No. 66 LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN Y SUS RELACIONES CON LA PLANIFICACIÓN Y CON LA INVESTIGACIÓN por Carlos N . Malpica

Marzo 1980

INSTITUTO INTERNACIONAL D E P L A N E A M I E N T O DE LA EDUCACIÓN (creado por la Unesco)

7,-9, rae Eugène-Delacroix, 75016 Paris

LA ADMINISTRACIÓN D E LA EDUCACIÓN Y SUS RELACIONES C O N LA PLANIFICACIÓN Y C O N LA INVESTIGACIÓN

por

Carlos N . Malpica

Este documento forma parte de la serie "Los principios del planeamiento de la educación: onferencias y discusiones", realizado por el U P E con el fin de constituir una colección de íateriales de enseñanza básica en el campo del planeamiento de la educación.

Estos documentos están basados en transcripciones de cintas magnéticas y notas de eminarios, asi" como en conferencias y discusiones organizadas por el U P E , o con su articipación, dentro del cuadro de su programa de formación y de investigación, por lo anto no deben considerarse ni por su forma ni por su contenido, como publicaciones •ficiales ya que las opiniones que en ellos se exponen no son necesariamente las del Instituto.

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INDICE

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I. INTRODUCCIÓN 1

II. ADMINISTRACIÓN 3

III. ADMINISTRACIÓN EDUCATIONAL

IV. LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN LOS PAÍSES ANDINOS 8

V. LA MACRO-ADMINISTRACION DE LA EDUCACIÓN 12

VI. LA MICRO-ADMINISTRACION DE LA EDUCACIÓN l4

VII. RELACIONES CON LA PLANIFICACIÓN EDUCATIVA 14

VIII.PRINCIPALES PROBLEMAS QUE CONFRONTAN LAS ADMINISTRACIONES

EDUCACIONALES 16

IX. ESTUDIOS E INVESTIGACIONES 17

X. POSIBILIDADES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL l8

XI. SUGESTIONES FINALES PARA LOS GRUPOS DE TRABAJO 21

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I. INTRODUCCIÓN

Agradezco la honrosa invitación de la Escuela Empresarial Andina

del Convenio "Andrés Bello", y la valiosa oportunidad de participar en esta

importante reunión internacional. Asisto a ella como miembro del Institu­

to Internacional de Planificación de la Educación, de UNESCO, con sede en

París, que ha querido asociarse a este extraordinacio esfuerzo de los paí­

ses andinos. Vengo animado del mejor espíritu para contribuir al dialogo,

brindar el aporte de esta exposición, y explorar las posibilidades de una

futura cooperación de nuestro Instituto con los países miembros partici­

pantes .

Se me ha solicitado disertar sobre la problemática de la adminis­

tración de nuestros sistemas educativos nacionales, principalmente en sus

relaciones con la planificación de la educación y con las investigaciones

para el desarrollo educativo„ Espero que el tratamiento del tema se vin­

cule con el marco general de las exposiciones presentadas sobre las expe­

riencias nacionales, se articule con la conferencia precedente, y pueda

aportar elementos de referencia para las Comisiones de Trabajo,

Debo señalar, en primer lugar, la necesidad de apreciar en forma

integrada a la planificación y a la administración,, Por principio la

planificación se realiza en función de los objetivos del desarrollo na­

cional, y, de la misma manera, la administración no tiene otra razón de

ser que asegurar el logro de esos mismos objetivos. Si la planificación

y la administración deben concurrir a los mismos propósitos, es natural

que se haga el esfuerzo de mirar estas dos funciones en forma conjunta,

y que se exija que sus respectivos procesos se cumplan articuladamente.

La planificación está intimamente ligada al proceso general de la

administración del desarrollo, y la experiencia de la planificación edu­

cativa ha superado ya en alguna medida la vieja dicotomía de la planifi­

cación y de la administración como dominios distintos y separados, en

competencia o en conflicto. En efecto, hace más de 20 anos que en Améri­

ca Latina se viene postulando y ensayando un llamado planeamiento inte­

gral de la educación, y si bien en los inicios de su aplicación práctica

surgieron grandes desentendimientos, se ha llegado progresivamente a una

relación de trabajo que es ahora más madura y fructífera entre los pla-

nificadores y los administradores de la educación. Debe reconocerse que

en ese período la planificación educativa se esforzó por pasar del plano

de las declaraciones, de los cálculos y de los paradigmas, al campo de

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las decisiones, de la acción y de las estrategias.

Después de las viscisitudes de tantos anos hoy nadie se atreve a

desconocer la importancia que revisten los aspectos administrativos en

la formulación e implementación de las políticas educativas de reforma y

de desarrollo, pero por mucho tiempo esos factores fueron ignorados, sub­

valorados o mal enfocados en la planificación educativa.

Cuando muchos planes, programas y proyectos de desarrollo educati­

vo se vieron seriamente afectados en su ejecución, por la inadecuación,

la incapacidad o la indolencia de la administración, se empezó a conside­

rar a estos aspectos, aunque sólo desde una óptica instrumental y subor­

dinada, ya que era indispensable contar con la administración llegada la

hora de la ejecución.

Mas tarde se adopta un enfoque más amplio, que podríamos denomi­

nar operacional, cuando la función planificadora evoluciona y se instala

en el seno mismo de la administración, y cuando los aspectos administra-

t ivos son considerados ya desde la etapa de la formulación de los planes,

para asegúrales viabilidad.

Pese a todo ello, como veremos más adelante, puede decirse que la

planificación educativa hasta el momento no ha alcanzado a darle un tra­

tamiento suficiente, extensivo, en profundidad y sistemático, a los as­

pectos administrativos de los sistemas educativos nacionales.

Dada la amplitud y transcendencia de un sistema educativo es obvio

que sus aspectos administrativos son insoslayables. Además, esa adminis­

tración educativa es parte, al mismo tiempo, de la Administración Publica,

y ésta, parte integrante, y muy importante, de la sociedad en su conjunto;

de ello se derivan condicionantes y limitantes sociales, políticos y eco­

nómicos, que resultan ser muy influyentes sobre la administración educativa.

De otro lado, las administraciones educativas han crecido y se han

multiplicado, ejercen poderes muy amplios, se asignan personal y recursos

de alto valor, y con ello se corre el riesgo de llegar a considerarse en

si mismas, olvidando que su finalidad ultima es promover, ofrecer y ase­

gurar los servicios educativos a la población.

Por si fuera poco, esta problemática administrativa tiene que enfo­

carse ahora a la luz de los nuevos desarrollos de la problemática educa­

tiva en general. Nuestras sociedades están en proceso de rápido cambio,

aunque esos cambios no los percibamos, no los podemos dirigir según nues­

tros intereses, e incluso no podamos preverlos ni remediarlos, y con ello

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^а también el cambio educativo, derivado o concurrente, por acción o reacción. La educación está cambiando rápidamente, no solamente en sus es­

tructuras y servicios, sino también en sus conceptos objetivos y conteni­

dos. Se desencadenan vigorosos esfuerzos de reforma educativa con dis­

tinta suerte. Se tiene que afrontar el embate de las difíciles circuns­

tancias económicas, sociales, políticas y culturales que la afectan.

No obstante, se observan tendencias muy definidas de cambio en el

conjunto de los sistemas educativos de nuestros países, a veces impulsadas

por influencias recíprocas o sólo por coincidencias. Se acentúan las po­

líticas hacia la desconcentración y hacia la descentralización de la ges­

tión educativa; aunque no siempre con la consecuente reducción o conversion

de las administraciones tradicionales. Se avanza hacia la concepción e

instalación de servicios educativos entendidos en un sentido de organiza­

ción social más amplio, que trata de superar los estrechos moldes escola­

res; aunque poderosos medios sociales de valor educativo, no sujetos a

la administración educativa, se resisten a obrar en concordancia. Se ma­

nifiesta una creciente presión social deseosa de asumir un papel más acti­

vo en la gestion de los servicios educativos, a través de organizaciones

locales y trabajo comunal; aunque la tradición burocrática limita y muchas

veces contamina esos avances«,

Tratemos de abordar este problema con el debido cuidado, teniendo

en cuenta que en materia de administración educativa así como no se puede

copiar tampoco es fácil llegar a generalizaciones, ya que la administra­

ción de cada realidad, debe responder a sus propios fines y a sus propias

circunstancias.

II. ADMINISTRACIÓN

Veamos en primer lugar el concepto general de Administración.

Sin pretender formular una definición, podemos decir que en su sentido

mas amplio la función administrativa asume la responsabilidad de asegurar

el cumplimiento de las políticas establecidas. Por cierto que la función

administrativa influye también en la formulación y adopción de esas polí­

ticas, pero su responsabilidad principal es la ejecutiva, y para ello debe

prever organizar y dirigir los esfuerzos necesarios, ejecutara promover

las tareas correspondientes, proveer los medios requeridos, y evaluar la

obtención de los resultados esperados.

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Tal responsabilidad o función puede ser adaptada, en su alcance y naturaleza, al tipo de administración de que se trate: sea la administra­

ción gubernamental, la administración de negocios, o la administración de

otras organizaciones, instituciones, actividades o proyectos.

"Vale la pena subrayar que no queremos entender aquí como adminis­

tración a un cinjunto abstracto de principios, normas, técnicas y procedi­

mientos, lo que podría considerarse más bien el arsenal de la administra­

ción, o constituir el material o contenido propio de una manual de admi­

nistración. La administración es ante todo una realidad viviente y actu­

ante, un organismo o mecanismo social para la gestión de los propósitos

de esa misma sociedad. Esa administración se da en un contexto social e

interactúa con él; internamente se establece un juego de relaciones entre

los grupos que la conforman, y también se da el marco de las relaciones

entre cada miembro y la administración en su conjunto.

Es en tal sentido que el dominio de lo administrativo se ha exten­

dido considerablemente en las sociedades modernas y constituye ya una ca­

rácter ist ica de la época actual, que algunos quieren llamar la era admi­

nistrativa.

Ello no obstante hay una cierta universalidad de los principios y

procedimientos básicos de las administraciones, los que varían según la

naturaleza y porpósitos de las organizaciones respectivas. Todas las

administraciones formulan planes, usan sistemas de información y comuni­

cación, adoptan determinadas estructuras organizacionales, toman decisiones,

asignan roles y funciones, establecen mecanismos de dirección, coordina­

ción y evaluación, cuidan de mejorar la utilización de sus medios y de

incrementar su capacidad administrativa, etc., etc.

El estudio científico del fenómeno administrativo es relativamente

reciente, y sin embargo, paralelamente a la extensión de las prácticas ad­

ministrativas y bajo las más variadas circunstancias y con sorprendentes

resultados, se han desarrollado también importantes enfoques teóricos.

En los albores del Siglo XX, principalmente por imperativos econó­

micos del industrialismo, se producen los primeros aportes científicos a

la administración del trabajo en relación con la organización y la ejecu­

ción de tareas, en un enfoque casi mecanicista. De allí hasta mediados

del siglo se desarrollan nuevas corrientes que dan una mayor preocupación

y valoración a la condición humana del trabajador, y que aportan a la

teoria administrativa a través del llamado enfoque de las relaciones

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humanas, fundado en consideraciones principalmente humanísticas y psico­lógicas. Al iniciarse la segunda mitad del Siglo XX se define una nueva

tendencia que enfoca en forma empírica el problema administrativo por la

organización en su conjunto y por el comportamiento y rendimiento en ella

de sus miembros; es el enfoque organizacional, o del comportamiento orga-

nizaciona, que se fundamenta en los aportes de diversas ciencias sociales.

Alrededor de los anos sesenta cobran auge los enfoques de sistemas, que

plantean y analizan a las administraciones como sistemas operacionales.,en

conjunto o por niveles, en sus relaciones y eficiencia tanto internas como

externas; estos enfoques, en una multiplicidad de variantes, con carácter

aplicativo o especulativo, se han nutrido de los métodos matemáticos y de

la computación, y son de extendida aplicación principalmente en la admi­

nistración de negocios.

Pero pese a esos avances, las teorias de la administración no han

alcanzado un desarrollo propio comparable al de otras ramas o disciplinas

científicas. Los avances se han nutrido de diversas ciencias,dándole asi

a la administración mas bien el carácter de una tecnología iterdisciplina-

ria; por ello hay qiienes llegan a sostener que la Administración no es

una ciencia y se asemeja más a un arte; otros, que la Administración por

esencia se refiere al quehacer, a la práctica o praxis, y que por ello no

es menos pero sí distinto a una disciplina teórica, con un campo de cono­

cimientos propios sin desmedro de las posibilidades de profesionalización

que se van extendiendo paulativamente en el campo de la administración.

Por otro lado, lo que se administran son las organizaciones humanas, no

sistemas fisicos como los que estudian las Ingenierías, y esto plantea,

adicionalmente, las consideraciones de tipo político y moral aplicables,

y exigibles, por cierto, a las administraciones.

Aparte de los desarrollos antes reseñados, y al margen de las

disquisiciones que se han formulado y que se seguirán formulando sobre

las teorías administrativas, tenemos también la evolución, de muy larga

trayectoria, de las administraciones gubernamentales o públicas, que des­

de los albores de la civilización humana, obviamente sin fundamento en

el rigor del método científico moderno, pero sí en la probanza constante

de su eficacia, han marcado el paso de su propia evolución hasta nuestros

días. Nuestra región, por ejemplo, tiene testimonios múltiples de avan­

zadas administraciones públicas en la era pre-colombina; luego se produjo

el largo período de las administraciones coloniales, y, finalmente, la

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evolución de nuestras propias administraciones republicanas, surgidas de

la independencia política, pero que por mucho tiempo han presevado algunas

características de las administraciones coloniales, y más tarde han sufri­

do además el influjo de los modelos de las administraciones publicas y

privadas de países industrializados. No puede mostrar a la fecha nuestra

región un modelo propio de administración publica, aunque se dan en nues­

tro escenario histórico y social, también formas originales y de gran

eficacia, y se advierten corrientes y esfuerzos de cambio administrativo

tales que podemos diferenciarnos y caracterizarnos con ragos propios y

en forma muy nítida, en comparación con las administraciones de otras

regiones en desarrollo.

En los Estados modernos la Administración Publica emana del poder

público y lo representa. Ejerce ese poder en la determinación de objeti -

vos, opciones y prioridades; en la formulación de regulaciones; en la

asignación de roles, atribuciones y recursos: en la imposición de limi­

taciones e incentivos: en la evaluación y control de los procesos socia­

les. Todo ello en aras del interés social, y arbitrando entre las empre­

sas, las organizaciones y las personas, y con sujeción a normas fundamen­

tales pre-establecidas.

III. ADMINISTRACIÓN EDUCACIONAL

Si miramos ahora al campo propio de la administración de la educa -

сion, observamos que ella, sin dejar de formar parte y de informarse de la administración en general, tiene su propia naturaleza, y persigue sus propósitos específicos.

Estamos refiriéndonos naturalmente, a la administración de los

sistemas educativos, a la administración del desarrollo educativo, a la

función que asume la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de las

políticas educativas.

Esas políticas educativas tienen que ser formuladas, aprobadas, pla­

nificadas, ejecutadas y evaluadas, en un proceso integrado en cual siempre

esta presente la administración educativa, ejerciendo un papel muy sig­

nificativo. Por ello desde un punto de vista quellamaremos funcional,

la administración educativa tiene a su cargo la implementación de las

políticas educativas. Desde esta óptica global, que tiene principalmente

en cuenta la contribución final de la función administrativa, la adminis -

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tración de la educación tiene que ser estudiada como una función general

a la luz de las teorías de la administración y de la planificación,,

Pero hay también otro enfoque, que podríamos llamar institucional,

que toma en cuenta a la administración educativa principalmente come el

conjunto de las estructuras organizacionales que deben asegurar la pres­

tación de los servicios educativos a la población, Aqui la consideración

es mayormente instrumental y se dispone así de un campo de análisis mucho

más concreto, que corresponde al de la superstructura que administra el

sistema educativo propiamente dicho. También se considera en este enfoque

todos los demás marcos institucionales, de la más diversa índole, que con­

tribuyen a las funciones educativas, sean ellos de instituciones solamen­

te educativas o no, de entidades públicas o no, con un mayor o menor gra­

do de formalización.

Mas recientemente ha emergido un nuevo enfoque que llamaremos

social, ligado a las nuevas concepciones de la educación como función

social permanente. Si es la dinámica social la que educa, sirviéndose pa­

ra ello de todas las capacidades disponibles o^aplicables, institucionali­

zadas o no ; si todos somos a la vez estudiantes, maestros, trabajadores

y servidores de la comunidad; si establecemos ciudades educativas o nú­

cleos comunales para la acción educativa; todo ello reclama una nueva

visión del papel de la llamada administración de la educación, capaz de

considerar a los diversos agentes, factores y capacidades sociales que

entran en juego en la educación.

En términos generales, pues, podemos distinguir desde los más altos

niveles políticos, una administración gubernamental de la educación, que

se desconcentra y se descentraliza para llegar con su influjo hasta los

niveles de la prestación efectiva de los servicios educativos. Por otro

lado, desde la base, tenemos también una administración educativa que se

refiere a la gestión de las instituciones, públicas o privadas, que pro­

ducen servicios educativos; a la par que nuevas concepciones que apuntan

hacia la administración social de los servicios educativos a la escala

comunal, administración social que involucra a las instituciones, pro­

gramas y actividades educativas locales, y que al mismo tiempo se arti­

cula con la administración gubernamental propiamente dicha.

En todas estas formas y niveles de la administración educativa, la

finalidad última es la misma, pero la naturaleza y los propósitos especí-

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fieos varían cada una. La legislación educativa establece las competen­

cias y relaciones fundamentales al respecto, en el campo de la adminis­

tración educativa que se reserva el gobierno (nacional, estatal o local),

las que corresponden a las instituciones educativas (no solamente las

escuelas), y las que asumen las organizaciones sociales existentes o

exprofesámente creadas para impulsar el desarrollo de la educación.

IV. LA ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN EN LOS PAÍSES ANDINOS

Ya hemos señalado antes el camino histórico seguido por nuestras

administraciones públicas, y cosa similar podría decirse aquí de la evo­

lución de nuestras administraciones educacionales. Considero que los

informes de las experiencias nacionales han sido en este aspecto muy ilus­

trativas, por lo que en esta exposición voy a tratar de plantear solamen­

te algunos elementos de análisis apropiados, y, cuando sea el caso, deter­

minados rasgos que parecen ser comunes.

Cada administración educativa en un país dado, y en un momento dado,

corresponde a la vigencia de sus concepciones educativas, a los propósitos

de la acción educativa, y a las interrelaciones del sistema educativo y

del sistema administrativo con los demás factores económicos, sociales,

políticos y culturales. Esto es muy complejo de comprender, de estudiar

y de interpretar, y exige una preocupación permanentemente alerta. El

diagnóstico administrativo resulta esencial para la formulación e imple­

ment а с ion de las políticas educativas, a no dudarlo, pese a lo cual con­tamos sensiblemente con limitadas experiencias al respecto.

Particularmente vale la pena analizar, para esos fines, aquellos

rasgos fundamentales que ejercen una influencia determinante en las ad­

ministraciones educativas. Por ejemplo, el centralismo y el burocratismo.

El centralismo se caracteriza por una acumulación excesiva, onerosa

y muchas veces inoperante, de facultades de decisión y de prestación de

servicios, radicadas en los más altos niveles del sistema político-admi­

nistrativo nacional. Da lugar a una exagerada subordinación y dependencia

del sistema educativo propiamente dicho, respecto del gobierno nacional,

en aspectos específicos operativos, limitando así la capacidad social de

iniciativa y de acción, y drenando muchas veces, importantes recursos que

podrían cumplir un mejor papel productivo en la base. Las tendencias cen­

tralistas pueden repetirse tambiéP- en su propia escala, al nivel de las

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unidades administrativas que se desconcentran territorialmente en las re­giones,, zonas y distritos.

Hay que tener muy presente que el centralismo en la administración educativa está casi siempre ligado a una tendencia centralista en los de­

más órdenes de la vida económica y social, lo cual dificulta su tratamiento.

El burocratismo es también otra tendencia bastante común en nues­

tras administraciones educacionales. Se puede caracterizar por la pléto­

ra de personal y de recursos asignados a los servicios administrativos en

desmedro de la prestación de servicios directos a la población. También

por el formalismo y el legalismo que impera excesivamente en el accionar

de las administraciones,, restándoles dinamismo, eficacia y oportunidad.

Mas aún, el burocratismo representa también la inadecuada aplicación del

poder y de los medios a cargo de las autoridades de los entes administra­

tivos,, en relación con los fines y políticas del sistema; es el caso en

el cual la administración pierde de vista su función de servicio, y se

sirve más bien ella de los medios que le han sido asignados., para sus

propios fines.

El burocratismo puede repertirse también en los diferentes niveles

y ámbitos del sistema educativo, restando flexibilidad y eficiencia al

sistema y a menudo frenando los intentos de innovaciones y de reforma.

Centralismo y burocratismo representan, pues, excesos, ya que nadie

puede sostener que en la administración de servicios tan grandes, tan

complejos y tan importantes, como los educativos, ninguna de las funciones

deba ejercerse centralmente, o que todas esas funciones puedan cumplirse

sin necesidad de órganos burocráticos. Por lo demás, la propia evolución

de los sevicios administrativos ha marcado el paso para la sucesiva crea­

ción de entidades públicas de naturaleza empresarial, o de instituciones

autónomas, en diferentes campos, a fin de superar las limitaciones y ex­

cesos de la acción burocrática; y en el caso de la educación, se agregan

ademas las nuevas formas de organización comunal para la gestión educa­

tiva, a las que ya nos hemos referido antes, y que en propiedad escapan

a la naturaleza de organizaciones publicas, para incursionar en el terre­

no novedoso del derecho social.

Si bien los países andinos conquistaron su independencia política

hace mas de ciento ciencuenta anos, nuestros Ministerios de Educación,

como órganos políticos específicamente educativos se han constituido

solamente en los últimos cincuenta anos, reflejando así la creciente

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importancia y significación politica de la educación. Las experiencias

de regionalización de la administración educativa tienen menos de veinte

anos. Las nuevas modalidades de gestión comunal de los servicios educa­

tivos son un fenómeno en ensayo a partir de la presente década.

Los ordenamientos jurídicos han tenido mucho peso, desde las pri­

meras disposiciones constitucionales a nivel de declaración de principios

y derechos, pasando luego por las leyes generales u orgánicas de educación

que estructuran y norman los fines, niveles y modalidades de educación,

y más recientemente por las leyes de orientación de reforma educativa.

Además, los servicios educativos se encuentran enmarcados dentro de orde­

namientos normativos de carácter general, como los relativos a las remu­

neraciones y pensiones, a la seguridad social, a los presupuestos públi­

cos; o tienen ordenamientos especificos como los de carrera magisterial,

crédito educativo, y otros.

En cuanto al personal de la administración educativa, este es un

factor de gran importancia. Se debe considerar la extracción o proceden­

cia del personal administrativo, su formación y régimen de servicios, sus

modalidades de perfeccionamiento en servicio. El personal administrativo

en funciones técnico-profesionales generalmente se recluta entre los miem­

bros del magisterio, y en muchos casos pertenece a la carrera magisterial;

en cambio el personal de servicios administrativos generales, ordinaria­

mente está bajo el mismo régimen que los demás servidores civiles des Es­

tado.

La política de personal es igualmente trascendente para el buen

funcionamiento de la administración educativa. El personal es el componen­

te fundamental de las organizaciones s sus conocimientos, sus destrezas y

sus actitudes son esenciales a la marcha administrativa, y muy especial­

mente en lo que atañe a sus relaciones con los servicios educativos y

con el magisterio en particular.

Los medios y recursos que utiliza y gestiona la administración edu­

cativa requieren también una detenida consideración. Los medios físicos

como los edificios, el mobiliario, las ayudas audio-visuales, los materia­

les de enseñanza; los medio técnicos, como los métodos, normas, tecnolo­

gías y servicios auxiliares; los medios financieros. En muchos de estos

aspectos se mantiene todavía un alto grado de centralización, aunque se

ha logrado importantes innovaciones en cuanto al aporte directo de las

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empresas y de la comunidad para que contribuyan a la educación con todos los equipamientos y servicios de potencial educativo disponibles en cada

ámbito social, y también con cotizaciones monetarias«, En cambio en lo

relativo a los medios técnicos, quizá lo más importante sea el poder con­

tar con sistemas de información e intercambio adecuados y oportunos, para

promover su utilización, fomentar su desarrollo y retroalimentar experien­

cias .

Mirando a los procesos mismos de la administración educativa debe­

mos destacar los de ellos de singular importancia, la toma de decisiones

y la participación social«,

Al más alto nivel la toma de decisiones se refiere a la adopción

de la política general de educación; ella se vincula con posiciones ideo­

lógicas, juicios de valor, compromisos políticos y normas jurídicas fun­

damentales; a través de ella se fija alternativas, opciones, prioridades,

estrategias globales. Son los Ministros de Educación quienes, teniendo

en cuenta la política nacional de educación, y para ello tienen que recu­

rrir a coordinaciones, consultas, acuerdos y sustentaciones. A esta fun­

ción decisoria sirve la administración educativa, y en ella influye, cier­

tamente, de acuerdo con sus medios y capacidades.

Pero la toma de decisión se da a todos los niveles de la organiza­

ción administrativa, y para eso en cada uno de ellos se cuenta con los

mecanismos de información y comunicación, y de planeamiento y evaluación,

necesarios„

En cuanto a la participación social, podemos partir del principio

democrático que señala que todos los que resultarán afectados por una ac­

ción o decision, tienen el derecho y la responsabilidad de participar en

su adopción y efecucion. En el campo educativo existe una clara tendencia,

como ya lo hemos mencionado antes en esta exposición, hacia una creciente

ingerencia de las organizaciones sociales en la gestion educativa«, A los

antiguos modelos de la educación privada, de las asociaciones de padres

de familia y de los consejos consultivos de educación, se agregan ahora

nuevos modelos de asignación de responsabilidades educativas a entidades

ya existentes (económicas o no-economicas) o a nuevas entidades comunales

de finalidad educativa o polivalente. Esto representa una frontera para

la administración educativa tradicional que fue solamente una expresión

y respuesta burocrática a los problemas de la gestión gubernamental o

escolar de los servicios educativos.

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A fin de cuentas puede apreciarse la eficacia y eficiencia de la administración educativa,, si se evalúa los productos de la acción adminis­

trât iva, los resultados o efectos sociales alcanzados, y los costos eco-

nímicos y sociales que ellos han representado.

Los productos representan las metas logradas y los resultados, los

objetivos alcanzados. Toda administración debe saber claramente que se

espera de ella, en términos de lo que debe hacerse y la finalidad por al­

canzar, qué hacer? y para qué?. Y también con qué se cuenta, y hasta

cuándo se puede afectar para los fines indicados.

Los nuevos conceptos de administración por objetivos y de la ad­

ministración por resultados han puesto el énfasis en estas consideraciones,

mientras que en las administraciones tradicionales el énfasis estuvo pues­

to en la asignación de atribuciones, y en la regulación de servicios o fun­

ciones de carácter permanente, más o menos rutinarios. También las nuevas

metodologías de administración por proyectos se vienen ensayando para tra­

tar de superar el simple crecimiento aditivo y burocratizante de las ad­

ministraciones tradicionales.

Hoy en día nuestras administraciones educativas formulan planes,

programas, presupuestos, proyectos, modelos, mapas, sistemas, estrategias,

y a través de ellos tratan de asegurar el logro de los objetivos y la ma-

ximizacion de los resultados, teniendo en cuenta las restricciones de me­

dios y los efectos de la coyuntura general sobre nuestros sistemas educa­

tivos .

Por estos nuevos imperativos se han postulado y ensayado importan­

tes reformas administrativas en el sector educativo. Diversos grados de

insatisfacción y de exigencia han influido ciertamente. Se habla ahora

de una capacidad administrativa para el desarrollo y se intenta planes

de reforma administrativa. Las nuevas políticas educativas a veces con­

frontan obstáculos administrativos, o demandan nuevas tecnologías por

razones de costo y de tiempo. El viejo sentido de continuidad y estabi­

lidad que parecía tener un valor de principio para la administración, tie­

ne que dar paso ahora a nuevos conceptos de estrategia e innovación ad­

ministrativa para el desarrollo y el cambio.

V. LA MACRO-ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN

Por todo lo expresado hasta este momento conviene distinguir cla­

ramente dos aproximaciones u opticas distintas pero que se comunican y

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complementan en el estudio de la problemática de la administración de los sistemas educativos. Una perspectiva es la que se da a partir de los mas

altos niveles del gobierno y desciende hasta los niveles de la prestación

de los servicios, es la macro-administración de la educación.

La otra perspectiva sigue el camino inverso, se eleva desde el

nivel de base para integrarse y luego articularse con la administración

gubernamental propiamente dicha, es la micro-administración de la educa-

pion.

La macro-administracion de la educación es la expresión de una fun­

ción gubernamental, y tiene por lo tanto una naturaleza burocrática. Se

organiza a partir de una superestructura, y se desconcentra y descentra­

liza horizontal y verticalmente (territorialmente) para cumplir mejor sus

propósitos. Es parte de la Administración Pública y por ello se la cla­

sifica económicamente en el sector terciario, de los servicios. Sus nive­

les de organización corresponden a los niveles gubernamentales" el nacio­

nal, el estatal y el local. Su estudio se basa principalmente en consi­

deraciones socio-políticas y económicas.

En la macro-administración de la educación en los países andinos

la tendencia más importante que se advierte en las dos últimas décadas,

la representan los intentos de regionalización. Hay que decir al respec­

to, en primer lugar, que el concepto mismo de región no es simple; una

region puede ser considerada bajo criterios geográficos, o culturales, o

económicos, o administrativos, o bajo una combinación de dichos criterios.

En segundo lugar, que no siempre la regionalización de la administración

educativa ha sido conjunta o concordante con la regionalización de otras

funciones del Estado. En tercer lugar que la regionalización no se logra

solamente con una nueva demarcación, o el desplazamiento de órganos buro­

cráticos sin mayor poder de decision . En cuartolugar, que en algunos paí­

ses las regiones, en su sentido mas amplio, no existen sino que deben ser

construidas y organizadas. En quinto lugar que en determinados países

coexisten territorialmente servicios educativos dependientes de diversos

niveles gubernamentales. Finalmente, que la regionalización entraña ries­

gos de desarticulación y de duplicación de esfuerzos al institucionalizar­

se y poner en juego nuevos grupos de intereses.

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VI. LA MICRO-ADMINISTRACIÓN DE LA EDUCACIÓN

En cambio a partir de la base, del nivel de operación efectivo

de los servicios educativos,, se da la micro-administración de la educa­

ción, que puede conceptarse en forma restringida a nivel de la llamada

administración institucional, o en forma mas amplia cuando nos referimos

a las organizaciones sociales en función educativa. No se debe minusvalo-

rizar este nivel administrativo por el hecho de tener un alcance territo-

rialmente menor, porque de hecho, bajo consideraciones educativas es el

nivel que tiene la más alta significación, ya que es el verdadero esce­

nario en el cual se cumple la obra educativa. Además, estos niveles de

micro-planificación no representan eneasillamientos de clausura, sino

todo lo contrario, ámbitos de organización social, con apertura hacia una

ascendente integración en mayor escala.

Así lo revela la experiencia alcanzada con el modelo de los Núcleos

Educativos Comunales en algunos de nuestros países, y el análisis de sus

posibilidades para desarrollar una integración de servicios polivalentes

a nivel del desarrollo local.

VII. RELACIONES CON LA PLANIFICACIÓN EDUCATIVA

Pasemos ahora a precisar las relaciones entre la administración edu­

cativa, en el sentido que venirnos exponiendo, con la planificación de la

educación.

Debemos partir de la constatación de que la planificación de la

educación ha producido un importante impacto en las prácticas de la ad­

ministración educativa. Creó una mayor conciencia de objetivos y de me­

tas en la administración educativa, por ejemplo.

Como contrapartida hoy en día el desarrollo administrativo está

planteando desafíos a la planificación educativa, que ya no puede consi­

derarse más un monopolio de los planificadores, como antaño.

La administración fue forzada a establecer mayores previsiones,

y a actuar con anticipación, lo cual represento un cambio importante

frente a las prácticas anteriores mas bien rutinarias y de respuesta por

reacción.

La planificación, a su vez, ha tomado en mayor consideración a los

aspectos administrativos del sistema educativo, y pretende ser más opera­

tiva en el sentido de brindar orientaciones y prescripciones más precisas

a la administración.

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La administración,, por otra parte, viene incorporando el uso de modernas técnicas de gestion mas compatibles con la metodología de la

planificación educativa, aumentando su eficiencia ejecutora de los planes.

Puede decirse, en resumen, que se advierte progresos importantes

en materia de integración de la administración y la planificación de la

educación. Hoy planificadores y administradores consideran sus funciones

complementarias. Los planes no ignoran la problemática administrativa.

Los administradores son involucrados en mayor grado en la formulación de

los planes. Los planes tienden a ser más operativos y viables. Las

técnicas administrativas se articulan mejor con las previsiones de los

planes.

Sin embargo hay que ser prudentes en la selección de los factores

administrativos que merecen lamayor atención para los fines de la plani­

ficación educativa. Sin negar la importancia y necesidad de una aprecia­

ción global al respecto, y justamente como conclusión o aporte efectivo

derivado de ella, debe realizarse el esfuerzo de identificar aquellos

factores críticos, de mayor incidencia, de mayor costo, más difíciles de

manejar y cambiar. Esto, según las realidades y circunstancias de cada

país. Unos factores se refieren a los arreglos institucionales existentes,

a las estructuras organizativas que adopta la administración educativa.

Otros se refieren al funcionamiento de la administración, a susregulacio-

nes, sistemas y procesos, en relación con el medio que circunda a 3.a ad­

ministración educativa. Otros factores son de capacidad administrativa,

y tienen que ver principalmente con el potencial humano y la habilidad pa­

ra movilizar recursos y agentes externos a la organización. En fin, otros

factores pueden referirse a las actitudes y motivaciones del personal de

la administración educativa, y más extensamente, a la cultura administra­

tiva prevaleciente en ella.

La importancia relativa de los factores estructurales, procesales,

de capacidad y de cultura administrativa, variará según cada caso, y ello

guiará los esfuerzos para la consideración prioritaria de aquellos campos

y de aquellos factores que a la luz del análisis son más significativos

y deben ser estudiados y considerados por la planificación de la educación.

Los roles relativos de los políticos, de los planificadores, de

los administradores, de los maestros, de otros especialistas, del perso­

nal no docente, y de los diversos grupos sociales, deben ser también ob­

jeto de análisis en esta perspectiva.

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Con estas providencias puede aspirarse a lograr la formulación de

políticas educativas más racionales, viables y operativas, y, eventualmen-

te, a considerar las reformas administrativas que, a la luz de dichas po­

líticas, resulten necesarias y mas apropiadas.

Si es criticable una inercia administrativa que no coadyuva a los

cambios, también lo debe ser un afán de cambios administrativos sin fun­

dament o .

Parte de esa problemática administrativa a considerar debe ser

también lo relativo a la administración de los procesos propios a la fun­

ción planificadora. La planificación también adopta una organización y

utiliza procedimientos determinados; se inserta y funciona en el seno

de la administración educativa misma; contribuye a y se beneficia de un

mayor desarrollo administrativo. La formulación de los planes requiere

la elaboración de estudios, el análisis de informaciones, la preparación

de directivas y documentos técnicos, el establecimiento de mecanismos de

coordinación y consulta, la animación de debates y el despliegue de infor­

mación pública. Todo ello puede representar un gran esfuerzo y un elevado

costo, y la consideración de estos aspectos también se impone al considerar

el conjunto de la problemática de la planificación y la administración de

la educación.

VIII. PRINCIPALES PROBLEMS QUE CONFRONTAN LAS ADMINISTRACIONES EDUCACIONALES

Los sistemas educativos de nuestra region están en plena expansión,

afrontan nuevas situaciones y están en trance de reforma, y esa problemá­

tica general de la educación afecta y crea serios problemas a la adminis­

tración de la educación.

A nivel global vamos a intentar precisar ciertas categorías de pro­

blemas que afrontan actualmente las administraciones educativas de los

países andinos.

En primer lugar, una mayor importancia política de la educación,

y por ende, una mayor influencia de los factores socio-políticos. Ello

complica la toma de decisiones y la implementación de las políticas edu­

cativas .

En segundo lugar, considerables déficits y limitaciones en materia

de personal capacitado, recursos financieros y tecnologías, agravado por

factores demográficos y fiscales, y por problemas económicos que afectan

a la población.

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En tercer lugar,, el crecimiento excesivo de los órganos burocrá­

ticos, en sus diferentes niveles., en desmedro de la producción y oferta

de servicios educativos directos a la población, y frente al desafío de

las tareas de innovación y reforma de nuestros sistemas educativos.

En cuarto lugar, la influencia creciente de los medios de comuni­

cación social en materia educativa, científica y cultural, sin que por

ello dichos medios se armonicen con los fines y con la conducción de los

sistemas de educación.

En quinto lugar, una creciente demanda social por más y mejor edu­

cación, por una distitucion más equitativa de las oportunidades educa­

tivas, y por una mayor ingerencia de las organizaciones sociales en la

gestion de los servicios educativos.

En cada caso se requiere que la administración educativa sea sen­

sible a la situación particular que afronta, y que se aboque a la consi­

deración de esos problemas en orden de importancia, para buscar solucio­

nes adecuadas.

IX. ESTUDIOS E INVESTIGACIONES

La identificación de problemas mayores y de factores críticos es

la mejor orientación para emprender los estudios e investigaciones que

deben servir a la administración educativa. Ello es indispensable porque

el panorama general es muy vasto, la problamática es muy compleja, no se

cuenta con experiencia suficiente, y hay limitaciones muy serias respec­

to a los calendarios y costos.

Si se concentra esfuerzos en los factores criticos puede esperarse

resultados prácticos y oportunos, y el logro y la aplicación de los mismos

servirá de experiencia y estímulo para los subsiguientes cometidos.

Algunos estudios e investigaciones podrán referirse a aspectos de

técnicas e instrumentos. Otros, a procedimientos y procesos. 0 pueden

también referirse a la evaluación de estrategias administrativas e inno­

vaciones .

Dadas las circunstancias es conveniente también fijar determinados

criterios básicos que orienten los estudios e investigaciones. Por

ejemplo, que sean estudios empiricos y sistemáticos, de un alcance apro­

piado a los fines de su utilización práctica y oportuna, évaluâtivos de

propósitos contrastados con realizaciones, que se realicen a cargo de

grupos con experiencia directa y preparación adecuada, que se desarro-

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lien sistemas de registro de información e indicadores para futuros estu­

dios, que los resultados se difundan convenientemente, etc.

La administración misma no es el mejor lugar ni el único disponi­

ble para la conducción de dichos estudios e investigaciones. Nuestras ad­

ministraciones cuentan con las universidades y otros centros de investi­

gación, con instituciones privadas de investigación y fomento educativo.

En cada caso resulta conveniente establecer en la forma más clara posi­

ble los términos de referencia de los estudios., los mecanismos de segui­

miento y las exigencias de calidad y aplicabilidad de los resultados fi­

nales .

Los presupuestos de educación deberían contener las previsiones de

créditos necesarios para promover los estudios e investigaciones a que

nos venimos refiriendo.

X. POSIBILIDADES DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

La administración de la educación cuenta con amplias posibilidades

de cooperación internacional para su desarrollo, por ahora principalmen­

te de cooperación técnica,, aunque no debe descartarse que si las técnicas

administrativas se modernizan puede existir también un campo importante

en materia de provisión de equipos y sistemas.

El creciente interés por los problemas experimentados en la implen-

tacion de las nuevas políticas de educación ha aumentado las posibilidades

de cooperación internacional en materia de administración educativa, aun­

que subsisten las limitaciones propias a la naturaleza de dichos asuntos

administrativos, por un lado la singularidad de nuestras administraciones

en su contexto nacional, y por otro, su carácter político-administrativo,

que plantea algunas reservas.

En el plano de la cooperación llamada multilateral las principales

posibilidades las ofrece a este respecto la capacitación y el perfeccio­

namiento de funcionarios, y en el campo de la cooperación bilateral se

agrega, además, la provisión de equipos y sistemas. En la llamada coope­

ración horizontal, consideramos que las mejores posibilidades se pueden

dar en términos de intercambios y la formulación de proyectos de coope­

ración.

La capacitación y el perfeccionamiento de funcionarios viene ex­

perimentando un relativo desarrollo a nivel nacional en nuestra región,

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y la cooperación técnica internacional juega a este respecto un papel

de promoción y complemento, en particular en lo referente a estudios re­

gulares de post-grado y a la formación en determinadas especialidades en

centros de excelencia académica,, La capacitación y perfeccionamiento de

funcionarios está rodeada de cierto prestigio y tiende a considerarse como

un sistema graduado vinculado a la carrera . publica., lo que hace precedir

un incremento de la demanda.

En cuanto a equipos y sistemas, la cooperación internacional puede

aportar principalmente en los campos de comunicaciones, registro de in­

formación y procesamiento de datos. Aqui se dan, por cierto, el problema

de las alternativas tecnológicas, sobre las cuales definen los gobiernos

tomando en cuenta la situación y perspectivas generales y no solamente las

de la educación.

En lo referente a intercambios, ellos representan una excelente po­

sibilidad en nuestra región, dada la analogía de nuestros problemas y de

nuestros sistemas educativos. Además, en términos de desarrollo relativo,

los avances logrados en cada uno de nuestros países no se dan homogéneamen­

te, por lo que en determinado campo la experiencia de un país puede ser de

gran interés para otro, y así se puede establecer diversas posibilidades

de asistencia recíproca. Esos intercambios pueden ser de información, do­

cumentarlos, de personas y también a través de eventos de diversa indole.

Los proyectos de cooperación representan un grado de formalizacion

mayor de la cooperación internacional, y pueden surgir dentro del ámbito

de los intercambios de país a país; dentro de los programas de cooperación

técnica y financiera de los organismos de asistencia multilateral o bila­

teral; dentro de los convenios bilaterales de cooperación educativa, cien­

tífica, técnica y cultural. En cada caso los proyectos de cooperación es-

tan sujetos a metodologías, normas y procedimientos, tanto de las fuentes

que proveen la asistencia, como con respecto a los sistemas internos esta­

blecidos por cada país receptor, siempre con la participación de los orga­

nismos centrales de planificación nacional y los Ministerios de Relaciones

Exteriores.

Naturalmente que en el caso especifico de los países andinos se cuen­

ta con el Convenio "Andrés Bello" de integración educativa, científica y

cultural. Dicho convenio brinda un marco mucho más amplio y apropiado

para canalizar aportes provenientes del exterior de la región. Es posible

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pues, y sería deseable que se diera consideración a esta posibilidad, y que a través del Convenio "Andrés Bello" se promueva estudios e investi­

gaciones relativos al desarrollo de nuestras administraciones educaciona­

les .

He dejado al final de esta exposición las posibilidades de coope­

ración que ofrece nuestro Instituto Internacional de Planificación de la

Educación, que como ustedes saben fue creado por la UNESCO y funciona

en Paris desde el ano I963. Se trata de un centro internacional de for­

mación del desarrollo educativo en todo el mundo. Con autonomía intelec­

tual, el Instituto se ha puesto al servicio de todos los países miembros,

y trata de compartir con todos ellos los esfuerzos necesarios para mejo­

rar la formulación e implementacion de las políticas educativas, para

sistematizar las metodologías y técnicas de la planificación educativa,

y para favorecer los intercambios entre las diferentes experiencias lo­

gradas .

Como se dice en un folleto divulgativo del Instituto, la planifi­

cación debe entenderse como..,"un puente tendido entre la ciencia y la

política, entre el pensamiento y la acción, entre la investigación y las

decisiones, entre el conocimiento y el poder"0„. Y en ese sentido se di­

rigen los esfuerzos institucionales de formación, investigación y difusión.

Para ello realizamos cursos, seminarios y otros eventos a nivel in­

ternacional, y apoyamos esfuerzos similares a nivel regional y nacional.

Asimismo promovemos y apoyamos proyectos de investigación que se

realicen por equipos nacionales, en determinados campos prioritarios que,

de acuerdo con nuestro Plan de Mediano Plazo 1979-̂ -983̂ son actualmente д (1) reformas educativas; (2) desigualdades educativas, y (j3) educación y trabajo. Finalmente, cumplimos un extenso programa de difusión a través de

publicaciones técnicas y los servicios de nuestro Centro de Información

y Documentación especializado.

Esperamos, y así lo deseamos, que los países andinos aquí repre­

sentados puedan seguir contando con nuestro Instituto para desarrollar

aun más los importantes esfuerzos conjuntos que hasta la fecha hemos

venido desplegando. Particularmente tendríamos interés en cooperar con

aquellos proyectos de estudios e inventigaciones sobre la implementacion

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y la evaluación de los planes y reformas de educación que pudieran empren­derse en algunos países, o en forma asociada por dos o más países del

grupo andino, dentro del marco de las prioridades antes señaladas. En ese

sentido quedo a la disposición de los señores participantes y gustoso les

daré la información complementaria que esté a mi alcance, durante el pre­

sente Seminario, o más tarde, a la dirección del Instituto, que les deja­

ré indicada,

XI. SUGESTIONES FINALES PARA LOS GRUPOS DE TRABAJO

Permítaseme, para terminar, atreverme a formular algunas sugestio­

nes que podrían ser consideradas por el grupo de trabajo que, de acuerdo

con la metodología establecida, entrará en funciones sobre el tema de la

Administración Educativa, después de agotado el debate general de esta

exposición.

Creo que en primer lugar debemos considerar el tema de acuerdo con

los objetivos generales del Seminario que nos congrega. Según ellos debe­

mos intentar.*

a) un análisis comparativo y critico de la realidad de los seis

países andinos en materia de sus administraciones educativas;

b) compatibilizar criterios y experiencias para armonizar las res­

pectivas polínicas y practicas; y,

c) definir planteamientos básicos para intensificar la cooperación

mutua, llegando, de ser posible, a la identificación de proyectos,,

Para el análisis comparativo y critico se podría considerar los

siguientes rubross

(1) La caracterización general de la actual administración educa­

tiva en la región, destacando los rasgos comunes al conjunto de los paí­

ses andinos y aquellos que son propios de cada país.

(2) Una apreciación global de la evolución observada y del nivel

de desarrollo alcanzado, destacando las principales tendencias.

(3) La identificación de las realizaciones y de los problemas más

importantes.

(4) El análisis de las relaciones más significativas de las ad­

ministraciones educativas con los niveles políticos, la Administración

Publica, la planificacimon nacional, el presupuesto público, las univer­

sidades y otros factores sociales.

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(5) Los intentos de reforma administrativa. En cuanto a la armonización de políticas y prácticas de las admi­

nistraciones públicas., ella podría considerar los siguientes aspectos;

(1) Los aspectos formales ° juridicos y organizacionales.

(2) El personal.

(3) Los recursos.

(k) Los procesos.

(5) Las estrategias administrativas.

En lo relativo a la cooperación mutua podria tenerse en cuentas

(1) Las posibilidades de información e intercambio sobre pro­

yectos nacionales.

(2) El establecimiento de proyectos bilaterales.

(3) La formulación de proyectos dentro del marco del Convenio

"Andrés Bello", canalizando otras fuentes de cooperación.

Termino esta exposición agradeciendo la atención prestada. Quedo

ahora a la disposición de ustedes para el debate correspondiente.

CONFERENCIAS Y DISCUSIONES, No. 66 es el texto de la conferencia dictada el 22 de agosto de 1979, en la Escuela Empresarial Andina del Convenio "Andrés Bello" en Lima, Perú, con ocasión del Seminario Internacional sobre Investigación, Planificación y Administración de la Educación en los Países Miembros del Convenio.

El autor plantea la necesidad de apreciar en forma integrada a la planificación y a la administración, y se refiere extensamente a la expe­riencia lograda al respecto en la América Latina, en forma progresiva, en los últimos veinte anos. Presenta apreciaciones sobre la evolución conceptual en materia de administración en general, y de la administració pública y la administración educativa, en particular. Expone diversos enfoques aplicables a la administración educativa en sus niveles macro y micro. Luego de una caracterización de la administración educativa en América Latina resume las principales categorías de problemas y plantea sugestiones para estudios e investigaciones y para la cooperación internacional, como temas de discusión para el Seminario.

C A R L O S N . MALPICA (Perú), educador, ha desempeñado funciones directivas en su país en el Instituto Nacional de Planificación, en la Escuela Superior de Administración Pública, en el Consejo Superior de Educación del Ministerio de Educación, en la Dirección Nacional de Per­sonal y en el Instituto Nacional de Administración Pública. Fue miembro de la Comisión Nacional para la Reforma de la Educación Peruana iniciada en 1972. Desde 1979 se ha incorporado al U P E como especialista de pro­grama, interesado en el campo de la implementación y evaluación de plane y reformas educativas.