1. Juicio de Amparo en Materia Administrativa

El Juicio de Amparo tiene su base y fundamento en los artículos 103 y 107

constitucionales. El Artículo 103 establece que los Tribunales de la Federación

resolverán toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad que

violen las garantías individuales; por leyes o actos de la autoridad federal que

vulneren o restrinjan la soberanía, de los Estados o la esfera de competencia del

Distrito Federal, y por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito

Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.

Por su parte, el Artículo 107 detalla los principios reguladores del amparo,

regula el amparo directo que procede ante el Tribunal Colegiado, contra

sentencias definitivas en materia civil, penal, laboral, así como administrativa.

Delimita la procedencia del amparo indirecto contra leyes y todo tipo de actos que

no sean sentencias definitivas que resuelvan el asunto en lo principal. Aclara que

el amparo indirecto procede contra autoridades judiciales por actos fuera, después

o concluido el juicio, cuando tuvieren sobre las personas o las cosas, una

ejecución de imposible reparación y cuando el amparo se pida por persona

extraña al juicio.

Por lo tanto, los principios que rigen al amparo administrativo son: de

instancia de parte agraviada, existencia de agravio personal y directo de carácter

jurídico. Principio de prosecución judicial, de relatividad de las sentencias y de

estricto derecho.

Por lo que respecta al principio de definitividad que indica que deben

agotarse previamente los medios ordinarios de defensa antes de promover el

Juicio de Garantías, es necesario aclarar que a partir del 4 de octubre de 2011, en

materia administrativa ya no es necesario agotar ningún medio de defensa

ordinario antes de acudir al amparo indirecto puesto que ninguna ley que prevea

juicio, recurso o medio de impugnación ordinarios establece plazo menor o, al

menos, igual a 24 horas para resolver sobre la suspensión y, por tanto, no se

cumple el requisito adicionado por el legislador constitucional; ello lleva a concluir

que, de hecho, se derogó el principio de definitividad del juicio de amparo en

materia administrativa.1 Esto es así, toda vez que el artículo 107, fracción IV,

constitucional establece:

“IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra actos u

omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales,

administrativos o del trabajo, y que causen agravio no reparable mediante algún

medio de defensa legal. Será necesario agotar estos medios de defensa siempre

que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de

oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que

haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley

reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para

conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el

otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en

sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con

dicha ley.

No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa si el acto

reclamado carece de fundamentación o cuando sólo se aleguen violaciones

directas a esta Constitución […]”2

1http://coedi.edu.mx/coedi_media/coedi_pdf/111026_Derogacion_principio_definitividad_amparo_administrativo.pdf2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

2

Así que sólo es necesario agotar un medio ordinario de defensa, antes de

acudir al amparo en contra de un acto administrativo, si la promoción del juicio,

recurso o medio de defensa ordinario permite obtener la suspensión del acto

administrativo impugnado en un primer supuesto. En una segunda hipótesis que

esa suspensión tenga los mismos alcances que los previstos en la ley

reglamentaria del juicio de amparo. El tercer caso sería que en el medio ordinario

de defensa no se exijan mayores requisitos que los que la Ley de Amparo prevé

para conceder la suspensión definitiva. Y finalmente que el plazo para obtener la

suspensión en el medio ordinario de defensa no sea mayor al previsto en la Ley de

Amparo para el otorgamiento de la suspensión provisional. Es preciso señalar que

los tres primeros requisitos ya se encontraban en la ley anterior y la novedad es el

último supuesto, que implica la derogación del principio de definitividad en el juicio

de amparo indirecto en materia administrativa.

Se deduce que el plazo para resolver sobre la suspensión provisional, en el

juicio de amparo, es básicamente de veinticuatro horas contadas a partir del

momento de la presentación de la demanda de amparo, debido a que el artículo

148 de la Ley de Amparo establece que, en amparo indirecto, el acuerdo sobre

admisión o desechamiento de la demanda debe emitirse dentro de las veinticuatro

horas siguientes a su presentación y que, además, el artículo 130 de la misma ley

prevé que la suspensión provisional se acuerde “con la sola presentación de la

demanda de amparo”.

Las partes que integran el Juicio de Garantías son: el quejoso, tercero

perjudicado o tercero interesado como lo señala la que será la nueva ley de

amparo o ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales; la

autoridad responsable y el Ministerio Público Federal que en la nueva legislación

se va desborrando.

3

2.- Suspensión del acto reclamado

SUSPENSION

CONCEPTO ETIMOLOGICO. Etimológicamente la palabra suspensión

deriva del latín suspensio, suspensionis, que es la acción y efecto de suspender.

A su vez, el verbo "suspender", del latín suspendere, en una de sus acepciones

significa: "detener o diferir por algún tiempo una acción u obra".

CONCEPTO DENTRO DE JUICIO. Aplicada al ámbito del juicio de amparo,

la suspensión es la determinación judicial por la que se ordena detener

temporalmente la realización del acto reclamado mientras se resuelve la cuestión

constitucional planteada.

OBJETO. Paralizar o impedir la actividad que desarrolla o está por

desarrollar la autoridad responsable y constituye una medida precautoria que la

parte quejosa solicita con el fin de que el daño o los perjuicios que pudiera

causarle la ejecución del acto que reclama no se realicen.

NATURALEZA DE LA SUSPENSIÓN. Es una providencia cautelar de

carácter meramente instrumental para preservar la materia del juicio de garantías,

cuyo contenido reviste la forma de un mandato asegurador del cumplimiento y la

ejecución de otra providencia principal que pudiere ordenar la anulación de la

conducta prevista, positiva o negativa, de una autoridad, haciendo cesar

temporalmente sus efectos obligatorios mientras se resuelve el amparo.

“SUSPENSIÓN. La consecuencia natural del fallo que concede la

suspensión, es que el acto reclamado no se ejecute y que las autoridades

4

responsables se abstengan de continuar los procedimientos, que tiendan a

ejecutarlo; y si no lo hacen, sus actos constituyen un desobedecimiento a la

suspensión, pues los alcances de ésta son impedir toda actuación de las

autoridades responsables, para ejecutar el acto que se reclama.”.3

Gramaticalmente, suspender es paralizar, impedir, paralizar lo que está en

actividad; transformar temporalmente en “inacción” una actividad cualquiera. La

suspensión en el amparo se puede definir como la institución jurídica en cuya

virtud, la autoridad competente para ello, ordena detener temporalmente la

realización del acto reclamado en el juicio de amparo hasta que se decrete la

inconstitucionalidad del acto reclamado en sentencia ejecutoria.

Pero no todos los actos de autoridad permiten, dada su naturaleza, que

opere en cuanto a ellos su suspensión. Por ello, es un requisito sine qua non el

que la autoridad responsable analice previamente dicha naturaleza del acto que

se reclama para estar en condiciones de determinar la procedencia de la

suspensión, y en este rubro, la doctrina y jurisprudencia son acordes en sus

criterios y clasifican, para efectos de la suspensión, los actos de autoridad de la

siguiente forma: Suspensión, naturaleza del acto que se reclama para conceder o

negar La. En el juicio de amparo es importante precisar la naturaleza del acto que

se reclama para estar en aptitud de decidir si existe algún efecto que pudiera ser

susceptible de suspenderse, o se trata de actos consumados contra los cuales no

procede la medida cautelar por carecer de materia sobre la cual recaen.

Existen dos tipos de actos para efectos suspensionales, a saber: los

positivos y los negativos. Los primeros se traducen siempre en una conducta de

hacer de la autoridad y se subclasifican en:

3 Tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en la página 560, del Tomo XIX, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación

5

a) actos de ejecución instantánea,

b) de ejecución continuada o inacabada y

c) actos de ejecución de tracto sucesivo.

Si la ejecución es instantánea, únicamente podrá otorgarse la suspensión

antes de que el acto se consume, nunca después, porque carecería de materia y

de concederse se darían efectos restitutorios propios de la sentencia de fondo; los

actos de ejecución continuada o inacabada son aquellos en los que la autoridad

debe actuar un número determinado de veces para consumar el acto reclamado,

entonces, al otorgar la suspensión el efecto será impedir que se siga

materializando la ejecución al momento en que se concede la medida cautelar,

pero lo ya consumado no puede afectarse porque se darían efectos restitutorios

también; por lo que toca a la ejecución de tracto sucesivo, la autoridad actúa

constantemente y un número ilimitado de ocasiones, ejerciendo presión fáctica

sobre la situación de la persona del quejoso, de sus bienes, de su familia,

posesiones, etcétera, pues de no hacerlo así la ejecución cesaría de inmediato;

por lo que, la suspensión concedida actúa desde el momento mismo en que se

otorga hacia el futuro, pero nunca sobre el pasado.

En relación con los actos negativos, la clasificación se da de la siguiente

manera: a) abstenciones, b) negativas simples y c) actos prohibitivos; las

abstenciones carecen de ejecución, pues implican un no actuar de la autoridad,

por lo tanto, no existe materia para conceder la suspensión; las negativas simples

sólo implican el rechazo a una solicitud del particular, y dada su naturaleza,

tampoco admiten suspensión porque se darían efectos constitutivos de derechos

a la medida cautelar; finalmente, los actos prohibitivos no son iguales a los

negativos simples, porque implican en realidad una orden positiva de autoridad,

tendiente a impedir una conducta o actividad del particular previamente

6

autorizada por el gobierno. En este último supuesto, la suspensión sí es

procedente, pero debe examinarse cada caso concreto, sopesándose

cuidadosamente, por una parte, el interés legítimo del gobernado en realizar la

conducta prohibida y por la otra, el interés público de la autoridad en impedirla,

así como las consecuencias o perjuicios que a cada uno de ellos se puede seguir

con la concesión o negativa de la medida.

Como ejemplo de una omisión, podemos señalar el juicio de nulidad4:

“CONSECUENCIAS NEGATIVAS DEL SILENCIO DE LA ADMINISTRACION.- Si

un particular solicita la expedición de una licencia municipal para la explotación de

un giro comercial determinado, y la autoridad es omisa en responderle por un

término mayor al del ejercicio fiscal para el cual estaba destinada la licencia, no

únicamente se le está ocasionando un daño por lo que ve a que el particular no

puede desempeñar su actividad mercantil dentro del ejercicio fiscal en cuestión,

sino que también se le ocasiona un perjuicio al no poder solicitar el refrendo de

dicha licencia para los ejercicios fiscales siguientes, pese a que cumple con los

requisitos previstos por la Legislación y reglamentos municipales aplicables,

debido al silencio de la administración”.

La suspensión puede concederse respecto de actos positivos pues implican

una acción, un hacer, una obra que puede suspenderse, omisiones que ya la

nueva Ley de Amparo prevé. No produce efectos restitutorios, esto significa que

detiene, paraliza, el acto reclamado pero no destruye los efectos ya producidos.

Si un acto reclamado es de tracto sucesivo, se suspenden los efectos aún no

realizados. Los ya realizados no se suspenden. Lo mismo ocurre de los actos

reclamados que ya se hayan realizado totalmente y que así permanecerán hasta

que se dicte la sentencia de amparo. Esta última sí será restitutoria, conforme al 4 Juicio de Nulidad I-C 718/99.- Servicios Técnicos Marinos, S.A. de C.V. Vs. Presidente, Tesorero Municipal y Oficial Mayor de Padrón y Licencias, todos del Ayuntamiento Constitucional de Puerto Vallarta, Jalisco.- 21 de febrero del año 2000.- Magistrado ponente: Carlos Alfredo Sepúlveda Valle.- Secretario: Darío Rivera Robles.

7

artículo 80 de la Ley de Amparo. La suspensión no podrá concederse respecto

de actos meramente declarativos, lo que significa que al limitarse a reconocer una

situación preexistente sin producir efecto o afectación alguna, no procede la

providencia precautoria en estudio.

Ahora bien, el artículo 170 de la ley reglamentaria en la materia, determina

que será la autoridad responsable la que decida sobre la suspensión de la

ejecución del acto reclamado con arreglo al Artículo 107 de la Constitución, éste

dispositivo, por su parte, en lo conducente dispone que será la responsable quien

decida sobre la medida cautelar y en su fracción XVII establece responsabilidad

de la autoridad y en consecuencia su consignación a la autoridad competente

cuando de ser procedente la suspensión no la conceda, o el monto que la

garantice sea insuficiente o ilusorio, y adminiculado a éste se encuentran los

diversos previsivos 173, 124 de la Ley de Amparo que establecen los requisitos

que la responsable deberá observar para pronunciarse respecto a la procedencia

de la suspensión. Por regla general, dichos requisitos contenidos en el artículo

124 de la ley de la materia tienen un sinnúmero de connotaciones que

procederemos a analizar en este punto de acuerdo con cada fracción.

I. Que lo solicite el agraviado

Si el quejoso omite solicitar la medida cautelar, la autoridad se limitará a

mencionar en el acuerdo de presentación de demanda que no se hace

pronunciamiento alguno respecto a la suspensión, toda vez que no fue solicitada

por la quejosa.

II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan

disposiciones de orden público La propia fracción, en su párrafo segundo señala

cuándo se considerará que se sigue dicho perjuicio y contravención, pero al no

encuadrar ninguna de las hipótesis en nuestra materia, se omitirá su análisis.

8

El tratadista Ricardo Couto, en su obra Tratado teórico práctico de la

suspensión del acto reclamado, pone de manifiesto que dicha fracción no es

acorde a lo previsto por el Artículo 107, fracción X, de la Constitución, porque no

prevé un requisito sí exigido por este último dispositivo legal, y que consiste en

considerar ante todo la naturaleza de la violación alegada para estar en

condiciones de resolver sobre la improcedencia o no de la medida cautelar.

III. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al

agraviado con la ejecución del acto Para Ignacio Burgoa, la expresión “de difícil

reparación” puede delimitarse por su alcance en cada caso concreto, porque la

corte no se ha preocupado por definirlo.

Caso similar que el previsto por la fracción II, ya que ninguna de estas dos

puede establecer un criterio general para, con base en dichos requisitos,

determinar si procede o no la suspensión, por lo que, se insiste, la autoridad

responsable, con apoyo en la jurisprudencia existente, puede fundamentar su

negativa o concesión de dicha providencia precautoria. Si el perjuicio al interés

social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación

que pueda sufrir el quejoso, entonces debe negarse la suspensión solicitada, ya

que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima

del interés del particular afectado. Y de llegar el juzgador a la convicción de que la

suspensión en nada perjudica aquellos intereses generales, debe otorgar la

medida cautelar para no ocasionar daños y perjuicios de difícil reparación al

quejoso y para conservar viva la materia del amparo.

3.- Procedencia del Juicio de Amparo Administrativo.

AMPARO DIRECTO

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Procede el juicio de amparo contra las sentencias definitivas de los

Tribunales de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal Federal de Justicia

Fiscal y Administrativa sólo ante el Tribunal Colegiado de Circuito

correspondiente. La Ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales

traza los rasgos fundamentales de la tramitación del amparo directo, abocándose

a su reglamentación en el título tercero, que se refiere a los juicios de amparo

directo ante los Tribunales Colegiados de Circuito.

La Ley de Amparo, en el capítulo I que abarca los artículos 158 a l65

expone las disposiciones generales para su tramitación y procedencia; en el

capítulo II referente a los artículos 166 a 169 concreta los requisitos de la

demanda y su presentación, y en el capítulo III concerniente a los artículos 170 a

176 regula sobre la suspensión del acto reclamado.

En el Amparo Directo, la autoridad responsable decidirá sobre la solicitud

de la suspensión de la ejecución del acto reclamado según el artículo 170 de la

Ley de Amparo, sin tramitar dicha solicitud como incidente. Cuando se trate de

sentencias definitivas, dictadas en los juicios del orden administrativo, la

suspensión se decretará a instancia del agraviado si concurren los requisitos que

establece el artículo 124 de la Ley de Amparo, esto es, que no se siga perjuicio al

interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público, y que sean de

difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la

ejecución del acto.

Ahora bien, esta suspensión surtirá efectos si se otorga caución bastante

para responder de los daños y perjuicios que pueda ocasionar a tercero.

AMPARO INDIRECTO

Tratándose de actos fuera de juicio u otros actos que no sean susceptibles

de reclamarse en Amparo Directo, y que por su naturaleza proceda el amparo,

10

conocerá el Juez de Distrito que corresponda de acuerdo a su jurisdicción

territorial.

INCIDENTE DE SUSPENSIÓN

Dentro del procedimiento del juicio de amparo indirecto pueden

presentarse algunos incidentes, entre los cuales se encuentra el de suspensión.

El incidente de suspensión es una institución de seguridad en el juicio de

amparo, que tiene por objeto evitar que se causen daños y perjuicios de difícil

reparación a los agraviados, y así conservar la materia objeto del conflicto,

impidiendo que el acto reclamado se consume irreparablemente; de esta manera,

al concederse la protección constitucional pueden restituirse las cosas al estado

que guardaban antes de la violación.

Por lo tanto, podemos decir que:

1. La suspensión tiene por objeto paralizar los efectos del acto reclamado

manteniendo las cosas en el estado que guarden en el momento de decretarse.

2. El juzgador debe precisar el acto o actos que hayan de suspenderse

para evitar todo tipo de confusiones en el quejoso y autoridades responsables.

3. Al resolverse sobre la suspensión no procede estudiar cuestiones

relativas al fondo del amparo.

4. La Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación acepta

que la suspensión procede en contra de la aplicación de una ley.

El Artículo 122 de la Ley de Amparo clasifica la suspensión como:

a) De oficio o «de plano» Es la que se decreta en el mismo auto en que el

juez admite la demanda.

11

b) A petición de parte. Estriba en la naturaleza del acto; en los amparos

indirectos, procede primero en forma provisional5 y después en forma definitiva.

La suspensión de oficio en el juicio de amparo está en razón de la

naturaleza del acto reclamado y la necesidad de conservar la materia de amparo,

estos son factores que se encuentran previstos en el Artículo 123 de la Ley de

Amparo en donde se establece:

“…II. Cuando se trate de algún otro acto que, si lIegare a consumarse,

haría físicamente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual

reclamada.”

Los efectos de la suspensión de oficio únicamente consistirán en ordenar

que las cosas se mantengan en el estado que guarden, tomando el juez las

medidas pertinentes para evitar la consumación de los actos reclamados.

Para clarificar lo anterior, y como ejemplo de la procedencia del juicio de

Amparo Indirecto, tenemos la siguiente tesis: “ ACTAS DE VISITA DOMICILIARIA.

SON IMPUGNABLES, POR REGLA GENERAL, A TRAVÉS DEL JUICIO DE

AMPARO INDIRECTO, HASTA QUE SE PRODUZCA LA RESOLUCIÓN FINAL

EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.”6

También podemos mencionar la tesis de rubro: “SUSPENSION.

PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO

INDEFINIDO.7” La cual adquiere relevancia debido a que establece que para

5 Ver Anexos6 Registro No. 184549. Localización: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. XVII, Abril de 2003. Página: 147. Tesis: 2a./J. 24/2003. Jurisprudencia Materia(s): Administrativa7 Registro No. 200137. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. III, Abril de 1996. Página: 36. Tesis: P./J. 16/96. Jurisprudencia. Materia(s): Común, Administrativa, Constitucional

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conceder la suspensión deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación

alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y

verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para

evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia

del juicio, si con ello no se lesionan el interés social y el orden público, lo cual

podrá resolver la sensibilidad del Juez de Distrito, ante la realidad del acto

reclamado, pues si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los

daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar

la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la

sociedad están por encima del interés particular afectado.

Por lo anterior, ya en la nueva Ley de Amparo se establece la figura jurídica

de la “Apariencia del Buen Derecho”, que ya existe desde hace tiempo en los

criterios jurisprudenciales.8

La suspensión a petición de parte se clasifica como Suspensión provisional

y Suspensión definitiva. La suspensión provisional, como su nombre lo indica,

surte sus efectos mientras se resuelve sobre la definitiva, una vez celebrada la

audiencia incidental. Cabe señalar que en contra del auto que concede o niega la

suspensión provisional, procede el recurso de queja. Así también, el recurso que

procede en contra de la resolución que concede o niega la suspensión definitiva,

es el de revisión, del cual conoce el Tribunal Colegiado de Circuito.

8 Registro No. 185447. “APARIENCIA DEL BUEN DERECHO. ALCANCES”.13