Introducción para el análisis de las Políticas Públicaspolítico-administrativos coordina dad de...

iexclicaciones y retosshy~~ idad la democrashy-~n~ humanos COshy

oacuten Internacional

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TERNACIONAL CIONES-OIM

re la poblacioacuten s Departamentos

- Bogotaacute 2002 ~ Revista crimishy

-Sistemas de guerra ica del conflicto

Introduccioacuten para el anaacutelisis de las Poliacuteticas Puacuteblicas

Andreacute-NoelRoth DeubeFI

71 Dr en Cicncias Poliacuteticas Profesor Titushylar del Departamento de Ciencia Poliacutetica Universidad del Cauca Popayaacuten E-mail rothunicaucaeduco

10

INTRODUCCIOacute

La actividad distribuir los valor les y econoacutemicos shygrupos e individuo ~_

Las intervenciones bull poliacuteticas tienden a m ficar esta dist ribu

razoacuten en socieda es neas y desiguales - _ sos las tensiones e las autoridades para __ rezcan a traveacutes de - - cas a uno u otro gr~- _shyes imposible que 3 _~_

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LA POLiacuteTICA P UNA DEFINICiOacuteN

La aparicioacuten de ur _ co y el intereacutes para a poliacuteticas puacuteblicas se shymiento del interven i shydo en muchos aspe - __ nuestras sociedades - __ mente de sus ni veles __ Hoy en diacutea en la cas ~4

aspectos de la vida h miento hasta el entieT

INTRODUCCiOacuteN

La actividad poliacutetica consiste en distribuir los valores y recursos sociashyles y econoacutemicos disponibles entre los grupos e individuos de una sociedad Las intervenciones de las autoridades poliacuteticas tienden a mantener o a modishyficar esta distribucioacuten Las poliacuteticas puacuteblicas son la concrecioacuten de estas intervenciones Por lo tanto y con maacutes razoacuten en sociedades muy heterogeacuteshyneas y desiguales con escasos recurshysos las tensiones se concentran en las autoridades para que eacutestas favoshyrezcan a traveacutes de sus poliacuteticas puacuteblishycas a uno u otro grupo social Por eso es imposible que la actividad gubershynamenta l se haga en el consenso sin controversias ni conflictos El anaacutelisis de las poliacuteticas puacuteblicas permite enshytonces abordar la cuestioacuten del Estado desde la perspectiva de su actividad concreta

LA POLiacuteTICA PUacuteBLICA UNA DEFINICiOacuteN

La aparicioacuten de un campo especiacutefishyco y el intereacutes para analizar el objeto poliacuteticas puacuteblicas se debe al crecishymiento del intervencionismo del Estashydo en muchos aspectos de la vida en nuestras sociedades independienteshymente de sus niveles de desarrollo Hoy en diacutea en la casi totalidad de los aspectos de la vida humana del nacishymiento hasta el entierro el Estado jueshyga un papel mediante una u otra de sus muacuteltiples actividades El Estado y

sus instituciones son organizaciones a traveacutes de las cuales los agentes puacuteshyblicos (electos o administrativos) pershysiguen metas que estructuran modeshylan e influyen tanto en los procesos econoacutemicos como sociales y poliacuteticos Lo hace por medio de la promulgacioacuten de textos juriacutedicos y administrativos de la creacioacuten de organizaciones y de redes de interaccioacuten que sirven de puente entre el Estado y la sociedad entre la organizacioacuten estatal y el enshytorno pertinente Las poliacuteticas puacutebl ishycas entendidas como programas de acciones representan la realizacioacuten concreta de una serie de decisiones legitimadas por el Estado en su volunshytad de modificar o mantener la (re)distribuc ioacuten de valores y recursos disponibles mediante la accioacuten sobre el comportamiento de actores sociashyles Las poliacuteticas puacuteblicas son el lazo entre el Estado y la sociedad el instrushymento de concretizacioacuten de sus objeshytivos ya que la sociedad no se cambia por decreto Es necesario recordar que las poliacuteticas puacuteblicas como tal tamposhyco cambian la sociedad son los actoshyres de estas quienes por sus actividashydes hacen uso de recursos que facili shytan las poliacuteticas puacuteblicas Las poliacutetishycas puacuteblicas ofrecen un marco de acshycioacuten y eventualmente recursos para la transformacioacuten social

Seguacuten algunos autores las poliacutetishycas puacuteblicas serian la simple resultanshyte del momento histoacuterico vivido y del entorno cultural sociopoliacutetico yo ecoshynoacutemico Sin embargo es necesario seshyntildealar que las poliacuteticas puacuteblicas tienshy

den tambieacuten a modificar este entorno ma ilustra esa idea de una retroaccioacuten (Parsons 1995) Es decir que las poliacuteshy pennanente y a todo nivel Las flechas ticas puacuteblicas al mismo tiempo que sencillas indican el sentido de las deshyestaacuten inscritas en un contexto del cual terminaciones de l contexto sobre las es imposible hacer caso omiso eacutestas poliacuteticas puacuteblicas y las flechas dobles inciden sobre ese mismo contexto en sentildealan el impacto de las poliacuteticas soshyuna relacioacuten permanente de interacshy bre e l entorno cioacuten e intercambio El siguiente esque-

El contexto de las poliacuteticas puacuteblicas

Condiciones histoacutericas culturales y geograacuteficas

Condiciones socioeconoacutemicas

t I ~comportamiento poliacutetico general

~nStitUCiones gubernamentales

comportamiento de las elites poliacuteticas

I~ Poliacuteticas puacuteblica~ I

Entre tantas definiciones existenshy un conjunto de decisiones de difeshytes del concepto de poliacutetica puacuteblica rentes niveles juriacutedicos y de accioshyse puede sentildealar estas nes coherentes y enfocadas hacia

un proceso por el cual se elaboran objetivos que actores competenshyy se implementan programas de acshy tes - pr ivados asociativos o estashycioacuten puacuteblica es decir dispositivos ta les- toman o ap lican con la finalishypoliacutetico-administrativos coordinashy dad de resolver un problema soshydos en principio alrededor de obshy cial (Bussmann y al 1998) jetivos expliacutecitos (Muller y Surel el conjunto de sucesivas iniciatishy1998) vas decisiones y acciones del reacuteshy

116 hTRODUCCIOacute- PARA EL Aiexcl 1ISIS DE LAS POLIacuteTICAS PUacuteBLICAS

~

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un conjunto con for= o varios objetivos siderados necesario _ de medios y acciones __ _ tados por lo menos _ por una institucioacuten _ - _ gubernamental con - orientar el compon~ _ tores individu ales para modificar una s bid a como insatisfac maacutetica (Roth 2002)

El ciclo de pollllca adM--I

FASE I FASE 11 Identificacioacuten de Formu~ un problema soluclone3 e

acclof14S

Actividades Activi~ Acontecimientos Elaboraa intereses valoraci6r e demandas respuestas

selecci6- ~ criterios

Actores Actores Partidos movimiddot Panamershymientos sociales gremios gremios medios adminislld bull poliacuteticos etc puacuteblica

organizacO- bull poliacuteticas y sociales e

CUADERNOS DE Alnll-ISTR~C

ea de una retroaccioacuten o nivel Las flechas

~~ el sentido de las deshy-s i el contexto sobre las O~2S y las flechas dobles

~ o de las poliacuteticas so-

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~-eiexcleS y enfocadas hacia ~ iexclue actores competenshyios asociativos o estashy

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~bullmn y al 1998) de suces ivas iniciatishy

_bullbull bull sones y acciones del reacuteshy

gimen poliacutetico frente a situaciones socialmente problemaacuteticas y que buscan la resolucioacuten de las mismas o llevarlas a niveles manejables (Alejo Vargas Velaacutesquez 1999) un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos conshysiderados necesarios o deseables de medios y acciones que son trashytados por lo menos parcialmente por una institucioacuten u organizacioacuten gubernamental con la finalidad de orientar el comportan1iento de acshytores individuales o colectivos para modificar una situacioacuten percishybida como insatisfactoria o probleshymaacutetica (Roth 2002)

Es de anotar que en muchas ocashysiones la respuesta a un problema por parte del sistema poliacutetico es conseshycuencia de otra poliacutetica yo de una poliacutetica anterior Es decir que la accioacuten puacuteblica es ademaacutes causa de nuevos problemas Lo que lleva a considerar la poliacutetica puacuteblica como un proceso que se desarrolla en forma ciacuteclica y reiterashytiva es el ciclo de poliacutetica El ciclo de poliacutetica propone una descomposicioacuten de la poliacutetica puacuteblica en una serie de etapas o de secuencias loacutegicas que distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una poliacutetica puacuteblica idenshytificacioacuten de una problema formulacioacuten de soluciones toma de decisioacuten imshyplementacioacuten y evaluacioacuten

El ciclo de poliacutetica actividades y actores principales

FASE V FASEI FASE 111 IFASE IVFASE I Evaluacioacuten Toma deltleclsJpn ImplementacioacutenFormulacioacuten deIdimtificaciacuteoacuten de

-7lt soluacuteclones ounprobleme I riexcll middot -acciones

ActividadesActividades Actividades ActividadesActividades middotReacciones juicio EjecucioacutenElaboracioacuten y Encontrar una Acontecimientos sobre los efectos Gestioacuten Efectos valoracioacuten de coalicioacuten mayorimiddot intereses medicioacuten valoracioacuten respuestas taria legitimacioacuten concretosdemandas propuestas de seleccioacuten de reajustecriterios

Actores ActoresActores Actores IActores Administracioacuten Medios expertos

mientas sociales Parlamentos Parlamentos Partidos movimiddot

administracioacuten gremios medios

presidente puacuteblica Ongs gremios puacuteblica responsables

poliacuteticos etc administracioacuten ministro empresa privada

poliacuteticos organizaciones

gobernador etc puacuteblica organizaciones

poliacuteticas y alcalde etc

poliacuteticas y sociales sociales etc gremios afectados

etc

Tiempo

CUAD ERNOS DE ADIlNISTRA CIOacuteiexcl U IVE RSIDAD DEL V ALLE Ndeg 30 D ICIDIBRE DE 2003 117

Esta clave de lectura tiene la venshytaja de presentar la poliacutetica puacuteblica como una sucesioacuten de secuencias que corresponden a la representacioacuten claacuteshysica ideal y racional de la actividad poliacutetica con sus distintos escenarios y actores y permite una utilizacioacuten para cualquier poliacutetica puacuteblica Tambieacuten fashycilita la delimitacioacuten del objeto (de anaacuteshylisis) para su explicacioacuten Por sus cashyracteriacutesticas es frecuente que los misshymos actores de las poliacuteticas puacuteblicas el Estado lo utilicen como un modelo normativo para la accioacuten es decir que planean una poliacutetica puacuteblica en base a estas mismas fases Aunque es neceshysario precisar que este proceso es un ideal y que por lo tanto no ocurre de manera tan ordenada en la realidad

LOS INSTRUMENTOS DE INTERVENCiOacuteN DEL ESTAshyDO

Para intervenir en la sociedad en vista de modificar los comportamienshytos de los actores sociales - razoacuten de ser y objetivo fundamental de las poliacuteshyticas puacuteblicas- el Estado tiene a su disposicioacuten un cataacutelogo de instrumenshytos de intervencioacuten muy diversificashydo Al disentildear una poliacutetica puacuteblica el Estado debe decidir sobre el uso de uno u otro o de varios de estos insshytrumentos para su implementacioacuten El estudio de una poliacutetica puacuteblica en funshycioacuten de los instrumentos juriacutedicos que se han previsto e implementado pershymite dar indicaciones sobre coacutemo el Estado y las instituciones han enten shy

118 IliTRODjCClOacuteN PARlt EL ANiL1SIS DE LAS POLiacuteTICAS PUacuteBLICAS

dido el problema que buscan resolver El anaacutelisis comparativo de los meacuteritos respectivos y de la eficacia de los insshytrumentos utilizados expresados casi siempre bajo una forma juriacutedica y de las instituciones construidas para enshyfrentar problemas similares en lugares o tiempos diferentes puede ser una ayuda importante para el disentildeo de las poliacuteticas puacuteblicas En el momento de formular una poliacutetica puacuteblica los diseshyntildeadores deben entonces proceder a una seleccioacuten de instrumentos que permitiraacute que la poliacutetica puacuteblica tenga los efectos deseados

Sin realizar mayores desaITollos en este texto se puede sentildealar los siguienshytes instrumentos de accioacuten los instrushymentos prescriptivos los instrumenshytos incentivos los instrumentos de informacioacuten educativos reglamentashyrios los instrumentos de coordinacioacuten los instrumentos de organizacioacuten y de procedimiento los instrumentos mashyteriales y los instrumentos de delegashycioacuten a socios (ver Roth 200244ss)

DEFINICiOacuteN DE PROBLEshyMAYAGENDA

El teacutermino Agenda se utiliza en el sentido de indicar el conjunto de proshyblemas percibidos que necesitan un debate puacuteblico o incluso la intervenshycioacuten (activa) de las autoridades puacuteblishycas legiacutetimas (Padioleau 1982) No todos los problemas terminan en la agenda o figuran en el menuacute del Estado Temas entran y salen de la age nda

El reconocim ien como una realidad p traduccioacuten discursiva _ de muacuteltiples interpreta - ~ sentacioacuten de un probe-_ dato objetivo Es una e -_o resulta del conjunto de los actores sociales y para imponer una lec blema que sea la maacutes ble para sus intereses un sentido amplio) La que se puede problemaiza _ zacioacuten o no su inscripci- _ da del gobierno estaacuten r~ shynera iacutentima a esta repr _ este proceso de definid __

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CUADEHOS DE M) JI ISTR~ bull

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El reconocimiento de un asunto como una realidad problemaacutetica y su traduccioacuten discursiva es susceptible de muacuteltiples interpretaciones La represhysentacioacuten de un problema no es un dato objetivo Es una construccioacuten que resulta del conjunto de las luchas que los actores sociales y poliacuteticos libran para imponer una lectura de un proshyblema que sea la maacutes ventajosa posishyble para sus intereses (entendidos en un sentido amplio) La defmicioacuten de lo que se puede problematizar su priorishyzacioacuten o no su inscripcioacuten en la agenshyda del gobierno estaacuten ligados de mashynera iacutentima a esta representacioacuten En este proceso de definicioacuten de probleshyma es preciso resaltar el papel imporshytante que pueden jugar los medios de comunicacioacuten los ciacuterculos acadeacutemicos y cientiacuteficos los actores poliacuteticos - en primer lugar el Estado- las ongs etc

Una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal se busca su institucionalizashycioacuten Es decir su inscripcioacuten en la agenshyda El reconocimiento de la necesidad de una intervencioacuten puacuteblica (o poliacutetishyca) hace del asunto un problema poliacuteshytico Generalmente se traduce luego en leyes y reglamentos que muchas veces prefiguran una poliacutetica puacutebl ica Esta institucionalizacioacuten se realiza a traveacutes de un proceso que tiende a leshygitimar tanto la definicioacuten dada al proshyblema como a sus portavoces o proshymotores El caraacutecter socialmente consshytruido de los probl emas significa que la definicioacuten dada al problema su reshypresentacioacuten y interpretacioacuten es una

entre otras posibilidades potenciales De una cierta forma los problemas (y las soluciones) compiten entre ellos para figurar en la agenda un problema que aparece importante en un momenshyto dado puede dejar de interesar en otro momento sin que se le haya reshysuelto

EL PROCESO DE FORMUshyLACiOacuteN Y DE DECISiOacuteN

En la medida en que siempre existe una pluralidad de soluciones posibles para resolver o tratar un problema tanshyto en teacuterminos de finalidades de meshydios como de contenidos el proceso que conlleva a tomar decisiones es fundamental para entender las solucioshynes adoptadas por las autoridades gubernamentales El gobierno fija prioshyridades metas objetivos a alcanzar asiacute como estructuras y procesos de imshyplementacioacuten mediante la expedicioacuten de planes leyes decretos etc En la realidad interviene en este proceso una pluralidad de actores Estos actores (poliacuteticos administrativos sociales econoacutemicos cientiacuteficos morales etc) van a influir sobre el proceso de decishysioacuten a partir de sus intereses y recurshysos tanto materiales como ideoloacutegicos La presencia de esa multitud de actoshyres explica por queacute las deci siones no son siempre las maacutes racionales o las maacutes coherentes son el resu ltado de la confrontacioacuten y negociacioacuten entre acshytores La decisioacuten es el fruto de un larshygo y complejo proceso que poco tiene que ve r con e l esq uema claacutesico de la

CUADleacuteHOS DE ~DM1l STRAClOacute UlVERS lDAD DEL VA LLE Ndeg 30 DICIE~IBR E DE 2003 119

decisioacuten concebida como un acto lishy de decisiones para ayudar en la toma neal basado en la libertad y racionalishy de decisioacuten Este esfuerzo de racionashydad del toma~or de decisioacuten Analiacutetishy lizacioacuten se realiza a traveacutes de la planifishycamente se puede separar el proceso cacioacuten Mediante el Plan se busca alshyde decisioacuten en dos secuencias princishy canzar los objetivos de manera coheshypales laformulacioacuten de soluciones y rente definiendo prioridades jerarquiacutea la legitimacioacuten de una solucioacuten de objetivos a corto y mediano plazo

A partir del momento en el cual se medios y recursos necesarios El Plan reconoce la existencia de un problema se constituye en el instrumento racioshya resolver poliacuteticamente las propuesshy nal de integracioacuten y de coordinacioacuten tas y alternativas de soluciones inshy de las diferentes poliacuteticas sectoriales cluida la solucioacuten del statu quo van a por un tiempo detem1inado Hoy en diacutea entrar a cQmpetir entre ellas Por las actividades de planificacioacuten deben intermedio de las luchas entre actores transformarse en un lugar privilegiado poliacuteticos en defensa de sus intereses para la concertacioacuten y la evaluacioacuten materiaJes yo ideoloacutegicos una res- - de las escogencias y prioridades puacuteshypuesta al problema P9cO a poco va a blicas Debe concebirse como una heshypredominar sobre otras Luego un acto rramienta prospectiva para anticipar formal (voto firma) se constituye en el las evoluciones y tambieacuten como un acto de legitimacioacuten que atribuye a la lugar de intercambio y diaacutelogo entre nueva decisioacuten una fuerza particular autoridades y sociedad civil Desde este momento lo que no era maacutes Las condiciones y limitaciones que una opcioacuten posible se transforma (tiempo dinero capacidad informashyen una norma oficial revestida de toda cioacuten etc) impuestas por la realidad la autoridad y la fuerza reales y simboacuteshy humana y social en la cual estaacute inmershylicas del Estado Administraciones y so todo de proceso de decisioacuten hace autoridades legiacutetimas y tambieacuten los que el decisor nunca toma una decishyciudadanos podraacuten valerse de esta sioacuten siguiendo una loacutegica totalmente decisioacute~ para exigir uno u otro comshy racional El decisor tiende a contentarshyportamiento se con la primera solucioacuten que le pareshy

Para hacer frente a las presiones y ce satisfactoria Se trata de buscar un exigencias de los actores y limitar asiacute teacutelmino medio entre el anaacutelisis del proshyel riesgo de que las deCisiones y las blema y la urgencia de ofrecer una soshypoliacuteticas caigan en el empirismo el lucioacuten aceptable De antemano el deshysubjetivismo y la incoherencia el Esshy cisor privilegia a una solucioacuten sobre tado se esfuerza -por lo general- middotpor otra minin1iza el examen de otras solushyracionalizar sus mecanismos y proceshy ciones Por lo general no busca la sos de eleccioacuten y de decisioacuten Se busshy mejor solucioacuten sino que trata de evitar ca el perfeccionamiento de las herrashy la peor (Simon 1983) Finalmente los mientas de anaacutelisis y de elaboracioacuten criterios aplicados a la deci sioacuten son

120 INTRODUCCIOacuteN PARmiddot EL ANUSlS DE LAS POLiacuteTICAS r UacuteBUc-s

maacutes bien el fruto de UI2

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Una manera muy dif cebir el proceso de d diacutea consiste en el m Choice o de eleccioacuten llamente con este mod explicar las decisioneshycando los meacutetodos y economiacutea Seguacuten este IL

viduo tiene un compon camente egoiacutesta raciona dor de sus intereses iquestC tos intereses Seguacuten 21

Downs (1957) la actua tores poliacuteticos depende ce lidad de conseguir su re obtener maacutes recursos (IL_

~eacuterminos de poder de p~_ mgresos

En fin El anaacutelisis de de toma de decisioacuten re Jt~ tades teoacutericas y praacutectic~ una decisioacuten raci onal Pero ademaacutes surge tarL gunta central iquestcoacutemo co de decisioacuten con la dem cesidad de buscar proc tSL5

sioacuten y decisiones basa peto a los valores democr a su vez se fundan sobre tipo cientiacutefico -la razoacutenshydesafiacuteo para las instituci ~-=s-

iquestCoacutemo conciliar ciencia ciencia y poliacutetica En dental existe una tensioacuten sente entre la legitim idad democracia (es decir la mayoriacutea iquesttiene siempre b

CUAD EROS DE ADIJ ISTR

_O -3 ayudar en la toma Esc ~sfuerzo de racionashy

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__ bull cioacuten y la evaluacioacuten ~~as y prioridades puacuteshy

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__v_ apacidad informashy- tSffiS por la realidad _ en la cual estaacute mmershy

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~re el anaacutelisis del proshy-ecia de ofrecer una soshy2- e De antemano el deshy_~ 1 una solucioacuten sobre

iexcl-~~~7_ e examen de otras solushy

( gene ral no busca la sino que trata de evitar

- 1983) Finalmente los 1dos a la decisioacuten son

maacutes bien el fruto de una mezcla de inshytuicioacuten y de razoacuten (es decir un juicio razonable) que de razoacuten pura

Una manera muy difundida de conshycebir el proceso de decisioacuten hoy en diacutea consiste en el modelo Public Choice o de eleccioacuten puacuteblica Sencishyllamente con este modelo se trata de explicar las decisiones poliacuteticas aplishycando los meacutetodos y criterios de la economiacutea Seguacuten este modelo el indishyviduo tiene un comportamiento baacutesishycamente egoiacutesta racional y maximizashydor de sus intereses iquestCuaacuteles son esshytos intereses Seguacuten autores como Downs (1957) la actuacioacuten de los acshytores poliacuteticos depende de la probabishylidad de conseguir su reeleccioacuten yo obtener maacutes recursos (maximizar) en teacuterminos de poder de prestigio y de ingresos

En fin El anaacutelisis de los procesos de toma de decisioacuten refleja las dificulshytades teoacutericas y praacutecticas para tomar una deci sioacuten racional o razonable Pero ademaacutes surge tambieacuten otra preshygunta central iquestcoacutemo conciliar la toma de decisioacuten con la democracia La neshycesidad de buscar procesos de decishysioacuten y decisiones basados en el resshypeto a los valores democraacuteticos y que a su vez se fundan sobre un saber de tipo cientiacutefico -la razoacuten- representa un desafiacuteo para las instituciones poliacuteticas

iquestCoacutemo conciliar ciencia y democracia ciencia y poliacutetica En la cultura occishydental existe una tensioacuten siempre preshysente entre la legitimidad poliacutetica de la democracia (es decir la voluntad de la mayoriacutea iquesttiene siemp re la razoacuten la mashy

yoriacutea) y la legitimidad que ofrece la ciencia el discurso cientiacutefico (que sueshyle equivocarse)

PROCESOS Y ENFOQUES DE IMPLEMENTACiOacuteN DE LAS POLiacuteTICAS PUacuteBLICAS

Es comuacuten percibir la implementashycioacuten de las decisiones puacuteblicas como un problema meramente administratishyvo es decir teacutecnico de simple ejeshycucioacuten Desde la perspectiva del anaacuteshylisis de poliacuteticas puacuteblicas al contrario esta etapa es fundamental porque es ahiacute que la poliacutetica se transforma en hechos concretos en realidad tocashyble De hecho el problema cambia de naturaleza se desplaza a otro espacio Considerar que la implementacioacuten es principalmente un problema teacutecnico es demasiado simplificador De maneshyra que la pretendida o anhelada neushytralidad de una administracioacuten puacuteblica que actuacutea seguacuten criterios teacutecnicos impersonales de competencia y de leshygalidad (Meacuteny Thoenig 1992) es una utopiacutea Por esto la implementacioacuten perfecta es perfectamente inalcanzable

Se puede definir el concepto de implementacioacuten como la fase de una poliacutetica puacuteblica durante la cual se geshyneran actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones de textos o de discursos (Meacuteny Thoenig 1992) Los estudiosos de la implementacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desanollarse como modelos de implementacioacuten Es-

CUADEROS DE AD~I1ISTRAClOacuteN UIVERS IDAD DEL VALLE Ndeg 30 DlCIEMBRE DE 2003 121

tos modelos constituyen el puente entre el proceso de decisioacuten de una poliacutetica y su proceso de ejecucioacuten

Una primera diferenciacioacuten ya claacuteshysica de los modelos los organiza en dos categoriacuteas en funcioacuten de la conshycepcioacuten general utilizada para su realishyzacioacuten praacutectica La primera concepshycioacuten llamada top-down corresponde a la idea tradicional del trabajo admishynistrativo que se desarrolla desde arrishyba (top) hacia abajo (down) o desde el centro hacia la periferia Tiene como postulados principales la primaciacutea jeshyraacuterquica de la autoridad la distincioacuten entre el universo poliacutetico y el mundo administrativo y fmalmente la buacutesqueshyda del principio de eficiencia es decir la optimizacioacuten de los recursos y los resultados (Meny Thoenig 1992) En otras palabras este enfoque presuposhyne que existe una clara separacioacuten tanshyto conceptual como temporal entre la formulacioacuten y decisioacuten de la poliacutetica de un lado y la implementacioacuten de las decisiones del otro Y se considera por lo general que los problemas que surshygen en la fase de ejecucioacuten se deben esencialmente a problemas de coordishynacioacuten y de control (Thoenig 1985) Esta concepcioacuten top down es privileshygiada por las personas que creen maacutes en el control la planeacioacuten la jerarshyquiacutea la responsabilidad y el miedo a la sancioacuten como estrategia para lograr los objetivos de una poliacutetica

La segunda concepcioacuten toma la direccioacuten opuesta y se llama bottomshyup es decir de abajo hacia arriba Hisshy

122 INTRODUCCIOacuteN PARA EL AIAUSIS DE LAS POLiTlCAS PlBUCS

toacutericamente los modelos que se inspishyren de esta segunda categoriacutea se deshysarrollaron como enfoques criacuteticos o alternativos frente a las deficiencias y a la ineficiencia que presentan los proshycesos de implementacioacuten tradicionashyles top-down Seguacuten esta segunda concepcioacuten se trata de partir de los comportamientos concretos en el nishyvel donde existe el problema para construir la poliacutetica puacuteblica poco a poco con reglas procedimientos y estructuras organizativas por medio de un proceso ascendente o por retroceshyso en vez de descendente de la perishyferia hacia el centro Esta concepcioacuten es preferida por las personas que creen maacutes bien en la espontaneidad en la capacidad de aprendizaje en la adapshytacioacuten y en la concertacioacuten

Maacutes que oponer estas concepcioshynes de concebir la implementacioacuten por lo pronto seria preciso definir en queacute medida la implementacioacuten de una poliacuteshytica en particular gana al quedar firme ante la oposicioacuten que suscita y en queacute medida gana al negociar su implemenshytacioacuten con los destinatarios yo con los responsables de la implementashycioacuten A pesar de que no exista respues shyta clara en que es mejor resulta aconshysejable detenerse lo suficiente en el momento de la formulacioacuten de la poliacuteshytica sobre el esquema o el programa administrativo maacutes adecuado a la poliacuteshytica prevista es decir a la manera maacutes segura de obtener los cambios de comshyportam ientos deseados

EL MODELO

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AC IMPLEMENTACIOacute VA GESTiOacuteN PUacuteBL C

La obtencioacuten de satisfaccioacuten de los ci eacute a ser hoy en diacutea una co~ _ pensable para la leg i autoridad puacuteblica shyimportantes corrientes te de origen angloestad han enfocada hacia una la concepcioacuten admin isiexclnshydelo de implementac ioacutenshysector puacuteblico que se p bajo el nombre de ue blica -NGP- Si el desarr nal del Estado y de las po cas desde los antildeos 1950 r ~-~

te ideoloacutegica en la SOCi2

los principios econoacutemi y la administracioacuten puacutebli _ la renovacioacuten adm inistra ta se inspira directamemc la neo liberal y de la gesj rial privada El discurso GiexcliexclC

introduccioacuten de la GP=c- _shylos siguientes argumento ciones interno del Estado _shytizacioacuten excesiva la inc- inacionalidad del sector ~ - -

1- shyno al desarrollo que cons __ tervencioacuten estatal en los ~ _ shylos efectos de la globa l iza ~ 1998) En Ameacuterica lat ina - se viene aplicando en t

CLAD wwwclador e Ameacuterica lalina shy

CUADEROS DE ADIISTR~

~er

72 CLAD wwcladorgve Ver en particular el documento Una l1ueva geslioacuten puacuteblica para Allleacuterica falina

CUA DERIiOS DE AD~I I IiISTRAClOacute UN IVERSIDAD DEL V ALLE Ndeg 30 DICIDIBRE DE 2003 123

- modelos que se inspishy anda categoriacutea se deshy

~uo enfoques criacuteticos o -- -[iexclte a las deficiencias y

que presentan los proshy- -oentacioacuten tradicionashy

eguacuten esta segunda gt nata de pal1ir de los

concretos en el nishy_ C se e l problema para

-ica puacuteblica poco a -_5 procedimientos y -izativas por medio de

~-ild ente o por retroceshy__ ~~scendente de la perishy

el tro Esta concepcioacuten personas que creen

_ espontaneidad en la ~iexclrendizaj e en la adapshy

~ner estas concepc ioshy- 2 implementacioacuten por _ jreciso definir en queacute

- enentac ioacuten de una poliacuteshy gana al quedar fmne

_ ~il que susc ita y en queacute egoc iar su implemenshy

s dest inatarios yo con ~~_~s de la implementashy

- 1- Que no exista respuesshymejor resulta aconshy

-rse lo sufic iente en el ~_ bull ormulacioacuten de la poliacuteshy~ el esquema o el programa

It~ oas adecuado a la poliacuteshyes decir a la manera maacutes

los cambios de com-

EL MODELO ACTUAL DE IMPLEMENTACiOacuteN LA NUEshyVA GESTiOacuteN PUacuteBLICA

La obtencioacuten de resultados y la satisfaccioacuten de los ciudadanos tiende a ser hoy en diacutea una condicioacuten indisshypensable para la legitimidad de una autoridad puacuteblica En este sentido importantes corrientes principalmenshyte de origen angloestadounidense se han enfocada hacia una renovacioacuten de la concepcioacuten administrativa ~I moshydelo de implementacioacuten-vigente en el sector puacuteblico que se puede agrupar bajo el nombre de Nueva Gestioacuten PUacuteshyblica -NGP- Si el desarrollo tradicioshynal del Estado y de las poliacuteticas puacuteblishycas desde los antildeos 1950 tiene su fuenshyte ideoloacutegica en la socialdemocracia los principios econoacutemicos de Keynes y la administracioacuten puacuteblica weberiana la renovacioacuten adm inistrativa propuesshyta se insp ira directamente de la escueshyla neoliberal y de la gestioacuten empresashyrial privada El discurso que justifica la introduccioacuten de la NGP se apoya en los siguientes argumentos las disfunshyciones interno del Estado la burocrashytizac ioacuten excesiva la ineficiencia y la irracionalidad del sector puacuteblico el freshyno al desarrollo que constituye la inshytervencioacuten estatal en los mercados y los efectos de la globalizacioacuten (Urio 1998) En Ameacuterica latina este enfoque se viene aplicando en todos los paiacuteshy

ses bajo la impulsioacuten del Centro Latishynoamericana para la Administracioacuten del Desarrollo -CLAD-72 y los orgashynismos internacionales como el Fonshydo Monetario Internacional y el Banshyco Mundial con el fin de impulsar la reforma del Estado En Colombia la implementacioacuten de este modelo se inishycioacute a partir del gobierno Pastrana (1998-2002) Actualmente el gobierno de Aacutelvaro Uribe tiende a aplicar de manera decidida este esquema geneshyral a todas las aacutereas de intervencioacuten del Estado Existe un gran nuacutemero de variaciones en funcioacuten de las experienshycias nacionales En regla general seshyguacuten la siacutentesis de Monks (1998) laNGP pretende renovar la gestioacuten puacuteblica tradicional mediante la introduccioacuten de una mayor flexibilidad organizacioshyna de una mayor eficiencia en el uso de los recursos (maacutes resultados con menos recursos) y permitir una mayor participacioacuten de los ciudadanos en los procesos de decisioacuten y una mayor satisfaccioacuten por los productos (bienes y servicios) para la poblacioacuten (ver las Bases del plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado comunitario 2002 shy2006 capiacutetulo IV)

La introduccioacuten de una mayor fleshyxib ilidad en la organizacioacuten admin isshytrativa se basa en tres principios la separacioacuten entre lo poliacutetico y la admishynistracioacuten la descentralizacioacuten del sisshytema administrativo y tercer principio

el adelgazamiento de las administracioshynes y la reduccioacuten de las jerarquiacuteas Los objetivos operacionales consisten en separar la toma de decisioacuten estrateacuteshygica que corresponde al nivel poliacutetishyco de la gestioacuten y de la responsabilishydad operativa que incumba a la admishynistracioacuten Este primer elemento se complementa con una delegacioacuten de la gestioacuten operativa al nivel maacutes bajo posible y una administracioacuten reducishyda flexible competente y motivada Las herramientas de gestioacuten privilegiashydas en este nuevo modelo organizati shyvo es el contrato de prestacioacuten de sershyvicios la divisioacuten de las tareas entre fmancistas contratista y comprador o usuario del servicio la delegacioacuten meshydiante agencias de ejecucioacuten y la creashycioacuten de agencias de control tipo sushyperintendencias En teacutermino general se trata de sustituir una gestioacuten burocraacuteshytica por una gestioacuten por contrato

La NGP considera que se puede obtener una mayor eficiencia en el uso de los recursos mediante una orientashycioacuten de la gestioacuten hacia el mercado la transparencia en los procedimientos admin istrativos y una disposicioacuten hashycia el producto Baacutesicamente se trata de introducir mecanismos competiti shyvos de mercado en la prestacioacuten de los servicios puacuteb licos (ej privatizashycioacuten contrato de prestacioacuten) y de te shyner a disposicioacuten una informacioacuten la maacutes completa posible sobre el producshy

to ofrec ido los costos y los clientes de las unidades adm inistrativas Se enfatiza sobre un uso eficiente de los limitados recursos considerando maacutes la calidad de los resultados o del proshyducto que las reglas Las herramientas desarrolladas para lograr mayor efi shyciencia son las licitaciones puacuteblicas el benchmarking la facturac ioacuten del costo real al usuario la construccioacuten de indicadores y medicioacuten de resulta shydos la contabi lidad analiacutetica las praacutecshyticas de auditoriacutea y el uso de los preshysupuestos g lobales

Finalmente la NGP propone el forshytalecimiento de la participacioacuten de los ciudadanos mediante el desarrollo de forma de participacioacuten a los procesos de dec isioacuten de seguimiento (monitoshyreo) y de apropiacioacuten de la implemenshytacioacuten mediante formas asociativas (ONGs) (ver Restrepo 2003) Se trata tambieacuten de conocer las opiniones de los clientes mediante las encuestas de satisfaccioacuten y la buacutesqueda de certifi shycacioacuten de calidad tipo ISO

El objetivo general declarado de estas transformaciones en el modo de gestioacuten de los asuntos puacuteb li cos conshysiste en reducir las intervenciones esshytata les para devolver maacutes iniciativa y responsabilidad a la sociedad civil y al indiv iduo para tener un Estado maacutes efic iente y evitar la burocratizacioacuten73

A pesar de que este modelo parece seductor y encuentra numerosos adepshy

7 Se puede definir un sistema burocraacutetico como un sistema de organizaci oacuten incapaz de corregirse en funcioacuten de sus errores y cuyas disfunc iones se han convertido en elemento esencial de su equil ibrio (Crozicr 1964)

124 hTRODUCCIOacuteN PARA EL ANAacuteLIS IS DE LAS pOLiacuteTICAS PUacuteBLICAS

tos que muestran un -~ shygioso en la difusioacuten e shyde estos principios~ lt5e las primeras evaluacic- shysecuencias desp ueacutes aplicacioacuten de este ffioGe mentacioacuten d elas poliacuteri shyson pcuticularmente po to al impacto social g~o - shyUrio (1998) muestra q_= del modelo parece ha - = en los paiacuteses industria baja general del nivel ce _ degradacioacuten de las co rales al crecimiento de al aumento de la brecha ~ pobns (medido por el _ causante de una ele( de criminalidad Los u~~ parecen observarse en ~ yen particular en la Arge-shyberg 2003) aunque re _ sideral estos impactos c te de una sola causa

LA EVALUACIOacuteN f POLiacuteTICAS PUacuteBLIC

La evaluacioacuten ente shypraacutectica seria de arguffi shyda en una informacioacuten = mite opinar acerca de os __ _ las acc iones puacuteblicas a tiende a constitui rse c disciplina en el aacutembito ~iquestgt poliacuteticas puacuteblicas que = _

El nuevo modelo de ge-siexcl ( 1994)

s costos y los clientes ~5 adm inistrativas Se

--= z uso eficiente de los ___-sos considerando maacutes

resultados o del proshy- as Las herramientas

4 lograr mayor efi shy itaciones puacuteblicas la facturacioacuten del

~rio la construccioacuten TIedicioacuten de resu ltashy

middot3d analiacutetica las praacutecshy_ y el uso de los preshy

_ ~GP propone el forshy~ J participacioacuten de los

ante el desarrollo de c~cioacuten a los procesos

_ ceguimiento (monitoshy-~cioacuten de la implemenshy

formas asociativas ncrepo 2003) Se trata

er las opin iones de _~mte las encuestas de

buacutesqueda de certifishyd iexclipo ISO

general declarado de --~dones en el modo de

Suntos puacuteblicos conshyas intervenciones es shy

olver maacutes iniciativa y ala sociedad civi l y al ~ener un Estado maacutes -la burocratizac ioacuten73

bull

~e este modelo parece _ ~e1tra numerosos adepshy

- rgan izac ioacuten incapaz de n convertido en elemento

tos que muestran un fervor casi relishygioso en la difusioacuten e implementacioacuten de estos principios74

es de anotar que las primeras evaluaciones de las conshysecuencias despueacutes varios antildeos de aplicacioacuten de este modelo de impleshymentacioacuten d elas poliacuteticas puacuteblicas no son particularmente positivas en cuanshyto al impacto social global generado Urio (1998) muestra que la aplicacioacuten del modelo parece haber contribuido en los paiacuteses industrializados a una baja general del nivel de sueldos a una degradacioacuten de las condiciones laboshyrales al crecimiento del subempleo y al aumento de la brecha entre ricos y pobns (medido por el iacutendice de Gini) causante de una elevacioacuten de la tasa de criminalidad Los mismos efectos parecen observarse en Ameacuterica latina yen particular en la Argentina (Kliksshyberg 2003) aunque resulta difiacutecil conshysiderar estos impactos como resultanshyte de una sola causa

LA EVALUACiOacuteN DE LAS POLiacuteTICAS PUacuteBLICAS

La evaluacioacuten entendida como una praacutectica seria de argumentacioacuten basashyda en una informacioacuten pertinente pershymite opinar acerca de los efectos de las acciones puacuteblicas La evaluacioacuten tiende a constituirse como una nueva disciplina en el aacutembito del anaacutelisis de poliacuteticas puacuteblicas que se ocupa de

recolectar verificar e interpretar la inshyformacioacuten sobre la ejecucioacuten y eficashycia de las poliacuteticas y programas puacuteblishycos (Majone 1997) La variedad exisshytente de concepciones y por lo tanto de defmiciones de la evaluacioacuten es muy amplia Entre la evaluacioacuten de tipo gerencial utilizada como instrumento de gestioacuten (o mejor de control de gesshytioacuten) y la evaluacioacuten interactiva partishycipativa pluralista concebida como una herramienta para la profundizacioacuten del ideal democraacutetico existe algo maacutes que matices

Su impOltancia es auacuten mayor cuanshydo las instituciones y los gobiernos contemporaacuteneas tienden a fundamenshytar su legitimidad no soacutelo en la legalishydad de sus decisiones sino en lo que hacen en resultados Es entonces imshyportante que los gobiernos y los ciushydadanos sepan lo que se ha logrado por medio de las acciones emprendishydas La praacutectica de la evaluacioacuten deshyberiacutea ser considerada por el poder poshyliacutetico como un aporte en el proceso de decisioacuten y no como un contrapoder que busca entorpecer su accioacuten Por eso la evaluacioacuten debe permitir alimenshytar el debate democraacutetico favorecienshydo asiacute las praacutecticas pluralistas y la deshyliberacioacuten poliacutetica

El desarrollo de las praacutecticas de evaluacioacuten en el sector puacuteblico coinshycidioacute con la perdida progresiva de leshygitimidad del Estado inclusive en los

El nuevo model o de gestioacuten se divulgoacute principalmente con el libro de Osbornc y Gaebler (1994)

CUADERiOS DE ADIINISTRACIOacuteNI UIVERSIDAD DEL VALLEI Ndeg 301 DICIEMBRE DE 2003 125

126

paiacuteses industrializados avanzados (ver Habermas 1978) De manera general la ambicioacuten del Estado intervencionisshyta o de bienestar del siglo XX se frusshytroacute parcialmente por el difiacutecil cumplishymiento de sus objetivos a pesar de los esfuerzos importantes realizados situacioacuten que se evidencioacute en particushylar en sus poliacuteticas sociales Las dushydas y las criacuteticas que surgieron sobre la actuacioacuten del Estado y su costo creshyciente se tradujeron en una exigencia de una mayor eficacia y eficiencia de las autoridades puacuteblicas Es uno de los objetivos que justifica la introduccioacuten de la Nueva Gestioacuten Puacuteblica Este nueshyvo enfoque va a abrir un campo amshyplio al concepto y a las praacutecticas de evaluacioacuten Pero no es el uacutenico motishyvo El desarrollo de la evaluacioacuten de poliacuteticas puacuteblicas encuentra su legitishymacioacuten tambieacuten en el hecho de que los problemas que el Estado busca resolshyver controlar o mitigar por medio de sus acciones puacuteblicas son siempre maacutes complejos e inciertos en cuanto a medios resultados y efectos Basta pensar en la complejidad de los proshyblemas ambientales o de las manipulashyciones geneacuteticas Con frecuencia aunshyque no se admita faacutecilmente el Estado tiene que andar casi que a tientas La actividad evaluadora permite entonces al Estado y a los gobemantes y tamshybieacuten a los ciudadanos disponer de una mayor informacioacuten -con la exigencia de transparencia- acerca de las conseshycuencias de sus decisiones y accioshynes Un Estado responsable y demoshycraacutetico no puede tomar dec isiones sin

ITRODUCClOacute-O PARA EL AAacuteLISIS DE LAS pOLIacutencS PUacuteBLICAS

tener un miacutenimo de intereacutes por las conshysecuencias que eacutestas conllevan maacutes allaacute del corto plazo El propoacutesito del evaluador no estaacute en eliminar todo juishycio de valor sino en elevar el nivel de la discusioacuten entre intereses contradicshytorios con la finalidad de que en lo ideal el debate sea de mayor calidad y permita elegir entre varias alternativas de accioacuten mejor conocidas

Esta ambicioacuten de conjugar el rigor analiacutetico y la accioacuten poliacutetica lleva a definir la evaluacioacuten de poliacuteticas puacuteshyblicas como una actividad de investishygacioacuten aplicada de produccioacuten de un conocimiento comprometido con las realidades sociales Para Monnier (1992) es solamente con este comproshymiso de la evaluacioacuten con la realidad y con los actores que eacutesta tendraacute una utilidad social

CONCLUSiOacuteN

Fundamentalmente el anaacutelisis de las poliacuteticas puacuteblicas y en particular la actividad de evaluacioacuten constituye una herramienta para encarar los tres principales retos de los gobiernos deshymocraacuteticos contemporaacuteneos comprenshyder comunicar y controlar Los gobiershynos deben tratar de comprender lo que pasa con los procesos sociales indushycidos por la accioacuten puacuteblica para funshydamentar de manera la maacutes acertada posible las acciones futuras los regiacuteshymenes poliacuteticos democraacuteticos tienen tambieacuten la obligacioacuten de comunicar para explicar con base en una inforshymacioacuten argumentada y dialogar con

Kliksberg Bernardo _ -ble construir una econ riexcl _

humano en Revista d bullC_ maydemocracia 0 _6

Majone 0 1997 E menfacioacuten y persuasiiquest _ acioacuten de las poliacuteticas pshy

sus puacuteblicos para ca =~ do a sus acciones - shygobiemos no puede~

responsabilidad de ee-~-_ sobre las actividades

-

_ --

-~~ ran 1999) En fin el liacuteticas puacuteblicas contn ra esencial al forta lec ir f tura poliacutetica responsal ~ mocracia En este sen -

tiene un papel sociopo te ajugar mediante el Ce tividades de investi~_

cioacuten y de divulgaciOacuten

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1 action publique LGD bull Habem1as Jurgen

leacutegitimiteacute Problemes wC

dans fe capitalisme Pariacutes

Meacutexico

CUADEROS DE middotD

de intereacutes por las con-o eacutestas conllevan maacutes lazo El propoacutesito del

_53 en eliminar todo juishyen elevar el nivel de

bull re intereses contradicshymiddotiexclalidad de que en lo

-e sea de mayor calidad y _= ~rre varias alternativas

~ ~onocidas

de conjugar el rigor ~~ ~ ioacuten poliacutetica lleva a ~cioacuten de poliacuteticas puacuteshy

- actividad de investishy de produccioacuten de un

iexcl=u -Jmprometido con las jales Para Monnier

me con este comproshyac ioacuten con la realidad y

~S que eacutesta tendraacute una

1Irt~nJiexclmente el anaacutelisis de ~blicas y en particular

e evaluacioacuten constituye para encarar los tres de los gobiernos deshy

iexclemporaacuteneos comprenshyi--~r- controlar Los gobiershy

-- - de comprender lo que - iexclrocesos soc iales indushy~cioacuten puacuteblica para funshy

anera la maacutes aceI1ada ~ iones futuras los regiacuteshy

-05 democraacuteticos tienen ligacioacuten de comunicar

_~- con base en una inforshy=1entada y dialogar con

sus puacuteblicos para conseguir el respalshydo a sus acciones y por uacuteltimo los gobiernos no pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre las actividades que realizan (Dushyran 1999) En fin el anaacutelisis de las poshyliacuteticas puacuteblicas contribuyen de maneshyra esencial al fortalecimiento de un culshytura poliacutetica responsable y de la deshymocracia En este sentido la academia tiene un papel sociopoliacutetico importanshyte ajugar mediante el desarrollo de acshytividades de investigacioacuten de formashycioacuten y de divulgacioacuten en este campo

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APORTES DE

RESUMEN

Se ha planteado reite~ la laquobuena gobernan] ~ para erradicar la pobreZ2 shyfinalmente el desarrollo - -_ no estaacute del todo claro a mos con el termino bue r _

za o gobernanza dero shyflexionar sobre los vac iacuteo - concepto asiacute como sus r~ posibilidades de aplica - - ta una oportunidad para -_ nuestras propias realida tS

der de las formas emerge-- bernanza que le son par-shyprofundos procesos de conflictos de Ameacuterica La shyha sido y es insuficiente __ _

complejidad de la prax is_5 - _

es extremadamente uacuteti l co~ _ analiacutetico para abordar di ~ bull dad Por su parte el ejerc _ shyes la materia prima de la _ shycampo de validacioacuten

El caraacutecter normat i o ~= _ ca poliacutetica ya sea en la de teoriacutea o en el ejerc icio _ indiscutible con esto qui~-~ _ si bien en otros campos iquest~ debate sobre la supUe-t2 _ del conocimiento puede ly- shy

bida en el terreno particll-2 __ tica puacuteblica no lo tiene _ -~__

C UADERNOS DE ADII irSTItc

middot -ouvelle gestion pushy-0 Paris Geneve pp

squezAlejo 1999Noshy_ Esdo y las poliacuteticas puacuteshyj~a editores Bogotaacute

APORTES DE LA TEORiacuteA Y LA PRAXIS PARA LA NUEVA GOBERNANZA

RESUMEN

Se ha planteado reiteradamente que la laquobuena gobernanzaraquo es la clave para erradicar la pobreza y promover finalmente el desarrollo Sin embargo no estaacute del todo claro a que nos referishymos con el termino buena gobemanshyza o gobernanza democraacutetica Reshyflexionar sobre los vaciacuteos teoacutericos del concepto asiacute como sus limitaciones y posibilidades de aplicacioacuten represenshyta una oportun idad para repensar nuestras propias realidades y aprenshyder de las formas emergentes de goshybernanza que le son particulares a los profundos procesos de cambio y los conflictos de Ameacuterica Latina La teoriacutea ha sido y es insuficiente para captar la complejidad de la praxis sin embargo es extremadamente uacutetil como ejercicio analiacutetico para abordar dicha complej ishydad Por su parte el ejercicio praacutectico es la materia prima de la teoriacutea y su campo de validacioacuten

El caraacutecter normativo de la praacutectishyca poliacutetica ya sea en la construccioacuten de teoriacutea o en el ejercicio praacutectico es indiscutible con esto quiero decir que si bien en otros campos de la ciencia el debate sobre la supuesta neutralidad del conocimiento puede aun tener cashybida en el terreno pal1icular de la poI Iacuteshytica puacuteblica no lo tiene Nuestra forma

Mariacutea Victoria Wltittingltam

de leer la realidad socio-poliacutetica de utilizar los conceptos teoacutericos de prishyvilegiar una explicacioacuten sobre otra las decisiones sobre cuales son las preshyguntas relevantes etc son expresioshynes de decisiones valorativas y por ende normativas

El concepto de gobernanza es parshyticularmente uacutetil para ilustrar el argushymento propuesto sus diversas acepshyciones y aplicaciones reflejan clarashymente decisiones acerca de coacutemo debe ser el sistema socio-poliacutetico y el ejercishycio del poder al interior del mismo Este documento tiene como objetivo preshysentar una revisioacuten no exhaustiva de los diferentes usos y acepciones del concepto de gobernanza asiacute como de los proyectos de investigacioacuten e inshytervencioacuten orientados a promover y fortalecer la buena gobernanza -teoshyria y praxis- tratando de identificar los vaciacuteos existentes y las preguntas emershygentes

La intencioacuten final sin embargo es aportar al debate sobre los valores y acciones que han orientado y orienshytan los procesos de cambio en los sisshytemas socio-poliacuteticos Latinoamericashynos particulamlente los procesos de democratizacioacuten y descentralizacioacuten el supuesto baacutesico que orienta este documento es que las interacciones entre los diferentes actores poliacuteticos

CUDERiOS DF -DlIISTR-CIOacute U IERSIOAD DEL V-LLE Ndeg 30 DICIDIBRE DE 2003 129

y entre sus intereses reflejan la calishydad del reacutegimen poliacutetico e impactan la calidad de vida del sistema como un todo y de los individuos que lo conshyforman

ABSTRACT

One has considered repeatedly that laquogood gobernanzaraquo is the key to eradicate the poverty and to prom0shy

tefinaly the development Nevertheshyess it is not absolutely clear to that we talked about with lfinish good goshybernanza 01 gobernanza democratic To reflect on the theoretical emptinesshyses ofthe concept as well as their lishymitations and possibilities of applishycation represent an opportunity to rethink our own realities and to learn ofthe emergent forms ofgobernanza that is to him particular to the deep processes ofchange and the conjlicts ofLatin America The theOfy has been and is insujJicient to catch the comshyplexity of praxis nevertheless is exshytremely useful like analytical exercishyse to approach this complexity On the other hand the practical exercises is the raw materia ofthe theory and its field ofvalidation

The normative character of the politica practice 01 in the construcshytion oftheot)J or the practica exercishyses is zmquestionable with this Jmean that athough in otherfields ofscienshyce the debate on the sllpposed neushytralit) ofthe knowledge can even herve capaci) in the particular und ofthe public polic) does not have it Ollr

130 ABSTR-CT

form to read the partner-political reashylity to use the theoretical concepts to priviege an expanation on anoshyther one the decisions on as are the excellent questions etc they are exshypressions of decisions valorativas and therefore normative

The concept ofgobernanza is parshyticularly usefu 10 illustrate the proshyposed argument their diverse meshyanings and applications reflect decishysions cleary about how it must be the partner-political system and the exershycise ofthe power to the interior ofthe same one This document must like obshyjective presentdispay a revision noshynexhaustive ofhe different uses and meanings ofthe concept from gobershynanza as we as oftheprojects ofinshyvestigation and intervention oriented to promote and to fortijj good goshybernanza -teoria and prCL-is- being tried to identijj the existing emptinesshyses and the emergent questions

The final inlention nevertheless is lo contribute to lhe debate on he values and actions hat have orienshyted and orient he processes ofchanshyge in the Latin American partner-poshylitica systems particulary the proshycesses ofdemocratization and decenshytralization the basic assumption that it orients east document is that he interactions between the different politica actors anc Iheir interests reflect the quaity of the politica reshygime and hit the qZlality ofliJe ofthe sysem ike a whoe anc the indivishyduas that conform il

PARA INTERN

RESUMEN

En la primera secci presenta las caracteriacute i shyde las Poliacuteticas Puacuteb licas Ameacuterica Latina y El Cari _ se con una introduccioacuter sus orientaciones actua __ perspectiva conceptual re las con los heterogeacuteneos iexclshyDesarrollo que se im ple _ regioacuten Se introduce tan ~ _ que de las Organizacion dad Civi l (OSC) sobre e ~ cando en ellas su carnc t- _ _

mentos para satisfacer oS -_

des de la poblacioacuten En la segunda seccioacute ~ _

ce la asociacioacuten entre Te _ ciones y los Servicios d gado que en la regioacuten hl~ tre 1990 y el momento a so de modernizacioacuten e empresarial que en este uacute ha significado su priva ltgt2_

mayoriacutea de los paiacuteses au cepciones confirman do ~

estructural que hace parte e dad del continente

se hace una caracteriza cha digital entre nue [ro los paiacuteses desarro llados _

parlner-political reashy_ theoretical concepts

explanation on anoshy_ _~cisions on as are the

fans etc they are exshyisions valorativas

ormative __ ~ 01 gobernanza is par-

o O iIIustrate the proshy_ t Iheir diverse meshyiexclications rejlect decishy~O ll hm it mus be Ihe

~-GiliJ system and the exershyC 10 the interior olhe ioclIment musllike obshyJisplay a revision noshy

-he different uses and iexcle concept from gobershy

olthe projects olinshyel intervention oriented d to 10rtifY ( good goshy

-~ aia and praCis- being ~ iexclhe existing emptinesshy

rgent questions lention nevertheless e 10 the debate on the _ions that have orienshy

iexclhe processes 01 chanshy iexcl American partner-poshy

particularly the proshyrm ization and decenshybasic assumption Ihat

document is tha the J terween Ihe diflerent

s and Iheir inleresls iT)middot 01 the political reshyle quality ollije olhe

hole and Ihe indivishy

11 il

POLiacuteTICAS PUBLICAS PARA INTERNET EN AMERICA LATINA y EL CARIBE

RESUMEN

En la primera secc ioacuten la ponencia presenta las caracteriacutesticas generales de las Poliacuteticas Puacuteblicas actuales en Ameacuterica Latina y El Caribe iniciaacutendoshyse con una introduccioacuten que aborda sus orientaciones actuales desde una perspectiva conceptual relacionaacutendoshylas con los heterogeacuteneos procesos de Desarrollo que se implementan en la regioacuten Se introduce tambieacuten el enfoshyque de las Organizaciones de la Socieshydad Civil (OSC) sobre el tema destashycando en ellas su caraacutecter de instrushymentos para satisfacer las necesidashydes de la poblacioacuten

En la segunda seccioacuten se estableshyce la asociacioacuten entre Telecomunicashyciones y los Servicios de Valor Agreshygado que en la regioacuten han vivido enshytre 1990 y el momento actual un proceshyso de modernizacioacuten tecnoloacutegica y empresarial que en este uacuteltimo aacutembito ha sign ificado su privatizacioacuten en la mayoriacutea de los paiacuteses aunque con exshycepciones confirmando la diversidad estructural que hace parte de la identishydad del continente

En la tercera seccioacuten se describe el crecimiento del Internet en la regioacuten y se hace una caracterizacioacuten de la breshycha digital entre nuestro continente y los paiacuteses desarrollados a traveacutes de

Paul Bonilla Soria

indicadores que confirman la situacioacuten Los elementos del contexto presenshy

tados en las secciones anteriores pershymiten explicar las caracteriacutesticas de las Poliacuteticas Puacutebl icas para Internet que se han identificado en el momento actual desde los conceptos y valores de reshyferencia que se convierten en objetishyvos y metas a alcanzar en los diferenshytes paiacuteses reconociendo su especifishycidad Finalmente se presentan las acshytividades concretas que las Poliacuteticas Puacuteblicas se encuentran desarrollando en el aacuterea de la legis lacioacuten la modern ishyzacioacuten tecnoloacutegica y en proyectos de instalacioacuten de puntos de conectividad

ABSTRACT Thejirst section olthis papa preshy

senls the general characterislics 01 Lain American and Caribbean public policy Jt begins wilh an introduction Ihat slates is conemporary orientashytions Irom a conceptual perspecive which relate Ihem to Ihe development process implemented in Ihe region 1 is also introduced Ihe civil society orshyganialions (CSO) approche lo Ihis isslle in which Ihe stress is on populashylion needs salisjaclIacuteons

The second seclion slales Ih e reshylalionship bel1 een lelecornmunicashylions and Valu e AddedSen 1ices Since 990 until n01l Ih ey have go ne

CtA DER1OS DE IDlIISTRA CIOacute U I ERSIDAD DEL VALLE Ndeg 30 D ICl DIIJRE DI 2003 131

through a process o( technological and enterpreneurial modernization which in the last meant their privatizations in most ofthe countries althought there are exceptiont that confirm the structural diversity that characterized the continent identity

The third section describes the growth process ofthe Internet in the region A characterizations of the digital gap is made comparing our continent and the developped counshytries by means ofindicators that conshyfirm this situations

132 ABSTRACT

The contextual elements preshysented in the previus sections explain the public policy characteristics for internet which have been identified in the present momento Concepts and references values that become objecshytives and goals fo reach in different countries acknmvledge their specishyficities Finally concref acfivities that public policies implement in the field oflegislations technological modernshyizations and connectivity process are presented

LA REMESA DE L E PARA IMPULSAR P

RESUMEN

Este documento re la~ Lii un conjunto de epere _ operacioacuten internacional pshycioacuten del desarrollo E bull bull rasgo novedoso estriba shycooperacioacuten no cOITesjX nismos institucionales ba-_ teral donantes de pa ise5 - _ Sino que al contrario es~ _ __ ejemplifica de que man _ __ tes pobres de los pa iacuteses --shycanos son hoy en diacutea --shyimpoliante para la ac um ~ _ pital y la contribucioacuten al iquest~-_ noacutemico a paltir del emioacute ~e de divisas a traveacutes de miacute - ~ _ nismos de giros para sus iexclshyel paiacutes de origen El au - e como a traveacutes de numer - -shytos se han podido con --shymatizar los esfuerzos de eL -~_shyentre los hondureil os qUE

Estados Unidos respec e shylas necesidades de sus fmiexcl paiacutes de origen

Finalmente el autor ~ cesidad de que este tema -~ _ te reconocido y sobre eacute - poliacuteticas por parte de l - bull cuales por supuesto po - _ se para otros paiacuteses de

CC-DEROS DE DIIISTR

___lII al elements preshy

_ iexclrltC-ius sections explain ~- characteristics for

_ _ llave been identified omento Concepts and s lhat become objecshylO reach in different

owedge their specishyoncret activities that mplement in thejield ~chnological modernshy

__ neetivity proeess are

LA REMESA DE LOS EMIGRANTES UN FACTOR DECISIVO PARA IMPULSAR POLiacuteTICAS DE DESARROLLO SOCIAL EN

HONDURAS

RESUMEN

Este documento relata y sistematishyla un conjunto de experiencias de coshyoperacioacuten intemacional para la promoshycioacuten del desarrollo En este caso el rasgo novedoso estriba en que dicha cooperacioacuten no corresponde a orgashynismos institucionales banca multilashyteral donantes de paiacuteses ricos etc Sino que al contrario eacutesta experiencia ejemplifica de que manera los emigranshytes pobres de los paiacuteses latinoamerishycanos son hoy en diacutea un factor muy impol1ante para la acumulacioacuten de cashypital y la contribucioacuten al des3lTollo ecoshynoacutemico a partir del envioacute de remesas de divisas a traveacutes de muacuteltiples mecashynismos de giros para sus familiares en el paiacutes de origen El autor evidencia como a traveacutes de numerosos proyecshytos se han podido concretar y sisteshymatizar los esfuerzos de cooperacioacuten entre los hondurentildeos que viven en los Estados Unidos respecto del apoyo a las necesidades de sus familiares en el paiacutes de origen

Finalmente el autor reclama la neshycesidad de que este tema sea claramenshyte reconocido y sobre eacutel se formulen poliacuteticas por parte del gobierno las cuales por supuesto podriacutean replicarshyse para otros paiacuteses de Ameacuterica Lati-

Ricardo Puerta

na y que este asunto sea tomado en cuenta a la hora de elaborar programashyciones y planes de desarrollo tanto sectoriales como territoriales en paiacuteshyses que tengan este mismo tipo de sishytuaciones las cuales resaltan positishyvamente como factores para el mejorashymiento de la calidad de vida y las dinaacuteshymicas de participacioacuten comunitaria

ABSTRACT

This doellment relates and systeshymaties a set of experienees of intershynational cooperation for the promoshytion ofthe development 1n Ihis case the novel characteristic is based in which this cooperation does not coshyrrespond to instilulional organisms multilateral bank donors of rieh eounries etc But hal on he conshyrary Ihis one experience exemplifies ofwhich lvay the poor emigrants of the Latin American eountries are nowadays a veraquo) importanlfaetorfOshythe aeclmlllalion of capital and the contribution lo Ihe eeonomie deveoshypmenl frOIl1 sent of remittanees of cllrrencies through I1l1lipe travershysing gears for Iheir reatives in Ihe origin counlry The aulhor del1onsshyIrates like Ihrough 171117erOllS proshyjecs have been able lo I1ake sfleciJic

CUDEROS DE DIIISTRmiddotCIOacute UumlERSIDD DEL V ALLE 0 30 DICIDIIlRE DE 2003 133

and to systematize the cooperation efforts between the Hondurans that live in the United States respect to the support to the necessities of his relatives in the origin counlly

Finally the author demands the necessity that this subject clearly is recognized and on him policies on the part of the government are formulashytec which ofcourse cOlId talk back itselffor other cOlntries ofLatin Ameshy

134 ABSTRCT

rica and who this subject is taken into account at the time of elaborashyting programmings and plans of deshyvelopment sectorial as as much teshyrritorial in countries that have this same type ofsituations which positishyvely emphasize likefactorsfor the imshyprovement of the quality of lije and the dynamic ones of communitarian participaion

INCONGRUENCI DE POLITICA

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P MIGRACION y DESP

RESUMEN

En Colombia como s acentuacuteado en la uacuteltima eacute so de migracioacuten forzosa las violencias de di stin to~lan esta sociedad Se cal de dos millones y medio se constituyen en sujeOS desplazamiento y de mi sa en los uacuteltimos tres antildeos shyque provienen desde los _ econoacutemicos de aacutereas enshyretaliacioacuten y amenazas pshydel conflicto armado y

Estos desplazamientosmiddoth enormes presiones para I rritoriales (departamentos ciones municipios y gob les) Igualmente se ha ir figurar una poliacutetica puacutebli respuesta a este problema _da por el papel de organi zc tilaterales tales como la cr Internacional de Migraci asiacute como por organiza bernamentales de distimo ticulo por lo tanto anali~ de respuesta y la creati da frente a los problemas el tratamiento del desp ll7~~1i zoso y la migracioacuten e -iI--~

~JiexclO this subject is taken al the time of elaborashy

-r-=zrmings and plans of deshy-eclorial as as much teshyOImtries that have this

~ --slUations which positishy e Iikefactorsfor the il11shy he quality of lije and

ones of communitarian

INCONGRUENCIAS Y DIFICULTADES EN LAS RESPUESTAS DE POLlTICA PUBLICA FRENTE A LOS PROCESOS DE

MIGRACION y DESPLAZAMIENTO INTERNO EN COLOMBIA

RESUMEN

En Colombia como se sabe se ha acentuacuteado en la uacuteltima eacutepoca el proceshyso de migracioacuten forzosa generado por las violencias de distinto tipo que asoshylan esta sociedad Se calcula que maacutes de dos millones y medio de personas se constituyen en sujetos activos de desplazamiento y de migracioacuten forzoshysa en los uacuteltimos tres antildeos por causas que provienen desde los desplomes econoacutemicos de aacutereas enteras hasta la retaliacioacuten y amenazas provenientes del conflicto armado y sus actores Estos desplazamientos han generado enormes presiones para los entes teshylTitoriales (depmiamentos o gobernashyciones municipios y gobiernos locashyles) Igualmente se ha intentado conshyfigurar una poliacutetica puacuteblica externa en respuesta a este problema detenninashyda por el papel de organizaciones mulshytilaterales tales como la Organizacioacuten Internacional de Migraciones -OIM- asiacute como por organizaciones no gushybernamentales de distinto cariz El arshyticulo por lo tanto analiza el proceso de respuesta y la creatividad suscitashyda frente a los problemas presentes en el tratamiento del desplazamiento forshyzoso y la migracioacuten especialmente en

Edgar Varela Barrios

el suroccidente colombiano a lo largo de los uacuteltimos cuatro antildeos cOITelacioshynando los actores internacionales las instituciones no gubernamentales los gobiernos locales el gobierno nacioshynal y la propia dinaacutemica impliacutecita en el denominado Plan Colombia mecashynismo de lucha contra la drogadiccioacuten soportado en el apoyo econoacutemico y militar de los Estados Unidos a Colomshybia desde la administracioacuten Pastrana y que continuacutea con el actual gobierno del Presidente Alvaro Uribe V eacutelez

ABSTRACT

1n Colombia as it is know the forced migration process generated by differents sorts ofviolence which devastate society has increased in recent times 1t is estimate that in the last three years more than two l11ilshylions and a half people have been active subjets of displacement and forced migration The associated causes to this phenomenon comefrom economics crashes in wide geoshygraphical areas to retaiations and threats cOl11ingfrol11 the diverse armed confict actors This displacement has generated strong stress for the territiorial entities (i e departments

CUADEROS DE AD~ISTRACIOacute UNIERSIDAD DEL VALLE Ndeg 30 DICIDIBRE DE 2003 135

- - -

and department governors mUnLcshypalities and local governments) In this sense it has been intended to built an external public policy to solve the problem which has been determinated by the rol tha multilateral organiwshylions such as Inlernational Migrat ion Organization lMO and NGOs play This papel analize the response proshycess implemented in the lastfour years and the creativity generated to flnd out alternatives to the present probshylems reated to migrations andforced

136 ABSTRACT

displacement treatment particlllarly in colombian sOllthwest area It conshysiders the international actors the NGOs the local and national govermen and Ihe impicil dynamic of the so called Plan Colombia flghtind mechanism against drlgs supported by he militar and ecoshynomic aid from de United Sate 0

Colombia started in Pasrana adminshyistrations and continued in Pres ident Alvaro Uribe goverm en

UNA IN

RESUMEN

En Colombia la in eshybre poliacuteticas puacuteblicas e shypiente a pesar de un no to del intereacutes por el tem~ ~ tanto en el campo aca ( poliacutetico-administrativo e te artiacuteculo se pretende - shymanera senci lla al lector e ~

anaacutelisis de las poliacuteticas traveacutes de la coacutemoda da gt __

del llam ado ciclo de poI se presenta brevemente les conceptos utilizados shypo de estudio definicioacute shyagenda formulaci oacuten implementacioacuten y evalua shyde una invitacioacuten al desar bajos de investigacioacuten en _-shylas ciencias soc iales que _~ ~ za por su conexioacuten tan- _ flexioacuten teoacuterica como con e shyla realidad poliacutetica socit _f~

Y administrativa a partir pectiva interdisc iplinarit_

Palabras claves Poliacuteticas puacuteblicas Anaacutelisis de poliacutet icas Ciclo ele poliacuteticas

CC-ll EROS DE DII1 TR(

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reallnent particulary Jt conshy

niexclariona actors the national

iexclhe implicit dynamic ~J Plan Colombia

-he militar and ecoshyde United State to

cd in Pastrana adminshyonlinlled in President

_lwhwest area

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bull Jllis m against dr1lgs - --

UNA INTRODUCCiOacuteN PARA EL ANAacuteLISIS DE LAS POLiacuteTICAS PUacuteBLICAS

Andreacute-Noel Rollz Deubel

RESUMEN ABSTRACT

En Colombia la investigacioacuten soshyIn Colombia the investigation on

bre poliacuteticas puacuteblicas estaacute auacuten inci shypubic policies is still incipiente in

piente a pesar de un notable crecimienshyspite of a remarkable grolVth of theto del intereacutes por el tema desarrollado interest by the developed subject so tanto en el campo acadeacutemico como

poliacutetico-administrativo Con el presenshy much in the academic field as politishy

te artiacuteculo se pretende introducir de cal-administrative With the present manera sencilla al lector en el tema del article it is tried to inrod1lce ofsimshyanaacutelis is de las poliacuteticas puacuteblicas A ple way lo the reader in the subject of traveacutes de la coacutemoda clave de lectura the analysis of the public p olicies del llamado ciclo de poliacuteticas puacuteblicas Through the comfortable key of reashyse presenta brevemente los principashy ding of the calf cycle ofpublic polishyles conceptos utilizados por este camshy

cies one briejly appears the main conshypo de estudio definicioacuten problemas

cepts used by thisfield ofstudy definishyagenda formulacioacuten decisioacuten tion problems agenda formulation implementacioacuten y evaluacioacuten Se trata

de una invitacioacuten al desarrollo de trashy decision implementaion and evaluashy

bajos de investigacioacuten en esta aacuterea de tion One is an invitation to the deveshylas ciencias socia les que se caracterishy lopment of works of investigation in za por su conexioacuten tanto con la reshy this area ofsocial sciences that is chashyflexioacuten teoacuterica como con el anaacutelisis de racterized as much by its connection la realidad poliacutetica soc ial econoacutemica with the theorelical rejlection as with y administrativa a partir de una persshy

the analysis ofpolitica social ecoshypectiva interdisciplinaria

nomic and administrative the reality

ji-om a interdisciplinwy perJpeClive Palabras claves Poliacuteticas puacuteblicas

KeywordsAnaacutelisis de poliacuteticas Ciclo de poliacuteticas Public policies

Analysis ofpolicies Cycle ofpoliacutecies

CLID EROS DE ID~IIISTRICl6 UWERSIIHD DEL VALLE 10 30 DICIDIBRE DE 2003 137

INTRODUCCIOacute

La actividad distribuir los valor les y econoacutemicos shygrupos e individuo ~_

Las intervenciones bull poliacuteticas tienden a m ficar esta dist ribu

razoacuten en socieda es neas y desiguales - _ sos las tensiones e las autoridades para __ rezcan a traveacutes de - - cas a uno u otro gr~- _shyes imposible que 3 _~_

namental se haga er ~ _ controvers ias ni co~ _ de las poliacuteticas puacute __ tonces abordar la Liquestshy

desde la perspecti 2 __ bull

concreta

LA POLiacuteTICA P UNA DEFINICiOacuteN

La aparicioacuten de ur _ co y el intereacutes para a poliacuteticas puacuteblicas se shymiento del interven i shydo en muchos aspe - __ nuestras sociedades - __ mente de sus ni veles __ Hoy en diacutea en la cas ~4

aspectos de la vida h miento hasta el entieT

INTRODUCCiOacuteN

















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Ricardo Puerta


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P MIGRACION y DESP

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PARA INTERN

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Paul Bonilla Soria









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CC-DEROS DE DIIISTR







HONDURAS

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Ricardo Puerta


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PARA INTERN

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Paul Bonilla Soria









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HONDURAS

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Ricardo Puerta


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Paul Bonilla Soria









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Ricardo Puerta


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