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LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN

MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010

COLABORADOR:

JOSÉ MIGUEL VELÁZQUEZ GARCÍA

Primera Edición 2013.

Segunda Impresión Marzo del 2015.

Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

Derechos Reservados.

ISBN: 978-607-475-276-2

Louisiana No. 113, Esq. Nueva York, Col. Nápoles Deleg. Benito

Juárez, C. P. 03810, México, D.F.

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LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010

ÍNDICE

DOCUMENTO METODOLÓGICO. Introducción I

1. Justificación del Tema. VII

2. Objetivo de Investigación. XII

3. Planteamiento y Delimitación del Problema XIII

4. Preguntas de Investigación XIX

5. Marco Teórico-Conceptual de Referencia XX

6. Formulación de Hipótesis. LXXVI

7. Comprobación-Negación de las Hipótesis (Pruebas Empíricas o Cualitativas) LXXVII

Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación XCIV

Bibliografía C

REPORTE DE INVETIGACIÓN.

Introducción. 1

Capitulo I. El Cuestionamiento al Modelo De Desarrollo y la Política de Bienestar en México. 7

1.1. El Estado Protector en las Democracias Occidentales. 14

1.2. Las Controversias al Modelo de Estado Benefactor. 21

1.3. La Interpretación de los Países Latinoamericanos de un Estado Benefactor 25

1.3.1. El Deterioro al Modelo de Gestión de Bienestar 29

1.3.2. La Privatización Reduce la Obligación de los Gobiernos 32

1.4. La Crisis y el Señalamiento al Estado de Bienestar 34

1.5. La Política de Bienestar en México 43


1.6. La Discusión en Relación a la Política de Bienestar. 57

Capitulo II. El Federalismo Fiscal. 61

2.1 Análisis Económico de la Descentralización 62

2.1.1 Eficiencia 63

2.1.2 Equidad 65

2.1.3. Estabilidad 66

2.2 Los Impuestos como Medio para Solventar la Crisis. 68

2.2.1 La Cooperación en los Impuestos 71

2.2.2. Métodos de Recargos 71

2.2.3 Impuestos Adecuados 71

2.3 El Financiamiento del Gasto Público Deficitario 73

2.3.1 Financiamiento Basado en los Impuestos 73

2.3.2. Financiamiento a Base de Transferencias 76

2.3.3 Financiamiento a Base de la Deuda 77

2.3.4 Consecuencias en la Economía por Parte de la Deuda Pública. 78

Capitulo III Políticas de Desarrollo en México 82

3.1. Las Posibilidades de Bienestar ante una Crisis en México. 82

3.2. Políticas de Desarrollo Económico. 85

3.2.1. Descentralización de los Lineamientos en la Toma de Decisiones 86

3.2.2. Privatización. 88

3.2.3. Democratización. 89

3.3. Políticas de Desarrollo Económico en México. 89

3.3.1. Restablecimiento de los Organismos del Estado y una Mejor Relación entre Estado Nacional y el Estado Estatal. 89


3.3.2. Desmantelar el Estado Central Fiscalizador. 90

3.3.3. Reformas al Artículo 115 Constitucional. 91

3.4 La Política Social y de Bienestar en el Apogeo Neoliberal 93

3.5. La Aparición de una Nueva Política Social y de Bienestar 99

3.6. Los Resultados de la Política Social y de Bienestar 103

3.7 La Crisis Económica y como Resultado la Pérdida del Bienestar 107

3.8. Reflexiones 112

Capitulo IV. La Bursatilización como Alternativa de Financiamiento para el Bienestar del Estado. 115

4.1 La Emisión de Valores. 120

4.2 Requerimientos para Consumar una Oferta Pública. 121

4.2.1 Obligaciones Necesarias para el Registro de Valores en el Registro Nacional de Valores. 123

4.2.2 Resultado de la Inseguridad Crediticia. 123

4.2.2.1 Grados de Calificación. 126

4.2.2.2 Razonamiento de las Calificaciones Crediticias de los Gobiernos nacionales. 129

4.2.2.3 Prioridades en la Calificación Crediticia: 131

4.2.2.4 Ejemplos de la Calificación Crediticia de los Estados de Querétaro y Sinaloa. 131

4.3 Proyecto de Bursatilización para el Financiamiento del Estado. 133

4.3.1 Balances del Fideicomiso. 136

4.3.2 Reconocimiento del Financiamiento. 138

4.4 Gastos a Cubrir en una Presentación de Valores: 139

4.5 Casos Sobresalientes en el Pago de la Deuda en los Estado de Aguascalientes, Veracruz y Nuevo León. 140


4.6 Elecciones de Financiamiento para Jurisdicciones Medianas y Pequeñas. (municipios, ejidos, etc.). 143

4.6.1 Emisión Conjunta de Valores. 143

4.6.2 Capital Revolvente. 145

4.6.3 Títulos de Capital de Desarrollo 146

4.6.3.1 Esquemas de Certificación: 146

Capitulo V. El Impuesto de la Propiedad como Alternativa de Crecimiento Fiscal y la Creación de Mejorías en el Nivel de Bienestar en la Sociedad Mexicana. 148

5.1. Federalismo Mexicano. 149

5.2. Finanzas Públicas y Comienzos del Federalismo Fiscal. 156

5.3. El Historia Municipal. 160

5.4. Análisis de la Hacienda Pública Municipal. 168

5.5. El Impuesto Predial como Medio para Mitigar la Crisis. 175

5.6. El Catastro como Medio de Apoyo para las Finanzas Públicas. 177

5.7. El Catastro como Instrumento Recaudatorio para el Mejoramiento Social en México y los Municipios. 186

5.8. La Descentralización y el Federalismo Cooperativo para la Creación de Medios de Bienestar Social. 189

5.9. Federalismo Cooperativo, Fiscal o Hacendario. 196

5.10. El Impuesto de la Propiedad como Escalón para Subsanar las Finanzas Públicas. 201

5.11. EL Cobro Tributario Predial como Falla del Gobierno para Incrementar sus Dividendos Económicos. 213

5.12. Resultados Internacionales y Latinoamericanos en la Generación de Capitales para Sobrellevar una Crisis. 216

Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación 225

Bibliografía 231




DOCUMENTO METODOLÓGICO


I

INTRODUCCIÓN

La crisis financiera ha impactado a todos los países, sus consecuencias son

grandes, graves y diversas. Sus efectos se expresan en la economía real, en la

pérdida de oportunidades para la reducción de la pobreza, en la caída del

comercio exterior y del Producto Interno Bruto (PIB), en las dificultades para

continuar con los planes de inversión, en la creación de nuevas políticas de

bienestar, en el desempleo y lo más probable es que también se manifieste en el

terreno político, generando problemas de gobernabilidad en los países

democráticos, en especial aquellos que han mantenido tensiones políticas y

sociales en los últimos años.

Cabe destacar que en distintos países en el mundo han tomado medidas que

buscan mitigar los efectos de la crisis financiera y proteger a sus respectivas

economías. Al respecto se puede señalar que en México se encuentra en mejores

condiciones de enfrentar esta crisis de lo que se estuvo en las crisis anteriores,

durante los años del 2000. Sin embargo, cada uno de los planes, como

corresponde, posee un fuerte sello económico y financiero pero no se explicitan

medidas equivalentes en el terreno político, o en el de la protección social. Estas

requieren de acuerdos nacionales específicos y, quizás, esta es una de las

mayores vulnerabilidades que se visualizan en los países: concertar entre la

administración y el Congreso, establecer mesas de diálogo en las cuales puedan

participar los diversos actores; establecer conversaciones con los partidos

políticos en la búsqueda de posiciones que vayan más allá de la coyuntura en una

perspectiva de largo plazo.

Las fragilidades de la crisis en el país se manifiestan en las dificultades para

concertar políticas que posean un carácter de Estado, es decir, capaces de reflejar

el conjunto de voluntades de los diversos actores en el ámbito nacional. De igual

forma estas dificultades de concertación y coordinación se expresan también a

nivel regional en donde no se han logrado construir visiones compartidas para


II

enfrentar la crisis. Más aún, en muchos casos han surgido respuestas que apelan

más al proteccionismo.

Una medida que ha aplicado México para frenar la crisis es la concentración de un

el federalismo fiscal que se ha caracterizado por la centralización de los ingresos

y gastos públicos en el gobierno federal, lo que se ha reflejado en la escasez de

recursos de las entidades y los municipios del país.

En el reporte de Finanzas Públicas 1991- 1999, la estructura de los ingresos

públicos permite observar esta característica.

Las participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo, de tal

forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos, productos y

aprovechamientos) de las entidades, el 8% en promedio en el periodo indicado,

solamente puede cubrirse una proporción muy pequeña del gasto público. En

cuanto al déficit fiscal, la crisis representó el 16% en promedio. La incapacidad de

los gobiernos para recaudar dinero lo revela la relación deuda respecto a los

ingresos propios que llega a 190% a nivel nacional.

La centralización fiscal se dio en México por medio de un proceso de apropiación

por parte del gobierno federal de las fuentes más productivas de ingresos dejando

a las haciendas locales solamente ingresos raquíticos, para ello se utilizó el

sistema de participaciones.

Este sistema financiero se empezó a utilizar en México desde 1922, debido a que

la Constitución no delimitó las competencias impositivas entre la Federación y los

estados. Desde esta fecha hasta 1980 se unificaron las participaciones. Los

principales motivos que llevaron a corregir este sistema fueron los de uniformar y

distribuir las participaciones. Mediante el actual Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal (SNCF) se regulan las relaciones fiscales intragobiernos, las entidades

entregan a la Federación los impuestos recaudados formando con ello el fondo


III

“Recaudación Federal Participable (RFP)”, a cambio de recibir recursos

denominados participaciones con la condición de no gravar las mismas fuentes.

En los 26 años de vigencia de este sistema, se ha perdido esta ventaja, ya que la

manera de integrar el fondo RFP ha variado de tal forma que nuevamente se

presentan importantes diferencias en el caso de ciertos impuestos, como son el

Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), los cuales

son impuestos de alta recaudación dejando como impuestos locales aquellos con

baja recaudación, como son el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos

(ISTUV), Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), impuesto del 2% sobre

nóminas, entre otros.

Los datos referentes al año 2000, demuestran que existe una gran desigualdad en

el desarrollo de las entidades federativas que bajo el actual sistema de

participaciones es imposible resolver, pues la estructura fiscal vigente no provee

los recursos suficientes a ninguno de los tres ámbitos de gobierno.

Esta estructura se caracteriza por un bajo nivel de ingresos, debido entre otras

razones: a una gran evasión fiscal, a la existencia de regímenes especiales (o

gastos fiscales en sentido amplio), a inconsistencias en el esquema legal y a una

administración complicada. La carga fiscal resulta muy alta para la reducida

población que paga impuestos (alrededor de 30%), la cual no es suficiente para

cubrir las necesidades del país. La falta de recursos provoca que no haya

financiamiento para inversión, con ello no se genere empleo y por ende falta de

expansión de la producción.

En suma, el federalismo financiero en México se caracteriza por ser centralizador

de los ingresos y gastos públicos, lo cual hace a los estados dependientes del

sistema federal. Además es ineficiente ya que no provee de los recursos

necesarios para atender las demandas de la población dados los bajos niveles de

recaudación, lo que se expresa en los deficitarios presupuestos, un déficit


IV

promedio de 16% en relación al presupuesto anual asignado durante 1991-1999.

Aunque los gobiernos locales podrían incrementar la recaudación haciendo uso de

sus facultades tributarias, cuestiones políticas y de descontento social han

impedido esta vía.

Por lo anterior, la importancia de proponer una forma de financiamiento vía

emisión de deuda es una alternativa al sistema de coordinación fiscal que surge

debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales resultado de las

complicaciones políticas y estructurales del federalismo fiscal en México.

Algunas de las principales ventajas que presenta el financiamiento vía emisión de

bonos bursátiles es que los Estados obtienen enormes recursos para financiar el

gasto y a mayor plazo, además, el costo del financiamiento es menor en

comparación con los préstamos del sistema bancario. De las 24 emisiones

realizadas durante 2001-2003, 18 de ellas fueron colocadas a tasas variables con

base en Cetes, más una sobretasa que va del 0.75% al 3%; a tasa fija en pesos y

el resto a tasas fija en UDIs. Otra ventaja es que fomentan la transparencia de sus

finanzas públicas al ser expuestos los estados financieros al participar en el

mercado de valores.

Entre otros beneficios: aumenta la capacidad de respuesta de la administración

gubernamental para atender las demandas de la población; incrementa la

demanda global, ya que mediante la adquisición de deuda se obtienen recursos

que no fueron obtenidos mediante impuestos, lo que aumenta el poder de compra

de la población y con ello el empleo, la inversión, haciendo circular capitales

ociosos. Se promueve una gestión más apropiada de las finanzas públicas locales

ya que el mercado penaliza el manejo inadecuado de los recursos públicos con el

criterio del mínimo déficit operacional propiciando la disciplina financiera.

Creando con ello políticas de bienestar de acorde a la necesidades apremiantes

en la sociedad mexicana. Pero es importante considerar que existe un amplio


V

debate en torno al significado de política bienestar tanto por su contenido como

por la interacción de actores que se involucran en su formulación y puesta en

marcha. Normalmente va a evocar asistencia, servicios sociales y bienestar social,

que son etiquetas que a partir del siglo XX sirven principalmente para describir

amplias áreas de intervención pública. Por ello, no es sencillo encontrar una

definición de política social que incluya todos los elementos que correspondan a

las diferentes formas de acercarse al problema.

Se observa que no existe claridad conceptual respecto a lo que se entiende por

política social. Los círculos académicos y oficiales debaten respecto a lo que ese

término debe describir y caracterizar. Los gobiernos tampoco han logrado definirla

con precisión. Muchas veces la equiparan con gasto social, el cual sufre vaivenes

significativos dependiendo del enfoque, sector e incluso énfasis que en

determinadas circunstancias se adopten. De manera convencional, es una parte

sustantiva de este trabajo, y sin ningún afán reduccionista, el concepto de política

de bienestar va a arropar los programas aparecidos a partir de la década de los

setenta, momento en que la crisis económica empieza a dejar sentir sus

devastadores efectos sociales; programas denominados, también de manera

convencional, como de emergencia.

Conjuntando todo lo anterior expuesto esta investigación se compone de cinco

capítulos: en el primero se hace referencia al concepto del Estado protector y lo

que este ha hecho para crear políticas de bienestar en México para tratar de frenar

la mitigante y apremiante crisis financiera en el país.

En el segundo, se analizan el federalismo fiscal y como a través de este se

pueden generar programas e instrumentos que puedan ayudar a alcanzar un

Desarrollo Económico deseable.

En el tercer capítulo se describen algunas innovaciones (políticas de desarrollo)

que la administración pública ha adoptado y las ventajas que éstas representan al


VI

analizar los tipos de financiamiento al momento de elaborar estrategias para el

Desarrollo Económico en el país para frenar la crisis.

En el capítulo cuarto se hace un breve análisis de la bursatilización como

alternativa para tratar de restarle crecimiento a la crisis a través de deudas

controladas a través de capital revolvente y esquemas de certificación, poniendo

como ejemplo el caso de los Estados de Aguascalientes, Veracruz y Nuevo León.

Finalmente en el quinto capítulo se exploran las posibilidades de implementar el

impuesto de la propiedad como alternativa de crecimiento financiero y la creación

de mejorías en el nivel de bienestar en la sociedad mexicana. A través del

impuesto predial y el mejoramiento del catastro para la obtención de más fondos

para el mejoramiento social en el país.


VII

1. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.

Los orígenes y analogías de la política de bienestar en la etapa moderna de

México, se puede enunciar en los acontecimientos económicos y sociales que

ocurren en la segunda mitad del siglo que acaba de concluir. El margen

económico y social que caracteriza a México en ese período puede ser dividido en

dos partes muy simbólicas en término de sus características económicas y

sociales: La primera que tiene sus orígenes en las inmediaciones a la segunda

guerra mundial, está caracterizada por el crecimiento económico y el auge del

estado del bienestar. La segunda parte que se hace especialmente visible a partir

de 1982, la distingue precisamente lo contrario, es decir, la recesión económica,

los programas gubernamentales de ajuste fiscal y restructuración económica, y el

abandono del estado del bienestar como política de atención a las necesidades de

la población.

Todos estos nuevos cambios políticos y sociales en México se desataron con la

gran crisis de 1982, por ello es necesario retroceder un poco en el tiempo y

considerar con un poco más de detenimiento lo que sucedió con la economía

mexicana y las variables sociales en los años posteriores a estos años recientes.

Entre los problemas que se hacen evidente en esos años destacan la insuficiencia

de la economía en la creación de empleos, la escasa articulación del aparato

industrial, la fuerte dependencia del exterior en el abastecimiento de bienes de

capital, la falta de competitividad internacional de los productos mexicanos, el

fuerte déficit financiero del gobierno, el endeudamiento externo y, finalmente, un

proceso inflacionario de desconocida intensidad para la experiencia mexicana.

Los fuertes desequilibrios observados en la balanza de pagos y la acumulación de

alza de precios exagerados en relación a las de los países con los que se

comerciaba se conjugaron con otros factores para que el gobierno mexicano

decidiera abandonar el régimen histórico económico que había imperado a través


VIII

del tiempo. El programa de ajuste que el gobierno instrumento estuvo dirigido

principalmente a resolver los desequilibrios financieros internacionales en las

cuentas internas, además de contener el proceso inflacionarios. Para hacer

posible este último objetivo, el gobierno adoptó una política de contención salarial

que se ha mantenido vigente y que ha provocado desde entonces importantes

disminuciones en los ingresos reales y en el bienestar de la población.

Aunado a esto y respaldándose en la constitución el gobierno mexicano,

implemento nuevas medidas para frenar las crisis: como la implementación de

nuevos impuestos y rescates bancarios que nada tenían que ver con la población.

El gobierno mexicano tiene capacidad para establecer su sistema tributario y gasto

público, lo cual ha provocado problemas porque cada uno de los ámbitos

gubernamentales tiene como base de su ingreso la misma población, que a su vez

es la beneficiaria de los servicios públicos y de políticas de bienestar.

En un país con régimen federal como es el mexicano, los diversos ámbitos de

gobierno deben estar coordinados y no subordinados, lo que presupone una

estructura descentralizada que permita un crecimiento balanceado del país. Sin

embargo, en México, al igual que en otros países, hay una gran centralización que

sin duda desempeñó un papel importante en el proceso de urbanización e

industrialización. Sin embargo, en la actualidad, tanto en el aspecto económico

como político, es un obstáculo para que los estados logren los objetivos de

eficiencia y equidad de recursos así como estabilidad.

No obstante, el federalismo financiero en México se ha caracterizado por la

centralización de los ingresos y gastos públicos en el gobierno federal, lo que se

ha reflejado en la escasez de recursos de las entidades y los municipios del país.

En el reporte de Finanzas Públicas 1991-1999, la estructura de los ingresos

públicos permite observar esta característica. Las participaciones representaron el

76% en promedio durante este periodo, de tal forma que con los ingresos propios

(impuestos locales, derechos, productos y aprovechamientos) de las entidades, el


IX

8% en promedio en el periodo indicado, solamente puede cubrirse una proporción

muy pequeña del gasto público. En cuanto al déficit fiscal, la deuda pública

representó el 16% en promedio. La incapacidad de los gobiernos para recaudar

dinero lo revela la relación deuda respecto a los ingresos propios que llega a

190% a nivel nacional. Lo anterior indica una dependencia fiscal de recursos

federales, es decir una centralización fiscal y como consecuencia una relevante

escasez de recursos y la aparición de nuevas crisis financieras.

En cuanto a la distribución de recursos, existen contradicciones en el sistema. “El

Estado constituyó durante los primeros años de vigencia un mecanismo que

coadyuvó a una desigualdad mayor en el desarrollo de las entidades federativas

que conforman la federación” La polarización entre las entidades ha sido evidente.

Los criterios utilizados como ejes de distribución de las participaciones han sido

los establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal de 1980. El Fondo General de

Participaciones es el más importante en cuantía, la distribución de este fondo

entre las entidades se hace por medio de cálculos porcentuales basados en la

recaudación federal obtenida en cada estado y en el total de las percepciones de

la Federación; en consecuencia se siguen repartiendo las participaciones en

función del lugar donde se obtienen los impuestos, por lo que las entidades que

generen mayores volúmenes de impuestos, las más desarrolladas

económicamente también son las que reciben los mayores montos por concepto

de este fondo, con lo cual no se resuelve la concentración en el destino de los

recursos atribuibles.








X






expansión de la producción. Esta situación resulta en una gran dependencia de las

finanzas públicas con relación a los ingresos del petróleo que durante el periodo

1980-1999 representaron en promedio 11.4% del total de los ingresos públicos.

Este energético está sujeto a fluctuaciones de precios y con ello los ajustes en el

gasto público son variantes e impredecibles arrojando con ello que se empiece a

dejar de lado las políticas de bienestar.









impedido esta vía.


emisión de deuda estatal es una alternativa al sistema de coordinación fiscal que

surge debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales resultado de las

complicaciones políticas y estructurales del federalismo financiero en México.

La emisión de deuda estatal es una alternativa de financiamiento a los municipios

del país. El municipio por su naturaleza es un ente que debe ser considerado

como sujeto especial para este tipo de financiamiento, siempre y cuando logren la


XI

aprobación de las calificadoras de valores. Por lo mismo, son aun pocas las

entidades municipales que han accedido a este financiamiento.








criterio del mínimo déficit operacional propiciando la disciplina fiscal. Este contexto

sería benéfico para los mercados financieros ya que los gobiernos locales

reflejarían la confianza para que los capitales sigan invirtiendo en bonos de

emisión estatal.

Los gobiernos locales al poder obtener mayores recursos generan inversión, la

cual es una inversión selectiva, además que se cuenta con mayor independencia

para iniciar proyectos de coinversión con la iniciativa privada. Otra ventaja es que

constituye un método más suave para establecer impuestos, ya que no priva

definitivamente al suscriptor de su dinero; además de escapar a los procesos

políticos, siendo mejor aceptada la deuda, que obtener recursos con los propios

impuestos.


XII

2. OBJETIVO DE INVESTIGACIÓN.

General:

Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras

recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si

esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de

bienestar en México.

Específicos:

• Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las

políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la sociedad

mexicana ante los escenarios de graves problemas económicos.

• Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido mitigar las

crisis recientes en el interior del país con la creación de nuevos impuestos

locales.

• Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos

mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las

necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas

medidas han ampliado la desigualdad.

• Identificar si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y la

creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis fiscales,

o bien han servido para detener el apoyo del gobierno central.


XIII

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA

Las consecuencias que se prevén de la crisis financiera permiten asegurar que

tendremos importantes limitaciones al desarrollo humano y que aumentarán las

amenazas a la seguridad humana y se perderán las políticas de bienestar,

arrojando un contexto de tensiones en los sistemas políticos democráticos que en

algunos casos pondrán en juego la gobernabilidad y la convivencia democrática.

Para ubicar la naturaleza y los alcances de estos cambios, es preciso tomar en

cuenta el contexto internacional dominado por el ideario en que se producen, y el

contexto interno que precedió la profunda crisis que se desencadenó en 1982. En

la medida en que el Estado ha desempeñado y sigue desempeñando todavía un

papel central, trataremos de señalar en él la manera como fue actuando y

consolidándose en el presente siglo y las transformaciones en curso.

Recuperar la Política es esencial. Cada uno de los debates sobre macro

economía, reformas a la institucionalidad, los diseños de una nueva arquitectura

financiera y global no son sólo debates técnicos, son esencialmente debates

políticos. Ellos se ligan y se entrelazan directamente con las visiones del

desarrollo que surgen de cada país y de cada subregión. Por otra parte, y

reafirmando lo anterior, los consensos y los acuerdos que se adopten en el país,

en las instancias de Integración regional significan impulsar y promover el

multilateralismo, así como el forjar un sistema de reglas en las cuales el país

pueda ser parte de quienes las promueven, impulsan y acuerdan. Todo lo anterior

reafirma la necesidad de respuestas políticas nacionales, y regionales.

Con el fin de diseñar e implementar políticas públicas de bienestar se debe

promover un diálogo de expertos gubernamentales, de académicos y de la

sociedad civil para generar un intercambio de distintas visiones y proyección de

escenarios. Se deben construir foros de diálogo político en un amplio abanico de

actores (gobiernos, empresarios, sindicatos, académicos) desde donde se podrán


XIV

construir los consensos básicos y desarrollar una significativa voluntad política. La

desconfianza interpersonal y entre los líderes es uno de los grandes problemas

En este sentido, se debe contribuir en el fortalecimiento de la confianza recíproca

entre los líderes de la región y del diálogo de estos con sectores fuera de la

región.

Las nuevas estrategias han tenido como finalidad la reestructuración del Estado

(que, en forma paradójica, es llevada a cabo por la élite gobernante sin la

participación de la sociedad e implica, a la larga, una reducción de la soberanía

estatal y el desmantelamiento de las bases tradicionales de su poder), así como la

instauración de un nuevo modelo económico al pasar de uno proteccionista y

nacionalista a otro abierto al exterior. Por su envergadura, estas reformas tienen

repercusiones en todos los niveles de la realidad social (en lo económico, lo

político y lo social) y conciernen tanto a las bases estructurales del sistema político

(partido de Estado) como a las ideológicas (nacionalismo, agrarismo, obrerismo).

Lo que acarrea en el ámbito del desempleo una aparición de una crisis financiera

que afecta directamente los niveles de pobreza. Una de las principales decisiones

tomada por los gobiernos es la necesidad de limitar el riesgo del desempleo y la

extensión del empleo informal por medio del impulso a la demanda de trabajo y el

mantenimiento de los niveles salariales. Además, se debe promover la ayuda a las

personas que buscaran trabajo mejorando sus competencias, aumentando los

recursos a disposición de los servicios públicos de empleo, poniendo en práctica

programas de formación profesional y de desarrollo de competencias

empresariales para tratar de mitigar la crisis.

El concepto básico de política de bienestar exige que el país que no cuentan

todavía con una extensa seguridad social instauren “una protección social

adecuada para todos, sustentada en un régimen básico de protección social que

incluya el acceso a la atención sanitaria, la seguridad del ingreso para los

ancianos y las personas con discapacidad, las prestaciones por hijos a cargo y la


XV

seguridad del ingreso combinada con sistemas políticos de garantía del empleo

para los desempleados y los trabajadores pobres” El régimen de protección debe

incluir dos elementos. Primero, el acceso geográfico y financiero a los servicios

esenciales, y Segundo, un conjunto básico de transferencias sociales esenciales

pagadas a la población pobre y vulnerable. El nivel de prestaciones debe

garantizar un mínimo acceso a alimentos básicos y servicios esenciales.

También es imperativo mejorar la calidad de inserción laboral de amplios sectores

de la población, lo que significa garantizar salarios suficientes, contratos estables,

condiciones de trabajo seguras, acceso a los sistemas de salud y afiliación, y

aporte a los sistemas de previsión social. En todo momento se debe asegurar la

protección de los derechos de los trabajadores, fácilmente violables en contextos

de escasez de trabajo.

La reducción de la oferta de crédito es otra consecuencia de la crisis financiera.

Esta consecuencia afecta a todas las personas y empresas, pero principalmente a

las pequeñas y medianas empresas, usualmente no consideradas “sujetos de

crédito” en la Banca Privada. En este escenario se deben promover Bancos de

Desarrollo y el otorgamiento de micro créditos para estos sectores. En la Banca de

Desarrollo debe privilegiarse la búsqueda del bienestar socio-económico de la

población y no únicamente la rentabilidad de las operaciones bancarias.

La crisis afecta a todos, pero de manera desigual, por lo que las políticas deben

tomar en consideración los grupos más vulnerables. El país deberá ayudar a estos

grupos por medio de una combinación de medidas de apoyo a los ingresos,

desarrollo de competencias laborales y respeto del derecho a la igualdad y del

derecho a la no discriminación. Se deben generar ideas y diseñar programas de

protección para los sectores más afectados a través de políticas promocionales,

dirigidas a eliminar prácticas de asistencialismo. Se deben crear programas que

incidan en las causas—y no sólo en los efectos—de la pobreza, asignando


XVI

instrumentos más fuertes a los sectores más débiles en el marco de una estrategia

de desarrollo sostenible con amplia participación ciudadana.

Algunas recomendaciones de políticas a implementar son las siguientes:

a) Promover estrategias y acciones que mejoren la salud y educación en

mujeres, jóvenes, niños(as) y, en particular, las comunidades indígenas. Al

señalar a la educación, la formación secundaria y técnica se convierte en

prioridad. Mejorar la calidad de la educación secundaria y técnica

contribuye con un mejor acceso de los jóvenes a empleos de mayor

productividad. En esta misma línea, se deben promover políticas para que

los padres puedan retener a sus hijos en el sistema educativo durante la

crisis.

b) Contribuir en la prevención y eliminación de toda forma de violencia es

esencial para la convivencia democrática. La discriminación contra las

mujeres, jóvenes, niños(as) e indígenas es la base desde la cual se

producen situaciones de exclusión y violencia. Mejorar los sistemas de

inclusión es fundamental. Ello asegura la cohesión social.

c) Creación de políticas públicas que promuevan el acceso de estos grupos a

los procesos de toma de decisión y espacios de poder en la vida pública y

política, lo que garantiza más y mejor democracia.

d) Ampliación en la cobertura, así como de la calidad de los servicios públicos

es esencial para reforzar la democracia y mejores niveles de convivencia y

armonía en las sociedades.

e) En el corto plazo, ampliación de los beneficiarios de las transferencias

sociales para limitar las consecuencias de la crisis en los grupos más

vulnerables.


XVII

En el desarrollo de las políticas públicas es esencial la participación de la sociedad

civil, y en especial, de los beneficiarios de las políticas. Estos grupos se deben

constituir en actores activos del proceso, no únicamente receptores de las

medidas. También es necesario crear sistemas e instituciones de seguimiento y

monitoreo sobre las metas alcanzadas en cada rubro. Debe haber una constante

retroalimentación entre los beneficiarios de las medidas y los generadores de

políticas públicas para asegurar el impacto deseado de cada una de las políticas.

Las decisiones de política económica y política social nacional y regional, así

como la construcción de una nueva arquitectura internacional trascienden los

aspectos meramente técnicos, los debates son principalmente de carácter político.

En este sentido, es necesaria una respuesta política nacional, regional y global.

Para ello se sugiere:

1) Promover un diálogo de expertos gubernamentales, académicos y de la

sociedad civil. Intercambio de visiones prospectivas.

2) Construir mesas de diálogo político entre los diversos actores: gobiernos,

empresarios, sindicatos, ONGs y académicos.

3) Seguimiento y monitoreo para el cumplimiento de las metas y tareas

propuestas. Construcción de mecanismos institucionales para tal efecto.

4) Promover agendas de acción con impactos en la reactivación económica y

en la concertación macro-económica regional.

5) Generar ideas y diseñar programas de protección para los sectores más

vulnerables.


XVIII

6) Interconectar agendas y resultados de las iniciativas integracionistas.

7) Reafirmar la democracia para la construcción de democracia. La crisis es el

resultado de un mundo sin normas, por lo que en el futuro el país debe

diseñar una mirada global y una visión común basada en lazos de

cooperación y solidaridad entre los distintos Estados. Se deberá superar la

histórica desconfianza entre los líderes de la región ya que la confianza

política es uno de los activos principales para superar la crisis. Y para lograr

la creación de políticas públicas efectivas ante la crisis, la recuperación de

la política es esencial.


XIX

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN

1.- ¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de los

gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando esta aparece

que hace el gobierno para frenarla?

2.- ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de

bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿cuál ha sido su

impacto?

3.- ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de

las crisis, y efecto sobre el bienestar social?

4.- ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para

frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado

(desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?

5.- ¿La bursatilización empleada por algunos estados del país, ha servido para

frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario han sumergido más a

los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y solución a la dinámica

imperante de los problemas que arroja la crisis?

6.- ¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis,

entre ellos la más amplia recaudación del impuesto predial en su respectivo

estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en los servicios

básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha frenado la pérdida de

poder adquisitivo por parte de sus habitantes?


XX

5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA

EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA POLÍTICA DE

BIENESTAR EN MÉXICO.

En México en particular, el modelo de desarrollo adoptado por los gobiernos en las

pasadas décadas quiso asimilarse al modelo de Estado Benefactor que surge en

la Europa de la posguerra y en los Estados Unidos tras la Gran Depresión de

finales de los años veinte. Esta versión Americana tiene características tan propias

que se puede decir que no presenta semejanza alguna con el modelo europeo. Lo

que interesa analizar en este primer capítulo no son esas diferencias, sino la

manera en la que países como México entraron en pleno siglo XXI tenido que

reconocer el fracaso del modelo de desarrollo adoptado desde el principio de un

Estado fuerte, interventor y controlador de la vida social.

Posteriormente, en el caso mexicano se va a tomar distancia de ese modelo para

remontarse a la ola modernizadora que asimismo impactó a otras sociedades más

desarrolladas, y que propugnaba por un retiro del Estado de actividades

económicas y por la liberalización del mercado y de sus leyes.

El análisis de las decisiones sobre programas de bienestar permite probar que su

diseño ha adolecido de fallas estructurales en tanto política pública, primero

porque no se imaginó como una política integral a la que se le fijaran propósitos

claros que resultaran de la puesta en marcha de decisiones o programas; y,

segundo, porque se concibió como programas de corte coyuntural, de los que se

esperaban no tanto resultados que incidieran en el mejoramiento del nivel de vida

de la población más desprotegida, sino en apoyos para mantener la

gobernabilidad. Este enfoque se hace teniendo como referente la construcción del

Estado liberal y la incapacidad que heredan los gobiernos posteriores a la

Revolución para llevarla a cabo en una política social sustantiva. Los últimos

gobiernos, los que abarcaron el periodo que va desde 1970 a 1994, operaron bajo


XXI

dos modelos de desarrollo distintos: el del Estado interventor que funcionó durante

los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo, y el llamado neoliberal o de

mercado cuyas bases las establece el gobierno de Miguel De la Madrid y las

profundiza el de Carlos Salinas de Gortari.

A partir de la década de los setenta, en América Latina y en México en particular

conocen las primeras manifestaciones de una aguda crisis económica que en los

veinticuatro años que abarca la parte sustantiva de esos años han presentado

escasos momentos de alivio y etapas de agravamiento tan severas que han

obligado a los gobiernos a una revisión a fondo de los modelos de desarrollo

adoptados. Una cuestión que parece central para esta investigación es que la

referencia a la crisis se ha mantenido en un ámbito de argumentación

estrictamente económica.

Esto ha ido generando la impresión de una punzante división entre la política

económica y el resto de las políticas y, lo que es aún peor, las opciones y

soluciones que se han ido planteando para enfrentar dicha crisis, que no han

logrado rebasar el plano económico, han tenido resultados francamente

desalentadores. En el cuadro siguiente se incluye, las cifras que indican que

desde 1981 la tasa de pobreza se ha ido incrementando respecto a la población

nacional. Es evidente que a pesar de los programas adoptados en cada uno de los

gobiernos de esa década para combatir la pobreza esta tasa va en ascenso. De

esta forma para1992, se registra un aumento del 66%.

A partir de cálculos hechos por Hernández Laos se definió pobreza extrema como

la población que tiene ingresos inferiores al costo de una canasta llamada mínima,

que incluye rubros como alimentación, vivienda, salude higiene y educación. Julio

Boltvinik trabajó esas mediciones para llegar a distinguir entre pobreza relativa,

que comprendía la satisfacción de las necesidades básicas además de los

elementos de participación en un estilo de vida socialmente dominante y la

reducción del trabajo doméstico extremo. Y la absoluta (extrema) en la que se


XXII

estaría incluyendo lo indispensable para la satisfacción de todas las necesidades

en condiciones de dignidad. (Julio Boltvinik: México, El Colegio de México p. 21)

Cuadro 1

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO DESDE 1963 A 1992

(PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN NACIONAL)

Años 1981 1984 1988 1989 1992

Tasa de pobres 48.5 % 58.5% 59% 64% 66%

Cifras estimadas por Hernández Laos y Julio Boltvinik.

Julieta Campos lo define de la siguiente manera: "en la carrera hacia el progreso,

lo único que resultó progresivo fue el empobrecimiento" (J. Campos: México, Ed.

Aguilar, 1995), y para fraseándola añadió, el país cayó en el espejismo del

progreso y el desarrollo, las élites intelectuales avalaron los modelos adoptados,

en algunos casos convencidas de que era el ‘único camino’, y en otros por

defender posiciones o intereses de grupo. Las élites políticas los instrumentaron

también en algunos casos por convicción y en otros por conveniencia, pero

siempre resultaron beneficiadas. Sin embargo, las acciones emprendidas hasta

ahora para encarar la crisis, no sólo han mantenido a la pobreza sino que incluso

han contribuido a agudizarla y a hacerla extensiva a muchos de los ámbitos de la

sociedad. "El desarrollo económico no se traslada mecánicamente a la población.

Por el contrario, ha sido frecuente en diversos países del mundo en desarrollo

durante las dos últimas décadas, la coexistencia de crecimiento del producto

interno y mejores equilibrios macroeconómicos, con empeoramientos serios en la

situación social de las mayorías" (Bernardo Kliksberg: México, Fondo de Cultura

Económica- INAP, 1994, p. 25). La calidad de vida de las mayorías no está en

relación directa con el monto de la producción. El PIB no mide el bienestar (J.

Campos: p. 62).


XXIII

El carácter sectorial de la política económica y las particularidades que de ello se

derivan, describen a los estrechos márgenes en los que se formulan estas

decisiones y de la poca incidencia e impacto que tienen en los problemas de

conjunto. Esto es especialmente válido para los programas de bienestar. De ahí

que esos servicios sociales hayan sido definidos convencionalmente" como una de

las políticas de gobierno, puesto que su acción tiene un impacto directo sobre el

bienestar de los ciudadanos al brindarles servicios o ingresos"(T. H. Marshall:

London Hutchinson University Library, 1956, p. 7). De igual manera han sido

caracterizados como políticas sociales compensatorias, dado que están orientadas

en el mejor de los casos a aminorar los desequilibrios sociales, o suplementarias,

para acompañar a las políticas de ajuste económico.

En una revisión de cómo el Estado mexicano fue revolviendo el problema de los

desequilibrios sociales que el modelo de desarrollo generaba, parece evidente que

debió hacerlo de manera gradual y desigual. Los gobiernos liberales,

particularmente los de la llamada segunda generación, estuvieron

fundamentalmente preocupados por desmonopolizar la propiedad como una

manera de buscar mayor equidad social, pero sin desarrollar las bases para que

este supuesto pudiera materializarse en beneficios amplios para la sociedad

mexicana. Después se iniciaron acciones de 'beneficencia', compartiéndolas

siempre con “los privados”, hasta empezar a poner en marcha programas de

desarrollo comunal o comunitario y generación de empleo de emergencia, al igual

que sucedió con otros países del continente. Finalmente se impulsaron programas

para resolver problemas urgentes en ciertos sectores de la población a los que se

les empezó a identificar como “población objetivo”.

El tener que hacer frente al universo creciente de los marginados con políticas de

carácter propiamente compensatorio es resultado, sin duda, de la presión

demográfica, pero también por la agudización de la crisis a partir de la década de

ochenta. En ese momento se acude a la institución de los programas de ajuste y


XXIV

reestructuración productiva que se van a aplicar también en la mayor parte de los

países de América Latina. Los programas de bienestar van a entenderse:

"Como un conjunto de medidas orientadas a compensar los efectos ‘inicialmente’

negativos del ajuste macroeconómico en algunos segmentos de la población

convencionalmente integrados, merced a la irracionalidad de la asignación de los

recursos del esquema estatista anterior." (Carlos M, Vilas: México, UNAM, julio,

1994, p. 8).

Las llamadas políticas sociales o de bienestar compensatorias van a sustentarse

en los fondos de inversión social como una respuesta de los gobiernos frente al

agravamiento de la crisis. (Carlos M, Vilas: México, UNAM, julio, 1994, p. 18). Sin

embargo, la intranquilidad por atenuar los efectos sociales de las políticas

económicas, es anterior: desde los programas de desarrollo comunal o

comunitario de la década de los setenta hasta los programas de generación de

empleo de emergencia de los setenta y ochenta. Los ejemplos de este tipo de

programas son el PIPIO en Chile, el PAIT en Perú y el llamado Frentes de Trabajo

en Brasil. (José Wurgaft: PREALC, 1983, p. 2).

Bajo la designación de fondos de inversión social se agruparon esquemas de

operación administrativa, los cuales presentaron diferencias significativas que vale

la pena considerar. Primero, los fondos transitorios con vigencia de tres o cuatro

años formaron parte del conjunto de políticas de estabilización y reestructuración

productiva. Su finalidad era compensar, al menos parcialmente, el deterioro de las

condiciones de empleo, de salarios y las reducciones de gasto social que

'acompañarían' a los procesos de estabilización, intentando reducir los costos

sociales en algunos sectores de la actividad económica durante el período de

transición de esa reestructuración.

Su carácter transitorio narra el supuesto de que cuando se concluyera el ajuste

macroeconómico, el proceso de desarrollo y el incremento de las inversiones que


XXV

se debían derivar, se producirían aumentos en la actividad económica, el empleo y

los salarios, con el consecuente mejoramiento de las condiciones sociales

(Tomado de J. Wurgaft: p. 2-4). Al formarse la política de estabilización, el Banco

Mundial promovió y apoyó la mayor parte de los fondos transitorios, "se consideró

que éstos debían aplicarse en países con deficiencias estructurales muy graves en

los sectores sociales, lo que hacía indispensable contar con un instrumento

eficiente de política compensatoria para atenuar los eventuales costos sociales

adicionales al ajuste" (Tomado de J. Wurgaft: p. 2).

La solución que se deriva y que es particularmente relevante para esta

investigación es que se partía de la presunción de que los organismos reguladores

del Estado ya no estaban en condiciones de cumplir dicha función con la suficiente

rapidez y eficiencia: de ahí la necesidad de crear programas o mecanismos

alternos. Sin embargo, estos organismos fueron más eficaces en la intermediación

que en la prestación de servicios de calidad; su cobertura fue expansiva, aunque

no inclusiva. Los fondos fomentaron la aparición de unidades administrativas

"alternas" a las que se les dotó de un esquema organizativo y de atribuciones

excepcionales respecto del conjunto del sector público, lo que de manera

primordial tuvo que ver con el que su financiamiento proviniera en su mayor parte

de donaciones y créditos externos, que no se esperaba pudieran renovarse

(Tomado de J. Wurgaft: p. 2-3).

Esta condición diseñaba el grave problema de resolver cómo continuar con las

actividades cuando se agotaran las aportaciones externas y se llegara al término

del período de los fondos transitorios. Una alternativa para ello fue considerarlos

como experiencias iniciales susceptibles de continuarse con fondos permanentes

financiados esencialmente con recursos nacionales que lograran, por una parte,

compensar los efectos negativos del ajuste y, por la otra, mejorar la distribución de

los beneficios del progreso económico (Tomado de J. Wurgaft: p. 3).


XXVI

Otra particularidad que vale la pena resaltar es que esos fondos no dependían de

un ministerio o secretaría, sino directamente de los titulares de los poderes

ejecutivos. Algunos fondos de inversión tuvieron carácter permanente; surgieron

también como respuesta a la agudización de los problemas sociales, pero su

vinculación no es tan directa con las políticas de ajuste y estabilización. Mediante

su instrumentación se esperaba poder canalizar parte del gasto e inversión

sociales a los sectores más pobres urbanos y rurales, independientemente de las

etapas de ajuste o reactivación en las que se hallaran las economías. Sus

características podrían aparecer más cercanas a las de otros organismos públicos

y sus recursos provenían esencialmente de fondos nacionales.

Se observa entonces que la puesta en marcha de organismos y programas cuya

base fueron los fondos de inversión social tuvo instantes en los que sus

características fueron más parecidas a las de los transitorios, y otras a las de los

permanentes, para acabar en muchos casos en un diseño que tomó partes de

ambas propuestas. Esto es, los orígenes de financiamiento fueron tanto internas

como externas; sus objetivos fueron diversos: desde la promoción de empleo,

hasta la de actividades productivas. Lo importante aquí es destacar que su puesta

en marcha se hizo a través de unidades administrativas distintas a las que

tradicionalmente se habían ocupado de la política social, y que invariablemente

dependieron del titular del poder ejecutivo.

Otra particularidad general que han presentado los programas y unidades

inspirados en los fondos de inversión social es que al igual que para éstos, no han

existido procedimientos adecuados para darles seguimiento y medir los efectos

producidos por estas unidades o programas. Las valoraciones realizadas se han

centrado en aspectos cuantitativos de los diferentes programas y proyectos y en

los de la eficiencia operativa, pero no en el impacto social que se derivaría de su

puesta en marcha.


XXVII

Por otra parte, también se reconoció que superar la pobreza demandaba acciones

que iban más allá de las posibilidades que al menos los fondos ofrecían: reorientar

la política macroeconómica, aplicar una política tributaría y de ingresos

redistributiva, poner en marcha un conjunto de medidas en materia de seguridad

social y de capacitación para el trabajo, incidir en mayor proporción en la

institucionalización de un sólido mercado de trabajo, instalar programas de apoyo

para las actividades productivas de los grupos más pobres, en una palabra,

incrementar tanto la magnitud como la eficiencia del gasto social del Estado

(Tomado de J. Wurgaft: p. 29).

Sin embargo, lo que se intentaba demostrar en la administración es que si bien por

momentos hubo aumentos en el gasto social, éstos siempre resultaron

insuficientes en términos de las necesidades. Por otro lado, estos aumentos no

han tenido obligada correspondencia con el empuje que debía derivarse de contar

con más recursos. Esta situación acreditaría en el supuesto de que los programas

de política social fueron utilizados para renovar los apoyos y consensos y con ello

vigorizar el margen de gobernabilidad.

1.1. El Estado Protector en las Democracias Occidentales.

A partir de la Segunda Guerra Mundial se desplegó en los países industrializados

el Estado Asistencial, llamado también Benefactor. Este Estado se conforma

ideológicamente, entre otros planteamientos, de la teoría económica de Keynes;

de una propuesta que redefine más tarde la ideología socialista en torno al

concepto de la pobreza, la cual deja de ser un problema estrictamente individual,

para convertirse en uno que adquiere una dimensión social, lo que planteaba la

necesidad de una acción pública; y de la concepción en torno al tránsito del simple

Estado de Derecho a la del Estado Social de Derecho que desarrollara la Social

democracia alemana. (C. Macpherson: Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 39 en

Gerhard Ritter: Madrid, Ministerio del Trabajo y Bienestar Social, 1991, pp. 30-31).


XXVIII

Este pensamiento de Estado predominó en los países desarrollados,

principalmente en los de la Europa de la segunda posguerra. La generalidad

crucial es la posibilidad que desarrolla el Estado y el gobierno de lograr el

crecimiento económico con esquemas de distribución de sus beneficios, los cuales

resolverían o al menos sujetaran los potenciales conflictos sociales. El modelo se

basa en una trilogía de funciones reconocidas al Estado: regulación económica,

procuración del bienestar social y negociación política corporativa (Manuel García

Pelayo: Madrid, Alianza Universidad, 1982, p. 45). El Estado Benefactor impulsaba

arreglos de organización orientados hacia la redistribución y estabilización de

ingresos y niveles de consumo.

El Estado Benefactor que se desenvolvió en las democracias capitalistas

industrializadas después de la Segunda Guerra Mundial y que persistió más o

menos igual hasta mediados de los años setenta, se caracterizó por tres

elementos: primero, la intervención estatal en la economía para mantener el pleno

empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación. Segundo, la provisión

de una serie de servicios sociales universales, incluyendo transferencias para

cubrir las necesidades humanas básicas en una sociedad compleja y cambiante.

La universalidad representa que los servicios sociales están dirigidos a todos los

grupos, y para acceder a ellos no se requiere pasar ningún tipo de control de

ingresos; estos servicios tienen como objetivo la provisión de la seguridad social

en un sentido más amplio. Tercero, la responsabilidad estatal en el mantenimiento

de un nivel mínimo de vida, entendido como derecho social, es decir, no como

caridad pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad

colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y

democrática. (Ramesh Mishra: en Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid,

Alianza Universidad, 1989, p. 56).

Más allá de las diversas formas que este tipo de Estado adoptó en cada uno de

los países, cumplía funciones tanto políticas como económicas. Políticas en

cuanto que contribuía a legitimar el modelo capitalista de producción al intentar


XXIX

aminorar los efectos negativos del mercado; económicas, en cuanto se constituía

en un elemento central del proceso de acumulación, al reactivar la economía por

medio del estímulo a la demanda, creando y manteniendo fuentes de trabajo,

intentando alcanzar el pleno empleo(Andersen Esping Gosta: New Jersey,

Princeton University Press, 1990 y Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid,

Alianza Editorial, 1989).

La normatividad de los derechos sociales se expandió de manera paralela a la

difusión del pensamiento keynesiano y al resto que representaba el socialismo

como alternativa para las sociedades del momento. En ese tiempo la idea de

estabilización no estaba referida al sistema de precios o a los equilibrios

macroeconómicos, sino fundamentalmente al mantenimiento de un proceso

sostenido de acumulación de capital. Keynes mismo se encargó de aclarar cuáles

eran sus preocupaciones:

"La extensión de las funciones del gobierno implícitas en la tarea de ajustar las

propensiones a consumir de unos y otros e introducir la inversión, han de parecer,

para un publicista del siglo XIX o a un hombre del mundo financiero

norteamericano de nuestros días, terribles invasiones sobre el individualismo. Por

el contrario, las defiendo por ser el único medio práctico de evitar la destrucción de

las formas económicas existentes, así como por ser las condiciones de un

funcionamiento exitoso de la iniciativa individual" (John Keynes: New York,

Harcourt, Brace & Co., 1956, p. 380).

Las instauraciones del Estado Benefactor se erigieron y difundieron sustentadas

en un determinado nivel de desarrollo de las fuerzas productivas y sobre un

escenario político donde las relaciones de poder amenazaban la integridad del

sistema social vigente. "La variante Estado de Bienestar fue una alternativa para

resolver el conflicto entre democracia y capitalismo sin suprimir las bases

fundamentales de ambos principios de organización social" (Alberto C. Barbeito,


XXX

Rubén M.: Argentina, UNICEF, CIEPP, Losada, 1992. p. 111). De hecho el Estado

de Bienestar se consolidó paulatinamente.

"Fue universalizando cada vez más su alcance, para lo que se desmercantilizó

diversas actividades. Al mismo tiempo, en la medida en que su expansión fue

paralela a la consolidación del sistema democrático-partidario de participación

política, ambos procesos se estimularon mutuamente. El conflicto social pudo ser

vigilado a partir de un consenso básico entre el capital y los trabajadores, que

certificaba beneficios para las dos partes a través de la acción mediadora del

Estado" (Alberto Minujin-Estela Consentino: Alberto Minujin (editor), Buenos Aires,

1993, pp. 234-240).

El Estado Benefactor se formó en el eje de los diferentes programas políticos. Los

conservadores y social demócratas desplazaron sus divergencias a la discusión

sobre la extensión y ritmo de desarrollo. En muchos países, especialmente en

Europa, la participación estatal se daba como un hecho, y los desacuerdos

giraban en torno a su naturaleza y magnitud. El lograr hacer coincidentes las

recomendaciones keynesianas y el auge que tomó el Estado a raíz de la Segunda

Guerra Mundial.

"Dio lugar a una expansión estatal sin precedentes en dos órdenes diversos: el de

la gestión pública de la economía y el de la redistribución de la renta a través de

un plan general y complejo de transferencias de capital. Esta expansión explica el

crecimiento en espiral del gasto público en todas las sociedades industriales

avanzadas desde los años sesenta" (Ramón Cotarello: Madrid, Centro de Estudios

Constitucionales, 2a- edición, 1990. p. 98).

Paramio analiza la manera en la que los Estados que instituyeron acuerdos

ofrecían respuestas para la crisis económica que pegó en el centro del sistema

capitalista, los cuales alcanzaron una legitimidad que les permitió gobernar


XXXI

durante casi medio siglo; los identifica como: gobiernos legitimados por su gestión

de la crisis (Ludolfo Paramio: Siglo XXI Editores, 1988, pp. 116-120).

Sin embargo, estos acuerdos fundamentales llegaron en algunos casos a

conformarse en lo que podría identificarse como los extremos del péndulo: en el

extremo derecho, el fascismo eliminó la democracia para preservar el capitalismo;

en el izquierdo, el ideal socialista que intentaba suprimir el capitalismo para

construir la democracia de masas, derivando en el comunismo que acabó con

ambos principios de organización al crear un nuevo escenario de contradicciones

al interior de sí mismo (Barbeito y Lu Vuolo: pp. 111-112)."Existían ciertamente

disidentes que afirmaban que el Estado Benefactor era adverso al crecimiento

económico, pero éstos eran una minoría" (Bernardo Kliksberg: México, 1993,

pp.206-207).

El Estado Benefactor que se desarrolló en la Europa de la posguerra con las

diferencias existentes entre países, fue una combinación entre welfare state y

economía mixta. Es decir, “Por un lado prestaciones públicas, en especial en el

campo de la sanidad, la educación y la creación de viviendas subvencionadas,

más redistribución de la riqueza mediante impuestos de signo progresivo. Y por el

otro, la coexistencia de empresas públicas y privadas" (L. Paramio: p. 126).

La mayoría de los estados nacionales consintieron el principio de que el Estado

tenía la responsabilidad de intervenir para promover el bienestar de sus

ciudadanos. "Los servicios sociales gubernamentales tenían amplio apoyo no

solamente entre la gente corriente que recibía sus beneficios, sino también de

dirigentes políticos, funcionarios públicos e intelectuales" (L. Paramio: p. 207).

Pero los programas estatales de asistencia empezaron a experimentar dificultades

durante la década de los setenta. La crisis de la energía, la inflación y la recesión

debilitaron economías que habían sido pujantes y esto repercutió de manera

negativa en los programas sociales. Esta situación estuvo acompañada del


XXXII

desarrollo de un nuevo paradigma que tuvo como origen la escuela de economía

en la Universidad de Chicago: el llamado, neoliberalismo. En varios países

europeos la ampliación de la actividad del Estado de Bienestar provocó serios

problemas de inflación, crisis fiscal y déficits presupuestarios que pusieron en

cuestionamiento dicho modelo de Estado y le impidieron seguir conservando

legitimidad y consenso (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political Studies, v. 25

(2), 1992, pp. 139-168).

Los críticos de la participación del Estado empezaron a atraer atención, y sus

enfoques se acogieron con entusiasmo creciente en círculos intelectuales y

políticos (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political Studies, v. 25 (2), 1992, p.

207). Las opiniones negativas giraron también en torno al aumento de la

burocracia que el Estado Benefactor había auspiciado, con sus correspondientes

problemas de ineficiencia y corrupción, lo cual se convirtió en una presión

adicional. El Estado tuvo que suplir necesidades que estaban fuera de su alcance

además de encontrarse sobrecargado con demandas que le resultaba imposible

satisfacer (Josep Picó: España, Siglo XXI Editores, 1990, p. 10).

De ahí que de cara a escenarios en los que los recursos se reducen

drásticamente, los estados se empiezan a ver obligados a tomar disposiciones

para establecer alguna prioridad sobre la organización de esfuerzos en materia de

política social. Sin embargo, no existe una definición única que permita relacionar

cómo se tomaron y se toman esas decisiones en cada país con una teoría acerca

del Estado de Bienestar en general.

"La dificultad para constituir esa relación tiene que ver con la imposibilidad de

reconciliar dos mandatos en competencia: el de la necesidad de legitimación del

régimen político, en función de la respuesta del Estado a las expectativas de los

ciudadanos en términos de beneficio social. Y el de acumulación, a partir del

balance que hace el propio Estado en esfuerzos de redistribución, contra la

expectativa de que usará su autoridad para proveer adecuados incentivos y


XXXIII

contribuir a agregar capacidad productiva"(Sara A. Rosenberry: British Journal of

Political Science, vol. 12, part 1, January, 1982, p. 423).

De ahí que se pueda aseverar que no existe un único modelo de Estado de

Bienestar que trascienda al tiempo y al espacio, así como no existe una única

expresión de las contradicciones que se fueron engendrando en su seno (Berbeito

y Lo Vuolo: p. 112). Entonces, la 'cuestión social' también se cambia junto con la

sociedad, se transforma con los cambios que registran las fuerzas productivas y

en las relaciones de poder y autonomía que surgen entre los intereses

contrapuestos. La propia definición de bienestar se convierte en un proceso

permanente de construcción social (Berbeito y Lo Vuolo: p. 112).

Aunque tampoco existe una sola explicación compartida por todos los países para

definir qué programas sociales poner en marcha o a qué campo social atender

primero, sí aparecen criterios diferentes a partir de los que se establecen las

decisiones y prioridades. En los estudios semejantes que se han hecho hasta la

fecha para analizar esos criterios, las constantes parecen ser el empleo como

variable dependiente y el desarrollo económico y demográfico como

independientes. En estos análisis también se observa que los factores políticos

siempre tienen un papel secundario en la explicación del carácter de las políticas

sociales del Estado Benefactor (Rosenberry: pp. 423-424).

1.2. Las Controversias al Modelo de Estado Benefactor.

En los años setenta se hace un esfuerzo por igualar los niveles extremos de la

pobreza, estimulándose con proyectos de bienestar. Este propósito se convirtió en

un objetivo social prioritario que al no verse satisfecho puso en cuestionamiento

los fundamentos del modelo de Estado que mediante programas sociales amplios

e intensos había generado la perspectiva de lograrlo, con lo que se presentaron,

incluso, síntomas de una crisis de legitimidad de los sistemas políticos. De los

setenta a los ochenta se pasa de hablar de protección y crecimiento de la


XXXIV

demanda, a reactivación del mercado, flexibilidad, privatización; en una palabra,

disminución del Estado de Bienestar y de su responsabilidad social.

"La gestión pública de la economía se ve incapaz frente a las posibilidades de la

gestión privada, El costo asistencial, en cuanto significa una comercialización al

margen del mercado ya no se considera un elemento de estabilidad, sino de

distorsión, no sólo en el orden económico, sino incluso en el político" (Rosa

Asunción: España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 220-222).

El punto de arresto de la crítica al Estado de Bienestar se basó en el argumento

de que era una estructura fundamentalmente socializadora, que tarde o temprano

tendría que entrar en colusión con el dispositivo esencialmente privado y

privatizador, como es el mercado (Rosa Asunción: España, Navarra, Ed. Gakoa,

1992, pp. 209-210).

James O'Connors profundiza este argumento al describir cómo diferentes formas

de gasto social intentan satisfacer a la vez funciones de acumulación y de

legitimación. En primer lugar el Estado emprende gastos de capital social para

incrementar las tasas de rendimiento. Éstos comprenden la inversión social en

proyectos y servicios que aumentan la productividad laboral (por ejemplo,

capacitación, energía más barata e infraestructura) y gastos de consumo social

que actúan para disminuir los costos de producción del trabajo (por ejemplo,

alojamiento de interés social, subsidios a los alimentos y al transporte público). En

segundo lugar, la función legitimadora del Estado se financia con gastos sociales

que no son ni siquiera indirectamente productivos, pero sí necesarios para

mantener la concordia y el control social (por ejemplo, esquemas para mejorar los

asentamientos y regularización de las tierras). El problema surge y se agrava

cuando la responsabilidad de estos costos recae cada vez más en el Estado, pero

las ganancias que de ella se derivan siguen siendo privadas. Las crisis

económicas pero también las políticas y sociales se presentan cuando la


XXXV

tendencia es que el gasto aumente con mayor rapidez que los medios para

financiarlo (Peter Ward: México, Ed. Nueva Imagen, 1ª ed., 1989, p. 18).

La crisis del Estado Benefactor se origina en la falta de aprobación con respecto al

contenido redistributivo de sus políticas y los medios para hacerlo efectivo. Para el

caso de sociedades "con débil práctica democrática, esta falta de consenso

fortalece el avance de posiciones favorables al abandono de toda política

distributiva" (Barbeito y Lo Vuolo: p. 10).

También la oposición al Estado Benefactor va a generarse en diferentes medios;

la derecha radical marcaba que la intervención del Estado socavaba la iniciativa y

responsabilidad individuales y debilitaba los fundamentos de la civilización

occidental.

"En diversos países industriales, pero especialmente en Gran Bretaña y en los

Estados Unidos, dirigentes conservadores se comprometieron a disminuir la

participación benefactora del gobierno, a reducir los impuestos y a promover la

iniciativa privada; al alcanzar el gasto niveles sin precedente en materia de

asistencia social, aumentó la resistencia pública a la tributación"(B. Kliksberg: p.

209).

Estas tácticas tenían atractivo electoral, lo que resultó en triunfos para partidos

conservadores. Aquéllos que se encontraban en el extremo opuesto del espectro

político también alzaron sus voces críticas contra la noción de Estado Benefactor.

Afirmaban "que los servicios sociales gubernamentales del Estado no promovían

el bienestar, sino que suprimían los instintos revolucionarios del proletariado y

afirmaban la reproducción de su fuerza de trabajo"(B. Kliksberg: pp. 207-208).

De hecho, en la medida en que los servicios sociales brindados por el Estado

fueron puestos en tela de juicio, ganaron mayor popularidad enfoques alternos


XXXVI

tales como la intervención de la comunidad y la idea de responsabilidad de la

misma para su propio bienestar(B. Kliksberg: p. 208).

De esta manera, el Estado de Bienestar no podría resultar el remedio final para las

crisis constantes y estructurales del sistema capitalista. Los críticos de este

modelo de Estado, identificados de manera paralela con la corriente neoliberal, lo

situaron de víctima culpable, acusándolo de ser responsable de los males

económicos y sociales por los que cruzaban las sociedades contemporáneas. Su

crítica establecía que el Estado de Bienestar había logrado extenderse a casi

todos los espacios rentables, con la consecuente exclusión de la actividad privada,

la reducción de márgenes de beneficios de las empresas y el crecimiento

desmesurado de los aparatos burocráticos (B. Kliksberg: p. 209).

Estos cuestionamientos se han manejado también desde diferentes perspectivas

teóricas; existe una corriente de opinión que considera al modelo de bienestar

como un recurso para lograr mayor eficacia y prosperidad, al permitir la extensión

de las fuerzas de la propiedad y del mercado. Otro grupo de analistas, preocupado

por la conservación de valores y procesos de cohesión social, promueve el

traslado de funciones del Estado a formas y campos no políticos, pero tampoco de

mercado y gestión. La tercera considera el retiro estratégico del Estado de

diversas funciones económicas y sociales, como una forma de evitarla expansión

de demandas que se vuelven inmanejables, logrando con esto fortalecer la

gobernabilidad (Paul Starr: México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 27-

64).

Cuando tuvo utilidad el esquema basado en un Estado Benefactor o Asistencial,

en los tiempos en los que el modelo de modernización de la segunda posguerra

era todavía dinámico, las políticas sociales constituían sólo acción estatal.

Si bien se veía la creciente complejidad de la sociedad, también se le imaginaba

en una condición pasiva donde la solución de las cuestiones sociales era un hecho


XXXVII

fundamentalmente técnico, por lo que la iniciativa y la acción quedaban ajustadas

a los funcionarios, presumiblemente los únicos capaces de manejar las propuestas

y las variables económicas; de ahí el carácter asistencialista y paternalista que ha

caracterizado a esas políticas (Tomado de SELA, Políticas sociales para América

Latina…, p. 3.)

En occidente, las controversias al Estado Benefactor se han movido por dos tipos

de razonamiento; el primero de carácter más interno basado en el desgaste del

modelo económico sobre el que se sostuvo este tipo de estado y el que se ha visto

sometido a importantes críticas, pero está lejos de desaparecer. El segundo,

asociado a la dinámica externa, en el que el anticomunismo desarrollado en

algunos países del continente estuvo en la base de las críticas del Estado

Benefactor, pero que se agudizó al entrar a la década de los setenta, cuando la ex

Unión Soviética sirvió como un ejemplo de que la acción del Estado destruía en el

largo plazo, la vitalidad de la economía, ahogando las iniciativas individuales.

El Estado Benefactor en Europa pasa entonces por un proceso en el que se le han

hecho ajustes que corresponden a una situación económica en la que los recursos

no son tan copiosos, pero muchos de los programas sociales amparados por el

Estado siguen aún vigentes. Por otra parte, los intentos que ha habido para

desmantelar programas sociales han tenido que enfrentar una fuerte oposición

que se ha visto materializada en movilizaciones sociales de dimensiones muy

considerables, que han incluso obligado a los gobiernos a reconsiderar sus

posiciones respecto a los recortes en materia de gasto y servicios sociales.

La desilusión de las políticas keynesianas en diversas sociedades industriales

avanzadas parece haber obligado a retomar a políticas monetaristas clásicas. Esta

'claudicación' económica, sin embargo, no ha tenido hasta la fecha, que sepamos,

trasunto político: todos los partidos que aplican las medidas monetaristas

(conservadores y socialistas, excepto Suecia) las normalizan sosteniendo que son

para salvaguardar el Estado de Bienestar que van dirigidas o bien para


XXXVIII

recomponer una situación que permita retomar al Estado de Bienestar (R.

Cotarello: p. 110).

1.3. La Interpretación de los países Latinoamericanos de un Estado

Benefactor

Para los países latinoamericanos la crisis del Estado tiene su principio en los

procesos de cambio socio-económico ocurridos en las décadas de los cuarenta y

cincuenta. "El Estado latinoamericano es, antes que nada, fruto de la desviación

sufrida por la relación Estado-sociedad en todo el mundo capitalista después de la

Gran Depresión de 1929, y de la ampliación de la propuesta por Lord Keynes para

salvar la economía del agujero en que la depresión la sumergió" (Reynaldo Maia

Muñiz: Mauricio Merino, (comp.), México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y

Administración Pública-CONACYT, México, 1992, p. 115).

Las propuestas keynesianas que fundamentan la intervención estatal en general, y

el proceso al que Latinoamérica acude como base de su modelo de desarrollo,

esto es, la sustitución de importaciones, permiten establecer una clara diferencia

entre la dirección y los resultados del proceso de intervención del Estado

Latinoamericano y el Europeo. En América Latina el núcleo de la competencia

capitalista se transfirió de la demanda como proponía Keynes e hicieron los países

europeos a la oferta, que estuvo en la base de las propuestas de la Comisión

Económica para América Latina (CEPAL). Esto se tradujo en que no se endureció

la capacidad de producción, sino que para satisfacer los gustos cambiantes de los

consumidores, los países se vieron obligados a entrar en una cadena en la que las

unidades productivas se fueron instituyendo en diferentes países, en función de

las ventajas que ofrecían para la fabricación de productos: capacidades técnicas

atadas al desarrollo tecnológico. Esto situó a los países productores de materias

primas en una posición de desventaja respecto a aquellos productores de bienes

manufacturados, obligando a los productores de materias primas a entrar en un


XXXIX

círculo de dependencia, que fue pasando de ser técnica hasta convertirse en

comercial y financiera.

En Europa la intervención del Estado quedó limitada por el estrecho margen de

maniobra que dejó por el embate de intereses fruto de un largo período de

sedimentación entre las clases y de construcción de mecanismos institucionales

representativos de las mismas. La intervención del Estado en América Latina

ocurrió en un contexto de transición de sociedades tradicionales a modernas, lo

que impidió esa sedimentación, dando como resultado una desarticulación social

que favoreció la 'centralidad' del Estado, lo cual a su vez propició que se

autonomizara la economía de la política (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino,

(comp.), México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-

CONACYT, México, 1992, pp. 115-116). El resultado fue que en Europa se

fortalecieron los modelos de Estado Benefactor en los que se lograron integrar

mecanismos de forma y desarrollo democrático parlamentario. Mientras que en

América Latina aparecieron los estados nacionales populares, la participación se

tradujo en movilización y control a través de arreglos corporativos que infringieron

contra la representación (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.), México

Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-CONACYT,

México, 1992, p. 118).

Del mismo modo, los sistemas de políticas públicas construidos en las versiones

latinoamericanas del Estado de Bienestar, disolvieron en cierta manera los

conflictos propios de la contradicción entre Estado Social de Derecho e integración

económica de mercado. Sin embargo, la presencia de los gobiernos autoritarios en

casi todos los países de la región latinoamericana han demostrado que la

'estabilidad' se logró mediante un alto costo: suprimir uno de los aspectos de la

difícil cohabitación, el ejercicio democrático del poder. Por ello es que si bien se

puede afirmar que los conflictos pueden ser esencialmente de la misma

naturaleza, las formas en las que se expresan y las iniciativas para administrarlas

en los países subdesarrollados son propiamente diferentes de aquellas adoptadas


XL

en los países económicamente más avanzados (Tomado de Barbeito y Lo Vuolo:

p. 111).

En la interpretación latinoamericana del Estado de Bienestar no aparece un sector

de la sociedad, el obrero, como el eje de la lucha por reivindicaciones de clase

sino que ésta se inscribe en un pacto corporativo en el que se entra en una lógica

centralizada y burocrática como una vía para lograr materializarla. La naturaleza

del Estado de Bienestar latinoamericano, “no puede ser entendido desde la óptica

exclusiva de su capacidad absoluta de proporcionar bienestar para el conjunto de

la sociedad, no es un Estado Benefactor en sentido estricto, ni representa la

decisión unilateral del Estado o de la clase obrera, para conceder y controlar

reivindicaciones, ni éstas son resultado de las conquistas históricas de las luchas

obreras" (Rose Spalding: Comparative Politics, vol. 12, núm. 4, July 1980, pp. 419-

438).

Lo que sí hizo el Estado latinoamericano fue inmiscuirse en actividades en las que

el sector privado no podía hacerlo solo, entre otras razones por el carácter de bien

colectivo de ciertos servicios, lo que lo obligó a intervenir en campos vinculados

con el proceso de desarrollo económico. Sin embargo su desasosiego no estuvo

puesto en la distribución de los beneficios de ese desarrollo. De ahí que, las

llamadas políticas sociales, no podrían servir para aumentar los niveles de

bienestar de la población, sino para ofrecer servicios a cambio de apoyo y

sostenimiento de la legitimidad de los sistemas políticos.

Por ello, es que la crisis en los Estados latinoamericanos contempla tanto el

aspecto de los medios como el de los fines, porque ambos se establecían; esta

estrecha relación se desarrolla bajo el esquema del modelo de Estado Interventor,

relación que se ajusta cuando se decide el retiro masivo del Estado de las áreas

económicas. Desde el momento de la expansión del Estado, a los programas

sociales se les vincula dentro de una propuesta macroeconómica, como un


XLI

mecanismo de contra peso, tanto desde el punto de vista del gasto como del de su

financiamiento.

Después, al estimular los programas de ajuste, el gasto social que se había

concebido como ‘blando', entra en un proceso de recorte y reducción y sólo

quedan vigentes mínimos mecanismos compensadores, como pueden ser en el

caso mexicano de los programas que analizaremos más adelante en la

investigación de manera detallada, diseñados para atacar problemas de

marginación. Se produce, entonces, reducción del presupuesto disponible para

sectores sociales, primero en el gasto de inversión y después en el de operación.

Esto da como resultado que los servicios no se difundan por lo menos al ritmo que

se debiera para absorber la presión demográfica, produciéndose una inevitable

saturación de esos servicios por el exceso de la demanda. El recorte en gasto de

operación se tradujo en una falta de insumos básicos y en el sacrificio de tareas

de mantenimiento, lo que a la larga se reflejaría en la necesidad de hacer

erogaciones más caras. También se presenta una desastrosa caída de los salarios

reales, particularmente en sectores como educación y salud, lo que

inevitablemente va a manifestarse en la degradación de la calidad de los servicios.

Los recortes presupuestales tienden además a ser de contenido altamente

regresivo, ya que en primer lugar reducen los servicios que se prestan en los

lugares más apartados y en los sectores más pobres y menos organizados.

1.3.1. El Deterioro al Modelo de Gestión de Bienestar

Además de los problemas mencionados, los estados latinoamericanos también

sufrieron problemas derivados del deterioro al modelo de gestión de bienestar.

Este desgaste no es necesariamente razón o consecuencia del sufrido por el

modelo de desarrollo con un fuerte componente de presencia estatal, sino que

puede decirse que excesos del ejercicio centralizado del poder y de la gestión

pública se sumaron a la crisis económica y de legitimidad.


XLII

Surgen entonces propuestas que presionan hacia un esquema descentralizado del

ejercicio del poder, y más concretamente hacia la descentralización de algunos

servicios públicos para aliviar dicha presión y para descargarlos de la

sobredemanda de bienes y servicios públicos, la cual estaba colocando en el

límite los márgenes de gobernabilidad. En relación con la propuesta

'descentralizadora', o quizá mejor dicho con las propuestas descentralizadoras,

está también ligada a la noción de la crisis, lo que quiere decir que es una

preocupación relativamente reciente y que ha tenido en su desarrollo distintos

propósitos; de ahí que hay que ser muy cuidadosos cuando se revisan las

decisiones de los Estados centrales de transferir servicios, por ejemplo, de salud y

educación a los gobiernos locales.

El modelo de mandato público centralizado resultó, sin duda, funcional al modelo

de desarrollo en el que la iniciativa y control del Estado parecieron no estar

acalorados. Es a partir del momento en el que este modelo, caracterizado por una

presencia estatal casi omnipresente comenzó a presentar muestras de

agotamiento, y cuando el gobierno ya no pudo reconocer con eficacia a la presión

que las crecientes demandas que ejercieron sobre él, se acude al expediente de

la descentralización, como un medio que en primera instancia permitiría "encontrar

nuevas vías de respuesta frente a los reclamos de una sociedad que exigía

soluciones a los problemas del desarrollo urbano acelerado y a las crecientes

muestras de desigualdad regional" (Mauricio Merino: México, 1995, p.4.).

Esto fue un destino de descentralización controlada desde el centro. Más tarde la

descentralización se concibió no sólo como un mecanismo de control político sino

como "una alternativa para atenuar los efectos sociales más duros de la crisis".

(Mauricio Merino: México, 1995, p.4). La descentralización ha buscado, entre otras

cosas, que las decisiones referidas a la política social puedan ser asumidas por

agencias de gobierno local (provincias o estados, departamentos, municipios y

hasta por organismos no gubernamentales). Hasta el momento, se puede decir


XLIII

que esos niveles en las decisiones descentralizadoras, han incidido más en su

operación que en su diseño. Esto es, se ha dado una serie de descentralización

operativa más que política, avalando la hipótesis de que el objetivo de la

descentralización es ante todo alcanzar mayor eficacia en el uso de los recursos

escasos, al que con frecuencia se sujeta la efectiva democratización de los

programas y también hacer frente a la necesidad de prestar servicios, dejando

también pendiente el problema de la calidad.

Uno de los impedimentos para cumplir cabalmente con este propósito ha sido la

debilidad de las instancias locales. En muchos casos además de haberse

transferido, por ejemplo, redes de hospitales y puestos de salud completamente

deteriorados y con déficits en sus operaciones financieras, habría que considerar

adicionalmente que los gobiernos locales carecían de la infraestructura física,

institucional e incluso humana para recibir con certidumbre las nuevas

responsabilidades que exigía la descentralización (Mauricio Merino: México, 1995,

p.4).Además, los gobiernos locales normalmente presentaban mayores

restricciones fiscales, lo que los obligaba a recibir esos servicios para en el mejor

de los casos seguirlos facilitando en un nivel mínimo, tanto en cantidad, pero lo

que es aún peor, en calidad.

EL depósito de atribuciones, funciones y recursos de decisiones para decirlo en

una sola palabra en las instancias centrales, tenía su correlativo, en consecuencia,

en la ausencia equivalente en las locales. La necesidad de llenar el vacío

institucional obligó a los gobiernos centrales a tratar de hacerlo mediante la

expedición de un sin número de normas y reglamentos, con lo que se fortaleció la

propuesta centralizadora diseñada desde el centro y sustentada en una legislación

de carácter central. Bajo estos supuestos la descentralización se convirtió en un

expediente que deja sin contenido el reforzamiento de las instancias locales, para

transformarse en la extensión del gobierno central en jurisdicciones locales. Por

ello no fue casualidad que los primeros pasos se hayan dado en materias

tradicionalmente atendidas por delegaciones de la burocracia central en las


XLIV

circunscripciones territoriales, como son salud y educación (Mauricio Merino:

México, 1995, p. 5).

El Estado central se 'libera' y transfiere un problema, pero no descentraliza un

sistema. Estas propuestas descentralizadoras resultaron muy funcionales a los

ajustes que se debieron hacer cuando el modelo de Estado Interventor agotó sus

posibilidades. Las indiferencias que generaron esta situación ambigua, la

descentralización centralista, obligó a que en algunos casos se intentaran

profundizar aún más estos esquemas los cuales resultaron también más

funcionales cuando se cambió el modelo de desarrollo y se optó por un Estado

cuya presencia se ha visto forzosamente confinada.

1.3.2. La Privatización Reduce la Obligación de los Gobiernos

Como resultado lógico del desdoblamiento del Estado, la intervención en muchas

áreas de la vida económica y social de los países latinoamericanos se hizo a

través de organismos y empresas públicas. Esta mediación buscó corregir las

desviaciones del mercado y, en la tradición keynesiana, reactivar la economía por

medio del gasto público deficitario. Esta faceta adquiere un activismo que

rebasaba con mucho los límites que exigía, por ejemplo, la actividad propiamente

económica.

"En México el sector público se expandió rápidamente: en 1970 existían 401

entidades públicas, para 1982, su número aumentó a 1155, aunque muchas de

ellas se constituyeron como fideicomisos, por lo que no pueden ser consideradas

como empresas productivas" (José Córdova: Nexos, núm. 158, 1991, p. 43).

Esta expansión calificada de desmedida por algunos analistas generó una amplia

discusión en la que se calificó a la empresa pública como esencialmente deficiente

en su manejo interno. Eso se debió, en muy buena medida, a que a estas

empresas se les exigió cumplir con objetivos no siempre congruentes: obtención


XLV

de ganancias, redistribución del ingreso, subsidios a sectores privados y

regionales, captación de divisas, generación de empleo y hasta favorecer a

aumentar la probabilidad de que un partido triunfara en las elecciones (Gray

Cowan: The Washington Quartelry, Center of International Strategic Studies,

Georgetown, 1985, p. 51).

La falta de claridad respecto de lo que se esperaba de las llamadas empresas

públicas y las ineficiencias del sector público resultaban coincidentes con el

desgaste del modelo de desarrollo cuyo eje fue una fuerte intervención estatal. Por

ello es que también en la base de las propuestas que presionaban por un retiro del

Estado de algunas de las actividades económicas, aparece el expediente de la

privatización. Bajo este gran rubro se circunscribieron diversos procesos que en

estricto sentido no son necesariamente privatizaciones puesto que este concepto

alude a la venta de empresas que pasan de manos del gobierno a manos

privadas. Sin embargo, bajo este proceso se incluyeron también organismos o

empresas que se liquidaron, fusionaron y hasta transfirieron a gobiernos locales.

En relación al tema de la privatización de los servicios, que resultó una

consecuencia natural de los procesos de venta y liquidación de empresas, se

puede decir que se experimenta a partir de la puesta en vigor de los programas de

ajuste. Conceptualmente "involucra el abandono de la noción de servicio público y

su reemplazo por una operación mercantil orientada hacia la ganancia" (Carlos M.

Vilas: p. 12), lo que incumbe en estricto sentido a la lógica neoliberal de contar con

estados más pequeños y eficaces, en los que las leyes del mercado sean las que

determinen de manera directa, y sin intermediarismos, la oferta y demanda. Esta

idea implica que en buena medida se estuviera desistiendo al carácter gratuito de

los servicios sociales básicos, puesto que además ya no estarían subsidiados, lo

que va a descartar a importantes sectores sociales de sus beneficios.

Si bien en algunos ejemplos de privatización los servicios conservan su carácter

'público', éste prácticamente se pierde al introducir tarifas sin un correspondiente


XLVI

sistema que asegure la prestación gratuita a los sectores más pobres. Esta

tendencia responde a otra más general: la de integrar a los empresarios privados

para hacerse cargo de los servicios públicos, con la idea de instaurar la supuesta

'eficiencia de la administración privada' en la administración pública. El significado

puesto en la privatización de los programas y servicios sociales se inscribe en la

tendencia más amplia de privatizar y desregular la economía, "plantea un

problema de difícil solución, la compatibilización de los criterios de rentabilidad

comercial que orientan a las empresas que quedan a cargo de las prestaciones,

con los criterios de equidad que supone el diseño de los programas y servicios"

(Carlos M. Vilas: p. 28).

Esta tendencia hacia la privatización de servicios públicos ha provocado que

ministerios o secretarías encargados de los servicios sociales de más amplia

cobertura se estén quedando sólo con la responsabilidad administrativa de las

erogaciones de gasto corriente. Esto es, más del 90%de su presupuesto se

canaliza hacia salarios, lo que los reduce a cristianizarse en una especie de

'gestores' ante las secretarías de hacienda o economía de los fondos que se

negocian entre los desmantelados sindicatos y los grupos corporativos que aún

sobreviven. Estas unidades administrativas centrales no tienen recursos para

transferirlos a los niveles locales, por lo que su función ministerial pierde contenido

y las imposibilita para fijar la orientación de programas amplios e inclusivos. Los

ministerios sociales han resultado en unidades administrativas sin políticas y sin

posibilidades de ponerlas en marcha. También, como resultado de la disminución

institucional a la que se han visto sometidos han ido perdiendo la capacidad para

administrar una realidad más fragmentada y por lo tanto más compleja. Es en este

escenario de vacío institucional en el que han surgido y proliferado organizaciones

no gubernamentales comprometidas con la política social (Eduardo S. Bustelo:

Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993, pp. 220-227).

1.4. La Crisis y el señalamiento al Estado de Bienestar


XLVII

En la discusión actual sobre los acostumbrados arreglos institucionales de las

políticas sociales, subyace el cuestionamiento a las pretensiones de los fines

últimos de la política social.

"La matriz política y económica que permeó la maduración de los Estados en la

región latinoamericana no se explica por la cohabitación de partidos políticos

competitivos y políticas económicas keynesianas al estilo de la social democracia

europea, ni tampoco como un juego de presión de fuerzas sociales organizadas

alrededor de las pretensiones de clase. Más bien aparece como una compleja

telaraña donde se fueron agregando en forma anárquica las negociaciones entre

el poder político y los diferentes grupos corporativos. El abandono de prácticas

democráticas permitió que la legitimidad del poder se construyera como un juego

donde el corporativismo y poder político intercambiaban prebendas y

reaseguraban el control social" (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-

Losada, 1993, p. 118).

Esta situación ayudó a una visión particular del Estado al concebírsele como un

instrumento en el que de manera natural se depositaban las demandas de la

sociedad, resultando, además, el supuesto depositario de ilimitados recursos. En

estos términos, el orden social se construyó a partir de un discurso donde todos

los intereses parecían legítimos, pero la posibilidad de hacerlos efectivos no

dependía de una norma de derecho del poder regulador, sino de la mayor o menor

capacidad de acceso a los círculos del poder político (Eduardo S. Bustelo: Buenos

Aires, UNICEF-Losada, 1993, pp. 118-119).

El punto de quiebre de este esquema comienza a partir del reconocimiento del

fracaso de los instrumentos redistributivos incluidos en el Estado Benefactor y

ensayados bajo la modalidad de un Estado intervencionista en los años setenta en

América Latina y en México. Sin embargo, un Estado Interventor fuerte resultó en

uno omnipresente, el cual fortaleció aún más su papel tradicionalmente importante

en las sociedades latinoamericanas, con lo que la separación entre el Estado y la


XLVIII

sociedad se hizo aún más patente (Marcelo Cavarozzi, Madrid, Centro de Estudios

Constitucionales, núm. 74, octubre-diciembre 1991, pp. 85-112).

Algunos analistas consideran a este protagonismo como una de las fuentes de

conflicto entre el Estado y la sociedad (Peter Ward: p. 15).Cada vez se

evidenciaba más la brecha entre la sociedad y la política, entre las demandas

sociales y la toma de decisiones para resolverlas. Se imponía una racionalidad

técnico-económica y burocrática del Estado, en detrimento de su racionalidad

política. Ya desde los años setenta esa situación fue presionando a la misma

sociedad a empezar a desarrollar formas autónomas de solución a sus problemas

(Peter Ward: pp. 4-5). Este modelo de Estado permaneció hasta que la crisis se

agudiza de manera dramática a principios de la década de los ochenta dejó

profundas huellas que se hicieron más patentes en los graves déficits en el área

de beneficios sociales.

Se puso en evidencia una contrariedad entre las pretensiones del principio de

organización de sus instituciones y su efectivo funcionamiento. Bajo el modelo de

desarrollo basado en la sustitución de importaciones, estas instituciones resultaron

ineficientes frente al claro desajuste en cuanto a racionalidad económica se

refiere: la presión por expandir el gasto público no se acompañó de una política

paralela de captación de recursos para financiarlo. De ahí que se pueda afirmar

que en América Latina no hubo una experiencia exitosa en materia de

planificación del desarrollo; un Estado con esas características pudo generar más

fallas y conflictos de los que era capaz de enfrentar y resolver; sin embargo, esta

situación no se traduce en el hecho de que los conflictos puedan dejar de existir

por el simple hecho de reducir al Estado.

Frente al desengaño de este modelo se pusieron en marcha programas de

estabilización económica y de ajuste estructural ayudados e impulsados por los

organismos internacionales de financiamiento, principalmente el Banco Mundial y

el Fondo Monetario Internacional. Estos programas impuestos a los países


XLIX

deudores que requerían de ampliación de créditos incluyeron la necesidad de la

estabilización a través de políticas fiscales y monetarias ortodoxas, la apertura de

la economía a la competencia internacional y la reducción del Estado a una

expresión mínima para, por el contrario, expandir el papel del mercado a su

máxima expresión (Alan Angell y Carol Graham: Journal of Latin America Studies,

vol.27, 1995, p.191).

"La obligación de requisitos de condicionalidad por parte del Fondo Monetario

Internacional y de otros organismos internacionales de financiación, aseguraron la

puesta en marcha de las ideas de la llamada Nueva Derecha, particularmente en

países en desarrollo. En algunos como Chile, dichas ideas fueron introducidas por

el sector militar, a través de medidas coercitivas"(Alan Angell y Carol Graham:

Journal of Latin America Studies, vol.27, 1995, p. 208).La aprobación generalizada

de estos programas tuvo como justificación el hecho de que constituían una

respuesta a la crisis de la deuda de los ochenta y a la consecuente recesión

económica que conocieron la mayor parte de los países de la región.

El que la crisis haya resultado tan larga, el que las políticas públicas

particularmente las llamadas sociales no hayan estado diseñadas bajo una

concepción apropiada y de largo plazo, además de haber puesto en marcha

sucesivos ajustes para intentar eliminar déficits fiscales y lograr mejores índices de

crecimiento, resultaron en una extensión del desempleo y la pobreza.

Los esquemas de ajuste. “Lejos de reencauzar los sistemas económicos en

Latinoamérica en un sentido progresivo, potenciaron los problemas del

subdesarrollo, creando nuevas y mayores restricciones al crecimiento, ampliando

las condiciones de inestabilidad económica y destruyendo procesos maduros en

los sistemas productivos..." (Barbeito y Lo Vuolo: p. 142).

Los servicios de beneficio social, regularmente escasos e inadecuados antes de la

crisis, se deterioraron aún más al convertirlos en fondos que fueron recortados


L

durante el ajuste, con la justificación de tener que hacer un uso más racional de

los recursos escasos "La inequidad era una particularidad distintiva de los países

latinoamericanos antes de la crisis de la deuda" (Ángel y Graham: p. 191).

Es la única región en el mundo en la que la repartición del ingreso que llegaba al

sector de los más pobres (20% de la población) declinó de manera consistente

entre 1950 y el final de la década de los setenta. Aún más, el porcentaje de

ingresos que recibió a finales de la década de los setenta, ese 20%- fue más bajo

en Latinoamérica que en cualquier otra parte del mundo en vías de desarrollo

(Banco Mundial: Washington, D.C., 1993, p. 118).Hoy día, el problema que

enfrentan esas sociedades es que los gobiernos cayeron en la tentación de usar la

política macroeconómica y los programas de ajuste, en muchos casos iniciados

tardíamente, para buscar salidas coyunturales para los problemas sociales.

De ahí que fuera absurdo que la propuesta de políticas 'compensatorias' para esa

grave situación englobadas en las de ajuste, se entendiera como una suerte de

mecanismo automático que haría que los procesos de modernización económica

generarían sucesivas modernizaciones en el resto de la estructura, trayendo

consigo además la solución para los graves problemas que las sociedades

enfrentaban. En ciertas enunciaciones extremas se reconoció incluso como

inevitable cierto deterioro de las condiciones sociales, el cual se superaría cuando

los ajustes estructurales empezaran a dar sus frutos; dicho de otra manera, una

vez que las fuerzas del mercado actuaran libremente, desaparecerían los

problemas de carácter social (Banco Mundial: Washington, D.C., 1993, p. 2).

De ahí que bajo estos supuestos:

"(la política social) haya sido imaginada como algo transicional; se considera,

entonces, que después de un lapso inicial el ajuste económico producirá

crecimiento sin inflación y generará empleos en el sector moderno de la economía,


LI

subiendo los ingresos y haciendo innecesario mantener indefinidamente los

programas sociales"(Teresa Albañez Barnola: citado por Carlos M. Vilas: p. 10).

La pregunta que expresan algunos analistas es en el sentido de qué el variante

novedoso en el modelo propuesto por los llamados neoliberales puede

considerarse como respuesta alternativa a la contradicción entre acumulación y

reparto equitativo de los beneficios del desarrollo económico, que bajo los

supuestos del Estado Benefactor no se logró resolver. Cuando se observa el

sentido destructor y regresivo de los procesos económicos desatados en los

últimos años, resulta optimista y casi pretencioso que el 'nuevo' modelo sí logrará

superar ese desequilibrio (Barbeito y Lo Vuolo: p. 121).

La nueva dinámica de las fuerzas productivas y los cambios culturales y hasta

ideológicos que la globalización ha impuesto a los países de la región, no se

acompañó de transformaciones en las instituciones públicas. Por lo tanto, "los

rendimientos del sistema de políticas públicas en general, y de las políticas

sociales (servicios sociales) en particular, se fueron degradando hasta volverse

contradictorios con los propios objetivos que justificaron su existencia" (E. S.

Bustelo, p. 152).

Una de las cuestiones que debe estar presente en el propósito de superar la crisis

es la de recobrar y fortalecer un sistema institucional al que se le reconozca como

medio para hacer llegar beneficios sociales a la población, y no como

intermediario de los intercambios políticos entre estos ayudas otorgadas

selectivamente a cambio de apoyo.

Las instituciones públicas afrontan un esquema de mayor complejidad, diferente al

de épocas pasadas; ya no se privilegia el acumular capital en una sola arca, existe

mayor flexibilidad en la organización de la producción, se han reducido de manera

importante las barreras proteccionistas nacionales para aprovechar escalas de

mercado, lo que sin duda debilita al Estado como agente económico. Es ello que


LII

algunos analistas latinoamericanos sostienen que la raíz política de la crisis de la

versión latinoamericana del Estado de Bienestar no parece provenir de su

ineficiencia para cubrir el universo poblacional con prestaciones inequitativas y

básicas. Más que una preocupación por los excluidos, la crisis emerge de la

insatisfacción de los sectores incluidos, al ya no poder sostener el esquema de

beneficios diferenciados desarrollado a partir del estado omnipresente, que

"coopta" en su estrategia corporativa a los grupos potencialmente más

interesantes como reserva de capital "político". Incluso estos mismos analistas

hacen el siguiente cuestionamiento: "si las instituciones del Estado de Bienestar

sólo pueden funcionar positivamente en el auge económico, ¿en qué racionalidad

sustenta éste supretensión de prevenir y reparar las contingencias sociales de la

sociedad moderna?" (Barbeito y Lo Vuolo: pp. 10-20).

De igual manera, la inversión pública se vino abajo; la privada productiva decreció

y la que hubo se canalizó hacia inversiones especulativas.

"La rápida caída del producto modificó los puntos de equilibrio donde la oferta

maximiza su tasa de ganancia, generando así estrangulamientos ante mínimos

movimientos de la demanda, con el consiguiente impacto inflacionario. La

inversión pública se desmoronó, deteriorando la infraestructura básica y

abandonando la pretensión de estabilizar el ciclo económico. La inversión privada

acompañó la caída de la pública, pero en este caso no fue por falta de recursos,

sino porque los mismos se reciclaron, en gran medida, hacia la captación de

rentas improductivas (Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).

Una de las derivaciones de este proceso fue la acumulación de riqueza en manos

de pocos grupos económicos. Esto les favoreció para consolidar su poder de veto

sobre políticas públicas y se colocaron en inmejorable posición para apropiarse del

desvalorizado patrimonio público, imponiendo exigencias de rentabilidad

excepcionales y con pocos o nulos compromisos de productividad e inversión

(Barbeito y Lo Vuolo: pp. 150-151).


LIII

En la disposición en la que fue cayendo la remuneración al trabajo, se acentuó la

regresividad en la distribución del ingreso, lo que provocó su caída global pero el

aumento de los sectores que ganaban más. El ahorro forzoso al que se vio

sometida la fuerza de trabajo no repercutió en mayor inversión, sino en fuga de

capitales, concentración de la riqueza y consumo improductivo (Barbeito y Lo

Vuolo: p. 150).

De hecho se puede decir que la atmósfera social posterior a la crisis es

devastador, la población en condiciones de pobreza creció al doble del ritmo que

la población total de América Latina (44% respectivamente), poniendo de relieve

un proceso de producción de pobres que no obedece a causas demográficas, sino

estructurales y de política económica (Carlos M. Vilas: p. 11).

Frente a este recrudecimiento de la crisis, el sistema se vio forzado a un proceso

aún más drástico de reducción del margen de acción estatal. Al adoptarse un

enfoque más tecnocrático para la solución de los problemas, las prácticas

paternalistas y clientelistas perdían vigencia. Por otro lado, el llamado esquema

neoliberal también puso énfasis en la participación de los ‘usuarios'. Se asume que

el involucramiento de la población en los proyectos ofrece más perspectivas de

éxito que un diseño vertical y centralista. Sin embargo, esta participación tiene

lugar en la operación de los programas, abonando en la idea de que este llamado

a la participación no tiene su correspondiente con un afán democratizador, sino

con otros considerando, como puede ser, la necesidad de reducir los costos de

operación mediante el uso de mano de obra gratuita (Carlos M. Vilas: p. 29), o el

establecimiento de nuevas redes de "clientelas" de signo corporativo.

Los disconformes de la participación estatal se fueron convirtiendo en los

defensores de la participación de la sociedad. Esta última participación se sustentó

en diversos argumentos resumidos por Bernardo Kliksberg; primero, se afirmaba

que los servicios estatales eran insuficientes, costosos, burocráticos y organizados


LIV

de manera deficiente. Esta creencia también ha sido evocada por la derecha

radical para justificar sus esfuerzos por reducir la participación gubernamental en

la prestación de asistencia social y reemplazar los servicios estatales por los

provenientes del mercado y de organizaciones voluntarias. Segundo, quienes

proponían la participación de la comunidad, creían que la población local podía

gerenciar los servicios sociales con mayor eficiencia. Tercero, el paternalismo con

el que se caracterizaba la prestación de bienes y servicios a la comunidad por

parte del Estado; esto es, se utilizaba la creencia de que los servicios estatales

promovían sólo un enfoque para el desarrollo 'de arriba hacia abajo', en el que se

trataba a la población local como beneficiaria pasiva de los servicios, sin implicarla

en el proceso de toma de decisiones. Cuarto, la participación estatal generaba

tendencias opresoras, se suponía siempre a los gobiernos incapaces de realizar

acciones positivas y que invariablemente funcionaban para controlar, manipular y

subvertir los intereses de la gente (B. Kliksberg: pp. 17-42).

Sin embargo, lo que en realidad ocurrió en la región latinoamericana es que los

gobiernos acuden tardíamente al expediente de la participación, una vez que el

modelo de Estado presente fracasa y que la crisis se agudiza; esto es, cuando se

ven rebasados e imposibilitados para seguir respondiendo a las demandas que

además crecieron en magnitudes considerables frente al agotamiento de recursos.

En algunos países esta participación se asiste como un ingrediente para fortalecer

esquemas democráticos; en otros, como una posibilidad adicional para fortalecer a

los autoritarios al utilizarla para continuar manipulando y controlando grupos y

sectores sociales.

1.5. La Política de Bienestar en México

El método descrito permeó el proceso de construcción y maduración de lo que

debió ser un sistema de políticas sociales en México. A partir de la Revolución,

junto al discurso de justicia social, universalista, aparece una realidad

fragmentada, corporativista. La demanda social se rige de manera paulatina a


LV

través de los grupos que van organizándose en estructuras corporativas

lidereados por cúpulas sindicales y empresariales las cuales se fueron

convirtiendo en los únicos interlocutores del poder político. Los programas sociales

se diseñaron para favorecer fundamentalmente a esos grupos y a los vinculados

con diversas áreas de Estado, al interior de la burocracia o como proveedores de

insumos, contratistas de obras y algunos que agruparon a gremios de

profesionistas. La expansión de las actividades estatales favoreció la construcción

de lealtades en esos grupos organizados y, por ende, la consolidación del poder

político.

El beneficio colectivo no va a expresarse y a canalizarse a partir de la dinámica

generada en las instituciones sociales construidas para tal fin, sino que va a

encarnarlo el grupo político que sexenalmente llega al poder. La imprecisión entre

la pretensión universalista de las políticas sociales y la práctica particularista

acuñada desde el siglo pasado, estuvo en la base de la construcción del sistema

de dichas políticas y encontró un terreno favorable en el modelo económico que

prevaleció durante el proceso de sustitución de importaciones. El modelo de

desarrollo a partir de las políticas de ajuste, sólo logró incluir programas laterales

que tampoco resolvieron los graves desequilibrios sociales.

En México, dentro de la parte propia de esta investigación referida a los sexenios

analizados, las estrategias diseñadas para combatir la pobreza y lograr una

sociedad más justa englobadas convencionalmente bajo el rubro de política social

han respondido menos a un diseño de largo plazo que efectivamente busque

soluciones de fondo, que a modalidades coyunturales imaginadas por los distintos

gobiernos. La llamada política social se ha insertado dentro de programas de muy

corto plazo que han servido más como paliativos que como soluciones y

respuestas a presiones específicas económicas y sociales. Su ineficacia se

inscribe en el hecho de que con estos programas se buscaron diversos objetivos,

además de que su instrumentación se hizo mediante arreglos de organización

distintos a las instituciones que tradicionalmente hicieron frente a los compromisos


LVI

de política social, como si en el supuesto fracaso de éstas se pudiera encontrar la

justificación por haber dado resultados tan poco favorables.

También se trató de proyectar la imagen de un Estado dedicado al bienestar de

sus grupos económicamente menos afortunados; (Peter Ward: p. 216), esta

retórica se fue cristianizando en uno de los principales recursos para fortalecer el

ámbito ejecutivo, la institución presidencial y hasta la figura del presidente, dado

que los programas diseñados para resolver problemas sociales resultaron

proyectos apoyados por la presidencia y a los que normalmente se les concedió

una atención especial. Al buscarse objetivos diversos, como utilizarlo como un

medio de control político, se limitaron seriamente las posibilidades de contar con

un efectivo esquema democrático. De hecho se puede afirmar que:

"El grado en el que el gobierno fomenta las participaciones como requisito para

dar servicios, probablemente determina la naturaleza de esa participación. Al

respecto México tiene una tradición en fomentar el control político de sus

ciudadanos, controlando y estructurando más que ningún otro país de América

Latina con excepción de Cuba" (Peter Ward: p. 162).

La consecuencia ha sido una política social fragmentada en la que probablemente

en materia educativa se pueda hablar de un sistema con reglas más

universalistas. Sin embargo, la creciente presión de la demanda obligó al

restablecimiento de un servicio en el que se fue tejiendo una maraña normativa

que en lugar de facilitar la prestación de la encomienda educativa pública, la

complicó. Además de que hubo que aceptar la participación no solo de

instituciones privadas lo que por definición modificaba la intención original sino

también la de un poderoso sindicato que se benefició de los intercambios con los

que lo favoreció el gobierno; adicionalmente confundió la defensa de los derechos

de sus agremiados con la intromisión en las tareas educativas, lo que a la larga se

ha convertido en un importante obstáculo para plantear la necesidad de generar

calidad en esos servicios.


LVII

En el caso de las áreas sociales que precisaron su morfología en la década de los

cuarenta, el sistema se construyó sobre los principios de la seguridad social, con

derechos y obligaciones normados sobre la categoría de trabajador y no sobre la

de ciudadano. La política en materia de salud, por ejemplo, se organizó en un

sistema cerrado alrededor de los sindicatos, financiada parcialmente por un

impuesto al salario. Bajo estos supuestos no estuvo nunca incluido el seguro del

desempleo el cual significó un elemento clave en la construcción del Estado de

Bienestar de las democracias europeas, puesto que en estas sociedades por un

lado, la economía funcionaba en niveles cercanos al empleo; y por el otro, en la

lógica del modelo corporativo de esas sociedades, los derechos se legitimaban

debido a la pertenencia a una corporación desde donde se luchaba por beneficios

privilegiados o complementarios, pero para el conjunto (Barbeito y Lo Vuolo: p.

121).

En materia de vivienda, el aumento del gasto público se convirtió en el eje de esta

política. No existieron ni existen mecanismos que favorezcan la coyuntura de la

demanda; cada grupo presiona para obtener una respuesta favorable. Incluso la

burocracia pública opera como un sector que se erige en el defensor de sus

propias reivindicaciones, como un representante del interés de ciertos grupos al

interior del aparato estatal.

Bajo esta dinámica y frente al enorme reto que significaba introducir cambios en

las secretarías encargadas de los aspectos sociales entre otras razones por lo

difícil que trascendía mover el sistema de intercambios establecido de manera

fundamental con los sindicatos se acudió al expediente de políticas asistenciales

englobadas en programas específicos dirigidos a los grupos no integrados al

mercado laboral. Estas políticas aparecen en forma residual y no se otorgan a

través de las instituciones que tradicionalmente hicieron frente a los programas

incluidos en el rubro de política social.


LVIII

"Las funciones y los objetivos que se les imputan a las unidades administrativas

creadas ad hoc son difusos, los programas son volátiles y vinculados, en gran

medida, con estrategias políticas también clientelares. Su debilidad es la

contracara de su pretensión omnicomprensiva y se canaliza en todo tipo de

acciones: la entrega de bienes y servicios de todo tipo, subsidios en dinero,

entrenamiento para actividades comunitarias, asistencia a la producción familiar,

etc..." (Barbeito y Lo Vuolo: p. 121).

Además; los efectos de esos organismos alternos dificultan y posponen la

posibilidad de una auténtica reforma en los ministerios encargados de las políticas

sociales. Este ha sido notablemente el caso en Venezuela, en donde la

negligencia en la reforma de los ministerios centrales encargados de programas

sociales se ha agravado porque los únicos programas gubernamentales de alivio a

la pobreza han sido puestos en marcha por agencias autónomas, contrariamente

al caso de Chile, en donde la política social se había caracterizado históricamente

por ser relativamente eficiente y de cobertura amplia. Los programas de

estabilización puestos en marcha por el gobierno Pinochet, necesitaron de

programas llamados de redes de protección, sobre todo los de empleo público.

Bajo el gobierno chileno estas medidas compensatorias se integraron a los

ministerios de línea y no crearon una burocracia diferente y que entraba en

competencia con la tradicional, como sucedió en el caso de Venezuela (Angell y

Graham: p. 203).Los arreglos de organización de esos programas también

estuvieron creados en relación a qué tipo de demandas podrían generar mayores

conflictos y, por lo tanto habría que darles salida, no en términos de solución, sino

de evitar la movilización y la confrontación. De ahí que con la política social o las

políticas sociales se intentaron resolver además todo tipo de problemas: desde

necesidades básicas, apoyos al pequeño campesino, desarrollo de la agricultura,

hasta los inherentes a las actividades económicas.

Estas estrategias se vieron sistemáticamente obstruidas por una amplia gama de

problemas derivados de la situación económica por la que el país ha atravesado y


LIX

atraviesa. Asimismo, entre otros componentes contaron de manera importante los

de impacto internacional: descenso de los precios o pérdida de la demanda de los

mercados internacionales para productos mexicanos, las crisis del petróleo, las

crisis de la deuda, el estancamiento y el proteccionismo del os países

industrializados.

Una mención obligada al analizar los programas en materia de política social son

los recursos que el gobierno asigna para esas tareas. Sin embargo, es claro que el

gasto social obedece normalmente a las prioridades que el gobierno fija los cuales

son inevitablemente coyunturales. Lo que es importante destacar para los

propósitos de esta investigación es que esa situación no necesariamente se va a

traducir en una concepción integral del modo en el que deben atenderse los

derechos sociales, ni en el papel que efectivamente le corresponde jugar al Estado

al intervenir como regulador de las desigualdades del mercado. De igual manera

tampoco están definidas con claridad las posibilidades de participación de los

gobiernos locales, organizaciones y ciudadanos. Esto es, el monto y la asignación

de los recursos presupuestales no son todos los insumos de una política pública

completa, que es mucho más que una estrategia de gasto y que es justamente a

lo que se ha limitado la que se ha entendido como política de bienestar en México.

De ahí que tomando como punto de partida los años anteriores, se observa que el

sector llamado de fomento social ocupaba un lugar importante en la dotación de

recursos presupuestales. Como porcentaje del PIB, el gasto público creció del

26.8% en 1991 al 39.6% en 1996. De este incremento, educación, salud y

seguridad social absorbieron el 23% del gasto sectorial durante ese período. En

promedio el gasto público en materia de política social durante el gobierno de Fox

como porcentaje del PIB, fue del 7.8%. (Guillermo Farfán: Germán Pérez y

Samuel León, (coord.), México, UNAM, p. 75). Peter Ward en la obra citada

(Políticas de bienestar social en México: 1970-1989), señala que en tiempos del

presidente Luis Echeverría, este rubro ocupó el segundo lugar, muy cerca del

sector energético, y que habitualmente estuvo un poco adelante del presupuesto


LX

combinado para la administración y la defensa. La energía y la administración

incluyeron entonces el pago para el servicio de la deuda. "En términos absolutos

este sector en paralelo a la expansión del gasto gubernamental, gozó de un

enorme aumento. En términos reales representó una duplicación entre 1970 y

1986". (Políticas de bienestar social en México: 1970-1989, p. 27).

Se confirma esto puesto que también hacia finales de los sesenta y en los setenta

se produjo un desmesurado crecimiento del sector para estatal, dentro del cual

buena parte de las unidades que lo integraban tenían relación con el campo de 'lo

social', aunque esto representa un indicador de la confusión que el propio

gobierno ha tenido en la distinción que debe haber entre políticas de apoyo al

desarrollo y las propiamente destinadas al bienestar social. Paralelamente al

crecimiento del sector para estatal, y como una de las consecuencias de la utilidad

que los presidentes le concedieron a las políticas ‘sociales' en términos mucho

más de imagen que institucionales, se creó una serie de unidades con distinta

estructura organizativa que actuaban para resolver los problemas a los que los

distintos gobiernos les fijaron alguna prioridad, o la más alta prioridad, como

ocurrió con la pobreza extrema en el sexenio de Salinas de Gortari.

A pesar de que las cifras ratifican que hasta el gobierno de López Portillo, el

desarrollo social se consideró un área importante de la política gubernamental en

términos de los recursos que le fueron asignados, aunque no de manera tan

evidente como en el sexenio anterior. Para el período correspondiente al gobierno

de López Portillo, el gasto público en relación con el PIB va a mantener su

carácter expansionista.

A principios del sexenio se tuvieron tasas comparables a las del sexenio

Echeverrista, 36.3% en 1977, 37. 1% en 1978 y 38. 1% en 1979. A partir de 1980

va a crecer vertiginosamente hasta alcanzar la cifra record de 58.9% en 1982. El

gasto en materia de política social mantiene en promedio un 7.6%, que se registró

también en la administración anterior, aunque las asignaciones anuales presentan


LXI

ya un declive progresivo. Del 22. 1% en 1977 llegó hasta el 13.8% en 1982. (G.

Farfán: p. 77), el análisis central de este trabajo considera estos esfuerzos de

asignación presupuestal justamente como un indicador de que no se concibieron

las decisiones de programas sociales como una política a la que, por añadidura,

tampoco se le concedió un rango prioritario. No se diseñó una política de largo

plazo que buscara soluciones de fondo, sino que se le fijaron objetivos múltiples

que la convirtieron en una cadena de respuestas de coyuntura, con énfasis y

diseños de organización distintos, según el criterio prevaleciente en cada

gobierno, y que han resultado ineficaces para solucionar los problemas y

carencias sociales.

Aún cuando el gasto social pudo haber aumentado en términos reales, de 1970 a

1994 los sectores de bienestar y desarrollo social sufrieron una considerable

degradación como prioridades.

Cuadro 2

GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO SOCIAL de 1977 a 1985

(MILLONES DE PESOS)

Periodo Índice de

precios Gasto público en desarrollo social

Gasto público en desarrollo social

subsecuente

Tasa de crecimiento

respecto al año anterior

1977 120.7 149.271 123.671.1 - 1978 140.3 176.300 125.659.3 1.6% 1979 168.3 228.551 135,779.8 8% 1980 218.5 310.501 142,105.7 4.6% 1981 281.2 457.240 165,603.1 14.4% 1982 559.0 762.728 136,445.1 -16% 1983 1010.7 1,054.136 104,297.6 -23.5% 1984 1609.0 1,750.265 108,779.7 4.3% 1985 2634.8 2,800.506 106,321.4 -2.2% Fuente: Índice Nacional de Precios al Consumidor. Banco de México, Informe anual. 1985. México, B.M., 1986, p. 65 Fuente: Miguel de la Madrid, Segundo Informe de Gobierno. 1984. Política Económica. Presidencia de la Republica, 1984, p. 691. Miguel de la Madrid, Cuarto Informe de Gobierno. 1986. Estadístico. Presidencia de la República. 1986, pp. 104-105.


LXII

Tal y como lo demuestra el Cuadro 2, el índice de precios y el gasto público en

desarrollo social se incrementaron. Sin embargo, la tasa de crecimiento de 1981

contrasta notoriamente con la de los dos años siguientes en los que sufre un

importante decremento. Al respecto, puede recordarse lo que se ha mencionado

en el trabajo en el sentido de que la pretensión del gobierno de López Portillo era

la de "administrar la abundancia", expectativa que se vio frustrada y que asientan

las cifras; no existió un crecimiento que permitiera contar con los esperados

excedentes.

Además, como lo constata Ward, el aparente rango de prioridad del gasto social

incluso se vio modificado en los últimos años. Los datos indican que el sector

fomento social:

"perdió terreno, en particular a lo largo del gobierno de De laMadrid (1982-1988),

aunque el declinar empezó desde el gobierno de su predecesor, López Portillo

(1976-1982), como ya quedó apuntado. Durante el sexenio De la madridista, la

cantidad gastada en bienestar social sufrió una erosión del 41% en términos

reales, hasta cerca del doble de la cifra de 1970"(Peter Ward: pp. 27-28).

El gasto social representaba en 1982 el 17.2% del gasto público total y en 1987 el

9.2% (Aberto Arroyo: Enrique Valencia Lomelí (coord.), México, Centro

Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de Guadalajara,

1995, p. 29). Y no sólo se ha reducido el presupuesto para gasto social sino que el

propio gasto social real desde1982 había seguido siendo socavado. El gasto en

materia de política social acusó un decremento en los tres primeros años del

gobierno de De la Madrid de 25.5% en 1983 (con relación al año anterior), una

recuperación del 4.3% en 1984 y una nueva disminución del 2.2% en 1985, lo que

lo situó en un retroceso promedio del 7.1%. (G, Farfán: p. 84); se registra, sin

embargo, un aumento entre 1986 y 1987 cuando se emprendió un programa de

reconstrucción después del terremoto de 1985.


LXIII

México, en los últimos veinticuatro años se han impulsado al menos dos modelos

de desarrollo: el de un Estado interventor y el regido por las leyes del mercado y

abierto a la competencia internacional. Bajo ambos modelos se entendió que la

provisión de bienestar social representaba un medio importante para aliviar la

presión social, pero la primera función del bienestar social siguió siendo el control

social y político. Peter Ward dice que la naturaleza de esta aportación cambió

considerablemente en los últimos sexenios (particularmente añadiría en los dos

últimos) debido a que dejaron de ser operantes las antiguas normas de

apaciguamiento y a que el Estado se vio obligado a buscar nuevas medidas para

garantizar la estabilidad.

De igual manera, señala el autor citado, se observa mayor actividad en muchos

sectores de la burocracia como resultado de la creciente importancia de los

técnicos; las respuestas individualistas de ayer, no estaban generando un flujo de

recursos suficientes para pacificar a la mayoría, lo que significó que ya no

bastaban las promesas y la retórica. También apunta que como resultado del

aumento al gasto social desde principios de los setenta, la cobertura de los

servicios se extendió y se gastó el presupuesto de mejor manera dando

respuestas más eficientes, producto de un enfoque más tecnocrático, más en

armonía con las necesidades del pueblo; pero que pese a todo eso, el bienestar

social como prioridad se contrajo.

"Aunque el gasto público general se quintuplicó entre 1970 y1982, la proporción

en bienestar social tan sólo se triplicó y ha estado reduciéndose respecto de la

cifra base de 1970. La política ha tratado de sostener los niveles de bienestar

social, en lugar de usar los beneficios del desarrollo económico para estimular y

mejorar las condiciones de ese desarrollo" (Peter Ward: pp. 219-223).

Las transformaciones económicas de los últimos años rebasaban de esta manera

los viejos esquemas de control social y obligaban que los instrumentos de


LXIV

mediación, como había sido la política social, se adaptaran también a las nuevas

exigencias.

"Los temas y alianzas fundamentales que habían nutrido la legitimidad del Estado

mexicano, resultaron modificados por los acelerados procesos de transformación

económica y social sufridos: la educación gratuita, el reparto agrario y las

garantías de seguridad social eran añejas aspiraciones a las que se sumaban

otras nuevas: la vivienda, la seguridad pública y los servicios urbanos, resultado

de la explosión demográfica" (Armando González Torres: Centro de Estudios

Internacionales, 1994, p. 115).

Aunque los temas y las obligaciones en los que se sustentó la legitimidad del

Estado no se transformaron radicalmente, es un hecho que sobre todo en los dos

últimos gobiernos sí se intenta una formulación de las bases en las que se habían

establecido los compromisos en materia de política social. La evolución de las

políticas sociales del gobierno de Miguel De la Madrid, como un ejemplo de lo

apuntado, no se caracteriza por la sola reducción de las acciones del Estado, sino

también porque esa evolución envuelve una modificación sustancial de las

concepciones ideológicas que le han dado sentido al papel y funcionamiento del

Estado (G Farfán: p. 82). Esto se logró porque por un lado se argumentó en todas

las formas la poca efectividad de los instrumentos distributivos tradicionales. Y, por

otro, se señalaron las limitaciones económicas, así como la magnitud y

complejidad de las demandas, lo que obligaba no sólo a reformular sino a cancelar

compromisos y alianzas que parecían vértebras de la articulación ideológica de los

gobiernos posrevolucionarios.

De igual manera, a partir del sexenio De la madridista se estableció una distancia

al señalar que una de las constantes del discurso social había sido la fragilidad de

las promesas del populismo y la argumentación de un Estado 'propietario',

poseedor de bienes, distribuidor ineficiente y generador de crisis económicas. Esto

hacía necesario establecer las bases para desarrollar un Estado 'solidario', capaz


LXV

de funcionar como centralizador de las iniciativas sociales, en un marco de

pluralismo y corresponsabilidad (A. González Torres: pp. 115- 117). Seis años

después de ese análisis la situación de amplios sectores sociales no sólo no ha

mejorado sino incluso, si cabe, se puede decir que ha empeorado.

El sistema de políticas sociales se hallaba ya degradado antes de entrar a la

década de los ochenta: se había disminuido la cobertura y la calidad de los

servicios; se habían deteriorado los equipamientos técnicos, la infraestructura y los

recursos humanos; existía irracionalidad en las relaciones entre gastos de

operación e inversión; se habían abandonado los incentivos para el reclutamiento

y promoción del personal; existía capacidad subutilizada o inutilizada, a pesar del

aumento en la demanda.

Esta situación encuentra parte de su explicación en las inestabilidades del sistema

económico, pero no es la única. También ha habido una evidente incapacidad del

sistema de políticas sociales para procesar esas inestabilidades. La crisis

económica mostró que la llamada política social no estuvo nunca pensada para

resolver los desequilibrios y que el sistema de políticas sociales tiende a volverse

más ineficaz en la medida en que la sociedad más lo necesita, que es justamente

en épocas de recesión, cuando se profundiza la caída y regresividad del ingreso.

Esto no se debe a la pretensión universalista de las políticas sociales, sino a cómo

se intentó llegar a ese supuesto universalismo: por agregación de intereses

particulares y bajo el supuesto de que los ciudadanos estaban todos incorporados

al mercado. La política económica y la social debían favorecer que los ciudadanos

estuvieran efectivamente vinculados al mercado, esto es que tuvieran una

ocupación rentable.

El deterioro de los programas sociales de amplia cobertura se hizo cada vez más

evidente; no se trataba de construir políticas sociales para los pobres sino que

efectivamente llegaran a los pobres. "La idea que pretende reducir la política social

a la 'centralización' de beneficios mínimos a ciertos grupos, sólo se ocupa de los


LXVI

síntomas de la pobreza, pero no de su génesis" (A. González Torres: p. 142). Por

consiguiente, en el aspecto social las manifestaciones de la inquietud social de

finales de los setenta y que se hicieron más patentes frente a las medidas de

austeridad de los años dos mil, lejos de desaparecer presentan ahora un rostro

más desesperado (A. González Torres: p. 117).

De frente a los resultados de una política económica de ajuste estructural cuyo

resultado se ha calificado como de una situación “de emergencia”, no se

vislumbran salidas para generar oportunidades de empleo que logren dar

acomodo a una creciente fuerza de trabajo. Los altos niveles de desempleo y

subempleo desde 1982 hasta nuestros días siguen afectando a las clases de

menores ingresos y a las medias, a cambio de una creciente concentración de la

riqueza en pocas manos.

"México tiene ahora (2003) más millonarios en dólares que cualquier país en el

mundo, con la excepción de Estados Unidos, Alemania y Japón. La riqueza de

estos grupos ha aumentado sustantivamente”. (Lorenzo Meyer: Excélsior, jueves

30 de septiembre de 2003).

Lorenzo Meyer de un reporte especial sobre el Tratado de Libre Comercio

publicado por el U.S. Latin Trade sobre la alta concentración de la riqueza lograda

durante ese sexenio. En 1992, por ejemplo, las empresas de Emilio Azcárraga

tuvieron ingresos por 1,200 millones de dólares; las de Carlos Slim, por 6,700 y las

de Adrián Sada por 3,340. El reporte también informa que al tomar Carlos Salinas

el poder, México tenía únicamente un par de millonarios en dólares y que al

concluir 1992, ya tenía trece. Sin embargo, el indicador del PIB ha tenido un

comportamiento muy distinto, dice Meyer, incluso decepcionante, ya que en ese

mismo sexenio se movió entre el 2 y el 4%.

Los salarios están en su punto más bajo, sobre todo por la pérdida de poder

adquisitivo y por el diferencial cambiario que tiene el peso en relación con el dólar.


LXVII

En fin, las promesas en términos de una recuperación económica como

consecuencia de un ajuste estructural; que en el mediano plano resolverían

además problemas derivados de los desequilibrios sociales incluidas en los planes

y programas de los gobiernos De la Madrid y Salinas, resultaron tan retóricas

como las hechas bajo los gobiernos anteriores particularmente los de Echeverría y

López Portillo, que todavía alcanzaron cobijo bajo las consignas revolucionarias de

justicia y equidad social.

Carlos Salinas, por ejemplo, dijo: "Como he reiterado no se trata de pedir más

sacrificios, sino un esfuerzo adicional; este debe ser para dar más bienestar a los

grupos mayoritarios. Cualquier esfuerzo debe tener ante todo un propósito de

equidad, porque el verdadero desarrollo se funda en la justicia... No se trata de

tener a toda costa una economía sólo sana, sino de entender que las condiciones

para aspirar con certidumbre a una vida digna se sustentan en el trabajo. La

economía es uno de los medios para elevar el bienestar, pero lo principal es que

se haga realidad la transformación, canalizar energía para reformar lo inoperante"

(Carlos Salinas De Gortari: México, PRI, 7-8 de enero de 1988, p. 181).

Los cuatro gobiernos impulsaron modelos de desarrollo que cayeron en una

definición distinta y que para efectos analíticos se dividieron en dos, pero los

programas sociales estuvieron diseñados bajo parámetros muy similares. Ninguno

de los cuatro gobiernos los entendió como parte de una política pública de largo

aliento; ninguno de los cuatro entendió la asignación del gasto en el renglón de lo

social como un insumo, entre otros, para el diseño y puesta en marcha de una

política pública; ninguno de ellos tuvo como preocupación esencial el

establecimiento de bases estructurales que permitieran trabajar en el equilibrio

entre beneficios del desarrollo y el bienestar social. A cambio de lo anterior, los

cuatro gobiernos entendieron esos programas como un recurso para fortalecer la

gobernabilidad, la cual aparecía más frágil en momentos de la definición del

proyecto político, esto es, al iniciar el sexenio. Por ello, los cuatro gobiernos


LXVIII

aludieron desde los tiempos de las campañas electorales a su compromiso social,

aunque su instrumentación favoreciera de manera muy importante la legitimidad,

sobre todo presidencial, quedando subordinado a este interés el compromiso de

sentar las bases para solucionar los graves problemas sociales.

1.6. La Discusión en Relación a la Política de Bienestar.

La discusión en tomo a la definición y alcances de lo que debiera ser la política de

bienestar y los actores que en ella participan forma parte de uno más amplio: el

que se ha dado sobre el deterioro de un modelo de desarrollo y el tipo de Estado

que lo auspició, "el Benefactor"; y de la llamada propuesta neoliberal que incluye

una disminución importante de la presencia del Estado en muchos de los ámbitos

de la vida social, y una redefinición, también importante de la cobertura de bienes

y servicios sociales que implica que su otorgamiento se dé en condiciones

distintas.

Desde diversos autores analíticos y metodológicos, el debate en términos globales

permite constatar un tránsito de un modelo de desarrollo a otro. El primero, se

desgasta y fracasa en sus pretensiones de respuesta universalista a las

demandas sociales por haber estado sustentado en una disponibilidad más o

menos discrecional de recursos presupuestales públicos, con una fuerte

representación del Estado. En el segundo, reaparece el mercado como actor

central, y la iniciativa individual vuelve a considerarse como elemento fundamental

en la solución de problemas sociales, exigiéndose por medios internos y presiones

externas un repliegue del Estado. Los elementos que conforman este debate

sobre el tema de la política social los sintetizaremos sólo para propósitos

analíticos, con la certeza de que en este tema, las generalizaciones sacrifican

especificidades de cada país o experiencia, que en muchos casos resultan más

significativas que las características que pueden considerarse comunes.


LXIX

Primero, la política de bienestar sufre redefiniciones importantes que acompañan a

las que se han hecho a los modelos económicos. Esto ha dado como resultado

que el énfasis desde la perspectiva de los Estados nacionales, tanto en las

democracias occidentales como en los países subdesarrollados, haya estado

puesto en las medidas económicas, lo que a todas luces ha obligado a subordinar

la política social a la económica. Anteriormente se hablaba de la superposición

que tenía que haber entre la política económica y la social. La estrategia

económica debía tener consecuencias positivas casi de manera automática en lo

social; la tendencia actual indica que esa relación se ha vuelto de franca

subordinación.

Segundo, el debate ha modificado el tema de la relación entre el ámbito de 'lo

público' y el de 'lo privado'; lo público que había transitado del interés de la

colectividad para convertirse en el interés de lo Estatal y más aún de lo

gubernamental, vuelve a retomar su definición liberal al volverse al interés

individual, o al de sectores y grupos sociales particulares. En este tránsito, la

atención a los desprotegidos deja de ser una responsabilidad estatal o

gubernamental, exigiéndose el involucramiento de los propios actores en la

resolución de sus problemas. Es bajo esta estrategia que surgen las

organizaciones no gubernamentales (ONG's) y las populares, que se van a

encargar, por ejemplo, de luchar contra la pobreza, por el bienestar social y los

derechos humanos (Berta Lerner: México, UNAM, 4-5 de julio de 1994, p. 1-3).

También se defiende la privatización, en el sentido de que nuevas fuerzas ocupen

espacios en áreas que fueron cotos 'públicos', para imprimir criterios más

racionales y de eficiencia, en, por ejemplo, la asistencia de servicios netamente

sociales, como parte una estrategia más amplia de privatización de la economía y

de su desregulación. Los resultados más evidentes de esto se encuentran en la

privatización de pensiones y jubilaciones, la privatización de los fondos de

pensiones y jubilaciones se hizo en Chile bajo la dictadura de Augusto Pinochet, la

que abandonó el esquema de reparto y adoptó uno de capitalización administrado


LXX

por entidades privadas (administradoras de fondos de pensiones AFP). (Carlos M.

Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 13).

Uno de los problemas graves que aflora bajo esta ‘nueva' concepción se refiere al

costo de los bienes y servicios; se introducen criterios de negocio y ganancia, lo

que ineludiblemente impacta calidad, pero también cobertura (Carlos M. Vilas: 3-4

de julio 1994, p. 12). La descentralización también se convierte en un elemento

auxiliar en esta estrategia de auspiciar la participación de los actores directamente

afectados como corresponsales de programas sociales. Esto se ha traducido en

que han obligado a los gobiernos centrales a transferir a los locales

responsabilidades y servicios para los que no necesariamente estaban

preparados, aunque siempre quedándose con resquicios importantes de control,

como pueden ser los recursos presupuestales, lo que ha dado como resultado

procesos de descentralización incompletos, por no decir tramposos. Una de las

características indispensables para que puedan obtenerse resultados mejores

mediante procesos de privatización y hasta de descentralización, es la inevitable

fortaleza del Estado en términos institucionales y de su capacidad reguladora; ésta

es una grave falla de la que adolecen los países situados en un nivel inferior de

desarrollo.

Tercero, las políticas sociales han formado parte de las agendas con distinto grado

de integración a los programas políticos. En el debate actual se advierte sobre ello

al menos dos momentos. Bajo el esquema del Estado Benefactor y de su versión

latinoamericana de Estado Interventor, la política social se definió equiparándola

con el gasto social, que en momentos de auge económico o de menores

dificultades en el manejo de los indicadores macroeconómicos, llegó incluso a ser

abundante. Esto permitió que formara parte del activo del discurso de

reivindicación de los grupos sociales de menores ingresos que el Estado y los

gobiernos sintieron obligación de “proteger”. Esta protección acabó convirtiéndose

en una forma de negociación a cambio de apoyo para el sustento de la legitimidad

de los sistemas políticos. También, bajo esta concepción "la política social se


LXXI

entendía como una extensión de la inversión y no del gasto" (Carlos M. Vilas: 3-4

de julio 1994, p. 4).

Bajo el supuesto del modelo modernizador (racionalizador), la política social va a

responder más a problemas derivados del ajuste tratando de compensarlos,

diseñando soluciones también sólo para grupos y segmentos de la sociedad

previamente seleccionados. "En estas condiciones, lo social es considerado una

dimensión del gasto; el concepto de desarrollo social se diluye y cede terreno al de

compensación social" (Víctor Brodersohn: Buenos Aires, OEA, 1992). En el primer

caso, bajo el esquema del Estado Interventor, las políticas sociales fueron

instrumentadas por las instituciones tradicionales encargadas normalmente por

área de la atención de los problemas sociales. La discusión actual también refiere

al fracaso de estas instituciones debido a su falta de flexibilidad, resultado entre

otras razones de su creciente burocratización, y de la corrupción que se fue

derivando de los turbios intercambios que se fueron dando particularmente entre

las cúpulas sindicales y la alta burocracia. En el segundo, el esquema de un

estado de corte más liberal, las políticas sociales adoptan diseños de organización

particulares, con los que se intentan soluciones para grupos identificados y

seleccionados dentro de dichos esquemas de organización puestos en marcha.

Cuarto, la burocratización que caracterizó a las instituciones públicas favoreció su

descrédito y el de un tipo de gestión hecha sobre bases de intercambios que no

tenían que ver con los propósitos de cumplir con los objetivos institucionales. Esta

situación favoreció la tendencia general derivada del modelo modernizador de

reducir la intervención del Estado y de auspiciar que los gobiernos llevaran a cabo

acciones sociales por medio de organismos distintos a los tradicionales. Esta

tendencia además respondía a las exigencias de los organismos financieros

internacionales, cuyas disposiciones en materia de préstamos y apoyos técnicos

tuvieron como contrapartida, compromisos de los gobiernos de localizar y

seleccionar grupos a los que se canalizaría parcialmente algún tipo de ayuda. El

recambio de las instituciones tradicionales por unidades creadas ad hoc para


LXXII

hacerse cargo de programas sociales diseñados con las intenciones específicas y

para núcleos de población también particulares, abonó en el proceso de

desinstitucionalización que han tenido que enfrentar los Estado nacionales en la

última década, lo que ha debilitado aún más al Estado, suponiéndose que lo que

se estaba logrando era sólo la reducción de los núcleos estatales.

MARCO DE REFERENCIA

INTRODUCCIÓN.

CAPITULO I. EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA

POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO.

1.1. EL ESTADO PROTECTOR EN LAS DEMOCRACIAS OCCIDENTALES.

1.2. LAS CONTROVERSIAS AL MODELO DE ESTADO BENEFACTOR.

1.3. LA INTERPRETACIÓN DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS DE UN

ESTADO BENEFACTOR

1.3.1. EL DETERIORO AL MODELO DE GESTIÓN DE BIENESTAR

1.3.2. LA PRIVATIZACIÓN REDUCE LA OBLIGACIÓN DE LOS GOBIERNOS

1.4. LA CRISIS Y EL SEÑALAMIENTO AL ESTADO DE BIENESTAR

1.5. LA POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO

1.6. LA DISCUSIÓN EN RELACIÓN A LA POLÍTICA DE BIENESTAR.

CAPITULO II. EL FEDERALISMO FISCAL.

2.1 ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

2.1.1 EFICIENCIA

2.1.2 EQUIDAD

2.1.3. ESTABILIDAD

2.2 LOS IMPUESTOS COMO MEDIO PARA SOLVENTAR LA CRISIS.

2.2.1 LA COOPERACIÓN EN LOS IMPUESTOS

2.2.2. MÉTODOS DE RECARGOS


LXXIII

2.2.3 IMPUESTOS ADECUADOS

2.3 EL FINANCIAMIENTO DEL GASTO PÚBLICO DEFICITARIO

2.3.1 FINANCIAMIENTO BASADO EN LOS IMPUESTOS

2.3.2. FINANCIAMIENTO A BASE DE TRANSFERENCIAS

2.3.3 FINANCIAMIENTO A BASE DE LA DEUDA

2.3.4 CONSECUENCIAS EN LA ECONOMÍA POR PARTE DE LA DEUDA

PÚBLICA.

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO

3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO.

3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO.

3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE

DECISIONES

3.2.2. PRIVATIZACIÓN.

3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN.

3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO.

3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA

MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL.

3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR.

3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL.

3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL

3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR

3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR

3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL

BIENESTAR

3.8. REFLEXIONES

CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE

FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO.

4.1 LA EMISIÓN DE VALORES.

4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA.


LXXIV

4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL

REGISTRO NACIONAL DE VALORES.

4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA.

4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN.

4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS

GOBIERNOS NACIONALES.

4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA

4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE

QUERÉTARO Y SINALOA.

4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL

ESTADO.

4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO.

4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO.

4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES

4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO

DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN.

4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS

Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.).

4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES.

4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE.

4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO

4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN

CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE

CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE

BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA.

5.1. FEDERALISMO MEXICANO.

5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL.

5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL.

5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL.

5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS.


LXXV

5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS

PÚBLICAS.

5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL

MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS.

5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA

CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL.

5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO.

5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR

LAS FINANZAS PÚBLICAS.

5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA

INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS.

5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA

GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN

BIBLIOGRAFÍA


LXXVI

6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.

Principal:

Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del año 2000 al 2010

han propiciado también una perdida sustantiva de las capacidades fiscales del

estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las estrategias y alcances

en materia de políticas de bienestar, las cuales han tenido resultados mixtos

respecto a subsanar la caída del poder adquisitivo de la población, y en general se

observa como medidas insuficientes para evitar el deterioro del bienestar las

clases más pobres.

Secundarias:

1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el ámbito estatal

y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial, cobro de tenencias

vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han propiciado el fortalecimiento

financiero de estas entidades, generando dependencia absoluta de los poderes

federales y en su caso estatal.

2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la

privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la constitución.

Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un

profundo rezago social y caneladas vías de desarrollo alternativo.

3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del gobierno y los

estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la perdida de recursos que

la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una adecuada planeación de la

deuda ha provocado un sobreedeudamiento, particularmente grave en los

municipios y gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de recursos para

solventar la política de bienestar.


LXXVII

7. COMPROBACIÓN-NEGACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O

CUALITATIVAS)

Hipótesis Central:

Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del año

2000 al 2010 han propiciado también una perdida sustantiva de las

capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha significado la

redefinición de las estrategias y alcances en materia de políticas de

bienestar, las cuales han tenido resultados mixtos respecto a

subsanar la caída del poder adquisitivo de la población, y en general

se observa como medidas insuficientes para evitar el deterioro del

bienestar las clases más pobres.

Para comprobar el esquema de aprobación de la hipótesis principal. Si el gobierno

ha hecho algo por subsanar la crisis a través de ciertas medidas, y programas de

apoyo a las políticas de bienestar. Es necesario remitirnos a los Capítulo I, II y III

de la investigación para responder con afirmación que el gobierno en turno ha

tratado de mitigar la crisis a través de programas de desarrollo, impuestos y un

federalismo fiscal más abierto por tratar de enmendar los males posibles que

genera la aparición de una crisis financiera y respaldar con más bases las políticas

de bienestar necesarias para la sobre vivencia de la población ante estos males.

Hipótesis Secundarias:

1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el

ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro

predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros.

No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades,


LXXVIII

generando dependencia absoluta de los poderes federales y en su caso

estatal.

Para solventar con afirmación o negación al planteamiento de la hipótesis 1

secundaria. Si la aplicación de ciertas medidas por parte del gobierno mexicano

como son los impuestos más elevados cobro de predial, de tenencia, etc. Han

servido como señal para frenar la crisis financiera. Fue necesario plantearnos en

los capítulos II, III y IV sobre si estas medidas han frenado en algo la crisis y al

parecer no han servido en mucho para hacer frente a la misma. Hay más libertad

fiscal pero no se meneja de acorde a las necesidades presentes, el gobierno

central sigue manejando y disponiendo de los grandes capitales, y los estados y

municipios con qué recursos cuentan para hacerle frente a la crisis. Hay más

impuestos pero no hay capacidad de las personas encargadas de distribuir dichos

ingresos, hay más corrupción y la crisis sigue en aumento.

2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la

privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la

constitución. Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas,

han provocado un profundo rezago social y canelado vías de desarrollo

alternativo.

Para tratar de solucionar la hipótesis número 2. Si las políticas de desarrollo en

México como son: la privatización, la descentralización, las reformas a varios

artículos han reducido la problemática que genera la aparición de una crisis y todo

lo que conlleva la misma. Es necesario remitirnos al Capitulo número III de la

investigación el cual nos arroja como resultado que todas las políticas de

desarrollo bien empleadas por solventar la crisis, si son bien aplicadas arrojan

resultados favorables, ya que sirven como contra peso en la balanza por restarle

poder de presencia a la crisis financiera, ya que se le hace frente con nuevas

medidas de apoyo de bienestar hacia la gente.


LXXIX

3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del

gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la

perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de

una adecuada planeación de la deuda ha provocado un

sobreedeudamiento, particularmente grave en los municipios y

gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de recursos para

solventar la política de bienestar.

Para comprobar la hipótesis número 3. Si la emisión de cetes, la bursatilización, el

esquema de certificación han ayudado en algo por restarle poder de adquisición a

la crisis financiera. Es menester remitirnos al capítulo número IV de la

investigación, la cual nos arrojara resultados negativos. Ya que la emisión de

cetes y la bursatilización en nada han servido para frenar la crisis financiera. De

qué sirve pedir más préstamos para cubrir las deudas, si existen malos manejos

en las finanzas y cada día se ve con más deudas a los Estados que han pedido

apoyo crediticio, habrá estados con finanzas pulcras que al pedir préstamos de

capital han ayudado a mitigar la crisis, como es el caso del Estado de

Aguascalientes, pero ya se ha denotado que esta medida no sirve en la mayoría

de los estados que han pedido prestado capital, siguen con sus deudas y ahora

empiezan a arrojarlas al erario federal y a heredar las misma a la población futura

de los estados mismos.

El gobierno mexicano y los estados mismos han aplicado sus medidas por

subsanar la crisis, pero los municipios que son los más olvidados que han

empleado para brindar protección a sus finanzas, como manejan y emplean los

recursos provenientes del erario Federal para frenar la incipiente y cruenta crisis

financiera. Para solucionar esta hipótesis es necesario plantearnos el contenido

del capítulo V, IV y II y decir que los municipios del país son los más olvidados y

rezagados en cuanto a medidas cautelares de apoyo del gobierno federal para

subsanar las crisis financieras. De qué sirve que el erario federal controle los

grandes capitales y la captación de la mayoría de los impuestos, si todo esto está


LXXX

mal distribuido, y en todo caso los estados algunas veces no llegan a solventar las

necesidades de sus municipios y se ven obligados a pedir más prestamos, que en

su mayoría son mal empleados para frenar la crisis financiera. El municipio se ve

en la necesidad de emplear medidas más contundentes para allegarse de recurso

que sirvan para subsanar sus necesidades primarias, como es a través del cobro

predial, que en algunos caso está mal el catastro y esto impide un cobro exacto de

los contribuyentes, por lo tanto esto no sirve para controlar la incipiente crisis

financiera que se avecina.

Objetivo General Objetivos específicos

Preguntas Hipótesis Desarrollo

Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de bienestar en México.

• Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la sociedad mexicana ante los escenarios de graves problemas económicos.

Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido mitigar las crisis recientes en el interior del país con la creación de nuevos impuestos locales.

Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a

¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de los gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando esta aparece que hace el gobierno para frenarla? ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto? ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el

Principal: Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del año 2000 al 2010 han propiciado también una perdida sustantiva de las capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las estrategias y alcances en materia de políticas de bienestar, las cuales han tenido resultados mixtos respecto a subsanar la caída del poder adquisitivo de la población, y en general se observa como medidas insuficientes para evitar el deterioro del bienestar las clases más pobres. Secundarias: 1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO. 3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL


LXXXI

solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.

• Identificar

si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y la creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis fiscales, o bien han servido para detener el apoyo del gobierno central.

bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)? ¿La bursatilización empleada por algunos estados del país, ha servido para frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario han sumergido más a los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y solución a la dinámica imperante de los problemas que arroja la crisis? ¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, entre ellos la más amplia recaudación del

ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades, generando dependencia absoluta de los poderes federales y en su caso estatal. 2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la constitución. Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social y canelado vías de desarrollo alternativo. 3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una adecuada planeación de la deuda ha provocado un sobreedeudamiento, particularmente

ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL 3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE


LXXXII

impuesto predial en su respectivo estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en los servicios básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha frenado la pérdida de poder adquisitivo por parte de sus habitantes?

grave en los municipios y gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.

LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD


LXXXIII

MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL. 5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN


LXXXIV

DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.

Hipótesis secundarias




• Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la sociedad mexicana ante los escenarios de graves problemas económicos.


¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de los gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando esta aparece que hace el gobierno para frenarla? ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto? ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno

Secundarias: 1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades, generando dependencia absoluta de los poderes federales y en su caso estatal.

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO. 3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL


LXXXV

son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?

3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN


LXXXVI

PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN



Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de


¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto?

Secundarias: 2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la constitución. Si bien entregan datos

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO.


LXXXVII

bienestar en México. Determinar si las

políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.

¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?

de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social y canelado vías de desarrollo alternativo.

3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL 3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE


LXXXVIII

VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO


LXXXIX

PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL. 5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA


XC

DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.




Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.

• Identificar

si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y

¿La bursatilización empleada por algunos estados del país, ha servido para frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario han sumergido más a los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y solución a la dinámica imperante de los problemas que arroja la crisis?

Secundarias: 3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una adecuada planeación de la deuda ha provocado un sobreedeudamiento, particularmente grave en los municipios y gobiernos estatales,

CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN.


XCI

la creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis fiscales, o bien han servido para detener el apoyo del gobierno central.

¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, entre ellos la más amplia recaudación del impuesto predial en su respectivo estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en los servicios básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha frenado la pérdida de poder adquisitivo por parte de sus habitantes?

lo cual acentúa la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.

4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE


XCII

CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL. 5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO


XCIII

TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.


XCIV


La crisis en México asociada a un gobierno centralista que generó grandes

desigualdades entre las regiones así como al interior de las mismas, se tradujo en

pequeños territorios que concentraron población, recursos económicos y políticos,

y que jamás difundieron el deseado desarrollo al resto del territorio. Con el cambio

adoptado por el Gobierno Mexicano desde los años noventa, se optó por

abandonar las políticas específicas que promovían el Desarrollo Regional, ya que

esto implicaba una acción específica por parte del Gobierno Federal y Estatal, que

permita consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos

locales para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el

desarrollo local.

Las reformas neoliberales, que si bien es cierto surgen con el interés de corregir

los desequilibrios de un estado obeso, lo que salta a la vista que dicha estrategia

fracaso, y devino en un debilitamiento del régimen estatal para generar recursos

propios, esto se ve reflejado precisamente en que los ciudadanos han perdido la

posibilidad de participar abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario

devolver a la comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones

que han de afectar el bienestar político.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y debe

fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva implícito la

auténtica democracia y un sistema republicano, e inspire en la participación

popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los medios de

solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser resueltos.

Con relación a los Ingresos Estatales y la potestad tributaria es necesario trasladar

competencias de órganos nacionales centrales o desconcentrados a los

municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de ingresos

autónomos capaces de financiar los servicios.


XCV

De manera particular podemos establecer la urgencia de actuar en la solución de

tres problemáticas concretas que requieren de acciones inmediatas, entre estas se

encuentran:

1) Realizar las reformas constitucionales necesarias para que los municipios

puedan diversificar sus fuentes de fondeo y financiamiento regional, en

particular es necesario establecer un sistema de garantías con la banca de

desarrollo a fin de que, sin afectar la autonomía y libertad de los municipios,

cuenten con el apoyo de la estructura federal, cual cobra particular

relevancia cuando se acude a los mercados financieros y bursátiles.

El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de financiar su

gasto público deficitario, el cual les merma su capacidad crediticia. Las opciones

de financiamiento que ha brindado el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal:

recaudación de impuestos propios, participaciones y transferencias, ha mostrado

no ser suficientes para satisfacer las necesidades de gasto y financiamiento,

provocando la fragilidad financiera de los gobiernos locales, y la aparición de

nuevos escenarios catastróficos.

Mediante la bursatilización de la deuda de los Estados es muy probable que se

reduzca la brecha entre sector financiero y productivo en las inversiones

regionales particularmente en microrregiones de alta marginalidad, debido a que la

participación de los municipios en el mercado es condicionada a inversiones

productivas; además, propiciará un saneamiento y transparencia de las finanzas

municipales debido a las exigencias de participar en el mercado de valores. Pero,

se deben considerar los posibles riesgos de esta vía de financiamiento, pues si no

se aplica cautelosamente acentuaría las deficiencias del sistema afectando las

metas económicas que justifican la descentralización.


XCVI

El caso del municipio de Aguascalientes por ejemplo ilustra el acceso a esta vía de

financiamiento, y muestra que es necesario que los municipios conozcan los

requisitos para acceder al mercado de valores para que amplíen sus opciones.

Además, el tratar de acceder a esta vía implica que el municipio maneje sus

finanzas con claridad y una adecuada estimación de sus fortalezas y debilidades.

Es recomendable que el financiamiento por deuda bursátil sea otorgado

considerando un límite de endeudamiento en proporción con los ingresos propios

y asociados a proyectos productivos. De esta forma se incentivaría a la autonomía

fiscal, se incrementaría la capacidad de recaudación y se disminuiría la

dependencia fiscal; además, se motivaría el incremento de dichos ingresos para

adquirir mayor endeudamiento.

Es crucial considerar la vía de financiamiento bursátil en los Estados tomando en

cuenta la afectación en la autonomía fiscal, si no se contempla con cautela la

tendencia sería hacia una pérdida de autonomía fiscal siendo el gobierno federal

la garantía de la deuda, lo cual sería catastrófica porque la población que no viva

en el municipio endeudado, tendría que pagar una deuda que no tiene retribución

alguna.

2) Establecer los mecanismos normativos e institucionales para otorgar plena

autonomía presupuestaria a los municipios ampliando sus áreas de

competencia y sui responsabilidad ejecutiva en los programas que

contengan recursos federales y estatales. La reforma constitucional se

vuelve una condición necesaria para modificar la inequidad y convertir a los

municipios en garantes del desarrollo económico y social.

Para lo cual los procesos de descentralización fiscal y administración en México,

son un ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y Aportaciones

Federales traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal de las

administraciones estales, y que pese a las facultades tributarias que la ley ha


XCVII

otorgado a los municipios mexicanos, se mantienen importantes desequilibrios que

se presentaban al momento de iniciar el proceso de descentralización Política,

Fiscal y Administrativa. Afectando el sistema de forma vertical como horizontal.

En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la limitada

capacidad impositiva de los Estados y en las enormes responsabilidades de gasto

público que deben efectuar. Esta situación los conduce a depender

considerablemente de las transferencias Federales para crear políticas de

bienestar. Los desequilibrios horizontales tienen que ver con las enormes

diferencias entre regiones, y la necesidad de buscar una mayor capacidad e

igualdad a través de los recursos que la Federación entrega a los gobiernos

locales.

Lo que si queda muy claro es que procesos como la globalización y la crisis

financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales gestionen

directamente con sus recursos para el desarrollo de su entorno, que en el Estado

aún no se rompe con los paradigmas de proyectos sectoriales con control central y

que deben de tener acciones de escala, y lo más importante, es que existen una

cantidad enorme de iniciativas locales que sin duda son el insumo principal para el

diseño de una Política de bienestar y de Desarrollo Económico local en México.

3) Establecer un fondo nacional de financiamiento municipal con carácter

autónomo el cual establecería los criterios necesarios para el sano

desarrollo y utilización de los recursos financieros de deuda y

financiamiento alternativos buscando equilibrios financieros fundamentales

en las gobiernos municipales, partiendo de un enfoque microregional y

productivo.

El esquema de financiamiento instaurado por el gobierno federal; es decir, el

control institucional del endeudamiento de los gobiernos locales se encuentra en el

Artículo 117 del marco constitucional, que al prohibir obtener financiamiento del


XCVIII

exterior, y al conjugarse con otras regulaciones en la materia, ha permitido

registrar puntualmente y darle seguimiento a diferentes aspectos de los créditos

obtenidos.

Sin embargo, las reformas que las entidades federativas realizaron a sus

respectivas leyes de deuda a fin de instaurar controles que prevengan el sobre

endeudamiento y les genere una crisis incosteable, fueron insuficientes para

establecer controles eficaces.

El fondo que se propone funcionaría como un agente financiero asesor de las

municipalidades que permitan la utilización de mecanismos financieros de

mercado de forma prudencial, como por ejemplo, en la calificación de la deuda en

los diferentes órdenes de gobierno.

Hoy en día nuestra obligación es continuar examinando las diversas alternativas y

los nuevos escenarios en que las relaciones intergubernamentales, se enriquecen

con la alternancia política en todos los órdenes de gobierno y en los nuevos

escenarios de gestión y administración en todos los niveles.

Es por ello que a las legislaturas estatales y federal les corresponde seguir

trabajando para dotar a los estados y municipios de mayores opciones para

reducir su dependencia financiera hacía los recursos provenientes de los

derivados de la Ley de Coordinación Fiscal.

La demostración a lo largo de este trabajo, nos permite concluir que la colocación

de los bonos bursátiles sin un control prudencial fue negativa, ya que instauro

nuevas crisis el interior de los Estados, ya que pese a cumplir con su objetivo de

subsanar las finanzas, pero se descuidó en su manejo y aplicación.

El reto sigue siendo, explorar más posibilidades para allegarse de una cada vez

con una mayor captación de recursos y frenar el día a día con las carencias y


XCIX

necesidades de la población, y evitar el financiamiento del gasto corriente a base

de préstamos, que mal empleados en vez de solucionar el problema lo acrecenta

con la aparición de nuevas crisis financiera y la afectación de la política de

bienestar.


C

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CXXXVIII




REPORTE DE INVESTIGACIÓN


1

INTRODUCCIÓN.

La crisis financiera ha impactado a todos los países, sus consecuencias son

grandes, graves y diversas. Sus efectos se expresan en la economía real, en la

pérdida de oportunidades para la reducción de la pobreza, en la caída del

comercio exterior y del Producto Interno Bruto (PIB), en las dificultades para

continuar con los planes de inversión, en la creación de nuevas políticas de

bienestar, en el desempleo y lo más probable es que también se manifieste en el

terreno político, generando problemas de gobernabilidad en los países

democráticos, en especial aquellos que han mantenido tensiones políticas y

sociales en los últimos años.

Cabe destacar que en distintos países en el mundo han tomado medidas que

buscan mitigar los efectos de la crisis financiera y proteger a sus respectivas

economías. Al respecto se puede señalar que en México se encuentra en mejores

condiciones de enfrentar esta crisis de lo que se estuvo en las crisis anteriores,

durante los años del 2000. Sin embargo, cada uno de los planes, como

corresponde, posee un fuerte sello económico y financiero pero no se explicitan

medidas equivalentes en el terreno político, o en el de la protección social. Estas

requieren de acuerdos nacionales específicos y, quizás, esta es una de las

mayores vulnerabilidades que se visualizan en los países: concertar entre la

administración y el Congreso, establecer mesas de diálogo en las cuales puedan

participar los diversos actores; establecer conversaciones con los partidos

políticos en la búsqueda de posiciones que vayan más allá de la coyuntura en una

perspectiva de largo plazo.

Las fragilidades de la crisis en el país se manifiestan en las dificultades para

concertar políticas que posean un carácter de Estado, es decir, capaces de reflejar

el conjunto de voluntades de los diversos actores en el ámbito nacional. De igual

forma estas dificultades de concertación y coordinación se expresan también a


2

nivel regional en donde no se han logrado construir visiones compartidas para

enfrentar la crisis. Más aún, en muchos casos han surgido respuestas que apelan

más al proteccionismo.

Una medida que ha aplicado México para frenar la crisis es la concentración de un

el federalismo fiscal que se ha caracterizado por la centralización de los ingresos

y gastos públicos en el gobierno federal, lo que se ha reflejado en la escasez de

recursos de las entidades y los municipios del país.

En el reporte de Finanzas Públicas 1991- 1999, la estructura de los ingresos

públicos permite observar esta característica.

Las participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo, de tal

forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos, productos y

aprovechamientos) de las entidades, el 8% en promedio en el periodo indicado,

solamente puede cubrirse una proporción muy pequeña del gasto público. En

cuanto al déficit fiscal, la crisis representó el 16% en promedio. La incapacidad de

los gobiernos para recaudar dinero lo revela la relación deuda respecto a los

ingresos propios que llega a 190% a nivel nacional.

La centralización fiscal se dio en México por medio de un proceso de apropiación

por parte del gobierno federal de las fuentes más productivas de ingresos dejando

a las haciendas locales solamente ingresos raquíticos, para ello se utilizó el

sistema de participaciones.

Este sistema financiero se empezó a utilizar en México desde 1922, debido a que

la Constitución no delimitó las competencias impositivas entre la Federación y los

estados. Desde esta fecha hasta 1980 se unificaron las participaciones. Los

principales motivos que llevaron a corregir este sistema fueron los de uniformar y

distribuir las participaciones. Mediante el actual Sistema Nacional de Coordinación


3

Fiscal (SNCF) se regulan las relaciones fiscales intragobiernos, las entidades

entregan a la Federación los impuestos recaudados formando con ello el fondo

“Recaudación Federal Participable (RFP)”, a cambio de recibir recursos

denominados participaciones con la condición de no gravar las mismas fuentes.

En los 26 años de vigencia de este sistema, se ha perdido esta ventaja, ya que la

manera de integrar el fondo RFP ha variado de tal forma que nuevamente se

presentan importantes diferencias en el caso de ciertos impuestos, como son el

Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA), los cuales

son impuestos de alta recaudación dejando como impuestos locales aquellos con

baja recaudación, como son el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos

(ISTUV), Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), impuesto del 2% sobre

nóminas, entre otros.












expansión de la producción.




4







impedido esta vía.


emisión de deuda es una alternativa al sistema de coordinación fiscal que surge

debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales resultado de las

complicaciones políticas y estructurales del federalismo fiscal en México.

Algunas de las principales ventajas que presenta el financiamiento vía emisión de

bonos bursátiles es que los Estados obtienen enormes recursos para financiar el

gasto y a mayor plazo, además, el costo del financiamiento es menor en

comparación con los préstamos del sistema bancario. De las 24 emisiones

realizadas durante 2001-2003, 18 de ellas fueron colocadas a tasas variables con

base en Cetes, más una sobretasa que va del 0.75% al 3%; a tasa fija en pesos y

el resto a tasas fija en UDIs. Otra ventaja es que fomentan la transparencia de sus

finanzas públicas al ser expuestos los estados financieros al participar en el

mercado de valores.








5


criterio del mínimo déficit operacional propiciando la disciplina financiera.

Creando con ello políticas de bienestar de acorde a la necesidades apremiantes

en la sociedad mexicana. Pero es importante considerar que existe un amplio

debate en torno al significado de política bienestar tanto por su contenido como

por la interacción de actores que se involucran en su formulación y puesta en

marcha. Normalmente va a evocar asistencia, servicios sociales y bienestar social,

que son etiquetas que a partir del siglo XX sirven principalmente para describir

amplias áreas de intervención pública. Por ello, no es sencillo encontrar una

definición de política social que incluya todos los elementos que correspondan a

las diferentes formas de acercarse al problema.

Se observa que no existe claridad conceptual respecto a lo que se entiende por

política social. Los círculos académicos y oficiales debaten respecto a lo que ese

término debe describir y caracterizar. Los gobiernos tampoco han logrado definirla

con precisión. Muchas veces la equiparan con gasto social, el cual sufre vaivenes

significativos dependiendo del enfoque, sector e incluso énfasis que en

determinadas circunstancias se adopten. De manera convencional, es una parte

sustantiva de este trabajo, y sin ningún afán reduccionista, el concepto de política

de bienestar va a arropar los programas aparecidos a partir de la década de los

setenta, momento en que la crisis económica empieza a dejar sentir sus

devastadores efectos sociales; programas denominados, también de manera

convencional, como de emergencia.

Conjuntando todo lo anterior expuesto esta investigación se compone de cinco

capítulos: en el primero se hace referencia al concepto del Estado protector y lo

que este ha hecho para crear políticas de bienestar en México para tratar de frenar

la mitigante y apremiante crisis financiera en el país.


6

En el segundo, se analizan el federalismo fiscal y como a través de este se

pueden generar programas e instrumentos que puedan ayudar a alcanzar un

Desarrollo Económico deseable.

En el tercer capítulo se describen algunas innovaciones (políticas de desarrollo)

que la administración pública ha adoptado y las ventajas que éstas representan al

analizar los tipos de financiamiento al momento de elaborar estrategias para el

Desarrollo Económico en el país para frenar la crisis.

En el capítulo cuarto se hace un breve análisis de la bursatilización como

alternativa para tratar de restarle crecimiento a la crisis a través de deudas

controladas a través de capital revolvente y esquemas de certificación, poniendo

como ejemplo el caso de los Estados de Aguascalientes, Veracruz y Nuevo León.

Finalmente en el quinto capítulo se exploran las posibilidades de implementar el

impuesto de la propiedad como alternativa de crecimiento financiero y la creación

de mejorías en el nivel de bienestar en la sociedad mexicana. A través del

impuesto predial y el mejoramiento del catastro para la obtención de más fondos

para el mejoramiento social en el país.


7

CAPITULO I. EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA POLÍTICA

DE BIENESTAR EN MÉXICO.

En México en particular, el modelo de desarrollo adoptado por los gobiernos en las

pasadas décadas quiso asimilarse al modelo de Estado Benefactor que surge en

la Europa de la posguerra y en los Estados Unidos tras la Gran Depresión de

finales de los años veinte. Esta versión Americana tiene características tan propias

que se puede decir que no presenta semejanza alguna con el modelo europeo. Lo

que interesa analizar en este primer capítulo no son esas diferencias, sino la

manera en la que países como México entraron en pleno siglo XXI tenido que

reconocer el fracaso del modelo de desarrollo adoptado desde el principio de un

Estado fuerte, interventor y controlador de la vida social.

Posteriormente, en el caso mexicano se va a tomar distancia de ese modelo para

remontarse a la ola modernizadora que asimismo impactó a otras sociedades más

desarrolladas, y que propugnaba por un retiro del Estado de actividades

económicas y por la liberalización del mercado y de sus leyes.

El análisis de las decisiones sobre programas de bienestar permite probar que su

diseño ha adolecido de fallas estructurales en tanto política pública, primero

porque no se imaginó como una política integral a la que se le fijaran propósitos

claros que resultaran de la puesta en marcha de decisiones o programas; y,

segundo, porque se concibió como programas de corte coyuntural, de los que se

esperaban no tanto resultados que incidieran en el mejoramiento del nivel de vida

de la población más desprotegida, sino en apoyos para mantener la

gobernabilidad. Este enfoque se hace teniendo como referente la construcción del

Estado liberal y la incapacidad que heredan los gobiernos posteriores a la

Revolución para llevarla a cabo en una política social sustantiva. Los últimos

gobiernos, los que abarcaron el periodo que va desde 1970 a 1994, operaron bajo

dos modelos de desarrollo distintos: el del Estado interventor que funcionó durante


8

los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo, y el llamado neoliberal o de

mercado cuyas bases las establece el gobierno de Miguel De la Madrid y las

profundiza el de Carlos Salinas de Gortari.

A partir de la década de los setenta, en América Latina y en México en particular

conocen las primeras manifestaciones de una aguda crisis económica que en los

veinticuatro años que abarca la parte sustantiva de esos años han presentado

escasos momentos de alivio y etapas de agravamiento tan severas que han

obligado a los gobiernos a una revisión a fondo de los modelos de desarrollo

adoptados. Una cuestión que parece central para esta investigación es que la

referencia a la crisis se ha mantenido en un ámbito de argumentación

estrictamente económica.

Esto ha ido generando la impresión de una punzante división entre la política

económica y el resto de las políticas y, lo que es aún peor, las opciones y

soluciones que se han ido planteando para enfrentar dicha crisis, que no han

logrado rebasar el plano económico, han tenido resultados francamente

desalentadores. En el cuadro siguiente se incluye, las cifras que indican que

desde 1981 la tasa de pobreza se ha ido incrementando respecto a la población

nacional. Es evidente que a pesar de los programas adoptados en cada uno de los

gobiernos de esa década para combatir la pobreza esta tasa va en ascenso. De

esta forma para1992, se registra un aumento del 66%.

A partir de cálculos hechos por Hernández Laos se definió pobreza extrema como

la población que tiene ingresos inferiores al costo de una canasta llamada mínima,

que incluye rubros como alimentación, vivienda, salude higiene y educación. Julio

Boltvinik trabajó esas mediciones para llegar a distinguir entre pobreza relativa,

que comprendía la satisfacción de las necesidades básicas además de los

elementos de participación en un estilo de vida socialmente dominante y la

reducción del trabajo doméstico extremo. Y la absoluta (extrema) en la que se


9

estaría incluyendo lo indispensable para la satisfacción de todas las necesidades

en condiciones de dignidad. (Julio Boltvinik: México, El Colegio de México p. 21)

Cuadro 1

EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO DESDE 1963 A 1992

(PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN NACIONAL)

Años 1981 1984 1988 1989 1992

Tasa de pobres 48.5 % 58.5% 59% 64% 66%

Cifras estimadas por Hernández Laos y Julio Boltvinik.

Julieta Campos lo define de la siguiente manera: "en la carrera hacia el progreso,

lo único que resultó progresivo fue el empobrecimiento" (J. Campos: México, Ed.

Aguilar, 1995), y para fraseándola añadió, el país cayó en el espejismo del

progreso y el desarrollo, las élites intelectuales avalaron los modelos adoptados,

en algunos casos convencidas de que era el ‘único camino’, y en otros por

defender posiciones o intereses de grupo. Las élites políticas los instrumentaron

también en algunos casos por convicción y en otros por conveniencia, pero

siempre resultaron beneficiadas. Sin embargo, las acciones emprendidas hasta

ahora para encarar la crisis, no sólo han mantenido a la pobreza sino que incluso

han contribuido a agudizarla y a hacerla extensiva a muchos de los ámbitos de la

sociedad. "El desarrollo económico no se traslada mecánicamente a la población.

Por el contrario, ha sido frecuente en diversos países del mundo en desarrollo

durante las dos últimas décadas, la coexistencia de crecimiento del producto

interno y mejores equilibrios macroeconómicos, con empeoramientos serios en la

situación social de las mayorías" (Bernardo Kliksberg: México, Fondo de Cultura

Económica- INAP, 1994, p. 25). La calidad de vida de las mayorías no está en

relación directa con el monto de la producción. El PIB no mide el bienestar (J.

Campos: p. 62).


10

El carácter sectorial de la política económica y las particularidades que de ello se

derivan, describen a los estrechos márgenes en los que se formulan estas

decisiones y de la poca incidencia e impacto que tienen en los problemas de

conjunto. Esto es especialmente válido para los programas de bienestar. De ahí

que esos servicios sociales hayan sido definidos convencionalmente “como una de

las políticas de gobierno, puesto que su acción tiene un impacto directo sobre el

bienestar de los ciudadanos al brindarles servicios o ingresos"(T. H. Marshall:

London Hutchinson University Library, 1956, p. 7). De igual manera han sido

caracterizados como políticas sociales compensatorias, dado que están orientadas

en el mejor de los casos a aminorar los desequilibrios sociales, o suplementarias,

para acompañar a las políticas de ajuste económico.

En una revisión de cómo el Estado mexicano fue revolviendo el problema de los

desequilibrios sociales que el modelo de desarrollo generaba, parece evidente que

debió hacerlo de manera gradual y desigual. Los gobiernos liberales,

particularmente los de la llamada segunda generación, estuvieron

fundamentalmente preocupados por desmonopolizar la propiedad como una

manera de buscar mayor equidad social, pero sin desarrollar las bases para que

este supuesto pudiera materializarse en beneficios amplios para la sociedad

mexicana. Después se iniciaron acciones de 'beneficencia', compartiéndolas

siempre con ‘los privados’, hasta empezar a poner en marcha programas de

desarrollo comunal o comunitario y generación de empleo de emergencia, al igual

que sucedió con otros países del continente. Finalmente se impulsaron programas

para resolver problemas urgentes en ciertos sectores de la población a los que se

les empezó a identificar como ‘población objetivo’.

El tener que hacer frente al universo creciente de los marginados con políticas de

carácter propiamente compensatorio es resultado, sin duda, de la presión

demográfica, pero también por la agudización de la crisis a partir de la década de

ochenta. En ese momento se acude a la institución de los programas de ajuste y


11

reestructuración productiva que se van a aplicar también en la mayor parte de los

países de América Latina. Los programas de bienestar van a entenderse:

"Como un conjunto de medidas orientadas a compensar los efectos ‘inicialmente’

negativos del ajuste macroeconómico en algunos segmentos de la población

convencionalmente integrados, merced a la irracionalidad de la asignación de los

recursos del esquema estatista anterior." (Carlos M, Vilas: México, UNAM, julio,

1994, p. 8).

Las llamadas políticas sociales o de bienestar compensatorias van a sustentarse

en los fondos de inversión social como una respuesta de los gobiernos frente al

agravamiento de la crisis. (Carlos M, Vilas: México, UNAM, julio, 1994, p. 18). Sin

embargo, la intranquilidad por atenuar los efectos sociales de las políticas

económicas, es anterior: desde los programas de desarrollo comunal o

comunitario de la década de los setenta hasta los programas de generación de

empleo de emergencia de los setenta y ochenta. Los ejemplos de este tipo de

programas son el PIPIO en Chile, el PAIT en Perú y el llamado Frentes de Trabajo

en Brasil. (José Wurgaft: PREALC, 1983, p. 2).

Bajo la designación de fondos de inversión social se agruparon esquemas de

operación administrativa, los cuales presentaron diferencias significativas que vale

la pena considerar. Primero, los fondos transitorios con vigencia de tres o cuatro

años formaron parte del conjunto de políticas de estabilización y reestructuración

productiva. Su finalidad era compensar, al menos parcialmente, el deterioro de las

condiciones de empleo, de salarios y las reducciones de gasto social que

'acompañarían' a los procesos de estabilización, intentando reducir los costos

sociales en algunos sectores de la actividad económica durante el período de

transición de esa reestructuración.


12

Su carácter transitorio narra el supuesto de que cuando se concluyera el ajuste

macroeconómico, el proceso de desarrollo y el incremento de las inversiones que

se debían derivar, se producirían aumentos en la actividad económica, el empleo y

los salarios, con el consecuente mejoramiento de las condiciones sociales

(Tomado de J. Wurgaft: p. 2-4). Al formarse la política de estabilización, el Banco

Mundial promovió y apoyó la mayor parte de los fondos transitorios, "se consideró

que éstos debían aplicarse en países con deficiencias estructurales muy graves en

los sectores sociales, lo que hacía indispensable contar con un instrumento

eficiente de política compensatoria para atenuar los eventuales costos sociales

adicionales al ajuste" (Tomado de J. Wurgaft: p. 2).

La solución que se deriva y que es particularmente relevante para esta

investigación es que se partía de la presunción de que los organismos reguladores

del Estado ya no estaban en condiciones de cumplir dicha función con la suficiente

rapidez y eficiencia: de ahí la necesidad de crear programas o mecanismos

alternos. Sin embargo, estos organismos fueron más eficaces en la intermediación

que en la prestación de servicios de calidad; su cobertura fue expansiva, aunque

no inclusiva. Los fondos fomentaron la aparición de unidades administrativas

"alternas" a las que se les dotó de un esquema organizativo y de atribuciones

excepcionales respecto del conjunto del sector público, lo que de manera

primordial tuvo que ver con el que su financiamiento proviniera en su mayor parte

de donaciones y créditos externos, que no se esperaba pudieran renovarse

(Tomado de J. Wurgaft: p. 2-3).

Esta condición diseñaba el grave problema de resolver cómo continuar con las

actividades cuando se agotaran las aportaciones externas y se llegara al término

del período de los fondos transitorios. Una alternativa para ello fue considerarlos

como experiencias iniciales susceptibles de continuarse con fondos permanentes

financiados esencialmente con recursos nacionales que lograran, por una parte,


13

compensar los efectos negativos del ajuste y, por la otra, mejorar la distribución de

los beneficios del progreso económico (Tomado de J. Wurgaft: p. 3).

Otra particularidad que vale la pena resaltar es que esos fondos no dependían de

un ministerio o secretaría, sino directamente de los titulares de los poderes

ejecutivos. Algunos fondos de inversión tuvieron carácter permanente; surgieron

también como respuesta a la agudización de los problemas sociales, pero su

vinculación no es tan directa con las políticas de ajuste y estabilización. Mediante

su instrumentación se esperaba poder canalizar parte del gasto e inversión

sociales a los sectores más pobres urbanos y rurales, independientemente de las

etapas de ajuste o reactivación en las que se hallaran las economías. Sus

características podrían aparecer más cercanas a las de otros organismos públicos

y sus recursos provenían esencialmente de fondos nacionales.

Se observa entonces que la puesta en marcha de organismos y programas cuya

base fueron los fondos de inversión social tuvo instantes en los que sus

características fueron más parecidas a las de los transitorios, y otras a las de los

permanentes, para acabar en muchos casos en un diseño que tomó partes de

ambas propuestas. Esto es, los orígenes de financiamiento fueron tanto internas

como externas; sus objetivos fueron diversos: desde la promoción de empleo,

hasta la de actividades productivas. Lo importante aquí es destacar que su puesta

en marcha se hizo a través de unidades administrativas distintas a las que

tradicionalmente se habían ocupado de la política social, y que invariablemente

dependieron del titular del poder ejecutivo.

Otra particularidad general que han presentado los programas y unidades

inspirados en los fondos de inversión social es que al igual que para éstos, no han

existido procedimientos adecuados para darles seguimiento y medir los efectos

producidos por estas unidades o programas. Las valoraciones realizadas se han

centrado en aspectos cuantitativos de los diferentes programas y proyectos y en


14

los de la eficiencia operativa, pero no en el impacto social que se derivaría de su

puesta en marcha.

Por otra parte, también se reconoció que superar la pobreza demandaba acciones

que iban más allá de las posibilidades que al menos los fondos ofrecían: reorientar

la política macroeconómica, aplicar una política tributaría y de ingresos

redistributiva, poner en marcha un conjunto de medidas en materia de seguridad

social y de capacitación para el trabajo, incidir en mayor proporción en la

institucionalización de un sólido mercado de trabajo, instalar programas de apoyo

para las actividades productivas de los grupos más pobres, en una palabra,

incrementar tanto la magnitud como la eficiencia del gasto social del Estado

(Tomado de J. Wurgaft: p. 29).

Sin embargo, lo que se intentaba demostrar en la administración es que si bien por

momentos hubo aumentos en el gasto social, éstos siempre resultaron

insuficientes en términos de las necesidades. Por otro lado, estos aumentos no

han tenido obligada correspondencia con el empuje que debía derivarse de contar

con más recursos. Esta situación acreditaría en el supuesto de que los programas

de política social fueron utilizados para renovar los apoyos y consensos y con ello

vigorizar el margen de gobernabilidad.

1.1. EL ESTADO PROTECTOR EN LAS DEMOCRACIAS OCCIDENTALES.

A partir de la Segunda Guerra Mundial se desplegó en los países industrializados

el Estado Asistencial, llamado también Benefactor. Este Estado se conforma

ideológicamente, entre otros planteamientos, de la teoría económica de Keynes;

de una propuesta que redefine más tarde la ideología socialista en torno al

concepto de la pobreza, la cual deja de ser un problema estrictamente individual,

para convertirse en uno que adquiere una dimensión social, lo que planteaba la

necesidad de una acción pública; y de la concepción en torno al tránsito del simple


15

Estado de Derecho a la del Estado Social de Derecho que desarrollara la Social

democracia alemana. (C. Macpherson: Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 39 en

Gerhard Ritter: Madrid, Ministerio del Trabajo y Bienestar Social, 1991, pp. 30-31).

Este pensamiento de Estado predominó en los países desarrollados,

principalmente en los de la Europa de la segunda posguerra. La generalidad

crucial es la posibilidad que desarrolla el Estado y el gobierno de lograr el

crecimiento económico con esquemas de distribución de sus beneficios, los cuales

resolverían o al menos sujetaran los potenciales conflictos sociales. El modelo se

basa en una trilogía de funciones reconocidas al Estado: regulación económica,

procuración del bienestar social y negociación política corporativa (Manuel García

Pelayo: Madrid, Alianza Universidad, 1982, p. 45). El Estado Benefactor impulsaba

arreglos de organización orientados hacia la redistribución y estabilización de

ingresos y niveles de consumo.

El Estado Benefactor que se desenvolvió en las democracias capitalistas

industrializadas después de la Segunda Guerra Mundial y que persistió más o

menos igual hasta mediados de los años setenta, se caracterizó por tres

elementos: primero, la intervención estatal en la economía para mantener el pleno

empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación. Segundo, la provisión

de una serie de servicios sociales universales, incluyendo transferencias para

cubrir las necesidades humanas básicas en una sociedad compleja y cambiante.

La universalidad representa que los servicios sociales están dirigidos a todos los

grupos, y para acceder a ellos no se requiere pasar ningún tipo de control de

ingresos; estos servicios tienen como objetivo la provisión de la seguridad social

en un sentido más amplio. Tercero, la responsabilidad estatal en el mantenimiento

de un nivel mínimo de vida, entendido como derecho social, es decir, no como

caridad pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad

colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y


16

democrática. (Ramesh Mishra: en Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid,

Alianza Universidad, 1989, p. 56).

Más allá de las diversas formas que este tipo de Estado adoptó en cada uno de

los países, cumplía funciones tanto políticas como económicas. Políticas en

cuanto que contribuía a legitimar el modelo capitalista de producción al intentar

aminorar los efectos negativos del mercado; económicas, en cuanto se constituía

en un elemento central del proceso de acumulación, al reactivar la economía por

medio del estímulo a la demanda, creando y manteniendo fuentes de trabajo,

intentando alcanzar el pleno empleo(Andersen Esping Gosta: New Jersey,

Princeton University Press, 1990 y Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid,

Alianza Editorial, 1989).

La normatividad de los derechos sociales se expandió de manera paralela a la

difusión del pensamiento keynesiano y al resto que representaba el socialismo

como alternativa para las sociedades del momento. En ese tiempo la idea de

estabilización no estaba referida al sistema de precios o a los equilibrios

macroeconómicos, sino fundamentalmente al mantenimiento de un proceso

sostenido de acumulación de capital. Keynes mismo se encargó de aclarar cuáles

eran sus preocupaciones:

"La extensión de las funciones del gobierno implícitas en la tarea de ajustar las

propensiones a consumir de unos y otros e introducir la inversión, han de parecer,

para un publicista del siglo XIX o a un hombre del mundo financiero

norteamericano de nuestros días, terribles invasiones sobre el individualismo. Por

el contrario, las defiendo por ser el único medio práctico de evitar la destrucción de

las formas económicas existentes, así como por ser las condiciones de un

funcionamiento exitoso de la iniciativa individual" (John Keynes: New York,

Harcourt, Brace & Co., 1956, p. 380).


17

Las instauraciones del Estado Benefactor se erigieron y difundieron sustentadas

en un determinado nivel de desarrollo de las fuerzas productivas y sobre un

escenario político donde las relaciones de poder amenazaban la integridad del

sistema social vigente. "La variante Estado de Bienestar fue una alternativa para

resolver el conflicto entre democracia y capitalismo sin suprimir las bases

fundamentales de ambos principios de organización social" (Alberto C. Barbeito,

Rubén M.: Argentina, UNICEF, CIEPP, Losada, 1992. p. 111). De hecho el Estado

de Bienestar se consolidó paulatinamente.

"Fue universalizando cada vez más su alcance, para lo que se desmercantilizó

diversas actividades. Al mismo tiempo, en la medida en que su expansión fue

paralela a la consolidación del sistema democrático-partidario de participación

política, ambos procesos se estimularon mutuamente. El conflicto social pudo ser

vigilado a partir de un consenso básico entre el capital y los trabajadores, que

certificaba beneficios para las dos partes a través de la acción mediadora del

Estado" (Alberto Minujin-Estela Consentino: Alberto Minujin (editor), Buenos Aires,

1993, pp. 234-240).

El Estado Benefactor se formó en el eje de los diferentes programas políticos. Los

conservadores y social demócratas desplazaron sus divergencias a la discusión

sobre la extensión y ritmo de desarrollo. En muchos países, especialmente en

Europa, la participación estatal se daba como un hecho, y los desacuerdos

giraban en torno a su naturaleza y magnitud. El lograr hacer coincidentes las

recomendaciones keynesianas y el auge que tomó el Estado a raíz de la Segunda

Guerra Mundial.

"Dio lugar a una expansión estatal sin precedentes en dos órdenes diversos: el de

la gestión pública de la economía y el de la redistribución de la renta a través de

un plan general y complejo de transferencias de capital. Esta expansión explica el

crecimiento en espiral del gasto público en todas las sociedades industriales


18

avanzadas desde los años sesenta" (Ramón Cotarello: Madrid, Centro de Estudios

Constitucionales, 2a- edición, 1990. p. 98).

Paramio analiza la manera en la que los Estados que instituyeron acuerdos

ofrecían respuestas para la crisis económica que pegó en el centro del sistema

capitalista, los cuales alcanzaron una legitimidad que les permitió gobernar

durante casi medio siglo; los identifica como: gobiernos legitimados por su gestión

de la crisis (Ludolfo Paramio: Siglo XXI Editores, 1988, pp. 116-120).

Sin embargo, estos acuerdos fundamentales llegaron en algunos casos a

conformarse en lo que podría identificarse como los extremos del péndulo: en el

extremo derecho, el fascismo eliminó la democracia para preservar el capitalismo;

en el izquierdo, el ideal socialista que intentaba suprimir el capitalismo para

construir la democracia de masas, derivando en el comunismo que acabó con

ambos principios de organización al crear un nuevo escenario de contradicciones

al interior de sí mismo (Barbeito y Lu Vuolo: pp. 111-112)."Existían ciertamente

disidentes que afirmaban que el Estado Benefactor era adverso al crecimiento

económico, pero éstos eran una minoría" (Bernardo Kliksberg: México, 1993,

pp.206-207).

El Estado Benefactor que se desarrolló en la Europa de la posguerra con las

diferencias existentes entre países, fue una combinación entre welfare state y

economía mixta. Es decir, "Por un lado prestaciones públicas, en especial en el

campo de la sanidad, la educación y la creación de viviendas subvencionadas,

más redistribución de la riqueza mediante impuestos de signo progresivo. Y por el

otro, la coexistencia de empresas públicas y privadas" (L. Paramio: p. 126).

La mayoría de los estados nacionales consintieron el principio de que el Estado

tenía la responsabilidad de intervenir para promover el bienestar de sus

ciudadanos. "Los servicios sociales gubernamentales tenían amplio apoyo no


19

solamente entre la gente corriente que recibía sus beneficios, sino también de

dirigentes políticos, funcionarios públicos e intelectuales" (L. Paramio: p. 207).

Pero los programas estatales de asistencia empezaron a experimentar dificultades

durante la década de los setenta. La crisis de la energía, la inflación y la recesión

debilitaron economías que habían sido pujantes y esto repercutió de manera

negativa en los programas sociales. Esta situación estuvo acompañada del

desarrollo de un nuevo paradigma que tuvo como origen la escuela de economía

en la Universidad de Chicago: el llamado, neoliberalismo. En varios países

europeos la ampliación de la actividad del Estado de Bienestar provocó serios

problemas de inflación, crisis fiscal y déficits presupuestarios que pusieron en

cuestionamiento dicho modelo de Estado y le impidieron seguir conservando

legitimidad y consenso (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political Studies, v. 25

(2), 1992, pp. 139-168).

Los críticos de la participación del Estado empezaron a atraer atención, y sus

enfoques se acogieron con entusiasmo creciente en círculos intelectuales y

políticos (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political Studies, v. 25 (2), 1992, p.

207). Las opiniones negativas giraron también en torno al aumento de la

burocracia que el Estado Benefactor había auspiciado, con sus correspondientes

problemas de ineficiencia y corrupción, lo cual se convirtió en una presión

adicional. El Estado tuvo que suplir necesidades que estaban fuera de su alcance

además de encontrarse sobrecargado con demandas que le resultaba imposible

satisfacer (Josep Picó: España, Siglo XXI Editores, 1990, p. 10).

De ahí que de cara a escenarios en los que los recursos se reducen

drásticamente, los estados se empiezan a ver obligados a tomar disposiciones

para establecer alguna prioridad sobre la organización de esfuerzos en materia de

política social. Sin embargo, no existe una definición única que permita relacionar


20

cómo se tomaron y se toman esas decisiones en cada país con una teoría acerca

del Estado de Bienestar en general.

"La dificultad para constituir esa relación tiene que ver con la imposibilidad de

reconciliar dos mandatos en competencia: el de la necesidad de legitimación del

régimen político, en función de la respuesta del Estado a las expectativas de los

ciudadanos en términos de beneficio social. Y el de acumulación, a partir del

balance que hace el propio Estado en esfuerzos de redistribución, contra la

expectativa de que usará su autoridad para proveer adecuados incentivos y

contribuir a agregar capacidad productiva"(Sara A. Rosenberry: British Journal of

Political Science, vol. 12, part 1, January, 1982, p. 423).

De ahí que se pueda aseverar que no existe un único modelo de Estado de

Bienestar que trascienda al tiempo y al espacio, así como no existe una única

expresión de las contradicciones que se fueron engendrando en su seno (Berbeito

y Lo Vuolo: p. 112). Entonces, la 'cuestión social' también se cambia junto con la

sociedad, se transforma con los cambios que registran las fuerzas productivas y

en las relaciones de poder y autonomía que surgen entre los intereses

contrapuestos. La propia definición de bienestar se convierte en un proceso

permanente de construcción social (Berbeito y Lo Vuolo: p. 112).

Aunque tampoco existe una sola explicación compartida por todos los países para

definir qué programas sociales poner en marcha o a qué campo social atender

primero, sí aparecen criterios diferentes a partir de los que se establecen las

decisiones y prioridades. En los estudios semejantes que se han hecho hasta la

fecha para analizar esos criterios, las constantes parecen ser el empleo como

variable dependiente y el desarrollo económico y demográfico como

independientes. En estos análisis también se observa que los factores políticos

siempre tienen un papel secundario en la explicación del carácter de las políticas

sociales del Estado Benefactor (Rosenberry: pp. 423-424).


21

1.2. LAS CONTROVERSIAS AL MODELO DE ESTADO BENEFACTOR.

En los años setenta se hace un esfuerzo por igualar los niveles extremos de la

pobreza, estimulándose con proyectos de bienestar. Este propósito se convirtió en

un objetivo social prioritario que al no verse satisfecho puso en cuestionamiento

los fundamentos del modelo de Estado que mediante programas sociales amplios

e intensos había generado la perspectiva de lograrlo, con lo que se presentaron,

incluso, síntomas de una crisis de legitimidad de los sistemas políticos. De los

setenta a los ochenta se pasa de hablar de protección y crecimiento de la

demanda, a reactivación del mercado, flexibilidad, privatización; en una palabra,

disminución del Estado de Bienestar y de su responsabilidad social.

"La gestión pública de la economía se ve incapaz frente a las posibilidades de la

gestión privada, El costo asistencial, en cuanto significa una comercialización al

margen del mercado ya no se considera un elemento de estabilidad, sino de

distorsión, no sólo en el orden económico, sino incluso en el político" (Rosa

Asunción: España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 220-222).

El punto de arresto de la crítica al Estado de Bienestar se basó en el argumento

de que era una estructura fundamentalmente socializadora, que tarde o temprano

tendría que entrar en colusión con el dispositivo esencialmente privado y

privatizador, como es el mercado (Rosa Asunción: España, Navarra, Ed. Gakoa,

1992, pp. 209-210).

James O'Connors profundiza este argumento al describir cómo diferentes formas

de gasto social intentan satisfacer a la vez funciones de acumulación y de

legitimación. En primer lugar el Estado emprende gastos de capital social para

incrementar las tasas de rendimiento. Éstos comprenden la inversión social en


22

proyectos y servicios que aumentan la productividad laboral (por ejemplo,

capacitación, energía más barata e infraestructura) y gastos de consumo social

que actúan para disminuir los costos de producción del trabajo (por ejemplo,

alojamiento de interés social, subsidios a los alimentos y al transporte público). En

segundo lugar, la función legitimadora del Estado se financia con gastos sociales

que no son ni siquiera indirectamente productivos, pero sí necesarios para

mantener la concordia y el control social (por ejemplo, esquemas para mejorar los

asentamientos y regularización de las tierras). El problema surge y se agrava

cuando la responsabilidad de estos costos recae cada vez más en el Estado, pero

las ganancias que de ella se derivan siguen siendo privadas. Las crisis

económicas pero también las políticas y sociales se presentan cuando la

tendencia es que el gasto aumente con mayor rapidez que los medios para

financiarlo (Peter Ward: México, Ed. Nueva Imagen, 1ª ed., 1989, p. 18).

La crisis del Estado Benefactor se origina en la falta de aprobación con respecto al

contenido redistributivo de sus políticas y los medios para hacerlo efectivo. Para el

caso de sociedades "con débil práctica democrática, esta falta de consenso

fortalece el avance de posiciones favorables al abandono de toda política

distributiva" (Barbeito y Lo Vuolo: p. 10).

También la oposición al Estado Benefactor va a generarse en diferentes medios;

la derecha radical marcaba que la intervención del Estado socavaba la iniciativa y

responsabilidad individuales y debilitaba los fundamentos de la civilización

occidental.

"En diversos países industriales, pero especialmente en Gran Bretaña y en los

Estados Unidos, dirigentes conservadores se comprometieron a disminuir la

participación benefactora del gobierno, a reducir los impuestos y a promover la

iniciativa privada; al alcanzar el gasto niveles sin precedente en materia de


23

asistencia social, aumentó la resistencia pública a la tributación"(B. Kliksberg: p.

209).

Estas tácticas tenían atractivo electoral, lo que resultó en triunfos para partidos

conservadores. Aquéllos que se encontraban en el extremo opuesto del espectro

político también alzaron sus voces críticas contra la noción de Estado Benefactor.

Afirmaban "que los servicios sociales gubernamentales del Estado no promovían

el bienestar, sino que suprimían los instintos revolucionarios del proletariado y

afirmaban la reproducción de su fuerza de trabajo"(B. Kliksberg: pp. 207-208).

De hecho, en la medida en que los servicios sociales brindados por el Estado

fueron puestos en tela de juicio, ganaron mayor popularidad enfoques alternos

tales como la intervención de la comunidad y la idea de responsabilidad de la

misma para su propio bienestar(B. Kliksberg: p. 208).

De esta manera, el Estado de Bienestar no podría resultar el remedio final para las

crisis constantes y estructurales del sistema capitalista. Los críticos de este

modelo de Estado, identificados de manera paralela con la corriente neoliberal, lo

situaron de víctima culpable, acusándolo de ser responsable de los males

económicos y sociales por los que cruzaban las sociedades contemporáneas. Su

crítica establecía que el Estado de Bienestar había logrado extenderse a casi

todos los espacios rentables, con la consecuente exclusión de la actividad privada,

la reducción de márgenes de beneficios de las empresas y el crecimiento

desmesurado de los aparatos burocráticos (B. Kliksberg: p. 209).

Estos cuestionamientos se han manejado también desde diferentes perspectivas

teóricas; existe una corriente de opinión que considera al modelo de bienestar

como un recurso para lograr mayor eficacia y prosperidad, al permitir la extensión

de las fuerzas de la propiedad y del mercado. Otro grupo de analistas, preocupado

por la conservación de valores y procesos de cohesión social, promueve el


24

traslado de funciones del Estado a formas y campos no políticos, pero tampoco de

mercado y gestión. La tercera considera el retiro estratégico del Estado de

diversas funciones económicas y sociales, como una forma de evitarla expansión

de demandas que se vuelven inmanejables, logrando con esto fortalecer la

gobernabilidad (Paul Starr: México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp. 27-

64).

Cuando tuvo utilidad el esquema basado en un Estado Benefactor o Asistencial,

en los tiempos en los que el modelo de modernización de la segunda posguerra

era todavía dinámico, las políticas sociales constituían sólo acción estatal.

Si bien se veía la creciente complejidad de la sociedad, también se le imaginaba

en una condición pasiva donde la solución de las cuestiones sociales era un hecho

fundamentalmente técnico, por lo que la iniciativa y la acción quedaban ajustadas

a los funcionarios, presumiblemente los únicos capaces de manejar las propuestas

y las variables económicas; de ahí el carácter asistencialista y paternalista que ha

caracterizado a esas políticas (Tomado de SELA, Políticas sociales para América

Latina…, p. 3.)

En occidente, las controversias al Estado Benefactor se han movido por dos tipos

de razonamiento; el primero de carácter más interno basado en el desgaste del

modelo económico sobre el que se sostuvo este tipo de estado y el que se ha visto

sometido a importantes críticas, pero está lejos de desaparecer. El segundo,

asociado a la dinámica externa, en el que el anticomunismo desarrollado en

algunos países del continente estuvo en la base de las críticas del Estado

Benefactor, pero que se agudizó al entrar a la década de los setenta, cuando la ex

Unión Soviética sirvió como un ejemplo de que la acción del Estado destruía en el

largo plazo, la vitalidad de la economía, ahogando las iniciativas individuales.


25

El Estado Benefactor en Europa pasa entonces por un proceso en el que se le han

hecho ajustes que corresponden a una situación económica en la que los recursos

no son tan copiosos, pero muchos de los programas sociales amparados por el

Estado siguen aún vigentes. Por otra parte, los intentos que ha habido para

desmantelar programas sociales han tenido que enfrentar una fuerte oposición

que se ha visto materializada en movilizaciones sociales de dimensiones muy

considerables, que han incluso obligado a los gobiernos a reconsiderar sus

posiciones respecto a los recortes en materia de gasto y servicios sociales.

La desilusión de las políticas keynesianas en diversas sociedades industriales

avanzadas parece haber obligado a retomar a políticas monetaristas clásicas. Esta

'claudicación' económica, sin embargo, no ha tenido hasta la fecha, que sepamos,

trasunto político: todos los partidos que aplican las medidas monetaristas

(conservadores y socialistas, excepto Suecia) las normalizan sosteniendo que son

para salvaguardar el Estado de Bienestar que van dirigidas o bien para

recomponer una situación que permita retomar al Estado de Bienestar (R.

Cotarello: p. 110).

1.3. LA INTERPRETACIÓN DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS DE UN ESTADO

BENEFACTOR

Para los países latinoamericanos la crisis del Estado tiene su principio en los

procesos de cambio socio-económico ocurridos en las décadas de los cuarenta y

cincuenta. "El Estado latinoamericano es, antes que nada, fruto de la desviación

sufrida por la relación Estado-sociedad en todo el mundo capitalista después de la

Gran Depresión de 1929, y de la ampliación de la propuesta por Lord Keynes para

salvar la economía del agujero en que la depresión la sumergió" (Reynaldo Maia

Muñiz: Mauricio Merino, (comp.), México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y

Administración Pública-CONACYT, México, 1992, p. 115).


26

Las propuestas keynesianas que fundamentan la intervención estatal en general, y

el proceso al que Latinoamérica acude como base de su modelo de desarrollo,

esto es, la sustitución de importaciones, permiten establecer una clara diferencia

entre la dirección y los resultados del proceso de intervención del Estado

Latinoamericano y el europeo. En América Latina el núcleo de la competencia

capitalista se transfirió de la demanda como proponía Keynes e hicieron los países

europeos a la oferta, que estuvo en la base de las propuestas de la Comisión

Económica para América Latina (CEPAL). Esto se tradujo en que no se endureció

la capacidad de producción, sino que para satisfacer los gustos cambiantes de los

consumidores, los países se vieron obligados a entrar en una cadena en la que las

unidades productivas se fueron instituyendo en diferentes países, en función de

las ventajas que ofrecían para la fabricación de productos: capacidades técnicas

atadas al desarrollo tecnológico. Esto situó a los países productores de materias

primas en una posición de desventaja respecto a aquellos productores de bienes

manufacturados, obligando a los productores de materias primas a entrar en un

círculo de dependencia, que fue pasando de ser técnica hasta convertirse en

comercial y financiera.

En Europa la intervención del Estado quedó limitada por el estrecho margen de

maniobra que dejó por el embate de intereses fruto de un largo período de

sedimentación entre las clases y de construcción de mecanismos institucionales

representativos de las mismas. La intervención del Estado en América Latina

ocurrió en un contexto de transición de sociedades tradicionales a modernas, lo

que impidió esa sedimentación, dando como resultado una desarticulación social

que favoreció la 'centralidad' del Estado, lo cual a su vez propició que se

autonomizara la economía de la política (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino,

(comp.), México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-

CONACYT, México, 1992, pp. 115-116). El resultado fue que en Europa se

fortalecieron los modelos de Estado Benefactor en los que se lograron integrar


27

mecanismos de forma y desarrollo democrático parlamentario. Mientras que en

América Latina aparecieron los estados nacionales populares, la participación se

tradujo en movilización y control a través de arreglos corporativos que infringieron

contra la representación (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.), México

Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-CONACYT,

México, 1992, p. 118).

Del mismo modo, los sistemas de políticas públicas construidos en las versiones

latinoamericanas del Estado de Bienestar, disolvieron en cierta manera los

conflictos propios de la contradicción entre Estado Social de Derecho e integración

económica de mercado. Sin embargo, la presencia de los gobiernos autoritarios en

casi todos los países de la región latinoamericana han demostrado que la

'estabilidad' se logró mediante un alto costo: suprimir uno de los aspectos de la

difícil cohabitación, el ejercicio democrático del poder. Por ello es que si bien se

puede afirmar que los conflictos pueden ser esencialmente de la misma

naturaleza, las formas en las que se expresan y las iniciativas para administrarlas

en los países subdesarrollados son propiamente diferentes de aquellas adoptadas

en los países económicamente más avanzados (Tomado de Barbeito y Lo Vuolo:

p. 111).

En la interpretación latinoamericana del Estado de Bienestar no aparece un sector

de la sociedad, el obrero, como el eje de la lucha por reivindicaciones de clase

sino que ésta se inscribe en un pacto corporativo en el que se entra en una lógica

centralizada y burocrática como una vía para lograr materializarla. La naturaleza

del Estado de Bienestar latinoamericano,"no puede ser entendido desde la óptica

exclusiva de su capacidad absoluta de proporcionar bienestar para el conjunto de

la sociedad, no es un Estado Benefactor en sentido estricto, ni representa la

decisión unilateral del Estado o de la clase obrera, para conceder y controlar

reivindicaciones, ni éstas son resultado de las conquistas históricas de las luchas


28

obreras"(Rose Spalding: Comparative Politics, vol. 12, núm. 4, July 1980, pp. 419-

438).

Lo que sí hizo el Estado latinoamericano fue inmiscuirse en actividades en las que

el sector privado no podía hacerlo solo, entre otras razones por el carácter de bien

colectivo de ciertos servicios, lo que lo obligó a intervenir en campos vinculados

con el proceso de desarrollo económico. Sin embargo su desasosiego no estuvo

puesto en la distribución de los beneficios de ese desarrollo. De ahí que, las

llamadas políticas sociales, no podrían servir para aumentar los niveles de

bienestar de la población, sino para ofrecer servicios a cambio de apoyo y

sostenimiento de la legitimidad de los sistemas políticos.

Por ello, es que la crisis en los Estados latinoamericanos contempla tanto el

aspecto de los medios como el de los fines, porque ambos se establecían; esta

estrecha relación se desarrolla bajo el esquema del modelo de Estado Interventor,

relación que se ajusta cuando se decide el retiro masivo del Estado de las áreas

económicas. Desde el momento de la expansión del Estado, a los programas

sociales se les vincula dentro de una propuesta macroeconómica, como un

mecanismo de contra peso, tanto desde el punto de vista del gasto como del de su

financiamiento.

Después, al estimular los programas de ajuste, el gasto social que se había

concebido como ‘blando', entra en un proceso de recorte y reducción y sólo

quedan vigentes mínimos mecanismos compensadores, como pueden ser en el

caso mexicano de los programas que analizaremos más adelante en la

investigación de manera detallada, diseñados para atacar problemas de

marginación. Se produce, entonces, reducción del presupuesto disponible para

sectores sociales, primero en el gasto de inversión y después en el de operación.


29

Esto da como resultado que los servicios no se difundan por lo menos al ritmo que

se debiera para absorber la presión demográfica, produciéndose una inevitable

saturación de esos servicios por el exceso de la demanda. El recorte en gasto de

operación se tradujo en una falta de insumos básicos y en el sacrificio de tareas

de mantenimiento, lo que a la larga se reflejaría en la necesidad de hacer

erogaciones más caras. También se presenta una desastrosa caída de los salarios

reales, particularmente en sectores como educación y salud, lo que

inevitablemente va a manifestarse en la degradación de la calidad de los servicios.

Los recortes presupuestales tienden además a ser de contenido altamente

regresivo, ya que en primer lugar reducen los servicios que se prestan en los

lugares más apartados y en los sectores más pobres y menos organizados.

1.3.1. EL DETERIORO AL MODELO DE GESTIÓN DE BIENESTAR

Además de los problemas mencionados, los estados latinoamericanos también

sufrieron problemas derivados del deterioro al modelo de gestión de bienestar.

Este desgaste no es necesariamente razón o consecuencia del sufrido por el

modelo de desarrollo con un fuerte componente de presencia estatal, sino que

puede decirse que excesos del ejercicio centralizado del poder y de la gestión

pública se sumaron a la crisis económica y de legitimidad.

Surgen entonces propuestas que presionan hacia un esquema descentralizado del

ejercicio del poder, y más concretamente hacia la descentralización de algunos

servicios públicos para aliviar dicha presión y para descargarlos de la

sobredemanda de bienes y servicios públicos, la cual estaba colocando en el

límite los márgenes de gobernabilidad. En relación con la propuesta

'descentralizadora', o quizá mejor dicho con las propuestas decentralizadoras, está

también ligada a la noción de la crisis, lo que quiere decir que es una

preocupación relativamente reciente y que ha tenido en su desarrollo distintos

propósitos; de ahí que hay que ser muy cuidadosos cuando se revisan las


30

decisiones de los Estados centrales de transferir servicios, por ejemplo, de salud y

educación a los gobiernos locales.

El modelo de mandato público centralizado resultó, sin duda, funcional al modelo

de desarrollo en el que la iniciativa y control del Estado parecieron no estar

acalorados. Es a partir del momento en el que este modelo, caracterizado por una

presencia estatal casi omnipresente comenzó a presentar muestras de

agotamiento, y cuando el gobierno ya no pudo reconocer con eficacia a la presión

que las crecientes demandas que ejercieron sobre él, se acude al expediente de

la descentralización, como un medio que en primera instancia permitiría "encontrar

nuevas vías de respuesta frente a los reclamos de una sociedad que exigía

soluciones a los problemas del desarrollo urbano acelerado y a las crecientes

muestras de desigualdad regional" (Mauricio Merino: México, 1995, p.4.).

Esto fue un destino de descentralización controlada desde el centro. Más tarde la

descentralización se concibió no sólo como un mecanismo de control político sino

como "una alternativa para atenuar los efectos sociales más duros de la crisis".

(Mauricio Merino: México, 1995, p.4). La descentralización ha buscado, entre otras

cosas, que las decisiones referidas a la política social puedan ser asumidas por

agencias de gobierno local (provincias o estados, departamentos, municipios y

hasta por organismos no gubernamentales). Hasta el momento, se puede decir

que esos niveles en las decisiones descentralizadoras, han incidido más en su

operación que en su diseño. Esto es, se ha dado una serie de descentralización

operativa más que política, avalando la hipótesis de que el objetivo de la

descentralización es ante todo alcanzar mayor eficacia en el uso de los recursos

escasos, al que con frecuencia se sujeta la efectiva democratización de los

programas y también hacer frente a la necesidad de prestar servicios, dejando

también pendiente el problema de la calidad.


31

Uno de los impedimentos para cumplir cabalmente con este propósito ha sido la

debilidad de las instancias locales. En muchos casos además de haberse

transferido, por ejemplo, redes de hospitales y puestos de salud completamente

deteriorados y con déficits en sus operaciones financieras, habría que considerar

adicionalmente que los gobiernos locales carecían de la infraestructura física,

institucional e incluso humana para recibir con certidumbre las nuevas

responsabilidades que exigía la descentralización (Mauricio Merino: México, 1995,

p.4).Además, los gobiernos locales normalmente presentaban mayores

restricciones fiscales, lo que los obligaba a recibir esos servicios para en el mejor

de los casos seguirlos facilitando en un nivel mínimo, tanto en cantidad, pero lo

que es aún peor, en calidad.

EL depósito de atribuciones, funciones y recursos de decisiones para decirlo en

una sola palabra en las instancias centrales, tenía su correlativo, en consecuencia,

en la ausencia equivalente en las locales. La necesidad de llenar el vacío

institucional obligó a los gobiernos centrales a tratar de hacerlo mediante la

expedición de un sin número de normas y reglamentos, con lo que se fortaleció la

propuesta centralizadora diseñada desde el centro y sustentada en una legislación

de carácter central. Bajo estos supuestos la descentralización se convirtió en un

expediente que deja sin contenido el reforzamiento de las instancias locales, para

transformarse en la extensión del gobierno central en jurisdicciones locales. Por

ello no fue casualidad que los primeros pasos se hayan dado en materias

tradicionalmente atendidas por delegaciones de la burocracia central en las

circunscripciones territoriales, como son salud y educación (Mauricio Merino:

México, 1995, p. 5).

El Estado central se 'libera' y transfiere un problema, pero no descentraliza un

sistema. Estas propuestas descentralizadoras resultaron muy funcionales a los

ajustes que se debieron hacer cuando el modelo de Estado Interventor agotó sus

posibilidades. Las indiferencias que generaron esta situación ambigua, la


32

descentralización centralista, obligó a que en algunos casos se intentaran

profundizar aún más estos esquemas los cuales resultaron también más

funcionales cuando se cambió el modelo de desarrollo y se optó por un Estado

cuya presencia se ha visto forzosamente confinada.

1.3.2. LA PRIVATIZACIÓN REDUCE LA OBLIGACIÓN DE LOS GOBIERNOS

Como resultado lógico del desdoblamiento del Estado, la intervención en muchas

áreas de la vida económica y social de los países latinoamericanos se hizo a

través de organismos y empresas públicas. Esta mediación buscó corregir las

desviaciones del mercado y, en la tradición keynesiana, reactivar la economía por

medio del gasto público deficitario. Esta faceta adquiere un activismo que

rebasaba con mucho los límites que exigía, por ejemplo, la actividad propiamente

económica.

"En México el sector público se expandió rápidamente: en 1970 existían 401

entidades públicas, para 1982, su número aumentó a 1155, aunque muchas de

ellas se constituyeron como fideicomisos, por lo que no pueden ser consideradas

como empresas productivas" (José Córdova: Nexos, núm. 158, 1991, p. 43).

Esta expansión calificada de desmedida por algunos analistas generó una amplia

discusión en la que se calificó a la empresa pública como esencialmente deficiente

en su manejo interno. Eso se debió, en muy buena medida, a que a estas

empresas se les exigió cumplir con objetivos no siempre congruentes: obtención

de ganancias, redistribución del ingreso, subsidios a sectores privados y

regionales, captación de divisas, generación de empleo y hasta favorecer a

aumentar la probabilidad de que un partido triunfara en las elecciones (Gray

Cowan: The Washington Quartelry, Center of International Strategic Studies,

Georgetown, 1985, p. 51).


33

La falta de claridad respecto de lo que se esperaba de las llamadas empresas

públicas y las ineficiencias del sector público resultaban coincidentes con el

desgaste del modelo de desarrollo cuyo eje fue una fuerte intervención estatal. Por

ello es que también en la base de las propuestas que presionaban por un retiro del

Estado de algunas de las actividades económicas, aparece el expediente de la

privatización. Bajo este gran rubro se circunscribieron diversos procesos que en

estricto sentido no son necesariamente privatizaciones puesto que este concepto

alude a la venta de empresas que pasan de manos del gobierno a manos

privadas. Sin embargo, bajo este proceso se incluyeron también organismos o

empresas que se liquidaron, fusionaron y hasta transfirieron a gobiernos locales.

En relación al tema de la privatización de los servicios, que resultó una

consecuencia natural de los procesos de venta y liquidación de empresas, se

puede decir que se experimenta a partir de la puesta en vigor de los programas de

ajuste. Conceptualmente "involucra el abandono de la noción de servicio público y

su reemplazo por una operación mercantil orientada hacia la ganancia" (Carlos M.

Vilas: p. 12), lo que incumbe en estricto sentido a la lógica neoliberal de contar con

estados más pequeños y eficaces, en los que las leyes del mercado sean las que

determinen de manera directa, y sin intermediarismos, la oferta y demanda. Esta

idea implica que en buena medida se estuviera desistiendo al carácter gratuito de

los servicios sociales básicos, puesto que además ya no estarían subsidiados, lo

que va a descartar a importantes sectores sociales de sus beneficios.

Si bien en algunos ejemplos de privatización los servicios conservan su carácter

'público', éste prácticamente se pierde al introducir tarifas sin un correspondiente

sistema que asegure la prestación gratuita a los sectores más pobres. Esta

tendencia responde a otra más general: la de integrar a los empresarios privados

para hacerse cargo de los servicios públicos, con la idea de instaurar la supuesta

'eficiencia de la administración privada' en la administración pública. El significado

puesto en la privatización de los programas y servicios sociales se inscribe en la


34

tendencia más amplia de privatizar y desregular la economía, "plantea un

problema de difícil solución, la compatibilización de los criterios de rentabilidad

comercial que orientan a las empresas que quedan a cargo de las prestaciones,

con los criterios de equidad que supone el diseño de los programas y servicios"

(Carlos M. Vilas: p. 28).

Esta tendencia hacia la privatización de servicios públicos ha provocado que

ministerios o secretarías encargados de los servicios sociales de más amplia

cobertura se estén quedando sólo con la responsabilidad administrativa de las

erogaciones de gasto corriente. Esto es, más del 90%de su presupuesto se

canaliza hacia salarios, lo que los reduce a cristianizarse en una especie de

‘gestores' ante las secretarías de hacienda o economía de los fondos que se

negocian entre los desmantelados sindicatos y los grupos corporativos que aún

sobreviven. Estas unidades administrativas centrales no tienen recursos para

transferirlos a los niveles locales, por lo que su función ministerial pierde contenido

y las imposibilita para fijar la orientación de programas amplios e inclusivos. Los

ministerios sociales han resultado en unidades administrativas sin políticas y sin

posibilidades de ponerlas en marcha. También, como resultado de la disminución

institucional a la que se han visto sometidos han ido perdiendo la capacidad para

administrar una realidad más fragmentada y por lo tanto más compleja. Es en este

escenario de vacío institucional en el que han surgido y proliferado organizaciones

no gubernamentales comprometidas con la política social (Eduardo S. Bustelo:

Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993, pp. 220-227).

1.4. LA CRISIS Y EL SEÑALAMIENTO AL ESTADO DE BIENESTAR

En la discusión actual sobre los acostumbrados arreglos institucionales de las

políticas sociales, subyace el cuestionamiento a las pretensiones de los fines

últimos de la política social.


35

"La matriz política y económica que permeó la maduración de los Estados en la

región latinoamericana no se explica por la cohabitación de partidos políticos

competitivos y políticas económicas keynesianas al estilo de la social democracia

europea, ni tampoco como un juego de presión de fuerzas sociales organizadas

alrededor de las pretensiones de clase. Más bien aparece como una compleja

telaraña donde se fueron agregando en forma anárquica las negociaciones entre

el poder político y los diferentes grupos corporativos. El abandono de prácticas

democráticas permitió que la legitimidad del poder se construyera como un juego

donde el corporativismo y poder político intercambiaban prebendas y

reaseguraban el control social" (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-

Losada, 1993, p. 118).

Esta situación ayudó a una visión particular del Estado al concebírsele como un

instrumento en el que de manera natural se depositaban las demandas de la

sociedad, resultando, además, el supuesto depositario de ilimitados recursos. En

estos términos, el orden social se construyó a partir de un discurso donde todos

los intereses parecían legítimos, pero la posibilidad de hacerlos efectivos no

dependía de una norma de derecho del poder regulador, sino de la mayor o menor

capacidad de acceso a los círculos del poder político (Eduardo S. Bustelo: Buenos

Aires, UNICEF-Losada, 1993, pp. 118-119).

El punto de quiebre de este esquema comienza a partir del reconocimiento del

fracaso de los instrumentos redistributivos incluidos en el Estado Benefactor y

ensayados bajo la modalidad de un Estado intervencionista en los años setenta en

América Latina y en México. Sin embargo, un Estado Interventor fuerte resultó en

uno omnipresente, el cual fortaleció aún más su papel tradicionalmente importante

en las sociedades latinoamericanas, con lo que la separación entre el Estado y la

sociedad se hizo aún más patente (Marcelo Cavarozzi, Madrid, Centro de Estudios

Constitucionales, núm. 74, octubre-diciembre 1991, pp. 85-112).


36

Algunos analistas consideran a este protagonismo como una de las fuentes de

conflicto entre el Estado y la sociedad (Peter Ward: p. 15).Cada vez se

evidenciaba más la brecha entre la sociedad y la política, entre las demandas

sociales y la toma de decisiones para resolverlas. Se imponía una racionalidad

técnico-económica y burocrática del Estado, en detrimento de su racionalidad

política. Ya desde los años setenta esa situación fue presionando a la misma

sociedad a empezar a desarrollar formas autónomas de solución a sus problemas

(Peter Ward: pp. 4-5). Este modelo de Estado permaneció hasta que la crisis se

agudiza de manera dramática a principios de la década de los ochenta dejó

profundas huellas que se hicieron más patentes en los graves déficits en el área

de beneficios sociales.

Se puso en evidencia una contrariedad entre las pretensiones del principio de

organización de sus instituciones y su efectivo funcionamiento. Bajo el modelo de

desarrollo basado en la sustitución de importaciones, estas instituciones resultaron

ineficientes frente al claro desajuste en cuanto a racionalidad económica se

refiere: la presión por expandir el gasto público no se acompañó de una política

paralela de captación de recursos para financiarlo. De ahí que se pueda afirmar

que en América Latina no hubo una experiencia exitosa en materia de

planificación del desarrollo; un Estado con esas características pudo generar más

fallas y conflictos de los que era capaz de enfrentar y resolver; sin embargo, esta

situación no se traduce en el hecho de que los conflictos puedan dejar de existir

por el simple hecho de reducir al Estado.

Frente al desengaño de este modelo se pusieron en marcha programas de

estabilización económica y de ajuste estructural ayudados e impulsados por los

organismos internacionales de financiamiento, principalmente el Banco Mundial y

el Fondo Monetario Internacional. Estos programas impuestos a los países

deudores que requerían de ampliación de créditos incluyeron la necesidad de la


37

estabilización a través de políticas fiscales y monetarias ortodoxas, la apertura de

la economía a la competencia internacional y la reducción del Estado a una

expresión mínima para, por el contrario, expandir el papel del mercado a su

máxima expresión (Alan Angell y Carol Graham: Journal of Latin America Studies,

vol.27, 1995, p.191).

"La obligación de requisitos de condicionalidad por parte del Fondo Monetario

Internacional y de otros organismos internacionales de financiación, aseguraron la

puesta en marcha de las ideas de la llamada Nueva Derecha, particularmente en

países en desarrollo. En algunos como Chile, dichas ideas fueron introducidas por

el sector militar, a través de medidas coercitivas"(Alan Angell y Carol Graham:

Journal of Latin America Studies, vol.27, 1995, p. 208).La aprobación generalizada

de estos programas tuvo como justificación el hecho de que constituían una

respuesta a la crisis de la deuda de los ochenta y a la consecuente recesión

económica que conocieron la mayor parte de los países de la región.

El que la crisis haya resultado tan larga, el que las políticas públicas

particularmente las llamadas sociales no hayan estado diseñadas bajo una

concepción apropiada y de largo plazo, además de haber puesto en marcha

sucesivos ajustes para intentar eliminar déficits fiscales y lograr mejores índices de

crecimiento, resultaron en una extensión del desempleo y la pobreza.

Los esquemas de ajuste. “Lejos de reencauzar los sistemas económicos en

Latinoamérica en un sentido progresivo, potenciaron los problemas del

subdesarrollo, creando nuevas y mayores restricciones al crecimiento, ampliando

las condiciones de inestabilidad económica y destruyendo procesos maduros en

los sistemas productivos..." (Barbeito y Lo Vuolo: p. 142).

Los servicios de beneficio social, regularmente escasos e inadecuados antes de la

crisis, se deterioraron aún más al convertirlos en fondos que fueron recortados


38

durante el ajuste, con la justificación de tener que hacer un uso más racional de

los recursos escasos "La inequidad era una particularidad distintiva de los países

latinoamericanos antes de la crisis de la deuda" (Ángel y Graham: p. 191).

Es la única región en el mundo en la que la repartición del ingreso que llegaba al

sector de los más pobres (20% de la población) declinó de manera consistente

entre 1950 y el final de la década de los setenta. Aún más, el porcentaje de

ingresos que recibió a finales de la década de los setenta, ese 20%- fue más bajo

en Latinoamérica que en cualquier otra parte del mundo en vías de desarrollo

(Banco Mundial: Washington, D.C., 1993, p. 118).Hoy día, el problema que

enfrentan esas sociedades es que los gobiernos cayeron en la tentación de usar la

política macroeconómica y los programas de ajuste, en muchos casos iniciados

tardíamente, para buscar salidas coyunturales para los problemas sociales.

De ahí que fuera absurdo que la propuesta de políticas 'compensatorias' para esa

grave situación englobadas en las de ajuste, se entendiera como una suerte de

mecanismo automático que haría que los procesos de modernización económica

generarían sucesivas modernizaciones en el resto de la estructura, trayendo

consigo además la solución para los graves problemas que las sociedades

enfrentaban. En ciertas enunciaciones extremas se reconoció incluso como

inevitable cierto deterioro de las condiciones sociales, el cual se superaría cuando

los ajustes estructurales empezaran a dar sus frutos; dicho de otra manera, una

vez que las fuerzas del mercado actuaran libremente, desaparecerían los

problemas de carácter social (Banco Mundial: Washington, D.C., 1993, p. 2).

De ahí que bajo estos supuestos:

"(la política social) haya sido imaginada como algo transicional; se considera,

entonces, que después de un lapso inicial el ajuste económico producirá

crecimiento sin inflación y generará empleos en el sector moderno de la economía,


39

subiendo los ingresos y haciendo innecesario mantener indefinidamente los

programas sociales"(Teresa Albañez Barnola: citado por Carlos M. Vilas: p. 10).

La pregunta que expresan algunos analistas es en el sentido de qué el variante

novedoso en el modelo propuesto por los llamados neoliberales puede

considerarse como respuesta alternativa a la contradicción entre acumulación y

reparto equitativo de los beneficios del desarrollo económico, que bajo los

supuestos del Estado Benefactor no se logró resolver. Cuando se observa el

sentido destructor y regresivo de los procesos económicos desatados en los

últimos años, resulta optimista y casi pretencioso que el 'nuevo' modelo sí logrará

superar ese desequilibrio (Barbeito y Lo Vuolo: p. 121).

La nueva dinámica de las fuerzas productivas y los cambios culturales y hasta

ideológicos que la globalización ha impuesto a los países de la región, no se

acompañó de transformaciones en las instituciones públicas. Por lo tanto, "los

rendimientos del sistema de políticas públicas en general, y de las políticas

sociales (servicios sociales) en particular, se fueron degradando hasta volverse

contradictorios con los propios objetivos que justificaron su existencia" (E. S.

Bustelo, p. 152).

Una de las cuestiones que debe estar presente en el propósito de superar la crisis

es la de recobrar y fortalecer un sistema institucional al que se le reconozca como

medio para hacer llegar beneficios sociales a la población, y no como

intermediario de los intercambios políticos entre estos ayudas otorgadas

selectivamente a cambio de apoyo.

Las instituciones públicas afrontan un esquema de mayor complejidad, diferente

al de épocas pasadas; ya no se privilegia el acumular capital en una sola arca,

existe mayor flexibilidad en la organización de la producción, se han reducido de

manera importante las barreras proteccionistas nacionales para aprovechar


40

escalas de mercado, lo que sin duda debilita al Estado como agente económico.

Es ello que algunos analistas latinoamericanos sostienen que la raíz política de la

crisis de la versión latinoamericana del Estado de Bienestar no parece provenir de

su ineficiencia para cubrir el universo poblacional con prestaciones inequitativas y

básicas. Más que una preocupación por los excluidos, la crisis emerge de la

insatisfacción de los sectores incluidos, al ya no poder sostener el esquema de

beneficios diferenciados desarrollado a partir del estado omnipresente, que

"coopta" en su estrategia corporativa a los grupos potencialmente más

interesantes como reserva de capital "político". Incluso estos mismos analistas

hacen el siguiente cuestionamiento: "si las instituciones del Estado de Bienestar

sólo pueden funcionar positivamente en el auge económico, ¿en qué racionalidad

sustenta éste supretensión de prevenir y reparar las contingencias sociales de la

sociedad moderna?" (Barbeito y Lo Vuolo: pp. 10-20).

De igual manera, la inversión pública se vino abajo; la privada productiva decreció

y la que hubo se canalizó hacia inversiones especulativas.

"La rápida caída del producto modificó los puntos de equilibrio donde la oferta

maximiza su tasa de ganancia, generando así estrangulamientos ante mínimos

movimientos de la demanda, con el consiguiente impacto inflacionario. La

inversión pública se desmoronó, deteriorando la infraestructura básica y

abandonando la pretensión de estabilizar el ciclo económico. La inversión privada

acompañó la caída de la pública, pero en este caso no fue por falta de recursos,

sino porque los mismos se reciclaron, en gran medida, hacia la captación de

rentas improductivas (Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).

Una de las derivaciones de este proceso fue la acumulación de riqueza en manos

de pocos grupos económicos. Esto les favoreció para consolidar su poder de veto

sobre políticas públicas y se colocaron en inmejorable posición para apropiarse del

desvalorizado patrimonio público, imponiendo exigencias de rentabilidad


41

excepcionales y con pocos o nulos compromisos de productividad e inversión

(Barbeito y Lo Vuolo: pp. 150-151).

En la disposición en la que fue cayendo la remuneración al trabajo, se acentuó la

regresividad en la distribución del ingreso, lo que provocó su caída global pero el

aumento de los sectores que ganaban más. El ahorro forzoso al que se vio

sometida la fuerza de trabajo no repercutió en mayor inversión, sino en fuga de

capitales, concentración de la riqueza y consumo improductivo (Barbeito y Lo

Vuolo: p. 150).

De hecho se puede decir que la atmósfera social posterior a la crisis es

devastador, la población en condiciones de pobreza creció al doble del ritmo que

la población total de América Latina (44% respectivamente), poniendo de relieve

un proceso de producción de pobres que no obedece a causas demográficas, sino

estructurales y de política económica (Carlos M. Vilas: p. 11).

Frente a este recrudecimiento de la crisis, el sistema se vio forzado a un proceso

aún más drástico de reducción del margen de acción estatal. Al adoptarse un

enfoque más tecnocrático para la solución de los problemas, las prácticas

paternalistas y clientelistas perdían vigencia. Por otro lado, el llamado esquema

neoliberal también puso énfasis en la participación de los ‘usuarios'. Se asume que

el involucramiento de la población en los proyectos ofrece más perspectivas de

éxito que un diseño vertical y centralista. Sin embargo, esta participación tiene

lugar en la operación de los programas, abonando en la idea de que este llamado

a la participación no tiene su correspondiente con un afán democratizador, sino

con otros considerando, como puede ser, la necesidad de reducir los costos de

operación mediante el uso de mano de obra gratuita (Carlos M. Vilas: p. 29), o el

establecimiento de nuevas redes de "clientelas" de signo corporativo.


42

Los disconformes de la participación estatal se fueron convirtiendo en los

defensores de la participación de la sociedad. Esta última participación se sustentó

en diversos argumentos resumidos por Bernardo Kliksberg; primero, se afirmaba

que los servicios estatales eran insuficientes, costosos, burocráticos y organizados

de manera deficiente. Esta creencia también ha sido evocada por la derecha

radical para justificar sus esfuerzos por reducir la participación gubernamental en

la prestación de asistencia social y reemplazar los servicios estatales por los

provenientes del mercado y de organizaciones voluntarias. Segundo, quienes

proponían la participación de la comunidad, creían que la población local podía

gerenciar los servicios sociales con mayor eficiencia. Tercero, el paternalismo con

el que se caracterizaba la prestación de bienes y servicios a la comunidad por

parte del Estado; esto es, se utilizaba la creencia de que los servicios estatales

promovían sólo un enfoque para el desarrollo 'de arriba hacia abajo', en el que se

trataba a la población local como beneficiaria pasiva de los servicios, sin implicarla

en el proceso de toma de decisiones. Cuarto, la participación estatal generaba

tendencias opresoras, se suponía siempre a los gobiernos incapaces de realizar

acciones positivas y que invariablemente funcionaban para controlar, manipular y

subvertir los intereses de la gente (B. Kliksberg: pp. 17-42).

Sin embargo, lo que en realidad ocurrió en la región latinoamericana es que los

gobiernos acuden tardíamente al expediente de la participación, una vez que el

modelo de Estado presente fracasa y que la crisis se agudiza; esto es, cuando se

ven rebasados e imposibilitados para seguir respondiendo a las demandas que

además crecieron en magnitudes considerables frente al agotamiento de recursos.

En algunos países esta participación se asiste como un ingrediente para fortalecer

esquemas democráticos; en otros, como una posibilidad adicional para fortalecer a

los autoritarios al utilizarla para continuar manipulando y controlando grupos y

sectores sociales.


43

1.5. LA POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO

El método descrito permeó el proceso de construcción y maduración de lo que

debió ser un sistema de políticas sociales en México. A partir de la Revolución,

junto al discurso de justicia social, universalista, aparece una realidad

fragmentada, corporativista. La demanda social se rige de manera paulatina a

través de los grupos que van organizándose en estructuras corporativas

lidereados por cúpulas sindicales y empresariales las cuales se fueron

convirtiendo en los únicos interlocutores del poder político. Los programas sociales

se diseñaron para favorecer fundamentalmente a esos grupos y a los vinculados

con diversas áreas de Estado, al interior de la burocracia o como proveedores de

insumos, contratistas de obras y algunos que agruparon a gremios de

profesionistas. La expansión de las actividades estatales favoreció la construcción

de lealtades en esos grupos organizados y, por ende, la consolidación del poder

político.

El beneficio colectivo no va a expresarse y a canalizarse a partir de la dinámica

generada en las instituciones sociales construidas para tal fin, sino que va a

encarnarlo el grupo político que sexenalmente llega al poder. La imprecisión entre

la pretensión universalista de las políticas sociales y la práctica particularista

acuñada desde el siglo pasado, estuvo en la base de la construcción del sistema

de dichas políticas y encontró un terreno favorable en el modelo económico que

prevaleció durante el proceso de sustitución de importaciones. El modelo de

desarrollo a partir de las políticas de ajuste, sólo logró incluir programas laterales

que tampoco resolvieron los graves desequilibrios sociales.

En México, dentro de la parte propia de esta investigación referida a los sexenios

analizados, las estrategias diseñadas para combatir la pobreza y lograr una

sociedad más justa englobadas convencionalmente bajo el rubro de política social

han respondido menos a un diseño de largo plazo que efectivamente busque


44

soluciones de fondo, que a modalidades coyunturales imaginadas por los distintos

gobiernos. La llamada política social se ha insertado dentro de programas de muy

corto plazo que han servido más como paliativos que como soluciones y

respuestas a presiones específicas económicas y sociales. Su ineficacia se

inscribe en el hecho de que con estos programas se buscaron diversos objetivos,

además de que su instrumentación se hizo mediante arreglos de organización

distintos a las instituciones que tradicionalmente hicieron frente a los compromisos

de política social, como si en el supuesto fracaso de éstas se pudiera encontrar la

justificación por haber dado resultados tan poco favorables.

También se trató de proyectar la imagen de un Estado dedicado al bienestar de

sus grupos económicamente menos afortunados; (Peter Ward: p. 216), esta

retórica se fue cristianizando en uno de los principales recursos para fortalecer el

ámbito ejecutivo, la institución presidencial y hasta la figura del presidente, dado

que los programas diseñados para resolver problemas sociales resultaron

proyectos apoyados por la presidencia y a los que normalmente se les concedió

una atención especial. Al buscarse objetivos diversos, como utilizarlo como un

medio de control político, se limitaron seriamente las posibilidades de contar con

un efectivo esquema democrático. De hecho se puede afirmar que:

"El grado en el que el gobierno fomenta las participaciones como requisito para

dar servicios, probablemente determina la naturaleza de esa participación. Al

respecto México tiene una tradición en fomentar el control político de sus

ciudadanos, controlando y estructurando más que ningún otro país de América

Latina con excepción de Cuba" (Peter Ward: p. 162).

La consecuencia ha sido una política social fragmentada en la que probablemente

en materia educativa se pueda hablar de un sistema con reglas más

universalistas. Sin embargo, la creciente presión de la demanda obligó al

restablecimiento de un servicio en el que se fue tejiendo una maraña normativa


45

que en lugar de facilitar la prestación de la encomienda educativa pública, la

complicó. Además de que hubo que aceptar la participación no solo de

instituciones privadas lo que por definición modificaba la intención original sino

también la de un poderoso sindicato que se benefició de los intercambios con los

que lo favoreció el gobierno; adicionalmente confundió la defensa de los derechos

de sus agremiados con la intromisión en las tareas educativas, lo que a la larga se

ha convertido en un importante obstáculo para plantear la necesidad de generar

calidad en esos servicios.

En el caso de las áreas sociales que precisaron su morfología en la década de los

cuarenta, el sistema se construyó sobre los principios de la seguridad social, con

derechos y obligaciones normados sobre la categoría de trabajador y no sobre la

de ciudadano. La política en materia de salud, por ejemplo, se organizó en un

sistema cerrado alrededor de los sindicatos, financiada parcialmente por un

impuesto al salario. Bajo estos supuestos no estuvo nunca incluido el seguro del

desempleo el cual significó un elemento clave en la construcción del Estado de

Bienestar de las democracias europeas, puesto que en estas sociedades por un

lado, la economía funcionaba en niveles cercanos al empleo; y por el otro, en la

lógica del modelo corporativo de esas sociedades, los derechos se legitimaban

debido a la pertenencia a una corporación desde donde se luchaba por beneficios

privilegiados o complementarios, pero para el conjunto (Barbeito y Lo Vuolo: p.

121).

En materia de vivienda, el aumento del gasto público se convirtió en el eje de esta

política. No existieron ni existen mecanismos que favorezcan la coyuntura de la

demanda; cada grupo presiona para obtener una respuesta favorable. Incluso la

burocracia pública opera como un sector que se erige en el defensor de sus

propias reivindicaciones, como un representante del interés de ciertos grupos al

interior del aparato estatal.


46

Bajo esta dinámica y frente al enorme reto que significaba introducir cambios en

las secretarías encargadas de los aspectos sociales entre otras razones por lo

difícil que trascendía mover el sistema de intercambios establecido de manera

fundamental con los sindicatos se acudió al expediente de políticas asistenciales

englobadas en programas específicos dirigidos a los grupos no integrados al

mercado laboral. Estas políticas aparecen en forma residual y no se otorgan a

través de las instituciones que tradicionalmente hicieron frente a los programas

incluidos en el rubro de política social.

"Las funciones y los objetivos que se les imputan a las unidades administrativas

creadas ad hoc son difusos, los programas son volátiles y vinculados, en gran

medida, con estrategias políticas también clientelares. Su debilidad es la

contracara de su pretensión omnicomprensiva y se canaliza en todo tipo de

acciones: la entrega de bienes y servicios de todo tipo, subsidios en dinero,

entrenamiento para actividades comunitarias, asistencia a la producción familiar,

etc..." (Barbeito y Lo Vuolo: p. 121).

Además; los efectos de esos organismos alternos dificultan y posponen la

posibilidad de una auténtica reforma en los ministerios encargados de las políticas

sociales. Este ha sido notablemente el caso en Venezuela, en donde la

negligencia en la reforma de los ministerios centrales encargados de programas

sociales se ha agravado porque los únicos programas gubernamentales de alivio a

la pobreza han sido puestos en marcha por agencias autónomas, contrariamente

al caso de Chile, en donde la política social se había caracterizado históricamente

por ser relativamente eficiente y de cobertura amplia. Los programas de

estabilización puestos en marcha por el gobierno Pinochet, necesitaron de

programas llamados de redes de protección, sobre todo los de empleo público.

Bajo el gobierno chileno estas medidas compensatorias se integraron a los

ministerios de línea y no crearon una burocracia diferente y que entraba en

competencia con la tradicional, como sucedió en el caso de Venezuela (Angell y


47

Graham: p. 203).Los arreglos de organización de esos programas también

estuvieron creados en relación a qué tipo de demandas podrían generar mayores

conflictos y, por lo tanto habría que darles salida, no en términos de solución, sino

de evitar la movilización y la confrontación. De ahí que con la política social o las

políticas sociales se intentaron resolver además todo tipo de problemas: desde

necesidades básicas, apoyos al pequeño campesino, desarrollo de la agricultura,

hasta los inherentes a las actividades económicas.

Estas estrategias se vieron sistemáticamente obstruidas por una amplia gama de

problemas derivados de la situación económica por la que el país ha atravesado y

atraviesa. Asimismo, entre otros componentes contaron de manera importante los

de impacto internacional: descenso de los precios o pérdida de la demanda de los

mercados internacionales para productos mexicanos, las crisis del petróleo, las

crisis de la deuda, el estancamiento y el proteccionismo del os países

industrializados.

Una mención obligada al analizar los programas en materia de política social son

los recursos que el gobierno asigna para esas tareas. Sin embargo, es claro que el

gasto social obedece normalmente a las prioridades que el gobierno fija los cuales

son inevitablemente coyunturales. Lo que es importante destacar para los

propósitos de esta investigación es que esa situación no necesariamente se va a

traducir en una concepción integral del modo en el que deben atenderse los

derechos sociales, ni en el papel que efectivamente le corresponde jugar al Estado

al intervenir como regulador de las desigualdades del mercado. De igual manera

tampoco están definidas con claridad las posibilidades de participación de los

gobiernos locales, organizaciones y ciudadanos. Esto es, el monto y la asignación

de los recursos presupuestales no son todos los insumos de una política pública

completa, que es mucho más que una estrategia de gasto y que es justamente a

lo que se ha limitado la que se ha entendido como política de bienestar en México.


48

De ahí que tomando como punto de partida los años anteriores, se observa que el

sector llamado de fomento social ocupaba un lugar importante en la dotación de

recursos presupuestales. Como porcentaje del PIB, el gasto público creció del

26.8% en 1991 al 39.6% en 1996. De este incremento, educación, salud y

seguridad social absorbieron el 23% del gasto sectorial durante ese período. En

promedio el gasto público en materia de política social durante el gobierno de Fox

como porcentaje del PIB, fue del 7.8%. (Guillermo Farfán: Germán Pérez y

Samuel León, (coord.), México, UNAM, p. 75). Peter Ward en la obra citada

(Políticas de bienestar social en México: 1970-1989), señala que en tiempos del

presidente Luis Echeverría, este rubro ocupó el segundo lugar, muy cerca del

sector energético, y que habitualmente estuvo un poco adelante del presupuesto

combinado para la administración y la defensa. La energía y la administración

incluyeron entonces el pago para el servicio de la deuda. "En términos absolutos

este sector en paralelo a la expansión del gasto gubernamental, gozó de un

enorme aumento. En términos reales representó una duplicación entre 1970 y

1986". (Políticas de bienestar social en México: 1970-1989, p. 27).

Se confirma esto puesto que también hacia finales de los sesenta y en los setenta

se produjo un desmesurado crecimiento del sector para estatal, dentro del cual

buena parte de las unidades que lo integraban tenían relación con el campo de 'lo

social', aunque esto representa un indicador de la confusión que el propio

gobierno ha tenido en la distinción que debe haber entre políticas de apoyo al

desarrollo y las propiamente destinadas al bienestar social. Paralelamente al

crecimiento del sector para estatal, y como una de las consecuencias de la utilidad

que los presidentes le concedieron a las políticas ‘sociales' en términos mucho

más de imagen que institucionales, se creó una serie de unidades con distinta

estructura organizativa que actuaban para resolver los problemas a los que los

distintos gobiernos les fijaron alguna prioridad, o la más alta prioridad, como

ocurrió con la pobreza extrema en el sexenio de Salinas de Gortari.


49

A pesar de que las cifras ratifican que hasta el gobierno de López Portillo, el

desarrollo social se consideró un área importante de la política gubernamental en

términos de los recursos que le fueron asignados, aunque no de manera tan

evidente como en el sexenio anterior. Para el período correspondiente al gobierno

de López Portillo, el gasto público en relación con el PIB va a mantener su

carácter expansionista.

A principios del sexenio se tuvieron tasas comparables a las del sexenio

Echeverrista, 36.3% en 1977, 37. 1% en 1978 y 38. 1% en 1979. A partir de 1980

va a crecer vertiginosamente hasta alcanzar la cifra record de 58.9% en 1982. El

gasto en materia de política social mantiene en promedio un 7.6%, que se registró

también en la administración anterior, aunque las asignaciones anuales presentan

ya un declive progresivo. Del 22. 1% en 1977 llegó hasta el 13.8% en 1982. (G.

Farfán: p. 77), el análisis central de este trabajo considera estos esfuerzos de

asignación presupuestal justamente como un indicador de que no se concibieron

las decisiones de programas sociales como una política a la que, por añadidura,

tampoco se le concedió un rango prioritario. No se diseñó una política de largo

plazo que buscara soluciones de fondo, sino que se le fijaron objetivos múltiples

que la convirtieron en una cadena de respuestas de coyuntura, con énfasis y

diseños de organización distintos, según el criterio prevaleciente en cada

gobierno, y que han resultado ineficaces para solucionar los problemas y

carencias sociales.

Aún cuando el gasto social pudo haber aumentado en términos reales, de 1970 a

1994 los sectores de bienestar y desarrollo social sufrieron una considerable

degradación como prioridades.


50

Cuadro 2

GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO SOCIAL de 1977 a 1985

(MILLONES DE PESOS)

período Índice de

precios Gasto público en desarrollo social

Gasto público en desarrollo social

subsecuente

Tasa de crecimiento

respecto al año anterior

1977 120.7 149.271 123.671.1 - 1978 140.3 176.300 125.659.3 1.6% 1979 168.3 228.551 135,779.8 8% 1980 218.5 310.501 142,105.7 4.6% 1981 281.2 457.240 165,603.1 14.4% 1982 559.0 762.728 136,445.1 -16% 1983 1010.7 1,054.136 104,297.6 -23.5% 1984 1609.0 1,750.265 108,779.7 4.3% 1985 2634.8 2,800.506 106,321.4 -2.2%

Fuente: Índice Nacional de Precios al Consumidor. Banco de México, Informe anual. 1985. México, B.M., 1986, p. 65

Fuente: Miguel de la Madrid, Segundo Informe de Gobierno. 1984. Política Económica. Presidencia

de la Republica, 1984, p. 691. Miguel de la Madrid, Cuarto Informe de Gobierno. 1986. Estadístico.

Presidencia de la República. 1986, pp. 104-105.

Tal y como lo demuestra el Cuadro 2, el índice de precios y el gasto público en

desarrollo social se incrementaron. Sin embargo, la tasa de crecimiento de 1981

contrasta notoriamente con la de los dos años siguientes en los que sufre un

importante decremento. Al respecto, puede recordarse lo que se ha mencionado

en el trabajo en el sentido de que la pretensión del gobierno de López Portillo era

la de "administrar la abundancia", expectativa que se vio frustrada y que asientan

las cifras; no existió un crecimiento que permitiera contar con los esperados

excedentes.


51

Además, como lo constata Ward, el aparente rango de prioridad del gasto social

incluso se vio modificado en los últimos años. Los datos indican que el sector

fomento social:

"perdió terreno, en particular a lo largo del gobierno de De laMadrid (1982-1988),

aunque el declinar empezó desde el gobierno de su predecesor, López Portillo

(1976-1982), como ya quedó apuntado. Durante el sexenio De la madridista, la

cantidad gastada en bienestar social sufrió una erosión del 41% en términos

reales, hasta cerca del doble de la cifra de 1970"(Peter Ward: pp. 27-28).

El gasto social representaba en 1982 el 17.2% del gasto público total y en 1987 el

9.2% (Aberto Arroyo: Enrique Valencia Lomelí (coord.), México, Centro

Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de Guadalajara,

1995, p. 29). Y no sólo se ha reducido el presupuesto para gasto social sino que el

propio gasto social real desde1982 había seguido siendo socavado. El gasto en

materia de política social acusó un decremento en los tres primeros años del

gobierno de De la Madrid de 25.5% en 1983 (con relación al año anterior), una

recuperación del 4.3% en 1984 y una nueva disminución del 2.2% en 1985, lo que

lo situó en un retroceso promedio del 7.1%. (G, Farfán: p. 84); se registra, sin

embargo, un aumento entre 1986 y 1987 cuando se emprendió un programa de

reconstrucción después del terremoto de 1985.

México, en los últimos veinticuatro años se han impulsado al menos dos modelos

de desarrollo: el de un Estado interventor y el regido por las leyes del mercado y

abierto a la competencia internacional. Bajo ambos modelos se entendió que la

provisión de bienestar social representaba un medio importante para aliviar la

presión social, pero la primera función del bienestar social siguió siendo el control

social y político. Peter Ward dice que la naturaleza de esta aportación cambió

considerablemente en los últimos sexenios (particularmente añadiría en los dos

últimos) debido a que dejaron de ser operantes las antiguas normas de


52

apaciguamiento y a que el Estado se vio obligado a buscar nuevas medidas para

garantizar la estabilidad.

De igual manera, señala el autor citado, se observa mayor actividad en muchos

sectores de la burocracia como resultado de la creciente importancia de los

técnicos; las respuestas individualistas de ayer, no estaban generando un flujo de

recursos suficientes para pacificar a la mayoría, lo que significó que ya no

bastaban las promesas y la retórica. También apunta que como resultado del

aumento al gasto social desde principios de los setenta, la cobertura de los

servicios se extendió y se gastó el presupuesto de mejor manera dando

respuestas más eficientes, producto de un enfoque más tecnocrático, más en

armonía con las necesidades del pueblo; pero que pese a todo eso, el bienestar

social como prioridad se contrajo.

"Aunque el gasto público general se quintuplicó entre 1970 y1982, la proporción

en bienestar social tan sólo se triplicó y ha estado reduciéndose respecto de la

cifra base de 1970. La política ha tratado de sostener los niveles de bienestar

social, en lugar de usar los beneficios del desarrollo económico para estimular y

mejorar las condiciones de ese desarrollo" (Peter Ward: pp. 219-223).

Las transformaciones económicas de los últimos años rebasaban de esta manera

los viejos esquemas de control social y obligaban que los instrumentos de

mediación, como había sido la política social, se adaptaran también a las nuevas

exigencias.

"Los temas y alianzas fundamentales que habían nutrido la legitimidad del Estado

mexicano, resultaron modificados por los acelerados procesos de transformación

económica y social sufridos: la educación gratuita, el reparto agrario y las

garantías de seguridad social eran añejas aspiraciones a las que se sumaban

otras nuevas: la vivienda, la seguridad pública y los servicios urbanos, resultado


53

de la explosión demográfica" (Armando González Torres: Centro de Estudios

Internacionales, 1994, p. 115).

Aunque los temas y las obligaciones en los que se sustentó la legitimidad del

Estado no se transformaron radicalmente, es un hecho que sobre todo en los dos

últimos gobiernos sí se intenta una formulación de las bases en las que se habían

establecido los compromisos en materia de política social. La evolución de las

políticas sociales del gobierno de Miguel De la Madrid, como un ejemplo de lo

apuntado, no se caracteriza por la sola reducción de las acciones del Estado, sino

también porque esa evolución envuelve una modificación sustancial de las

concepciones ideológicas que le han dado sentido al papel y funcionamiento del

Estado (G Farfán: p. 82). Esto se logró porque por un lado se argumentó en todas

las formas la poca efectividad de los instrumentos distributivos tradicionales. Y, por

otro, se señalaron las limitaciones económicas, así como la magnitud y

complejidad de las demandas, lo que obligaba no sólo a reformular sino a cancelar

compromisos y alianzas que parecían vértebras de la articulación ideológica de los

gobiernos posrevolucionarios.

De igual manera, a partir del sexenio De la madridista se estableció una distancia

al señalar que una de las constantes del discurso social había sido la fragilidad de

las promesas del populismo y la argumentación de un Estado 'propietario',

poseedor de bienes, distribuidor ineficiente y generador de crisis económicas. Esto

hacía necesario establecer las bases para desarrollar un Estado 'solidario', capaz

de funcionar como centralizador de las iniciativas sociales, en un marco de

pluralismo y corresponsabilidad (A. González Torres: pp. 115- 117). Seis años

después de ese análisis la situación de amplios sectores sociales no sólo no ha

mejorado sino incluso, si cabe, se puede decir que ha empeorado.

El sistema de políticas sociales se hallaba ya degradado antes de entrar a la

década de los ochenta: se había disminuido la cobertura y la calidad de los


54

servicios; se habían deteriorado los equipamientos técnicos, la infraestructura y los

recursos humanos; existía irracionalidad en las relaciones entre gastos de

operación e inversión; se habían abandonado los incentivos para el reclutamiento

y promoción del personal; existía capacidad subutilizada o inutilizada, a pesar del

aumento en la demanda.

Esta situación encuentra parte de su explicación en las inestabilidades del sistema

económico, pero no es la única. También ha habido una evidente incapacidad del

sistema de políticas sociales para procesar esas inestabilidades. La crisis

económica mostró que la llamada política social no estuvo nunca pensada para

resolver los desequilibrios y que el sistema de políticas sociales tiende a volverse

más ineficaz en la medida en que la sociedad más lo necesita, que es justamente

en épocas de recesión, cuando se profundiza la caída y regresividad del ingreso.

Esto no se debe a la pretensión universalista de las políticas sociales, sino a cómo

se intentó llegar a ese supuesto universalismo: por agregación de intereses

particulares y bajo el supuesto de que los ciudadanos estaban todos incorporados

al mercado. La política económica y la social debían favorecer que los ciudadanos

estuvieran efectivamente vinculados al mercado, esto es que tuvieran una

ocupación rentable.

El deterioro de los programas sociales de amplia cobertura se hizo cada vez más

evidente; no se trataba de construir políticas sociales para los pobres sino que

efectivamente llegaran a los pobres. "La idea que pretende reducir la política social

a la 'centralización' de beneficios mínimos a ciertos grupos, sólo se ocupa de los

síntomas de la pobreza, pero no de su génesis" (A. González Torres: p. 142). Por

consiguiente, en el aspecto social las manifestaciones de la inquietud social de

finales de los setenta y que se hicieron más patentes frente a las medidas de

austeridad de los años dos mil, lejos de desaparecer presentan ahora un rostro

más desesperado (A. González Torres: p. 117).


55

De frente a los resultados de una política económica de ajuste estructural cuyo

resultado se ha calificado como de una situación “de emergencia”, no se

vislumbran salidas para generar oportunidades de empleo que logren dar

acomodo a una creciente fuerza de trabajo. Los altos niveles de desempleo y

subempleo desde 1982 hasta nuestros días siguen afectando a las clases de

menores ingresos y a las medias, a cambio de una creciente concentración de la

riqueza en pocas manos.

"México tiene ahora (2003) más millonarios en dólares que cualquier país en el

mundo, con la excepción de Estados Unidos, Alemania y Japón. La riqueza de

estos grupos ha aumentado sustantivamente”. (Lorenzo Meyer: Excélsior, jueves

30 de septiembre de 2003).

Lorenzo Meyer de un reporte especial sobre el Tratado de Libre Comercio

publicado por el U.S. Latin Trade sobre la alta concentración de la riqueza lograda

durante ese sexenio. En 1992, por ejemplo, las empresas de Emilio Azcárraga

tuvieron ingresos por 1,200 millones de dólares; las de Carlos Slim, por 6,700 y las

de Adrián Sada por 3,340. El reporte también informa que al tomar Carlos Salinas

el poder, México tenía únicamente un par de millonarios en dólares y que al

concluir 1992, ya tenía trece. Sin embargo, el indicador del PIB ha tenido un

comportamiento muy distinto, dice Meyer, incluso decepcionante, ya que en ese

mismo sexenio se movió entre el 2 y el 4%.

Los salarios están en su punto más bajo, sobre todo por la pérdida de poder

adquisitivo y por el diferencial cambiario que tiene el peso en relación con el dólar.

En fin, las promesas en términos de una recuperación económica como

consecuencia de un ajuste estructural; que en el mediano plano resolverían

además problemas derivados de los desequilibrios sociales incluidas en los planes

y programas de los gobiernos De la Madrid y Salinas, resultaron tan retóricas


56

como las hechas bajo los gobiernos anteriores particularmente los de Echeverría y

López Portillo, que todavía alcanzaron cobijo bajo las consignas revolucionarias de

justicia y equidad social.

Carlos Salinas, por ejemplo, dijo: "Como he reiterado no se trata de pedir más

sacrificios, sino un esfuerzo adicional; este debe ser para dar más bienestar a los

grupos mayoritarios. Cualquier esfuerzo debe tener ante todo un propósito de

equidad, porque el verdadero desarrollo se funda en la justicia... No se trata de

tener a toda costa una economía sólo sana, sino de entender que las condiciones

para aspirar con certidumbre a una vida digna se sustentan en el trabajo. La

economía es uno de los medios para elevar el bienestar, pero lo principal es que

se haga realidad la transformación, canalizar energía para reformar lo inoperante"

(Carlos Salinas De Gortari: México, PRI, 7-8 de enero de 1988, p. 181).

Los cuatro gobiernos impulsaron modelos de desarrollo que cayeron en una

definición distinta y que para efectos analíticos se dividieron en dos, pero los

programas sociales estuvieron diseñados bajo parámetros muy similares. Ninguno

de los cuatro gobiernos los entendió como parte de una política pública de largo

aliento; ninguno de los cuatro entendió la asignación del gasto en el renglón de lo

social como un insumo, entre otros, para el diseño y puesta en marcha de una

política pública; ninguno de ellos tuvo como preocupación esencial el

establecimiento de bases estructurales que permitieran trabajar en el equilibrio

entre beneficios del desarrollo y el bienestar social. A cambio de lo anterior, los

cuatro gobiernos entendieron esos programas como un recurso para fortalecer la

gobernabilidad, la cual aparecía más frágil en momentos de la definición del

proyecto político, esto es, al iniciar el sexenio. Por ello, los cuatro gobiernos

aludieron desde los tiempos de las campañas electorales a su compromiso social,

aunque su instrumentación favoreciera de manera muy importante la legitimidad,

sobre todo presidencial, quedando subordinado a este interés el compromiso de

sentar las bases para solucionar los graves problemas sociales.


57

1.6. LA DISCUSIÓN EN RELACIÓN A LA POLÍTICA DE BIENESTAR.

La discusión en tomo a la definición y alcances de lo que debiera ser la política de

bienestar y los actores que en ella participan forma parte de uno más amplio: el

que se ha dado sobre el deterioro de un modelo de desarrollo y el tipo de Estado

que lo auspició, "el Benefactor"; y de la llamada propuesta neoliberal que incluye

una disminución importante de la presencia del Estado en muchos de los ámbitos

de la vida social, y una redefinición, también importante de la cobertura de bienes

y servicios sociales que implica que su otorgamiento se dé en condiciones

distintas.

Desde diversos autores analíticos y metodológicos, el debate en términos globales

permite constatar un tránsito de un modelo de desarrollo a otro. El primero, se

desgasta y fracasa en sus pretensiones de respuesta universalista a las

demandas sociales por haber estado sustentado en una disponibilidad más o

menos discrecional de recursos presupuestales públicos, con una fuerte

representación del Estado. En el segundo, reaparece el mercado como actor

central, y la iniciativa individual vuelve a considerarse como elemento fundamental

en la solución de problemas sociales, exigiéndose por medios internos y presiones

externas un repliegue del Estado. Los elementos que conforman este debate

sobre el tema de la política social los sintetizaremos sólo para propósitos

analíticos, con la certeza de que en este tema, las generalizaciones sacrifican

especificidades de cada país o experiencia, que en muchos casos resultan más

significativas que las características que pueden considerarse comunes.

Primero, la política de bienestar sufre redefiniciones importantes que acompañan a

las que se han hecho a los modelos económicos. Esto ha dado como resultado

que el énfasis desde la perspectiva de los Estados nacionales, tanto en las


58

democracias occidentales como en los países subdesarrollados, haya estado

puesto en las medidas económicas, lo que a todas luces ha obligado a subordinar

la política social a la económica. Anteriormente se hablaba de la superposición

que tenía que haber entre la política económica y la social. La estrategia

económica debía tener consecuencias positivas casi de manera automática en lo

social; la tendencia actual indica que esa relación se ha vuelto de franca

subordinación.

Segundo, el debate ha modificado el tema de la relación entre el ámbito de 'lo

público' y el de 'lo privado'; lo público que había transitado del interés de la

colectividad para convertirse en el interés de lo Estatal y más aún de lo

gubernamental, vuelve a retomar su definición liberal al volverse al interés

individual, o al de sectores y grupos sociales particulares. En este tránsito, la

atención a los desprotegidos deja de ser una responsabilidad estatal o

gubernamental, exigiéndose el involucramiento de los propios actores en la

resolución de sus problemas. Es bajo esta estrategia que surgen las

organizaciones no gubernamentales (ONG's) y las populares, que se van a

encargar, por ejemplo, de luchar contra la pobreza, por el bienestar social y los

derechos humanos (Berta Lerner: México, UNAM, 4-5 de julio de 1994, p. 1-3).

También se defiende la privatización, en el sentido de que nuevas fuerzas ocupen

espacios en áreas que fueron cotos 'públicos', para imprimir criterios más

racionales y de eficiencia, en, por ejemplo, la asistencia de servicios netamente

sociales, como parte una estrategia más amplia de privatización de la economía y

de su desregulación. Los resultados más evidentes de esto se encuentran en la

privatización de pensiones y jubilaciones, la privatización de los fondos de

pensiones y jubilaciones se hizo en Chile bajo la dictadura de Augusto Pinochet, la

que abandonó el esquema de reparto y adoptó uno de capitalización administrado

por entidades privadas (administradoras de fondos de pensiones AFP). (Carlos M.

Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 13).


59

Uno de los problemas graves que aflora bajo esta ‘nueva' concepción se refiere al

costo de los bienes y servicios; se introducen criterios de negocio y ganancia, lo

que ineludiblemente impacta calidad, pero también cobertura (Carlos M. Vilas: 3-4

de julio 1994, p. 12). La descentralización también se convierte en un elemento

auxiliar en esta estrategia de auspiciar la participación de los actores directamente

afectados como corresponsales de programas sociales. Esto se ha traducido en

que han obligado a los gobiernos centrales a transferir a los locales

responsabilidades y servicios para los que no necesariamente estaban

preparados, aunque siempre quedándose con resquicios importantes de control,

como pueden ser los recursos presupuestales, lo que ha dado como resultado

procesos de descentralización incompletos, por no decir tramposos. Una de las

características indispensables para que puedan obtenerse resultados mejores

mediante procesos de privatización y hasta de descentralización, es la inevitable

fortaleza del Estado en términos institucionales y de su capacidad reguladora; ésta

es una grave falla de la que adolecen los países situados en un nivel inferior de

desarrollo.

Tercero, las políticas sociales han formado parte de las agendas con distinto grado

de integración a los programas políticos. En el debate actual se advierte sobre ello

al menos dos momentos. Bajo el esquema del Estado Benefactor y de su versión

latinoamericana de Estado Interventor, la política social se definió equiparándola

con el gasto social, que en momentos de auge económico o de menores

dificultades en el manejo de los indicadores macroeconómicos, llegó incluso a ser

abundante. Esto permitió que formara parte del activo del discurso de

reivindicación de los grupos sociales de menores ingresos que el Estado y los

gobiernos sintieron obligación de “proteger”. Esta protección acabó convirtiéndose

en una forma de negociación a cambio de apoyo para el sustento de la legitimidad

de los sistemas políticos. También, bajo esta concepción "la política social se


60

entendía como una extensión de la inversión y no del gasto" (Carlos M. Vilas: 3-4

de julio 1994, p. 4).

Bajo el supuesto del modelo modernizador (racionalizador), la política social va a

responder más a problemas derivados del ajuste tratando de compensarlos,

diseñando soluciones también sólo para grupos y segmentos de la sociedad

previamente seleccionados. "En estas condiciones, lo social es considerado una

dimensión del gasto; el concepto de desarrollo social se diluye y cede terreno al de

compensación social" (Víctor Brodersohn: Buenos Aires, OEA, 1992). En el primer

caso, bajo el esquema del Estado Interventor, las políticas sociales fueron

instrumentadas por las instituciones tradicionales encargadas normalmente por

área de la atención de los problemas sociales. La discusión actual también refiere

al fracaso de estas instituciones debido a su falta de flexibilidad, resultado entre

otras razones de su creciente burocratización, y de la corrupción que se fue

derivando de los turbios intercambios que se fueron dando particularmente entre

las cúpulas sindicales y la alta burocracia. En el segundo, el esquema de un

estado de corte más liberal, las políticas sociales adoptan diseños de organización

particulares, con los que se intentan soluciones para grupos identificados y

seleccionados dentro de dichos esquemas de organización puestos en marcha.

Cuarto, la burocratización que caracterizó a las instituciones públicas favoreció su

descrédito y el de un tipo de gestión hecha sobre bases de intercambios que no

tenían que ver con los propósitos de cumplir con los objetivos institucionales. Esta

situación favoreció la tendencia general derivada del modelo modernizador de

reducir la intervención del Estado y de auspiciar que los gobiernos llevaran a cabo

acciones sociales por medio de organismos distintos a los tradicionales. Esta

tendencia además respondía a las exigencias de los organismos financieros

internacionales, cuyas disposiciones en materia de préstamos y apoyos técnicos

tuvieron como contrapartida, compromisos de los gobiernos de localizar y

seleccionar grupos a los que se canalizaría parcialmente algún tipo de ayuda. El


61

recambio de las instituciones tradicionales por unidades creadas ad hoc para

hacerse cargo de programas sociales diseñados con las intenciones específicas y

para núcleos de población también particulares, abonó en el proceso de

desinstitucionalización que han tenido que enfrentar los Estado nacionales en la

última década, lo que ha debilitado aún más al Estado, suponiéndose que lo que

se estaba logrando era sólo la reducción de los núcleos estatales.

CAPITULO II. EL FEDERALISMO FISCAL.

En este capítulo analizaremos los argumentos teóricos económicos que sustentan

el federalismo fiscal, como herramienta para solventar los estragos de la crisis en

México, así como el funcionamiento y organización del federalismo en función de

sus principales metas económicas. Para con ello reflexionar la incidencia que

implica el financiamiento al gasto público vía emisión de deuda municipal como

disyuntiva dentro del federalismo fiscal.

Economía del Sector Público. (Federalismo fiscal).

La diligencia pública en el contexto de un país federalizado entraña la complejidad

de una serie de problemáticas de las relaciones políticas, económicas,

administrativas y fiscales que el sistema establece entre las entidades que lo

conforman.

La impaciencia del proceso por medio del cual se llega a las decisiones de

carácter público significa que en un sistema federal existe una inquebrantable

búsqueda de técnicas mediante las cuales ciertos objetivos económicos pueden

lograrse.

"El sistema federal se caracteriza por una búsqueda continua de técnicas que

sirvan para obtener fines económicos predeterminados, en razón de un cuadro de


62

estructuras de decisión que se relacionan íntimamente con la centralización o no

centralización de dichos fines" (Retchkiman: 1987, p. 47).

La presencia de gobiernos regionales y locales implica que los sectores públicos

se estructuran en niveles territoriales de decisión que se reparten entre sí el poder

decisorio de gastar e imponer. "Esto implica una serie de cuestiones: ¿Cuál es la

meta de la justificación económica de la descentralización?, ¿Cuántos niveles de

gobierno son necesarios?; ¿Cómo se deben repartir las funciones entre los niveles

de gobierno?; ¿Bajo qué esquemas de cooperación entre gobiernos debe

establecerse?" (Albi et al.: 2000, p. 160). A la parte de la Hacienda Pública que

analiza estas cuestiones se le denomina Federalismo fiscal, la cual es una teoría

acerca de cómo debe organizarse el proceso de adopción de las decisiones de

ingreso y gasto.

Primeramente, al estudiar las metas económicas del federalismo deben aceptarse

dos “restricciones importantes: primero, las autonomías de los estados miembros

en un amplio campo de cuestiones económicas, y segundo la migración de un

estado a otro, los alicientes y los obstáculos para dichos movimientos."

(Retchkiman: 1987, p. 48).

2.1 ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN

El sector público se inmiscuye en la economía por razones de eficiencia, de

equidad y de estabilización. El origen de un sistema federal responde a tipos

particulares de congregaciones geográficas, idiomas diversos, enemistades

históricas y diferencias étnicas y religiosas, además de la indiferencia que implican

niveles de operación ya establecidos en que se unen para no llegar a un estado

unitario.


63

La descentralización estará justificada, desde el punto de vista económico, en la

medida en que el reparto del poder decisorio entre gobierno central y los

gobiernos de ámbito territorial permita alcanzar mejor estos objetivos.

2.1.1 EFICIENCIA

El sujeto de la eficiencia está ligado a los denominados bienes públicos locales.

Un bien público local es aquel cuyos beneficios están limitados espacialmente,

solamente pueden consumirlo quienes vivan a una cierta proximidad de donde se

provee.

A los gobiernos territoriales sólo les importa el bienestar de los residentes de su

jurisdicción. Al tomar en cuenta las disposiciones de provisión considerarán los

beneficios y costes para estos residentes, solamente así sus decisiones serán

eficientes. Si por el contrario, los gobiernos decidieran sobre la provisión de bienes

de ámbito superior a su jurisdicción entonces el resultado sería ineficiente.

Existen varias razones que indican que la descentralización es más eficiente que

la centralización para la provisión de bienes locales:

• Información imperfecta y desigual. Para que el sector público provea

eficientemente los bienes públicos locales debe conocer qué bienes públicos

quieren los individuos y cuánto los valoran. El sector público tendrá que

basar sus estimaciones de lo que realmente quieren o necesitan los

individuos. Respecto a este punto, la descentralización presenta al menos

dos ventajas: al crear múltiples unidades de decisión independientes,

descompone el problema de estimación de todas las preferencias locales

que se enfrentaría un gobierno centralizado en diferentes subproblemas de

distancia reducida y por lo tanto más fácil de resolver.


64

La segunda ventaja, dado que los gobiernos territoriales están más próximos que

el gobierno central a los beneficiarios últimos de la provisión de bienes públicos

locales, conocerán mejor sus preferencias y necesidades y podrán realizar

estimaciones más precisas que el gobierno central.

• Existen restricciones del gobierno central a la transformación de ofertas

regionales o locales. Algunas veces los gobiernos centrales bien sea por

prohibiciones legales tendientes a garantizar la no discriminación tienden a la

provisión uniforme de servicios en todo el país.

Los gobiernos locales no están sujetos a este tipo de restricciones por lo que se

dice que son más eficientes. La provisión eficiente exige que en cada jurisdicción

se ofrezcan bienes públicos locales diferentes.

• Garantía de los derechos de las minorías. Los gobiernos electos son los que

determinan las decisiones públicas, los votos de las regiones pequeñas no

son esenciales para obtener el control político. La descentralización, al

establecer gobiernos electos en todas las jurisdicciones, sirve entonces para

garantizar los derechos de las minorías.

Respecto a este aspecto Charles Tiebout (1956) (Tiebout: 1956, citado por Stiglitz

1988: p 725) planteó la hipótesis de que la movilidad entre las jurisdicciones

refuerza las ventajas de la descentralización como mecanismo de adecuación

entre lo que el sector público ofrece y lo que los individuos quieren. La situación es

la siguiente: si hay movilidad, los individuos a los que no les guste lo que ofrece el

gobierno local se irán a otra jurisdicción que les ofrezca una combinación gasto

impuestos más acorde a sus preferencias lo cual denominó votación con los

pies,"Lo que preocupaba a Tibout era el problema de revelación de preferencias".


65

En el mercado de bienes públicos, los individuos revelan sus preferencias

mediante su decisión de dónde vivir, de esta forma la descentralización resuelve el

problema de la no observabilidad de las preferencias y los incentivos a no

revelarlas. En la realidad varios autores han criticado el argumento de Tiebout. Las

causas que impiden que la votación con los pies aumente significativamente las

ventajas de la descentralización son los costos de movilidad y la limitación del

número de jurisdicciones.

Es difícil que exista tal complejidad de jurisdicciones que se ajuste a las

preferencias de los individuos y movilidad ineficiente. La emigración puede

conducir a situaciones ineficientes en casos en que el exceso de población

congestionara los bienes públicos, si los inmigrantes pagaran unos impuestos

iguales al coste marginal de la congestión que causan, esto es, impuestos

suficientes para mantener constantes el nivel de provisión per capital, estos

movimientos no serían ineficientes.

2.1.2 EQUIDAD

El problema básico radica en que todos los ciudadanos de un país deben obtener

servicios públicos en condiciones similares, cualquiera que sea el lugar de

residencia. Entonces, hasta qué punto es legítimo y ético que cada jurisdicción

pueda decidir unilateralmente cuanta redistribución desea. En la práctica,

jurisdicciones de renta elevada no realizarán ningún gasto distributivo para

fomentar la emigración.

Otro problema radica en las diferencias de capacidad redistributiva, jurisdicciones

pobres al tener una base impositiva menor sólo podrán realizar redistribuciones

limitadas.


66

Además, si la población es suficientemente móvil los gobiernos locales estarán

imposibilitados para llevar a cabo políticas redistributivas independientes. Una

jurisdicción que trata de ser redistributiva vería emigrar a los individuos más ricos

para evitar financiar su política redistributiva. Por lo tanto, la movilidad fuerza a la

provisión uniforme y la centralización de los gastos redistributivos es la mejor

cuantía de uniformidad.

2.1.3. ESTABILIDAD

"La estabilidad es una función de carácter macroeconómico cuyo objetivo es

atenuar las posibles crisis cíclicas de la economía en torno a su senda potencial

de crecimiento, tratando de lograr una estabilidad en los precios y el empleo" (Albi

et al: 2000, p. 169).

El objetivo de estabilización debe estar centralizado en tres razones:

1. Los gobierno locales, al no poder emitir dinero, carecen de política

monetaria. La política monetaria es, sin embargo, un elemento importante

en el diseño de políticas de estabilización y debe estar coordinada con la

política fiscal.

2. Las jurisdicciones locales no pueden alterar las variables macro

económicas básicas: nivel de precios, tipo de interés, entre otras; éstas son

determinadas a nivel nacional incluso supranacional.

3. Debido a que la integración económica de un país es muy elevada, una

política fiscal aplicada localmente afectará de inmediato a todas las

jurisdicciones. De esta forma afectará poco a la jurisdicción que la aplica y

causará efectos externos, ya sean positivos o negativos, a las demás.


67

Número de niveles de gobierno.

Un problema esencial del federalismo es acerca del tamaño óptimo que debe

alcanzar, es decir el espacio económico, las divisiones locales dadas las

condiciones de urbanización y crecimiento actuales en términos de economías de

escalas y demasías de beneficio costo. Debido a que los gastos de estabilización

y los redistributivos son responsabilidad del gobierno central ¿Cuántos niveles de

gobierno debe haber y qué gastos de asignación debe corresponder a cada nivel

de gobierno?

Buchanan responde a estas cuestiones mediante la teoría de los clubes

(Buchanan: 1965, citado por Stiglitz., 1988:725). Los individuos se unen para un

fin común que es el de proveerse de un bien público local, determinar el tamaño

adecuado de una jurisdicción se asemeja a decidir el número óptimo de socios del

club basándose en la capacidad tecnológica de proveer bienes públicos.

En cuanto a qué gastos de concesión debe corresponder a cada nivel de gobierno,

para evitar la no correspondencia entre las funciones asignadas por la constitución

federal a dichos estados miembros y las fuentes de recursos para cada uno, es

otra de las preocupaciones del federalismo.

En este caso, los estados pueden verse obligados a aumentar sus tributos, lo cual

si no es necesariamente malo tampoco es forzosamente positivo; pueden decidir

no ejercitar sus funciones que se les señalaron, lo que es peligroso para su

autonomía; de otra manera, podría allegarse de recursos mediante el

endeudamiento y otro más sería aceptar ayuda financiera.

Por lo tanto, una federación debe continuamente buscar técnicas que le permitan

alcanzar los objetivos económicos para lo que fue creada. La emisión de deuda


68

municipal puede ser una vía mediante la cual las entidades del país puedan

mejorar o alcanzar los objetivos económicos. Los recursos derivados de éste

financiamiento pueden hacer que un municipio sea eficiente en la provisión de

bienes, los municipios al tener información de los bienes que necesitan éste

pueden cubrir los faltantes considerado beneficios y costos; a su vez fomentando

la equidad de bienes y servicios, evitando emigraciones; además, el municipio

propiciaría el crecimiento económico al contar con mayores recursos.

2.2 LOS IMPUESTOS COMO MEDIO PARA SOLVENTAR LA CRISIS.

Los impuestos son la forma obligatoria de financiamiento que permite a los

gobiernos obtener recursos para realizar sus actividades principales, es decir sus

gastos y solventar posibles crisis. En un sistema federal los impuestos deben tener

las propiedades de eficiencia, equidad y sencillez.

Un impuesto es eficiente si no provoca a los agentes económicos a cambiar su

comportamiento económico (consumo, inversión, entre otros) para reducir su

carga fiscal. En un contenido descentralizado implica que el impuesto no genere

movimientos de personas, factores o actividades económicas entre jurisdicciones.

Impuestos como el aplicable a bienes inmuebles e impuestos basados en el

principio del beneficio son claramente eficientes en el sentido que no generen

movimientos entre jurisdicciones. Los bienes inmuebles no pueden deslizarse

como respuesta a la diferenciación entre jurisdicciones y los impuestos basados

en el beneficio, convierten los impuestos en aproximadamente precios por los

bienes públicos similares a los precios de los bienes privados. Los beneficios que

derivan los individuos del gasto no son observables, lo que observarán son un

aumento o reducción de bienes públicos.


69

En cuanto a la sencillez del sistema impositivo, la descentralización de algún

impuesto en impuesto propio no conlleva costes importantes de eficiencia, pero en

ausencia de la coordinación adecuada puede aumentar el fraude y, cuando es un

impuesto compartido la presión fiscal indirecta es una alternativa que elimina los

problemas de la sencillez creando un sistema de recargos. Con un sistema de

recargos los elementos básicos del impuesto (base, estructura de tipos, etc.) serán

diseñados por el gobierno central. Llamemos a los impuestos que, como resultado

de este diseño, tienen que pagar los contribuyentes al gobierno central. Cada nivel

de gobierno local instituiría su recargo, expresado como porcentaje de esta

cantidad, que sería calificado como ingreso propio.

El impuesto será tramitado y recaudado por el gobierno central que transferiría a

los restantes niveles de gobierno su recargo (Stiglitz: 1988, p. 191).

Los impuestos representan el capítulo más importante de ingresos en los sectores

públicos de las economías. "La base económica de la descentralización es que los

gobiernos locales gastan mejor que el gobierno central. La descentralización de

los impuestos es la consecuencia lógica de la descentralización del gasto" (Stiglitz:

1988, p. 725).

La aprobación de que los gobiernos locales gastan mejor implica el otorgamiento

de los instrumentos de recaudación. Si los gobiernos locales no financian su gasto

mediante impuestos, sino mediante transferencias, los ciudadanos no sabrán cual

es realmente el costo de sus gobiernos locales y se producirán tensiones

permanentes entre los gobiernos locales y el gobierno central, que en última

instancia pueden conducir a distracciones ineficientes del gasto subcentral. En la

medida en que los gobiernos no tengan capacidad para aumentar sus ingresos vía

impuestos, siempre pueden tratar de justificar gestiones ineficientes de los

recursos discutiendo que no se cubren las necesidades de gasto porque el

gobierno central no da transferencias suficientes.


70

"A la propiedad de que los gobiernos subcentrales financien una parte sustantiva

de su gasto mediante impuestos visibles para los contribuyentes se le denomina

corresponsabilidad fiscal" (Stiglitz: 1988, p. 726). La corresponsabilidad fiscal

permite ajustar al nivel óptimo los ingresos de los gobiernos locales a los niveles

de gasto que piensan óptimos y así limitar expansiones ineficientes del gasto y

eliminar las tensiones entre el gobierno central y los gobiernos locales.

En resumen, el objetivo de la descentralización de los impuestos es dotar a los

gobiernos locales del instrumento necesario para financiar su gasto.

Descentralizar un impuesto es permitir que los gobiernos territoriales lo utilicen

para obtener ingresos propios, esto no implica su asignación exclusiva a un nivel

de gobierno. Cuando un impuesto es usado por más de un nivel de gobierno se

dice que es compartido. En otro caso, se dice que es exclusivo del gobierno

federal. La descentralización se puede realizar otorgando diferentes grados de

discrecionalidad normativa al gobierno central.

En un extremo, el gobierno central delinearía todos los elementos esenciales del

impuesto (sujeto pasivo, base imponible, tipo, etc.). El gobierno local se quedaría

con todo o parte de lo que recolectara del impuesto de su jurisdicción.

En el otro extremo sería el gobierno local el que, además de quedarse con la

recaudación, diseñaría todos los elementos del impuesto para los residentes de su

jurisdicción. Un grado de discrecionalidad intermedio residiría en que la base

imponible la diseñara el gobierno central y los gobiernos locales tuvieran

discrecionalidad para fijar los tipos que se aplican a las bases. En términos

simples, cuando no se descentraliza la capacidad normativa al gobierno central se

les está dando dinero, en tanto si se descentraliza la capacidad normativa, se le

está dando la posibilidad de obtener dinero.


71

Las formas de descentralización más usuales entre las naciones son:

2.2.1 LA COOPERACIÓN EN LOS IMPUESTOS

Los esquemas de cooperación en los impuestos consisten en que un impuesto es

compartido por varios niveles de gobierno, el gobierno local carece de capacidad

normativa y la recaudación se encomienda al gobierno central. Con este régimen

se establece una ley, la cual divide a la recaudación en dos, distribuyéndose ésta

mediante los porcentajes de la recaudación por ciertos impuestos que el gobierno

central los cuales transferirá a los gobiernos locales.

2.2.2. MÉTODOS DE RECARGOS

Este diseño permite compartir un impuesto y suministra a los gobiernos locales

cierta capacidad normativa sobre el impuesto compartido. El gobierno central traza

los componentes del impuesto y el gobierno local instituye un tipo propio (recargo)

que se añade al tipo establecido por el gobierno central.

2.2.3 IMPUESTOS ADECUADOS

Los impuestos propios corresponden en exclusiva a un gobierno local y éste se

encarga de recaudarlos. Lo cual implica problemas en la elección del diseño de

impuestos, en todo caso, el diseño de la forma de descentralización del impuesto

conlleva tres tipos de elecciones. Primero, entre un sistema de conllevar

impuestos y un sistema de reparto (en el que cada tipo de impuesto se determina

en exclusiva a un solo nivel de gobierno). Segundo, entre un sistema basado en

impuestos propios y otro basado en impuestos concedidos. Tercero, entre un


72

sistema en el que los impuestos los recolecta el gobierno local u otro en el que

recauda el gobierno central.

En cuanto a compartir impuestos, puede plantear algunos problemas. En primer

lugar, todos los niveles de gobierno deben convenir algunos elementos esenciales

del diseño y gestión del impuesto, o de lo contrario el contribuyente puede ver

aumentar de forma considerable su presión fiscal indirecta al aumentar el coste en

forma de pagos de asesoramiento o de tiempo perdido en que incurre el

contribuyente para cumplir con sus obligaciones fiscales.

En el caso en que un impuesto fuera utilizado por todos los gobiernos pero cada

uno precisara la base de forma diferente y lo recaudara en tiempos diferentes; o

en el caso en que varios niveles de gobierno utilizan el mismo impuesto, resultaría

en una sobre imposición de la base de imposición. Estos problemas mostrarían

que el reparto de impuestos es mejor que la participación en impuestos a menos

que existiera una adecuada coordinación entre los niveles de gobierno.

Por otra parte, en cuanto otorgar capacidad normativa a los gobiernos locales,

parecería apropiado fomentar la corresponsabilidad fiscal, así determinarían

cuánto ingresar y cuánto gastar. Ante esta ventaja, los gobiernos locales podrán

incidir sobre la concesión de recursos desviando del objetivo de la mera

financiación del gasto público, lo cual conduciría a asignaciones ineficientes en el

sentido de reparto. Esto se debe a que en una federación, los factores productivos

son móviles entre las jurisdicciones, los gobiernos locales se darán cuenta de que

los tratos preferenciales atraerán factores productivos a su jurisdicción y esto se

traducirá en el bienestar de los residentes. De esta forma, todos los gobiernos

locales establecerán estrategias en el diseño de las políticas impositivas para

atraer factores productivos, entonces se establecerá una "competencia fiscal, que

es simplemente la utilización de los instrumentos fiscales por parte de los

gobiernos locales para asumir a su jurisdicción a los factores productivos, y el


73

resultado final será una situación en la que todos los gobiernos locales acaban

estableciendo niveles de fiscalidad ineficientemente bajos" (Stiglitz: 1988, p. 180).

La eventualidad de que se desarrollen competencias fiscales no implica que no se

deba conceder capacidad normativa a los gobiernos locales sino que se debe

seleccionar aquellos impuestos que no tengan capacidad recaudatoria significativa

y así no serán susceptibles de ser utilizados en competencias fiscales.

Como resultado, el impuesto es el principal instrumento de recaudación con el que

cuentan los municipios y el gobierno central para solventar las posibles crisis que

puedan menguar la economía del país. Es importante conocer el proyecto de

descentralización en México para poder conocer los alcances y las desventajas

fiscales del municipio, y de acuerdo a ello evaluar una alternativa de

financiamiento viable.

2.3 EL FINANCIAMIENTO DEL GASTO PÚBLICO DEFICITARIO

Las diferencias entre el nivel total de gastos públicos y el nivel de recursos

públicos se muestran como desequilibrios del presupuesto público. Déficit, si los

recursos son menores a los gastos y superávit si son superiores.

De acuerdo al sistema fiscal en México, los estados pueden financiar su gasto

público deficitario mediante: impuestos, las transferencias y la emisión de deuda.

2.3.1 FINANCIAMIENTO BASADO EN LOS IMPUESTOS

El financiar el déficit (o la crisis) público mediante impuestos implica una carga

impositiva mayor sobre la población. Un impuesto sería eficiente si no incita a los


74

agentes económicos a cambiar su comportamiento (consumo, inversión, entre

otros). Los gobiernos estatales pueden aplicar gravámenes sobre el capital, los

salarios, las ventas y los bienes inmuebles; y los resultados deben ser

contemplados.

Una comunidad que incremente los impuestos sobre el capital verá como van

reduciéndose las inversiones hasta que vuelva a aumentar el rendimiento del

capital antes de deducir los impuestos. El descenso de las inversiones continuará

hasta que su rendimiento neto sea igual al de otras partes. Así pues, a largo plazo

los propietarios del capital no sufren la carga del impuesto sobre el capital. Sólo la

sufren la tierra y el trabajo. Como hay menos capital, disminuye la productividad

de estos factores y, por lo tanto, su renta.

Si como consecuencia de un impuesto sobre el capital disminuye la productividad

de los trabajadores, bajan los salarios. Pero en ese caso, a largo plazo, los

trabajadores emigran; si son perfectamente móviles, continúan emigrando hasta

obtener los mismos ingresos (una vez reducidos los impuestos) que en otros

lugares. Por lo tanto, la tierra es el único factor que no puede emigrar. Con menos

capital y menos trabajo, su rendimiento es menor: a largo plazo, la carga del

impuesto recae totalmente en los propietarios de la tierra.

En el corto plazo, los trabajadores no emigran inmediatamente ante pequeñas

variaciones del tipo impositivo sobre el capital. Estos trabajadores resisten los

aumentos impositivos y su salario se ve reducido como consecuencia de la salida

de capital.

Los gobiernos estatales deben de tener en cuenta las consecuencias de introducir

o encumbrar los impuestos, las industrias se irán buscando horizontes que

ofrezcan mejores condiciones.


75

En el caso de los impuestos sobre el trabajo, si la gente no tuviera un vínculo

especial sobre su lugar de residencia, la curva de oferta de trabajo sería elástica.

Un impuesto del trabajo aumentaría el precio del trabajo antes de reducir los

impuestos y no perturbaría su precio neto. En este caso el impuesto sobre el

salario incidiría en los terratenientes, por lo que sería un impuesto indirecto pero

ineficiente sobre la tierra.

Los impuestos uniformes sobre las ventas equivalen a impuestos proporcionales

sobre la renta. Sus efectos son similares a los de los impuestos sobre los salarios,

recaen sobre la tierra y sobre los trabajadores que tienen reducida movilidad.

En el caso de impuestos a los bienes inmuebles, como la vivienda. En principio

estos no pueden desplazarse como respuesta a la diferenciación de impuestos

entre jurisdicciones. Por ello los impuestos que gravan estos bienes no tendrán

costos de eficiencia elevados, además es sencillo de gestionar porque no se

pueden ocultar al fisco.

En el caso de aumento en los impuestos a la vivienda, a corto plazo disminuye el

valor de mercado del apartamento. Pero eso reducirá el atractivo de las viviendas

como inversión; su oferta disminuirá conforme envejezcan los antiguos o, en

cualquier caso no aumentará al mismo tiempo que la población. Por consiguiente,

acabarán subiendo los alquileres hasta el punto en el que el rendimiento de la

vivienda una vez reducidos los impuestos sea el mismo que podría obtener si

invirtieran en otro estado. Por lo tanto, aunque el impuesto grava a los edificios a

largo plazo, es la tierra y las personas inmóviles las que lo soportan.

Por lo visto, el suceso de cualquier impuesto recae sobre los propietarios del suelo

o de otros factores parcialmente inmóviles, de igual modo, el acontecimiento de

cualquier ventaja recae en los propietarios del suelo o de factores parcialmente

inmóviles (Stiglitz: 1988).


76

2.3.2. FINANCIAMIENTO A BASE DE TRANSFERENCIAS

"Las transferencias son aquellas cantidades de dinero que un gobierno dona a

otro beneficiario"(Albi: et al., 2000: 132). Los donantes suelen ser los gobiernos

centrales los cuales tiene una capacidad recaudatoria mayor y los beneficiarios los

gobiernos estatales y locales.

Las transferencias pueden ser condicionadas o incondicionadas. Las

condicionadas son aquellas en las que el donante especifica el uso que debe dar

el beneficiario a los fondos transferidos. Las transferencias incondicionadas son

aquéllas en las que el donante no impone ninguna restricción de uso, entonces el

beneficiario puede decidir libremente el destino de los fondos. Las trasferencias

condicionadas a su vez pueden ser compensatorias o no, es decir el beneficiario

aporta cierto porcentaje de la transferencia.

El papel de las transferencias en un sistema federal supone que estas no deben

ser un componente importante del financiamiento del gasto local. Si un gobierno

local financiara la mayor parte de su gasto mediante transferencias quién en

realidad decidiría cuánto se gasta sería el gobierno central. Y si además la

transferencia fuese condicional compensatoria, se le impondría al gobierno central

la composición del gasto, lo cual atentaría contra el principio de suficiencia, es

decir, contra los principios que justifican la descentralización.

Las transferencias condicionadas compensatorias se deben utilizar para lograr el

objetivo de eficiencia ya que su uso puede ser encauzado exclusivamente a la

detección de la insuficiencia o demasía, internalizando de tal forma los efectos

externos. El uso de las transferencias incondicionadas está ligado generalmente al

objetivo de equidad interregional. Si cada jurisdicción tuviese que financiar su


77

gasto público local con sus propios recursos, en las regiones pobres este sería

insuficiente. Por ello esta herramienta es adecuada para fomentar el bienestar.

2.3.3 FINANCIAMIENTO A BASE DE LA DEUDA

Al igual que los gobiernos centrales, los gobiernos locales pueden utilizar la deuda

para cubrir diferencias entre la periodización de sus ingresos y la de sus gastos.

"El uso de crédito público significa suspender en el tiempo de pago de las

erogaciones, creando como contrapartida un derecho por parte del acreedor a

cobrar cierta suma en el futuro" (Núñez: 1998, p. 27).

Sin embargo, existen razones por lo que se debe limitar el uso de este instrumento

por parte de los gobiernos locales.

En primer lugar, "la deuda no es sólo un instrumento de financiamiento del gasto

sino también un instrumento de política macroeconómica con efectos sobre el tipo

de interés, el nivel de demanda agregada, etc." (Albi et ais.: 2000, p. 200). La

emisión indiscriminada de deuda por parte de los gobiernos locales o su retirada

del mercado puede poner en riesgo la política de estabilización del gobierno

central.

En caso de que el gobierno central instituyese como objetivo eliminar el déficit

fiscal, la emisión de deuda estatal o regional por parte de varios gobiernos puede

impedir que se alcance dicho objetivo.

En segundo lugar, los gobiernos locales a diferencia de los gobiernos centrales no

pueden monetizar la deuda. Una política sensata de emisión de deuda pública

sería que las emisiones estuvieran limitadas por las emisiones futuras. El

problema es que los gobiernos locales tienen estímulos para emitir deuda en


78

exceso de lo que sugeriría esta política sensata y es porque el gobierno central

impedirá que los ciudadanos de dicha jurisdicción se queden sin la provisión de los

servicios públicos básicos; antes que esto suceda, el gobierno central otorgará

transferencias a tal jurisdicción. Por lo tanto, endeudándose en exceso un

gobierno local puede conseguir, que aumenten las transferencias que recibe del

gobierno central.

Debido a estas dificultades es necesario que se impongan límites legales al

endeudamiento, límites al endeudamiento anual como porcentaje al gasto de

inversión o como porcentaje de los ingresos pasados.

2.3.4 CONSECUENCIAS EN LA ECONOMÍA POR PARTE DE LA DEUDA PÚBLICA.

Al convenir deuda pública por una entidad, lo que está implícito es la devolución

en el futuro de dicha suma (más lo pagos de intereses). Hay diversos enfoques en

torno a los efectos económicos de la deuda pública.

Una primera posición es que a través de la deuda pública la generación actual

traslada a la generación siguiente o a las siguientes, la carga de financiación del

gasto actualmente realizado. Es decir, la generación actual en lugar de pagar más

impuestos para financiar el gasto requerido se endeuda vendiendo títulos de

deuda que los ahorristas voluntariamente compran, por lo que no genera ningún

sacrificio ni para los contribuyentes actuales ni a los suscriptores del empréstito.

En cambio la generación futura soporta la carga, pues deberá aumentar los

impuestos para atender los servicios de la deuda pública.

Las consecuencias de este razonamiento han sido: debe evitarse la deuda

pública, ya que no es adecuado transferir a las generaciones futuras la carga del

financiamiento público de las generaciones presentes; el uso de la deuda pública

es una irresponsabilidad fiscal, debido a que la generación presente toma sus


79

decisiones comparando los beneficios de los gastos con los costos implicados por

los impuestos que soportará la generación futura.

Estas conclusiones fueron muy comunes en las finanzas ortodoxas. La mentira del

argumento fue demostrada por economistas clásicos. (Núñez: 1988).

El camino que Ricardo-Pigou, menciona es que la generación futura soporta una

carga en el sentido de carga financiera pues debe aumentar la recaudación de

impuestos para hacer frente al pago de la deuda. Pero no es una carga en sentido

real en cuanto a disminución de recursos disponibles por la colectividad. Los

impuestos recaudados disminuyen el ingreso disponible de los contribuyentes de

la generación futura, pero estos montos se convierten en pagos de intereses que

aumentan el ingreso disponible de los tenedores de títulos. Como ambos importes

son similares, el ingreso disponible, donde los pagos de intereses son gastos de

transferencias permanece constante y por lo tanto la generación futura, en su

conjunto, no sufre ningún perjuicio. Si la generación futura recibe la hipoteca de la

deuda, también recibe los títulos heredados de la generación actual.

La generación presente, en cambio, es la que sufre la carga real. En ocupación

plena, el aumento del gasto público tiene como contra partida una disminución del

gasto privado (consumo privado o inversión privada). Es la generación actual la

que tiene que reducir su nivel de gasto privado para liberar los recursos reales

necesarios para la realización del gasto público.

La opción entre deuda e impuesto se puede concebir como un impuesto actual por

una sola vez o un flujo de impuestos anuales futuros a tal tasa de interés, en

donde ambos importes son equivalentes considerando el valor actual neto.


80

Si suponemos que el horizonte temporal de la economía es de dos periodos, y que

el gobierno decide financiar un volumen de gasto real dado sin acudir a la emisión

de dinero. En este caso, la restricción de presupuesto del gobierno es:

Donde la deuda pública emitida en el año. El gobierno deberá recaudar impuestos

para financiar este gasto, para pagar los intereses de la deuda y para amortizar el

capital:

Donde el tipo de interés que se supone constante. Dividiendo y sumando el

resultado obtenemos la restricción presupuestaria intertemporal del gobierno:

Las disposiciones de consumo de los individuos a lo largo del ciclo vital son

función del tipo de interés y del valor presente de la renta disponible. Supongamos

que durante el periodo se trabaja a cambio de una renta Y. Esta renta se utiliza en

consumir y en pagar impuestos, y en ahorrar el resto, para el siguiente periodo, en

el que se produce la jubilación.

Dado que el gasto está dado, surgirá un déficit que deberá financiarse mediante

deuda. En conclusión, emitir deuda hoy equivale a pagar impuestos mañana. Este

resultado es conocido como el Teorema de Neutralidad o Teorema de

Equivalencia Ricardiana. El teorema tiene dos implicaciones: de equidad

intergeneracional y de tipo macroeconómico.

Un rasgo esencial de la deuda pública es que permite posponer en el tiempo el

pago de los impuestos. Esta posibilidad de tránsito de la carga de financiación del

gasto presente a las generaciones futuras podría suscitar un problema de equidad

intergeneracional. Para unos autores existe carga si los impuestos asociados a la

amortización de la deuda reducen el consumo y el ahorro. Otros opinan que la

carga debe estar corregida por el uso de recursos obtenidos mediante la deuda: si

las generaciones futuras reciben una cuantía mayor de capital real de la que


81

disfrutasen sin emisiones de deuda, el endeudamiento público podría no tener

carga alguna.

En cuanto a los términos de la deuda pública Domar (citado por Núnez: 293,

1998), demostró que lo que interesa no es el monto absoluto de la deuda pública o

de los intereses a pagar, sino su relación con sus dimensiones económicas

globales. En su modelo permite imaginar que a mayor ritmo de crecimiento

económico, menor será el tamaño relativo de la deuda pública acumulada y menor

será la carga de intereses necesarios para financiar el servicio de intereses de la

deuda pública.

En resumen, las decisiones que se adopten en los diferentes niveles de gobierno

de un país federalizado, como México, involucran un complejo de relaciones

económicas, políticas y sociales. La emisión de deuda estatal debe ser

contemplada de tal forma que se consideren las repercusiones económicas y la

pertinente evaluación con las otras alternativas de obtención de recursos de la

hacienda estatal así como los límites de ella. Así como una planeación adecuada

de la amortización de la deuda procedente de la producción a la que se aplique y,

además que no se desestime las metas económicas que justifican la

descentralización.

Los estados pueden participar en la emisión de deuda pública y están obligados a

destinar tal deuda a inversiones productivas, por lo que la amortización de la

deuda está garantizada.


82

CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO

3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO.

En México, es pertinaz el discurso sobre la importancia del desarrollo regional,

empresarios, gobernantes y otros actores promueven y dicen ser participes de

políticas innovadoras a nivel regional. Sin embargo, las evidencias muestran un

país que ha incrementado sus diferencias regionales e intrarregionales y que

arroja la existencia de 40 millones de mexicanos en la línea de la pobreza, una

concentración que se refleja en solo tres ciudades que concentran

aproximadamente el 25 por ciento de la población (INEGI, 1990), y el 40 por ciento

de la producción (INEGI, 1990); en tanto que el 63.22 por ciento de la población

ocupada recibe dos salarios mínimos o menos, es decir máximo 188 dólares

mensuales, el 24.89 por ciento recibe entre 188 y 475 dólares mensuales y el

11.88 por ciento restante percibe más de 475 dólares mensuales (Sánchez,

Bernal, Antonio: México 1997).

Aunque las causas de dichos resultados estén relacionadas con múltiples

variables, una de las fundamentales tienen que ver con la concepción que se tiene

de la naturaleza de las desigualdades regionales, en este sentido podemos

apuntar, que en México fueron dominantes dos visiones económicas, la

keynesiana y la neoclásica, la primera parte de que el mercado es amplificador y

reproductor de las diferencias regionales, por lo cual se propone la intervención

del Estado con la aplicación de una política compensatoria a las regiones más

subdesarrolladas.

Esta forma de entender las desigualdades regionales, fue predominante en el

periodo de 1945 a 1975, durante el mismo observamos una creciente intervención

del Estado a través de políticas sectoriales encaminadas a fortalecer extremos de

crecimiento, que ya consolidados irradiarían desarrollo hacia el resto del territorio.


83

Que conforma una región. En otras palabras, no se pretendió influir en las

articulaciones que conforman una región económica, sino más bien se

concentraron los recursos económicos en centros que diseminarían los beneficios

del crecimiento o en otros términos, el territorio sobre el cual se actuaba

directamente era pequeño pero se esperaban beneficios indirectos sobre un

territorio mayor. Los resultados de dicha política fue mayor desigualdad regional e

intrarregional, concentración de recursos e inequitativa distribución de los

ingresos.

Para fines de los setenta ante la fuerte inestabilidad de la economía que culminó

con el crack petrolero de 1978, era evidente para muchos analistas de México y la

región que el Estado debía reducir su participación en la economía, ya que

distorsionaba los mercados, generaba grandes y costosas burocracias que en

definitiva estaban bloqueando las posibilidades de integrarse provechosamente al

proceso de globalización de la economía mundial.

Entonces se hizo dominante la visión neoclásica que en lo que respecta a las

desigualdades regionales, sustenta que existe la perfecta movilidad de factores

entre regiones y que si bien se parte de desigualdades regionales los factores

tenderán a moverse hacia regiones que permitan que las productividades

marginales se igualen, lo que a su vez nivelará la tasa de rentabilidad y salarios

para finalmente dar como resultado la igualdad del ingreso per cápita.

Con esta perspectiva, cuando menos del gobierno central, hemos observado en

las últimas dos décadas un retiro del gobierno de las actividades productivas

usando como vía principal la privatización de empresas estatales, una política

social enfocada a grupos (los más pobres) no a territorios y en general

desarrollando mecanismos de regulación y promoción de los mercados.


84

En suma, independientemente de las explicaciones económicas dominantes sobre

las causas de las diferencias regionales, lo que resulta relevante para el caso de

México es observar como se concluye que la acción directa y desde arriba del

Estado es la mejor forma de intervención ignorando las capacidades, proyectos y

preferencias locales. La relación entre estos modelos y la existencia de un Estado

central fuerte era muy clara, ya que la mayoría de las intenciones por desarrollar

venían de arriba y del exterior, era necesario tener el control de las instituciones y

de los procesos políticos y sociales para su legitimación. Por tanto, la promoción

del desarrollo se convirtió rápidamente en una función del Estado central, para lo

cual se contó con el apoyo de las agencias internacionales.

Para los promotores de la relación entre crecimiento y desarrollo era evidente que

el Estado tenía un papel central como responsable de la política económica. En

este modelo correspondía al Estado estimular las inversiones privadas, realizar

nuevas inversiones públicas o mantener un nivel de gasto público para garantizar

la estabilidad de la economía.

Este modo de operar para defender la validez y legitimidad de los grandes

programas de desarrollo, empezó a tener problemas a raíz de dos procesos que

estaban ocurriendo a nivel internacional. Por una parte, el surgimiento de las

empresas transnacionales como principales responsables de las acciones

económicas a nivel internacional, debilitó el papel de las agencias internacionales

de ayuda en la tarea de promover el crecimiento económico en las regiones

periféricas; por otra, el surgimiento de movimientos sociales a nivel internacional,

como el movimiento feminista o los movimientos en favor de la protección del

medio ambiente, del respeto a los derechos humanos y de la paz mundial,

introdujo en la agenda de gobiernos nacionales y organismos internacionales la

necesidad de considerar las propuestas locales, el respeto por las culturas

autóctonas y de los recursos naturales, la promoción de la igualdad de géneros y


85

la necesidad de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión

(García, Ma. Luisa: Juan Pablo Editor, México, 1998).

Se puede decir, entonces, que ante los escasos resultados de las políticas con el

objetivo de eliminar la pobreza y la desigualdad regional, la formulación de

propuestas de desarrollo entró en un proceso de democratización irreversible

caracterizado por una mayor participación de los actores locales en la

determinación de rutas de desarrollo.

De esta manera, el espacio para la discusión y la implementación de iniciativas

locales se ha incrementado gracias a la combinación de dos fuerzas

aparentemente antagónicas: por una parte, la formación de grandes firmas

transnacionales que encuentran más eficiente la toma de decisiones en un mundo

donde los gobiernos centrales de los países tienen una menor intervención directa

en las decisiones de localización, uso de recursos, etc. y, por otra, una mayor

conciencia ciudadana en torno a la defensa de intereses locales.

Una consecuencia de lo anterior es el creciente interés que comparten

representantes de diversos sectores de impulsar cambios en los paquetes de

políticas públicas. Así, se ha iniciado el diseño y ejecución de nuevas estrategias

de desarrollo que intentan estimular la actividad económica con una mezcla

particular de distribución de actividad por tipo de propiedad, por sector y por

región.

3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO.

Tres políticas que han destacado por su alcance y permanencia en el debate

público son la privatización, la descentralización y la democratización. Para

solventar y tratar de frenar alguna pérdida del poder adquisitivo y detener con esto

una posible crisis nacional.


86

3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES

Ante los lineamientos de las intenciones de desarrollo patrocinadas por las

agencias internacionales y los gobiernos centrales, la descentralización de los

procesos de toma de decisión, se ha visto como una nueva estrategia de

desarrollo para países que, como México, tenían una larga costumbre de procesos

sumamente centralizados en la capital del país.

Por descentralización, en términos generales, se entiende "la atribución de

competencias a sujetos (personan jurídicas) distintos del Estado o gobierno

central. Con mayor insistencia se trata de la descentralización administrativa (sea,

de actividad administrativa). Los Municipios, Gobiernos Locales, Ayuntamientos o

Corporaciones Municipales se agregan al tema de la Descentralización

Administrativa" (Malavassi, Federico: Revista Acta Académica. Núm, 20

Universidad Autónoma de Centro América 1997).

De acuerdo a lo que instituye Díaz (2002) una forma de gobierno descentralizada

ofrece una perspectiva de eficiencia económica mas elevada, ya que los diferentes

niveles de oferta de estos vienes podrían ser tan variados como las preferencias y

gustos de los grupos de consumidores. El mismo autor describe así los siguientes

teoremas como fundamento de tal hipótesis (MALAVASSI, Federico: CIDE-

Fundación Ford, 2001 y 2002, México):

1. El teorema de Charles Tibout, conocido como "votar con los pies" en el que

destaca la opción que tiene el interesado de seleccionar aquel lugar de

residencia que cuente con la estructura ingreso-gasto que mejor se adapte

a sus preferencias, suponiendo la total movilidad de los ciudadanos dentro

de una nación.


87

2. El segundo, conocido como el teorema de la descentralización está

formulado en los siguientes términos: "Para un bien público cuyo consumo

está definido para subconjuntos geográficos del total de la población y

cuyos costos de previsión de cada nivel del bien en cada jurisdicción son

los mismos para el gobierno central o los respectivos gobiernos locales será

siempre más eficiente (o al menos tan eficiente) que los gobiernos locales

provean los niveles de eficiencia a sus respectivas jurisdicciones, que la

provisión por el gobierno central de cualquier nivel determinado y uniforme

para todas las jurisdicciones.

En suma, la descentralización es un concepto genérico que comprende diversos

grados de libertad en la toma de decisiones en las entidades territoriales, cuando

tales decisiones se manifiestan en la gestión de intereses propios mediante

autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la

constitución que genera autonomía en las decisiones locales. Desde el punto de

vista económico, la descentralización estará justificada en la medida en que

permita alcanzar los objetivos de eficiencia. Equidad y estabilización (Gutiérrez,

Alfonso; Escobar Heriberto y Gutiérrez, Eber: ITAGUI, Colombia 2000).

De acuerdo con Oates (1997) (López, González, Mauricio: México 2002), son

varios los argumentos que existen a favor de un sistema descentralizado, estos

son;

1. Una forma de descentralización de gobierno tiene la ventaja de tener en

cuenta los diferentes niveles de ciertos bienes públicos, con lo cual los

recursos pueden emplearse más eficientemente en la satisfacción de las

preferencias de los consumidores.


88

2. La descentralización puede dar lugar a una mayor experimentación e

innovación en la obtención de bienes públicos.

3. La descentralización puede llevar a niveles más eficientes del público;

puesto que las disposiciones de gasto están mucho más relacionadas con

el costo real de los recursos.

En términos generales se pueden resumir estas características en que; a través de

la descentralización se presenta una mayor cercanía entre los ciudadanos y los

sujetos encargados de la toma de decisiones públicas; esto genera una mayor

fiscalización de la ciudadanía con los políticos y administradores y,

adicionalmente, se genera una mayor competencia entre los sujetos locales en la

prestación de servicios públicos, lo cual depara una mayor eficiencia en éstos

últimos.

De otro lado, los problemas más comunes que suelen presentarse, se resumen

en: un incremento desmesurado en la transparencia de obligaciones hacia niveles

de gobierno superiores o sujetos privados, otorgamiento de mayor poder a ciertos

grupos locales, se demuestran las debilidades a escala institucional y las

principales flaquezas en cuanto a las capacidades administrativas y, finalmente en

muchas ocasiones se presentan problemas de coherencia que se reflejan en una

ambigüedad al momento de definir responsabilidades.

3.2.2. PRIVATIZACIÓN.

Asimismo, la privatización implica descentralizar, ya que transfiere la

responsabilidad y la toma de decisiones de la generación de bienes y servicios,

del gobierno a sujetos (sector privado) con responsabilidad jurídica distinta. Este

proceso genera un gran flujo de recursos, que en el caso de México fue utilizado

después de la crisis de 1994 para disminuir la deuda interna lo cual mitigaría las


89

presiones sobre el crecimiento del déficit en el largo plazo, y otra parte de los

recursos se destina a la creación de un fondo de contingencia para hacer frente a

cualquier eventualidad económica.

3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN.

La democratización es obligatoria para avalar la participación de la comunidad en

la toma de decisiones. Generalmente, la transición hacia un modelo de gestión

local se asocia con iniciativas locales surgidas de los gobiernos locales o de la

sociedad civil. Pero esto no está garantizado, las iniciativas locales también

pueden surgir de las élites o grupos de poder locales. De hecho existe la

posibilidad de que los intereses privados tengan un paso más rápido de

adaptación a las nuevas condiciones, lo que les permitiría alejar a los gobiernos

locales, consolidar élites locales y regionales y, en última instancia, crear grupos

con capacidad para decidir por la comunidad y apropiarse de una mayor

proporción del capital y ser un obstáculo para el desarrollo integral de las regiones.

Si se carece de instituciones, públicas o sociales, capaces de mediar en el

proceso de transformación hacia el desarrollo local, los resultados del mismo

pueden ser contrarios a las perspectivas ciudadanas de mejores condiciones de

vida. (García Ma. Luisa: Juan Pablo Editor, México, 1998).

3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO.

3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN

ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL.

En el caso de México, la necesidad de hacer reformas para promover el desarrollo

local se ha incrementado en los últimos años como resultado de la mezcla de tres


90

grandes factores: primero, en el marco de la globalización de la economía, se ha

hecho necesaria una reorganización de los aparatos del Estado y un cambio en

las relaciones entre el Estado Nación y el Estado Local. En este mismo sentido, la

diversidad de productores y de estrategias organizacionales de las empresas, y la

aparición de nuevas formas de organización ciudadana, diseñan la necesidad de

contar con una estructura de toma de decisiones más flexible.

Lo mas difícil es que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar

abiertamente en la tomo de decisiones y es necesario devolver a la comunidad el

poder de influir de manera directa en las decisiones que han de afectar su

bienestar económico y su desarrollo; si bien el estado cuenta con cierta autonomía

en la toma de decisiones es necesario que sean así mismo devueltas a las

municipalidades las atribuciones que, como sujetos representativos de los

ciudadanos de una zona territorial, por derecho propio le corresponde.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen: la tarea de

reformar el régimen estatal debe fundamentarse en el papel de gobierno

descentralizado que sobrelleve implícita la autentica democracia, e infunda en la

participación. Cada habitante del estado debe contar con las mayores

posibilidades de participar en las decisiones municipales; y esto se logra

garantizando formulas de participación popular en Cabildos abiertos, o en

consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y problemas

concretos que deban ser resueltos.

3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR.

Un segundo proceso que ha despertado el interés de desmantelar el Estado

central fiscalizador, es la crisis económica que en forma recurrente ha afectado a

México durante los últimos 25 años. Esta crisis ha afectado drástica e


91

intensamente a las grandes áreas urbanas donde se concentraron los beneficios

del crecimiento económico registrado durante las décadas pasadas. El declive

urbano, caracterizado por la pérdida de empleos, bienestar social y población en

las áreas centrales de las grandes regiones urbanas del país, ha aumentado el

interés de encontrar otros horizontes territoriales en donde promover el

crecimiento. Desafortunadamente la crisis económica ha debilitado también la

capacidad financiera de los gobiernos locales para enfrentar las múltiples

necesidades de la población y emprender programas de desarrollo local.

Por otra parte, los cambios globales y la crisis económica nacional han hecho más

evidentes las consecuencias negativas de la persistencia de la visión centralista

del Federalismo Fiscal Mexicano, entre estas consecuencias destaca el atraso que

viven la mayoría de los Municipios de México y el poco desarrollo de su capacidad

para inducir cambios, lo cual contribuye a mantener las desigualdades regionales

del país y limita las posibilidades de desarrollo.

3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL.

El Gobierno Central ha reconocido a estos cambios con una nueva estrategia de

descentralización que intenta favorecer la toma de decisiones a nivel local. En

1983, el Congreso Mexicano reformó el Artículo 115 Constitucional, con el

propósito de otorgar mayor autonomía y más responsabilidades a los Estados. La

reforma marcó el inicio oficial de un proceso de descentralización de la toma de

decisiones en el sector público. Esta reforma y los cambios que se han registrado

desde entonces se inscriben en una tendencia internacional de largo alcance en la

que las estructuras de toma de decisión, tanto en el sector público como en el

privado, se están adecuando a los cambios de la economía internacional.


92

La descentralización es, entonces, un intento de responder a la necesidad a nivel

local de tomar decisiones relacionadas con las condiciones de vida de la

comunidad y de su economía, la capacitación de la fuerza de trabajo, la forma

como se manejan los recursos o se producen bienes y servicios, y en última

instancia, con la formación de identidades locales y regionales que buscan un

lugar en la nueva configuración internacional.

En resumen estos tres factores favorecen el impulso del desarrollo económico

local desde el punto de vista analítico, ahora bien para observar que esta

sucediendo en el espacio local ante los mencionados cambios en el contexto

nacional e internacional se han realizado estudios que tienen como hilo conductor

examinar las estrategias de los gobiernos locales. Específicamente en dos

estudios se presentan evidencias sobre como los actores locales están

interviniendo ante los cambios que operan a nivel nacional e internacional. En el

primer estudio denominado "Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo"

(García, Ma. Luisa, González, Sergio, Sánchez, Antonio, Verduzco, Basilio 1998.

Juan Pablo, México) que tiene una cobertura para dos estado de la república

mexicana, se encontró que existen representantes locales que han emprendido

acciones que aprovechan las oportunidades que se han generado desde el

exterior, que contrarrestan los efectos negativos de la globalización y que

contribuyen a mejorar sustancialmente sus condiciones de vida. Además, se

identifica la ausencia del gobierno ante estas iniciativas.

En el segundo estudio denominado "Estrategias de las Organizaciones Locales

ante el Cambio Institucional. El Caso de los Municipios de México" (Sánchez,

Bernal: México) se reportan los resultados de distintos estudios sobre el Municipio

en distintas partes del país. En este trabajo se examina como han encarado los

gobiernos locales los cambios institucionales, básicamente se destacó los cambios

de los gobiernos locales en los aspectos de organización interna, relación

intergubernamental, marco legal, manejo de finanzas y participación ciudadana.


93

Los gobiernos locales han iniciado y afianzado importantes cambios que fortalecen

su capacidad para promover políticas convenientes con el desarrollo así a nivel de

organización interna se realizan ajustes estructurales que permiten abrir espacios

para nuevos quehaceres como el medio ambiente, además se mejoran los

procesos de organización y se cuenta con recursos humanos mas capacitados. En

cuanto a la tradicional y difícil relación entre Gobiernos Municipales con los

Estatales y Federal se observa como los Gobiernos Locales han impulsado

nuevas formas de cooperación pero aun sin romper con la toma de decisiones

vertical. Especial mención requiere los cambios que se han impulsado en lo que

respecta al marco legal, ya que podemos deducir que las organizaciones locales

aun no terminan de absorber las modificaciones constitucionales que se realizaron

en los ochenta.

En cuanto al manejo de las finanzas, ya existe una visión clara de que las finanzas

son un instrumento para impulsar el desarrollo en su entorno. Finalmente los

gobiernos locales han batallado de manera intensa con el importante incremento

de la participación ciudadana en sus territorios, algunos han logrado crear

mecanismos de participación ciudadana que mejora la toma de decisiones, sin

embargo para la mayoría ha sido difícil involucrar y canalizar a los ciudadanos en

la gestión del desarrollo.

3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL

El programa de bienestar cuyo nombre se le reconoció como PRONASOL fue

creado por el presidente Carlos Salinas el día de su toma de posesión como la

columna vertebral de la política social de su gobierno, orientada a aliviar las

consecuencias sociales del doloroso proceso de ajuste y restructuración

económica de la crisis anteriormente vivida, iniciada desde el gobierno de Miguel


94

de la Madrid para aminorar la tensión política derivada del difícil proceso electoral.

Concebido inicialmente con una racionalidad neogerencial aplicada en todos los

ámbitos de la administración pública que descansaba en el principio de la

eficiencia en el uso de los recursos públicos el programa hacía énfasis en la

participación social comunitaria y estableció como poblaciones prioritarias de

atención a los indígenas, a los habitantes de las zonas áridas y a los pobres

rurales y urbanos.

Sin embargo, debido a la débil legitimidad política de su gobierno, ocasionada por

la falta de credibilidad social en los resultados de las elecciones de 1988, la

naturaleza y las características operativas del programa fueron diseñadas también

para construir una amplia base social y política que le permitiera al gobierno

construir esa legitimidad y restarle espacios al avance de la izquierda mexicana,

representada por el Partido de la Revolución Democrática, el principal opositor del

gobierno, el cual se organizó y constituyó inmediatamente después del proceso

electoral como una coalición de los principales partidos de izquierda (Diaz-

Cayeros y Magaloni, 2003).

Por estas razones, aunque la participación social a nivel comunitario era el

elemento central en la discusión, la toma de decisiones y la implementación de los

proyectos financiados por el programa, PRONASOL era administrado con una

lógica burocrática y centralizada al más puro estilo weberiano (Weber, 1996). El

segundo día de su mandato, el presidente Salinas anunció la creación de una

Comisión (ver Consejo Consultivo del Programa Nacional de Solidaridad, 1994)

encargada del programa encabezada por él mismo e integrada por los titulares de

las diferentes dependencias del gobierno federal relacionadas con las tareas del

bienestar social y nombró a un Coordinador del programa. Eventualmente, esa

Coordinación pasó a formar parte de la Secretaría de Desarrollo Social

(SEDESOL) cuando ésta se creó en 1992 y desde entonces se mantiene en esa

dependencia la coordinación del mayor programa de atención a los pobres. Con


95

ésta lógica burocrática y centralizada, la administración del programa era nacional

y la operación recaía en delegados estatales nombrados por el titular de la

SEDESOL y esa estructura de administración de los programas del gobierno

federal orientados a combatir la pobreza se mantiene hasta la actualidad.

Sin embargo, aunque los recursos del PRONASOL eran administrados

centralmente, la gestión del programa reposaba ampliamente en la participación

social comunitaria, organizada en los llamados Comités de Solidaridad, generando

una representación directa de las diferentes comunidades rurales y urbanas en la

gestión y solución de los diferentes problemas a nivel de comunidad.

Quizá por esa necesidad de ampliar la base social del gobierno del presidente

Carlos Salinas, el programa no siguió estrictamente una estrategia focalizada en

su operación y los Comités de Solidaridad se extendieron por todo el país,

generando una estrecha relación clientelar entre el gobierno y los beneficiarios del

programa. Esta relación clientelar le permitió al Partido Revolucionario Institucional

(PRI), volver a ganar las elecciones presidenciales en 1994, a pesar de una

extendida crisis política y económica.

La crisis financiera de 1994, que culminó con el rescate bancario por parte de la

administración de Ernesto Zedillo con el apoyo del gobierno de los Estados Unidos

y con la transformación de los pasivos de los bancos en deuda pública interna

mediante el programa FOBAPROA, provocó que el gobierno pusiera mayor

énfasis en la eficiencia económica en la operación de los programas sociales.

Después de algunos años de parálisis, la política social del gobierno de Ernesto

Zedillo sustituyó el PRONASOL del gobierno de Carlos Salinas por el programa

PROGRESA en 1997 y la eficiencia económica mediante la focalización se

convirtió en el principio rector de las acciones del gobierno orientadas a mitigar los

efectos de este nuevo ajuste sobre los viejos y los nuevos pobres del país,

especialmente los pobres de las zonas rurales, hacia quienes se orientaron las


96

acciones del programa. PROGRESA fue renombrado como OPORTUNIDADES en

el segundo año del gobierno de Vicente Fox, pero mantuvo sus características

asistencialistas y focalizadas, aunque ante el crecimiento reciente de la pobreza,

ha tenido que incluir a los pobres urbanos dentro de la población atendida.

La coherencia neogerencial de ambos programas de atención a la pobreza

descansa en un trabajo del influyente economista mexicano Santiago Levy,

preparado durante su estancia en el Banco Mundial. La propuesta de Levy (1991)

parte de la premisa de que el gasto del gobierno en los pobres extremos debe ser

visto como una inversión que, si se mantiene de manera sistemática, permitirá que

los pobres incrementen su potencial productivo y contribuyan al aumento del

ingreso nacional.

Para decidir cuántos recursos necesitaba el gobierno invertir en los pobres

extremos, Levy realizó un análisis de la pobreza estableciendo una línea

monetaria de pobreza extrema basada en estándares de ingesta de calorías bajo

el supuesto de que la desnutrición constituye un reflejo de la falta de recursos

monetarios en las familias para adquirir cantidades adecuadas de alimentos. De

acuerdo a sus cálculos con datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos

de los Hogares (INEGI) de 1984, mientras que la pobreza extrema era un

problema mayormente rural (los niveles de incidencia de la pobreza que obtuvo

fueron de 19.5% a nivel nacional, 37.2% en las áreas rurales, y 9.9% en las áreas

urbanas), la mayor parte de los beneficios entregados por el PRONASOL a través

de subsidios a alimentos básicos como la tortilla y la leche se entregaban a los

pobres moderados de las zonas urbanas y metropolitanas como el Distrito

Federal.

En su diagnóstico sobre la pobreza en México, Levy insta que las raíces de la

pobreza se encuentran en las áreas rurales y en el sesgo urbano de las políticas

de desarrollo impulsadas por el gobierno a partir de la década de los sesenta y


97

que el exceso de regulación en el sector agrícola, especialmente en lo que se

refiere a la persistencia de formas comunales y familiares de tenencia de la tierra

heredadas desde la reforma agraria inducida por el presidente Lázaro Cárdenas

han impedido que la inversión privada impulse el crecimiento económico de ese

sector y que la fuerza de trabajo agrícola se incorpore a los mercados de trabajo

remunerados.

Por lo tanto, para erradicar la pobreza Levy sustenta que se requieren dos tipos de

políticas públicas: unas dedicadas a crear condiciones para que los pobres rurales

extremos se incorporen "productivamente" a los mercados laborales de trabajo;

otras, orientadas a combatir las causas institucionales de la pobreza, debían

enfocarse a superar los sesgos urbanos en la inversión pública en infraestructura,

salud y educación y a modificar las condiciones con énfasis en las que se refieren

a las formas comunales de tenencia de la tierra que frenan que el campo se

beneficie de la inversión privada.

En correspondencia al diseño de la política social de atención a la pobreza, para

Levy era fundamental tomar en cuenta que en los pobres extremos rurales

permanecen características, necesidades y comportamientos que crean

condiciones de complementariedad para que las familias rurales queden

atrapadas en un "círculo vicioso" de reproducción de la pobreza. Estas

complementariedades se refieren en primer lugar a sus altos niveles de

fecundidad, los cuales están asociados a su vez a altas tasas de mortalidad

infantil, a las carencias en educación y a la falta de acceso a los métodos

anticonceptivos; en este contexto, tener muchos hijos puede ser visto como un

comportamiento racional por parte de las familias rurales pobres.

En segundo lugar, los pobres extremos rurales no pueden protestar ante una

disminución transitoria en los salarios reales trabajando un mayor número de

horas, debido a que ya dedican todo su tiempo al trabajo en el campo y a que


98

enfrentan restricciones de movilidad hacia los mercados de trabajo; por estas

razones, las crisis económicas tienen un efecto inmediato sobre sus ingresos y

sus condiciones nutricionales.

En tercer lugar, los hijos de los pobres rurales no pueden favorecerse de la

ampliación de las oportunidades de educación creadas por el gobierno porque

tienden a incorporarse a edades tempranas a tareas familiares o al trabajo en la

parcela familiar y a que sus padres no tienen tampoco incentivos para mandarlos a

la escuela porque hacerlo implicaría dejar de contar con su fuerza de trabajo.

En cuarto lugar, debido a que los pobres extremos rurales no poseen activos ni

tiene acceso al crédito, la disminución en las condiciones económicas generales

ante una crisis económica se traduce inmediatamente en menores niveles de

consumo y mayores niveles de desnutrición.

En quinto lugar, debido a su condición de pobreza, las familias rurales mantienen

una dieta compuesta mayormente por calorías y su demanda de alimentos con

mejores contenidos de nutrientes es prácticamente nula, aún en condiciones de

relativa mejoría en los ingresos.

En sexto lugar, estos hábitos alimenticios tienen un efecto negativo directo en la

productividad de los pobres extremos rurales. Y finalmente, en los

comportamientos internos de las familias rurales pobres persisten inequidades

internas que afectan mayormente a los niños.

Como se ha mencionado en renglones anteriores, este dictamen acerca de las

características, las necesidades y el comportamiento de los pobres extremos

rurales constituye el fundamento y la racionalidad asistencial y focalizada en el

diseño e implementación de los programas PROGRESA y OPORTUNIDADES


99

(Coady, 2003; Orozco y Hubert, 2005), los cuales han constituido la base de la

política social del gobierno mexicano desde 1997.

Desde ese año, el gobierno federal entrega directamente a través de estos

programas a las madres de las familias en condiciones de pobreza un paquete de

beneficios económicos marginales para no crear distorsiones en el sistema de

precios y en los mercados de bienes y de trabajo que se encuentran

condicionados a que los hijos de estas familias asistan regularmente a la escuela y

a que sus madres y ellos acudan periódicamente a clínicas médicas de atención

preventiva en materia de fecundidad, uso de anticonceptivos, salud materna e

infantil y nutrición, mientras que en la economía se crean las condiciones

adecuadas para que los pobres rurales extremos puedan convertir esas nuevas

capacidades y comportamientos en oportunidades de desarrollo individual y

familiar.

Sin embargo, ante la persistencia de la pobreza y su expansión reciente hacia las

áreas urbanas, la población atendida por estos programas ha crecido de 2.6

millones de familias con Progresa en 1997 a casi seis millones de familias con

Oportunidades en 2010.

3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR

La aprobación de La Ley General de Desarrollo Social en adelante LGDS (DOF,

2004) en enero de 2004 forma un cambio significativo en la política social y de

bienestar en el México moderno por dos razones que remiten tanto a su

pensamiento analítico como a sus características, como un sistema de acción

pública deliberadamente orientado a resolver problemas sociales como la pobreza

y la exclusión social (Aguilar, 2008). En primer lugar, el hecho de que la política

social haya sido elevada al rango de mandato legal constituye un paso importante


100

para convertirla en una política social de estado, cuyos objetivos, principios y

funcionamiento difundan las diferentes administraciones sexenales del gobierno

federal, dándole mayor certidumbre a todos los actores públicos y sociales

involucrados en los diferentes aspectos de la política.

En segundo lugar, el hecho de que la LGDS haya sido primero impulsada por los

partidos de oposición al partido del gobierno, pero finalmente aprobada por todos

los partidos políticos representados en el poder legislativo nos alienta a establecer

en un principio la condición de que la política social concebida en ella puede ser

conceptualizada y analizada como un conjunto de creencias valorativas

compartidas producto de algún mecanismo de diálogo y deliberación aceptado e

implementado por los diferentes actores públicos y sociales respecto a problemas

sociales no deseados para la población.

Desde nuestro punto de vista, la LGDS (en adelante Ley) imagina en términos

generales e intencionales a la política social como una propuesta o un sistema de

acción de gobernar en modo de gobernanza por tres razones distintivas que

remiten a las referencias teóricas y conceptuales de la nueva gobernanza y de la

sociología del conocimiento (ver Aguilar, 2008a, 2008b; Kooiman, 2004 y Kooiman

et al, 2008; ver también, Berger y Luckman, 1967; Giddens, 1984; y Pzeworski,

1982).La Ley puede ser pensada como el acuerdo o conjunto de acuerdos de los

diferentes actores sociales involucrados en la discusión y solución de los

problemas que son objeto de la Ley y que la acción del gobierno convierte en

problemas públicos cuya solución descansa en varios principios aceptados por los

diferentes actores.

La Ley crea un Sistema Nacional de Desarrollo Social (SNDS) el cual es

imaginado como un mecanismo de constante afluencia en el que están señaladas

las obligaciones y las responsabilidades de los diferentes actores públicos y

sociales en el diseño, la implementación, el monitoreo y la evaluación de la política


101

social. El SNDS está constituido por un conjunto de instituciones con atribuciones

y responsabilidades específicas en las tareas de formulación, implementación,

coordinación y evaluación de la política social: la Comisión Nacional de Desarrollo

Social (CNDS); la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social (CIDS); el

Consejo Consultivo de Desarrollo Social (CCDS); y el Consejo Nacional de

Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Finalmente, al menos

en los enunciados principales de la Ley, la participación social y la rendición social

de cuentas parecen constituir elementos distintivos de la nueva política social.

Sin embargo, el hecho de que la política social haya sido encumbrada al rango de

precepto legal y que su concepción tenga algunos de los elementos distintivos de

la gobernanza no garantiza, como lo instituye el marco teórico-conceptual de

referencia, que todos los objetivos y los principios de la LGDS se cumplan en la

práctica y que en las instituciones encargadas de su diseño, implementación y

evaluación existan espacios que garanticen o al menos favorezcan la gobernanza

como proceso de gobierno.

Dos elementos que distinguen al proceso de gobernar en modo de gobernanza

son el necesario acompañamiento del estado y el gobierno por parte de los

diversos actores de la sociedad y la eficacia social de las acciones del gobierno en

la solución de problemas sociales y en la creación de oportunidades (Aguilar,

2008a; Kooiman, 2004; Kooiman et al, 2008). Por su parte, Aguilar (2008) ha

señalado también que la investigación de la calidad institucional de una propuesta

de gobernanza está íntimamente relacionada con la densidad y la calidad de la

participación social.

Señalamos en seguida algunos problemas o inconsistencias de la política social

que pueden estar limitando a sus posibilidades como propuesta de gobernanza: el

primero se reseña a las limitaciones de la participación social en las instituciones

que conforman el SNDS; el segundo problema está relacionado con la posibilidad


102

administrativa de la política social en el contexto actual de la administración

pública federal mexicana.

Un primer problema narra al propio marco legal que sustenta a la política social y

tiene que ver con la densidad y la calidad de la participación social en la política s.

Aunque en la LGDS se reconoce el lugar que debe ocupar la participación social

ésta tiene densidades y cualidades diferentes en cada una de las instituciones que

conforman el SNDS y en algunas es prácticamente inexistente.

La CNDS: en esta comisión, que tiene como propósito la atención de la

integralidad de los esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno y el papel que

juegan las inequidades regionales, no participan ni actores de la iniciativa privada

ni del resto de la sociedad. La CIDS: en esta comisión, que tiene la

responsabilidad de asegurar la coordinación de las acciones y programas del

gobierno federal en la política social no participan tampoco representantes del

sector privado, asociaciones, confederaciones o agrupaciones empresariales que

tienen un peso fundamental en la generación de oportunidades de empleo,

ingreso, salud y seguridad social ni de la sociedad civil organizada en torno a

demandas específicas de grupos minoritarios o vulnerables. El CCDS: es un

consejo consultivo que tiene atribuciones para emitir encargos para mejorar la

política social, promover la colaboración de organismos públicos y privados,

nacionales e internacionales e impulsar "la participación ciudadana y de las

organizaciones" en el seguimiento, operación y evaluación de la política social, y

está constituido por ciudadanos de los sectores privado y social y de los ámbitos

académico, profesional, científico y cultural. Finalmente está el CONEVAL,

institución del gobierno responsable de medir la pobreza y evaluar la política

social, integrado por dos representantes del gobierno y seis académicos

especialistas en evaluación de la política social, quienes constituyen el soporte

técnico científico de las tareas de evaluación y medición de la pobreza del

consejo; aquí también está ausente la participación de representantes del sector


103

privado o de la sociedad organizada en torno a necesidades o intereses

específicos de grupos sociales.

Un segundo problema que puede estar afligiendo la viabilidad de la política social

está relacionado con las tensiones entre los preceptos y las instituciones de la

política social y el funcionamiento actual de la estructura administrativa del

gobierno, el cual conserva muchas de sus tradiciones jerárquicas y burocráticas.

En primer lugar, en un sistema presidencialista como el de México, que tiene

raíces profundas en el modo jerárquico de gobernar, se entendiera que ninguna

decisión de gobierno es válida y cumplida por los titulares de las diferentes

dependencias federales si en la decisión no participa el propio jefe del ejecutivo

federal y este modo jerárquico y burocrático de gobernar la política pública a nivel

federal se reproduce en los niveles estatales y municipales del gobierno e influye

en la calidad de las interacciones entre los actores públicos y entre éstos y los

actores sociales.

En este método, y los trabajos de la CIDS pueden estar procesados al fracaso

porque es difícil que los titulares del resto de las dependencias federales atiendan

los acuerdos de una comisión que es gobernada por un par y no por el presidente,

y porque los asuntos y los acuerdos verdaderos y válidos sobre la materia se

tomen en el seno del gabinete social, en el que sí participa el jefe del ejecutivo

federal instituyendo compromisos y esquemas de rendición de cuentas para los

integrantes de su gabinete de gobierno.

3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR

Como se había mencionado anteriormente, Levy (1991) realizó un análisis de la

pobreza con datos de 1984, estableciendo una línea monetaria de pobreza

extrema basada en un estándar de ingesta de calorías y sus cálculos mostraron


104

que la incidencia de la pobreza extrema era de 19.5% a nivel nacional, 9.9% en

las áreas urbanas y 37.2% en las áreas rurales. Aunque la canasta que se ha

utilizado para medir la pobreza alimentaria en el periodo reciente no es

estrictamente comparable con la utilizada por Levy.

Además, después de la crisis financiera y la macro devaluación del peso mexicano

de finales de 1994, Ernesto Zedillo inició su gobierno con un incremento

significativo de la pobreza. En particular, la pobreza alimentaria afectaba en 1996

a 37 de cada 100 mexicanos a nivel nacional, a 27 de cada 100 mexicanos de las

áreas urbanas y a un poco más de la mitad de la población en las áreas rurales. Al

año siguiente, PROGRESA inicia sus operaciones focalizadas precisamente en los

pobres alimentarios de las áreas rurales y al final del gobierno de Ernesto Zedillo,

en el año 2000, la disminución de la pobreza había sido significativa, pero los

niveles se mantenían todavía por encima de los observados a finales del gobierno

de Carlos Salinas. En el año de 2000, después de cerca de 70 años en el poder, el

PRI pierde la presidencia de la república y durante el gobierno de Vicente Fox,

especialmente en el último año, se logran reducciones importantes en los niveles

de incidencia de la pobreza alimentaria, ubicándose ya a niveles por debajo de los

observados antes de la crisis de 1994. Sin embargo, en los dos primeros años del

gobierno de Felipe Calderón ocurre un repunte de la pobreza, impulsado

principalmente por el incremento en 2008 en los precios mundiales de los

alimentos. De esta manera, las acciones y los programas de la política social en

los últimos catorce años no han sido suficientes para eliminar el problema de la

pobreza en México.

En dónde buscar las causas de esta persistencia de la pobreza a pesar de los

esfuerzos del gobierno mexicano desde PRONASOL hasta OPORTUNIDADES

para combatirla. Una parte significativa de la respuesta a esta pregunta se

encuentra en la propia racionalidad neogerencial, asistencialista y focalizada de la

política social, pues estos programas y sus apoyos monetarios marginales están


105

orientados a transformar las capacidades de los individuos sin crear desviaciones

en el sistema de precios y para que los pobres con nuevas capacidades se

incorporen a la vida productiva (Levy, 1991). La otra parte de la respuesta está en

el desempeño de la economía y en la actitud de la sociedad frente a la

desigualdad social, que tiende a reproducirla

Cuadro 3

México: comportamiento de los ingresos y los precios, de 1990 a 2005.

México: Comportamiento de los Ingresos y los Precios, 1990-2005

Indicadores 1990 a1994 1994 a1995 1995 a 2000 2000 a2005 1990a2005

Producto Interno Bruto (PIB)

3.7 -6.2 6.1 1.9 3.6

PIB per cápita 1.6 -8.0 3.7 0.7 1.3

Inflación 13.4 52.0 22.9 4.9 35.0

Salarios reales % % % % %

Mínimo -3.9 -13.2 -2.2 0.7 -2.2

Contractual -0.7 -16.0 -4.8 2.8 -1.4

Manufactureros 7.7 -23.3 1.8 1.8 1.3

Ingresos laborales 1.4 -13.1 8.0 1.1 0.5

Fuente: CONEVAL

En el Cuadro 3 se puede observar que durante el período posterior a la gran crisis

de 1982 y a los emanados ajustes estructurales llevados a cabo por el gobierno, el

desempeño de la economía en la generación de ingresos no ha sido suficiente

para compensar los efectos del crecimiento de los precios. Tomando todo el

período de 1990-2005, la economía creció a un promedio anual de apenas 3.6% y

el ingreso per cápita lo hizo a una tasa de 1.3%, mientras que la inflación creció a

una tasa media anual de 35%; como resultado, ocurrieron convulsiones anuales

en los ingresos mínimos y contractuales y los ingresos laborales y manufactureros

mostraron crecimientos muy modestos. En el mismo periodo, el índice de Gini, con


106

el cual se mide la desigualdad en la distribución del ingreso, ha permanecido

prácticamente constante en un valor alrededor de 0.53.

Para terminar de tener una visión del tamaño de los desafíos constantes de la

política social en México, en el Cuadro 4 se presenta la información generada por

el CONEVAL acerca de los rezagos en el disfrute de la población de los derechos

sociales examinados en la Ley General de Desarrollo Social.

Cuadro 4

México: indicadores de carencias sociales, en el año 2008

Indicadores de carencias sociales Porcentaje Millones de personas

Rezago educativo 21.7% 23.2

Acceso a los servicios de salud 40.7% 43.4

Acceso a la seguridad social 64.7% 69.0

Calidad y espacios de la vivienda 17.5% 18.6

Acceso a los servicios básicos en la vivienda 18.9% 20.1

Acceso a la alimentación 21.6% 23.1

Fuente: CONEVAL

La averiguación contenida en este cuadro muestra también los efectos

devastadores de una estructura económica que no ofrece oportunidades de

desarrollo laboral y social, pues los atraso sociales más importantes se encuentran

esencialmente en las áreas de la seguridad social y la salud ambas muy ligadas al

empleo de las personas, en las que el 64.7% (equivalente a 69 millones de

mexicanos) y el 40.7% (equivalente a 43.4 millones de mexicanos) de la población


107

no cuenta respectivamente con algún esquema de protección en seguridad social

y salud.

3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR

Los principios y características de la política de bienestar en la etapa moderna de

México se pueden trazar en los sucesos económicos y sociales que ocurren en la

segunda mitad del siglo XX. El contexto económico y social que determina a

México en ese período puede ser dividido en dos partes muy en términos de sus

características económicas y sociales: la primera, que tiene sus orígenes en los

años inmediatamente posteriores a la segunda guerra mundial, está caracterizada

por el crecimiento económico y el auge del estado del bienestar, particularmente

importantes a partir de la década de los años cuarenta; a la segunda parte, que se

hace especialmente visible a partir de 1982, la distingue precisamente lo contrario,

es decir, la recesión económica, los programas gubernamentales de ajuste fiscal y

restructuración económica, y el abandono del estado del bienestar como política

de atención universalista a las necesidades de la población (Hernández Laos,

1999; Reygadas, 2008; ver también Aguilar, 2006, 2010).

En este tema tenemos especial interés en el segundo de estos periodos, pues

reflexionamos que la gran crisis económica y social de 1982 y los obligados

ajustes fiscales del gobierno cambiaron sustantivamente el papel del estado en la

conducción de los procesos sociales y el enfoque de atención a problemas como

la desigualdad y la pobreza, pasando de las políticas universales que no hacían

distinciones en términos de las características de la población, a las políticas

sociales asistenciales, focalizadas y centradas en el mejoramiento de las

capacidades individuales.


108

Sin embargo, pensamos que para entender mejor la magnitud de los cambios

políticos y sociales que ocurren en México con la gran crisis económica de 1982

es necesario retroceder un poco en el tiempo y considerar con un poco más de

cuidado lo que sucedió con la economía mexicana y las variables sociales en los

años de 1978 a 1981.

En 1976, en el contexto de la recesión económica de 1973 al 1975 de los países

industrializados, se vuelve evidente en México y en el resto de los países de

América Latina el colapso de un modelo de crecimiento apoyado en el sector

industrial principalmente la manufactura y basado en la sustitución de

importaciones, que en México estuvo orientada principalmente al reemplazo de las

importaciones de bienes de consumo y en menor medida de los bienes

intermedios.

Entre los problemas que se hacen indiscutibles en ese año destacan la

insuficiencia de la economía en la creación de empleos, la escasa articulación del

aparato industrial, la fuerte dependencia del exterior en el abastecimiento de

bienes de capital, la falta de capacidad internacional de los productos mexicanos,

el fuerte déficit financiero del gobierno, el endeudamiento externo y, finalmente, un

proceso inflacionario de desconocida intensidad para la experiencia mexicana de

la posguerra (CEPAL, 1977; Marini, 1984).

Los fuertes desequilibrios observados en la balanza de pagos y la acumulación de

alzas de precios exageradas en relación a las de los países con los que se

comerciaba se conjugaron con otros factores para que el gobierno decidiera

abandonar el régimen histórico del tipo de cambio controlado y como resultado, el

tipo de cambio, que había permanecido fijo en 12.49 pesos por dólar desde 1954 y

que representaba un símbolo de la estabilidad económica y financiera del país, se

incrementó a cerca de 20.00 pesos en septiembre de 1976 (CEPAL, 1977).


109

El programa de ajuste que el gobierno fomentó estuvo dirigido principalmente a

resolver los desequilibrios financieros internacionales en las cuentas internas,

además de contener el proceso inflacionario. Para hacer posible este último

objetivo, el gobierno adoptó una política de limitación salarial que se ha mantenido

vigente y que ha provocado desde entonces importantes disminuciones en los

ingresos reales y en el bienestar de la población (CEPAL, 1978,1984).

Sin embargo, el descubrimiento en 1978 de cuantiosas reservas de petróleo

modificó sustancialmente las perspectivas de México y le concedió al gobierno de

José López Portillo (1976-1982) un margen más amplio para llevar a cabo su

programa de ajuste y concebir la recuperación económica del país. Así, basado en

la expansión de la producción petrolera, México pudo, con mayor éxito que el resto

de los países de América Latina, esquivar los efectos de la recesión económica y

alcanzar inclusive tasas de crecimiento históricas por arriba del 8% anual en el

período 1978-1981.

En esos tres años, las necesidades crecientes de inversión pública y privada

superaron con creces la capacidad de ahorro interno y la capacidad de captación

del sistema bancario. Entonces, apoyados por las configuraciones de crecimiento,

el gobierno y las empresas privadas recurrieron cada vez en mayor medida al

financiamiento externo, aún en condiciones muy desventajosas. En consecuencia,

la deuda pública externa aumentó de 22 mil a 53 mil millones de dólares de 1977 a

1981, mientras que la deuda de las empresas privadas lo hizo de 7 mil a 19 mil

millones de dólares. Además, las condiciones de contratación de la deuda se

volvieron particularmente desfavorables a finales de 1981 (CEPAL, 1984).

El breve "milagro mexicano" terminó en 1982. El aumento de las tasas de interés

internacionales, la caída de los precios del petróleo, el colapso de las fuentes

externas de financiamiento y la salida masiva de capitales mexicanos mostraron

que la debilidad del sistema económico mexicano que se había vuelto mayor con


110

el auge petrolero. La serie de medidas devaluaciones sucesivas, ajuste fiscal,

contracción salarial, entre otras adoptadas por el gobierno de Miguel de la Madrid

(1982-1988) para contener la crisis en 1982 provocaron, entre otras cosas, que la

economía se contrajera en 0.5%, que la inflación aumentara a una tasa anual de

98.8% y que el salario mínimo, usado en esos años como referencia para ubicar a

la población en pobreza, perdiera un 12.2% adicional de su poder adquisitivo

(CEPAL, 1984, 1985).

Pero lo más difícil todavía no sucedía. En 1983, la crisis económica se manifestó

ya como un proceso generalizado de recesión económica con elevada inflación

que se extendió durante todo el gobierno de Miguel de la Madrid. La puesta en

marcha del Programa Inmediato de Reordenación Económica, el cuál contó con el

aval y apoyo del Fondo Monetario Internacional inauguró ya definitivamente para

los mexicanos un largo y doloroso período de ajuste social cuyas consecuencias

resultaron especialmente negativas para los sectores más pobres de la población,

tanto en las áreas rurales como en las áreas urbanas.

Así, desde 1982 hasta 1988, los ajustes fiscal y financiero fueron la prioridad para

el gobierno de Miguel de la Madrid. Sin embargo, el proceso de ajuste no siguió un

proceso lineal y la fragilidad del sistema económico ante los impactos externos se

volvió a hacer evidente otra vez en 1986, año en el que no se contó con

financiamiento externo y el gobierno dejó de recibir cerca de 8,500 millones de

dólares por la caída en el precio del petróleo. Como resultado, el producto interno

bruto cayó ese año en 3.6% y la inflación alcanzó un 105.7% (CEPAL, 1988,

1990).

Lo que sí siguió un proceso lineal fue el deterioro de los salarios reales, con

consecuencias especialmente negativas para las familias de bajos ingresos y de

los sectores medios. Con las disminuciones sucesivas de 1982 a 1988, el salario

mínimo llegó a tener a finales del gobierno de Miguel de la Madrid un 47% del


111

poder adquisitivo que tenía en 1976 y la participación de los salarios en el

producto interno bruto disminuyó de cerca de 40% antes de la crisis de 1982 a un

porcentaje apenas superior a 20% en 1988 (CEPAL, 1989). Para examinar los

efectos de la crisis económica sobre el bienestar de la población, Cortés,

Hernández Laos y Rubalcava (1990) analizaron los salarios de cotización en el

sistema de seguridad social y sus resultados apoyan adicionalmente la hipótesis

de una creciente polarización del ingreso en México en el período de 1982 a 1986.

El proceso de ajuste continuó todavía durante el gobierno de Carlos Salinas

(1988-1994); no obstante, las políticas neoliberales (Dunleavy y Hood, 1994;

Hood, 1991; Osbourne y Gaebler, 1992; y Osbourne y Plastrik, 1999) de

adelgazamiento del Estado mediante la venta de importantes empresas públicas

como Teléfonos de México y la privatización de otros bienes y servicios

habitualmente ofrecidos por el gobierno, junto con la estabilidad de la inflación,

permitieron que la economía mexicana reiniciara, aunque temporalmente, el

camino del crecimiento. Así, entre 1988 y 1994, el producto interno bruto se

mantuvo creciendo a tasas anuales promedio cercanas al 3%, mientras que la

inflación descendió de manera sistemática después de su máximo histórico de

159.2% en 1987 hasta un 7.1% en 1994, año en el que se volvió a hacer evidente

la fragilidad del sistema financiero mexicano y la fragilidad de la recuperación

económica.

Sin embargo, el respiro que se logró en las finanzas del gobierno con los recursos

obtenidos de la venta de empresas públicas y con la recuperación económica le

permitió a la administración del presidente Carlos Salinas echar a andar el primer

programa nacional de combate a la pobreza en México, para tratar de aminorar los

efectos negativos acumulados de la recesión económica y el ajuste fiscal del

gobierno sobre los sectores más desfavorecidos de la población. De esta manera,

termina "oficialmente" el estado del bienestar en México y se inaugura una primera

etapa de la política social en el México moderno, que incluye a un grupo de


112

estrategias asistenciales y focalizadas de atención a los pobres que pasa de

PRONASOL en el gobierno de Carlos Salinas (1988-1994), a PROGRESA en el

gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) y a OPORTUNIDADES en el gobierno de

Vicente Fox (2000-2006).

3.8. REFLEXIONES

Los resultados de la política social o de bienestar en el periodo reciente muestran

que la pobreza en México se ha convertido ya en un viejo problema y que el

gobierno no ha tenido la energía suficiente para erradicarlo. Aún en años en los

que las condiciones macroeconómicas fueron relativamente favorables para el

desarrollo social, la pobreza ha permanecido, pues un porcentaje importante de la

población mexicana en áreas rurales y urbanas enfrenta cotidianamente el

problema de la escasez de recursos y la falta de oportunidades sociales para su

desarrollo. Si a estos pobres les sumamos los pobres que se agregan ante

eventualidades económicas nacionales como las que han ocurrido en 1994 y más

recientemente en 2008, la pobreza se amplía y llega a afectar a un sector muy

amplio de la población.

La experiencia reciente muestra también las condiciones de la política social

focalizada y asistencialista que se orienta hacia el mejoramiento de las

capacidades de los individuos que son pobres o descartados socialmente. Aunque

la focalización es una estrategia racional cuando los recursos públicos son

escasos, los enfoques focalizados y asistencialistas alcanzan rápidamente sus

límites si las capacidades de los sujetos no son convertidas en oportunidades de

desarrollo individual y colectivo y si las estructuras sociales y normativas en las

que se sustenta la desigualdad social no son modificadas.


113

El gobierno tiene el compromiso de combatir la pobreza con eficacia, pero ya no

puede hacerlo solo. Para lograrlo, necesita de la participación social efectiva de

los diferentes actores sociales, nacionales e internacionales, con capacidad de

gestión y de poder para cambiar las cosas. Apenas en 2008, la primera crisis

económica del siglo XXI nos ha vuelto a recordar la insuficiencia del gobierno para

liderear el proceso de desarrollo económico y abatir la pobreza en un nuevo y

todavía más complejo contexto de producción e intercambio de bienes y servicios

especializado por la globalización y por la creciente interdependencia entre los

procesos, los agentes económicos, las regiones y los países.

La comparación de la participación social en las instituciones de la política social

nos permite sugerir que para darle mayor viabilidad institucional a la política social

es necesario aumentar la consistencia de la participación social y mejorar la

calidad de dicha participación, de tal manera que el sistema en su conjunto

funcione de manera más adecuada, creando condiciones favorables para que se

cumpla lo manifestado en la política social. En la nueva gobernanza se hace

mucho énfasis en que los actores participantes de la misma deben poseer poder y

capacidad de gestión, aunque las relaciones entre ellos no sean necesariamente

proporcionadas y aunque los resultados de la deliberación conjunta no dejen

enteramente satisfechos a todos los participantes en el proceso de gobernar,

empezando por el propio gobierno.

Ante la debilidad estructural de las finanzas del gobierno, es necesario recuperar

parte de la capacidad fiscal perdida por las sucesivas crisis económicas y dejar de

depender de los recursos petroleros, los cuales siguen significando una porción

importante de la recaudación total y utilizar una nueva capacidad con eficacia en la

solución de los problemas sociales y en la creación de oportunidades de desarrollo

para la población.


114

En el período reciente, la fragilidad del crecimiento económico ha impedido que los

ingresos de la población crezcan y contribuyan de manera suficiente a disminuir la

pobreza absoluta y a mejorar la posición relativa de los pobres en la sociedad.

Para aumentar el ingreso per cápita y los ingresos laborales de la población es

también urgente recuperar y salvaguardar el crecimiento económico y reformar su

calidad para generar una mejor vida para los mexicanos en general.


115

CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO

PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO.

Aspectos Legales y Financieros del endeudamiento en México.

Por disposición constitucional (art. 117 fracc. VIII) los Municipios están

imposibilitados para contraer ya sea de manera directa o indirecta obligaciones o

empréstitos con gobiernos, sociedades o particulares extranjeros.

Los municipios sólo podrán contraer deuda interna y los recursos obtenidos a

través de esta vía se predestinarán exclusivamente a actividades productivas.

Los compromisos y empréstitos contraídos por los Municipios deberán estar

normalizados conforme a las bases que establezcan las legislaturas locales, las

cuales fijarán anualmente los montos y conceptos permitidos.

Asimismo, y siguiendo con los semblantes legales más relevantes en referencia a

la deuda pública municipal, es preciso hacer mención de una importante reforma

en materia de coordinación fiscal realizada en el año de 1995, en donde la

Secretaria de Hacienda y Crédito Público se deslinda de continuar como ejecutor

de garantías de estados y municipios vía participaciones (Reforma al art. 9° de la

LCF. D.O.F. 15 de diciembre 1995).

Actualmente, el artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal establece que:

• Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son

imbargables; no pueden perturbarse a fines específicos, ni estar sujetas a

retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o

Municipios, con autorización de las legislaturas locales e inscritas a petición


116

de dichas Entidades ante la Secretaria de Hacienda y Crédito Público en el

Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de

la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en el territorio

nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad

mexicana.

• Los deberes de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía

solidaria del Estado, comprendido cuando a juicio de la Secretaria de

Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder

a sus compromisos.

• Las entidades y Municipios verificarán los pagos de las obligaciones

garantizadas con la afectación de las participaciones, de acuerdo con los

mecanismos y sistemas de registro determinados en sus leyes estatales de

deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán contar con un

registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma

periódica información con respecto a los registros de su deuda.

• No quedarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las

compensaciones que se requieran efectuar a las Entidades como resultado

de ajustes en participación eso de deducciones originadas del

incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de

administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones

entre las colaboraciones federales e incentivos de las Entidades y de los

Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista

convenio entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.

• El Gobierno Federal, por canal de la Secretaria de Hacienda y Crédito

Público, y los gobiernos de las Entidades que se hubieren incluido al Sistema


117

Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación

en materia contable y de información de finanzas públicas.

• En el reglamento que despache el Ejecutivo Federal se señalarán los

requisitos para el registro de las obligaciones de las Entidades y Municipios.

Con dicha transformación se estableció que las Entidades Federativas y los

Municipios efectúen los pagos de los compromisos garantizados con la afectación

de las participaciones, conforme a los mecanismos y sistemas previamente

estipulados en sus leyes de deuda.

El reglamento del Artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal, en materia de

Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios

también tuvo modificaciones en el año 2000.

Lo que fundamenta el Nuevo Reglamento son los siguientes aspectos:

• Que mediante reforma al artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal,

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de 1995 se

estableció que incumbe a las Entidades y Municipios efectuar los pagos de

las obligaciones avaladas con la afectación de sus participaciones, de

acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus

leyes estatales de deuda.

• Que resulta provechoso integrar un marco jurídico que complemente la cita

de la reforma, a efecto de establecer que si bien la inscripción de las

obligaciones en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades

Federativas y Municipios, que lleva la Secretaria de Hacienda y Crédito

Público, es un requisito establecido por el artículo 9° de la Ley de

Coordinación Fiscal, la misma se ejecutará para efectos informativos, en


118

dignidad de la existencia de sistemas de registro y pagos estatales y que la

Secretaria de Hacienda y Crédito Público ya no tiene a su cargo la ejecución

de las participaciones afectadas.

En virtud de las citadas reformas, los Municipios y las Entidades Federativas

ejecutarán directamente los pagos de los compromisos que hayan contraído,

cuando éstos estén garantizados con la afectación de sus participaciones.

• Para realizar los pagos por parte de los estados y municipios, cuando existe

una afectación con garantía de las participaciones, se consideraron, en el

seno del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, dos mecanismos: a) El

Mandato, como mecanismo transitorio y b) El Fideicomiso, como mecanismo

definitivo.

El mandato se imaginó originalmente como un mecanismo temporal, mientras se

formalizaba en cada entidad el establecimiento de otros mecanismos para

garantizar el pago de compromisos crediticios con base en las participaciones de

ingresos federales. Por su parte, el fideicomiso fue concebido como un mecanismo

de pago de más largo alcance, toda vez que podría operar de manera

permanente, bajo las siguientes modalidades: a) como mecanismo único de

garantía de pago con base en las participaciones de ingresos federales, b) podría

complementarse con otros mecanismos que las entidades federativas delinearan

(y que no necesariamente implicará a las participaciones federales) para

garantizar el pago de obligaciones crediticias, todo ello de acuerdo a las

características y necesidades de cada entidad federativa.

El mandato desde un principio fue estimado como un mecanismo temporal.

Por lo anterior, mientras no aplicaba el o los mecanismos de pago definitivos en

las entidades federativas, era menester resolver un problema inmediato: la


119

posibilidad de liquidar a los acreedores las obligaciones garantizadas con la

afectación de las cooperaciones federales. Para resolver este problema transitorio,

se diseñó el mecanismo del mandato, a través del cual se facultaba a la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público para que, a nombre de la entidad federativa,

realizara el pago correspondiente.

En este caso, se entiende por Mandato, al contrato irrevocable que celebran,

como mandante, alguna entidad federativa (por conducto del Gobernador del

Estado y del Secretario de Finanzas o su equivalente) y como mandatario, el

Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos, (por conducto de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y sus respectivos representantes.

Bajo este esquema los Bancos concedían recursos al amparo del mandato del

estado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante que no se

detallaba el mecanismo de repago ante eventos de incumplimiento, los bancos

pensaban a la deuda estatal como riesgo del Gobierno Federal. La entrada en

vigor de las nuevas Reglas de Capitalización asentadas en las calificaciones de

agencias independientes ya no permitían este procedimiento

En el marco de las reuniones del Grupo de Trabajo de Deuda Pública Estatal y

Municipal realizadas a finales de 1999, la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público anunció los elementos centrales del nuevo esquema de endeudamiento

local:

• A partir del 1° de abril de 2000 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

no admitiría mandatos para pagar compromisos derivados de la deuda de

estados y municipios.

• Con el propósito de dar tiempo a los gobiernos locales para ajustarse al

nuevo esquema, se estableció un período de transición durante el cual sólo


120

se admitirían mandatos cuando el gobierno solicitante, ya sea a su nombre o

en representación de un tercero, se encontrara en proceso de obtener dos

calificaciones de crédito.

En la actualidad ha cobrado fuerza la figura del Fideicomiso de Administración y

Pago como mecanismo para liquidar las obligaciones garantizadas con las

participaciones en ingresos federales. El nuevo mecanismo operaría de la

siguiente manera:

1. Los gobiernos de los estados instruyen a la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público por conducto de la Tesorería de la Federación, a que conmuevan al

fideicomiso el porcentaje que se determine de sus Participaciones Federales

(Ramo 28)

2. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público entrega a las tesorerías

estatales el remanente de sus participaciones, incluyendo la totalidad de sus

participaciones que por ley le corresponden a los municipios.

3. El fideicomiso aprovecha la deuda anterior (opcional)

4. El fideicomiso deposita las cantidades asignadas a los distintos

financiamientos.

5. El excedente de las participaciones mana a las tesorerías estatales

(Bojorquez León, César: México, 2002, p. 21).

4.1 LA EMISIÓN DE VALORES.


121

En relación a la emisión de valores cabe destacar que la colocación pública de

estos se sujetará a lo estipulado por la Ley del Mercado de Valores, al estatuto

interior de la Bolsa Mexicana de Valores, así como las Disposiciones de Carácter

General aplicables a las Emisoras de Valores y a otros participantes del Mercado

de Valores de fecha 19 de marzo de 2003 emitida por la Comisión Nacional

Bancaria y de Valores; de acuerdo al artículo 7° del citado ordenamiento sólo

podrán ser materia de oferta pública los valores inscritos en el Registro

perteneciente a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

Las ofertas públicas de valores emitidos en México, que se realicen en el

extranjero, deberán notificarse a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores

narrando las principales particularidades de la oferta y ajustándose a las

disposiciones de carácter general que para tal efecto emita la Comisión.

4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA.

Para formalizar una oferta pública de valores, existen requisitos que el emisor, en

este caso, el municipio, deberá satisfacer para así poder colocar los valores entre

el público inversionista.

Los valores de que se trate se comprometerán a estar inscritos en el Registro

Nacional de Valores (RNV).

Los emisores que soliciten la inscripción de sus valores en el Registro Nacional de

Valores, con independencia del tipo de valor de que se trate, simultáneamente

deberán promover el listado de dichos valores en la Bolsa Mexicana de Valores.

Para ello, suministraran a este órgano la misma información que entreguen a la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para que se ponga a disposición del

público inversionista.


122

Una vez concluido el trámite para el respectivo listado, la Bolsa entregará al

solicitante una opinión que trata sobre el cumplimiento de los requisitos previstos

al efecto en su reglamento interior, incluyendo la revelación de información

contenida en el prospecto de colocación, suplemento o folleto informativo

correspondiente.

Registro Nacional de Valores

El RNV es un órgano que depende de la CNBV, ubicado en el mismo recinto

donde la Comisión tiene situadas sus oficinas. El registro es público y en él se

registran los valores objeto de oferta pública e intermediación en el mercado de

valores.

Su función es la de comprobar que la autoridad (CNBV) ha verificado que los

emisores han cumplido con las condiciones y requisitos previstos en la ley para

poder realizar una oferta pública de valores. Con ello, se resguarda al inversionista

y a su vez, se vigila e impulsa el sano desarrollo del mercado de valores.

El registro opera a través de la asignación de folios electrónicos por emisor, los

cuales contienen los asientos referentes a la inscripción, suspensión, cancelación

y demás actos de carácter registral, referentes a las emisoras y a los valores

inscritos.

Las circunstancias para obtener dicha inscripción están previstas en la Ley del

Mercado de Valores (Art. 85), así como en las Disposiciones de Carácter General

Aplicables a las Emisoras de Valores y a Otros Participantes del Mercado de

Valores.


123

Las leyendas en el Registro Nacional de Valores no involucran certificación sobre

la bondad de los valores inscritos en el mismo o sobre la solvencia, liquidez o

calidad crediticia de la emisora.

4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO

NACIONAL DE VALORES.

A continuación se presenta un esquema que detalla las obligaciones contenidas

en el artículo 85 de la Ley del Mercado de Valores.

4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA.

Los resultados de Valores son personas morales constituidas como sociedades

anónimas, autorizadas por la CNBV, cuyo objeto social es la prestación habitual y

profesional del servicio consistente en el estudio, análisis, opinión, evaluación y

dictaminación sobre la calidad crediticia de los valores.

Requisición para la Inscripción

de Valores en el RNV

Acta

Constitutiva

Sus modificaciones

Prospecto de

Colocación

Información

-Financiera

-Administrativa

- Económica

-Legal

-Contable

Estados anuales

Financieros del EmisorOpinión Legal

Independiente

Opinión Favorable de

una Bolsa de Valores

Opinión Adicional que

la CNBV determine

Información

relativa a la

emisora, datos

de la emisión y

de los valores a

colocar

No se requiere

cuando la

emisión es sobre

valores con

vencimiento

igual o menor a

un año.

-Existencia Legal del Emisor

-Validez de los Títulos

- Validez Jurídica del Contrato de

Fideicomiso

1

2

3

45

6

7


124

Brindan un papel relevante, toda vez que valoran el riesgo de los instrumentos de

deuda que emitirá el municipio; lo cual representa un elemento fundamental dentro

del proceso de toma de decisiones en una posible y futura inversión.

Recordemos que un resultado no significa que se haya realizado una auditoria y

que la misma tampoco implica una certificación o absoluta certeza sobre la

autenticidad de la información provista por el municipio.

EL organismo Calificador emitirá su dictamen en base al análisis de la información

arrojada y proporcionada por el municipio emisor, tales como los estados

financieros elaborados conforme a los principios de contabilidad previstos en su

legislación aplicable.

Los resultados constituyen una opinión sobre la calidad crediticia y administrativa

del emisor. Es importante subrayar que los resultados toman en consideración

aspectos cuantitativos y cualitativos. La información y las cifras utilizadas para la

determinación de dichas calificaciones, no son auditadas por la Calificadora por lo

que su veracidad y autenticidad son responsabilidad de la institución, o fuente que

las emite; en consecuencia, la Calificadora no será responsable de posibles

errores o emisiones en la información, o de los resultados obtenidos en el uso de

la misma.

Un resultado no puede razonarse como una recomendación de compra o venta de

valores, tampoco se le podrá considerar como garantía de pago.

La calificación de deuda se basa en el análisis de:

• Estado de Ingresos y egresos del municipio.

• Capacidad recaudatoria del municipio.


125

• Entorno económico de la hacienda local.

• Posición de la hacienda local en el escenario económico de las entidades

federativas.

• Capacidad productiva del municipio.

• Seguridad Pública.

• Sistema de Prestación de Servicios Públicos.

El resultado se realiza previa solicitud del emisor. El proceso de la Calificación es

el siguiente:

Reunión entre los directivos del emisor y de la Calificadora de valores, para

explicar las formas establecidas para la calificación y discutir el tipo específico de

información necesaria para lograr un conocimiento sólido del emisor.

La Calificadora recoge la información y documentación solicitada y asigna a un

funcionario que participará en el estudio.

Visita las principales instalaciones del emisor, se entrevista con funcionarios, de

así solicitarlo el funcionario de la Calificadora.

Investigación de la información financiera, histórica y proyectada, al término de la

cual se dispone a entregar un resumen para presentarlo al comité calificador.

El comité efectúa un estudio final en combinación con el funcionario a cargo de

ese caso, y determina la calificación, la cual será comunicada al emisor.

La emisora podrá tratar de mejorar su calificación si así lo considera conveniente,

mediante la presentación de información nueva o adicional.


126

La calificación asignada se notifica por escrito a un representante autorizado del

emisor, siendo la aceptación por parte de éste su autorización expresa para que la

Calificadora pueda publicarla.

Las calificaciones contenidas en los dictámenes se hacen del conocimiento del

público inversionista a través de los medios de comunicación que se consideren

más convenientes, independientemente de que el emisor provenga o no a la

colocación de la deuda.

La calificación tendrá la misma vigencia que los valores calificados. Por ello, el

emisor deberá mantener periódicamente informada a la Institución Calificadora de

su situación financiera así como de cualquier evento o cambio en sus condiciones

de operación que afecten o pudieran afectar su flujo de efectivo y capacidad de

pago (De la Fuente Rodríguez, Jesús: p.763).

Las Calificadoras facultadas en México son:

A) Fitch Ratings S.A. de C.V.

B) Standard & Poor´s

C) Moody´s

D) HR Ratings de México S.A. de C.V.

4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN.

Calificación de Moody´s para la deuda en un período prolongado (mayor a un

año).


127

Moody´s añade modificadores numéricos (1, 2 y 3) para cada una de las

categorías inscritas anteriormente. El modificador 1 indica que los convenios se

clasifican en el extremo más alto de su categoría de calificación genérica; el

modificador 2 indica una categoría intermedia de dicha categoría, el 3 indica una

clasificación en el extremo más bajo de esa misma categoría de calificación

genérica.


128

FITCH, S.A. DE C.V. Categorías de Calificación. Emisiones de Mediano y Largo

Plazo.


129

Las categorías comprendidas de la “mxAA” a la “mxB” podrán ser cambiadas

añadiéndoles el signo de más (+) para recalcar su relativa fortaleza dentro de cada

una de ellas (www.condusef.gob.mx).

4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS

NACIONALES.

Como ya se mencionó, el estudio de la calidad crediticia de los gobiernos locales

consiste en la revisión por parte de las agencias calificadoras, tanto de aspectos

cuantitativos como cualitativos. En general las calificadoras examinan la voluntad

de pago, elemento que se refleja en el historial del manejo de la deuda,

antecedentes de actos de gobierno y la transparencia en la información y rendición

de cuentas.

Asimismo, se analiza la capacidad de pago, ésta se valora mediante el análisis de

determinados factores como lo son el PIB, la Recaudación Federal, Presupuesto

de Egresos Federal, la economía y bienestar social de la entidad, su

administración pública y deuda pública.


130

Los gobiernos locales calificados en la categoría “AA” sirven como ejemplo de

algunas de las mejores prácticas administrativas y financieras empleadas en el

área de finanzas públicas en México.

La mayoría de estos gobiernos locales poseen una base económica dinámica, ya

que la mayoría han atraído importantes niveles de inversión extranjera directa lo

que les ayuda a consolidar sus bases tributarias más sólidas.

Los gobiernos calificados con “AA” se orientan en los resultados, es decir, poseen

una administración pública basada en la profesionalización y en la permanencia de

su personal; esto les brinda la posibilidad de continuidad en las políticas

financieras.

Los gobiernos calificados con “AA” presentan un desempeño fiscal sólido, ya que

poseen un control de gasto estricto y sistemas presupuestarios que les permitan

vigilar rigurosamente los ingresos y egresos, así como poseer un marco de

cobertura provisoria en caso de una caída económica o fiscal.

Es usual que dichos gobiernos posean fuertes bases tributarias con necesidades

de capital manejables y, que sus responsabilidades de gasto están bien definidas.

La liquidez es un factor clave al momento de calificar la calidad crediticia de una

entidad. Los gobiernos calificados con “AA” ejercen políticas tendientes a crear

reservas para financiar los gastos de fin de año, como el aguinaldo; que fomentan

la contratación de líneas de crédito disponibles para efectos de liquidez; dichos

gobiernos se especializan por poseer un esquema de pago a proveedores claro y

responsable es decir, una organización de deuda cuyo perfil de vencimiento sea

equiparable con la disponibilidad esperada de los recursos líquidos.


131

4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA:

• Abastece al inversionista de elementos para evaluar el riesgo de

incumplimiento de una entidad.

• Mayor transparencia y validez en el manejo de las finanzas y el crédito

público.

• Consiente el libre acceso al mercado financiero en mejores condiciones y en

mayores montos.

• Varía las fuentes de financiamiento.

• Respalda los gobiernos locales para que desarrollen y mantengan un record

e historial crediticio.

4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y

SINALOA.

La calificadora Fitch Ratings mejoró la calificación del Estado de Querétaro al

pasar de “AA con una perspectiva positiva” a “AA con una perspectiva estable”. La

señalada calificación es de muy alta calidad crediticia.

De acuerdo con la notificación de prensa de fecha 15 de Mayo de 2009 la

calificadora señalo: que la mejora en la calificación se debe al desempeño

favorable de las finanzas estatales en los últimos dos ejercicios.


132

La calificadora detalla las fortalezas que respaldan dicha calidad crediticia, entre

las que destacan la eficaz ejecución del gasto corriente, eficientes esquemas

administrativos y de transparencia fiscal; capacidad y experiencia administrativa,

calidad de oportunidad en administración financiera, la sólida base económica,

descansada por la infraestructura y el dinamismo de la industria manufacturera.

Por su parte la calificadora Standard and Poor´s el pasado 7 de agosto de 2009

señalo: a través de un comunicando de prensa la calificación del Estado de

Querétaro en “mxAA y su perspectiva en estable”, lo anterior, dijo esta respaldado

en su perfil financiero.

También resalto que la entidad refleja una amplia posición de liquidez al cierre de

2008 lo que le consentirá una mayor capacidad para financiar su gasto de

inversión sin necesidad de recurrir a montos significativos de endeudamiento.

Por otra parte, la principal limitante se relaciona con su sistema de pensiones, que

requiere de reformas, pues no recibe contribuciones por parte de los empleados y

no se encuentra fondeado adecuadamente.

El progreso de Sinaloa obedece a la aprobación reciente de la reforma a la Ley de

Pensiones y Jubilaciones del Estado, además de la favorable recaudación local,

los controles impuestos al gasto operacional; la estabilidad en la generación de

ahorro interno e inversión; el adecuado nivel y perfil de endeudamiento y una

buena capacidad administrativa. Sin embargo, también se equiparan

contingencias en materia de pensiones y jubilaciones para el personal del

magisterio estatal, y altos requerimientos de inversión en materia de

infraestructura vial e hidráulica.

Sin duda la actual crisis económica esta ejercitando fuertes presiones a las

finanzas públicas estatales al limitar la recaudación de ingresos propios y al


133

reducir la recaudación federal y, por ende, las transferencias federales. A pesar de

lo anterior los Estados de Querétaro y Sinaloa obtuvieron alzas en sus

calificaciones. Esto señala la fortaleza financiera de dichas entidades, que en

ambos casos se basa en una relativamente alta generación de ingresos propios,

buenos controles de gasto operativo, apropiados niveles de inversión, un manejo

responsable de la deuda pública, así como habilidades administrativas

satisfactorias.

4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO.

El funcionamiento del esquema de bursatilización parte del iniciador, es decir, el

Estado propietario del activo financiero objeto de la bursatilización, en este caso,

las colaboraciones federales; que las afectará a un vehículo; fideicomiso emisor de

administración y pago.

Para una mayor claridad del esquema de una bursatilización, a continuación se

desglosa el proceso que sigue dicha operación bajo la modalidad siguiente:

1. El Estado celebra un contrato de fideicomiso irrevocable con una Institución

de Crédito o Casa de Bolsa (la que fungirá como institución fiduciaria

emisora); mediante este vehículo afectará la totalidad de los derechos que le

incumben sobre las participaciones federales, así como el producto derivado

de tales derechos.

Las cooperaciones son afectadas al Fideicomiso Emisor con el objeto de

separarlas del resto de los activos que conforman el patrimonio del Estado

Originador.


134

2. El Estado notificará a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, a la

Secretaria de Finanzas y a la Tesorería de la Entidad Federativa a la que

pertenece, que ha realizado la afectación de las participaciones.

3. A través del conocimiento irrevocable a la Secretaria de Hacienda y Crédito

Público, los recursos serán entregados a la Institución Fiduciaria (Las

participaciones son entregadas por la SHCP a las tesorerías estatales

mediante administraciones mensuales dentro de un programa anual, lo que

las convierte en un flujo previsible, brindando así mayor seguridad al

esquema de financiamiento).

4. La Institución Fiduciaria al recibir los recursos procederá a depositarlos en la

cuenta general.

Una vez que se constituye el fideicomiso, su finalidad será la emisión de valores

negociables representativos de deuda.

Los valores emitidos estarán asegurados y respaldados por los activos afectados

al fideicomiso, en este caso las Participaciones Federales.

5. Para cada financiamiento la Institución Fiduciaria apartará de forma oportuna

y siguiendo la instrucción girada por el beneficiario respectivo, de la cuenta

general a través del abono en la cuenta de fondos de reserva, cuenta de

fondos de pago de capital o cuenta de fondos de pago de rendimientos,

según corresponda, las cantidades que le sean notificadas a través del

beneficiario mediante la respectiva solicitud de pago (En este fideicomiso se

inscribirán como beneficiarios todos aquéllos que tengan derechos sobre las

obligaciones financieras del Estado).


135

Asimismo, para cada financiamiento, la Institución Fiduciaria destinará de manera

irrevocable las cantidades depositadas en la cuenta de fondos de pago de capital

y en la cuenta de fondos de pago de rendimientos, según corresponda, al pago del

citado financiamiento, conforme dichos pagos le sean solicitados por cada

beneficiario previa solicitud de pago, notificación de prontitud o notificación de

incumplimiento, según sea el caso.

6. Si las cantidades depositadas en la cuenta de fondos de pago de capital y/o

cuenta de fondos de pago de rendimientos no fuesen suficientes para cubrir

las cantidades notificadas a la Institución Fiduciaria, ésta destinará (de forma

irrevocable) al pago del financiamiento, a través del abono a la cuenta de

fondos de pago de capital y a la cuenta de fondos de pago de rendimientos,

siguiendo ese orden, las cantidades que se encuentren depositadas en la

cuenta de fondos de reserva. (Independientemente de los derechos que

tengan los beneficiarios conforme a los documentos del Financiamiento

respectivo).

A razón del pago de las cantidades vencidas, cabe subrayar que el pago de capital

de cada financiamiento en particular, se realiza con las cantidades depositadas en

la cuenta de fondos de pago de capital justamente en la fecha en que se precisa

en la solicitud de pago, o bien, en la notificación de aceleración o incumplimiento,

según sea el caso.

En cuanto al pago de rendimientos de cada financiamiento, cabe señalar que éste

se realiza con las cantidades obtenidas de la cuenta de fondos de pago de

rendimientos, en la fecha indicada en la solicitud de pago, o bien, en la notificación

de aceleración o incumplimiento, según sea el caso.

En caso de que los recursos depositados en la cuenta general no sean suficientes

para cubrir la totalidad de las transferencias solicitadas por los beneficiarios


136

acreedores, dentro de un determinado periodo, los recursos disponibles en la

cuenta general se repartirán a asignación entre los distintos financiamientos

conforme a la proporción que resulte de la suma de las cantidades que deban

separarse a sus respectivas cuentas de fondos de reserva, cuenta de fondos de

pago de rendimientos y, cuenta de fondos de pago de capital que representen el

total de las cantidades a separar por la totalidad de los financiamientos en dicho

periodo.

Entre los fondos de cada financiamiento, dichos recursos se comercializan

conforme a sus respectivos documentos de financiamiento y, a falta de disposición

expresa, conforme a las reglas supletorias establecidas en el contrato de

fideicomiso.

En esta tesitura, y siguiendo con el financiamiento del fideicomiso de

administración y pago es preciso recordar que el Municipio funge como comitente

y comisario a la vez; por lo anterior, tiene derecho a observar los saldos que

existan después de que se hayan efectuado los abonos mensuales a las

respectivas cuentas de fondos de pago de capital, cuenta de fondos de pago de

rendimientos y cuenta de fondos de reserva.

4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO.

El beneficiario maneja diversas cuentas para la consecución de los fines del

fideicomiso. Se cuenta generalmente con cinco fondos a saber:

• Cuenta General o Fondo de Acumulación.- Es la cuenta que maneja la

fiduciaria en la que se reciben las cantidades que resulten del ejercicio de las

participaciones federales fideicomitidas, las cantidades derivadas de

cualquier otra aportación verificada por el fideicomitente (Estado), las


137

cantidades que no estén afectas a las cuentas de fondos de reservas y/o

fondos de pago de capital, o rendimientos; así como los beneficios

financieros de estos, en tanto dichas cantidades no sean aplicadas a los

fines del fideicomiso.

• Cuenta de Fondos de Pago de Capital.- En esta cuenta la fiduciaria

centralizará los montos y cantidades provenientes de las participaciones

federales fideicomitidas, así como cualquier otra cantidad que se encuentre

depositada en la Cuenta General, que le sea comunicada por el beneficiario

correspondiente, previa solicitud de pago. Por lo anterior, el monto de las

cantidades concentradas en dicha cuenta serán destinadas irrevocablemente

al pago de cada financiamiento.

• Cuenta de Fondos de Pago de Rendimientos.- Significa la cuenta mantenida

por la fiduciaria a la cual destinará de manera irrevocable para el pago

oportuno de dicho financiamiento. En esta cuenta colocará las cantidades

derivadas de las participaciones fideicomitidas o en su defecto, cualquier otra

cantidad que se encuentre depositada en la Cuenta General, que le sean

notificadas por el Representante común previa solicitud del pago, o bien,

notificación de aceleración o incumplimiento.

Los abonos en la cuenta de fondos de pago de rendimientos de los

Certificados se destinan de forma exclusiva e inapelable al pago de

rendimientos y accesorios de los Certificados Bursátiles.

• Cuenta de Fondos de Reserva.- En esta cuenta mantenida por la fiduciaria

con la Institución Financiera que designe el Representante Común (Persona

facultada para actuar frente al fiduciario en nombre y representación de los

tenedores); en dicha cuenta la fiduciaria depositará las cantidades derivadas

de las participaciones federales fideicomitidas o en su defecto, cualquier otra


138

cantidad que forme parte del patrimonio del fideicomiso, que le sean

notificados por el Representante Común previa solicitud del pago, o bien,

notificación de aceleración o incumplimiento.

Los depósitos realizados en esta cuenta se consignan de forma exclusiva e

irrevocable al pago de la cuenta mediante el depósito irrevocable en la cuenta de

fondos de pago de rendimientos o en la Cuenta de Fondos de pago de Capital en

caso de que para cualquier periodo el monto requerido en relación con los

adeudos no alcance a ser cubierta por las cantidades ingresadas por

participaciones fideicomitidas.

• Cuenta de Fondo de Prepago.- En esta cuenta se acreditará cualquier

cantidad que exceda el saldo mínimo requerido en la Cuenta de Fondos de

Reserva, siempre y cuando el pago de intereses y principal a los tenedores

este al corriente.

4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO.

El fiduciario trasladará un registro de financiamientos, los que corresponden a los

pasivos del Estado. Dichos deberes se cubrirán con cargo al patrimonio del

fideicomiso, por ello se denomina fideicomiso de administración y pago.

Para que un financiamiento pueda ser inscrito en el fideicomiso de administración

y pago, el beneficiario potencial y el fideicomitente deberán satisfacer las

siguientes condiciones:

• Entregar al fiduciario copia certificada de la documentación que avale el

financiamiento respectivo, adyacente a está la solicitud de inscripción

(suscrito por las partes que intervengan)


139

• Que la cantidad del volumen del financiamiento que se pretenda inscribir en

cada uno de los siguientes doce periodos de un mes, al ser sumada con la

cantidad de volumen total conforme a todos los demás financiamientos sea

igual o menor al resultado de multiplicar la totalidad de las cantidades que se

anticipa serán recibidas por concepto de participaciones federales

fideicomitidas en dichos periodos por un factor de 0.5.

• Se presten al fiduciario cartas de las Instituciones Calificadoras que analizan

y califican los financiamientos ya registrados por el fiduciario en la cual

confirmen la conservación de la mencionada calificación para el

fideicomitente y/o cada uno de los financiamientos que se encuentren

inscritos en el registro, tomando en cuenta el financiamiento cuyo registro se

solicita.

Considerados los requisitos anteriores, el financiamiento quedará registrado sujeto

a la condición de que dicho financiamiento quede debidamente registrado en el

Registro de Deuda Pública Municipal, en el Registro Estatal de Deuda Pública del

Estado que corresponda y; en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de

Entidades Federativas y Municipios a cargo de la Secretaria de Hacienda y Crédito

Público.

Mensual y anualmente, el Municipio y la Institución Fiduciaria emitirán reportes

respecto del funcionamiento del fideicomiso de administración y pago.

Asimismo, la Institución Fiduciaria tiene la obligación de notificar al Municipio y a

los beneficiarios sobre cualquier hecho o circunstancia que pueda afectar los

derechos del Estado o de los beneficiarios.

4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES:


140

• Calificadoras

• Delegado común.

• Derechos de inscripción de los Certificados

• Cuotas de inscripción de los certificados

• Cuotas de administración y resguardo de los títulos de los Certificados por

depósito en Indeval (S. D. Indeval, S. A. de C. V., Institución para el Depósito

de Valores)

• Fondos de Reserva

• prelación de pagos

• Comisiones (Tercero Colocador)

• Gastos de divulgaciones

• Costos legales

4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE

AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN.

El día 11 de diciembre de 2001 el Estado de Aguascalientes realizó una emisión

de deuda en el Mercado de Valores Mexicano bajo el esquema de la

bursatilización.

Aguascalientes fue el primer Municipio en llevar a cabo una operación de esta

índole.

Se efectúo una oferta pública de 900,000 Certificados Bursátiles, con valor

nominal de $100.00 cada uno. El monto total autorizado de la oferta sumó $90,

000,000.00 (Noventa millones de pesos 00/100), el periodo de vigencia de dicha

emisión fue de cinco años.


141

El Municipio estableció el Fideicomiso de Administración y Pago en el que HSBC

Bank México, S. A. fungió como Institución Fiduciaria. Afectando de manera

irremediable ha dicho fideicomiso los derechos del Municipio sobre participaciones

federales.

En esta operación se obtuvieron altas calificaciones (las cuales destacan incluso a

nivel mundial) por parte de Standard & Poor´s, S. A. de C. V. y Moody´s de

México, S. A. de C. V.

Con este acontecimiento quedó demostrado que el mercado bursátil no sólo sirve

para financiar a grandes emisores (Gobierno Federal o corporativos privados),

sino que también sirve para regularizar el ahorro hacia medianos y pequeños

emisores que buscan financiar inversiones productivas, sean públicas o privadas.

En el caso de estados y municipios, estos cobran singular importancia, porque

expresiones de esta naturaleza pueden financiar obras de infraestructura, mayores

recursos para la educación, servicios de salud, entre otros servicios básicos.

Este es un ejemplo de que con acciones transformadoras y visión de futuro los

gobiernos municipales pueden y deben coadyuvar en una forma muy importante a

forjar un México más próspero y con mejores servicios a la comunidad (Bojorquez

León, César, p. 10).

El Estado de Veracruz.

El día 18 de diciembre de 2008 el Estado de Veracruz Colocó exitosamente en la

Bolsa Mexicana de Valores, Certificados Bursátiles por un monto aproximado de

quinientos millones de pesos.


142

Con esta operación se intenta beneficiar a más de 200 municipios veracruzanos,

ya que los recursos generados se encaminarán a más de 100 proyectos de

infraestructura productiva.

Esto accederá a impulsar un mayor desarrollo en las comunidades que más lo

necesitan, al tiempo que permitirá al Estado de Veracruz mantener sus niveles de

crecimiento económico.

En esta operación se unieron exitosamente elementos tales como una buena

estrategia de bursatilización promovida por la Secretaria de Finanzas y Planeación

del Estado de Veracruz, el apoyo de los contribuyentes responsables y la

confianza brindada por los más de 200 municipios que participan en el programa.

Dentro de su esquema de bursatilización el Estado de Veracruz opto por afectar

ingresos propios derivados del gravamen de la tenencia vehicular.

De acuerdo con el precepto que autorizó la creación del Fideicomiso Bursátil, los

recursos obtenidos se destinarán exclusivamente a la construcción de obra pública

productiva y en su caso, al pago de deuda proveniente de financiamientos

contratados para ser aplicado en infraestructura básica de salud, educación,

vivienda u obra social productiva.

Gracias al esquema de la bursatilización se podrán generar recursos adicionales a

los presupuestados para el año 2009 dentro del Plan Veracruzano de Desarrollo.

Cabe destacar, que este flujo creciente de recursos generará remanentes hacia

las administraciones futuras, lo que avalará una fuente de ingresos que permita la

continuación en la atención a los problemas específicos de cada municipio.


143

El esquema de la bursatilización avala un incremento en la liquidez del

fideicomitente, en este caso el Estado de Veracruz y sus Municipios.

El Estado de Nuevo León

Con el objeto de mejorar el perfil de la deuda pública directa del Estado de Nuevo

León y al mismo tiempo mejorar el uso de las participaciones, en el mencionado

Estado , se decidió en el presente año, refinanciar la deuda pública directa, entre

el público inversionista de la Bolsa Mexicana de Valores.

La operación consistió en un programa de certificados bursátiles por un monto de

hasta $6,750,000,000.00 (seis mil setecientos cincuenta millones de pesos) por el

cual se pueden hacer una o varias emisiones. Cada emisión tendrá como vehículo

de administración y pago a un Fideicomiso el cual tendrá como patrimonio el

porcentaje de participaciones.

El Fideicomiso afectará hasta por un 20% de los derechos sobre las

participaciones en ingresos federales que le corresponden al Estado de Nuevo

León.

Las aportaciones afectadas en el Fideicomiso serán de hasta el 20% como se

mencionó anteriormente y, en cada suplemento se determinará el porcentaje de

participaciones correspondiente a cada emisión el cual modificara el acuerdo al

monto de las mismas (Oportunidades de Financiamiento a través de

Bursatilizaciones. Bolsa Mexicana de Valores Octubre, 2009).

4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS.

(MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.).

4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES.


144

Una solución del problema al acceso del financiamiento que enfrentan los

municipios medianos y pequeños, podría ser la emisión conjunta de valores; a

través de un financiamiento conjunto, los Municipios pueden obtener beneficios

que de forma individual no podrían concretar.

Lo anterior se basa en la conjunción de Municipios cuya finalidad sea la emisión

de un bono. Para ello se requiere el apoyo del nivel de gobierno superior, en este

caso el Ejecutivo de la Entidad Federativa de que se trate.

A primera instancia este proyecto podría presentar ciertos obstáculos legales y

políticos principalmente, pues se trata de juntar voluntades hacia un mismo fin: el

desarrollo y crecimiento económico.

Si bien es cierto que la Ley de Coordinación Fiscal prohíbe la creación de

obligaciones cruzadas entre municipios, también lo es que se pueden crear los

ajustes legales que permitan la operación de un financiamiento conjunto, tal es el

caso del Estado de México que regula y prevé dentro de su Código Financiero la

adquisición de deuda en forma consolidada.

El citado ordenamiento permite la conexión o asociación de un conjunto de

Municipios a efecto de adquirir un crédito en forma conjunta para la consecución

de sus fines, tales como la prestación de servicios públicos municipales.

“Cuando un ayuntamiento se coordina o asocie con otro, o con el Estado para la

prestación de servicios públicos municipales, podrán contratar en forma

robustecida las obligaciones a que se refiere el presente título; siempre y cuando

se establezcan por separado las obligaciones a cargo de cada participante y de

esta forma se inscribirán en el Registro de Deuda Pública” Art. 267.


145

Si se opta por este esquema de financiamiento es recomendable que:

• Los Municipios participantes pertenezcan a una misma Entidad Federativa a

fin de contar con una coincidencia legal así como con la autorización de la

legislatura local.

• Que cada Municipio colaborador cuente en lo individual con capacidad

financiera suficiente para hacer frente a sus obligaciones.

• Que el conjunto de Municipios presenten cierta similitud respecto a su

capacidad y calidad financiera.

4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE.

La figura del capital Revolvente facilita el acceso al financiamiento de municipios

medianos y pequeños y posee cierta similitud a la bursatilización.

Los capitales Revolventes se capitalizan con aportaciones de los Gobiernos

Estatales y Federales. Dichas contribuciones se utilizan como reserva de una

emisión bursátil.

Mediante la colocación de instrumentos en el Mercado de Valores se logra la

obtención de recursos cuyo monto supere a las aportaciones originales.

Bajo este bosquejo, la reserva tiene las siguientes características:

• Una parte del fondo de reserva es “asignada” a cada proyecto para

garantizarlo, la reserva sirve como protección en caso de incumplimiento de

algún proyecto.


146

• El fondo de reserva genera intereses los cuales pueden subsidiar el pago de

intereses de los deudores del Fondo y de esta manera reducir su costo de

capital.

• Conforme se paga el principal e intereses de los bonos, una porción del

fondo de reserva es “liberado” para apoyar otros créditos.

• El fondo de reserva debe ser intocable y debe estar en todo momento

manipulado por un fideicomiso (Primera Convención Nacional Hacendaria.

Nuevos Esquemas De Financiamiento Para Estados y Municipios:

Experiencia y Propuestas del Gobierno Del Estado de México).

4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO

Los títulos de Capital de Desarrollo son títulos fiduciarios dedicados al

financiamiento de uno o más proyectos; su utilidad se encuentra vinculada a los

bienes o activos subyacentes fideicomitidos. Dichos Títulos otorgan derechos

sobre los frutos y/o productos de la enajenación de los mismos.

4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN:

1) Títulos de Capital de Desarrollo consagrados a la inversión en acciones o

flujos de una sola empresa o proyecto específico.

2) Títulos de Capital de Desarrollo dedicados a la inversión en acciones o flujos

de varias empresas originadas y propósitos a financiar.


147

El proyecto de financiamiento de estos títulos se basa en un fideicomiso que libera

los recursos de acuerdo a un calendario semejante con las etapas de desarrollo

del proyecto financiado.

Estos instrumentos se inscribirán en la Bolsa Mexicana de Valores dentro de una

nueva sección del mercado; cabe aludir que dichos instrumentos no son sujetos a

una calificación puesto que no son instrumentos de deuda.

Los interesados en este tipo de financiamiento deberán contar con un historial de

operación y manifestar la experiencia al administrador.

Esta forma de financiamiento podrá favorecer en gran medida a los gobiernos

locales ya que en la mayoría de los casos estos no cuentan con los recursos para

financiar proyectos de infraestructura tales como carreteras, ferrocarriles,

electricidad, etc. Lo que convierte a este esquema en un elemento potencial de

contribución al desarrollo económico del país, en el que se armonizan los

esfuerzos del gobierno federal y local, la iniciativa privada y el público

inversionista. (Certificados de Capital de Desarrollo. Bolsa Mexicana de Valores.

20 Julio 2009)


148

CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE

CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR

EN LA SOCIEDAD MEXICANA.

La crítica realidad de las finanzas públicas amerita explorar y analizar los

conceptos, historia y alternativas del Federalismo Fiscal, con la intención de

exponer alternativas que incrementen de forma positiva el balance operativo de los

Estados, y que les permita cumplir con sus obligaciones para el bien común de los

ciudadanos. El Federalismo Fiscal según Stiglitz (1986) es el reparto de

responsabilidades económicas entre la Administración central, las regionales y

locales. La distribución de facultades y responsabilidades de los diferentes

órdenes de gobierno pretende eficientar la provisión de los servicios o bienes de

bienestar. Es decir, el suministro de los bienes públicos debe estar a cargo del

orden de gobierno que permita satisfacer las necesidades públicas, redistribuir la

renta nacional y contribuir a la estabilización económica, tal como sugiere

Musgrave (1969). Esta colocación de funciones debe ir acompañada de las

responsabilidades económicas que permitan proveer los servicios públicos y su

distribución requiere de la descentralización de funciones de asignación de los

bienes públicos locales.

En la vía de la descentralización, el Federalismo fiscal, no puede ser separado de

las problemáticas y características que generan el diseño y la práctica federal. Por

esta razón, el Federalismo Cooperativo, como práctica federal, asiste al logro de

objetivos del federalismo fiscal, o para ser más preciso, al logro de objetivos del

Federalismo Hacendario. El Federalismo Hacendario a diferencia de citarlo

federalismo fiscal, se debe a que se pretende vincular la carga tributaria con la

oferta en los servicios públicos, y los bienes públicos locales deben ser atendidos

en mayor proporción por los ingresos locales, y satisfacer las necesidades

públicas locales.


149

La fuente de financiamiento más importante para los gobiernos locales es el

impuesto de la propiedad, y se presenta como una alternativa de la segunda

generación del Federalismo Fiscal. Esta responsabilidad económica, en su

administración y distribución de facultades, puede equipararse como fallas de

gobierno que producen ineficiencias en la recaudación tributaria, y por tanto, no se

logra cubrir la provisión de los servicios o bienestar públicos de los cuales son

responsables. Por lo que resolver estas fallas de gobierno es preciso para

modificar la realidad estatal de sus finanzas públicas. Ello requiere de un

Federalismo más comprometido con los estados y sus finanzas públicas, un

Federalismo encaminado al fortalecimiento del impuesto de la propiedad y por

ende, de la administración del catastro.

5.1. FEDERALISMO MEXICANO.

El sistema federal surgió como una respuesta a la necesidad de que diversas

provincias, manteniendo su autonomía, pudieran “unir esfuerzo” en un modelo

político administrativo que les permitiera protegerse mejor de agresiones

económicas y que desencadenara una posible crisis. Que les diera mayor

presencia en el ámbito internacional crediticio, y que las dotara de mayor

capacidad de organización en un territorio extenso (Cabrero, 2007). Debemos de

recordar el espíritu del federalismo como un sistema de equilibrios y

complementariedad (Cabrero, 1996).

La palabra Federalismo proviene de foedus, que significa alianza. El federalismo

es un sistema que asocia y que une entidades políticas, las cuales mantienen su

identidad pero crean otro cuerpo político que las une. Es un sistema de

autorregulación voluntaria y regulación compartida deseada expresamente

(Kinkaid, 2002). El Estado Federal es aquel que se crea a voluntad de los estados,

los cuales tienen diferencias entre sí, pero que deciden juntarse como medida de


150

protección y colaboración, y aceptan el Pacto Federal como un orden y

coordinación de los estados. El Estado Federal ha sido una forma de organización

política desarrollada entre las naciones. Frenkel (1986) estimaba que existían 20

países federados ocupando 51.8 por ciento de la superficie terrestre, con 39.6 por

ciento de la población mundial. Watts (2003) reporta 24 países federales, con dos

mil millones de habitantes, que representan 40 por ciento de la población mundial.

El Federalismo Mexicano sólo puede entenderse, por definición, si lo ubicamos

entre la confederación y el centralismo. Sólo así, podremos asumir que en México

contamos con un Estado Federal. De otra manera, lo flexible o purista del

concepto nos lleva a controversias interminables, por razones de origen,

históricos, conceptuales o realistas. Somos un Estado Federal, porque así lo

señala la Constitución en su artículo 40: Es voluntad del pueblo mexicano

constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de

estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero

unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

La historia condensada del Estado Federal Mexicano comienza en la Constitución

de 1824, pasando por las Siete Leyes Constitucionales de 1836 y las Bases

Orgánicas de 1843, se ratifica en la Constitución de 1857 y se consolida en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.

La historia del federalismo mexicano se entrelaza con la influencia de la

monarquía española y su cercanía con los Estados Unidos. Por un lado, el Estado

Federal en México tiene su origen desde el centro, asumiendo diferencias y

diversos intereses de los estados de la república, y reconociéndoselas. A lo largo

de su historia se ha discutido acerca de la existencia real de un federalismo, sobre

todo si nos ocupamos que nuestro sistema de corte presidencialista. Razón que lo

hace centralista y opuesto al federalismo. Por otro lado, se ha pretendido asegurar

que México asumió y adaptó el esquema político del vecino cercano, cimentado en


151

los momentos históricos en que se elaboran sus constituciones, 1787 para

Estados Unidos y 1824 para México. Sin embargo, cada uno tiene su propia

historia, y aún en el tema federalista cada uno, tuvo sus propias y válidas razones

para implantar dichos sistemas. Las similitudes que existen entre ambos países,

de acuerdo a sus constituciones, es que los dos gobiernos son republicanos, se

dividen en tres poderes, con un ejecutivo y un congreso bicameral. Pero la

principal diferencia es que los Estados Unidos, como bien lo dice su nombre, son

Estados que se unieron en una federación, estados que tienen claramente definida

su coordinación federal a través de un documento conciso como es su

Constitución, que sólo ratifica ese Pacto Federal y sus más generales

herramientas legales. Por su parte, la Constitución mexicana muestra en su

artículo 124 la gran diferencia: “las facultades que no están expresamente

concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden

atesoradas a los Estados”. En ambos casos existe un Federalismo coordinado de

las entidades con el Gobierno Federal para delimitar facultades y competencias.

Así mismo, constituimos parte de un Federalismo de tipo dual en el entramado

institucional legal, de acuerdo a la clasificación concebida por Cabrero (2007).

Donde el nivel municipal se encuentra circunscrito estrictamente dentro de las

jurisdicciones de los estados miembros. Ya que como lo marca el artículo 43

Constitucional “Las partes integrantes de la Federación son los Estados...” De esta

forma, se descarta en la concepción de Federalismo a los municipios, a pesar de

que el municipio es la base territorial y de organización política y administrativa de

los Estados, como lo señala el artículo 115 Constitucional. Por lo anterior, nos

encontramos dentro de un Federalismo tipo dual, que en materia Fiscal y

Hacendaria se someten a un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que

delimita las facultades y competencias de los tres órdenes de gobierno. Con ello,

además de un Federalismo dual, su diseño se enmarca en un federalismo

coordinado, y que en la práctica sólo ha dado lugar a un federalismo competitivo.


152

El federalismo mexicano ha venido circulando, a través de su historia, de un

federalismo jerárquico muy centralista hacia un federalismo dual, y a partir de las

reformas de 1999 al artículo 115 Constitucional, más cercano a un federalismo

tripartita (Cabrero, 2007). Aunque el propio Cabrero, señala que diversos artículos

de la Constitución sugieren todavía un federalismo jerárquico, otros un federalismo

dual, pero las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, se inclinan hacia un

federalismo tripartita.

Un federalismo tripartito en la práctica federal, sólo es posible con un cambio del

prototipo para el fortalecimiento de los municipios, a través del Federalismo

cooperativo, ya que se requiere clarificar las prácticas cotidianas de las relaciones

intergubernamentales.

Antes de un nuevo federalismo constitucional tenemos que consolidar una nueva

práctica del federalismo actual. Un proceso de cambio institucional de esta

magnitud requieren cambios de actitudes, de comportamientos, de lógicas de

intercambio entre actores, de mecanismos de resolución de conflictos, de sistemas

de incentivos, y de nuevas configuraciones en las redes de agentes y agencias de

la vida colectiva (Cabrero, 1996).

Expresiones recurrentes respecto a que los municipios deben ser integrados en el

Pacto Federal, nos consentiría también llegar con mayor premura, al Federalismo

Tripartita. Por lo anterior, la pugna del Federalismo en México es lograr un

Federalismo cooperativo y tripartita. Lo segundo no será posible sin lo primero, ya

que la coordinación de los tres órdenes de gobierno en un Federalismo Dual sólo

lleva a una competencia donde las diferencias sólo se acrecientan.

La intención de trasladar facultades y recursos hacia los Estados y Municipios es

un proceso que ha permitido el crecimiento y progreso del Federalismo en México,

este mecanismo de transferencia se da a partir de la descentralización política y


153

fiscal. La descentralización es la forma opuesta a la centralización. La

descentralización fortalece el federalismo fiscal, y justifica la coexistencia de un

Estado Federal, ya que la descentralización fiscal fortalece a los gobiernos locales,

porque la comunidad se identifica más estrechamente con autoridades locales que

con las nacionales; por lo tanto, se promueve una mayor responsabilidad ya que la

población presiona a sus funcionarios locales más que a los burócratas del

gobierno central (Bahl, Roy y Linn, 1992).

Sin embargo, la descentralización no ha sido suficiente, aunque efectivamente es

una condición necesaria o facilitadora para el desarrollo local.

Desafortunadamente la política de federalismo fiscal se ha limitado a las

transferencias federales que se regulan a través del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal. Diferentes autores como Moreno (2003), Raich (2004),

Rodríguez (2003) aseguran que las transferencias federales desincentivan los

esfuerzos recaudatorios de los municipios. De tal manera que, si aumentan las

transferencias federales y disminuyen los esfuerzos recaudatorios, el gobierno

federal seguirá concentrando el 70.9 por ciento, los estados el 24.4 por ciento y los

municipios el 4.7 por ciento de los recursos públicos.

Entre 1978 y 1980 se elaboró la Ley de Coordinación Fiscal, con la cual inicia la

etapa del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la cual persigue los propósitos

de disminuir la afluencia impositiva, de establecer un reparto de competencias

fiscales y de buscar que toda fuente de ingresos se aprovechara de forma

altamente eficiente (Gutiérrez, 2004).

El cambio asentó las metas siguientes (Arroyo, 1996):

a. ) Reducir hasta su eliminación la práctica de concurrencia impositiva.


154

b. ) Instituir un reparto de competencias entre los gobiernos en materia

impositiva.

c. ) Buscar que las fuentes de ingresos se aprovechen totalmente como medio

para financiar los gastos públicos.

d. ) Agrupar la carga impositiva para los contribuyentes.

e. ) Compartir entre los gobiernos federal y estatal los rendimientos de cada

fuente de ingreso.

La historia de los impulsos descentralizadores en México se identifica

principalmente con el SNCF, sin embargo la historia de la descentralización no

solamente fue de tipo fiscal, aunque sí es la más importante. Las decisiones de

Miguel de la Madrid (1982 –1988) generaron la creación de la Comisión de

Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) y la Comisión de Planeación

para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) con el fin de instrumentar

congruencia en la Planeación Federalista y dotarle de herramientas

administrativas a los Estados y Municipios. Las iniciativas de Carlos Salinas (1988

1994) optaron por transferencias directas a las comunidades a través del

programa de Solidaridad, sin embargo dejaron al esquema institucional federalista

de gobierno fuera de toda intrusión. Las iniciativas de Ernesto Zedillo (1994 –

2000) aceleraron el proceso descentralizador, con las transferencias del ramo 26

durante los primeros años de gobierno, y del ramo 33 al final del mismo. Y las

iniciativas de Vicente Fox (2000 –2006) se limitaron a la modificación de fórmulas

del reparto, que constituye el uno por ciento de la Recaudación Federal

Participable.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en la posibilidad que tienen

los Estados de firmar con la Federación convenios de coordinación fiscal, por


155

medio de los cuales los estados se comprometen a limitar sus potestades

tributarias a favor de ésta, a cambio de obtener una participación en los ingresos

fiscales federales. Y de forma automática se les ha integrado a los municipios, por

el hecho de que sus Estados han firmado el convenio respectivo. Es decir, la

personalidad jurídica de los municipios ha sido vulnerada.

En 1979, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Coordinación Fiscal y del

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el total de transferencias equivalían al

12.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP), mientras que hoy

solamente las participaciones o transferencias en efectivo representan más del 25

por ciento (Colmenares, David, Jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con

Entidades Federativas. En Hernández Fausto (2004). Antes de 1998, la

Federación se quedaba con el 80 por ciento de recursos recaudados, transfiriendo

el 17 por ciento a los estados y el 3 por ciento a los municipios. A partir de las

reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, el gobierno federal concentro el 70.9 por

ciento, asignando a los estados el 24.4 por ciento y a los municipios el 4.7 por

ciento (Cordera y Ziccardi, 2001).

Este sistema ha sido razonablemente aceptado por los Estados en términos del

beneficio económico que representa. Pero por otro lado, asegura Camacho Quiroz

(César Camacho Quiroz ha sido Senador de la República y Gobernador del

Estado de México), la calidad del gasto no ha mejorado, hay un dispendio enorme

y un incremento tremendo del gasto corriente. También se han generado

comportamientos desfigurados Un claro ejemplo es la importante caída en el cobro

del predial como consecuencia de que los municipios sólo esperan que les lleguen

los recursos del gobierno federal, esto origina un incentivo perverso reflejado en

un franco desinterés por recaudar recursos propios.

Actualmente el SNCF establece el conjunto de disposiciones y órganos que

regulan la cooperación entre la Federación y las Entidades Federativas,


156

incluyendo el Distrito Federal (Nótese que no se incluye a los municipios), con la

finalidad de armonizar el sistema tributario mediante la coordinación y

colaboración intergubernamental, establecer y distribuir las participaciones que

correspondan a sus haciendas públicas en los ingresos federales y apoyar al

sistema de transferencias mediante los fondos de aportaciones federales; a través

de dichos órganos, el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de

Hacienda, y los gobiernos de las Entidades por medio de su órgano hacendario,

participan activamente en el desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento del mismo

(SNCF, 1980).

El Federalismo Fiscal Mexicano se agrupó en la búsqueda de equidad horizontal y

vertical en los gastos como lo establece la FGFF, a través del SNCF convirtió a

México en un país descentralizado en el gasto. Sin embargo, estas transferencias

crearon con el tiempo efectos perversos en relación a la recaudación predial,

desincentivándola al depender cómodamente de los recursos federales. El

siguiente paso del Federalismo Fiscal Mexicano, es pensar en la relación ingreso

gasto, es concientizar hacia el desarrollo del Federalismo Cooperativo Hacendario,

la nueva tarea es seguir las políticas de la SGFF y agruparse en estimular el

incremento de los ingresos propios, específicamente el impuesto predial,

transfiriendo capacidades administrativas y tecnología a los municipios, logrando

la descentralización del ingreso.

5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL.

El Federalismo Fiscal intenta que cada orden de gobierno cuente con los recursos

o responsabilidades económicas en proporción a sus responsabilidades, funciones

o facultades en la provisión de los servicios o bienes públicos. Dicho de otra

manera, el federalismo fiscal es el instrumento mediante el cual, la función del

Estado se traduce en recursos económicos. Para ello, es preciso primero


157

establecer cuál puede ser la función del municipio en relación a los bienes

públicos y las finanzas públicas.

La teoría de las finanzas públicas en función de las fallas que presenta el mercado

en el suministro de algunos servicios y en la redistribución de la renta, define tres

funciones básicas de la política pública, de acuerdo con Musgrave (1989).

1. Función de asignación, de servicios o de satisfacer las necesidades públicas:

Hace mención a los bienes y servicios que deben pagarse mediante la

financiación presupuestaria.

Los gobiernos locales, son más importantes en la obtención de una asignación

eficiente de recursos, particularmente en el ofrecimiento de bienes públicos.

2. Función de distribución: En términos prácticos se refiere a los programas del

gobierno que son trazados para redistribuir ingreso desde las personas que

se consideran en mejor posición hacia aquellas menos afortunadas.

La función de distribución se ocupa de la provisión eficiente de bienes sociales,

inevitablemente se aparta del proceso de mercado, pero plantea el tipo de

problemas que tradicionalmente se ha planteado el análisis económico: el uso

eficiente de los recursos dadas una distribución de la renta y una pauta de las

preferencias de los consumidores determinados.

3. Función de estabilización: Inspecciona el peso de la política

macroeconómica, es decir, se preocupa por objetivos tales como un alto nivel

de empleo, un razonable grado de estabilidad de nivel de precios, la solidez

de las cuentas exteriores y una aceptable tasa de crecimiento económico.

Los instrumentos disponibles de la política de estabilización implican tanto


158

medidas monetarias como fiscales. La política macroeconómica aparece más

nítidamente como una función que debe dejarse al nivel central del gobierno.

A pesar de las desigualdades económicas en la ejecución teórica de Musgrave, se

ha establecido un consenso (Obsérvese Oates (1976), Yañez (1991), Arroyo

(1996) y Merino (2001)). Acerca de que la estabilización y la distribución son

responsabilidad del gobierno federal. Mientras que los tres órdenes de gobierno,

dependiendo del ámbito regional de cada bien público, debe ser responsable de la

asignación. La principal conclusión es que la descentralización de las finanzas

públicas es aplicable sólo a la función de asignación.

La primera generación de Federalismo Fiscal (FGFF) estaba concentrada en

lograr la igualdad horizontal y vertical para el cumplimiento de las funciones

básicas de cada orden de gobierno. Las diferencias verticales se presentan

cuando el centro recolecta la mayor parte de los impuestos, porque se supone que

lo hará con más facilidad y menor costo que los gobiernos Estatales. Estas

diferencias también se muestran cuando el gobierno central acapara los ingresos

de los gobiernos Estatales. La desigualdad horizontal se exhibe con las diferencias

económicas regionales en la capacidad de proveer a los ciudadanos de servicios

públicos con eficiencia. Las tres funciones básicas de la política pública engloban

la motivación del federalismo fiscal o hacendario para lograr la equidad vertical y

horizontal en un Estado Federal, cualquiera que sea su modus de diseño o

práctica federal. Sin embargo, las desigualdades económicas al desplegar dichas

funciones en relación a sus facultades recaudatorias se han pretendido subsanar

por la FGFF a través de transferencias directas a los gobiernos regionales y

locales. Éste mecanismo de descentralización fiscal y medio para el mejoramiento

de las finanzas públicas municipales, no ha sido suficiente. Incluso sólo se ha

pretendido atender la desigualdad horizontal y no la vertical, pero sin lograr

avanzar en ninguno de los dos casos.


159

Para entender mejor la función de retribución para los gobiernos locales es

conveniente clasificar a los bienes públicos en dos categorías.

1. Los bienes públicos nacionales, cuyos beneficios se difunden a través de

todo el país, aquellos que son repartidos en cantidades iguales por todas las

personas en todos los lugares del país. Como lo son la Defensa Nacional, las

Relaciones Exteriores, etc.

2. Los bienes públicos locales, en el sentido que todos aquellos quienes los

consumen tienen la misma cantidad, pero cuyos beneficios son limitados a

un área geográfica más pequeña en el país. Como lo son caminos,

señalización de tránsito, parques, plazas, alumbrado, etc.

Entonces, la provisión de los bienes públicos locales, la atención de las

necesidades sociales y de servicios locales, que conforman la función de

asignación, deben pagarse mediante la financiación presupuestaria del gobierno

local. El presupuesto del gobierno local se compone de recursos propios y de

transferencias federales, principalmente. La FGFF dio mayor importancia al

incremento de las transferencias directas para la atención de los servicios locales,

buscando lograr con ello la equidad horizontal y vertical. Sin embargo, la falta de

atención en la generación de recursos propios y la creciente crisis ha derivado

problemas en la descentralización, que trae como consecuencia menores ingresos

y menor responsabilidad en la provisión de los servicios. Estos problemas de

descentralización se exhiben por el diseño y la práctica federalista. Los bienes

públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción por los ingresos

locales, por lo que se debe transitar de las transferencias federales al

fortalecimiento de la recaudación local, para atender la desigualdad vertical, y la

competencia propia de los municipios y atender la desigualdad horizontal. Pero

ello requiere de un análisis del mecanismo para lograrlo que es la

descentralización de las funciones y capacidades institucionales.


160

5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL.

El municipio es un gobierno local y también subnacional. No existe una definición

estándar del gobierno local, y la literatura sobre la descentralización del gobierno.

Se refiere a los gobiernos subnacionales de todo tipo, incluyendo a los gobiernos

provinciales o estatales, así como a los gobiernos de nivel municipal, que son más

claramente locales (Anstett, 2006). Los Estados también son considerados como

gobiernos subnacionales o locales. Sin embargo, el orden de gobierno más

cercano al ciudadano, y al que nos referiremos como gobierno subnacional o local,

es justamente el del municipio mexicano.

El 15 de octubre de 1985 el Consejo Europeo promulgó la Carta Europea de

Autogobierno Local. El preámbulo de la carta establece:

Pensamos que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestión de los

asuntos públicos es uno de los principios democráticos que son compartidos por

todos los Estados miembros del Consejo Europeo; Considerando que es en el

nivel local en donde se puede ejercer este derecho más directamente; Teniendo la

convicción de que la existencia de autoridades locales con responsabilidades

reales puede proporcionar una administración que sea tanto efectiva como

cercana a los ciudadanos; Consientes de que salvaguardar y reforzar el

autogobierno local en los diferentes países europeos, es una contribución

importante para la construcción de una Europa basada en los principios de

democracia y descentralización del poder, Afirmando que esto implica la existencia

de autoridades locales provistas de organismos de toma de decisiones

democráticamente constituidos, y de un amplio grado de autonomía con respecto

a sus responsabilidades, la manera en que son ejercidas dichas responsabilidades

y los recursos que se requieren para su cumplimiento.


161

En este mismo sentido, los municipios mexicanos se adjudican como espacios

democráticos, con responsabilidad real y cercana a los ciudadanos, exigen mayor

grado de autonomía para ejercer sus responsabilidades y mayores recursos para

el cumplimiento de sus obligaciones. A pesar de sus carencias, la propia historia

del municipio en México ha sido determinante para empujar hacia el federalismo y

la descentralización, en contra de un gobierno centralizado fiscalmente. Su historia

de altibajos se remonta desde la época prehispánica con los Calpullis (En la época

prehispánica en México, se identifica al municipio con los Calpullis, en la cultura

azteca, cuyo gobierno estaba formado por el Consejo de Ancianos. El Calpulli era

una organización social y territorial autosuficiente.

http://www.labarca.gob.mx.wb.ELOCAL), pasando por la lucha revolucionaria,

hasta encontrar su historia moderna a partir de 1983, cuando se le reconoce como

el tercer orden de gobierno, como un auténtico poder, y comienza la discusión de

los temas municipales y el análisis de los municipios.

En México, el municipio es la base de la división territorial y de organización

política de los Estados (Artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos

Mexicanos), pero no fue así en todo momento, los altibajos de su relevancia se

observan a lo largo de su historia. Aún hoy en día, siendo la base de la división

territorial y de organización política de los Estados, no es la base de la

organización política del País, con autonomía política y económica, como también

pretendió el Constituyente de 1916.

La historia de México y del continente Americano tiene una sola referencia de

organización política y división territorial, porque la colonización en América se

justificó jurídicamente a través de la Institución Municipal, con la fundación del

primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz el 22 de abril de

1519. Con ello se dio el primer paso a la organización de este cuerpo político y

jurídico en el Continente Americano. En la Constitución de Cádiz (1812), el Plan


162

de Iguala (1821) y en el Reglamento Provincial Político del Imperio Mexicano

(1822) se reconoce la existencia de los municipios y sus respectivos

Ayuntamientos. Pero en la Constitución de 1824, se omite la referencia del

gobierno local, al dictaminar que La Nación Mexicana adopta para su gobierno la

forma de República, Representativa, Popular y Federal; con 19 estados, 4

territorios y un Distrito Federal, dejando a los Estados la libertad de organizar sus

gobiernos y territorios, lo cual incluye a los municipios.

Fue hasta la Constitución de 1857 que retoman importancia los municipios, ya que

en ésta se precisó la organización del País en forma de República Representativa,

Democrática, Federal y Popular, siendo que la División Política del territorio era en

Departamentos, divididos en Distritos y a su vez en municipalidades. Durante la

época Porfirista (1876-1880; 1884-1911) el Municipio fue la parte más

insignificante de la estructura económica y política mexicana. La autonomía y

libertad de la Organización Municipal no era ejercida, pues quienes determinaban

verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los jefes políticos.

El movimiento social, no sólo fue reivindicatorio de las luchas sociales, ya que de

1910 a 1917 se esforzó por enaltecer la existencia del Municipio. El Plan del

Partido Liberal Mexicano propuso consagrar la libertad Municipal; en los artículos

45 y 46 del Plan se señalaba la eliminación de los Jefes Políticos y la

reorganización de los Municipios que habían sido suprimidos, así como el

restablecimiento del Poder Municipal. Mientras que, el Plan de San Luis

expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los Estados, la libertad de

los Ayuntamientos y los derechos del Ciudadano. El Plan de Ayala fue la base

para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley General sobre Libertades

Municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se reglamentó la autonomía

política, económica y administrativa del municipio. Y con el Plan de Guadalupe se

dan las medidas para el establecimiento de la libertad Municipal como una


163

Institución Constitucional. Por lo anterior, el enaltecimiento de la figura municipal

es parte de las luchas revolucionarias.

El Constituyente de 1916 trató inútilmente de garantizar a los municipios su

autonomía económica como base de su autonomía política. En el mensaje del

presidente Carranza al Constituyente se lee que "El municipio independiente... no

sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará

independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la

atención de todas sus necesidades, substrayéndolo así a la voracidad insaciable

que de ordinario han demostrado los gobernadores..."; pero el texto del artículo

115 del proyecto de Constitución enviado al Constituyente no contenía ninguna

alusión explícita al régimen hacendario municipal (Congreso de la Unión, 1978).

A pesar de lo anterior, los resultados del movimiento social y del Congreso

Constituyente pueden observarse en la elaboración del artículo 115 de la

Constitución, que trata de la organización de los Estados y de los Municipios. En

esta Constitución se habla del Municipio Libre como la base de la Organización

Política y de la Administración Pública de los Estados, afiliando para su régimen

interior la forma de gobierno Republicano, Representativo y Popular, tendiendo

como base de su división territorial y de su Organización Política y Administrativa

el “Municipio Libre” (Esta redacción permanece sin cambios sustanciales hasta los

años ochenta).

Sin embargo, la Suprema Corte (1935) (Controversia constitucional 2/35, tomo

XLV, p. 3577, quinta época. Guerrero y Guadarrama), afirmaba en ese tiempo,

que aún cuando la base de la división política y administrativa de los estados era

el municipio libre, y aun cuando los mismos formaran un organismo independiente

de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y tuvieran consiguientemente personalidad

jurídica para todos los efectos legales, tales condiciones no bastaban para

atribuirles el carácter de poder político que le autorizaría para promover la


164

controversia constitucional. Los ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo

el territorio del estado, y esta extensión era la que indiscutiblemente daba a la

Suprema Corte competencia para intervenir en las citadas controversias. Por eso

decía Jara, Medina y Avilés (1933), los municipios quedaron en las mismas

condiciones en que estaban, sin libertad política, y por tanto, sin libertad

económica efectiva.

En 1959, los diputados Sánchez Piedras, Llorente González y Yánez Ruiz, entre

otros, abogaron por una reforma, que no prospero. Conforme a la cual con

aprobación de la legislatura del estado o estados a los que pertenecieran podían

los municipios asociarse para la prestación de servicios públicos o para la

realización de obras de interés común; en tanto que la hacienda municipal se

configuraba con los derechos por la prestación de los servicios públicos listados;

con las contribuciones principales o adicionales que por ser necesarias para

satisfacer las necesidades locales fijaran las correspondientes legislaturas, y con

los impuestos adicionales que les estableciera el Congreso de la Unión sobre

materias gravadas con impuestos federales; así como con las participaciones que

la Federación y los estados a los que pertenecieran determinaran sobre todos sus

impuestos.

Pero es hasta la reforma de 1983, que se modifica el artículo 115 Constitucional,

la octava en su historia, cuando se puede hablar del municipio mexicano en la

actualidad.

De acuerdo con el ministro Azuela, la iniciativa de reformas de 1983 al artículo 115

constitucional tuvo el firme propósito de brindar a la célula básica de la

organización política mexicana, un auténtico fortalecimiento para permitirle tener

una actuación más amplia apoyada en su autonomía financiera y política. Como

consecuencia de dicha reforma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1991),

en controversia constitucional (Presentada por el Ayuntamiento de Mexicali),


165

concluyó que el municipio realiza las tres funciones en las que se manifiesta la

soberanía que procede del pueblo: ejecutiva, legislativa y judicial, dicha

jurisdicción ejerce facultad de gobierno, y por ende constituye un poder.

Reconociéndole la categoría de poder político.

El conflicto que desembocó en ese reconocimiento se relaciona con la materia

hacendaria (El origen de la controversia fue por la reducción de participaciones

estatales provenientes del Fondo General de Participaciones, derivado de un

decreto del poder legislativo y ejecutivo del Estado de Baja California), no en vano

la más frecuente e inmediata manifestación del poder político.

La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de

febrero de 1983, consistió, entre otros puntos, en:

a) Facultar a los Congresos Estatales, solucionar sobre la desaparición de los

ayuntamientos o de algunos de sus miembros.

b) Entregar las contribuciones sin condiciones por los Gobiernos de los

Estados.

c) Ampliar facultades reglamentarias a los ayuntamientos.

d) Elaborar el Presupuesto de Egresos por parte de los Ayuntamientos.

e) Determinar los servicios públicos que atenderán los gobiernos municipales.

Pero sin duda alguna, la reforma de mayor envergadura, fue otorgarle a los

municipios la facultad del Cobro del impuesto predial, lo cual significa la acción de

descentralización fiscal más importante para los municipios en toda su historia.

Significa parte de la libertad económica deseada desde el Congreso


166

Constituyente. Esta primicia garantiza un mínimo de autonomía financiera a los

municipios, ya que se les señalan en la propia Constitución exclusivas de

recaudación, y correspondientemente se les obliga a prestar los servicios más

elementales para su comunidad.

Durante 1999 se dio el proceso de consentimiento de una nueva reforma

constitucional municipal, entrando en vigor en 2000. Cuatro son los puntos de que

se ocupa esta reforma:

1. Limitar el privilegio que se había otorgado en forma genérica a todos los

bienes de dominio público de la federación, estados o municipios

relacionados con las contribuciones inmobiliarias. Sólo estarán exentos los

bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios

con intenciones de su objeto público (Los inmuebles federales utilizados para

actos religiosos de culto público, se consideran destinados a un objeto

público. Art. 78 de la Ley General de Bienes Nacionales. Las instalaciones de

Telmex (empresa privada) se consideran todavía de objeto público, por lo

que no pagan impuesto predial).

2. Establecer la obligación de que los ayuntamientos planteen ante el Congreso

estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones.

3. Disponer que las legislaturas estatales en combinación con los municipios,

adoptaran las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de

suelo sean equiparables a los valores de mercado de cada propiedad

(Artículo quinto transitorio: "Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las

legislaturas de los estados, en coordinación con los municipios respectivos,

adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de

suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la


167

propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha

propiedad).

4. Otorgar a los municipios la facultad de plantear tasas (Las tasas aplicables a

las bases para la determinación del impuesto predial varían de estado a

estado, incluso entre los municipios de un mismo estado), cuotas y tarifas,

relacionadas con sus contribuciones.

A pesar de que son los municipios quienes deben solicitar establecer convenios

con los Estados para que se hagan cargo de funciones catastrales o prediales, en

realidad, son los Estados, como el caso de Oaxaca y Chiapas, quienes asumen el

control de la función catastral e implícitamente la del predio, a pesar de solicitudes

de sus municipios (Entrevista realizada a Tesorero de un municipio de Oaxaca

2009) para hacerse cargo de su catastro, en la práctica son ignorados.

Como también ha sido ignorada la disposición de equiparar los valores catastrales

a los de mercado, fijado un plazo para ello del 21 de marzo de 2001, lo cual no se

ha cumplido. Actualmente la relación del valor catastral y valor de mercado va del

10 al 90 por ciento, con un promedio del 46 por ciento. Es decir, los valores

catastrales se encuentran muy por debajo del valor de mercado, lo que significa

una enorme oportunidad de recaudación, ya que el valor catastral determina el

pago del impuesto predial.

El municipio a través de su historia ha tenido que navegar a contracorriente de los

intereses nacionales, pero al fin se puede reflexionar como un poder político, con

facultades de controversia y de defensa de sus derechos. A partir de 1983 el

municipio adquiere su facultad más importante en términos hacendarios, la

recaudación predial. Sin embargo, la omisión del catastro en dicha reforma limita

potencializar al máximo dicha facultad, al depender de los intereses y voluntad de


168

los gobiernos estatales en cuanto a la descentralización total de la administración

catastral.

La reforma más importante para los municipios ha sido otorgarle facultades

recaudatorias, no así las reformas y modificaciones legales en torno al SNCF, que

mucho tiempo y discusiones en el Congreso Federal se le ha dedicado, y que ha

originado un complejo entramado hacendario municipal.

5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL.

La administración de la hacienda pública municipal en México, identifica seis

funciones sustantivas, las cuales se agrupan en las siguientes actividades

(Clasificación elaborada por el Comité Técnico de Normalización de la Norma

Técnica de Competencia Laboral “Funciones de la Hacienda Pública”, para la

elaboración del mapa funcional de la administración pública municipal, coordinado

por el INAFED y el Consejo de Normalización y Certificación de Competencias

Laborales (CONOCER), citado en IHAEM(2004)).

1. Obtener recursos financiero

2. Administrar el gasto público municipal

3. Administrar el patrimonio municipal

4. Presentar la información de la cuenta pública

5. Administrar el sistema de control interno.

El Federalismo Hacendario para México busca atender los siguientes objetivos:


169

1. Fortalecer las finanzas públicas

2. Elevar la eficiencia y eficacia del gasto

3. Acercar las decisiones de asignación del gasto público a la población local.

4. Hacer más equitativa la distribución de los recursos públicos entre las

regiones (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996).

Una forma de catalogar la hacienda pública municipal de acuerdo a sus

actividades se puede presentar como: Ingreso, Gasto, Deuda y Patrimonio (CIDE,

2008).

Para efectos de análisis financiero (Standard & Poor`s), los ingresos municipales

se clasifican en:

• Ingresos operativos. Son los ingresos periódicos, que con normalidad recibe

el municipio. Se integra por los ingresos propios y las transferencias

federales. Es decir, todos los ingresos municipales, excepto el financiamiento

y convenios adicionales, que no son recurrentes, o son por única ocasión.

Son los ingresos con lo que cuenta el municipio para su operación en status

quo.

• Ingresos discrecionales. Son los ingresos de los que dispone la

administración municipal para destinarlos en su libre albedrío. Es decir, los

ingresos operativos menos los ingresos derivados del Fondo de

Infraestructura Social Municipal (Aunque los ingresos del FAFM también

tiene sus reglas de aplicación, son ingresos con mayor amplitud en el gasto.

El FISM es exclusivamente para infraestructura urbana (gasto de inversión)).


170

Por su parte el gasto público se clasifica de la siguiente manera, de acuerdo con el

Clasificador por objeto de gasto: Servicios Personales, Materiales y Suministros,

Servicios Generales, Transferencias y Subsidios, Bienes Muebles e Inmuebles,

Obras Públicas, y Deuda Pública.

Para efectos de análisis financiero de los gastos municipales, se clasifican de la

siguiente manera:

• Gastos operativos. Son todos aquellos gastos necesarios para el

funcionamiento continuo del municipio, incluye gasto corriente, pero también

gasto comprometido que el municipio no puede dejar de erogar en su

ejercicio fiscal, tal como el pago de intereses y de programas fijos y

recurrentes del gobierno municipal.

• Gasto de inversión. Son todos aquellos gastos destinados a crear la

infraestructura social o adquisición de bienes muebles o inmuebles para el

municipio.

• Gasto de amortización de capital. Es la liquidación parcial o total de una

deuda contratada.

El financiamiento o deuda son los ingresos que percibe el municipio por concepto

de préstamos que solicita para el cumplimiento de sus funciones. Los créditos

pueden ser otorgados por cualquier institución crediticia nacional.

El patrimonio es el conjunto de bienes muebles e inmuebles que conciernen a un

municipio, además de los derechos que sobre los mismos ejerce y de las

inversiones financieras que realiza. Su manejo puede fortalecer la hacienda local

(CIDE, 2008).


171

Los ingresos del municipio se clasifican de la siguiente manera:

1. Financiamiento, que se refiere a deuda contratada a corto o largo plazo.

2. Los ingresos propios que conforman los impuestos, derechos,

aprovechamientos y aportaciones de mejoras. Son ingresos de recaudación

municipal.

3. Las transferencias federales o ingresos provenientes del Sistema Nacional

de Coordinación Fiscal, que integran las participaciones ((En ocasiones se

consideran ingresos propios ya que son libres para su gasto. Sin embargo,

no son ingresos recaudados por el municipio, dependen de la Recaudación

Federal Participable (RFP)), y aportaciones federales. Las aportaciones

federales (ramo33) son el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y

el Fondo de Aportación para el Fomento Municipal (FAFM) (Recursos

etiquetados o también llamados condicionados).

El sistema tributario derivado del SNCF, que se imaginan como transferencias

federales, para los municipios y se agrupa en dos:

1. Las participaciones federales que provienen del ramo 28, y

2. Las aportaciones federales que provienen del ramo 33.

Las participaciones federales son recursos libres no etiquetados que constituyen la

mayor parte de los ingresos discrecionales. Las participaciones federales son la

sumatoria del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento

Municipal (FFM).


172

El FGP se obtiene del 20 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP),

garantizando para los estados el monto nominal recibido en 2007, y la diferencia

se distribuye de la siguiente manera: 60 por ciento en función del crecimiento del

PIB estatal, 30 por ciento por el esfuerzo fiscal de la entidad y 10 por ciento por la

recaudación neta. El FGP se complementa con recursos de la Tenencia, del ISAN

y del IEPS. Una vez obtenido el FGP para cada Entidad, estos distribuyen, al

menos el 20 por ciento (Los municipios. Hidalgo y Morelos distribuyen el 25 por

ciento, Campeche el 24 por ciento, Querétaro el 22.5 por ciento, Baja California

Sur, Colima, Jalisco y Zacatecas el 22 por ciento, el Distrito Federal el 21.5 por

ciento, y Oaxaca el 21 por ciento). El FFM se obtiene del 1 por ciento de la RFP.

Cada entidad federativa distribuye el 100 por ciento de estos recursos que se le

asignan para los municipios.

En ambos casos, cada estado tiene sus propias reglas de distribución a los

municipios, aunque en su mayoría son similares a las reglas del SNCF, utilizando

los mismos criterios. Es importante mencionar que el esfuerzo recaudatorio que

interviene para el aumento de las participaciones, se refiere al incremento en la

recaudación del impuesto predial y derechos del agua.

Las aportaciones federales son recursos etiquetados o condicionados que se

trasladan a entidades y municipios para realizar obras o funciones específicas. Los

fondos originales del Ramo 33 para las entidades son los siguientes:

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), Fondo de

Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), Fondo de Aportaciones para la

Infraestructura Social (FAIS), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de

los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal

(FORTAMUNDF) y el Fondo de Aportaciones Múltiples.


173

Para los municipios se dividen en dos fondos: el Fondo de Infraestructura Social

Municipal (FISM) derivado del FAIS, y el Fondo de Aportaciones para el Fomento

Municipal (FAFM) proveniente del FORTAMUNDF.

El FISM está consignado al financiamiento de obras para agua potable,

alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de

colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa,

mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. El

FISM se distribuye por fórmula según magnitud y profundidad de pobreza extrema

de estados y municipios. Para el año 2009 la suma total de estos recursos son de

$35,047.2 millones de pesos (No participa el Distrito Federal). De acuerdo al

artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), el monto se determina

anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, conforme al siguiente

criterio:

Tomando sólo para efectos de referencia, el 2.5 por ciento de la Recaudación

Federal Participable estimado en la Ley de Ingresos de la Federación para ese

ejercicio; de los cuales el 0.303 por ciento le corresponde al Estatal, y el 2.197 por

ciento al Municipal. Además, se requiere identificar la proporción que comprende

cada Estado, de la pobreza extrema a nivel nacional. Esta se determina mediante

la identificación de la Masa Carencial de cada Estado, en función del número total

de hogares pobres extremos (Índice Global de Pobreza del Hogar).

Por su parte, el FAFM, de acuerdo al artículo 37 de la LCF, tienen como destino:

Exclusivamente la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al

cumplimiento de las obligaciones financieras. Y a la atención de necesidades

directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.

El monto se determina tomando como referencia:


174

• Para los Estados y Municipios el 2.35 por ciento de la Recaudación Federal

Participable de acuerdo a la estimación que se realice en la Ley de Ingresos

de la Federación para ese ejercicio;

• Para el Distrito Federal y sus Demarcaciones Territoriales se procede de

igual forma, pero el cálculo se realiza tomando como referencia el 0.2123

por ciento de la Recaudación Federal Participable.

Las Entidades Federativas distribuirán los recursos que correspondan a sus

Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en proporción

directa al número de habitantes con que cuente cada uno de ellos.

Cuadro 5. Diferencia entre participaciones y aportaciones

Participaciones-Ramo 28 Aportaciones-Ramo 33

Recursos libres Recursos marcados o condicionados a ciertos objetivos

Posible, gasto corriente Obligatorio, para inversión

Porción del Pacto Fiscal Recursos federales descentralizados.

FISM exige la participación ciudadana e información

Por otra parte, existe el gasto federal de tipo bipartita, en el cual los municipios

ejecutan conjuntamente el gasto y la ejecución de los programas con el gobierno

federal. A partir de 1996 se promovieron cambios a los CEDES (Convenios de

Desarrollo Social). Uno de ellos fue la introducción de fórmulas transparentes para

la distribución de ciertos recursos federales para el desarrollo social, relacionados

con índices de pobreza, marginación y rezago. Sin embargo, los municipios

buscan influir en el objeto de dichos gastos, pero muy seguido han de atenerse a

los criterios que determinen las Secretarías de Estado Federales responsables de

la asignación de los recursos (Merino, 2001).


175

Los esfuerzos legislativos se han concentrado en la descentralización del gasto,

buscando impulsar el gasto de inversión condicionando los recursos federales,

relegando que la mejor forma de promover el gasto responsable, es fomentando la

recaudación propia. Es decir, recordando el valor de origen, el gasto es más

eficiente cuando proviene de recursos propios. Por lo que los esfuerzos

legislativos deben cambiar y agruparse en la descentralización del ingreso,

impulsar e incentivar la recaudación de ingresos propios, y atender de forma

prioritaria la recaudación predial, apoyada con reformas que permitan la

descentralización total de la administración catastral para potencializar el impuesto

predial.

5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS.

La distribución de autoridades tributarias para el Gobierno Federal son más

amplias para éste, que para los municipios. Se contempla el impuesto sobre la

renta, el IVA, los impuestos al comercio exterior, los derechos de hidrocarburos y

los impuestos especiales sobre producción y servicios. Para el caso de los

Estados destacan el impuesto sobre nómina, los impuestos sobre espectáculos

públicos, sobre algunas actividades de compraventa y el impuesto sobre ventas de

bebidas alcohólicas (Algunos municipios tienen la facultad de cobro de éste

derecho por la Ley de Ingresos General, Ley de Ingresos del municipio o el Código

Financiero del Estado).

Las facultades tributarias de los municipios, y en especial de los estados son

limitadas y las bases gravables a las que tienen acceso son relativamente pobres

y en algunos casos de difícil explotación debido a cuestiones administrativas,

económicas o políticas. La principal potestad tributaria para los municipios es el

impuesto predial (Los municipios también obtienen ingresos de derechos, licencias


176

y otros conceptos, que tampoco son explotados de manera óptima), la cual

representa el 49.93 por ciento de los ingresos propios (Cálculo propio con datos

del 2007 obtenidos del Sistema Municipal de Base de Datos, INEGI).

La recaudación del predial en México, representa alrededor del 0.2 por ciento del

PIB. Aun en años de alta recaudación, ésta no ha logrado alcanzar el 0.3 por

ciento del PIB y en algunos años ha sido cercana o menor al 0.1 por ciento.

Cuando la recaudación del predial para los países de la OCDE representa en

promedio 1 por ciento del PIB. Siendo Australia el más alto con 2.49 por ciento del

PIB (Grad, 2006). Según la SHCP (Pérez, 2011), la tasa efectiva del impuesto

predial es 30 veces más bajo que el promedio de los países de la OCDE.

En Argentina se observa una relación del 0.92 por ciento, mientras que en Chile es

de casi 0.7 por ciento del PIB (SHCP). En Polonia 0.4 porciento, la imposición a la

propiedad inmobiliaria representa el 1.2 por ciento del PIB, generando alrededor

del 14 por ciento de los ingresos municipales. Cuando el promedio para la Unión

Europea es también cercano al 1 por ciento (Brzeski, 2004).

El impuesto predial es una forma de imposición directa que grava la propiedad del

inmueble, tanto el terreno o suelo como las construcciones adheridas al mismo. Su

aplicación en la mayoría de las entidades federativas es de carácter proporcional,

con tasas diferenciales según el tipo de suelo (urbano, rústico o ejidal, con

servicios o sin ellos) y su ubicación, o bien, según el uso o destino que se le da

(predios comerciales, predios industriales, predios habitacionales), así como la

tipología de su edificación o construcción. Para lograr contar con la mayor

precisión de los datos, que son los insumos para el cálculo del impuesto predial, el

catastro es el instrumento preciso para lograrlo.

Los objetivos de carácter fiscal del impuesto predial son (Santana, 2006):


177

1. Financiar la prestación de servicios públicos de carácter urbano.

2. Equidad tributaria.

3. Redistribución de la riqueza.

4. Mitigar posibles crisis financieras

5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS.

A pesar de que el impuesto predial tiene un alto potencial como fuente de

recursos, en la actualidad no es óptima su explotación, ya que muchos municipios

no cuentan con un sistema catastral adecuado y actualizado o carecen de

capacidad técnica suficiente (Merino,2001).

El catastro es un sistema formado de bases de datos que puede acceder a la

información sobre el registro y la propiedad del suelo, características físicas,

modelo econométrico, para la valoración de propiedades, zonificación, transporte y

datos ambientales, socioeconómicos y demográficos (Águila y Erba, 2006).

En México, el catastro se ha quedado en vaguedades legales. Si bien, en 1983 se

trasladó la facultad del cobro del impuesto predial a los municipios, no se incluyó

la administración del Catastro. Para algunos pareciera implícito, ya que es la base

de cálculo del impuesto predial, pero en su multifuncionalidad, tampoco puede

asegurarse dicha deducción. Por lo tanto, los Estados fueron descentralizando

dicha función poco a poco a los municipios. Sin embargo, actualmente los Estados

de forma directa o a través de sus Instituto Catastrales, siguen ejerciendo o

influyendo en el Catastro, que en este momento sólo tienen funciones tributarias

para efectos del impuesto predial. Así mismo, los valores unitarios de suelo,

aunque pueden ser propuestos por los municipios, tienen que ser ratificados por

los Congresos Estatales. En algunos casos, ni siquiera son a propuesta de los

municipios.


178

Actualmente las principales funciones administrativas se realizan de la siguiente

manera.

Existe una desviamiento en la administración del Catastro y el Predial, trayendo

como consecuencia que existan padrones de catastro y padrones de predial,

completamente diferentes en un mismo municipio, incluso administrados por

dependencias jerárquicamente independientes. Por lo que el predial se cobra en

función de la declaración voluntaria de posesión y de estructura física que declare

el contribuyente, y no con base a la información catastral.

Diferentes dependencias del Gobierno Federal han hecho esfuerzos para

modernizar los Catastros Municipales, sin contar con resultados palpables y

documentados, hasta ahora. A fines de 1992, la SEDESOL instrumentó el

programa de Modernización Catastral, sin constar con resultados cuantificables.

Dicho programa se supedita actualmente a una Dirección General de Apoyo

Técnico a los Municipios que la integran 15 personas para atender a todo el País.

En los últimos años, INDETEC ha organizado Seminarios Internacionales, la

Reunión Nacional de Responsables de Catastro y del Impuesto Predial, Talleres

Regionales para Análisis Estratégico del Catastro y del Impuesto Predial. La

Convención Nacional Hacendaria instruyó a través de la Comisión Permanente de

Funcionarios Fiscales, que el INDETEC fabrique un programa para la

modernización de los catastros del País. Tarea que ha quedado sólo en

capacitaciones y proyectos.

BANOBRAS, a partir del año 2007 crea el Programa Catastro y Registros Públicos

de la propiedad y el Comercio, tendiente a la modernización de los catastros

municipales, otorgando financiamiento hasta por un monto total del 60 por ciento

del proyecto a Fondo Perdido. Sin embargo, su operación a través de INEGI para

el diagnóstico, capacitador y dependencia del seguimiento técnico han


179

imposibilitado la conclusión de los proyectos aprobados por los Cabildos

respectivos (Anexo 6 para Municipios concluidos, en avances o con proyectos

aprobados vigentes).

Por su parte, INEGI no cuenta con la Cartografía del País, actualizada a vuelos

menores de 1:5000. Tampoco cuenta con experiencia en la materia, a pesar que

de ha sido la dependencia encargada por BANOBRAS para aterrizar el proyecto

de modernización catastral. Recientemente construyó el Inventario de Información

Catastral (INDICA), del 2005 al 2008, con tan sólo 1215 municipios, que describe

las características de la información catastral de cada municipio, a través de

Cédulas de Información.

En los últimos cuatro años el gobierno federal en coordinación con los gobiernos

locales, han destinado importantes recursos (más de 5 mil millones de pesos) a

programas de modernización catastral y registral; sin embargo, todo parece indicar

que su impacto en una verdadera mejora recaudatoria del impuesto predial aún no

se ve reflejada en los resultados que se conservan a nivel nacional (Morones,

2010).

Los municipios con esfuerzos aislados e independientes de políticas federales y

estatales respecto a los Catastros, han realizado sus propios esfuerzos. Se

conocen documentos de diversas fuentes, donde se registra que más de 30

municipios en el país, en diferentes periodos de gobierno, han realizado alguna

acción específica, con la intención de aumentar la recaudación del predial o

actualizar y modernizar su catastro.

Diversas Instituciones Académicas, organismos mexicanos e internacionales han

organizado diversos foros para análisis de la problemática y diagnóstico de los

catastros, encontrándose las siguientes coincidencias como caracterización de la

situación actual de los catastros, ligado al impuesto predial:


180

1. Los procesos catastrales y tributarios han sido desarrollados de forma

independiente. La reforma constitucional fue manifiesta en cuanto a la

funciones de recaudación predial, pero no así en cuanto a las funciones

catastrales como valuación, asignación de valores unitarios, tasas y

actualización de registros. Los Estados han ido entregando las funciones de

cobro a los municipios, pero no así la administración del catastro.

2. El movimiento catastral se realiza en forma centralizada. La función

catastral sigue siendo estatal, en pocas entidades ha sido descentralizada

totalmente. La recaudación municipal depende del registro y actualización

de contribuyentes que en la práctica, es una función que en más del 35 por

ciento de los casos realizan los Estados.

3. La gestión catastral y tributaria no cuenta con un procedimiento

sistematizado integral que se base en fundamentos jurídicos,

administrativos y técnicos. Las modificaciones al sistema de recaudación, al

ser esfuerzos aislados de algunos municipios, no se complementan con

cambios en las leyes y no se institucionalizan. Por lo cual corren el peligro

de no permanecer en el tiempo, durar el periodo de gobierno o gestión del

funcionario que impulsa la modernización catastral. En ocasiones son

soluciones parciales que al no mostrar resultados tangibles para la

administración terminan por desecharse, en lugar de complementarse.

Resultando un gasto infructuoso para el municipio.

4. Existen grandes rezagos tecnológicos y debilidad en la gestión tributaria en

muchos municipios. El 30 por ciento de los municipios utiliza producción

manual para crear representaciones cartográficas catastrales y sólo el 17

por ciento de estas representaciones cubre e identifica el nivel de predio. La

carencia de tecnología e integración ordenada y sistematizada de la


181

información genera deficiencias en los registros, es decir, omisiones de

predios y construcciones, disminuyendo con ello el potencial recaudatorio

del municipio.

5. Los programas de modernización han agregado cartografía digital y

Sistema de Información Geográfica, pero no han aportado una solución

completa, interactiva y complementaria entre la gestión catastral y la

tributaria. La solución tecnológica por sí sola no es suficiente, requiere

complementarse con esfuerzo recaudatorio decidido de las autoridades,

equiparar en mayor proporción los valores catastrales a los valores de

mercado, integrar la cartografía digital con la base de cálculo del sistema de

recaudación y ligar el sistema predial con otros impuestos. Es decir, contar

con tecnología sin que ésta sea utilizada e integrada al sistema

recaudatorio.

6. Los programas de modernización han sido poco beneficiosos porque se ha

invertido en componentes aislados y se ha carecido de la capacidad

integradora. El 82 por ciento de los municipios tienen su información

catastral en medios digitales, pero sólo el 43 por ciento almacena su

información en bases de datos. La información digitalizada implica que debe

estar integrada a la base de datos, cuando esto no sucede los programas

no son rentables, son programas incompletos e inoperantes. Un programa

de modernización catastral debe ser integral, es como una maquinaria que

requiere de todas sus partes para funcionar, sin uno sólo de los engranes la

maquinaria no funciona.

7. El atraso nacional por impuesto predial es desconocido, probablemente sea

más de dos veces el valor de la facturación total. Actualmente no se

cuentan con datos precisos de cuantos registros tiene cada municipio,

cuantos debería de tener registrados, y por tanto, de cuanto es su potencial


182

recaudatorio, por lo que no se puede conocer con precisión el rezago

predial. Este rezago podría aproximarse por cada municipio si se considera

cuantos predios pagan en relación a los que tiene registrados, sin embargo,

el número de predios registrados puede ser menor al real, y por tanto, el

rezago no es preciso. La actualización catastral arroja un número

considerable de omisos, lo cual modifica el número de registros y el

estimado del rezago. Es por ello, que actualmente las estimaciones se

hacen en función del PIB municipal y su población. Tan sólo por predios

registrados, sin considerar omisos, se estima que aproximadamente entre el

25 por ciento y 45 por ciento del padrón de contribuyentes no cumple con

sus obligaciones de pago predial.

8. La mayoría de las cuentas por cobrar nunca se recuperan por las amnistías

fiscales. Los programas de descuentos en multas y recargos que llevan a

cabo los municipios cada año, e incluso subsidiando el total del rezago

(Municipio de Ecatepec de Morelos, noviembre de 2009), disminuyen la

capacidad de recaudación predial. No se ha demostrado que estos

descuentos incrementen el número de contribuyentes y el esfuerzo

recaudatorio, sin embargo, los contribuyentes que regularmente pagan su

impuesto se les desincentiva a pagar debido a estas campañas, ya que es

mejor esperarse a otro programa de amnistía fiscal. Además, los

contribuyentes que estarían dispuestos a pagar su rezago, se les condona y

dichos recursos no se recuperan.

9. La minoría de los estados han determinado en su legislación catastral la

obligación de equiparar los valores catastrales de suelo a valores de

mercado. Aunque era una obligación para todos los estados, sólo lo han

legislado algunos, sin embargo, no ha quedado demostrado que en la

práctica, en algún estado, los valores catastrales se hayan equiparado a los

valores de mercado.


183

10. Pocos Estados han determinado en su legislación catastral la facultad de

los Ayuntamientos para proponer a los Congresos Locales las tablas de

valores unitarios de suelo y construcción. La asignación de valores unitarios

y zonas homogéneas son funciones catastrales que sólo el 19 por ciento de

los municipios las realizan. Equiparar los valores unitarios a los valores

reales es uno de los retos más importantes para incrementar el potencial

recaudatorio, pero esta función todavía se considera externa del control de

los municipios.

11. Se presenta clara ausencia de personal técnico calificado. Ante la

incertidumbre de las funciones prediales y catastrales para los municipios,

así como el periodo corto de tiempo desde que han sido descentralizadas

dichas funciones y la falta de programas específicos de profesionalización y

capacitación de personal, no se cuenta con suficiente personal técnico

calificado para las diferentes funciones como puede ser: valuación catastral,

dibujo cartográfico digital, integración de bases de datos, administración

recaudatoria, entre otras.

12. El método para realizar levantamientos catastrales sigue siendo

preferentemente topográfico (46% Topográfico, 8.6 % Topográfico-

fotogramétrico. El 26 % no contestó. INDICA, 2008). Ante la necesidad de

incorporar nuevas tecnologías en la actualización catastral, el levantamiento

fotogramétrico es necesario que ocupe la acción y preferencia en los

municipios. La limitación son los recursos financieros para la inversión en

nuevas tecnologías, el conocimiento y la capacitación del personal. Los

levantamientos topográficos requieren de mayor tiempo y personal para

obtener el 100 por ciento del territorio municipal. Uniformemente operan a

petición de parte, por lo que los levantamientos son particulares e

individuales. El levantamiento fotogramétrico requiere de mejor tecnología,


184

mayores recursos y menos tiempo, pero principalmente permite la detección

precisa de todos los predios y construcciones omisas, este levantamiento

se realiza por regiones y permite la integración el 100 por ciento del

territorio municipal.

13. Incongruencia entre valores y datos regístrales de predios, ya que existen

predios con características semejantes, pero con diferentes valores. En

primer lugar, los valores catastrales no corresponden a los valores de

mercado. En segundo lugar, los valores unitarios por zonas homogéneas

pueden ser diferentes para dos zonas con mismas características socio-

económicas. Por otra parte, la incongruencia de registros se da cuando los

registros de la base catastral son diferentes a la base de predio o cuando

los registros en la cartografía digital son diferentes a alguna de las bases.

14. Olvido de predios en la base catastral, predial o de contribuyentes. La

carencia de una foto satelital o cartografía actualizada del total del territorio

municipal con lleva a un sin número de predios omisos, no detectados, que

por tanto, no se encuentran registrados en la base de datos. Ya que la

conformación original de la base se formó a partir de la voluntad o

necesidad de los contribuyentes y no de la autoridad. En un principio, son

los contribuyentes los que registran sus predios, sin embargo, si los

contribuyentes no lo hacen, y si la autoridad no actualiza, es una base

deficiente y no confiable. Por lo que la autoridad esta obligada a la

actualización de los registros, tanto en el número de predios, como los

metros de terreno y construcción de cada uno de ellos.

15. El Catastro no es monopolizado por otras dependencias estatales o

municipales como instrumento de planeación o prevención. El registro en

línea de las licencias de construcción con el catastro, requiere de la

intervención de otras dependencias y ayuda a la actualización de la


185

recaudación predial. Pero también existen otras funciones para otras

dependencias en las que el Catastro puede ayudar, tal es el caso de la

ubicación de las zonas de riesgos, zonas de inseguridad, ubicaciones de

obras, servicios y programas, modelos del cauce natural del agua ante

lluvia o inundaciones, u otros fenómenos meteorológicos. Todo con la

finalidad de prevención y planeación de las políticas públicas municipales.

De lo anterior se rescata que el catastro en México no ha sido utilizado como

instrumento de planeación o prevención de soporte para las finanzas públicas y ni

siquiera cumple con su fin hacendario, debido a que los procesos de catastro y

predio se administran de forma independiente, lo cual es una causa para que el

catastro siga siendo centralizado por los Estados y que los municipios no

incorporen nuevas soluciones sistematizadas e integrales con tecnología, lo que

ocasiona grandes rezagos en la recaudación, aunado a las políticas erróneas de

amnistías fiscales y la carencia de legislación catastral para equiparar sus valores

a los de mercado. La falta de personal calificado, estancamiento en el método

topográfico, incongruencia y omisiones de registros son problemas adicionales del

Catastro que dificultan su adecuada administración y su aprovechamiento para

mejorar la recaudación predial.

Este conjunto de problemáticas resumen e identifican los puntos críticos en la

administración catastral, que son el origen de la baja recaudación predial en los

municipios y en el país en su conjunto. Es decir, son el punto medular que

requiere de atención, no sólo por parte de los gobiernos municipales, sino por todo

el Sistema Federal, ya que si la intención es incrementar los ingresos propios

como estrategia en la política fiscal municipal y crear medios suficientes para el

mejoramiento del bienestar en la población, es necesaria la atención de todos los

órdenes de gobierno en la modernización y actualización de los catastros

municipales.


186

5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL MEJORAMIENTO

SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS.

El catastro constituye un instrumento de gran apoyo para la Hacienda Federal y

Municipal, debido a que su función aporta la descripción de las características

cualitativas y cuantitativas de la propiedad raíz en un territorio determinado; y es

con base en esta información como se realizan innumerables acciones de tipo

socioeconómico, geográfico, urbanístico, estadístico, histórico, legal y fiscal,

siendo esta última de particular importancia para los municipios mexicanos, ya que

facilita la determinación objetiva de algunos elementos tributarios, principalmente

la base de los gravámenes que inciden en la propiedad, así como en las

operaciones y trámites que sobre éstos se realicen (Sedas,2006).

La Federación Internacional de Agrimensores, propuso y fue aceptada ante las

Naciones Unidas en Bogor, Indonesia, en Marzo de 1996 la siguiente definición de

catastro:

El catastro es un sistema de información basado en la parcela, que contiene un

registro de derechos, obligaciones e intereses sobre la tierra. Normalmente

contiene una descripción geométrica de las mismas unida a otros archivos que

describen la naturaleza de los intereses de propiedad o dominio y, a menudo, el

valor de la parcela y de las construcciones que existen sobre ella (FIG, 2009).

En América Latina como en la gran mayoría de los países del mundo, los

Catastros fueron originariamente estructurados con fines tributarios, sin embargo,

numerosos cambios se han producido en las visiones de la institución y

consecuentemente en el rol que le compete dentro de la Administración Pública.

En Argentina se define al Catastro como el organismo administrador de los datos

correspondientes a cosas inmuebles y registro público de los datos concernientes


187

a esos objetos legales de derecho público y privado de su jurisdicción. En Bolivia,

como el inventario de las parcelas urbanas del país donde se registran las

características geométricas, físicas y económicas de los inmuebles y sus

relaciones entre estas y sus titulares de dominio. En Uruguay, como el sistema

nacional de información sobre los bienes inmuebles, de naturaleza geométrica y

demostrativa orientado a un uso multifinalitario, que comprende la recopilación de

procesamiento y conservación de los datos necesarios para organizar y mantener

actualizado el conjunto de documentos que describen dichos bienes, atendiendo

sus características geométricas, económicas y su destino real o potencial. En

Brasil, se habla desde 1994, del Catastro Multifinalitario, como un sistema de

información multifuncional que integre todas las instituciones que trabajan al nivel

de parcela.

En base a los cambios de espécimen y su utilización respecto del Catastro, Miguel

Águila y Diego Alfonso Erba (2006), sugieren su clasificación en dos: El Catastro

Territorial y el Catastro Multifinalitario.

El Catastro Multifinalitario es la nueva tendencia de integración como un sistema o

herramienta holística de planificación que puede usarse a nivel local, regional y

nacional con la finalidad de abordar asuntos relevantes de expansión urbana, la

erradicación de la pobreza, las políticas de suelo y el desarrollo comunitario

sostenible, integrando todas las instituciones que trabajan al nivel de parcela.

El Catastro Territorial se refiere al catastro estructurado bajo el sistema

Geométrico-Económico-Jurídico. El denominado Catastro Económico o Catastro

Fiscal, utiliza como datos, entre otros, el valor del inmueble, su localización, forma

y dimensiones. El Catastro Geométrico o Catastro Físico, se conforma de los

relevamientos topográficos, geodésicos y fotogramétricos, y que constan en

documentos cartográficos y bases alfanuméricas. Y el Catastro Jurídico, es

entendido como el Registro de Inmuebles.


188

Todos ellos son interdependientes y complementarios, y por tanto, en lo

subsecuente se hará sólo referencia al Catastro en sentido general e incluyente de

todos los anteriores. Haciendo énfasis en el Catastro Territorial por razones del

objetivo tributario.

En 1998 surgió una nueva visión para el Catastro denominada Catastro 2014. Se

originó en el Congreso de Melbourne de la FIG de 1994, donde se creó el Grupo

de Trabajo 7.1 sobre Reforma Catastral. En 2004 se realizó una revisión al trabajo

original generando seis afirmaciones:

1. El Catastro 2014 mostrará una imagen completa sobre la situación legal del

terreno, señalando tanto los derechos como las restricciones.

2. Se esfumará la distancia entre mapas y registros.

3. Los mapas catastrales desaparecen. Surgirán los modelos.

4. Desaparece el catastro de lápiz y papel

5. El Catastro 2014 será mayoritariamente privado. Los sectores público y

privado trabajaran en estrecha colaboración.

6. La inversión realizada para la creación del Catastro podrá recuperarse

(Kaufman, 2004).

El Catastro es entonces una herramienta mulfinalitaria, pero su principal

aportación es en términos hacendarios, ya que es el motor que da soporte al

impuesto de la propiedad. Con el catastro multifinalitario se hace más fuerte la

relación íntima entre ingreso y gasto, lo que fortalece la idea del Federalismo


189

Cooperativo Hacendario. No puede entenderse el impuesto de la propiedad sin

tener presente la existencia del Catastro, sus problemáticas, su atención y sus

requerimientos legales en términos de la descentralización y el federalismo, ello

con el fin de que el espíritu de la descentralización del impuesto de la propiedad

cumpla con su objetivo.

EL cuidado del catastro no es sólo materia de una adecuada coordinación entre

los órdenes de gobierno, requiere de la cooperación que permita la adecuada

inversión y capacitación en relación al catastro municipal, para su modernización y

desarrollo, que se le conceda la importancia que requiere para el incremento de

los ingresos, por concepto del impuesto de la propiedad. Una política federalista

con enfoque sistémico que incluya la adecuada gestión de los egresos.

El Federalismo Cooperativo Hacendario pone al catastro como la parte inicial del

proceso para el incremento de los ingresos propios, pero la considera también,

como el instrumento medular en la gestión de los recursos, ya que al ser

multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los municipios. Contando con un

catastro efectivo que ubique los valores catastrales más aproximados a los valores

de mercados, se obtendrá una recaudación tributaria predial encaminada a

consolidarse como el más grande recurso de ingreso propio para el nivel de

gobierno local.

5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE

MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL.

Para distribuir y separar los bienes públicos nacionales y locales, es necesario

llevar a cabo la descentralización de funciones y facultades, tanto para el

suministro de los servicios públicos, como para la asignación en la administración

y recaudación de cargas tributarias. Es decir, la descentralización distribuye


190

obligaciones, pero también debe distribuir facultades recaudatorias, para

incrementar el presupuesto municipal que le permita cumplir con su función del

bienestar social, y no sólo depender de las transferencias directas.

El Teorema de la Descentralización de Oates (1976) establece que un bien público

será siempre más eficiente si el gobierno local provee los niveles de producto

eficientes al Parejo de sus respectivas jurisdicciones, lo anterior es más eficiente

que proveer cualquier producto especificado y uniforme a través de todas las

jurisdicciones para el gobierno central. Ya que grupos muy heterogéneos sufrirán

pérdidas de bienestar mayores de una decisión centralizada. Además, los

gobiernos locales tendrán mejor información que el gobierno nacional. De esta

forma el bienestar social puede maximizarse cuando cada bien público se produce

por el orden de gobierno de menor nivel posible, dadas las extremidades y

economías de escala en la producción (Merino, 2001).

Sin embargo, una de las principales desventajas de la descentralización que

puede entrar en conflicto en la asignación de recursos es la presencia de

economías de escala. Es por ello que dependiendo del tamaño o escala de

producción, y para un mejor aprovechamiento a lo largo de una asignación

eficiente de recursos, las economías de escala deben ser decisiones tomadas de

manera centralizada.

En la búsqueda de mayores recursos, y con la opción del financiamiento, el

municipio no debe embarcarse por su propia cuenta en la labor redistributiva y

estabilizadora; por lo tanto, no debería aplicar el principio de la capacidad de pago

para guiar sus decisiones. El endeudamiento sólo debería ser utilizado como

fuente de financiamiento municipal cuando se trate de proyectos de inversión con

una maduración de largo plazo (Yañez, 1991). Ya que el endeudamiento de los

gobiernos locales puede tener un efecto sobre la economía nacional, de no

instituirse reglas claras que eviten el rescate acostumbrado de municipios (Merino


191

menciona entidades), endeudados en exceso (Merino, 2001). Para ello se

demanda mayor comunicación efectiva entre el gobierno central y local, por lo que

la distribución de funciones y facultades no es suficiente.

El conflicto en la clasificación de bienes públicos nacionales y locales, su

descentralización, la presencia de economías de escala, el financiamiento

municipal, y en general, la distribución de poder nos obliga abordar al federalismo

fiscal como parte de las problemáticas inseparables al diseño y la práctica federal.

Para posibilitar todas las alternativas para incrementar el presupuesto municipal a

partir de sus ingresos propios, es preciso establecer un marco de referencia y

acción para el federalismo fiscal, que permita en el diseño y en la práctica lograr

sus objetivos.

Según Fischman (2006), el federalismo indica la distribución del poder entre el

gobierno nacional y los estados. Para el diseño federal, Brown (1999), establece

dos conceptos: coordinación y concurrencia. Donde la concurrencia implica

compartir el poder que a veces se superpone y la coordinación implica el principio

de “separados pero iguales” en cuestión de jurisdicciones y responsabilidades

políticas., donde las unidades federadas no están subordinadas al gobierno

central, conservando soberanía dentro del marco constitucional. Los límites y el

nivel de autonomía de cada unidad federada son acordados en un estado federal

coordinado, dentro del concepto de federalismo como “shared-rule and self-rule”.

El diseño federal se establece en la Constitución y sus leyes secundarias, pero no

es limitante de una práctica federal que permita el desarrollo de capacidades que

ponga en igualdad de condiciones a los municipios, junto a las Entidades

Federativas y el gobierno nacional.

Para la práctica federal, Brown (1999) establece dos conceptos: competencia y

cooperación. El federalismo competitivo es asociado especialmente a los escritos

de Albert Breton (1987) y se refiere a las ideas de competencia de mercado dentro


192

de la arena de gobierno. Establece que la competencia política no es algo que los

políticos escogen o quieren. La competencia surge de la necesidad de responder

a las acciones de otros, es obligada en la gente por el ambiente. La competencia

origina en las decisiones de los gobernantes obtener el apoyo de los ciudadanos a

través de suministrarles las políticas que ellos necesitan. En este sentido, los

Estados y los políticos locales usan el dinero federal para sus propios objetivos

políticos en un ambiente de competencia. También se entiende como”Market-

preserving federalism (MPF)” que es un término acuñado por Barry Weingast

(1993) (Singh, 2007) y tiene una estructura más clara y explícita asociada con la

competencia del mercado. Cabe mencionar que aun existiendo una práctica

federal de competencia entre los diferentes órdenes de gobierno, incluso entre

gobiernos horizontalmente iguales, la cooperación no es contradictoria a la

primera, sólo es una característica o descripción de la práctica federal.

El federalismo cooperativo provee los mecanismos para conseguir objetivos a

través de medios conjuntos, que de otra forma ninguna de las órdenes de

gobierno podrían lograrse de forma separada, como puede ser la generación de

capacidades administrativas e institucionales para incrementar los recursos

propios de los gobiernos locales. El federalismo cooperativo es un modelo de

interacción estratégica entre los gobiernos federal y estatal (Traub, 2007). Es la

solución a una competencia fiscal, que exacerba las diferencias económicas entre

las regiones, la cual debe ser eliminada por la armonización o centralización, y

debe sustituirse bajo garantías que equiparen las capacidades regionales fiscales.

Porque la competencia fiscal y una distribución regional desfavorables del ingreso

provocan que las regiones pobres sean más pobres, y las regiones ricas sean más

ricas (Feld, 2003)

El federalismo cooperativo no necesariamente elimina o sustituye el federalismo

competitivo. El régimen de distribución territorial de recursos que establezca un

sistema de federalismo fiscal debe, por lo tanto, ser cooperativo en tanto remedie


193

a regiones en desventaja cuando así sea conveniente, pero al mismo tiempo

competitivo en tanto que empareje los puntos de partida y con ello ofrezca

posibilidades de desarrollo económico para todas las regiones que conforman el

pacto federal (Díaz, 1995).

El federalismo cooperativo es fundamentalmente acerca de la relación entre los

niveles de gobierno (Fischman, 2006), tiene su origen en los Estados Unidos

durante los años treinta a partir del principio social o New Deal. Surge como un

modelo duradero de colaboración, y sus primeros argumentos y características

son diseñados por Jane Perry Clarke en 1938, quien fue el primero en reconocer

la verdad de la cooperación administrativa entre el gobierno federal y subnacional

como una rutina claramente experimental.

El concepto de federalismo cooperativo logra su cúspide entre 1954 y 1978 como

la respuesta política a las fallas de mercado, el racismo, la pobreza urbana y los

derechos humanos. Representó el significado de la transformación de la sociedad

americana. El concepto de federalismo cooperativo se acuña en Estados Unidos

de América para caracterizar un federalismo que concibe a los gobiernos como

entes en recíproca cooperación permanente para el mejor resultado de sus

respectivas responsabilidades (Clarke, 1939). Se institucionaliza el 24 de

septiembre de 1959 con la creación de la Comisión Consultiva de la Relaciones

Intergubernamentales de los Estados Unidos (Dos de las principales funciones de

la Comisión fueron: Discutir la administración y coordinación de los apoyos fiscales

federales y otros programas federales que requieren cooperación

intergubernamental. Y proveer asistencia técnica a los poderes ejecutivo y

legislativo), en la Ley 86 – 380, y aunque fue abrogada en 1996, es de notar que el

federalismo canadiense y el australiano a la fecha continúan operando bajo un

esquema institucional similar (Barceló, 2009). Posteriormente se fortaleció en

Alemania a finales de los años sesenta, se alude al surgimiento de un nuevo tipo

de relaciones en el seno de los estados federales. A la fecha es un concepto


194

vigente como una solución a las dificultades de coordinación que enfrentan los

estados y la federación, y más aún los municipios con los otros órdenes de

gobierno. El federalismo cooperativo fue el producto de una auténtica necesidad

para poder operar con eficacia y eficiencia una inmensa maquinaria burocrática,

con competencias fragmentadas por partida doble en una forma horizontal o

funcional de una parte, y vertical o territorial de la otra (Barceló, 2009). En España,

se ratifica al Federalismo Cooperativo como un fenómeno moderno (Sheiber,

1986). Así lo confirma el Presidente de la Junta de Andalucía, Manuel Chávez,

quien apuesta por un federalismo cooperativo, no muy alejado del mantenido por

Pasqual Maragall (2000) (Alcalde de Barcelona entre 1982 y 1997 y Presidente de

la Generalitat de Cataluña entre 2003 y 2006), y los dirigentes socialistas

catalanes, el cual comenta que tiene que estar basado en la diversidad y en la

igualdad, pero sobretodo en la racionalidad y generosidad del proyecto común que

para ellos es España.

En un principio, Clarke reconoció al federalismo cooperativo como un punto

intermedio pragmático, entre la reforma y la reacción, que no destruye a los

estados pero disminuye la coordinación constitucional de las políticas. Estableció

que la cooperación entre los gobiernos estatales y federales es una solución a las

dificultades causadas por la tentativa de regular las fuerzas de la vida moderna

industrial y los elementos de interés y tradición de los estados, porque ni el

gobierno federal, ni el estatal pueden contar con absoluta independencia. Y la

coordinación constitucional de los órdenes de gobierno no es suficiente para lograr

los objetivos comunes que la sociedad espera de sus gobiernos.

Por ello se recobra la idea de la cooperación social de John Rawls (2000) que se

distingue, por ejemplo, claramente de la actividad socialmente coordinada que

haya emitida alguna autoridad central. La cooperación implica la idea de la

reciprocidad, se guía por reglas públicamente reconocidas y por procedimientos

que aceptan los cooperadores y que consideran como normas apropiadas para


195

regular su conducta. En la cooperación participan (…) incluso los gobiernos de los

pueblos, (…) cuando existe la idea de la ventaja o bien racional de cada

participante.

Pero como establece Breton (1987), en su discernimiento, la expresión jamás ha

sido formalmente definida. Por lo que para construir la teoría del federalismo

cooperativo se requiere del desarrollo de un conjunto especial de formas de

relación que se diferencien con claridad de los mecanismos clásicos de la relación

federal (Alberti, 1996). Este nuevo conjunto especial de formas de relación son los

mecanismos de la descentralización política y fiscal, y sus mecanismos de

incentivos, que en la segunda generación de federalismo fiscal se requieren.

Así mismo, por otra parte Guerrero (2003) sugiere que los sistemas federales

pueden clasificarse de la siguiente manera: coordinado, orgánico y cooperativo. Es

decir, considera por igual el diseño y la práctica federal, distinguiendo sólo el

coordinado y cooperativo de lo planteado por Brown. Adicionando el orgánico y

desconociendo la clasificación de concurrencia y competencia. La competencia la

liga directamente con el sistema coordinado, y la concurrencia con el sistema

orgánico. En este mismo sentido Dye (1990) plantea que el sistema coordinado,

se refiere a la competencia entre niveles de gobierno, donde cada nivel actúa bajo

una estricta y balanceada separación de esferas de competencia, y el sistema

orgánico, sugiere la dirección del gobierno federal ante las entidades

subnacionales, acumulando éste la mayor parte de funciones y actividades por

realizar y por consiguiente los recursos. Por lo tanto, el sistema cooperativo

adquiere las características ya mencionadas, donde la relación entre los órdenes

de gobierno, no se da por competencia en el marco de coordinación, ni tampoco el

gobierno municipal se encuentra supeditado al gobierno federal. Se establece una

relación de cooperación para el logro de los objetivos de todos los órdenes de

gobierno.


196

Por lo tanto, el Federalismo Cooperativo es una práctica federal que posibilita el

reemplazo de las deficiencias del diseño del Federalismo Coordinado, para

proveer mecanismos que generen capacidades administrativas e institucionales

para la generación de recursos propios en los gobiernos locales, y con ello se

incremente el presupuesto municipal, sin la sumisión de las transferencias directas

para cumplir con su funciones de servicios. El Federalismo Cooperativo disminuye

el conflicto de la descentralización, y potencializa la posibilidad de que los

gobiernos locales compensen sus necesidades públicas con presupuesto propio.

El federalismo Cooperativo y el Federalismo Coordinado no son excluyentes entre

sí, sino complementarios.

5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO.

Antes de retomar la idea del Federalismo Cooperativo, es preciso regresar a la

concepción del federalismo fiscal, ya que es importante destacar que éste ha sido

abordado más desde la perspectiva de los ingresos que desde el punto de vista

del gasto (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996). El federalismo fiscal, según

Oates (1976), reside también en una programación adecuada del gasto de manera

que dicha producción sea eficiente, la relación ingreso gasto es intrínseca, ya que

la función de servicios como objetivo de la política presupuestaria depende de sus

ingresos, y los ingresos dependen de la forma en que se ejecute el gasto. Es por

ello que hablar de la necesidad de acrecentar el recurso económico a los

municipios, nos obliga hablar del federalismo fiscal y gasto, pero mejor dicho de

Federalismo Hacendario, ya que éste considera ingreso, gasto, patrimonio y

deuda. El Federalismo Hacendario, según Wallace Oates (Hernández, 2004), es

un sistema que trata de determinar la estructura óptima del sector público en

términos de adscripción de responsabilidades.


197

De ninguna manera las políticas, programas, modelos que acrecienten los

ingresos deben tratarse por separado de los egresos, ya que para obtener mejores

resultados recaudatorios es indispensable la atención en el eficiente, eficaz y

legítimo ejercicio del gasto. Timmons (2005) provee evidencia en el modelo de

incentivos, en el cual muestra que el cumplimiento voluntario de los impuestos es

mayor cuando los ciudadanos reciben servicios públicos que ellos valoran a

cambio de sus impuestos. De la misma forma, Merino (2001) pugna porque la

visión de largo plazo, debe también vincular de manera más responsable las

influencias del ingreso fiscal y la responsabilidad de gasto de las entidades.

Por lo tanto, es insuficiente hablar de federalismo fiscal, ya que la definición del

fisco, es la actividad realizada por el gobierno para acercarse de los ingresos que

le permitan desempeñar sus tareas y función social (IHEM, 2003). Esto significa

que nos estaríamos concentrando exclusivamente en los ingresos, cuando el

ejercicio del gasto público es fundamental para generar mayores ingresos. La

clave está en descubrir el uso de los ingresos municipales, en facilitar el pago de

los contribuyentes, y en dar respuesta a las demandas del ciudadano por medio

de la acción pública (Mendoza, 2002).

En la teoría económica de Tiebout (1956), si bien es cierto que el voto lo ponen los

ciudadanos, los pies son de los inversionistas o empresarios. Ya que el “voto con

los pies”, que refiere a la movilidad del ciudadano respondiendo a la efectividad

del gobierno tiene ciertas limitaciones. Por una parte, los consumidores no son

perfectamente móviles, existen preferencias diferenciadas entre los individuos, lo

que requiere de un número demasiado grande de localidades. Además que

considerar la movilidad de los ciudadanos podría reproducir resultados no

deseables desde la perspectiva de la justicia distributiva (Yañez, 1991). Sin

embargo, sí es posible pensar que el “voto con los pies” a partir de los

inversionistas o empresas tienen la capacidad de movilidad y de escoger el

territorio donde el gobierno puede ser más benevolente para sus intereses, lo cual


198

puede también llamarse “voto con la cartera”. Así lo comprueba Dye (1999) que

los impuestos tienen un efecto en detrimento en las decisiones de los negocios

locales y la actividad económica. Es decir, se puede influir en el desarrollo

económico de un lugar, que de forma indirecta influiría en la satisfacción del

ciudadano. La provisión de los bienes públicos locales influye en el voto del

ciudadano, pero también en el pago de impuestos, tanto de inversionistas como de

ciudadanos. La relación de ingreso gasto es intrínseca y no puede ser tratada por

separado.

Es por ello que debemos de hablar de Hacienda Pública y de Federalismo

Hacendario, como un concepto más amplio e incluyente de las políticas públicas a

desarrollar por las finanzas públicas de los estados. Donde Hacienda Pública es la

función gubernamental orientada a obtener recursos monetarios de diversas

fuentes para financiar el desarrollo del país, consiste en recaudar directamente los

impuestos, derechos, productos y aprovechamientos; así como la acción de captar

recursos complementarios mediante la contratación de créditos y empréstitos en el

interior del país y en el extranjero.

• El término de hacienda proviene del latín "facienda" (cosas que se han de

hacer) está reseñada, en la acepción común al cúmulo de bienes y riquezas

que uno tiene (ITESM, 1991).

• La Hacienda pública, el Fisco o Tesoro nacional, en expresiones sinónimas

habituales, que en tiempos de las monarquías absolutas se denominaba

también Real Hacienda, personifica los derechos y obligaciones del Estado,

sus créditos y deudas, su activo y pasivo, su haber y su debe. En sentido

positivo económico, integran la Hacienda pública las contribuciones directas

e indirectas, los monopolios y servicios explotados por la Administración, las

propiedades y derechos estatales y los recursos del Tesoro (Cabanellas,

1997).


199

• La hacienda pública es definida como la ciencia que estudia la actividad

financiera del Estado para el cumplimiento de sus fines y se centra en el

proceso del ingreso gasto (Musgrave, 1969).

Ante tales evidencias, la nomenclatura ha cambiado, ya se habla de un

federalismo hacendario más que de un federalismo fiscal (Gutiérrez, 2004), porque

se reúnen análisis no estrictamente relativos al ingreso, sino también referidas a

gasto, deuda y fiscalización. El objetivo del Federalismo Hacendario es determinar

la estructura óptima del sector público, en términos de la adscripción de las

responsabilidades en la toma de decisiones sobre funciones específicas, a

representaciones de subconjuntos geográficos adecuados de la sociedad.

Si por un lado el federalismo fiscal que debemos impulsar es aquel que provoca a

la creación de capacidades institucionales y administrativas para el incremento de

los ingresos propios, si a éste federalismo debemos llamarle federalismo

hacendario para reconocer la relación intrínseca entre ingreso y gasto, y si

finalmente ese federalismo hacendario a través de la coordinación se establece un

esbozo federalista, y la competencia no ha sido suficiente como práctica

federalista para lograr que los municipios desarrollen por sí solos sus

capacidades, entonces se requiere probar la cooperación como la práctica

federalista que permita a los municipios ser beneficiarios de los otros órdenes de

gobierno en términos de desarrollo de capacidades para incrementar los ingresos

propios por sí solos. Ello significa que este enfoque solo puede denominarse

Federalismo Cooperativo Hacendario.

Como dice Cabrero (2007) en la práctica federalista no hay un modelo ideal. Pero

en función de lo abordado, nuestro marco conceptual de referencia es el

Federalismo Cooperativo, pero además Hacendario, que asocia y une los tres

órdenes de gobierno con el objetivo de mejorar sus haciendas públicas, donde la


200

principal forma de relación entre las partes del sistema federal es la cooperación.

Con mecanismos recíprocos y de incentivos entre las partes, enfocados a

incrementar los ingresos propios de los municipios, donde cada uno de los

órdenes de gobierno tiene sus áreas de autonomía, pero cada uno tiene

facultades presentes y áreas de coordinación entre sí.

Es de interés de todos, que los municipios sean autónomos financieramente, sin

que los estados o la federación tengan que incrementar sus transferencias. Por

ese interés, la cooperación para desarrollar capacidades administrativas e

institucionales para incrementar los ingresos municipales es la disyuntiva al

federalismo actual, modificando la práctica sin necesariamente modificar el diseño.

Transitar de las transferencias de la primera generación de federalismo fiscal, a la

atención de incrementar los ingresos propios enmarcados en la segunda

generación de federalismo fiscal. Pero cuáles ingresos propios y cómo

incrementarlos es la tarea específica en el análisis fiscal y el diseño de la política

pública, a través de identificar qué elementos o variables impactan en mayor

medida de acuerdo a las experiencias conocidas.

Una primera hipótesis teórica es asumir únicamente la función de asignación para

los gobiernos locales, los cuales deben atender los bienes públicos y necesidades

propias, mediante recursos que en mayor proporción procedan de sus ingresos de

recaudación propia, sin excluir las transferencias federales, pero diseñarse como

objetivo no incrementarlas, sino más bien aumentar la autonomía financiera de los

municipios, por la razón de que dichos ingresos locales deben atender en mayor

proporción los bienes públicos locales, para eficientar y maximizar el bienestar

social que les corresponde en sus jurisdicciones. Con ello se impulsa el

federalismo fiscal al atender la desigualdad vertical, y permitir con mayores

capacidades recaudatorias y mejores ejercicio del gasto atacar las desigualdades

horizontales. Que para lograr transferir capacidades institucionales a los gobiernos

municipales, es necesaria la cooperación de los otros órdenes de gobierno, para


201

compensar las desigualdades existentes y que es un objetivo del federalismo

fiscal.

Dicha cooperación no debe ser concebida en sentido estrictamente intencional y

gratuito, sino mediante reglas públicamente reconocidas y que son aceptadas por

los cooperadores. Una práctica federal que no limita la competencia, ni la

coordinación, sino fortalece y ayuda en las deficiencias propias del diseño federal.

Un Federalismo Cooperativo, pero además hacendario, por no ser característico

de la atención de los ingresos, sino de manera intrínseca del gasto. Ya que un

ingreso recaudado por los municipios atiende un gasto más cuidadoso y más

eficiente. La relaciones ingreso propio gasto eficiente, bienes públicos locales

ingreso local, cooperación compensación de las desigualdades horizontales y

verticales, es la hipótesis que enmarca el Federalismo Cooperativo Hacendario.

En este sentido es necesario concretar el estudio a un tipo de ingreso municipal y

no de las finanzas públicas en general, para la simplificación de la argumentación,

para ello el impuesto de la propiedad es la opción del Federalismo Cooperativo

Hacendario.

5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS

PÚBLICAS.

Una vez establecido el Federalismo Cooperativo Hacendario como la práctica

federal que supla las deficiencias en la descentralización fiscal en México, es

necesario identificar la estrategia para incrementar el presupuesto de los

gobiernos locales. Basta recordar que las transferencias directas, en específico a

través del impuesto de la propiedad, como elemento importante en la generación

de ingresos propios y sus efectos en el gasto, la distribución de los ingresos

propios, las diferentes visiones y roles del impuesto de la propiedad, ventajas y

desventajas.


202

Si bien es cierto, que los bienes públicos locales pueden ser atendidos a través de

recursos acarreados desde el centro, o bien generados desde la recaudación

local, según Stiglitz (2000) los individuos ven más claramente la relación entre los

beneficios y los costos (lo que tienen que pagar en impuestos) en el seno de las

comunidades locales; cuando la gente observa claramente la relación entre

servicios e impuestos, es menos probable que pidan servicios que no valen lo que

cuestan y más probable que exijan que estos servicios se suministren

eficientemente. Y por el lado del gobierno, una administración local realiza un

gasto más eficiente cuando los recursos provienen de ingresos propios y no de

transferencias federales. Este fenómeno se denomina “valor de origen” o se

identifica como efecto Flypaper: es la predisposición que tienen los gobernantes a

aumentar el gasto en una proporción mayor, ante un aumento en las

transferencias recibidas, que ante un incremento de la misma magnitud en el

ingreso total de los agentes de la localidad. Esta denominación fue hecha por

Arthur Okun (López, 2003), un destacado asesor presidencial de política

económica durante los gobierno de Kennedy y de Johnson en Estados Unidos, y

hace referencia a que el dinero se adhiere donde golpea. Por lo tanto, los bienes

públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción por ingresos locales y

no por transferencias directas.

Es por ello, que la Segunda Generación de Federalismo Fiscal (SGFF) hace

énfasis en la importancia de los incentivos fiscales para producir prosperidad

económica local y bienestar. Lo cual significa proveer de mayores capacidades a

los municipios para la atención de sus ingresos, porque esto les permite conseguir

sus propios objetivos. Los modelos de la SGFF enfatiza la importancia en la

generación de ingresos por los gobiernos subnacionales (Rodden, 2003; Singh

and Srinivasan, 2006; Careaga and Weingast, 2003, 2009). Los gobiernos

municipales que cuentan con más ingresos propios como proporción del total de

sus ingresos son lo que dan un uso más eficiente a sus recursos (Silva, 2006),


203

tienden a una mayor transparencia y rendición de cuentas con los ciudadanos y a

la disminución de la corrupción. El crecimiento económico dependerá de los

efectos de los impuestos y el sistema de transferencias en los incentivos para

incrementar los ingresos (Singh, Srivnivasan, 2006). En concreto, una efectiva

descentralización fiscal requiere de autonomía en ingresos significativos para los

niveles locales de gobierno (Bahl & Martinez Vazquez, 2007).

Entonces, los ingresos locales deben tomar la proporción de los bienes públicos

locales que deben atenderse. Actualmente una casa normal, paga 200 pesos por

predial en promedio pero los servicios básicos cuestan 1,100 pesos (Pérez, 2011),

lo cual significa que los ingresos locales no cubren los bienes públicos locales

atendidos. La compensación a través de transferencias directas a los gobiernos

locales no debe suprimirse, sin embargo, tampoco debe incrementarse. Por el

contrario, aglutinarse en la generación de ingresos locales es el reto del

Federalismo Fiscal. La primera y segunda generación del Federalismo Fiscal son

complementarias, pero lo más importante, es que el sistema de transferencias

debe estar enfocado a la generación de los ingresos por parte de los gobiernos

locales, ya que está demostrado que las transferencias directas sólo generan un

efecto perverso en las recaudaciones locales, e incluso incitan a una mayor

corrupción. La generación de recursos propios por parte de los gobiernos locales

los hace más responsables con los ciudadanos, reducen la corrupción e

incrementan los incentivos para proveer de mejores servicios públicos (Weingast,

2009). Esta propuesta se respalda en la sugerencia hecha por Cabrero y Martinez

Vasquez (2000) citada en Moreno (2003) que plantea crear fondos especiales que

los gobiernos estatales compitan por ellos, y ganen recursos para reforzar las

capacidades fiscales y administrativas de sus municipios. Éste puede ser un

mecanismo de incentivos de acuerdo a la SGFF, más no la única.

Las principales fuentes de financiamiento, conteniendo los recursos provenientes

de fuentes externas, para los gobiernos locales son:


204

1. Cobros directos por los bienes públicos locales que provea (Ejemplo: pago

de elementos de seguridad pública para la custodia privada).

2. Cobros indirectos (Impuestos inmobiliarios).

3. Subvenciones del gobierno central, las cuales pueden ser subvenciones

incondicionadas (Participaciones federales), subvenciones condicionadas no

equivalentes (Ramo 33) y subvenciones condicionadas equivalentes (Hábitat,

espacios públicos).

4. Endeudamiento.

Las subvenciones del gobierno central son aquellas que trata el endeudamiento

debe tomarse con reserva por las razones expuestas anteriormente por Yañez

(1991), y los cobros directos e indirectos son aquellos que generan recursos

propios para los gobiernos locales. Sin embargo, los cobros directos no son

persistentes en el tiempo y dependen de la oferta del servicio. Por lo que el cobro

indirecto puede tomar mayor relevancia en la proporción de los ingresos propios.

En todos los casos la atención de los bienes públicos locales, podría provenir del

cuidado de un mecanismo indirecto de cobro, como es la vía tributaria.

Probablemente la aplicación del impuesto territorial (impuesto predial) sea el

camino más pertinente para efectuar dicho cobro (Yañez, 1991).Uno de los

supuestos es la necesidad de atribuir a los gobiernos locales la tributación sobre

los inmuebles; en esa dirección se sugiere que los impuestos sobre la propiedad

sean delegados a estos (Singh, 2006, Wildasin, 1995; Oates, 1972). Bahl &

Martinez Vazquez (2007) también están de acuerdo con ello, al establecer que el

impuesto de la propiedad es el impuesto ideal para los gobiernos subnacionales

en sistemas descentralizados.


205

La vinculación entre carga tributaria y oferta de servicios públicos es un

determinante importante del grado de eficiencia en el abasto de servicios públicos.

La distribución del financiamiento de los gobiernos locales debe descansar,

fundamentalmente, en tarifas por la utilización de servicios públicos y en

impuestos sobre la propiedad que permitan una mayor identificación entre

contribuyentes y beneficiarios del sistema local de servicios públicos. De lo

anterior se ratifica que, el impuesto predial debe ser aptitud de los gobiernos

locales (Aguilar, 2009).

El impuesto de la propiedad es también conocido como impuesto inmobiliario o

impuesto predial. Según Zodrow (2007) el impuesto de la propiedad es el más

grande recurso de ingreso propio para el nivel de gobierno local, así lo demuestra

los efectos económicos del impuesto (Mieskowki y Zodrow, 1989; y Ladd 1998).

Pero también así lo demuestran los datos de ingresos municipales para el caso

mexicano.

A lo largo de la historia han existido tres diferentes visiones o formas de ver al

impuesto de la propiedad.

1. La primera de ellas es la visión tradicional, con la cual referenciamos a Simón

(1943) y Netzer (1966), que se enfocan en los efectos de incrementar el

impuesto en un mercado de vivienda local, lo cual implica que el impuesto a la

propiedad reduce el tamaño de las viviendas locales porque el impuesto se

carga en proporción al consumo de la vivienda. Es decir, al aumentar la carga

impositiva disminuye el mercado de las viviendas, como si se privara la

construcción de viviendas por motivo de dicho impuesto. Sin embargo, el

impuesto de la propiedad ha sido considerado como elástico (Bird, 2002), y

Bahl (2002), es decir, muestra que la elasticidad del PIB con respecto al

impuesto de la propiedad ha sido única por décadas.


206

2. La segunda es la visión del beneficio desarrollada inicialmente por Hamilton

(1975), Fischel (1975) y White (1975), quienes básicamente transforman o

modifican la teoría de Tiebo t(1956). Es una extensión del modelo de gobierno

local de Tiebout basado en el “voto con los pies”, donde se asume al impuesto

de la propiedad como una carga impositiva que se usa para pagar el

intercambio por los beneficios del servicio público local. Básicamente arguyen

a favor del impuesto de la propiedad como el ingreso necesario para la

provisión de servicios públicos locales. Fischel (2000) (Bird, 2002) argumenta

que el impuesto a la propiedad en Estados Unidos es un impuesto de

beneficio porque los impuestos se aproximan a los beneficios recibidos por los

servicios locales.

3. La tercera visión de impuesto sobre el capital desarrollada por Mieszkowski

(1972) y Zodrow (1983) asume que el impuesto paga el suministro de los

servicios, sin embargo, no acepta que la provisión de los servicios sea una

medida para que el ciudadano vote con los pies, y ello traiga como

consecuencia la modificación de los impuestos a la propiedad. Para ello se

establece el “promedio de la carga”: todo el impuesto de la propiedad a lo

largo de la nación, y los “beneficios del impuesto”. Es decir, se disuelve la

competencia de mercado en cuanto a los impuestos locales, pero no dejan de

representar las erogaciones que cada gobierno local tiene que hacer por los

servicios públicos. Para ello es necesario que una jurisdicción fiscal, en este

caso el municipio, haga uso de diferentes cargas, como pueden ser las cargas

nacionales y locales.

Como el impuesto a la propiedad no representa exactamente la erogación de los

servicios locales, se requiere de diferentes cargas, que en su conjunto generen el

beneficio del impuesto, y de esta manera se explica la visión de capital. Como

explica Carroll y Yinger (1994) el impuesto de la propiedad está muy lejos de ser


207

un impuesto de beneficio, por sí solo. Con ello se valida fuertemente la visión de

capital, mostrándose en contra de la visión del beneficio. Pero aunque no se

puede refutar la visión del beneficio, como opina Oates (1994), podemos decir que

ésta no es absoluta, porque los beneficios no son directamente proporcionales al

impuesto, ni viceversa. Sin embargo, sí pretenden serlo, y para ello se requiere de

la combinación de ingresos.

Bird (2002) menciona que existen diversos estudios comparados sobre tierra e

impuesto de la propiedad en diferentes países y para diferentes propósitos, como

pueden ser estudios para países desarrollados por la OCDE (1983) para países en

transición (2001), algunos enfocados en tierra rural e impuestos (1987) y otros

para impuestos de la propiedad urbanos (1992). Basado en los estudios de por lo

menos 40 países, enumera los diferentes roles del impuesto de la propiedad.

A) El impuesto de la propiedad es el mejor ingreso menor de los recursos en todos

los países.

B) El impuesto de la propiedad es el recurso más importante para los ingresos

subnacionales en muchos países, más aún en países en desarrollo que en los

países desarrollados o en transición.

C) Los impuestos de propiedad es mucho más importantes en los países ricos

(OCDE) que en los países en desarrollo o en transición. En Canadá representa el

4.1 % del PIB, seguido por Estados Unidos con el 2.9% y Australia con el 2.5%.

D) Ninguna de estas características han cambiado mucho en las recientes

décadas.

Por otra parte, Bird (2002) establece que derivado del análisis de las tasas

seguras del impuesto a la propiedad (ERPT) que significa la tasa aplicada al valor


208

catastral de los predios para el cálculo del impuesto predial, ofrece las siguientes

conclusiones:

1. Los impuestos a la propiedad generalmente son más altos para propiedades

no residenciales, es decir comerciales o industriales, que para las

propiedades residenciales o habitacionales.

2. Cuando la discreción local es considerable con respecto a los impuestos de

propiedad, como en el caso de los Estados Unidos, se encuentran grandes

diferencias con respecto a las tasas efectivas.

Efectivamente las tasas y el esfuerzo son variables determinantes para la

recaudación del impuesto de la propiedad, pero no son las únicas. Se puede decir,

que las tasas simbolizan las variables externas, sin olvidar la importancia de los

valores unitarios, y que el esfuerzo engloba un conjunto de elementos que

representan las variables internas. También es importante definir qué se entiende

por esfuerzo, ya que puede sólo representar los mecanismos de recaudación y de

mitigar el rezago del padrón existente, ó incluir un conjunto de variables que

determinan el padrón de contribuyentes y también los esfuerzos de recaudación.

Es decir, el origen de la información que es el sistema catastral y los instrumentos

de recaudación propias de un sistema predial.

Bird (2002) concluye que existen por lo menos cuatro características que

diversifican el impuesto de la propiedad de otros impuestos, que son la visibilidad,

la inelasticidad, su inherente arbitrariedad y la autonomía local. La visibilidad

soporta la visión del beneficio donde el impuesto de la propiedad pretende

traducirse en los servicios locales, y es más fácil que el ingreso se vea

influenciado por el gasto que realiza el gobierno. Es decir, el pago del

contribuyente aumenta cuando ve reflejados sus impuestos en los servicios

locales. Es inelástico porque los valores de la propiedad responden muy


209

lentamente a los cambios periódicos de la actividad económica, a diferencia de

cómo lo hacen los ingresos. Los valores unitarios se alteran más por razones

políticas en los Congresos de los Estados que por cuestiones de crecimiento

económico o plusvalía de las propiedades. Por tal razón, los valores catastrales

(oficiales) no representan los valores de la propiedad en el mercado de vivienda.

Los valores catastrales se encuentran en promedio de 25 a 50 por ciento debajo

de los valores de mercado (Bahl, 2009). Aunque en algunos casos es más grave,

ya que existen valores catastrales con mayor separación al valor de mercado.

Finalmente, la autonomía del gobierno local, donde algunos factores

administrativos e institucionales determinan el nivel de recaudación del impuesto.

De las bondades o ventajas que destacan Bahl & Martinez Vazquez (2007) sobre

el impuesto de la propiedad están su relativa estabilidad, su ingreso potencial, su

equidad y justicia en su tabulación, es manejable en cuanto a inversiones se

refiere, bajo costo en la recaudación y no hay competencia en la aplicación de la

base o tasa por el gobierno central.

Entre las desventajas están el alto costo administrativo, es difícil de elaborar los

cobros de morosos y es impopular para los votantes. La última desventaja se

empeora o se disminuye dependiendo de la relación que exista con el gasto

eficiente, es decir, si la recaudación y los impuestos aumentan, pero también lo

hace la inversión y el gasto eficiente que los votantes observan, el impacto

impopular disminuye. Sin embargo, si los impuestos aumentan y esto no se ve

reflejado en la atención de los bienes públicos y necesidades locales, se exacerba

la impopularidad del impuesto.

Por otra parte, el impuesto de la propiedad es un impuesto indirecto (Stiglitz,

2000), sobre un bien inmueble que generalmente tabula la tierra y la construcción

(algunos de los países solo la tierra, en otros sólo la construcción, Bird 2002), así

como las propiedad o genealogías del inmueble como puede ser residencial,


210

comercial o industrial. Para conocer el valor del terreno y de la construcción,

primero, es indispensable establecer los valores unitarios, que representan el valor

por metro cuadrado del terreno y de la construcción. Es decir, cuánto vale cada

metro cuadrado de terreno del inmueble, y cuánto vale cada metro cuadrado de la

construcción que se posee. Con ello se conocerá el valor catastral, y el impuesto

de la propiedad grava un porcentaje (tasa) de dicho valor.

Los valores unitarios de terreno y construcción, así como las tasas se establecen

por el gobierno nacional o municipal. En Canadá, Japón, Ucrania, Chile, Tailandia

y Túnez, por ejemplo, es el gobierno federal el que instituye los valores y las tasas.

En el caso de Hungría, Colombia, y Filipinas es discreción del gobierno local con

límites impuestos de forma centralizada. En Argentina y Kenia es completamente

a discreción del gobierno local (Bird, 2002). En el caso de México, las tasas se

establecen por los gobiernos estatales (congreso local) y los valores son

propuestos, en ocasiones, por el gobierno municipal a ratificación del Congreso

Local.

Para establecer los valores se siguen diferentes métodos:

• La evaluación de mercado, por valor de rentas, o la autoevaluación. La

evaluación de mercado se realiza por medio del cotejo de ventas del

inmueble, la estimación potencial del ingreso por renta, o la estimación del

valor del terreno como si fuera baldío y se adiciona el costo de la

construcción. La evaluación es usada en todos los países de la OCDE como

Indonesia, Filipinas, Sudáfrica, Argentina y México.

• La estimación de las rentas por una propiedad es utilizada en la India,

Australia, China, Tailandia, Guinea. Sin embargo, Netzer (1966) comenta que

este método afronta diversas dificultades por la falta de información de rentas

anuales de propiedades comparables principalmente.


211

• La autoevaluación es utilizada en Hungría, Túnez con auto declaraciones de

la propiedad por parte de los contribuyentes.

Derivado de la discrecionalidad y poca exactitud en el establecimiento de los

valores unitarios, y por ende, de los valores catastrales, en el Reino Unido se

estableció desde 1993 el sistema de rangos o bandas “banding system”, con el

cual no es necesaria la descripción del valor de cada propiedad, o al menos, no es

necesario tenerlo de forma exacta, ya que las valuaciones y estimaciones no son

una ciencia exacta (McCluskey, Plimmer, Connellan, 1998). Este sistema divide en

rangos el valor de las propiedades y cobra el mismo impuesto de la propiedad a

todos los inmuebles que se encuentren dentro del mismo rango. A diferencia de

las tasas, que gravan un porcentaje del valor catastral, por lo que todas las

propiedades pagan impuesto diferenciado.

La principal razón del establecimiento de bandas, es que los valores catastrales

por los métodos de cálculo no son exactos, y por lo tanto, pueden resultar injustos

entre una y otra propiedad que se encuentran tabuladas en su valor de forma

cercana, ya que por razones de evaluación puede resultar una de ellas

perjudicada. La simplicidad, la comprensión, la practicidad, la administración, la

transparencia, la estabilidad del ingreso son algunas de las características que

sobresalen del sistema de bandas. Por lo que según McCluskey (1998) un paso

lógico en el desarrollo de la valoración de los impuestos de la propiedad debe ser

considerar el impuesto por bandas. Simplificar la discrecionalidad y las

desigualdades cercanas en la tabulación son factores que pueden resolverse

recobrando la propuesta de sistema de bandas.

Una vez establecidos los valores se puede conocer el valor catastral del inmueble,

y conociendo la tasa a gravar o la banda, se conoce el importe a pagar del

impuesto de la propiedad o predial.


212

Por otra parte, la tarea de conocer los metros de terreno o de construcción de

cada predio, por cada contribuyente obligado a pagar el impuesto predial, requiere

de diversas tareas administrativas complejas. Es por ello, que en muchos países,

la pobre administración del impuesto es un obstáculo para implementar el

impuesto de la propiedad. Las autoridades locales no cuentan con la capacidad

para administrar el impuesto. Muchas funciones administrativas se desarrollan de

forma manual, cuando podrían ser computarizadas (Bird, 2002).

Los pasos clave para resolver un impuesto real de la propiedad son:

1. Identificación de las propiedades que van a gravarse. El catastro fiscal

requiere un mínimo de información para cada propiedad, detallar y definir sus

límites, utilizando mapas catastrales, es decir, el inventario de las

propiedades (En Kenia solo se encuentran el 70 % de los inmuebles

gravables registrados en el Catastro. En Guinea sólo una tercera parte (Bird,

2002)). Dicho inventario debe incluir la dirección, los metros cuadrados y la

edad del inmueble.

2. Elaboración de los recursos para la implementación.

3. Cobro y recolección de los impuestos. Es una función del gobierno local. El

atraso tiende a ser mayor en los países que no tienen suficientes recursos o

expertos para administrar el impuesto de la propiedad.

El impuesto de la propiedad es la alternativa del federalismo fiscal, cuando la

estrategia de la SGFF es fortalecer las capacidades de los municipios para

mejorar sus ingresos propios. Esta estrategia sólo puede ser posible cuando se

relaciona el ingreso con el gasto, y cuando la estrategia es conjunta y cooperativa

por los tres órdenes de gobierno para gestionar la distribución de capacidades, la


213

cual se asume con la práctica federal que hemos denominado Federalismo

Cooperativo Hacendario. El impuesto de la propiedad permite una mayor

identificación entre contribuyentes y beneficiarios del sistema local de servicios

públicos, es un impuesto elástico, de visibilidad, arbitrario y dependiente de la

autonomía local, estable, con ingreso potencial, equitativo y justo en su tabulación,

exportable en cuanto a inversiones se refiere, de bajo costo en la recaudación y

sin competencia. Pero también tiene un alto costo administrativo pero sobre todo

político, porque es impopular para los votantes. Por ello cualquier reforma,

renovación, actualización o cambio para incrementar la recaudación del impuesto

de la propiedad es más un tema político que un ejercicio técnico.

Sin embargo, el impuesto de la propiedad sigue siendo la opción sobresaliente

para incrementar los ingresos de los gobiernos locales en Latinoamérica (Cesare,

2002). El impuesto de la propiedad, es sin duda la maniobra a seguir en términos

de Política Fiscal Municipal. Los dos factores que permiten incrementar los valores

catastrales son el esfuerzo y las tasas. El esfuerzo implica un conjunto de

elementos que podrán ser detectados como parte de las fallas de gobierno que se

presentan en la recaudación tributaria predial. Las tasas dependen de

aprobaciones del Congreso Local, pero vale la pena rescatar la propuesta de

tabulación por bandas, para el diseño de la política pública a proponer y con ello

sanar las finanzas públicas.

5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR

SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS.

La recaudación del impuesto predial y su necesidad de contar con un Catastro

actualizado es un problema que puede encuadrarse dentro de las fallas de

gobierno (Weimer & Vininig, 2005) de oferta burocrática y de gobierno

descentralizado, como se explica a continuación:


214

La falla de oferta burocrática que se detecta es el resultado de la ineficiencia, que

representa la combinación entre la pérdida del costo de oportunidad y el

desperdicio de recursos, por la forma en que se gastan los mismos o se pierde la

posibilidad de lograr la eficiencia. La cual no se logra cuando no existe capacidad

en el sector, por lo que se requieren de incentivos que estimulen la innovación en

las agencias públicas para la utilización de métodos y tecnologías en la operación.

La falta de un catastro actualizado conlleva la pérdida de oportunidad en la

obtención de recursos, y mantenerse lejos de la capacidad tributaria de cada

Estado.

La falla de gobierno descentralizado se enmarca en el abandono fiscal. La

descentralización permite la provisión de los servicios públicos locales que

emparejan de mejor manera las demandas locales. La descentralización del

catastro no se ha llevado a cabo en el total de los municipios, y esto origina que no

se recaude ni se provean los servicios que la ciudadanía está requiriendo.

Adicionalmente, la falla también se enmarca en los problemas de implementación

de la descentralización. La implementación describe los esfuerzos que se hacen

para ejecutar los medios, esfuerzos que no siempre logran las intenciones de los

objetivos. Aunque constitucionalmente se descentralizó el impuesto predial, en la

implementación debió descentralizarse en su totalidad el catastro, por lo que los

objetivos constitucionales no se han logrado derivado de autoridad difusa en la

implementación de la descentralización.

Todo lo anterior engloba los problemas del sistema de recaudación tributaria del

impuesto predial para los municipios en México. Los municipios están obligados a

cumplir con determinadas obligaciones legales enmarcadas en el artículo 115

Constitucional, así como aquellas demandas que los ciudadanos exigen y evalúan

su cumplimiento, y que en caso de incumplimiento u omisión están dispuestos a

castigar con el voto, y que los gobernantes en turno desean conservar para dar


215

continuidad a su grupo político o Partido en el poder. Para lograrlo se requieren de

recursos suficientes para cubrir su gasto operativo e incrementar su gasto de

inversión. Cuando ello sucede existe un balance operativo positivo en el Estado, el

cual sólo puede incrementarse (También se mejora cuando disminuyen los gastos,

principalmente el gasto corriente), cuando aumentan los ingresos propios, mismos

que pueden mejorar si el impuesto predial tiene un crecimiento.

Primero, es importante conocer si las insuficiencias en el sistema catastral son las

causantes de la baja recaudación predial, por lo que es importante determinar un

modelo de Catastro y de sistema de recaudación predial para identificar los

problemas que existen en relación a la realidad de los municipios. Segundo, si el

sistema catastral influye en la recaudación del impuesto de la propiedad, establece

los mecanismos internos y externos para el desarrollo. Tercero, si los Estados

están incapacitados en realizar estos trabajos con los recursos y capacidades con

las que cuentan, es necesario generar una práctica federal que propicie la

cooperación de otros órdenes de gobierno para cumplir con estos objetivos.

También estos ingresos propios no pueden analizarse ni desarrollarse sin

considerar al gasto público, por lo que el Federalismo Fiscal se entiende mejor

como Federalismo Hacendario. Con la participación de otros órdenes de gobierno

podemos hablar de una nueva práctica Federal que hemos denominado

Federalismo Cooperativo Hacendario, el cual propone como estrategia de Política

Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para cumplir con su función de

asignación o provisión de servicios, a través del impuesto de la propiedad. El

impuesto de la propiedad requiere de voluntad política y eficiencia técnica para

resolver las fallas de gobierno que en su administración y recaudación se

presentan, en donde el sistema catastral toma especial preeminencia ya que es la

base de origen y cálculo para el cobro del impuesto. Es decir, no puede

concebirse una adecuada administración del impuesto inmobiliario, de la


216

propiedad o predial, sin examinar la administración del catastro, sus implicaciones

tributarias, pero sobre todo sus potencialidades tributarias.

5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE

CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.

La Agenda Particular 21 de la Organización de Naciones Unidas es el proceso

para la definición de políticas locales para el desarrollo sustentable, la cual infunde

un sistema de indicadores básicos para las gestiones estatales que permiten

realizar un auto diagnóstico (El conjunto de indicadores específicos fue

desarrollado por el INAFED a través del programa Desde lo local), tomando como

referente los siguientes aspectos:

1. Desarrollo institucional para un buen gobierno.

2. Desarrollo social de bienestar incluyente.

3. Desarrollo ambiental sustentable.

4. Desarrollo económico sostenible.

La adecuada gestión de los recursos estatales, su administración y recaudación se

enmarcan en la necesidad de fortalecer el Desarrollo Institucional para un buen

gobierno. El indicador en específico que contempla estos factores corresponden a:

estados administrados con responsabilidad y calidad, estados Fiscalmente

Responsable y estados con Finanzas Sanas. Contar con finanzas sanas e

ingresos suficientes para atender las necesidades y obligaciones del gobierno, es

necesario para poder desarrollar políticas sociales de bienestares incluyentes,


217

ambientales sustentables y economías sostenibles. Sin un adecuado desarrollo

institucional el resto de los indicadores serán deficientes en su desempeño.

Es por ello que el tema de la generación de ingresos propios, del impuesto de la

propiedad y el catastro se ha convertido en un tema globalizado. Es decir, la idea

de que los gobiernos locales deben generar mayores recursos, incrementar su

autonomía financiera y depender cada vez menos de las transferencias directas

de la federación comienza a ser un consenso globalizado, así como la idea, de

que el impuesto que debe ser la punta de lanza para lograr dichos objetivos es el

impuesto de la propiedad o impuesto predial. Reestructurar el impuesto de la

propiedad se ha convertido en una estrategia común para reformar las finanzas

públicas locales en muchas economías de transición y en crisis financiera (Bird y

Slack, 2004; Malme y Youngman, 2003) (Yu-Hung Hong, 2005). Pero además,

como dice Bird & Zolt (2003) los países ya no se dan el lujo de delinear sus

sistemas de impuestos en aislamiento.

Diversos estudios de casos internacionales y latinoamericanos muestran los

esfuerzos cooperativos de los gobiernos centrales para impulsar el desarrollo

institucional de los gobiernos locales en la materia. Sin intentar realizar un estudio

comparado de las reformas efectuadas sobre el impuesto de la propiedad, a

continuación se sustraen algunas de las enseñanzas de dichas investigaciones.

Kaldor`s (1980) establece que la validez en un sistema o reforma del impuestos no

está determinado solamente por una regulación legal apropiada, sino también por

la eficiencia e integridad en la administración del impuesto. Las reformas que se

han efectuado en el mundo han dependido en su éxito, en la voluntad política de la

consumación y en la integración administrativa de los sistemas recaudatorios, más

que a modificaciones legales en su sistema político. Jenkins (1991) también

comenta que las reformas de impuestos fracasan debido a la ineficiencia de la

administración del impuesto. Por lo que la forma en que se administra todo el


218

sistema de recaudación es el cambio significativo para la recolección de los

ingresos. El internet, las nuevas tecnologías, el uso eficiente de técnicas

computacionales y comunicaciones modernas son parte del nuevo tema en la

eficiencia de la administración del impuesto. Así lo destaca Predag en los casos

de Polonia, Slovenia, Croacia, España, Perú, Chile, Colombia, Singapur y Corea.

Quien además interpreta que el crecimiento económico no es suficiente para

garantizar los ingresos del gobierno. El uso de la tecnología y los medios para el

pago del impuestos significa orden y sistematización de la recaudación, reducir los

costos administrativos y reorganizar el impuesto de la propiedad. En Indonesia, el

SISTEP o sistema de recaudación bancaria incrementó la recaudación en su

primer año de implementación del 65 al 79 por ciento la recaudación

convirtiéndose en el nuevo sistema de recolección (Kelly, 2003), aunado al

sistema de administración gerencial del impuesto de la propiedad, basado en

controlar el catastro fiscal, la valuación, la recolección, ejecución y servicios de

pago.

De acuerdo a Martínez Vázquez (2000), entre la diversidad de temas por atender

para la estructura y organización de la administración del impuesto están: los

métodos deficientes de recolección, carencia de auditorías, inadecuada

capacitación del personal, insuficientes recursos para construir adecuados

sistemas de información, incapacidad para registrar y procesar un largo número de

nuevos contribuyentes, personal poco calificado para detectar la evasión fiscal.

Para Denne (2005) basado en el caso de Bosnia, algunas de las actividades que

se requieren para modernizar el sistema catastral y recaudatorio son: desarrollar e

implementar una base de datos para el registro del impuesto de la propiedad,

desplegar metodologías para la evaluación de la propiedad, integrar los datos del

registro de tierra y el catastro, identificar las características relevantes de la

propiedad, entrenamiento en técnicas de recolección de datos, educación al

contribuyente y relaciones públicas. Otra propuesta importante es la integración y


219

uso de la misma base de datos para el catastro y la administración del impuesto.

El uso de mapas catastrales en escalas de 1:1000 para zonas urbanas y 1:5000

para zonas rurales, y la utilización de metodología de valuación asistida por

computadora para reducir el costo de valuación de las propiedades.

La valoración del mercado en relación a los valores del impuesto de la propiedad

es característicamente el primer instrumento disponibles de los gobiernos locales

para incrementar sus recursos de ingresos propios (Denne, 2005).En países como

Australia, Brasil, Canadá, Alemania, España, Estados Unidos, Austria, Dinamarca,

Francia, Holanda, Suecia y Reino Unido, los gobiernos locales tienen la libertad de

instituir sus propias bases, tasas y retener los ingresos recolectados con una

estructura y marco nacional.

Por su parte, De Cesare (2006) presentó una ponencia por parte del Lincoln

Institute of Land Policy en el Seminario Internacional sobre Contribuciones

Inmobiliarias y el Catastro, organizado por el INDETEC en septiembre de 2002, en

la cual proporciona un aspecto de los impuestos a la propiedad en Argentina,

Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. El caso de Argentina es el más

próspero de Latinoamérica en función de su recaudación con respecto al PIB.

Cuadro 5.1. En Porcentaje del PIB

Países Porcentaje del PIB

Canadá 4%

Estados Unidos 2.90%

Australia 2.50%

OCDE 2.12 o 2.5%

Argentina 0.92%

Chile 0.70%

Países en transición 0.68%

Países Desarrollados 0.60%

Estándar Internacional 0.5 al 3%


220

Indonesia 0.35%

MÉXICO 0.20%

Austria 0.01%

Según Serravalle (2001) (De Cesare, 2006), como resultado de la escasez de

recursos para la inversión en el sector público, se identificó la necesidad de

recuperar ingresos derivados de impuestos y, desde principios de la década de los

noventa, Argentina se involucró en proyectos de reforma fiscal. Tales proyectos se

dividen básicamente en dos áreas principales: catastro y administración tributaria.

Se invirtieron cerca de 120 millones de dólares en las reformas y las revisiones del

catastro, con lo cual se desarrollaron algunas actividades, tales como: fotos

aéreas o imágenes satelitales, confección de mapas digitales y actividades

específicas de acuerdo con las condiciones existentes en los catastros de cada

municipio. Dichas actividades radicaron en llevar a cabo un censo general en los

municipios en los cuales no existía información catastral o en las situaciones en

las cuales la información era escasa. Posteriormente se trasladó la tecnología

catastral utilizada por los estados a los municipios, porque el acceso a los datos

catastrales administrados por las provincias es esencial para mejorar la

recaudación de los impuestos cuya base está relacionada con el valor de la

propiedad en el nivel del gobierno local. Los procedimientos para el futuro incluyen

el proceso de valuación de la propiedad. A finales de la década de los 80´s, el

impuesto a la propiedad personificaba menos del 15 por ciento de los ingresos

tributarios totales en las jurisdicciones, después de concluir la reforma, el ingreso

recolectado se incrementó en cerca de 35.66 por ciento de 1993 a 1999.

En resumen, el uso de tecnologías para la administración del catastro y

recaudación predial, un adecuado y eficiente sistema administrativo, atención en

los valores y tasas del impuesto de la propiedad son los principales temas que

requieren la atención de los gobiernos en todos los niveles para incrementar la


221

recaudación predial y poder sobrellevar una crisis económica. Más allá de las

reformas legales, se requiere constancia en reformar los sistemas administrativos

de recaudación, con la cooperación del gobierno central y regional, con los

gobiernos locales.

Cuadro 5.2. Ingresos propios contra Ingresos totales

Naciones % del predio o ingresos propios en relación a

los ingresos locales.

Austria 90

Australia 83

Suecia 76

Alemania 75

España 74

Estados Unidos 66

Francia 64

Dinamarca 57

Canadá 53

Reino Unido 45

Estándar Internacional 80

Países en Desarrollo 40

Países Desarrollados 30

Brasil 28

Holanda 26

Sudáfrica 19

Países en Transición 12

Indonesia 11

MÉXICO 9.27

México se sitúa en los más bajos niveles de recaudación del impuesto de la

propiedad, con apenas el 0.2 por ciento del PIB y el 9.27 por ciento de

recaudación predial en relación a sus ingresos totales, por debajo de los


222

esquemas internacionales, de los países en desarrollo o transición y diferentes

países latinoamericanos, todo ello a pesar de que las tasas arancelarias se

encuentran dentro de los estándares internacionales. Por tal razón el problema

recaudatorio no está en la regulación, sino en soluciones administrativas,

cooperativas y tecnológicas.

Cuadro 5.3 Regulaciones arancelarias

Naciones Regulaciones

Estados Unidos 1.20%

Argentina 1%

España 0.82 - 0.99%

MÉXICO 0.54%

Estándar Internacional 0.4 al 2.9%

Colombia 0.41%

Filipinas 0.07%

Indonesia 0.01 al 0.41%

En México, todos los gobiernos locales deben administrar libremente, total e

integralmente su catastro municipal, con elementos tecnológicos que les permita

orden, sistematización, confiabilidad en la recaudación fiscal y predial. El éxito en

los esfuerzos recaudatorios del impuesto predial no puede seguir siendo esfuerzos

aislados de algunos municipios, por el contrario, debe ser un inmutable de todos

los gobiernos municipales, que sólo podrá lograrse con un eficaz federalismo, con

la cooperación del gobierno federal y apoyo de sus gobiernos estatales, es decir,

de la práctica del Federalismo Cooperativo Hacendario, donde todos los órdenes

de gobierno ayuden con el gobierno municipal para apoyarle en su tarea de

ejecución y operación eficiente de la recaudación del impuesto de la propiedad,

trabajo que comienza en el catastro por lo que se requiere utilización de

tecnologías, donde también se requiere de la utilización de diversos medios de

pago, y mecanismos coercitivos o de incentivos.


223

Con base en la revisión literaria se puede establecer que los gobiernos locales,

por su función de retribución dentro de las finanzas públicas, deben atender los

bienes públicos locales incrementando su recaudación propia, y dependiendo

menos de las transferencias federales, para maximizar y eficientar el bienestar

social e evitar brotes de posibles crisis. La relación gasto ingreso no puede

separase cuando el objetivo es incrementar los ingresos propios, ya que por su

valor de origen, los recursos serán ejercidos con mayor responsabilidad.

La descentralización de facultades y capacidades permitirá atender y compensar

las desigualdades horizontales y verticales, a través de la cooperación con reglas

reconocidas por los cooperadores. Por tal razón, lo anterior se encuadra en el

Federalismo Cooperativo Hacendario, que es la práctica federalista que convoca

la participación de los tres órdenes de gobierno en la atención de la Hacienda

Municipal bajo los preceptos de la segunda generación del federalismo fiscal.

El desarrollo catastral es su única estrategia y el incremento de la recaudación

predial, y por ende de los ingresos propios, el principal objetivo. El impuesto

predial es el impuesto local por excelencia con más ventajas que desventajas, ya

que estas se disuelven con una adecuada gestión y ejercicio del gasto. Su

recaudación depende no sólo de tasa y esfuerzo, sino de versátiles formas

internas y externas del gobierno local. Las variables internas, que representan en

suma el esfuerzo de recaudación incluyen un conjunto de elementos que deben de

ser analizados y evaluados con detalle, para conocer su impacto en el impuesto.

Dentro de las variables internas, no puede dispersarse el origen del impuesto, que

son los datos catastrales. Por ello, el Catastro es la base, el origen de la adecuada

o ineficiente captación del impuesto predial. Pero además, el sistema catastral

vigoriza el ejercicio del gasto como fuente de información para la gestión pública.

Es por ello, que la atención del Catastro con visión multifinalitaria por sí mismo

atiende el ejercicio y el incremento de las finanzas públicas y reduce en un


224

porciento el gasto del Estado o Municipio, creando finanzas sanas que pueden

ayudar en algo cuando llega a desatarse una posible crisis financiera.


225


La crisis en México asociada a un gobierno centralista que generó grandes

desigualdades entre las regiones así como al interior de las mismas, se tradujo en

pequeños territorios que concentraron población, recursos económicos y políticos,

y que jamás difundieron el deseado desarrollo al resto del territorio. Con el cambio

adoptado por el Gobierno Mexicano desde los años noventa, se optó por

abandonar las políticas específicas que promovían el Desarrollo Regional, ya que

esto implicaba una acción específica por parte del Gobierno Federal y Estatal, que

permita consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos

locales para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el

desarrollo local.

Las reformas neoliberales, que si bien es cierto surgen con el interés de corregir

los desequilibrios de un estado obeso, lo que salta a la vista que dicha estrategia

fracaso, y devino en un debilitamiento del régimen estatal para generar recursos

propios, esto se ve reflejado precisamente en que los ciudadanos han perdido la

posibilidad de participar abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario

devolver a la comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones

que han de afectar el bienestar político.

Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y debe

fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva implícito la

auténtica democracia y un sistema republicano, e inspire en la participación

popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los medios de

solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser resueltos.

Con relación a los Ingresos Estatales y la potestad tributaria es necesario trasladar

competencias de órganos nacionales centrales o desconcentrados a los


226

municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de ingresos

autónomos capaces de financiar los servicios.

De manera particular podemos establecer la urgencia de actuar en la solución de

tres problemáticas concretas que requieren de acciones inmediatas, entre estas se

encuentran:

1) Realizar las reformas constitucionales necesarias para que los municipios

puedan diversificar sus fuentes de fondeo y financiamiento regional, en

particular es necesario establecer un sistema de garantías con la banca de

desarrollo a fin de que, sin afectar la autonomía y libertad de los municipios,

cuenten con el apoyo de la estructura federal, cual cobra particular relevancia

cuando se acude a los mercados financieros y bursátiles.

El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de financiar su

gasto público deficitario, el cual les merma su capacidad crediticia. Las opciones

de financiamiento que ha brindado el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal:

recaudación de impuestos propios, participaciones y transferencias, ha mostrado

no ser suficientes para satisfacer las necesidades de gasto y financiamiento,

provocando la fragilidad financiera de los gobiernos locales, y la aparición de

nuevos escenarios catastróficos.

Mediante la bursatilización de la deuda de los Estados es muy probable que se

reduzca la brecha entre sector financiero y productivo en las inversiones

regionales particularmente en microrregiones de alta marginalidad, debido a que la

participación de los municipios en el mercado es condicionada a inversiones

productivas; además, propiciará un saneamiento y transparencia de las finanzas

municipales debido a las exigencias de participar en el mercado de valores. Pero,

se deben considerar los posibles riesgos de esta vía de financiamiento, pues si no


227

se aplica cautelosamente acentuaría las deficiencias del sistema afectando las

metas económicas que justifican la descentralización.

El caso del municipio de Aguascalientes por ejemplo ilustra el acceso a esta vía de

financiamiento, y muestra que es necesario que los municipios conozcan los

requisitos para acceder al mercado de valores para que amplíen sus opciones.

Además, el tratar de acceder a esta vía implica que el municipio maneje sus

finanzas con claridad y una adecuada estimación de sus fortalezas y debilidades.

Es recomendable que el financiamiento por deuda bursátil sea otorgado

considerando un límite de endeudamiento en proporción con los ingresos propios

y asociados a proyectos productivos. De esta forma se incentivaría a la autonomía

fiscal, se incrementaría la capacidad de recaudación y se disminuiría la

dependencia fiscal; además, se motivaría el incremento de dichos ingresos para

adquirir mayor endeudamiento.

Es crucial considerar la vía de financiamiento bursátil en los Estados tomando en

cuenta la afectación en la autonomía fiscal, si no se contempla con cautela la

tendencia sería hacia una pérdida de autonomía fiscal siendo el gobierno federal

la garantía de la deuda, lo cual sería catastrófica porque la población que no viva

en el municipio endeudado, tendría que pagar una deuda que no tiene retribución

alguna.

2) Establecer los mecanismos normativos e institucionales para otorgar plena

autonomía presupuestaria a los municipios ampliando sus áreas de

competencia y sui responsabilidad ejecutiva en los programas que

contengan recursos federales y estatales. La reforma constitucional se

vuelve una condición necesaria para modificar la inequidad y convertir a los

municipios en garantes del desarrollo económico y social.


228

Para lo cual los procesos de descentralización fiscal y administración en México,

son un ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y Aportaciones

Federales traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal de las

administraciones estales, y que pese a las facultades tributarias que la ley ha

otorgado a los municipios mexicanos, se mantienen importantes desequilibrios que

se presentaban al momento de iniciar el proceso de descentralización Política,

Fiscal y Administrativa. Afectando el sistema de forma vertical como horizontal.

En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la limitada

capacidad impositiva de los Estados y en las enormes responsabilidades de gasto

público que deben efectuar. Esta situación los conduce a depender

considerablemente de las transferencias Federales para crear políticas de

bienestar. Los desequilibrios horizontales tienen que ver con las enormes

diferencias entre regiones, y la necesidad de buscar una mayor capacidad e

igualdad a través de los recursos que la Federación entrega a los gobiernos

locales.

Lo que si queda muy claro es que procesos como la globalización y la crisis

financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales gestionen

directamente con sus recursos para el desarrollo de su entorno, que en el Estado

aún no se rompe con los paradigmas de proyectos sectoriales con control central y

que deben de tener acciones de escala, y lo más importante, es que existen una

cantidad enorme de iniciativas locales que sin duda son el insumo principal para el

diseño de una Política de bienestar y de Desarrollo Económico local en México.

3) Establecer un fondo nacional de financiamiento municipal con carácter

autónomo el cual establecería los criterios necesarios para el sano desarrollo

y utilización de los recursos financieros de deuda y financiamiento

alternativos buscando equilibrios financieros fundamentales en las gobiernos

municipales, partiendo de un enfoque microregional y productivo.


229

El esquema de financiamiento instaurado por el gobierno federal; es decir, el

control institucional del endeudamiento de los gobiernos locales se encuentra en el

Artículo 117 del marco constitucional, que al prohibir obtener financiamiento del

exterior, y al conjugarse con otras regulaciones en la materia, ha permitido

registrar puntualmente y darle seguimiento a diferentes aspectos de los créditos

obtenidos.

Sin embargo, las reformas que las entidades federativas realizaron a sus

respectivas leyes de deuda a fin de instaurar controles que prevengan el sobre

endeudamiento y les genere una crisis incosteable, fueron insuficientes para

establecer controles eficaces.

El fondo que se propone funcionaría como un agente financiero asesor de las

municipalidades que permitan la utilización de mecanismos financieros de

mercado de forma prudencial, como por ejemplo, en la calificación de la deuda en

los diferentes órdenes de gobierno.

Hoy en día nuestra obligación es continuar examinando las diversas alternativas y

los nuevos escenarios en que las relaciones intergubernamentales, se enriquecen

con la alternancia política en todos los órdenes de gobierno y en los nuevos

escenarios de gestión y administración en todos los niveles.

Es por ello que a las legislaturas estatales y federal les corresponde seguir

trabajando para dotar a los estados y municipios de mayores opciones para

reducir su dependencia financiera hacía los recursos provenientes de los

derivados de la Ley de Coordinación Fiscal.

La demostración a lo largo de este trabajo, nos permite concluir que la colocación

de los bonos bursátiles sin un control prudencial fue negativa, ya que instauro


230

nuevas crisis el interior de los Estados, ya que pese a cumplir con su objetivo de

subsanar las finanzas, pero se descuidó en su manejo y aplicación.

El reto sigue siendo, explorar más posibilidades para allegarse de una cada vez

con una mayor captación de recursos y frenar el día a día con las carencias y

necesidades de la población, y evitar el financiamiento del gasto corriente a base

de préstamos, que mal empleados en vez de solucionar el problema lo acrecenta

con la aparición de nuevas crisis financiera y la afectación de la política de

bienestar.


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M O V I M I E N T O

C I U D A D A N O

Tarea Editorial

1ª Edición Marzo del 2013.

2ª Impresión Marzo del 2015.

DISTRIBUCIÓN GRATUITA, PROHIBIDA SU VENTA.

La obra denominada “LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”, es una publicación de Movimiento Ciudadano y se terminó de imprimir en la delegación Gustavo A. Madero, Distrito Federal, el día 11 de marzo del 2015.

Esta impresión consta de 250 ejemplares más sobrantes y fueron impresos por: Kladow, S.A. de C.V., en Calle Miguel Planas número 21, colonia Vallejo Poniente, delegación Gustavo A. Madero, Distrito Federal, C.P. 07790. La edición estuvo al cuidado de la Tesorería Nacional de Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

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