Juventud y Políticas Públicas en América Latina. Experiencias y Desafíos.cepal

ULTIMA DCADA N13, CIDPA VIA DEL MAR, SEPTIEMBRE 2000, PP. 25-58.

JUVENTUD Y POLITICAS PUBLICAS EN AMERICA LATINA:

EXPERIENCIAS Y DESAFIOS DESDE LA GESTION INSTITUCIONAL*

ERNESTO RODRGUEZ**

INTRODUCCIN HACE POCO MS DE veinte aos, en plena dictadura militar, escrib mi primer ensayo sobre los jvenes de mi pas (Rodrguez, 1978) y desde entonces trabajo en estas temticas en el heterogneo y complejo contexto latinoamericano desde muy diversos ngulos: como diri-gente juvenil al principio, como investigador especializado despus, y aun como responsable de la implementacin de polticas pblicas, desde el gobierno de mi pas en el pasado ms reciente.

ltimamente, en cambio, lo estoy haciendo en mi calidad de consultor de algunos organismos internacionales, y/o como asesor de * Ponencia presentada en Umbrales, Segundo Seminario de Investigadores

sobre Juventud de Colombia y de Amrica Latina, Medelln, Colombia, 27 al 30 de abril de 1999, organizado por la Corporacin Regin, con el apoyo del Viceministerio de la Juventud de Colombia; y publicada en el libro Um-brales: cambios culturales, desafos nacionales y juventud, editado por la Corporacin Regin en Medelln, febrero del 2000.

** Socilogo uruguayo. Experto en Desarrollo Social, Consultor de Organis-mos Internacionales y Asesor de Gobiernos y ONGS en Diseo y Evaluacin de Programas Sociales. Ex Director del Instituto Nacional de la Juventud del Uruguay (INJU) y Ex Presidente de la Organizacin Iberoamericana de la Juventud (OIJ).

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organismos gubernamentales, y ya no tanto desde las polticas espec-ficas para jvenes, sino desde una perspectiva ms amplia y abarcati-va, en la esfera del desarrollo social, concentrado an ms especfica-mente en esferas organizacionales e institucionales de la gestin en polticas pblicas.

Digo esto para comenzar porque me importa explicitar el ngulo desde el que miro estos temas, y acotar claramente los mrge-nes de esta presentacin.

Quisiera trasmitir sintticamente la experiencia que he acumulado en estos ltimos veinte aos, a los efectos de tratar de co-laborar en la construccin de polticas pblicas pertinentes y eficaces en el futuro inmediato, evitando si ello es posible los errores que hemos cometido antes, y explotando al mximo las potencialidades que estos temas tienen de cara al futuro.

Para ello, me voy a saltar los temas que seguramente otros miembros del panel van a tratar, esto es, las polticas pblicas que especficamente habra que formular o reformular y potenciar (en ma-teria de empleo, educacin, salud, participacin, etc.) y me voy a tratar de concentrar en las estrategias que habra que desplegar para que dichas polticas puedan tener impactos ms pertinentes y oportunos.

Dicho de otro modo, no quisiera ocuparme del qu hacer, sino del cmo hacerlo, evitando debates ideolgicos y concentrndome fuertemente en la gestin efectiva, que es realmente tan compleja co-mo poco gratificante, si no se comprenden cabalmente sus principales claves y dinmicas (sobre qu hacer, mis ensayos ms sintticos, abarcativos y recientes son Rodrguez 1998a y 1998b).

Para concretarlo, me apoyar en un amplio conjunto de estu-dios y evaluaciones realizados por diversos organismos nacionales e internacionales que, aunque estn referidos a otras reas temticas, pueden resultar sumamente tiles para ilustrar los puntos de vista que intentaremos exponer, retomando algunos ensayos anteriores.

LOS PRINCIPALES PROBLEMAS A ENCARAR

En estos veinte aos, hemos estado analizando insistentemente

la situacin de los jvenes latinoamericanos, y de hecho hemos escu-chado aqu mismo, en las otras mesas de trabajo, numerosas y muy profundas reflexiones al respecto. Creo, por tanto, que no hace falta detenerse al respecto. Baste sealar que comparto plenamente los en-foques que sealan que el principal problema que afecta a nuestros

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jvenes es la exclusin social, visible muy especialmente en el pla-no laboral, pero verificable en cualquiera de las esferas en que nos queramos concentrar analticamente (ver, por ejemplo, Rodrguez y Dabezies 1991).

Si la exclusin social es el principal problema a encarar, las respuestas deberan estar impregnadas claramente por el objetivo de la integracin social a todos los niveles. Esto implicara, como todos sabemos, esfuerzos muy grandes en materia de xito escolar, insercin laboral, promocin de estilos saludables de vida, generacin de mbi-tos adecuados para el fomento de la ms amplia participacin juvenil, etc. Sin embargo, sabemos que a pesar de los esfuerzos que se estn realizando en todas partes, los avances en estas materias son bastante insignificantes (ver, por ejemplo, CEPAL 1998a).

Por qu ocurre esto? Durante aos, hemos estado diciendo que las principales explicaciones tienen que ver con la falta de recur-sos y con la falta de voluntad poltica de los gobiernos. Sin embargo, nos encontramos en la actualidad con una gran paradoja: contraria-mente a lo que en general creemos, el gasto pblico social ha estado aumentando significativamente en casi todos nuestros pases (ver, por ejemplo, Cominetti y Ruiz, 1997), mientras que en paralelo, el impac-to de las polticas pblicas ha seguido siendo francamente insatisfacto-rio.

En el mismo sentido, los gobiernos han manifestado reitera-damente su voluntad poltica tendiente a superar estos problemas, pero slo en algunos casos y en algunas esferas se han logrado avan-ces efectivos. As, las evaluaciones que se han estado haciendo en relacin a las reformas estructurales puestas en prctica en los diferen-tes pases de la regin, muestran una heterogeneidad muy significativa en lo que hace a resultados obtenidos, y esto no se correlaciona en ningn sentido con las inclinaciones polticas o ideolgicas de los respectivos gobiernos. Esto puede resultar opinable, pero existe sufi-ciente evidencia como para sostenerlo enfticamente. As, los estu-dios que se han dedicado a evaluar las dimensiones polticas e institu-cionales de las reformas estructurales, han demostrado que los gobier-nos han tenido una amplia autonoma en el diseo y la implementa-cin de las mismas, contrariamente a la idea que vincula estos proce-sos con la imposicin de rgidas lneas de accin por parte de los dife-rentes organismos internacionales de financiamiento (ver, por ejem-plo, Torre 1997).


En el mismo sentido, los estudios que han evaluado las refor-mas como tal (por reas especficas), han mostrado claramente la hete-rogeneidad de resultados obtenidos, tanto en el caso de las evaluacio-nes de la CEPAL (1997a), como las realizadas por el BID (1998a) o el Banco Mundial (1997a). Esto es as, cuando comparamos pases, cuando comparamos esferas especficas de un mismo pas, y aun cuando comparamos programas e instituciones de un mismo pas, centradas en una misma esfera temtica particular (compar esquem-ticamente estas evaluaciones en Rodrguez 1997a).

Evidentemente, en la bsqueda de explicaciones del fracaso, nos hemos equivocado en la interpretacin elaborada. En la medida en que hemos encontrado explicaciones simples, y las hemos dado por buenas, no nos hemos preguntado por ejemplo por la pertinencia de las respuestas que hemos estado brindando, ni tampoco por la efi-ciencia y la eficacia de las instituciones que se han tenido que respon-sabilizar de su implementacin. Si nos hiciramos las preguntas co-rrespondientes en estas esferas, podramos corroborar claramente las limitaciones existentes en ambos dominios.

Si todo esto es as, los principales problemas a encarar en el contexto de este enfoque tienen mucho ms que ver con las inefi-ciencias e ineficacias de las instituciones responsables del diseo y la implementacin de polticas pblicas en cada caso particular, y aun con la pertinencia de las diversas respuestas implementadas hasta el momento. Desde luego, lo dicho no implica descartar las limitaciones de recursos siempre escasos, hasta por definicin ni la mayor o menor voluntad poltica existente en cada caso. Implica, eso s, no quedarse en este tipo de explicaciones causales, y concentrarse a la vez en aqullas. No slo porque son complementarias y no excluyen-tes, sino tambin y sobre todo, porque las que estamos destacando estn a nuestro alcance y podemos incidir en los posibles cambios de rumbo en el futuro inmediato.

LAS LIMITADAS RESPUESTAS BRINDADAS HASTA EL MOMENTO

En el especfico terreno de las polticas de juventud, no esta-

mos muy acostumbrados a evaluar la gestin desplegada con objetivi-dad y rigurosidad, pero disponemos de algunos elementos de juicio que nos pueden permitir corroborar la vigencia de las limitaciones referidas, procedentes en particular de la evaluacin que realiza-mos hace un par de aos en el marco de las actividades de la OIJ, con

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el apoyo del CIID de Canad (ver al respecto, Rodrguez y Bango, 1997), y de los resultados de una evaluacin que contemporneamente realic para el BID (ver al respecto, Rodrguez 1996).

Sintticamente, podra decirse que en la historia del ltimo medio siglo, en Amrica Latina se han desplegado algunos modelos de polticas de juventud particularmente destacables: el ms antiguo y estructurado, es aquel que ha centrado sus acciones en la educacin y el tiempo libre de los jvenes, mientras que en paralelo y en diversas etapas histricas, se han desarrollado otros modelos, centrados en el control social de sectores juveniles movilizados, en el enfrentamiento a la pobreza desde y para la prevencin del delito, y ms recientemen-te en la insercin laboral de los jvenes, tomada como un elemento central de la denominada inversin en capital humano.

No podemos, en el marco de esta presentacin, describir la l-gica particular de cada uno de dichos modelos, pero importa destacar al menos, algunas de las caractersticas comunes sobresalientes. As, en general, se ha tratado y se trata de modelos que se han aplica-do con pretensiones de universalidad que no han podido cumplirse, a travs de estrategias asistencialistas rgidamente centralizadas, impul-sadas exclusivamente por el Estado, con una carga burocrtica muy marcada y centradas casi exclusivamente en los jvenes integrados, tomando a estos ltimos incluso como simples beneficiarios de polticas, planes y programas especficos.

En definitiva, se ha tratado de modelos centrados en la simple preparacin de los jvenes para el cumplimiento de roles adultos (educacin), y en la canalizacin adecuada de su tiempo libre, susten-tados en el mito de los jvenes categorizados como la esperanza del futuro. Si bien durante dcadas estos modelos funcionaron bien en varios casos nacionales, la crisis de los aos ochenta ech por tierra los pocos fundamentos rescatables de los mismos. Hoy sabemos, muy claramente, que los jvenes integrados no son ms que una reducida parte del conjunto de la poblacin juvenil, y que sta tiene muchos otros problemas y expectativas.

Frente a este tipo de evaluaciones, en los ltimos diez aos hemos estado tratando de disear e implementar otras respuestas ms pertinentes, con xitos y fracasos sumamente variados en cada caso particular. As, en general, se ha tratado de comenzar a estructurar respuestas focalizadas en grupos juveniles concretos (asumiendo la heterogeneidad de situaciones existente), a travs de estrategias que toman a los jvenes como actores estratgicos del desarrollo (y no


slo como beneficiarios pasivos), con enfoques descentralizados y ms participativos, con la intencin de promover una mayor integra-cin social de los jvenes a todos los niveles y con una mayor asigna-cin de recursos efectiva (formul este tipo de propuestas para el caso uruguayo, en Rodrguez 1994; en el plano latinoamericano, los textos ms explcitos y sistemticos son Rodrguez y Bango 1997, y Rodr-guez 1996, pero existen muchos otros centrados en diferentes casos especficos).

Todo esto se ha tratado de promover a travs de la estructura-cin de instituciones pblicas y privadas especficas (los Institutos de la Juventud, que con diferentes denominaciones se crearon en casi todos los pases de la regin, en esta ltima dcada, a nivel nacional y municipal, con diversos ritmos y modalidades organizativas), para lo cual se trabaj intensamente en trminos de estudios e investigaciones especficas, capacitacin de recursos humanos, diseo e implementa-cin de planes y programas, promocin de la participacin de los pro-pios jvenes, etc.

Pero el desempeo institucional efectivo, ms all de las dife-rencias y particularidades, ha sido en general muy pobre, y en ello han incidido diversos factores explicativos. Por un lado, estas instituciones se han dedicado a implementar programas sectoriales (educacin, empleo, salud, etc.) en paralelo a los que ejecutan los grandes Ministe-rios y Secretaras, con lo cual, han tenido que enfrentar serios conflic-tos de competencias. Por otro lado, sus cuadros directivos y sus principales impulsores, han sido reclutados en lo fundamental entre los dirigentes jvenes de los partidos polticos en el gobierno, con lo cual, han cado en una excesiva politizacin de sus acciones, y en una muy escasa profesionalizacin de su personal tcnico. Por lo mismo, la rotacin de su personal ha sido muy intensa, lo que ha res-tado continuidad a los procesos desplegados.

Adicionalmente, no han contado a su favor, con la existencia de grupos de presin interesados en la consolidacin institucional correspondiente y en la ampliacin de sus acciones especficas, en la medida en que las organizaciones y movimientos juveniles son en general tan dbiles como efmeros en su existencia. Esto diferencia claramente esta situacin particular de por ejemplo los programas centrados en las mujeres, comparacin que tambin puede establecerse al analizar el sentido ltimo de las tareas impulsadas: mientras que las mujeres al igual que los trabajadores, por ejemplo se guan por las dimensiones materiales de su existencia, los jvenes lo hacen en

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base a las dimensiones simblicas de la suya (la paz, la libertad, la democracia, la ecologa, etc.) con lo cual, tampoco se logra estructurar respuestas concretas a necesidades precisas.

Todo ello (y seguramente muchos otros factores asimilables) ha incidido en el desarrollo marginal de este tipo de instituciones, que en general han contado con escasa visibilidad y legitimidad, con muy pocos recursos, y con una gran discontinuidad en sus acciones espec-ficas, dependiendo de los impulsos que en cada momento particular se han concretado en cada caso especfico. Desde luego, se podran esta-blecer diferencias entre los diversos casos nacionales (como vamos a hacerlo ms adelante en cierto modo) pero por esta va slo establece-ramos algunas especificidades particulares, en el marco de las ten-dencias ms generales anotadas.

INICIATIVAS SECTORIALES Y DESARTICULACIN INSTITUCIONAL

Sin embargo, en paralelo a los procesos descritos, se han des-

plegado respuestas sectoriales en gran escala, en varias esferas rele-vantes. As, nunca como hoy se estn invirtiendo cuantiosos recursos en masivos programas de modernizacin y reforma educativa, capaci-tacin e insercin laboral de jvenes, programas integrales de salud adolescente, iniciativas que promueven el voluntariado juvenil en la implementacin de todo tipo de polticas y programas ligados con el desarrollo social, y muchos otros de similar carcter.

Los gobiernos nacionales, asistidos en varios casos por los bancos internacionales, estn canalizando una amplia gama de recur-sos en estas materias, promoviendo adems una amplia y diversi-ficada participacin de organizaciones no gubernamentales o de la sociedad civil en la implementacin operativa de muchas de ellas. Un ejemplo paradigmtico en este sentido, es el caso de los programas de capacitacin laboral para jvenes en situacin de pobreza, que se estn desplegando en un nmero considerable de pases (ver, por ejemplo, Jacinto y Gallart, 1998 y OIJ/CINTERFOR 1998).

Lo dicho se explica, en gran medida, por la creciente percep-cin existente en nuestras sociedades acerca de la extendida presencia de los jvenes en el agravamiento de situaciones y problemas de gran alcance social y poltico, como pueden ser la delincuencia, las enfer-medades de transmisin sexual, el embarazo adolescente y el consumo de drogas, por citar slo los ms evidentes. As, aunque en cualquiera de los casos aludidos, el porcentaje de jvenes involucrados es muy


bajo, la incidencia social de dichos problemas en el mundo adulto es muy significativa, por lo cual, se les est prestando una creciente y ms especfica atencin.

Sumado a ello, y desde una ptica menos conservadora, quienes perciben los profundos cambios que se estn operando en el marco de la globalizacin, ven en los jvenes un sector social parti-cularmente predispuesto a participar de la modernidad y a impulsar los procesos de cambio que se estn llevando a cabo, en la medida en que estn ms expuestos a la incidencia de la informtica y los modernos medios masivos de comunicacin, y son menos dependien-tes de las tradiciones y las inercias que atan a los adultos, desde todo punto de vista.

En esta ptica, los jvenes pueden ser trabajadores modernos y ciudadanos modernos, por ejemplo, si se los apoya adecuadamente a travs de polticas pblicas especficas, pero ubicadas adecuadamente en el marco de la denominada reforma social (ver, por ejemplo, BID-PNUD 1993), implementadas desde instituciones que estn ade-cuadamente implantadas y que cuenten con capacidades de trabajo efectivas y legitimadas.

Pero ms all de lo relevante de estas tendencias en trminos de la amplitud y la diversidad de los programas vigentes, existe una marcada preocupacin por la elevadsima desarticulacin con que dichos programas se vienen implementando, sin que existan lazos o mecanismos que articulen adecuadamente los esfuerzos que se vienen desplegando. As, los diferentes ministerios y secretaras encargados de su diseo e implementacin siguen trabajando bajo la lnea de la sectorialidad con total rigidez, y las instancias institucionales que po-dran trabajar con ms integralidad (los Institutos de la Juventud, por ejemplo) no logran incorporarse a estas dinmicas con la fuerza y la conviccin necesarias, salvo en el caso de honrosas pero escasas excepciones.

El tema es lo suficientemente complejo como para despachar-lo en algunos pocos prrafos, pero al parecer existen varios factores de tipo estructural que explican estas tendencias, y no permiten ser dema-siado optimistas respecto a las posibilidades de cambio en el futuro inmediato. Por un lado, tenemos dcadas y dcadas de trabajo secto-rial, lo que implica rutinas de trabajo sumamente arraigadas en quie-nes all se desempean. Por otra parte, tenemos rigideces burocrticas (contables, administrativas, legales, etc.) que limitan seriamente y hasta impiden en la mayor parte de los casos la posibilidad de rom-

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per con estas lgicas. Pero adems, importa recordar que los perodos de gobierno

son excesivamente cortos, lo que limita la posibilidad de impulsar cambios demasiado radicales, por lo cual, los responsables polticos del impulso de nuevas polticas pblicas, son casi siempre prisione-ros de la necesidad de impactos inmediatos y visibles, en circunstan-cias en que slo se pueden impulsar respuestas parciales y que reque-rirn de plazos ms largos para madurar y consolidarse. En el fondo, debemos recordar que la propia hechura de las polticas pblicas funciona en base a respuestas ms incrementales que racionales (ver al respecto, Aguilar Villanueva 1994a).

Por lo dicho, no basta con denunciar la desarticulacin, ni con la realizacin de llamados a la coordinacin de esfuerzos, a los efectos de implementar respuestas integrales, del estilo de las que hemos estado tratando de instrumentar en los ltimos aos. En realidad, el esfuerzo deber ser mucho ms sistemtico, dotado de una mucho mayor dosis de paciencia y persistencia, como vamos a ver enseguida.

Pero por ahora, retengamos una idea fundamental: no estamos ante la ausencia de voluntad poltica ni ante la falta generalizada de recursos, sino fundamentalmente ante una elevada dispersin de esfuerzos, aplicando respuestas con elevados grados de ineficacia e ineficiencia institucional, y con niveles muy diversos de pertinencia en los enfoques estratgicos. Lo dicho puede parecer tribial, pero las respuestas a dar son muy diferentes, si estamos o no estamos de acuerdo en este tipo de diagnsticos.

POTENCIALIDADES Y RIESGOS DE LA DESCENTRALIZACIN

Este tipo de tendencias podran ser analizadas desde muy di-

versos ngulos, tanto en lo que hace a las grandes polticas pblicas de alcance universal y nacional, como en lo atinente a las que se desplie-gan a nivel local y municipal. Comenzando por esta ltima dimensin, seleccionemos algunas de las facetas ms relevantes desde el ngulo de las polticas pblicas ligadas con los jvenes de los pro-cesos de reforma de la gestin urbana y de los procesos de descentra-lizacin que se vienen implementando en casi todos los pases de Amrica Latina, con xitos y fracasos sumamente variados (ver al respecto, Jordan y Simioni, 1998).

Se podra comenzar diciendo que, hasta el momento, los pro-cesos de descentralizacin en la regin han sido impulsados por muy


diversas razones, y se han implementado a travs de muy diversas estrategias operativas. En algunos casos, los procesos han sido impul-sados desde el Estado Central, guiados por criterios ligados fundamen-talmente a su propio achicamiento y a otras razones ms vinculadas con los dficits fiscales en el plano nacional. En otros, en cambio, estos procesos han sido impulsados desde los poderes locales, y han sido implementados con la mira puesta en la mejora de los niveles de equidad distributiva y con una gran preocupacin por profundizar y ampliar los procesos democrticos y la gobernabilidad de nuestros pases.

En la misma lnea de argumentacin, no est dems recordar que en algunos casos estos procesos descentralizadores han tratado de transferir responsabilidades y recursos (en muy diferentes proporcio-nes segn los casos) del Estado Central a los gobiernos subnacionales (estados, regiones, provincias, departamentos, municipios, etc.), mien-tras que en otros, la descentralizacin se ha estado produciendo al interior de grandes instituciones nacionales, procurando transferir responsabilidades y recursos a sus unidades ms especficas y ms cercanas a la gente (las escuelas, los hospitales, etc.). Se podra decir por lo tanto que en algunos casos se ha tratado de procesos de descentralizacin propiamente dichos, mientras que en otros se ha tratado ms bien de procesos de desconcentracin.

Pero, qu resultados se han obtenido en estas materias? Todo parece indicar que al descentralizar, se han agigantado las diferencias entre situaciones particulares, tanto en lo que hace a la gestin desple-gada en los gobiernos subnacionales (muy exitosa en algunos casos, muy pobre en otros) como en lo que hace a los resultados obtenidos efectivamente, todo lo cual, ha profundizado la brecha que separa municipios pobres de municipios ricos, por ejemplo, lo cual ha llevado a su vez a tratar de definir mecanismos compensatorios al respecto, visibles sobre todo en los procesos iniciados ms reciente-mente.

La descentralizacin decretada constitucionalmente como en los casos de Colombia y Brasil, por ejemplo ha trado consigo serios problemas administrativos, con consecuencias evidentes en los equilibrios macroeconmicos a nivel global, por lo cual, se han tenido que desplegar rigurosos mecanismos de regulacin y control al respec-to. Por su parte, la descentralizacin concedida desde el Estado Central como ocurri en cierta medida en Chile y en Argentina, por ejemplo ha sido ms controlada pero tambin ms rgida, y ha

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trado problemas ligados con la falta de autonoma real de los munici-pios y provincias en aspectos sustanciales de su gestin, por lo que los avances han sido tambin relativos (ver, por ejemplo, CEPAL 1997b).

En la esfera social, en particular, estos procesos se han estado desplegando con fuerza en salud y en educacin, y las evaluaciones parciales en la medida que se trata de procesos en pleno desarro-llo indican que los resultados ms all de la enorme disparidad de casos especficos tampoco son tan halageos como se esperaba, en la medida en que tambin en estas esferas se estn notando las tenden-cias anteriormente aludidas, en cuanto al reforzamiento de las estruc-turas de desigualdad territorial pre-existentes. Sin embargo, resulta notorio que aquellos pases que han comenzado a implementar estos procesos ms recientemente, han podido contar con la experiencia de los pioneros, y de ese modo atemperar en buena medida este tipo de tendencias negativas (ver al respecto, Di Griopiello y Cominetti, 1998).

Sustantivamente hablando, estos procesos de descentraliza-cin de la gestin social, estn tratando de separar la provisin directa de servicios, de la funcin reguladora, reservando esta ltima para el Estado Central y dejando aquella en instituciones pblicas y privadas al nivel subnacional (especialmente en el plano local), lo cual, no re-sulta nada sencillo de acordar e implementar, debido a las muy arrai-gadas tradiciones operativas, centradas en la ejecucin directamente estatal de programas y polticas, en torno a las cuales se han ido gene-rando grupos de inters que resisten muy fuertemente cualquier inten-to de cambio.

Otra de las innovaciones estratgicas est centrada en el des-pliegue de un mayor nfasis en el financiamiento de la demanda de servicios (es decir, en los propios usuarios) y no en la oferta de servi-cios (es decir, en las instituciones que los prestan), incorporando una mayor competencia entre oferentes, a los efectos de poder captar los recursos que se canalizan desde los demandantes, lo que le brinda a estos ltimos un mucho mayor protagonismo en la definicin de prio-ridades y objetivos, y a su vez obliga a las instituciones a moderni-zarse, para competir exitosamente en un marco de creciente desmo-nopolizacin (la imagen de referencia es la empresa privada, como puede evidenciarse, por ejemplo, en los planteos sobre la reinven-cin del gobierno, en Osborne y Gaebler 1994 y en Osborne y Plas-trik 1998).


REFORMA DEL ESTADO: DESAFOS Y OPORTUNIDADES En el fondo, al hablar de descentralizacin, estamos hablando

de uno de los componentes centrales de la reforma del Estado que, en mayor o menor medida y a travs de muy diversas modalidades, todos nuestros pases estn llevando adelante. Esto es as, en particular, en lo que hace a las tendencias sustantivas expuestas con anterioridad, en la medida en que la reformulacin de roles del Estado central (concen-trndolo en funciones de rectora, control y evaluacin de polticas pblicas, mientras se va trasladando la responsabilidad de su imple-mentacin efectiva a instancias pblicas subnacionales y a entidades privadas, con y sin fines de lucro), as como la concentracin efectiva de recursos en el financiamiento de la demanda y no de la oferta de servicios, como se ha hecho histricamente, son dos de los ejes centra-les de estos procesos reformistas (ver al respecto, Brezzer Pereyra 1997 y Muoz 1996).

En realidad, de lo que se trata es de desarrollar mercados en aquellas reas donde existieron histricamente rgidos monopolios estatales, a los efectos de fomentar la competencia entre actores y agentes interactuantes en dichas esferas, con la intencin de mejorar la calidad de los servicios que se prestan en cada caso. Al mismo tiempo, se est procurando fortalecer el aparato estatal en aquellas esferas en las que su rol es insustituible, a los efectos de asegurar equidad en la distribucin de recursos y servicios pblicos, a travs de un conjunto articulado de planes y estrategias especficas: capacitacin de personal tcnico, consolidacin de instrumentos giles y efectivos de informa-cin, reorganizacin de los procesos de toma de decisiones, delega-cin de responsabilidades en los niveles inmediatamente inferiores con contrapartidas de evaluacin por desempeo, etc. (La Revista Reforma y Democracia del CLAD, tiene excelentes artculos analticos sobre estos temas).

As, se va construyendo un nuevo paradigma de gestin p-blica, cuyos rasgos emergentes parecen ser los siguientes: (i) adop-cin del principio de ciudadano cliente o usuario, con derechos mejor especificados y ms efectivamente respetados; (ii) definicin de un nuevo perfil de administrador, ejecutivo o gerente pblico, guiado por la bsqueda de resultados y evaluado en consecuencia, sujeto a la rendicin de cuentas y a la competencia no slo al momento de la contratacin; (iii) establecimiento de contratos de gestin, que permi-ten explicitar los objetivos, misin y metas de las entidades ejecutoras

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y, a la vez, sirven de base para la evaluacin de stas; (iv) separacin de las actividades de financiamiento y prestacin de servicios, como tambin de formulacin y diseo de polticas pblicas, incluidas las de regulacin (centralizadas), respecto de las actividades de ejecucin o administracin (descentralizadas); (v) formacin de cuasimercados o mercados internos, cobro de tasas de uso, contratacin de obras de inters colectivo, privatizacin de organismos, empresas y servicios en general; (vi) reingeniera de procesos, con miras a simplificar los pro-cedimientos y reducir la burocracia, minimizando los costos que en-traa el cumplimiento de las obligaciones del ciudadano (por ejemplo, en materias tributarias) y los tiempos requeridos para completar sus trmites y recibir atencin; y (vii) devolucin de responsabilidades, derechos y obligaciones, desde el vrtice de la pirmide de poder hacia los niveles intermedios e inferiores, aplicado tanto al campo laboral (donde las estructuras tienden a ser menos jerrquicas y ms horizontales) como al fiscal (caracterizado por procesos de descentra-lizacin de recursos y competencias desde el centro a los gobiernos subnacionales) (CEPAL 1988b. Ver asimismo, Marcel 1997 y Brezer Pereyra 1998).

En cualquier caso, una cosa son los paradigmas tericamen-te caracterizados, y otra muy distinta la realidad cotidiana en la que se intenta procesar estos cambios, pero lo destacable es que los sucesivos intentos de cambio van dotando a nuestros pases de una productiva experiencia, sobre la que se puede seguir trabajando en adelante. En este sentido, un aprendizaje destacable, es el vinculado con la crecien-te visualizacin de la evidente relevancia que tienen los procesos or-ganizacionales, en especial en la esfera de los servicios sociales, en la que se estn desplegando diversas y muy ricas experiencias, por ejem-plo, en salud y educacin (ver, por ejemplo, Savedoff 1998 y BID 1996).

Lo mismo podra decirse sobre el creciente desarrollo de ini-ciativas centradas en la lgica de proyectos particulares, apoyados cada vez ms en comportamientos estratgicos y menos en supues-tas certezas omnipotentes como en los enfoques tradicionales del pasado, tratando de superar los viejos modelos burocrticos basados en respuestas estandarizadas para beneficiarios homogneos y de des-plegar modelos adhocrticos basados en respuestas particulares para beneficiarios heterogneos (ver al respecto, Martnez Nogueira 1998, CEPAL 1998c y Klisberg 1997).


POLTICAS DE JUVENTUD Y MODELOS INSTITUCIONALES Cmo se pueden concretar desde el punto de vista institu-

cional este tipo de criterios generales en el dominio especfico de las polticas de juventud? Existe una nica va o se podran ensayar diversos modelos institucionales? Si nos atenemos a la evidencia que brinda esta ltima dcada de gestin efectiva, resulta evidente que se han estado ensayando diversos caminos, por lo que puede resul-tar til identificarlos y valorar sus potencialidades y debilidades en trminos particulares, al menos de un modo inicial y esquemtico que permita ir acumulando elementos de juicio e hiptesis de trabajo que puedan facilitar futuras investigaciones.

A riesgo de ser demasiado simplista, quisiera identificar cinco modelos institucionales especficos, complementarios ms que ex-cluyentes, y que estn permitiendo fortalecer algunas de las dimensio-nes ms relevantes de la gestin en estas esferas. Aunque se identifica a cada uno de ellos con algn pas en particular, se asume que tambin se aplican a veces de modos combinados en otros casos naciona-les tambin destacados. Lo que se pretende, en todo caso, es fomentar un debate terico inicial al respecto, ms que el desarrollo de una eva-luacin comparada imposible de concretar en el marco de estas notas.

Un primer modelo parece estar en pleno desarrollo en este momento en Chile, y podra describirse como un intento por desplegar un apoyo tcnico riguroso y sistemtico al diseo y la evaluacin de componentes juveniles de las grandes polticas pblicas del pas. En esta perspectiva, el Instituto Nacional de la Juventud renuncia en bue-na medida a ejecutar programas sectoriales y aun a los intentos de organizacin y movilizacin juvenil del pasado, y se concentra en el desarrollo de estudios e investigaciones que le permitan conocer ca-balmente la problemtica juvenil, al tiempo que se dedica a evaluar y reformular rigurosamente las polticas pblicas en lo que hace a su incidencia en la juventud. De algn modo, decide especializarse en un rol particular, que no genere competencia con otras esferas institucio-nales, y que incluso permita ser percibido como una instancia que puede colaborar con la dinmica particular de cualquiera de las otras instituciones.

Un segundo modelo, que al parecer est en pleno desarrollo en el Uruguay en la actualidad, y que en cierta medida es una variante del anterior, podra definirse como un intento por consolidar al Instituto Nacional de la Juventud en un rol de implementador de los componen-

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tes juveniles de las grandes polticas pblicas del pas, cumpliendo funciones de articulacin entre el Estado y la Sociedad Civil en estas materias. En este caso, la opcin implica contar con buenos geren-tes de polticas pblicas de cierta dimensin, y habilidades institu-cionales que faciliten e impulsen los procesos de articulacin de es-fuerzos pblicos y privados. Para ello, el INJU no realiza investigacio-nes ni tampoco ejecuta directamente programas especficos, pero cumple un rol central en la asignacin de recursos y en la evaluacin de la gestin de terceros (otras instituciones, sobre todo no guber-namentales) que son los que realmente implementan los componentes juveniles de polticas pblicas ms amplias (capacitacin laboral en su origen, y ahora tambin seguridad ciudadana).

Un tercer modelo, se desarroll claramente en Colombia du-rante el gobierno pasado (desconozco si esto sigue siendo as en el marco de este nuevo gobierno) y se desarroll tambin en Chile du-rante la primera parte de la gestin del actual gobierno. Se podra ca-racterizar diciendo que la prioridad estuvo centrada en el apoyo siste-mtico al desarrollo de polticas municipales y locales de juventud, por la va de la constitucin y el lgico fortalecimiento de instancias institucionales especializadas en el dominio de las polticas de juven-tud a ese nivel. En esta ptica, la formacin de recursos humanos a nivel local se torna prioritaria, al igual que la delegacin de funciones de ejecucin de programas y proyectos en este plano. En el caso de Colombia, parece haber sido una opcin forzada por la propia re-forma constitucional, mientras que en Chile, el proceso fue ms bien concedido desde el aparato central del Estado y respaldado en claras prioridades polticas.

Un cuarto modelo podra ser caracterizado a partir por ejemplo de la experiencia mexicana reciente, identificada con la gestin de Causa Joven. En este caso, pareciera ser que los roles asumidos como centrales, se refieren al fortalecimiento de la sociedad civil, impulsados por un gran programa de apoyo a las instancias or-ganizativas juveniles o relacionadas con la juventud que se estn mul-tiplicando vertiginosamente en el marco del complejo proceso de de-mocratizacin de la sociedad mexicana. Una variante de este proceso, estara constituida por el trabajo ligado con la generacin de conoci-mientos sobre la juventud, en tanto estrategia que permite tambin fortalecer instancias no gubernamentales de trabajo intelec-tual, reuniendo acadmicos de gran prestigio e incorporndolos a este interesante proceso. Recursos humanos provenientes de movimientos


sociales autnomos (feministas, estudiantiles, etc.) parecen ser los principales protagonistas.

Por ltimo, un quinto modelo puede ser identificado en buena medida a partir de la larga experiencia del Movimiento Nacional de Juventudes de Costa Rica, y podra ser caracterizado como un intento sistemtico (sustentado en slidos acuerdos polticos) por promover la organizacin y la participacin de los jvenes como voluntarios del desarrollo, por ejemplo en la dinmica societal costarricense, desde una perspectiva estatalista y hasta corporativa en cierta medida, que de algn modo desconfa de los movimientos autnomos que puedan desplegarse desde la sociedad civil en una perspectiva hostil con el aparato del Estado. Se tratara, por tanto, de un proceso impul-sado desde arriba y sumamente controlado, que atraviesa por diver-sas facetas y variantes en consonancia con los vaivenes de las coyun-turas econmicas, polticas y sociales particulares.

Sin dudas, se trata de caracterizaciones sumamente esquem-ticas, que pueden resultar muy opinables, pero lo que importa resal-tar es que se trata de modelos que en buena medida responden a los particulares desafos de cada sociedad nacional, tratando de tener en cuenta los mrgenes con que cuentan para desplegarse efectivamente. No se trata, por tanto, de modelos ideales (como en el caso de los intentos ligados al diseo y la implementacin de los denominados planes integrales de juventud), que han enfrentado serios problemas y han terminado en fracasos bastante evidentes en la mayor parte de los casos, por razones institucionales y polticas sumamente arraigadas en la dinmica de nuestras sociedades. Mi propia experiencia perso-nal, al frente del Instituto Nacional de la Juventud en Uruguay, me ha permitido comprobar esto muy claramente.

Desde este ngulo, puede afirmarse que la gestin asume el carcter incremental de las polticas pblicas, tratando a su vez de innovar racionalmente dentro de los mrgenes de lo posible, asu-miendo con realismo las limitaciones con las que se trabaja, tanto en trminos institucionales y presupuestales, como en trminos de viabi-lidad poltica y social de las reformas necesarias. As, se define acota-damente una estrategia posible, que pretende avanzar parcialmente y por etapas, en trminos de polticas pblicas de Estado (y no slo de gobierno) en estos dominios, aunque ello implique otros tiempos de implantacin.

Dicho de otro modo, en estos modelos y experiencias se evita caer en simplismos explicativos (hasta ahora no se ha querido

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hacer nada por los jvenes, lo que se ha hecho hasta este momento ha sido un desastre, etc.) y aun en ciertas estrategias voluntaristas (ahora s vamos a impulsar planes serios y ambiciosos, a este go-bierno s le interesan los jvenes, etc.) tan comunes en otros contex-tos espacio-temporales especficos, a lo largo y ancho de casi toda la regin. Del mismo modo, se asumen las desconfianzas todava vi-gentes en nuestros sistemas polticos, en relacin a la movilizacin juvenil que no conviene promover.

En el fondo, y aunque esto no figure explcitamente en ningn caso concreto, se trabaja con un supuesto sumamente relevante: lo que importa es la acumulacin. As, por ejemplo, nadie se cree impres-cindible, ni se le otorgan poderes ilimitados a ninguna institucin o grupo en particular. Se procura, en cambio, consolidar procesos que permitan avanzar colectivamente, por la va de la generacin de los consensos imprescindibles en el marco del funcionamiento democrti-co.

Como primer comentario general, podra decirse que los cinco modelos esbozados son vlidos y cuentan con evidentes potenciali-dades o fortalezas, y en el mismo sentido, podra decirse que todos evidencian en su carcter parcial, una de sus principales debilida-des, en la medida en que las opciones asumidas en cada caso, obligan a dejar de lado otras eventuales responsabilidades y otros eventuales rumbos estratgicos. La propia comparacin entre los modelos permite visualizar esto con evidente nitidez.

Este tipo de limitaciones, se insiste en muchos casos, deberan ser levantadas a travs de la concertacin interinstitucional, pero las posibilidades de articulacin efectiva de esfuerzos, tendientes a la consolidacin de enfoques integrales y estrategias de intervencin ms eficaces y pertinentes, no cuentan con bases slidas de sustentacin. Las explicaciones pueden ser muchas, pero una de las ms relevantes tiene que ver con la jerarqua institucional desde la cual se pretende cumplir con las necesarias funciones de rectora, esto es, aquellas ligadas con la formulacin de las grandes lneas de accin en trminos de estrategias abarcativas, definidas en trminos de grandes finalida-des y objetivos.

En general, este tipo de roles se dificultan enormemente cuan-do se impulsan desde algn ministerio en particular (dado que es muy difcil concretarlos entre pares) o cuando se tratan de crear cons-trucciones institucionales nuevas fuertemente jerarquizadas (Ministe-rios de la Juventud, por ejemplo) dado que se generan conflictos de


competencias muy fuertes (por ejemplo, en Venezuela). Esto ocurre menos, cuando se trabaja desde oficinas de planificacin ubicadas en el entorno presidencial, pero tampoco existen garantas totales al res-pecto. Importa, en definitiva, el tipo de gestin que se despliegue.

DISTRIBUCIN DE ROLES Y ARTICULACIN DE ESFUERZOS

Qu desafos se podran desprender de las experiencias alu-

didas, pensando en el futuro de las polticas de juventud? Dado que el tema en s mismo es demasiado amplio, y respetando el sesgo con el que estoy encarando estas notas, convendra concentrar el anlisis en el tema de la tan necesaria como difcil articulacin de esfuerzos, li-gndolo con el tambin complejo tema de la necesaria distribucin de roles entre las diversas instituciones intervinientes en estos procesos.

Para comenzar, convendra recordar que las dificultades que se presentan al momento de intentar la concertacin de esfuerzos, son tan complejas como resistentes a los intentos de cambio. La lgica explcita puede fundamentar la concertacin, pero todos sabemos que en paralelo operan muchas otras lgicas implcitas (las naturales tendencias a la competencia entre pares, en primer lugar) que ope-ran en el sentido contrario, y no se las puede desconocer. Es preciso identificarlas y enfrentarlas con decisin, y una va pertinente podra ser la distribucin de roles entre los diferentes actores involucrados.

As, por ejemplo, los institutos nacionales o federales de ju-ventud podran dedicar una buena parte de sus esfuerzos al conoci-miento riguroso de la problemtica juvenil y al seguimiento sistemti-co de la dinmica de las polticas a ellos destinadas. En segundo lugar, podran dedicarse decididamente a facilitar las articulaciones y las tareas en comn entre todas aquellas instituciones pblicas y privadas que se desempean en estas esferas. Y en tercer lugar, podran dedi-carse con responsabilidad y eficiencia a brindar toda la informacin y el asesoramiento que los jvenes necesitan para poder insertarse flui-damente en la sociedad en la que viven, a medida que crecen y madu-ran.

Esto implica, lgicamente, el despliegue de actividades liga-das con la realizacin permanente de estudios e investigaciones y la evaluacin constante de polticas pblicas ligadas al tema, con la ani-macin permanente de redes formales e informales de trabajo en co-mn, y con el despliegue de instrumentos modernos, giles y atracti-vos de informacin para y sobre los jvenes. Sumado a todo ello, po-

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dran cumplir un rol activo en la formacin de recursos humanos a todos los niveles, a los efectos de potenciar a todas aquellas institu-ciones y grupos que trabajan en estas esferas, homogeneizando enfo-ques y entregando herramientas tiles para el desempeo profesional y promocional de sus miembros.

Por lo dicho, no parece aconsejable que los INJS asuman roles de ejecucin, en ninguna esfera temtica sustantiva. Para los propios implicados en la gestin de los INJS, todo esto puede parecer muy poco, pero como se sabe el cumplimiento cabal de dichos roles, resulta sumamente complejo y difcil de lograr. Otros operadores de esta clase de instituciones, podrn pensar que se trata de un perfil irrelevante, sin poder efectivo, pero decididamente no es as. Si se trabaja bien, todo esto es sumamente relevante, y en cualquier caso, brinda mucho ms poder que el que aparentemente se tiene desde la lgica tradicional.

Por su parte, creo que los institutos provinciales (estaduales) y municipales de juventud, deberan incursionar en roles de ejecucin de programas y proyectos, pero evitando celosamente la competencia con otras instancias ejecutoras sectoriales de su mismo nivel (esto es, las direcciones de educacin o salud, por ejemplo, de la provincia o el municipio), dado que con ellas se debera proceder al despliegue de la ms amplia y extendida cooperacin posible. Del mismo modo, debe-ran articular sus tareas con las instancias nacionales o federales, por lo cual, no deberan competir en los roles propuestos a ese nivel.

Cmo se podra definir este rol intermedio? Una posible va, es la vinculada con la participacin juvenil. Desde este ngulo, se debera retomar con mucha fuerza la idea de que los jvenes son ac-tores estratgicos del desarrollo y no slo beneficiarios de polticas, y disear programas que permitan fomentar la ms amplia participacin juvenil como voluntarios del desarrollo por ejemplo en el dise-o y la implementacin de los principales programas de desarrollo social. As, en el combate a la pobreza, en las campaas de alfabetiza-cin o en los programas preventivos tendientes al desarrollo de estilos saludables de vida, por citar slo algunos ejemplos relevantes, se po-dra colaborar con un amplio y calificado conjunto de recursos huma-nos, dispuestos a cooperar entusiastamente, abaratando costos si se quiere, y al mismo tiempo permitiendo el despliegue de experien-cias que sern determinantes para la propia maduracin de los jvenes.

En el mismo sentido, se podran definir mecanismos y espa-


cios para que los diversos grupos y movimientos juveniles tuvieran la posibilidad de expresar crticas, propuestas y puntos de vista sobre todos aquellos temas de su inters, y al mismo tiempo contar con los respaldos necesarios a los efectos de desplegar las iniciativas que con-sideren prioritarias. Pero habra que ser sumamente cuidadosos, evi-tando los perjudiciales extremos en los que generalmente caemos: la manipulacin estatal y/o el fomento de acciones opositoras. En todo caso, resulta esencial aceptar que los movimientos juveniles son bas-tante distintos de lo que los adultos o las instituciones pblicas quisi-ramos que fueran: son muy efmeros en su existencia real, muy cam-biantes en materia de intereses y expectativas, muy indisciplinados (mirados desde afuera) y sobre todo, muy reacios a directivas exter-nas, especialmente cuando stas son percibidas como excesivamente autoritarias o normativas.

Finalmente, los ministerios, secretaras y direcciones encarga-das de la implementacin de polticas sectoriales (educacin, salud, empleo, etc.) deberan contar con equipos tcnicos especializados en la temtica juvenil, capaces de mirar sus actividades desde la lgica de los destinatarios, y abiertos a trabajar con una mentalidad ms moder-na y apropiada. Cmo vamos a ocuparnos de la salud de los adoles-centes, si la medicina sigue clasificando sus recursos humanos entre pediatras y mdicos de adultos? A quin recurre un joven que ya no es un nio ni todava es adulto? A qu lgica vamos a responder al instrumentar un programa de empleo para jvenes? A la lgica de la empresa o a la lgica del sindicato? En realidad, ni a la una ni a la otra, sino a la de los destinatarios, pero esto no siempre est claro y slo a veces se asume cabalmente. Lo mismo vale para cualquier otra esfera especfica.

UNA GESTIN MODERNA, EFICIENTE Y PERTINENTE

Pero, cmo se articulan estos esfuerzos tan autnomos?

Cmo se puede lograr que desde esta lgica podamos alcanzar resul-tados pertinentes? A travs de qu mecanismos vamos a lograr evitar los problemas que histricamente hemos enfrentado, cuando nos pro-ponemos coordinar acciones entre instituciones diversas? La res-puesta puede tornarse ms clara, si retomamos algunas de las conside-raciones hechas anteriormente, y si introducimos la variable finan-ciamiento al anlisis de la gestin a desplegar.

Para empezar por esto ltimo, resulta imprescindible separar

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la funcin de financiamiento de la funcin de implementacin. Si quien financia, a la vez ejecuta, no dispondremos de mecanismos ob-jetivos que nos permitan discernir si lo que hacemos est bien y si los caminos estratgicos y metodolgicos que elegimos para operar, son los mejores. Desde el momento en que estaremos trabajando en el contexto de una lgica monoplica, no importar demasiado si lo que hacemos es caro o barato, y por lo tanto, ni siquiera nos preguntare-mos si con los mismos recursos, podremos hacer ms o podremos hacerlo mejor, a travs de otras opciones estratgicas y metodolgicas.

Por tanto, sera fundamental separar ambas funciones, y pasar a operar sobre la base de licitaciones que fomenten la ms amplia competencia y la ms efectiva transparencia. A decir verdad, no se puede tener la certeza de que el nuestro, sea el mejor y el nico camino para enfrentar un problema, por lo cual, resulta mucho ms pertinente la convocatoria a muy diversos actores, invitndoles a que presenten propuestas de solucin a determinado problema, y elegir a posteriori las que resulten ms pertinentes. Esto se hace en muy diver-sas esferas en los diferentes pases de la regin, y los resultados son en general muy auspiciosos.

Del mismo modo, si en lugar de financiar a las instituciones, dejamos el manejo de los recursos en los beneficiarios, podremos con-tar con mejores resultados al respecto. Esto puede parecer extrao, pero no lo es en absoluto. As, si en materia educativa distribuimos becas entre los estudiantes, y stos eligen el instituto en el que la utilizarn, ste se ver obligado a convencer a los propietarios de la beca de que lo que all se ofrece es lo mejor o lo ms adecuado a sus expectativas. Y si el estudiante no est conforme, podr marcharse con su beca a otra parte, y quien pierda ser en definitiva la institu-cin. El mismo mecanismo, podra ser utilizado en cualquier otra esfe-ra.

Pero adems, habra que separar ambas funciones de la vincu-lada con la evaluacin, que debera ser implementada por un tercer agente institucional, de modo de evitar los problemas que todos cono-cemos. As, si el que financia, a su vez evala, siempre dispondr de la ltima palabra, y quien ejecuta no tendr mrgenes de ninguna n-dole como para actuar con autonoma e independencia. Estar atado al organismo financiador, desde todo punto de vista, y de este modo, tendremos un monopolio de hecho, aunque aparentemente tenga-mos separacin de roles.

Sin embargo, tanta separacin de funciones, puede terminar en


un caos. Todos sabemos que resulta muy difcil encontrar organismos que gocen de total autonoma e independencia de opinin, y si los hubiera, nada nos garantizara que no pudieran llegar a ciertos acuer-dos con los otros involucrados, y desvirtuar por esa va su funcin original. Por ello, parece ms razonable definir reglas precisas en co-mn, antes de comenzar a operar, de modo de poder realizar las eva-luaciones conjuntamente, sobre la base de reglas objetivas, conocidas de antemano. Se requiere, por tanto, contar con mecanismos pertinen-tes de planificacin, centrados en los impactos que se espera obtener con la gestin a desplegar, incluyendo instrumentos de seguimiento y evaluacin centrados en el desempeo efectivo (ver, por ejemplo, Caiden y Caiden 1998; y Garnier y Mora 1999).

Lo cierto, es que si separamos financiamiento y ejecucin, nos aseguramos de que los actores implicados lleguen a algn tipo de acuerdo, dado que cada uno por s solo, no podr operar bajo ninguna circunstancia. Asignndole la funcin de financiamiento a los Institu-tos Nacionales o Federales de Juventud, reforzaremos su rol articula-dor, dado que stos debern acordar necesariamente con los Institutos Estaduales y Municipales para operar. Creando Fondos Especiales para la Promocin de la Juventud, se podran potenciar an ms estos acuerdos y la labor conjunta como tal, y dicha creacin, depende bastante menos de la existencia de recursos y de voluntad poltica, que de la pertinencia de las acciones que se quieran impulsar, de las estra-tegias y mtodos a utilizar y de las capacidades institucionales dispo-nibles, segn ya hemos destacado.

Por la misma va, se podra posibilitar que los Institutos Fede-rales o Nacionales promovieran financiando los programas espe-ciales de juventud en los ministerios o secretaras que operan bajo la lgica sectorial, dado que dichos programas no sern implementados, a menos que existan incentivos externos al respecto. A su vez, la ini-ciativa de querer financiar un programa de este tipo, obligara al esta-blecimiento de ciertos dilogos entre ambas partes, y por esta va, se podra lograr un mayor conocimiento y re-conocimiento mutuo, lo que en definitiva permitira ir limando asperezas y consolidando lazos de trabajo en comn. Seguramente, las respuestas que finalmente se pongan en prctica, sern mucho ms pertinentes y efectivas.

En la misma lnea, si se otorgaran premios a los medios de comunicacin que realizaran el mejor tratamiento de la temtica juve-nil en el marco de su programacin regular, sobre la base de ciertos criterios generales y especficos previamente definidos, podramos

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tambin facilitar el mejoramiento de la gestin a este nivel, y avanza-ramos seguramente mucho ms que por la va de la reglamentacin estricta de lo que los medios deberan hacer, no slo porque esto lti-mo atentara contra la libertad de prensa, sino porque siempre hay formas y mecanismos para eludir las reglamentaciones y los decretos que se aprueben. Estos caminos, adems, seran infinitamente ms eficaces y pertinentes que las alternativas ligadas a la elaboracin de programas oficiales sobre la juventud (que casi nadie atiende, por cierto) dado que nadie est mejor capacitado ni preparado que los propios medios, para realizar este tipo de tareas. Y por si fuera poco, sera hasta ms barato y ms sencillo de instrumentar.

LOS JVENES Y LA AGENDA PBLICA DE LA PRXIMA DCADA

A los efectos de ir cerrando estos comentarios generales, pa-

semos resueltamente al anlisis de los principales desafos a encarar, con la mira puesta en la prxima dcada. Aunque estemos inauguran-do en breve, un nuevo siglo y un nuevo milenio a la vez, la verdad es que no sera lgico pretender ir ms all del horizonte de una dcada con este tipo de reflexiones. Tampoco tiene mucho sentido hablar slo del prximo ao, porque seguramente el prximo ao no va ser muy diferente de ste. Es mejor, desde todo punto de vista, un horizonte de mediano plazo.

Con esta perspectiva, lo primero a tener en cuenta es que en casi todos nuestros pases estamos inaugurando nuevos gobiernos, o lo vamos a hacer en el correr del prximo ao o bienio. Esto s es rele-vante, por cuanto stas son coyunturas en las que solemos intentar cambios que vayan ms all de los acotados mrgenes en que nos movemos en los perodos de permanencia de los mismos elencos gu-bernamentales. As, aprobamos planes y presupuestos de mediano plazo, y hasta negociamos la cofinanciacin de algunas iniciativas relevantes con la cooperacin internacional.

Por ello, resulta sumamente relevante ubicarse de la mejor manera posible entre las principales prioridades de las nuevas gestio-nes de gobierno. Dicho de otro modo, ubicar bien al tema juvenil, en el marco de la agenda de gobierno. No vamos a entrar en un anlisis acadmico del tema, pero tengamos en cuenta que existe un amplio debate al respecto (ver por ejemplo, Aguilar Villanueva 1994b). En todo caso, lo que importa es el diseo de una estrategia pertinente para lograr ese objetivo, y si tenemos en cuenta que estos temas no van a


entrar porque existan poderosos grupos de presin interesados en que ello ocurra, los argumentos tendrn que pasar por otros parme-tros.

Personalmente, creo que el tema de los jvenes ya est insta-lado en la agenda de casi todos los gobiernos de la regin, pero ello se da sin que existan ni argumentos nicos ni acuerdos slidos respec-to a qu hacer y cmo hacerlo. En efecto, el tema est en la agenda desde el momento en que los principales programas sociales y econ-micos en casi todos nuestros pases, se estn dedicando al sector juve-nil. Esto es as, obviamente, en el caso de los programas de reforma educativa y de seguridad ciudadana, por poner dos ejemplos bien dife-rentes, pero tambin lo es en el caso de temas aparentemente alejados de los jvenes, como pueden ser por ejemplo los centrados en la reforma de la seguridad social (ver al respecto, Mesa Lago y Bertra-nou 1998) o los programas de vivienda, de gran inters para aquellos jvenes que estn en la etapa de constituir nuevos hogares (transito-rios o permanentes) pero que casi nunca se disean pensando en este tipo de beneficiarios.

Pero el problema es que los fundamentos de dicha jerarquiza-cin son muy diferentes. En algunos casos, la prioridad se fundamenta en el rol de los jvenes en su calidad de capital humano en los procesos de reestructura econmica y modernizacin sociopoltica, mientras que en otros, la jerarquizacin se fundamenta en la necesidad de terminar con los flagelos que angustian al mundo adulto y a la sociedad integrada (la delincuencia, las drogas, el SIDA, etc.). Por si fuera poco, tambin existen otros actores que priorizan el tema juve-nil, desde una ptica que sigue viendo a las generaciones jvenes co-mo portadores de proyectos de cambio revolucionario, y estn de acuerdo lgicamente en promoverlos (ver, por ejemplo, Zibechi 1997).

Dichas diferencias no tendran por que ser muy preocupantes, si no fuera porque como todos sabemos son las que en definitiva separan y enfrentan a quienes trabajan en relacin a estas temticas, cuando lo que realmente se necesita, para potenciar al mximo las acciones correspondientes, es la mayor unidad posible, ms all de la diversidad de enfoques existentes. Se podra hablar horas sobre esto, pero digamos simplemente que, en stas como en tantas otras mate-rias, la pureza metodolgica y estratgica no conduce muy lejos. En realidad, slo en los casos en que las diferencias se relativizan, a la luz de los acuerdos que se pueden concretar, se logra potenciar el trabajo

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de todos. Por ello, el tema de la priorizacin de la temtica juvenil en la

agenda pblica nos remite nuevamente al tema de la gestin, dado que slo si se logran acuerdos es posible potenciar el trabajo de todos, y esto slo se logra si se definen claramente los roles que cada quien deber cumplir, y se respetan con toda la rigurosidad del caso. Esto no implica suponer que este tipo de procesos se puede llevar a cabo slo si no existen conflictos. Implica, eso s, partir de la base de que los conflictos puedan ser canalizados en el marco de ciertas reglas de juego que de algn modo han sido concertadas, y se procesarn desde una perspectiva proactiva ms que reactiva, que apueste a sumar y no a restar (ver al respecto, Covey 1990).

Por todo lo dicho, creo que el tema es ms institucional y estratgico que sustantivo, y con esto me refiero a que lo real-mente importante es cmo lograr que la prioridad temtica en la agenda se pueda reflejar en un acuerdo slido y estable respecto a las instancias institucionales que se encargarn de procesar estas ini-ciativas, y a las estrategias con las que se operar concretamente. Un camino posible, podra estar marcado por el despliegue de todos los esfuerzos del caso, a los efectos de ligar mucho ms estrechamente estas iniciativas con los procesos de reforma del Estado, actualmente en marcha, mostrando por ejemplo cmo el despliegue de este tipo de enfoques, puede colaborar en la reforma del sector social (ver al respecto, Banco Mundial 1997b).

Para ello, deberamos estar ms compenetrados y mejor ubi-cados en relacin a las grandes reformas en marcha, definiendo los mejores caminos para colaborar de la manera ms activa con ellas, desde la ptica de la integracin de los jvenes en las mismas, aunque dicha perspectiva se asuma desde un enfoque crtico con el enfoque predominante en la dinmica operativa de las mismas. Esto es espe-cialmente relevante en relacin a los procesos de reforma educativa, pero tambin lo es en la rbita de la salud y de la seguridad ciudadana y en relacin a las reformas laboral y de la justicia, por citar slo al-gunos ejemplos destacables (ver al respecto, Moura Castro y Carnoy 1997, Puryear y Brunner 1995, Tokman y otros 1997, Varios Autores 1998, Jarqun y Carrillo 1997, y Varios Autores 1996a), en la medida en que es en estas esferas que se concentrarn los esfuerzos pblicos y privados.

Del mismo modo, puede ser muy relevante tener mucho ms claro el panorama ligado con los programas de combate a la pobreza y


con el funcionamiento de los fondos sociales, por ejemplo, dado que all podran ubicarse nichos en los que se podra operar, desde las polticas de juventud, segn ya hemos destacado (ver al respecto, Ra-tinoff 1996, Nuez del Arco 1995, Raczynski 1995, Godoy y Rangel 1997, y Glaesnner y otros 1995).

En definitiva, si nos tomamos los ltimos diez aos para crear y tratar de echar a andar los Institutos de Juventud, nos podramos tomar los prximos diez, para tratar de cambiar los ejes bsicos de la lgica con la que estamos operando, con la expectativa de poder ubi-car mejor estos temas en la futura agenda gubernamental. Es mu-cho o es poco para diez aos? La respuesta debera ser colectiva, y debera estar enmarcada en los debates sobre el desarrollo, la equidad y la democracia, actualmente en proceso en todo el continente (ver al respecto, Emmerij y Nuez del Arco 1998, Varios Autores 1996b, Held 1997, y BID 1998b).

REPENSANDO NUESTRA PROPIA AGENDA DE TRABAJO FUTURO

Finalmente, quisiera cerrar esta presentacin con una reflexin

relativa a nuestro trabajo futuro, teniendo en cuenta que estamos en una reunin de investigadores, que no tienen por qu estar vinculados a la gestin operativa de las polticas pblicas ligadas con la juventud, pero que estn seriamente interesados al respecto, si tenemos en cuen-ta que este tipo de temticas se incluyen cada vez ms intensamente en nuestras agendas de trabajo.

Para comenzar, habra que decir que el tema de las polticas pblicas ocupa un lugar sumamente relevante en la reflexin acadmi-ca contempornea en casi todo el mundo. Cada vez ms, prestigiosos intelectuales se especializan en estas temticas, y cada vez ms inten-samente las polticas pblicas tienen en cuenta la labor acadmica en sus procesos de diseo (incluyendo la realizacin de los denominados estudios de preinversin), en su implementacin (incorporando tcnicas modernas de gestin) y aun en la labor de evaluacin de las mismas (incluyendo mtodos cada vez ms sofisticados y ms preci-sos de medicin de resultados).

En la temtica especficamente juvenil, incluso, se notan estos procesos cada vez con mayor claridad, pero ello ocurre sobre todo en el caso de las instancias institucionales ms generales, que incluyen a los jvenes entre sus destinatarios prioritarios, y menos en el caso de las instituciones especializadas (los INJS en particular) donde los pro-

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cesos siguen siendo todava ms artesanales (ms improvisa-dos, demasiado sujetos a variantes coyunturales ligadas a la rotacin de personal directriz, etc.).

Si tenemos en cuenta estos procesos, uno de los factores que cobra mayor relevancia desde el punto de vista del desarrollo de las polticas de juventud es el vinculado con la necesidad de formar masa crtica en torno a estos temas y dinmicas. As, el estableci-miento de mecanismos que le den permanencia en sus puestos de tra-bajo a quienes se dedican a estas temticas, la realizacin estable y continua de estudios e investigaciones especficas, la formacin per-manente de recursos humanos, el mejoramiento constante de la ges-tin de las instituciones especializadas, y la cada vez mayor legitima-cin de este tipo de polticas, son elementos claves al respecto.

En cualquiera de dichas tareas, el aporte que se pueda realizar desde el trabajo tcnico riguroso y sistemtico, se constituye en un factor clave del xito. As, el desarrollo de programas estables de in-vestigaciones y estudios, la implantacin de post-grados en ciencias sociales especializados en temas ligados con la dinmica juvenil, la existencia de observatorios de las polticas pblicas (en trminos de monitoreo y evaluacin), el montaje de instrumentos modernos de informacin a los usuarios, y el establecimiento de canales fluidos y eficientes de dilogo con los operadores de polticas de juventud, se transforman en instancias privilegiadas para el trabajo de los acadmi-cos y especialistas formados en estas materias, y en vas pertinentes para el fortalecimiento de las polticas de juventud como tal.

Pero todos sabemos que las dinmicas concretas no son tan simples como parecen. Enormes y muy complejas dificultades ligadas sobre todo a las desconfianzas mutuas y a las diferencias temporales con las que se trabaja en la academia y en la gestin pblica inhiben en la mayor parte de los casos el desarrollo fluido de este tipo de instrumentos operativos. Inevitablemente, como todos sabemos, los estudios y las investigaciones llevan ms tiempo del que supuesta o realmente disponen los operadores de polticas pblicas, especialmente en el caso de aquellos que llegan a la gestin pblica por la va de la confianza poltica.

Pero esto no es as en todos los casos. Claramente, una cosa son las instituciones que cuentan con polticas estables, asumidas co-lectivamente ms all de los cambios de gobierno y que cuentan con amplios respaldos polticos y sociales, y otra muy distinta son aquellas que estn ms sometidas a las prioridades de quienes circunstancial-


mente las dirijan y que, por tanto, no cuentan en general con aquellos respaldos extendidos y consolidados.

Sumado a ello, este tipo de lgicas se rompe cuando existe voluntad de disear o reformular polticas pblicas especficas, en el marco de procesos de reforma ms amplios y abarcativos, especial-mente cuando cuentan con el respaldo de organismos internacionales, como lo demuestra la experiencia acumulada en varios pases de la regin en los ltimos aos.

El argumento que en definitiva quiero compartir, es el siguien-te: si se logra ubicar a las polticas de juventud en un contexto ms favorable, del estilo del que estamos describiendo aqu, las posibilida-des de xito se acrecientan significativamente y esto puede facilitar la concrecin de algunos saltos cualitativos en el proceso incremen-tal del que venimos hablando. Para ello, se requiere persistencia en el esfuerzo, pertinencia en el tipo de propuestas que se formulan, eficacia en la gestin que se despliega y sintona con los operadores en el sentido que asuma el esfuerzo que deliberadamente se despliegue.

Por ello, resulta imprescindible superar resueltamente algunas de las limitaciones que han caracterizado nuestro trabajo hasta el mo-mento, como las ligadas con la exagerada concentracin de estudios en algunas esferas especficas (en general desconectadas de las priori-dades en el terreno de las polticas pblicas), la tendencia a priorizar de modo casi excluyente los enfoques ligados con la cultura juvenil (esfera en la cual las polticas pblicas no pueden tener una efectiva incidencia en el corto plazo), la virtual inexistencia de programas es-tables centrados en el seguimiento de polticas pblicas, y aun la in-existencia de instancias fluidas de dilogo con disciplinas que no par-ticipan de nuestros circuitos habituales (los economistas, por ejemplo).

Lo que hacemos est bien (no estamos diciendo lo contrario) pero no es suficiente. Es imprescindible diversificar las acciones y los programas, a los efectos de abarcar otras esferas tan o ms relevantes que las que atendemos regularmente. Y es preciso estar en una mayor sintona con los operadores de polticas, tanto en el caso de los elencos gubernamentales, como en el caso de los tcnicos de los principales organismos internacionales. De los dilogos que podamos establecer a estos niveles, pueden surgir las respuestas a las limitaciones que en-frentamos, probablemente de modo gradual o incremental, pero seguramente en dimensiones ms significativas y en el marco de pro-cesos ms relevantes.

Del mismo modo, puede ser muy relevante el establecimiento

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de interacciones ms fluidas y permanentes con otras instancias insti-tucionales, que aunque no son estatales tratan de participar activamen-te en el campo de las polticas pblicas, tanto en su calidad de pro-veedores de servicios pblicos como en roles ms ligados con la representacin de intereses y el establecimiento de mecanismos de control ciudadano de dichas polticas.

Este tipo de instituciones y dinmicas vienen adquiriendo un creciente protagonismo, y estn llamadas a desplegar un protagonismo an mayor en el futuro, en un dilogo ms fluido con el Estado (ver al respecto, Valencia y Winder 1997, Berg 1997, y Rodrguez 1998c), y tambin sobre este tipo de dinmicas la reflexin acadmica es cre-ciente, tanto en amplitud como en profundidad (ver al respecto, Brez-zer Pereyra y Cunill Grau 1998, Cunill Grau 1997, y Navarro 1994).

Esto es relevante en muy diversos sentidos, pero en particular lo es si observamos el tema teniendo en cuenta la inexistencia de acto-res corporativos activos en la temtica juvenil (de lo que ya hablamos antes), dado que si miramos a las polticas pblicas ligadas con la juventud, desde una lgica ms ciudadana, podremos comprobar fcilmente que las mismas son sumamente relevantes para colectivos claramente influyentes (los padres de los jvenes, por ejemplo, suma-mente preocupados por la ausencia de futuro que en general enfren-tan sus hijos) en la dinmica social y poltica de nuestros pases.

La identificacin de soluciones posibles a los problemas que aquejan a nuestros jvenes, pueden tener influencias decisivas en el voto de los ciudadanos, y aun en la legitimacin que puedan osten-tar las principales instituciones democrticas en la opinin pblica. En general, las encuestas de opinin pblica disponibles (el Latinoba-rmetro, por ejemplo) lo muestran claramente. As, la temtica crecer en importancia, y obligar a prestarle una mayor y ms precisa aten-cin desde las polticas pblicas, aunque ello resulte difcil en trmi-nos operativos en los momentos iniciales de cada proceso en particu-lar.

Si en dicho contexto, somos capaces de desarrollar acciones que activen la identificacin de soluciones pertinentes a los principa-les problemas priorizados y a los diferentes subgrupos juveniles (ver al respecto, OPS 1995, OIJ/CINTERFOR 1998, Durston 1998 y OIJ/CEPAL/UNICEF 1996) y al mismo tiempo somos capaces de colabo-rar en el mejoramiento sustancial de la gestin de las polticas y las instituciones pblicas correspondientes, estaremos dando pasos muy relevantes en la conquista de mayores y mejores espacios para el des-


pliegue de nuestros trabajos especficos, y colaborando en ltima instancia con el efectivo mejoramiento de la calidad de vida de nuestros jvenes, que es lo que en definitiva realmente importa.

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