Retos de la gobernanza electoral: Un presupuesto adecuado, una organización eficiente y un procesamiento de resultados oportuno

Las elecciones de marzo de 2015 presentaron una serie

de inconvenientes en términos de organización y de

aplicación de justicia electoral que, si bien no afectaron la

legitimidad de los resultados, sí generaron un estado de

incertidumbre entre los actores políticos y la ciudadanía

por el retraso en la entrega de los resultados preliminares,

la ausencia de normas que autorizaran el recuento de

los votos y por la apertura de las urnas en circunstancias

diferentes a las reguladas actualmente. Desde la firma

de los acuerdos de paz, los procesos electorales fueron

administrados sin ningún problema; sin embargo las

pasadas elecciones legislativas fueron perjudicadas por

una serie de situaciones, en parte atribuibles al Tribunal

Supremo Electoral (TSE) y otras debido al retraso de la

Asamblea Legislativa en la aprobación de la normativa que

requería la implementación, por primera vez, del sistema de

listas abiertas.

No puede obviarse que las reformas electorales que

acompañaron a las elecciones de 2015, como resultado de la

sentencia de la Sala de lo Constitucional (SCN) que ordenó la

plena libertad de opción para los votantes en la elección de

los legisladores, significaron una mayor responsabilidad para

la autoridad electoral1. Pese a esa circunstancia, el retraso en

la adopción de algunas de las decisiones administrativas por

parte del TSE y en la falta de iniciativa del Órgano Legislativo,

aumentaron la complejidad en dicha competencia electoral.

1 Para un mayor detalle sobre las reformas de las elecciones de 2015 ver FUSADES (2015), “El Salvador. Año político”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2015.

1

EstudiosPolíticos

DEP

Las debilidades de los comicios de 2015 deben ser

corregidas de cara al proceso electoral de 2018, a fin

de asegurar el absoluto respeto a la voluntad soberana

expresada en las urnas.

Por otra parte, ciertas decisiones de la Sala de lo

Constitucional conocidas con posterioridad a los comicios

de 2015, requieren de la revisión inmediata de las reformas

aprobadas en la Ley de Partidos y en el Código Electoral,

para evitar cuestionamientos de aquella instancia en un

eventual control de constitucionalidad. Nos referimos a la

ciudadanización de los organismos electorales temporales

y al control y fiscalización del financiamiento que reciban

los partidos políticos, que incluye la revelación, no solo de

los montos entregados, sino también de la identidad de

quienes los donaron.

Lo positivo de las elecciones de 2015

El recuento de los sucesos de las elecciones de 2015

implica un desarrollo de los aspectos positivos y negativos.

Pareciera que la magnitud de los vacíos, negligencias

y demoras registrados en la organización del proceso

electoral, abarcan todo el balance del evento; no obstante

se reconocen avances significativos en términos de

libertad y participación de los electores.

Análisispolítico

Noviembre de 2016 ISSN 2219-2514

2

Análisispolítico

La elección de diputados y concejos municipales de 2015

introdujo dos cambios fundamentales para el sistema

electoral. En primer lugar, como ya se señaló, la SCN2 amplió

la libertad del elector porque le permitió elegir y cambiar

el orden en el que fueron inscritos los candidatos de las

diferentes listas presentadas por los partidos políticos

que compitieron en cada circunscripción. Esta reforma

fue identificada por los ciudadanos como “voto cruzado”3.

La segunda reforma dio paso a la integración plural de los

concejos municipales con la participación de los ganadores

y perdedores. Se abandonó el monopolio partidario y se

inició la representación proporcional a nivel de los gobiernos

locales. Está nueva conformación privilegia la transparencia,

fortalece el papel de la oposición y podría ser un catalizador

de una mayor participación ciudadana.

También debe señalarse que el Tribunal Supremo Electoral

logró superar una elección, en la que, si bien los problemas

en la administración del proceso fueron complicados, como

la falla en el procesamiento y transmisión de resultados

preliminares, no se llegó a una crisis de gobernabilidad

que impidiera tanto la realización de la elección como el

reconocimiento de los diputados y alcaldes designados

por el voto popular. Las situaciones adversas, como el corto

tiempo antes de los comicios con el que se conoció el fallo

de la SCN que dio paso al sistema de listas abiertas y la falta

de consensos al interior del organismo colegiado en el TSE,

fueron solventadas. Lo anterior no elimina las dificultades

administrativas y lo complicado que fue la toma de acuerdos,

aspectos que es necesario superar antes de las elecciones

de 2018.

2 Sentencia de inconstitucionalidad 48-2014 del 5 de noviembre de 2014. 3 El término académico es voto combinado.

Inconvenientes de las elecciones de 2015

La presente publicación evalúa los problemas de las

elecciones de 2015 de acuerdo al momento en que

ocurrieron. La mayoría de éstos se concentraron en las

etapas pre y post electoral. Durante el día del evento, si

bien se registraron algunos incidentes en relación a la

apertura tardía de los centros de votación y la reducción

del tiempo efectivo para emitir el sufragio, su impacto no

fue relevante para el normal desarrollo del proceso. El

esquema 1 describe, a manera de resumen, los principales

inconvenientes de las elecciones de 2015.

Esquema 1. Inconvenientes presentados en las elecciones de 2015

Fuente: Elaboración propia.

Análisis político • Noviembre 2016

ETAPA PREELECTORAL

Presupuesto

Campaña deeducación cívica

Capacitación

Atrasos logísticos

Sentencia�nanciamiento Padrón electoral

ETAPA POSTELECTORAL

Ine�cacia en el conteo

Procesamiento ytransmisión preliminar

Llenado de actas

Escrutinio �nal

Recuento

3

EstudiosPolíticos

DEP

Presupuesto

De acuerdo a los artículos 42, 63 y 274 del Código Electoral (CE)

el TSE tiene la facultad de elaborar el presupuesto especial para

las elecciones y, el Ministerio de Hacienda, sin modificaciones,

hará los trámites necesarios para la aprobación de este

instrumento en la Asamblea Legislativa. Sin embargo, la

realidad ha sido distinta. Para los comicios de 2015 el Tribunal

solicitó un presupuesto de $36 millones4. Después de un

recorte de los fondos por parte del Ministerio de Hacienda, la

Asamblea Legislativa aprobó $25.57 millones5, que representó

una disminución de $10.4 millones.

Al estudiar el contenido del presupuesto aprobado y

compararlo con lo que originalmente solicitó el TSE, se

registra que de los $10.4 millones que se redujeron, el

76% afectó cuatro de los principales programas del Plan

General de Elecciones (PLAGEL): organización electoral y

voto residencial, transmisión y procesamiento de resultados,

publicidad y prensa y capacitación de los Organismos

Electorales Temporales (OET). Estos son programas

que, dadas las características de las elecciones de 2015,

representaban acciones estratégicas para el desarrollo

4 TSE (2014), “Ministro de Hacienda se reúne con organismo colegiado en el TSE”, 18 de agosto de 2014.5 Decreto Legislativo No. 803 del 18 de septiembre de 2014 publicado en el Diario Oficial No. 175 tomo No. 404 del 23 de septiembre de 2014.

de los comicios. La organización electoral es el programa que

concentró una mayor cantidad de recursos y también fue

el más afectado al restarle $3.5 millones para su ejecución

(ver cuadro 1). Entre estos cuatro programas $7.9 millones

fueron eliminados del presupuesto presentado por el

organismo colegiado.

Es necesario advertir que la autoridad electoral debe

contar con un presupuesto acorde a las demandas del

proceso electoral y a las reformas aprobadas, o que se

adoptarán, para cumplir con las sentencias de la Sala de

lo Constitucional así como las que podrían surgir del

consenso legislativo.

Otro factor que afecta negativamente la administración

del proceso electoral es la aprobación tardía del

presupuesto. Para 2015, los fondos fueron aprobados

con ocho meses de retraso. De acuerdo a lo programado

por el TSE, en el calendario electoral 2015, el PLAGEL

inició su ejecución en febrero de 2014, mientras que el

presupuesto se aprobó hasta septiembre de ese mismo

año, a cinco meses de celebrar los comicios. La demora

de la disponibilidad de fondos, arriesga la calidad de las

Cuadro 1. Desglose del presupuesto de principales programas del PLAGEL

Fuente: Elaboración propia con base en TSE (2014), “Ministro de Hacienda se reúne con organismo colegiado en el TSE”, 18 de agosto de 2014 y el Informe de rendición de cuentas elecciones 2015 presentado por el TSE.

Programa Monto solicitado Monto aprobado Reducción

Organización electoral y voto residencial $15,491,825 $11,995,165 $3,496,660

Transmisión y procesamiento de resultados $8,811,835 $6,816,510 $1,995,325

Publicidad y prensa $3,092,800 $1,315,700 $1,777,100

Capacitación de los OET $2,608,635 $1,910,925 $697,710

Total $30,005,095 $22,038,300 $7,966,795

4

Análisispolítico

elecciones y no contribuye a enrumbar de forma positiva

la aplicación de las reformas. Además, el no contar con los

recursos oportunamente propicia el uso de instrumentos de

contratación poco transparentes por la premura del tiempo.

Como parte de la preparación de las próximas elecciones, el

TSE ha solicitado al Ministerio de Hacienda la aprobación,

para el año fiscal 2017, de $13.58 millones como recur-

sos para la implementación de los procesos electorales

2018-2019. La autoridad electoral justifica la petición en la

necesidad de ejecutar algunos programas del PLAGEL con

suficiente anticipación. El grueso de los fondos se concentra

en las “acciones preparativas para la transmisión y procesa-

miento de resultados electorales preliminares” con un total

requerido de $8 millones6. Como se detalla más adelante

dicha actividad no pudo completarse en las elecciones de

2015 y esa situación resaltó la importancia y la necesidad

de invertir en tecnología que no solo permita completar la

contabilización de los votos oportunamente, sino que tam-

bién contribuya a la seguridad jurídica electoral respecto a

la validez de los resultados.

Al respecto, los magistrados del TSE han señalado que si

bien las elecciones se celebrarán en marzo de 2018, la mayor

parte de actividades deben ejecutarse en 2017 y para eso

se requieren fondos7. Como ya se ha señalado en ocasiones

anteriores, la democracia tiene un costo y la elección de

autoridades es un elemento crucial para el sistema. Por

tanto, debe garantizarse que la autoridad electoral cuente a

tiempo con el presupuesto necesario para hacer frente a las

demandas de los comicios. Al cierre de esta publicación no

se tenía una respuesta de parte del Ministro de Hacienda.

6 Rivera, E. (2016), “TSE pide un anticipo para elecciones de 2018”, Diario El Mundo, 15 de octubre de 2016. 7 Rivera, E. (2016), “TSE ve riesgo de elección por falta de presupuesto”, Diario El Mundo, 22 de octubre de 2016.

Capacitación

Los instructivos emitidos por el TSE cumplen el propósito de

informar y educar a los miembros de las Juntas Receptoras

de Votos (JRV) sobre el proceso al momento de efectuar

el conteo de los votos y marcas y el levantamiento de

las actas que contienen los resultados. Una capacitación

oportuna y adecuada asegura no tener retrasos al momento

que los delegados procesan la información de la urna

correspondiente. Para las elecciones de 2015 los instructivos

señalados fueron aprobados a solo cinco semanas de

celebrarse los comicios8. En ese período tan corto de

tiempo debían capacitarse a 1,025 facilitadores y 102,184

integrantes de las 10,621 JRV9. La necesidad de contar con

un recurso humano bien educado, resultaba evidente ante

los cambios introducidos en la elección de diputados. La

falta de capacitación fue uno de los factores que derivó en

que los resultados electorales no se tuvieran con prontitud,

por tanto es necesario invertir el tiempo y los recursos

necesarios en la capacitación de las personas que componen

las JRV y el resto de organismos electorales temporales.

Campaña de educación cívica

La campaña de educación cívica realizada por el TSE inició

tardíamente. De acuerdo a datos oficiales del organismo

electoral la información pública para que la ciudadanía

conociera las distintas formas de votación comenzó el 12

de enero de 2015, a seis semanas de las votaciones. En esta

ocasión el Tribunal no solicitó el apoyo de organizaciones de

la sociedad civil como sucedió en 2012, cuando se masificó la

difusión del mensaje con el fin de educar a la mayor cantidad

de ciudadanos sobre las opciones para ejercer el sufragio.

8 De acuerdo a información oficial proporcionada por el TSE, el Instructivo para las JRV en las elecciones de 2015 fue aprobado en acta No. 70 del 19 de enero de 2015. 9 Datos generales en elecciones 2015 publicados por el TSE.

Análisis político • Noviembre 2016

5

EstudiosPolíticos

DEP

En los comicios de 2015, la educación cívica era un

componente vital para que la población conociera el

mecanismo del “voto cruzado” aplicado en la elección de

diputados. Ante la débil labor del TSE en esta área, algunas

organizaciones de la sociedad civil debieron asumir por

iniciativa propia la labor de educar a los ciudadanos.

Asimismo, el material gráfico utilizado por la autoridad

electoral carecía de las causales de nulidad respecto al uso

del voto cruzado. Si bien no aumentó significativamente

el número de votos nulos10, una adecuada orientación

ciudadana podría haber incrementado el conocimiento de

la población acerca de los efectos del nuevo tipo de voto11.

Tampoco se masificó una campaña para el cambio de

domicilio en el Documento Único de Identidad (DUI), para

la sustitución de este último en caso de deterioro o para la

obtención del mismo, por primera ocasión, en el caso de los

jóvenes que alcanzaron la mayoría de edad.

Relacionado a la labor de comunicar las nuevas formas válidas

de votar en las elecciones legislativas, también debe señalarse

que el TSE no publicó el acuerdo de voto cruzado12, ni en su

página web ni a través de los medios de comunicación.

Logística del evento

En la administración electoral se presentaron fallas en

tres aspectos estratégicos: 1) En el sistema de transmisión

de resultados preliminares; 2) En el envío de paquetes

electorales; y 3) En los simulacros electorales.

El TSE asumió directamente la labor de transmitir los

datos del escrutinio preliminar el día de las elecciones.

Esta decisión respondió, en parte, a la falta de consensos

al interior del organismo colegiado sobre la contratación

de una empresa de reconocido prestigio en este tipo de

10 Éstos representaron el 2.06% del total de votos, que equivalen a 48,822.11 En las elecciones de 2015 un 6.73% de los votos válidos fueron votos cruzados. 12 El acuerdo está plasmado en el acta No. 57 del 26 de diciembre de 2014 del TSE.

procesos especializados13. El Magistrado Presidente expresó

que dentro del Tribunal se tenía gente con capacidad para

poder cumplir dicha tarea14. Los servicios de transmisión

y procesamiento de resultados preliminares fueron

asignados a diferentes empresas que no contaban con la

experiencia necesaria en el área electoral15. De acuerdo

a información oficial del TSE se contrataron 24 empresas

para “la transmisión remota de imágenes digitales de las

actas de cierre y escrutinio de juntas receptoras de votos,

su procesamiento informático y la divulgación pública de

los resultados electorales preliminares”16. Sin embargo, el

desenlace de esta decisión fue perjudicial para el evento

electoral y concluyó con la imposibilidad de realizar las

tareas asignadas, situación que no se había presentado

en ninguno de los procesos electorales desde la firma del

Acuerdo de Paz.

En otro orden, acorde con el artículo 187 del CE, los

paquetes electorales deben ser entregados a más tardar

cinco días antes de las elecciones a las Juntas Electorales

Departamentales (JED) y éstas, a su vez, a las Juntas

Electorales Municipales (JEM) tres días antes del evento

electoral. De acuerdo a la información publicada a través

de medios escritos, en varios centros de votación los

paquetes electorales no fueron suministrados de acuerdo a

lo programado17. La fecha límite para finalizar su distribución

a las JEM era el miércoles 25 de febrero, sin embargo,

se conoció que, en algunos casos, en ciertos centros de

votación recibieron el material electoral un día antes18.

13 Meléndez, C. (2014), “TSE transmitirá los resultados de las elecciones 2015”, La Prensa Gráfica, 30 de diciembre de 2014.14 Mendoza, R. (2014), “TSE hará transmisión de resultados electorales”, El Diario de Hoy, 29 de diciembre de 2014.15 Redacción Diario El Mundo (2015), “TSE contrató a empresa sin experiencia en elecciones”, Diario El Mundo, 26 de febrero de 2016.16 TSE (2015), “Informe de rendición de cuentas. Elecciones 2015”, octubre de 2015.17 Santos, J. y Meléndez, C. (2015), “Hoy vence plazo para entrega kits electorales”, La Prensa Gráfica, 25 de febrero de 2015; Santos, J., Salguero, M., Fuentes, L., Ortiz, C. y Marroquín, M. (2015), “2,872 paquetes electorales de San Salvador sin entregarse a 19 JEM”, La Prensa Gráfica, 28 de febrero de 2015; Alvarado, I. (2015), “Reportan retrasos en entrega de paquetes electorales al interior del país”, La Prensa Gráfica, 28 de febrero de 2015.18 Meléndez, C., Rivas, H., Lazo, F., Marroquín, M. y Velásquez, M. (2015), “TSE mantuvo problemas a 24 horas de iniciar elección”, La Prensa Gráfica, 1 de marzo de 2015.

6

Análisispolítico

Respecto a los dos simulacros realizados para la transmisión

y procesamiento de los resultados electorales preliminares,

en ambos se reportaron fallos que no lograron ser corregidos

previo a las elecciones. En el primero se registraron

problemas de conectividad y logísticos y deficiencias en el

procesamiento y transmisión de resultados. Para el segundo

simulacro persistieron los problemas informáticos y de

logística, especialmente relacionados con el procesamiento

de las actas y la tardanza en la distribución del equipo y

del material electoral19. Las faltas identificadas no fueron

solventadas a tiempo y derivaron en un caos generalizado

durante la etapa postelectoral.

Financiamiento político

La sentencia de inconstitucionalidad 43-201320, que

estableció la obligatoriedad de los partidos para compartir

la información de sus finanzas y la identidad de los

donantes así como la necesidad de celebrar procesos

internos para la designación tanto de los candidatos

que disputarían cargos de elección popular como de

sus autoridades internas, determinó que los ciudadanos

tienen el derecho de acceder a la fuente u origen de los

fondos de los institutos políticos. El fallo de la Sala de lo

Constitucional estableció una serie de parámetros que

debieron tomarse en cuenta al momento de emitir una

nueva normativa para regular el financiamiento político21.

La Asamblea Legislativa aprobó una reforma en esta

materia22 que fue declarada inconstitucional por adicionar

un texto que requería la previa autorización de los

19 Valencia, D., Labrado, G. y Arauz, S. (2015), “TSE 2015: relato de un autosabotaje”, El Faro, 9 de marzo de 2015.20 Publicada el 22 de agosto de 2014.21 Para más información ver FUSADES (2014), “Los principios para regular el financiamiento político en El Salvador”, Departamento de Estudios Políticos, octubre de 2014. 22 Decreto Legislativo No. 843 del 31 de octubre de 2014 publicado en el Diario Oficial No. 219 tomo No. 405 del 24 de noviembre de 2014.

donantes para revelar sus datos además de justificar el

propósito y finalidad de la información solicitada23. No

obstante estas restricciones, que fueron expulsadas del

ordenamiento jurídico, para las elecciones de 2015 las

reformas a la ley de partidos como consecuencia de la

resolución de la Sala eran de obligatorio cumplimiento.

El TSE no divulgó ningún tipo de directriz que forzara a

los partidos políticos a hacer de conocimiento público el

monto recibido de los donantes privados para la campaña

electoral ni su identificación. En este mismo sentido, el

Tribunal tampoco inició ninguna auditoría de los fondos

recibidos por parte del Estado ni aquellos provenientes de

los privados, ya sea de oficio o motivada por terceros. Debe

señalarse que el uso indebido de los recursos del Estado

o de “patrocinios” de agencias públicas extranjeras genera

inequidades en la contienda electoral y precisamente por

esa razón su uso está prohibido expresamente por la ley.

Con posterioridad al evento electoral, y después de un largo

proceso motivado por la solicitud de dos integrantes del

movimiento Acción Ciudadana24, el TSE sancionó a los partidos

políticos que no entregaron la información sobre sus donantes

o que lo hicieron de forma tardía25. Sin embargo, el bajo monto

de las multas impuestas26 refleja la necesidad de revisar el

sistema de sanciones ante el incumplimiento de los partidos

del deber legal que les obliga a revelar sus estados financieros,

el monto de lo recibido y el nombre de sus donantes.

23 Sentencia de inconstitucionalidad 43-2013 del 6 de febrero de 2015. 24 Los demandantes fueron Eduardo Salvador Escobar Castillo y Roberto Mauricio Rivera Ocampo. 25 AIPP-01-2016, AIPP-02-2016, AIPP-03-2016, AIPP-04-2016, AIPP-05-2016, resoluciones finales de procedimiento administrativo sancionador contra GANA, PDC, FMLN, ARENA y PCN, respectivamente. 26 Las multas impuestas fueron: GANA $5,537.40; PDC $5,034; FMLN $6,040.80; ARENA $4,530.60; PCN $4,530.60, de acuerdo a las resoluciones finales de procedimientos administrativo sancionatorio publicadas por el TSE en el portal de transparencia , las cuales pueden ser consultas en la siguiente dirección http://www.tse.gob.sv/laip_tse/documentos_tse/resoluciones/AIPP-05-2016.pdf

Análisis político • Noviembre 2016

7

EstudiosPolíticos

DEP

Padrón electoral

El padrón electoral es el instrumento que habilita a los

ciudadanos a ejercer el sufragio y garantiza la igualdad del

mismo. Por tanto, un padrón que no esté depurado facilita

la duplicidad del voto. En el caso de El Salvador, las Misiones

de Observación Electoral de la Organización de los Estados

Americanos (OEA), para las elecciones presidenciales de 2009

y 2014 y las elecciones legislativas y municipales de 2015, han

sugerido la necesidad de depurar el padrón electoral.

La evidencia más clara que justifica la necesidad de

depuración la constituye la brecha que existe entre la

población en edad de votar y el número de votantes

registrados que se ha convertido en una constante elección

tras elección. El cuadro 2 evidencia que la cantidad de

población contenida en el padrón electoral sobrepasa con

creces al número de individuos, que según las proyecciones

de población oficiales, están en edad de votar, es decir que

son mayores de 18 años.

Un padrón limpio no debería incluir a todos aquellos

ciudadanos que temporal o permanentemente no se

encuentran en la capacidad de ejercer el sufragio. Afrontar

otros comicios con un padrón electoral plagado de

inconsistencias podría generar impugnaciones por parte de

los partidos políticos. La articulación de instituciones es clave

al momento de elaborar un padrón consistente con los datos

reales. De forma complementaria debería trabajarse en un

estudio demográfico sobre el comportamiento poblacional27.

Conteo

Al cierre de los centros de votación se observó un desorden

y desconocimiento generalizado de parte de los miembros

de las JRV sobre la manera correcta de realizar el conteo,

dejando en evidencia la inexistente o, en su caso, deficiente

capacitación que recibieron estos delegados. De acuerdo a

información del TSE, el tiempo promedio de cada escrutinio

fue de 5.5 horas para cada una de las elecciones28, es decir

que cada JRV en promedio invirtió 16.5 horas adicionales a

las 10 horas en las que los centros de votación recibieron a

los electores para ejercer su derecho al sufragio. Era evidente

que, entre otros aspectos, el cansancio y la prolongada

jornada de trabajo, que en algunos casos obligó a los

miembros de las JRV a permanecer activos por más de 24

horas continuas, dio lugar a imprecisiones en el contenido de

las actas de resultados.

27 FUSADES (2016), “El padrón electoral: la base para las seguridad y legitimidad de las elecciones”, Departamento de Estudios Políticos, marzo de 2016. 28 Op. cit. TSE (2015), “Informe de rendición de cuentas. Elecciones 2015”.

Cuadro 2. Comparativo del padrón electoral y proyecciones de población

*El padrón de las elecciones de 2012 y 2015 incluyen 114,100 y 184,363 votantes que residen en el extranjero, respectivamente. Fuente: Elaboración propia con base en datos oficiales del Tribunal Supremo Electoral y la Dirección General de Estadística y Censo.

Año Padrón electoral Proyección de

Población Población en edad de votar Padrón-Población

2009 4,226,479 6,153,255 3,725,119 501,360

2012* 4,679,069 6,289,709 3,969,121 709,948

2014 4,955,107 6,401,240 4,156,626 798,481

2015* 5,096,035 6,460,271 4,252,615 843,420

8

Análisispolítico

Actas de resultados

El llenado de las actas mostró un cúmulo de equivocaciones

y anomalías que motivaron la impugnación y la solicitud

para el recuento de los resultados electorales en el caso de

los diputados a la Asamblea Legislativa. Entre los errores

identificados se encontraron: actas con votos faltantes,

con incongruencias aritméticas, con una cantidad de

votos superior al máximo establecido para cada JRV,

en blanco, sin firmas de los delegados, sin registro de

preferencias para diputados, entre otros29. De acuerdo a

noticias periodísticas la mayor cantidad de incoherencias

se registraron en la circunscripción de San Salvador30. Las

actas mal completadas no solo evidenciaron la falta de

capacitación sino que también dejaron en duda la validez de

la distribución de los cargos en disputa.

Según información oficial del TSE “el proceso de actas no

mantiene una clasificación de inconsistencias por lo que no

es posible segmentar bajo este criterio”. Antes del recuento

ordenado por la Sala de lo Constitucional, el Tribunal registró

un 0.23% de actas no computadas; posterior a éste únicamente

7 actas que pertenecían a departamentos que no se incluyeron

en el recuento se registraron como actas no computadas31.

El indicador de actas con inconsistencias es muy relevante

dado el sistema de votación implementado porque permitiría

identificar deficiencias al momento de realizar el escrutinio

preliminar en lugares específicos, para así reforzar con mayor

profundidad estos territorios de cara a próximas elecciones.

29 Cáceres, M. y Velásquez, E. (2015), “Más actas con irregularidades y el TSE calla”, El Diario de Hoy, 11 de marzo de 2015; Romero, F. (2015), “Errores en decenas de actas de JRV”, La Prensa Gráfica, 11 de marzo de 2015; Reyes, M., Cáceres, M. y Velásquez, E. (2015), “Detectan papeletas faltantes y votantes con DUI falsos”, El Diario de Hoy, 12 de marzo de 2015; Reyes, M. y Cáceres, M. (2015), “Sin registro de marca por cara y exceso papeletas en escrutinio diputados”, El Diario de Hoy, 13 de marzo de 2015; Reyes, M., Zometa, J. y Morales, J. (2015), “Faltantes de papeletas marcan el escrutinio”, El Diario de Hoy, 14 de marzo de 2015; Redacción La Prensa Gráfica (2015), “Graves errores en actas de escrutinio”, La Prensa Gráfica, 14 de marzo de 2015; Magaña, Y. (2015), “San Salvador y San Vicente: más de 11% de actas con dudas”, Diario El Mundo, 25 de marzo de 2015. 30 Morales, J. (2015), “Revelan faltante de miles de votos y actas anómalas”, El Diario de Hoy, 5 de abril de 2015.31 Dichas actas pertenecen a los municipios de Texistepeque en Santa Ana; El Transito y Nueva Guadalupe en San Miguel; Santa Tecla en la Libertad; Sonsonate en Sonsonate; y, Bolivar y Concepción de Oriente en La Unión. Lo anterior, según información oficial del TSE del 5 de noviembre de 2015.

Transmisión y procesamiento de resultados electorales preliminares

La subcontratación de 24 empresas, sin experiencia en el

tema electoral, para administrar el programa de transmisión

y procesamiento de resultados electorales preliminares

resultó en la imposibilidad que los electores conocieran, el

mismo día de las votaciones, como ha sido desde las primeras

elecciones después de la firma de los acuerdos de paz, los

resultados obtenidos por cada partido político. Investigaciones

posteriores señalaron que se registró incompatibilidad entre

los servicios informáticos de los proveedores contratados32.

La falta de divulgación de la información también generó

incertidumbre sobre la distribución de los escaños para cada

uno de los partidos políticos.

Escrutinio final

La instalación del escrutinio final no se escapó de los

problemas logísticos e informáticos que caracterizaron al

escrutinio preliminar, lo que generó una demora en el inicio

del mismo. Después de 22 días de finalizadas las elecciones

se completó el escrutinio final. Durante el desarrollo de éste

se registraron dos eventos que merecen especial atención:

1) La “distribución de votos” en las mesas de trabajo pactada

entre algunos partidos; y 2) La solicitud de abrir las urnas

ante las inconsistencias detectadas. Las denuncias por una

supuesta “distribución de votos” consistían en un reparto

proporcional de los votos con base en la tendencia registrada

por cada partido político; el aval de esta práctica fue negado

por el TSE33. Los graves errores consignados en las actas

motivaron a ciertas organizaciones de la sociedad civil y a

algunos partidos a exigir la apertura de las urnas con el fin

de respetar la voluntad del elector34. La petición no tuvo eco

32 Arauz, S.; Valencia, D.; Labrador, G. y Vaquerano, R. (2015), “Falla en sistema de escrutinio impide conocer a los ganadores de las elecciones”, El Faro, 2 de marzo de 2015.33 Meléndez, C. y Romero, F. (2015), “TSE no ha avalado repartición de votos entre partidos”, La Prensa Gráfica, 11 de marzo de 2015.34 FUSADES (2015), “FUSADES llama a respetar la voluntad de los electores”, Posición institucional, marzo de 2015; Mendoza, R. (2015), “Aliados exigen al TSE abrir urnas por actas con anomalías e inconsistencias”, El Diario de Hoy, 13 de marzo de 2015; Zometa, J. (2015), “Partidos de oposición piden a TSE abrir urnas”, El Diario de Hoy, 12 de marzo de 2015.

Análisis político • Noviembre 2016

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EstudiosPolíticos

DEP

en las autoridades. Ante las anomalías detectadas durante

el escrutinio final, el organismo colegiado no presentó una

posición unificada que permitiera solventar las dudas y así

transparentar el proceso35.

Recuento

El artículo 215 del CE determina que “el Tribunal solo podrá

ordenar la revisión de papeletas de votación de una o más

Juntas Receptoras de Votos siempre y cuando con la suma

de los votos impugnados, el resultado final de la votación

del municipio o departamento, pueda cambiar al partido

político o coalición ganador”. En ningún apartado del CE,

de forma expresa, se considera la revisión de las urnas ante

inconsistencias en el llenado de actas. La única alusión

a este inconveniente podría encontrarse en el artículo

272 del CE en donde se establece que una causal para el

recurso de nulidad del escrutinio final definitivo es “por

falsedad de los datos o resultados consignados en las actas

y documentos que sirvieron como base para el escrutinio

final y que variaron el resultado de la elección”. Pero, aún así,

el mandato no es claro ni facultativo para que el TSE pueda

proceder a la revisión de las urnas en caso de detectar

errores en el llenado.

El CE vigente no incluía, en el momento de las elecciones

de 2015, la regulación del “voto cruzado” y por tanto la

consideración de actas con anomalías parecía inverosímil.

Este vacío legal exhortó la presentación de un recurso

de amparo ante la Sala de lo Constitucional que derivó

en el recuento de votos correspondiente a la elección de

diputados de la Asamblea Legislativa del departamento

de San Salvador, como medida cautelar36. Ante el

incumplimiento del TSE del plazo otorgado por la SCN para

ejecutar la medida se suspendió la toma de posesión de los

diputados electos por esa circunscripción, lo cual generó

35 FUSADES (2015), “El Salvador. Año político”, Departamento de Estudios Políticos, mayo de 2015.36 Sala de lo Constitucional (2015), Amparo No. 177-2015 del 14 de abril de 2015.

diversas reacciones de parte de los implicados y otros

actores políticos37.

El recuento finalizó con la recuperación de 20,991

votos, y aunque no afectó la asignación de escaños

original, demostró el riesgo de un sistema ineficaz

para la realización del escrutinio, el conteo de votos

y marcas y el llenado de actas. Para corregir esta

situación debe capacitarse oportuna y efectivamente

a los miembros de las JRV e implementarse el uso de la

tecnología. Asimismo este suceso resalta la necesidad

de dotar al TSE de la facultad legal para revisar las actas

de resultados en caso de detectarse inconsistencias,

sobre todo a partir de la implementación del sistema

de listas abiertas y el “voto cruzado”.

Desafíos de cara a las elecciones de 2018Los inconvenientes descritos en este análisis representan

una hoja de ruta para que el TSE, en coordinación con las

instituciones respectivas, inicie cuanto antes una agenda

de trabajo que resuelva los problemas identificados. El

éxito de las elecciones no solo pasa por tener un evento

electoral correctamente organizado y administrado,

sino también, y principalmente, porque los resultados

electorales sean incuestionables y gocen de toda

legitimidad. Si bien se han aprobado algunas reformas

tanto al Código Electoral como a la Ley de Partidos

Políticos, es importante que todas las fuerzas políticas

acuerden otro conjunto de modificaciones a la legislación

electoral que garantice la transparencia de los resultados

y el respeto absoluto a la voluntad del elector.

En este mismo sentido, los magistrados del TSE deben

acordar determinadas resoluciones administrativas

37 Labrador, G. (2015), “Sala de lo Constitucional congela toma de posesión de los diputados por San Salvador”, El Faro, 29 de abril de 2015.

que corrijan varios de los contratiempos que afectaron los

comicios legislativos de 2015. El uso de tecnología para el

conteo de votos y marcas, para el llenado de actas y para

la transmisión y procesamiento de resultados electorales

preliminares y para el escrutinio final es fundamental. De

no adoptarse sistemas automatizados se incurriría en el

mismo error de 2015 que desencadenó en dudas sobre la

validez de los resultados. En este sentido es importante

reconocer que la Asamblea Legislativa reguló la facultad del

TSE para la incorporación de sistemas tecnológicos en las

JRV al momento de realizar el procesamiento y transmisión

de resultados preliminares38. Sin embargo, se trata de una

norma de carácter potestativo y no obligatorio. Los partidos

y la sociedad civil organizada deben asegurarse que la

autoridad electoral se decida por utilizar tecnología y por la

opción más segura y efectiva para la realización de esa tarea.

El nombramiento, con suficiente anticipación, de los

miembros de los Organismos Electorales Temporales (OET),

es también una tarea primordial, ya que son quienes,

entre otras responsabilidades, deben proceder a realizar el

conteo señalado y la consignación de los resultados en las

respectivas actas. Sobre este aspecto debe discutirse si, para

el cumplimiento de la sentencia de la Sala, que ordenó la

ciudadanización de los Organismos Electorales Temporales,

bastaría con inhabilitar a ciertas personas propuestas por los

partidos para integrar esos organismos, como ser candidato,

miembro de un organismo de dirección del partido u

ocupar un cargo de elección popular, o si se inhabilita a toda

persona, únicamente por ser militante del partido39.

38 Decreto Legislativo No. 291 del 25 de febrero de 2016 publicado en el Diario Oficial No. 55 tomo No. 410 del 18 de marzo de 2016.39 El Decreto Legislativo No. 421 del 7 de julio de 2016 publicado en el Diario Oficial No. 142 tomo No. 412 del 29 de julio de 2016 establece como uno de los requisitos para integrar las Juntas Electorales Departamentales y Municipales la no afiliación partidaria. El Decreto Legislativo No. 444 del 11 de agosto de 2016 publicado en el Diario Oficial No. 152 tomo No. 412 del 19 de agosto de 2016 determina como requisito para la integración de las JRV la no afiliación partidaria y la capacitación previa y acreditación del Tribunal Supremo Electoral.

Los institutos políticos también deben enfrentar el reto

de elegir a los candidatos a diputados y alcaldes a través

de procesos de elección interna con los requisitos que

estableció la sentencia de la Sala de lo Constitucional y que

desarrolló la Ley de Partidos Políticos40 a través del voto

libre, directo y secreto de los militantes.

Por último el financiamiento partidario deberá ser objeto

de fiscalización por parte del TSE con el propósito de evitar

desigualdades en la carrera electoral e inyección de fondos

ilícitos a las campañas. El rol de contralor de la autoridad

electoral toma mayor relevancia a partir de la resolución

de seguimiento a la inconstitucionalidad 43-2013, en la

cual se establece el incumplimiento de dicha sentencia y la

suspensión provisional de la deuda política para aquellos

partidos que no presenten ante el Tribunal los listados

completos de sus donantes, incluyendo el monto y destino

de los fondos. El fallo judicial fija el 31 de diciembre de 2016

como fecha límite para dar cumplimiento a la sentencia.

En caso que no se entregue la información requerida,

el financiamiento público no estará disponible para la

campaña electoral de 201841.

Ante los cambios introducidos al sistema electoral, aún está

pendiente la necesidad de avanzar hacia una reforma integral,

que armonice las modificaciones aprobadas, en términos de

forma y fondo en los respectivos cuerpos de ley42.

40 Decreto Legislativo No. 159 del 29 de octubre de 2015 publicado en el Diario Oficial No. 222 tomo No. 409 del 4 de diciembre de 2015.41 Sentencia de inconstitucionalidad 43-2013 del 26 de septiembre de 2016. 42 Para mayor información ver FUSADES (2016), “Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los Organismos Electorales Temporales”, Departamento de Estudios Políticos, junio de 2016.

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