Jóvenes, participación y prevención de la violencia en ...

Jóvenes, participación y prevenciónde la violencia en políticas públicas

El caso de Colombia

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Jóvenes, participación y prevención de la violenciaJóvenes, participación y prevención de la violencia en políticas públicas. El caso de Colombia

Pan American Health OrganizationPan American Sanitary BureauRegional Office of the World Health Organization525 Twenty-third Street, N. W. Washington, D. C.20037 United States of AmericaTeléfono: (202) 974-3000www.paho.org

Cooperación Técnica Alemana-GTZProlongación Arenales 801Lima 18, PerúTeléfono (511) [email protected]

Esta publicación se realizó en el marco del Proyecto Fomento del Desarrollo Juvenil y Prevención de laViolencia (OPS-GTZ)

AutoraMaría Isabel Gutiérrez Martínez

CoautoresJulio César Giraldo SilvaÓscar Adrián Arango LoperaÁngela Márquez SilvaRicardo Daza G.

Equipo técnico del proyectoMatilde MaddalenoAlberto Concha-EastmanSara MarquesAna Isabel MorenoJaime Andrés GómezMagda Palacio

Cuidado de edición: Rocío MoscosoDiseño de carátula y diagramación: SINCO Editores

ISBN 92 75 32645 2

Biblioteca Sede OPS - Catalogación en la fuenteOrganización Panamericana de la Salud

Jóvenes, participación y prevención de la violencia en políticas públicas. El caso de ColombiaWashington, D. C.: OPS, © 2006

I. Título

1. ADOLESCENTE

2. VIOLENCIA - prevención y control3. PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA

4. FORMULACIÓN DE POLÍTICAS

5. COLOMBIA

NLM WS 462

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ContenidoPresentación 9

Introducción 11

1. Violencia y jóvenes 13

2. Políticas públicas 17

3. Las políticas de adolescencia y juventud 19

4. El derecho a la participación y la prevención dela violencia 23

5. Las políticas nacionales 27

6. Documentos de políticas de juventud 296.1 Caldas 296.2 Antioquia 306.3 Medellín 316.4 Bogotá 32

7. Algunas conclusiones sobre los documentos de políticasde juventud 33

8. Los planes de desarrollo 358.1 Valle del Cauca 358.2 Atlántico 368.3 Cundinamarca 368.4 Antioquia 378.5 Caldas 388.6 Cali 388.7 El Distrito Capital de Bogotá 398.8 Medellín 408.9 Barranquilla 41

9. Adolescencia y violencia 43

10. Conclusiones finales 45

Referencias bibliográficas 47

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Jóvenes, participación y prevención de la violencia

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Presentación

Según el Informe mundial sobre la violencia y la salud preparado por la OrganizaciónPanamericana de la Salud (OPS) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) en el2003, América Latina es la región que sufre el mayor impacto de la violencia en elmundo. La tasa promedio de homicidio de los jóvenes entre 15 y 29 años es de 101,7por 100.000 en varones, y de 11,5 por 100.000 en mujeres. Sin embargo, el homicidioes solamente la manifestación más extrema de la violencia. Se calcula que por cadaasesinato hay 20 a 40 víctimas, adultas y jóvenes, involucradas en actos de violenciasin consecuencias mortales, pero que requieren atención intrahospitalaria. Losadolescentes y jóvenes constituyen la población más afectada por todo tipo deviolencia, incluyendo el abuso físico, sexual, verbal y emocional, así como el abandono.Las posibilidades de que los jóvenes y adolescentes tengan un desarrollo sano se venlimitadas cuando son golpeados por la violencia, sea como testigos, víctimas oagresores.

En casi todos los países de América Latina se reconoce que la violencia que afecta alos jóvenes es un problema político y de salud pública. Su prevalencia no solamentetiene repercusiones en el desarrollo juvenil, sino también mina los fundamentosdemocráticos de la sociedad y es responsable por costos humanos, económicos ysociales enormes en la región. Los gobiernos dedican considerables recursos a lalucha contra la violencia juvenil; sin embargo, muchas iniciativas fracasan porque seha invertido poco en la evaluación de impacto de los proyectos y en la participaciónde los jóvenes en el proceso.

El Proyecto Fomento del Desarrollo Juvenil y Prevención de la Violencia, financiadopor el gobierno alemán e implementado por la Organización Panamericana de la Saludy la Cooperación Técnica Alemana-GTZ, tiene como objetivo mejorar la participaciónde los jóvenes en la gestión de los programas de desarrollo juvenil y prevención de laviolencia en los países seleccionados —Argentina, Colombia, El Salvador, Honduras,Nicaragua y el Perú—. En este contexto, una de las principales líneas de acción es lagerencia de conocimientos, que busca sistematizar las políticas de prevención de laviolencia en jóvenes en Colombia desde una perspectiva de salud pública, que incorporael género, el desarrollo y la participación.

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Esta sistematización es un componente en los esfuerzos de la gerencia deconocimientos. Esperamos que contribuya al tratamiento de estos temas en el futuro,y que motive a los gobiernos y a la sociedad civil a pensar en la construcción oreformulación de las políticas relacionadas con la prevención de la violencia para querespondan realmente a las necesidades e intereses de los jóvenes, permitiendo apostardecididamente por la formación ciudadana para brindar alternativas reales dedesarrollo.

Matilde MaddalenoAsesora regionalUnidad de Salud del AdolescenteÁrea de Salud Familiar y ComunitariaOrganización Panamericana de la SaludOrganización Mundial de la Salud

Alberto Concha-EastmanAsesor regionalPrevención de Violencia y LesionesUnidad de Evaluación de RiesgosÁrea de Desarrollo Sostenible y Salud AmbientalOrganización Panamericana de la SaludOrganización Mundial de la Salud

Wilfried LiehrAsesor principalProyecto Fomento del DesarrolloJuvenil y Prevención de la ViolenciaCooperación Técnica Alemana-GTZ

Ana Isabel MorenoCoordinadora regionalProyecto Fomento del DesarrolloJuvenil y Prevención de la ViolenciaCooperación Técnica Alemana-GTZ

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Este documento presenta el resultado deun proceso de investigación y análisis

llevado a cabo por el Instituto deInvestigación y Desarrollo en Prevención deViolencia y Promoción de la ConvivenciaSocial de la Universidad del Valle (CISALVA),de Colombia.

Este ejercicio tomó como insumos políticas,normativas y planes de desarrollo quepermiten revisar la situación en términosde las leyes asociadas a los temas queguían el ejercicio. En relación con losdocumentos de normatividad, como seexplicará más adelante, se tomó unamuestra que representara los distintosámbitos (nacional, departamental ymunicipal) y se revisaron los temas queorientan el proyecto, buscando comprenderla manera en que estos están siendoabordados de acuerdo con los parámetroslegales. Este ejercicio permitió construiruna mirada general y reconocer losalcances de los documentos.

El análisis de la normatividad parte de laidentificación del panorama sobre el cualdeben operar las leyes, políticas y planesde desarrollo, y a partir de la construcciónde este, se hace una revisión de la formaen que el Estado intenta responder. Estecontexto permite luego revisar los temasque interesan al proyecto: la participacióny sus manifestaciones en la normatividad y,por otra parte, la prevención de laviolencia. Así se pueden establecer

Introducción

relaciones entre ambos componentes yvisualizar los alcances de la normatividadrevisada.

En las páginas que siguen, se analizaránalgunas leyes y documentos de políticapública desde la pregunta por la prevenciónde la violencia que afecta a los jóvenes:¿de qué manera enfocan —si es que lohacen— la prevención de la violencia?¿Conceden algún papel a la participacióncomo recurso preventivo? El análisis nopretende ser exhaustivo y, más queconclusiones, planteará nuevas —yesperamos que mejores— preguntas.

Los documentos seleccionados no dancuenta de la totalidad de lasaproximaciones del Estado colombiano a lostemas mencionados. Pero sonrepresentativos, por cuanto constituyenexpresiones centrales de políticas sobrejóvenes y participación, y planes queconsagran compromisos del Estado. Unas yotros incluyen, de una u otra manera, eltema de la violencia.

El presente análisis tampoco pretende seruna evaluación de las políticas desde elpunto de vista de su cumplimiento ni de sucoherencia interna. Es un análisis de loexpresado en los textos y nada permiteafirmar qué ocurrió con las realizacionesefectivas de los postulados que ahí seencuentran.

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1Según las estadísticas, durante el 2001

la población más afectada por homi-cidios fue la de los hombres de 18 a 24años, con una tasa de 253 homicidios por100.000 habitantes; en ese mismo grupode edad, el sexo femenino tuvo una tasade 15 homicidios por 100.000 habitan-tes, la cual, aunque resulta menor com-parada con la de los hombres, es la máselevada dentro del sexo femenino (jun-to con la tasa del grupo comprendidoentre los 35 a 44 años).1

En el año 2002, el Instituto Nacional deMedicina Legal informó que la tasa dehomicidios en los hombres de 18 a 24años había aumentado de 253 a 261 ho-micidios por 100.000 habitantes, y en elcaso de las mujeres, había cambiado unpoco, ya que el rango de edad con unatasa más alta para ese año era el de 15 a17 años, con una tasa de 18 homicidiospor 100.000 habitantes.2

Para el año 2003, las tasas más altas dehomicidios se presentaron en los gruposde edad de 18 a 24 y de 25 a 34 años,con 190 y 172 homicidios por 100.000habitantes, respectivamente; y en lasmujeres, las tasas más altas fueron las

de la población de 15 a 17, 18 a 24, y 25a 34 años, con 12, 13 y 11 homicidios por100.000 habitantes, respectivamente.3

Estas cifras, aunque muestran una reduc-ción, siguen evidenciando un problemade grandes magnitudes en relación conla violencia más visible.

En el año 2004, la mayor tasa se mantie-ne en el grupo de los hombres, en la edadcomprendida entre los 18 y 24 años, con148,1 homicidios por 100.000 habitantes,seguido del grupo de 25 a 34 años, conuna tasa de 145,9 homicidios, y el de 35a 44 años, con una tasa de 122,7 homici-dios. Para las mujeres, las tasas más al-tas fueron las del grupo de 18 a 24 años,con una tasa de 10,1 homicidios por100.000 habitantes; el grupo de 35 a 44años, con una tasa de 9,4 homicidios; yel grupo de 25 a 34 años, con una tasa de9,1 homicidios.4

En relación con las lesiones no fatales,para el 2004, Medicina Legal informa quea partir de la evaluación que hizo de86.478 casos de personas lesionadas eneventos de violencia común, se puedeafirmar que el grupo de edad más afecta-do por lesiones interpersonales tanto en

Violencia y jóvenes

1 Fiscalía General de la Nación-Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses-Centro de ReferenciaNacional sobre Violencia. Forensis 2001. Datos para la vida, p. 34.

2 Fiscalía General de la Nación-Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses-Centro de ReferenciaNacional sobre Violencia. Forensis 2002. Datos para la vida, p. 30.

3 Ibídem, p. 39.4 Ibídem, p. 56.

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hombres como en mujeres se ubica entrelos 18 y 24 años. Del total de lesionados,aproximadamente 67,3% fueron hombresy el resto, mujeres.5 Estas cifras concuer-dan con los datos de homicidios.

En ese universo de lesionados evaluadopor Medicina Legal el año 2004, 60% lofueron con arma contundente y 14% conarma cortocontundente.6 De acuerdo conla misma institución, este es un indiciode las formas violentas en que los colom-bianos resolvemos nuestras diferenciasy conflictos; 73,9% de las lesiones se pro-dujeron en circunstancias sociales, des-tacándose las riñas en lo que se refiereal tipo de evento. Esto, afirma MedicinaLegal, «hace pensar que la manera enque los colombianos generamos conflic-tos y la forma como los resolvemos, essintomática de un gran malestar cultu-ral asociado al mundo de los valores, encuanto a las relaciones interpersonales».7

Un dato que confirma esta tendencia,según Medicina Legal, es que el princi-pal agente agresor se constituye algúnconocido sin ningún trato, con 29% de loscasos. Esto puede significar un gran ma-lestar en el tipo de relaciones inter-personales en el vecindario, el trabajo oactividades en las que las personas sefrecuentan sin establecer relaciones deconfianza. El 16% de los lesionados fue-ron agredidos por sus propios vecinos, locual confirma que en un nivel medio-alto,las relaciones de vecindario son conflic-tivas. Las peleas entre amigos suelen ser

más frecuentes de lo que parece: 10,1%de personas fueron lesionadas por susamigos. Solo 7,1% lo fueron por delin-cuentes comunes.8

De acuerdo con lo anterior, es el grupode adultos jóvenes el que presenta lamayor cantidad de muertes y lesiones.En su mayoría, estos hechos se producenen circunstancias de riñas y entre cono-cidos, lo que sugiere que los jóvenes vin-culados a acciones de violencia —tantoen calidad de víctimas como de victi-marios— están en situación de conflictointerpersonal.

La existencia de pandillas juveniles enlas principales ciudades del país es unhecho conocido pero no suficientemen-te cuantificado ni estudiado. Los casosde Medellín, Bogotá y Cali son de conoci-miento general; además, se ha documen-tado la presencia de pandillas en ciuda-des como Bucaramanga, Cartagena,Barranquilla e Ibagué.9

En el caso del contexto familiar, la mani-festación más conocida de violencia vin-culada a los jóvenes se asocia a situacio-nes de maltrato en las que ellos son lasvíctimas, y que surgen del castigo físicoviolento por parte de sus padres. Pero otraforma de violencia familiar en la que tam-bién están involucrados los jóvenes escuando ellos son padres y maltratan a suspropios hijos. Asimismo, en el contextoescolar se producen riñas, se conformanpandillas y se presentan conflictos entre

5 Ibídem, p. 93.6 Ibídem, p. 95.7 Ibídem, p. 97.8 Ibídem, p. 98.9 Estado del arte del conocimiento producido sobre jóvenes en Colombia 1985-2003. Capítulo «Convivencia

y conflicto». Disponible en <www.colombiajoven.gov.co/estado_arte.htm>.

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1. Violencia y jóvenes

jóvenes de colegios. En los últimos tiem-pos han ocurrido manifestaciones públi-cas, como las reportadas durante el año2005 en Cali, en las que se pactaron pe-leas en diversos lugares de la ciudad, locual obligó a la conformación de mesasde trabajo municipales para abordar elproblema.

En relación con el conflicto armado, nose conoce con precisión el número demenores miembros de grupos armadosirregulares. Todas las cifras son estima-das. Human Rights Watch estima en másde 11.000 el número de niñas y niños queintegran grupos al margen de la ley, delos cuales 4.100 niñas y niños militan enlas Fuerzas Armadas Revolucionarias deColombia (FARC) y alrededor de 3.300 enlas milicias urbanas de dicha organiza-ción, haciendo un total de 7.400. Eso sig-nifica que un poco más de 25% del totalestimado de integrantes de ese grupoarmado son niñas o niños. Para el casodel Ejército de Liberación Nacional(ELN), la cifra es de aproximadamente1.480 niños y niñas, en tanto que paralas Autodefensas Unidas de Colombia(AUC) se calcula que la organizacióncuenta con alrededor de 2.200 menoresde 18 años de edad en sus filas. Por esto,algunas fuentes no oficiales afirman queal menos uno de cada cuatro combatien-tes de los grupos armados irregulares esmenor de 18 años. Si a las cifras anterio-res sumamos a los jóvenes entre 18 y 25años, es posible que la proporción dejóvenes en estos grupos sobrepase lamitad de sus integrantes.10

Los sectores sociales más afectados porla violencia son también los más afecta-dos por la exclusión social en general.Se caracterizan por la baja cobertura ypoca calidad de la educación, la deser-ción escolar, la falta de acceso a los ser-vicios de salud, la incidencia en el con-sumo de drogas y alcohol, la frecuenciade embarazos tempranos, la incidenciadel VIH, el desempleo y la pobreza. Lasestadísticas evidencian que la mayor par-te de los agresores y las víctimas en lasformas de violencia más fácilmente ob-servables son hombres jóvenes proceden-tes de sectores marginales urbanos. Peroesto no significa mucho. La vinculaciónentre jóvenes y violencia, como la vin-culación entre pobreza y violencia, noes un tema simple. De ahí que la preven-ción y la reducción de la violencia no seanequivalentes a las políticas de reducciónde la pobreza. Sin duda, la satisfacciónde los derechos, la inclusión social y ladisminución de la pobreza incidirán, enel largo plazo, en la disminución de laviolencia, pero la disminución de la po-breza y la satisfacción de los derechosbásicos no necesariamente tienen elefecto de erradicar la violencia.

La violencia es un fenómeno multicausal.Quizá sería mejor hablar de manifesta-ciones violentas para describir una grandiversidad de procesos sociales que cul-minan en el acto violento que consisteen dañar al otro en forma deliberada. ElInforme Mundial sobre la Violencia y laSalud publicado por la Organización Mun-dial de la Salud en el año 2002 define la

10 Ibídem, p. 16.

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violencia como «el uso intencional de lafuerza física o el poder, ya sea en gradode amenaza o efectivo, contra uno mis-mo, otra persona o un grupo o comuni-dad, que cause o tenga muchas probabi-lidades de causar lesiones, muerte, dañospsicológicos, trastornos del desarrollo oprivaciones», y haciendo uso del «mo-delo ecológico» clasifica los factores deriesgo de la violencia en individuales,relacionales, comunitarios y sociales. De

la misma manera, esto indicaría que haymuchos niveles de prevención de la vio-lencia y que tampoco este concepto sepuede reducir a medidas tales como in-crementar la cobertura del servicio edu-cativo, crear empleos, mejorar los ser-vicios de salud, etcétera. Todas estas sonacciones que el Estado debe desarrollarineludiblemente, con o sin violencia, peroque inciden en el fenómeno de acuerdocon el gradiente de la presencia de este.

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2El Estado opera desde su estructura

sectorial, lo cual frecuentemente sig-nifica que en el mismo escenario se ha-cen presentes diversas visiones sobre lasociedad, la juventud y la violencia, asícomo un conjunto de competencias te-máticas y territoriales, que entienden lasprioridades y el alcance de las respues-tas de manera no solo diferente sino enocasiones contradictoria.

El Estado no funciona como un estamen-to unitario guiado por un enfoque único.La existencia de un discurso, incluso enla forma de una ley, no es garantía deque las acciones reales vayan en esa di-rección, pues bien pueden ir en sentidoopuesto. Solo en casos extremos estacontradicción se hace visible y determi-na que se generen esfuerzos para actuaren forma coherente.

Por otra parte, el Estado colombiano estáorganizado según un esquema descentra-lizado que concede autonomía relativa alos entes territoriales, departamentos y

Políticas públicas

municipios. En los temas relacionados conel desarrollo social, en algunos casos exis-ten leyes que determinan de manera cla-ra cuáles son las pautas de cumplimien-to obligatorio en cualquier parte delterritorio nacional y cuál es el grado deautonomía que poseen los entes territo-riales. Es el caso, por ejemplo, de la edu-cación y la salud. En otras materias hayun amplio margen de discrecionalidadpara los entes territoriales.

En temas como las políticas de juventud,una imagen ideal pretendería lograr lacoherencia entre lo definido a escalanacional y lo definido en los otros ámbi-tos. Pero en la realidad esa coheren-ciaes un valor relativo, pues la noción mis-ma de autonomía territorial admite que,dentro de cierto margen, los depar-tamentos y los municipios generen res-puestas diferentes, consideren priori-dades distintas e incluso adoptenmodelos de gestión y estructuras institu-cionales adecuadas a sus necesidades yposibilidades.

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3 Las políticas deadolescencia y juventud

La preocupación del Estado colombianopor la juventud suele remitirse, en

cuanto a su origen, al año 1968, con lacreación del Instituto Colombiano de laJuventud y el Deporte (COLDEPORTES) y delInstituto Colombiano de Bienestar Fami-liar (ICBF). El primero está orientado aatender temas de deporte y recreación, yel segundo, los asuntos de protección dela familia. Pero solo a partir de 1990 apa-rece de manera clara la noción de «políti-cas de juventud», entendida la juventudcomo la franja de población entre los 14 ylos 26 años, de acuerdo con la definiciónestablecida por la Ley de Juventud o Ley375 de 1997, que está en consonancia contodo un movimiento internacional en esamisma dirección.

Esta definición de jóvenes vino a sobrepo-nerse —que no a articularse— con la defi-nición ya existente desde tiempo atrás de«menor de edad», que incluye el segmen-to denominado adolescentes, comprendi-do entre los 13 y los 18 años. En 1989 seaprobó el Código de Menor, y en el mismoaño Naciones Unidas aprobó la Convenciónsobre los Derechos del Niño, acogida ensus postulados por la Constitución de 1991.De esta manera, en el Estado colombianose generaron dos órdenes de competenciadiferentes, relacionados en parte con lamisma población: por un lado, el conjun-to institucional de las llamadas oficinas dejuventud municipales y departamentales,que con distintos nombres empezaron aser creadas a partir de 1990, con su cabe-

za nacional que ha cambiado de unaconsejería presidencial a un viceministeriodentro del Ministerio de Educación, y pos-teriormente de nuevo a un programa pre-sidencial; y por la otra parte, el ICBF a lacabeza del Sistema Nacional de BienestarFamiliar, que incluye entre sus compe-tencias a los adolescentes. En el campo delas políticas públicas, estas dos competen-cias corresponden a dos tipos de discursomuy diferentes, aunque no necesariamen-te contradictorios, y a dos conjuntosinstitucionales que no suelen coincidir enasuntos prácticos.

En esta historia, que no se va a detallar enel presente texto, son hitos importantesel mencionado Código del Menor y la Leyde Juventud aprobada en 1997. Ambos ins-trumentos, de carácter muy diferente, re-presentan el marco legal más explícito vin-culado con los derechos y deberes de losjóvenes y sus relaciones con el Estado.

En el periodo que se inicia en 1990, elgobierno nacional ha aprobado en dosocasiones documentos del Consejo Na-cional de Política Económica y Social(CONPES) sobre políticas de juventud: en1992 y en 1995. Durante la actual admi-nistración nacional (2002-2006), ademásdel Plan Nacional de Desarrollo, se hapublicado un documento sobre PolíticaNacional de Juventud. Por su parte, al-gunos departamentos y municipios —enuso de su autonomía territorial, consa-grada por la Constitución de 1991— han

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formulado políticas de juventud, inclu-yendo el tema en sus respectivos planesde desarrollo, y han creado oficinas, se-cretarías u otras dependencias encarga-das de coordinarlo. Este proceso no seha ceñido a una pauta única, y aquí nopretendemos hacer su historia ni su in-ventario. Se analizarán algunos documen-tos recientes de las ciudades y departa-mentos que mayor desarrollo han tenidoen el tema, que no por azar correspon-den a las ciudades más grandes del paísy sus respectivos departamentos.

En el origen mismo de las políticas de ju-ventud en Colombia está presente la pre-ocupación por la violencia. Durante la dé-cada de 1980, esta preocupación aumentóhasta convertirse en verdadero pánico so-cial, ante hechos como el crecimiento delnúmero de jóvenes sicarios —especialmen-te en Medellín—, la proliferación de pan-dillas juveniles y la vinculación de jóvenesa los ejércitos irregulares de guerrillas yparamilitares. Una de las respuestasinstitucionales ante esta preocupaciónconsistió en formular las políticas de ju-ventud nacionales y territoriales anterior-mente mencionadas. En forma simultánea,sobre todo en las ciudades más afectadaspor la violencia, se han producido muchasotras respuestas de distintos niveles surgi-das desde la sociedad civil, los organismosno gubernamentales, las autoridades edu-cativas y los propios jóvenes.

Las políticas de juventud y los agentesinstitucionales, funcionarios, expertos y lí-deres que se han ocupado de estas han co-incidido siempre en una idea central: evi-tar el señalamiento masivo de los jóvenescomo sujetos violentos y reivindicar antela sociedad el papel positivo que ellos pue-den cumplir y de hecho cumplen tanto en

sus comunidades como en la vida nacional.Este punto de partida puede explicar porqué razón los temas relacionados con la vio-lencia y la delincuencia juvenil no son fre-cuentes en las políticas de juventud, y porqué en estos círculos académicos einstitucionales hay cierta renuencia a pen-sar en la relación entre violencia y juven-tud. Las políticas de juventud surgen comouna reacción contra la estigmatización delos jóvenes, convocan la participación deellos y promueven su organización. Se ocu-pan de la promoción de su desarrollo, de suinclusión como sujetos de derechos.

Con esto llegamos a una paradoja: la pre-ocupación por la violencia juvenil es elprincipal motivador de las políticas de ju-ventud pero, sin embargo, no son las polí-ticas de juventud ni los movimientos so-ciales e intelectuales vinculados a estas losespacios en los que se pueden encontrarla reflexión y el conocimiento sobre la vio-lencia. Por las razones que se han mencio-nado, pensar en el joven como sujeto queestá en riesgo de vincularse a actividadesdelictivas es casi una herejía en el mundode las políticas de juventud.

De hecho, los mejores logros en términosde reducción de la violencia no se puedenatribuir a programas derivados de las polí-ticas de juventud sino más bien a los es-fuerzos de programas de seguridad ciuda-dana y control del delito.

Pero no podemos olvidar que nuestro inte-rés se dirige no solamente a la relaciónentre violencia y juventud, sino al papelque puede jugar la participación en estarelación. ¿Es la participación un medio efi-caz para prevenir la violencia? No pode-mos dar respuesta a esta pregunta en elpresente ejercicio. Pero trataremos de in-

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dagar qué lugar se le concede a la partici-pación en los documentos de políticas vin-culadas con la violencia juvenil.

En cuanto a la participación, sucede exac-tamente lo contrario que con la violencia:el mundo de las políticas de juventud esel ámbito por excelencia de la participa-ción de los jóvenes, a tal punto que enmuchas ocasiones parecería que el únicocontenido práctico y real de dichas políti-cas es promover espacios y eventos departicipación de los jóvenes. La máximaaspiración en términos de construcción depolíticas suele ser su carácter participa-tivo. La objeción más contundente que seles hace es la de no ser suficientementeparticipativas y no representar la voz delos jóvenes.

El análisis que se presentará más adelanteha incluido documentos que pertenecenal universo conceptual de las políticas dejuventud. Aunque teóricamente se suelepensar en tales políticas como esfuerzoscomprensivos y transversales que deberíanabordar todos los elementos de la agendapública relacionados con los jóvenes, enla práctica lo más frecuente es que, comose indicó, se refieran en forma casi exclu-siva a la participación juvenil con enfo-ques promocionales y universales. Por loregular pretenden llegar a los jóvenes engeneral y no a grupos específicos identifi-cados con el concepto de vulnerabilidad,aunque este tipo de discurso aparezca enalguna medida.

Ya se mencionó la doble competencia ge-nerada por la sobreposición del conceptode adolescencia con el de juventud. Eneste sentido, las políticas de adolescenciatradicionalmente han formado parte de los

asuntos que están a cargo del ICBF y sumarco de referencia ha sido la legislaciónde menores. Por su origen y naturaleza, elinstituto tiene una fuerte tradiciónasistencial; su prioridad ha sido la niñez,mucho más que la adolescencia, y uno desus conceptos de trabajo más importanteses el de protección especial, que incluye,entre otros, el tratamiento de menoresvíctimas de violencia y maltrato.

En este mundo institucional, un tema degran importancia relacionado con la vio-lencia en el ámbito adolescente es el delos procesos penales y las sanciones a losadolescentes infractores o, según el con-cepto usual, «en conflicto con la ley pe-nal». Debido a estas competencias ins-titucionales, la aproximación habitual enlo que se podría llamar el universo con-ceptual del bienestar familiar es muchomás proclive a la identificación de gruposvulnerables y a entender sus inter-venciones, tanto preventivas como de «res-titución de derechos», como orientadas atales grupos.

Los planes de desarrollo, por su parte, re-visten el carácter de compendios de la to-talidad de temas de la agenda pública. Noes extraño que sean mucho más ricos encontenidos sobre la prevención de la vio-lencia, dado que si bien este no ha sido elenfoque central de las políticas de juven-tud ni de adolescencia, es un tema propiode las políticas de seguridad, incluido enla noción más abarcadora de prevencióndel delito. Durante los años recientes, es-tas políticas han evolucionado desde unavisión de seguridad, orden público y con-trol del delito hacia una visión modernade convivencia, cultura ciudadana ygobernabilidad.

3. Las políticas de adolescencia y juventud

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4 El derecho a la participación yla prevención de la violencia

La participación es un derechoconsagrado por la Constitución, que

en su artículo 45 dice: «El adolescentetiene derecho a la protección y a la for-mación integral. El Estado y la sociedadgarantizan la participación activa de losjóvenes en los organismos públicos y pri-vados que tengan a cargo la protección,educación y progreso de la juventud».

La Ley 375 de 1997 o Ley de la Juventudvuelve a enunciar este derecho y le dauna aplicación específica con la creaciónde los consejos de juventud que se men-cionarán más adelante. Por su parte, laConvención sobre los Derechos del Niñode 1989, ratificada por el Estado colom-biano, también enuncia este derecho enrelación con las personas menores deedad. El interés particular que reviste laparticipación en cuanto derecho está enque su realización podría abrir un cami-no para el cumplimiento de los demásderechos. Es decir, contando con la po-sibilidad de que los jóvenes participendecidiendo sobre las situaciones que losafectan podría canalizarse la expresiónde sus expectativas y necesidades.

Es importante reconocer que el concep-to de participación es extremadamentevago y puede referirse a muy diferentesasuntos. Si bien no se va a intentar unadiscusión a fondo del tema, se puedeseñalar que, en algunos contextos, se usala expresión como equivalente a teneracceso a ciertos servicios y oportunida-

des. En este sentido, se habla frecuen-temente de participación social indican-do que se puede hacer uso de serviciosde salud y educación, espacios de recrea-ción, etcétera. Así, se podría decir quelos jóvenes en particular estarían partici-pando si tuvieran la posibilidad de acce-der, por ejemplo, a cursos sobre temasque son de su interés. Este no es el sen-tido en el cual queremos entender laparticipación.

En otros contextos, la participación serefiere al hecho de poder expresarse eninstancias y procesos que de alguna ma-nera están relacionados con la toma dedecisiones, pero no necesariamente adecidir. Aquí también pueden estable-cerse muchas diferencias que complicanel tema. Se participa votando en las elec-ciones, pero también se participa en elespacio privado familiar cuando se tomauna decisión que afecta a todo el gruposolo después de haber consultado la opi-nión del conjunto de miembros de la fa-milia. Como sugieren estos ejemplos, sepodrían establecer innumerables clasifi-caciones referidas a diversos ámbitos departicipación, modalidades formales einformales, grados de intervención en lasdecisiones y otros aspectos. Hay teoríasque diferencian la participación ciudada-na de la participación política. Para efec-tos del presente análisis, no necesitare-mos entrar en estas diferencias y nosreferiremos a un concepto general departicipación entendiendo como tal la

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posibilidad de intervenir de alguna formaen procesos que conducen a decisiones.

A partir del marco legal establecido por laConstitución, en otras normas, además delas relativas a juventud y niñez, y en lasformulaciones de políticas de juventud seha otorgado diverso contenido y alcance ala participación. Uno de tales sentidos seha llegado a expresar con el concepto deempoderamiento. En ese sentido, el do-cumento Política pública de juventuddel departamento de Caldas dice:

En este contexto la participación supone elempoderamiento de las personas y lacapacidad del Estado y sus funcionarios deadquirir nuevos aprendizajes y transformarsus imaginarios en relación con lo que lacomunidad puede o no hacer en pro delalcance del desarrollo humano. Así como elciudadano, el niño, la mujer, el joven debendesde una mirada crítica formarse unaopinión acerca del papel del Estado,igualmente [este] deberá asumir unaposición frente a su papel en este proceso.11

La Ley 115 o Ley General de Educación,de febrero de 1994, desarrollando laConstitución da también un sentido es-pecífico a la participación con el estable-cimiento de mecanismos en el medio es-colar: estos son los representantes ypersoneros de los estudiantes, y el go-bierno escolar,12 formas de representa-ción y participación orientadas a garanti-zar que la voz de los estudiantes seatomada en cuenta en los ámbitos decisi-vos de cada institución educativa.

En el orden municipal, la Ley 375 crealos consejos municipales de juventud,elegidos por voto universal de las perso-

nas que están en el rango de edad defi-nido por la misma ley y que han sido cons-tituidos en algunos municipios, con muydistinto grado de éxito. En el orden de-partamental, se establecen consejos de-partamentales de juventud, a partir dedelegados de los consejos municipales.

En lo relacionado con los jóvenes, estasdos instancias —los consejos de juven-tud y, por otra parte, los personeros, re-presentantes y gobiernos escolares— sonlas modalidades de participación estable-cidas formalmente por medio de leyes.

Las dificultades y potencialidades de losconsejos son un asunto complejo que es-capa a las posibilidades del presente aná-lisis. Lo que cabe señalar es que estasfiguras formalmente establecidas tienenla intención de constituirse en espaciosde expresión ciudadana de las necesida-des juveniles y de negociación de estegrupo poblacional con el Estado. Por suparte, las modalidades instituidas en elespacio escolar constituyen una forma decogobierno y están orientadas a transfor-mar la escuela en una institución de-mocrática, rompiendo con su larga tra-dición autoritaria.

En ambos casos, la participación se pro-duce en estructuras de carácter perma-nente, que aspiran a formar parte de lavida cotidiana de los jóvenes y de las ins-tituciones, tienen carácter universal, nose focalizan en regiones ni en sectoressociales, y no están pensadas para aten-der situaciones de crisis sino para cons-tituirse en un ejercicio de ciudadanía.

11 Política pública de juventud del departamento de Caldas, p. 23.12 Artículos 93 (Representantes de los estudiantes), 94 (Personero de los estudiantes) y 142 (Conformación de

gobierno escolar). Ley 115 o Ley General de Educación, febrero de 1994.

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Las estructuras formales de participaciónno son, en sí mismas, la participación nila garantizan automáticamente, pero sonuna apuesta social por crear condicionespara esta. Los pasos siguientes tendríanque generar procesos que convoquen alos jóvenes a participar y den vida a lasestructuras mencionadas. Los planes dedesarrollo, como ocurre en el caso deAntioquia, o las políticas sectoriales deeducación, establecen estrategias orien-tadas a la promoción, la cualificación yel fortalecimiento de tales espacios.

Esta forma de instituir la participación in-tenta generar ciudadanos comprometidoscon su desarrollo y eso, en el largo plazo,sería parte de una sociedad capaz de arre-glar sus diferencias en forma pacífica. Elpapel de la participación, más que a laprevención de la violencia, pertenece a loque se podría denominar la promoción dela convivencia, en cuanto pretende esta-blecer, como se ha dicho, canales y prác-ticas permanentes de expresión de expec-tativas y puntos de vista.

En los distintos documentos de legisla-ción queda claro, al menos en el terrenodel discurso, el reconocimiento que haceel Estado de la población juvenil comoun sector con capacidad de transformarla sociedad; desde la concepción de queese sector guarda la semilla del cambio,se lo debe asumir como una población

con necesidades y derechos y no comoun problema.13

Ahora bien, hacer realidad esta metaideal implica un reto muy grande que nodepende solamente de los esfuerzos delEstado, sino de un conjunto complejo deprocesos sociales prolongados que no sonindependientes de la evolución políticae institucional del país. Una cultura dela participación no se crea por virtud deuna ley; las tradiciones autoritarias dela institución escolar o las prácticas po-líticas clientelistas no cambian de la no-che a la mañana.

Las formas que adopta la participacióndentro de la escuela tienen resultadostan diversos como las culturas institucio-nales propias de cada institución educa-tiva. Es imposible generalizar un juiciosobre estas. Los consejos de juventudapenas empiezan a crearse en algunoslugares,14 y en ciertos casos han recibidocríticas por diversos aspectos de su fun-cionamiento o por la receptividad de lasadministraciones hacia ellos. Su fragili-dad radica, en buena medida, en que soninstancias nuevas sin antecedentes en latradición política del país; su papel noes claro y, supuestamente, representana un conglomerado de población con ba-jos niveles de organización y, por consi-guiente, con baja capacidad de hacerserepresentar con legitimidad.

13 «El enfoque de derechos abandona el énfasis de la juventud como problema, lo señala como actor estratégico;el paradigma de juventud ciudadana, permite reconocer su valor como sector flexible y abierto a loscambios de expresión clave de la sociedad y cultura global, con capacidades y derechos para intervenirprotagónicamente en su presente, construir democrática y participativamente su calidad de vida y aportara su desarrollo colectivo». Política pública de juventud del departamento de Caldas, p. 20.

14 En febrero del 2004, el Programa Presidencial Colombia Joven tenía registrados apenas 185 consejosmunicipales de juventud para cerca de 1.100 municipios del país; la misma fuente reconoce que no sepueden hacer afirmaciones sobre la permanencia de ese número, la calidad de gestión de los consejos o surepresentatividad. Política nacional de juventud. Bases para el plan decenal 2005-2015, p. 14.

4. El derecho a la participación y la prevención de la violencia

26


Otra dificultad nace de su carácter deinstitución exclusiva para los jóvenes y,por eso mismo, con potencialidad de vol-verse excluyente. Esto no es problemaen el espacio escolar, donde los jóvenesconstituyen un estamento fundamentalde la vida institucional; en el ámbitomunicipal, por el contrario son solo unode los varios sectores de población que,justamente, quieren ver representadossus intereses. Nada de lo anterior es irre-mediable, pero su evolución exige tiem-po, aprendizajes colectivos y quizá nor-mas mejoradas en la medida en que laexperiencia lo indique.

Mencionaremos de paso que hay al me-nos dos espacios más, formalizados porley y que, a diferencia de los consejosmunicipales de juventud (CMJ), no fue-ron pensados específicamente para losjóvenes, pero donde ellos de hecho par-ticipan: los consejos municipales y de-partamentales de política social. Origi-nalmente, estos consejos fueron creadospara canalizar la participación ciudada-na en los programas y las políticas de in-

fancia y familia, y luego fueron am-pliados al concepto mayor de la políticasocial y los consejos territoriales de pla-neación, creados como espacios para quela sociedad civil conozca y proponga con-tenidos y modificaciones a los planes dedesarrollo que los gobernantes por elec-ción popular deben presentar durante losprimeros seis meses de su gestión, asícomo para evaluar, posteriormente, sucumplimiento. En ambos casos, se con-voca a los jóvenes a espacios de partici-pación donde concurren junto con otrossectores de la población.

En lo mencionado hasta aquí se puedever que el establecimiento de espaciosformales de participación y represen-tación corresponde, en el espíritu de laConstitución y las leyes que la desarro-llan, a hacer posible la paz y la convi-vencia mediante el ejercicio de formasde participación ciudadana, pero el va-lor de este esfuerzo en términos de pre-venir la violencia se puede producir enel largo plazo y como parte de una evo-lución general de la cultura.

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5Las políticas nacionales

En la ordenación institucional del Estado colombiano, los planes de desa-

rrollo son los instrumentos más impor-tantes de política pública. Mediante es-tos planes, los gobernantes en todos losniveles territoriales se comprometen aorientar su gestión y las inversiones endeterminada dirección. Los planes sonproducto no solamente de la voluntad delgobernante sino de la concertación yparticipación con los cuerpos colegiados(Congreso, asambleas, concejos munici-pales) y con la sociedad civil.

El Plan Nacional de Desarrollo del actualgobierno (2002-2006) no contiene ningu-na referencia que relacione a los jóve-nes con la violencia. Podría hacerse unalectura de este documento que trate deinferir implicaciones para la juventud endiversos temas, especialmente en la po-lítica denominada «seguridad demo-crática», que es la que trata más especí-ficamente sobre la violencia; sinembargo, este ejercicio forzaría un pocola realidad. Las menciones de mayor in-terés que se pueden reconocer se refie-ren al compromiso de formular una polí-tica de juventud en un horizonte de diezaños y a promover la formación de con-sejos de juventud:

Se diseñará e implementará la PolíticaPública Nacional de Juventud con una visióna diez años, con base en la concurrencia de

la población joven para su diseño yconstrucción, vinculando los procesoslocales y municipales.

Se implementará y fortalecerá la promocióninstitucional de los Consejos de Juventud,entendiendo ello como el hacer visible lafunción, responsabilidad e importancia deestos espacios, constituidos para lainterlocución entre los intereses de lajuventud y las Administraciones centralesde los Municipios, Distritos, departamentosy de la Nación.15

Puede decirse aquí lo mismo que en elpunto anterior sobre el marco legal de laparticipación: constituye el esfuerzo porgenerar, en el largo plazo, institucionesfavorables a la convivencia. Con el textocitado, el gobierno nacional se compro-mete a avanzar en esa misma dirección.Esto se ve confirmado por el documentode Política Nacional de Juventud, queformula las bases para el plan decenalmencionado en el Plan de Desarrollo. Elprimero de los ejes estratégicos de estedocumento enuncia, de manera explíci-ta pero general, la participación de losjóvenes en la vida pública y la consolida-ción de una cultura de la solidaridad y laconvivencia. En este nivel nos mantene-mos en la idea de la promoción de la con-vivencia como orientación de política deorden general que se concretaría en unplan decenal que, al momento de escri-bir estas líneas, aún no se había formu-lado.

15 Ley 812 de 2003 (26 de junio), por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia unEstado comunitario.

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6Documentos de políticasde juventud

Los planes de desarrollo soncompromisos gubernamentales e in-

clusive tienen un carácter de exigibilidadpor parte de la ciudadanía, aunque noestén muy claros los mecanismos paraello. A menos que estén incorporadasdentro de los planes de desarrollo, laspolíticas de juventud son discursos so-bre intenciones y deseos. Si hay con-gruencia entre los dos tipos de instru-mentos o si la política de juventud derivadel plan de desarrollo, es posible que estaúltima se haga realidad y tenga efectosverificables.

Durante los años pasados, en los nivelesmunicipal y departamental se realiza-ron muchos esfuerzos para formular po-líticas de juventud. Sin embargo, en laactualidad solamente existe tal tipo depolíticas, formalizadas mediante actoadministrativo de una autoridad, enMedellín, el departamento de Antioquiay el departamento de Caldas. No existeuna definición única sobre lo que es unapolítica de juventud. En ocasiones, se hadado este nombre a documentos que nopasan de ser el plan de trabajo de la ofi-cina encargada del tema o el resultadode un ejercicio más o menos amplio deconsulta con los jóvenes, que compren-

día el punto de vista de estos y sus de-mandas a la administración. En el año2003, en la ciudad de Bogotá se llevó acabo, con mucho rigor académico, unejercicio participativo de formulación depolíticas, pero este concluyó práctica-mente al final de la administración, demanera que nunca se llevó a la prácticaen forma de programas y proyectos es-pecíficos.

6.1 Caldas

El departamento de Caldas muestra unavance importante en el proceso de for-mulación de políticas de juventud. Cuen-ta con una Política Departamental deJuventud aprobada por el Decreto de laGobernación 01213 del 26 de octubre del2003, que se propone, como es caracte-rístico en esta clase de instrumentos, lavisibilización del joven en términos desu aporte y no de los problemas a los que,tradicionalmente, se lo ha asociado des-de el imaginario social.16 En el capítuloreferido a los criterios estratégicos deactuación, se plantea, además, la «con-vivencia juvenil» como un interés que seabordaría desde la potenciación de valo-res que fortalezcan un tipo de ética civilfavorable a los derechos humanos.17

16 Política pública de juventud para el departamento de Caldas, Manizales, octubre del 2003. Capítulo 3,«Principios orientadores de la política», p. 6.

17 Política pública de juventud para el departamento de Caldas, Manizales, octubre del 2003. Capítulo 5,punto 5.1. «Criterios estratégicos de actuación», p. 8.

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El caso de Caldas ilustra muy bien unaafirmación que se hizo al comienzo deeste documento: existe un tipo o moda-lidad de política de juventud centradaen la participación juvenil, con un fuer-te énfasis en la necesidad de promoveruna valoración de la juventud y renuen-te a abordar de manera directa el temade la violencia. Una política provista deun enfoque general de promoción de laconvivencia, orientada a la movilizaciónde los jóvenes y con muy bajo perfilintersectorial e interinstitucional.

Esto puede constatarse en el plan maestrode la unidad administrativa que está a cargodel tema, la Secretaría de Integración yDesarrollo Social, que en lo relacionado conla juventud sintetiza sus líneas de acciónen los siguientes enunciados:18

Pretende apoyar los procesos organizativosformales y no formales de los jóvenes.

Apoya los procesos de creación de losConsejos de Juventud.

Fortalece las redes de jóvenes existentesen el departamento.

6.2 Antioquia

El departamento de Antioquia adoptó supolítica pública de juventud mediante laordenanza número 16 del 26 de noviem-bre del 2003 de la asamblea departamen-tal. Fue el resultado de un proceso de par-ticipación tanto de jóvenes como deinstituciones, y que además contó con elapoyo de algunos centros académicos. Po-siblemente, se trata del proceso más am-

bicioso en la formulación de esta clase depolíticas que se haya realizado en el paíspor parte de un departamento. El resulta-do contiene los temas caracterís-ticos delas políticas de juventud: defensa de losderechos de los jóvenes, promoción de laparticipación, reconocimiento de la diver-sidad juvenil y de sus potencialidades. Ade-más del énfasis en la participación juve-nil, esta política tiene un claro carácterintersectorial, pues entre sus líneas deacción incluye asuntos que se suelen en-tender como de la competencia de secto-res específicos, tales como la salud, la edu-cación, la capacitación, el fomento delempleo, la recreación y el deporte.19

Una de sus líneas de acción incluye demanera explícita los programas espe-cíficos que se busca atender:

Jóvenes desplazados, vinculados ydesvinculados del conflicto armado,contraventores infractores de la ley yademás a quienes se encuentran encondiciones particulares de marginalidadque afectan su desarrollo integral.

Si bien esta formulación tiene un carác-ter general, puede interpretarse comouna forma de incluir temas relacionadoscon la prevención de la violencia. La po-lítica contenida en la ordenanza prevéque alcanzará un mayor grado de con-creción mediante el diseño de un planestratégico de juventud. Debe suponerseque a través de tal instrumento se espe-cificarán, en forma de proyectos y pro-gramas, intervenciones y servicios másconcretos.

18 Disponible en <http://www.gobernaciondecaldas.gov.co/Manizales_Gobernacion/Plan+de+Desarrollo/Social/plansodesarrollo.htm>.

19 Disponible en <http://www.gobant.gov.co/organismos/juventud/index.htm>.

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Algunas de las funciones de la depen-dencia encargada de la gestión de polí-tica de juventud, la Asesoría Departa-mental para la Juventud, dan una ideade lo que se entiende por el alcance dedicha política:

• Capacitar, asesorar y brindar asisten-cia técnica a los municipios, depen-dencias de la Gobernación, entida-des públicas y privadas que trabajancon jóvenes, para lo cual se crearánherramientas y metodologías espe-ciales.

• Generar procesos de coordinacióninterinstitucional, intersectorial eintrainstitucional que favorezcan eldesarrollo de la Política de Juven-tud y la optimización de recursos yprogramas para los jóvenes enAntioquia.

• Impulsar y acompañar la creación yfuncionamiento del Sistema Depar-tamental de Juventud.

• Liderar el diseño y desarrollo delPlan Estratégico de Juventud deAntioquia.

• Acompañar a los entes responsablesen el desarrollo de experiencias pi-loto con y para jóvenes, que contri-buyan a generar conocimiento y de-jar capacidad instalada frente a laslíneas de acción de la Política Na-cional y Departamental de Juven-tud, y propuestas de los GobiernosDepartamental y Municipales. Ejem-plo: investigaciones, centros de in-formación.20

Se han seleccionado aquellas funcionesque reflejan con mayor claridad la ideade hacer transversal la política de juven-tud y evitar convertirla en un tema sec-torial más.

6.3 Medellín

La ciudad de Medellín adoptó una políti-ca de juventud mediante acuerdo 02 del2000 del concejo municipal. Se trata delresultado de un largo proceso, cuyos orí-genes se remontan a los años 1993 y 1994.Medellín es conocida, justamente, comola ciudad en la cual las organizaciones ylos movimientos juveniles en torno a te-mas de política de juventud han alcanza-do mayor desarrollo. Tanto la administra-ción municipal como las organizacionesjuveniles, los organismos no gubernamen-tales interesados en el tema de juventudy el mundo académico han tenido unaactuación intensa en el proceso que con-dujo a la formulación de la política.

Es muy significativo que Medellín, cono-cida en la década de 1990 como la ciu-dad más violenta del mundo y donde, porsupuesto, la violencia recaía sobre losjóvenes con más fuerza que sobre nin-gún otro sector de población, señale enel comienzo mismo de su documento depolítica de juventud el siguiente criterioestratégico:

Promoción de valores para la convivenciajuvenil, referido a todos los esfuerzostendientes a consolidar la ética civilnecesaria para respetar y defender losderechos humanos, regular las relacionesque establece la juventud con la sociedad,fundamentar los acuerdos de no agresión

20 Véase la página web de la Gobernación de Antioquia: <http://www.seduca.gov.co/juventud.htm>.

6. Documentos de políticas de juventud

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entre grupos en conflicto y orientar losprocesos de reinserción a la vida civil delos jóvenes al margen de la ley.21

No solo se trata de la mención a temasgenerales relacionados con la violencia—como convivencia, derechos humanos,ética civil— sino que inclusive, yendo másallá, se alude a una modalidad específi-ca de violencia como son las bandas opandillas (grupos en conflicto) y al pro-cedimiento particular que se debe seguirpara reinsertar a estos jóvenes que es-tán al margen de la ley.

6.4 Bogotá

Durante el 2003, último año de la segun-da administración de Antanas Mockus,22

la ciudad de Bogotá abordó la formula-ción participativa de varias políticas so-ciales, entre ellas la de juventud. Paraello se realizaron estudios y consultas.Desde el punto de vista académico, es elejercicio más serio que se ha desarrolla-do en el país, tanto por su coherenciainterna como por el carácter comprensi-vo de todos los temas. La siguiente ad-ministración, que inició su mandato enel 2004, no adoptó tal política, pero tam-poco se pronunció en contra de ella. Elhecho es que, aparentemente, la expe-

21 Concejo de Medellín. Acuerdo municipal n.º 2 del 2000, por el cual se adopta la Política Pública de Juventuden el Municipio de Medellín según la Ley 375 de 1997, artículo 2, parágrafo a.

22 El filósofo y matemático Antanas Mockus ha sido en dos ocasiones alcalde de Bogotá. Es muy conocido porsu enfoque pedagógico relacionado con la cultura ciudadana.

23 Alcaldia Mayor de Bogota, Departamento Administrativo de Accion Comunal Distrital, (DAACD). Universidadde Los Andes. Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER). Hacia una política para el desarrollode la población joven en Bogotá. Fundamentos, procesos y lineamientos. Bogotá, julio del 2003, p. 12.

riencia no fue más allá de convertirse enun valioso ejercicio de prospectiva. Sinembargo, vale la pena mencionarlo porcuanto en este se perciben de nuevo al-gunos temas característicos de las polí-ticas de juventud. En primer lugar, men-cionemos la necesidad de promover unaimagen positiva del joven. Al caracteri-zar los estereotipos que deben sererradicados, se menciona, entre otros:

El joven violento, peligroso, que abandonala escuela, genera disturbios y pertenece auna pandilla. Este estereotipo ha justificadomedidas de control social por parte de lasautoridades e, incluso, campañas de«limpieza social».

El joven vulnerable muchas vecesperteneciente a las clases populares, quese halla en alto riesgo y obliga a poner enmarcha programas preventivos frente a lasdrogas y la violencia, y acciones deeducación sexual y reproductiva.23

La crítica está dirigida no a negar la exis-tencia de tales fenómenos sino a la ge-neralización de la imagen de los jóvenesen esos términos.

En la parte dedicada a establecer líneasde acción, se dice de manera explícita:«Realizar acciones de prevención de lasenfermedades, de los factores de ries-go, de las muertes violentas».

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7Algunas conclusiones sobre losdocumentos de políticas dejuventud24

Los cuatro documentos de políticas dejuventud brevemente reseñados son nosolo los más representativos de estaclase de instrumentos, sino los máscompletos que se han producido en elpaís. Ante la pregunta sobre si hay enellos un enfoque preventivo de la vio-lencia, quizá la respuesta deba ser: sílo hay, si entendemos por tal enfoque,al menos en un cierto nivel, el esfuer-zo por mejorar la calidad de vida delas personas, por promover y difundirvalores democráticos y de convivencia,por impulsar y ampliar la participaciónciudadana. Por su carácter de enuncia-dos generales —que sirven como mar-cos de referencia para, posteriormen-te, diseñar planes, programas, proyec-tos y acciones específicas—, no se lespodría pedir una aproximación más con-creta a las cuestiones de la violencia yde su prevención. Las característicasprincipales de estos documentos en loreferente a la relación entre jóvenes,

participación y prevención de la violen-cia se podrían sintetizar en:

• Entienden la juventud en el sentidopositivo, como una población cuyascapacidades deben ser promovidas ydesarrolladas. El tema prioritario de suenfoque no es la vulnerabilidad, aun-que se reconozca la existencia de gru-pos que presentan esta característica.

• Le otorgan un gran valor a la partici-pación de los jóvenes, y uno de sustemas centrales es consolidar y am-pliar los espacios de participación,así como las condiciones y capacida-des de la juventud para hacer usode tales espacios.

• Los documentos aspiran, con diversosgrados de éxito, a considerar de mane-ra transversal toda la agenda públicadesde la perspectiva de los jóvenes ysu papel en relación con la sociedad.

24 Los documentos de políticas de juventud no tienen formas ni procedimientos regulados por normas. Enalgunos casos se han adoptado mediante decretos y en otros, simplemente, son documentos de trabajo;dado su carácter apenas semiformal en relación con los procesos de planeación, consideramos importantederivar aquí algunas conclusiones específicas de su análisis.

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8 Los planes de desarrollo

Los planes de desarrollo son losinstrumentos de política pública más

importantes porque expresan el compro-miso que asume el gobernante, al comien-zo de su administración, en todos los te-mas de importancia sobre los cualesespera cumplir su labor. Su origen les da,hasta cierto punto, el carácter de con-senso ciudadano: el gobernante electollega con la propuesta de gobierno queha sometido a las urnas y, por otra parte,el plan se elabora mediante la consulta atoda la administración, de modo que debeconsiderar los compromisos y las priori-dades que recomienda la buena marchade los asuntos del gobierno y no solo susprioridades particulares.

El plan pasa a ser considerado por el Con-sejo Territorial de Planeación, instanciaen la cual los representantes de la socie-dad civil hacen observaciones y sugierencambios, y posteriormente se lleva a de-bate y aprobación en la Asamblea Depar-tamental o en el Concejo Municipal.

Seguidamente, examinaremos algunosplanes departamentales y municipales deadministraciones actuales.

8.1 Valle del Cauca

El departamento del Valle le da la mayorimportancia al tema de la violencia y lapaz. El capítulo 1 de su plan, «Cultura de-mocrática y paz», está dedicado en su to-talidad a especificar con detalle los obje-tivos, resultados, programas, proyectos ymetas. El plan señala que la violencia es laprincipal causa de muerte en el departa-mento y contiene políticas explícitas orien-tadas a su prevención.

La siguiente formulación de resultadosque se espera lograr25 puede ilustrar loanterior:

1.1.1 Se han disminuido las tasas de vio-lencia y mejorado el nivel de convivenciaciudadana con base en la implementaciónde programas de prevención de la violenciaintrafamiliar, la difusión del conocimientode los derechos y deberes ciudadanos, lapromoción de una cultura de paz, la reso-lución pacífica de conflictos, la ampliacióndel diálogo social y el entendimiento entrela ciudadanía y los entes de seguridad delEstado, el aumento de conciliaciones, elapoyo institucional a los jueces de paz y alas casas de justicia.

1.1.2 Se han incorporado en los PlanesEducativos Institucionales —PEI— herra-mientas para la resolución pacífica de

25 Hay que tener en cuenta que se trata de una cita textual. La redacción de un propósito que se espera lograren el futuro como si se tratase de un resultado ya obtenido responde a ciertas técnicas de planificaciónque, con ello, buscan subrayar que cuando esa frase sea cierta y verificable se habrá cumplido el objetivocabalmente.

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conflictos, la democratización de losgobiernos escolares y su participación en latoma de decisiones.26

En este texto se puede ver no solamentela prevención de la violencia sino la im-portancia que se les concede a los jóve-nes y su participación —en este caso en laescuela— como estrategia para prevenirla violencia y promover la convivencia.Una de las metas propuestas se refiere al«Desarrollo de políticas preventivas con-tra la violencia en los municipios».

El segundo capítulo, dedicado al bienes-tar social, expresa su enfoque pobla-cional27 y entre sus consideraciones pre-liminares dice lo siguiente:

Los jóvenes y las jóvenes tienen un granpotencial para transformar las condicionesde sus comunidades si se abren espacios departicipación, de reconocimiento a sucreatividad y productividad. La juventuddebe dejar de ser el sujeto activo o pasivode la violencia.28

Los temas vinculados a la violencia y suprevención atraviesan todo el plan y po-dría hacerse una inmensa cantidad decitas. No cabe duda de que este plandepartamental se caracteriza por unamplio y sólido enfoque preventivo de laviolencia.

8.2 Atlántico

Al caracterizar la situación del departa-mento, el plan de desarrollo de Atlánti-

co pone el énfasis en los problemas oca-sionados por la violencia. Se refiere a laconvivencia en términos fundamental-mente de valores y de seguridad ciuda-dana, y concede una gran importancia ala violencia intrafamiliar. Parece enten-der la prevención de la violencia comouna responsabilidad del sector Salud,entre cuyas responsabilidades está:

Asesorar a las 22 direcciones locales de saluddel Departamento en la formulación deplanes de salud mental y conformar redessociales para la prevención de la violencia,la promoción de la convivencia pacífica yel fortalecimiento de los comitésmunicipales de drogas.29

En cuanto a la participación democráti-ca de los jóvenes, expresa preocupaciónpor el estado de los consejos de juven-tud (hay 13 en 22 municipios) y proponeentre sus metas crear 5 más. Las accio-nes previstas cuyo carácter puede serconsiderado preventivo enfocan sus es-fuerzos hacia la capacitación. Se tratade metas como formar y capacitar a 1.500jóvenes del departamento en democra-cia, gobernabilidad y valores, y formar ycapacitar a 1.500 jóvenes del departa-mento en prensa, radio y televisión co-munitaria.

8.3 Cundinamarca

El plan de desarrollo del departamentode Cundinamarca incluye el tema de la

26 «Vamos juntos por el Valle del Cauca», Plan de Desarrollo Departamental 2004-2007. Angelino Garzón,gobernador, p. 15.

27 En Colombia se ha denominado poblacional a un enfoque de la planeación que busca considerar lascaracterísticas de grupos de población y sus necesidades por oposición al enfoque sectorial en el cual enprimer plano están los imperativos técnicos del sector particular y los límites de sus competencias; enotros, países a este mismo enfoque se le da la denominación de integral.

28 «Vamos juntos por el Valle del Cauca», Plan de Desarrollo Departamental 2004-2007. Capítulo 2, artículo 9.29 Gobernación del Atlántico, Plan de Desarrollo Departamental 2004-2007. Compromiso para una vida digna,

Barranquilla, D. E. I. P., abril del 2004, p. 115.

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8. Los planes de desarrollo

violencia de una manera convencional,dentro del capítulo de salud pública:

Realizar acciones de prevención ypromoción y seguimiento y monitoreo quereduzcan el riesgo asociado a factores comoel saneamiento básico, la violencia, losvectores, la contaminación del agua y delaire y otros de tipo ambiental.

Expresa preocupación fundamentalmen-te por la violencia intrafamiliar y por losproblemas vinculados a la población des-plazada.

En relación con la juventud, la incluyecomo grupo vulnerable; prevé construircasas de la juventud y elegir consejosde juventud municipales y el consejodepartamental. Le da importancia a laparticipación ciudadana. Sin embargo, eltexto no sugiere una mayor preocupa-ción por prevenir la violencia, sino, másbien, por encaminar la administraciónpor los cauces formales ya establecidoscomo políticas nacionales.

8.4 Antioquia

El Plan de Desarrollo del Departamentode Antioquia expresa con claridad quela región es considerada una de las másviolentas del mundo. Identifica comoproblemas importantes la violenciaintrafamiliar y aquella derivada del con-flicto armado, referida en particular ala población desplazada.

Una de las grandes líneas estratégicasdel plan se refiere a la convivencia y lapaz, y desarrolla de manera detallada yexhaustiva el tema de la violencia y lasperspectivas que más preocupan al de-partamento: derechos humanos, derechointernacional humanitario, protección alos ciudadanos, fortalecimiento de lasinstituciones, fortalecimiento de la con-

vivencia y la paz, tratamiento integralde los problemas surgidos del conflictoarmado, necesidad de construir una so-ciedad participante.

Entre las múltiples acciones que prevéhay algunas que incluyen expresamentea la población joven:

Apoyo al Programa Nacional de Prevenciónde la Vinculación de Niñas y Niños a los Ac-tores Armados No Estatales, así como a lasredes de explotación y abuso sexual [en eloriginal dice literalmente esto, aunquecomo es obvio el sentido no es apoyar a es-tas redes sino más bien combatirlas]. Pre-vención del trabajo forzado, la esclavitudsexual, la violación sexual, el aborto y elembarazo forzado de niñas y mujeres vícti-mas de los actores del conflicto armadointerno, promoviendo la protección de losderechos sexuales y reproductivos [...] Cam-pañas para la prevención y atención de laviolencia intrafamiliar [...] Protección a lapoblación de niños y jóvenes que se encuen-tran en situaciones de vulnerabilidad so-cial por causa del conflicto (p. 89).

La participación forma parte de las es-trategias principales en torno al tema dela convivencia: «Organización de redesde experiencias de participación, paraenfrentar colectivamente y de maneracoordinada la construcción de condicio-nes para la convivencia y la búsqueda dela paz» (p. 91).

La movilización ciudadana se proponecomo un medio para fomentar la resolu-ción pacífica de conflictos:

Incremento de movilizaciones de resoluciónpacífica de conflictos sociales y la noviolencia en las subregiones de Antioquia[...] asesoría y acompañamiento para lacreación de espacios y estrategias demovilización ciudadana para la resoluciónpacífica de los conflictos sociales y la noviolencia en las subregiones de Antioquia(p. 92).

Lo que puede observarse en este plan esuna aguda conciencia de la complejidad

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de las expresiones de la violencia y laimportancia de un abordaje igualmentecomplejo, con un componente muy fuer-te de movilización ciudadana, fortaleci-miento del tejido social, políticas socia-les y cambios en la cultura.

8.5 Caldas

En su capítulo sobre desarrollo social, elplan de desarrollo departamental hacemención explícita a la violencia intrafa-miliar y a la violencia contra las mujerescomo problemas que se intentará reducir.

En el capítulo dedicado a la paz, la con-vivencia y la seguridad ciudadana, pre-senta algunos enunciados que permitenconstatar la intención de prevenir la vio-lencia. El objetivo de esta política es:«Contribuir con los Municipios a la aten-ción y disminución de los factores gene-radores de violencia, propios de la diná-mica social de sus comunidades,atendiendo los lineamientos de políticanacional». Entre los subprogramas en losque se detalla esta política se puedendestacar los relacionados con: «2. Im-plantar programas de convivencia pací-fica» y «3. Consolidar el Sistema de In-formación sobre la Violencia». Y entrelas metas que se propone lograr están:

1. Capacitar [a] líderes juveniles en elDepartamento, en los temas de conciliación,convivencia ciudadana, intra familiar ysocial. 2. Estimular la creación de centrosintegrales de paz en los Municipios delDepartamento. 3. Apoyar [a] los Jueces dePaz, reactivando igualmente los ConsejosMunicipales de Paz. 4. Crear Centros deResolución de Conflictos y capacitaciónsobre normas del Derecho Internacional

Humanitario en las subregiones delDepartamento. 5. Apoyo a la creación deredes de afecto en los Municipios. 6.Implantar la Red de informaciónDepartamental sobre la Violencia30

Estos textos sugieren que existe una es-trategia de convivencia y seguridad queda importancia a la participación de losjóvenes en calidad de líderes, al estable-cimiento de sistemas no judiciales de re-solución de conflictos y a la información.

8.6 Cali31

Cali es una ciudad pionera en el desarro-llo de sistemas de investigación epide-miológica sobre la violencia y en la adop-ción de políticas públicas para suprevención y tratamiento. Su plan dedesarrollo contiene un vasto capítulo so-bre «Cultura urbana, convivencia, segu-ridad y paz». El propósito de darle untratamiento preventivo a la violencia esexplícito.

El texto dice:

Artículo 25. OBJETIVO ESPECÍFICO 3.3:Contribuir a la disminución de los nivelesde violencia en el municipio, interviniendolos factores de riesgo y fortaleciendo losfactores protectores de la convivencia y elcumplimiento del derecho a la vida, la pazy la integridad personal.

ESTRATEGIAS:

1. Promover la integración de organismosy programas de seguridad en el municipio.

2. Implementar proyectos productivosdirigidos a jóvenes.

3. Formular un plan para la reducción yprevención de las violencias (capítulo 3. p.11).

30 Disponible en <http://www.gobernaciondecaldas.gov.co/Manizales_Gobernacion/Plan+de+Desarrollo/Paz>.31 Disponible en <www.derechoshumanos.gov.co/>.

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El capítulo contiene una visión de la con-vivencia, la seguridad y la paz que no selimita a temas como el control del deli-to sino que incluye componentes de po-lítica social relacionados expresamentecon los derechos humanos, la atención ala población desplazada, la prevenciónde la violencia familiar, la implantaciónde procesos organizativos con jóvenes delos estratos más pobres, el control deriesgos por desastres naturales, las me-joras en el sistema de información sobrehechos violentos y, en general, un vastorepertorio de problemas y frentes deacción, muchos de los cuales se relacio-nan con los jóvenes.

Las estrategias previstas, los programasy los indicadores muestran que la admi-nistración de la ciudad tiene una visiónbastante clara y compleja acerca de losfactores que pueden generar la violen-cia, de los grupos poblacionales que es-tán en mayor riesgo y de los recursospreventivos que tiene a su alcance: pro-moción de los derechos humanos, efica-cia del servicio de justicia, participacióncomunitaria y ciudadana, resolución pa-cífica de los conflictos por vías no judi-ciales, generación de empleo y proyec-tos productivos, entre otros. El plan nosolamente tiene un enfoque preventivode la violencia sino que combina formasde prevención que van desde las másgenerales, orientadas a mejorar la cali-dad de vida de la población, hasta lasintervenciones particulares sobre gruposespecíficos que se considera vulnerables.

8.7 El Distrito Capital de Bogotá32

La ciudad de Bogotá tiene también unatradición establecida durante las últimasadministraciones en el tema de la pre-vención y reducción de la violencia. El plande desarrollo de la actual administración,como es sabido, pone un énfasis conside-rable en los programas sociales. Desde elpunto de vista de un enfoque preventivofrente a la violencia, uno de los tres gran-des ejes que ordenan el plan, el llamado«eje de la reconciliación», contiene unavisión amplia y detallada —expresada enestrategias, programas y metas— de unaconcepción de la convivencia, entendidano solamente como resultado del respetoy el cumplimiento de los derechos bási-cos de las personas sino de un conjuntode acciones muy diversas de promociónde esta. Los enunciados de los programaspertenecientes al eje reconciliación pue-den dar una idea clara de la concepción ala que nos referimos:

1. Gestión pacífica de conflictos. 2. Dere-chos Humanos para todas y todos. 3. Aten-ción a [la] población en condiciones de des-plazamiento forzado. 4. Sistema de justiciade la ciudad. 5. Comunicación para la re-conciliación. 6. Atención integral de [la]violencia, [la] delincuencia y [el] ordenpúblico. 7. Red Distrital de Reconciliación,Resistencia Civil y No-violencia. 8. Bogotámenos vulnerable ante eventos críticos. 9.Participación para la decisión (SistemaDistrital de Participación).10. Comunicaciónpara la participación. 11. Control social ala gestión pública. 12. Obras con participa-ción ciudadana. 13. Gobernabilidad y ad-ministración territorial de la ciudad. 14.Inclusión económica y desarrollo empresa-rial sectorial.33

32 Disponible en <http://www.dapd.gov.co>.33 Plan de Desarrollo Económico, Social y de Obras Públicas. Bogotá, 2004-2008. Un compromiso social contra

la pobreza y la exclusión, pp. 59-61.


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Cada uno de sus programas tiene previstasmetas cuantificables. Algunas preocupacio-nes fundamentales en torno a la violenciase refieren a la violencia intrafamiliar, a lasituación de los desplazados, al estableci-miento de sistemas para la gestión de con-flictos, a intervenciones en poblaciones vul-nerables y, muy especialmente, a laparticipación. El plan asume un compro-miso frente a la participación de los jóve-nes y a la formulación de un plan distritalde juventud que comprenda políticas in-tegrales para este sector.

Debemos recordar en este punto que lasobservaciones que hemos consignado serefieren estrictamente a los temas plan-teados en forma expresa en los docu-mentos y de ninguna manera a su cumpli-miento, asunto sobre el cual nadapodemos decir a partir de los planes yque debe ser materia de otros análisis.

8.8 Medellín34

Medellín, al igual que Cali y Bogotá, tieneun plan de desarrollo que da gran impor-tancia a la prevención de la violencia. Esteplan contiene un diagnóstico muy com-pleto desde el punto de vista estadístico,social y geográfico. De sus cinco líneasestratégicas, las dos primeras abordan conprofundidad el problema.

La primera se denomina «Medellíngobernable y participativa» y pone elénfasis en recuperar la legitimidad delEstado y reducir la violencia. Señala quelos principales problemas son la existen-

cia de grupos armados que se disputanel territorio, las altas tasas de homici-dios, el hecho de que sean civiles y noagentes del Estado quienes tengan en susmanos tanto las armas como la justicia,y que sean finalmente ellos quienes pue-den tomar las decisiones sobre temascomo la inseguridad y el desplazamientoforzado. Frente a estos problemas, pro-pone, entre otros programas, uno dirigi-do específicamente a la prevención dela violencia, cuyas víctimas preferentesson hombres de 15 a 29 años.

Dice el plan al caracterizar el problema:

La situación de seguridad y convivencia enla ciudad confirma también la falta decoincidencia entre la moral, la cultura y laley. Se refleja también en el aumento de laviolencia intrafamiliar y cotidiana, y en elnúmero de las armas y la justicia en poderde los civiles, el grave deterioro de laconvivencia y la ineficacia de los enfoquesy programas que se han aplicado a susolución. Se carece además de escenariosde participación y concertación con lasociedad civil para diseñar y gestionarpolíticas y acciones que prevengan y actúensobre las diferentes violencias (p. 20).

Frente a esta situación, el plan formulapropósitos tales como:

Propiciar un cambio positivo en los hábitosde violencia de los ciudadanos y ciudada-nas de Medellín, a través de intervencionespedagógicas en las familias, la escuela, elespacio público y los medios de comunica-ción, con perspectiva de género ygeneracional, y con énfasis en derechoshumanos (p. 28).

El programa de prevención de la violen-cia busca:

34 Plan de Desarrollo 2004-2007. Medellín: compromiso de toda la ciudadanía. Disponible en <http://alcaldia.medellin.gov.co>.

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Incidir en la reducción de comportamientosagresivos y conductas transgresoras de lanorma y los valores necesarios para laconvivencia familiar y social, mediantemodelos de intervención integral dirigidosa personas infractoras y población en riesgosocial (p. 39).

El enfoque que caracteriza la violenciaincluye fenómenos como la violenciaintrafamiliar, la violencia que afecta alos jóvenes y la violencia política.

La segunda línea estratégica, «Medellínsocial e incluyente», presenta los progra-mas sociales destinados a reducir la ex-clusión y la pobreza. Analiza en detallelas relaciones entre las distintas manifes-taciones de violencia y las formas de ex-clusión social relativas a grupos particu-larmente vulnerables, como las mujeres,los niños y los jóvenes. En relación conestos últimos, indica lo siguiente:

El conflicto urbano se identifica como unode los problemas transversales para lograrel desarrollo armónico de las juventudes.Así, la violencia transversaliza los espaciosy las relaciones, condicionando el hacer ylas apuestas juveniles; por ello, la agudi-zación del conflicto y los problemas físi-cos, psicológicos y materiales que éste ge-nera son detonadores de malestar, queafectan fuertemente la posibilidad de cons-trucción de visión de futuro (p. 60).

En conclusión, se puede afirmar que elenfoque preventivo de la violencia estámuy extensamente desarrollado en unaparte considerable del plan y detalladoen una multiplicidad de aproximacionesy acciones frente al tema.

8.9 Barranquilla35

El plan de desarrollo de Barranquilla ex-presa preocupación por los fenómenos deviolencia intrafamiliar, el hecho de queesta ciudad es receptora de poblacióndesplazada y la abundancia de menorestrabajadores procedentes de las zonasviolentas del país. En su diagnóstico es-tablece que:

La violencia en la ciudad de Barranquillarepresenta uno de los principales proble-mas de la salud pública. De todas las mani-festaciones de la violencia, los homicidiosse han convertido en la primera causa del(aumento) en los años de vida potencialesperdidos (AVPP), a pesar que en el año 1991,49 de cada 100.000 habitantes murieron porhomicidios, en 1996 esta tasa aumentó a56 y en el 2002 bajó a 28 por cada 100.000habitantes. Estas tasas son altas compara-das con las cifras de la ciudad de Bogotáque fueron de 58, 58 y 28 por cada 100.000habitantes en los mismos años (p. 53).

A pesar de este reconocimiento, la vio-lencia no recibe gran atención en el plan.Los contenidos que se podrían conside-rar preventivos se concentran en un pro-grama de fortalecimiento de la familia,dentro de una concepción muy tradicio-nal que interpreta los males socialescomo efecto de lo que llama «la desin-tegración de la familia». Este enfoqueincluye, como se puede ver, las políticasde participación de la juventud:

Política y Estrategias de Construcción yFortalecimiento del Tejido Social:«Barranquilla, Una Gran Familia»

35 Plan de Desarrollo Distrital. Abril del 2004. Acuerdo social por la ciudad. Disponible en <http://www.alcaldiabarranquilla.gov.co/plan_desarrollo.asp>.


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Se dirige a la atención integral de la fami-lia, la atención específica a menores tra-bajadores, jóvenes y discapacitados.Barranquilla como una gran familia permi-te abordar de forma directa los problemas,y sobre todo prevenir factores de violenciay desintegración. Busca conservar la fami-lia como núcleo fundamental de la socie-dad fundamentada en los valores.

2.2.1. La Familia: Núcleo y Sentido del Te-jido social

2.2.1.1. Objetivos estratégicos

·Reconstruir el tejido social de Barranquillaa partir de la familia y fortalecer la aten-ción integral a la familia en el ámbito me-tropolitano estimulando su participación enlos procesos de recomposición social, ge-neración de empleo, educación y atencióna grupos específicos.

·Reducir los factores de riesgo y de violen-cia que inciden sobre la desintegración fa-miliar desde la atención integral a gruposvulnerables.

·Formular políticas y programas claves deatención integral a la mujer, menores tra-bajadores, juventud y tercera edad.

·Fortalecer la participación de la juventuden los procesos sociales, comunitarios, po-líticos y organizativos en las diferentes co-munas y corregimientos del Distrito en elmarco de la Ley de la Juventud y demásnormas establecidas.

2.2.1.2. Lineamientos de Política

·Sin familia no hay sociedad, ni progreso,ni desarrollo humano. La familia es y ha

sido desde siempre la base sobre la cual seedifica la sociedad; por ello, la atenciónestatal para brindar condiciones mínimasde desarrollo es fundamental en una ciu-dad que debe afrontar retos como recep-ción de desplazados, desempleo y subem-pleo, pero también con muchas expectativasde crecimiento.

·Las estrategias se dirigen primordialmen-te a la atención integral de la familia, laatención específica a menores trabajado-res, jóvenes y discapacitados. Concebimosa la familia como el micro tejido que nospermitirá reconstruir desde los valores y elamor una súper estructura familiar de ciu-dad. Creemos en Barranquilla como una granfamilia, de tal forma que nos permita abor-dar de forma directa los problemas, y porsobre todo prevenir factores de violencia ydesintegración.

Conservar a la familia como núcleo funda-mental de la sociedad, para logrado sentarlos pilares para el futuro de una ciudad quenecesita crecer con base en los valores yser mejores ciudadanos, padres, madres ehijos; para hacer de la familia un espaciocercano y permanente, convirtiendo de estamanera a Barranquilla en una gran familiafundamentada en los valores (p. 99).

Aunque el plan contiene muchos progra-mas sociales, reducir el tema de la vio-lencia a un problema de desintegraciónfamiliar y pérdida de valores es una ex-plicación muy simplista, si se la comparacon los enfoques vigentes en Bogotá, Caliy Medellín.

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9 Adolescencia y violencia

Como se dijo al comienzo, laadolescencia, además de formar par-

te de la definición de juventud y por lotanto de las políticas de juventud, esparte de la niñez entendida como la po-blación menor de 18 años y cubierta poruna legislación especial y un conjuntode competencias institucionales parti-culares. Tradicionalmente, las políticasrelacionadas con la infancia han dedica-do sus mayores esfuerzos a la protecciónde los niños menores de 12 años, o in-clusive menores de 7 años, y han sosla-yado las consideraciones especiales re-lativas a las necesidades de losadolescentes. Solo en los años más re-cientes se percibe alguna tendencia aresolver esta duplicidad. El documentoPolítica nacional de juventud, publica-do por el programa presidencial Colom-bia Joven y anteriormente mencionado,reconoce en forma explícita este proble-ma y declara como propósito expreso:«Evitar esa duplicidad y hacer explícitaslas vías de integración entre las dos po-líticas en lo relativo a la poblaciónadolescente».

El hecho es que el Estado colombianosigue emitiendo documentos de políti-cas en los cuales las expresiones juven-

tud o juvenil significan menores de 18años y otros en los cuales significan me-nores de 26 años.

La Procuraduría General de la Nación yUNICEF hicieron un análisis de los planesde desarrollo departamentales y munici-pales de los gobiernos elegidos en el2003,36 como parte de una estrategia devigilancia preventiva y «con el fin de ve-rificar si en ellos se proponen programasy proyectos dirigidos a la infancia, y si seincluyen partidas que den cumplimientoa las políticas públicas en esta materia».Se trata de un ejercicio muy interesan-te, que revisó y analizó 964 planes dedesarrollo municipales y 32 departamen-tales. Utilizó para ello una pauta de aná-lisis con 37 variables, a partir de la cualelaboró una medida del grado de inclu-sión. El referente para establecer lastemáticas cuya inclusión se evaluó sonlos derechos fundamentales de la niñez,según los instrumentos legales naciona-les e internacionales observados a partirde las etapas del ciclo vital.

Los temas sobre los cuales se hizo el exa-men en lo relacionado con adolescentesson: salud reproductiva, educación secun-daria y participación de los adolescentes.

36 UNICEF-Procuraduría General de la Nación. La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes dedesarrollo departamentales y municipales. Una mirada a la planeación local a favor de los derechos de losniños, las niñas y los adolescentes colombianos. Bogotá D. C., marzo del 2005.

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La prevención de la violencia no fue unproblema considerado en el análisis. Dealguna manera, esto permite afirmar queno se le concede prioridad, por lo menosen referencia con el universo de pobla-ción adolescente, o quizá se espera quela garantía de estos derechos fundamen-tales sea suficiente para prevenir la vio-lencia y que este riesgo —el surgimientode la violencia— no requiera acciones di-ferentes de aquellas encaminadas a pre-venir otros problemas, como el consumode drogas y el VIH.

Los temas vinculados con la violencia apa-recen en el capítulo de «Protección espe-cial». Se expresan como referidos a po-blación en situación de vulnerabilidad ycontienen algunos aspectos que, frecuen-temente, son asociados con formas de vio-lencia, a saber: violencia intrafamiliar,abuso sexual, explotación sexual, vincu-lación al conflicto armado, transgresio-nes penales, desplazamiento y daño porminas antipersonales. Como se sugirió alprincipio, esta forma de inclusión es usualen el discurso de las instituciones encar-gadas de los temas de infancia y adoles-cencia. La expresión protección especialsuele referirse a medidas de atención aniños y adolescentes que han sido vícti-mas de cualquiera de las situaciones des-critas; así, se refieren a restitución dederechos violados, más que a la preven-ción de tales violaciones, aunque esto úl-timo no está excluido por completo.

Esta revisión sintetiza así sus resulta-dos más generales:

En las temáticas de la Adolescencia:

En los planes municipales es mínimo elgrado de inclusión de las temáticas consi-deradas para el ciclo de vida de la adoles-cencia, como son salud sexual y repro-ductiva, el embarazo adolescente y laprevención del VIH y otras infecciones detransmisión sexual además de la partici-pación de jóvenes. El grado de inclusiónmínimo en temas prioritarios para la for-mación de jóvenes y adolescentes comoson la salud sexual y reproductiva, el em-barazo adolescente y la prevención del VIHy otras infecciones de transmisión sexual,evidencia que no hay reconocimiento su-ficiente de estas problemáticas por partede los gobernantes locales (p. 103).

Sobre el grado de inclusión de la temá-tica de protección especial, se señalalo siguiente:

El grado de inclusión de la temática deprotección especial en los planes depar-tamentales es significativo en lo referen-te a los temas de violencia intrafamiliar,niños con limitaciones especiales y uso desustancias psicoactivas. No obstante, te-mas como explotación sexual, niños vivien-do en la calle, niños trabajadores, niñosvinculados al conflicto armado, y adoles-centes en problemas con la ley, tienen ungrado de inclusión mínimo (35%). A nivelmunicipal, el grado de inclusión de la te-mática sobre protección especial, en loque tiene que ver con violencia intra-familiar y uso de sustancias psicoactivas,presenta un grado de inclusión moderadoen la sección diagnóstica (p. 103).

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10 Conclusiones finales

El análisis de la revisión presentado enlas páginas anteriores, más que condu-

cirnos a conclusiones y recomendaciones,nos permite recoger algunos interrogantese hipótesis que sugiere el examen de losinstrumentos de política expuestos.

• Los documentos de políticas de ju-ventud se aproximan a la preven-ciónde la violencia desde una pers-pectiva universalista, renuente aseñalar grupos vulnerables, y en unsentido de promoción de la convi-vencia y de la participación de losjóvenes. Su limitación reside en elhecho de que no son instrumentosformalmente aceptados para laplaneación. Pueden tener incidenciaen la medida en que sean incorpora-dos en los planes de desarrollo.

• La prevención de la violencia en unsentido explícito sólo se encuentraen algunos planes de desarrollo: losdepartamentos de Antioquia y Valle,y las ciudades de Bogotá, Medellín yCali. Todos estos son entes territo-riales gravemente afectados por to-das las modalidades de violenciaexistentes en el país, pero cuyos go-biernos y ciudadanía han demos-trado una capacidad de reacciónconsiderable frente al problema.

• Las políticas nacionales, generales yabstractas o rígidamente sectorialesno parecen aptas para enfocar de

manera incisiva y eficaz la preven-ción de la violencia. En este senti-do, sería válida la siguiente afirma-ción contenida en el estudio de UNICEF

y la Procuraduría: «La complejidadque afronta el país sólo puede serabordada en forma práctica desde elmarco del proceso de descentraliza-ción, en el cual las autoridades te-rritoriales tienen la obligación cons-titucional de implementar políticaspúblicas que incidan significati-vamente sobre la calidad de vida dela infancia y la adolescencia» (p. 11).

• La forma como se enfoca la preven-ción de la violencia en los planes te-rritoriales mencionados trasciendepor completo las competencias sec-toriales. No se trata de un asunto delas secretarías de Salud ni de otrosector en particular. Es un enfoqueque incluye a todos los sectores dela administración y convoca la parti-cipación de las expresiones más di-versas de la sociedad civil. Esto con-firma la validez del enfoquepropuesto por la Organización Pana-mericana de la Salud en su publica-ción Políticas públicas locales paraprevenir y reducir la violencia enColombia.

• Además de la capacidad institucionalpara desarrollar una comprensióncompleja del problema, sobresale

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como una condición básica para laformulación de esta clase de políti-cas el establecimiento de sistemasde información de orientación epide-miológica, capaces de ofrecer infor-mación actualizada y de buena cali-dad sobre la violencia.

• Algunos instrumentos de política pa-recen sugerir la idea de que la justi-cia social o la lucha contra la pobre-za serían suficientes para prevenirla violencia. O que la prevención dela violencia no es una línea de ac-ción diferente de la prevención delconsumo de drogas, el VIH y, en ge-neral, todos los «problemas social-mente relevantes», como era la pro-puesta de un enfoque que se lla-mó«prevención integral» y que tuvocierto desarrollo en Colombia duran-

te la década de 1990. Esta posturano es descartable del todo si se pien-sa no en el discurso general sobre laprevención de la violencia sino en ellugar institucional concreto desde elcual deberían realizarse las interven-ciones específicas.

• Los enfoques asumidos por las ciu-dades y los departamentos más avan-zados en el asunto constituyen logrosde gran importancia que sería nece-sario estudiar y difundir. Avanzar apartir del conocimiento logrado enestos entes territoriales puede ser elmejor recurso preventivo para evi-tar que Colombia caiga alguna vezen las nefastas medidas de mano duraque han tenido atroces consecuen-cias en otros países.

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Referencias bibliográficas

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