Isunza y Hevia 2006 relaciones sociedad civil estado en México

RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO

UN ENSAYO DE INTERPRETACIÓN

Ernesto Isunza VeraFelipe Hevia de la Jara

Centro de Investigaciones yEstudios Superioresen Antropología Social (CIESAS)Juárez, 87;14000 México, D.F.

D.R. © 2006, Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos

Instituto de InvestigacionesHistórico-Sociales,

Universidad VeracruzanaDiego Leño, 8;

91000 Xalapa, Veracruz.

Impreso y hecho en MéxicoPrinted and made in Mexico

PRESENTACIÓN

ENTREGAMOS AL PÚBLICO una colección de ensayos que constituyen los primerosresultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad

Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de InvestigacionesHistórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigacionesy Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyecto que además cuenta conel apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyecto tiene como su principal fincolocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendición de cuentas y lademocratización, con un sólido sustento teórico y una orientación a la acción públicainformada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a académicos,funcionarios públicos y líderes civiles que compartan una perspectiva común para lademocratización de la vida pública nacional.

Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la SociedadCivil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayosresultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV:Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y deFormación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de unaAgenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la FundaciónFord en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b

Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cadauna de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de inves-tigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas institucionesy actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos,rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza eltrabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio decomparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer,además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conoci-miento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de institu-ciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estadopropias de una democracia en construcción.

Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales,tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos hu-manos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instanciasfederal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública guber-namental.

Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la compa-ración de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, lasformas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de

experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso,las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito comode fracaso) que aportan para la democratización del país.

Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del cono-cimiento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso cre-ciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas devinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad.Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado, unaautocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de susresultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actoressociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmasde democracia, justicia y corrección moral.

Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente elde la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización queexperimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, eneste caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexiónsistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquícomo un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la siste-matización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a lademocratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de lasrelaciones entre sociedad y gobierno.

Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio deun debate orientado a la práctica de la construcción democrática.

Ernesto Isunza VeraAlberto J. Olvera

Noviembre de 2005.

a Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto comoOficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el continuadointerés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en México.b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Públicosy Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera yAldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América Latina, México,Miguel Ángel Porrúa-UV.

RELACIONES SOCIEDAD CIVIL—ESTADO EN MÉXICO

UN ENSAYO DE INTERPRETACIÓN*

Ernesto Isunza Vera1

Felipe Hevia de la Jara2

*Este ensayo fue preparado para la Oficina Regional para México y Colombia del Banco Mundial, comoparte del estudio denominado «IGR» («Estudio sobre instituciones y gobernabilidad») en el verano de2005. En el transcurso de su elaboración contamos con los comentarios de los colegas responsables deotros dos ensayos: Sabino Bastidas y Javier Aparicio. Queremos agradecer los agudos comentarios delpersonal del Banco Mundial que acompañó este proceso: Yasuhiko Matsuda, Alberto Leyton, PhilKeefer y Roby Senderowitsch. Asimismo, hacemos patente nuestro reconocimiento al BM tanto porsu apertura para aceptar la metodología y perspectiva utilizada como su autorización para presentar losresultados de nuestra investigación en este formato para su más amplia difusión.

ÍNDICE

I. CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO Y CONSTRUCCIÓNDE ACTORES. ............................................................................................ 91. Precisiones conceptuales mínimas: la moderna teoría de la sociedad civil. ....................... 9

2. Características del Régimen Posrevolucionario. ............................................................. 13

3. Las principales transformaciones del periodo 1968-2000. ................................................. 15

4. Un resumen: complejidad y heterogeneidad social. ......................................................... 22

II. DEFINICIÓN DE INTERFACESSOCIOESTATALES (TIPOLOGÍA). ....................................................... 241. Interfaz: concepto para el estudio de las relaciones sociedad civil-estado. ....................... 24

2. Tipología de interfaces socioestatales:tipos cognoscitivos y tipos políticos. ................................................................................... 27

3. Niveles de institucionalización de las interfaces socioestatales y pluralidad de nociones. .... 29

III. MAPEO DE INTERFACES SOCIOESTATALES. ........................... 371. Ámbito federal. ................................................................................................................ 41

2. Ámbito estatal. ................................................................................................................. 47

3. Ámbito municipal. ........................................................................................................... 53

IV. CASOS EJEMPLARES. ....................................................................... 621. Sistemas de Quejas y Atención ciudadana. ....................................................................... 63

2. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). .................................... 65

3. Grupo multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz. ........................................................... 71

4. Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVIs) del Estado de México. ..... 74

5. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. .......................................................... 78

6. El Instituto Federal Electoral (IFE). ............................................................................... 83

V. CONCLUSIONES. ............................................................................... 89VI. RECOMENDACIONES..................................................................... 94VII. ANEXOS. ........................................................................................... 96

Anexo 1. Ejemplificaciones de las interfaces socioestatales institucionalizadas, por tipo, apartir de las reglas de operación de los programas federales. .............................................. 96

Anexo 2. Sistematización de leyes estatales. Ejemplo Sonora. ........................................... 100

Anexo 3. Relación de las normas estatales revisadas. ......................................................... 101

Distrito Federal .................................................................................................................. 101

Estado de México ............................................................................................................... 103

Jalisco ................................................................................................................................. 105

Nuevo León ....................................................................................................................... 107

Sonora ................................................................................................................................ 108

Veracruz ............................................................................................................................. 110

VIII. FUENTES CONSULTADAS. ......................................................... 1121. Bibliografía y documentos. ............................................................................................. 112

2. Entrevistas. ..................................................................................................................... 122

NOTAS ......................................................................................................... 122

9cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

I. CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO YCONSTRUCCIÓN DE ACTORES.

1. Precisiones conceptuales mínimas: la moderna teoríade la sociedad civil.

LA TRANSICIÓN POLÍTICA en México es el marco históricoen el que deben interpretarse las actuales circunstancias de

la relación entre la sociedad civil y el estado.

La división estado/sociedad civil/mercado es una realidadde las sociedades complejas de Occidente y tanto suestabilización (fáctica) como su justificación (moral) se fundanen la materialización de los derechos individuales, los derechosal bienestar y los derechos de las colectividades. La base de ladiferenciación de las esferas sociales es una lógica decomplejización y no de reducción.

En un nivel sociológico se puede hablar de esferasposibilitantes de la pluralidad que en el Occidente desarrolladose ha designado como “sociedades democráticas y liberales”(Wellmer, 1996) o “sociedad civil en sentido amplio” (Pérez-Díaz, 1993), es decir, un modelo de cinco puntas: estado/sociedad civil/mercado; sociedad política, sociedad económica.

Estos cinco espacios básicos de socialidad3 son resultadode los debates que forman parte de la moderna teoría de lasociedad civil (Pérez-Díaz, 1993; Cohen y Arato, 1992; Oxhorn,1995; Olvera, 1995; Olvera y Avritzer, 1992; Keane, 1992; Held,1990):

1) El estado es entendido como la institución dedicada ala administración de los asuntos públicos y a la gestióndel poder basado en el pacto social constitucional(elaboración y gestión del presupuesto, monopolio dela violencia legítima, elaboración y aplicación delmarco normativo codificado en las diversas leyessecundarias, etcétera).

El estado es entendidocomo la institucióndedicada a la admini-stración de los asuntospúblicos y a la gestión delpoder basado en el pactosocial constitucional

La transición política enMéxico es el marcohistórico en el que debeninterpretarse las actualescircunstancias de larelación entre la sociedadcivil y el estado.

10 DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

El estado se compone de la administración (los aparatosejecutivos: la burocracia), de los órganos estrictamentegubernamentales (el poder ejecutivo), los cuerpos deadministración de justicia (el poder judicial) y los depositariostemporales de la soberanía popular para la elaboración de normasgenerales (el poder legislativo). El principal medio que dota decoherencia a los asuntos estatales es el poder (Habermas, 1992).

2) El mercado se define como el mecanismo decoordinación social, dirigido a la asignación derecursos sociales. Es el espacio del intercambio demercancías (el trabajo, los capitales, los productos)que se realiza a través del medio dinero y se dirige ala satisfacción de necesidades y se norma por labúsqueda del beneficio.

3) La sociedad civil es una institución donde toman formalas solidaridades interpersonales y grupales. Es elespacio de sociabilidad que media entre el estado y lafamilia, no centrado en las motivaciones de dominioo de ganancia. De esta forma, la sociedad civil es unared de relaciones entre sujetos que se reproducen demanera relativamente autónoma frente al estado y almercado. Esta conformación es el resultado de unparticular proceso de complejización, que secorresponde con la necesidad de institucionalizaciónde cierta moralidad en el ámbito legal e institucional.4

4) La sociedad política se entiende como el espacio dondese realiza la relación entre el estado y la sociedad civil.Está formada por los partidos políticos, la legislatura,los segmentos del estado y el gobierno abocados a lascuestiones electorales y de relación específica con losmovimientos sociales y otras formas de organizaciónsocial, así como por la esfera pública política.

5) La sociedad económica es concebida como el espacio deinterpenetración entre la sociedad civil y el mercado.

El mercado se define comoel mecanismo de

coordinación social,dirigido a la asignación de

recursos sociales.

La sociedad civil es unainstitución donde toman

forma las solidaridadesinterpersonales y grupales.

La sociedad política seentiende como el espacio

donde se realiza larelación entre el estado y

la sociedad civil.


Está formada por las empresas, firmas, sindicatos(como gestores de ciertos recursos), cooperativas,etcétera, y los sectores del estado y el gobiernodedicados a la limitación, supervisión y gestión derecursos mercantiles (sector paraestatal) o a lasupervisión y regulación de las sociedades mercan-tiles, financieras o bancarias.

Además de estos cinco espacios que resultan de la modernateoría de la sociedad civil tenemos a la esfera pública quenecesariamente debe existir en coordinación con los anteriores.La esfera pública es el espacio de reflexividad social por excelencia,entendida como red donde se proponen, destruyen, crean,modifican y niegan temas de interés colectivo. La finalidadespecífica de los actores que se desenvuelven en la esfera públicaes la creación de conocimientos y valores con una trascendenciapública (no privada ni íntima). Está formada por los mediosmasivos de información, los espacios de debate público, lastertulias y sociedades de todo tipo que mantienen una actividadautorreflexiva, las asambleas y demás espacios no necesa-riamente institucionalizados donde participan actores de lasociedad política, la sociedad económica o de la sociedad civil.5

En términos más concretos, la sociedad civil se componede dos tipos de actores:

a) Actores individuales (ciudadanos individuales) queparticipan por medios internos (peticiones, cartas,quejas en sistemas de información, revisión de páginasde Internet, etc.) y externos (plantones, medidas depresión). Son ampliamente variables y participan sólopor activación, por casos específicos que los afectandirectamente.

b) Actores colectivos (sociedad civil organizada): aquíse incluyen a asociaciones civiles, académicas y otrosgrupos (de padres, de ejidatarios, de profesionistas,etcétera) por medio de participación en actividades

La sociedad económica esconcebida como elespacio de interpenetra-ción entre la sociedad civily el mercado.

La esfera pública es elespacio de reflexividadsocial por excelencia,entendida como reddonde se proponen,destruyen, crean,modifican y niegan temasde interés colectivo.

La sociedad civil secompone de dos tipos deactores: Individuales yColectivos


de cabildeo (lobby), en órganos colegiados y porsectores (por ejemplo: educación, salud, desarrollosocial, seguridad pública).

De la misma forma, el estado, como definimos conanterioridad, se compone de actores concretos que puedendividirse en:

a) Políticos en cuanto servidores públicos electos(legisladores y titulares del poder ejecutivo)

b) Funcionarios públicos no electos (burócratas de lospoderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como de losórganos autónomos)

Finalmente, las relaciones entre el estado y la sociedadcivil pueden analizarse desde las siguientes perspectivas:

a) En cuanto al sector de la política pública (economía,educación, salud, seguridad, defensa, relacionesexteriores, etcétera)

b) En cuanto al nivel de formalidad-informalidad (desdelas instituciones normadas que cuentan con finan-ciamiento público hasta las mesas de negociaciónresultado de movilizaciones)

c) En cuanto a la lógica del intercambio (la cual seráanalizada en el apartado II) y que se basa en unatipología de seis relaciones, a partir de si lainterrelación es de conocimiento o de poder, así comodel sentido del mismo.

Una vez delimitados los contornos conceptuales básicosde este trabajo, consideramos necesario identificar esquemá-ticamente las características del régimen, como punto de partidadel proceso de transición política.

El estado se compone deactores concretos:

políticos y funcionariospúblicos no electos.

Las relaciones entre elestado y la sociedad civilpueden analizarse desde

las siguientes perspectivas:a) en cuanto al sector de la

política pública; b) encuanto al nivel de

formalidad-informalidad;y, c) en cuanto a la lógica

del intercambio.


2. Características del Régimen Posrevolucionario.6

El régimen de partido de estado (no único) ejerció su controlvertical a través de las centrales obreras, campesinas, militaresy populares. Producto de una revolución social popular, el estadosocial autoritario afianzó su legitimidad en prácticas einstituciones peculiares que le permitieron obviar el cumpli-miento del entramado legal que se fue construyendo a partir dela Constitución de 1917. El estado mexicano asumió la direcciónde la economía y logró crear consensos con los empresarios y lacada vez más robusta clase media.

La tradición dominante decía que el partido de estado (elRevolucionario Institucional, el PRI) era invencible. Asimismo,la actividad política fue convirtiéndose en algo indigno quedevino en grandes incentivos para no participar en la política. Apartir de la permanente referencia a los orígenes míticos de laRevolución Mexicana, la democracia se permutó por la promesade un futuro de justicia social.

Hasta mediados de los años 60 este régimen puededescribirse con 7 características principales:

(1) El autoritarismo, que se basa en la verticalidad del poder estatal conel presidente de la República como su cúspide, lo que se correspondecon una funcionalidad centralista de la administración pública y elejercicio del poder. Este esquema se repite en los tres pisos delaparato administrativo del país (la federación, los estados ylos municipios). El poder es casi absoluto, pero sólo por elperíodo que dura el encargo en el poder ejecutivo: de ahí lasmarcas, las señales en la vida nacional en sexenios(federación, estados) y trienios (municipios) (Prud’homme,1994; Meyer, 1995; Loaeza, 1993).

(2) El corporativismo, que significa el control social a través deorganizaciones dependientes del partido de estado (los sectores delpartido). Una peculiaridad del régimen posrevolucionario es

El régimen de partido deestado ejerció su controlvertical a través de lascentrales obreras,campesinas, militares ypopulares.


que sus bases de control social son los actores legítimos enla intermediación social y política del estado, aunqueformalmente no se trata de un sistema de partido único. Enprincipio, el partido de estado es un sistema de interme-diación con los sujetos sociales, es el árbitro que media ensus contradicciones y, finalmente, es la instituciónproveedora de servicios (Craig, 1990: 273).7

(3) El patrimonialismo, posible por la fusión del gobierno, el aparatoestatal y el partido–casi–único. En el interior de las institucionesdel régimen se deciden, en privado, los asuntos definitoriosdel país. Los miembros del régimen utilizan los recursospúblicos como su patrimonio haciendo prácticamenteimposible la transparencia y la responsabilización de losfuncionarios del estado.

(4) El sistema clientelar, que provee de legitimidad a los mecanismos decontrol social del régimen posrevolucionario.8 El sistema formadopor el partido y sus organizaciones, también funcionó comola agencia de repartición de empleos públicos; la negaciónde una perspectiva de derechos-obligaciones en la esferapública se basó en este mecanismo por el cual había sujetosbeneficiarios, por un lado, y en la renuncia societal a laparticipación política y al reclamo de los derechosreconocidos en la normatividad existente, por el otro.

(5) El monopolio del legado político-ideológico de la Revolución Mexicanapor parte del partido de estado. El centro de ese discurso fue lameta de la repartición de la riqueza, la promesa de unmejoramiento de la calidad de vida de las mayorías(vencedoras en la Revolución), aun si para conseguir esa“justicia social” debieran situarse las prácticas democráticasen el terreno del olvido o la ficción.

(6) Un refinado mecanismo de control de los opositores que consiste ensu reclutamiento y, cuando esto no era posible, en surepresión selectiva o masiva. Este sistema de control de laslibertades públicas alimentaba el poderío del autoritarismo


a través de una perversa dualidad entre un amplio espacionormado por el derecho y una práctica que vulneraba losderechos de los individuos que discrepaban de los principiosdel régimen.

(7) El control casi absoluto de los medios masivos de información, tantodirecta como indirectamente. Esto tenía dos consecuenciasprincipales: la esfera pública, mecanismo esencial de unrégimen democrático, estaba acotada y, en segundo lugar,la fragmentación de dicha esfera hacía muy compleja larealización de iniciativas nacionales contestatarias.

3. Las principales transformaciones del periodo 1968-2000.9

1968: el inicio de la transición política

En 1968 el régimen enfrentó una crisis de legitimidad porun movimiento estudiantil y popular que sólo pedía la facticidadde derechos civiles y políticos, esto es, la vigencia de losprincipios enmarcados en la constitución de 1917.

En los años siguientes, además de la represión, desde elestado se realizaron ciertas reformas “desde arriba” del sistemade partidos, como la reducción de la edad para votar y ser votado.En el campo de la sociedad civil empezó a vislumbrarse laposibilidad de construir identidades colectivas fuera del régimenbasado en el autoritarismo del poder ejecutivo; en este sentido,destacan los trabajos de organización social independiente dela izquierda social conformada por el movimiento estudiantil yel trabajo de promoción de la iglesia católica mexicana (ICM).

1970-1976

Al inicio de los años 70 el contexto socio-demográfico fuedeterminante en los cambios de la relación entre la renacientesociedad civil y el estado social autoritario: el país era másindustrializado y urbano, menos agrario y rural, también muchomás grande tanto en población como en el crecimiento del PIB.

En 1968 el régimenenfrentó una crisis delegitimidad por unmovimiento estudiantil ypopular que sólo pedía lafacticidad de derechosciviles y políticos.

Al inicio de los años 70 elcontexto socio-demográfico fuedeterminante en loscambios de la relaciónentre la renacientesociedad civil y el estadosocial autoritario


El gobierno de Luís Echeverría llevó a cabo una políticaagraria amplia que se tradujo en el crecimiento de organizacionescampesinas de segundo nivel. Mientras tanto, en el seno de lasociedad civil observamos los primeros experimentossignificativos de la autonomía empresarial, el desarrollo de lasbases de la iglesia católica popular y algunas de las primerasexperiencias de autonomía campesina, como el CongresoIndígena de 1974 en Chiapas.

El crecimiento de la economía tuvo un momento deinflexión con la crisis de endeudamiento y devaluación de 1976,la cual impactó destacadamente en los trabajadores industriales.En este contexto aparecen movimientos por la autonomía quese conocen como la Insurgencia sindical, al tiempo que también seda una fractura en la histórica relación del régimen con losgrandes empresarios (como referencia pueden citarse laexpropiación de los Valles del Mayo y el Yaqui; y la creación delConsejo Coordinador Empresarial). En términos de laconstrucción de una esfera pública autónoma, al final del sexeniode Echeverría puede destacarse el conflicto en el periódicoExcélsior.

1977–1982

La primera parte del gobierno de José López Portillo estuvomarcada por la petrolización de la economía (se decía, entre 1977y 1981, que el problema entonces era “administrar la abundancia”),la reforma político-electoral de 1977 (que permitió, por ejemplo, lapresencia de minorías dentro del parlamento) y una reformaadministrativa. Dentro del régimen, el gobierno marcó una nuevapolítica en las relaciones con las estructuras corporativo-clientelaresal cambiar el centro de su apoyo del campesinado al movimientoobrero.

En el ámbito de la sociedad civil aconteció el cambio deproyectos político-culturales en los actores campesinos conocidocomo “el cambio de terreno” e irrumpe en la escena lo que

La primera parte delgobierno de José LópezPortillo estuvo marcada

por la petrolización de laeconomía


después se conocerá como el movimiento urbano popular (elMUP). La pluralización y fortalecimiento de una “sociedad civilen retorno” (Pérez Díaz, 1993) se enriquecieron con el diálogosocietal entre actores diversos (por ejemplo, la izquierda socialy la iglesia católica) y con la visibilización de “nuevos actores”como el movimiento por los derechos de las mujeres y de lascomunidades lésbica y homosexual.

De esta forma, las relaciones sociedad civil-estadotendieron a una incipiente complejización debido a los ajustesinternos del régimen, la pluralización de los actores societales10

(inicio de la crisis del modelo corporativo-autoritario eincapacidad para incorporar a nuevos sujetos sociales) y lasnuevas reglas delineadas en la Reforma Política de 1977.

La segunda mitad del sexenio lópez-portillista se recuerdapor los efectos de la crisis de los precios del petróleo y lageneralización de la corrupción: el modelo del “desarrolloestabilizador” se vino abajo.

1983-1988

La irrupción del neoliberalismo en el gobierno federal fuepaulatina, aunque en el sexenio de Miguel de la Madrid se hicierapatente la llegada de los tecnócratas al poder. La polarizaciónsocial se institucionaliza y se implantan reformas estructuralesen el mercado, como la llamada reconversión productiva. Desdeel principio, de la Madrid reconstruye los acuerdos con lascúpulas empresariales a través de medidas como la deses-tatización bancaria que había tensado al máximo el ambientepolítico al final del gobierno de López Portillo.

A lo largo del país, y desde diversos ángulos políticos(Juchitán, Oaxaca; gran parte del norte del país y San Luís Potosí),surgen fuertes movilizaciones opositoras en el campo electoralregional. Sin embargo, es tras el terremoto de 1985 en la ciudadde México cuando se da la mayor ruptura entre el régimen y unaciudadanía que se organiza al margen de éste. En esta

En el ámbito de lasociedad civil aconteció elcambio de proyectospolítico-culturales en losactores campesinosconocido como “elcambio de terreno” eirrumpe en la escena loque después se conocerácomo el movimientourbano popular.

La segunda mitad delsexenio lópez-portillista serecuerda por los efectosde la crisis de los preciosdel petróleo y lageneralización de lacorrupción:

En el sexenio de Miguelde la Madrid se hacepatente la llegada de lostecnócratas al poder.

Es tras el terremoto de1985 en la ciudad deMéxico cuando se da lamayor ruptura entre elrégimen y una ciudadaníaque se organiza al margende éste.


contingencia se mostraron la incapacidad e insensibilidadgubernamental, que dieron paso a la autoconfianza de las redesasociativas civiles.

El régimen llevó adelante una reforma del mercado sinuna reforma política que la acompañara. Las iniciativas delgobierno para construir legitimidad para sus políticas fueron lospactos neo-corporativos (Pacto de Solidaridad Económica), mientrasse llevaba a cabo el inicio del desmantelamiento de sectores delestado social.

Paulatinamente, dentro de la sociedad civil se ampliabauna noción de afirmación de derechos civiles y políticos juntocon experiencias más orgánicas de gestión social: por un lado, laconfluencia entre el movimiento urbano popular y losdamnificados de 1985 y, por el otro, grupos campesinos queapostaban por el control de nuevas esferas de la vida social.

La crisis política de 1988 se explica con estos elementos, juntoa la movilización de sujetos sociales hartos de la política social delgobierno y la incapacidad del partido de estado para mantener losacuerdos internos. Dicha movilización se verá reflejada, en elmediano plazo, en una baja sostenida del voto por el PRI en laselecciones intermedias. De esta forma, la duda sobre la victoria deSalinas de Gortari en las elecciones presidenciales de 1988 frente aCuauhtémoc Cárdenas puede entenderse como el resultado de unasuma de tradiciones (movimiento estudiantil, los sismos de 1985,la izquierda tradicional, el ex-priísmo, la izquierda social, y los“nuevos ciudadanos”), del reconocimiento fuera del régimen detodas las formas de lucha y la inauguración de un amplio debatedemocrático en la izquierda que hasta entonces se enfocabacentralmente en la justicia y la igualdad.

1989–1994

El modelo económico del gobierno salinista mantuvo elproceso de desmantelamiento del estado social, bajo la lógica deconstruir un estado esbelto y eficiente: el resultado hasta ese

Dentro de la sociedadcivil se ampliaba una

noción de afirmación dederechos civiles y políticos

junto con experienciasmás orgánicas de gestión

social.

El modelo económico delgobierno salinista

mantuvo el proceso dedesmantelamiento del

estado social, bajo lalógica de construir un

estado esbelto y eficiente.


momento se resumió en la concentración de la riqueza (24 megamillonarios y 13.6 millones en la pobreza extrema).

Durante el sexenio salinista la sociedad política se delineó enun sistema de “dos partidos y medio”, con un PRI cargado hacialos principios neoliberales (con la marca del “liberalismo social”),un PAN pragmático y concertador y un recién fundado PRD que seconfrontó con el gobierno con un alto costo humano y político. Losantiguos partidos funcionales al régimen (los “paraestatales”)prácticamente desaparecieron, al tiempo que los otros dos partidosnacionales actuales aparecieron en la primera mitad de ese gobierno:el Partido del Trabajo y el Verde Ecologista de México.

En el ámbito de la sociedad civil, cabe destacar que los sujetosobreros del norte y centro del país se encontraron en una paradoja:no podían controlar su sindicato pero tampoco les controlaban yacomo electores. Varios sujetos campesinos pasaron del cambio deterreno a la apropiación de la vida social; las relaciones en el ámbitorural y de éste con el estado se modificaron radicalmente con lasreformas al artículo 27 constitucional en 1992. El movimiento porlos derechos de las mujeres logró avanzar en acuerdos inter-partidarios y se notó también la multiplicación de las organizacionesde la sociedad civil (OSC). Finalmente, las luchas por elreconocimiento de derechos, en particular de los gruposespecialmente vulnerables, lograron que el tema de los “derechoshumanos” se instalara en la esfera pública con una alta legitimidad.

Sin embargo, lo más destacable del sexenio salinista, entérminos de la relación sociedad civil-estado, sin duda radicó en elPrograma Nacional de Solidaridad, a partir del cual se trabajó afavor de la reconstrucción de la legitimidad que Salinas de Gortarino obtuvo en las elecciones de julio de 1988.

El PRONASOL, visto a la distancia, puede considerarsela cúspide de la presidencia autoritaria; como proyecto políticono abandonó el corporativismo (teniendo en mente latransformación del PRI en uno de “la solidaridad”, retomandovarias enseñanzas del trabajo de promoción del desarrollo de la

El movimiento por losderechos de las mujereslogró avanzar en acuerdosinterpartidarios y se notótambién la multiplicaciónde las organizaciones de lasociedad civil (OSC).

Lo más destacable delsexenio salinista, entérminos de la relaciónsociedad civil-estado,radicó en el ProgramaNacional de Solidaridad.


izquierda social), aunque sí detonó la organización de cientosde miles de ciudadanos que participaron en diferentes comitésque gestionaron los programas sociales y políticos del salinismo.

1994-2000

Durante el sexenio de Ernesto Zedillo, las relaciones con lasociedad civil se vieron marcadas por la movilización autónoma deamplios sectores en contra de una salida militar al levantamientodel Ejército Zapatista de Liberación Nacional y la descomposicióninterna del PRI traducida en el asesinato del candidato presidencial(Luís Donaldo Colosio) y un alto dirigente de ese partido (JoséFrancisco Ruiz Massieu). Poco después de tomar posesión de lapresidencia, Zedillo hizo frente a una fuerte crisis económica financiera.

El levantamiento del EZLN, así como las movilizacionesciviles y específicamente indígenas relacionadas, impusieron en laesfera pública el tema de los derechos de los pueblos indígenas,pero también de éstos como parte de la sociedad civil organizada.

En gran medida, este contexto hizo posible la materializaciónde la reforma político-electoral de 1996, a partir de la cual no sólose ciudadanizó y autonomizó el Instituto Federal Electoral (entreotros cambios inscritos en el Código de la materia); este marconormativo, junto con el diseño institucional peculiar y el compromisocívico en la democratización de la sociedad, cambiaron los términosde la disputa electoral en México. En este sentido, la alternancia departido en la presidencia de la República, se vio antecedida por lapérdida de la mayoría del PRI en la Cámara de Diputados en laselecciones intermedias de 1997, así como por el fortalecimiento delos movimientos sociales pro-democráticos en el país (Olvera,2003c).

2000-2005A partir de la llegada a la presidencia de Vicente Fox,

advertimos cuatro cambios que modifican el contexto de larelación sociedad civil-estado. Algunos de estos cambioscorresponden a la acción intencional de su administración, pero

Durante el sexenio deErnesto Zedillo, las

relaciones con la sociedadcivil se vieron marcadas

por la movilizaciónautónoma de amplios

sectores en contra de unasalida militar al

levantamiento del EjércitoZapatista de Liberación

Nacional y la descompo-sición interna del PRI

A partir de la llegada a lapresidencia de VicenteFox, advertimos cuatro

cambios que modifican elcontexto de la relación

sociedad civil-estado.


otros son resultado de procesos de mediano y largo plazos queemergen con nueva fuerza en el momento de reconfiguracióndel régimen.

1. El poder del estado, entendido como uno de los dosinterlocutores de la relación, se basa en la legitimidadsurgida del proceso electoral. La “fuerza de las urnas”hace menos urgente que en otros gobiernos crearmecanismos que lo legitimen a través de la evaluaciónpositiva de su desempeño.11

2. La transparencia se convierte en un tema central deldiscurso gubernamental (el tipo 2 de ISE es la marcadel sexenio).

3. Algunos cuadros centrales (directivos y ejecutivos)de la administración del presidente Fox en espaciosclave (desarrollo social y presidencia, por ejemplo)tienen sus orígenes en la militancia en organizacionesde la sociedad civil, lo cual les aporta otra sensibilidadhacia el sector asociativo. Tal vez los casos del Indesoly el Programa Oportunidades, sean los más evidentes.

4. Finalmente, se observa un reflujo en las capacidades yorganización de las OSC. Una vez lograda laalternancia en la presidencia de la República, no seobserva un tema suficientemente fuerte paraconvocarlas a la acción colectiva, más allá de lasmovilizaciones sectoriales y coyunturales.

En términos de innovación institucional, se han llevado acabo leyes de innegable importancia en lo que se refiere a lasrelaciones sociedad civil-estado, entre ellas se encuentran la leyfederal de fortalecimiento a la OSC, la de transparencia y accesoa la información pública y la de desarrollo social.

Hay más oferta de participación y más cauces institu-cionales para hacerlo; sin embargo, no se aprecia un cambioestructural y se mantiene el monopolio de la decisión en la

Se han llevado a caboleyes en lo que se refiere alas relaciones sociedadcivil-estado, entre ellas laley federal de fortale-cimiento a la OSC, la detransparencia y acceso a lainformación pública y lade desarrollo social.


sociedad política (partidos políticos). La debilidad puede estaren los actores sociales, pero también en el monopolio de lospartidos en la toma de decisiones. Podríamos decir que aumentala oferta de participación, pero no se busca generar demanda.

4. Un resumen: complejidad y heterogeneidad social.

Los cambios políticos de los últimos años han permitido un aumentoy pluralización de actores sociales y temas que promueven lamultiplicación de interfaces socioestatales, como formasinstitucionalizadas de una nueva relación entre la sociedad y elestado, en diferentes ámbitos y campos de la política pública.

El origen de las ISE más institucionalizadas puede rastrearseen cuatro procesos principales: las presiones internacionales a favorde la modernización del estado (requisitos para acceder a préstamos,acuerdos comerciales “con cláusulas democráticas”, por ejemplo),las luchas societales por la autonomía, los cambios institucionalesen el estado (nueva administración pública) y la búsqueda delegitimidad en el ejercicio del poder (orígenes diversos, quetienen que rastrearse en casos concretos).

La apertura política, en términos de la existencia de lasISE, ha conducido a la proliferación más que a la eficacia; se hapreferido, en la mayoría de los casos, la legitimidad a la eficacia.Podemos arriesgar una hipótesis en el sentido que muchos delos mecanismos de relación sociedad civil-estado no soneficientes porque funcionan principalmente como medios paralegitimar la acción de los gobernantes y no como contrapartesefectivas del poder gubernamental, como auténticos mecanismosde participación corresponsable.

De ahí que muchos actores de la sociedad civil hablen deuna “participación decorativa” y no deliberativa (Villaseñor,2005). Esto puede traducirse formalmente en un desequilibrioentre legitimidad y eficiencia: las instancias de participaciónentregan legitimidad a las acciones gubernamentales, más queeficiencia.

Los cambios políticos delos últimos años han

permitido un aumento ypluralización de actores

sociales y temas quepromueven la multipli-

cación de interfacessocioestatales

Muchos de losmecanismos de relaciónsociedad civil-estado no

son eficientes porquefuncionan principalmente

como medios paralegitimar la acción de losgobernantes y no como

contrapartes efectivas delpoder gubernamental.

Las instancias departicipación entregan

legitimidad a las accionesgubernamentales, más que

eficiencia.


Este desequilibrio afecta negativamente a la gobernabilidaddemocrática, sobretodo en términos de credibilidad y confianza.Sin embargo, las causas de la baja eficiencia incluyen no sóloproblemas de diseño de los mecanismos, sino también lareducción de la esfera pública, la creciente complejización delas acciones gubernamentales y los costos de la participaciónpara la ciudadanía. Del otro lado del fenómeno descrito, noparece existir una demanda ciudadana articulada para modificarla actual relación con el estado. En ninguna encuesta recientese aprecia la falta de participación como una demanda ciudadana,y una gran cantidad de la población sigue prefiriendo que losproblemas los solucione el gobierno a través de mecanismos deinterlocución directa con el gestor (legislador, líder social) o elencargado del poder ejecutivo (ver el apartado IV. 1.).

A grandes rasgos, las tres décadas iniciales de la transiciónpolítica mexicana desde un régimen social autoritario (1968-2000) pueden interpretarse como la irrupción de múltiplesluchas por el reconocimiento de los derechos civiles y políticosque fueron expropiados por el partido de estado y susinstituciones societales legitimadoras a cambio de la promesade desarrollo de los derechos económicos, sociales y culturales;a la mitad del período, cuando ni unos ni otros han podidoestablecerse plenamente, amplios sectores de la “sociedad civilen retorno” (Pérez Díaz, 1993) introducen en la agenda públicael debate sobre los derechos de los pueblos y de solidaridad. Laalternancia en la presidencia de la República en el año 2000 serealiza en un escenario que obliga a los actores societales yestatales a reformular sus proyectos.

Así, este escenario puede caracterizarse por la continuidaden el proyecto económico-financiero, por las fuertes contra-dicciones entre la estructura político-administrativa existente ylas necesidades de un país democrático, así como el crecimientoacelerado de ciertos poderes fácticos y la urgencia de políticasde estado que trasciendan las pugnas en la sociedad política(Isunza Vera, 2000).

Las tres décadas inicialesde la transición políticamexicana desde unrégimen social autoritario(1968-2000) puedeninterpretarse como lairrupción de múltiplesluchas por el reconoci-miento de los derechosciviles y políticos.


II. DEFINICIÓN DE INTERFACESSOCIOESTATALES (TIPOLOGÍA).1. Interfaz: concepto para el estudio de las relaciones

sociedad civil-estado.

EN CONCORDANCIA CON EL ESQUEMA conceptual quedesarrollamos al inicio de este ensayo, es necesario un

instrumento de enfoque de las relaciones inter-áreas, es decir,entre estado, sociedad civil y mercado, en la perspectiva de suanálisis empírico.

Con tal fin hemos decidido retomar el concepto deinterfaz,12 entendido como un espacio de intercambio y conflictoen el que ciertos actores se interrelacionan no casual sinointencionalmente.13 Un tipo especial de interfaz es el espaciodonde actores societales y estatales se encuentran (por lo tanto,las definimos como interfaces socioestatales). Estas interfacessocioestatales están determinadas estructuralmente tanto porla política pública14 como por los proyectos sociopolíticos delos actores (estatales y societales) concernidos.

Nuestra visión de interfaz retoma los trabajos de BryanRoberts (2001) y Norman Long (1999). Para el primero, (Roberts,2001: 3) la interfaz supone relaciones socio-estatales que debenanalizarse en su contenido tanto como confrontación de interesessociales, cuanto contrastación de interpretaciones e infor-maciones que se efectivizan durante la implementación de laspolíticas públicas.

Por otro lado, Norman Long (1999: 1-4) asume que lainterfaz (1) es una entidad organizada de intencionalidades yrelaciones entrelazadas; (2) es un lugar para el conflicto, laincompatibilidad y la negociación; (3) es un sitio de confrontaciónde paradigmas culturales; (4) implica una realidad donde losprocesos de conocimiento son centrales; (5) se constituyetambién por el poder, entendido como resultado de luchas porrelaciones estratégicas y significados; (6) está compuesta por

El concepto de interfaz esentendido como un

espacio de intercambio yconflicto en el que ciertosactores se interrelacionan

no casual sinointencionalmente.


discursos múltiples; y, (7) puede ser el espacio para laintervención planeada en los mundos de vida de los actoressociales individuales y colectivos.

De esta forma, en los casos empíricos estudiados (comolos consejos ciudadanizados, sean consultivos o decisorios) sedesarma el argumento de supuestas virtudes intrínsecas de losocietal contra las maldades constitutivas de lo estatal. Así, “alcontrario de ser portadores de reivindicaciones a priori justas ylegítimas, los movimientos sociales y organizaciones voluntariasde la sociedad civil tienen que enfrentar el difícil aprendizaje dela gestión pública, que va siendo realizado en medio de fuertestensiones y contradicciones, entre estas, inclusive, una fuerteasimetría de poder entre los representantes de la sociedad civily los del estado” (GECD, 1998-1999c: 70-71).

La perspectiva de análisis que se resume en el concepto deinterfaz socioestatal (ISE) implica seis presunciones básicas:

1) La interfaz es un espacio social constituido por losintercambios de sujetos intencionales. Estas interfacesse materializan en un campo concreto en el que seda la disputa por un tipo específico de bienes.Consecuentemente, la interfaz es:

a) Un espacio de conflicto

b) Un espacio donde se efectúan relaciones (común-mente) asimétricas entre sujetos sociales (conflictosque constan de las dimensiones estratégica ycomunicativa).

2) La interfaz socioestatal (ISE) es uno de los posiblesespacios de intercambio, y se compone de sujetossocietales y sujetos estatales.

3) Los sujetos de la interfaz pueden ser individuales (a,a’, b…) o colectivos (A, A’, B…);

Los movimientos socialesy organizacionesvoluntarias de la sociedadcivil tienen que enfrentarel difícil aprendizaje de lagestión pública.


4) Los sujetos, tanto por su lugar en el espacio socialcuanto por su historicidad, portan proyectossociopolíticos (esto es, una cierta configuración deestrategias de conocimiento, normas y valores).

5) Los sujetos establecen relaciones (que graficamoscon flechas direccionadas:«), en las que intercambianbienes, prestigio, etcétera.15

6) Debido a que las relaciones entre sujetos implicanprácticamente siempre relaciones asimétricas, laescala es una variable fundamental para analizar loscasos concretos de interfaces, esto es, de relacionessociedad civil-estado.

En síntesis, el Gráfico 1 muestra esquemáticamente lalógica de las interfaces socioestatales:


2. Tipología de interfaces socioestatales:tipos cognoscitivos y tipos políticos.16

Las relaciones sociedad civil-estado en el México actual son tanheterogéneas y con historias tan particulares (esto es, que no seexplican totalmente por las grandes tendencias nacionales), quees necesario ordenar analíticamente los datos que surgen de larealidad empírica.

Mediante la noción de interfaz socioestatal es posiblereducir la lógica de las interacciones a dos formas básicas deintercambio, más allá de los actores concretos que les den vida.

De esta manera, las posibles relaciones “típico-ideales”entre el estado y la sociedad civil pueden definirse en tres queremiten a una lógica cognoscitiva (relaciones de “hacer saber”)y tres que se refieren a una lógica política (relaciones de “hacerhacer”).

Los tipos ideales, en sentido weberiano (Weber, 1964), nosignifican descripciones de la realidad sino abstracciones de lamisma que sirven como referencia analítica de su complejidad.Así, los tipos ideales de relaciones sociedad civil-estado sonuna “brújula” analítica para describir y comprender las formasconcretas recopiladas en el mapa de estos mecanismos deintercambio, así como en formas menos institucionalizadas derelación socio-estatal.

En síntesis, los tipos cognoscitivos son:

1) Interfaz de contribución (participación socialinformativa)

SC→E, en el cual la sociedad civil informa al estado.

Ejemplos de este tipo son los buzones de quejas y formastenues de consulta sectorial y temática; asimismo, este tipoincluye los mecanismos de “atención ciudadana”.

Las posibles relaciones“típico-ideales” entre elestado y la sociedad civilpueden definirse en tresque remiten a una lógicacognoscitiva y tres que serefieren a una lógicapolítica .


2) Interfaz de transparencia (información guber-namental)

SC←E, en la que el estado informa a la sociedad civil.

Ejemplos de este tipo son las páginas de Internetgubernamentales, los informes regulares de gestión guber-namental y las campañas mediáticas del estado.

3) Interfaz comunicativa (colaboración informativa)

SC↔E, en la que sociedad civil y estado se informanmutuamente, se comunican.

Ejemplos de este tipo son los mecanismos de transparenciade la información pública gubernamental y los consejosconsultivos con carácter no vinculante.

Los tipos políticos son:

4) Interfaz mandataria (Democracia directa, Controlsocial)

SC⇒E, en la que la sociedad civil controla, domina odirige al estado.

Ejemplos de este tipo son los mecanismos de la llamadademocracia directa como el referéndum, plebiscito e iniciativapopular, así como las contralorías sociales en “sentido fuerte”.Asimismo, las elecciones de los gobernantes y legisladores enlos ámbitos federal, estatal y municipal son mecanismos derelación entre la sociedad civil y el estado que pueden entenderseen este tipo de interfaz.17

5) Interfaz de transferencia (políticas públicassubrogadas, transferencia de políticas)

SC⇐E, en la que el estado controla, domina o dirige ala sociedad civil.

Ejemplos de este tipo de relación son los proyectos dedesarrollo social gestionados por organizaciones de la sociedad


civil (OSC); asimismo, son ejemplos de este tipo los proyectosculturales, las obras con participación social (mano de obra), ylas investigaciones hechas por instituciones académicas y OSC,con recursos públicos bajo contrato.

6) Interfaz cogestiva (cogestión)

SC⇔E, en la que sociedad civil y estado mantienenuna relación de cogestión.

Ejemplos de este tipo son los Consejos Electorales delIFE y otros consejos cuyas decisiones son de caráctervinculatorio.

3. Niveles de institucionalización de las interfaces socio-estatales y pluralidad de nociones.

A partir de la tipología desarrollada con anterioridad, es necesariodistinguir niveles de institucionalización de las interfacessocioestatales, con la finalidad de discernir dentro de lacomplejidad de las posibles relaciones entre la sociedad civil yel estado mexicanos. Asimismo, cabe distinguir previamentealgunas de las principales nociones que remiten, expresa otácitamente, a experiencias concretas de las relaciones sociedadcivil-estado en México.

Pluralidad de nociones sobre la relaciónsociedad civil-estado

En la realidad nacional, las relaciones entre sociedad civil yestado suelen caracterizarse como mecanismos de participaciónciudadana.18 De esta forma, cada campo de la política pública(salud, educación, seguridad ciudadana, campo, mujeres) puedecontar con mecanismos para que la sociedad civil participe en laplaneación y gestión de las políticas específicas.19

Por ejemplo, en el campo de la seguridad pública encontramosun bajo nivel de participación, ya que los actores sociales sólo

Las relaciones entresociedad civil y estadosuelen caracterizarsecomo mecanismos departicipación ciudadana.


inciden en el acopio de información y la consulta (comoentrevistados en encuestas que definen la inseguridad como su mayorpreocupación, y la baja calidad técnica de la policía como desafío),su participación se centra en la etapa previa de la política (en laformación de la agenda, más que nada) (Azaola, 2005). Por otro lado, elcampo de las políticas sobre mujeres en el DF, por ejemplo, presenta unalto nivel de participación, puesto que actores sociales no sólo participanen la formación de la agenda y la planeación, sino también en suimplementación, y donde se incluyen la consulta y evaluación conjunta,pero también la colaboración y el facultamiento (Álvarez, 2004: 274).

Una segunda forma de concebir las relaciones entre la sociedadcivil y el estado está marcada por el discurso de la accountability, orendición de cuentas,20 entendida como una nueva etapa en ladiscusión de los procesos de democratización que va más allá delas relaciones tradicionales entre gobernantes y gobernados.

La rendición de cuentas (RdC) “implica la existencia de unactor responsable, de alguna acción de éste, de la narración yjustificación sobre lo que dicho actor ha realizado, así como delcontrol colectivo que actores responsabilizantes efectúan en esteproceso de múltiples sentidos… esta noción compleja de larendición de cuentas está formada por tres dimensiones: lainformativa, la justificativa y la ‘exigitiva’, ligada esta última a unaperspectiva de derechos (y obligaciones)” (Isunza, 2004: 25).

La rendición de cuentas implica tres dimensiones:información, justificación y sanción (Schedler, 1999: 15-17).Las dos primeras se refieren a la petición por parte de losrepresentados y la obligación por parte de los representantes deinformar y explicar las decisiones que toman. No sólo de darcuenta de cuántos recursos se disponen y cómo se distribuyeron,sino también el por qué de estas decisiones; mientras que latercera se refiere a la capacidad de exigencia [enforcement] porparte de los representados sobre los representantes.21

En la lógica de la noción de interfaz de rendición decuentas, aparece como pre-requisito fundamental la posibilidad

Una segunda forma deconcebir las relaciones

entre la sociedad civil y elestado está marcada por eldiscurso de la accountability,

o rendición de cuentas.

La rendición de cuentasestá formada por tres

dimensiones: lainformativa, la justificativa

y la exigitiva.


de contar con actores sociales informados y con mecanismosclaros para acceder a la información pública, lo que se conocecomo transparencia.22

De esta forma, tenemos tres nociones del sentido comúnque se relacionan con diversos mecanismos de comunicaciónsociedad civil-estado: la transparencia, la participaciónciudadana y la rendición de cuentas.

Niveles de institucionalizaciónde las interfaces socioestatales

Desde una perspectiva institucional, la relación entresociedad civil y estado puede medirse a partir del grado deformalidad-informalidad de los mecanismos de participaciónciudadana, de transparencia o de rendición de cuentas. EnMéxico coexisten de manera significativa mecanismos formales(identificados en leyes, reglamentos, acuerdos, etcétera) conmecanismos informales tanto de presión (mítines, plantones,tomas de oficinas) como de negociación (mesas de concertación).

Cabe destacar dos elementos que muestran la persistencia demecanismos informales de relación sociedad civil-estado en México.El primero son ciertos rasgos de la cultura política mexicana yla centralidad de mecanismos informales en el régimenposrevolucionario, mientras que el segundo remite al descréditodel estado de derecho y las instituciones de impartición de justiciacomo instituciones legítimas y eficaces para la resolución deconflictos.

En México encontramos ejemplos cotidianos de unacoexistencia de sistemas formales e informales de poder que senutren y hunden sus raíces en la lógica del régimen posre-volucionario, el cual fue descrito someramente en la primeraparte de este ensayo. Una de las consecuencias de estaparticularidad histórica es la falta de confianza de la ciudadaníaen la aplicación de reglas iguales para todos. Según la EncuestaNacional de Cultura Política de 2003 el 44% de los entrevistados

Tenemos tres nociones delsentido común que serelacionan con diversosmecanismos decomunicación sociedadcivil-estado: latransparencia, laparticipación ciudadana yla rendición de cuentas.

En México encontramosejemplos cotidianos deuna coexistencia desistemas formales einformales de poder quese nutren y hunden susraíces en la lógica delrégimen posrevolu-cionario


afirman que ni autoridades ni ciudadanos respetan la ley, el 63%cree que ésta se aplica para lograr el beneficio de unos cuantosy el 40% opina que las leyes funcionan para defender los interesesde la gente con poder (SEGOB-INEGI, 2003).

Asimismo, la encuesta sobre democracia del Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2004) señala quela sensación de injusticia es incluso mayor que la media de lospaíses de América Latina (AL). Así, en México, el 58.3% de losencuestados tiene muy baja percepción sobre la igualdad antela ley (la respuesta más numerosa en los países estudiados),mientras que en América Latina sólo el 36,2% de los encuestadostiene esta opinión. La idea de una desigualdad ante la ley es aúnmás acentuada cuando se trata de ciertos actores socialesvulnerables. Así, el 55,2% de los encuestados en México creeque los indígenas no logran hacer valer sus derechos, cuandoesta visión en América Latina se presenta en apenas el 38.3%.Esta desconfianza se corresponde con la experiencia vivida porla ciudadanía: el 49,2% de los mexicanos encuestados consideróque los funcionarios del poder judicial no le atendieron ni rápidani justamente, lo que contrasta con el 30,7% de los latinoame-ricanos que tuvieron esta misma experiencia.

Estos datos permiten inferir una debilidad estructural delos sistemas institucionalizados de participación ciudadanaorientada a la rendición de cuentas, ya que no se cuenta, por lomenos desde el punto de vista de la ciudadanía, con unaconfianza suficiente para activar ciertos mecanismos derendición de cuentas horizontal (horizontal accountability), en losque el equilibrio entre poderes del estado se activa.

Manifestaciones y mesas de negociación ad hoc

En este contexto de coexistencia permanente demecanismos formales e informales de relación entre la sociedadcivil y el estado, cobra sentido la necesidad de definir una seriede mecanismos cotidianos que, sin embargo, no estánformalizados en el marco normativo vigente. Retomemos

No se cuenta, por lomenos desde el punto de

vista de la ciudadanía, conuna confianza suficiente

para activar ciertosmecanismos de rendición

de cuentas horizontal(horizontal accountability).


algunos datos que muestran la significativa recurrencia a lasmanifestaciones públicas colectivas en México.

Según tres fuentes independientes que cuentan con undiverso grado de cobertura y sistematización de la información,este tipo de relación informal entre la sociedad civil y el estadoes muy importante. Según un estudio del PNUD (2004: 224), el39.9% de los entrevistados en México ha participado enmanifestaciones colectivas, lo que contrasta con un 24.3% delos entrevistados en el conjunto de América Latina.23 En laEncuesta Nacional de Cultura Política (ENCUP) de 2003 el27% de los entrevistados afirmó haber participado en actospúblicos por alguna causa, frente al 14% que dijo que participóen alguna organización de ciudadanos.

La manifestación de sujetos inconformes con el poderpúblico creció entre 2001 y 2003: el primer año el 7,2% de losentrevistados dijo que había tratado de asistir a una manifestaciónpara resolver un problema, mientras que esa respuesta la dio el12% de los encuestados en 2003 (ENCUP, 2001 y 2003).

La ciudadanía mantiene esa posición de crear interlocucióncon el estado a través de manifestaciones públicas, encoincidencia con la tradición política nacional, pero tambiénporque, de forma significativa, este mecanismo le es funcional.En el IV informe de gobierno del presidente Vicente Fox seafirma que durante el primer semestre de 2004 la Secretaría deGobernación atendió a representantes de los ciudadanosmovilizados en 590 mítines, plantones y bloqueos realizados enel Distrito Federal. Esto se traduce en la interlocución delrepresentante del gobierno de la República con casi tres gruposde manifestantes cada día (Gobierno de México, 2004: 348).

Sin embargo, la efectividad de estos mecanismos esdesigual. Por ejemplo, podemos citar el campo de la reformaagraria, un sector de la política especialmente sensible amecanismos informales de presión. Según Pinacho (2005),después de las reformas constitucionales de 1992 y la firma de

La ciudadanía mantieneesa posición de crearinterlocución con elestado a través demanifestaciones públicas,en coincidencia con latradición políticanacional.


los acuerdos agrarios de 1997, las organizaciones campesinasmantuvieron la práctica de plantones y marchas, aunque estosservían más bien como “válvulas de escape internas”. La lógica deestas movilizaciones es la siguiente: los campesinos presionan allíder por falta de una solución (muchas veces producto de los malosmanejos de esa dirigencia) y estos organizan plantones y tomas deoficinas para “hacer ruido”. Los plantones mencionados son sobretodo rituales: los funcionarios saben cuándo van a ser tomadas lasoficinas, los jefes despachan en otros despachos, etcétera. Una vezrealizado el acto ritual, un funcionario medio atiende a losmanifestantes en mesas de negociación previamente concertadas.

Se postula como hipótesis que estos mecanismos no-formales han evolucionado a lo largo del tiempo, y cobrasentido su transformación a partir del contexto sociopolítico.De esta forma, las movilizaciones en los años 70 y 80cumplían la función de permitir a ciertos actores socialesacceder a la esfera pública visibilizando ciertos problemas(creando agendas, tematizando problemas) que no eranprocesados en las instituciones del régimen social-autoritario.

En aquel momento se trataba de mostrar capacidad demovilización y fuerza, en un contexto de medios de informaciónque de manera casi unánime negaban su existencia. A partir dela pluralización de la sociedad política a finales de los años 80(partidos políticos presentes en gobiernos locales y estatales,así como en la legislatura federal) y de la mayor autonomía yfortalecimiento de la sociedad civil, las manifestaciones dejande ser sólo un medio de adhesión (de las organizacionescorporativas hacia el régimen priísta), o de denuncia y creaciónde agenda (de actores autónomos u opositores al régimen), paraconvertirse, también, en un mecanismo ritual que abre espaciospara la concertación entre actores civiles y estatales cada vez menosunánimes. Esta diversidad de significados de las manifestacionespúblicas se mantiene en una mixtura que toma facetasparticulares a partir de la alternancia en los gobiernos de losámbitos federal, estatal y municipal, junto a la pluralidad

Las movilizaciones en losaños 70 y 80 cumplían la

función de permitir aciertos actores sociales

acceder a la esfera públicavisibilizando ciertos

problemas que no eranprocesados en las

instituciones del régimensocial-autoritario.

A partir de la pluralizaciónde la sociedad política a

finales de los años 80 y dela mayor autonomía yfortalecimiento de la

sociedad civil, lasmanifestaciones dejan de

ser sólo un medio deadhesión , o de denuncia

y creación de agenda ,para convertirse, en un

mecanismo ritual que abreespacios para la concertación

entre actores civiles yestatales cada vez menos

unánimes.


instalada en las legislaturas estatales y la federal. Así, la cantidady frecuencia de las marchas parece aumentar pero, al mismotiempo, no prescinden en la mayoría de los casos de losmecanismos institucionales de resolución de los conflictos: lasmarchas y plantones acompañan a otros mecanismos, no lossuplantan.

El uso de los medios de información

Una forma de relación sociedad civil-estado muyimportante, por su generalización social en toda la geografíanacional, son las campañas de comunicación del estado a travésde los medios masivos de información. Entre estos medios, sonlos electrónicos los más atendidos, y el más destacado de estoses la televisión. Según los datos de la ENCUP 2003, el 85% delos mexicanos encuestados dice que se informa de la políticapor medio de la televisión, frente al 62% que lo hace a través dela radio, mientras que sólo el 45% se informa políticamente pormedio de los periódicos (SEGOB-INEGI, 2003).Datos de otras encuestas permiten inferir que esta tendencia hacrecido en el tiempo: según estudios del IFE y la UNAM, para1996 la televisión tenía un 59% de preferencias y en 2000 un74% a nivel nacional (Gobierno de México, 2001c: 32).

En términos de confianza institucional, los medios decomunicación aparecen como la sexta institución que mayorconfianza merece a los ciudadanos (con una calificación de 7.8sobre 10, abajo del Ejército, la Iglesia y el IFE pero arriba de laComisión Nacional de los Derechos Humanos —CNDH—, elpresidente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación —SCJN—y el congreso) (SEGOB-INEGI, 2003).

La televisión se considera el medio de mayor penetraciónpuesto que el 95,5% de los entrevistados en la EncuestaNacional de Prácticas y Consumo Culturales (CONACULTA,2004: 112) afirman ver televisión. Según la misma encuesta(CONACULTA, 2004: 18) son los noticieros los programasmás vistos de la televisión (49,5%), por encima de las

Una forma de relaciónsociedad civil-estado muyimportante son lascampañas de comunica-ción del estado a través delos medios masivos deinformación.

En términos de confianzainstitucional, los mediosde comunicaciónaparecen como la sextainstitución que mayorconfianza merece a losciudadanos.


telenovelas (39,2%) y los deportes (24.3%). Si a esto agregamosque existen 25, 600,000 de televisores aproximadamente (CIA,2005) tenemos que la televisión constituye un medio privilegiadode comunicación del estado hacia la sociedad en general.

La actual administración abrogó la disposición de 1969que determinaba que el gobierno disponía de tres horas de tiempotelevisivo diario24 y lo redujo a 18 minutos de televisión y 35 deradio, por medio del decreto presidencial del 10 de octubre de2002. Antes de esta modificación, según Fregoso (2002), “deacuerdo con la Secretaría de Hacienda de México, de enero aseptiembre del 2002, el gobierno utilizó 4 millones 70 mil 511minutos del llamado tiempo fiscal en televisión”, siendo laPresidencia de la República la que utilizó la mayor parte deltiempo con un 17.7% del total.

Otra función de los medios en la relación de la sociedadcivil con el estado tiene que ver con la vigilancia y el control.Al respecto, según la información de la ENCUP 2003, el uso delos medios como mecanismos de control o denuncia anteirregularidades pareciera tener menor importancia. Según esteestudio, acciones como llamar a un programa de radio o TV oescribir cartas en los periódicos es una acción relativamentepoco utilizada para resolver un problema, con un 9% y un 7%respectivamente (en comparación con “organizarse con otraspersonas afectadas” que fue la respuesta del 39% de losciudadanos encuestados).

A partir de la información revisada, percibimos que losmedios masivos de información funcionan como vehículo parala materialización de las relaciones estado-sociedad civil, asícomo mecanismo para rebajar la presión de ésta sobre aquél.Estas relaciones son tanto de “arriba hacia abajo” (a través deluso del tiempo oficial para entregar información y construircierta opinión pública), como de “abajo hacia arriba” (medianteel uso ciudadano de espacios de denuncia y control utilizadosde manera limitada).

Otra función de losmedios en la relación de la

sociedad civil con elestado tiene que ver con la

vigilancia y el control.

Los medios masivos deinformación funcionan

como vehículo para lamaterialización de las

relaciones estado-sociedad civil.


A manera de resumen

La hipótesis general, para explicar algunos de los principalescambios en la lógica de la generación de interfaces socioestatalesen los últimos 35 años, es que la transformación del régimen necesitóde nuevos interlocutores, situación que el presidente Salinas deGortari retomó expresamente a través del PRONASOL. Por otrolado, a partir de la alternancia en los gobiernos locales y estatales,se fueron generalizando las interfaces para el mejor desempeño dela función pública; de ahí se prosiguió en el periodo 94-97 con unapérdida paulatina del control priísta del legislativo federal, que creónuevas instituciones más independientes y con poder autónomo;finalmente, la alternancia en el ejecutivo federal hizo posiblepluralizar los interlocutores en varios niveles y retomar el tema dela transparencia y el reconocimiento (no exento de contradicciones)de las OSC como sujetos democratizadores (y no “esa señora laSociedad Civil” de los sectores más conservadores del panismo).

III. MAPEO DE INTERFACESSOCIOESTATALES.

LAS INTERFACES SOCIOESTATALES son un complejo ynumeroso conjunto de instituciones que, en su versión más

perenne, cuentan con un fundamento legal y recursos financierosque permiten un grado de operatividad alto; en el otro extremode la realidad, se observan relaciones entre la sociedad civil y elestado altamente volátiles, como son las negociaciones ah hocresultado de movilizaciones de actores sociales orientados a laresolución de un problema o necesidad puntual: en este caso, lainterfaz se consume en sí misma, desapareciendo con la mesade diálogo y concertación.

En el “mapa” que hemos elaborado a partir de diversasfuentes de información encontramos una abrumadora mayoríade interfaces que cuentan con cierto grado de institucio-nalización y que pueden ser entendidas como experienciasresultantes de luchas por el reconocimiento (Isunza, 2001) de

Las interfaces socioesta-tales son un complejo ynumeroso conjunto deinstituciones que cuentancon un fundamento legaly recursos financieros quepermiten un grado deoperatividad alto.


múltiples actores de la sociedad civil; sin embargo, una vez“estabilizadas” estas luchas en instituciones (con normas yrecursos financieros, humanos y materiales del estado), pasan aformar parte del acervo de instrumentos estatales que, en elmejor de los casos, cuentan con la participación ciudadana bienpara intercambiar información (tipos 1 al 3 de ISE), bien paracanalizar relaciones de poder orientadas a la formación de lavoluntad colectiva (tipos 4 al 6 de ISE).

De esta forma, las coordenadas del espacio social quepodemos caracterizar como de interrelación sociedad civil-estado están marcadas en gran medida por dos realidadesmayoritarias, por dos tipos de concentración de interfaces:primero, aquellas que tienen como interlocutor privilegiado,dentro del polo estatal, al poder ejecutivo y, segundo, lasinterfaces institucionalizadas por la acción estatal, frente ainiciativas sostenidas por la acción civil.25

Aunque la mayoría de los mecanismos desarrollados en esteensayo remiten al poder ejecutivo, esto no quiere decir que lospoderes legislativo y judicial no cuenten con interfacessocioestatales. De hecho, la Suprema Corte de Justicia de la Nación,entre 2003 y 2004 abrió una Consulta Nacional sobre una ReformaIntegral y Coherente del Sistema de Impartición de Justicia en elEstado Mexicano. Este ejercicio constó de foros en todas lasentidades federativas, así como intercambios vía electrónica y lapresentación de 5844 propuestas de ciudadanos para mejorar elsistema de impartición de justicia. 26 Además de esto, se han hechoimportantes avances en transparencia, como la reciente transmisióntelevisiva de las sesiones de la Suprema Corte.

En el poder legislativo, el espacio de interacción con lasociedad civil son las comisiones de trabajo. Según los informesde labores de estos órganos,27 es una práctica común la invitacióna OSC para conocer sus puntos de vista. Asimismo, podemoscitar los mecanismos de transparencia de la legislatura federal,como son la transmisión de sus sesiones a través del Canal del

Las coordenadas delespacio social que

podemos caracterizarcomo de interrelación

sociedad civil-estado estánmarcadas en gran medida

por dos realidadesmayoritarias, por dos tipos

de concentración deinterfaces.

Podemos citar losmecanismos de

transparencia de lalegislatura federal, comoson la transmisión de sus

sesiones a través del Canaldel Congreso, el sistemade recepción de quejas y

sugerencias por cadagrupo parlamentario y la

publicación en su sitio deInternet.


Congreso, el sistema de recepción de quejas y sugerencias porcada grupo parlamentario y la publicación en su sitio de Internetde informaciones sobre el desempeño de los diputados comoinasistencias, votaciones, integración de los grupos parla-mentarios, etcétera.

En este apartado III nos concentraremos en las interfacessocioestatales que pueden ser identificadas a partir de informaciónestatal y que, por consecuencia, privilegian la visibilidad de lasiniciativas que han llegado a estabilizarse en un significativo gradode institucionalización.

Las interfaces socioestatales no sólo son creadas por iniciativadel estado, sino que desde las OSC encontramos una serie depropuestas de acciones y mecanismos.28 Orientadas temáticamente,existen importantes experiencias en políticas de transparencia yacceso a la información,29 donde sobresale el programa CIMTRA30

que ha desarrollado un índice de transparencia municipal.Asimismo, Alianza Cívica y Fundar A.C., en coordinación conotras organizaciones, llevan a cabo un programa de vigilanciaciudadana en los estados de Coahuila, Yucatán y Estado deMéxico (Alianza Cívica, 2003).31 Fundar A.C., también esresponsable del Índice latinoamericano de Transparencia Presupuestaria(Fundar 2003), donde se compara la transparencia presupuestariaen México y otros países de la región.32

Un segundo ámbito de acción cívica orientada a la interaccióncon el estado es la transparencia de los procesos electorales.Dada la larga historia de desaseo de las elecciones en México, lasociedad civil tiene amplias experiencias de relación con el estadoque actualmente se denominan “de blindaje electoral”: se trata deevitar el uso faccioso de los programas gubernamentales(principalmente de política social y obra pública) mediante elacuerdo de buenas prácticas y monitoreo del desempeño de losfuncionarios (electos o no) por parte de OSC. En este tipo deiniciativas se inscriben las convocatorias del INDESOL para queOSC participen de la vigilancia de los programas sociales para evitar

Existen importantesexperiencias en políticasde transparencia y accesoa la información

La sociedad civil tieneamplias experiencias derelación con el estado queactualmente sedenominan “de blindajeelectoral”.


irregularidades, así como el programa “1000 mujeres por latransparencia” de la OSC Centéotl, en Oaxaca, o la experienciade Radio Teocelo, en Veracruz (Ponce, 2005).

Un tercer ámbito de acción corresponde a las políticassectoriales propiamente dichas, algunas de las cualesdescribiremos brevemente a continuación. En el sector salud,la OSC Fundar A.C. ha llevado a cabo el seguimiento delpresupuesto federal destinado a esa importante política socialdesde una perspectiva de derechos, destacándose su relacióncon el poder legislativo federal. En el sector medioambiental,Iniciativa de Acceso-México33 trabaja en relación con el estadomexicano en el seguimiento de acciones a favor de latransparencia de la información pública relacionada con estetema (IFAI, 2004b). En cuanto a las políticas públicas orientadasal desarrollo social sobresale el seguimiento de la OSC EquipoPueblo de las obligaciones del gobierno mexicano en relacióncon la cumbre social mundial así como su participación en laRed Mexicana frente al libre comercio.En seguridad ciudadana existen diversos grupos, como elConsejo Ciudadano de Seguridad Pública del DF. En temasenergéticos y de servicios resaltan las experiencias deresistencia civil en múltiples estados (Veracruz, Yucatán,Tabasco o Chihuahua) donde diversos colectivos se han unidopara reclamar por las altas tarifas domiciliarias y, por medio dediversos mecanismos legales y de presión, han logrado en algunoscasos la aplicación de otro tipo de tarifas en zonas residenciales.

En estados como Chihuahua existen ejemplos de vigilanciasobre las acciones de desarrollo rural llevadas a cabo por elFrente Democrático Campesino, tanto dentro de los mecanismosoficiales (participación en los Consejos Consultivos de laSEDESOL, así como en los Consejos de Desarrollo RuralSustentables, definidos en la Ley General de DesarrolloSustentable, y en los comités de desarrollo rural de laSAGARPA) como fuera de ellos, por medio de la movilizacióny el cabildeo con fracciones parlamentarias y la utilización de

Un tercer ámbito deacción corresponde a las

políticas sectorialespropiamente dichas.


medios de comunicación popular, principalmente la radio, paradenunciar las irregularidades.

Finalmente, existen ámbitos de acción relativamenteinnovadores, como el seguimiento al poder legislativo. En estesentido sobresale la acción de la Red Ciudadana de Chihuahuay su experiencia de seguimiento a la cámara de diputados local;ellos han hecho un seguimiento a tres legislaturas (una al final,una completa y una que inició a fines de 2004) incorporandotanto un análisis de cumplimiento de obligaciones formales delos diputados (asistencia, número de sesiones plenarias y encomisiones) como el análisis cualitativo del desempeño (comoson cambios legislativos efectivos, propuestas de ley, etcétera).34

En este ámbito también puede contarse la propuesta de EquipoPueblo y el Consorcio para el Diálogo Parlamentario y la Equidad(Consorcio) para modificar la ley orgánica del senado de laRepública.35

1. Ámbito federal.36

En el ámbito federal hemos recopilado información de lasinterfaces socioestatales institucionalizadas a partir de dosfuentes. En primer lugar, las interfaces reconocidas por cadaentidad de la administración pública federal (APF) en el apartado“Mecanismos de participación ciudadana” de sus sitios deInternet. Esta información es una obligación de dichosorganismos, según la Fracción XVI del Artículo 7 de la LeyFederal de Transparencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental (LFTAIPG).

La siguiente tabla resume las interfaces socioestatalesinstitucionalizadas que se reportan en los sitios de Internet de154 organismos de la administración pública federal. En totalse revisaron 212 sitios de Internet y en 58 de estos no se señalan“mecanismos de participación ciudadana”.37 Los 212 sitios deInternet se componen de secretarías (18), organismosdescentralizados (77), desconcentrados (28), paraestatales (36),

Existen ámbitos de acciónrelativamente innova-dores, como elseguimiento al poderlegislativo.


internacionales (46) y autónomos (7). En total se encontraron213 interfaces socioestatales institucionalizadas.

La segunda fuente de información de las interfacessocioestatales institucionalizadas en el ámbito federal son lasreglas de operación de todos los programas que ejecuta elgobierno federal de manera directa o a través de convenios oacuerdos de coordinación con los gobiernos de las entidadesfederativas. Estas reglas de operación son disposicionesrelacionadas con cada ejercicio fiscal y precisan la forma deoperar un programa.

En la siguiente tabla se resume la información sobre lasinterfaces socioestatales institucionalizadas que se reportan en130 reglas de operación de programas federales. En 15 de estasreglas de operación no se reporta ningún tipo de interfaz so-cioestatal. En total se encontraron 347 interfaces socioestatalesinstitucionalizadas.38


La distribución del tipo de interfaces institucionalizadasen la administración pública federal, en lo general, se mantienecuando comparamos la frecuencia de cada tipo por fuente deinformación. Destacan dos datos de la tabla 3: en primer lugar,por amplio margen la interfaz de contribución (tipo 1: S CE)es la más frecuente de las interfaces institucionalizadas en elámbito federal. En segundo lugar, los demás tipos mantienensu frecuencia cuando utilizamos ambas fuentes de información,o cambian poco de lugar de importancia; sólo la interfazcomunicativa (tipo 3: SC↔ E) varía en cuatro puestos derelevancia entre una fuente de información y otra (segundo lugaren sitios de Internet y sexto en las reglas de operación; sube aun tercero cuando sumamos la información de las dos fuentes).En la tabla 3 se resumen los datos del conjunto de interfacessocioestatales institucionalizadas en el ámbito federal, quesuman un total de 560 registros.


Con la finalidad de mostrar de forma conjunta y resumidalos datos con los que contamos en este momento en el mapeode las interfaces socioestatales en el ámbito federal, ofrecemosel Gráfico 3.


A partir del mapeo de interfaces socioestatales institu-cionalizadas, así como de la comparación del tipo de informaciónde la que surgen estas coordenadas, podemos realizar lassiguientes observaciones:

1. Como se mencionó anteriormente, el tipo 1 (Interfazde contribución: SC→→→→→E) se mantiene como la másimportante oferta de participación del gobiernofederal.

2. La variación en la frecuencia de las interfaces de tipo2 (Interfaz de transparencia: SC←←←←←E) responde alhecho de que contabilizamos en los sitios de Internetlos mecanismos institucionalizados reportados en elapartado de “participación ciudadana”; si se hubierancontabilizado los sitios de Internet como interfaces,su frecuencia habría superado cualquier otro tipo, perodistorsionaría la información sistematizada de esafuente de datos.

3. En cuanto a la gran variación del tipo 3 (Interfazcomunicativa: SC↔E) encontramos que muchos


programas relacionados con la SAGARPA reportanen su sitio de Internet los consejos de desarrollo ruralsustentable como mecanismos de información paracada uno de esos programas, lo que hace aumentar lafrecuencia de este tipo.

4. Respecto a la frecuencia del tipo 4 (Interfazmandataria: SC⇒⇒⇒⇒⇒E) se mantiene en el mismo lugarde relevancia, como el tipo 1. Cabe destacar que eneste tipo 4 se reportan los mecanismos de Contraloríasocial en los programas de la SEDESOL. Sin embargo,comparando las dos fuentes de información se apreciaun fenómeno interesante: en los sitios de Internet, secitan mecanismos de Contraloría social cuyas reglasde operación, realmente se trata de prácticas para lacapacitación e información a beneficiarios, más quede un Control del programa. Por esto, esa interfazsería, en sentido estricto de tipo 2 (Interfaz detransparencia: SC←E).

5. Sorprende la drástica variación del tipo 5 (Interfazde transferencia: SC(E) y se explica por el hecho deque en los sitios de Internet (oferta al público engeneral) no se incluyen estas interfaces, sino que sóloaparecen en las reglas de operación (algo así como la“letra pequeña” de los contratos) ya que la transfe-rencia de responsabilidades y tareas se ofertan perocon cierta discreción.

6. En el caso del tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔⇔⇔⇔⇔E)destaca que los mecanismos cogestivos aparecen másen las reglas de operación que en las páginas deInternet.

7. El desarrollo más amplio y diversificado de lasinterfaces socioestatales institucionalizadas, por lomenos en las fuentes de información consultadas, seda en el campo de la política de desarrollo social.


8. Resalta, por el contrario, la escasez de interfaces enlos campos de la seguridad pública (PGR, SSP, PFP,SEGOB) y de definición y gestión de la política fiscaly financiera.

2. Ámbito estatal.39

Presencia y tipos de mecanismos

Los procesos de descentralización llevados a cabo en lasdos últimas décadas, la constatación de que la alternancia políticainició en los ámbitos municipal y estatal, la crecienteindependencia de los gobiernos estatales con relación al poderfederal y la autonomía operativa y legal que poseen, hacenimprescindible ampliar el mapa de relaciones sociedad civil-estado a las entidades federativas. En la tabla 5 se resume lapresencia de interfaces socioestatales institucionalizadas quepudieron identificarse en una muestra de seis entidadesfederativas.40


A partir de esta información se desprenden algunasconclusiones: la primera es la presencia significativa de órganoscolegiados con presencia ciudadana y, la segunda, la existencia demecanismos de democracia directa.

Consejos y comités con representación ciudadana

Sobre el primer punto, los consejos, comités y subcomitéscon representación ciudadana y con funciones de consulta,planeación, operación y evaluación constituyen el 56% de losmecanismos normados legalmente. De estos órganos colegiados,los consejos consultivos y los consejos técnicos con representaciónciudadana son los más numerosos en la legislación revisada. Ahorabien, cabe señalar que existe una presencia más significativa deórganos donde sólo se intercambia información y no cuentan concapacidades decisorias. Estas interfaces institucionalizadas son detipo 3 (Interfaz comunicativa: SC↔↔↔↔↔E).

Los consejos, comités ysubcomités con

representación ciudadanay con funciones de

consulta, planeación,operación y evaluación

constituyen el 56% de losmecanismos normados

legalmente.


Al analizar la información del campo de la política pública,resulta que en todos los estados existen consejos de participaciónsocial en educación y consejos de planeación, así comocomisiones gubernamentales de derechos humanos y consejoselectorales ciudadanizados. En campos como el desarrollo socialy la lucha por la igualdad de género (institutos de las mujeres)las únicas entidades de la muestra que no cuentan con órganoscolegiados con representación ciudadana son Veracruz y Sonora.El campo de políticas dirigidas a la juventud únicamente tienenormas en DF y Jalisco y otros, como el turismo y el transportepúblico, sólo se señalan en las leyes de Nuevo León.

Las diferencias más significativas en términos regionaleslas encontramos en la gran presencia de órganos mixtos degestión en el DF y en Nuevo León (que en su mayoría se integranen la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2003), encontraste con Veracruz, donde sólo algunos consejos de cuencahidrológicas pueden ser considerados interfaces socioestatalesde tipo 6 (Interfaces cogestivas: SC⇔⇔⇔⇔⇔E), junto con los consejoselectorales. Esta diferencia es significativa, puesto queconstituyen ISE de tipo 6 y amplían los ejemplos clásicos (IFE,IFAI) a otros campos de la política, como la vivienda, el deporte,el desarrollo agropecuario, mujeres, turismo, etcétera.

Según Ávila (2005) el Distrito Federal es la entidad quepresenta la legislación más participacionista, en el sentido que sulegislación define los órganos de participación, sus funciones yatribuciones, así como los participantes y la forma de selecciónde los mismos. Además, la normatividad del DF cuenta conuna importante cantidad de órganos colegiados con participaciónciudadana y, si consideramos el programa de ContraloríaCiudadana donde contralores ciudadanos participan con voz yvoto en comités y subcomités de adquisiciones, de obras,etcétera, de cada dependencia del gobierno, su número aumentaa 131 órganos de decisión con presencia ciudadana (Hevia,2005b).

En todos los estadosexisten consejos departicipación social eneducación y consejos deplaneación, así comocomisiones guberna-mentales de derechoshumanos y consejoselectorales ciudada-nizados.

El Distrito Federal es laentidad que presenta lalegislación másparticipacionista, en elsentido que su legislacióndefine los órganos departicipación, susfunciones y atribuciones,así como los participantesy la forma de selección delos mismos.


Los riesgos que implica este tipo de mecanismos entérminos de sobre-representación/ sub-representación deintereses está ampliamente analizado por Nuria Cunill (1997,2002). Para el caso mexicano, en el ámbito estatal, estamosante la presencia de un boom de consejos consultivos. SegúnPeralta (2005), sólo en Jalisco existen alrededor de 40consejos consultivos, incluyendo los estatales y municipales,en prácticamente todo el campo de la política social y laintegración de grupos vulnerables, pero sin presencia en áreasestratégicas como la económica. Por cierto, se reporta queestos consejos presentan un desempeño muy desigual. Lascríticas a estos mecanismos se basan en un análisis de sudiseño y funciones. Carlos Peralta afirma que estos mecanismoslimitan sus acciones al traspaso de información y no tienenfunciones ejecutivas o decisorias. Como ha sucedido en otrosconsejos (como el de transparencia del gobierno del DistritoFederal) más de algún consejero renuncia o deja de asistir a lasreuniones porque se perciben como poco funcionales y su papelse va limitando a escuchar lo que está haciendo la dependenciaespecífica. Operadores del consejo de prevención de violenciadel GDF, por ejemplo, se quejaban de que gran parte de susesfuerzos consisten en asegurar que representantes de las OSCse presenten a las reuniones, puesto que, al no ver “resultadosconcretos”, dejan de asistir.

A las limitaciones de diseño se suma la forma derepresentación. En Jalisco los representantes ciudadanos sonpor lo general sujetos invitados directamente por la cabezapolítica de la dependencia, por lo que existe una sobre-representación del ámbito empresarial y corporativo en deméritode la representación de organizaciones de la sociedad civil (OSC)independientes.

El resultado de ambas limitaciones es una participaciónacotada que además inhibe otro tipo de incidencia como lasnegociaciones directas con las dependencias o las propuestasindividuales, con una participación más amplia.

En el ámbito estatal,estamos ante la presencia

de un boom de consejosconsultivos.


El problema de la representación no es sólo una forma de acotarla participación de las OSC por los funcionarios públicos, sinotambién una limitación para las organizaciones que no tienen“voz” en estos mecanismos que, sin embargo, adquieren lalegitimidad de la participación.

Los criterios de representatividad para seleccionar a lasOSC que participen en estos mecanismos, según Villalobos yGarcía (2004: 6), incluyen su institucionalidad y el nivel deconocimiento y experiencia que la organización tenga en elcampo específico de la política donde se crean estos consejos.Sin embargo, los requisitos de elegibilidad de los interlocutoresciviles se aprecian de manera diferente según el lugar desdedonde se mira: para los funcionarios son relevantes también lasrelaciones o vínculos con otras organizaciones, el prestigio delinterlocutor y la amplitud de su cobertura; para varias OSC esfundamental la composición plural y democrática, tanto en elfuncionamiento del mecanismo de diálogo con el estado, comoen el procedimiento de la elección de los consejeros.

Democracia directa

La segunda conclusión importante para caracterizar larelación sociedad civil-estado en el ámbito estatal es la existenciade mecanismos de democracia directa, que corresponden al tipo 4(Interfaces mandatarias: SC⇒⇒⇒⇒⇒E).

En el ámbito estatal existe un desarrollo considerable desistemas de participación ciudadana que se traducen en leyes.De las 32 entidades federativas, 24 tienen en su legislaciónmecanismos de democracia directa,41 aunque no todas cuentancon leyes específicas de participación ciudadana.

La siguiente tabla muestra un resumen sobre losmecanismos existentes en cada entidad.

Los criterios derepresentatividad paraseleccionar a las OSC,incluyen su institucio-nalidad y el nivel deconocimiento yexperiencia que laorganización tenga en elcampo específico de lapolítica donde se creanestos consejos.

En el ámbito estatal existeun desarrollo considerablede sistemas departicipación ciudadanaque se traducen en leyes.


Como se indica, la participación ciudadana en la vertientede control, expresada en el mandato revocatorio, tiene aún muypoca trascendencia en las legislaciones locales. Tampoco hemospodido dar cuenta de estudios que analicen el uso de estos

La participaciónciudadana en la vertientede control, expresada enel mandato revocatorio,

tiene aún muy pocatrascendencia en laslegislaciones locales.


mecanismos en la práctica. Según Peralta (2005) ha habidoalgunos ejercicios, sobretodo de iniciativa popular, en Chihuahuay Jalisco, consultas en el DF (por el segundo piso del periférico)y un plebiscito en Chiapas (realizado antes de la ley departicipación correspondiente, pero no encontramos en laliteratura un análisis sobre su uso, potencialidades y limitaciones.

El uso incipiente de estos mecanismos tiene, por último,relación con lo que pasa a nivel latinoamericano en la materia.Según Zovatto (2004: 17-19) entre 1978 y 2004 se realizaronun total de 32 experiencias.42 De éstas, 24 se llevaron a cabo apartir de iniciativas “desde arriba”, mientras que las restantesocho se realizaron “desde abajo”: siete de ellas en Uruguay yuna en Colombia. Es decir, hay una utilización modesta perosostenida de dichos mecanismos.

3. Ámbito municipal.

En la elaboración de un mapa nacional de las interfacessocioestatales institucionalizadas, terminamos con la revisiónde las leyes y códigos orgánicos municipales de los 31 estadosfederales, normas que regulan la vida institucional de losayuntamientos.


En el tipo 1 (Interfaz de contribución: SC→→→→→E), destacanlos siguientes mecanismos:

••••• Consultas: son sistemas para conocer la opinión de ungrupo específico o de la comunidad en general.

••••• Iniciativa popular sin carácter vinculante: donde losciudadanos pueden presentar iniciativas, aunque lasdecisiones se toman en el ayuntamiento.

••••• Propuesta de revocación de mandato: en la que losciudadanos pueden presentar directamente a la legislaturala petición de revocación del mandato de los ediles.

••••• Sistema de atención ciudadana y recepción dequejas: ligado al sistema de las contralorías municipales.

En cuanto al tipo 2 (Interfaz de transparencia: SC←←←←←E),cabe mencionar que es donde se inscriben las acciones depublicidad y acceso a la información de los ayuntamientos:

••••• Informe público a los ciudadanos: son los informesanuales que el presidente municipal tiene que dar a losciudadanos y no únicamente al ayuntamiento o a lalegislatura.

••••• Publicitación de información relevante: como sueldosde los funcionarios, información sobre registro depoblación, etcétera. Varios ayuntamientos, dependiendode sus recursos y ubicación geográfico-cultural, utilizandesde periódicos murales hasta páginas en Internet.

••••• Sesiones públicas del Cabildo: en todos los estadosse prevé la publicidad de las sesiones ordinarias (conexcepciones normadas). En Sinaloa, Campeche yQuintana Roo la decisión de que sean públicas o noqueda en manos de los propios ayuntamientos. SóloGuerrero establece explícitamente la posibilidad de quelos ciudadanos participen con voz en las sesiones delcabildo, como un subtipo de las sesiones públicas.


Como ejemplos del tipo 3 (Interfaz comunicativa: SC↔↔↔↔↔E),tenemos:

••••• Audiencias públicas: mecanismos de diálogo entreciudadanos y gobernantes (normalmente con elpresidente municipal). En Tamaulipas por ley tienen queser 3 horas diarias de audiencia pública.

••••• Cabildos abiertos: con la participación de los edilesy con capacidad de voz por parte de la ciudadanía. Enel caso de Guerrero reemplazan a las sesiones públicas.

••••• Órganos de planeación municipal (consejos, comités,comisiones): ahí se prevé la representación ciudadana,generalmente corporativa, sin contrapeso en larepresentación gubernamental, pero limitan susfunciones a la planeación. En todos los casos se explicitala naturaleza propositiva y consultiva (no vinculante)de los mismos.

••••• Órganos municipales (consejos, comités, comisiones):al igual que los anteriores, se reconoce una represen-tación ciudadana en órganos con ciertas funcionesdefinidas (derechos humanos, comité mixto deespectáculos, comisión de desarrollo social, etcétera) ysus decisiones son consultivas, no vinculantes.

••••• Consejos consultivos: son instancias específicas creadasdentro de órganos municipales con carácter meramenteconsultivo/temático.

En la tabla 7 se resume la información encontrada en elámbito municipal de los tipos 1, 2 y 3 de interfaces socioestatalesinstitucionalizadas.


En lo que se refiere al tipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒⇒⇒⇒⇒E),encontramos dos mecanismos:

••••• Democracia directa (plebiscito, referéndum, iniciativapopular): a diferencia de las vistas en el tipo 1 aquí lasleyes no definen explícitamente el carácter no vinculante


de las mismas (con excepción de Michoacán, donde síse explicita el carácter vinculante) y más bien remitensu normatividad a leyes estatales de la materia.

••••• Contraloría social: se refiere a comités específicamentediseñados para el control y vigilancia de la obra pública.Se presenta en 4 estados: en Aguascalientes y Estadode México está normada en diferentes articulados,mientras que en Michoacán y Colima sólo se mencionancomo mecanismos de participación ciudadana.

En el caso del tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC⇐⇐⇐⇐⇐E) seencontraron:

••••• Órganos de participación territorial: en este tipo seencuentra una gran variedad de mecanismos que regulanasociaciones, comités y consejos de participación ycolaboración territoriales. Son instancias promovidas ygeneradas por el ayuntamiento, por lo que poseen unaautonomía relativa (una gran cantidad de leyesespecifican que su organización y funcionamientodependen del ayuntamiento) con funciones más biencolaborativas (difundir lo que está haciendo elayuntamiento, servir para tener comunicación sectorial,etcétera).

Finalmente, en el tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔⇔⇔⇔⇔E)podemos destacar los siguientes mecanismos:

••••• Consejos cogestivos: es el tipo menos común demecanismo normado en las leyes orgánicas municipales.Sólo encontramos los casos del Consejo de seguridadmunicipal de Coahuila y los consejos de desarrollomunicipal de Yucatán. El primero tiene dentro de susparticipantes ciudadanos representantes de consejoslocales de seguridad, y sus funciones incluyen accionesdirectivas como aprobar el plan de seguridad estatal.Los segundos son los encargados de aprobar y


administrar el presupuesto de obra pública municipal ytienen presencia ciudadana por medio de representantesde comités comunitarios, que son órganos de parti-cipación territorial.

En resumen, en la tabla 8 tenemos el mapa de las interfacessocioestatales institucionalizadas de tipo político que seencontraron en el análisis de las normas del ámbito municipal.


A partir del mapeo realizado en el ámbito municipal,podemos avanzar algunas conclusiones preliminares:

1. La relación entre el estado y la sociedad civil en elámbito municipal está marcada por una visión limitadade la participación ciudadana. Se los sigue definiendo,en términos concretos, como mecanismos auxiliares ocolaborativos con poca capacidad para convertirse enpartícipes de la toma de decisiones, o en un contrapesoefectivo. La toma de decisiones se mantiene en el ámbitoexclusivo del ayuntamiento en la gran mayoría de loscasos, mientras que los órganos de participación —traducidos en comités y consejos no autónomos— sóloparecieran existir para facilitar algunas accionesgubernamentales (difusión de la información, organiza-ción para la participación económica de los beneficiariosde las obras, cooptación de la interlocución con figuraslegales, etcétera).

2. Esta visión limitada, junto con la cultura corporativa deciertos sujetos de la participación, facilita la cooptaciónpatrimonialista de estos mecanismos por parte de lospartidos políticos gobernantes. Muchos de estosmecanismos, como los COPLADEMUN, tienen

La relación entre elestado y la sociedad civilen el ámbito municipalestá marcada por unavisión limitada de laparticipaciónciudadana.


previamente definidos los tipos de participantes posibles,que por lo general, representan a corporacioneseconómicas o productivas. La cultura política patrimo-nialista (sobre todo en zonas rurales) que ubica el podermunicipal como una forma rápida de enriquecimientopersonal de los ediles, justifica moralmente la cooptaciónde los mecanismos de participación por parte de loscorreligionarios del presidente municipal. Esto implicaque se considere “normal” esta práctica por parte de lospartidos de oposición (“se sabe” que, si estuvieran en elpoder, harían lo mismo).

3. Existe un problema doble que facilita la cooptaciónde estos mecanismos de participación: por un lado,elementos de diseño organizativo y, por otro, decultura política. Sobre el primero, al nombrar a losmiembros de los órganos colegiados (consejos,comités) de manera poco transparente, existe el riesgode sobre-representación y la debilidad del sistema deresponsabil ización de dichos comisionados oconsejeros. A esto se suma que los sujetos de laparticipación son muchas veces corporativos(sobretodo en los COPLADEMUN), lo que atentacontra el funcionamiento y favorece el vaciamientode los mismos. En cuanto a la falta de transparenciaen la designación de los consejeros, la corta vida dela administración municipal (tres años sin reelección)y la falta de formación política en municipios ruralesy pequeños hace que el ayuntamiento se vea comoun botín.

4. Esto permite explicar la poca presencia de consejoscogestivos y de mecanismos de contraloría social. Conlas excepciones reseñadas, la existencia de mecanismosde cogestión y de control social es prácticamente nula,frente a la gran cantidad de mecanismos de participa-ción acotada.

La cultura políticapatrimonialista que ubicael poder municipal como

una forma rápida deenriquecimiento personal

de los ediles, justificamoralmente la cooptación

de los mecanismos departicipación por parte de

los correligionarios delpresidente municipal.


5. Por otro lado, existen más mecanismos de participaciónlocal que los COPLADEMUN.43 La variedad de meca-nismos así como de relaciones que establecen losgobiernos municipales con la sociedad civil muestrauna diversidad legal que no puede obviarse. Estadiversidad de mecanismos y la complejidad que enalgunos casos representa convierte a lo local enespacio propicio para la innovación institucional.

6. La diversidad y vastedad de mecanismos y municipiosno permiten responder categóricamente sobre si hanayudado o no a controlar las administracionesmunicipales. A pesar de eso, tomando en cuenta elíndice de percepción de la cor rupción, estosmecanismos no han sido eficaces para el control dela gestión pública. La contraloría social sólo aparecenormada en 2 de las 31 entidades federativas(Aguascalientes y Estado de México). Al revisar elpeso específico de los recursos federales canalizadosa los ayuntamientos a través del Ramo 033, llama laatención la ausencia de legislación sobre el funciona-miento de los mecanismos que controlarán la obrapública municipal.

A partir de la información con la que contamos en estemomento, difícilmente podemos afirmar que las diferenciasen la distribución de tipos de interfaz en los ámbitos federal,estatal y municipal, responden a cierta lógica definida.Para poder llegar a sostener una conclusión de este tipotendríamos que tener un “mapeo” de ISE de los más de 2400municipios y de las 32 entidades federativas de las que constael país; con esta información, podríamos comparar lascondiciones sociopolíticas del conjunto de la geografíanacional para correlacionarlas con la cantidad y tipo de ISE.Asimismo, este mapeo necesitaría también diferenciar lasexperiencias que existen sólo en la norma pero no en lapráctica.

Tomando en cuenta elíndie de percepción de lacorrupción, estosmecanismos no han sidoeficaces para el control dela gestión pública.


Sin embargo, sí podemos adelantar ciertas conclusiones enlo que se refiere a la relación entre tipo y frecuencia de interfazy el campo de la política pública en las que se insertan lasinterfaces. Los extremos de este continuum son, por un lado, lostemas de educación, desarrollo social o salud, en los que laparticipación ciudadana (tanto comunicativa como política) sonnumerosos y, por otro lado, los temas de seguridad pública,economía, hacienda y seguridad nacional, en los que las interfacesson claramente escasas.44

Percibimos entonces un núcleo duro de la política públicaen el que la participación ciudadana es periférica, prácticamenteirrelevante, mientras que otros espacios promueven dichaparticipación con fines de legitimación, racionalidad deoperación, control de los funcionarios públicos o integración derecursos de la sociedad civil (humanos, materiales, financieros)que resultan básicos para su ejecución.

IV. CASOS EJEMPLARES.

UNA VEZ DESARROLLADOS tanto la descripción generaldel modelo analítico como el mapeo de las interfaces

socioestatales en los ámbitos federal, estatal y municipal (juntocon breves apuntes que remiten a la diversidad de casos queincluyen las iniciativas soportadas por la sociedad civil y lospoderes judicial y legislativo), proponemos seis breves estudiosde caso que ejemplifican las principales características de lasrelaciones concretas entre sociedad civil y estado en el Méxicocontemporáneo.

Estos seis casos concretos de interfaces socioestatales nosremiten a características específicas del contexto sociopolíticoen el que se desarrollan, las posibilidades de repetición o no dela experiencia en otros ámbitos o campos de la política pública,algunos elementos de éxito o fracaso de la interfaz, así como lamaterialización de encuentros entre actores civiles y estatalesque portan ciertos proyectos político-culturales.

Los extremos de estecontinuum son, por un lado,

los temas de educación,desarrollo social o salud,

en los que la participaciónciudadana (tanto

comunicativa comopolítica) son numerosos y,

por otro lado, los temasde seguridad pública,economía, hacienda y

seguridad nacional, en losque las interfaces son

claramente escasas.


1. Sistemas de Quejas y Atención ciudadana.

Posiblemente la oferta de participación más desarrollada en laadministración pública federal (APF) tiene que ver con lacapacidad de recibir denuncias, demandas, quejas, peticiones,sugerencias, etcétera (los que llamaremos asuntos), que seengloban en sistemas de atención ciudadana.

De la gran cantidad de mecanismos existentes, son dos lasinstancias que reciben la mayor cantidad de información sobreasuntos de interés de los ciudadanos en el ámbito federal: elSistema Nacional de Quejas, Denuncias y Atención Ciudadanaque administra la Dirección General de Atención Ciudadana dela Secretaría de la Función Pública y la Red Federal de Servicioa la Ciudadanía, operada por la Presidencia de la República.Además de los asuntos recibidos por cada institución enparticular.45

El Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y AtenciónCiudadana engloba dos grandes tipos de sub-sistemas: el Sistemade Atención Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL) y el Sistemade Atención Directa, que se orienta a los ciudadanos confunciones preventivas, con la finalidad que no se conviertan enquejas. En los primeros ocho meses de 2004 se captaron yregistraron a través de estos sistemas un total de 121,798 asuntos,de los que 2,703 fueron sugerencias para mejorar los trámites yservicios, 5,036 fueron solicitudes turnadas a las autoridadescorrespondientes para su atención, 591 reconocimientos aservidores o servicios públicos, 546 peticiones pendientes declasificar por parte de los organismos internos de control (OIC),7,840 quejas y denuncias por acciones irregulares en eldesempeño de los servidores públicos y 5,337 observaciones aseguimientos de irregularidades para la corrección de los trámitesy servicios. De estas últimas, 3,586 se tramitaron por los OICde la administración pública federal, 1,741 fueron iniciadas porlas supervisoras regionales y 10 por organismos autónomos. Las99,745 peticiones restantes correspondieron a atenciones

La oferta de participaciónmás desarrollada en laadministración públicafederal (APF) tiene quever con la capacidad derecibir denuncias,demandas, quejas,peticiones, sugerencias,etcétera.


directas, de las cuales 89,641 se refieren a consultas y asesorías,y 10,104 a gestiones realizadas ante las autoridades competentes.De estas últimas, 9,654 fueron exitosas, 220 estaban en procesoy 230 fueron no satisfactorias (Gobierno de México, 2004: 374).

El otro gran sistema de recepción de asuntos es lainterlocución directa con la presidencia de la República, queorganiza la Coordinación de la Red Federal de Servicio a laCiudadanía,46 y aparece como el mecanismo preferente derelación directa entre los ciudadanos y el jefe del estado.

La interlocución directa con la presidencia se remonta alos orígenes del régimen posrevolucionario y ha sido una formafrecuente de relación que tiene que ver con el presidencialismoen México,47 con el reconocimiento del derecho de petición(consagrado desde 1917 en la Constitución) y con una tradicióncultural de saltarse a los intermediarios para hablar directamentecon quien toma las decisiones.

Según presidencia de la República, entre el 1º dediciembre de 2000 y el 31 de marzo de 2005, ha recibido573,410 escritos, 218,329 llamadas telefónicas, 147,237atenciones personales y 582 atenciones a grupos. Sumadasestas cifras, el número de interacciones directas de laPresidencia con la sociedad civil suman 909,558: en promedio17,491 acciones mensuales.48

La acción de dirigirse a la presidencia de la República espercibida por la ciudadanía, según la ENCUP 2003, como unavía privilegiada para resolver sus problemas: el 10% de losencuestados así lo afirmó, frente a un 9% que prefiere la opciónde llamar a un programa de radio o televisión y un 7% que optópor la respuesta “escribir cartas al periódico”.

A pesar de su importancia, esta actividad no se reportó enel cuarto informe de gobierno ni en los informes de ejecución;tampoco parece relacionada directamente con alguna líneaestratégica del Plan Nacional de Desarrollo, como sí lo está el

Otro gran sistema derecepción de asuntos es lainterlocución directa con

la presidencia de laRepública.

El número de interaccio-nes directas de la

Presidencia con lasociedad civil suman

909,558: en promedio17,491 acciones mensuales.


Sistema Nacional de Quejas, Sugerencias y Atención Ciudadana,de la SFP (Gobierno de México, 2001b: 146). Así, parecieraque la interlocución directa con la presidencia puede serconsiderada una forma sui generis que posee característicasdiferentes a los sistemas implementados por la nueva administraciónpública que es necesario estudiar a profundidad.

No encontramos evidencia que muestre cambiossignificativos en este tipo de mecanismos en las últimas décadas,sobretodo en las peticiones a la presidencia. Esto indica, entreotras cosas, que la ciudadanía no ha modificado sustancialmentesu percepción positiva sobre el poder de la presidencia y sucapacidad para resolver casi cualquier tipo de problemas.

2. El Instituto Federal de Acceso a la InformaciónPública (IFAI).

Una de las reformas más importantes llevada a cabo en el actualsexenio ha sido, sin lugar a dudas, la que tiene que ver con latransparencia y el acceso a la información pública guberna-mental. El 11 de junio de 2002 se promulgó en el Diario Oficialde la Federación la Ley Federal de Transparencia y Acceso a laInformación Pública Gubernamental (LAI), que había sidoaprobada por unanimidad en el senado el 20 de abril de esemismo año. Y exactamente un año después, el 11 de junio de2003, se publicó el reglamento del Instituto Federal de Accesoa la Información Pública (IFAI). Según su informe de labores alCongreso de la Unión, desde la entrada en vigor de la LAI hastael 15 de mayo de 2004, el IFAI recibió 36,803 solicitudes deinformación sobre la administración pública federal, de las cualesse han respondido 32,091 (87%) (IFAI, 2004a: 27).

En términos de las relaciones entre estado y sociedadcivil, tenemos en el IFAI una experiencia significativa porcuatro razones. La primera es la capacidad real de incidenciaque tuvo la sociedad civil en el proceso de creación de la ley.En segundo lugar, la institucionalización de la transparencia

Una de las reformas másimportantes llevada acabo en el actual sexenioha sido la que tiene quever con la transparencia yel acceso a la informaciónpública gubernamental.

En términos de lasrelaciones entre estado ysociedad civil, tenemos enel IFAI una experienciasignificativa por cuatrorazones.


implica cambios tanto en las relaciones sociedad civil-estadocomo en el gobierno. Una tercera razón es que la creación delIFAI, tras aprender algunas lecciones de otras instituciones comoel IFE, representa un avance en el diseño de interfacessocioestatales de cogestión. Finalmente, la cuarta tiene que vercon las enseñanzas que la institucionalización de la transparenciatiene para entender las limitaciones del acceso a la informaciónpública gubernamental.

Tanto los actores civiles como los estatales coinciden enla importancia determinante que tuvo la sociedad civilorganizada en la generación de la ley, en particular el denominadoGrupo Oaxaca.

Esta agrupación no formal presentó una propuesta yparticipó en las negociaciones específicas de la ley en el Congresode la Unión e incluso logró añadir importantes precisiones en laley promulgada (IFAI, 2004a; López-Ayllón, 2004; Escobedo,2002).

El proyecto de ley del Ejecutivo fue presentado antegrupos regionales de consulta, en los que participaron 204personas: 43 académicos, 26 miembros de OSC, 26 represen-tantes de los poderes ejecutivos federal y estatales y 17parlamentarios, entre otros (López-Ayllón, 2004: 13-14). En elorigen del IFAI y de la LAI, nos encontramos con una interfaztipo 4 (Interfaz mandataria: SC⇒⇒⇒⇒⇒E) puesto que se definió comouna demanda de la sociedad que desembocó en cambiosinstitucionales.

Cuando se analizan los factores que permitieron el éxitode la creación del IFAI y la LAI, destacan, por un lado, lacapacidad técnica de los representantes de la sociedad civil, quieneseran académicos competentes en la materia. Por otro, la buenarelación entre los actores civiles y políticos fue un segundoelemento que hizo posible la aprobación de la iniciativa: lapropuesta del Grupo Oaxaca fue auspiciada por diputados delPRI, el PRD, el PT y Convergencia. Ambas situaciones, como

En el origen del IFAI y dela LAI, nos encontramos

con una inerfaz tipo 4(Interfaz mandataria:SC⇒E) puesto que se

definió como unademanda de la sociedad

que desembocó encambios institucionales.


se ve en los demás casos ejemplares, son excepcionales: losfactores críticos de éxito son los actores y sus relacionesinformales.

El segundo elemento destacable en la experiencia del IFAIson los cambios estructurales que implica el tener mecanismosque promueven el ejercicio del derecho a la información pública.La LAI permite que interesados puedan solicitar información alas dependencias públicas (llamados por la LAI “sujetosobligados”) y, del otro lado de la relación, obliga a lasaproximadamente 250 entidades de la administración pública aentregar información relevante para la ciudadanía (IFAI, 2004a;Baltasar y Guerrero, 2004). El resultado es que estainstitucionalización de la transparencia crea las posibilidadespara la multiplicación futura de interfaces tipo 3 (Interfazcomunicativa: SC↔↔↔↔↔E). Así, se da un cambio cualitativo para elfortalecimiento de interfaces informativas (Interfaz comuni-cativa: SC↔↔↔↔↔E).

El éxito relativo de la ley en términos de solicitudes deacceso a la información gubernamental, en comparación conotros países como Canadá o Austria,49 se percibe como elresultado positivo sobre una demanda ciudadana (IFAI, 2004a;Sepúlveda, 2005). Más allá del relativo éxito del nuevo órganoautónomo del estado, cabe resaltar las potenciales transforma-ciones que puede traer la institucionalización de la transparenciaa la estructura autoritaria en uno de sus fundamentos. En estalógica, la obligación de acceso a la información pública dificultala posibilidad de hacer una cosa y decir otra, no sólo ante laeventualidad de que un ciudadano pida la información, sinotambién por los cambios internos que tiene que hacer el estadoen torno a la organización de sus documentos y la informaciónque genera.

Un tercer elemento significativo de la experiencia delIFAI y la LAI es su diseño institucional, el cual implica laexistencia de ciudadanos que participan en la cogestión de la

La obligación de acceso ala información públicadificulta la posibilidad dehacer una cosa y decirotra.


política pública, a través de su presencia en el máximo órganodecisorio del IFAI (Interfaz cogestiva: SC⇔⇔⇔⇔⇔E).50 La máximaautoridad del IFAI es un órgano colegiado de decisión formadopor los comisionados quienes, si bien son nombrados por elPresidente y no objetados por el Senado, son ciudadanos queen su calidad de tales se insertan en la estructura del Instituto;además, es requisito para su elección que no hayandesempeñado cargos públicos ni de elección popular duranteel año anterior a su designación (Art. 35 LAI). Posiblementea partir de la experiencia de los cambios en el Consejo Generaldel IFE, el IFAI tiene un sistema de nombramiento escalonadode sus miembros, permitiendo el mejor desempeño del órganode dirección del Instituto.

La selección del comisionado presidente, a diferencia deorganismos parecidos como el IFE o la CNDH, se hace por lamayoría de los mismos comisionados. El pleno del IFAI resuelvesobre las negativas a las solicitudes de información y susresoluciones tienen carácter vinculante. Otra función delInstituto es la promoción del derecho a la información, lo queimplica, por un lado, la asesoría a la ciudadanía para el mejorejercicio de ese derecho (mediante las herramientas construidaspor el propio IFAI) y, por el otro, la vinculación con OSC,entidades académicas y organismos internacionales.51 Algunasacciones concretas de esos vínculos tienen que ver con lainclusión de la transparencia en la agenda de la sociedad civil52

y la colaboración y asesoría a OSC en los procesos deconstrucción de las leyes estatales de transparencia. En estesentido, en el nivel estatal, experiencias como el proceso deredacción de las leyes de transparencia y acceso a la informaciónde Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco(recientemente modificada, con la participación de PoderCiudadano y Accede entre otras) o Nuevo León (con VertebraAC) dan cuenta del interés de las OSC por promover lapromulgación de leyes de transparencia en los ámbitos estatalesde gobierno. Ahora bien, la participación de las OSC no asegura

Otra función del IFAI esla promoción del derecho

a la información, lo queimplica la asesoría a la

ciudadanía para el mejorejercicio de ese derecho y

la vinculación con OSC,entidades académicas y

organismos interna-cionales.


una buena legislación,53 como lo muestra el caso de Veracruz ylos esfuerzos del Centro de Estudios Municipales “HeribertoJara”: CESEM (Hevia, 2005b: 26). En estos casos el IFAI haparticipado con información técnica y acompañamiento de estasexperiencias.

Finalmente, el acceso a la información pública presentalimitaciones y desafíos para el IFAI, siendo quizá la principalpreocupación potenciar la demanda de transparencia en losestados y municipios, así como entre una mayor cantidad ypluralidad de actores sociales. Hasta el momento, la demandade información se compone de la siguiente manera: 30% deacadémicos; 22% empresarios; 12% funcionarios guberna-mentales; 10% medios de comunicación, y otros 26% por ciento.Territorialmente, el 65% de las demandas se generan en elDistrito Federal, mientras que la entidad que más se acerca aeste porcentaje de la demanda es Jalisco con un 3.3% (IFAI,2004a: 27). Es decir, a pesar de la gran cantidad de solicitudes,al parecer existe muy poca demanda de ciudadanos comunes enlas entidades federativas distintas al Distrito Federal. Creemosque el uso hasta ahora limitado de las herramientas concretascreadas con la LAI y el funcionamiento pleno del IFAI noinvalidan los cambios estructurales que implica esta institucio-nalización de la transparencia.

A partir de la experiencia federal, en el ámbito estatal seha desarrollado también la legislación respectiva que hapermitido la creación de órganos que también regulen el derechoal acceso a la información pública gubernamental de laciudadanía. De las 32 entidades federativas, en mayo de 2005,según la información oficial del IFAI, el país contaba con 24leyes y 21 órganos estatales de este tipo. Este sistema deinstitutos estatales por la transparencia es sumamenteheterogéneo y en plena construcción. Sin embargo, nos pareceimportante dejar sentado el hecho de la generalización de ciertascondiciones mínimas que pueden hacer efectivo el derecho a lainformación pública gubernamental (así sea con diferencias, a

A partir de la experienciafederal, en el ámbitoestatal se ha desarrolladotambién la legislaciónrespectiva que hapermitido la creación deórganos que tambiénregulen el derecho alacceso a la informaciónpública gubernamental dela ciudadanía.


veces de fondo, entre las distintas normas y órganos estatales),creando de hecho nuevas interfaces informativas (tipo 2:interfaces de transparencia), algunas interfaces colaborativas ocogestivas (tipos 3 y 6) mediante el establecimiento de consejosciudadanizados para encabezar dichos órganos y promocionarnuevas experiencias de relación entre la sociedad civil y el estadoal ampliar el conocimiento de la cosa pública por parte de laciudadanía.


Sin lugar a dudas, el acceso a la información públicagubernamental y la creación de instituciones como el IFAI resultael cambio más visible en la relación sociedad civil-estado de laactual administración y al mismo tiempo da cuenta de sucomplejidad en el ámbito estatal. Hasta 2005 nueve entidadesfederativas todavía no cuentan con una LAI y algunas, comoJalisco, ya han experimentado una primera reforma. El brevelapso transcurrido dificulta medir el impacto de estosmecanismos, sobretodo en el ámbito estatal. En el nivel federal,sin embargo, parece ser que la LAI y el IFAI han logrado encorto tiempo consolidarse no sólo como mecanismos de combatea la corrupción, sino también de fortalecimiento democrático.

3. Grupo multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz.54

El tercer caso ejemplar que se presenta es una interfaz de tipo 3(Interfaz comunicativa: SC↔↔↔↔↔E): el Grupo Multisectorial deVIH/SIDA de Veracruz. A partir de la creación de consejos deplaneación democrática, en la década de los años 80, y comoresultado de la heterogeneidad de la sociedad civil, en la décadade los años 90 se aprecia un aumento significativo de consejosconsultivos en diversos campos de la política social. Algunasde las más relevantes leyes aprobadas durante el sexenio deVicente Fox siguen esta línea de acción (como la Ley deFortalecimiento a las OSC o la de Desarrollo Social). Losconsejos consultivos también existen en los ámbitos estatal ymunicipal. El caso que presentamos a continuación ejemplificano sólo la complejidad intrínseca que representa cada consejo,sino también algunos puntos críticos que prefiguran su éxito ofracaso.

Desde 1998 el Consejo Nacional para la Prevención yControl del SIDA (CONASIDA) desarrolla la estrategia decreación de grupos estatales multisectoriales ciudadanos deplaneación en VIH/SIDA que lograran la articulación entre elestado y la sociedad civil en el ámbito regional (Alfaro y otros,

A partir de la creación deconsejos de planeacióndemocrática, en la décadade los años 80, y comoresultado de laheterogeneidad de lasociedad civil, en ladécada de los años 90 seaprecia un aumentosignificativo de consejosconsultivos en diversoscampos de la políticasocial.


2000: 26-27; Flores, 2000). En la actualidad estos gruposmultisectoriales funcionan en todos las entidades de laRepública55 (Gobierno de México, 2004: 58).

Por medio de una metodología participativa consistenteen cuatro etapas,56 inició el proceso de construcción del grupomultisectorial de VIH/SIDA en Veracruz (en adelante GM)donde participaron actores sociales, académicos, funcionariosestatales y municipales.

Mediante reuniones mensuales del grupo y bimensualescon el director general de los Servicios de Salud de Veracruz(máxima autoridad local en la materia) se comparte informaciónsobre las acciones que el estado está desarrollando en torno alVIH/SIDA y solicitudes concretas para mejorar los serviciospúblicos ya sea a corto, mediano o largo plazo, con mecanismosde seguimiento a los acuerdos.

De la interlocución directa del GM con los responsablesde las políticas públicas dirigidas a la lucha contra el VIH/SIDA,cabe resaltar su participación en el Consejo Estatal de Salud57

desde su undécima reunión ordinaria (16 de diciembre de 2002);este Consejo es la máxima instancia de planeación, programacióny evaluación de los servicios de salud del estado de Veracruz.

Desde octubre de 2002, el GM planteó a los interlocutoresde los Servicios de Salud de Veracruz la elaboración de una“carta compromiso” que formalizara su relación de trabajo conel gobierno estatal. La elaboración de este documento significóel reconocimiento formal del GM como interlocutor. El textode la carta compromiso estuvo listo para su firma en una reuniónrealizada el 10 de febrero de 2003, y lo signaron representantesestatales del más alto nivel y del GM, además de la directora deCENSIDA como “testigo de honor”. Dentro de los acuerdosdestaca integrar una “contraloría social que vigile y garantice la noimpunidad en casos de violación de los derechos humanos delas personas viviendo con VIH/SIDA, conformado porrepresentantes que no sean integrantes del GM ni SESVER” y


la transparencia por parte de SESVER del presupuesto para eltema (GM y SESVER, 2003: 2).

En un proceso no exento de problemas y desconfianzas,marcado por la existencia de dos informes no coincidentes deevaluación sobre la situación del VIH/SIDA en Veracruz, elGM (como instancia de comunicación permanente con el estado)ha logrado trascender su función de escuchar para difundir lasacciones que está llevando a cabo el estado, adquiriendofunciones de control y vigilancia.

Para llevar a cabo esta función de “contraloría social”, elGrupo Multisectorial ha utilizado diversos mecanismos comoson: la búsqueda de equilibrios entre la denuncia pública deirregularidades y la comunicación previa de éstas a las a lasinstituciones gubernamentales; la agilización de denuncias pormedio del reporte directo de los actores sociales a representantesestatales en las reuniones mensuales; acciones que en muchoscasos incluyen planeación de política pública como campañasinformativas, diseño de servicios, etcétera, susceptibles decontrolar y un mejor conocimiento de las acciones que se estánllevando a cabo.

La interlocución directa con la máxima autoridad estatalen la materia facilita el seguimiento sistemático de las políticaspúblicas concretadas en acciones y la participación en órganosde decisión estatales como el Consejo Estatal de Salud, dondelos actores sociales pueden representar sus intereses. Comoplantea Isunza (2004: 48), “la principal lección de la experienciadel GM es la forma en que actores de la sociedad civil marcadospor la sospecha antiestatal y actores estatales imbuidos de lacultura estatista anti-participativa han tenido que crearmecanismos de trabajo conjunto para enfrentar la epidemia delVIH/SIDA en una región tan atrasada políticamente comoVeracruz”.

Es sumamente difícil hacer una evaluación general de losconsejos y su evolución en el tiempo debido a la gran

“La principal lección de laexperiencia del GM es laforma en que actores de lasociedad civil marcadospor la sospecha antiestataly actores estatalesimbuidos de la culturaestatista anti-participativahan tenido que crearmecanismos de trabajoconjunto para enfrentar laepidemia del VIH/SIDAen una región tan atrasadapolíticamente comoVeracruz”.


heterogeneidad temática y de actores involucrados, así comopor la cantidad de variables que influyen en su funcionamiento.El caso aquí expuesto muestra cómo uno de los factores deéxito es la representación amplia de los actores socialesconcernidos por la política pública y la existencia de reglas deljuego aceptadas y reconocidas por los participantes. Muestratambién que el conflicto es parte esencial del funcionamientode este tipo de instancias puesto que lo que está en juego sonintereses muchas veces contrapuestos pero que, sin embargo,pueden procesarse en ellas.

4. Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia(COCICOVIs) del Estado de México.58

Cuando el tema que caracteriza la relación entre la sociedadcivil y el estado es la vigilancia y el control ciudadano, el ejemploparadigmático en México es la Contraloría social (CS). La CS,definida ampliamente como acciones específicas de vigilancia ycontrol que ejercen los beneficiarios de programas sociales sobre eldesarrollo de los mismos, tiene más de 14 años de implementación,y fue acuñada por primera vez en el sexenio del presidente CarlosSalinas de Gortari. Este mecanismo se creó dentro del ProgramaNacional de Solidaridad (PRONASOL) y con el apoyo de laSecretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM).Este mecanismo se inscribe dentro de un proyecto mayor demodernización y reforma del estado que enfatiza el cambio derelación entre gobierno y sociedad, da mayores espacios para laparticipación ciudadana (Vázquez Nava, 1994: 15; Vázquez Cano,1994: 68 y ss.; Salinas, 2000: 560).

El concepto de Contraloría Social nace oficialmente el 5de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL, duranteuna “toma de protesta” a los vocales de control y vigilancia delprograma Solidaridad (SECODAM y PRONASOL, 1992: 23;Vázquez Nava, 1994: 31; Salinas, 2000: 560) y se define de lasiguiente manera:

Cuando el tema quecaracteriza la relación

entre la sociedad civil y elestado es la vigilancia y el

control ciudadano, elejemplo paradigmático en

México es la Contraloríasocial (CS).


La contraloría social constituye una nueva forma de controladministrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuaciónde quienes tienen la responsabilidad del quehacer guberna-mental. Se trata pues de una forma avanzada de participa-ción ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalización delos recursos públicos y en la evaluación del desempeño de losfuncionarios y empleados al servicio del Estado (VázquezCano, 1994: 74-75).

La CS se organizó en esa época en dos grandes vertientes:la atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendacionesy, por otro lado, el control colectivo de obras y servicios. SegúnVázquez Nava (1994: 26):

La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcance dela población en general medios de interlocución que puede utilizarpara expresarse libremente sobre aciertos y errores o para identificarproblemas en los servicios que recibe, o bien, para solicitarorientación sobre especificaciones relacionadas con dichos servicios.La segunda vertiente —donde la Contraloría Social encuentra suexpresión más acabada, puesto que hay recursos públicos quevigilar— es aquella que ha incorporado a las comunidades y lospropios beneficiarios de obras y acciones emprendidas para elevarsus niveles de bienestar y su productividad, en la supervisión delproceso que implica su realización.

En la actualidad estas vertientes siguen operando enmúltiples programas. Los sistemas de atención ciudadana(SACTEL, Quejanet, etc.) son ejemplos de la primera. En elcaso de la segunda vertiente, los sujetos que ejercen el controlforman parte de comités de beneficiarios de obra o beneficiariosdel programa. Las acciones de vigilancia se concentran en elcumplimiento de las especificaciones técnicas de la obra o delprograma, por lo que los “vigilados” no sólo son los servidorespúblicos, sino también los contratistas o empresas encargados derealizar las obras. Aquí las acciones de control no sólo se limitana la presentación de quejas, como en el programa Oportunidades,sino que poseen mayor capacidad de presión, por lo menos en


un nivel teórico, puesto que tienen que firmar el acta derecepción de las obras, requisito formal para dar por terminadauna obra. El modelo de contraloría social del Estado de Méxicoson los Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia Social(COCICOVIS) y sistemas similares funcionan en toda laRepública.59

En el Estado de México, según sus autoridades, el programade CS en obra pública opera desde 1995 buscando incorporar laparticipación organizada de la población beneficiaria en lavigilancia, control y evaluación preventiva de las obras y serviciosque realiza el estado con recursos federales, estatales ymunicipales. La metodología de la CS en el Estado de Méxicoconsiste en la creación de un COCICOVI por cada obra, el cualse integra con tres vocales denominados “contralores sociales”(Gobierno del Estado de México, s/f). Además de los programasfederales (micro-regiones, empleo temporal, Oportunidades,Escuelas de Calidad, Capacitación para el trabajo), existenCOCICOVIS en los siguientes programas estatales: Asistenciaalimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el InstitutoMexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el DesarrolloIntegral de los Pueblos Indígenas; el Instituto Mexiquense de laVivienda Social y en las obras públicas financiadas con recursosfederales y estatales.

Una diferencia importante con otros estados es el marcojurídico que protege a estos comités puesto que se encuentraresguardado incluso a nivel constitucional. La constituciónpolítica del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo15 consagra la figura del contralor social y sus funciones devigilancia. La Ley orgánica de la administración pública, Art.38bis, y la Ley Orgánica Municipal (Art.113, A-H) dan soportelegal a la acción de estos comités.

Las funciones de los COCICOVI en la obra pública incluyenla recepción y vigilancia de las obras según el expediente técnico(es obligación de los contratistas entregar un expediente al

El modelo de contraloríasocial del Estado de

México son los ConsejosCiudadanos de Control y

Vigilancia Social(COCICOVIS) y sistemas

similares funcionan entoda la República.


COCICOVI), la verificación de los materiales, la intervención enlos actos de entrega-recepción de las obras y la capacidad de presentarquejas y denuncias. Por otro lado, en los programas sociales losCOCICOVIS verifican que los productos sean entregados el día yhora determinados, que estos se encuentren en perfecto estado,que los apoyos lleguen a las personas que se encuentran en la listade beneficiarios, que el trabajo de los servidores públicos sea eficaz,eficiente y transparente, así como el reporte de irregularidades. Ennuestra tipología, los COCICOVIS son interfaces de tipo 4 (Interfazmandataria: SC⇒⇒⇒⇒⇒E) puesto que tienen facultades y mecanismosque van más allá de la denuncia (como la carta de entrega recepciónde la obra).

Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, según la DirecciónGeneral de Contraloría Social del Estado de México, se hanconstituido 63,217 comités, lo que representa la participación de200,021 contralores sociales. De estos, 23,891 comitéscorresponden a servicios y 39,326 a obra pública.60

En el caso de los COCICOVIS podemos concluir que poseenlímites y potencialidades importantes. Dentro de los primerossobresale su invisibilidad y eficiencia. No contamos con datos paramedir con mayor precisión la eficiencia de estos mecanismos comoinhibidores de la corrupción, o para poder comparar las prácticasdel Estado de México con otras entidades. Las informacionesoficiales hablan del número de comités formados, pero no de lacantidad de expedientes abiertos por irregularidades, o el númerode demandas ciudadanas realizadas por este conducto. Asimismo,en el contexto demográfico del Estado de México, asumiendo quecada contralor reportado fuera un ciudadano diferente, en estosmecanismos habría participado en 5 años alrededor del 1,3% deltotal de la población. Dentro de sus potencialidades resalta su marcolegal —siendo el único estado que consagra esta figura en suconstitución—, elemento necesario pero no suficiente

En nuestra tipología, losCOCICOVIS soninterfaces de tipo 4(Interfaz mandataria:SC⇒E) puesto que tienenfacultades y mecanismosque van más allá de ladenuncia.


5. Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.61

“Oportunidades” es el programa social que cuenta con elmayor padrón de beneficiarios del país, atendiendo alrededorde cinco millones de titulares (jefes de familia), que correspondeaproximadamente a 25 millones de personas. Este programatiene como objetivo general “apoyar a las familias que viven encondición de pobreza extrema con el fin de potenciar lascapacidades de sus miembros y ampliar sus alternativas paraalcanzar mejores niveles de bienestar, a través del mejoramientode opciones en educación, salud y alimentación, además decontribuir a la vinculación con nuevos servicios y programas dedesarrollo que propicien el mejoramiento de sus condicionessocioeconómicas y calidad de vida.” (Oportunidades, 2005: 7).

Sus acciones combinan la focalización de beneficiarios, latransferencia directa de recursos a las familias (en particular alas mujeres) y el mejor aprovechamiento de la oferta institucionalen educación, alimentación y salud a través del establecimientode corresponsabilidades por parte de los beneficiarios. Así, seentregan apoyos económicos para alimentación a las familiascuyas titulares asistan a pláticas mensuales de salud y a unaconsulta médica cada año y becas escolares a los niños y niñasque asistan a la escuela. Desde sus orígenes fue diseñado elprograma para que se evaluaran sus impactos por institucionesindependientes.

Los resultados de impacto, según la más recienteevaluación, muestran un aumento de matrícula en educaciónsecundaria en las zonas rurales de hasta el 42% para varones yel 33% en mujeres, aumento de la permanencia y baja de ladeserción, aumento de consultas preventivas en un 35% en elmedio rural y 20% en el medio urbano, y una mayor cantidad(61%) de tomas de Papanicolau en mujeres que participan en elprograma, en comparación con las que no participan. Latransferencia directa de dinero significó un incremento en elconsumo en 22% en las familias rurales y 15% en las urbanas.

“Oportunidades” es elprograma social quecuenta con el mayor

padrón de beneficiariosdel país


Tanto por su diseño como por sus resultados este programa hasido reconocido por múltiples agencias, como el Banco Mundial,el Banco Interamericano de Desarrollo y la OCDE, como un“programa exitoso” contra la pobreza extrema (INSAP y CIESAS,2005).

El antecedente directo del programa Progresa-Opor-tunidades es el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL)implementado en el sexenio del presidente Salinas de Gortari,aunque sus orígenes pueden remontarse, según Cordera (1999:16-19), al Programa Integrado de Inversiones Públicas para elMedio Rural. Este programa se inició en 1968 y en 1973 setransformó en el Programa Integral de Desarrollo Rural (PIDER).Para 1976 el PIDER tenía una cobertura del 35% del territorionacional. A fines de 1981, se extendió hasta el 54% del territorio.Junto con este programa, en 1977-1978, nació COPLAMARprograma focalizado a la atención a zonas deprimidas, rurales eindígenas, esfuerzo al que se unió el Sistema AlimentarioMexicano (SAM) (Lapiedra, 2005). Durante el sexenio de Miguelde la Madrid se realizaron pocos cambios a este esquema hastaque, en el gobierno de Salinas, nace el Programa Nacional deSolidaridad (PRONASOL).62

Bajo el pretexto de la existencia de caciquismo en lascomunidades rurales e indígenas, PRONASOL buscó nuevasformas de intermediación política, creando para ello una estructurapolítica y administrativa paralela: los “comités de solidaridad”.Si bien el objetivo de la estrategia no era la democratización,sino generar una estructura corporativa paralela al PRI,finalmente estos comités lograron establecer otro tipo de relacióncon el estado, prescindiendo de la negociación corporativa dentrodel PRI (Jusidman, 2005). En el contexto de este programa surgela Contraloría Social en México, añadiendo a las funciones deestos comités la vigilancia y el control, incorporando por primeravez de manera formal a la ciudadanía dentro de las accionessistemáticas de control y combate a la corrupción.63

PRONASOL buscónuevas formas deintermediación política,creando para ello unaestructura política yadministrativa paralela: los“comités de solidaridad”.


En 1997, se creó el programa de Educación, Salud yAlimentación (PROGRESA), con cambios radicales en sudiseño respecto a su programa predecesor. El sujeto receptorde la política ya no fue la comunidad, sino la familia.64 Elsistema se focalizaba y, por lo tanto, en una misma comunidadcoexistían beneficiarios y no beneficiarios, lo cual alterabael tejido social comunitario.65 Las acciones se limitaban altraspaso de recursos económicos y al cumplimiento deactividades, y se separaban los recursos de obra pública alramo 026 primero y actualmente al 033, donde sonadministrados directamente por los municipios. En síntesis,la relación entre los beneficiarios de estos programas y elestado se alteró significativamente. Sin embargo, en lasformas se mantuvieron los comités formados por vocales, yse conservó el diseño de organización de Pronasol, pero sinmuchas de sus funciones.

Según la reglas de operación del programa, el mecanismoprivilegiado de participación es la Contraloría Social (CS)que se implementa, en términos concretos, a través de losComités de Promoción Comunitaria, que no tienenatribuciones claramente identificadas. Las acciones querealizan sus integrantes, las vocales, funcionan comoextensiones voluntarias de las acciones burocráticas (orientara las titulares para hacer trámites; entregar la informaciónque el programa difunde y sobre fechas de pago, ayudar apasar la asistencia en las pláticas de salud, etc.) y no comouna contraparte ciudadana de vigilancia sobre el correctofuncionamiento del programa (Hevia, 2005a) lo que lasconvierte en órganos de transferencia de acciones, es decir,interfaces de tipo 5 (Interfaz de transferencia: SC⇐⇐⇐⇐⇐E).

Además de los Comités, se implementa también la difusiónde la información (y acciones de capacitación cuando elpresupuesto lo autorice), que corresponden a interfaces del tipo 2(Interfaz de transparencia: SC←←←←←E) y los sistemas de atenciónciudadana (interfaces tipo 1, Interfaz de contribución: SC→→→→→E).

En 1997, se creó elPROGRESA, con

cambios radicales en sudiseño respecto a su

programa predecesor. Elsujeto receptor de lapolítica ya no fue lacomunidad, sino la

familia.

Según la reglas deoperación del programa,

el mecanismo privilegiadode participación es la

Contraloría Social (CS)que se implementa a través

de los Comités dePromoción Comunitaria,que no tienen atribucio-

nes claramenteidentificadas.


Entre las acciones de difusión e información sobresalen lasacciones de “blindaje electoral”, y del interfaz tipo 1, elSistema de Atención Ciudadana (SAC).66 En las entidadesfederativas que tienen procesos electorales internos se realizanimportantes campañas de “blindaje electoral” consistentes encapacitación a las beneficiarias sobre sus derechos y en lavigilancia del uso de los programas de gobierno para fineselectorales, la cual quizá sea la parte más exitosa de participaciónciudadana para la vigilancia por parte de dicho programa.67 Sobreel SAC, podemos comentar que, en 2003, a través de este sistemase recibieron 72,433 demandas, de las cuales 16,232 fueronpeticiones relacionadas con errores de inclusión/exclusión,maltrato en centros de salud y obligación de realizar faenas(Oportunidades, 2004b).

En el programa Oportunidades, aunque existe formalmentela Contraloría social, ésta no entrega poderes a los ciudadanospara el control efectivo del programa, por lo que no constituyeun interfaz de tipo 4 [Interfaz mandataria: SC(E)]. Más bien,cumple acciones de recepción de demandas, lo que la ubicadentro del primer tipo de nuestra tipología (Interfaz decontribución: SC→→→→→E).

La conclusión central de este caso tiene que ver con lapoca capacidad de incidencia que tienen los beneficiarios sobreel diseño y operación del programa. Los beneficiarios no cuentancon mecanismos para incidir en la planeación del mismo. Noexisten procesos para que los beneficiarios opinen ni decidansobre la selección de las comunidades, los temas de las pláticasde salud, la modificación de las reglas de operación, suflexibilización en zonas urbanas o rurales u otras corresponsa-bilidades. Sobre la incidencia de los beneficiarios en los procesosde focalización, los mecanismos existentes —asambleascomunitarias, denuncias por escrito— sólo permiten referirse aerrores de inclusión (no-pobres que fueron incluidos) pero nolos errores de exclusión (mecanismos de participación para incluira familias pobres mal identificadas como no-pobres). En la

Entre las acciones dedifusión e informaciónsobresalen las acciones de“blindaje electoral”, y delinterfaz tipo 1, el Sistemade Atención Ciudadana(SAC).

Los beneficiarios nocuentan con mecanismospara incidir en la planeación.No existen procesos paraque los beneficiariosopinen ni decidan.


ejecución del programa las titulares tienen una mayor capacidadde incidir, vigilando que el programa funcione de acuerdo conlas reglas de operación, aunque las herramientas realmenteexistentes limitan la contraloría social al uso de los sistemas deatención ciudadana. Finalmente, en la evaluación los beneficiariosparticipan únicamente como informantes pero no conocen nise les comunica sistemáticamente de sus resultados.

A esto se suma que otros actores de la sociedad civil tienen unmayor índice de posibilidades de participar en otras instancias de relacióndonde teóricamente pueden incidir en el ciclo de la política, como losconsejos consultivos de SEDESOL, o algunos comités regionales oestatales de Oportunidades. También las OSC, a través de conveniosde concertación para la transparencia y la postulación a fondos decoinversión del Instituto de Desarrollo Social (Indesol), han participadohasta ahora en acciones de “blindaje electoral” y vigilancia para que nose usen los bienes y servicios de Oportunidades con fines partidistas.

Por último, se identifica como una consecuencia no buscada delproceso cierto debilitamiento del capital social comunitario, al definircomo interlocutores civiles a individuos (las beneficiarias) o a las familias,dejando al margen las formas de organización comunitaria más ampliasque el núcleo familiar; en descargo, debe apuntarse que esta estrategiaestaría minando las posibilidades de un uso clientelar o partidistade los recursos del programa (Luccisano, 2005; Hevia, 2005a).

Ahora bien, a diferencia de otros programas, las presionesno formales (plantones, tomas) son usadas en el ámbito localmás que en el nacional o estatal.68 Esto tiene que ver, por unlado, con la ausencia de organizaciones campesinas o urbanasde carácter nacional o estatal que medien o ejerzan su capacidadde movilización para defender eventuales peticiones decomunidades o familias para su inclusión en el programa y, porotro, debido a la existencia de procedimientos fijados en la norma(encuestas y clasificación por ingreso, escolaridad y número depersonas que comparten un hogar) que se ha aplicado en todoslos casos y comunidades.

En la evaluación losbeneficiarios participan

únicamente comoinormantes pero no

conocen ni se lescomunica sistemá-

ticamente de susresultados.

Se identifica como unaconsecuencia no buscada

del proceso ciertodebilitamiento del capital

social comunitario, aldefinir como interlo-

cutores civiles a individuos(las beneficiarias) o a las

familias, dejando almargen las formas de

organización comunitariamás amplias que el núcleo

familiar.


6. El Instituto Federal Electoral (IFE).69

La autoridad encargada de organizar las eleccionesfederales en México es un organismo público, autónomo,denominado Instituto Federal Electoral (el IFE). En 1996 sereforzó la independencia y autonomía del IFE (creado en 1990),con dos decisiones clave: sus órganos de dirección tomaríandecisiones con el voto de los consejeros ciudadanos (denomi-nados “consejeros electorales”) y hacer al Instituto autónomodel poder ejecutivo.70

La estructura del IFE tiene tres tipos de órganos: losdirectivos, los técnico-jurídicos y los de vigilancia. Los primerosson el espacio colegiado de los consejeros electorales, es decir,ciudadanos independientes que no representan a ningún partidoo instancia del estado. Los órganos técnico-jurídicos seconforman con profesionales que responden a la lógica de unservicio civil de carrera. Y los órganos de vigilancia son instanciasen las que los actores del proceso, los partidos políticos,intervienen para dar seguimiento puntual a la ejecución de ciertasacciones.

El diseño institucional del IFE otorga la dirección delmismo a los consejos ciudadanizados, quienes tienen como brazoejecutor de los acuerdos alcanzados (y de las actividadesnormadas) a los órganos técnico-jurídicos.71

La estructura ciudadanizada del IFE tiene su contraparteen los órganos del servicio profesional. En el ámbito federal elórgano de dirección es el Consejo General, donde se toman lasdecisiones con el voto de 9 Consejeros; la contraparte ejecutivadel Consejo General es la Junta General Ejecutiva. En unsegundo nivel existen 32 Consejos Locales: uno por cada estadode la República (31) más el Distrito Federal. Cada Consejo Localtoma sus decisiones con el voto de 6 consejeros ciudadanos y el delConsejero Presidente, quien es también Vocal Ejecutivo de la JuntaLocal, es decir, de la contraparte ejecutiva del Consejo Local.

La autoridad encargadade organizar las eleccionesfederales en México es unorganismo público,autónomo, denominadoInstituto Federal Electoral(el IFE).

La estructura del IFEtiene tres tipos deórganos: los directivos, lostécnico-jurídicos y los devigilancia.


En el tercer ámbito de la geografía electoral tenemos 300Consejos Distritales en los que se divide todo el país. A partirdel peso demográfico, cada estado de la República tiene más omenos distritos electorales. Las decisiones en cada ConsejoDistrital se conforman como los Consejos Locales, es decir,con el voto de los 6 consejeros ciudadanos más el del Consejeropresidente quien al mismo tiempo es vocal ejecutivo de la JuntaDistrital.

La designación de los consejeros electorales se conocecomo “sistema de nombramiento en cascada”. Los 9 consejerosdel Consejo General72 son designados por dos tercios de lospresentes en la Cámara de Diputados a propuesta de lasfracciones parlamentarias de la misma. Estos 9 consejerosdesignan a los 6 consejeros electorales de cada uno de los 32Consejos Locales, es decir, 192 consejeros de Consejos Locales.Una vez instalados los Consejos Locales, estos definen a 6consejeros por cada distrito que integra el estado del que setrate; en total se nombran 1800 ciudadanos como consejerosdistritales.73

El Consejo General del IFE es un órgano permanente,mientras los 32 Consejos Locales y los 300 Consejos Distritalessólo funcionan durante los periodos electorales federales,celebrados cada tres años. Esta situación de intermitenciatambién es característica del cuarto ámbito del IFE: nosreferimos a las Mesas Directivas de Casillas, que son lasautoridades encargadas de recibir la votación y realizar elescrutinio y cómputo en cada sección electoral del país, la unidadgeográfico-electoral mínima.

Las mesas directivas de casilla están formadas por cuatrociudadanos que fungen como miembros propietarios (presidente,secretario y dos escrutadores) y tres suplentes generales queson nombrados por el IFE mediante un complejo mecanismode doble sorteo y una capacitación especial.74 Para hacerse unaidea de la magnitud de la participación ciudadana en las

La designación de losconsejeros electorales se

conoce como “sistema denombramiento en

cascada”.

El Consejo General delIFE es un órgano

permanente, mientras los32 Consejos Locales y los

300 Consejos Distritalessólo funcionan durantelos periodos electorales

federales, celebrados cadatres años.


elecciones federales, podemos apuntar que, en el proceso de2000, se instalaron 113,423 casillas en todo el país, por lo quese requirieron más de 450 mil ciudadanos encargados de lasmesas directivas de casilla.

El procedimiento para designar a los “árbitros ciudadanos”en la escala menor (las mesas directivas de casilla) parte de undoble sorteo que realizan los 300 Consejos Distritales, proceso quese conoce como de “doble insaculación”: se definen consecu-tivamente una letra del alfabeto que corresponderá con la delapellido paterno del ciudadano escogido y un mes del año que seráel de nacimiento del mismo. El universo del sorteo es la lista nominalde electores de la sección electoral (unidad geográfica electoralmínima) y, aunque es un derecho y una obligación participar comofuncionario de casilla, los ciudadanos que deciden no participar notienen en la práctica alguna sanción por este incumplimiento.

Los ejecutores de la selección y capacitación de losciudadanos escogidos de la lista nominal para fungir comofuncionarios de casilla, son un numeroso grupo de empleadostemporales que el IFE contrata al inicio del año electoral. Porsu doble función, estos trabajadores se conocen comocapacitadores-asistentes electorales.75

En primer lugar, hacen visitas a domicilio para entregar losnombramientos a los ciudadanos “insaculados” en el sorteo, paradespués impartirles un cursillo básico sobre el proceso electoral,sus funciones y tareas concretas el día de la jornada. Del total deciudadanos insaculados y capacitados se forma la lista ordenadapor nivel de escolaridad, donde quien tiene mayor cantidad de añosde estudios formales será designado como presidente, el que siguecomo secretario, seguidos por el primer y segundo escrutadores.En esta parte del proceso los capacitadores-asistentes cumplen suprimera función y trabajan coordinados por los llamadossupervisores, quienes son alrededor del 10% de ellos mismos queobtuvieron mejores calificaciones en el proceso de su selección.

El procedimiento paradesignar a los “árbitrosciudadanos” en la escalamenor (las mesasdirectivas de casilla) partede un doble sorteo querealizan los 300 ConsejosDistritales, proceso que seconoce como de “dobleinsaculación”.


En una segunda etapa, los capacitadores-asistentes sededican fundamentalmente a labores logísticas de organizaciónelectoral (por eso “asistentes electorales”), y están bajo lasórdenes del Vocal Distrital de Organización Electoral. Por esto,los capacitadores-asistentes son los responsables de entregar alos ciudadanos funcionarios de casilla, en los días previos a lajornada electoral, el llamado “paquete electoral”. Esta entregaes muy importante porque consta de todo el material para lajornada electoral (mamparas, urnas, actas, boletas impresas enpapel-seguridad, foliadas y ordenadas, tinta indeleble, máquinapara marcar credenciales para votar, etcétera) y de su buenaentrega depende la instalación de la casilla respectiva.Finalmente, los capacitadores-asistentes auxilian a losfuncionarios de casilla (por ley, los presidentes de las mismas)para que hagan llegar el paquete electoral (con las actas llenas,las urnas y los votos) al Consejo Distrital respectivo (o al centrode acopio, lugares donde se juntan paquetes de varias casillasdispersas, para hacerlas llegar en conjunto al Consejo).

Como puede verse, la cadena de ciudadanización va de losConsejeros del Consejo General, al Consejo Local, de losconsejeros de los Consejos Locales al Consejo distrital, junto alos funcionarios de casilla; el papel de los capacitadores-asistentes electorales es clave porque funcionan como enlacereal entre la estructura del IFE (los tres primeros niveles) y elciudadano funcionario de casilla que tendrá en sus manos laoperación de gran parte de la jornada electoral.

En resumen, el “modelo IFE” plantea la inserción de losciudadanos, en su calidad de tales, como elementos de controly dirección del Instituto en todos los niveles y momentos delproceso electoral: es éste el modelo que los legisladores de todoslos partidos políticos encontraron para salvar la crisis delegitimación que significó la elección federal de 1994, ellevantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional yla aguda situación económico-financiera de 1994-1995.

Los capacitadores-asistentes auxilian a losfuncionarios de casilla

(por ley, los presidentes delas mismas) para que

hagan llegar el paqueteelectoral (con las actas

llenas, las urnas y losvotos) al Consejo Distrital

respectivo .

El “modelo IFE” planteala inserción de los

ciudadanos, en su calidadde tales, como elementosde control y dirección del

Instituto en todos losniveles y momentos del

proceso electoral.


Hemos definido los consejos electorales ciudadanizadoscomo “interfaces socioestatales de rendición de cuentastransversal” (Isunza, 2004); en términos de nuestra tipología,se trata de interfaces tipo 6 (Interfaz cogestiva: SC⇔⇔⇔⇔⇔E). Elmodelo IFE significa el diseño de una institución conformadapara el control de sus miembros técnico-profesionales por partede ciudadanos quienes, en calidad de tales, ejercen la direcciónde la institución y basan su legitimidad por su cualidad de semi-representantes de la sociedad civil dentro del estado.

Si bien el modelo de autoridad electoral autónoma, coninstancias de dirección ciudadanizadas, se ha generalizado enMéxico, no todos los casos de autoridades electorales en losestados de la República cuentan con la fortaleza y legitimidaddel IFE.76 Por otro lado, el modelo de los consejos ciudadanizadoscomo parte de instituciones que gozan de cierta autonomía, hacobrado ya “carta de ciudadanía” en México, como se ha podidoapreciar en la creación del Instituto Federal de Acceso a laInformación Pública Gubernamental (el IFAI).77

La apertura del sistema político electoral es el resultado delas luchas sociales a favor de la democratización de la vida social,muy especialmente de los esfuerzos de los movimientos sociales“prodemocráticos” que permitieron, en ciertas coyunturas de lapolítica nacional y regional (como 1988 y 1994-1995), cristalizarreformas legales de carácter constitucional y de la ley específica(Olvera, 2003c).

La complejidad del contexto político en el que se diseñó elactual IFE lo define Andreas Schedler (1999b: 1504-1505):“disciplinar el poder de una manera que no sólo sea efectivo ysostenible sino que también tenga credibilidad ante los otros, esun asunto extremadamente complicado. Y es aún máscomplicado en un contexto donde los detentadores del poder sehan ganado una reputación casi indestructible, de construir (opor lo menos asegurar) sus victorias electorales con base en elfraude y la corrupción”.

Hemos definido losconsejos electoralesciudadanizadoscomo“interfacessocioestatales derendición de cuentastransversal”; en términosde nuestra tipología, setrata de interfaces tipo 6(Interfaz cogestiva:SC⇔E).


A partir de la revisión de estos seis casos ejemplares,proponemos una serie de avances analítico-comparativos quese resumen en la siguiente tabla.


V. CONCLUSIONES.

a) Sobre el marco analítico.

1. Resulta útil el análisis centrado en el concepto deinterfaces socioestatales, entendidas como espacio deintercambio y conflicto en el que ciertos actores seinterrelacionan intencionalmente, ya que permitecomprender las lógicas de poder implícitas en estasrelaciones e identificar más diáfanamente el peso dealgunos actores en contextos determinados.

2. La tipología de interfaces socioestatales propuestapermite establecer un mapa general sobre los tipos derelaciones institucionales existentes entre la sociedadcivil y el estado; el análisis de los casos ejemplares dacuenta de la complejidad intrínseca de cada mecanismoy de su historia.

3. Las relaciones entre estado y sociedad civil puedenanalizarse desde diversas perspectivas: en cuanto alsector de la política pública concernida, el nivel deinstitucionalización así como la lógica del intercambiode información y poder.

b) Caracterización del contexto sociopolítico.

4. Las relaciones sociedad civil-estado en México hancambiado drásticamente en los últimos 30 años.Instituciones y formas de relación que hoy parecennormales eran impensables 10 años atrás. Sin embargo,se observa un proceso de transición inconclusa quetiende a convertirse en una situación estructural. Esteproceso se caracteriza por la coexistencia del régimenautoritario que no termina de desmantelarse que no lograconsolidarse con otro democrático. La transición políticano comienza con la alternancia en la presidencia de laRepública de 2000: ésta se viene dando en los espacios


locales hace décadas, configurando un mosaico conparticularidades regionales y locales.

5. El contexto histórico que enmarca las relacionessociedad civil-estado en la actualidad se caracteriza porla continuidad del proyecto económico-financiero, porlas agudas contradicciones entre la estructura político-administrativa y las necesidades de un país democráticoy por el crecimiento de poderes fácticos que secontrapone con la necesidad imperiosa de un estado dederecho.

c) Caracterización general de las interfaces socioestatales.

6. En México coexisten de manera significativa meca-nismos formales (identificados en leyes, reglamentos,acuerdos, etcétera) con mecanismos informales (mítines,plantones, tomas de oficinas, mesas de negociación) derelaciones sociedad civil-estado.

7. La ciudadanía mantiene una posición de crearinterlocución con el estado a través de manifestacionespúblicas, en coincidencia con la tradición políticanacional, pero también porque, de forma significativa,este mecanismo le es funcional, aunque ciertos ejemplosmuestran que su eficacia es desigual.

8. Otra forma relevante de relación sociedad civil-estadopor su generalización en toda la geografía nacional, sonlas campañas de comunicación del estado a través delos medios masivos de información. Estas relacionesson tanto de “arriba hacia abajo” (a través del uso deltiempo oficial para entregar información y construircierta opinión pública) como de “abajo hacia arriba”(mediante el uso ciudadano de espacios de denuncia ycontrol utilizados de manera limitada).

9. A partir del mapa de las interfaces socioestatales esposible concluir, en primer lugar, que la incidencia de


los ciudadanos en las políticas públicas es acotada pormúltiples factores.

10. El análisis de interfaces socioestatales muestra laprolijidad de mecanismos de participación en los tresámbitos de gobierno. El déficit de participación no pareceestar en la oferta de participación, sino en el uso de lamisma.

11. En este sentido parecen ser las características de losactores sociales concretos que participan en estasinterfaces las que impactan más profundamente en sufuncionamiento. En general se advierten limitacionestanto de los funcionarios de gobierno de nivelesoperativos como de los ciudadanos con quienesinteractúan.

12. El diseño de las interfaces tiene repercusiones en el nivelde la participación. En situaciones donde dichaparticipación implica una considerable inversión detiempo y recursos para los ciudadanos, si el resultadofinal de ese mecanismo va a ser un bajo impacto en latoma de decisiones, el uso de los mecanismosparticipativos se inhibe.

13. Constatamos la desarticulación de las instanciasgubernamentales en el terreno de aplicación de laspolíticas públicas. Esta desarticulación, junto con laenorme complejidad de sus reglas de operación yfrecuente contradicción entre ellas, se traduce en unescenario caótico y altamente demandante para losciudadanos. En su conjunto, esta situación estructuralincide negativamente en el uso ciudadano de losmecanismos de participación que formalmente existen.

14. Existen visiones múltiples y hasta contrapuestas en lasociedad civil y el estado sobre la participación, suutilidad y legitimidad. Esto se traduce en diseños y


gestiones contradictorias en las relaciones concretas entreel estado y la sociedad civil.

15. Los estudios de caso permiten comprender lascomplejidades intrínsecas de cada mecanismo y suhistoria y dan pistas sobre posteriores fases en lainvestigación de las relaciones sociedad civil-estadocambiando la escala a niveles micro.

d) Acerca de las interfaces socioestatales institucionaliza-das en el ámbito federal.

16. En el ámbito federal, las ISE institucionalizadas pormedio de programas de operación alcanzan 347instancias, mientras que en los sitios de Internet de laAPF se identificaron 213 ISE. En ambos casos, laInterfaz de contribución: SC→E se mantiene como lamás importante oferta de interacción del gobiernofederal, seguidos por la Interfaz de transparencia: SC←E.

17. El desarrollo más amplio y diversificado de las interfacessocioestatales institucionalizadas en el ámbito federal,por lo menos en las fuentes de información consultadas,se da en el campo de la política de desarrollo social.Resalta, por el contrario, la escasez de interfaces en loscampos de la seguridad pública (PGR, SSP, PFP,SEGOB) y de definición y gestión de la política fiscal yfinanciera.

e) Acerca de las interfaces socioestatales institucio-nalizadas en el ámbito estatal.

18. En el ámbito estatal, por medio del análisis de lalegislación en 6 entidades federativas, se identifican 201Interfaces socioestatales. Sobresalen los órganoscolegiados con representación ciudadana, tantoconsultivos como cogestivos, sumando un 56% de laoferta de participación institucional. Su desempeñodepende tanto del diseño y las capacidades que tengan


estos órganos como del tipo de actores que participenen ellos.

19. También en el ámbito estatal sobresale la presencianominal de mecanismos de democracia directa de los que,sin embargo, se desconoce su uso.

f) Acerca de las interfaces socioestatales instituciona-lizadas en el ámbito municipal

20. En el ámbito municipal, por medio del análisis de lasleyes y códigos orgánicos municipales de 31 entidades,contabilizamos 123 ISE. Según estas leyes, la relaciónentre el estado y la sociedad civil en el ámbito municipalestá marcada por una visión limitada de la participaciónciudadana, privilegiando comités y consejos noautónomos con funciones colaborativas (difusión de lainformación, organización para la participacióneconómica de los beneficiarios de las obras, cooptaciónde la interlocución con figuras legales, etcétera).

21. Existen dos factores que facilitan la cooptación políticade estos mecanismos locales de participación: Por unlado, elementos de diseño organizativo y, por otro, decultura política. Sobre el primero, al privilegiar órganoscolegiados (consejos, comités) existe el riesgo implícitode sobre-representación y falta de transparencia en ladesignación de los consejeros municipales.En cuanto a la falta de transparencia en la designaciónde los consejeros, la corta vida de la administraciónmunicipal (tres años sin reelección) y la falta deformación política en municipios rurales y pequeñosfacilita una visión patrimonialista del municipio y susórganos auxiliares.


VI. RECOMENDACIONES.

A PARTIR DE LOS HALLAZGOS del presente estudio, y conel objetivo de fortalecer los procesos de democratización

a partir de nuevas formas de relación entre la sociedad civil y elestado, se proponen las siguientes acciones:

1. Favorecer mecanismos para el fortalecimiento de lascapacidades de los actores civiles y estatales encargadosde la interlocución que incide en la formulación depolíticas públicas.

2. Diseñar estrategias de apoyo a iniciativas de OSC parael seguimiento de la gestión de gobiernos, parlamentosy el sistema político en general.

3. Generar mecanismos efectivos y obligatorios decoordinación intergubernamental para el mejor diseño eimplementación de políticas públicas. Estos mecanismosdeben racionalizar las demandas de participación de lasociedad y evitar duplicidad de acciones, en un esquemade corresponsabilidad que no se limite a la transferenciade responsabilidades a los ciudadanos en situación deprecariedad.

4. Evaluar, diseñar y condensar la implementación demecanismos de participación ciudadana dirigida alcontrol de áreas estratégicas que no cuentan con ésta:hacienda, economía, seguridad pública.

5. Transparentar las negociaciones de las mesas de atencióna mítines y plantones en los tres ámbitos de gobierno.

6. Intensificar la cultura de la legalidad en los tres ámbitosde gobierno.

Con la finalidad de generar conocimiento necesario en eltema de las relaciones sociedad civil-estado en México serecomienda:


7. Establecer un censo de las instancias de participaciónciudadana para contar con información confiable sobresu efectiva constitución, los términos de su funciona-miento, su capacidad de negociación, el grado deinstitucionalización y el tipo e identidad de losparticipantes, entre otros.

8. Realizar estudios comparados sobre las relaciones entresociedad civil y estado a partir de las evaluaciones yestudios que realizan instituciones académicas sobre losprogramas de gobierno, de acuerdo a sus reglas deoperación.

9. Elaborar un estudio específico sobre los sistemas dequejas y sugerencias que permita evaluar su efectividady consecuencias, en la perspectiva de fortalecer espaciosde diálogo socio-estatal y de control social.

10. Complementar la visión macro con estudios de casointermedios y micro en los ámbitos estatal y municipal quepermitan dar cuenta de las diferencias regionales en lasformas de relación sociedad civil-estado.

11. Realizar estudios sobre el uso de mecanismos dedemocracia directa en los ámbitos local, municipal yestatal.

12. Llevar a cabo estudios etnográficos centrados en elámbito local que den cuenta de las formas y déficit dearticulación de las políticas públicas.

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS96

VII. ANEXOS.

Anexo 1. Ejemplificaciones de las interfaces socioestatales institucio-nalizadas, por tipo, a partir de las reglas de operación de los programasfederales.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN 97


Anexo 2. Sistematización de leyes estatales. Ejemplo Sonora.


Anexo 3. Relación de las normas estatales revisadas.

Distrito Federal

1. Reglamento Interior del Consejo de Información Pública del Distrito Federal.Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 2 de junio de 2004.

2. Acuerdo del Jefe de Gobierno para la Vigilancia Ciudadana dentro de losÓrganos Colegiados del Gobierno del Distrito Federal. Acuerdo Núm.7, 14Febrero de 2001.

3. Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Diario Oficial el 26 de julio de 1994(Incluye Reforma del 14 de octubre).

4. Ley de Adquisiciones para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del 28 de septiembrede 1998 (Incluye Reforma del 11 de julio de 2002).


5. Ley Ambiental del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 13 deenero de 2000.

6. Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Diario Oficialde la Federación, 22 de junio de 1993.

7. Ley del Instituto de las Mujeres del Distrito Federal. Gaceta Oficial del DistritoFederal, 28 de febrero de 2002.

8. Ley de Desarrollo Social para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del DistritoFederal, 23 de mayo de 2000.

9. Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal. Gaceta Oficial del DistritoFederal, 26 de enero de 1996.

10. Ley de Educación del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 8de junio del 2000.

11. Ley de las y los Jóvenes del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal,25 de julio de 2000.

12. Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal. Gaceta Oficialdel Distrito Federal, 29 de diciembre de 1998.

13. Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal. Gaceta Oficial del DistritoFederal, 17 de mayo de 2004.

14. Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal. Gaceta Oficial delDistrito Federal, 27 de enero de 2000.

15. Ley de la Procuraduría Social del Distrito Federal. Gaceta Oficial del DistritoFederal, 28 de septiembre de 1998.

16. Ley de Protección Civil para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del DistritoFederal, 23 de julio de 2002.

17. Ley de Salud para el Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación, 1 deenero de 1987.

18. Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal. Diario Oficial de la Federación,19 de julio de 1993.


19. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.Gaceta Oficial del Distrito Federal, 8 de mayo de 2003.

20. Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, 2001-2006. México,Distrito Federal, 5 de diciembre de 2000.

21. Reglamento Interno del Instituto de las Mujeres del Distrito Federal. GacetaOficial, 5 de diciembre de 2002.

22. Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal. GacetaOficial, 28 de diciembre de 2000 (Incluye Reforma del 26 de septiembre del2002)

Estado de México

1. Código Electoral del Estado de México. Aprobada el 2 de marzo de 1996 (IncluyeReformas y Adiciones). H. LII Legislatura del Estado de México.

2. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México (Que Reforma yAdiciona la del 31 de octubre de 1917). Aprobada del 31/10/1917. Incluyereformas y adiciones de años posteriores, hasta el Decreto 68 publicado en laGaceta Oficial del Gobierno el 26 de agosto de 2004.

3. Ley de Asistencia Social del Estado de México. (Decreto No. 148). H. HLIXLegislatura del Estado de México. Aprobada el 17 de noviembre de 1986.

4. Ley de Derechos y Cultura Indígena del Estado de México. (Decreto No. 94).H. LIV Legislatura del Estado de México. Aprobada el 26 de julio de 2002.

5. Ley de Desarrollo Social del Estado de México. H: LV Legislatura del Estadode México, Decreto No. 119. Aprobada el 20 de diciembre de 2004.

6. Ley de Instituciones de asistencia Privada del Estado de México. H. LIVLegislatura del Estado de México, Decreto No.26. Aprobada el 30 de mayo de2001.

7. Ley de Planeación del Estado de México y Municipios. H. LIV Legislatura delEstado de México, Decreto No. 44. Aprobada 14 de noviembre de 2001.

8. Ley de Planeación del Estado de México. H. XLVIII Legislatura del Estado deMéxico, Decreto No.212. Aprobada el 5 de enero de 1984.


9. Ley de Seguridad Pública Preventiva del Estado de México. H. LIII Legislatura,Decreto No. 114. Aprobada el 18 de febrero de 1999.

10. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del estado de México.H. LIV Legislatura del Estado de México. Decreto No. 46. Aprobada el 18 demarzo de 2004.

11. Ley del Agua del Estado de México. H. LIII Legislatura del Estado de México.Decreto No. 115. Aprobada 24 de febrero de 1999.

12. Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México. H. XLVIIILegislatura del Estado de México. Decreto No. 2. Aprobada 15 de septiembrede 1981 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 109 del 19 dediciembre de 1004).

13. Ley Orgánica Municipal del Estado de México. H. LI Legislatura del Estadode México. Decreto No. 164. Aprobada el 26 de febrero de 1993 (IncluyeReformas y Adiciones hasta el Decreto 103, publicado en la Gaceta Oficial el1 de diciembre de 2004).

14. Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado Denominado ConsejoEstatal para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas del Estado deMéxico. H. LII Legislatura del Estado de México. Decreto No. 40. Aprobadoel 6 de octubre de 1994.

15. Ley que Crea la Comisión de Derechos Humanos del Estado de México. H. LILegislatura del Estado de México. Decreto No. 128. Aprobada el 13 deseptiembre de 1992 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 26publicado en la Gaceta del Gobierno el 1 de julio de 1997).

16. Reglamento de la Participación Social en Educación. Aprobada el 14 demarzo de 2003.

17. Reglamento del Consejo Estatal de Honor y Vigilancia. Aprobada el 21 demayo de 1987.

18. Reglamento Interior de la Junta de Asistencia Privada del Estado de México.Aprobada el 2 de agosto de 2002; adicionada el 13 de julio de 2004.

19. Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social. Aprobada el 21 denoviembre de 2003; adición de 22 de julio de 2004.


20. Reglamento Interior del Centro de Estudios sobre Marginación y Pobreza delEstado de México. Aprobada el 25 de marzo de 2004.

21. Reglamento Interior del Consejo Consultivo de Protección al Ambiente delEstado de México. Aprobado el 2 de agosto de 1993.

22. Reglamento Interior del Instituto Mexiquense de la Mujer. Aprobado el 17 dediciembre de 2003.

23. Reglamento Interno del Consejo Consultivo Turístico de Estado de México.Aprobado el 7 de junio de 1995.

Jalisco

1. Ley del Desarrollo Urbano. Decreto del Congreso del Estado No. 15097. Aprobadodel 2 de julio de 1993 (Incluye Reformas y Adiciones hasta el Decreto 19151 del 25de octubre de 2001.

2. Ley Estatal de Salud. Decreto del Congreso del Estado No. 12678. Aprobadoel 16 de diciembre de 1986 (Reformas y Adiciones hasta el Decreto No. 20426del 30 de diciembre de 2003).

3. Ley de Educación del Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del Estado No.16644. Aprobado el 26 de agosto de 1997 (Reformas y Adiciones hasta elDecreto No. 20048 del 28 de agosto de 2003).

4. Ley de Adquisiciones y Enajenaciones del Gobierno del Estado. Decreto delCongreso del Estado No. 15774. Aprobado el 1 de febrero de 1995. reformadapor el Decreto 19485 del 22 de junio de 2002.

5. Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Decreto del Congreso delEstado No. 17113. Aprobada el 23 de diciembre de 1997, reformada medianteel Decreto 18769 del 13 de febrero de 2001.

6. Ley del Consejo de Colaboración Municipal. Decreto del Congreso del EstadoNo. 5515. Aprobado 31 de diciembre de 1949. Reformado y adicionado medianteel Decreto 20509 del 25 de mayo de 2004.

7. Ley del Agua para el Estado de Jalisco y sus Municipios. Decreto del Congresodel Estado No. 18434. Aprobado 8 de julio de 2000. Reformado medianteDecreto 19342 del 15 de diciembre 2001.


8. Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Decreto delCongreso del Estado No. 13596. Aprobado el 25 de mayo de 1989. Reformadoy adicionado mediante Decreto 19859 del 24 de diciembre de 2002.

9. Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Jalisco.Decreto del Congreso del Estado No.19446. Aprobado el 20 de diciembre de2001.

10. Ley del Instituto Jalisciense de las Mujeres. Decreto del Congreso del EstadoNo. 19426. Aprobado el 18 de diciembre de 2001.

11. Ley de Obras Públicas del Estado de Jalisco. Decreto del Congreso del EstadoNo. 20442. Aprobado el 22 de enero de 2004.

12. Ley Orgánica de la Procuraduría de Desarrollo Urbano. Decreto del Congresodel Estado No. 18905. Aprobado el 18 de enero de 2001.

13. Ley Orgánica del Instituto Jalisciense de la Juventud. Decreto del Congresodel Estado No. 19454. Aprobado el 31 de enero de 2002.

14. Ley de Participación Ciudadana para el Estado de Jalisco. Decreto del Congresodel Estado No. 19369. Aprobado el 31 de enero de 1998. Reformada medianteDecreto 19121 del 28 de junio de 2001.

15. Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado de Jalisco y sus Municipios.Decreto del Congreso del Estado No. 20089. Aprobado el 20 de agosto de2003.

16. Ley de Planeación para el Desarrollo para el Estado de Jalisco y sus Municipios.Decreto del Congreso del Estado No. 18674. Aprobado el 16 de noviembredel 2000.

17. Ley de Protección Civil del estado. Decreto del Congreso del Estado No.15095. Aprobado el 25 de junio de 1993. Reformada y adicionada medianteDecreto 20436 del 21 de febrero del 2004.

18. Ley de Seguridad Pública para el Estado de Jalisco. Decreto del Congreso delEstado No. 15310. Aprobado el 22 de diciembre de 1993. Reformada yadicionada mediante Decreto 19819 del 17 de diciembre de 2002.

19. Reglamento de la ley de Transparencia e Información Pública para el PoderEjecutivo del Estado de Jalisco. Secretaría General de Gobierno. Guadalajara,Jalisco a 23 de septiembre de 2002.


20. Reglamento de la Ley del Consejo de Colaboración Municipal de Obras Públicasde la Ciudad. Decreto del Congreso del Estado No. 5575. Expedido el 17 de juniode 1999.

21. Reglamento Interior del Instituto Jalisciense de las Mujeres. Gobierno del Estadode Jalisco, Poder Ejecutivo. Secretaría General de Gobierno. Guadalajara, Jalisco27 de mayo de 2002.

22. Reglamento Interior del Subcomité Especial para el Desarrollo Sustentable de lasEtnias y regiones Prioritarias. Gobierno del Estado de Jalisco, Poder Ejecutivo.Secretaría General de Gobierno. Vigente desde el 30 de enero del 2000.

23. Reglamento Interior del Subcomité Sectorial de Asistencia Social. Gobierno delEstado de Jalisco, Poder Ejecutivo. Secretaría General de Gobierno. Guadalajara,Jalisco 10 de octubre de 1999.

24. Reglamento Interno del Consejo Estatal de Desarrollo Urbano. Aprobado el 15 deagosto de 1995. [Sin más referencias].

25. Reglamento Interno de la Ley de Transparencia e Información Pública del H.Congreso del Estado de Jalisco. Aprobado el 17 de septiembre de 2002.

26. Reglamento Interior del Subcomité Estatal de Desarrollo Regional. Guadalajara,Jalisco 11 de octubre de 1999.

Nuevo León

1. Ley Orgánica para la Administración Pública del Estado de Nuevo León.Periódico Oficial del 9 de octubre de 2003.

2. Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de Estado de NuevoLeón. Periódico Oficial del 28 de enero de 1991. Última Reformada publicadaen el Periódico Oficial el 17 de octubre de 1997.

3. Ley de Adquisiciones, Enajenaciones, Arrendamientos y Prestación de Serviciospara la Administración Pública del Estado de Nuevo León. Periódico Oficialdel 19 de enero de 1989. Última reforma publica en el mismo periódico el 9 dejulio de 1997.

4. Ley de Agua Potable y Saneamiento para el estado de Nuevo León. PeriódicoOficial del 3 de octubre de 1997.


5. Ley de Beneficencia Privada para el Estadote Nuevo León. Periódico Oficial elEstado, 2 de enero de 1984.

6. Ley que Crea la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Periódico Oficial 28de diciembre de 1992. Última Reforma 11 de enero de 2002.

7. Ley que Crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material del Estadode Nuevo León. Periódico Oficial 23, de diciembre de 1953. Última Reforma,2 de noviembre de 1984.

8. Ley de Educación del Estado. Periódico Oficial, 16 de octubre de 2000.9. Ley Electoral del Estado de Nuevo León. Periódico Oficial, 1 de diciembre de

1996. Última reforma, 31 de julio de 2002.10. Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente del Estado

de Nuevo León. Periódico Oficial 26 de junio de 1989.11. Ley de Obras Públicas para el Estado y Municipios de Nuevo León. Periódico

Oficial 22 de octubre de 1997. Última reforma, 31 de diciembre de 1999.12. Ley de protección Civil para el Estado de Nuevo León. Periódico Oficial, 22

de enero de 1997.13. Ley Estatal de Salud. Periódico Oficial, 12 de diciembre de 1988. Última

reforma, 26 de julio de 1999.14. Ley sobre el Sistema Estatal de Asistencia Social del Estado de Nuevo León.

Periódico Oficial, 12 de diciembre de 1988. Última reforma, 3 de enero de2000.

15. Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Nuevo León. PeriódicoOficial, 24 de mayo de 1996. Última reforma, 30 de octubre de 2002.

16. Reglamento Interno del Comité de Planeación para el Desarrollo del Estadode Nuevo León. Periódico Oficial del Estado, 26 de diciembre de 1984.

Sonora

1. Reglamento Interior del Consejo Estatal de Concertación para la Obra Pública.Boletín Oficial (B.O.) No. 12, Sección 1, del 8 de febrero de 2001.

2. Reglamento de Ley de Obras Públicas del Estado de Sonora. B. O. 39, sección i, del12 de noviembre de 1987, y B.O. 38, sección I, del 10 de noviembre de 1988.


3. Reglamento Interior del Instituto Sonorense de la Mujer. B. O. No.45, 4 dejunio de 2001.

4. Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Y Cultura. B.O. No.50,sección I, 23 de junio de 1997. Reformado el 6 de junio de 2002, B.O. 45,sección I.

5. Comité de Planeación para el Desarrollo del Estado de Sonora. ReglamentoInterior [En la página de Internet la entrada de ésta regulación aparece comoReglamento Interior. Es un documento escaneado]. Dado en la residencia delPoder Ejecutivo, en la ciudad de Hermosillo, Sonora, 25 de junio de 1986.

6. Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación deServicios Relacionados con Bienes Muebles de la Administración PúblicaEstatal. B.O. ¿8?, sección I, vigente a partir del 27 de enero de 1989.

7. Ley de Seguridad Pública para el Estado de Sonora. Ley No, 255, B.O. No.53,sección II, 30 de diciembre de 1996.

8. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionadoscon Bienes Muebles de la Administración Pública Estatal. B.O. 46, sección I,vigente desde el 9 de diciembre de 1988.

9. Ley que Crea los Servicios de Salud de Sonora. B.O. No. 20, sección II; 10 demarzo de 1997.

10. Ley de Protección Civil para el Estado de Sonora. B.O. No.6, sección I, 19 dejulio de 1993.

11. Ley de Obras Públicas del Estado de Sonora. B.O. No. 10, sección I, 03/08/92.

12. Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para el Estado deSonora. Ley No. 217, B.O. No.1, sección I, 3 de enero de 1991; Ley No. 308,B.O. No. 45, sección I, 3 de diciembre de 1993 (adición).

13. Ley de Educación. B.O. No.19, Edición Especial, 30 de diciembre de 1994.

14. Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Sonora. B.O. No.14, sección I,vigente desde 1985/02/19. Incluye Ley 174, de 28 de junio de 1996, publicadaen el B.O. No.5, sección III, el 15 de julio de 1996.


15. Ley de Planeación del Estado de Sonora. B.O. No.10, sección I, 2 de febrerode 1984. Adición en B.O. No. 51, sección I, 1991/12/23.

16. Ley de Gobierno y Administración Municipal. B.O. 31, sección I, 15 de octubrede 2001.

17. Ley de Aguas del Estado de Sonora. B.O. 28, 5 de abril de 1944.

18. Ley que Crea la comisión Estatal de Derechos Humanos. B.O. No. 29, secciónI, 1992/10/08. Reforma y adición en B.O. 52, sección I, 1998/12/28.

19. Ley de Asistencia Social. B.O. 48, sección I, 16 de junio de 1986.

20. Ley de salud para el Estado de Sonora. B.O. 50, sección I, 22, de junio de1992. Adición y Reformas en B.O. No. 20, sección II; 10 de marzo de 1997.

21. Acuerdo Estatal para la Transparencia y Combate a la Corrupción. B.O. No.24, sección I, 24 de marzo de 2003.

Veracruz

1. Acuerdo 034/2002 por el que se Establecen Lineamientos a los que se Ajustaránla Constitución y Funcionamiento de los Consejos Escolares de ParticipaciónSocial en la Educación en el Estado de Veracruz. Gaceta Oficial del EstadoNo. 24, 4 de febrero de 2002.

2. Acuerdo de Coordinación que celebran el ejecutivo federal y el Ejecutivo delEstado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, que tiene por objeto la realizaciónde un Programa de Coordinación espacial Denominado “Fortalecimiento delSistema Estatal de control y Evaluación de la Gestión Pública, y Colaboraciónen Materia de Transparencia y Combate a la Corrupción. Xalapa, Enríquez,Veracruz, 16 de agosto de 2001.

3. Acuerdo por el que se Constituye la coordinación General para la Atención aPadres de Familia. Gaceta Oficial del Estado, marzo 30 de 2001.

4. Ley 53. Que Reforma y Deroga Diversas Disposiciones de la ConstituciónPolítica de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial del Estado No.55, 18 de marzo de2003.

5. Ley de Acceso a la Información del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave.Gaceta Oficial del Estado No.114, 8 de junio de 2004.


6. Ley de Aguas del Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 29 de junio de2001.

7. Ley de Educación para el Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 21 dediciembre de 1993. Última reforma, 13 de agosto de 2002.

8. Ley de Planeación del Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 29 de enerode 1987.

9. Ley de Salud del Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 17 de mayo de1988.

10. Ley de Desarrollo Regional y Urbano del Estado de Veracruz-Llave, modificadamediante Decreto 585 publicado en la Gaceta Oficial del Estado No.204, 13de octubre de 2003.

11. Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social de las OrganizacionesCiviles para el Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial, 11 de febrero de 2002.

12. Ley de Instituciones de Beneficencia Privada. Gaceta Oficial 27 de febrero y2 de marzo de 1937.

13. Ley de Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material del Estado. 24 deenero de 1963.

14. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz. Gaceta Oficial delEstado, 19 de mayo de 2000 (Adiciones y reformas posteriores. Última la delDecreto 828, publicada en la Gaceta Oficial del Estado No. 23, del 2 defebrero de 2004.).

15. Ley de Referéndum, Plebiscito e Iniciativa Popular. Gaceta Oficial, 19 deoctubre de 2000.

16. Ley de Seguridad Pública para el Estado de Veracruz-Llave. Gaceta Oficial,17 de enero de 1998. Última reforma publicada el 29 de enero de 2001.

17. Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Veracruz-Llave, 2005-2010.

18. Reglamento para la Constitución y Funcionamiento de las sociedades de Padresde Familia en los Jardines de Niños y Escuelas Primarias, Dependientes de laDirección General de Educación del Estado. Jalapa-Enríquez (sic), Ver., a 9de abril de 1956.


VIII. FUENTES CONSULTADAS.

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ÁVILA, Homero79 (2005): Entrevista concedida el 29 de mayo de 2005, México.AZAOLA, Elena80 (2005): Entrevista concedida el 27 de mayo de 2005, México.AZIZ, Alberto81 (2005): Entrevista concedida el 19 de mayo de 2005, México.BÁEZ, Mariano82 (2005): Entrevista concedida el 26 de mayo de 2005, México.GARCÍA GARCÍA, Sergio83 (2005): Entrevista concedida el 20 de mayo de 2005, México.JUSIDMAN, Clara84 (2005): Entrevista concedida el 28 de mayo de 2005, México.LAPIEDRA, Manuel85 (2005): Entrevista concedida el 24 de mayo de 2005, México.LAZOS, Flavio86 (2005): Entrevista concedida el 26 de mayo de 2005, México.PERALTA, Carlos87 (2005): Entrevista concedida el 28 de mayo de 2005, México.PINACHO, Francisco Javier88 (2005): Entrevista concedida el 24 de mayo de 2005,México.PONCE, Daniel89 (2005): Entrevista concedida el 13 de enero de 2005, México.SEPÚLVEDA, Mayli90 (2005): Entrevista concedida el 14 de enero de 2005, México.VERA CID, Ana María91 (2005): Entrevista concedida el 12 de junio de 2005, México.Villaseñor, Elio92 (2005): Entrevista concedida el 6 de enero de 2005, México.

NOTAS

1 Responsable de la investigación. Profesor-investigador (y Director Académico) del Centro de Investi-gaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Correo electrónico:[email protected] Co-autor de la investigación. Estudiante de doctorado en antropología del CIESAS. Correo electró-nico: [email protected] “Estos espacios se interpenetran y complementan pero su separación y autonomía es condición básicade la realización del principio de igualdad compleja, es decir, el principio normativo que se funda en lanecesidad de mantener una competencia plural entre esferas sociales diferenciadas; en el seno de cada


una de estas esferas la posición lograda no debe funcionar como punto favorable en la dinámica internade las otras” (Isunza, 2001: 115).4 En la literatura especializada, cuando se aborda la participación ciudadana de la sociedad civil por logeneral los análisis se centran en las denominadas organizaciones cívicas, civiles o no gubernamentales(Gobierno de México, 2001d; Ziccardi, 2004b; y García, 2003). Estas organizaciones de la sociedad civil(OSC) se definen como “formas asociativas integradas por ciudadanos, que no realizan proselitismopartidario o religioso, pero que tienen como plataforma de acción el ejercicio de los derechos de terceray cuarta generación (independientemente de sus áreas de acción)” (Villalobos y García, 2004: 2n). Paraformarnos una idea de la dimensión de este tipo de asociativismo en México, cabe mencionar que enel directorio del Centro Mexicano para la Filantropía (CEMEFI) se reporta en octubre de 2003, laexistencia de 7,523 OSC, 27.7% de las cuales se ubican en el Distrito Federal, frente a estados comoNayarit donde sólo existen 21 instituciones registradas,oTlaxcalacon24.Los temas a los que estas organizaciones dedican sus esfuerzos son variados: arte y cultura, bienestar,ciencia, derechos humanos, desarrollo, ecología, educación y salud; entre estos, el tema del bienestar esel que más organizaciones hacen suyo (31%). En términos de su institucionalidad, una gran mayoría(el 81%) está constituida como Asociación Civil (AC) (García, 2003: 27-30).5 En el caso mexicano, se observan tendencias claras que podrían indicar el desarrollo de estos elementos queforman parte de la configuración histórica de las sociedades liberal-democráticas, si bien con unasespecificidades que reclaman más atención a la historia concreta de sus desarrollos. Este modelo típico-idealpermite comprender las acciones que niegan los presupuestos generales produciendo anomias, patologías,o simplemente desarrollos e instituciones particulares.6 Este apartado es un resumen del capítulo 6 de Isunza Vera, 2001.7 El sindicalismo y las centrales obreras oficiales gozan de una cantidad enorme de recursos para la movili-zación y el control de sus afiliados; asimismo, cuentan con espacios de representación electoral y dentro delaparato partidario; movilizan esos recursos para la negociación con el gobierno pero también para mantenerel monopolio sobre su clientela frente a otras organizaciones del mismo sector. El sindicalismo obrerocorporativo (como el campesino o el de los pobladores urbanos) es una de las columnas clave del populismomexicano y, por lo tanto, uno de los principales obstáculos para superarlo (Durand, 1994b: 108–113).8 En este sentido, para describir este período de la historia mexicana, se utiliza la frase “el Estado creóla sociedad” (Durand, 1992: 587).9 Este apartado se basa en Isunza Vera, 2001 (en especial los capítulos 6 al 9) y en Jusidman, 2005.10 Utilizaremos “sociales” para referirnos al conjunto de realidades que remiten a la realidad social en suconjunto, mientras que emplearemos el neologismo “societales” cuando estemos hablando de losactores de la sociedad civil, entiéndase no estatales y no mercantiles.11 En la medida que el gobierno de la alternancia no tiene que crear de manera imperiosa mecanismosde legitimidad, hay tipos de ISE que pierden importancia simbólica, como la Contraloría social. Sinembargo, esa misma falta de presión social no ayuda a usar de mejor manera los mecanismosinstitucionales existentes, tampoco se busca propiciar un cambio de relación.


12 En español es un sustantivo femenino; en singular, “interfaz” y en plural: “interfaces”. El usocontemporáneo del término español proviene del inglés interface [con raíz común latina inter=entre,en medio o entre varios; facies= superficie, vista o lado de una cosa], es definido por la RealAcademia Española de la Lengua (RAEL, 1992: 1179) como “zona de comunicación o acción deun sistema sobre otro”.13 Para profundizar en la noción sociológica de “sujetos intencionales” desde una perspectivabasada en John R. Searle, puede consultarse García Selgas, 1994.14 La demanda social crea estado (ésta es la lógica de las “luchas por el reconocimiento”) cuantotambién el estado crea sociedad. El estado, vía la definición de una política pública, crea interlocutoresque no siempre son beneficiarios; hay ejemplos de construcción de interfaz socioestatal en la que,como la contraloría social, precisamente se trata de no crear interlocutores “beneficiarios” sino“vigilantes”.15 Para una visión fundamentada de la sociedad como miríada de intercambios, de relacionesentre sujetos, me parece básico revisar Walzer, 1993.16 La tipología desarrollada en este apartado se presentó en una primera versión en Isunza, 2005b.17 En la literatura sobre rendición de cuentas (O’Donnell, 1994), las elecciones se definen como la“rendición de cuentas vertical”, diferente de los tipos “social” (Smulovitz y Peruzzotti, 2000 y2002) y “transversal” (Isunza, 2002) en los que también existe una relación sociedad civil-estadoorientada por la responsabilización y el control, pero con mecanismos diferentes: las elecciones,las movilizaciones sociales y la participación de ciudadanos, en calidad de tales, dentro de cuerposestatales cogestivos.18 La participación ciudadana es definida por Nuria Cunill (1997: 74) como un tipo de acciónpolítica que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes sociales enactividades públicas”. Su pertinencia, desde este punto de vista, no sólo se basa en el mejor desempeño de la adminis-tración pública sino que “incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción depolíticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores previamente definidas sepueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía”(Ziccardi, 2004b: 10).19 Para comprender mejor la dinámica de estas relaciones posibles debe identificarse el grado deintensidad de la participación ciudadana en la toma de decisiones, así como el momento de lapolítica pública en la que ésta se lleva a cabo. La intensidad de la participación puede ir desde elacopio de información hasta el “facultamiento”, pasando por la consulta, la evaluación conjunta,el compartir la toma de decisiones y la colaboración (World Bank, 1994: 12; Fox, 2002: 108). Porotro lado, pueden diferenciarse las experiencias a partir de identificar la fase de la política donde laincidencia ocurre: formación de la agenda de gobierno, definición de un problema público, cons-trucción de las opciones de política, elección de la opción política, implementación de la política,evaluación y/o aprendizaje (Aguilar, 2001: 107).


20 “El término “rendición de cuentas” se forma con “rendición”, originado en el latín reddere, elque “junto con algunos nombres, toma la significación del que se le añade”. Así, “rendir gracias”significa “agradecer” y “rendir obsequios” quiere decir “obsequiar” (RAEL, 1992: 1796). Por otrolado, “cuentas” tiene su raíz en el latín computare, palabra formada por com-, ‘juntos, colectiva-mente’ más putare ‘valuar, juzgar, calcular, verificar (una cuenta), limpiar’ (Gómez de Silva, 1988:185-186). Por lo tanto, “rendición de cuentas” es la acción de computar, es decir, de evaluar,juzgar o verificar colectivamente algo: como se desprende de lo anterior, la rendición de cuentastiene características colectivas de control-evaluación” (Isunza, 2004: 24-25).21 De hecho, para autores como Jonathan Fox (2000: 2-4) es esta capacidad de limitar y sancionarel abuso del poder la característica central de la rendición de cuentas (y su diferencia con conceptoscomo “transparencia” o “acceso a la información”) “La rendición de cuentas política limita el usoy sanciona el abuso del poder. La exposición pública (o RdC social) es necesaria pero no suficientepara limitar o sancionar el abuso de poder.” Esto implica, entre otras cosas, que la transparenciasea necesaria pero no suficiente para la rendición de cuentas.22 El desarrollo de mecanismos de transparencia y RdC se vincula directamente con una perspec-tiva de derechos por medio del control y vigilancia de las políticas públicas. El reconocimiento delos derechos tiene importantes repercusiones en la relación entre la sociedad civil y el estado endos sentidos: la obligatoriedad por parte del estado de cumplir y hacer cumplir los derechos pormedio de la implementación de políticas públicas y, por el otro, la posibilidad de exigir el cumpli-miento de los derechos que tienen los ciudadanos. Así, al controlar y vigilar la política pública, latransparencia y rendición de cuentas adquieren mayor peso dentro de los requisitos indispensa-bles en los procesos de profundización democrática (Isunza, 2002; Hevia, 2004).23 Otra respuesta del estudio del PNUD confirma este dato que sale del promedio regional: el4.1% de los entrevistados en México participa en “acción política” (lo que significa hacer contactosy participar en manifestaciones colectivas), frente al 1.4% de los entrevistados en el conjunto deAmérica Latina (PNUD, 2004: 225).24 Los espacios públicos de comunicación oficial los administra la Subsecretaría de Normatividadde Medios, perteneciente a SEGOB.25 Seguramente, el costo humano y financiero pesa para que las cosas sean así, que la sociedad civilmexicana no cuente con más experiencias sostenidas principalmente con sus recursos. Sin embar-go, nos parece central tomar en cuenta la historia particular de esta sociedad civil, la que hace másdifícil, por el marco cognoscitivo-evaluativo en el que se basa su acción, imaginar y crear experien-cias autónomas y autosostenibles (ver el apartado I de este trabajo).26 Ver www.scjn.gob.mx/Reforma.27 Para el caso de la comisión de participación ciudadana de la cámara de diputados, ver http://www.diputados.gob.mx/comisiones59legislatura/participacion_ciudadana/ProgTrab.htm. Para elcaso de la cámara de senadores, ver por ejemplo la comisión de desarrollo social http://www.senado.gob.mx/comisiones.php?ver=informes&lk=desarrollo_social/desarrollo_social.html.


28 Para un análisis más detallado de estos mecanismos, ver Hevia, 2005b.29 En este tipo se encuentran experiencias muy amplias como las que realizan Alianza Cívica,Fundar AC, Equipo Pueblo, Accede, Vértebra, la Red Ciudadana de Chihuahua, CENCOS, etcétera, endiversos ámbitos de acción, siendo el municipal donde más experiencias se desarrollan. Para conocerotros ejemplos concretos, ver IFAI, 2004.30 CESEM-Heriberto Jara, Vertebra, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cívica e ICMA conforman elprograma Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA).31 La experiencia incluye los municipios de Saltillo y Moclova (Coahuila); Peto (Yucatán); Valle de Bravo,Nezahualcóyotl y Toluca (Estado de México).32 De hecho, entre los resultados sobresale por mucho la poca capacidad de participación ciudadana entodos los países de la región (Fundar, 2003:13 y ss.).33 Esta coalición de OSC está integrada por el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, A.C., Comuni-cación y Educación Ambiental S.C., Cultura Ecológica, A.C. y Presencia Ciudadana Mexicana, A.C.34 Para mayor información ver www.redchihuahua.org o Red Ciudadana Chihuahua (IFAI, 2004b).35 Ver www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa, para un resumen ver Agenda afirmativa,año 5, Nº 26, julio-septiembre 2003.36 Agradecemos el apoyo de Verónica Moreno Uribe en la revisión de la información en la que se basaeste apartado.37 En estos sitios las menciones más comunes para justificar la falta de información son “no aplica” o“sitio en construcción”.38 Para ejemplos concretos de interfaces socioestatales, ver anexos.39 Agradecemos el apoyo de Homero Ávila Landa en la revisión de las normatividades estatales en laque se basa este apartado.40 Los criterios de selección de la muestra se basan en la clasificación regional del gobierno federal. Así,de la Región Noreste seleccionamos a Nuevo León; de la Noroccidente a Sonora; de la Occidente aJalisco; de la Centro al Estado de México y de la Región Sur-Sureste a Veracruz. Adicionalmenteintegramos al Distrito Federal. El corpus consistió en la revisión de 141 ordenamientos legales (consti-tuciones, leyes orgánicas, leyes especiales, reglamentos y acuerdos). En el anexo 3 se lista el conjunto denormas analizadas.41 “...diversas formas de participación política que se realizan a través del ejercicio del voto directo yuniversal. Su objetivo principal es involucrar al conjunto de la ciudadanía en el proceso de toma dedecisiones sobre cuestiones públicas (actos o normas), y no el de elegir a los miembros de los podereslegislativo o ejecutivo” (Zovatto, 2002: 72).42 Zovatto no incluye el referendo de Bolivia por el gas ni el referendo revocatorio de Venezuela en suanálisis puesto que estos no se realizaban al momento de presentar su trabajo.


43 Generalmente se sobreestiman las funciones y capacidades representativas de los COPLADEMUN:aún muchos programas se basan en estos consejos para que los beneficiarios estén “representados”.Sin embargo, desde la focalización de la política social en los años 70 (SAM, COPLAMAR, etcétera) y,sobre todo, con los Comités de Solidaridad en los años 90, encontramos ejemplos que relativizan laimportancia de los COPLADEMUN en el contexto de una multiplicidad de mecanismos de participa-ción en el ámbito municipal. Estos mecanismos complementan las funciones limitadas de losCOPLADEMUN.44 Para tener una idea más clara de esta afirmación, podemos comparar la existencia de interfaces en doscampos de la política pública a partir de las fuentes oficiales. Por un lado, en las reglas de operación delRamo 06 (Hacienda y Crédito Público) encontramos sólo 12 ISE, que corresponden a mecanismos dela banca de desarrollo; en contraste, en el Ramo 20 (Desarrollo Social) se identifican 93 ISE. Cuandorevisamos los mecanismos de participación ciudadana que las dependencias de la administración públi-ca federal tienen que explicitar por la Ley de Transparencia, observamos que la Secretaría de Haciendasólo reconoce como ISE de su competencia un mecanismo (Quejanet), mientras que la Secretaría deDesarrollo Social cuenta con 24.45 Como referencia, cabe mencionar que el sistema de atención ciudadana del Programas de DesarrolloHumano Oportunidades recibió en 2003, 72,433 demandas ciudadanas.46 Esta oficina se creó por acuerdo presidencial el 11 de agosto de 2003 sustituyendo a la Coordinaciónde Atención Ciudadana, que se fundó el 8 de mayo de 1996 por el entonces presidente Zedillo(Gobierno de México, 2003a).47 Según Nava, “una porción considerable de la correspondencia que llega a los escritorios de losPresidentes (…) sustenta y reproduce la noción de que el poder de la máxima autoridad está imbuidode cualidades mágicas y providenciales, el tlaotani de la sociedad mexica, el virrey novohispano que todolo puede” (Nava, 1994a: 8).48 Si consideramos que las peticiones escritas tienen por lo general más de un firmante, las cifrasaumentan considerablemente. Según Josefina Mc Gregor (1993), entre 1991 y 1992 la Presidenciarecibió un total de 432,996 misivas por medio de la Unidad de Atención Ciudadana, pero el total defirmantes se tradujo en 2 millones 965 mil personas (citado en Nava, 1994b: 11)49 Según Baltasar y Guerrero, en Canadá en el primer año se esperaban 50 mil solicitudes y sólorecibieron 1,000; Austria pensaba recibir 100 mil solicitudes pero sólo tuvieron 1,300. México tenía laexpectativa de 2 mil pero recibió casi 37 mil (Baltasar y Guerrero, 2004: 68n).50 Para una descripción detallada sobre el Instituto ver Baltasar y Guerrero, 2004.51 Ejemplos concretos de la relación entre las OSC y las actividades de transparencia de la informaciónpública gubernamental se pueden consultar en IFAI, 2004b.52 En 2005 se creó un colectivo por la transparencia en el que participan la Academia Mexicana de DerechosHumanos, Fundar, Alianza Cívica, Equipo Pueblo y Consorcio e Iniciativa Acceso México.53 Para detalles ver CESEM-Veracruz, 2004.


54 La información y el análisis más detallado se encuentra en Isunza, 2004: 33-48. Este ejemplo cobraun interés particular al ser el único mecanismo de participación ciudadana que reporta el sector salud enel último informe de gobierno (Gobierno de México, 2004: 58)55 Según fuentes independientes (Vera, 2005), la funcionalidad de los grupos multisectoriales es muylimitada en varios estados de la República, cuando no meramente formales sin vida real.56 Análisis de la situación (identificación de actores relevantes y de necesidades estratégicas), un tallerparticipativo para la creación del grupo multisectorial, el desarrollo de un plan estratégico (con especi-ficación de objetivos, actividades e indicadores) y una etapa de entrenamiento en defensa (advocacy) ycomunicaciones (Caro, 2002: 3-4).57 El Consejo Estatal de Salud se creó de acuerdo con un decreto del gobernador del estado, publicadoel 28 de febrero de 2001.58 La información de este estudio de caso se retoma de Hevia, 2005b.59 El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) obliga a todos los municipios a presentarcomités de obra. Los problemas más comunes que se presentan versan sobre su implementación yfuncionamiento, como veremos más adelante. La información sobre el Estado de México correspon-de al documento “Programa integral de Contraloría social”, de la Dirección General de Contraloría yEvaluación Social de la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, en 2004 y avisitas de terreno realizadas al estado en el mes de agosto de 2004.60 En el rubro “servicios” sobresalen los programas de asistencia alimentaria del DIF estatal (con10,342 comités formados) y Oportunidades, con 9,228. En el rubro “obra pública” sobresalen los34,060 comités de obras ejecutadas con aportaciones del Ramo 033.61 El caso de Oportunidades se tratará más ampliamente en la tesis doctoral de Felipe Hevia. Un avancede los hallazgos de ese trabajo se encuentran en Hevia, 2005a.62 “Este programa buscaba responder a las demandas acumuladas de atención en comunidades rurales yurbanas, y partía del reconocimiento más o menos explícito de que la pobreza y la pobreza extrema seestaban convirtiendo en fenómenos políticos o politizables en las ciudades y las zonas rurales, cuando noen problemas de seguridad Nacional. Solidaridad buscaba reaccionar ante una movilización social muyvasta y diversa —y luego la estimula— que trasciende en muchos casos los cauces tradicionales de negocia-ción y comunicación entre el Estado Mexicano y los pobres” (Cordera, 1999: 18).63 SECODAM y PRONASOL, 1992: 23; Vázquez Nava, 1994: 31, Salinas, 2000: 560.64 Incluso según Luccisano (2005) para los creadores de este programa los beneficiarios originalestenían que ser directamente los niños, ni siquiera las familias.65 Todas las evaluaciones cualitativas del programa, desde 1998 abordan específicamente este tema.Para detalles ver Luccisano, 2005.66Junto con éstas, en la incorporación al programa se llevan a cabo asambleas comunitarias o reuniones en lascolonias con la función de depurar el padrón. Para detalles ver Oportunidades, 2003a, 2003b, 2004a, 2004b y s/f.


67 Las campañas de “blindaje electoral” se llevan a cabo por las coordinaciones nacional y estatalesdirectamente con las titulares (con la campañas de difusión “a los ojos de todos…la tarea continúa” y“en Oportunidades cada quien tiene su tarea” y con la firma de convenios con las titulares) y también,vía fondos concursables de INDESOL, por parte de las OSC. El año 2004 se financiaron proyectos devigilancia electoral en Veracruz, Puebla y Oaxaca. (http://www.indesol.gob.mx/indesol/convocato-rias_2004). Cabe señalar que según su coordinador nacional, Rogelio Gómez-Hermosillo, durante laselecciones federales de 2003 no hubo ninguna denuncia contra el personal del programa, como loafirmó en el seminario “Contraloría social y Transparencia” el 29 de abril de 2004, en Puebla (Gómez-Hermosillo, 2004).68 Por ejemplo, en el sur de Veracruz hemos sido testigos de plantones relacionados con la ubicaciónde las localidades de pago, donde estos asuntos se han resuelto sobre la base de las reglas de operaciónque define el número de titulares mínimo que se necesita para que una localidad sea centro de pago,pero no conocemos que la coordinación nacional haya sido tomada o que las coordinaciones estatalesenfrenten plantones.69 Una primera versión de la narración de este caso se encuentra en Isunza, 2005a.70 Antes, la presidencia del IFE recaía en el Secretario de Gobernación de la República.71 El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (el COFIPE) es la máxima normaen materia electoral. El COFIPE define detalladamente el proceso y sus actores, y refleja claramente eldiseño institucional que aquí se explica.72 Además de los 9 consejeros propietarios se nombran otros 8 suplentes quienes, dado el caso,asumen sus funciones como propietarios en orden de prelación.73 En realidad los consejeros electorales (locales y distritales) son el doble, ya que se designan propie-tarios y suplentes, es decir, 384 para Consejos Locales y 3,600 para Consejos Distritales.74 Sin formar parte del IFE, los observadores electorales —sean individuos u organizaciones— sonun quinto elemento en el que los ciudadanos están facultados a participar en los procesos electoralesfederales. Los observadores electorales deben ser mexicanos y realizar un proceso de acreditación antelos diversos consejos que correspondan, previa asistencia a un curso de formación básica.75 En el proceso de 2000 se contrataron 18 mil capacitadores-asistentes electorales, de los cualesalrededor del 10% fungieron como supervisores de sus compañeros.76 En otro trabajo realizamos un estudio comparativo (Isunza, 2003) con la Comisión Estatal Elec-toral de Veracruz, el órgano regional encargado de las elecciones locales.77 Aunque forma parte de una corriente de diseño institucional en un nivel internacional, John M. Ackerman(2004) hace una útil comparación entre los casos de México, India, Brasil y los Estados Unidos.78 Compuesto, en el momento de la publicación, por Ana Cláudia Chaves Teixeira, Ana Paula Paes dePaula, Carla Cecília R. Almeida Silva, Evelina Dagnino, Lígia H.H. Lüchmann, Luciana Tatagiba, Mariado Carmo A. A. Carvalho, Regina Cláudia Laisner y Sérgio Resende Carvalho.


79 Doctorante del CIESAS-DF, estudioso de interfaces socioestatales en el ámbito de las políticasculturales.80 Profesora-investigadora del CIESAS-DF, especialista en temas de seguridad pública, fuerzas policiacasy derechos humanos.81 Profesor-investigador del CIESAS-DF, especialista en transición política, régimen y actores socialesen México.82 Profesor-investigador del CIESAS-Golfo, especialista en pueblos indígenas y políticas públicasdirigidas a este sector.83 Responsable de investigación del CEMEFI, experto en OSC y políticas de concertación sociedad civil-estado.84 Miembro de Incide Social, ex directora ejecutiva del Registro Federal de Electores, ex funcionariapública con amplia experiencia en los ámbitos federal y local (Distrito Federal), experta en políticaspúblicas enfocadas al desarrollo social.85 Sociólogo, consultor privado, ex funcionario público en el ámbito federal, experto en políticassociales y sistema de abasto rural.86 Miembro de Locallis, A.C., experto en políticas públicas e iniciativas ciudadanas en el ámbito muni-cipal, ex consejero electoral del Consejo Local del IFE en Querétaro.87 Profesor del ITESO, experto en OSC en el ámbito estatal y experiencias de participación ciudadana enJalisco.88 Ex asesor y ex coordinador de representaciones de la Secretaría de la Reforma Agraria.89 Funcionario de primer nivel del INDESOL, experto en políticas de desarrollo social, actor relevantede OSC.90 Ex funcionaria del IFAI.91 Abogada, miembro de la CDDH, AC, experta en temas de derechos humanos y participaciónciudadana en políticas de lucha contra el VIH/SIDA.92 Dirigente de DECA-Equipo Pueblo.

Este cuerto número decuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para lacuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

se terminó de imprimir y encuadernaren el mes de noviembre de 2006

en Documaster, Av. Coyoacán, 1450;03220 México, D.F.

La edición consta de 500 ejemplares.

Diseño y tipografía:Eduardo Isunza Vera

Diseño de Portada:María Enriqueta López Andrade

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INDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidentemexicano.

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1.- CAMPO ELECTORAL, ESPACIOS AUTÓNOMOS Y REDES: ELCONSEJO GENERAL DEL IFE (1996-2005).

Jorge Alonso y Alberto Aziz Nassif.2.- LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN

CIUDADANA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS (Diagnósticoactualizado a 2004).

Felipe Hevia de la Jara.3.- LA DISPUTA POR LA CONSTRUCCIÓN DEMOCRÁTICA EN

AMÉRICA LATINA. (Ensayo introductorio al libro “Para otra lectura de la disputapor la construcción democrática en América Latina”)

Evelina Dagnino, Alberto Olvera y Aldo Panfichi.

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