La tributacin extrafiscal en el mercado financiero: posibilidades y lmites jurdicos

Diogo Ferraz Lemos Tavares

ADVERTIMENT. La consulta daquesta tesi queda condicionada a lacceptaci de les segents condicions d's: La difusi daquesta tesi per mitj del servei TDX (www.tdx.cat) i a travs del Dipsit Digital de la UB (diposit.ub.edu) ha estat autoritzada pels titulars dels drets de propietat intellectual nicament per a usos privats emmarcats en activitats dinvestigaci i docncia. No sautoritza la seva reproducci amb finalitats de lucre ni la seva difusi i posada a disposici des dun lloc ali al servei TDX ni al Dipsit Digital de la UB. No sautoritza la presentaci del seu contingut en una finestra o marc ali a TDX o al Dipsit Digital de la UB (framing). Aquesta reserva de drets afecta tant al resum de presentaci de la tesi com als seus continguts. En la utilitzaci o cita de parts de la tesi s obligat indicar el nom de la persona autora. ADVERTENCIA. La consulta de esta tesis queda condicionada a la aceptacin de las siguientes condiciones de uso: La difusin de esta tesis por medio del servicio TDR (www.tdx.cat) y a travs del Repositorio Digital de la UB (diposit.ub.edu) ha sido autorizada por los titulares de los derechos de propiedad intelectual nicamente para usos privados enmarcados en actividades de investigacin y docencia. No se autoriza su reproduccin con finalidades de lucro ni su difusin y puesta a disposicin desde un sitio ajeno al servicio TDR o al Repositorio Digital de la UB. No se autoriza la presentacin de su contenido en una ventana o marco ajeno a TDR o al Repositorio Digital de la UB (framing). Esta reserva de derechos afecta tanto al resumen de presentacin de la tesis como a sus contenidos. En la utilizacin o cita de partes de la tesis es obligado indicar el nombre de la persona autora. WARNING. On having consulted this thesis youre accepting the following use conditions: Spreading this thesis by the TDX (www.tdx.cat) service and by the UB Digital Repository (diposit.ub.edu) has been authorized by the titular of the intellectual property rights only for private uses placed in investigation and teaching activities. Reproduction with lucrative aims is not authorized nor its spreading and availability from a site foreign to the TDX service or to the UB Digital Repository. Introducing its content in a window or frame foreign to the TDX service or to the UB Digital Repository is not authorized (framing). Those rights affect to the presentation summary of the thesis as well as to its contents. In the using or citation of parts of the thesis its obliged to indicate the name of the author.

LA TRIBUTACIN EXTRAFISCAL EN EL MERCADO

FINANCIERO: POSIBILIDADES Y LMITES JURDICOS

Tesis doctoral presentada por

DIOGO FERRAZ LEMOS TAVARES

para optar por el ttulo de doctor en Derecho

Director y Tutor: Prof. Dr. Luis Manuel Alonso Gonzlez

Universidad de Barcelona

Facultad de Derecho

Departamento de Derecho Financiero y Tributario

Programa de Doctorado en Derecho y Ciencia Poltica

Lnea de Investigacin: Derecho Financiero y Tributario

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3

AGRADECIMIENTOS

Primeramente, agradezco a mi director de tesis, Prof. Dr. LUIS MANUEL ALONSO

GONZLEZ, con quien me quedar en eterna deuda por la intensa e inestimable orientacin y

por la paciencia que la exige una direccin de tesis a distancia. En su persona, tambin

agradezco a todo cuerpo docente y administrativo de la UNIVERSITAT DE BARCELONA,

especialmente del Departamento de Derecho Financiero y Tributario, por ofrecerme un

ambiente amable, acogedor y acadmicamente estructurado para el desarrollo de mi

investigacin.

Asimismo, agradezco al Prof. Dr. MARCUS LIVIO GOMES, por el incentivo a este

proyecto, por las innumerables ayudas y por brindarme con una amistad que tiene una fuerza

felizmente desproporcionada si comparada con el corto tiempo en que nos conocemos; al

Prof. Dr. JOO RICARDO CATARINO y al Prof. Dr. JOS ALMUD CID, por la ayuda en mis

cortas pero fructferas estancias de estudios en Lisboa y en Madrid, respectivamente, por la

amistad que surgi en aquellos momentos y por hacer que me sintiera en casa mientras estaba

en aquellas ciudades, agradecimiento ste que extiendo a sus maravillosas familias. Tambin

agradezco a los profesionales del International Bureau of Fiscal Documentation (IBFD), en la

persona del Prof. Dr. JOO NOGUEIRA, y del Instituto de Estudios Fiscales (IEF), por

ofrecerme la oportunidad de desarrollar una pequea parte de mi investigacin en la

impresionante estructura de sus bibliotecas.

Mi profundo agradecimiento, tambin, a mis amigos LUCIANO GOMES FILIPPO y

FBIO FRAGA GONALVES, por los intercambios de ideas que fueron esenciales a la

culminacin de esta tesis. Y a mis compaeros de trabajo, especialmente PEDRO AFONSO

GUTIERREZ AVVAD, LOUISE LOPES MARCHIORI y THIAGO MARIGO DE CASTRO, por el firme

apoyo y por la comprensin en el tiempo que el doctorado me hizo estar ausente de nuestro

trabajo.

Finalmente, agradezco a mi madre, por el ejemplo de vida y por el nimo

imparable durante todo el perodo de desarrollo de esta tesis.

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5

Resum

La present tesi t l'objectiu d'investigar, sota un punt de vista jurdic, les

possibilitats i lmits de la tributaci extrafiscal sobre el mercat financer. En resum, es pretn

analitzar les bases i el funcionament de la tributaci extrafiscal especficament en aquest

sector econmic, en nom d'identificar l'espai que els tributs extrafiscals poden ocupar en la

tributaci del mercat financer, aix com els lmits que li sn imposats per les normes generals

aplicables a la extrafiscalidad i per normes especfiques vinculades a aquest sector.

Per complir aquest repte, desprs d'un primer captol introductori, la tesi parteix

de dos captols generals que serveixen de premissa per a l'examen del tema concret: en el

segon captol, es fixen algunes nocions generals respecte a la regulaci pblica del mercat

financer, ja que la tributaci extrafiscal, com a espcie d'intervenci pblica sobre l'economia,

necessriament es relacionar amb les altres intervencions existents sobre aquest sector

econmic; en el tercer, s'estableixen les bases generals de la tributaci extrafiscal, en nom

d'identificar la seva fonamentaci, el seu camp d'actuaci i els seus lmits intrnsecs (derivats

de la prpia essncia de la extrafiscalidad) i extrnsecs (imposats per altres normes de

l'ordenament jurdic, fins i tot els principals principis tributaris).

Un cop assentades aquestes premisses generals, la tesi analitza especficament la

tributaci extrafiscal en el mercat financer, en dos captols que tenen un evident vincle de

gnere-espcie: el quart captol estableix normes resultants de l'aplicaci de la extrafiscalidad

a aquest sector econmic, especialment respecte a les funcions que tal tributaci pot

desenvolupar i als lmits a qu est sotmesa, aix com analitza els principals models de

tributaci extrafiscal en el mercat financer; i el cinqu captol exposa els principals trets

d'alguns tributs especfics del mercat financer ja existents, nombradamente a Espanya, Brasil i

Europa i especialment pel que fa al seu carcter extrafiscal (o no), analizndoles sota les

premisses fixades en els captols precedents i opinant sobre la seva conformitat amb els

criteris de legitimitat de la tributaci extrafiscal que s'han construt al llarg de la tesi.

Finalment, el sis captol exposa de manera objectiva i resumida les principals

conclusions del treball.

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Resumen

La presente tesis tiene el objetivo de investigar, bajo un punto de vista jurdico, las

posibilidades y lmites de la tributacin extrafiscal sobre el mercado financiero.

Resumidamente, se pretende analizar las bases y el funcionamiento de la tributacin

extrafiscal especficamente en este sector econmico, en aras de identificar el espacio que los

tributos extrafiscales pueden ocupar en la tributacin del mercado financiero, as como los

lmites que le son impuestos por las normas generales aplicables a la extrafiscalidad y por

normas especficas vinculadas a tal sector.

Para cumplir este reto, tras un primer captulo introductorio, la tesis parte de dos

captulos generales que sirven de premisa para el examen del tema concreto: en el segundo

captulo, se fijan algunas nociones generales respecto a la regulacin pblica del mercado

financiero, puesto que la tributacin extrafiscal, como especie de intervencin pblica sobre la

economa, necesariamente se relacionar con las otras intervenciones existentes sobre este

sector econmico; en el tercero, se establecen las bases generales de la tributacin extrafiscal,

en aras de identificarse su fundamentacin, su campo de actuacin y sus lmites intrnsecos

(derivados de la propia esencia de la extrafiscalidad) y extrnsecos (impuestos por otras

normas del ordenamiento jurdico, incluso los principales principios tributarios).

Una vez asentadas estas premisas generales, la tesis analiza especficamente la

tributacin extrafiscal en el mercado financiero, en dos captulos que tienen un evidente

vnculo de gnero-especie: el cuarto captulo establece normas resultantes de la aplicacin de

la extrafiscalidad a este sector econmico, especialmente respecto a las funciones que tal

tributacin puede desarrollar y a los lmites a que est sometida, as como analiza los

principales modelos de tributacin extrafiscal en el mercado financiero; y el quinto captulo

expone los principales rasgos de algunos tributos especficos del mercado financiero ya

existentes, nombradamente en Espaa, Brasil y Europa y especialmente respecto a su carcter

extrafiscal (o no), analizndoles bajo las premisas fijadas en los captulos precedentes y

opinando sobre su conformidad con los criterios de legitimidad de la tributacin extrafiscal

que se han construido a lo largo de la tesis.

Finalmente, el sexto captulo expone de manera objetiva y resumida las

principales conclusiones del trabajo.

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Abstract

This thesis studies, under a legal standpoint, the possibilities and limits of the

corrective taxation of the financial market. It aims to analyze the basis and the functioning of

corrective taxation specifically within such an economic sector, in order to identify the role

that corrective taxes can play in financial markets and the limits imposed to this kind of

taxation by general legal rules and by specific rules related to that sector.

To accomplish this objective, and after a first introductory chapter, the thesis

begins with two general chapters, both serving as premises for the further development of the

study: in the second chapter, we establish some broad and general notions on the public

regulation on financial markets, since corrective taxation, as a kind of public intervention on

the economy, will necessarily be related to other public interventions carried out on the same

sector; the third chapter sets forth the general legal grounds of corrective taxation, in order to

identify its foundations, its field of operation, and its intrinsic (derived from the core aspects

of corrective taxation) and extrinsic (imposed by other legal rules, such as tax principles)

limits.

Once those general premises are established, the thesis analyzes specifically the

corrective taxation on the financial market, through two chapters which have a clear gender-

specie relationship: the fourth chapter sets forth legal rules arising from the application of

corrective principles in the financial market, specially in relation to the functions that such a

taxation can carry on and to the limits imposed to these taxes; also, this chapter analyzes the

main templates of corrective taxes usually imposed on financial markets; and the fifth chapter

exposes the main characteristics of some specific taxes currently imposed on the financial

sector, namely in Spain, Brazil and Europe, specially with regard to their corrective nature,

scrutinizing these taxes under the premises established in the previous chapters and under

their compliance with the legitimacy criteria reached by the thesis.

Finally, the sixth chapter compiles the main conclusions arising from the thesis in

an objective manner.

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NDICE

1. INTRODUCCIN ..................................................................................................................................... 15 1.1. JUSTIFICACIN DEL TEMA ................................................................................................................................. 15 1.2. DELIMITACIN DEL TEMA................................................................................................................................. 19 1.3. METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN ............................................................................................................ 20

2. NOTAS SOBRE LA REGULACIN DEL MERCADO FINANCIERO .............................................. 22 2.1. UNA APROXIMACIN A LA REGULACIN ECONMICA EN GENERAL .......................................................... 22

2.1.1. Introduccin ...................................................................................................................................................... 22 2.1.2. Breve Perspectiva Histrica ....................................................................................................................... 25 2.1.3. La Evolucin Material de la Regulacin ............................................................................................... 28 2.1.4. La Importancia del Ambiente .................................................................................................................... 35 2.1.5. Objetivos y Principios Rectores de la Regulacin en General ..................................................... 38 2.1.6. La Cuestin de la Autorregulacin o Desregulacin ...................................................................... 47

2.2. FUNDAMENTACIN Y LEGITIMACIN DE LA REGULACIN DEL MERCADO FINANCIERO ....................... 51 2.2.1. Qu es el Mercado Financiero? ............................................................................................................... 51 2.2.2. Peculiaridades del Mercado Financiero ............................................................................................... 57

2.2.2.1. Un Sector Vital para la Economa como un todo ......................................................................................................... 58 2.2.2.2. Interdependencia Interna ...................................................................................................................................................... 62 2.2.2.3. Interdependencia Externa ..................................................................................................................................................... 67 2.2.2.4. Interdependencia Gubernamental ..................................................................................................................................... 72 2.2.2.5. Interdependencia Internacional ......................................................................................................................................... 73 2.2.2.6. Riesgo, Especulacin e Inestabilidad ................................................................................................................................ 75 2.2.2.7. Vehculo de la Poltica Econmica ...................................................................................................................................... 83

2.2.3. Una vez ms, una cuestin pragmtica: crisis y regulacin ....................................................... 84 2.2.4. Objetivos y Funciones de la Regulacin del Mercado Financiero ............................................. 96

2.3. LAS FORMAS DE ACTUACIN DE LA REGULACIN ..................................................................................... 107 2.3.1. Normas Prudenciales ................................................................................................................................. 108 2.3.2. Normas de Conducta .................................................................................................................................. 114 2.3.3. Normas de Direccin (estimulo, desaliento) ................................................................................... 117

3. REFLEXIONES SOBRE LOS ASPECTOS FUNDAMENTALES DE LA EXTRAFISCALIDAD . 121 3.1. EL CONTENIDO DE LA EXTRAFISCALIDAD ................................................................................................... 121

3.1.1. Las Funciones de la Tributacin. El Fundamento y los Objetivos Posibles de la Extrafiscalidad .............................................................................................................................................. 121

3.1.2. La Eficacia de la Tributacin Extrafiscal .......................................................................................... 134 3.2. LOS LMITES INTRNSECOS DE LA EXTRAFISCALIDAD ............................................................................... 137

3.2.1. Necesaria Competencia Material Correlata al Objetivo Extrafiscal .................................... 137 3.2.3. Prohibicin de Sancin .............................................................................................................................. 138 3.2.4. Extrafiscalidad no puede Imposibilitar Conductas ...................................................................... 139 3.2.5. La Tributacin Extrafiscal debe Estructurarse segn la Finalidad Extrafiscal .............. 140

3.3. DISTINCIN: TRIBUTOS EXTRAFISCALES, MEDIDAS EXTRAFISCALES, EFECTOS EXTRAFISCALES E INTERVENCIN COSTEADA POR LA RECAUDACIN ................................................................................... 142

3.4. CRITERIO DE IDENTIFICACIN Y DE CONTROL DE LEGITIMIDAD DE LOS TRIBUTOS Y MEDIDAS EXTRAFISCALES: LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA ........................................................................................ 147

3.5. EXTRAFISCALIDAD Y ALGUNOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS ...................................................................... 154 3.5.1. Capacidad Contributiva ............................................................................................................................ 155

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3.5.1.1. El Supuesto Conflicto entre la Extrafiscalidad y el Principio de Capacidad Contributiva .................... 155 3.5.1.2. El Contenido de la Capacidad Contributiva ................................................................................................................ 158

A) Lmites Verticales ........................................................................................................................................................................ 159 B) Lmites Horizontales .................................................................................................................................................................. 161

3.5.1.3. Capacidad Contributiva como Presupuesto y como Parmetro de la Tributacin.................................. 163 A) Capacidad Contributiva como Presupuesto de la Tributacin .............................................................................. 163 B) Capacidad Contributiva como Parmetro de la Tributacin .................................................................................. 165

3.5.1.4. El Dilogo entre Extrafiscalidad y Capacidad Contributiva ................................................................................ 166 3.5.2. Igualdad ........................................................................................................................................................... 178 3.5.3. Seguridad Jurdica ....................................................................................................................................... 184 3.5.4. Proporcionalidad........................................................................................................................................ 193

4. LA TRIBUTACIN EXTRAFISCAL EN EL MERCADO FINANCIERO: ASPECTOS ESPECFICOS Y PRINCIPALES MODELOS ..................................................................................... 199

4.1. POSIBILIDADES Y LMITES ESPECFICOS PARA LA TRIBUTACIN EXTRAFISCAL EN EL MERCADO FINANCIERO .................................................................................................................................................... 199

4.1.1. Fundamentos y Objetivos de la Extrafiscalidad en el Mercado Financiero ...................... 199 4.1.1.1. Fundamentos ............................................................................................................................................................................. 199 4.1.1.2. Objetivos ...................................................................................................................................................................................... 204

A) Externalidades .............................................................................................................................................................................. 205 B) Prevencin de Riesgos .............................................................................................................................................................. 207 C) Poltica Econmica ...................................................................................................................................................................... 209

4.1.2. Necesaria Coherencia de la Tributacin Extrafiscal con las Normas Reguladoras ...... 210 4.1.3. Funciones Reguladoras en el Mercado Financiero que pueden ser objeto de la

Extrafiscalidad .............................................................................................................................................. 214 4.1.4. Obstculos Prcticos a la Tributacin Extrafiscal del Mercado Financiero ................... 219 4.1.5. Quin Paga el Tributo Extrafiscal? .................................................................................................. 224

4.2. TRIBUTOS ORDINARIOS .................................................................................................................................. 228 4.2.1. Tributos sobre la Renta ............................................................................................................................. 229 4.2.2. La Cuestin del IVA ...................................................................................................................................... 237

4.3. TRIBUTOS ESPECFICOS .................................................................................................................................. 244 4.3.1. Impuesto sobre Transacciones Financieras (Financial Transaction Tax FTT) ........... 248

4.3.1.1. Objeto y Carcter Extrafiscal ............................................................................................................................................. 248 4.3.1.2. Hecho Imponible ..................................................................................................................................................................... 257 4.3.1.3. Base Imponible ......................................................................................................................................................................... 259 4.3.1.4. Tipo de Gravamen ................................................................................................................................................................... 259 4.3.1.5. Sujeto Pasivo ............................................................................................................................................................................. 261 4.3.1.6. El FTT y la Deslocalizacin de Actividades ................................................................................................................. 262

4.3.2. Impuesto sobre la Actividad Financiera (Financial Activities Tax FAT) ........................ 264 4.3.2.1. Objeto y Carcter Extrafiscal ............................................................................................................................................. 264 4.3.2.2. Hecho Imponible ..................................................................................................................................................................... 271 4.3.2.3. Base Imponible ......................................................................................................................................................................... 272 4.3.2.4. Tipo de Gravamen ................................................................................................................................................................... 277 4.3.2.5. Sujecin Pasiva ......................................................................................................................................................................... 278

4.3.3. Impuesto (o Contribucin) sobre el Balance (Bank Levy) ........................................................ 279 4.3.3.1. Objeto y Carcter Extrafiscal ............................................................................................................................................. 279 4.3.3.2. Hecho Imponible ..................................................................................................................................................................... 282 4.3.3.3. Base Imponible ......................................................................................................................................................................... 284 4.3.3.4. Tipo de Gravamen ................................................................................................................................................................... 287 4.3.3.5. Sujecin Pasiva ......................................................................................................................................................................... 289

4.3.4. Otros Tributos Especficos ........................................................................................................................ 291 4.3.4.1. Los Tributos sobre los Depsitos Bancarios .............................................................................................................. 292

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4.3.4.2. Los Tributos sobre los Movimientos Financieros ................................................................................................... 294 4.3.4.3. Los Tributos sobre Bonos Pagados a Ejecutivos Financieros ............................................................................ 295

5. SUPUESTOS CONCRETOS DE MEDIDAS TRIBUTARIAS SOBRE EL MERCADO FINANCIERO .......................................................................................................................................... 299

5.1. CONSIDERACIONES INICIALES ...................................................................................................................... 299 5.2. ESPAA ............................................................................................................................................................. 300

5.2.1 Aspectos Histricos: el IGTE, el Impuesto sobre las Primas de Seguros y el ITPyAJD ... 301 5.2.1.1. Antecedentes ............................................................................................................................................................................. 301 5.2.1.2. El IGTE .......................................................................................................................................................................................... 303

A) Aspectos Generales..................................................................................................................................................................... 303 B) El Rgimen Propio de Algunas Actividades Financieras .......................................................................................... 307 C) Las Operaciones de Prstamos y Crdito ......................................................................................................................... 308 D) Operaciones de Depsitos y Otras ...................................................................................................................................... 312 E) Operaciones de Depsito Irregular y Otras .................................................................................................................... 312 F) Resumen ........................................................................................................................................................................................... 314

5.2.1.3. El Impuesto sobre las Primas de Seguro ...................................................................................................................... 315 5.2.1.4 El ITPyAJD .................................................................................................................................................................................... 320

5.2.2. La Modernidad: el Impuesto sobre los Depsitos de las Entidades de Crdito ........... 326 5.2.2.1. Breve Resumen de la Estructura Impositiva.............................................................................................................. 326 5.2.2.2. Anlisis Crtico .......................................................................................................................................................................... 335

A) Una Verdadera Novedad? ...................................................................................................................................................... 335 B) El IDEC y su Supuesta Naturaleza Extrafiscal: real existencia y posibles consecuencias ........................ 337

5.3. BRASIL ............................................................................................................................................................... 347 5.3.1. Clarificacin Previa Necesaria ............................................................................................................... 347 5.3.2. El Impuesto sobre Operaciones de Crdito, Divisas y Seguros, o relativas a Ttulos y

Valores Mobiliarios ................................................................................................................................... 348 5.3.2.1. Nociones Fundamentales .................................................................................................................................................... 348

A) La Atribucin de Competencias en el Sistema Tributario Brasileo .................................................................. 348 B) El Objeto del IOF, segn la CF/88......................................................................................................................................... 351 C) IOF: Competencia Tributaria que Refleja una Competencia Regulatoria ......................................................... 357 D) La Ineludible Extrafiscalidad del IOF................................................................................................................................. 359 E) El mbito de Actuacin de la Extrafiscalidad del IOF ................................................................................................ 361 F) Los Privilegios del IOF resultantes de su Extrafiscalidad y los Respectivos Lmites .............................. 367

5.3.2.2. La Evolucin Legislativa del IOF Principales Cambios y Anlisis de su Legitimidad.......................... 376 A) El IOF en el CTN Normas Generales ................................................................................................................................ 377 B) La Creacin del IOF IOF/Crdito e IOF/ Seguros ..................................................................................................... 379 C) La Complementacin del IOF IOF/Divisas e IOF/TVM .......................................................................................... 380 D) El IOF/TVM y el Oro-Activo Financiero ....................................................................................................................... 381 E) El Ilegtimo Intento de Alargarse el mbito de Actuacin de la Extrafiscalidad del IOF .......................... 381 F) Nuevas Operaciones sujetas al IOF/Crdito y al IOF/TVM ..................................................................................... 384 G) El Intento de Racionalizacin ................................................................................................................................................ 386

5.3.3. Aspectos Concretos de los Diferentes Conceptos del IOF ........................................................... 387 5.3.3.1. El IOF/Crdito ........................................................................................................................................................................... 387

A) Aspectos Generales ................................................................................................................................................................... 387 B) Operaciones de Crdito en General (excepto Factoring) ........................................................................................ 387 C) Enajenacin de Derechos de Crdito a Sociedades de Factoring ........................................................................ 400

5.3.3.2. El IOF/Divisas ........................................................................................................................................................................... 405 5.3.3.3. El IOF/Seguros.......................................................................................................................................................................... 412 5.3.3.4. El IOF/TVM................................................................................................................................................................................. 414

5.3.4. Anlisis de la Conformidad Extrafiscal del IOF .............................................................................. 422 5.4. OTROS SUPUESTOS EUROPEOS ..................................................................................................................... 425

5.4.1. Unin Europea: el propuesto FTT ........................................................................................................ 425 5.4.1.1. Aspectos Generales: fundamentos e histrico de tramitacin ......................................................................... 425

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5.4.1.2. Elementos de la Propuesta ................................................................................................................................................ 432 A) Objeto del Impuesto .................................................................................................................................................................. 432 B) Exclusiones y Exenciones ........................................................................................................................................................ 443 C) Aspecto Subjetivo: contribuyentes y responsables..................................................................................................... 450 D) Aspectos Cuantitativos: bases imponibles y tipos de gravamen .......................................................................... 451 E) Resumen de los Supuestos de Incidencia del FTT Propuesto ................................................................................ 452

5.4.1.3. Algunos Aspectos Polmicos relacionados con las Funciones Extrafiscales del FTT............................ 453 A) El Problema de la Supuesta Extraterritorialidad ......................................................................................................... 453 B) Cuestiones relativas a la Capacidad Contributiva........................................................................................................ 458 C) Adecuacin del FTT a las Razones Extrafiscales .......................................................................................................... 465

5.4.2. Reino Unido ..................................................................................................................................................... 482 5.4.2.1. Bank levy (o Impuesto sobre el Balance) .................................................................................................................... 482

A) Los Fundamentos y Objetivos del Impuesto .................................................................................................................. 482 B) Objeto, Hecho Imponible y Sujetos del Impuesto ........................................................................................................ 488 C) Base Imponible ............................................................................................................................................................................. 493 D) Tipo de Gravamen ....................................................................................................................................................................... 500 E) Otros Aspectos ............................................................................................................................................................................. 503

5.4.2.2. Stamp Duty y Stamp Duty Reserve Tax ....................................................................................................................... 504 A) Aspectos Generales ................................................................................................................................................................... 504 B) Estructura Impositiva Objeto, Hecho Imponible, Base Imponible, Tipo de Gravamen, Contribuyentes etc. 505 C) Algunos Comentarios ................................................................................................................................................................. 508

5.4.3. Francia .............................................................................................................................................................. 511 5.4.3.1. El FTT Francs ......................................................................................................................................................................... 511

A) Aspectos Generales y Objeto .................................................................................................................................................. 511 B) El FTT sobre Compras de Ttulos de Capital o Instrumentos Semejantes ....................................................... 512 C) El FTT sobre Transacciones de Muy Alta Frecuencia ................................................................................................ 516 D) El FTT sobre Operaciones de Compra de Seguros de Impago de Deuda (credit default swaps) Soberana de Pases de la Unin Europea..................................................................................................................................... 519 E) Consideraciones Finales ........................................................................................................................................................... 520

5.4.3.2. El Bank Levy Francs: Taxe de risque systmique des banques ......................................................................... 523 A) Objeto y Hecho Imponible...................................................................................................................................................... 523 B) Sujetos ............................................................................................................................................................................................. 524 C) Aspectos Cuantitativos ............................................................................................................................................................ 525 D) Consideraciones Finales .......................................................................................................................................................... 526

6. CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 529

BIBLIOGRAFA .............................................................................................................................................. 549

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ABREVIATURAS

ACP Autorit de Contrle Prudentiel (Francia)

ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade

art. Artculo

BOE Boletn Oficial del Estado

CE Constitucin Espaola

CF/88 Constituio Federal de 1988 (Brasil)

COM Communication

CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentos Financeiros (Brasil)

CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (Brasil)

CTN Cdigo Tributrio Nacional (Brasil)

CVM Comisso de Valores Mobilirios (Brasil)

DJ Dirio da Justia

ECC Entidad Central de Compensacin

EM Estado-miembro (de la Unin Europea)

EU Euro

FAT Financial Activities Tax

FIA Fondo de Inversin Alternativo

FTT Financial Transaction Tax

GFIA Gestor de Fondo de Inversin Alternativo

IAF Impuesto sobre Actividades Financieras

IAS International Accounting Standards

IDEC Impuesto sobre los Depsitos de las Entidades de Crdito (Espaa)

IGTE Impuesto General sobre el Trfico de Empresas

IOF Imposto sobre Operaes Financeiras (Brasil)

IPO Initial Public Offering

IRPF Impuesto sobre la Renta de la Pessoa Fsica (Espaa y Brasil)

IRPJ Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (Brasil)

IS Impuesto de Sociedades

ITF Impuesto sobre Transacciones Financieras

ITI Impuesto sobre Tierras Infrautilizadas

ITPyAJD Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos

14

Documentados

IVA Impuesto sobre el Valor Aadido

LGT Ley General Tributaria

LOFCA Ley Orgnica de las Comunidades Autnomas

MiFid Markets in Financial Instruments Directive

OICVM Organismos de Inversin Colectiva en Valores Mobiliarios

RBS Royal Bank of Scotland

RE Recurso Extraordinrio

REsp Recurso Especial

SD Stamp Duty (Reino Unido)

SDRT Dtamp Duty Reserve Tax(Reino Unido)

SICAV Sociedad de Inversin de Capital Variable

SMN Sistema Multilateral de Negociacin

STF Supremo Tribunal Federal (Brasil)

STJ Superior Tribunal de Justia (Brasil)

STT Securities Transaction Tax

TC Tribunal Constitucional (Espaa)

TCE Tribunal Constitucional Espaol

TFUE Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea

TJUE Tribunal de Justicia de la Unin Europea

TR Texto Refundido

TVM Ttulo Valor Mobiliario

UE Unin Europea

USGAAP Generally Accepted Accounting Principles (Estados Unidos)

15

1. INTRODUCCIN

1.1. JUSTIFICACIN DEL TEMA

A partir del segundo semestre de 2008, el mundo ha enfrentado una de las peores

crisis econmicas de la historia, cuya diseminacin fue severamente maximizada por el pice

del fenmeno de la globalizacin, haciendo que una crisis cuya cuna se puede concretamente

identificar en los Estados Unidos de la Amrica se alastrara prcticamente a todos los puntos

do nuestro planeta.

No slo el aspecto geogrfico del origen de la crisis se puede perfectamente

identificar. Tambin es punto pacfico el hecho de que tal crisis se origin especficamente en

el mercado financiero, afectando en un primer momento a las sociedades (bancos, sociedades

de inversin, aseguradoras etc.) que actan en ese sector de la economa, para despus

alcanzar negativamente a los dems sectores econmicos de manera general.

Respecto a las causas de la crisis, las conclusiones que se construyeron no fueron

unvocas. Hay quien sustente que la crisis surgi en razn de la desregulacin (o

autorregulacin) que se vena llevando a efecto en los mercados financieros, ante la necesidad

de conferirles mayor eficiencia y competitividad frente a los mercados financieros de otros

pases; hay quien hable de una influencia significativa de la forma de remuneracin de los

administradores de las instituciones financieras, basada en resultados de corto plazo, lo que

hara que tales administradores prefirieran estrategias dotadas de ms riesgos y

potencialmente generadoras de mejores resultados en el corto plazo; hay quien atribuya la

crisis a la avaricia supuestamente inherente a los agentes del mercado financiero, que criaran

productos atpicos tan complejos que no seran perfectamente comprendidos por los

inversores ni por los responsables de la fiscalizacin del mercado, escapando, as, a cualquier

tipo de control efectivo en cuanto a las conductas a ellos vinculadas; hay quien critique el

sistema tributario, atribuyndole el rasgo de privilegiar la deuda (mediante la posibilidad de

deducir los intereses pagos en prstamos, por ejemplo) frente a la inversin directa (por

ejemplo, va el aumento del capital de la sociedad).

En verdad, tal vez muchas de esas causas - o quizs todas ellas - hayan ocurrido

en conjunto, pero esto no es lo ms relevante para la justificacin de nuestro estudio. El

importante es tener en cuenta que ha surgido una certeza diseminada en el sentido de que es

necesaria una revisin de la regulacin del mercado financiero, con el objetivo de instituir o

16

reforzar medidas que eviten o por lo menos disminuyan los efectos de una crisis similar en el

futuro. Y esa regulacin se justifica de modo amplio por numerosos motivos, de entre los

cuales podemos desde ya citar los dos siguientes.

Primeramente, la regulacin se legitima por un argumento pragmtico:

invariablemente, cuando enfrentan una crisis, los sectores ms relevantes de la economa

demandan y reciben auxilio gubernamental. Este auxilio costa caro, no slo directamente (en

el montante de los recursos pblicos destinados a socorrer el sector en crisis) como

indirectamente (por la consecuente disminucin de recursos que se puede destinar a otras

actividades estatales). As, si el Estado ser inevitablemente llamado a socorrer sectores en

crisis, tal vez sea natural que tenga la potestad de regular preventivamente los sectores ms

sensibles, justamente para que pueda evitar o disminuir la necesidad del socorro.

En segundo, es indubitable la relevancia social y econmica del mercado

financiero, responsable, en corta sntesis, de la asignacin de recursos excedentes de los

ahorradores a aquellos que necesitan de tales recursos para desarrollar su actividad o para

simplemente consumir. Aunque la crisis pueda haber puesto un disfrace de villano en el

mercado financiero junto a la opinin pblica, es cierto que tal sector de la economa es vital

para aquellos que hoy son sus vctimas (la llamada economa real, los consumidores

etc.): la asignacin de recursos que venimos de mencionar sirve tambin para que las

empresas productivas puedan desenvolver sus proyectos, expandir su actuacin, generar

ms empleos etc.; asimismo sirve para que los consumidores obtengan recursos para realizar

sus consumos y as poner en marcha la economa real. La cuestin es que existe la otra

cara de la moneda de esa importancia del mercado financiero: la dependencia. De hecho, las

caractersticas propias del mercado financiero lo ponen en por lo menos cuatro situaciones de

interdependencia que lo hacen especialmente sensible.

A la primera se puede llamar de interdependencia interna, porque en el mercado

financiero es natural que los concurrentes sean, adems de competidores, clientes unos de los

otros. Esto hace que haya una interdependencia entre las diversas instituciones financieras,

pues que la crisis de una de ellas, en lugar de beneficiar a las otras, podr perjudicarlas como

acreedoras o proveedoras de servicios a aquella que se encuentra en crisis. Adems, la crisis

de una institucin financiera lleva naturalmente a la quiebra de confianza del pblico en

general respecto a su capacidad de solvencia, lo que es una sentencia de muerte a un tipo de

negocio que depende fundamentalmente de la confianza de terceros para que estos terceros le

confen sus recursos. Sin embargo, ms que una quiebra de confianza especifica en relacin a

17

aquella institucin en crisis, puede suceder una disminucin generalizada de la confianza en el

sector financiero como un todo, haciendo que los ahorradores saquen sus recursos aunque

confiados a otras instituciones, lo que fatalmente generar una escasez y una prdida de

liquidez que por su parte tambin comprometer la sanidad empresarial y econmica de otras

instituciones financieras, no slo de aquella que estaba en crisis inicialmente.

A la segunda se la puede llamar de interdependencia externa. Como dijimos

anteriormente, el mercado financiero desempea una funcin esencial para toda la economa,

proporcionando recursos de aquellos que los ahorran a aquellos que de ellos necesitan, incluso

fomentando el desarrollo de las actividades productivas ms cercanas al ciudadano comn. En

los das de hoy, los otros sectores econmicos dependen de manera crucial de los mecanismos

que les ofrece el mercado financiero para hacer frente a sus necesidades de financiacin e

inversin. De ah que una crisis en el mercado financiero, con la consecuente disminucin de

recursos disponibles, rpidamente genera efectos crueles a estos otros sectores econmicos,

que no ms tendrn acceso a los medios que utilizaban para soportar los gastos inherentes a

sus actividades productivas.

Todava se puede hablar de una tercera relacin de dependencia protagonizada por

el mercado financiero, la interdependencia gubernamental. Con efecto, una de las

principales formas de financiacin de la actividad estatal es a travs de la deuda pblica,

mayoritariamente negociada entre los gobiernos y las instituciones financieras. Con eso, una

crisis en el mercado financiero, adems de normalmente suponer las ayudas estatales a que

nos referimos anteriormente, genera una escasez de recursos no slo para los particulares, sino

tambin para los gobiernos, formando un ciclo vicioso en lo cual el gobierno tiene que prestar

dinero para salvar las instituciones financieras, pero, al mismo tiempo, no consigue recaudar

los fondos necesarios a sus actividades globales incluso la de ayuda al sector en crisis.

Finalmente, en el mercado financiero est presente una fuerte interdependencia

internacional, resultante del hecho de que tal sector econmico tal vez sea aquel en que la

globalizacin se ha producido con mayor intensidad. Por ello, los agentes y los mercados

financieros estn conectados internacionalmente, porque agentes de unos pases actan en

mercados financieros ajenos, o porque agentes financieros de diferentes sitios negocian entre

s etc. Por esta razn, la crisis de un agente financiero o de un mercado financiero especfico

tiene el potencial de no circunscribirse solamente a aquel pas, sino de alcanzar agentes y

mercados financieros de otros pases, en un efecto cascada que pone en peligro la estabilidad

de la economa mundial.

18

La importancia del mercado financiero y la constatacin de que los Estados (y por

ende sus respectivas sociedades) siempre sern llamados a contener una crisis financiera; las

interdependencias que son causas y efectos de tal importancia; los impactos de la ltima crisis

financiera que vivimos; todo ello ha llevado a las naciones y los bloques comunitarios a

impulsar una amplia revisin del modelo de regulacin del mercado financiero que los pases

occidentales, con una u otra variacin, vienen utilizando en los ltimos aos, con el objetivo

de conferir una mayor estabilidad, seguridad y conformidad social a este sector vital para sus

economas. Como veremos, la intensidad de la regulacin ha oscilado a lo largo de los

tiempos, y los momentos de crisis como el que vivimos suelen producir una revisin de las

prcticas regulatorias, siempre en aras de prevenir las causas de tales crisis.

Paralelamente a esa revisin de la regulacin del mercado financiero, surge una

importante y oportuna discusin sobre la sistemtica de tributacin incidente sobre este

mercado y sobre las operaciones en l desarrolladas, especialmente en el mbito de la Unin

Europea. Con efecto, se viene planteando la necesidad de que se reevale tal tributacin, sea

en aras de cambiarla en los puntos que quizs hayan contribuido a las ltimas crisis

financieras, sea con el objeto de que la tributacin refuerce las normas regulatorias aplicables

al mercado financiero. En otras palabras, se plantea la idea de utilizar la tributacin del

mercado financiero con finalidades distintas de la recaudatoria, es decir, la finalidad

extrafiscal de hacer que este sector econmico cumpla de manera ms adecuada las

importantes funciones sociales que le cumplen.

Entra en cuestin, as, la definicin de criterios jurdicos que auxilien el control de

estas medidas tributarias extrafiscales, los cuales deben tener atencin con la teora general

del derecho, con los dictmenes inherentes a la extrafiscalidad y, principalmente, con las

peculiaridades del objeto de la intervencin estatal va tributacin: el propio mercado

financiero. De hecho, intervenir en el mercado financiero no es el mismo que intervenir en

actividades contaminantes al medioambiente, o en sectores de la economa real. El mercado

financiero posee unos rasgos particulares que imponen una aplicacin diferenciada de la

tributacin extrafiscal, con lmites y posibilidades propios, los cuales se debe fijar de manera

segura y fundamentada, para que esta tributacin sea eficiente y legtima. sta es la

pretensin de la presente tesis.

La relevancia de estas revisiones de la regulacin y de la tributacin del

mercado financiero se puede mensurar por los propios efectos de la crisis a que nos

referimos, los cuales hemos todos sentido diariamente, directa o indirectamente. Tal

19

relevancia gana amplitud cuando tenemos en cuenta que el asunto de que nos ocupamos es

perenne, una vez que las crisis como la de 2007/2008 son cclicas, con pocos matices entre

unas y otras, lo que hace el presente tema importante no slo en este especfico momento en

que vivimos, sino tambin para el futuro. Paradjicamente, este mismo asunto es novedoso,

una vez que son escasos los estudios sobre las posibilidades y lmites de una tributacin

extrafiscal en el mercado financiero.

En ese sentido, a la luz de las peculiaridades inherentes al mercado financiero, nos

parece fundamental investigar jurdicamente s, cmo y hasta qu punto la tributacin puede

auxiliar a las medidas reguladoras de este sector econmico, y no slo generar nuevas fuentes

de fondos para los Estados.

1.2. DELIMITACIN DEL TEMA

El tema de la presente tesis se puede resumir de la siguiente forma: investigar,

bajo el punto de vista eminentemente jurdico, las posibilidades y los lmites de actuacin de

una tributacin extrafiscal sobre el mercado financiero, es decir, de una tributacin que, ms

all de un inters puramente recaudatorio, tenga el objetivo de auxiliar la regulacin (en

amplio sentido) de ese mercado, sea por el estmulo de conductas deseables, sea por el

desincentivo a conductas indeseables (aunque lcitas), sea an con fines vinculados a la

poltica econmica del gobierno etc.

El desenvolvimiento de este tema supone una investigacin de ciertos aspectos

para que se conteste a diversas indagaciones, por ejemplo: el mercado financiero, como una

actividad que por s sola no es daosa a la sociedad, constituye ambiente apto a someterse a

una tributacin extrafiscal? El Estado puede legtimamente valerse de la tributacin como

medio de regulacin del mercado financiero? El Estado puede legtimamente valerse de la

tributacin como medio de dirigir las prcticas desarrolladas en el mercado financiero? Caso

sea jurdicamente posible una tributacin extrafiscal en el mercado financiero, cules seran

sus potencialidades, su campo exacto de actuacin jurdico? Y cules seran sus lmites

jurdicos?, tanto los resultantes de la naturaleza de la extrafiscalidad, como los referentes a las

caractersticas del mercado sobre lo cual incide.

Adems de esa delimitacin positiva del tema, o sea, de la indicacin prima

facie de qu se buscar investigar y analizar, es posible y recomendable hacer una

delimitacin negativa de ese mismo tema, para que quede claro desde luego qu no

20

constituir su objeto. En esa lnea, podemos afirmar que la presente tesis no tiene el objeto (i)

de bajar a los detalles de la regulacin del mercado financiero, sus agentes y herramientas

(aunque una descripcin de los fundamentos y objetivos de esa regulacin sea necesaria); (ii)

de explicar las posibles razones econmicas de las crisis financieras (aunque se haga breves

referencias a ellas, sobre todo para identificar la realidad sobre la cual debemos trabajar); (iii)

de abordar crticamente medidas reguladoras del mercado financiero que no posean relacin

con la tributacin (aunque por veces se pueda mencionarlas); y (iv) de analizar los concretos

efectos econmicos de una tributacin extrafiscal sobre el mercado financiero.

En resumen, la tesis busca identificar si es jurdicamente posible la institucin de

una tributacin extrafiscal en el mercado financiero y, acaso lo sea, a trazar los contornos

positivos (posibilidades, potencialidades) y negativos (lmites, prohibiciones) de esa

tributacin.

1.3. METODOLOGA DE LA INVESTIGACIN

El presente estudio se pretende aplicable a los sistemas jurdicos de manera

general, aunque especialmente a aquellos de orgenes romano-germnicos y basados en el

moderno constitucionalismo (que tiene en la Constitucin su norma fundamental, a la cual

todas las dems normas deben obediencia), como en regla son los ordenamientos de Europa

Continental y de Sudamrica. Sin embargo, creemos que los anlisis, fundamentos y

conclusiones a que llegamos tambin pueden trasladarse a ordenamientos basados en la

common law, aunque con las debidas adecuaciones.

Para ello, hemos basado nuestra investigacin fuertemente en los principios y

reglas que nos fornece la teora general del derecho y, principalmente, la teora general del

derecho tributario. Es decir, buscamos extraer y fundamentar nuestras ideas desde una

perspectiva general del derecho, fundada en postulados jurdicos que son de aplicacin

universal o por lo menos extremamente difundidos. Evidentemente, las conclusiones a que

llegamos no necesariamente son automticamente aplicables a cualquier ordenamiento

jurdico, sino que dependen de un previo examen respecto a su compatibilidad con el

ordenamiento concreto en el cual se quiera aplicarlas. Por ejemplo, es posible que algunas

posibilidades de tributacin extrafiscal que identificamos se las vede la Constitucin de

determinado Pas; igualmente, es posible que determinado lmite que entendemos aplicable a

esta tributacin se lo excluya esa misma Constitucin. Sin embargo, creemos que estas

21

posibles incompatibilidades entre nuestras ideas y ordenamientos jurdicos concretos, si

existentes, sern la excepcin, no la regla.

En aras de garantizar este carcter general de la presente tesis, asimismo de testar

la pertinencia y arreglo a la realidad de nuestras ideas, el trabajo ha seleccionado y analizado

un nmero determinado de casos concretos de tributacin extrafiscal en el mercado

financiero. Por supuesto, no ha sido posible examinar todos los tributos extrafiscales que

inciden sobre este sector econmico, pero hemos elegido los que nos parecieron ms

relevantes con base en los criterios de tiempo de experiencia, de diversidad de objetos

imponibles, de diversidad de sistemas jurdicos, entre otros. En definitiva, buscamos ejemplos

de tributos extrafiscales incidentes sobre el mercado financiero tanto en pases desarrollados

como en naciones emergentes; en ordenamientos de civil law y en de common law; tributos

que inciden sobre determinadas actividades, sobre transacciones y sobre la empresa como un

todo; tributos nuevos y tributos antiguos; etc. As que nos parece que hemos tenido una

muestra de casos que es apta y suficiente a garantizar el carcter general que intentamos

imponer a nuestra tesis, sin perder de miras la utilidad prctica del resultado de nuestra

investigacin.

Todo este trabajo se ha basado fundamentalmente en el estudio bibliogrfico, que

s fue firmemente basado en obras espaolas y brasileas, pero que tambin ha utilizado

subsidios oriundos de otros sistemas jurdicos relevantes, como el de los dems pases de la

Unin Europea (en especial, Reino Unido, Francia, Alemania), de los Estados Unidos de

Amrica, y de pases de la Amrica Latina. Tales subsidios tuvieron el objetivo sobre todo de

permitir el delineamiento de un perfil general de los sistemas de imposicin tributaria

extrafiscal sobre el mercado financiero, identificar experiencias ya implantadas de cuo

extrafiscal en ese sector econmico y testar si nuestras conclusiones estn amparadas por la

realidad.

De esa manera, esperamos haber producido una tesis que tenga una utilidad doble:

servir de subsidio a las discusiones previas a la implantacin de cualquier tributacin

extrafiscal sobre el mercado financiero, contribuyendo al mejor diseo posible de esa

tributacin, al menos en trminos jurdicos; y fornecer elementos para el control y evaluacin

respecto de la eficiencia y legitimidad de cualquier medida extrafiscal incidente sobre este

sector econmico.

22

2. NOTAS SOBRE LA REGULACIN DEL MERCADO FINANCIERO

Aunque la presente tesis no est dentro del mbito de los estudios de Derecho

Econmico (en concreto la parte referente a la regulacin de sectores de la economa), puesto

que su objeto es marcadamente tributario, y aunque las consideraciones respecto a la

regulacin econmica en general y la regulacin del mercado financiero en particular

mereceran una tesis dedicada a stas, es relevante el establecimiento de algunas nociones

generales sobre la intervencin pblica en la economa va regulacin. Esto se debe a los

hechos de que (i) se examinar la fiscalidad de un sector marcado por una casi innata

regulacin pblica y (ii) se analizar una faceta de la tributacin (la extrafiscalidad) que est

necesariamente vinculada a unos fines pblicos ajenos a la pura y simple recaudacin.

Con el objetivo de poder determinar el si, el cmo y el hasta qu punto la

tributacin puede servir de auxiliar a las polticas pblicas en el mercado financiero, primero

tenemos que conocer, aunque en lneas deliberadamente generales, el si, el cmo y el

hasta qu punto dichas polticas pblicas pueden desarrollarse en aquel sector econmico.

Y para ello es imprescindible tenerse en cuenta los objetivos que por tales polticas pblicas

pueden legtimamente buscar.

As, este captulo tendr el objetivo de identificar las principales caractersticas de

la intervencin pblica en el mercado financiero, desde sus fundamentos hasta sus objetivos,

pasando evidentemente por los mecanismos utilizados, pero sin necesidad de entrar en

detalles que en nuestra opinin no son necesarios para concluir esta tesis. Finalmente,

tendremos una idea ms precisa sobre el ambiente en el que la fiscalidad aqu estudiada

deber actuar, ambiente ste que ciertamente servir de orientador para esta actuacin.

2.1. UNA APROXIMACIN A LA REGULACIN ECONMICA EN GENERAL

2.1.1. Introduccin

La regulacin pblica del mercado financiero no es ms que una especie del

gnero obviamente ms amplio de la regulacin pblica de la economa. Es cierto que el

mercado financiero posee una serie de peculiaridades y caractersticas que hacen que su

regulacin sea sustancialmente diferente a la aplicada a otros sectores econmicos, y

trataremos estas singularidades cuando abordemos la regulacin especfica de este mercado.

Pero, antes, necesitamos establecer algunas nociones sobre la regulacin en general, las

23

cuales, por encontrarse vinculadas al gnero, naturalmente tendrn un impacto sobre la

especie que es el objeto de nuestro estudio.

La cuestin de la regulacin pblica de la economa quizs implique una de las

ms antiguas y difciles disputas ideolgicas entre juristas y tambin economistas. Si

extrapolamos y atendemos slo a los aspectos ms generales de la cuestin, podemos concluir

que sta fue el centro de una disputa que se arrastr por prcticamente todo el siglo XX: la

guerra fra entre el capitalismo y el comunismo. Una guerra que enfrentaba las diferentes

opiniones sobre los papeles del Estado y la iniciativa privada dentro de la economa nacional,

con visiones absolutamente opuestas sobre las posibilidades y los lmites de actuacin de cada

uno.

No obstante, el debate sobre la regulacin econmica no distancia apenas a los

capitalistas de los comunistas, sino que encuentra un amplio espacio de discusin dentro de

los propios capitalistas, pues no se trata de decidir entre blanco y negro, sino entre las

diferentes tonalidades gris existentes. Las opciones no estn apenas entre no regulacin o

total regulacin, sino entre los diversos grados de regulacin que pueden imponerse en una

economa. El reto, pues, es decidir qu regulacin es necesaria o recomendable en un

escenario concreto, a la luz de las caractersticas de la sociedad en cuestin y de la situacin

del momento.

Un gran ejemplo de disputa constructiva entre visiones absolutamente distintas

respecto al papel del Estado en las economas nos llega de la mano de una interesante

entrevista1 entre dos economistas que pueden considerarse los baluartes de la defensa de una

teora no intervencionista del Estado y, de otro lado, de una teora que ofrece un papel algo

ms destacado a los gobiernos. Hablamos, respectivamente, de MILTON FRIEDMAN,

fundador de la llamada Escuela de Chicago, y de JAMES TOBIN, representante de la

llamada nueva economa, seriamente influenciada por las ideas de JOHN MAYNARD

KEYNES. En esa preciosa entrevista, los dos formidables economistas ponen de relieve los

hechos y opiniones que apoyan cada una de sus visiones de mundo, como ocurre desde el

principio del dilogo.

TOBIN afirma respetar las soluciones de mercado, excepto donde hay lo que

llamamos efectos externos, los cuales los mercados no son capaces de tenerlos en cuenta.

1 AMERICAN ENTERPRISE INSTITUTE FOR PUBLIC POLICY RESEARCH. The competition of ideas: an

interview with Milton Friedman and James Tobin In: The American Enterprise. Washington: 1990. En libre

traduccin.

24

En su opinin, la libertad del mercado para resolver con autonoma sus propios problemas ha

de ser respetada hasta que stos problemas ultrapasen las fronteras del mercado o, ms bien,

las personas inicialmente involucradas en ellos. El profesor vencedor del premio Nobel de

1981 sigue diciendo que es favorable a un activismo monetario por parte del responsable de

la poltica monetaria () y, cuando sea posible, tambin por parte del responsable de la

poltica fiscal, especialmente con fines estabilizadores para las economas. Para l, el puro y

simple crecimiento econmico no es suficiente, pues debe haber que haber una distribucin de

la riqueza de la mejor manera posible, y sentencia: para ello, debe haber polticas pblicas que

produzcan tal distribucin y una poltica gubernamental que promueva el crecimiento y

camine en el mismo sentido. En su opinin, el gobierno puede contribuir al crecimiento

econmico, por ejemplo, mejorando la tasa de ahorro de la nacin, de modo a que tengamos

ms fondos para la inversin, sin que esto signifique necesariamente la reduccin de tributos

o incentivos fiscales.

FRIEDMAN, por su parte, defiende exactamente lo opuesto. En su sociedad

ideal, el papel del gobierno sera el de promocionar el ambiente ms eficaz para que los

individuos decidan todas las cuestiones por s mismos. Segn el vencedor del premio Nobel

de 1976, cuando el gobierno asume la responsabilidad de hacer que la tasa de crecimiento

econmico sea una cuestin gubernamental (), acaba haciendo ms mal que bien porque

termina interfiriendo en las elecciones individuales. Esto distorsiona los incentivos propios

de los individuos y de este modo frustra sus intentos de alcanzar sus propios objetivos. En

lnea con este raciocinio, FRIEDMAN sostiene que cualquier tasa de crecimiento que surja

desde decisiones individuales es la correcta tasa de crecimiento de una sociedad, y tal tasa de

crecimiento suele ser mayor cuanto menor es la intervencin gubernamental.

Esta tesis no es del rea econmica y no tenemos ninguna pretensin de

desarrollar el tema bajo el prisma econmico con profundidad, especialmente por una

cuestin de incapacidad tcnica. La intencin de mencionar dichas posturas es slo la de

aclarar que la opcin entre ms o menos regulacin no es fcil en prcticamente ningn tipo

de estudio, lo que, a nuestro juicio, impone claramente una lnea de exposicin: con arreglo a

la realidad. Esta tesis es jurdica y el derecho no es nada sin la debida atencin a la realidad

que pretende regular y en su caso cambiar.

25

2.1.2. Breve Perspectiva Histrica

La realidad a la que nos referimos demuestra que sin Estado (u otras autoridades

pblicas, domsticas o transfronterizas, debidamente establecidas) no hay Mercado2 ni

economa. Se trata de una constatacin jurdicamente pragmtica que no puede ser ignorada:

El mercado entendido como autntica institucin de la Sociedad, en la clsica

dualidad de Max Weber, ese mercado no puede existir sin el previo

reconocimiento de otros presupuestos igualmente institucionales (reconocimiento

de la propiedad privada y de la empresa, del contrato y de la libertad de

asociacin, y obviamente de una proteccin judicial efectiva de esos mismos

derechos y sus facultades conexas). Y an habramos de aadir, para terminar, que

un mercado es incapaz de nacer sin ayuda del Derecho (). Una legislacin, en

fin, cuyo incumplimiento pueda ser sancionado de forma efectiva, sin tener que

confiar esa efectividad o enforcement a la benevolencia de sus propios

practicantes o la prdida de una reputacin profesional que importa cada vez

menos a quienes ahora pueden moverse a lo largo y ancho de unos espacios

crecientemente globalizados ()3

Realmente, creemos que un mercado sin regulacin (cualquier regulacin, por

mnima que sea) es algo impensable, en la medida en que el propio mercado depende

fundamentalmente de reglas jurdicas que balicen su funcionamiento y los derechos y deberes

de sus participantes. La idea de un mercado pblico carente de algn tipo de regulacin es

tan absurda e imposible de aceptar como la existencia de un deporte sin reglas4. Y as lo es

porque sin tales reglas jurdicas, no hay mercado; hay anarqua:

No hay mercado sin organizacin poltica que garantice su existencia y sus

reglas de funcionamiento. No existe una economa de mercado sin una normativa

jurdica que la regule y un Poder que garantice el respeto a dicha regulacin. ()

Slo el mercado organizado es verdadero mercado.

() si el mercado no estuviera regulado por reglas cuyo cumplimiento garantizan

los Poderes Pblicos, el mercado no subsistir, sino que generara una serie de

fuerzas distorsionadoras de su funcionamiento que lo hara desaparecer en el

sentido institucional que se predica del mercado5

2 SNCHEZ ANDRS, Anbal. Estudios jurdicos sobre el mercado de valores. Edicin a cargo de Juan Carlos

Senz Garca de Albizu, Fernando Oleo Banet, Aurora Martnez Flrez. Cizur Menor: Thomson-Civitas, 2008,

p. 75. 3 SNCHEZ ANDRS, 2008, P. 75.

4 SNCHEZ ANDRS, 2008, p. 42.

5 COSCULLUELA MONTANER, Luis. Derecho pblico econmico. Madrid : Iustel, 2009, p. 26.

26

Es que la idea de un orden natural del sistema econmico no es correcta, porque

el orden del sistema econmico resulta plasmado en normas jurdicas, que deben garantizar su

funcionamiento conforme a las reglas y principios que inspiran el sistema de economa de

mercado6. Adems, SZTAJN es precisa al decir, siguiendo a RONALD COASE, que no

siempre las personas, negociando libremente, consiguen alcanzar el mejor resultado,

justificndose, pues, la intervencin del Estado en la fijacin de reglas que produzcan tal

efecto7.

Exactamente por depender del Estado innatamente, puede decirse que la

intervencin de los poderes pblicos en la economa es, en verdad, tan vieja como el

Estado8. MARTN MATEO

9 afirma que puede detectarse en todas las etapas por las que ha

pasado la Humanidad, una vez abandonado el nomadismo, intervenciones pblicas, incluso de

amplia escala, de transcendencia econmica, es decir, la economa y los mercados han sido

objeto de regulacin pblica desde tiempos inmemoriales. No creo que exista dificultad en

aceptar que la intervencin del poder pblico en la vida econmica es una constante

histrica, ya deca T. R. FERNNDEZ en texto de 195910

.

Con efecto, sigue MARTN MATEO, ya en las primeras civilizaciones se

encontraban regulaciones a partir del surgimiento de una lite burocrtico-religiosa que pudo

as obtener los medios precisos para alimentar a los servidores no productivos del Estado.

Tambin en las civilizaciones esclavistas de la antigedad, la construccin de grandes obras

civiles y religiosas que suscitaron los Estados comerciantes, el surgimiento de la moneda etc.,

son todos ellos hitos reveladores del progreso de la historia de la mano de los poderes

pblicos.

En la Edad Media, MARTN MATEO11

revela que existen precedentes

importantes como el intento de control de los intereses de los prstamos con motivaciones

aqu lgicamente de carcter religioso, la lucha contra la devaluacin, por rebajas de la ley de

6 COSCULLUELA MONTANER, 2009, p. 28.

7 SZTAJN, Rachel. Regulao e o Mercado de Valores Mobilirios. In: Revista de Direito Mercantil,

Industrial, Econmico e Financeiro, vol. 135. So Paulo: IBDCC, julio-septiembre/2004, p. 136, en traduccin

libre. 8 MUOZ MACHADO, Santiago. Fundamentos e instrumentos jurdicos de la regulacin econmica. In:

MUOZ MACHADO, Santiago Y ESTEVE PARDO, Jos (dir.). Fundamentos e instituciones de la regulacin.

Madrid: Iustel, 2009, p. 16. 9 MARTN MATEO, Ramn. El Marco pblico de la economa de mercado. Cizur Menor: Thomson Aranzadi,

2003, p. 89. 10

FERNNDEZ, T.R. Inscripciones y autorizaciones industriales. In: Revista de Administracin Pblica, n

52/1966. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1959, p. 424 11

MARTN MATEO, 2003, p. 90.

27

acuacin de la moneda, la tasa de los precios de los artculos de primera necesidad. Otras

medidas de intervencin del Estado en la economa de esa poca son las medidas de

fomento, como es ejemplo la adjudicacin de fueros y privilegios a las ciudades con nimo

de estimular los asentamientos en determinadas zonas de repoblacin. La exposicin del

autor recoge tambin una observacin muy interesante:

Pero es curiosamente en la poca de la industrializacin, coetnea del

florecimiento de ideologas fervorosamente enemigas del intervencionismo,

cuando se van a dar los pasos decisivos para una poltica econmica conducente

precisamente a la consolidacin del actual modelo de universal aceptacin, el

Estado nacional. El sistema poltico que surge de la revolucin industrial tiene su

explicacin en la preocupacin de la naciente burguesa por consolidar un

mercado propio, fiscalmente protegido ()12

Siguiendo la evolucin histrica, aunque la regulacin pblica (en cualquier nivel)

est presente en todos los momentos, en el siglo XIX la intervencin del Estado en la

economa fue muy limitada, en un periodo en que triunf el liberalismo y los valores

burgueses, lo que hizo que el Estado se limitara a regular con normas de Derecho Privado la

economa13

. El Estado slo volvi a ampliar su intervencin en la economa despus de la

primera guerra mundial, sobre todo en razn de la ascensin de los partidos socialistas

europeos, que defendan un cambio del sistema econmico, y de la crisis de 192914

, a la cual

volveremos con algn detalle a lo largo de este captulo.

En ese escenario, experimenta un impulso el Derecho Pblico Econmico, que

no est ligado al intervencionismo econmico15

. Tal ramo del derecho, que regula la

ordenacin e intervencin de los Poderes Pblicos en la economa y tambin debe regular

el modelo econmico, garantizar los principios esenciales de su funcionamiento, y tambin

la subordinacin de la riqueza a los intereses generales y la proteccin de los consumidores,

trae consigo ms una constatacin pragmtica: la intervencin pblica en la economa que

segn ste debe estar regulada se produce en todos los Estados, con independencia de la

poltica liberal o intervencionista que adopten16

.

12

MARTN MATEO, 2003, P. 90. 13

COSCULLUELA MONTANER, 2009, p. 28. 14

COSCULLUELA MONTANER, 2009, P. 28. 15

COSCULLUELA MONTANER, 2009, p. 29. 16

COSCULLUELA MONTANER, 2009, p. 29.

28

2.1.3. La Evolucin Material de la Regulacin

Todas las realidades, incluso la que pretendemos exponer y que es objeto de

nuestro estudio, son dinmicas y cambiantes por naturaleza. La realidad est compuesta de

relaciones humanas y stas, de seres humanos; y los seres humanos evolucionan, devienen

maduros, reflexionan sobre sus creencias, cambian de ideas y de intereses. La realidad sigue

el mismo ritmo, con cambios (radicales o no) en las ideologas dominantes, la importancia

relativa de las cosas, los fines adoptados como innegociables etc.

En el supuesto embate entre Poder Pblico e Iniciativa Privada en el mbito de la

regulacin econmica, tambin hay los desarrollos derivados de los cambios de la realidad, lo

que hace que este embate en s mismo sea marcadamente dinmico17

. La relacin entre el

poder y las libertades es por ello una relacin eminentemente dinmica, sujeta a continuas

fluctuaciones, fruto de un proceso de tensin continua entre la aspiracin de generalidad de

aqul y su secuela de la bsqueda de nuevas justificaciones y la autodefensa de stas18

.

Este embate es feroz. En verdad, el exceso de intervencionismo ha fornecido

municin a los crticos de cualquier intervencin, segn los cuales la regulacin es la causa

de todos los males, slo sirve para introducir arena en un engranaje de suyo o ex definitione

bien engrasado y, a la postre, se interpreta como una suerte de impuesto, que adems expropia

riqueza privada de manera cuasi confiscatoria19

.

En esa permanente tensin entre el intervencionismo del Estado y la ansia de

libertad del individuo, los acontecimientos histricos suelen jugar un papel fundamental en la

definicin de qu interses prevalecern en cada poca. Hay un ejemplo conocido y al cual

volveremos repetidas veces, por ser un marco importante para el objeto de esta tesis que

confirma esa afirmacin:

() la vocacin de generalidad del Poder le lleva a buscar nuevas justificaciones

a su intervencin, que no le ser difcil hallar a partir de la crisis econmica de

1929, que estuvo a punto de ser la tumba del sistema capitalista liberal. De la

crisis, el liberalismo sali capitisdisminudo, el mundo capitalista necesit la

ayuda del poder pblico para rehacerse y restablecer su vigor, y esta ayuda fue

pagada en especie mediante una reduccin de la esfera exenta de la libertad de

industria y comercio20

17

MUOZ MACHADO, 2009, p. 20. 18

FERNNDEZ, T.R., 1959, p. 424. 19

SNCHEZ ANDRS, 2008, p. 123. 20

SNCHEZ ANDRS, 2008, P. 123.

29

Hay que hacer una precisin: la prevalencia momentnea de una poltica ms o

menos intervencionista no aporta slo ganancias al sujeto que pasa a ser el protagonista. Si

la mencionada crisis de 1929 puso el Estado en el epicentro de la realidad econmica, eso le

concedi nuevos poderes y potestades, pero tambin nuevas responsabilidades21

, como la

obligacin de afrontar la ingente tarea de la conformacin de un orden social nuevo y ms

justo22

. Este eventual protagonismo nunca ser absoluto, sino exigir una actuacin

conjunta del Estado y de los sbditos, pues ni la libertad ni la intervencin pueden

funcionar aisladamente, sino engranados con aquellos [otros principios] que, junto con stos,

presiden la vida econmica23

.

El carcter dinmico del mundo y de todas las realidades en l existentes (si fuera

verdad que se puede hablar de ms de una realidad, pero aqu nos referimos a las realidades

econmica y administrativa) ha afectado enormemente el mbito jurdico, responsable

exactamente de la regulacin de las relaciones humanas llevadas a efecto en aquellas

realidades. Si antes podan aislarse las actuaciones intervencionistas del Estado entre la

polica administrativa, la actividad de fomento y la actividad de prestacin, los

cambios y evoluciones de la sociedad impusieron un cambio de paradigma que volvi a

disear las fronteras entre estas especies de actuaciones24

.

Por ello, hoy se puede hablar de una nueva clasificacin respecto a tales

actuaciones intervencionistas entre regulacin de riesgos y regulacin econmica:

El lugar de la regulacin de riesgos es inevitablemente el de la polica

administrativa que se ve de este modo desplazada por las referencias propias de la

regulacin y gestin de riesgos. ()

La referencia conceptual de la polica administrativa es inicialmente la seguridad

y, ms precisamente (), el orden pblico. () Lo que ocurre es que ese

concepto de orden pblico, identificado originariamente con el mantenimiento de

la seguridad y salubridad, se extiende entre nosotros, tambin en la rbita

francesa, al mbito de la economa, afirmndose sin ambages la existencia de un

orden pblico econmico. ()

El riesgo es un concepto ms realista y acorde con la realidad de las sociedades

21

FERNNDEZ, T. R., 1988, p. 209 es perfecto al subrayar que la responsabilidad sigue al poder como una

sombra, lo digan o no lo digan las Leyes. 22

SNCHEZ ANDRS, 2008, P. 123. 23

SNCHEZ ANDRS, 2008, P. 123. 24

ESTEVE PARDO, Jos. El encuadre de la regulacin de la economa en la sistemtica del Derecho pblico.

IN: MUOZ MACHADO, Santiago Y ESTEVE PARDO, Jos (dir.). Fundamentos e instituciones de la

regulacin. Madrid: Iustel, 2009, p. 390.

30

industrializadas (o postindustrializadas si se las quiere llamar as) y ms

certeramente matizado sobre el reconocimiento de que no es posible alcanzar,

como en el caso del orden pblico, un estado de riesgo cero. No es ste, pues, el

riesgo cero el que ofrece la referencia determinante, sino el riesgo permitido25

As que se abandona una idea esttica del poder de polica, por ejemplo,

concretado en autorizaciones administrativas para el desarrollo de una determinada actividad

que se preocupaba slo con las condiciones iniciales de seguridad y salubridad. La

sustitucin del ideal de orden pblico que debe ser preservado por la nocin de riesgo

permitido o tolerable impone un cambio de mentalidad administrativa: no es suficiente la

evaluacin esttica de la situacin sujeta a la autorizacin, sino que, una vez admitido ese

riesgo, la regulacin contina operando a travs de tcnicas de gestin de riesgo que incluyen,

entre otras tcnicas y expedientes, la adaptacin de las instalaciones y actividades a la mejor

tecnologa (), las frmulas de inspeccin y control de riesgos26

etc. En ese ambiente:

En no pocas ocasiones la actividad de los sujetos privados no se somete slo a

una autorizacin inicial, sino que sta va subseguida de un seguimiento posterior

y llamado a acompaar a tal actividad a lo largo de su existencia potencialmente

indefinida ().

() la administracin se reserva una potestad cualitativamente superior a todas

las dems: la de dar instrucciones concretas a todos o algunos de los sujetos

privados actuantes, en definitiva la de dirigir su actividad27

.

De hecho, la intervencin pblica durante un largo perodo ha sido vista como una

especie de manifestacin de la clsica actividad de polica del Estado, aquella por la cual

la Administracin emite rdenes, establece imperativos de toda clase que aplica

coactivamente en la medida que son precisos para evitar que la actividad privada atente contra

el orden pblico econmico o afecte a los intereses generales28

. Pero tal realidad ha

cambiado mucho, principalmente a partir de la privatizacin de actividades econmicas de

inters general, antes desarrolladas directamente por el Estado y desde hace mucho asumidas

por la iniciativa privada baj