INTOSAI - Performance Audit Guidelines - IsSAI 3000 - 3100 (Español)

7/24/2019 INTOSAI - Performance Audit Guidelines - IsSAI 3000 - 3100 (Espaol)

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ISSAI 3000The International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI, are issued by the

International Organization of Supreme Audit Institutions, INTOSAI. For more information visit

www.issai.org

DIRECTRICES DE APLICACINDE LAS NORMAS DE AUDITORA

DEL RENDIMIENTO

Normas y directrices para la auditora del

rendimiento basadas en las Normas de Auditora y

la experiencia prctica de la INTOSAI

I N T O S A I

INTOSAIs Professional Standards Committee is in the process of organising INTOSAIs professional Standards into one comprehensive framework using the names andabbreviations International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI)and INTOSAI Guidelines on Good Governance (INTOSAI GOV). These names as well as the

numbering of documents are provisional and subject to approval by the 19thINTOSAI congress in 2007.

The followin number and statement is ro osed for the resent document: ISSAI 3000
http://issai.rigsrevisionen.dmz/media(216,1033)/ISSAI_30E.pdfhttp://issai.rigsrevisionen.dmz/media(216,1033)/ISSAI_30E.pdf


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INTOSAI Professional Standards Committee

PSC Secretariat:

The National Audit Office of Denmark Landgreven 4 P.O. Box 9009 1022 Copenhagen Denmark

Tel.:+45 3392 8400 Fax:+45 3311 0415 E-mail: [email protected]

I N T O S A I

EXPERIENTIA MUTUA

OMNIBUSPRODEST

EXPERIENTIA MUTUA

OMNIBUS PRODEST

INTOSAI General Secretariat - RECHNUNGSHOF(Austrian Court of Audit)

DAMPFSCHIFFSTRASSE 2A-1033 VIENNA

AUSTRIATel.: ++43 (1) 711 71 Fax: ++43 (1) 718 09 69

E-MAIL: [email protected];

WORLD WIDE WEB: http://www.intosai.org
http://www.intosai.org/http://www.intosai.org/


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DIRECTRICES DE APLICACINDE LAS NORMAS DE AUDITORA DEL RENDIMIENTO

Normas y directrices para la auditoradel rendimiento basadas en las Normas de Auditora

y la experiencia prctica de la INTOSAI


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Antigua yBarbudaArabia SauditaReino Unido

ArgentinaAustraliaAustria

AzerbaiynBrasilCamernCanad

Costa RicaDinamarcaEgipto

EslovaquiaEstados UnidosFilipinasIndia

JapnLituaniaNamibia

NoruegaPortugalReino UnidoSamoa

SueciaPresidente

Tonga

TnezUcraniaUruguay

Prefacio

En el Congreso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores(INCOSAI) de Montevideo (1998) se acord apoyar el desarrollo dedirectrices para la aplicacin de las Normas de Auditora de la Organiza-cin Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). ElComit de Normas de Auditora (CNA) de la INTOSAI llevar a cabo esedesarrollo con la colaboracin de otros comits permanentes y grupos de

trabajo. Las Normas de Auditora se centran principalmente en la auditorafinanciera, pero tambin abarcan la auditora del rendimiento. Como hansealado muchas Entidades Fiscalizadoras Superiores, en la auditora delrendimiento se necesitan directrices especiales, ya que difiere de la audi-tora financiera. Por consiguiente, se ha considerado oportuna la creacinde directrices especficas para la auditora del rendimiento. En la reunin del Comit celebrada en Londres (2000) se llev a caboun primer debate al respecto, y despus de la reunin de Lisboa (2002)se envi material de trabajo a los miembros del Comit para que stos locomentasen. El trabajo en curso fue apoyado per el Comit Directivo y elINTOSAI de Sel (2001).

En la reunin del Comit que tuvo lugar en Estocolmo (2002) se de-cidi enviar un anteproyecto a todos los miembros de la INTOSAI paraque stos lo comentasen. Se elabor un proyecto final que, a continuacin,fue aprobado por el Comit en su reunin de Bratislava (2003). A lo largode todo el proceso el Comit Directivo ha estado informado del avance del

trabajo y ha aprobado los necesarios planes de trabajo. Estas Directrices de Aplicacin de la Auditora del Rendimiento sonel resultado de los esfuerzos conjuntos de los miembros del Comit deNormas de Auditora de la INTOSAI, integrado por las Entidades Fiscali-zadoras Superiores de:


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Deseara agradecer especialmente a las EFS del Reino Unido (ingls),Canad (francs), Austria (alemn), Arabia Saudita (rabe) y EstadosUnidos (espaol) su apoyo en la correccin de pruebas de las versiones enlas distintas lenguas.

Tengo la satisfaccin de hacerles llegar este documento. Constituye

un paso importante dentro del proceso de perfeccionar la auditora delrendimiento entre los auditores de la Administracin pblica. Deber con-siderrsele como un documento vivo, que tiene que actualizarse a medidaque se avanza en su aplicacin. No es un documento normativo o tcnico,ni tampoco un manual, pero contiene numerosas directrices y otras in-formaciones con implicaciones prcticas que toman en consideracin laspremisas y caractersticas especiales de la auditora del rendimiento.

Si bien estas directrices reflejan las mejores prcticas actuales, no sernde plena aplicacin en todos los miembros de la INTOSAI, debido a losdiferentes mandatos y tradiciones. Le corresponde a cada miembrodeterminar cul es la mejor manera de aplicar y utilizar estas directrices. El propsito de este documento es: Describir las caractersticas y los principios de la auditora del

rendimiento. Ayudar a los auditores del rendimiento de las EFS en la direccin y la

realizacin de las auditoras del rendimiento de un modo eficiente yeficaz.

Servir de base para las buenas prcticas de auditoras del rendimiento. Establecer un marco para el ulterior desarrollo de la metodologa yel desarrollo profesional de la auditora del rendimiento.

En representacin del Comit de Normas de Auditora, quisiera agra-decer a todos los Comits y miembros de la INTOSAI su dedicacin ycooperacin en la realizacin de este proyecto. Tambin agradezco a miscolegas del Comit su oportuno apoyo y sus contribuciones positivas aesta actividad.

Estocolmo, julio de 2004

Kjell Larsson

Auditor General, Oficina Nacional de Auditora de SueciaPresidente del Comit de Normas de Auditora de la INTOSAI


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ndice

Introduccin 7

Parte 1: Qu es la auditora del rendimiento? 111.1 Qu es la auditora del rendimiento segn la INTOSAI? 111.2 Cul es el rasgo caracterstico de la auditora del rendimiento? 12

1.3 Qu nociones constituyen la base de la auditoradel rendimiento? 12

1.4 Cules son las cuestiones bsicas de la auditoradel rendimiento? 14

1.5 Qu significa la fiscalizacin de la economa, la eficienciay la eficacia? 15

1.6 Cmo afecta la gestin pblica a la auditora del rendimiento? 211.7 Cmo se relaciona la auditora del rendimiento con

la medicin del rendimiento y la evaluacin de programas? 23

1.8 Existen diferencias en las ambiciones y los enfoquesanalticos? 27

1.9 Resumen 32

Parte 2: Principios de la auditora gubernamental aplicablesa la auditora del rendimiento 35

2.1 Cmo se aplican los principios de la auditoraa la auditora del rendimiento? 35

2.2 Cules son los requisitos generales de un auditordel rendimiento? 41

2.3 Existen otras medidas de proteccin importantes? 452.4 Resumen 47

Parte 3: Normas y orientaciones prcticas: inicio y planificacinde la auditora del rendimiento 49

3.1 Cules son los pasos generales del ciclo de auditoradel rendimiento? 49

3.2 Qu implica la planificacin estratgica? 50


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3.3 Qu implica la planificacin de cada auditora del rendimiento? 543.4 Resumen 65

Parte 4: Normas y orientaciones prcticas: realizacin

de la auditora del rendimiento 674.1 Qu caracteriza el proceso del estudio principal? 674.2 Qu tiene que tomarse en consideracin en el proceso

de recogida de datos? 684.3 Qu caracteriza la prueba de auditora y los resultados

de la auditora? 714.4 Cmo debe afrontarse un entorno cambiante y conflictivo? 734.5 Qu es lo importante cuando se analizan los datos y

se extraen conclusiones? 754.6 Resumen 77

Parte 5: Normas de informacin y orientacin: presentacinde los resultados de la auditora del rendimiento 79

5.1 Qu implica la necesidad de centrarse en el informe final? 795.2 Qu se requiere para que el informe sea fiable? 805.3 Cules son las caractersticas de un informe correcto

y til de auditora del rendimiento? 82

5.4 Cmo debe distribuirse un informe de auditoradel rendimiento? 855.5 Para qu sirven los procesos de seguimiento? 865.6 Resumen 87

REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFA 89

Apndices

1 Metodologa de la auditora del rendimiento 972 Criterios de la auditora del rendimiento 1193 Prueba y documentacin 1234 Comunicacin y aseguramiento de calidad 1335 Auditora del rendimiento y tecnologa de la informacin 1396 Auditoras del rendimiento de las actividades con una

perspectiva medioambiental 1477 Hacia un enfoque orientado a sistemas en la auditora

del rendimiento: un marco terico 159


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Introduccin

Los auditores del rendimiento pueden enfrentarse en su trabajo a unadiversidad y ambigedad considerables. Necesitan competencias en elanlisis de las actividades y las prcticas de gestin. Pueden encontrarsecon la necesidad de familiarizarse con una amplia gama de contextosorganizativos y disciplinas. Necesitan la capacidad de redactar in-formes sobre temas complejos de un modo lgico y cuidadosamentefundamentado. Estas directrices pueden brindar cierta ayuda en estoscampos, pero gran parte de ello depende de que los propios auditoresdel rendimiento desarrollen por otros medios su competencia endichas reas. Las directrices tienen en cuenta las pertinentes Normas de Auditorade la INTOSAI y se basan en los principios generalmente aceptados dela auditora del rendimiento, extrados de la experiencia de los miem-bros de la INTOSAI1. Para elaborar directrices de aplicacin basadas

en la experiencia se ha llevado a cabo un estudio sobre las normas ydirectrices de diversas EFS con una larga experiencia en auditora delrendimiento. Esta experiencia de realizar auditoras del rendimiento yde aplicacin de las Normas de Auditora ha aadido una valiosa infor-macin, como mnimo con respecto a la interpretacin prctica de lasNormas de Auditora. No es posible elaborar directrices aplicables a todas las clases de au-ditora del rendimiento, porque las comparaciones entre las prcticas

de auditora del rendimiento realizadas en diferentes pases muestrannotables variaciones en el mandato, el alcance, la organizacin y losmtodos utilizados. Las directrices de auditora del rendimiento nopueden abarcar ntegramente todos los enfoques, mtodos y tcnicasposibles, ya que en la prctica esto incluira la totalidad de las cienciassociales. Adems, las auditoras del rendimiento hacen referencia a una

1El Director de Auditora Tony Angleryd (Suecia) ha elaborado las directrices, pero muchos miembros

de la INTOSAI han ayudado en el proceso. Se han estudiado las Normas de Auditora del Rendimiento

de los miembros y de los grupos de trabajo regionales. Deben mencionarse explcitamente las Direc-trices de Auditora del Rendimiento, aprobadas en la VIII Asamblea de la ASOSAI, en octubre de 2000.


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multitud de temas y perspectivas que cubren el sector gubernamentalen su integridad, y no sera posible desarrollar normas y procedimien-tos detallados que funcionen igualmente bien en todas esas situaciones.En la auditora del rendimiento no es posible elaborar un manualtipo libro de cocina que pueda aplicarse con carcter universal paraobtener buenos resultados. Algunas EFS, por consiguiente, encontrarn que las directrices deeste tipo poseen un valor limitado. Por ejemplo, podran ser consi-deradas demasiado ambiciosas para los auditores que tengan escasa oninguna experiencia en proyectos especficos de auditora de gestino evaluaciones de programas. Como se afirma en las Normas de Au-ditora, prrafo 1.0.6: Las EFS deben aplicar su propio criterio a lasdiversas situaciones que surjan en el curso de la fiscalizacin pblica.

Adems, en el prrafo 1.0.13 se seala: Dado el enfoque y la estructurade algunas EFS, no todas las Normas de Auditora son aplicables a to-dos los aspectos de su actividad. Por ejemplo, los exmenes de carctercolegial y jurdico que efectan los Tribunales de Cuentas confieren aciertos aspectos de su actividad un carcter fundamentalmente distintode la auditora financiera y operativa que efectan las EFS organizadasen un sistema jerrquico regido por un auditor o contador general.Esto significa que la propia EFS debe decir en qu forma y en qu

medida tiene que emplear las directrices en sus propias prcticas deauditora y en su trabajo de desarrollo.2

Lo que se ha dicho antes no debe considerarse como un argumentocontra la normalizacin ni las directrices sino que, cuando se trata dela normalizacin en la auditora del rendimiento, la cuestin consisteen saber qu hacer, y no en cmo hacerlo. Por ejemplo, al disear unestudio cabe esperar que los auditores realicen determinadas consid-eraciones y abarquen aspectos especficos. Cmo se lleva a cabo esalabor deber decidirse caso por caso, teniendo en cuenta que los mto-

dos y tcnicas tendrn que aplicarse con todo el cuidado necesario quesuele considerarse como mejor prctica en ciencias sociales y auditora. El presente documento refleja la experiencia de las EFS con unalarga tradicin y normas consolidadas de auditora del rendimiento.

2En este documento los diversos prrafos de las Normas de Auditora (2001) se citan como NA

seguido del (de los) correspondiente(s) nmero(s) de prrafo. Las citas figuran en cursiva. El trminoauditora de regularidad (financiera) se ha abreviado como auditora financiera.


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Trata primordialmente de cuestiones relacionadas con la auditora delrendimiento realizada como exmenes o investigaciones por sepa-rado. Es decir, la auditora de gestin como actividad por separado yprofesional que requiere una preparacin especializada, normas porseparado, una planificacin especial, informes especiales, etc.3Por con-siguiente, este documento est destinado sobre todo a aquellas EFS queestn llevando a cabo -o piensan llevar a cabo- este tipo de auditoradel rendimiento.4

Estas directrices constan de cinco partes principales.La Parte 1establece el marco general de la auditora del rendimiento.La Parte 2define la aplicacin de los principios de auditora a la audi-tora del rendimiento.La Parte 3proporciona normas y directrices para la planificacin de

auditoras del rendimiento.La Parte 4 proporciona normas y orientacin para realizar auditorasdel rendimiento.La Parte 5proporciona normas y orientacin para presentar los re-sultados de la auditora. Los Apndicescontienen informacin adicional sobre la manera deplanificar y realizar auditoras del rendimiento. Los Apndices incluyenasimismo informacin sobre auditora del rendimiento en relacin

con la tecnologa de la informacin, y sobre la realizacin de auditorasdel rendimiento con una perspectiva ecolgica. Adems, se expone unmarco de enfoques orientados a sistemas en auditora del rendimiento.

3Este documento proporciona directrices generales, y como la auditora del rendimiento vara

considerablemente entre los distintos pases se ha credo conveniente que las directrices sean menosnormativas y detalladas de lo habitual.4

Por ejemplo, esto excluira en cierta medida la clase de ejercicio de control continuado que se basaen los llamados indicadores del rendimiento. Sin embargo, no se excluyen los estudios no peridicos

(en profundidad) sobre temas tales como la posible eficacia y validez de los sistemas de medicin delrendimiento en los programas del sector pblico. (Vase la seccin 1.7).


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Parte 1: Qu es la auditora del rendimiento?

1.1 Qu es la auditora del rendimiento segn la INTOSAI?

Las Normas de Auditora de la INTOSAI (NA 1.0.38 y 1.0.40)afirmanlo siguiente: El mbito de actuacin de la fiscalizacin pblica abarca las audi-toras de regularidad y las operacionales o de gestin, y La auditora ofiscalizacin operacional o de gestin significa auditora de economa,de eficiencia y de eficacia, y comprende: (a) el control de la economa de las actividades administrativas, deacuerdo con principios y prcticas administrativos razonables y con lasdirectrices sealadas (b) el control de la eficiencia en la utilizacin de los recursos hu-

manos, financieros y de cualquier otro tipo, junto con el examen de lossistemas de informacin, de las medidas de rendimiento y control, y delos procedimientos seguidos por las entidades fiscalizadas para corregirlas deficiencias encontradas y (c) el control de la eficacia con que se han llevado a cabo los obje-tivos de la entidad fiscalizada y de los resultados alcanzados en relacincon los pretendidos. La auditora del rendimiento se basa en decisiones tomadas por

el poder legislativo o en los objetivos establecidos por ste, y puedellevarse e cabo en todo el sector pblico.

La auditora del rendimiento es un examen independiente de la eficien-cia y la eficacia de las actividades, los programas o los organismos de laAdministracin pblica, prestando la debida atencin a la economa, ycon el propsito de llevar a cabo mejoras.


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1.2 Cul es el rasgo caracterstico de la auditora del rendimiento?

Como se afirma en las Normas de Auditora, la auditora delrendimiento, en comparacin con la auditora financiera, no estdemasiado sujeta a expectativas y requisitos especficos. La auditora

financiera tiende a aplicar normas relativamente fijas, mientras que laauditora del rendimiento es ms flexible en su eleccin de temas y ob-jetos, mtodos y criterios de fiscalizacin. La auditora del rendimientono es una auditora de regularidad con criterios formalizados, y susraces no se encuentran en las auditoras del sector privado. Se trata deun examen independiente realizado con un carcter no reiterativo. Porsu propia naturaleza, la auditora de gestin tiene un mbito amplioy est abierta a distintos criterios e interpretacin. La auditora de

gestin debe disponer de una amplia seleccin de mtodos de inves-tigacin y evaluacin, y actuar desde una base de conocimientos muydistinta a la de la auditora tradicional. No se trata de una forma deauditora basada en una lista de comprobacin. Las caractersticasespeciales de la auditora del rendimiento se deben a la variedad ycomplejidad de las cuestiones relacionadas con su actividad. Dentro desu mandato legal, la auditora del rendimiento debe tener la libertadnecesaria para examinar todas las actividades del sector pblico desdediferentes perspectivas (NA 4.0.4, 4.0.21-23 y 2.2.16). El carcter distintivo de la auditora del rendimiento no debeconsiderarse, por supuesto, como un argumento que socave la cola-boracin entre los dos tipos de auditora.

La auditora del rendimiento no tiene sus races en la forma de auditoraque es habitual en el sector privado. Tiene sus races en la necesidad deanlisis independientes y de amplio alcance acerca de la economa, laeficiencia y la eficacia de los programas y organismos de la Adminis-tracin, efectuados con un criterio no recurrente.

1.3 Qu nociones constituyen la base de la auditora delrendimiento?

La rendicin de cuentas de la Administracin significa que quienesestn a cargo de un programa gubernamental o un ministerio sonresponsables de la ejecucin eficiente y eficaz de dicho programa oministerio. La rendicin de cuentas presupone una inspeccin p-


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blica de las actividades del programa o ministerio. La auditora delrendimiento es una manera de que los contribuyentes, financiadores,rganos legislativos, directivos, ciudadanos normales y medios decomunicacin lleven a cabo un control y obtengan una perspectivaacerca de la ejecucin y los productos de las diferentes actividades de laAdministracin pblica. Es una forma de responder a preguntas comola siguiente: Obtenemos valor a cambio de dinero, o podra gastarse eldinero de un modo ms adecuado o ms inteligente? Adems, un crite-rio de correcta gobernanza es que todos los servicios pblicos o todoslos programas de la Administracin- se sometan a auditora. La legitimidad y la confianza son valores esenciales para todas lasactividades de la Administracin, y la auditora del rendimiento puedecontribuir a fortalecer estos valores elaborando informacin pblica

y fiable sobre la economa, la eficiencia y la eficacia de los programasgubernamentales. Esto se ve facilitado por el hecho de que la auditoradel rendimiento es independiente de los ministerios del Gobierno cu-yas actividades se someten a fiscalizacin. De este modo se obtiene unavisin independiente y fiable del rendimiento del programa o elemen-tos fiscalizados. La auditora del rendimiento no representa a interesescreados y no tiene vnculos, financieros o de otro tipo, con los sujetosde la auditora. Al elaborar evaluaciones independientes, la auditora

del rendimiento tambin puede servir de base para las decisiones sobrefuturas inversiones y actividades. La base para este instrumento pro-porcionar incentivos para el cambio mediante la realizacin de anlisisindependientes y evaluaciones del rendimiento del sector pblico- es laimportancia del aprendizaje y de la informacin fiable. En un mundocomplejo y en rpido cambio, con recursos limitados y muchas incerti-dumbres, se necesita la auditora del rendimiento.

La base de la auditora del rendimiento est constituida por determina-

das nociones: El punto de arranque es la importancia de evaluar la economa, la

eficiencia y la eficacia de todas las actividades del gobierno, y paraello, se necesita una auditora que examine y evale esas materias yque contribuya a la mejora del gasto pblico, de los servicios pbli-cos y de la rendicin de cuentas y la gestin pblicas.

En segundo lugar, es importante disponer de informacin fiable eindependiente. Se necesita un examinador que represente el interspblico, que pueda pensar y actuar con independencia con objetode mostrar y poner en tela de juicio la situacin actual.


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Por ltimo, resultan importantes un resumen general y unas pers-pectivas sobre las actividades de la Administracin pblica, y la ca-pacidad de influir sobre el rendimiento de sta y mejorarlo. Serequiere un examinador competente que pueda desempear estepapel, y que promueva incentivos para el aprendizaje y el cambio, ymejores condiciones para la toma de decisiones.

1.4 Cules son las cuestiones bsicas de la auditora delrendimiento?

Al menos en teora, todos los programas o empresas del sector pblico-y la mayora de los procesos que generan- pueden analizarse emplean-do una frmula que describe el modo de pasar de una a otra posicinpor determinados medios con objeto de lograr objetivos especficos.En la auditora de gestin esto se lleva a cabo a menudo respondiendoa dos preguntas bsicas: Las cosas se estn haciendo en la forma correcta? Se estn haciendo las cosas correctas? La primera pregunta se dirige primariamente al productor ysignifica, en sentido amplio, si las decisiones polticas se estn apli-cando en la forma adecuada. Esta pregunta suele asociarse con una

perspectiva normativa, es decir, el auditor desea saber si el directivo hacumplido las reglas o los requisitos establecidos. Con objeto de ensan-char el anlisis, la pregunta puede ampliarse en el sentido de descubrirsi las actividades realizadas son las que se consideran ms apropiadas,siempre con la condicin de que se hagan las cosas correctas. Hastaeste momento, la auditora del rendimiento se ha ocupado primor-dialmente de diferentes aspectos de la economa o la eficiencia de lasactividades.

El alcance del anlisis se ampla notablemente planteando la se-gunda pregunta: se estn haciendo las cosas correctas? Otra manerade plantear la cuestin sera preguntarse si las polticas aprobadas sehan aplicado en la forma adecuada o si se han empleado los mediosadecuados. As, esta clase de pregunta hace referencia a la eficacia o al influjoejercido sobre la sociedad. De hecho, la pregunta podra llegar inclusoa implicar que una empresa del sector pblico -o una medida elegidapara lograr un objetivo determinado- corre el riesgo de ser puesta en

tela de juicio. Un auditor de gestin, por ejemplo, podra considerar


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que una medida determinada es ineficaz y no se ajusta a los objetivos.Sin embargo, en el momento en que el auditor comienza a preguntarsesi el compromiso pblico en s mismo es viable, tendr que mostrarsecauto para no ir ms all de su mandato, cruzando la frontera que lesepara del mbito poltico. El modelo de input/output es otro medio de ilustrar estas interac-ciones. El modelo supone un flujo como el que aparece a continuacin.

Compromiso Input Accin/produccin Output Logro (Producto)

Propsito Recursos Accin Servicios Objetivosdefinido asignados realizada prestados cumplidos

Los outputs son el resultado de los inputs y de las acciones realizadaspara lograr objetivos especficos. En teora, sera posible que la auditora

del rendimiento investigue todos los componentes y relaciones exis-tentes en el modelo input/output, excepto el componente que se en-cuentra en el extremo izquierdo. Las dos preguntas bsicas formuladasms arriba continan siendo pertinentes, y tambin lo es la ampliagama de perspectivas que pueden aplicarse para responder a ellas.

1.5 Qu significa la fiscalizacin de la economa, la eficienciay la eficacia?

Como se ha dicho con anterioridad la auditora de gestin se ocupabsicamente de examinar la economa, la eficiencia y la eficacia.5Deconformidad con las Normas de Auditora (NA 1.0.40), una auditorade gestin individual puede tener como objetivo el examinar uno oms de uno de estos tres aspectos.

Economa reducir costes

De acuerdo con las Normas de Auditora, economa significa reducir almnimo el coste de los recursos utilizados para realizar una actividad,con la calidad requerida. La economa slo podr medirse si existe uncriterio razonable o motivos- para hacerlo.

5En la auditora del rendimiento tambin se tienen en cuenta normas referentes a las consideracionesecolgicas y los requisitos de equidad. (Vase el apndice 6.)


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Las fiscalizaciones de la economa pueden aportar respuestas ainterrogantes como los siguientes: Los medios elegidos o el equipo obtenido los inputs- representan

el uso ms econmico de los fondos pblicos? Los recursos humanos, financieros o materiales han sido utilizados

de forma econmica? Las actividades de gestin se han realizado de conformidad con los

principios correctos de administracin y las polticas adecuadas degestin?

Aunque el concepto de economa est bien definido, no resulta fcilllevar acabo una fiscalizacin de la economa. A menudo representauna tarea desafiante para el auditor el evaluar si los inputs elegidosrepresentan el uso ms econmico de los fondos pblicos, si los recur-

sos disponibles se han utilizado de manera econmica, y si la calidady la cantidad de los inputs se han coordinado de forma ptima yadecuada. Puede resultar an ms difcil el efectuar recomendacionesque reduzcan los costes sin afectar la calidad y la cantidad de los servi-cios prestados a los ciudadanos.

Eficiencia aprovechar lo mejor posible los recursos disponibles

La eficiencia est relacionada con la economa. Tambin en este caso la

cuestin central se refiere a los recursos utilizados. La pregunta princi-pal es si estos recursos se han empleado de manera ptima o satisfacto-ria, o si se hubiesen logrado los mismos o similares objetivos, desde elpunto de vista de la calidad y del plazo de tiempo, con menos recursos.Estamos consiguiendo el mximo output en trminos de cantidad ycalidad- de nuestros inputs y acciones?La pregunta se refiere a la rela-cin existente entre la calidad y cantidad de servicios suministrados,y las actividades y el coste de los recursos utilizados para producirlos,con objeto de lograr resultados.

Sin duda, una opinin sobre la eficiencia siempre suele ser relativa.Son escasas las ocasiones en que la ineficiencia se pone de manifiestode inmediato. Puede formularse un juicio sobre la eficiencia apelandoa una comparacin con actividades similares, con otros perodos detiempo o con una norma que haya adoptado de manera explcita. Aveces la mejor prctica es aplicable como norma. Las evaluaciones dela eficiencia tambin pueden basarse en condiciones no relacionadascon normas especficas, por ejemplo, cuando las cuestiones son tan

complejas que no existen normas. En esos casos las evaluaciones tienen


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que basarse en los mejores argumentos e informaciones disponibles, deconformidad con el anlisis realizado en la auditora. La fiscalizacin de la eficiencia abarca aspectos como la compro-bacin de si se emplean de modo eficiente los recursos humanos, financieros y de

otro tipo, los programas, entidades y actividades del sector pblico se gestion-

an, regulan, organizan, ejecutan, supervisan y evalan con eficiencia, las actividades de las entidades pblicas son coherentes con los obje-

tivos y requisitos estipulados, los servicios pblicos son de buena calidad, estn orientados hacia el

cliente y se prestan en el momento oportuno, y los objetivos de los programas del sector pblico se cumplen con

una relacin coste-eficacia adecuada.La nocin de coste-eficacia est relacionada con la capacidad o elpotencial de una entidad, una actividad, un programa o una operacinque se fiscalicen para lograr determinados productos a un coste razo-nable. Los anlisis de coste-eficacia son anlisis de la relacin entre elcoste y los productos, expresado como coste por unidad de productoobtenido. La relacin coste-eficacia slo es uno de los elementos en elexamen completo de la eficiencia, que tambin podra incluir anli-

sis del tiempo en el cual se han logrado los productos, por ejemplo.Sin embargo, esto no siempre coincide con el tiempo ptimo que serequiere para optimizar el influjo.En algunos casos puede resultar difcil separar por completo los dosconceptos, eficiencia y economa. Por ejemplo, ambos pueden referirsea si la entidad fiscalizada se ajusta a prcticas correctas de aprovisionamiento, adquiere el tipo, la calidad y la cantidad apropiados de recursos a un

coste adecuado,

mantiene adecuadamente sus recursos, utiliza la cantidad ptima de recursos (personal, equipo e insta-

laciones) en la produccin o prestacin de la cantidad y calidadadecuadas de bienes o servicios, con puntualidad,

cumple los requisitos de las leyes y reglamentaciones que rigen oafectan la compra, el mantenimiento y el uso de los recursos de laentidad, y

ha establecido un sistema de controles de gestin.

En realidad, las auditoras de la economa tienden a centrarse en losprimeros tres puntos antes enumerados. El concepto de eficiencia se


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restringe bsicamente a la pregunta sobre si los recursos se han em-pleado de una manera ptima o satisfactoria. Por consiguiente, en lamayora de los casos la eficiencia se especifica de dos maneras posi-bles: (i) si podran haberse obtenido los mismos resultados utilizandomenos recursos, y (ii) si podran haberse empleado los mismos recur-sos para lograr mejores resultados (en cantidad y calidad). La auditora financiera tambin se dedica a estas cuestiones, porejemplo cuando se fiscalizan las prcticas de compras. En la auditorafinanciera, empero, el mbito es ms limitado. En comparacin con laauditora de gestin, el objetivo no consiste en evaluar la economa o laeficiencia de las actividades del sector pblico.

Eficacia lograr los propsitos u objetivos estipulados

La eficacia constituye esencialmente un concepto de logro de obje-tivos.6Hace referencia a la relacin existente entre los objetivos fijados,los productos aportados y los objetivos cumplidos. Se estn cum-pliendo los objetivos estipulados de acuerdo con los medios empleados, losproductos obtenidos y los influjos observados? Los efectos constatados sonrealmente consecuencia de la poltica en cuestin, y no de otras circu-

nstancias? La eficacia consta de dos partes: la cuestin sobre si se han logradolos objetivos de la poltica, y la cuestin sobre si esto puede atribuirsea la poltica aplicada. Con objeto de juzgar en qu medida se han lo-grado los objetivos, es necesario que stos se formulen de un modo quehaga posible una evaluacin de este tipo. Tal cosa no puede conseguirsecon objetivos vagos o abstractos. Para juzgar en qu medida los acon-tecimientos observados corresponden de hecho a la poltica se requiereefectuar una comparacin. Lo ideal sera realizar una medicin antes y

despus de la aplicacin de la poltica, y una medicin sobre un grupode control, que no se haya sometido a esa poltica.7

En la prctica tales comparaciones suelen ser difciles de realizar, enparte porque a menudo se carece de material de comparacin. En estoscasos existe la alternativa de evaluar la plausibilidad de los supues-

6Es decir, el grado en que un programa o una entidad logra sus metas y objetivos.

7El trmino poltica abarca tanto la poltica del gobierno como la de la entidad fiscalizada (vanse la

seccin 2.1 y la nota 25). Si los objetivos de la poltica son vagos y abstractos, siempre surgen dificulta-des en la realizacin de auditoras del rendimiento. Vase ms informacin en el apndice 2.


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tos en los que se basa la poltica. Con frecuencia habr que elegir unobjetivo de fiscalizacin menos ambicioso, por ejemplo evaluar en qumedida se han logrado los objetivos, se ha llegado a los grupos destina-tarios o el nivel de rendimiento. El auditor podra tratar de evaluar o medir la eficacia comparandolos productos -o el influjo, o el estado de cosas- con las metasestablecidas en los objetivos de la poltica. Este enfoque a menudo sedescribe como anlisis del logro de objetivos. Sin embargo, al fiscali-zar la eficacia, generalmente tambin hay que tratar de determinar enqu grado los instrumentos utilizados han contribuido de hecho allogro de los objetivos de la poltica. Esto constituye una fiscalizacin dela eficacia en su autntico sentido y exige pruebas de que los pro-ductos, etc. que se han observado han sido originados efectivamente

por la accin en cuestin, y no por algn otro factor. Por ejemplo, siel objetivo de la poltica es reducir el desempleo, la observacin deuna reduccin en la cantidad de desempleados es consecuencia de lasactividades de la entidad fiscalizada, o es consecuencia de una mejorageneral en el entorno econmico, sobre el cual la entidad fiscalizada noha tenido influencia? En este caso el diseo de la auditora debe incluirlas cuestiones de atribucin, es decir, tiene que afrontar el problema deexcluir eficazmente las variables intermedias externas.

Efectos colaterales.Un aspecto aparte de la auditora de gestin sonlos efectos colaterales no intencionados de la poltica. El estudio de losefectos colaterales resulta complicado debido al hecho de que puedenser muy diversos, ya que no se limitan a los objetivos de la poltica. Unaforma de limitar el mbito de la investigacin consiste en centrarse enaquellos efectos colaterales que en otras situaciones uno trata de evitar(p. ej. los efectos de la poltica econmica que son negativos para elmedio ambiente). Esto no significa, sin embargo, que todos los efectoscolaterales sean indeseables.

Por ejemplo, al fiscalizar la eficacia la auditora del rendimiento puede evaluar si los programas gubernamentales han sido preparados y

diseados eficazmente, y son claros y coherentes, evaluar si los objetivos de un programa gubernamental nuevo, o en

curso, y los medios que se le asignan (jurdicos, financieros, etc.) sonapropiados, coherentes, adecuados o pertinentes,

evaluar si la estructura organizacional, el proceso de toma de de-cisiones y el sistema de gestin para la ejecucin del programa son

eficaces,


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evaluar la eficacia de los programas e inversiones gubernamentalesy/o sus componentes individuales, es decir, evaluar si se cumplen lasmetas y los objetivos,

evaluar si los influjos observados sociales, econmicos y ecolgi-cos, directos o indirectos, de una poltica determinada se deben a lapoltica en cuestin o a otras causas,

identificar factores que inhiban un rendimiento satisfactorio o elcumplimiento de los objetivos,

evaluar si el programa complementa, duplica, se solapa o se contra-pone a otros programas relacionados,

evaluar si la calidad de los servicios pblicos satisface las expectati-vas de las personas o los objetivos establecidos,

evaluar la adecuacin del sistema empleado para medir, supervisar e

informar sobre la eficacia de un programa, identificar la utilidad relativa de los enfoques alternativos para lograr

un mayor rendimiento, o eliminar factores que inhiban la eficaciadel programa, y

analizar las causas de los resultados y de los problemas observados alidentificar las formas de conseguir que las actividades y los progra-mas gubernamentales funcionen con ms eficacia.

Si bien una auditora en particular no necesariamente tiene que llegar

a conclusiones acerca de estos tres aspectos (es decir, economa, efi-ciencia y eficacia), puede resultar no demasiado ventajoso el examinaraspectos de la economa o la eficiencia de actividades aisladas, si no setoma en consideracin tambin aunque sea brevemente- su eficacia.A la inversa, en una fiscalizacin de la eficacia, es posible que el auditortambin desee tener en cuenta aspectos de la economa y la eficien-cia: los productos de una entidad, una actividad, un programa o unaoperacin que se fiscalicen pueden haber causado el influjo deseado,pero los recursos empleados para lograrlo se han utilizado de modo

econmico y eficiente? Para examinar la eficacia por lo general es necesario evaluar elproducto o influjo de una actividad. Si bien un enfoque basado en elsistema puede ser de utilidad (p. ej. para evaluar la manera en que laentidad fiscalizada mide y controla su influjo), el auditor tambin suelenecesitar una prueba suficientemente ilustrativa acerca del resultado yel influjo de la actividad o del programa. De igual modo, para evaluar el influjo de una actividad o de una

reforma gubernamental, por lo general es necesario siempre recogerinformacin no slo sobre las entidades fiscalizadas y sus actividades


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e interacciones, sino tambin sobre otros participantes en el rea encuestin. Por supuesto, esto adquiere un inters especial cuando se creeque las acciones de otros participantes pueden influir sobre el influjomencionado.8

Un aspecto especfico lo constituye el estudio de los efectos involun-tarios, sobre todo si han sido negativos. En este caso se da un problemade establecimiento de lmites, porque tales efectos pueden extenderseen reas que se encuentren fuera de la competencia y las facultades dela EFS. Una forma de limitar el mbito podra consistir en examinarlos efectos involuntarios contra los que se combate en otros programas,p. ej. los efectos colaterales sobre el medio ambiente de un programade promocin econmica.9

En igualdad de circunstancias, la economa hace referencia a la reduc-cin de costes, la eficiencia se refiere a la obtencin de los mximos olos mejores resultados con los recursos disponibles, y la eficacia con-siste en lograr los propsitos u objetivos establecidos.

1.6 Cmo afecta la gestin pblica la auditora del rendimiento?

La forma de gestin pblica que se utilice en un momento determina-do tambin influir necesariamente en las prioridades de la auditoradel rendimiento. En pases donde la gestin pblica est relacionadaprimordialmente con los medios y est menos implicada en los fines,las auditoras tambin tienden a centrarse en establecer si las reglas sehan cumplido y aplicado, y no si las reglas sirven -o parecen servir- alobjetivo que se proponen. En aquellos pases que han adoptado ladireccin por objetivos y resultados, parece haberse optado por laposicin contraria. En la mayora de los casos la gestin del sectorpblico manifiesta una combinacin de estos planteamientos. Como se ha mencionado antes, la direccin por objetivos y resulta-dos tiende a promover el inters por la fiscalizacin de la eficiencia yla eficacia. Asimismo, es posible que el auditor ya no tenga que tratarcon una Administracin pblica tradicional que se rija por reglas, sinocon una Administracin cuyo mandato se ha ampliado de modo con-

8El mbito tiene que ser limitado. Los anlisis, sin embargo, no deben ser tambin limitados.

9Para ms informacin: Auditing Efficiency, OAG (Canad), 1995, y Auditing Policy Results Manual,Algemene Rekenkamer (Pases Bajos), 1997.


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siderable en relacin con la forma en que deben ponerse en prcticalas intenciones del poder legislativo, y con los medios que habr queemplear para lograrlas. Preguntas como las siguientes suelen ser de inters para un auditordel rendimiento: Existe una estructura clara de objetivos de rendimiento, y se han

elegido las prioridades y los instrumentos adecuados en la utiliza-cin de los fondos pblicos?

Existe un reparto claro de responsabilidades entre los distintosniveles de autoridad, teniendo presente tambin el principio desubsidiariedad?

Existe una conciencia generalizada acerca de los costes, y unaorientacin hacia la produccin de servicios, centrando la atencin

en las necesidades de los ciudadanos? Se concede la importancia adecuada a los controles de gestin y a

los requisitos de informacin?Los ministerios y los rganos que dependen de ellos se encargan de ga-rantizar la implantacin de las medidas apropiadas de control interno.En este contexto, la tarea especfica del auditor de gestin consiste enobservar si se ha desempeado correctamente esta responsabilidad. Enqu medida tambin la entidad fiscalizada lo haya realizado en la prc-

tica en su funcionamiento habitual le corresponde evaluarlo al auditorfinanciero.10

Adems, un frecuente objetivo de la mayora de los gobiernos en laactualidad es la mejora en la calidad de los servicios pblicos, sobretodo a medida que continan incrementndose las expectativas de laspersonas (a menudo en comparacin con el servicio que reciben enel sector privado) acerca de lo que representa la calidad. Para pro-mover mejoras de este tipo, muchas Administraciones han iniciadoprogramas de modernizacin con objeto de prestar mejores servicios

que, por ejemplo, sean accesibles con ms facilidad y ms cmodos,brinden a los ciudadanos ms capacidad de eleccin, y se efecten conmayor rapidez. La calidad de los servicios pblicos es una cuestincada vez ms importante, y los parlamentarios y los Gobiernos de todoel mundo esperan que las EFS se refieran a ella en sus informes sobreauditora del rendimiento.

10En los ltimos aos las EFS han debatido con frecuencia las cuestiones referentes a la fiscalizacin de

las polticas de la Administracin pblica y a las reformas administrativas.


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Los pases que han adoptado la direccin por objetivos y resultadossuelen centrarse ms que antes en el rendimiento. La forma de gestinpblica utilizada influir en el inters por la auditora del rendimiento.

1.7 Cmo se relaciona la auditora del rendimiento con la medicindel rendimiento y la evaluacin de programas?

Tanto el poder ejecutivo como el legislativo necesitan una informacinevaluadora que les ayude a tomar decisiones acerca de los progra-mas de los cuales son responsables, es decir, una informacin que lesindique si -y de qu modos importantes- una empresa o un programadel sector pblico est funcionando de forma adecuada o no, y porqu. A lo largo de los aos los rganos de la Administracin y otrasentidades han empleado numerosos enfoques analticos para evaluarlas funciones y los resultados de los programas, polticas, actividadesy organizaciones del sector pblico. La auditora del rendimiento ylos estudios de evaluacin han sido diseados para juzgar la forma enque actan los programas especficos, y pueden diferir mucho en-tre s. Un aspecto particular consiste en la relacin existente entre lamedicin del rendimiento, la evaluacin de programas y la auditora

del rendimiento.

Medicin del rendimiento

La medicin del rendimiento significa habitualmente el proceso con-tinuado de control e informacin sobre los logros de los programas,sobre todo en su consecucin de las metas preestablecidas. Las medi-ciones del rendimiento pueden hacer referencia al tipo o nivel de lasactividades del programa que se llevan a cabo (proceso), los productos

o servicios directos realizados por un programa (outputs), y/o losresultados de stos. La medicin del rendimiento se centra en que unprograma haya logrado sus objetivos o requisitos, expresados comonormas mensurables del rendimiento. La medicin del rendimiento,debido a su naturaleza continuada, puede servir como sistema dealerta temprana para la direccin, y como vehculo de mejoramientode la rendicin de cuentas ante el pblico. El proceso continuado de comprobacin del cumplimiento de losobjetivos fijados por parte de un programa o un organismo pblico es

una cuestin que corresponde a la direccin y el control internos, y no


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una tarea de los auditores externos. Es responsabilidad de los auditoresfinancieros -y no de los auditores del rendimiento- el confirmar que lascuentas sean correctas. Sin embargo, en el campo de la medicin delrendimiento la comprobacin de la calidad de la informacin sobre elrendimiento elaborada por el poder ejecutivo para el poder legislativo-pueden intervenir tanto los auditores financieros como los auditoresde gestin, ya sea en actividades separadas o en fiscalizaciones con-juntas.11Los indicadores del rendimiento a veces pueden utilizarsetambin como indicadores o referencias en la planificacin de audi-toras individuales del rendimiento. Uno de los temas de la auditoradel rendimiento consiste en comprobar si los sistemas de medicin delrendimiento en los programas pblicos son eficientes y eficaces. Porejemplo, pueden llevarse a cabo estudios en profundidad sobre si los

indicadores del rendimiento miden los elementos correctos, o si los sis-temas de medicin del rendimiento implicados estn capacitados paraproporcionar resultados mensurables dotados de credibilidad.12

Evaluacin de programas y auditora del rendimiento

Las evaluaciones de programas son estudios individuales sistemticosque evalan cmo funciona un programa. Las evaluaciones de progra-mas suelen examinar una gama de informaciones sobre el rendimiento

de los programas y su contexto que tiene un alcance ms amplio delo que es factible controlar durante su funcionamiento habitual. Unaevaluacin del programa permite una valoracin general del fun-cionamiento del programa, y de lo que puede hacerse para mejorarsus resultados. Las evaluaciones de programas constituyen un tipo deestudio que podran ejecutar las EFS bajo el ttulo general de auditorasdel rendimiento. En los ltimos aos el concepto de evaluacin de programas hasido un tema cada vez ms debatido entre las EFS. Se ha debatido si

la evaluacin de programas es una tarea importante para una EFS. Seha creado un grupo especial (Grupo de Trabajo sobre Evaluacin deProgramas de la INTOSAI) para promover principios y orientacionesen este campo. Dentro de la INTOSAI suele aceptarse que la evalua-

11Los estudios ad hoc y en profundidad suelen ser una tarea tpica de la auditora del rendimiento

en una EFS. Sin embargo, los informes continuados o peridicos sobre diferentes entidades de laAdministracin pueden muy bien constituir una tarea de fiscalizacin para los auditores financieros(a veces en colaboracin con los auditores del rendimiento, por ejemplo, si los auditores financieros no

han sido formados para llevar a cabo auditoras de este tipo).12

Ver por ejemplo NA 1.0.27 y 1.0.45.


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cin de programas posee objetivos similares a los de la auditora delrendimiento desde el punto de vista de que se propone analizar la rela-cin existente entre los objetivos, los recursos y los resultados de unapoltica o un programa. Tambin se ha acordado que la evaluacin deprogramas constituye una tarea importante para una EFS que tenga laautoridad y la competencia requeridas para llevar a cabo tales estudios. La evaluacin de programas se ha concebido como un paradigmade las actividades y los mtodos destinados a realizar valoracionesexhaustivas de una cuestin, empleando enfoques cientficos ms omenos elaborados. Aunque la auditora del rendimiento puede utilizarenfoques y metodologas semejantes a los empleados en la evaluacinde programas, de conformidad con el Grupo de Trabajo sobre Evalua-cin de Programas de la INTOSAI no necesariamente se dedica a

evaluar la eficacia de una poltica o de las polticas alternativas. Ademsde examinar el influjo de los resultados, una evaluacin de programaspodra incluir temas tales como determinar si los objetivos estipuladosson coherentes con la poltica general. Este tema ha sido objeto de dis-cusin entre las EFS. Algunas EFS tienen derecho a evaluar la eficaciade la poltica del Gobierno y/o el organismo, e incluyen la evaluacinde programas en su mandato de auditora del rendimiento. Otras noestn obligadas a llevar a cabo dichas fiscalizaciones.

De acuerdo con el Grupo de Trabajo sobre Evaluacin de Programasde la INTOSAI, la fiscalizacin y la evaluacin pueden dividirse en lassiete categoras siguientes:13

Fiscalizacin de la regularidad:Se cumplen las reglamentaciones? Fiscalizacin de la economa:Los medios elegidos representan el uso

ms econmico de los fondos pblicos en la gestin especfica? Fiscalizacin de la eficiencia:Los resultados obtenidos son propor-

cionales a los recursos empleados? Fiscalizacin de la eficacia: Los resultados son coherentes con la

poltica? Evaluacin de la coherencia de la poltica:Los medios empleados por

la poltica son coherentes con los objetivos fijados? Evaluacin del influjo de la poltica:Cul es el influjo econmico y

social de la poltica? Evaluacin de la eficacia de la poltica y anlisis de las causas:Los

resultados observados se deben a la poltica, o existen otras causas?

13Grupo de Trabajo sobre Evaluacin de Programas de la INTOSAI (1995). Informe resumido deproyecto.


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En la prctica, empero, las clasificaciones varan. Una EFS con unaprolongada experiencia en evaluacin de programas es la GeneralAccounting Officede los EE.UU. Esta EFS define cuatro tipos frecuentesde evaluacin de programas en la auditora del rendimiento:14

(1) La evaluacin de procesosvalora el grado en que un programa est funcionando en la formadeseada. Suele hacer referencia a la conformidad de las actividades delprograma con los requisitos legislativos y reglamentarios, el diseo delprograma, y las normas profesionales o las expectativas de los clientes. Cada vez resulta ms importante evaluar si la calidad de las acti-vidades por ejemplo, los formularios de solicitud, los tiempos deproceso, las prestaciones de servicios y otras actividades orientadas a

los clientes- satisfacen las expectativas de los ciudadanos.(2) La evaluacin de productos

valora el grado en que un programa logra sus objetivos orientados aresultados y orientados a clientes. Se centra en outputs y productos(incluidos efectos colaterales y efectos involuntarios) con objeto dejuzgar la eficacia de los programas, pero tambin puede destacar lostemas de calidad y las perspectivas de los clientes. Una evaluacin deproductos tambin puede evaluar los procesos de los programas para

comprender la forma en que se elaboran los productos.

(3) La evaluacin del influjo

valora el efecto especfico de un programa comparando los productosdel programa con una estimacin de lo que podra haber ocurrido enausencia del programa. Esta forma de evaluacin se emplea cuandose sabe que hay factores externos que influyen sobre los productos delprograma, con objeto de aislar la contribucin de ste al logro de susobjetivos.

(4) Las evaluaciones del coste-beneficio y del coste-eficacia

son anlisis que comparan los outputs o productos de un programacon los costes (los recursos dedicados) que se requieren para con-seguirlos. Cuando se aplican a programas ya existentes, tambin se lesconsidera como una forma de evaluacin de programas. El anlisis dela relacin coste-eficacia valora el coste de cumplir un nico objetivo

14Medicin y Evaluacin del Rendimiento: Definiciones y Relaciones (GAO/GGD-98-26).


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o meta, y puede utilizarse para identificar la alternativa menos costosapara satisfacer dicho objetivo. El anlisis de coste-beneficio se proponeidentificar todos los costes y beneficios pertinentes.15

En el campo de la medicin del rendimiento pueden intervenir tanto

los auditores financieros como los auditores del rendimiento. En algu-nos pases una auditora de gestin individual puede incluir muchasclases diferentes de estudios, e incluso diversas evaluaciones de progra-mas. En ese sentido la evaluacin de programas puede considerarsecomo una de las numerosas herramientas posibles que utiliza la audi-tora del rendimiento. Con independencia de que la evaluacin de pro-gramas se defina como una tarea especial o como un tipo de estudiorealizado por la EFS bajo el ttulo general de auditoras del rendimiento,se trata de una actividad con un inters y una importancia cre-cientes.16

1.8 Existen diferencias en las ambiciones y los enfoquesanalticos?

El mandato y la orientacin de la auditora del rendimiento, tal como seha dicho con anterioridad, varan en los distintos pases. Muchas EFS no

estn obligadas a realizar auditoras del rendimiento, o pueden conside-rar que se encuentran un tanto limitadas en su capacidad y experiencia.Otras EFS pueden tener una larga tradicin de realizacin de auditorasdel rendimiento avanzadas y complejas evaluaciones de programas. Uno de los rasgos de la fiscalizacin es el enfoque normativo, en elque las discrepancias entre las normas y la realidad -los resultadosobtenidos de hecho- se expresan de modo explcito, y las evaluacionesy recomendaciones poseen un carcter normativo. Sin embargo,adems de ser normativa, la auditora del rendimiento tambin suele

ser descriptiva, y puede incluir asimismo elementos analticos. Porejemplo, una auditora del rendimiento puede determinar cules sonlas causas de la diferencia existente entre las condiciones efectivas y loscriterios tericos.

15Algunas EFS, como parte de su mandato, pueden incluir tambin la evaluacin de polticas (la

eficacia de las polticas establecidas), y unas cuantas EFS llevan a cabo lo que definen como evaluacinde sistemas (la adecuacin de los sistemas adoptados).16

Otras areas reas de creciente inters son las auditoras del rendimiento de actividades con una

perspectiva ecolgica y la auditora del rendimiento referente a la tecnologa de la informacin. (Vanselos apndices 5 y 6.)


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El enfoque orientado a resultados y el orientado a problemas

En la auditora del rendimiento existen diversas tradiciones y aspira-ciones. Hay dos enfoques que difieren de modo bastante significativo,aunque ambos se basan en las normas nacionales de auditora delrendimiento. Son el enfoque orientado a resultados y el enfoque orien-tado a problemas. El enfoque orientado a resultados trata principalmente de cues-tiones como Cul es el rendimiento obtenido o qu resultados se hanlogrado? o Se han cumplido los requisitos o los objetivos? En esteenfoque se estudia el rendimiento (que hace referencia a la economa,la eficiencia y la eficacia) y se relacionan los descubrimientos efectua-dos con las normas establecidas (metas, objetivos, reglamentaciones,etc.) o los criterios de auditora (definidos antes de que comience

el estudio principal). Si el criterio es difcil de identificar, el auditornecesita trabajar con los expertos en el campo para desarrollar criterioscrebles que sean objetivos, pertinentes, razonables y alcanzables enel momento de su aplicacin. Los criterios de fiscalizacin permitenproporcionar evaluaciones de los resultados. En este enfoque, es proba-ble que las deficiencias se definan como desviaciones de las normas ylos criterios. Si se exponen recomendaciones, a menudo se proponeneliminar tales desviaciones. La perspectiva, en este sentido, es bsica-

mente normativa. En el enfoque orientado a problemas, en cambio, se trata primor-dialmente de la verificacin y el anlisis de problemas, por lo generalsin hacer referencia a criterios de fiscalizacin definidos con anterio-ridad.17En este enfoque, las deficiencias y los problemas -o comomnimo, los indicios de los problemas- son el punto de arranque deuna auditora, no la conclusin.18Una de las tareas principales de la

17Para evaluar un problema primero hay que entender tanto el problema como sus complejas causas y

consecuencias. Al menos cuando se trata de analizar los complejos problemas de la eficiencia y la efica-cia, no siempre es posible definir el ideal y los criterios de fiscalizacin en la fase de planificacin.A veces ni siquiera tiene sentido hacerlo.18

Los indicios acerca de problemas referentes a la eficiencia y la eficacia a menudo son vagos, subje-tivos, complejos y difciles de definir y comprender. stos son algunos ejemplos de posibles indicios deproblemas referentes a las tres Es (economa, eficiencia y eficacia): costes crecientes que provocan la de-manda de ms recursos; desequilibrio evidente entre aportaciones y metas; falta de claridad en la asig-nacin de responsabilidades entre los rganos del poder ejecutivo que estn implicados; ambigedadesy contradicciones de la reglamentacin; t iempos de espera prolongados o gran cantidad de atrasos; faltaevidente de competencia, crticas del estilo de direccin, deficiencias en los servicios y en la orientacinal cliente; gran nmero de quejas o reclamaciones del pblico; cambios en las circunstancias externas,e indicios de efectos colaterales negativos de los programas de la Administracin.


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auditora consiste en verificar la existencia de los problemas sealadosy analizar sus causas desde distintas perspectivas (problemas relacio-nados con la economa, la eficiencia y la eficacia en empresas o progra-mas del sector pblico). El enfoque orientado a problemas trata interro-gantes de este tipo: Los problemas constatados existen realmente, yen tal caso, cmo pueden entenderse y cul es su causa? Se formulany se comprueban hiptesis sobre las causas y las consecuencias.19Laperspectiva es analtica e instrumental; el propsito es facilitar infor-macin actualizada sobre los problemas constatados y cmo afrontar-los. Los auditores no tienen restricciones en sus anlisis.20Se toman enconsideracin todas las posibles causas importantes (slo se dan porsupuestas las metas generales), es decir, no se excluyen las propuestaspara modificar las leyes, las reglamentaciones y el diseo estructural

de las empresas del sector pblico, si se demuestra que las premisasexistentes dan origen a problemas graves y verificados.21

As, la valoracin de estos dos enfoques de la auditora de gestinpuede tener un origen normativo (basado en las desviaciones conrespecto a las normas o los criterios) o analtico (basado en anlisis delas causas especficas de los problemas). De hecho, el anlisis indepen-diente es lo que caracteriza el enfoque orientado a problemas, mientrasque el enfoque orientado a resultados se caracteriza bsicamente por

su evaluacin imparcial sobre si se han cumplido determinados crite-rios o normas (aunque pueda implicar asimismo elementos analticos).Los enfoques orientado a resultados y orientado a problemas represen-tan, por un lado, diferentes tradiciones de fiscalizacin.22Por el otro,los enfoques tambin pueden servir para ilustrar el hecho de que la au-ditora del rendimiento abarca diversos tipos de mtodos prcticos.23

19Una hiptesis es una afirmacin bien fundamentada (comprobable) que haga referencia a las causas

y las consecuencias del problema que va a fiscalizarse (basndose en el supuesto de que el problemaexiste).20

No se limitan a los anlisis de las diferencias entre las condiciones y los criterios de auditora.21

Para ms informacin sobre el enfoque orientado a problemas, vase por ejemplo el Handbook onPerformance Auditing, RRV (Suecia), 1998.22

Cabe decir que representan distintos niveles de aspiraciones.23

Los dos enfoques metodolgicos tambin pueden considerarse como enlazados entre s, como si setratase de diferentes pasos de una fiscalizacin. Aunque, por naturaleza, el enfoque orientado a proble-

mas es ms amplio y ms profundo en su ambicin analtica, el enfoque orientado a resultados, en suforma avanzada, tambin puede dar pie a anlisis elaborados.


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Perspectivas descendentes y ascendentes

Las perspectivas tambin pueden variar. La auditora del rendimientose basa normalmente en una perspectiva global de propietario, esdecir, una perspectiva descendente. Se centra principalmente en losrequisitos, intenciones, objetivos y expectativas del poder legislativo yla Administracin central. En algunos pases, sin embargo, tambin esposible -dentro del marco de objetivos y premisas que se establecen-aadir una perspectiva orientada al cliente (un centro de atencin enla gestin de servicios, los tiempos de espera y otros temas pertinentespara los clientes o consumidores finales en cuestin). Esto podra con-siderarse como una interpretacin de la misin de fiscalizacin que sepropone satisfacer los intereses de los ciudadanos centrando la aten-cin en problemas de importancia real para stos y para la comunidad,

una especie de perspectiva de abajo a arriba.

El centro de atencin sobre la obligacin de rendir cuentas o sobre lascausas de los problemas

Por norma general la auditora se relaciona con la obligacin de rendircuentas, pero esto no siempre ocurre as. La rendicin de cuentas de laauditora puede describirse como un juicio acerca de la forma en quelos responsables a diferentes niveles han obtenido las metas pertinen-

tes y otros requisitos. Un enfoque alternativo consiste en centrarse encomprender y explicar las observaciones reales efectuadas durantela auditora. En vez de averiguar quin es el que se equivoca, puedenanalizarse los factores que subyacen en los problemas descubiertos,y debatir qu es preciso hacer al respecto. Este enfoque refleja la ideade que el objetivo global de la auditora del rendimiento consiste enpromover la economa, la eficiencia y la eficacia. Los dos enfoques representan ideas diferentes de la auditora delrendimiento. En uno de ellos la auditora tiene como centro de aten-

cin la rendicin de cuentas, al igual que en la auditora financiera,mientras que el otro que pone el acento en la economa, la eficiencia yla eficacia- se ocupa esencialmente de la materia que se fiscaliza y de lascausas de los problemas observados. La fiscalizacin de la rendicin de cuentas tiene la ventaja de quea menudo es ms fcil de realizar y, adems, corresponde a la imagenconvencional de la auditora. El problema, empero, reside en que laeficiencia y la eficacia es un asunto complejo que exige anlisis ms

amplios. La fiscalizacin de la rendicin de cuentas tambin implicariesgos: hay que limitar su perspectiva y su alcance, lo cual limita a su


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vez de un modo indebido la posibilidad de un anlisis independiente.Por otra parte, si la atencin se centra en los problemas observadosy en sus posibles causas, esto facilita la aparicin de auditoras queabarcan reas de responsabilidad correspondientes a diversas partesdiferentes. De esta manera se crean las condiciones previas para anli-sis globales. Es preciso sealar, sin embargo, que este enfoque planteamayores exigencias con respecto a la competencia de los auditores. El mensaje de esta seccin es que tambin hay diferencias entre losenfoques metodolgicos en relacin con las aspiraciones analticas. Entrminos generales, algunas EFS se han marcado elevadas aspiracionesanalticas en su auditora del rendimiento, mientras que otras se fijanun nivel inferior. La auditora del rendimiento no debe racionalizarse excesivamente.

Una auditora del rendimiento avanzada consiste en un complejotrabajo investigador que exige flexibilidad, imaginacin y una elevadacompetencia analtica. Los procedimientos, mtodos y normas exce-sivamente racionalizados pueden entorpecer de hecho el funcionamien-to y el desarrollo de la auditora del rendimiento. Por consiguiente, espreciso evitar un exceso de detalle en las normas, al igual que en lossistemas de aseguramiento de calidad. El progreso y las prcticas debenbasarse en el aprendizaje que procede de la experiencia.

La orientacin de la auditora del rendimiento vara en las distintas EFS.Hay dos enfoques especialmente distintos: el orientado a resultados yel orientado a problemas. El enfoque orientado a resultados trata cues-tiones tales como Cul es el rendimiento obtenido, o se han cump-lido los objetivos? El enfoque orientado a los problemas se dedicaprimordialmente al anlisis de problemas. Trata de cuestiones talescomo Los problemas constatados existen realmente, y en tal caso,cul es su causa? La auditora del rendimiento puede aplicar perspec-tivas descendentes y ascendentes. Normalmente la fiscalizacin estvinculada con la rendicin de cuentas, pero en la auditora delrendimiento no siempre ocurre tal cosa. La auditora del rendimientono debe ceirse a normas excesivamente detalladas y racionalizadas.Esto puede obstaculizar la creatividad y la profesionalidad.


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1.9 Resumen

La auditora del rendimiento examina la economa, la eficiencia y laeficacia de los programas y los organismos de la Administracin, yresponde a preguntas tales como: Los inputs elegidos representanla utilizacin ms rentable de los fondos pblicos? Estamosobteniendo los mejores servicios con los recursos disponibles? Losobjetivos de la poltica se estn cumpliendo en su totalidad, y loslogros son consecuencia de la poltica aplicada? Las perspectivas ylos objetos que se fiscalicen pueden variar, es decir, pueden fiscali-zarse tanto los organismos especficos como las actividades queabarquen toda la Administracin. La auditora del rendimiento sebasa en las decisiones tomadas y las metas fijadas por el poderlegislativo, y puede llevarse a cabo en todo el mbito del sector p-blico.

La auditora del rendimiento no es una auditora peridica condictmenes formalizados. Se trata de un examen efectuado concarcter no peridico. Es una fiscalizacin que se centra en elrendimiento, ms bien que en los gastos y la contabilidad. Tiene suorigen en la necesidad de anlisis independientes acerca de laeconoma, la eficiencia y la eficacia de los programas y los organis-mos gubernamentales. El rasgo caracterstico de la auditora delrendimiento se debe en parte a la variedad y complejidad de lascuestiones relacionadas con su labor.

Todas las actividades de la Administracin pueden analizarse

mediante la utilizacin de una frmula que describe cmo pasar deuna posicin a otra, a travs de un medio determinado, para lograrobjetivos especficos. En la auditora del rendimiento eso se con-sigue a menudo tratando de responder dos preguntas bsicas: Lascosas se estn haciendo del modo correcto? Se estn haciendo lascosas correctas?

El proceso continuado de garantizar que un programa o un rganode la Administracin ha cumplido los objetivos es una cuestin dedireccin y control internos. Sin embargo, en el rea de la medicindel rendimiento, pueden intervenir tanto los auditores financieros

como los auditores del rendimiento. Adems de examinar el influjo de los resultados, la evaluacin de

programas puede incluir cuestiones tales como si los objetivos soncoherentes con la poltica o con las opciones existentes para cam-biar de poltica con objeto de lograr resultados que sean ms efi-caces. En algunos pases las auditoras del rendimiento pueden in-cluir muchas clases de estudios e incluso diversas evaluaciones deprogramas. En ese sentido la evaluacin de programas puede con-siderarse como una de las numerosas herramientas posibles que

emplea la auditora del rendimiento.


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La auditora del rendimiento posee diversas tradiciones. Hay dosenfoques especialmente distintos. El enfoque orientado a resulta-dos trata cuestiones tales como Cul es el rendimiento obtenido,o qu resultados se han logrado, y se han cumplido los requisitos olos objetivos? El enfoque orientado a los problemas trata cuestionestales como Los problemas constatados existen realmente, y cules su causa? La fiscalizacin est vinculada con la rendicin decuentas, pero en auditora del rendimiento no siempre ocurre esto.

No hay que racionalizar excesivamente la auditora del rendimiento.Es un trabajo de investigacin que exige flexibilidad, imaginacin ycapacidad analtica. Los procedimientos, mtodos y normas excesi-vamente detallados pueden obstaculizar en la prctica el funciona-miento de la auditora del rendimiento.


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Parte 2: Principios de la auditora gubernamentalaplicables a la auditora del rendimiento

Al llevar a cabo una auditora del rendimiento los auditores debenajustarse al Cdigo de tica y las Normas de Auditora de la INTO-SAI, y a las normas y directrices de la EFS aplicables a la auditora delrendimiento. Las normas generales de auditora de la INTOSAI estipu-

lan que la fiscalizacin y la EFS deben ser independientes, poseer lacompetencia requerida y ejercer la atencin debida (NA 1.0.6 y 2.2.1.). 24

2.1 Cmo se aplican los principios de la auditora a la auditora delrendimiento?

Hay que definir adecuadamente el mandato de auditora y las metas

generalesEl mandato de auditora suele hacerse constar en disposiciones jurdi-cas. Entre otras cosas, regula en qu medida una EFS puede fiscalizarprogramas y organismos del sector pblico. A menudo se necesitanreglamentaciones especiales que especifican las condiciones de laauditora del rendimiento, por ejemplo, acceso a informacin pro-cedente de fuentes que no sean las entidades fiscalizadas, la capacidadde formular recomendaciones, el mandato de investigar las empresas y

programas gubernamentales, y la eficacia de la legislacin. El mandatode auditora del rendimiento acostumbra a especificar los requisitosmnimos de fiscalizacin e informacin, especifica qu se requiere delauditor y le confiere a ste la autoridad necesaria para llevar a cabo laactividad e informar acerca de los resultados (NA 2.2.12, 2.2.19, 1.0.32-38, 1.0.42 y 1.0.47).

24Para ms informacin sobre estos documentos de la INTOSAI vanse: la Declaracin de Lima, el

Cdigo de tica y las Normas de Auditora, pp. 10-34, e Independencia de las Entidades FiscalizadorasSuperiores.


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Si es posible, el mandato debe abarcar la totalidad del presupuesto es-tatal, e incluir todos los rganos pertinentes del poder ejecutivo y todoslos programas gubernamentales o servicios pblicos correspondientes.Sin el apoyo legal suficiente podra llegar a considerarse ilegal la publi-cacin de crticas justificadas de la eficiencia y la eficacia de los progra-mas gubernamentales, al menos con respecto a temas polticamentesensibles. Para evitar esta situacin -y la sospecha de autocensura- elmandato debe tener apoyo poltico y pblico. (NA 2.2.18-20 y 2.2.23) Los objetos de la auditora los objetos que podran estar sujetos aauditoras del rendimiento por la EFS, de conformidad con su man-datoson la poltica, los programas, la organizacin y la direccin. Lapoltica suele definirse como la actividad dirigida a lograr determina-dos propsitos y, posiblemente, en un plazo determinado.25Un pro-

grama puede definirse como un conjunto de medios interrelacionados-legislativos, financieros, etc.- para aplicar una poltica determinadadel organismo pblico o del gobierno. La organizacin puede carac-terizarse de diferentes formas, pero en la mayora de los casos significala suma de personas, estructuras y procesos que se proponen lograr de-terminados objetivos. La direccin suele significar todas las decisiones,acciones y reglas necesarias para la conduccin, la contabilizacin y lautilizacin de los recursos humanos, financieros y materiales. A menu-

do la direccin est relacionada con las actividades internas de unaorganizacin. Las polticas y los programas -decididos por el poderlegislativo, el poder ejecutivo o los funcionarios del poder ejecutivo-tambin pueden tener un centro de atencin interno, relacionado conuna organizacin especfica (y sus actividades y rendimiento internos).Sin embargo, en la mayora de los casos su centro de atencin es msamplio y ms externo, e incluso puede estar relacionado con activi-dades de organizaciones no gubernamentales (y el influjo que ejercenen la sociedad las polticas y programas, etc.).26

25El trmino poltica en las presentes directrices si no se dice nada en contrario- abarca tanto la

poltica del gobierno como la del organismo pblico. El trmino poltica puede emplearse como equiva-lente a poltica del organismo para aquellas EFS que no poseen el derecho de revisar o evaluar la poltica

gubernamental. (El trmino actividad gubernamental abarca tanto la poltica como el programa.)26

Vase, por ejemplo el Manual of Performance Auditing, AG (Pases Bajos), 1996.


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En muchos pases la Constitucin o la legislacin vigente otorga ala EFS el derecho explcito a realizar determinada forma de auditoradel rendimiento. Algunas EFS pueden llevar a cabo exmenes de laeficiencia y eficacia de complejas polticas o empresas gubernamen-tales, quizs mediante un anlisis en profundidad de los problemasconstatados. Otras adoptan un enfoque ms limitado. Como partede la explicacin de las normas, las Normas de Auditora (NA 1.0.42)declaran: En muchos pases las facultades legales o mandato relativosa la auditora operacional de gestin tienen su lmite en la revisin delos fundamentos polticos de los programas del gobierno. En estos ca-sos, la auditora del rendimiento no pone en tela de juicio los mritosde los objetivos polticos sino que implica el examen de las accionesemprendidas para disear, aplicar o evaluar los resultados de estas

polticas, y puede implicar un examen de la adecuacin de la informa-cin que conduce a la toma de decisiones polticas. Incluso en pasesdonde la Constitucin o la legislacin no exigen que la EFS lleve a cabofiscalizaciones de la economa, la eficiencia y la eficacia, la prctica ac-tual muestra una tendencia a incluir esta clase de actividad como partede las auditoras financieras o de regularidad (NA 1.0.13, 1.0.42-43). Los objetivos generales de la auditora del rendimiento tambinpueden definirse en la legislacin o ser materia de decisiones internas

de la EFS. Habitualmente las EFS tratan de lograr uno o varias de lassiguientes metas generales:(1) proporcionar al poder legislativo un examen independientede las prcticas de aplicacin econmicas, eficientes o eficaces de laspolticas o los programas gubernamentales;(2) proporcionar al poder legislativo anlisis independientes yno peridicos acerca de la validez y la fiabilidad de los sistemas demedicin del rendimiento, o declaraciones o autoevaluaciones acerca delrendimiento, que son publicados por las entidades del poder ejecutivo;

(3) proporcionar al poder legislativo anlisis independientes acer-ca de los problemas de economa, eficiencia y eficacia en las actividadesdel gobierno, y de esto modo, contribuir al mejoramiento de stas;(4) proporcionar al poder legislativo evaluaciones independientesacerca del influjo deliberado y no deliberado, directo o indirecto, delos programas de la Administracin y de los rganos de sta, y sobre enqu medida se han logrado los propsitos o los objetivos, o por qu nose han logrado.

Un objetivo frecuente de la auditora del rendimiento en muchospases fijado por el legislador o por la propia EFS- consiste en evaluar


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y mejorar el funcionamiento de los programas gubernamentales y laAdministracin central y organismos vinculados (NA 1.0.20, 1.0.27,1.0.40, y 4.0.25). En algunos pases la formulacin de recomendacioneses importante. En otros no se expresa ninguna recomendacin, debidoa las estructuras, las caractersticas de la legislacin y las tradicioneshistricas.

La auditora del rendimiento debe tener la libertad de elegir reas defiscalizacin dentro de su mandato

De acuerdo con las Normas de Auditora (NA 2.2.10-19), una EFSdebe tener libertad para decidir las reas que cubran sus auditorasde gestin. La NA 2.2.8 afirma: Las EFS pueden dar a conocer a losmiembros del poder legislativo los hechos recogidos en sus informes

de fiscalizacin, pero es importante que mantengan su independen-cia ante las influencias polticas con el fin de conservar una posicinimparcial en el ejercicio de sus funciones de fiscalizacin. Esto significaque las EFS no deben responder, ni siquiera en apariencia, a los deseosde intereses polticos concretos. En el prrafo 2.2.10 se indica: Enalgunos pases, la fiscalizacin de la gestin financiera del gobierno esuna prerrogativa esencial del parlamento o de la asamblea electa; estopuede aplicarse tambin a la fiscalizacin de los ingresos y gastos en

el mbito regional, donde la fiscalizacin externa es responsabilidadde una asamblea legislativa. En tales casos, las auditoras se llevan acabo en representacin de dicho rgano y conviene que la EFS tengaen cuenta, al preparar la programacin de la actividad fiscalizadora, lasdemandas de misiones especiales de investigacin que formulen estasasambleas. No obstante, es importante que la EFS goce de libertad paradecidir el modo en que desempear sus tareas, incluidas las requeri-das por el Parlamento. Tambin es importante que el gobierno notenga poder de direccin en relacin con el cumplimiento del mandato

por la EFS (NA 2.2.14).

Las auditoras de gestin suelen ser auditoras ex-post

El momento inicial en el cual una EFS puede examinar la eficiencia y laeficacia es despus de que la Administracin haya tomado una decisinrespecto a la poltica en cuestin (esto es lo que se deriva aproximada-mente de la NA 4.0.22 y 4.0.25). En ciertos pases puede llevarse acabo un anlisis de objetivos o una fiscalizacin de las actividades de

elaboracin de polticas antes de que se aplique la poltica misma. Porotra parte, los problemas en los que se centra la auditora de gestin -o


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los que se propone eliminar- deben ser problemas actuales con objetode que resulten valiosos para el usuario de los informes de auditora.

Los objetivos generales del poder legislativo se dan por supuestos

Por regla general, las decisiones polticas y los objetivos establecidospor el poder legislativo constituyen el marco de referencia que sirvede base a los criterios de fiscalizacin empleados en la auditora delrendimiento. No es funcin de una EFS el poner en tela de juicio estosobjetivos y decisiones. Sin embargo, la EFS como consecuencia de susresultados- puede efectuar comentarios crticos sobre los objetivos, porejemplo, preguntarse si son coherentes o si resulta imposible cali-brar en qu medida se han logrado. Por consiguiente, un informe deauditora del rendimiento puede poner de hecho en tela de juicio los

mritos de las polticas o decisiones actuales. Las metas o los objetivospueden ser demasiado vagos, entrar en conflicto con otros objetivos,o basarse en una informacin insuficiente. Las polticas pueden serineficientes e ineficaces, y es posible que se requieran cambios conobjeto de superar las carencias existentes. Por otra parte, el papelde la auditora del rendimiento consiste sin duda alguna en evaluarla economa, eficiencia y eficacia de los objetivos y regulaciones decarcter ms especfico que establezcan, por ejemplo, los rganos de la

Administracin. (Ver NA 2.2.5 y 2.2.9.) Si bien la auditora del rendimiento no cuestiona los objetivospolticos, puede sealar las consecuencias de una poltica determinada.Tambin puede identificar e ilustrar las carencias provocadas por losobjetivos en conflicto. Por lo tanto, la auditora del rendimiento, porejemplo, no pone en tela de juicio el nivel de compensacin en lossistemas de bienestar social. Los auditores deben disponer, como puntode partida, de un conjunto de problemas que estn relacionados con laeconoma, la eficiencia y la eficacia de los sistemas de bienestar que se

fiscalizan. Esto podra ocurrir, por ejemplo, cuando determinado nivelde compensacin en un rea especfica provoca efectos marginales in-voluntarios en otra rea. El auditor del rendimiento, en ese caso, puedeestudiar la falta de coordinacin entre los diferentes sistemas e indicarlos problemas que surgen. Si el nivel real de compensacin es palpable-mente distinto del nivel que se haba fijado en un principio, la audi-tora del rendimiento puede examinar los motivos de este fenmeno.


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Hay que promover y garantizar un trabajo de alta calidad profesional

Las Normas de Auditora de la INTOSAI y su Cdigo Deontolgicoponen de manifiesto que todos los auditores de la Administracinpblica deben actuar con integridad, imparcialidad, objetividad, com-petencia y profesionalidad. Es preciso ceirse a niveles ticos estrictospara servir lo mejor posible al inters pblico, y en la NA 2.2.36 sedeclara: Dado que el cumplimiento de los deberes y las obligacionesque recaen sobre las EFS es decisivo para el concepto de control de lascuentas pblicas, las EFS deben aplicar, en el desarrollo de sus fun-ciones, las metodologas y prcticas ms cualificadas. Les incumbe,por tanto, fijar las normas y los procedimientos que han de aplicarsede modo que quede garantizado el ejercicio eficaz de sus funciones enlos informes de auditora, lo que supone, por parte tanto de su propio

personal como de los expertos externos contratados, una estricta ob-servancia de sus normas, procedimientos de planeacin, metodologasy supervisin. A menudo las auditoras de gestin son actividades complejas, querequieren una amplia gama de competencias, conocimientos y experien-cias para ser llevadas a cabo. La NA 2.1.26 declara: Dada la importanciaque tiene el que las EFS realicen sus funciones de la mejor manera posi-ble, debe prestarse especial atencin a los programas relativos al control

de calidad de sus actividades fiscalizadoras y de los resultados de ellas.Tambin se afirma que las EFS deben establecer sistemas y mtodos para(a) confirmar que los procedimientos de control de calidad han fun-cionado de manera satisfactoria; (b) asegurar la calidad de los informesde fiscalizacin, y (c) conseguir alguna mejora y evitar que se repitan lasdeficiencias. (NA 2.1.27). Sin embargo, ningn sistema de asegurami-ento de calidad puede proporcionar garantas de una alta calidad enlos informes sobre auditora del rendimiento. En pocas palabras, parael aseguramiento de calidad los sistemas avanzados son menos impor-

tantes que disponer de un personal competente y motivado. En otrostrminos, los sistemas de aseguramiento de calidad debern ser perti-nentes y fciles de gestionar, y no complejos ni demasiado elaborados. Segn la INTOSAI, los temas de calidad tienen que integrarse en elproceso de ejecucin, e incluso en las fases iniciales de planificacin lossistemas de aseguramiento de calidad pueden resultar indispensablespara garantizar que los problemas que van a tratarse son importantesy estn bien definidos. Los objetivos, problemas e interrogantes de la

auditora, as como las reas seleccionadas, determinan en gran medidala calidad de la auditora.


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El proceso de planificacin y las diversas etapas que constituyenel proceso de toma de decisiones garantizan que la calidad se evaleperidicamente, ya que es preciso cumplir determinadas condi-ciones antes de que la auditora pueda avanzar. Es importante unapreparacin meticulosa con objeto de definir los interrogantes de lafiscalizacin, la informacin necesaria y el diseo de la auditora (NA2.1.27 y 3.1.1).

El mandato de la auditora del rendimiento debe abarcar el presupues-to del Estado y la totalidad de los correspondientes programas de laAdministracin. El auditor debe tener la libertad necesaria para elegirreas de fiscalizacin dentro de su mandato. El marco de referenciabsico est constituido por los objetivos y las decisiones polticas queestablece el poder legislativo. Como consecuencia de sus resultados,

una auditora del rendimiento puede poner en tela de juicio los mritosde las polticas existentes. Por lo general, las auditoras del rendimientoson fiscalizaciones ex post que hacen referencia a temas actuales. Espreciso promover y garantizar un alto nivel de calidad en su trabajo.

2.2 Cules son los requisitos generales de un auditor delrendimiento?

Los auditores del rendimiento deben poseer una competencia profesionalespecfica

La auditora del rendimiento es una actividad basada en la informa-cin, donde los valores profesionales ocupan una posicin central.Estos valores incluyen la importancia de que a los auditores se les dla oportunidad de desarrollar competencias y niveles ade

INTOSAI - Performance Audit Guidelines - IsSAI 3000 - 3100 (Español)

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