INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA...

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA ICAP

PROGRAMA DE DOCTORADO EN GESTIÓN PÚBLICA Y CIENCIAS

EMPRESARIALES

El MODELO DE POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE CONTROL:

UNA PROPUESTA HACIA EL CONTROL PREVENTIVO

Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de Doctorado en Gestión Pública y Ciencias Empresariales, como requisito parcial para optar por el

grado académico de Doctor en Gestión Pública y Ciencias Empresariales

Franklin Mora González

San José, Costa Rica Abril, 2014

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Dedicatoria

A Dios, uno con Él: Él en mí y yo en Él. Mi aliento de vida.

A Daisy y Franklin, uno en mí. Su esencia y vida en mí.

A Silvia, mi mejor yo. Dos hecho uno.

A Sharon, Aarón y Francis, soplo de amor y espíritu. Regalos

de Dios, mi mejor oración. Silvia y yo en ellos.

A Alcira, Evelyn y Elizabeth, nacidos del corazón,

encomienda de Dios.

A todos ellos, mi amor, agradecimiento y

entrega. Suyo el sacrificio, suyo el reconocimiento. Su presencia en mi memoria, corazón y alma.

iv

Agradecimiento

Agradecimiento manifiesto a:

Al Dr. Roger Méndez Benavidez, por su guía, entrega y conocimiento transmitido en este camino de transformación, sin su voz no hubiera sido posible alcanzar la meta. Al Dr. Daniel Flores Mora y al Dr. Carlos Cortés Sandí, que con sus aportes enriquecieron la investigación y me acompañaron en el proceso. Al Dr. Federico Rivera Romero, por su guía desde el inicio del programa, hasta la presentación de resultados. Al Dr. Omar Guerrero Orozco y a la Dra. Diana Vicher García, por su cordial y calidad atención en México, D.F. Al Dr. Luis Antonio Sobrado y al Máster Oscar Alberto León Alonso, por su apoyo, impulso y compresión en el trabajo. A todas aquellas personas que colaboran de una u otra forma con la investigación, que con sus aportes, opiniones y observaciones mejoraron el proceso.

v

Resumen Ejecutivo

La presente investigación gira en torno al modelo de política pública, en materia de

control interno 1 , que se desarrolla en la actualidad en la Administración Pública

costarricense y la necesidad de desarrollar la visión preventiva del mismo. Se centra en dar

respuesta a la siguiente pregunta: ¿Cuáles factores articulan en una política pública de

control interno orientado hacia el carácter preventivo en la Administración Pública

costarricense?

La investigación posee una perspectiva cualitativa, con una orientación

epistemológica constructivista 2 . Se formularon cuatro categorías de estudio, sea:

pensamiento administrativo, políticas públicas, control interno, así como organización y

personalidad. A partir de dichas categorías, se aplicaron tres instrumentos de recolección

de información: entrevistas, una convocatoria abierta, mediante a la aplicación de un

cuestionario y un estudio institucional de casos.

El diseño metodológico, fue acompañado de un marco teórico, mismo que se

caracterizó por la triangulación de las fuentes, lo que permitió confrontar a los actores

citados, permitiendo establecer un análisis de contenido más preciso y actualizado. Lo

anterior dirigió a establecer hallazgos e inferir: patrones comunes, contrastes y tendencias,

que condujo a la elaboración de una propuesta de control preventivo.

La investigación se orienta a presentar una propuesta de política pública de control

interno con una orientación integral (antes, durante y posterior) con un particular énfasis

en lo preventivo y persuasivo, donde entre otros aspectos: 1) El funcionario y la

organización interioricen el control, como parte de sus valores y cultura, respectivamente,

2) Se identifiquen distorsiones (técnicas, jurídicas y de gestión, entre otras) que no permite

1 El marco normativo en materia de control en Costa Rica, está conformado por la Ley General de Control Interno No. 8292 del 2002. No obstante, se carece de una política pública de Estado, más allá del gobierno de turno, que considere: acciones, estrategias y decisiones específicas sobre la materia, que trasciendan varios gobiernos. 2Asumiendo que el conocimiento previo da nacimiento al conocimiento nuevo, lo modifica o lo construye.

vi

desarrollar una visión preventiva. 3) Promover la participación o activismo ciudadano3, el

cual, se basa en: integración, organización y cooperación, a efecto de obtener beneficios

colectivos, lo que conlleva a que realmente la sociedad se sienta parte activa de las

alternativas de análisis y solución, así como de las decisiones que influyen en el país, no

dejándolo de manera exclusiva a actores políticos o de gestión.

El constructo resultante, construido con los aportes de los informantes y articulado

en forma de propuesta, posee cuatro ordenamientos, los cuales se dividen en subsistemas

y éstos a su vez en movimientos, los que generan un producto que conlleva un valor

agregado para la Sociedad. La iniciativa se orienta a establecer ajustes a los subsistemas

específicos, que desde una posición preventiva, permitirá operacionalizar aspectos de

mejora. Según se aprecia de manera resumida:

1. Ordenamiento: Organizacional. Subsistemas: Funcional, Estructural y Capacitación.

2. Ordenamiento: Equilibrio y Legitimación. Subsistemas: Idoneidad, Transparencia y

Rendición de Cuentas y Garantías a favor del Estado.

3. Ordenamiento: Participación y Acompañamiento. Subsistemas: Debate,

Organización de los Actores y Actos declarados.

4. Ordenamiento: Sistema de Información. Subsistemas: Institucional, Jurídicos,

Sistema Integrado de Valoración de Riesgos, Comunicación y Consulta y Monitoreo

y Evaluación.

Para algunos, el problema actual más importante que enfrenta la Sociedad no es el

económico o el político, sino el ético, en lo público y lo privado. En tal sentido, contar con

una política pública de control preventivo, se convierte en una herramienta que conduce a

la transparencia y rendición de cuentas, apoyado en un proceso de confiabilidad y

oportunidad de la información.

3Implica un derecho, un deber y se conforma en un mecanismo de equilibrio y fiscalización ante la función pública. Se transforma en un control ciudadano que fomenta y tiene un impacto en la transparencia y rendición de cuentas. Configura una característica del buen gobierno, que permite la opinión, criterio y comunicación pública de la colectividad.

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Abstract

This research revolves around the model of public policy used in internal control4,

which is taking place today in Costa Rican´s Public Administration and the need to develop

a preventive vision. It´s focused on answering the following question: Which factors

articulate in a public policy of internal control oriented towards a preventive status in Costa

Rican´s Civil Service?

The research has a qualitative perspective, with an epistemological constructivist

orientation5. Four categories of study were made, either: management thinking, public

policy, internal control and organization and personality. From these categories, three data

collection instruments were applied: interviews, an open call by the application of a

questionnaire and an institutional case study.

The methodological design was accompanied by a theoretical framework, which

was characterized by the triangulation of sources, allowing this to confront the actors

mentioned, thus allowing for more accurate analysis and updated content. This aimed to

establish findings and infer that: common patterns, contrasts and trends, which led to the

development of a proposal for preventive control.

The research aims to present a proposal for public policy with a comprehensive

internal control orientation (before, during and after) with a particular emphasis on

preventive and persuasive, where among other things: 1) The staff and the organization

internalize control as part of their values and culture, respectively, 2) Identify distortions

(technical, legal and management among others) that don´t allow the development of a

preventive approach. 3) Promote the participation of a citizen activism6, which is based on:

4 The regulatory framework for control in Costa Rica, consists of the General Law on Internal Control No. 8292 2002 However, it lacks of a public policy of the state, beyond the current government, to consider

specific strategies and decisions on matters that transcend several governments. 5 Assuming prior knowledge gives birth to new knowledge, modifying it or building it. 6 It implies a right, a duty and it builds up into a mechanism of balance and control for the civil service. It becomes a citizen monitor that encourages and has an impact on transparency and accountability. It sets a feature of good governance, which allows opinion, judgment and public communication of the community.

viii

the integration, coordination and cooperation, in order to obtain collective benefits,

leading society to really feel an active part of the analysis and solution alternatives as well

as of the decisions that affect the country, and not leaving it exclusively to management or

political actors.

The resulting construct was built with input from informants and articulated as a

proposal that has four systems, which are divided into subsystems and these turn into

movements, which generate a product that brings added value to Society. The initiative

aims to establish adjustments to specific subsystems that in a preventive position will

operationalize aspects of improvement. As shown in summary:

1. Ranking: Organizational. Subsystems: Functional, Structural and Training.

2. Organization: Balance and Entitlement. Subsystems: Suitability, Transparency and

Accountability and Assurances for the State.

3. Organization: Participation and Support. Subsystems: Discussion, Organization of

Actors and Instruments declared.

4. Ordering Information System. Subsystems: Institutional, Legal, Integrated Risk

Assessment System, Communication and Consultation and Monitoring and

Evaluation.

For some, the most important current issue facing Society is not economic or

political, but ethical, in public and private areas. In this sense, having a policy of preventive

control becomes a tool that leads to transparency and accountability, supported by a

process of reliability and timeliness of information.

Índice Resumen Ejecutivo .............................................................................................................................. v

Abstract ............................................................................................................................................. vii

Índice .................................................................................................................................................. ix

Tabla de Abreviaturas ...................................................................................................................... xvi

Introducción ................................................................................................................................... 1

Capítulo No. I. Formulación e Importancia del Problema. ................................................................. 8

1.1. Justificación e Importancia de la Investigación .................................................................. 9

1.2. Justificación del Problema ................................................................................................ 21

1.3. Planteamiento del Problema............................................................................................ 27

1.3.1. Problema .................................................................................................................. 27

1.4. Finalidad de la Investigación ............................................................................................ 27

1.4.1. Propósito General .................................................................................................... 27

1.4.2. Propósitos Específicos .............................................................................................. 27

1.5. Interrogantes Relacionados con el Problema .................................................................. 28

1.5.1. Preguntas de Investigación ...................................................................................... 28

1.5.2. Preguntas Complementarias .................................................................................... 29

1.6. Conjetura de Trabajo ........................................................................................................ 30

1.7. Posición epistemológica del postulante, en la investigación ........................................... 33

Capítulo II Marco Teórico – Conceptual. .......................................................................................... 35

2.1. La importancia de no empezar de cero. ................................................................................ 36

2.2. Política Pública ...................................................................................................................... 39

2.2.1. Ciclo de las Políticas Públicas ................................................................................... 40

2.2.2. Tipos de Políticas Públicas ........................................................................................ 52

2.2.3. La Política Pública, en relación con el tema de control interno en Costa Rica. Marco

Normativo de Control en Costa Rica: El Imperio de la Ley. ..................................................... 53

2.3. El Control Interno .................................................................................................................. 63

2.3.1. Una nueva visión del control .................................................................................... 64

2.3.2. Teoría de Control. El Control en el contexto de la investigación. ............................ 65

2.3.3. Tipos de control ........................................................................................................ 73

x

2.3.4. Conceptualización del control dentro de la investigación. ...................................... 76

2.3.5. Ecosistema del Control: Origen del Control en Costa Rica ....................................... 77

2.3.6. Huella del Control Interno en Costa Rica: Evolución del concepto de control ........ 86

2.3.7. Componentes de Control ......................................................................................... 94

2.3.8. Los costos del control ............................................................................................. 101

2.4. El Pensamiento Administrativo. ..................................................................................... 104

2.4.1. Administración Pública ........................................................................................... 111

2.4.2. Gestión Pública ....................................................................................................... 117

2.4.3. La Nueva Gestión Pública ....................................................................................... 124

2.4.4. Sobre el concepto de Institución ............................................................................ 132

2.4.5. Burocracia ............................................................................................................... 136

2.2.6. Modelo País: Origen jurídico de la Administración y Gestión Pública en Costa Rica. .. 140

4. Personalidad y Organización .............................................................................................. 148

Capítulo No. III. Diseño Metodológico. .......................................................................................... 170

3.1. Introducción al Marco Metodológico .................................................................................. 171

3.2. Importancia del Diseño de Investigación ............................................................................ 171

3.3. Tipo de investigación. Metodología, Estrategia de Investigación y Técnicas a Investigar .. 173

3.4. Acceso al Campo ................................................................................................................. 178

3.5. Descripción del Escenario ................................................................................................... 180

3.6. Definición Conceptual de Actores ....................................................................................... 181

3.7. Definición Conceptual de las Categorías de Estudio ........................................................... 184

3.8. Técnicas e Instrumentos Utilizados para la Recolección de la Información ....................... 191

3.8.1. La Investigación Documental ....................................................................................... 192

3.8.2. La Entrevista ................................................................................................................. 194

3.8.3. Teoría Emergente ......................................................................................................... 196

3.8.4. El Estudio de Casos en la Presente Investigación ......................................................... 199

3.8.5. Grupos Focales ............................................................................................................. 203

3.9. Estrategias para el Análisis e Interpretación de los Datos .................................................. 204

3.10. Sobre Triangulación, Validación y Confiabilidad .............................................................. 209

3.11. Corolario descriptivo de la metodología aplicada en la investigación. ............................. 216

xi

Capítulo IV. Análisis de Resultados: ............................................................................................... 219

Hallazgos, Patrones Comunes, Contrastes y Tendencias. .............................................................. 219

4.1. Introducción ................................................................................................................... 220

4.2. Entrevista ....................................................................................................................... 220

4.2.1. Primera Categoría: Pensamiento Administrativo ................................................... 224

4.2.2. Segunda Categoría: Políticas públicas .................................................................... 232

2.4.6. Tercera categoría: Control Interno ......................................................................... 235

4.2.4. Organización y Personalidad. ................................................................................. 243

4.3. Cuestionario ................................................................................................................... 248

4.3.1. Validación del Instrumento, Consolidación y Análisis de la Información. ................... 250

4.3.2. Primera categoría: Políticas Públicas. .................................................................... 250

4.3.3. Segunda categoría: Control Interno ....................................................................... 256

4.3.4. Tercera categoría: Pensamiento Administrativo .................................................... 261

4.3.5. Cuarta categoría: Organización y Personalidad .................................................... 266

4.4. Casos Institucionales de Control .................................................................................... 270

4.4.1. Incidencias del Control Interno en el Instituto Nacional de Aprendizaje. ................... 271

4.4.2. Incidencias del Control Interno en el Tribunal Supremo de Elecciones ................. 274

4.4.3. Incidencias del Control Interno en la Universidad Estatal a Distancia. .................. 275

Reflexiones Finales, la Propuesta y Recomendaciones. ................................................................. 278

5.1. Reflexiones Finales. ........................................................................................................ 279

5.1.1. Respuesta a la interrogante central de la investigación: ¿Cuáles factores articulan

en una política pública de control interno orientado hacia el carácter preventivo, en la

administración pública costarricense? ................................................................................... 279

5.1.2. Reflexión final sobre el propósito específico No. 1: Identificar el origen del control

interno en Costa Rica, así como los actores que participan en su formulación, ejecución y

fiscalización. ........................................................................................................................... 280

5.1.3. Reflexión final sobre el propósito específico No. 2: Determinar la eficacia y

eficiencia del control, cuando se orienta hacia lo correctivo. ............................................... 284

5.1.4. Reflexión final sobre el propósito específico No. 3: Analizar los determinantes

administrativos, funcionales, organizativos y normativos que potencian el desarrollo del

control preventivo. ................................................................................................................. 287

xii

5.1.5. Reflexión final sobre el propósito específico No. 4: Definir los factores disparadores

y precondición del control preventivo. .................................................................................. 290

5.1.6. Reflexión final sobre el propósito específico No. 5: Diseñar una propuesta de

gestión que permita el desarrollo del control preventivo en la Administración Pública, a partir

de una visión sistémica del mismo. ........................................................................................ 293

5.1.7. Reflexiones para la generación de polémica y controversia sobre el objeto de

estudio. 295

5.2. Sobre la Propuesta: ........................................................................................................ 296

5.2.1. Primer Ordenamiento: Dimensión Organizacional. ............................................... 297

5.2.2. Segundo Ordenamiento: Dimensión Equilibrio y Legitimación. ............................ 300

5.2.2. Tercer Ordenamiento: Dimensión Participación y Acompañamiento. .................. 302

5.2.3. Cuarto Ordenamiento: Dimensión Sistemas de Información. ............................... 304

5.2.4. Validación de la Propuesta. .................................................................................... 306

5.3. Recomendaciones .......................................................................................................... 311

5.3.1. A la ciudadanía en general. .......................................................................................... 311

5.3.2. Al Señor Presidente Electo de la República. ........................................................... 312

5.3.3. A las Señoras y Señores Presidentes de los Poderes de la República, incluido las

Señoras y Señores Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones. .................................. 313

5.3.4. A la Señora Contralora de la República. ................................................................. 314

5.3.5. Al Señor Ministro de Educación Pública. ................................................................ 316

5.3.6. Al Director General del Servicio Civil. ..................................................................... 316

5.3.7. A las Autoridades del Instituto Centroamericano de Administración Pública. ...... 317

V. Bibliografía. ............................................................................................................................ 318

Índice de Tablas

Tabla No. 1: Casos de Corrupción Recientes denunciados por la Prensa Escrita. ........................... 16

Tabla No. 2: Expedientes reportados actos de corrupción ............................................................. 19

Tabla No. 3: Hacia un nuevo paradigma de control interno ........................................................... 27

Tabla No. 4: Tipos de control, según su criterio de aplicación. ....................................................... 74

Tabla No. 5: La evolución de los modelos de control ...................................................................... 89

Tabla No. 6: Diferencias entre Administración y Gestión Pública ................................................. 123

Tabla No. 7: Contraste entre Administración Pública y La Nueva Gestión Pública. ...................... 130

Tabla No. 8: Concepto de Burocracia: ........................................................................................... 136

Tabla No. 9: Lista de Chequeo del Psicópata ................................................................................ 164

Tabla No. 10: Actores Políticos ...................................................................................................... 182

Tabla No. 11: Actores Rectores ..................................................................................................... 183

Tabla No. 12: Actores Fiscalizadores ............................................................................................. 184

Tabla No. 13: Actores Convocados a ser Entrevistados ................................................................ 221

Tabla No. 14. Percepción sobre la Gestión de Control Interno .................................................... 255


Tabla No. 16. Percepción sobre la Gestión de Control Interno ................................................... 265


Tabla No. 19. Participantes en las entrevistas.............................................................................. 270

Tabla No. 20. Factores que limitan y potencia el ......................................................................... 292

Tabla No. 21. Observaciones realizadas a la propuesta, por los validadores. .............................. 306

Índice de Gráficos

Gráfico No. 1: Percepción sobre la Gestión del Control: Categorías de Políticas Públicas ............ 256

Gráfico No. 2: Percepción sobre la Gestión del Control: Categoría Control Interno ..................... 261

Gráfico No. 3: Percepción sobre la Gestión de Control: Categoría Pensamiento Administrativo. 266

Gráfico No. 4: Percepción sobre la Gestión del Control: Categoría Organización y Personalidad. 269

Índice de Figuras

Figura No. 1: El Control Interno en el entorno administrativo. ......................................................... 7

Figura No. 2: Divorcio la Administración Pública y sus objetos de control. ..................................... 14

Figura No. 3: Denuncias en la Procuraduría de la Ética por posibles casos de corrupción. ............. 20

Figura No. 4: Integración del control con elementos del accionar de la Gestión Pública ............... 23

Figura No. 5: Estados del individuo en el ciclo del control interno .................................................. 32

Figura No. 6: Mapa Conceptual del Marco Teórico ......................................................................... 38

Figura No. 7: Ciclo de Políticas Públicas. .......................................................................................... 42

Figura No. 8: El control según su momento de ejecución................................................................ 77

Figura No. 9: Red Socio técnica del Control Interno en Costa Rica ................................................. 86

Figura No. 10: Componentes del Control. ........................................................................................ 95

Figura No. 11: El costo del control, según el momento de aplicación. .......................................... 102

Figura No. 12: Evolución del Pensamiento Administrativo ............................................................ 107

Figura No. 13: La Gestión Pública, como parte de un contexto integral. ...................................... 120

Figura No. 14: Administración Pública y relación con Gestión Pública y Nueva Gestión Pública .. 132

Figura No. 15: Origen de la gestión Pública en el Modelo país de Costa Rica. .............................. 141

Figura No. 16: El Rol del Gobierno en la Trilogía Sociedad, Administración Pública, Estado. ....... 146

Figura No. 17: Fuentes de Comportamiento Humano en la Organización .................................... 150

Figura No. 18: El funcionario como objeto de control en la Trilogía Pública. ................................ 152

Figura No. 19: Comportamientos del funcionario en materia de control en las organizaciones. 153

Figura No. 20: Factores que condicionan la función del control interno ....................................... 155

Figura No. 21: Frase más célebre de un ex Presidente de Costa Rica ............................................ 157

Figura No. 22: Bernard Madoff ...................................................................................................... 158

Figura No. 23: Harry Markopolos ................................................................................................... 159

Figura No. 24: Carlo Ponzi y Bernard Madoff ................................................................................. 161

Figura No. 25: Enajenación de la función del control detectivo. ................................................... 163

Figura No. 26: Robert D. Hare, Ph.D. .............................................................................................. 164

Figura No. 27: Modelo de Inteligencia Preventiva para el Diagnóstico de la Personalidad .......... 166

Figura No. 28: Factores que integran los Protocolos Preventivos de Control del Funcionario ..... 169

Figura No. 29: Mapa metodológico de la investigación ................................................................. 172

Figura No. 30: Diferencia entre entrevistas a Profundidad y Enfocadas ....................................... 195

Figura No. 31: Proceso que origina el análisis e interpretación de los datos ................................ 204

Figura No. 32: Sistematización del problema y relaciones con los propósitos. ............................. 215

Figura No. 33: Patrones Comunes, Contrastes y Tendencias ......................................................... 223

Figura No. 34 Relación Sociedad – Estado: Constitución Política, Leyes Superiores y Específicas y

Gobierno ........................................................................................................................................ 286

xvi

Tabla de Abreviaturas

(sic) léase como está

Art. artículo

cfr. compárese

cit. pos citado por

CR Costa Rica

e.g. por ejemplo

eds. ediciones, editores

et al y otros

ibid lo mismo

infra abajo

op. cit obra citada

p. ej. por ejemplo

p., pp. página, páginas

Pág. Página

PP Política Pública

PsPs Políticas Públicas

supra arriba

Vid. véase

vol., vols. Volumen, volúmenes.

Introducción

Durante el paso por la función pública, se desarrollan labores desde dos tipos de

posiciones: las que se relacionan con la Administración Activa y las que se orientan con la

actividad auditora o de fiscalización.

La primera se entiende como“…la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u

operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes

de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia…”

(Ley N° 8292: Art. 2)7.

Agregan los Procuradores Asesores, Magda Inés Rojas Chaves y Omar Rivera Mesén,

funcionario de la Procuraduría General de la República:

“…se entiende por administración activa el conjunto de órganos de la función administrativa […] (la cual) realiza dos funciones primordiales, distintas pero conexas entre sí: decide y ejecuta. La actividad de la administración activa es decisoria o deliberante cuando determina la voluntad de la administración a través de actos administrativos. Y es ejecutiva cuando realiza o lleva a la práctica esa

voluntad...”Dictamen No. C-028-98 del 19 de febrero de 1998, p.3. Es decir, que la Administración Activa es parte de la Administración Pública y está

conformada por los órganos de decisión y ejecución, cuya actividad es acción y obra. En

tanto que la segunda debe percibirse, como un mecanismo que desempeña una función

asesora y de servicio que agrega valor a la gestión institucional, tal como se cita:

“…la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos

sujetos a esta Ley…” (Ley N° 8292, op. cit., art. 21).

7Ley N° 8292. Diario Oficial del Costa Rica, La Gaceta N° 169, San José, Costa Rica, 04 de setiembre 2002. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley No. 8292 (del 04 de setiembre 2002): Ley General de Control Interno artículo segundo.

2

Además de los órganos activos, indican los referidos Procuradores en el dictamen

citado, se distinguen los órganos consultivos y contralores. El primero desarrolla la función

asesora, facilitando elementos de juicio a la Administración Activa y los segundos verifican

la legitimidad y oportunidad de los actos de esa Administración, ambos enmarcados en la

función auditora.

En ambos casos, se observa como el concepto de control y los actuales sistema de

esa naturaleza, en las organización públicas, entendiéndose, como una serie de acciones

que se llevan a cabo antes, durante y después de realizar una actividad en la institución, a

efecto de proporcionar una seguridad razonable para el logro de los objetivos, la protección

y conservación del patrimonio público, confiabilidad y oportunidad de la información,

eficacia y eficiencia de las operaciones y cumplimiento del ordenamiento jurídico, técnico

y administrativo, ha perdido validez, ante determinadas prácticas.

En ese sentido, se ha despertado un interés particular, en comprender cómo el

control en las entidades públicas, puede desarrollarse de una forma más activa y de

contribuir a fomentar el proceso de rendición de cuentas en la función pública, previsto en

el párrafo segundo del artículo No. 11 de la Constitución Política de Costa Rica, que en lo

que interesa, cita:

“…La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas

opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas." Constitución Política de la República de Costa Rica8: art. 12.

En esta línea de ideas, para efectos de entender los alcances de este principio,

resulta de gran utilidad transcribir la exposición de motivos del proyecto de reforma parcial

del artículo en mención, que en lo que interesa Jinesta Lobo dice:

8Diario Oficial del Costa Rica, La Gaceta N° 169, San José, Costa Rica, 07 de noviembre 1949. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley No. 8292 (07 de noviembre 1949): Constitución Política de la República de Costa Rica.

3

“…las garantías constitucionales de carácter prestacional someten al Estado al cumplimiento efectivo de ciertos fines, pues ya no se trata únicamente de una Administración que no transgreda los derechos del administrado, sino de una que los efectúe…/… El derecho constitucional del siglo XX exige un Estado que cumpla con los fines que le ha encomendado la Constitución Política, demanda un funcionario público que no sólo evite arrogarse facultades impropias, sino que por sobre todo cumpla con los deberes que ya tiene…/... lo cierto es que la ineficiencia del Estado en muchos servicios ha llegado a un punto tal que obliga a una reforma constitucional, en la que se estatuya la obligación constitucional expresa del estado de fiscalizar su eficiencia...”

(Jinesta Lobo, año: 2005, p. 106)9

En tal sentido, la rendición de cuentas se encuentra sustentada en el deber de los

funcionarios públicos de desempeñar su labor, no sólo con apego a la legalidad, sino

también, en forma transparente, eficaz y eficiente, proporcionando a la ciudadanía los

detalles de su gestión y el manejo de los fondos públicos, aspecto que requiere no sólo de

“mostrar” la información sino de promover su acceso de forma oportuna, fidedigna, clara

y pertinente.

Una forma de lograr tal objetivo de manera formal, es a través del desarrollo de un

proceso investigativo que permita un aprendizaje de factores actualmente desconocidos,

con el fin de buscar solución a esa falta de transparencia, a la ineficacia, a la falta de

claridad, a la falta de pertinencia y a la inverosimilitud en la forma en que rinden cuentas

los funcionarios públicos, de modo que suministre conocimientos de manera metódica,

fiable y válida.

En ese sentido Stringer (2007), en su obra “Action Research”, en relación con el hilo

conductor de ideas, cita:

“…soluciones eficaces a los problemas que enfrentan en su vida cotidiana […] la acción de investigar se centra en situaciones concretas y soluciones focalizadas […] Hay una expectativa en la vida social de que profesionales capacitados, aplicando experiencia derivada científicamente, darán respuesta a los problemas de la proliferación a los que se enfrentan las personas en su vida personal y pública […]Los procesos de investigación me permiten participar, analizar, explorar, formular respuestas y elaborarlas para abordar eficazmente las cuestiones que se presenten ante mí […] La

9 Citando el Expediente Legislativo No. 13.338, p. 114.

4

investigación es la indagación rigurosa y sistemática que permite a las personas entender la naturaleza de los fenómenos o eventos problemáticos. La investigación puede ser caracterizada por lo siguiente: Un problema o cuestión a ser investigada […]Un proceso de indagación […]Explicaciones que permitan a los individuos entender la naturaleza de los problemas […] el propósito de la investigación es encontrar una solución adecuada para la dinámica particular del trabajo en una situación local […] es proporcionar a las personas los medios para realizar una exploración sistemática e investigación, diseñando un medio adecuado para lograr una meta deseada y

evaluar su eficacia…” (Stringer, 2007, pp. 1-6)

Lo anterior conlleva a comprender de manera previa los paradigmas de la

investigación existentes y a formular un modelo de diseño de investigación que permita

tener una visión de la naturaleza del conocimiento y de la realidad de esos factores

actualmente desconocidos a investigar, como punto de partida de la exploración y de

referencia en el transcurso de ésta. Además de definir desde una perspectiva: ontológica,

epistemológica y metodológica esos elementos desconocidos en materia de rendición de

cuentas y control interno a investigar, que en lo sucesivo se denominará “objeto de

investigación”.

Robson (1993-2002) y Maxwell (1996), declaran la importancia de conocer el objeto

de investigación, ya que, a partir de éste se determina el tipo de estudio a realizar (es decir,

si se trata de una investigación aplicada o fundamental) y la pregunta a contestar. En esa

línea se puede indicar que el objeto de estudio representa el interés del investigador por

conocer un fenómeno, es la declaración formal de o qué se va a investigar, expresándolo

de forma, corta, clara y concisa.

Sobre el particular, el objeto de investigación de la presente indagación se puede

definir como: “El Control Interno en el ámbito de la Administración Pública Costarricense”.

En esa línea de ideas, resulta conveniente conceptualizar el término, ya que, según

sea la visión de los distintos actores: Políticos, académicos, jerarcas –unipersonales o

colegiados- gerentes, legisladores, personal –profesional, técnico, operativo,

administrativo, entre otros-, el control puede significar distintas cosas, aspecto que puede

5

conllevar confusión en su utilización al momento de ser utilizado en distintas regulaciones

(leyes y reglamentos) u otros instrumentos gerenciales, como manuales de

procedimientos, instructivos o definición de políticas.

En tal sentido el profesor Guillermo A. Cuellar M, sobre el concepto, cita:

El Control Interno es un proceso integrado a los procesos, y no un conjunto de pesados mecanismos burocráticos añadidos a los mismos, efectuado por el consejo de la administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar una garantía razonable para el logro de objetivos incluidos en las siguientes categorías: Eficacia y eficiencia de las operaciones […[ Confiabilidad de la información financiera […] Cumplimiento de las leyes, reglamentos y políticas.

(Cuellar, 2009, pp. 2-4)

Para La Comisión de Normas de Control Interno de la Organización Internacional de

Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), el control interno puede ser definido, como:

“…el plan de organización, y el conjunto de planes, métodos, procedimientos y otras medidas de una institución, tendientes a ofrecer una garantía razonable de que se cumplan los siguientes objetivos principales: Promover operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces, así como productos y servicios de la calidad esperada […] Preservar al patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso, mala gestión, errores, fraudes o irregularidades […] Respetar las leyes y reglamentaciones, como también las directivas y estimular al mismo tiempo la adhesión de los integrantes de la organización a las políticas y objetivos de la misma […] Obtener datos financieros y de gestión completos y confiables y presentados a través de

informes oportunos.” INTOSAI (año: pp. 6-12 y 64).

En ambas definiciones, se complementan y conforman una versión amplia del

control interno: la primera enfatizando su carácter de proceso constituido por una cadena

de acciones integradas a la gestión, y la segunda atendiendo fundamentalmente a sus

objetivos.

Una tercera y cuarta definición, indica:

“[…], es un proceso efectuado por la junta de directores, la administración principal y todo los niveles del personal. No es únicamente un proceso o una política de desempeñada en cierto punto del tiempo, sino que está operando continuamente en todos los niveles […] La junta de directores y la administración principal son

6

responsables por el establecimiento de la cultura apropiada para facilitar un efectivo proceso de control […], sin embargo, cada individuo dentro de una organización tiene

que participar en el proceso…” (Solano M., et al (2008, p. 27)

“…Política, procedimientos, prácticas y estructuras organizacionales, diseñadas para proporcionar una certeza razonable, de que los objetivos de negocio serán alcanzados y que eventos indeseables serán prevenidos o detectados y corregidos…”

(COBIT, 2007, p. 13) Tales definiciones agregan tres elementos importantes: 1) El factor humano “la

gente” que encierra los estilos de comportamientos individuales, interpersonales y

colectivos en una organización; 2) El conjunto de valores, creencia, hábitos, percepciones

y experiencia que caracteriza un grupo en una entidad “cultura organizacional” y 3) El

hecho que el control constituye una serie de acciones continuas en el tiempo que están en

estrecha relación con las actividades de la entidad.

Por otra parte, se presenta la visión preventiva10 y de detección11del término. La

primera, hace referencia al control diseñado para evitar un hecho o resultado, se anticipan

a eventos no deseados antes que sucedan (contrasta con el control de detección). La

segunda, son acciones que se orienta a descubrir un hecho o un resultado al momento en

que se presentan.

En tal sentido, el control no debe ser entendido únicamente como un conjunto de

procedimientos que guía o son orientados a un proceso de evaluación de resultados, sino

que, enmarca el comportamiento individual y colectivo de las personas que componen una

organización, ya que, los seres humanos mientras actúan, toman decisiones, de igual

forma, el tamaño, complejidad, sector, cultura, estilo de gestión y otras características de

una entidad afectarán la visón del concepto, situación que puede observarse de forma

gráfica en el siguiente esquema.

10Guía para las normas de control interno del sector público. Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores. (INTOSAI, GOV, 9100, p. 65) 11 Ídem nota anterior.

7

Figura No. 1: El Control Interno en el entorno administrativo.

Fuente: Elaboración propia.

Social

Político

Comportamiento Colectivo

Influencia Internacional

Entorno Externo

Cultura Organizacional

Comportamiento Individual

Estructura Organizativa

Normas, procedimientos

Entorno Interno

Control Interno

8

Capítulo No. I. Formulación e Importancia del Problema.

9

1.1. Justificación e Importancia de la Investigación

Enfoques de autores como Henry Fayol (1916)12, Harold Koontz y Ciril O‘Donnell

(1990), George Terry (1960), José Antonio Fernández Arena (1965 / 1991) y James A. F.

Stoner (1989), entre otros, coinciden que el control, junto con las funciones de planear,

dirigir, organizar y ejecutar es parte del proceso administrativo, entendiéndose como el

mismo, el conjunto de etapas sucesivas, a través de las cuales se desarrolla la

administración. En tal sentido se debe tener presente que el control por sí mismo no tiene

razón de ser, es inherente y complementario al referido proceso.

Desde la perspectiva de la actividad privada, puede analizarse desde la óptica del

avance y desempeño de las operaciones, permitiendo verificar que lo que se hace es

congruente con lo programado, permitiendo identificar en caso de actividades complejas,

factores de riesgos que eventualmente pueden afectar el logro de los objetivos, entendidos

como tales: “…la posibilidad que un evento ocurra y afecte desfavorablemente los

objetivos…”Informe Ejecutivo Informe COSO (2005: p. 16).

En este orden de ideas, cuando el riesgo es percibido como negativo tiene cinco

estrategias posibles para ser administrado: evitarlo, reducirlo, asumirlo, transferirlo y

obtener mayor información; no obstante, cuando el riesgo es percibido como positivo, sólo

tiene una forma de ser administrado: capitalizarlo…, aspecto así expuesto por Méndez, al

citar: “…Existe el riesgo positivo: la probabilidad de que un determinado evento ocurra y no sea

capitalizado por los agentes de la organización…” (Méndez, 2013: p. 3)

Este tipo de riesgo son también conocidos como “riesgos de oportunidad o riegos

inteligentes”, son eventos que la organización toma consecuentemente, a partir de su

tolerancia a los riesgos, en razón que se percibe ventajas en hacerlo, pues tienen el

potencial de generar un impacto positivo, permitiendo eventuales beneficios en el futuro,

sean estos económicos o financieros; no obstante, para que dicha situación se presente,

12 Primera edición bajo el título de Administration Industrielle et Générale, posteriores traducciones: 1929 / 1949 / 1966.

10

hay que gestionarlo debidamente. Esa especialización en su gestión, o falta de

conocimiento, ha limitado y estigmatizado su uso, ya que, posiblemente, si un funcionario

asume un riesgo positivo y fracasa, se castiga.

En el otro lado de la balanza, si un funcionario, aun cuando perciba oportunidades,

no toma ningún riesgo, es posible que lo recompensen, ya que, no pasó nada. Esto en la

Administración pública costarricense, es más visible, ya que, la normativa de control

interno, en el componente de riesgo, no contempla el riesgo positivo y su forma de

gestionarlos.

En esa línea de ideas, el Manual de normas generales de control interno para la

Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización,

emitido en el 201213, en su aparte No. 3.1. Identificación y evaluación de riesgos, cita: “La

administración deberá identificar y evaluar los riesgos derivados de los factores ambientales que

afectan a la institución, así como emprender las medidas pertinentes para que ésta sea capaz de

afrontar exitosamente tales riesgos.”

Agrega en su declaración interpretativa, “El riesgo se entiende como la probabilidad de

que un evento interno o externo afecte negativamente la capacidad organizacional para alcanzar

los objetivos planteados con legalidad, eficacia, eficiencia y economía…”

En el diario oficial La Gaceta No. 26 del 06 de febrero de 2009, el Ente Contralor,

publica las nuevas “Normas de control interno para el sector público”, en el que se incluye

el concepto de sistema específico del riesgo institucional (SERVI), esto como complemento

del artículo No. 18 de la Ley General de Control Interno No. 8292 del 04 de setiembre de

2002, que define que todo ente sujeto a dicha norma, deberá contar con el referido

sistema, con el objetivo de identificar, analizar, evaluar, administrar, revisar, documentar y

comunicar el riesgo intencional y adoptar las medidas que correspondan, aspectos que

como se puede inferir, dirigidos a la mitigación de ese evento no deseado.

13 Publicado en el diario oficial la Gaceta No. 107 del 05 de junio de 2002.

11

En síntesis, en la Administración pública costarricense, aún cuando en el

ordenamiento jurídico costarricense, existe doctrina que busca el Interés o Fin Público, es

posible que ante la capitalización del riesgo positivo, por parte de una organización del

Estado, se perciba como una actuación inadecuada, ante la falta de normativa específica

que trate su gestión. Es válido indicar que este aspecto, al igual que la visión preventiva

del control y posiblemente otros que deberán identificarse en otros procesos

investigativos, ha sido poco o nada desarrollado en esa función pública.

No obstante, estas limitaciones, el control interno permite identificar y proponer

medidas que permitan su administración, como estrategias de gestión de dichos eventos,

aspecto orientados a la eficacia y eficiencia de los procesos de una organización, nociones

que se orientan a la mejor utilización de los recursos (eficiencia), así como a la capacidad

para alcanzar los objetivos y metas propuestos (eficacia).

En lo referente al sector público, se ha orientado a la formulación de normativa,

dirigidas a la búsqueda de transparencia, eficiencia y eficiencia en el uso, protección y

conservación del patrimonio público, contra el abuso, pérdida, despilfarro, uso indebido,

irregular o acto ilegal. Además de promover la rendición de cuentas por parte de los

funcionarios públicos.

Al respecto el particular Guillermo M. Cejudo, al referirse en sobre el control, cita:

“…Derivada de un sistema de control centralizado, la tradición del control en la administración pública no ha podido transcender el nivel de la vigilancia del manejo de los recursos. El problema que genera ese enfoque es que irremediablemente es un enfoque parcial no tiene capacidad de integrar ni de evaluar los verdaderos logros de una iniciativa. Por esta vía cada vez serán necesarios más sistemas de control, más complejos y sofisticados, y no por ellos más eficaces. Sin dejar de lado la necesidad de vigilancia permanente en el manejo de los recursos, se requiere complementar

ese enfoque ante una nueva dinámica…” Cejudo citando a Cabrero Mendoza (2011: p. 98).

Conforme al hilo conductor de ideas que se viene hilvanado y de acuerdo con los

autores precitados hasta el momento, el control como herramienta de la gestión, es un

12

proceso planeado, metódico, sistémico, no surge como consecuencia de la casualidad y no

surge de modo espontáneo; agrega valor y confianza a las actividades y operaciones de una

organización y permite suministrar a la ciudadanía una garantía razonable, en torno a la

consecución de los objetivos de las instituciones públicas y la observancia de su marco

jurídico.

No obstante, a pesar de los esfuerzos realizados por las diferentes órganos de

control, como entes rectores de la materia en estudio, sea: la Asamblea Legislativa, la

Contraloría General de la República y las Auditorías Internas como dependencias auxiliares

de esta última, las instituciones públicas y demás actores que participan, según el rol que

les corresponden, no son suficientes, y por el contrario, el control en el sector público se

ve limitado de cumplir con su cometido, es decir, no todas las actividades pueden

controlarse mediante el modelo de control tradicional.

¿Qué sucede con el control interno en las entidades públicas costarricenses? Que a

pesar que las instituciones mantienen un sistema de control, concepto que se orienta a

desarrollar “…una serie de acciones diseñadas y ejecutadas por la administración activa para

proporcionar una seguridad razonable en la ejecución de los objetivos organizacionales…” (CGR14

2009. Normas de control interno para el Sector Público), y éstos son evaluados

periódicamente, cada vez es más frecuente enterarse de actos indebidos en la

administración pública: deficiencias, violaciones, pérdidas, robos de los recursos del

Estado, actuaciones que no discriminan estatus, ni jerarquía de los funcionarios. Igual

participan en tales hechos, funcionarios que pasan desapercibidos, como jerarcas y

políticos reconocidos que en su momento llegaron a ocupar la Presidencia de la República.

Tal situación evidencia desde la óptica de la cultura organizacional, una pérdida de valores

institucionales y de principios éticos de los servidores públicos como individuos.

14 Contraloría General de la República de Costa Rica.

13

Sobre el particular Monserrat Solano Carboni15, cita:

“…En Costa Rica, el debate sobre los mecanismos anticorrupción cobró fuerza luego del año 2004, año que marcó una pérdida de inocencia en la conciencia política del país, cuando sendos escándalos de corrupción llevaron a la investigación de dos

Expresidentes de la República…” (Solano Carboni, 2011:p. 4)

Situaciones que se aprovechan de prácticas administrativas deficientes, controles

obsoletos, desinterés, apatía y colusión por parte de los servidores públicos en la

realización de su trabajo, instrumentos de gestión (Planes, Guías y Manuales de

Procedimiento, entre otros) desactualizados o no divulgados, desorden generalizado,

ausencia de documentación, entre otras acciones que prevalecen en las instituciones

públicas. Situaciones que han sido evidenciadas de forma constante por los medios de

comunicación nacionales, sean escritos, televisivos y radiofónicos, aspecto que puede

apreciarse, a efecto de tener una idea, en la Tabla No. 1. Casos de Corrupción Recientes

Denunciados por la Prensa Escrita.

Lamentablemente, este tipo de prácticas, evidencia debilidades y limitaciones

importantes en la forma en que se está percibiendo, formulando y aplicando el control,

como un proceso lineal que se centra en un enfoque eminentemente estático y correctivo,

aplicado como una medida extraordinaria, cuando surgen problemas o cuando de una

manera retórica se quiere enfatizar que “algo” pasó por su tamizaje. Pensando además,

que por el hecho de promulgar criterios técnicos, directrices y otros instrumentos jurídicos,

así como la realización de verificaciones a posteriori, es suficiente para que el control

cumpla con su objetivo.

En la siguiente figura se puede apreciar cómo en la actualidad existe un divorcio

entre tres elementos que el control utiliza de vehículo para lograr su cometido en la gestión

pública como lo son: la cultura organizacional, el marco normativo y la ética.

15 Decimoséptimo Informe de Estado de la Nación. 2010. Informe Final sobre Corrupción y Probidad: Mecanismos de control y Mapeo de Expedientes ante los Órganos de Control de Costa Rica, 2004-2010.

14

Figura No. 2: Divorcio la Administración Pública y sus objetos de control.

Fuente: Teodoro Pérez. 2006. Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado.p.14

En ese sentido, surge la inquietud de que tal concepto debe rediseñarse y

evolucionar a una visión más dinámica e innovadora, que esté de forma permanente

retroalimentándose e integrado de manera permanente al quehacer cotidiano de toda

organización, con el fin de que responda de manera oportuna, pertinente y acertada a los

retos que presenta la globalización del delito, el ocultamiento y la falta de transparencia,

minimizando su alcance e incidencia en la administración pública, es decir, en el conjunto

de organizaciones públicas que realizan funciones administrativas del Estado, regulados

principalmente por el Poder Ejecutivo. Omar Guerrero, en relación con el término, dicta:

“…De la institución de la sociedad brota el gobierno y del gobierno nace la administración […] es la autoridad común que, dentro de cada departamento, ejecuta las leyes de interés general que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad y de la sociedad con cada uno de ellos; así sobre las

personas, los bienes y las acciones interesantes de orden público...” (Guerrero, 1986:pp. 70-72)

Cultura(Grupos)

Ética(Individuos)

Normativa(Sociedad)

Adm

Pública

15

En el medio costarricense, la Ley General de la Administración Pública16, No. 6227,

en sus artículos No. 1 y 4 respectivamente, indica:

“…La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado […] La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social

que satisfacen...” (Ley N° 6227: art. 1 y 4).

Es decir, dicho cuerpo normativo define la administración pública como

organización, no como actividad, estando constituida por el Estado y otros entes públicos

que configuran el aparato estatal al servicio de la comunidad de ciudadanos. Por su parte

Méndez (2009), indica: “…De modo que la administración pública se ocupa del hombre […] es un

puente entre el Estado y la Sociedad…” (Méndez, 2009: pp. 21-24)

Sociedad que según Méndez (2009), es tripartita, compuesta por la sociedad civil,

las corporaciones y el Estado; cada grupo con intereses y actores particulares. En esa

interacción la administración pública, se ve expuesta a las prácticas deshonestas,

corrupción17, entre ellas: peculado18, prevaricato19, cohecho20, concusión21 y negociaciones

incompatibles22, a lo que se le suma la impunidad; incluida su derivación de tráfico de

influencia en las organizaciones. Situaciones que en Costa Rica, en la mayoría de los casos,

han sido expuestas por los diferentes medios de comunicación. (Méndez, 2009, p. 24)

16Ley N° 6227 Diario Oficial del Costa Rica, La Gaceta N° 102, Alcance N°. 90, San José, Costa Rica, 30 de mayo de 1978. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley No. 8292 (del 30 de mayo de 1978): Ley General de Administración Pública, artículos primero y cuarto). 17 Uso indebido de la función pública para obtener un beneficio privado. 18 Distraer dineros públicos. 19 Dictar resoluciones contrarias a la ley. 20 Recibir una retribución para hacer un acto propio de su función. 21 Obligar a alguien a dar un beneficio. 22 Interesarse indebidamente en un contrato.

16

A modo de ejemplo en la tabla a continuación, se puede observar que en Costa Rica,

se ha vuelto habitual, por no decir un cliché, evidenciar en la administración pública, este

tipo de comportamientos.

Tabla No. 1: Casos de Corrupción Recientes denunciados por la Prensa Escrita.

Título de la Noticia

Fuente de Información

Descripción

Fiscalía indaga más de 100 casos graves de corrupción

Periódico: La Nación. Escrito por Otto Vargas M.25-5-2007.

La Fiscalía de Delitos Económicos y Anticorrupción tramita más de 100 investigaciones en contra de funcionarios o ex servidores públicos de mandos medios y altos que aprovecharon su condición para apoderarse de recursos del Estado. Funcionarios implicados de diversos ministerios e instituciones públicas: MINAET, INA, INVU, IDA, Tesorería Nacional.

750 casos de Corrupción

Periódico: Semanario Universitario Escrito por Marielos Giralt Bermúdez (Profesora). 21-04-2009.

Recuento de escándalos de corrupción en varias instituciones públicas, MOPT, MINAET, IFAM, anomalías con recursos de BCIE, bonos chinos, entre otros. Los escándalos de corrupción en Costa Rica en donde están implicados expresidentes de la República y altos funcionarios del actual gobierno, se han convertido en pan nuestro de todos los días.

Estado recobraría 11% por Caja-Fischel

Periódico: El Financiero. Escrito por Ana Cristina Camacho Sandoval y Sergio Morales Chavarría. 31-5-2009.

Expresidente de la República Rafael Ángel Calderón Fournier; Walter Reichel Fischel, Marvin Barrantes Vargas. Recordando el caso. En el 2004 de dio a conocer el caso de presunta corrupción por las ventas de equipo médico a la CCSS. / Junio del 2005. Se crea el Fideicomiso de Garantías Fischel para evitar la quiebra de la corporación y pagar deudas. / 2006. Cefa asume administración de farmacias Fischel. Un año después compraría locales y marca por $18 millones. / Marzo del 2007. El Estado: Procuraduría y CCSS presentan demandas civiles contra acusados por un total de $135, 3 millones. / Agosto del 2007. Inicia audiencia en los Tribunales de Goicoechea.

Resumen del caso ICE-Alcatel

Periódico: La Nación. Escrito por Carlos Arguedas 30-12-2009

Expresidente de la República, Miguel Ángel Rodríguez, ex directivo del ICE Joaquín Alberto Fernández, José Antonio Lobo Solera y Eliseo Vargas García, exdiputado y expresidente de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

17

La acusación formulada por las autoridades indica que funcionarios de Alcatel, presuntamente planearon, buscaron, ofrecieron y entregaron dádivas a funcionarios públicos que tuvieran injerencia y poder en las contrataciones del ICE, con el objetivo de favorecer a la empresa europea.

Alcalde de Aserrí y ex gerente de EBI enjuiciados por corrupción

Periódico: Diario Extra. Escrito por Marco Leandro. 12-01-2010.

Mario Morales, Alcalde de Aserrí, y Juan Carlos Obando, ex director de la empresa EBI. A Morales se le imputan cinco delitos de falsedad ideológica, dos de declaración jurada falsa, siete de documento falso, uno de corrupción agravada, un cohecho impropio y uno de enriquecimiento ilícito. A Obando se le acusa de un delito de penalidad de corruptor y uno de enriquecimiento ilícito, todos cometidos en perjuicio de los deberes de la función pública.

Procuraduría obtiene, en cinco casos, $3 millones Reclamos por daño social ganan terreno en casos de corrupción

Periódico: La Nación. Escrito por Carlos Arguedas. 31-01.2010.

Recuento de casos de corrupción en entidades públicas. Los reclamos por el nuevo concepto de “daño social” que ha presentado la Procuraduría General de la República que surgió con la creación de la Procuraduría de la Ética Pública, pues se consideró que la colectividad debe recibir algún beneficio por los actos delictivos de los funcionarios públicos.

Diez alcaldes afrontan graves cargos por supuestos casos de corrupción

Periódico: La Nación. Escrito por Carlos Arguedas. 21-02-2010

Incumplimiento de deberes, peculado y prevaricato en varias Municipalidades.

Cónsul de Costa Rica será llamado a declarar en caso de corrupción español

Periódico: La Nación Escrito por Esteban Oviedo. 21-04-2010.

La policía ibérica persigue la posible salida de dinero hacia Costa Rica y, en escuchas telefónicas, conoció que uno de los implicados se contactó con el cónsul costarricense para enviar $100.000 a nuestro país.

Corrupción con licencias

Periódico: La Nación. Editorial. 11-12-2010

Las irregularidades en el otorgamiento de licencias de conducir son un mal endémico para el cual la Administración Pública no ha encontrado remedio. Los recurrentes casos de corrupción ponen en evidencia las complejidades del proceso, que crea oportunidades para exigir pagos a cambio de facilitar el trámite

De un derecho, a la corrupción La incapacidad para controlar las incapacidades en la CCSS

Periódico: La Nación Opinión, Rodrigo Cedeño Gómez. 27-02-2011

Caja Costarricense del Seguro Social. Desde hace muchos años, se ha venido produciendo una forma de corrupción que consiste en otorgar incapacidades por razones injustificadas o por tiempos mayores a los requeridos, que se dan por complacencia o por quedar bien con un amigo o compañero, con un subordinado, o aún con un superior.

18

Seguridad Pública suspendió a 1.100 agentes en solo 15 meses

Periódico: La Nación Escrito por David Delgado. 05-09-2011

Fuerza Pública. 72 oficiales fueron suspendidos cada mes, en promedio, porque, supuestamente, cometieron faltas graves que ameritaron separarlos del cargo, ellos recibieron una sanción administrativa mientras eran investigados por mal uso de recursos, abuso de autoridad y violencia doméstica, entre otras faltas. Además, hay 1.500 expedientes administrativos cuyas investigaciones aún no concluyeron.

Tribunal Supremo de Elecciones tramita 10 casos por supuestas irregularidades

Periódico: La Nación Escrito por Vanessa Loaiza N. 30-01-2012

Municipalidades. Las investigaciones versan sobre presuntos actos de corrupción, uso indebido de los recursos públicos, incumplimiento de trámites legales y falta de fiscalización de los fondos municipales.

OIJ descubre fraude por ¢15.000 millones en el Banco Nacional

Periódico: La Nación. Escrito por Carlos Arguedas.24-11-2011

La estafa la perpetraron mediante el ofrecimiento de lotes en lujosos proyectos habitacionales, fundamentada en 600 operaciones crediticias –todas efectuadas en el Banco Nacional de Palmares– desde el año 2007 hasta la fecha

Estudiantes fantasmas

Periódico: La Nación. Escrito por Iván Molina J. 16-04-2013

“Estudiantes fantasmas”, término utilizado para designar la práctica de alterar las cifras de estudiantes matriculados en que habrían incurrido ciertos directores de escuelas y colegios, con el fin de obtener más recursos del Ministerio de Educación Pública (MEP) y, sobre todo, mejores remuneraciones. Por cada 100 alumnos inscritos en escuelas y colegios públicos hay seis que existen solo en papel, en el reporte anual de matrícula que envían algunos directores al Ministerio de Educación Pública (MEP).

Juez envía a matar a Jefe

Periódico: La Nación. Escrito por Ronald Moya. 09-05-2013

Un Juez de los Tribunales de Justicia de Pococí, contrató un grupo de sicarios para asesinar a su Jefe, por haber recomendado su despido.

Fiscalía llama a pesquisa por concesión un “megacaso de Corrupción”

Periódico: La Nación. Escrito por Luis Miguel Herrera.

Investigación de supuestas irregularidades en el contrato de concesión de la carretera San José – San Ramón.

Fuente: Elaboración propia, con base en las fuentes de información citadas.

Otro elemento que permite dimensionar lo comentado, se aprecia en el siguiente

cuadro, donde se muestra un mapeo de actores e instituciones respecto a los cuales se ha

abierto expedientes relacionados con delitos contra la función pública, corrupción o

actuaciones indebidas, entre el 2004 y 2010, que han tramitado: la Contraloría General de

la República (CGR), la Procuraduría General de la República (PGR), el Ministerio

Público23(MP) y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE).

23 Fiscalía Adjunta de Probidad Transparencia y Corrupción.

19

Tabla No. 2: Expedientes reportados actos de corrupción

Fuente de Información

Número de expedientes

CGR 519

MP 115

PGR 78

TSE 4

TOTAL 716

Fuente: Decimoséptimo Informe de Estado de la Nación. 2010. Informe Final sobre Corrupción y Probidad: Mecanismos de control y Mapeo de Expedientes ante los Órganos de Control de Costa Rica, 2004-2010. Monserrat Solano Carboni. Investigadora. p. No. 13.

Dichas prácticas, indica Monserrat Solano Carboni 24 , tiene una profunda

consecuencia social, pues genera ineficiencia e inequidad en la distribución de los

beneficios y servicios del Estado, limita la consecución de fines sociales, favorece la

creación de nuevas oportunidades de actos indebidos y es una estocada a la legitimidad de

las instituciones públicas. Son actividades que buscan y necesitan cubrirse de silencio,

suele tejerse un cadena de silencio que vuelve difícil su detención y cada eslabón de esa

cadena tiene un costo, no sólo monetario, sino social.

Al respecto en la sección de Opinión del 15 de febrero del 2013, en el artículo

titulado “Ética de urgencia”, se indica:

“…Sin duda el problema más importante que enfrentamos como sociedad no es ya el económico o el político, sino el ético, en lo público y lo privado. De esto Costa Rica no se escapa, y son los medios de comunicación los testigos fieles de esta realidad…” (Morales Bejarano Alberto. Ética de urgencia. La Nación, (periódico), p. 36A, del 15 de febrero de 2013, San José, Costa Rica.

24Decimoséptimo Informe de Estado de la Nación. 2010. Informe Final sobre Corrupción y Probidad: Mecanismos de control y Mapeo de Expedientes ante los Órganos de Control de Costa Rica, 2004-2010.

20

Finalmente el Procurador de la Procuraduría de la Ética25, indica que se ha dado un

incremento de la falta de ética y corrupción en la función pública en los últimos años. En

el 2012, dicha Procuraduría recibió 174 denuncias, 44 más que las recibidas en el 2008 y

32 más que en el 2011. Aspecto que puede observarse en el cuadro a continuación.

Figura No. 3: Denuncias en la Procuraduría de la Ética por posibles casos de corrupción.

Años

Total denuncias

2008 2009 2010 2011 2012

130 123 119 142 174

Fuente: Oficio AEP-328-2013 del 22 de mayo 2013, suscrito por Licda. Evelyn Hernández Kelly. Abogada de la Procuraduría. Procuraduría de la Ética.

Los casos denunciados varían, desde el recibo de dádivas hasta el uso irregular de

viáticos, nombramiento anómalo de funcionarios, conflicto de intereses, tráfico de

influencias, hostigamiento, acoso laboral y otras irregularidades.

En total, los procuradores de la ética recibieron 688 denuncias contra funcionarios

públicos en los últimos cinco años, según datos proporcionados por la Procuraduría.

Lo anterior permite inferir, que los valores en la sociedad costarricense están en

continuo cambio, situación que evidencia que los mecanismos de control interno actuales,

no intervienen de forma preventiva, dirigidos a fortalecer un proceso de transparencia,

rendición de cuentas y una visión de confianza al ciudadano.

Situaciones que tradicionalmente se han combatido desde la trinchera correctiva

del control; vía regulaciones y sanciones, que en muchos de los casos provocan excesos de

trámites, que pueden estar encaminando al ciudadano a buscar oportunidades de

25 Procurador de la ética, Gilbert Calderón. Periódico La Nación. “Procurador de la ética percibe aumento de corrupción en país. Ronny Rojas 11-02-2013.

21

desarrollar prácticas como las descritas con complacencia de funcionarios públicos, y éste

último a perder el temor de una sanción de peso.

Lo expuesto, representa una nueva forma de practicar el control interno, a partir de

una responsabilidad social del funcionario público, aspecto que es dirigido no únicamente

al cumplimiento del marco normativo, sino, de hacerlo de forma transparente y oportuna,

sabiendo que su actuación contribuirá al mejoramiento de la colectividad, reto que no sólo

requiere de cambiar percepciones, paradigmas, esquemas mentales y organizacionales, en

torno al tema, a nivel jerárquico, gerencial, del factor humano, sino de la participación de

los funcionarios como elemento esencial de cambio y la formulación de un marco filosófico

(conceptual) que la sirva de referente.

1.2. Justificación del Problema

El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, define el término de

control como: Comprobación, inspección, fiscalización e intervención26. Además, desde

otra conceptualización infiere a: Regulación, manual o automática, sobre un sistema.

En relación con el primer aspecto guía, de forma general, al desarrollo de un

proceso de fiscalización concomitante y posterior producto de una auditoría. En segunda

instancia, induce al concepto de “regulación” que direcciona al análisis de las políticas

(entendiéndose como tales el conjunto de objetivos, principio, directrices y normas), que

se han implementado en torno al control interno, en el marco de la administración pública.

No obstante, el impacto y efectividad del tal marco conceptual en la práctica, no

han logrado que el control sea consustancial a todos los actos y procesos de la organización,

es decir, que no puede ni debe concebirse por separado.

26 Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua<http://lema.rae.es/drae/?val=control> [Consulta: 06 de mayo de 2013].

http://lema.rae.es/drae/?val=control

22

El hecho que el personal de distintas organizaciones del Estado, en los últimos años,

hayan sido cuestionados por actos indebidos contra la función pública, induce a pensar,

que no se comprende a cabalidad tal concepto y la cultura de control, se percibe y se vive

como un simple ejercicio académico, a efecto de cumplir con los requerimientos

normativos que plantean los órganos de control (en Costa Rica la Contraloría General de la

República y las Auditorías Internas), a efecto que no ser sancionados o figurar en un listado

de instituciones que no cumplen.

Es importante establecer que el problema no se centra únicamente en la forma en

que se está concibiendo e implantando las políticas y regulaciones, sino que, una sinergia

de situaciones adversas como: 1) Falta de información, sensibilización, divulgación y

capacitación del tema en toda la organización. 2) Ausencia de una atmósfera de confianza

por parte de la Administración Superior (Jerarcas y Titulares Subordinados). 3) Ausencia de

un esquema de lecciones aprendidas (aprender de los errores, ser autocríticos). 4) Enfoque

limitado por parte de las auditorías internas, en relación con su rol como asesor en materia

de control interno. 5) Abandono de una herencia de temas aprendidos en torno al control,

cuando se sustituyen los jerarcas (borrón y cuenta nueva). 6) Ética y transparencia

debilitada en el ejercicio de la función pública que tiene efectos permisivos en la gestión

pública.

En la siguiente gráfica, se muestra la necesidad de contar con un marco filosófico

conceptual de control preventivo, que permita una congruencia e integración entre: la

cultura organizacional, el marco normativo y la ética.

23

Figura No. 4: Integración del control con elementos del accionar de la Gestión Pública


En tiempos de cambios, como los actuales, donde el proceso administrativo está en

una constante transformación, el control genera un valor añadido no sólo a las actividades

de la organización, sino su continua re-evaluación de su accionar. No se trata de caer en el

control excesivo e inoperante, es decir, pasar de no controlar nada a pretender controlarlo

todo. El control es inherente a la entidad y específicamente a la administración,

personificada en sus órganos de decisión y ejecución correspondiente, es analizarlo,

evaluarlo y mejorarlo sus componentes, a la luz de las necesidades que plantean esos

cambios y del entorno donde se realiza la administración pública.

En este punto, resulta de interés dimensionar de formar preliminar, ya que, este

aspecto será desarrollado ampliamente en el marco teórico, una síntesis de la teoría del

control, a efecto de dimensionar su importancia y accionar en la administración pública.

El control por ser parte del proceso administrativo, es influenciado por la teoría y

modelos de la ciencia y el arte de la administración. Por lo que en este punto, bajo esta

denominación se establecerá dos líneas de acción. La primera, lo referente a su marco

Marco Jurídico

(sociedad)

Cultura Organiza

cional

(Grupos)

Modelo de Organización

Étic y Valores

(Individuo)

Control

Preventivo

Función Social / Organizacional de la Confianza

Mejora de la

Adm.

Pública

24

conceptual: origen, definición, aspecto que ya ha sido desarrollado en el documento,

accionar y composición, así como las norma generales que lo regulan.

Por su parte, la segunda se centra en la teoría del control que explica la desviación

del actuar de la persona, bajo la premisa que el individuo cuenta con el potencial necesario

para violentar el marco normativo, cuando la sociedad le ofrece oportunidades.

La institución del control es inmanente al ser humano y a la sociedad, en la doctrina

administrativa es una actividad que no representa una finalidad en sí misma, sino una parte

imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las

desviaciones técnicas, normativas y operativas. Es una cadena de acciones extendida a

todas las actividades inherentes a la organización e integradas a los demás procesos de la

administración.

Es efectuado por personas, es decir, ejecutado por la gente de una organización a

través de lo que se hace y dicen; situación que a la vez se ve afectada por la distorsión

cognitiva del individuo, entendiéndose como tales, los elementos que afectan la

percepción y acciones de los individuos en los diferentes momentos de su vida aboral,

social, afectivas, entre otras, es decir, los sujetos llevan a su lugar de trabajo una historia

única: habilidades y limitaciones, emociones, escala de valores, teniendo así diferentes

necesidades y prioridades. Estas realidades afectan y son afectadas, por el control interno.

Proporciona una seguridad razonable, ya que no asegura con certeza el

cumplimiento de los objetivos de la organización, sino que contribuye a ello, se caracteriza

por contribuir a la trasformación de un situación, proponiendo acciones de mejora que

optimicen las operaciones y los sistemas de una organización.

Posee las siguientes características:

25

1. Integral: Asume una visión integral de la organización, cubriendo la totalidad de

actividades que desarrolla la misma.

2. Periódico: Debe adoptarse un esquema periódico de fiscalización.

3. Selectivo: Si bien se concibe en toda la organización, debe enfocarse

preferiblemente a las actividades sustantivas y estratégicas de la misma.

4. Creativo: Búsqueda continua de nuevas formas para permitan generar valor

agregado a las operaciones de la organización.

5. Efectivo y eficiente: Busca el logro de los objetivos, utilizando los recursos

apropiados.

6. Adecuado: El control deber ser acorde con la función controlada, debe existir una

relación costo – beneficio, adaptado: A la cultura de la empresa y a las personas que

la conforman.

7. Motivador: Debe construir a motivar hacia el comportamiento deseado, más que

coaccionar.

8. Servir de puente: Entre la estrategia y la acción.

9. Flexible: Fácilmente modificable con capacidad de cambio.

Su estructura está conformada por cinco componentes27: Ambiente de Control,

Actividades de Control, Valoración de Riesgos, Sistemas de Información y Seguimiento.

Ambiente de control: El corazón de cualquier organización es su gente, sus

atributos individuales, incluyendo integridad, valores éticos y competencia y el

ambiente en el cual se trabaja. Este es el motor, una entidad y la base sobre lo que

todo descansa.

Actividades de Control: Se refiere a la ejecución de políticas y procedimientos de

control para ayudar a asegurar que las acciones identificadas como necesarias para

enfrentar los riesgos al logro de los objetivos.

27 Informe ejecutivo COSO. 2009. Universidad del Cauca, Facultad de Ciencias Contables, Económicas y Administrativas. pp. 5-7.

26

Valoración de riesgos: Toda organización está expuesta a riesgos, por lo que

entidad debe estar al tanto y saber administrarlos los mismos, en especial aquellos

relevantes que pueden afectar el logro los objetivos.

Sistemas de Información: Permiten a los integrantes de una entidad obtener e

intercambiar la información necesaria para conducir, manejar y controlar sus

operaciones.

Seguimiento: El proceso completo debe estar monitoreado y efectuar las

modificaciones necesarias. De esta forma el sistema puede reaccionar

dinámicamente y cambiar cuando las condiciones lo justifiquen.

Por todo lo antes expuesto, si bien la concepción defectiva del control interno es

parte inherente del concepto, en razón que las operaciones y demás actividades de la

administración deben monitorearse de forma concomitante y posterior, a efecto de

verificar en la marcha el debido rumbo de las mismas; se debe investigar un nuevo modelo

de políticas en este campo, que solventa las falencias del modelo actual y conciban,

formulen e implementen un enfoque preventivo e inductivo que oriente hacia una

transformación en la forma de cómo se percibe y se pone en práctica el control en la

administración pública.

Lo anterior requiere tocar paradigmas, aspecto que se refiere a:

“…una imagen del objeto de una ciencia, sirve para definir lo que se debe estudiar […] realizaciones científicas universales reconocidas que durante cierto tiempo proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica […] Es un modelo para situarse ante la realidad, para interpretarla y darle solución a los problemas que en ella se presenta […] que normalmente ha llegado a ser vigente tras imponerse a otros paradigmas rivales […] e incluye, la constelación de creencias, valores y técnicas que comparten una comunidad dada […] Todas las personas tenemos un paradigma para relacionarnos con y en el mundo para “leer e interpretar” el mundo, es decir un esquema de categorías y referencia que nos permiten organizar nuestras percepciones, interpretaciones y valoraciones del

mundo…” (Gurdián, 2010: pp. 39-65)

27

En tal sentido se puede colegir que el control interno mantiene paradigmas que

deben ser preconcebidos y concebir nuevos, tal como se presenta en la siguiente tabla.

Tabla No. 3: Hacia un nuevo paradigma de control interno

Fuente: Elaboración propia

1.3. Planteamiento del Problema

1.3.1. Problema

¿Cuáles factores articulan en una política pública de control interno orientado hacia

el carácter preventivo, en la Administración Pública costarricense?

1.4. Finalidad de la Investigación

1.4.1. Propósito General

Construir una propuesta de política pública de control, orientado al desarrollo de su

carácter preventivo, en la administración pública costarricense.

1.4.2. Propósitos Específicos

1. Identificar el origen del control interno en Costa Rica, así como los actores que

participan en su formulación, ejecución y fiscalización.

2. Determinar la eficacia y eficiencia del control, cuando se orienta hacia lo correctivo.

3. Analizar los determinantes administrativos, funcionales, organizativos y normativos

que potencian el desarrollo del control preventivo.

Paradigma Actual Efectos Nueva Visión Efecto

El control interno, con una visión únicamente correctiva, disuasiva y coercitiva.

Enfoque parcial y sesgado. Se tiene la idea de que el control aparece sólo cuando hay que corregir una situación ya ocurrida.

El control con una orientación integra (antes, durante y posterior) con un particular énfasis en lo preventivo y persuasivo.

Mayor confianza, individual, organizacional y social.

28

4. Definir los factores disparadores y precondición del control preventivo.

5. Diseñar una propuesta de gestión que permita el desarrollo del control preventivo

en la administración pública, a partir de una visión sistémica del mismo.

1.5. Interrogantes Relacionados con el Problema

1.5.1. Preguntas de Investigación

La investigación permite obtener un conocimiento racional y ordenado de un

problema. No obstante, sin preguntas de investigación resulta difícil, diseña un estudio

sobre ese problema a investigar, estas son eslabones operacionales entre la realidad a

estudiar (el objeto) y esa interpretación que realiza el investigador (el sujeto).

Los elementos informativos hasta ahora ventilados permiten inferir al control, como

un instrumento disciplinario represivo, y no como mecanismo de convencimiento de hacer

mejor las cosas. Cada vez más las organizaciones públicas agregan más políticas,

procedimientos y directrices, como mecanismos de control. No obstante, estos mismos

elementos hacen más rígidas, complejas28 y poco controlables su administración.

Evidencia de dicha situación, se puede percibir en la implementación de los sistemas

de control interno, que a pesar que deben estar conformados por los cinco componentes

que conforman el control interno (Ambiente de Control, Actividades de Control, Valoración

de Riesgos, Sistemas de Información y Seguimiento), su desarrollo se da principalmente en

las actividades de control, es decir, en la formulación de instrumentos técnicos y

normativos (controles operativos) orientados a la verificación y cumplimientos de los

operaciones en relación con la apreciación de riesgos. Dejando en niveles incipientes, las

28Para Alicia Gurdián Fernández, citando a Edgar Morín (1982- 1996) “Hay complejidad cuando son inseparables los elementos diferentes que constituyen un todo” (como el económico, el sociológico, el afectivo el mitológico) y que existe un tejido interdependiente, interactivo, e interrelacionado entre el objeto de conocimiento y su contexto, las partes y el todo y las partes entre ella. Por esto, la complejidad es la unión entre la unidad y la multiplicidad…/…es un tejido de constituyentes heterogéneas inseparablemente asociados, caracterizada por presentar la paradoja de lo uno y lo múltiple…/…la complejidad es el tejido de eventos, acciones, interacciones, retroacciones, determinaciones, azahares que constituyen nuestro mundo fenoménico. (Gurdián, 2010: pp. 61-63)

29

restantes, en especial aquellas acciones propias del ambiente de control, que permiten

conocer cómo las personas conducen sus actividades y mantienen su responsabilidad

respecto al control.

En este punto, es importante tener presente que el control, para que desarrolle su

parte preventiva, requiere de la cohesión y sinergia de varios factores, entre los que se

pueden citar: el marco normativo (la regulación), la ética (individuos) y la cultura o

comportamiento institucional (grupos), este último como eje central, ya que, los restantes

navegan (se desempeñan) en éste. Es decir, el nuevo paradigma, debe someterse a un

modelo organizativo que lo facilite, potencie y le dé sostenibilidad.

Al respecto, se presenta la siguiente pregunta: ¿Cómo y por qué la incidencia y

predominio de la visión detectiva del control interno en la administración pública

costarricense, no ha permitido el desarrollo preventivo del control, de forma que éste se

constituya en una herramienta de gestión?

1.5.2. Preguntas Complementarias

En tal sentido, las siguientes interrogantes de carácter complementario, permiten

sistematizar el problema:

1. ¿Cómo la visión detectiva del control fomenta los “centros de poder” en la

administración pública, los cuales, se orientan como puntos de inflexión para evadir

los sistemas de control?

2. ¿Por qué el control en las organizaciones no se vive de forma integral?

3. ¿Por qué la forma en la que actualmente, se prestan los servicios en el Estado, su

complejidad y su costo, fomentan el descontrol y actos indebidos, tanto por los

administradores, como los administrados?

30

4. ¿Cómo los valores y la ética, como parte de la cultura organizacional, permitirán la

implementación y desarrollo de una cultura de control preventivo?

5. ¿Qué establece la vivencia del control en la administración pública, el marco

normativo o los actores?

6. ¿Cuál es el desafío actual del control en la gestión pública?

7. ¿Qué caracteriza el proceso de cambio de lo correctivo a lo preventivo?

1.6. Conjetura de Trabajo

Indica Nicos P. Mouzelis, citando a Etzioni:

“…hemos nacido en organizaciones, hemos sido educado por ellas, y los más de nosotros pasamos la mayor parte de nuestra vida trabajando para ella. Nuestra sociedad ha sido con razón llamada burocracia u organizacional. Y es que, de hecho, existe hoy muy pocos problemas realmente cruciales que no afecten en mayor o menor medida las formas de organización social […] basta con definir la organización formal como un modo de agrupación social que se establece, más o menos deliberada

o intencionalmente, para la realización de un fin concreto…” (Mouzelis, 1975: pp. 7-10) Lo anterior permite inferir, que no se puede concebir una organización, sin

personas, puesta que estas actúan de forma colectiva, utilizando una estructura

administrativa, a efecto de satisfacer una necesidad u objetivo social.

En tal sentido, el control, nace y vive en las organizaciones y es puesto en práctica

por personas, es decir, en la formulación, implementación y desarrollo del control interno

en la administración pública, se presenta como elemento central el individuo, el cual, ocupa

un lugar significativo en el ejercicio del control, ya que, tiene la capacidad de ejercer un

efecto positivo o negativo sobre el mismo.

Agrega Nicos P. Mouzelis29, en relación con lo indicado, lo siguiente:

29Nicos P. Mouzelis.1975. Organización y Burocracia. pp. No. 67,68.

31

“…un sistema de control […] se instrumenta generalmente mediante reglas definidoras de tareas y responsabilidades […] estas reglas no se refieren a materias o instrumentos de interés, sino a seres humanos, a individualidades completas […] Los individuos tienen fines propios, no siempre son coincidentes con los de la organización […] Resulta, así, evidente que los fines individuales entren en conflicto con los de la organización […] es decir, que las normas formales pueden estar en conflicto con las reglas informales de conducta emergidas espontáneamente en el proceso de interacción social […] Por esta razón los miembros de la organización no cumplen automáticamente las reglas formales. La ejecución de éstas es siempre problemática e imprevisibles […] Es ésta fundamentalmente recalcitrancia de los instrumentos humanos lo que explica las consecuencias imprevistas de la acción y del control

intencional…” (Mouzelis, 1975: pp. 7-10)

Sobre el particular, a partir de lo expuesto por dicho autor, se colige que el control

tal como está estructurado en la actualidad, presenta una tensión en la forma en que está

concebido e interiorizado por el individuo y la sociedad, pensando que por el sólo hecho

de formular una normativa, sea técnica, jurídica e institucional, el funcionario la ejecutará

de forma tácita, sin que intervenga su visión de la misma.

Esa forma en que está estructurado el control, no sólo deja ver debilidades en su

función concomitante y ex post, sino que, no permite anticipar eventos no deseados.

La situación expuesta permite deducir, que tal concepto ha perdido legitimidad

como instrumento de apoyo a la gestión administrativa, percibiéndose como una

herramienta poco flexible que genera resistencia, situación que induce a una evolución

sistematizada del concepto, manteniendo su visión, pero a la vez mirando hacia

prevención.

Una forma de afrontar la misma, es sobre la base del aprendizaje y el conocimiento

continuo, concepto que conlleva a adaptación, cooperación y transformación, lo que

infiere: adaptación, disposición para aprender y un reto para des-aprendizaje.

32

Sobre el particular y desde la perspectiva de que los avances de la eficiencia, eficacia

y transparencia en la gestión pública, no son posibles ante la falta de interés y apatía en el

desarrollo del trabajo, la impunidad y el hecho que las sanciones, como mecanismos de

represión no surgen efecto, se presenta la siguiente conjetura de trabajo:

Se puede desarrollar el carácter preventivo del control en la administración pública,

en tanto el individuo interiorice como parte de sus normas de vida y comportamiento, así

como, se cuente con un modelo de organización que potencie su desarrollo y

sustentabilidad.

En ese sentido, se abordará el estudio del control interno, a partir del estudio del

individuo en cuatro estados de su actuar, según se muestra en el siguiente esquema.

Figura No. 5: Estados del individuo en el ciclo del control interno

Fuente: Elaboración propia con datos de Merton y Parsons.

33

La parte biológica del individuo representa lo orgánico, lo cultural gira en torno a la

antropología, lo social se orienta hacia la administración y lo psicológico representa la

personalidad del mismo.

1.7. Posición epistemológica del postulante, en la investigación.

En razón que mi visión del objeto del estudio, el control en la administración pública,

es:

1. Plural, ya que, se puede aplicar a nivel privado como público.

2. Genera un valor agregado, en relación con las demás funciones del proceso

administrativo.

3. Es integral e inclusiva y debe producir un encadenamiento integral porque requiere

la gestión del Estado y todos sus sectores como sociedad, inclusiva, pues se necesita

de la participación de diferentes actores y en cadena, ya que, el control surge de

las interacciones de esos actores, a través de un proceso de aprendizaje.

4. Es pluri-causal, multidimensional e interdisciplinario, ya que, configuran la dinámica

de conductas organizativas, de gestión de gobierno y de la sociedad en general y

requiere de la asociación, participación y sinergia de políticas públicas específicas y

de apoyo en la materia sobre la materia.

Y, a partir que se considera, que los cambios en el proceso del conocimiento son

más de forma incremental, que absoluta (partir de cero), desde la perspectiva de

investigación se comparte el paradigma constructivista, asumiendo que el conocimiento

previo da nacimiento al conocimiento nuevo, lo modifica o lo construye. El investigador

elabora categorías, arriba a comprensiones e interpretaciones partiendo de los datos

obtenidos y no de concepciones teóricas previas. No se recogen datos para verificar teorías

preconcebidas o hipótesis como sucede en el paradigma positivista30.

30Los paradigmas de investigación en las ciencias sociales. Alfredo González Morales ISLAS, 45(138):125-135;

octubre-diciembre, 2003.

34

A partir de lo comentado y en razón que se considera que una organización es un

sistema social complejo e histórico, conformado por seres humanos que se integran,

interrelacionan e interactúan, para alcanzar fines y objetivos, cuya consecución está

condicionada por la acción individual y colectiva, en relación con diversos factores: político,

institucionales, económicos, entre otros, y por el encuentro de distintas lógicas,

significados y razonamientos desarrollado en el marco de la administración y de la gestión.

Donde históricamente, el sector público se ha visualizado como agente de

desarrollo, desempeñando un rol relevante en la vida de las personas y la comunidad,

aspecto que se ha valido de un proceso de políticas públicas, un marco institucional de

referencia, así como un referente administrativo y de gestión dirigido a instrumentar y

operacionalizar lo anterior, a efecto de satisfacer las necesidades y demandas de la

colectividad; contexto de alto dinamismo, constante construcción y formación, es donde

se desea investigar el fenómeno del control preventivo en esa realidad y cultura

administrativa y de gestión cambiante.

35

Capítulo II Marco Teórico – Conceptual.

36

2.1. La importancia de no empezar de cero.

Según Glasser y Strauss (1987: p.253), citado por Perry, señala que a pesar que las

metodologías cualitativas están reservadas a la construcción o generación de teorías, a

partir de una serie de observaciones de la realidad objeto de estudio, haciendo uso del

método inductivo, según el cual se debe partir de un estado nulo de teoría, aseguran que:

“…en la práctica es difícil ignorar la teoría acumulada, ya que, ésta es importante antes de comenzar el proceso de investigación; es decir, el primer conocimiento común ganado a través del proceso de socialización, inevitablemente influirá en la formulación de las hipótesis por parte del investigador..., el investigador debe abstenerse de la apropiación no crítica de esta reserva de ideas...,Por consiguiente, comenzar sin nada o con una absoluta limpieza del estado teórico no es ni práctico,

ni preferido…” (Perry, 1998: p.788)

De esta manera, el marco teórico se constituye en una parte importante de una

investigación, independientemente del tipo de metodología utilizada, toda vez que ésta se

beneficiará de sus aportaciones científicas. (Martínez, 2006: pp.165-193)

En tal sentido se infiere, que el marco teórico busca dar a la investigación un

sistema coordinado y coherente de conceptos, proporcionar al investigar elementos

(literatura científica, técnica, jurídica y otros), que coadyuven a responder la pregunta de

investigación. Además, sitúa el problema dentro de un conjunto de conocimientos, que

permita orientar la búsqueda, así como de formar la revista de literatura.

Roberto Hernández et al, destacan las siguientes funciones que cumple el marco

teórico dentro de una investigación:

“…Ayuda a prevenir errores que se han cometido en otros estudios. Orienta sobre cómo habrá de realizarse el estudio (al acudir a los antecedentes, nos podemos dar cuenta de cómo ha sido tratado un problema específico de investigación, qué tipos de estudios se han efectuado, con qué tipo de sujetos, cómo se han recolectado los datos, en qué lugares se han llevado a cabo, qué diseños se han utilizado). Amplía el horizonte del estudio y guía al investigador para que se centre en su problema, evitando desviaciones del planteamiento original. Conduce al establecimiento de hipótesis o afirmaciones que más tarde habrán de someterse a prueba en la realidad. Inspira nuevas líneas y áreas de investigación. Provee de un marco de referencia para interpretar los resultados del estudio… Describe el estado pasado y

37

actual del conocimiento sobre el problema de estudio…” (Hernández et al 2006: p.64)

En este punto, a partir de las categorías de estudio definidas, se pondera y

dimensiona el propósito de la investigación, crece y madura intelectualmente; en

esencia, según Evelio F. Machado et al 31 , permite: 1) Establecer una imagen

significativa histórica-lógica, analítica-sistémica del objeto de estudio. 2) Tener un

contenido objetivo por cuanto refleja los fenómenos, propiedades y relaciones

objetivas. 3) Ser un instrumento que refleja en forma generalizada la práctica

histórica social. 4) Ser un producto del conocimiento, ya que, refleja en la mente del

ser humano la realidad.

En general el marco teórico, permite la fundamentación teórica del objeto de

estudio e identificar las diferentes estructuras de conocimiento que han sido

organizadas y han otorgado significado al mismo, por lo se debe tener claridad en los

es una teoría.

En relación con el término, Roberto Hernández et al, citando a Kerlinger,

Black y Champio y Blalock, indica:

“…Una teoría es un conjunto de constructos (conceptos) interrelacionados, definiciones y proposiciones que representan una visión sistémica de los fenómenos al especificar las relaciones entre variables, con el propósito de explicar y predecir los fenómenos. Kerlinger (2002, p.10). Una teoría es un conjunto de proposiciones vinculadas sistemáticamente que especifican relaciones causales entre variables. Black y Champio (1976, p. 56). Las teorías no solo consisten en esquemas o tipologías conceptuales, sino que contienen proposiciones semejantes a las leyes que interrelacionan dos o más conceptos o variables al mismo tiempo. Más aún, estas proposiciones deben estar interrelacionadas entre sí. Blalock (1985, p. 12)…”

(Roberto Hernández et al 2006: p. 82)

31Las fases y dimensiones del ciclo lógico del pensamiento científico y su relevancia para la investigación educativa.

<http://www.rieoei.org/deloslectores/478Machado.PDF> [Consulta: 09 de junio de 2013]. P. 12.

http://www.rieoei.org/deloslectores/478Machado.PDF

38

En esa tesitura, se podría inferir que la teoría es la construcción social de un

constructo cognitivo, que permite al individuo tamizar sus ideas sobre el objeto de su

interés, permitiendo explicar y describir ese constructo (hecho, objeto, fenómeno) y su

relación con elementos relacionados de otras teorías. Es decir, la formulación de un marco

teórico no es un ejercicio al azar, donde se incluyen conceptos de manera antojadiza, es

un proceso estructurado, metódico e integrado, que permite dar inicio a la parte

epistemológica de la investigación, a partir de los supuestos ontológicos existentes.

Hernández y Méndez (2009) y Creswell (2009), sugiere el método del mapeo, para

organizar y edificar el marco teórico, el cual, implica elaborar un mapa conceptual y con

base en éste, profundizar en la revisión de la literatura y el desarrollo del referido marco.

(Hernández Sampieri et al 2010: pp. 66-67)

En ese contexto, a partir de las categorías de estudio definidas en la presente

investigación, se presenta en el siguiente esquema, el Mapa Conceptual del marco teórico

a construir.

Figura No. 6: Mapa Conceptual del Marco Teórico

Fuente: Elaboración propia

Categorías de Estudio por Técnica de Recolección de información

Ám

bit

o T

em

áti

co

: E

l C

on

tro

l In

tern

o

El Pensamiento Administrativo 1) Administración

Pública. 2) Gestión Pública. 3) La nueva Gestión

Pública. 4) Institucionalismo. 4) Burocracia. 5)

Modelo País (Origen Jurídico de la Administración y

gestión pública en Costa Rica, como punto de

partida)

Organización y Personalidad 1) La personalidad y

percepción del individuo al cual se le aplica la

función de control versus la función de control . 2)

La organización versus la función del control

(Teoría de la organización en la administración

pública versus función de control) .

El Control Interno 1) Una nueva visión del control .

2) El control en el contexto de la investigación. 3)

Tipos de Control. 4) Conceptualización del control

dentro de la investigación. 5) Ecosistema del

control (origen del control en Costa Rica) 6. Huella

del control en Costa Rica. 7) Componentes del

control. 8) Los costos del control.

Políticas Públicas 1) Ciclo de las PP. 2) Tipos de

PP. 3) Las PP en relación con el tema del control

(Marco normativo de control en Costa Rica)

Categorías de EstudioInvestigación Documental

Observación EntrevistaEstudio

de casos

39

2.2. Política Pública

Joan Subirats et al, conceptualmente define las Ps Ps, como:

“Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos -cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen

los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales)”.(Joan Subirats et al, 2008: p.36)

Por su parte Charles Lindblom, cita:

“[…] Cuando hablamos, por tanto de “Políticas Públicas”, nos estamos refiriendo a “procesos”, “decisiones” y “resultados”…, pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades organizativas y de acción, y entre diferentes perspectivas evaluadoras. Estamos ante un panorama pleno de “poderes” en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opciones y cursos de acción específicos…” (Lindblom, 1991: p.7)

Yves Meny y Jean-Claude Thoenig, al respecto agregan:

“(La política pública constituye la) acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad y que ésta se transforma en un programa de acción de una autoridad pública […] (un) estudio de las políticas públicas cada vez más numeroso han puesto de manifiesto la importancia de las instituciones del Estado como organizaciones a través de las cuales los agentes políticos (electos o administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas sociales […] se vuelven un medio para describir el comportamiento institucional[…] es el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental[…]se presenta como un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o

en un espacio geográfico…” (Meny y Thoenig, 1991:pp. 7, 76-77,87, 90)

Además el Garita Bonilla32, señala:

“Son procesos que deberían ser racionales para construir redes de políticas para afrontar las necesidades más diversas de la sociedad […] Suponen un interés público, y una respuesta ante demandas de la sociedad […] Permiten, cuando se analizan,

32 Luis Garita Bonilla. Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública, Universidad de Costa Rica, presentación sobre Políticas Públicas y Gobernabilidad. 22 de junio de 2011. (Revista Horizontes Cooperativos No. 10)

40

conocer posiciones ideológicas y acciones pragmáticas frente a los problemas de la

sociedad. Y conocer los resultados de la gestión”. (Garita, 2011:p.5)

De la definición anterior, se puede inferir que una PP genera actos y efectos, con el

fin de resolver un problema público reconocido en una agenda gubernamental, mediante

la interacción de diferentes actores33 y utilización de elementos como: acceso a recursos,

tiempo, estructura organizativa, proceso de gestión y de decisiones, entre otros, que se

vale de una estrategia de implementación y de una estructura organizacional para su

desarrollo. Es decir, es la respuesta del sistema político-administrativo.

La Ps Ps es la decisión o conjunto de decisiones que se toma para orientar y priorizar

un propósito, un curso de acción o una acción determinada, entre las diferentes formas o

alternativas posibles de aplicar, para modificar una determinada situación. La adopción de

políticas públicas es una función clave de un gobierno, es la capacidad de los poderes

públicos de dar respuesta a los problemas colectivos.

Las Ps Ps buscan superar las dificultades económicas, sociales, culturales,

institucionales y políticas que afectan a la sociedad, estas se instrumentalizan a través de

planes, programas, proyectos, actividades, normas, instituciones, etc.; su accionar debe ser

sostenible a efecto que la acción estatal logre su cometido.

2.2.1. Ciclo de las Políticas Públicas

Una forma de comprender dicho concepto, es el de separar la elaboración de PP en

sus distintas fases, esta segregación es conocida como “Modelo del Ciclo de una PP”.

Subirats, citando a Muller, indica: “…la representación secuencial de las políticas no debe

utilizarse de manera mecánica. Deberán más bien imaginarse a las políticas públicas como un flujo

33 Ch. E. Lindblom (El proceso de elaboración de políticas públicas) define dos elementos importantes en el ámbito de las PsPs: 1) Los actores y sus interacciones y 2) La Interacción entre política y administración, denominado como "Equilibrio de Tensiones”.

41

continuo de decisiones y procedimientos a los que tratamos de dar un sentido…” (Subirats et al,

2008: p.42)

En esa línea de ideas, dicho autor, definen cinco fases de una Ps Ps: 1) Surgimiento

del problema 2) Inclusión en agenda 3) Formulación y decisión del programa de política

pública. 4) Implementación de la política y 5) Evaluación de la política34. (Subirats et al 2008:

p.43)

Siguiendo esa tónica, Eugene Bardach, propone un modelo de ocho pasos para el

análisis de las PP, según se indica: 1) Definición del problema público (Un problema, ¿Un

problema público?, La construcción del problema público). 2) Obtención de la información.

3) Construcción de alternativas. 4) Selección de criterios (Legalidad, Aceptabilidad política,

Solidez, Perfectibilidad y Programación lineal) 5) Proyección de los resultados. 6)

Confrontación de costos. 7) Decida y 8) Cuente su historia. (Bardach, 2001: pp. 17,22, 26,

31, 47)

Así, Carlos Salazar Vargas, cita las siguientes fases: 1) El origen, creación, gestación

o formación. 2) La formulación. 3) La puesta en marcha o Implementación. 4) Evaluación.

5) Análisis y 6) La reformulación o reconstrucción de la política. (Salazar, 1999: pp.57-58)

Tal como se pudo evidenciar, de acuerdo con los autores citados, se presentan en

términos de cantidad y denominaciones, según sea la visión del autor, diversas fases en

el ciclo de las PsPs. Sin embargo, para los efectos de la presente investigación, se

desarrollará la perspectiva expuesta por Joan Subirats et al, según se puede observar en

el siguiente esquema:

34 En otra otras del autor, como: Análisis de la Política Pública y Eficiencia de la Administración, las etapa son: Identificación del problema, Formulación de la policía, Decisión, Implementación y Evaluación, p.43

42

Figura No. 7: Ciclo de Políticas Públicas.

Fuente: Elaboración propia, con base en Subirats et al. (2008:pp.42-43).

De previo a la descripción de cada una de las fases que conforman el ciclo de una

PP, debe considerarse que el mismo ciclo, comprende una metodología de estudio que

permite el análisis de la vida de una PP, donde, como se muestra en el anterior esquema,

participan actores: públicos, privados, políticos, nacional e internacionales, entre otros;

estos por su parte mantiene una estructura cognitiva, con valores e intereses variados que

hace que surjan alianzas o conflictos en el proceso de las PsPs. Además, tales

representantes, a partir de los recursos que ostentan y pueden acceder, hacen valer una

posición de poder que conlleva una influencia en la toma de decisiones.

En ese marco referencial, si las PsPs constituyen la respuesta gubernamental a un

problema público, se presentan figuras que constituyen que son el origen y destino de las

mismas.

Surgimiento del problema

Inclusión en agenda

Formulación y decisión del programa de

política pública.

Implementación de la política

Evaluación de la política

Autoridades Político –

Adm.

Beneficiarios Finales

Grupos Objetivo

Recursos

Tiempo

DineroRR HHInfraestructura

DerechoInformaciónOrganización

ConsensoApoyo PolíticoFuerza

43

La primer figura se denominan los grupos-objetivo quienes causan el problema,

están compuestos por personas físicas y organizaciones, cuyo comportamiento se

considera, políticamente, la causa (in) directa del problema colectivo que la política pública

intenta resolver. La política pública correspondiente les impone obligaciones o les confiere

derechos (por ejemplo, autorización para construir, prohibición de trabajar de noche,

subvención agrícola, límites de velocidad en las carreteras, etc.). Se consideran que a través

de tales medidas, dichos grupos modificarán su comportamiento y, como resultado, el

problema colectivo podrá resolverse o reducirse. (Peter Knoepfel et al 2007:p.6-29)

La segunda figura se denomina los beneficiarios finales, personas físicas y las

asociaciones de tales personas a quienes el problema colectivo daña directamente, es

decir, quienes padecen sus efectos negativos. Estos actores pueden esperar, como

resultado de la ejecución eficaz de la política pública, una (eventual) mejoría de su

condición económica, social, profesional, ambiental, etc. Los beneficiarios finales gozan, en

menor o mayor grado directo y acorde con los objetivos de la política en cuestión, de la

modificación del comportamiento de los grupos-objetivo. (Peter Knoepfel et al 2007:p.6-

29)

En ese orden, se debe considerar que las PsPs, no surgen y se desarrollan por efecto

espontáneo, sino que, se requiere un acorde escenario, el cual elabora y aplica la política,

conocido con el título de Autoridad Política-Administrativa.

De seguido se describen, las fases de las PsPs.

1. Surgimiento y de percepción de los problemas: Subirats indica que: “[…]

determinada situación, produce una necesidad colectiva, una carencia o una insatisfacción

identificable directamente o a través de elementos que exteriorizan esa situación y ante la cual se

busca una solución […] De manera más general, podríamos decir que surge un problema cuando se

constata la diferencia entre la situación actual y lo que sería la situación deseable…” (Subirats et

al 2008:p.44)

44

Dicho autor completa lo anterior, al citar que el mundo de los problemas estará,

pues en directa relación con el mundo de las soluciones, ya que, muchas veces diferentes

soluciones se refiere de hecho a distintos problemas, ya que, el problema es básicamente

una construcción analítica. (Subirats, 1992:pp.48-51)

Bardach al respecto nos ilustra:

“[…] Hay que recordar que la idea de “un problema” significa por lo general que la gente piensa que algo está mal en el mundo […] Qué tipo de problema privado merece ser tratado como asunto público y por lo tanto tratar de resolverlos a través

de fondos públicos…” (Bardach, 2001: p. 19)

Adiciona Carlos Salazar, “…El origen de toda política pública tiene lugar cuando un

problema para a ser considerado prioritario por el Estado, es decir, cuando pasa a ser un problema

socialmente considerado…” (Salazar, 1999: p. 58)

Lo comentado conduce al hecho de dimensionar que no todo problema es objeto

de una PP, solo aquel problema social definido como políticamente público, es decir,

conduce a la definición política de un problema reconocido como público. Subirats et al,

alega que se habla de un problema público, “[…] sólo cuando una situación se juzga

políticamente como problemática y es objeto de un debate político […] En otras palabras, un

problema se vuelve público sólo tras su inclusión en la agenda política…” (Subirats et al, 2008:

pp.129-131)

Téngase presente además, que la mala definición del problema conduce a error en

las subsiguientes etapas y que la solución definida –traducida ésta como PP- no responda

a la problemática original. Subirats, en tal sentido, agrega que: “[…] debemos ser conscientes

de que las etapas de programación, implementación y evaluación proceden de la definición o de la

redefinición de un problema público inicialmente definido...” (Subirats et al, 2008: pp.127-128)

45

2. Incorporación a la agenda política: Subirats, alude “[…] podrías plantearnos el por qué

unos problemas llegan a formar parte del programa de acción de los poderes públicos y otros no…”

(Subirats, 1992:p.54)

Sobre el particular Roger Méndez indica que efectivamente una respuesta sería su

inclusión en la agenda (pública y de gobierno); sin embargo, debe tenerse presente que la

sociedad antes de exigirle al Estado una determinada demanda, debe hacer su trabajo

interno (de diálogo y organización) y ponerse de acuerdo, es decir, las demandas debe ser

flirteadas primero por la sociedad de previo a ser envidas al Estado, antes de ser

satisfechas; de lo contrario, no se podrían tratar al mismo tiempo y con la misma intensidad

todos los problemas articulados por la Sociedad Civil.

Si bien el Estado debe atender todas las demandas de la sociedad, estas deben estar

tipificadas como parte de un pacto social: La Constitución Política. Cuando se presentan

demandas no contenidas en dicho pacto, se está frente a una sociedad en desacuerdo.

(Méndez, 2013)35

Por otra parte, el tránsito a dicha agenda, conlleva: competencia, debate, cabildeo,

juego de poderes, conflicto, consenso, acuerdos, reglas institucionales y legitimidad, entre

otros; ya que, en ella confluyen múltiples y diversos actores con diferentes valores,

recursos e intereses que buscan que se tome en cuenta su problemática entre y por encima

de las diversas demandas.

Una forma determinante, sugiere Subirats, el acceso a la referida agenda lo

constituye el grado de novedad de un problema, ya que, un nuevo problema moviliza con

más facilidad a la opinión pública36. (Subirats et al, 2008: p.133) No obstante, se debe

tener presente que dicha opinión puede no ser la voz o la voluntad del soberano, es decir,

35 Entrevista realizada al Dr. Roger Méndez. Cartago, Costa Rica. Agosto 2013. 36La opinión pública es la tendencia o preferencia, real o estimulada, de una sociedad de un individuo hacia hechos

sociales que le reporten interés. Wikipedia <http://es.wikipedia.org/wiki/Opini%C3%B3n p%C3%BAblica>[Consultado el

28 de setiembre de 2013]

http://es.wikipedia.org/wiki/Opini%C3%B3n_p%C3%BAblica

46

del pueblo, ya que, en mucho casos dicha opinión puede estar mediatizada o incluso

manipulada por diversos intereses. (Méndez, 2013)37

La agenda supone un tamiz que filtra los problemas sociales, es una expresión de

poder político, donde se presenta con mayor representatividad el juego de los actores, sea

sus estrategias y reglas institucionales. En esa línea Subirats, citando a Bachrach y Baratz

(1970:6), agrega: “[…] una forma específica del poder político consiste precisamente en la

posibilidad de mantener fuera de la agenda pública determinadas cuestiones sociales. (Subirats et

al, 2008: p.130) Reforzando la idea anterior, Charles Lindblom, agrega“[…] la solución para

un grupo supone un problema para otro…” (Lindblom, 1991: p.13)

La agenda nos muestra cual es la percepción de los poderes públicos, en un instante

concreto sobre “lo que se debe resolver”. (Subirats, 1992:p.54) Para Carlos Murillo, en la

construcción de la agenda, se agrupan deferentes actores “[…] en torno a cuatro categorías

básica: funcionarios públicos (Presidencia, en general el Poder Ejecutivo, Congreso, tribunales y

agencias reguladoras), medios de comunicación, grupos de interés y burocracia…” (Murillo,

2012:p. 46)

Lo comentado permite inferir, que la agenda puede ser utilizada como un medio de

control y priorización de los problemas sociales y como un instrumento de poder político.

3. Formulación y decisión del programa de política pública. Esta fase supone la

formulación del programa de actuación político administrativo, es decir, la selección de los

objetivos, instrumentos y procesos que deberán ponerse en práctica para resolver el

problema en cuestión. Aquí también podríamos hablar de la existencia de mecanismos de

filtro y ajuste. (Subirats et al, 2008: p.44)

37Ibid nota No. 62.

47

Meny y Thoenig (1991: pp. 130-150), en relación con esta etapa, indica que se

puede dividir en: análisis y selección. La primera, define la labor de investigación del

problema, buscan las opciones y las alternativas, existe un interés en saber si es necesario

actuar o no38 y que resultaría de no hacer nada, que a la vez es una forma de acción.

La segunda, es el proceso de reducción de las opciones a una sola. Se acompaña

de tensiones, compromisos, negociaciones, coaliciones, entre otros condicionantes. Es un

punto donde se cruza la factibilidad (se demuestra) y la viabilidad (se construye) de las

alternativas.

A partir de esto momento, la formulación se transmuta en un proceso de decisión,

donde se ratifica la actividad de selección y de legitimación: ya que, no es un acto

protocolario, responde al derecho y el deber de resolver. La decisión es reveladora de la

estructura del poder público y social o, al contrario, enturbia y confunde la realidad de las

relaciones de fuerza.

Lindblom (1991: p.12-21) por su parte suma al panorama de la investigación que la

formulación de las PsPs es un proceso no claro, y que se presenta un conflicto entre análisis

y formulación.

Adiciona Carlos Salazar, “[…] es posible concebir la etapa de formulación como el

punto de partida de todo proceso de políticas públicas […] La formulación de la política

pública comienza señalando sus objetivos, es decir, los resultados fundamentales que se

espera alcanzar en el desarrollo…” (Salazar, 1999: pp. 167,211)

38 Una no decisión encubre un conjunto de actividades que sirven para sostener la movilización de valores, procedimientos, ritos y actores, con el fin de legitimar la no acción de una autoridad pública. Hay cuatro tipos de estrategias de no decisión: El uso de la fuerza por la autoridad pública. Las amenazas de sanción para los partidarios de una reforma. La propaganda, la difusión de nuevas normas sociales y políticas. El cambio en los procedimientos del trabajo gubernamental. (Meny y Thoenig, 1991:p. 138)

48

Salazar complementa (1999: p. 218), refiriendo que la finalidad de la PP, puede ser

incluidas en seis grupos: Dar una perspectiva a la conducción y regulación de la política de

desarrollo. Otorgarle coherencia. Eficiencia. Un nivel aceptable de riesgo. Promulgar las

orientaciones y las vías escogidas para el desarrollo y Proporcionar los elementos donde se

apoya el control de la ejecución, la evaluación y la reformulación.

4. Implementación de la política. Para Meny y Thoenig (1991:p.158), la

implementación consiste en generar actos y efectos a partir de un marco normativo de

intenciones, de textos o de discursos. En tal caso, a partir de que la decisión ha sido tomada,

implementación se reduce a un asunto de poner en la práctica lo fórmula, ejecutar, dirigir

y administrar.

Agrega, los autores que se debe tener presente, que los que deciden actúen en la

escena política, los que ejecutan se desplieguen en los aparatos administrativos, haciendo

referencia a creencias:

“[…] La primacía jerárquica de la autoridad. La administración, fundamental para la implementación, es como una pirámide jerarquizada y centralizada donde los decisores se ubican en la cúspide y son obedecidos progresivamente hasta llegar a la base donde se encuentran los ejecutores, semejante a la burocracia como autoridad racional del Max Weber, donde el control jerárquico es suficiente para la ejecución. La distinción entre el universo político y el mundo administrativo. La actividad política incluye tanto a los responsables elegidos por votación como a los funcionarios, cada uno regido por sus normas específicas. El mundo administrativo no es un problema en sí ya que, el interés general, la neutralidad política y la profesionalidad son referencias objetivas. La búsqueda del principio de eficiencia. La optimización de los recursos y los resultados es un principio de la buena gestión diaria, donde la eficiencia se refiere a los métodos de trabajo, procedimientos científicamente establecidos a los cuales deben adherirse razonablemente los funcionarios. Corresponde al enfoque de Fayol de los años 1920 y

1930…” (Meny y Thoenig, 1991:p.15) El destacado no es del original.

Lo anterior denota una subordinación de la implementación (ejecución), al trabajo

y voluntad política, ya que, quienes deciden asignan al ejecutor, se presenta una

interacción entre política y ejecutor, vía procedimientos y el ejecutor actúa técnicamente

poniendo en práctica las indicaciones conforme a lo indicado por el decisor.

49

Sobre el punto Subirats et al indica;

“[…] esta fase, consiste en una adaptación del programa de la política a las situaciones concretas a las que deberá enfrentarse […] la implementación del programa político-administrativo (PPA)39a través de planes de acción (PA)40 y de los actos formales 41 que resulten de ello, y, finalmente […] Entendemos la implementación como el conjunto de procesos que, tras la fase de programación,

tienden a la realización concreta de los objetivos de una política pública…” (Subirats et al, 2008: p.44, 114,179)

Adiciona al coloquio, el señor Salazar Vargas, lo siguiente: “…La implementación hace

relación a la desagregación de esta decisión en términos de medidas específicas y su

correspondiente ejecución por parte de la administración pública…” (Salazar, 1999: p. 58)

Lo anterior permite inferir que el proceso de implementación conduce a un

problema de estrategia y de estructura, es decir, la forma de cómo se va implementar la

decisión y cuál es el andamiaje institucional que requiere la ejecución; lo que conlleva a

que surgen formas de competencia indirecta entre las entidades públicas a cuyo cargo está

la implementación de las PsPs.

5. Evaluación de la política. En relación con este punto Salazar Vargas, señala:

“[…] La evaluación consiste en contrastar en qué medida la acción del Estado ha producido determinados tipos de efecto o de impacto y si la política pública fue exitosa o no y por qué […]la actividad de comparar un determinado proceso o unos específicos resultados con propósitos u objetivos previamente establecidos o planteados […] significa entonces confrontar la validez de un determinado proceso […] Es posible evaluar toda política pública por lo menos en seis formas distintas:

39El programa de actuación político-administrativo (PPA) incluye todas las decisiones legislativas o reglamentarias, tanto del gobierno y la administración central como del resto de gobiernos y administraciones públicas, necesarias para la implementación de la política pública [...] La fase o producto PPA incorpora el conjunto de normas y actos reglamentarios que los parlamentos, los gobiernos y los organismos o autoridades a cargo de la implementación consideran necesarias para la aplicación de una política pública […] Las disposiciones del PPA designan las autoridades y los servicios administrativos competentes (actores públicos) así como las reglas institucionales necesarias para la implementación de la política pública…(Subirats et al, 2008: pp.114, 150,157) 40Los planes de acción (PA) establecen las prioridades de implementación en el espacio geográfico y social, así como en el tiempo. (Subirats et al, 2008: p.115) 41Los actos de implementación (outputs) incluyen todas las actividades y las decisiones administrativas de aplicación, incluso las eventuales decisiones de los tribunales administrativos. (Subirats et al, 2008: p.115)

50

recurriendo a los medios, los resultados, la eficiencia, el impacto, la satisfacción de

los usuarios y la evaluación participativa… ” (Salazar, 1999: pp. 58, 75-76)

En ese orden de Subirats et al, contribuyen argumentado.

“[…] En el ámbito de la evaluación, pueden distinguirse dos preocupaciones fundamentales. La primera es la concerniente al desarrollo de una metodología y de una «caja de herramientas» propia para la labor de evaluación [...] La segunda preocupación se centra en el proceso de evaluación y en su ejecución en términos de mejora de la gestión pública y de influencia sobre el proceso de toma de decisiones […] La perspectiva de la evaluación es también importante […]ya que, si se quiere saber cuál es el efecto de la política pública en el problema colectivo que pretende resolver, el conocer y medir los efectos de esa política resulta muy significativo […] pretende determinar los resultados y los efectos de dicha política en términos de cambios de conducta de los grupo-objetivos y en términos del grado de resolución del problema (lo cual tampoco está exento de filtros o posibles sesgos) […] la evaluación de los efectos verdaderamente inducidos por su implementación, permite a los actores implicados sacar lecciones de todo ello y, por así decirlo, «afinar el tiro»

(es decir, redefinir políticamente el problema público…” (Subirats et al, 2008: pp. 23-25, 44, 148)

Por su parte comparte, Meny y Thoenig, citan:

“[…] La evaluación es un gesto diario. Consisten en identificar y medir los efectos propios de una acción […] para saber si una intervención pública ha fracasado o ha tenido éxito, si el problema ha sido erradicado y resulto, en definitiva si se han alcanzado los objetivos […] oscila entre actitudes. La primera consiste en estudiar si, en un sistema político, hay organismos o medios que asuman una actividad de evaluación […] La segunda…, consiste para el analista, en elaborar los conceptos y los métodos que permita, precisamente, describir, explicar y valorar de forma

científica los resultados de la acción gubernamental…” (Meny y Thoenig, 1991:p.194)

Lo apuntado conlleva a tener presenta que si bien la evaluación es el medio que

permite la validación de los resultados de la PP, este debe tener dos elementos: el primero

el marco metodológico que permite mediante un proceso científico y metódico realizar la

función evaluativa y el segundo el referente institucional que encomiende la función de

evaluación a una entidad especializada, con independencia objetiva y funcional.

51

Una acción colateral de la evaluación, es el hecho que conlleva a construir una base

de información sobre lecciones aprendidas que a futuro, en procesos similares, pueden

hacer más efectivo la reformulación la PP; se convierte en un punto importante de atención

que permite corregir el camino y tomar las acciones correctivas en caso que la misma, no

responda de manera efectiva a solucionar el problema social originalmente expuesto.

A modo de conclusión, en este punto se puede decir que la elaboración de las PP un

proceso cíclico, no-lineal, donde si bien se trata de seguir el orden del ciclo descrito, el

contexto, los actores, los recursos, el tiempo, entre otros atenuantes puede hacer que el

mismo no se siga. Así Subirats et al, señala:

“[…] el desarrollo cronológico de la política no necesariamente sigue el orden de las diferentes etapas. Así, un programa puede empezar a llevarse a la práctica incluso antes de su formulación precisa, sobre todo cuando se trata de enfrentarse a nuevos problemas. También puede presentarse una ruptura en el proceso al surgir reformulaciones del problema público y de sus soluciones antes que las medidas

previstas inicialmente se apliquen y/o se evalúen…” (Subirats et al, 2008: p.46)

En tal caso las PP son mecanismos que nacen, se implementan y desarrollan en un

ambiente real de la vida social, dinámica y por sí cambiante, que tratan de dar respuesta a

una problemática social.

En su construcción, participan muchos actores que debe jugar “el juego del poder”,

lo que conlleva a echar mano a recurso y tácticas, que en algunas ocasiones pueden ser

consideradas desleales, con el fin de que su problema particular puede ser objeto de la

acción gubernamental; por ello este tipo de instrumento debe ser versátil, tener la

capacidad de adaptarse y reformularse, a efecto de respuesta oportuna a los diferentes

retos.

Pero, ante todo sirve de puente entre la ciencia política y la administración pública

y es el medio de comunicación del Estado. (Salazar, 1999: p. 194)

52

2.2.2. Tipos de Políticas Públicas

Sobre este punto Meny y Thoenig, advierte que la literatura científica sugiere una

variedad de posiciones. Las tipologías más corrientes utilizadas son las que clasifican la

acción pública en función de la teoría social que la estructura, por ejemplo, la elaborada

por Theodore J. Lowi (1964)42, que se acuña la naturaleza de la coerción que una política

pública introduce entre el Estado y el sujeto, así distinguir cuatro tipos de políticas públicas,

según se indica:

“[…] Una política reglamentaria es una acción pública que consiste en dictar normas autoritarias que afectan el comportamiento de los subordinados. El Estado obliga o prohíbe […] Una política distributiva es una acción mediante la cual el poder público concede una autorización a casos particulares especialmente designados. Una política redistributiva consiste en que el poder público dicta criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos o sujetos designados especialmente, sino a clases de casos o de sujetos […] Una política constitutiva se traduce en que la acción pública define

las reglas sobre las normas o acerca del poder…” (Meny y Thoenig, 1991:pp.99-100)

La anterior clasificación también es rescatada cita por Subirats (1992:p.85) y cita:

“…la aportación de Lowi supone un giro completo en la manera de abordar la relación entre poderes

públicos…”

Otro autor que hace referencia a dicha tipología, es Luis F. Aguilar Villanueva, con

la diferencia que las cita como “Arenas de Política” (Aguilar, 2003:p.101)

Por su parte Carlos Salazar Vargas (1999: pp. 47-55) agrega que la clasificación de

las políticas públicas es importante, ya que, permite establecer si estas son de una u otra

naturaleza a efecto de ubicarlas dentro de un contexto global. Cita el enfoque

estructuralista propio de la escuela latinoamericana (especialmente México y el Cono Sur)

presenta tres categorías: hegemónicas, transaccionales y de dominación.

Las primeras son aquéllas que reflejan con claridad los intereses del proyecto

político dominante y expresan los intereses predominantes de cada momento histórico.

42Libro: The state in politics: The relation between policy and administration.

53

Son las mega-políticas o políticas básicas que llevan toda la importancia, la mayor cantidad

de recursos y sobre las cuales es muy difícil negociar.

Las segundas, aquellas que son producto de la negociación entre sectores con poder

y sectores subordinados de la sociedad. Las políticas de dominación: van desde la

cooptación hasta las de represión pasando por las de marginación y las de neutralización.

Otra clasificación que este autor cita, son las tendencias del neo-marxismo,

presentadas por Janes OConnor 43 , presentando dos categorías: las políticas de

acumulación y las de legitimación. Las primeras, dirigidas a reproducir y acumular el capital

y canalizar el gasto estatal productivo (inversión): las políticas de infraestructura y las de

unidad social. Las de legitimación apuntan al control del orden interno y al mantenimiento

de la legitimidad social.

Finalmente, expone otras denominaciones como: por su procedencia (endógenas o

exógenas), ámbito de actuación (locales, regionales, nacionales y supranacionales), según

su carácter (cualitativas, cuantitativas), por su relevancia (primarias, segundarias

terciarias), de acuerdo con su objetivo (específicas, instrumentales) y por su respuesta

(positivas, negativas).

2.2.3. La Política Pública, en relación con el tema de control interno en Costa Rica.

Marco Normativo de Control en Costa Rica: El Imperio de la Ley.

El marco normativo44 en materia de control en Costa Rica, está conformado por la

Ley General de Control Interno No.8292 del 200245, como legislación superior en la materia;

asistido por las normas de control que emita la Contraloría General de la República, como

43 Economista estadounidense. The fiscal crises of the State y Cuba: its political economy. 44Conjunto general de normas, criterios, metodologías, lineamientos y sistemas, que establecen la forma en que deben desarrollarse las acciones para alcanzar los objetivos propuestos. Proporciona las bases sobre las cuales las instituciones construyen y determinan el alcance y naturaleza de su participación política y social. En el marco normativa regularmente, determina; los términos, condiciones, límites y características dentro de los cuales han de realizarse determinado tipo de acciones (técnicos, metodológicos, conceptuales, instrumentales y de procedimientos). 45 Publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 169 del 04 de setiembre de 2002.

54

ente rector en la materia, como dato curioso, a la fecha de esta investigación, dicha

legislación adolece de un reglamento46, como instrumento coadyuvante en la aplicación de

la misma.

Otras legislaciones supletorias en materia de control, tenemos: la Ley Orgánica de

la Contraloría General de la República No.7428 de 1996, Ley Contra la Corrupción y el

Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública No. 8422 del 2004 y otras que en alguna

medida tocan la materia, como: La Ley General de Administración Pública No.6227 y la Ley

No. 8131 de Presupuestos Públicos y Administración Financiera.

En relación con la Ley 8292, se transcribe algunos artículos que permiten

dimensionar la misma:

“…Artículo 1. Contenido y ámbito de aplicación: Esta Ley establece los criterios mínimos que deberán observar la Contraloría General de la República y los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno. Artículo 3. Facultad de promulgar normativa técnica sobre control interno: La Contraloría General de la República dictará la normativa técnica de control interno, necesaria para el funcionamiento efectivo del sistema de control interno de los entes y de los órganos sujetos a esta Ley. Dicha normativa será de acatamiento obligatorio y su incumplimiento será causal de responsabilidad administrativa. / La normativa sobre control interno que otras instituciones emitan en el ejercicio de competencias de control o fiscalización legalmente atribuidas, no deberá contraponerse a la dictada por la Contraloría General de la República y, en caso de duda, prevalecerá la del órgano contralor. Artículo8. Concepto de sistema de control interno: Para efectos de esta Ley, se entenderá por sistema de control interno la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los siguientes objetivos: a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de

las operaciones. d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico…”Ley No. 8292. Diario

Oficial de la República de Costa Rica, San José, Costa Rica, 04 de setiembre de 2002. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley No. 8292 (del 04 de setiembre de 2002). Ley General de Control interno, artículo No. 1, 3 y 8.

46 Los reglamentos permite determinar procedimientos y formas de ejecución de una ley, permiten el cómo y dónde y a la vez tiende a subsanar deficiencias u omisiones de la aplicación de la ley.

55

Con respecto a la ley7428, se reproduce:

Artículo 1. NATURALEZA JURÍDICA Y ATRIBUCIÓN GENERAL. La Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta Ley. Artículo 10 ORDENAMIENTO DE CONTROL Y FISCALIZACIÓN SUPERIORES. El ordenamiento de control y de fiscalización superiores de la Hacienda Pública comprende el conjunto de normas, que regulan la competencia, la estructura, la actividad, las relaciones, los procedimientos, las responsabilidades y las sanciones derivados de esa fiscalización o necesarios para esta. Este ordenamiento comprende también las normas que regulan la fiscalización sobre entes y órganos extranjeros y fondos y actividades privados, a los que se refiere esta Ley, como su norma fundamental, dentro del marco constitucional. Artículo 11. FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO DE CONTROL Y FISCALIZACIÓN SUPERIORES. Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley. Artículo 12. ORGANO RECTOR DEL ORDENAMIENTO. La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización. La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear. Ley No.

7428. Diario Oficial de la República de Costa Rica, San José, Costa Rica, 04 de setiembre de 2002. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley No. 7428 (del 04 de noviembre de 1994). Ley General de Control interno, artículo No. 1, 10, 11, 12.

En general, el ordenamiento en torno al control interno, se orienta a valorar en el

marco de la fiscalización, transparencia, rendición de cuentas, y sanas prácticas en las

actuaciones de los funcionario públicos, incluidos el Presidente de la República, Jerarcas de

los Superemos Poderes, mandos superiores e intermedios y demás servidores, orientado a

dar respuesta integral en el proceso de conducción gobernativa del país. Sin embargo, la

56

efectividad del citado diseño jurídico y su ejecución en la práctica depende de múltiples

factores de la realidad en que transita la gestión pública en nuestro medio.

Sobre el particular, al extrapolar lo expuesto en el caso específico del control interno

en el medio público costarricense, a excepción del marco normativo47 existente en materia

de control, el cual, puede considerarse como “PsPs Reglamentaria”, se adolece de otro tipo

de políticas públicas.

Si bien las leyes tienen una trascendencia considerable en cualquier sociedad, como

mecanismos de control que asegurar la legalidad de la acción pública y en materia de

control interno proporciona los elementos jurídicos, para efectos de desarrollo de dicho

marco de gestión en la Administración Pública costarricense; ha sido una constante que la

norma persigue la realidad, va detrás de ésta, ya que, la norma trata de tipificar conductas

ya expuestas, sea por las personas, grupos, culturas o sociedades.

En tal caso, la ley debe ser asistida por mecanismos no normativos, sean políticos,

administrativos u otros, que permita acrecentar la prevención de ciertos comportamientos

y una función más efectiva, acorde a la problemática y contexto actual.

La ausencia de una política pública de control, no reglamentaria, se hace evidente

al constatar que aun cuando existen cada vez más normativa, se supone más especializada,

se presentan cada vez, más casos de corrupción, aspecto que permite inferir un problema

y distorsiones del control en tono de la cosa pública.

En tal sentido Yves Meny y Jean Claude Thoenig, cita: “[…] cuando más multiplican los

gobiernos sus intervenciones, menos se traducen éstas en resultados […] El Estado no cesa de

47 El cual se dirige a: “La consecución se las siguientes categorías: a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier perdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o actos ilegales. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico”.

57

legislar, pero en la práctica no pasa gran cosa, o bien se produce lo contrario de lo esperado…”

(Meny y Thoenig, 1991:p.162)

El hecho que históricamente no se cuenta con una política pública en la materia de

control, entendiéndose como tal, la declaración manifiesta de un gobierno en afrontar y

solucionar problemas desligados del control como lo es la exigencia de una cultura de

rendición de cuentas y transparencia de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus

cargos, entre otros.

Por otra parte, es importante señalar lo indicado por el señor Carlos Salazar Vargas,

en relación con los vacíos de una política pública, que se cita de seguido:

“…Cuando no hay políticas o respuesta del Estado, otro actor o actores proceden a llenar este vacío. Dichos actores toman posición, dan o ejercen las correspondientes respuestas que el Estado no dio, con todas las consecuencias –positivas y negativas-

…” (Salazar, 1999: p. 194)

Lo anterior, extrapolado al contexto de gestión costarricense, infiere una debilidad

en proceso de control interno y un riesgo en sí mismo de fomentar “centros difusores de

control”, es decir, a pesar los esfuerzos realizados por la Contraloría General de la República

de estructura y planificar el sistema de control interno institucional, existen puntos dentro

de ese sistema donde se quebranta el principio básico del control.

A efecto de dimensionar lo anterior, se anotará el siguiente ejemplo. El 04 de julio

de 2013, el periodista Juan Carlos Mata, en el periódico La Nación titula: “Procuraduría de

la Ética exime a Laura Chinchilla por caso de vuelo a Perú en jet privado”.

Esta noticia surge, en relación con el viaje que hizo la Presidenta de Costa Rica

período (2010-2014) en compañía de dos de sus ministros, a Perú en mayo de 2013, con

motivo de asistir a la boda del hijo de uno de los vicepresidente de turno. A la vez, el viaje

se realizó en un avión inscrito a nombre de la empresa Petrolera THX, por un empresario

58

colombiano cuestionado en ese país por supuestos ligámenes con las redes del

narcotráfico.

En tal sentido, la noticia conduce a que un vacío legal impide a los abogados del

Estado revisar actos de la presidenta. Así el periodista Juan Carlos Mata, citando al

Procurador de la Ética Pública, Gilberth Calderón, indicó:

“[…] La ausencia de una ley que sancione a la presidenta de la República por actos contra la ética le impidió a la Procuraduría señalar eventuales faltas de la mandataria Laura Chinchilla por volar en un avión prestado en mayo […] a la presidenta no se la vincula con ninguna falta ética porque el marco jurídico actual no le permite a la Procuraduría revisar si Chinchilla actuó o no al margen del principio de probidad y de la ética pública […] En nuestro país no hay una ley que regule la responsabilidad administrativa que pueda tener un presidente de la República por

este tipo de actuaciones…” (Mata, 2013:p.12A)

Se agrega que por parte de otros funcionarios públicos que acompañaron en el viaje

a la Presidenta, cometieron faltas a la ética y violaciones de recibir colaboraciones de la

empresa privada, y por eso lo hemos comunicado, no obstante, la sanción depende de la

mandataria.

Lo comentado conlleva cuestionarse48 lo siguiente:

1. ¿Por qué ante eventuales actos individuo o funcionario público No. 1, no se puede

sancionar a este? Cuando el artículo No. 11 de la Constitución Política de Costa Rica,

dicta:

“[…] Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de

48 Cuestionamiento que se realiza a partir de un razonamiento hermenéutico, incorporando el razonamiento jurídico.

59

sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas…”.

Téngase presente que todo funcionario público deber ser objeto a escrutinio, por

parte de la autoridad competente, y en especial aquellos escogidos en elección popular

que por ética y moral deben rendir cuentas al pueblo.

En este sentido, se está emitiendo el mensaje que el Presidente de la República,

está por encima de la norma, que es inmune al control y escrutinio público; a pesar de que

actuó de igual forma que los otros funcionarios públicos que la acompañaron. Es decir: ¡a

ti sí, pero, a mí no!

2. A pesar que los otros funcionarios públicos, involucrados, en el caso de estudio de la

Procuraduría de la Ética, son objeto de sanción, la misma depende del criterio de la

Presidencia sobre el asunto ventilado. Aspecto que denota una incompatibilidad de

quien tiene que tomar la decisión final en un asunto que tuvo parte. ¿Es esa, en el caso

particular, la instancia pertinente?

El 07 de agosto de 2013, el Diario la Nación titula “Gobierno archiva informe de

vuelo de Chinchilla a Perú”, en ese sentido el periodista Esteban Mata, indica.

“…dos semanas después, el 16 de julio, la respuesta del Vicepresidente Alfio Piva fue archivar el caso. Sobre la decisión del Gobierno, Calderón dijo que su informe es la base para “iniciar un procedimiento disciplinario”, pero aclaró que no implica

obligación de la Presidencia de efectuar lo dispuesto…” (Mata, 2013:p.12A)

Lo comentado es una muestra más de la condición del control interno en la

administración pública costarricense y refleja un Estado con debilidad para asegurar a la

ciudadanía el comportamiento ético de los funcionarios públicos de alto rango, pone de

manifiesto una situación estructural y funcional que denota que por más técnico,

60

profesional, metódico y dinámico que sea un sistema de control interno, se ve

imposibilitado en su cometido.

Dichos vacíos en la normativa, o en la interpretación de esta, en asociación con la

ausencia de la cita política pública, fomentan, como ya se indicó, “centros difusores de

control” que en la práctica promueven la impunidad y la concusión de actos de los

individuos en la administración pública y un aumento de la corrupción en esa función.

Caso similar al anterior, donde se involucra a un alto funcionario público, lo

constituye la acusación por supuesto hostigamiento sexual contra el señor Oscar González

Magistrado de la Sala Primera, interpuesto por una jueza.

En su momento la Corte conoció la causa en contra del señor González y solicitó a

la Asamblea Legislativa la revocatoria del nombramiento del referido Magistrado. Sin

embargo, un informe del Departamento de Servicios Técnicos de dicho Ente Legislativo,

advierte que no se tiene la potestad para actuar conforme lo solicita la Corte.

En ese sentido crhoy.com noticias 24/749, indica:

“[…] no se podía sancionar ni suspender al Magistrado, debido a que existía una proceso en la Sala Constitucional abierto y, de igual manera, no hay un artículo en la Constitución Política que avale el acto de suspensión pese a que son los diputados quienes nombran a los magistrados […] De acuerdo con los expertos, la única manera de sancionar a un funcionario de esta índole es en el ámbito penal […] La situación de González abrió los ojos ante un vacío legal que podría dejar impunes faltas cometidas por magistrados y congresistas y sentó un precedente de cómo se debería actuar…”.crhoy.com noticias 24/7 (10 agosto 2013)

La anterior transcripción, permite colegir dos aspectos de interés para la

investigación: primero, el vacío legal existente que no permite analizar las actuaciones, en

49crhoy.com noticias 24/7 http://www.crhoy.com/causa-penal-seria-la-via-para-continuar-caso-contra-magistrado-oscar-gonzalez/˃ consultado el [10 de agosto de 2013]

http://www.crhoy.com/causa-penal-seria-la-via-para-continuar-caso-contra-magistrado-oscar-gonzalez/

http://www.crhoy.com/causa-penal-seria-la-via-para-continuar-caso-contra-magistrado-oscar-gonzalez/

61

este caso, de un representante de altos rango del Poder Judicial, encargado de la

administración de justicia en el país; segundo, el tema de la impunidad de altos funcionarios

públicos.

Los dos casos anteriores, permite evidenciar vacíos en temas de sanción de índole

administrativo, político, ético y moral; aspectos consustanciales en un sistema de control.

Otro ejemplo, lo constituyen el uso y abuso de las cláusulas de confidencialidad en

las diversas gestiones de los entes públicos, como práctica de diferentes gobiernos.

Al respecto el editorial del 01 de agosto de 2013, del Diario La Nación, en referencia

de las declaraciones del Ministro Carlos Roverssi, de eliminar las cláusulas de

confidencialidad incorporadas a los contratos de servicios de comunicación e imagen

firmados por casa Presidencial, indicando:

“[…] La medida es inobjetable, consistente con la transparencia y ajustadas a las mejores prácticas de la administración pública. Sorprende, más bien, que las cláusulas hayan existido […] hace bien en abril el gasto al escrutinio público […] Sin embargo, que las cláusulas hayan existido no deja de ser motivo de preocupación. Primero, porque no sabemos si han sido aplicadas en otros ámbitos y después porque dan fe de la prevalencia de una acción nociva para la democracia: muchos funcionarios se creen propietarios de la información relacionadas con los asuntos públicos […] La validez de la cláusula es cuestionable […] Este y cualquier gobierno debe tener clara la vulnerabilidad de los cláusulas de confidencialidad y el efecto nocivo de ser obligado a revelar un información que nunca debió permanecer oculta o, en su defecto, verse expuesta a las exigencias de transparencia de la opinión pública…” Diario La Nación, edición del 01 de agosto de 2013, Editorial, p. 32A.

Es interesante lo expresado, tanto por el editorial de La Nación como lo señalado

por el ministro Roverssi, en relación con el tema de las cláusulas de confidencialidad,

solamente el Ministro mencionado y la Presidente configuran un discurso en cuanto al uso

y gestión de los recursos públicos, quedando una evidencia inobjetable de lo nocivo que es

la práctica que han defendido algunos empleados públicos de alto rango, dañando con ello

la transparencia y rendición de cuentas en la función pública costarricense.

62

El primero, hace alusión a que la decisión en el tema, venga acompañada por la

gestión oficial de la Presidencia y la obligatoriedad para que toda entidad que administre,

use y custodie fondos públicos o de origen público, no puedan invocar o utilizar dicho

instrumento; aspectos que pueden lograrse en primera instancia, vía decreto ejecutivo y

en un mayor margen de acción y efectividad decreto legislativo.

El segundo, se refiere a laxa memoria de los gobierno en términos de lecciones

aprendidas, que vuelven a poner en la escena de la cosa pública y en especial del control

interno, el tema de la teoría expuesta y en uso, ya referida en el documento. Este y

cualquier otro gobierno, tiene la obligación de contar con los instrumentos necesarios que

permita de manera pertinente, efectiva y oportuna, conocer qué entidad pública en su

administración, uso y custodia de los fondos públicos o de origen público, emplea en sus

acciones contractuales el referido instrumento.

El Ministro aludido indica que no se sabe si han sido aplicadas en otros ámbitos,

afirmación que es tan nocivo para el control público, como el efecto en sí de su uso, ya que,

el ciudadano puede inferir que esa práctica es nueva, cuando no lo es.

Para el caso, citemos dos ejemplos de instituciones públicas que en el gobierno de

la Presidenta Laura Chinchilla, han utilizado tal instrumento. El Consejo Nacional de

Vialidad (CONAVI) y la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).

El primero en relación con los informes de supervisión de la ampliación de la

carretera Cañas-Liberia, ya que, la existencia de una cláusula de confidencialidad impide al

consorcio Cacisa-Euro estudios (CyE) hacer públicos los informes de supervisión de la

ampliación de la referida carretera, en tanto CONAVI no autorice su difusión.

63

Con respecto a la CCSS, el contrato suscrito con la empresa Price Waterhouse

Coopers, mantenía una cláusula de confidencialidad en relación con la selección de los

Gerentes de la Institución.

Un tercer ejemplo lo constituye las cláusulas de confidencialidad, que mantiene el

Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), en los contratos con los Proveedores de

servicios 900.

En un tema relacionado Nicos P. Mouzelis, agrega:

“[…] El control es difícil incluso en los países democráticos donde los ciudadanos pueden acudir a directamente a la cabeza de la administración y protestar contra los abusos de la misma. Las esferas más importantes de la actividad democrática están excluidas del control público y la ética de «secreto oficial» puede ser ampliamente aplicada incluso en los casos en que el carácter secreto no es realmente necesario. Esta persistente tendencia burocrática hacia el secreto, que Marx ha descrito tan vivamente, puede ser puede ser contemplada como un especie de autodefensa contra las críticas, eventualmente hostiles, de los administrados. También puede ser entendida en el sentido de una tendencia natural de todo funcionario a consolidar y extender su posición de poder…, todas estas tendencias, desplazan el poder de sus

centros legítimos…” (Nicos P. Mouzelis, 1975: pp.9, 28)

Lo anterior permite ver, que el tema del secreto en la administración pública es

histórico, utilizado de forma discriminada y generalizada, como un mecanismo ilegítimo

de poder que desplaza el mismo de sus centros legítimos. Sin embargo, se advierte lo

nocivo de la práctica para el proceso de control interno, el control público y la función en

general.

2.3. El Control Interno

El control interno es una construcción social. Así como el proceso administrativo, materias

inconclusas en una constante evolución y adaptación; su construcción demanda hoy, la

contribución ciudadana de distintas formas dentro de la sociedad.

64

2.3.1. Una nueva visión del control

Este control es un proceso social que hace parte de la vida cotidiana, de la cultura

de la sociedad, supera la dimensión de la norma jurídica y se constituye en un recurso

permanente, al cual, las personas, hombres y mujeres, pueden acudir como escenario para

regular las actuaciones gubernamentales frente a lo que es de interés público50.

En este orden de ideas y sobre la tesitura que el control es consustancial a las demás

fases del proceso administrativo, este se convierte en un “bien común para la sociedad”,

que encierra el dilema de su relación con la administración, el individuo y la colectividad,

se convierte en un “recurso intangible de propiedad colectiva”, que puede ser utilizado o

dejarse de utilizar, con las consecuencias, positivas o negativas, que resulte.

El control al dejarse de aplicar, sea por error, omisión o adrede, beneficia a uno o a

un grupo de individuos, pero el perjuicio por esa falta de aplicación es cubierto por todos

de manera colectiva.

Sobre los bienes comunes Eleonor Ostrom, indica:

“[…] La teoría convencional supone que cuando los individuos se enfrentan a un dilema debido a externalidades creadas por las acciones de otros, realizan solo cálculos estrechos y de corto plazo que llevaran a todos los individuos a dañarse a sí mismos y a los otros sin poder encontrar maneras de cooperar para superar el

problema…” (Ostrom, 2000:p. 10)

Agrega la autora que uno de los problemas de los bienes, es la internalización de

reglas en especial las de comportamiento y convivencia, alegando:

“[…] cuando un individuo ha internalizado plenamente una norma relacionada con el cumplimiento de promesa, tendrá vergüenza y culpa al romper una promesa

50 Véase en este sentido: Plan Nacional de Formación para el Control Social a la Gestión Pública. Una Propuesta Para Renovar Los Vínculos Estado Sociedad. Departamento Administrativo de la Función Pública Bogotá, D. C., Colombia. <http://www.minsalud.gov.co/salud/Documents/PLAN%20NACIONAL%20DE%20FORMACI%C3%93N%20PARA%20EL%20CONTROL%20SOCIAL.pdf> [visto el 23 de julio de 2013]

http://www.minsalud.gov.co/salud/Documents/PLAN%20NACIONAL%20DE%20FORMACI%C3%93N%20PARA%20EL%20CONTROL%20SOCIAL.pdf

http://www.minsalud.gov.co/salud/Documents/PLAN%20NACIONAL%20DE%20FORMACI%C3%93N%20PARA%20EL%20CONTROL%20SOCIAL.pdf

65

personal. Si se trata de una norma compartida, el individuo también estará expuesto a la censura social por llevar a cabo una acción que los demás consideran

incorrecta…” (Ostrom, 2000:p. 85)

Lo comentado permite pensar, que cuando una regla no es internalizada, el

individuo la convierte en una regla restrictiva que conlleva a un problema de cumplimiento

y por ende de control y fiscalización.

El control interno en Costa Rica, esta institucionalizado por medio de disposiciones

legales, básicamente la Ley General de Control Interno No. 8292, así como las normas de

control que emite la Contraloría General de la República (CGR), marco regulador indicado

en el aparte No. 3.2.3. La Política Pública, en relación con el tema de control interno en

Costa Rica. Marco Normativo de Control en Costa Rica: El Imperio de la Ley.

Si bien, como ya se indicó, el marco técnico–jurídico de control es importante, pues

sin este no se tendría, una línea normalizadora y el cómo controlar, auditar y fiscalizar, este

para que sean efectivos y eficientes deben ser aceptadas e interiorizadas por los

individuos, los grupos, la organización y la sociedad en general, que no pasan de ser un

conjunto de normas que se deben ejecutar, pero sin encontrar el verdadero sentido del por

qué hacer y en qué contribuyen.

2.3.2. Teoría de Control. El Control en el contexto de la investigación.

Bajo esta denominación se hace referencia al conjunto de conceptos

(constructos), modelos y sistemas que interrelacionados representan la visión del

control interno, lo que permite la fundamentación teórica del objeto de estudio.

En ese sentido para Robbins et al, el control puede definirse como: "[…] el proceso

de regular actividades que aseguren que se están cumpliendo como fueron planificadas y

corrigiendo cualquier desviación significativa." (Robbins, 1996: p.654)

66

Stoner et al, lo define de la siguiente manera: "[…] El control administrativo es el

proceso que permite garantizar que las actividades reales se ajusten a las actividades proyectadas".

(Stoner, 1996: p.610)

Por su parte Melinkoff, indica que el control "[…] Consiste en verificar si todo se

realiza conforme programa adoptado, a las órdenes impartidas y a los principios

administrativos […] Tiene la finalidad de señalar las faltas y los errores a fin de que se pueda

repararlos y evitar su repetición…". (Melinkoff, 1990: p.62)

A partir de las dos primeras perspectivas descritas, el control se concibe como la

actividad de verificación concomitante y posteriori, a partir de lo planificado, programado,

o el marco normativo y de obligaciones preestablecidas, de los procesos, operaciones y

transacciones de una organización, con una connotación dirigida a la inspección.

Las anteriores concepciones, poco han variado en relación con las expuestas por la

teoría clásica de la administración, donde el término va dirigido al control del trabajo y las

actividades, es decir, que este se ejecute de acuerdo con las normas y reglas establecidas

y según el plan definido.

Esta defunciones de control interno, no daba respuesta a interrogantes, como ¿Cuál

es la relación entre el control y los objetivos de la organización?, ¿quién es el responsable

del control? y ¿qué relación existe entre el proceso administrativo y el control?

La tercera visión, agrega una connotación más amplia a la de verificación, alude al

control como un instrumento que permite evidenciar desviaciones, lo que conlleva a la vez,

a proponer medidas correctivas que correspondan, por parte del analista , con el fin de

reorientar a la organización hacia el cumplimiento de los objetivos propuestos.

Samuel Alberto Mantilla B. et al, sobre el concepto indica:

67

“[…] El control no es patrimonio exclusivo de ninguna disciplina científica. El control es control, es una función relación que implica varios campos del conocimiento porque su aplicación no depende del control mismo, sino de aquellas esferas en la cuales se hace eficiente. El control es un conjunto de normas, procedimientos y técnicas a través de las cuales se mide y corrige el desempeño para asegurar la consecución de los objetivos y técnicas. Como conjunto constituye un todo, un QUE, esto es un objetivo. Por ello está ligado al poder (social, cultural, político, económico, religiosa, etc.). Por eso el control como tal busca asegura los objetivos. Por consiguiente, el control utiliza diferentes COMO, esto es distintos medio (métodos,

metodologías, procedimiento, técnicas)…” (Alberto Mantilla B. et al, 2005:pp.3-6)

La definición de este autor, permite ver un progreso, al indicar que la función del

control se mueve en diferentes campos del conocimiento, donde la vivencia de este no está

en sí mismo, sino en diferentes esferas de la vida cotidiana.

Por su parte el Informe COSO51 (corresponde a las siglas “Committee of Sponsoring

Organizations of Theadwey Comisión”), cuyo objetivo es proporcionar criterios parta la

implementación, desarrollo y evolución de sistema de control interno. Es un modelo

desarrollado en Estados Unidos de América. En ese ámbito el control se define como:

“[…] Un proceso efectuado por el consejo de administración, la dirección y el resto del personal de una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar un grado de seguridad razonable en cuanto a la consecución de los objetivos dentro de las siguientes categorías: a) Eficacia y eficiencia de las operaciones; b) Fiabilidad de la información financiera; c) Cumplimiento de las leyes y normas aplicables…” COSO (1997: p.16)

Entre los pros y contras que se atribuyen a dicha concepción el Dr. José Andrés Dorta

Velázquez52, cita:

51

Es un producto de la National Commission on Fraudulent Financia Reporting, conocida como Treadway Commission (integrada

organizaciones del ámbito de auditoría- fiscalización y financiero de los Estado Unidos de América, conformada por: el American

Institute of Certified Público Accountants AI CPA), la American Accounting Association (AAA), el Financial Executives Institute (FEI), el Institute of Internal Auditors (IIA) y el Institute of Management Accountants (IMA). 52 José Andrés Dorta Velázquez. Teorías Organizativas y los sistemas de control interno. <http://scienti.colciencias.gov.co:8084/publindex/docs/articulos/1692-2913/29/118.pdf> [consultado el 26 de julio de 2013].

http://scienti.colciencias.gov.co:8084/publindex/docs/articulos/1692-2913/29/118.pdf

68

Pros:

1. Emite un Marco integral del control interno53.

2. Desarrolla una concepción de control, que requiere producir un cambio de

mentalidad en los directivos y otros grupos de interés, los cuales han observado

históricamente el control interno como un mecanismo de defensa, obviando que lo

esencial es instaurar sistemas que ayuden a lograr los objetivos estratégicos y

operativos de la organización.

3. A pesar que posee una clara influencia de la auditoría financiera, permite una

acepción amplia del control interno, fuera del ámbito del control contable y

administrativo, cubre una posición más general en toda la organización.

4. Asume que el control interno es una práctica social desarrollada en todos los

ámbitos organizativos, esto es, un proceso o una multiplicidad de procesos

omnipresente e inherente en la planificación, dirección y supervisión de la gestión

de una entidad.

5. Aporta un concepto dinámico, de actuación preventiva, que opera continuamente

con el propósito general de encauzar la acción, como un instrumento de gestión

necesario para el logro del éxito de la organización.

6. Pone énfasis que el control no sólo es realizado por la dirección sino también por

todas y cada una de las personas, debiéndose adecuar no sólo a aspectos técnicos

sino también a valores que definen la cultura organizativa.

Contras

1. Por el hecho que el Informe COSO, posee una clara influencia de la auditoría

financiera, existe una preeminencia en relación con la información financiera;

53En este marco de referencia se especifican las categorías de objetivos que se pretenden lograr, los elementos o componentes que condicionan su consecución y las limitaciones asociadas a su eficacia, así como las funciones y responsabilidades de las distintas partes implicadas, estas últimas no forman parte del cuerpo principal del informe y, por tanto, no constituyen una recomendación de este modelo.

69

hecho que puede resultar problemático en las organizaciones públicas y sin ánimo

de lucro en las que la información no financiera tiene una gran relevancia.

2. Muchos auditores tienen incertidumbre de cómo encajar los principios del modelo

con los conceptos y normas de auditoría, ya que, el control tradicionalmente ha sido

observado como un proceso orientado hacia la actividad, mientras que COSO

adopta una perspectiva de gestión centrada más en los resultados, que en el

proceso.

Finalmente, Dorta agrega que a pesar que en las organizaciones públicas la

aparición de tal proceso, no sea tan evidente, como consecuencia de su diferente

naturaleza jurídico-política, se está frente a un cambio estratégico en el que las entidades

del sector público están transformando de forma notoria su forma de actuar.

En este proceso de transformación, los sujetos implicados están demandando que

los sistemas de gestión públicos actúen con mayor eficacia y eficiencia, sin merma de la

legalidad vigente y proporcionando paralelamente una información relevante y fiable. Así

mismo, el dinamismo y complejidad del entorno en el que operan las organizaciones

actuales exigen un diseño organizativo flexible en el que la información no financiera juega

un papel sin precedentes que parece no haber calado en los postulados de este marco

conceptual.

Lo anterior permite colegir que el control debe moverse junto al contexto, entorno,

espacio y tiempo, no debe, ni puede ser estático, por el contrario debe tener la capacidad

de adaptarse sin perder su esencia de gestión.

Otra visión del control la define el modelo canadiense desarrollado por el Criterial

of Control Committee (CoCo), bajo el auspicio del Canadian Institute of Chartered

Accountants (CICA54), que cita:

54Instituto Canadiense de Auditores Certificados

70

“[…] Una persona desarrolla una actividad bajo la compresión de un propósito (los objetivos a lograr) y apoyado por un conjunto de capacidades (información recursos, otros medios y habilidades. La persona necesitará un sentido de compromiso para desarrollar la actividad bien en el tiempo. La persona supervisará su actuación y el entorno para conocer la mejor manera de realizar la tarea y decidir qué cambios

debe hacerse…” (CICA CoCo, 1995: pp.20-31)

Esta visión plantea el ciclo de entendimiento básico del control, según CoCo,

estableciendo cuatro elementos básicos: propósito, compromiso (confiabilidad y valores),

aptitud, evaluación y aprendizaje. Permite ver una visión humanista de la organización,

reconociendo la importancia de factores psicológicos y sociales, que pueden determinar el

comportamiento humano55.

En esa línea de ideas, en el medio costarricense el artículo octavo de la Ley General

de Control Interno, hace referencia a

“La serie de acciones diseñadas y ejecutadas por la administración activa para proporcionar una seguridad razonable en torno a la consecución de los objetivos de la organización, fundamentalmente en las siguientes categorías: a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal; b) Confiabilidad y oportunidad de la información; c) Eficiencia y eficacia de las operaciones; y d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico.” Ley No. 8292. Diario Oficial de la República de Costa Rica, San José, Costa Rica, 04 de setiembre de

2002. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley No. 8292(del 04 de setiembre de 2002). Ley General de Control interno, artículo octavo, incisos a), b) y c).

La anterior transcripción, permite inferir una comparabilidad y normalización con la

visión del informe COSO y CoCo, en términos de los objetivos del control interno.

Este enfoque hace énfasis en los factores sociales y culturales presentes en el

contexto institucional, ya que, parte del principio, que es el comportamiento individual

quien define en última instancia la eficacia de los métodos de control elegidos en la

dinámica de gestión. De igual forma el control se constituye en un mega proceso de

55Ibíd. nota No. 18.

71

información que permite, desde una perspectiva de oportunidad, confiabilidad y utilidad,

dar un insumo en la toma de decisiones.

Lo anterior conduce a pensar que el control es un proceso social, así como el

proceso administrativo en continua construcción; pensado, ejecutado y evaluado por

personas y para personas que ejecutan actividades, procedimiento, procesos, proyectos,

programas y cualquier otra acción administrativa, política o de la actividad humana, sería

una error entender el control como un proceso netamente técnico de aplicación de

normativa, de inspección o de seguimiento. El control es vivido por los funcionarios y

servidores que laboran en la organización, donde se intercepta con procesos formales

como informales, por lo que los factores culturales, organizativos, humanos y grupales son

un factor crítico en la ejecución de ese control.

Como se puede inferir, el control es objeto de varias clasificaciones; sin embargo,

se debe adicionar a las ya expuestas, la que se encuentra en el voto N° 5445 del 14 de julio

de 1999 de la Sala Constitucional, con motivo de la acción de inconstitucionalidad que

interpusiera el ciudadano Johnny Araya Monge, entonces Alcalde de la Municipalidad de

San José, que en lo que interesa, dicta:

“[…]La doctrina más calificada señala que el control o fiscalización que se realice en la Administración Pública puede ser clasificado desde tres puntos de vista fundamentales: a) en cuanto al momento o tiempo en que se realiza con relación al acto o comportamiento, lo que reviste carácter preventivo o represivo, según sea el caso; el cual, también, puede presentarse de tres maneras diferentes: el control anterior ("a priori"), que en realidad funciona a modo de autorización para el acto o contrato y actúa como condicionante de validez, de manera que cuando el acto sometido al examen no sea conforme a lo debido, proceda, según sea el caso, la suspensión o sustitución; el control posterior ("a posteriori"), que es en realidad una aprobación de lo actuado por la Administración, y constituye un requisito de eficacia del acto; y el control concomitante, que se verifica en todo el proceso, a modo de una verdadera fiscalización de la actuación de los entes públicos, constituyéndose en requisitos de validez y eficacia al mismo tiempo; b) en cuanto a la iniciativa del control, si es a petición de parte (recursos) o actuación de oficio (vigilancia); y c) en cuanto al objeto que se pretenda lograr con el control o fiscalización, si es de legitimidad o legalidad, si se pretende impedir o reprimir la violación de normas legales, o de oportunidad, en cuanto examina la conveniencia o mérito de lo

actuado…” (Sala Constitucional de Costa Rica, 1999:p.66)

72

Agrega dicho Tribunal Constitucional (1999: pp.67-68), que en toda organización

administrativa debe existir un sistema de control o medios de fiscalización de esa actividad,

lo que la dota de un conjunto de garantías de legitimación y de verificación de oportunidad

y legalidad, a la vez que logra la eficiencia y moralidad de su funcionamiento. En términos

generales, este mecanismo de control contiene siempre un ingrediente lógico, que es la

verificación de la conformidad del acto o actividad con un patrón normativo de conducta,

y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto de voluntad, dirigido a

permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean correctos o

contrarios a derecho.

Sobre el tema de control, direccionada a la organización y la burocracia, Nicos P.

Mouzelis, cita:

“Desde un punto de vista tan general, resulta que lo que hace a una organización más o menos burocrática no es simplemente la aparición de reglas, sino la calidad, la naturaleza de las mismas […] Para racionalizar y hacer eficiente un aparato administrativo es preciso dirigir y controlar el comportamiento de sus miembros por medio de reglas racionales […] Ahora bien, como esta reglas no se refieren a materias o instrumentos inertes sino a seres humanos, individuales completas, no pueden llegar a contralar completamente la situación, esto es, a dirigir exactamente las actividades de la organización hacia la consecución de los fines preestablecidos. Los individuos siempre tienen fines propios, que no siempre son coincidentes con los de la organización […] Resulta, así, evidente que los fines individuales pueden entrar en conflictos con los de la organización, poniendo en riesgo el esquema y los objetivos preestablecidos […] es decir, que las normas formales pueden entrar en desacuerdo o conflicto con las reglas informales de conducta emergidas espontáneamente en el proceso e interacción social…, los miembros de la organización no cumplen automáticamente las reglas formales. La ejecución de esta es siempre problemática e imprevisible..., lo que explica la consecuencia imprevista de la acción y del

control…” (Nicos P. Mouzelis, 1975:pp.46, 48, 68)

La anterior transcripción permite ver una visión formalista del control, a partir de

las reglas56, así como, la calidad, naturaleza y racionalidad de las mismas; donde esta van

56Mouzelis (1975:p.63), citando a Robert K. Merton, indica. “…si como Weber creía, el control normativo estricto favorece la seguridad y permite prever el comportamiento del burócrata, no es menos cierto que también provoca su falta de flexibilidad y la tendencia a desviar los medios de los fines. En realidad, la insistencia en conformidad a las normas, en la estricta observancia de las mismas, puede inducir al funcionario a confundir la verdadera naturaleza de las reglas de procedimiento, que de simples medios, pueden llegar a ser consideradas como un fin en sí mismas…”

73

dirigidas a personas, funcionarios con un proceso cognitivo complejo, construido con base

de una perspectiva de: género, clase social, valores, marco teórico e intereses; que puede

entrar en conflicto con las reglas formales de la organización.

Lo expuesto enfatiza que si bien el control se basa en reglas, también es un proceso

definido, ejecutado y dirigido por y para personas y que su cumplimiento no es automático.

Esto permite inferir la importancia de que la norma sea interiorizada por el funcionario,

que la haga parte de ese filtro cognitivo.

En esa línea de ideas el señor Mouzelis, agrega:

“Por ejemplo, cuando el teórico tradicional examina el aspecto de control de la ordenación, tratará de darnos una definición de lo que el control directorial es o debería ser; podría también procurarnos una análisis o descripción prolijos de los diversos tipos o técnicas de control existente, y hasta formular nuevos principios para la práctica eficiente del control. Podrá, en último extremo examinar las relaciones de control con las demás partes de la estructura organizacional…, pero el teórico tradicional nunca nos dará (no lo intentará siquiera) la descripción de un proceso de control completo- de una serie concreta y realmente existente de comportamientos- ni mucho menos su explicación (esto es, por qué toma el control una forma particular en una situación concreta, cómo se relaciona con los otros aspectos, no solo formales, de la organización y con el contexto cultural general de ésta, cuál es el impacto de determinada técnica de control sobre el controlador y los controlados…)”

(Nicos P. Mouzelis, 1975:p. 99)

Es significativo analizar cómo el autor presenta una cara de control hartamente

estudiada, y otra apenas considera, donde el control se relaciona con el individuo y el

contexto, donde su efectividad y legitimidad dependerá de su construcción, individual,

social y colectiva, más que de la formulación de una ley.

2.3.3. Tipos de control

Indica Moisés Solano Mojica (2008:pp.41-44), que los controles se diseñan con la

finalidad de evaluar aspectos claves dentro de la organización; lo que permite inferir que

existen controles, según sea la naturaleza de la industria y la organización.

74

En ese sentido la literatura es abundante, pudiéndose apreciar un caleidoscopio de

clasificaciones, sin embargo, es importante asociar esta a un criterio, entre ellos se pueden

citar: dependencia, temporalidad y contenido, alcance, responsabilidad y función, según

se aprecia en el siguiente esquema.

Tabla No. 4: Tipos de control, según su criterio de aplicación.

Criterio Tipo de control

Dependencia Interno Externo **

Temporalidad y Contenido

Previo (Preventivo)

Durante o de ejecución (Detectivo)1 Posterior2

Alcance Legalidad Regularidad **

Responsabilidad Judicial No judicial **

Función Controles de Gestión

Controles Administrativos

Controles Contables

Grado de exhaustividad y el tipo de pruebas

Formal Material **

Fuente: Andrés. Revista española de control externo, Vol. 1, Nº 1, 1999, págs. 35-58. <http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=201198> [Consultada el 26 de julio de 2013] Notas: 1/ Se denomina también sucesivo. 2/Se denomina también consuntivo.

A continuación se presentan algunas definiciones:

Previo (Preventivo): Es el tipo de control que se da antes de la ocurrencia, es decir,

durante la programación y planificación de los procesos, procedimientos y actividades,

debe ser conocido por el personal con antelación. En vez de esperar los resultados y

compararlos con los objetivos es posible ejercer una influencia controladora sobre las

actividades por adelantado.

Son deseables debido a que permiten a la administración evitar problemas en lugar

de tener que corregirlos después, este tipo de control requiere tiempo e información

oportuna y precisa que suele ser difícil de desarrollar.

http://dialnet.unirioja.es/servlet/revista?codigo=1217

http://dialnet.unirioja.es/servlet/ejemplar?codigo=19746

http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=201198

75

Durante o de ejecución (Correctivo): Se ejerce de forma continua mientras dura el

proceso de realización de la actividad. Consiste en la revisión y vigilancia de las actividades

y tareas durante la realización de las mismas.

La forma mejor conocida del control concurrente es la supervisión directa. Cuando

un administrador supervisa las acciones de un empleado de manera directa, el

administrador puede verificar de forma concurrente las actividades del empleado y corregir

los problemas que puedan presentarse.

Posterior: Este tipo de control se da una vez concluidas las actividades, tiene como

objetivo evaluar lo realizado de acuerdo con lo planeado.

Controles de Gestión: Implica considerar el desarrollo del mismo, en su ámbito

administrativo. Sistema dinámico e importante para el logro de metas organizacionales,

dichas metas provienen inicialmente del proceso de planeación como requisito básico para

el diseño y aplicación del mismo, dentro de ciertas condiciones culturales y

organizacionales.

Controles Administrativos: Función administrativa que hace parte del proceso

administrativo junto con la planeación, organización y dirección, y lo que la precede.

Controles Contables: Comprende el plan de la organización y los registros que conciernen

a la salvaguarda de los activos y a la confiabilidad de los registros contables. Estos tipos de

controles brindan seguridad razonable

Control Formal: Este control se limita al examen de la corrección formal de los documentos,

las cuentas y sus justificantes.

76

Control Material: En este control se efectúan comprobaciones en el momento, con el

propósito de comprobar sobre el terreno la realidad material o física de determinadas

operaciones.

2.3.4. Conceptualización del control dentro de la investigación.

Indica Antonio Luis Hidalgo Capitán, citando a Heráclito (2003:p. xxxi) que uno no

puede bañarse dos veces en mismo río, porque la segunda vez, ni el río es el mismo y ni

uno es el mismo, ya que, todo fluye y todo cambia. En tal sentido el Eugenio Ramírez

(2011:p.5), indica: “…En la actual época del conocimiento la única constante es el cambio

constante, es decir, lo único que no cambia es el cambio”.

En lo que corresponde a la presente investigación, lo anterior se aplica, en el sentido

de cómo fluye el concepto de control en la administración pública y como ese contante fluir

conduce al cambio, a efecto que el concepto y la aplicación práctica de éste responda a la

dinámica de las necesidades que se presentan en cada época.

En tal sentido, a partir de este punto se tendrá como control interno “La supervisión,

vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública. Conlleva la aplicación

de normas, políticas y procedimientos técnicos, con el objeto de monitorear, y verificar la

gestión de los recursos y bienes del Estado”.

Como control correctivo, se asumirá: Cuando las actividades que se realizan no

logran los resultados esperados, permiten establecer condiciones para poner en marcha la

acción correctiva. El objetivo en este caso es indicar cuándo, cuánto, cómo y dónde debe

ejecutarse la corrección; la acción que ajusta las operaciones a los estándares

preestablecidos es la esencia del control preventivo. Este control puede desarrollarse

durante el proceso de forma concomitante o posterior al mismo.

77

El control preventivo: Modalidad de control que implica la acción de observar el

desarrollo de determinados actos de la administración pública, con el fin de: 1. Alertar de

la existencia de riesgos que pudiera afectar la transparencia, probidad o cumplimiento del

marco normativo. 2. Disuadir conductas que conlleve a actos de corrupción. 3. Monitoreo

del Entorno, recabar información para fines de control posterior. Esta visión permite

identificar problemas a medida que surgen y toman acción inmediata y automáticamente

antes de que ocurra el resultado final.

En el siguiente esquema, se puede observar, el control según su momento de

ejecución, es importante tener presente, que mientras más comprometida esté la

organización a una cultura de control, menor será la necesidad de controles directos, como

los que se presentan en el control correctivo y defectivo.

Figura No. 8: El control según su momento de ejecución.

Fuente: Elaboración propia, con base en los conceptos de control interno.

2.3.5. Ecosistema del Control: Origen del Control en Costa Rica

Las organizaciones actuales se desempeñan en un contexto caracterizado por el

cambio constante y, en consecuencia, por retos siempre nuevos. Como respuesta, el

Entrada

Entrada

EntradaProceso

Proceso

Proceso? Salida

? Salida

Salida ?

Punto de control

Punto de control

Punto de control

PREVENTIVO

DETECTIVO

CORRECTIVO

Adecuación

Adecuación

Adecuación

78

control interno ha pasado de tener un énfasis en los asuntos contables, financieros y de

mera vigilancia, a ser un sistema que se enfoca en temas estratégicos y en la capacidad de

las instituciones para lograr los objetivos que se han trazado. Por ello, se ha convertido en

una herramienta vital para las organizaciones57.

Dicha evolución se da a partir de diversas situaciones y cambios en el contexto

internacional, pero llama la atención, los nuevos enfoques de gestión pública que

promueven cambios orientados, principalmente, a: Fortalecimiento del ámbito de control

con base en una mayor claridad en la responsabilidad y la facultación (empowerment) de

los cuerpos administrativos. Promoción de una gestión centrada en el desempeño, en la

cual se vincula el accionar con el cumplimiento de objetivos, fomento de una mayor

rendición de cuentas, particularmente en relación con la ciudadanía; todo orientado a la

búsqueda del buen gobierno.

En el caso de Costa Rica, el origen del control y su influencia posterior, tiene como

fuente referente la legislación anglosajona estadounidense, caso concreto:

1. General Accounting Office (GAO), institución de los Estados Unidos de América,

que corresponde fiscalizar los fondos federales.

2. La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI).

3. El Informe COSO (corresponde a las siglas “Committee of Sponsoring

Organizations).

4. Informe COSO-ERM: Administración del Riesgo Empresarial (2004).

5. El Informe COCO (Canadá): Criterios de Control (1995).

6. Ley Sarbanes-Oxley (Ley de Reforma de la Contabilidad Pública de Empresas y

de Protección al Inversionista).

57Curso Modular sobre CONTROL INTERNO. Introducción: CONCEPTOS BÁSICOS SOBRE CONTROL INTERNO. Contraloría General de la República.

79

2.3.5.1. Actores: Comunidades que participan en el proceso de control en el

sector público.

En ese orden de ideas, con el fin de determinar el origen, la tendencias, los actores,

las relaciones y el poder entre ellos, se presenta el siguiente análisis de las diferentes redes

que participan en el control interno de Costa Rica que a la postre, se funcionan en un red

sicotécnica. Es así que se identifican tres grupos o comunidad, según se describe a

continuación.

2.3.5.1.1. 1° Comunidad. Origen Internacional y Globalización del Control.

Esta comunidad está conformada por organizaciones expertas en control interno y

temas afines, y a partir de su conformación han logrado agremiar a los países interesados

en esos tópicos. Puede considerarse como una comunidad epistémica (teórico, académico,

técnico, entre otros). Entre las más relevantes y mayor influencia, tiene:

1. La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) es la

organización central para la fiscalización pública exterior. Desde más de 50 años la INTOSAI

ha proporcionado un marco institucional para la transferencia y el aumento de

conocimientos para mejorar a nivel mundial la fiscalización pública exterior y por lo tanto,

fortalecer la posición, la competencia y el prestigio de las distintas EFS en sus respectivos

países.

La INTOSAI es un organismo autónomo, independiente y apolítico. Es una organización no

gubernamental con un estatus especial con el Consejo Económico y Social de las Naciones

Unidas (ECOSOC). Actualmente cuenta con 190 miembros de pleno derecho y 4 miembros

asociados.

2. El Informe COSO (corresponde a las siglas “Committee of Sponsoring Organizations of

the Treadwey Commisión”) es un documento que contiene las principales directivas para

80

la implantación, gestión y control de un sistema de Control Interno, publicado en EE.UU.

en 1992, surgió como una respuesta a las inquietudes que planteaban la diversidad de

conceptos, definiciones e interpretaciones existentes en relación con el tema. Plasma los

resultados de la tarea realizada durante más de cinco años por un equipo de trabajo,

constituido desde 1985, integrado por representantes de las siguientes organizaciones:

American Accounting Association (AAA) / American Institute of Certified Public

Accountants (AICPA) / Financial Executive Institute (FEI) / Institute of Internal Auditors (IIA)

/ Institute of Management Accountants (IMA).

Su objetivo se centró, en definir un nuevo marco conceptual del control interno,

capaz de integrar las diversas definiciones y conceptos que venían siendo utilizados sobre

este tema, logrando así que, al nivel de las organizaciones públicas o privadas, de la

auditoría interna o externa, o de los niveles académicos o legislativos, se cuente con un

marco conceptual común, una visión integradora que satisfaga las demandas generalizadas

de todos los sectores involucrados.

2.3.5.1.2. 2° Comunidad. El Control en Costa Rica.

Esta comunidad se conforma por la necesidad de valorar la tendencia que marca, la

comunidad epistémica internacional en el tema. En nuestro país la institución que marca

el paso y ente rector es la C.G.R.

El artículo 1 de la Ley Orgánica de dicho ente, Nº7428, hace referencia a la

naturaleza jurídica y atribución general del mismo, como un órgano constitucional

fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control superior de la

Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización. Por otra parte, el artículo 4 de la ley

precitada señala el ámbito de su competencia, establece que ese Órgano Contralor ejercerá

su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública.

81

Además, los criterios que emita la Contraloría General de la República, en el ámbito

de su competencia, serán vinculantes para los sujetos sometidos a su control o fiscalización.

Los artículos 59 y 60 de la referida ley orgánica, definen el ordenamiento de control

interno como el conjunto de normas que regulan el control dentro de un ente, empresa u

órgano público, el jerarca del ente, empresa u órgano público, primordialmente, y el titular

subordinado de cada órgano componente será responsable de establecer, mantener y

perfeccionar sus sistemas de control interno. Además señalan que las normas que dicte al

respecto la Contraloría General de la República, serán guías de acatamiento obligatorio

para la administración responsable de implantar y operar el sistema.

Esta comunidad puede tenerse, como un grupo técnico-jurídico en la materia, y está

conformada por tres grandes grupos de actores, según se indica.

1°Conjunto de Actores: Aquellos que formulan, aprueba, informan, sensibilizan y capacitan

sobre la normativa de control interno en nuestro país. En ese sentido se tienen; a la CGR,

mediante la dependencia denominada “Secretaría Técnica”.

Dicho Órgano, emite directrices y normativa técnica en la materia, así como

formular los proyectos de ley en tal sentido, aspecto que según con nuestro marco

normativo debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa, poder que se convierte en otro

actor.

En este punto, es interesante analizar ¿por qué se toma la decisión de control en

nuestro medio y cómo se logra tal proceso? Además ¿cómo se sensibiliza, informa,

comunica y capacita sobre los cambios y la nueva normativa?

En tal sentido, la Secretaria Técnica de la CGR, a partir de los cambios y la evolución

que se experimenta a nivel internacional en el tema, inicia un diagnóstico a lo interno de

las instituciones públicas, a efecto de establecer en el ámbito: jurídico, administrativo,

82

técnica, tecnología, entre otros, los vacíos que se presenta en la práctica, y así estudiar, si

los cambios suscitados en el exterior pueden contribuir a solventar dicho déficit y la forma

de su adaptación a nuestro medio.

Al respecto, se comunica a la Administración Activa (constituida por los Jerarcas,

Titulares Subordinados, funcionarios con poder de disección) y las Auditoría Internas, sobre

el referido proceso, aplicándose un cuestionario o encuesta dirigida, con el propósito de

establecer qué normativa, o articulado de ésta deber ser: mantenerse, derogarse o

actualizarse.

Posteriormente se prioriza los resultados y se forma un tipo de grupo de trabajo,

conformado representantes de la Administración, las Auditoría Interna y otros, con el fin

de consensuar la agenda de temas, lo que da como resultado un borrador de proyecto, el

cual se presenta al Contralor y Sub contralor de turno, mismo que puede ser aprobado en

definitiva, o ser objeto de ajustes.

Una vez corregido, se aprueba, comunica e informa, mediante la publicación en el

diario oficial “La Gaceta”, vía circulares y oficios. Concluido el punto anterior, se inicia con

el proceso de sensibilización y capacitación, a través de charlas, cursos y talleres dirigidos

a los actores que deben ejecutar y fiscalizar la norma.

En el caso de un Ley, esta debe ser aprobada, como se indicó, por el Poder

Legislativo, para lo cual el ente Contralor envía a la Asamblea la propuesta o la iniciativa

convirtiéndose en un proyecto de ley. En el caso de la Ley General de Control Interno No.

8292 del 27 de agosto del 2001, se le asignó el expediente No.14.31258

2°Conjunto de Actores: Los que ejecutan la normativa, básicamente los Jerarcas, Titulares

Subordinados y funcionario de las Instituciones públicas: Poderes de la República: Ejecutivo

58Oficio No. ST-144-04-2002. Informe técnico a cargo del Lic. Rommel Morales Cooper.

83

(18 Ministerios, 79 Órganos adscritos a esos Ministerios, 3 Órganos adscritos a la

Presidencia), Legislativo, Judicial. Así como, el Tribunal Supremo de Elecciones, 34

Instituciones Autónomas, 12 Órganos adscritos a Instituciones Autónomas, 8 Instituciones

Semi Autónomas, 25 Empresas Públicas, 47 Entes Públicos no Estatales, 1 Entes

Administradores de Fondos Públicos, 81 Municipalidades, 8 Consejos Municipales de

Distrito y 1Empresa Municipal, un total de 329 entidades59.

Estos actores (Jerarca, Titulares Subordinados y funcionarios en general),

conforman lo que se denomina “Administración Activa”, la cual desde una perspectiva

funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la

Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes

de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última

instancia (artículo No. 2, inciso a) de la Ley General de Control Interno, No. 8292).

En esa línea, en los incisos c) y d) del artículo referido en el párrafo anterior, cita:

Jerarca: superior jerárquico del órgano o del ente; ejerce la máxima autoridad dentro del

órgano o ente, unipersonal o colegiado. Titular subordinado: funcionario de la

administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar

decisiones.

El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar,

adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del Sistema de Control Interno (SCI), las

actividades de control pertinentes, las que comprenden las políticas, los procedimientos y

los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el

fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales. Dichas actividades deben

ser dinámicas, a fin de introducirles las mejoras que procedan en virtud de los requisitos

que deben cumplir para garantizar razonablemente su efectividad.

59 MIDEPLAN. Área de Modernización del Estado, marzo 2013. <http://www.mideplan.go.cr/>[consultado el 29 de setiembre de 2013]

http://www.mideplan.go.cr/

84

El ámbito de aplicación de tales actividades el control debe estar referido a todos

los niveles y funciones de la institución. En ese sentido, la gestión institucional y a operación

del SCI debe contemplar, de acuerdo con los niveles de complejidad y riesgo involucrados,

actividades de control de naturaleza previa, concomitante, posterior o una conjunción de

ellas. Lo anterior, debe hacer posible la prevención, la detección y la corrección ante

debilidades del SCI y respecto de los objetivos, así como ante indicios de la eventual

materialización de un riesgo relevante.

Los funcionarios de la institución, de conformidad con las responsabilidades que

competen a cada puesto de trabajo, deben realizar de manera oportuna, efectiva y

observando las regulaciones aplicables, las acciones pertinentes que les correspondan y

atender los requerimientos para el debido diseño, implantación, operación, y

fortalecimiento de los distintos componentes funcionales del SCI.

3°Conjunto de Actores: Los que fiscalizan el cumplimiento del control interno, básicamente

las Auditoría Internas (denominadas en las Universidades como Contralorías) y

Departamentos de Fiscalización del ente Contralor.

En tal sentido el artículo No. 21 de la Ley General de Control Interno, ya referida,

establece el concepto funcional de auditoría interna, señalando:

“La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a las prácticas sanas”. Ley No. 8292. Diario Oficial de la República de Costa

Rica, San José, Costa Rica, 04 de setiembre de 2002. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, Ley No. 8292 (del 04 de setiembre de 2002). Ley General de Control interno, artículo No. 21.

85

Por lo anterior, las Auditorías Internas, deben brindar servicios de auditoría interna

orientados a fortalecer el SCI, de conformidad con su competencia institucional y la

normativa jurídica y técnica aplicable. Aspecto que cobra relevancia, en razón que el

aparato Estatal sujeto a fiscalización por parte de la Contraloría es de una gran dimensión,

cobra relevancia el rol que ejercen las Auditorías Internas como unidades de fiscalización

interna dentro de cada sujeto de la Hacienda Pública.

2.3.5.1.3. 3° Comunidad. Aprobación de una Ley de Control Interno

La orientación de la comunidad en este caso, es política, de gobernanza e intereses,

en ella participa básicamente los Diputados que conforman la comisión designada para

dictaminar el proyecto, las diversas personas de la sociedad civil y funcionarios públicos

que son llamados en su condición de asesores y finalmente los Diputados que participan

en la votación del proyecto de ley.

El procedimiento usual para el trámite de un proyecto de ley en la Asamblea

Legislativa es bastante dilatado y puede alargarse mucho más si se entra en procesos de

negociación con las partes involucradas o afectadas por el mismo. En Costa Rica se dan

muchos espacios en los que los diferentes actores, públicos o privados, realizan sugerencias

a los Legisladores.

Es importante resaltar, que cada uno de estos actores podría verse como

estructuras en sí mismas, donde se presentan controversias y negociaciones entre actores.

Se ostentan posiciones determinadas (respaldadas por organizaciones), que legitiman el

diálogo con otros actores, lo cual conduce a estados de cooperación, organización,

conectividad (intereses compartidos) que conllevan a la resolución de controversias, lo cual

traducen movimientos de jerarquía de la gestión, el planeamiento y la toma de decisiones,

que posteriormente se traducen en acuerdos.

86

En el siguiente esquema se puede apreciar, cómo interactúan las referidas

comunidades y como la sinergia entre estas, conforman un “Red Socio técnica”.

Fuente: Elaboración propia, en el curso de Investigación II. Profeso: Evelio Granados. Programa de Doctorado Gestión Pública y Ciencias Empresariales. Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) y entrevista realizada al Máster Jorge Suárez, funcionario de la Secretaria Técnica de la Contraloría General de la República (CGR) y consulta al expediente legislativo No. 14.312.

2.3.6. Huella del Control Interno en Costa Rica: Evolución del concepto de control60

Al referirse sobre la evolución del control interno, se tiene que hacer acepción a su

origen, el cual, en el caso costarricense fue referido en la parte anterior y a la historia del

60Manual de normas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización (M-1-2002-CO-DDI), publicado en la Gaceta No. 107 del 05 de junio de 2002. Contraloría General de la República.

1° Red. Comunidad Epistémica Internacional

2° Red. Comunidad Epistémica

3° Red. Política / Gobernanza / Intereses. Poder

Legislativo

Figura No. 9: Red Socio técnica del Control Interno en Costa Rica

87

pensamiento administrativo, ya que, el control como parte de ese proceso se ha

desarrollado con el mismo.

La administración inicia con la necesidad del ser humano de alcanzar metas que de

forma individual no pudiera alcanzar, surge la organización. En esa interacción se presenta

la necesidad de controlar las actividad realizadas y de controlarse unos a otros, con el fin

que cada cual, tuviese acceso al beneficio justo de su trabajo en grupo y los que

construyeron con el esfuerzo tuvieran acceso a ese bien colectivo común.

En esa línea de ideas Alfonso Amador y Enrique González, citan: “El concepto de

control, en consecuencia, se hace presente en diferentes actividades de la vida humana…” (Amador

et al, 1997:p.4)

Identificar la historia de la administración, conlleva conocer y entender las fases que

la conforman y la evolución de estas, entre ellas el control. En algunos momentos sea por

el contexto histórico, o los acontecimientos presente en el mismo; unas etapas se

desarrollan o figuran más que otras.

En ese sentido, el control aparece con los egipcios y su necesidad de regular lo

planeado, en este punto se crea un laso entre control y planeación, el cual ha durado hasta

la actualidad, pues buena parte de la función del control tiene que ver con la verificación

de lo planeado.

Otro punto importante, se presenta en la edad media, aun cuando en esta época

fue de escaza producción intelectual, incluida la administración, con la aparición del control

desde una perspectiva contable, donde se perfecciona el principio de partida doble. Al

igual que lo expuesto en el párrafo anterior, esta visión de control perdura hoy, siendo unos

de los ejes de fiscalización en las operaciones y transacciones contables financieras.

88

Alrededor de 1850, surge la administración científica y con ella la escuela clásica de

administración, donde se expone de forma conjunta e interrelacionadas, las diferentes

fases de proceso administrativo, entre ellas el control como sinónimo de inspección y

mecanismo e seguridad, más que como herramienta de gestión.

Tuvo que transcurrir alrededor de un siglo, para que en 1949, se estableciera una

definición de control, que viera el concepto del ámbito contable y desde la visión

administrativa. En ese transitar siempre predominó la prepositiva contable financiera y no

fue hasta en 1992 con el informe COSO, que se establece una definición que liga al control,

consecución de los objetivos de una organización en especial con: Ejecución ordenada,

ética, económica, eficiente y efectiva de las operaciones. Cumplimiento de las obligaciones

de responsabilidad. Cumplimiento de las leyes y regulaciones aplicables. Salvaguarda de los

recursos para evitar pérdidas, mal uso y daño.

En el ámbito costarricense, no fue hasta el 2002 con la publicación de la Ley General

de Control Interno, de repetida cita, que se incorpora dicha visión y como se ha indicado a

la fecha, no cuenta con un reglamento como instrumento complementario en su aplicación.

Antes de esa fecha, el marco de control en Costa Rica, se dirigía básicamente a la

Ley Orgánica de la Contraloría General de República y las normas técnicas que de dicho

ente se emitieran.

En 1982, se conforma una guía de procedimiento en materia contable y financiera,

más que de control propiamente (indica qué hacer y cómo hacerlo).

En el 2002 se emite un regulación con una visión orientada al control propiamente,

más que a un instructivo de procedimientos, incorpora los cinco componentes de control

(ambiente de control, análisis de riesgos, actividades de control, sistemas de información y

monitoreo), agrega el tema de la ética.

89

Define la responsabilidad por el diseño, implantación, operación, la evaluación, el

mejoramiento y la perfección del control interno.

En el 2008, se actualiza las norma del 2002. Se mantiene los cinco componentes de

control interno, se enfatiza sobre el desarrollo del componente de riesgo, y en la valoración

de estos. Siendo una obligación para le entidades públicas contar con un sistema de

valoración de riesgos.

Se endosa la idea de que la responsabilidad por el control interno es del jerarca y

de los titulares subordinados. Se incorpora el concepto de control en instituciones de

menor tamaño y se agrega elementos sobre la ética institucional.

En ese sentido, si bien su concepción original, referente al control de las actividades:

contables – financieras - administrativas – operativas, entre otras, sigue siendo válido; se

busca posicionar el término como un instrumento gerencial, que utilizado de manera

efectiva permite dar una seguridad razonable que los objetivos institucionales están siendo

alcanzados en tiempo y forma; buscando además la protección sobre el uso y manejo de

los recursos públicos.

Éste último aspecto, puede apreciarse en el siguiente tabla.

Participantes en la evolución del control

Tabla No. 5: La evolución de los modelos de control

90

An

tes

de

Cri

sto

Sumerios y Babilonios con Nimrod, primer poderoso

sobre la Tierra. Emplearon el control escrito y

testimonial en todas sus transacciones -en especial las

de carácter mercantil-, a efecto dejar evidencia

documentada de la responsabilidad de las partes,

plantearon las bases del principio de que la

responsabilidad no puede transferirse.

5000

Egipcios. Se reconoce la necesidad de planear, organizar y regular.

4000

Hebreos. Dos principio de control. El primero ligado

con la descentralización al establecer “Encargados

(jefes)” de cierta cantidad de personas “de mil, cien,

cincuenta y de diez”, en la atención de sus asuntos

(toma de decisiones) de casos sencillos del pueblo, los

complicados o de mayor relevancia debían ser

elevados a Moisés. El segundo los “Diez

Mandamientos”, como principio de vida. Éxodo. 18: 3

al 26.

China. Se reconoce la necesidad de la organización, planeación, dirección y control.

1100

Nabucodonosor. Control de producción y salario incentivo.

600

Roma (República / Imperio). Estructura jerárquica

centralizadas, organización autoritaria basada en

funciones, órdenes y control estricto. 500

Grecia (Monarquía / Democracia). Establece las bases

de la administración del gobierno, la Monarquía

como primer sistema de gobierno. La ética como

principio de vida y control.

200

Año “0”

1340

Edad Media (feudalismo y los gremios) Desarrollo de lo

militar, estricto orden jerárquico y autoridad –delegada

por el Rey- con el tiempo estos principios fueron

transferidos de las instituciones militares a la Iglesia

Católica, desarrollan un organización simple e eficiente

en la figura centralizada de un personajes el PAPA.

Desarrollo de principios de obediencia y eficiencia –las

ordenes de acatan, no se discuten- y de

adoctrinamiento - quienes ante un logro están

dispuestos a unir esfuerzos individuales en uno

colectivo-

L. Paccioli (Génova. Franciscano Fray Lucas Paccioli o

Pacciolo, mejor conocido como Lucas di

Borgo).Contabilidad. Perfeccionamiento del principio

de partida doble, como medio de control contable. 1/

Edad

Me

dia

D

esp

Mili, et al. Campo del control; unidad de mando; control de materiales y trabajo; especialización-división del trabajo; salarios incentivos.

1850

91

Frederick W. Taylor / Henry L. Grant. Administración Científica. Definición de administración científica; énfasis en la investigación, modelos, planeación, control y cooperación.

1856 1915

Henry Fayol. Escuela clásica. Define la administrar como: planear, organizar, dirigir, coordinar y controlar. Proceso administrativo.

1841 1925

Max Weber. Teoría de la Burocracia, basado en el principio de Jerarquía de autoridad, división del trabajo y un sistema de reglas en el control del trabajo. Considerado como padre de la administración en el campo público, por sus observaciones en las entidades públicas.

1864 1920

Peter Drucker, Harold Koontz, Ernest Dale. Teoría Neoclásica. Enfatiza el proceso administrativo. Funciones de la administración: Planeación, organización, dirección y control. En

Ad

ela

nte

1949

AICPA. Primera definición del Instituto Americanos de Contadores Certificados, definiendo el control en dos áreas: controles contables y controles administrativos

De

sarrollo

Mo

de

rno

de

lCo

ntro

l

1975

NIC. Normas Internacionales de Contabilidad

1988

Basilea I.

1992

COSO. Marca un antes y un después en la materia de control. Recopila e investiga diferentes con concepciones del término a través de la historia, y las une en una nueva visión conceptual que ligada al control con la consecución de los objetivos de la organización -segregando el control en diferentes componentes, definido como marco integrador-. Es un enfoque generalmente aceptado por los entes normalizadores y contralores de los diferentes países.

1995

CoCo. Es el marco de referencia canadiense del control. Enfatiza el control desde los siguientes elementos: recursos, sistemas, procesos, cultura, estructura y metas. Define un ciclo básico: propósito, compromiso, aptitud, acción y evaluación (auto) y aprendizaje.

1997

Cobit. Control Objectives for Information and Related Technologies. Modelo de control para tecnología de información y tecnologías relacionadas. Parte del hecho que las TI debe proporcionar información para lograr los objetivos de la organización, por lo que requiere que las TI estén alineadas con la misión y visión.

2004

INTOSAI.

El C

on

tro

l en

el Á

mb

ito

Nac

ion

al

C.G.R. Manual sobre normas técnicas de auditoría y

de control interno para la contraloría general de la

república y las entidades y órganos sujetos a su

fiscalización

1982

C.G.R. Manual de normas generales de control

Interno para la Contraloría General de la República y

las entidades y órganos sujetos a su fiscalización 1992

C.G.R. Ley Orgánica de la CGR. No. 7425. 1997

C.G.R. Ley General de Control Interno. No. 8292. 2002

92

Fuente: Elaboración propia con base capítulo No. 1 del libro: Historia del Proceso Administrativo (2005:pp. 1-23) George Jr .Claude S. y María de Lourdes Alvares Medina. Notas: 1/La Edad Media fue una era del oscurantismo. La producción literaria en general se menguó y Administración no fue la excepción, solamente

contamos con las obras de los cameralistas y de Nicolás Maquiavelo.

En esa línea de acuerdo con el expediente legislativo No. 14.312, en relación con el

proyecto de Ley General de Control Interno, se plantea la necesidad de actualizar y

fortalecer los mecanismos de control y fiscalización de la Hacienda Pública. Se argumenta

que se debe destacar el hecho de que hasta la fecha no ha existido ni se ha propiciado una

cultura donde se exija rendir cuentas, ni se han puesto en práctica parámetros idóneos que

permitan evaluar seriamente los resultados de la gestión administrativa, y mucho menos

se ha definido una sanción para quienes realizan una desacertada labor pública.

En ese momento, se propone una nueva propuesta de control y fiscalización de la

Hacienda Pública que:

Impulse el funcionamiento efectivo del Sistema de Control y Fiscalización

Superiores de la Hacienda Pública.

Procurar una gestión más orientada hacia la evaluación del gasto.

Orientar el control externo hacia una Contraloría General “de segundo piso”, de

manera que dicho ente tienda a sustraerse de hacer, indiscriminadamente,

auditorías exhaustivas y de detalle, al interior de los entes y órganos públicos, de

manera que se oriente progresivamente hacia la verificación de la existencia y

efectividad de los sistemas de control interno.

No obstante a la aprobación de la referida legislación, que puede considerarse como

un avance en sí mismo, pues la misma incorpora elementos importantes, como el caso de

los componentes de control interno, con especial énfasis en la implementación,

P.E.P. Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento

Ilícito en la función Pública. No. 8422. 2004

C.G.R. Normas de Control interno para el Sector

Publico. 2008

93

mantenimiento, evaluación y perfeccionamiento de los sistemas de control interno en la

gestión pública; la misma, como marco orientador nos transmite la idea de que el control

interno, debe ir más allá de un modelo tecnocrático o instrumental, es decir, convertirse

en la realidad y en la práctica, en una herramienta que otorga ventajas y valor, cuando su

utilización es apropiada, útil para mejorar la gestión pública de los gobiernos.

Otro elemento que de alguna forma, ha limitado que dicha ley en la práctica, posea

un enfoque más interactivo, es el hecho que diez años después de su publicación, no ha

sido reglamentada.

A partir de la declaración interpretativa del aparte 1.1. “Definición del Control

Interno”61, señala que constituye una faceta fundamental de la gestión administrativa. Se

trata de la serie de sistemas, decisiones, acciones e instrumentos de aplicación consistente,

articulados en los procesos y proyectos de la organización, que se desarrollan en puntos

previos, coincidentes o posteriores a determinados actos administrativos como un medio

para el logro de los objetivos previstos. Así, el control interno está presente en todos los

procesos institucionales desde antes que éstos den inicio y, mediante procesos de

verificación y otros similares, hasta después de que han concluido

El control interno, lejos de ser un fin en sí mismo que interfiere el accionar de las

organizaciones, es un medio más para el logro de objetivos y la protección del patrimonio

público. Por lo tanto, debe entenderse como un proceso que, bajo la responsabilidad

indelegable de la máxima autoridad, es ejecutado por ella y por todos y cada uno de los

integrantes de la organización. En este sentido, es un control administrativo que se crea

dentro de los organismos como parte de su infraestructura y de la dinámica de los procesos

de trabajo, para ayudar a los administradores en su labor de dirección, de manera que les

permita alcanzar los resultados programados en sus planes tácticos y estratégicos. Es así

como, mediante el control interno, se promueve la administración basada en resultados.

61 Manual de normas técnicas generales de control interno para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización. Gaceta No. 107 del 05 de junio de 2002.

94

2.3.7. Componentes de Control En todo los campos de la actividad humana, se presentan avances que marcan un

hito, una teoría, una práctica, sea por su aceptación o por la visión que en ese momento se

propone; esos avatares, pueden ser incrementales o inéditos; cualquiera que sea el caso,

se presente una sinergia de varias y diferentes visiones de un objeto de estudio, que un

individuo agrega en el momento idóneo, ese elemento que permite un nueva perspectiva

de las cosas.

En ese sentido, el informe COSO es un referente en la materia de control que

permitió, “[…] incorporó en una sola estructura conceptual los distintos enfoques existentes a nivel

mundial, generó un consenso […] actualizó las prácticas de control interno, lo mismo que los

procesamientos de diseño, implementación y evaluación…” (Samuel A. Mantilla, 2001:p.1)

En esencia, el informe COSO es un modelo de referencia común sobre el tema de

control, que si se estructura de la manera adecuada permite la consecución de objetivos

institucionales agrupados en tres categorías, a saber: la efectividad y eficiencia de las

operaciones, la confiabilidad de la información financiera y el cumplimiento de las leyes y

regulaciones aplicables a la organización.

Fue así como se estableció que el control interno constituye una herramienta útil

para que la administración activa dirija su gestión y obtenga una seguridad razonable de

que las actividades se están conduciendo al logro de los objetivos institucionales; por ello,

también brinda elementos al jerarca62, a los titulares subordinados y en general, a todo

funcionario, para cumplir con su obligación de rendir cuentas en torno a su gestión respecto

de los recursos públicos.

Bajo este nuevo concepto, el control interno está conformado por dos

componentes orgánicos, a saber: la administración activa y la auditoría interna. Así como,

cinco componentes funcionales que son el ambiente de control; la valoración de riesgos;

62Se refiere a la máxima autoridad institucional.

95

las actividades de control; la información y la comunicación, y el monitoreo, todos los

cuales están inmersos en el contexto de la administración. Según se aprecia en la siguiente

imagen63:

Figura No. 10: Componentes del Control.

Fuente: Elaboración propia, con base en el informe COSO.

En esa línea y en razón que los esfuerzos de la presente investigación, se centran en

estudiar los factores que permitan el desarrollo del control en su enfoque preventivo, es

importante referirse con mayor detalle y de manera especial al primer componente como

base de los demás, es decir, al “ambiente control”.

Sobre el particular, el referido componente es el conjunto de factores del ambiente

organizacional que deben establecerse para permitir el desarrollo de una actitud positiva y

de apoyo para el control interno. Tales factores incluyen aspectos formales, tales como la

estructura organizacional, las políticas de administración de recursos humanos y las

relaciones de jerarquía, autoridad y responsabilidad e informales, incluyendo la integridad

y los valores de todos los miembros de la institución, así como la filosofía administrativa y

63 Contraloría General de la República. Curso Modular de Control interno.

Control Interno

Componentes de Control

Ambiente de Control

Valoración de riesgos

Sistemas de

Información

Actividades de control

Monitoreo

96

el estilo de gestión que apliquen el jerarca y los titulares subordinados 64 , los cuales

constituyen controles informales.

El ambiente de control se considera base del sistema y cimiento de los otros

componentes, ya que, imparte orientación y estructura en virtud de su relación con las

actitudes, las acciones, los valores, el compromiso y las competencias entre el personal de

la organización (jerarcas, titulares subordinados y demás funcionarios).

Al respecto Samuel A. Mantilla indica:

“El ambiente de control da el tono de una organización, influenciando la conciencia de control de sus empleados. Es el fundamento de todos los demás componentes […] proporcionando disciplina y estructura […] Incluye la integridad, los valores éticos y la competencia de la gente en la entidad; la filosofía y el estilo de operación de la administración; la manera como la administración asigna autoridad y responsabilidad y como organiza y desarrolla su gente […] La esencia de cualquier negocio es su gente –sus atributos individuales…, y el ambiente de control en que ella opera. La gente es el motor que dirige la entidad y el fundamento sobre el cual toda las cosas descansan…, proporciona una atmósfera en la cual la gente conduce sus actividades […] El ambiente de control está influenciado por la historia y por la

cultura de la entidad...” (Samuel A. Mantilla, 2001:pp.5, 18, 19, 25)

Agrega el señor Mantilla (2001:p.25). Las entidades efectivamente controladas se

esfuerzan por tener gente competente, inculcan actividades de integridad y conciencia de

control a todo lo ancho dela empresa.

Por su parte, Miguel Estupiñán, indica:

“Consiste en el establecimiento de un entorno que estimule e influencie la actividad del personal con respecto al control de sus actividades. En esencia el principal elemento sobre el que se sustenta o actúan los otros cuatro componentes e indispensable, a su vez, para la realización de los propios objetivos de control. El ambiente de control o control circulante…, incide en la manera cómo: Se estructura las actividades del negocio. Se asigna autoridad y responsabilidad. Se organiza y desarrolla la gente. Se comparten y comunican los valores y creencias. El personal

toma conciencia de la importancia del control…” (Estupiñán, 2002:p.24)

64 Jefaturas y aquel funcionario con poder de decisión.

97

Alfonso Amador y Enrique González, agregan “El ambiente de control en su sentido

general comprende factores impregnados en los negocios que decididamente contribuyen

a la aplicación del control…” (Amador et al, 1997:p. 12)

En ese orden puede identificarse como elementos del ambiente de control los

siguientes65:

Compromiso superior66: En su condición de responsables fundamentales por establecer,

diseñar, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno, el jerarca y los titulares

subordinados deben mostrar una actitud de apoyo permanente hacia el control interno,

con sus manifestaciones, si se creen y declaran que el control interno es importante, y

asimismo se actúa según esa convicción, los demás funcionarios percibirán esta actitud y

observarán conscientemente los controles vigentes.

Por lo contrario, los funcionarios notan que el control interno no recibe un apoyo

real de parte de las autoridades institucionales, seguramente aplicarán a medias los

controles. En todo caso, el compromiso superior con respecto al control interno debe

propiciar la formación de una cultura de control según la cual el SCI se convierta en

elemento natural y parte integrante de la institución, y en consecuencia llegue a

consolidarse en cada proceso, sistema y actividad.

Con respeto a este aparte, Alfonso Amador y Enrique González, dictaminan:

“…mientras más notorio y efectivo sea el apoyo de la alta gerencia hacia el control, mayor será el

resultado obtenido dentro del personal…” (Amador et al, 1997:p. 13)

Ética Institucional67: La ética institucional comprende las pautas de desempeño del jerarca,

los titulares subordinados y los demás funcionarios con miras a la prestación de un servicio

congruente con la naturaleza institucional frente a la ciudadanía, en procura de un

desempeño apegado a valores reconocidos y del bien común.

65 Contraloría General de la República. Curso Modular de Control interno. 66 En alguna literatura se conoce como “Disposiciones de la Alta Gerencia”. 67En alguna literatura se ubica como “Integridad y Valores éticos”.

98

Las instituciones deben mantener y demostrar integridad y valores éticos, y

ponerlos en práctica de manera que sean visibles para todos sus miembros y para el

público. La integridad personal y profesional y los valores éticos de las autoridades

institucionales y del personal, inciden sobre su actuación, definiendo preferencias y juicios

de valor que se traducen en normas de conducta tácitas o expresas, y por ende inciden

sobre el sistema de control interno y la eficiencia, eficacia y economía de la gestión.

La ética institucional comprende factores formales e informales. Los primeros están

referidos principalmente a la declaración formal de la misión, la visión y los valores

institucionales, el código de ética o similar, los indicadores de gestión ética y una estrategia

de fortalecimiento de la ética institucional. Los factores informales contemplan asuntos

tales como el clima organizacional, los estilos gerenciales, los modelos de toma decisiones,

los valores compartidos, las creencias, las manifestaciones verbales y los comportamientos

de los miembros de la organización.

Sobre el tema Miguel Estupiñán, señala:

“Integridad y valores éticos. Tiene como propósito establecer los valores éticos y de conducta que se espera de todo los miembros de la organización durante el desempeño de sus actividades, ya que, la efectividad del control dependen de la integridad y los valores del personal que lo diseñen, y le dan seguimiento…”

(Estupiñán, 2002:p.23)

Al coloquio Mantilla, suma:

“Los objetivos de una entidad y la manera de cómo se logren, están basados en preferencias, juicios de valor y estímulos administrativos. Tales preferencia y juicios de valor trasladados a estándares de conducta, reflejan la integridad de los administradores y su conducta con los valore éticos. Puesto que la buena reputación de una entidad se valora así, el estándar de conducta debe ir más allá del solo

cumplimiento de la ley…, la sociedad espera más que eso…” (Samuel A. Mantilla, 2001:p. 26)

99

Recurso Humano68: En materia de recursos humanos, el ambiente de control comprende

tanto la competencia del personal como las políticas y prácticas de recursos humanos.

Un control efectivo precisa de personal competente y confiable. La operación

exitosa del sistema de control interno y el logro de sus objetivos requiere que la institución

cuente con funcionarios idóneos en cantidad y calidad, que posean los conocimientos, las

habilidades y los valores requeridos para contribuir a una gestión ordenada, ética,

económica, eficaz y eficiente, así como para lograr un entendimiento de sus

responsabilidades en relación con dicho sistema.

Alfonso Amador y Enrique González, enriquecen el tema aportando:

“[…] es fundamental en el negocio ya que, lo que este logre está en función de la calidad del personal que la integra. Obviamente la dirección empresarial realiza acciones tendientes a mejorar su personal, estando dentro de ellas las siguientes: Establecer sistemas de capacitación continua… Aprobación de un sistema de

estímulos…” (Amador et al, 1997:p. 13)

Con respecto al sistema de estímulos, Mantilla trata el tema como un factor

independiente del ambiente de control, citando: “Los individuos pueden involucrarse en actos

deshonestos, ilegales o antiéticos simplemente porque sus organizaciones les ofrecen fuertes

incentivos o tentaciones para hacerlo…” (Samuel A. Mantilla, 2001:p. 27)

Estructura organizativa: La estructura organizativa define el medio formal en que se dan

las relaciones entre los diferentes miembros de la institución. Ella determina las líneas de

autoridad, responsabilidad, comunicación y rendición de cuentas, así como las formas de

delegación aplicadas en la entidad. De este modo, incorpora controles que contribuyen a

sistematizar el funcionamiento de la institución, identificando la participación requerida de

cada quien en las actividades.

Tal como se pudo apreciar, este componente posee una relación directa con las

actitudes y acciones de los jerarcas, los titulares subordinados y demás funcionarios de la

68 En alguna literatura se ubica como “Competencia del Personal”.

100

institución. Conlleva un mayor uso de controles informales, asociados con los valores, las

creencias y las actitudes de las personas, y un menor sesgo hacia el control burocrático que

se orienta al cumplimiento de procedimientos.

En esa línea de ideas la administración activa, debe establecer los elementos del

ambiente de control y promover su fortalecimiento en procura de una base sólida para la

operación del sistema como un todo. El jerarca debe convertirse en el líder de este proceso

y apoyarse en los titulares subordinados para motivar una cultura de control.

En tal sentido el artículo 13 de la Ley General de Control Interno, establece los

deberes del jerarca y los titulares subordinados con respecto a este componente, en los

siguientes términos:

a) Mantener y demostrar integridad y valores éticos en el ejercicio de sus deberes y

obligaciones, así como contribuir con su liderazgo y sus acciones a promoverlos en

el resto de la organización, para el cumplimiento efectivo por parte de los demás

funcionarios.

b) Desarrollar y mantener una filosofía y un estilo de gestión que permitan administrar

un nivel de riesgo determinado, orientados al logro de resultados y a la medición

del desempeño, y que promuevan una actitud abierta hacia mecanismos y procesos

que mejoren el sistema de control interno.

c) Evaluar el funcionamiento de la estructura organizativa de la institución y tomar las

medidas pertinentes para garantizar el cumplimiento de los fines institucionales;

todo de conformidad con el ordenamiento jurídico y técnico aplicable.

d) Establecer claramente las relaciones de jerarquía, asignar la autoridad y

responsabilidad de los funcionarios y proporcionar los canales adecuados de

comunicación, para que los procesos se lleven a cabo; todo de conformidad con el

ordenamiento jurídico y técnico aplicable.

e) Establecer políticas y prácticas de gestión de recursos humanos apropiadas,

principalmente en cuanto a contratación, vinculación, entrenamiento, evaluación,

101

promoción y acciones disciplinarias; todo de conformidad con el ordenamiento

jurídico y técnico aplicable.

En concordancia, los demás funcionarios de la institución, en su condición de

servidores públicos, tienen la responsabilidad de observar regulaciones emitidas por el

jerarca para fortalecer el ambiente de control y a contribuir en el mantenimiento de sus

elementos, según corresponda.

A partir de lo comentado se puede inferir, que el ambiente de control como

componente funcional del sistema de control, no se ha tenido el progreso de los restantes

elementos, situación que podría obedecer a que éste, se relacione con aspectos como:

compromiso, valores, ética, ambiente de confianza, entre otros; que podrían denominarse

como “suaves”, donde su implementación, desarrollo y sustentabilidad, requieren de un

horizonte, mayor tiempo, se presenta más resistencia al cambio y de la valoración de

principios de orden filosófico, entre otros; en relación con factores organizativos de

carácter formal.

La interrogante que se presenta en este punto, ante la falta de respuesta de la visión

tradicional del control, donde se ha apostado más por las actividades de control con una

visión correctiva, es si el desarrollo de dicho componente, posición a la visión preventiva

del control, como medio para mitigar el mal manejo de los recursos públicos y los actos que

conlleva.

2.3.8. Los costos del control

En este punto se debe tener presente, que si bien el control en sus diferentes formas

genera un valor agregado y una seguridad razonable, también posee un costo, aspecto que

tiene una relación directa con el tipo de control que se ejecute, tal como se muestra en el

siguiente esquema.

102

Figura No. 11: El costo del control, según el momento de aplicación.

Fuente: Elaboración propia, con base en la teoría de control.

Nótese que al momento que se detecta procedimientos inadecuados, errores,

omisiones o actos indebidos, ya estos poseen un perjuicio, pérdida o costo para la

organización, los cuales, puede ser leves, moderados o severos, dependiendo de la materia

que se trate y del tiempo de su operación.

Dicho menoscabo puede ser interno, como pérdidas de dinero, o externo como

daño a la imagen y lesión a la confianza de la empresa ante el público, o inclusive generar

responsabilidades administrativas o penales para esta, sea cuando se falsifican

documentos que tiene que ver con los datos civiles y registrales del ciudadano, o cuando el

documento confiere al individuo alguna pericia, como la conducción de vehículos o un

grado profesional. Incluso aquellos que en mayor escala de forma colectiva pueden generar

un daño social como los ambientales o la quiebra de una institución, como lo fue en Costa

Rica, el cierre del Banco Anglo Costarricense en 1994.

Tipos de Control

Mitigar e

Investigar

Detectar y

Corregir

Prevenir y

Disuadir

Proceso de fiscalización

Costo del

Control,

Medidas de

mitigación

Recuperación

de la

pérdida

Recursos

Invertidos

Pérdida o

perjuicio

103

Cualquier situación que se presente, conduce a un proceso de fiscalización,

investigación que puede ser realizada de forma independiente o conjunta, por diferentes

entidades de control, sea las Auditorías Internas, Contraloría General de la República,

Defensoría de los Habitantes, la Procuraduría de la Ética Pública o el Ministerio Público, a

efecto de conocer la realidad y veracidad de los hechos, el perjuicio causado y el tipo de

responsabilidad de imputados; aspecto que conlleva un costo en términos de los recursos

involucrados (humanos, tecnológicos, transportes, viáticos, entre otros).

En este punto ya se contabilizan varias ítems: 1) Las pérdidas ocasionadas por el

acto administrativo en sí. 2) El perjuicio causado a terceros o a nivel social. 3) El costo por

proceso de fiscalización

A lo anterior se le debe adicionar, lo que cuestan las medidas remediales que se

implementen a efecto de mitigar los efectos causados por los actos en sí. Además del costo

de los controles que se efectúe con el fin, evitar la ocurrencia de situaciones riesgosas; más

los costos administrativos de la acción jurídica que la institución debe iniciar contra los

funcionarios implicados o como defensa de las consecuencias de los hechos efectuados por

sus servidores.

En todo caso, la materialización del riesgo produce actos individuales que poseen

un impacto de cascada en términos de tareas, actividades, procedimiento, procesos,

proyecto y programas, ya que, los mismos deben ajustarse, con el fin de corregir las

debilidades detectadas. En ocasiones, el daño detectado es tan severo que se debe

eliminar la estructura afectada, con el costo presupuestario, financiero, económico y social

que ello significa, o bien, reestructurar la misma, cuando el deterioro no ha sido tan

riguroso, la situación que conlleva la implantación y desarrollo de medidas de mitigación.

En suma, en el mejor de los casos la organización deberá asumir la lesión

económica, echando mano al superávit, vía presupuestos (ordinario o extraordinario) o

hacer frente con su patrimonio, ante posibles demandas; en todo caso, la sociedad en su

conjunto deberá asumir la pérdida y la recuperación.

104

Finalmente, se debe tener presente que el control es nutrido por un proceso de

información, insumo que en la mayoría de los casos es asimétrico, es decir, la información

en la mayoría de los casos no llega completa o es manipulada, por ello, la importancia de

la verificación, que agrega un elemento de tiempo. Otro elemento, se quiera o no, que

condiciona la función del control es la relación que existe entre gestor y contralor

(fiscalizador y fiscalizado).

En el lado opuesto del prisma, se tiene el control preventivo como instrumento

disuasivo de actos indebidos y catalizador de hacer las cosas de manera pertinente,

oportuna y con calidad; situación que sin duda requiere un costo, que en comparación con

la parte correctiva, es sustancialmente menos, lo que supone un ahorro.

El asignar recursos en este punto, es más una inversión en una perspectiva de

control más flexible, capaz de influir en las personas que conforman la organización, con la

capacidad de corregirse a sí mismos; cuyos beneficios se capitalizarán a mediano y largo

plazo. Es una visión orientada al aprendizaje, disuasión y reputación, y menos represiva y

a la sanción.

2.4. El Pensamiento Administrativo.

Indica Eugenio Ramírez (1997: p. 7) que “Existe administración desde que dos o más

personas realizaron un esfuerzo cooperativo para lograr un fin…”. Lo anterior permite inferir que

la administración desde una perspectiva de conocimiento y acción, es un constructo

colectivo y social que ha contribuido con el desarrollo de la humanidad como sociedad.

Nace como actividad con el hombre mismo, pues el individuo sea de forma

individual o colectiva, desarrolla actos administrativos, casi de manera automática; al

pensar qué comerá, cómo se vestirá, si puedo o debo hacer esto o aquello, es decir, la

administración está presente en todas las ramas del conocimiento y las actividades

humanas.

105

No obstante, su concepción teórica y estudio, ha requerido de un antes y un

después en diferentes momentos de la historia y evolución del hombre. Indica Paniagua

(1980: pp.20-21) que los antecedentes de la administración son numerosos, no hay filósofo,

historiador o biógrafo importante que no haya escrito sobre las organizaciones

administrativas, por ejemplo: Platón (propone los principios de especialización), Aristóteles

(los criterios de organización) y Sócrates (la universalidad de la administración).

José Galván citando a Max Weber, indica que Egipto es el país más antiguo al que

se le conoce una administración burocrática estatal, reglamentos de orden público y

colectivo. (Galván, 1971:p.518) No obstante, se debe tener presente que en la “Biblia”,

en el capítulo No. 10, se hace alusión a Babilonia como el primer imperio, miles de años

antes que Egipto.

En tal sentido, Babilonia estaba compuesta por unas doce ciudades, rodeadas de

pueblos y aldeas. A la cabeza de la estructura política estaba el rey, monarca absoluto que

ejercía el poder legislativo, judicial y ejecutivo. Por debajo de él había un grupo de

gobernadores y administradores selectos. Los alcaldes y los consejos de ancianos de la

ciudad se ocupaban de la administración local.

La justicia era administrada por los tribunales, cada uno de los cuales tenía entre

uno y cuatro jueces. Los ancianos de una ciudad frecuentemente formaban un tribunal.

Establecieron las escuelas seglares, como centros de educación formal, para la formación

de escribas, secretarios, archiveros y demás funcionarios administrativos. Adicionalmente

establecieron un salario mínimo denominado “gus” y la documentación de toda

transacción. Véase a Jesús Augusto Sana69

69Jesús Augusto Sana. <http://gestionempresarialzipa.blogspot.com/2013/02/aportede-de-los-babilonios-

la 4503.html>[consultado el 29 de setiembre de 2013].

http://gestionempresarialzipa.blogspot.com/2013/02/aportede-de-los-babilonios-la_4503.html

http://gestionempresarialzipa.blogspot.com/2013/02/aportede-de-los-babilonios-la_4503.html

106

Galván acredita a la antigua China un conjunto de “Reglas de Administración

Pública”, y transcribe un párrafo de la constitución de Chow, donde se aprecia elementos

de la administración moderna, el cual, se expone a continuación.

“Hay ocho factores que el primer Ministro necesita saber tomar en cuenta para gobernar los diferentes departamentos de la administración. El primero se refiere a la organización, para que se pueda establecer el gobierno del Estado. El segundo corresponde a las funciones para que el gobierno del Estado pueda ser comprendido. El tercero corresponde a las relaciones de manera que el gobierno del Estado pueda ser cooperativo. El cuarto corresponde a los procedimientos para que el gobierno del Estado pie ser eficiente. El quinto corresponde a las formalidades de modo que el gobierno de Estado pueda ser permanente. El sexto se refiere al control, de modo que el gobierno del Estado pueda ser completo. El sétimo corresponde a las sanciones para que el gobierno del Estado pueda ser corregido. El octavo corresponde a los

registros de modo que el gobierno del Estado pueda ser supervisado…” (Galván, 1971:p.521)

Los griegos visualizaron la administración, a través del lente de la política,

establecieron dos reglas básicas: Conservar el bienestar del pueblo sin importar el interés

propio y cuidar que el cuerpo político no sirva al interés de ningún partido en perjuicio del

resto de la población, Galván (1971:p.525) citando a Platón en la obra la República.

Los romanos, apostaron por la organización, la implementación y desarrollo de las

instituciones de gobierno. En la Edad Media surge el feudo como una experiencia en gran

escala de gobiernos descentralizados, lo que conllevó a la búsqueda de un sistema de

administración; surgen el denominado “Cameralismo” que permite visualizar la

administración como objeto de estudio. (Galván, 1971:pp.526-534), (Paniagua, 1980: p.21)

La administración moderna según Paniagua (1980: p.22), surge como consecuencia

de dos movimientos: la administración científica y la administración general e industrial,

siendo sus principales exponentes Frederick Taylor, en relación a la primera y Henry Fayol

por la segunda, y ambos iniciadores del estudio sistémico de la administración.

Galván (1971:p.535) citando a Woodrow Wilson, indica: “La ciencia de la

administración es el fruto más reciente del estudio de la ciencia política que empezó hace 22 siglos.

Es un producto de nuestro siglo; casi de nuestra generación…”.

107

Con respecto a la administración contemporánea, indica Galván (1971:p.539), es un

poco la continuidad de los aportes realizados por varios exponentes. Sin embargo, advierte

que aunque la humanidad posee un acervo común de experiencia administrativa, cada

nación tiende a desarrollar su propio patrón de acuerdo con el estado social, económico y

cultural.

En esquema a continuación se puede apreciar de forma gráfica lo comentado.

Figura No. 12: Evolución del Pensamiento Administrativo

Fuente: Elaboración propia con base en Teoría de la Administración. (2005: pp.85-107) Reinaldo O. Da Silva. Capitulo No. 3.

Indica José Galván sobre la historia de la administración, lo siguiente:

Antes de cristo Edad Media Administración Moderna Administración Edad Contemporánea

5000. Sumerios y Babilonios: Establecimiento del salario mínimo y documentación de toda transacción como controltestimonial. Promulgación de leyes sobre: propiedad personal, bienes raíces, comercio y negocios, la familia y el trabajo.2600. Egipcios: Descentralización de la organización Reconocimiento de las órdenes escritas400. Grecia (Sócrates y Platón) y Ciro (Persa): Reconocimiento de las relaciones humanas, estudio de movimientos, manejo de

materiales. Principio de la especialización

1340. Lucas Paciolo. Se establece el método de contabilidad de la partida doble1496. Arsenal de Venecia. Contabilidad de costos, inventarios y control.

1469- 1527. Nicolás Maquiavelo. En su obra e Príncipe, describe el método por el cual , un gobernante puede adquirir ymantener el poder político. Enseño a los administradores que la delegación de la autoridad no es una abdicación y quela delegación confería pero transmitía autoridad1650.Los Carmelalista: Movimiento Alemán, tipo de burócratas que conciben la organización del Estado y laAdministración , con fundamento en una nueva concepción de esa “Razón Esado”

1767. Sir Jame Stuart. Teoriza de la fuente de Autoridad.1776. Adam Smith. Principio de especialización de los trabajadores.

1799. Eli Whitney. Método científico, contabilidad de costos y control de calidad

1856. Daniel Mc Cullum. Organigramas para mostrar la estructura organizacional

1903. Administración Científica: Taylor, Gantt, Gibreth.1909. Teoría Burocrática: Max Weber.1916. Teoría Clásica: Fayol, Gulik, Urwick.1932. Teoría Relaciones Humanas: Elton Mayo.1947. Teoría Estructuralista: Weber, Etzioni1951. Teoría de Sistemas: Ludwing Von Bertalanffy.1954. Teoría Neoclásica: Drucker, O` Donnel.1957. Teoría del Comportamiento: Hebert Alexander Simon.1962. Desarrollo Organizacional: McGregor, Argyris. Escuela Sociológica. Surgidas de las ideas de Weber, se centra en la

importancia de los grupos sociales y su relación con la organización, toma fuerza conceptos como: poder yresponsabilidad, además del pensamiento del individuo frente al contexto administrativo. Entre sus principalesexponentes, se encuentras los sociólogos estructurales: Amitai Etzioni, Robert K. Merton, Talcott Parsons, PhilipSelnick, Peter Blau, entre otros.

1972. Teorías Contingencial: Chandler, Skinner, Burns.2000. Organizaciones Inteligentes: Peter Senge. El conocimiento es el principal componente de cualquier actividad.

108

“La administración, como proceso, es universal. Se le encuentra en todos los tiempos y en todos los lugares. No existe, ni existió, grupo humano alguno que no lleve implícito un concepto administrativo […] Toda agrupación de individuos que se lleva a cabo con un propósito, necesita de la administración. La administración es dinámica, cambiante y evolutiva. Siendo un resultado de la convivencia humana, está sujeta a las mismas leyes sociológicas de la evolución y transformación de los

núcleos humanos...” (Galván, 1971:p.xv)

Con respecto a este tema, Juan Ignacio Jiménez, contribuye indicando:

“Durante toda la historia de la humanidad se hecho administración empírica […] La administración empírica es amorfa: rueda o se desliza por la superficie de la visa social, adecuando medios a los fines individuales y colectivos que es la más universal e inconmensurables de las funciones sociales […] Todo el quehacer humano es administración simple y llana y el hombre aprende a administrar como función

primaria…” (Jiménez, 1975:p.13) Lo anterior permite inferir que todo esfuerzo individual y colectivo, requiere del

pensamiento administrativo, así como toda organización social conlleva la existencia de un

proceso administrativo.

Sin embargo, en ese transitar se debe resaltar los aportes de las organizaciones

militares y religiosas (como el caso de la Iglesia Católica), como estructuras formales que

has sustituido hasta nuestro tiempo, han contribuido al desarrollo de elementos relevantes

como: delegación de autoridad, disciplina, obediencia, jerarquía, especialización, entre

otros.

En ese orden de ideas conviene establecer una definición de administración, en tal

sentido el señor Galván, citando a Fritz Mortein Marx70, cita:

“Toda acción encaminada a convertir un propósito en realidad positiva […] es el ordenamiento sistémico de hechos y el uso calculado de recursos aplicados a la realización de un propósito, previendo obstáculos que puedan surgir en el logro de los mismos. Es la supervisión del trabajo y materiales que se emplean para realizar

70 En su libro: “Elements of Public Administration”.

109

el fin propuesto, de modo que se lleve a cabo al más bajo costo de energía, tiempo y

dinero…” (Galván, 1971: p. 1)

Galván citando a Marshall E. Dimock71 y a Luther Gulick72, respectivamente, dicta:

“[…] la administración concierne el estudio de los problemas, actitudes, organización, técnicas, y programas de acción aplicables al a realización de un propósito… Aquella actividad encaminada a hacer que las cosas se hagan de acuerdo con ciertos objetivos…, es un sistema de conocimiento promedio del cual los hombres establecen relaciones, predicen resultados e influyen en las consecuencias de cualquier situación en que se organizan para trabajar unidos en el logro de un propósito común…”.

(Galván, 1971:pp.1-2)

Don Hellrieg el et al, en relación con el término agrega:

“En una charla cotidiana las personas a menudo utilizan la palabra administración o gerencia para referirse a un grupo de gerentes de una organización…, a las tareas que realizan los gerentes. Alguna de ellas son la planeación, organización, dirección, control… Administrar significa tomar las decisiones que guiarán a la

organización por las etapas de planeación, organización, dirección, control…” (Don Hellrieg et al, 2011:pp. 7-8)

Para Carlos Paniagua, citando a J.D. Mooney. Koontz y O’ Donnell y George R. Terry,

respectivamente, definen la administración como:

“[…] la administración es el arte o técnica de dirigir e inspirar a los demás, con base en un profundo y claro conocimiento de la naturaleza humana…, la dirección de un organismo social y su efectividad en alcanzar los objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes…, implica el logro de objetivos por parte de personas que aportan sus mayores esfuerzos de acuerdo con acciones preestablecidas…”

(Paniagua, 1980: pp.16-17) En palabras de Paniagua “Administrar es, por lo tanto, la habilidad y la capacidad

adquirida mediante la experiencia, pero también por la observación y el estudio, para aplicar el

71En su libro: “The Study of Administration – Am. Pol. Science Review (feb.1937). Vol. XXXI-N0.1. 72“Science Values and Public Administration” Institute of Public Administration New York, 1937.

110

conocimiento administrativo con el fin de alcanzar los resultados deseados…” (Paniagua, 1980:

p.19)

Lo expuesto hasta este punto, permite colegir que la administración es

conocimiento, que en la práctica utiliza diversas técnicas para alcanzar un propósito. En

ese camino debe dar respuestas a interrogantes como: ¿Qué puede hacerse? ¿Qué se va

hacer? ¿Cómo se va hacer? ¿Con qué se va hacer? ¿Cómo lograr que se haga? ¿Cómo saber

cuándo se ha realizado? Es una ciencia cuyo campo de estudio es el comportamiento de la

organización. (Paniagua, 1980.pp.18-20)

Es proceso continuo, cíclico, que se reinventa y evoluciona de forma permanente al

ritmo de la sociedad, busca el mejor camino para el logro de los objetivos, metas y

propósito. Su práctica a través de la historia, ha producido una doctrina de ratio decidendi,

o de razón suficiente, que ha generado una teoría en sí misma y otras alrededor de esta,

dotadas de conceptos, declaraciones interpretativas y jurisprudencia.

Se vale de aspectos estructurales como la organización y su elemento institucional;

y otros de carácter funcional, que la ha dotado de características humanas y colectivas,

como la cultura y personalidad pudiéndose hacer referencia a la cultura organizacional y

personalidad institucional, entre otros.

A este diálogo agrega Juan Ignacio Jiménez Nieto

“[…] el objeto material de la administración son los entes o entidades, es decir, los seres, en su dimensión ontológica…, es la institución administrativa…, administrar es adecuar medios a los fines (insumo a producto) mediante procesos…, en el seno de un organización formal según criterios de máxima eficiencia institucional […] (el) Gobierno 73 y administrar son potenciales sistemas sociales de elementos heterogéneos en interacción, aislados y conectados con su medio ambiente…”

(Jiménez, 1975:pp. 97, 165)

73 El autor define gobernar, como: condicionar las decisiones de optimización de las relaciones medio-fin que constituyen la esencia de lo administrativo. Es señalar los fines últimos de la colectividad. Es crear derecho macro administrativo y limitarse por él. (p.165)

111

Lo anterior infiere que lo administrativo está en interacción permanente con lo

social, que necesita una estructura organizacional y funcional, para realizar esa función de

relación de lo individual, lo colectivo y lo social.

2.4.1. Administración Pública

Raymundo Amaro Guzmán, citando a diferentes autores, indica:

“Woodrow Wilson: La Administración Pública es el lado práctico o comercial del gobierno, ya que su finalidad es que los negocios públicos se realicen eficientemente y tan de acuerdo con el gusto y deseos del público como sea posible. Mediante la administración, el gobierno hace frente a aquella necesidad de la sociedad que la iniciativa privada no puede o no quiere satisfacer […] Lic. Manuel A. Amiama: considera que la Administración Pública es el conjunto o complejo de organismos y funcionarios que, habitualmente, por actos sucesivos, aislados e individuales, esto es, relativos a cada caso a un cuestión concreta y determinada, realizan los fines del Estado, dentro de la Constitución y las Leyes […] Pedro Muñoz Amato: la Administración Pública es la fase del gobierno que consta de la ordenación cooperativa de personas, mediante la planificación, organización, educación y dirección de su conducta, para la realización de los fines del sistema político…”

(Amaro, 1985:pp. 6-7)

Agrega Amaro (1985:pp. 8, 10, 19) que la Administración Pública tiene su propia

connotación jurídico-política cuando la consideramos como la institución que realiza los

fines del Estado, es pues creación del derecho positivo que el propio Estado garantiza para

regular la convivencia social, constituye hoy su elemento más dinámico y de mayor

repercusión socio-económica. Se ocupa principalmente de la rama ejecutiva, donde se

hace el trabajo del gobierno, aunque evidentemente hay problemas administrativos

también en la rama legislativa y judicial. La Administración Pública es, pues, una división

de la ciencia política y una de las ciencias sociales.

En las anteriores conceptualizaciones, el autor expone puntos de vista que van

desde los estrictamente jurídico, hasta connotaciones prácticas; enfatiza la intervención de

la administración como un medio, estructurado e institucional, que instrumenta el accionar

112

del Estado para satisfacer las necesidades de la población. Constituye el puente que

instrumentaliza las relaciones entre el Estado y la Sociedad.

Para Galván, citando al profesor John M. Pfiffner señala que: “[…] la administración

pública consiste en llevar a cabo el trabajo del gobierno coordinado los esfuerzo de modo que se

pueda colaborar unidos en el logro de sus propósitos..” (Galván, 1971: pp. 12-13) Es pues, la

ejecución y observancia de la política gubernamental, según ha sido delineada por las

autoridades competentes, y por tanto, a ella conciernen los problemas, poderes,

organización y técnicas que lleva implícita la aplicación de las leyes y las políticas

formuladas por las dependencias gubernamentales encargadas de ello. La administración

pública es la ley en acción: es la parte ejecutiva del gobierno.

Concentra su estudio en aquellos aspectos de la organización, procedimientos y

métodos que son comunes a la mayoría de las oficinas administrativas. Su campo de acción

son los negocios públicos que abarca distintos espacios: Por su ámbitos (nacional,

internacional, federal, central, estatal, departamental, municipal, entre otros.), por su

estructura (ejecutiva, legislativa, judicial, militar), por su aplicación (personal, presupuesto,

financiera, materiales, etc.).

El profesor Omar Guerrero Orozco, uno de los más prolijos autores en el tema de

administración pública, al respeto indica:

“Ayer y hoy, la ciencia administrativa es la ciencia social que estudia las relaciones entre el Estado y la sociedad…, es un conjunto de relaciones que vincula al Estado y la sociedad, y los hacen vivir en conflicto y armonía […] La administración pública se ocupa del hombre, en todos sus aspectos […] Cuida al hombre, porque de ello depende el cuido del Estado…, el gobierno es el principio de la administración. Que la administración es el gobierno considerado dentro de su acción […] La administración está dotada de autoridad. No se trata de una autoridad ordenante, sino ejecutiva. Es pasiva como voluntad, activa como ejecución…, la administración pública es la autoridad común que, dentro de cada departamento, ejecuta las leyes de interés general que se estatuye sobre las relaciones necesarias de cada

administrado con la sociedad…” (Guerrero, 1986: pp.32, 79)

113

Agrega el autor, citando a Charles-lean BONNIN que:

“[…] la administración pública es la autoridad común que ejecuta las leyes de interés general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como sobre las personas, los

bienes y las acciones, como interesantes al orden público…" (Guerrero, 2000: p. 6)

La transcripción anterior, se complementa por una definición que, según el autor,

marca los límites conceptuales de un fenómeno social, la expresión fue formulada en

Santafé de Bogotá, Colombia, en 1840, e indica: "La administración pública es la acción de las

autoridades sobre los intereses y negocios sociales que tengan el carácter público, ejercida conforme

a las reglas que se hayan establecido para manejarlos…” (Guerrero, 2000: p. 3)

De forma interpretativa, el autor Guerrero Orozco, agrega que cuando se habla de

administración pública, se hace referencia a una manifestación activa y a una

personificación del Estado respecto la sociedad, es decir, la potestad pública encarna a la

administración; donde los actos de planeación, decisión, ejecución y control configuran una

función del poder público, la función administrativa74.

La ciencia de la administración pública, conlleva para el autor el estudio de la teoría

de la administración del Estado, o lo que es lo mismo el pensamiento administrativo del

mismo, donde este personifica lo público, a partir de dos corrientes “La sociedad y El

Gobierno”, abarcando dos aspectos fundamentales, entre otros, “los intereses sociales y

los elementos de gestión, incluida la organización como medio para el logro de los fines”.

74 La cual, Omar Guerrero la define como: como una manifestación de la voluntad general que, mediante la emisión de los actos jurídicos y su ejecución mediante la operaciones materiales, tiende al cumplimiento de los cometidos del Poder Público, impuesto a la Administración Pública, por la Constitución y demás reglas subordinadas del ordenamiento jurídico. Tómese en consideración que la función administrativa es la única que no puede contentarse con la simple emisión de actos jurídicos, pues su plenitud exige la ejecución de los mismos mediante operaciones materiales. Guerrero (1986: [introducción].pp. xxxi - xli). En esa línea, para Raymundo Amaro Guzmán (1985:pp.205-207), citando a Sabino Álvarez-Gendin, indica: “…la actividad de los órganos que aplican bien las leyes y los reglamentos del Poder Ejecutivo…” El mismo autor, esta vez citando a Fritz Fleiner, señala: “…un Estado que se limita a dar leyes y a dictar sentencias no tardaría en descomponerse…, Las leyes deben ser aplicadas, la sentencia ejecutada. Ella corresponde a la Administración…, la Administración constituye el poder activo del Estado […] El acto administrativo…, se caracteriza también por su fin: ha de entenderse a promover, conservar y perfeccionar las instituciones del Estado. Esta función no debe confundirse con la “función gubernativa” la cual es la función de conducción política de la sociedad y del Estado, por medio de la cual el Presidente dela República ejerce sus actividades como Jefe del Estado.

114

Es por tanto, la acción de las autoridades, esa que se encargue del manejo de los intereses

y negocios sociales que tengan el carácter de públicos, ejercida conforme a las reglas que

se hayan establecido para su manejo. (Guerrero, 2000: p. xxi)

Si bien la administración pública, se basa en el Derecho y deber público, su carácter

distintivo consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad común. (Guerrero,

2000: pp. 7-8)

Desde una perspectiva de legitimidad académica, el autor, adiciona:

“[…] constituye una forma de pensamiento social…, es un escenario de actividad creativa donde se produce y se reproduce el conocimiento, una institución social dedicada al progreso del ser humano. Dentro de esta ciencia, la teoría administrativa del Estado, constituye una fórmula expositiva del 'pensamiento científico que explica sencillamente la complejidad estatal, que ensambla elementos dispersos, que ofrece sentido a lo antes incomprensible, y que hace imperativo el uso del rigor, el argumento y la evidencia. La ciencia de la administración pública es un producto social, la emanación de relaciones sociales científicas que unen el pasado y el presente, y vinculan las andanzas intelectuales existentes en un momento

determinado…” (Guerrero, 2000: pp. 24-25)

Sumado a lo anterior, se tiene una expresión de Bonnin 75 que indica: “[…]

administración pública: es una potencia que arregla, corrige y mejora todo cuanto existe, y da una

dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas…” (Guerrero, 2000: pp. 24-25)

Teniendo lo expuesto presente, se puede inferir que la ciencia de la administración pública,

es una disciplina sistemática, ya que, debe conocer la materia de su actividad para actuar,

en este caso, la cosa pública.

A lo hasta aquí agregado por Guerrero, se advierte que en términos de enfoques de

estudio sobre la administración existen un caleidoscopio, que van desde la perspectiva

75 Guerrero, haciendo referencia a Bonnin, expone cuatro principios de la administración pública: “…1. Que la administración nació con la asociación o comunidad. 2. Que la conservación de ésta es el principio de la administración. 3. Que la administración es el gobierno de la comunidad. 4. Que la acción social es su carácter, y su atribución la ejecución de leyes de interés general…” (Guerrero, 2000: p. 40)

115

jurídica, hasta visiones multidisciplinaria 76 , interdisciplinarias 77 , pan disciplinario. 78

(Guerrero, 2010:pp.11-12)

La administración en general y específicamente la administración pública, es una

disciplina pletórica de connotaciones, tan diferentes y parecidos a la vez, que incluso

tienden a confundirse entre sí desde un punto semántico. Ejemplo de dicha situación,

indica Guerrero (2000: [introducción]. p xxi), que “[…] en el idioma español el vocablo inglés

public management ha sido trasladado de diversos modos: gerencia pública, gestión pública,

dirección pública y administración pública; o simplemente deslizado dentro de nuestra lengua como

management público…”.

En tal sentido, Barry Bozeman al respecto agrega:

“Los estudiosos, practicantes y observadores de la acción gubernamental, quienes durante muchos años se desempeñaron dentro de un campo profesional y disciplinario llamado administración pública, se han visto desbordados en las últimas décadas por un conjunto de nuevas denominaciones entre las que no siempre queda clara la relación: políticas públicas, gestión pública y más recientemente gerencia pública. ¿Se trata de nuevos apodos para describir la administración pública tradicional? ¿Se trata de modas o corrientes pasajeras? ¿Es una forma de confundir o efectivamente de avanzar y aclarar nuestro campo de estudio?...” (Bozeman, 1998:p.19)

Lo expuesto permite colegir que la administración pública es la estructura, el

andamiaje del Estado, por el cual, se operacionalizan las demandas sociales y satisfacerlas,

a través de la transformación de recursos públicos en bienes, servicios y regulaciones.

La administración pública es el contenido esencial de la actividad correspondiente

al Poder Ejecutivo; al respecto indica el señor Guerrero: “La administración pública es la

76 En la práctica la administración pública, influye en otras disciplinas, pero a la vez es premiada por estas. Se presenta una demanda de colaboración entre una o varios campos del saber. 77Cuando dos ciencias sociales (o más) concurren en un tema común, como la burocracia. 78 Participación de disciplinas hermanas para lograr el estudio de un tema en particular sobre el saber administrativo.

116

mediación entre el Estado y la Sociedad, la delegación organizada del ejecutivo que hace

presente al Estado en la Sociedad…” (Guerrero, 2010:p.79)

Bajo esta forma de observar el objeto de estudio, se puede indicar que la

administración pública constituye un “poder político”, que en la relación “Sociedad –

Estado”; la primera (la Sociedad) le brinda a la segunda (el Estado), a efecto que el gobierno

de turno, ejecute las acciones necesarias con el fin de prever y satisfacer las demandas de

la colectividad. La administración pública, tiene su expresión en el Poder Ejecutivo y como

éste realiza la administración, dicha acción, por naturaleza está anclada a principios de

transparencia, equidad, probidad, calidad y control, entre otros, de los bienes y servicios,

en términos de demandas satisfechas.

Cuando el Estado, por medio de su gobierno de turno, no es capaz de leer,

interpretar y satisfacer las demandas de la colectividad; o este no se cuenta con los

mecanismos de administración oportunos y efectivos para canalizar dichas demandas; o la

sociedad no conoce, sea por falta de información, sensibilización y capacitación por parte

de la administración del gobierno, se rompe la referida relación Sociedad – Estado. Y es en

este punto donde la Administración Pública pierde su acción y efectividad, donde el

ciudadano la visualiza como inoperante y difusa.

Por otra parte, la existencia de la administración pública, se palpa por medio de la

organización en la que toma su forma temporal, las organizaciones son estructuras que la

vitalizan y muestran los rasgos de su evolución, pues a través de ellas ocurre la

administración pública. (Guerrero, 2010:p.26) Otra cualidad es su carácter funcional, que

tienen por finalidad asegurar el cumplimiento el marco normativo y de las políticas públicas

que requieren de la participación de las entidades del Estado. En ambas se concilian: el

quehacer del Estado en su gobierno de turno, las necesidades de la sociedad y la finalidad

de las políticas públicas. (Guerrero, 2010:pp.19-21)

117

Finalmente advierte Guerrero que la administración pública tan notable, como la

ciencia política, ha sido objeto de atención y estudio de una gran cantidad de pensadores;

sin embargo, muchos de esos estudios se han centrado en destacar sus aspectos negativos

ante algunas realidades que se juzgan. Adiciona que entre las ciencias sociales, la disciplina

que se cree menos tratada mediante los procedimientos científicos.

Seguidamente, es conveniente referirse de manera conceptual a los diferentes

estamentos que han proliferado en torno al “manejo público (administración pública)”,

entre otros.

2.4.2. Gestión Pública

Para el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral –IDEA Internacional

2008- y la Asociación de Transparencia (2009:p.5), la gestión pública viene a ser el conjunto

de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y

metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el

Poder Ejecutivo.

Según se indicó en los párrafos precedentes las expresiones gestionar y administrar,

aparecen como sinónimos. Sin embargo, para dicha agrupación, administración pública, a

diferencia de la gestión pública, la define como

“[…] un enfoque procedimental, a todas las instituciones y organismos públicos y privados que prestan servicios públicos. Son las entidades de cualquier naturaleza quesean dependientes del gobierno central, los gobiernos regionales o los gobiernos locales, incluidos sus correspondientes organismos públicos. En efecto, la administración pública comprende a los organismos que desempeñan una función de interés público, especialmente de provisión de servicios y/o regulación de los comportamientos e intereses de la sociedad, el mercado, así como del propio Estado

y sus instituciones. (IDEA Internacional, 2009:p.14)

118

Es decir, la gestión pública, para dicho organismo, la configurada por los espacios

institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e implementa políticas,

suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones

Se agrega que en los últimos 25 años del siglo pasado, las ciencias de la

administración han transitado de la administración a la gerencia, y de la gerencia a la

gobernanza. Los modelos alternativos de gestión pública describen un cambio permanente

en el enfoque de la ciencias gerenciales, desde el modelo burocrático de gestión basado en

la fragmentación de tareas y la subordinación jerárquica, hasta la nueva gestión pública

que introduce nuevos requerimientos como el desarrollo de una cultura de la cooperación

y de capacidades específicas orientadas a la gestión por resultados. (IDEA Internacional,

2009:p.15)

Para José Juan Sánchez González (2001: pp. 14 – 23) la gestión pública, tiene que

ver con una interpretación más instrumental y dinámica del objeto de estudio de la

administración pública. En Francia su utilización es traducida como “Gerencia Pública”, en

tanto que en España se utiliza “Gestión Pública”; por su lado en América Latina, se utiliza

ambos términos indistintamente, situación que ha provocado confusión y sin duda

contrastes en su visión y aplicación.

Agrega el autor, dos aspectos importantes anotados por Peter Drucker en 1987, en

relación con la gestión pública: el primero se refiere a su origen, ubicándolo en el ejército,

las universidades y las instituciones públicas, para luego aplicarse dentro de la empresa

moderna.

El segundo, se relaciona con su acepción, ya que en la actualidad no posee un solo

significado. Al menos se ubican seis interpretaciones como son: 1) Como gestión; 2) Como

gestión privada; 3) Como gestión empresarial; 4) Como gestión de calidad; 5) Como endo-

privatización y 6) como gestión pública. Esta situación, indica el señor Sánchez González,

supone que la gestión pública tiene un carácter multifacético.

119

Supone además el autor Sánchez González que:

“De manera directa, la Gestión Pública tiene una relación intrínseca con la Governance. Entendida como el conjunto de mecanismos, políticas y acciones para una adecuada coordinación, dirección política, acuerdos y consensos para implementar las políticas públicas con el apoyo y colaboración de los diferentes actores políticos dentro de la esfera del gobierno (poder legislativo y poder judicial), así como de actores fuera de este ámbito como ONG’s, organizaciones de voluntarios

y las llamadas organizaciones del “tercer sector”… (Sánchez, 2001: pp.19)

Lo expuesto por Sánchez González, conlleva a suponer que toda gestión pública está

vinculada con una gestión política, en lo referente al enlace que debe existir entre ambos

mundos en términos de acuerdos, consensos, coordinación y dirección de políticas

públicas.

En todo caso, si administración pública permite identificar la riqueza de relaciones

entre la Sociedad y el Estado; la gestión pública agrega una relación adicional “la gestión

en el mundo político”. Incluso con la posición de este autor, se podría, con riesgo de ser

atrevido, plantear la vinculación de dos funciones: la función administrativa, con su

carácter ejecutivo del Estado, perteneciente a la esfera la administración pública y la

función gubernamental del ámbito político del Estado, a efecto de conformar una actividad

gubernamental plena.

En el siguiente esquema, se puede observar de manera gráfica, lo expuesto hasta

este punto en relación con la gestión pública. Nótese que la actividad por sí misma no es

un proceso independiente, sino que es parte integral de un sistema general, donde se

combina las relaciones existentes entre la Sociedad y el Estado, la función administrativa y

la función gubernamental, es decir, la actividad administrativa y la política, que para los

autores Francisco Longo y Tamyko Ysa (2008:p. 18), “[…] ha transformado de manera

significativa las estructuras y el funcionamiento de los sistemas político-administrativo…”

(Longo y Tamyko Ysa, 2008:p. 18)

120

Figura No. 13: La Gestión Pública, como parte de un contexto integral.

Fuente: Elaboración propia, con base en lo expuestos por Sánchez González.

En ese orden de ideas, Sánchez González plantea dos conjeturas de investigación,

según se transcribe:

“1) que el objeto de estudio de la administración pública es compartido y forma parte de una “orientación” de la gestión pública, por tanto, la administración pública no puede desaparecer, ni por la gerencia pública o la gestión pública; 2) la gerencia pública y la gestión pública no pueden ser empleadas como sinónimos, ya que se trata de actividades y conocimientos de diversa naturaleza, aunque comparten un origen común -el management- son dos categorías diferentes en el contexto de la

administración pública…” (Sánchez, 2001: pp.26)

A efecto de mayor abundamiento sobre el análisis, Francisco Longo y Tamyko Ysa

(2008) adiciona, que escenarios sociales y políticos cada vez más complejos, multiplicidad

de actores implicados, nuevos modelos de Estado; trasladan a los gobierno y sus

organizaciones, nuevos reparto de rolles, tareas y responsabilidades, lo que ponen al lente

del escrutinio, la legitimidad técnica de las respuestas públicas, así como, la legitimidad de

la eficacia motriz del mando jerárquico, lo que ha provocado una evolución de los aparatos

administrativos, estructuras, procesos, la división y coordinación del trabajo, unidad de

mando y segmentación, los controles, centralización en la toma de decisiones, los marcos

La relación

existe entre

Sociedad

Estado

Administrac ón Pública

Func ón Admin strativa

Func ón Gubernamental

Gest ón Pública

Gest ón Política del gobierno

Acc ón Ejecutora del gob erno

121

jurídicos y en general la cultura subyacente, que responden mayormente al viejo

paradigma burocrático, nacido para responder a entono muy diferentes de los actuales.

Así las cosas, se cita:

“La gestión pública trata, pues, las cuestiones de la gobernanza pero comparte este interés con otras disciplinas como la economía, la ciencia política, la sociología o el derecho. Lo hacen desde la perspectiva que le es propia y que constituye el rasgo distintivo de su aproximación: la preocupación por la eficacia y la eficiencia de los arreglos institucionales que operan en los diferentes niveles y escalas de gobernanza. Es decir, lo que garantiza a la gestión pública es poner en el centro del escenario la adecuación entre objetivos y resultado y la racionalidad económica, como

fundamento normativo de su análisis…” (Francisco Longo y Tamyko Ysa, 2008:p.25)

Dichos autores adicionan al tema, los conceptos de gobernanza 79 , eficacia y

eficiencia e institución en el ámbito de lo público, producto del estado de crisis de los

Estados y la respuesta de estos para satisfacer las necesidades de la sociedad. Conduce a

inferir que en el modelo tradicional de administración pública (incluida la burocracia), se

79Augusto Álvarez Collazo y Sergio Chicas Vélez (2008:p.25). Es una palabra que cayó en desuso y fue reemplazada por

gobierno, ha orientado a explicar las relaciones de coordinación entre actores, estructura e instituciones gubernamentales. La “governance” no necesariamente implica al gobierno, entendiéndose este como estructura e institución Estatal. La “governance” está inserta en el debate sobre lo público, en el cual, lo público desborda lo estatal y se rompe la dicotomía entre lo público y lo privado y la educación tradicional de que lo público es igual a lo estatal. La “governance” redimensiona la gestión pública, pues con la crisis del Estado de Bienestar y el paso del Estado Regulado, el campo dela gestión pública ha dejado de ser un campo estatal. La gestión pública desde esta mirada, comprende la articulación de los esfuerzos en conjunto de los actores, dejando de lado la tentación de entender con dependencia propias todos los asuntos propios. De hecho, en este escenario lo público deja de ser un monopolio estatal que recobra su estancia original, un espacio para el conjunto de individuos, agencia y agentes dela sociedad, dentro del cual las dependencias gubernamentales son solo uno de los componentes. Para José Juan Sánchez González (2001: p.20). La “governance” viene a confirmar que toda gestión pública es una gestión

política. Entendida como el conjunto de mecanismos, políticas y acciones para una adecuada coordinación, dirección política, acuerdos y consensos para implementar las políticas públicas con el apoyo y colaboración de los diferentes actores políticos dentro de la esfera del gobierno. Identificamos cinco significados de la “governance”: 1) como gobernabilidad; 2) como gobernación; 3) como capacidad de gobierno; 4) como gobernanza y 5) como “buen gobierno”. Cabe señalar que otra de las traducciones menos utilizadas es la de “gobernancia” que fue introducida por Carlos Fuentes y que Omar Guerrero considera la más apropiada. La Gestión Pública debe reconocer como propios los conocimientos y contenidos de la Governance, con el propósito de mejorar su nivel de credibilidad, aceptación, legitimidad y capacidad de respuesta ante la sociedad.

122

interrumpió la relación existente entre Sociedad y Estado, lo que dio como resultado, una

evolución «reinvención» natural de la administración, hacia la gestión pública.

Otro autor que contribuye con el debate en relación con la gestión pública, es

Guillermo M. Cejudo (2011:pp. 75-79). Según su visión, el Estado contemporáneo

manifiesta una crisis de legitimidad80, en su forma de actuar, su racionalidad para percibir

las demandas, procesarlas y actuar, son fuertemente cuestionados, un aparato estatal que

no ha sido capaz de dar respuesta a las demandas y actuar con eficiencia en la resolución

de problemas de la sociedad. Una administración pública agotada, obesa, ineficiente e

ineficaz, evidencia la ruptura del puente entre sociedad, Estado y el manejo de lo público;

ha provocado un replanteamiento de lo fines del Estado desde dos vertientes: una visión

orgánica y una perspectiva mecánica

La primera, “[…] hace énfasis en la dinámica decisora de las organizaciones de las

organizaciones públicas, en la estructura de poder y juego de intereses que condicionan el

funcionamiento administrativo…” (Cejudo, 2011:p.82)

La segunda, indica el autor:

“[…] en la realidad de nuestras organizaciones ha dominado el escenario los planteamientos normativo - jurídico (visión mecánica). En esta visión se concibe a las organizaciones públicas como un aparato monolítico y mecánico, donde se fusionaría estrictamente en términos de una realidad legal… A partir de esta visión normativa se tiende a suponer que el “mal organizacional “está en lagunas en la

reglamentación…”. (Cejudo, 2011:p.83)

Para Cejudo (2011), la administración pública tradicional ve en la norma la guía y

razón, sea esta jurídica (burocracia), o técnica (tecnocracia). La gestión pública abarca tres

niveles: 1) La crisis de legitimidad del aparato administrativo. 2) El diseño de nuevos

80 Cejudo (2011:p.76), citando a Romain Laufer, define el concepto de legitimidad en un sistema social como “el sistema de símbolos culturales estructurados que le es (común al sistema social) […] El concepto de legitimad implica que los medios utilizado para alcanzar los fines organizacionales, así como los fines en sí mismo, estén en armonía con fines y necesidades reconocidos por la sociedad. Esto supone que el discurso es coherente y expresa esta armonía para todos los agentes sociales”.

123

sistemas administrativos. 3) Incremento de la eficiencia y eficacia. Lo que permite inferir

que la gestión pública, obedece a una modernización de la administración pública.

En la tabla a continuación se puede apreciar alguna diferencia entre administración

y gestión pública que expone el señor Cejudo.

Tabla No. 6: Diferencias entre Administración y Gestión Pública

Fuente: (Cejudo, 2011:p.103)

Por su parte Barry Bozeman (1998: pp. 19-33), comparte con los autores ya citados,

el origen de la gestión pública, en el sentido de que surge, como un proceso de

trasformación y modernización natural, al indicar que el desarrollo de la administración

pública permitió durante muchos años aprender los diversos aspectos de la acción

gubernamental, seguía siendo capaz de entender, analizar y percibir dicha acción; sin

embargo, los aparatos gubernamentales se convirtieron en grandes aparatos de

producción se servicios, cada vez más complejos e inoperantes.

Las nuevas demandas exponen, nuevos escenarios, nuevos y más actores, por lo

que la referida acción gubernamental requería ser más activa con otros agentes, en

Variable de diferenciación

Administración Pública Gestión Pública

Prerrogativas básicas. Cumplimiento de normas: Jurídicas o técnicas

Búsqueda de: Eficiencia, Eficacia y Legitimidad.

Concepción de Estado. Dominante, unilateral Modesto, participativo

Naturaleza y dinámica del aparato.

Recibe demandas, las procesa y ofrece bienes y servicios.

Recibe y promueve demandas, promueve soluciones en el seno de la sociedad, ofrece recursos y vías de solución.

Estructura y organización. Vertical, jerárquica. Alta formalización, estable. Roles definidos. Funcional.

Horizontal. Flexible. Roles cambiantes. Por proyectos, equipos matricial.

Sistemas de planeación. Rígidos, de arriba hacia abajo.

Flexibles, abiertos, correctivos.

Sistema de Dirección. Centralizados, formal por actividad.

Descentralizados, trabajo por equipo con autoridad relativa.

Sistema de evaluación Control normativo Evaluación de impacto. Evaluación de desempeño.

Perfil del funcionario. Administrador público Gerente Público.

124

especial los no gubernamentales, aspecto que conllevó el desarrollo de capacidades

adaptativas. A partir de este momento la administración pública tradicional, ayuda en

poco, a efecto de comprender el acontecer del gobierno en acción.

En tal sentido, la gestión pública requiere un sistema profesionalizado de servicio,

público, dependencias gubernamentales con autonomía relativa, instituciones sólidas y

estables y un contexto de equilibrio de poderes y organización. Entraña un enfoque en la

estrategia (no en el proceso empresarial), en las relaciones inter-organizacionales (no en

las relaciones intra organizacionales) y en la intersección de la política y la gestión pública.

La gestión pública tiene una clara preocupación por el problema de la eficiencia de las

dependencias gubernamentales.

En general se podría indicar que la gestión pública es una respuesta de mejora

continua, que tiene como objetivo el mejoramiento de la capacidad del Estado y su

gobierno de turno para resolver de manera eficiente y expedita los problemas que presenta

por la sociedad contemporánea.

Su énfasis supone, de ningún punto de vista la minimización de la administración

pública, por el contrario, presume una evolución, una transformación de la administración

pública en un aparato más apto, flexible y ágil, capaz de dar respuesta oportuna a las

necesidades, reforzando las relaciones Sociedad y Estado, en un contexto donde

intervienen múltiples autores.

2.4.3. La Nueva Gestión Pública

Guerrero-Orozco, en relación con la Nueva Gestión Pública, indica:

“La voz nueva (del) manejo público se utiliza como un término genérico y como formulación útil para resumir y describir cómo algunas partes de la administración pública se adaptan a los mecanismos de actuación cercanos a las metodologías del sector privado. Dicho modelo conlleva la transformación de los modelos de gestión del sector público que operan en dos direcciones paralelas y entreveradas: el primero

125

es el down – grid, el segundo el down – group. El modelo down – grid supone que el sector público se diferencia decrecientemente con respecto al sector privado por cuanto a personal, estructura salarial y métodos de acción. El movimiento down – grid, por su lado , implica la reducción de los límites que la uniformidad y rigidez propios de las reglas y los procedimientos que imponen a la acción de la administración pública, especialmente en lo tocante al personal, los contratos y la estructura financiera. Sim embargo, ambos modelos contrastan por igual con el enfoque clásico de administración pública que se caracteriza por la idea de un sector público nítidamente diferenciado del sector exterior (group), y uniforme con respecto a sus reglas y procedimientos interno (grid)…” (Guerrero, 2003:p.186)

Lo expuesto por el autor, hace inferir que la Nueva Gestión Pública, orienta una

metamorfosis de la administración pública, hacia la visión de gestión que opera en el sector

privado, es decir, una perspectiva de adentro hacia fuera de las entidades que conforman

el Estado. Es un enfoque antiburocrático, contra el “gobierno grande” con una clara

orientación al mercado. (Guerrero, 2003:pp.112, 113, 117)

Sin embargo, de manera bipolar, el autor confronta la anterior definición con una

de carácter académico, en la que se indica:

“En el terrero académico los administradores públicos suelen expresar fundadas reservas sobre el alcance efectivo de la implementabilidad del nuevo manejo de lo público, de modo que se juzga como inaplicable, no digamos a todo el planeta, sino a la integración regional. La neo-gerencia pública es uno de los aspectos de la reforma en boga que, brevemente hablando, representa una especie de sumario o síntesis de lo que el gobierno está haciendo en la práctica. Concebida de tal forma, también refiere un conjunto de prescripciones de lo que deberían hacer. Pero en realidad se ha dicho con razón que es menos que esto “el NPM [new public management] es un espejismo académico que desde la distancia parece promover dirección, propósito y algunas relevancia para el proceso de investigación. Pero como enfoque está desintegrado y tiende a la disipación…, no falta quien alegue que la fuerza del neo manejo de lo público no es teórica, sino práctica, y que al respecto los países donde se implementó están a la vanguardia…” (Guerrero, 2003:pp.197-198)

En esa línea de ideas, Guerrero Orozco conduce al lector a inferir que dicha

tendencia gerencial pronto dio señas de sus limitaciones como proceso, en especial en

países en vías de desarrollo, donde se visualizó como una forma de privatización del Estado

y ver el gobierno como una mera empresa privada, lo que encierra un riesgo en sí mismo

126

de minimizar la relación existen “Sociedad – Estado” a una simple relación comercial pro-

mercado.

No en vano agrega el autor:

“La nueva religión gerencial se cultiva en una catedral de donde emana la estrategia mundial de promoción de nuevos modelos de implementación: la OCDE… La OCDE aspira a sembrar sus técnicas gerenciales privadas en un universo indiferenciado, independientemente de la naturaleza política de cada nación… El neo-manejo público es un modelo de implementación unilingüe y unicultural, un fenómeno inherente a un puñado de países anglosajones que se exporta como una mercancía para que se consuma en países subdesarrollados…” (Guerrero, 2003:pp.197-198)

Lo expuesto trae a colación la importancia de estudiar, analizar y adaptar los

diferentes modelos que se implementan y desarrollan en los países. Dicha adaptación al

trópico debe verse únicamente como un simple ejercicio, sino como un proceso de

información, comunicación, sensibilización y capacitación de los diferentes actores sociales

y en especial de los ciudadanos, de lo contrario lo que se despliega no deja de ser más que

una moda, con las consecuencias sociales del ejercicio.

Guillermo M. Cejudo, citando a Niskanse y Ostrom, en relación con la nueva gestión

pública, dicta:

“[…] se acuñó el término nueva gestión pública para denotar un profundo cambio en los estilos gerenciales del sector público…, con la idea de que los instrumentos generales que hacen a la empresa privada eficaces podrían ser replicados, por lo menos simulados, en el sector público…” (Cejudo, 2011:p.203)

En resumen, Cejudo añade que con la llegada del nuevo enfoque, se va de un

énfasis en las políticas públicas a uno en las capacidades gerenciales al estilo de la empresa

privada. Y si bien, no debe verse al gobierno como una empresa, el autor indica: “[…] el

gobierno no puede ser una empresa, pero si puede tornarse más empresarial, vale decir, que puede

ser más ágil y flexible ante los gigantescos cambios ambientales que afectan a todas las

organizaciones…” (Cejudo, 2011:p.165)

127

El autor distingue tres cambios que deben ser considerados en la reforma gerencial:

1) Flexibilidad Organizacional. 2) Una red de relaciones entre prestadores de servicios

públicos y los ciudadanos y 3) Modelos contractuales eficientes. (Cejudo, 2011:p.168)

En tanto que para Carles Ramió y Miquel Salvador, la nueva gestión pública, indica:

“Entre las corrientes significativas de la Nueva Gestión Pública se suele encontrar conceptos como desregulación, agencialización, gerencialización, privatización, ex ternalización (servicios públicos gestionado por organizaciones privadas con y sin ánimo de lucro), ética en la gestión pública, participación ciudadana, etc., todos ellos intentando vertebrar un nuevo paradigma que se ha denominado «pos burocrático»…, la Nueva Gestión Pública adopta un enfoque neo empresarial y que hace énfasis en la economía, la eficacia y eficiencia de los aparatos públicos, proponiendo una clientelización (sic) de los ciudadanos…, La Nueva Gestión Pública tiene un impacto sobre dos elementos, teóricamente positivos, pero que generan muchos problemas y desajustes en las administraciones públicas de América Latina, que son la flexibilización institucional y la gestión indirecta de servicios públicos mediante la participación de redes de organizaciones privadas…, «gracias a este tipo de lógica [la Nueva Gestión Pública], gran parte del sector público ha perdido su camino y vaga de un lado a otro, como amnésicos que pretender ser empresa»…”

(Ramió et al, 2005:pp.11, 12, 29, 31)

Para los autores Ramió y Salvador, uno de los elementos, quizás, el más

problemático y de impacto en la adopción de la Nueva Gestión Pública, es en la cultura

organizativa81 de las entidades públicas, de hecho se formula la siguiente interrogante,

¿Qué sucede cuando, de la mano de la Nueva Gestión Pública, se impulsa en las

administraciones públicas de América Latina una cultura organizativa de carácter neo

empresarial? Indicándose en tal sentido, lo que a continuación se transcribe.

“La situación más habitual que se suele producir es que en un ámbito de gestión que se presenta una ausencia o casi ausencia de cultura administrativa cohesionada y

81 La cultura organizativa es el ambiente que se respira en una organización, los rituales y costumbres, las leyendas, los símbolos, etc.; está presente en todo tiempo y espacio de una organización, pero es difícil de apreciar. La esencia del enfoque de la cultura organizativa reside en considera a las organizaciones como sociedades relativamente autónomas dotadas de sus propios procesos de socialización, de normas y estructuras sociales. En un nivel general, una cultura organizativa se edifica mediante la articulación de mitos, de valores, y de ideología. La cultura organizativa tiene unas utilidades muy importantes respecto a la dinámica y eficacia de las organizaciones, e influye de forma directa tanto en el comportamiento como en los resultados de las organizaciones. (Ramió et al, 2005:p.33)

128

transversal se introduce unos valores neo empresariales…No hay mestizaje cultural, sino una nueva cultura organizativa que barre con todos los valores (positivos y

negativos) pocos articulados que existían previamente…” (Ramió et al, 2005:pp.33-34)

Ejemplo de lo anterior indican los referidos autores, que aspectos como eficiencia y

eficacia, exigidos en la empresa privada, y si bien presentes en el manejo de lo público, se

están demandando como norte principal en la administración pública, aún por encima o

perdiendo de vista valores como equidad, la igualdad, la ciudadanía o los impactos sociales

de la intervenciones del Estado. (Ramió et al, 2005:p.34)

Lo anterior se acrecienta al considerar que en la administración pública no

predomina una única cultura organizacional, existirán tantas como organizaciones que la

conforman, lo que los autores lo denominan como una “macro organización donde

coexisten diversas culturas”. (Ramió et al, 2005:p.85)

Al respecto Juan José Sánchez G., citando a Ormond y Löffler (1999), añade:

“[…] llegan a conclusiones significativas con relación a la aplicación del New Public Management (Nueva Gestión Pública) en los países… Primero, no existen modelos pre-establecidos. El cambio debe enraizarse en la configuración específica de la historia, las tradiciones y estructuras constitucionales y legales, las fuerzas político-administrativas, las perspectivas económicas y sociales, así como la posición internacional de cada país. No existe una solución única para el sector público como

un todo…” (Sánchez, 2002:p.150)

Así, para Sánchez G., aludiendo a Christopher Hood y Michel Jackson, en relación

con la Nueva gestión Pública, cita: “[…] ambos autores reconocen a la NGP

simultáneamente como un argumento administrativo y como una filosofía administrativa

aceptada, aunque no es considerada como teoría…” (Sánchez, 2002:p.94)

El mismo autor, esta vez mencionando a González (1999), indica:

129

“El nuevo paradigma pone el acento en las calidades gerenciales y el liderazgo, marca esta tendencia al privilegiar la capacidad de gestión por encima de la estructura y la fórmula burocrática. La eficacia como indicador de la acción administrativa y por ende del gasto público, se presenta como una instancia superadora de la eficiencia

como medida del rendimiento de las organizaciones…” (Sánchez, 2002:p.82)

Lo expuesto permite a Sánchez, abordar desde dos dimensiones: la primera tiene

que ver con la influencia de la gerencia privada en la gestión pública, y en segundo lugar, el

enfoque de calidad aplicado al servicio público. Sánchez (2002:p.90). En ese transitar, la

tendencia se orienta entre otros, a:1) Reducción del tamaño del estado en tamaño,

recursos, ámbito e influencia. 2) Descentralización de las organizaciones. 3) Jerarquías

planas. 4) Desburocratización. 5) Desmantelar la estructura estatutaria. 6) Dejar que los

Gerentes públicos gestiones. (Sánchez, 2002:pp.139-143)

Por su parte, Augusto Álvarez Collazo y Sergio Chicas Vélez (2008), sobre el concepto

en estudio citan:

“La administración pública en la sociedad contemporánea se enfrenta hoy a ser transformada a una nueva racionalidad que es definida por diversos autores como nueva gestión pública. Esta nueva gestión pública busca tomar distancia de la

racionalidad burocrática…” (Collazo y Chicas, 2008:p.29)

Los señores Collazo y Chicas (2008:p.31), citando, a Osborne y Gaebler (1992),

añade que para dichos autores construir una nueva gestión pública, es reinventar el

gobierno y esto implica superar el paradigma de tipo burocrático.

En la tabla que se muestra de seguido, Collado y Chicas exponen algunas diferencias

entre el paradigma burocrático y la nueva gestión pública.

130

Tabla No. 7: Contraste entre Administración Pública y La Nueva Gestión Pública.

Administración Pública

Nueva Gestión Pública

Como disciplina racional de las ciencias sociales. Como actividad trans - disciplinaria racional de las ciencias económicas.

Su principio causal es la política. Su principio causal es la economía.

Su centro de acción es el desarrollo de lo público. Su centro de acción es el desarrollo de lo mercado.

Se focaliza en el Estado. Prevalece lo público sobre lo privado.

Se focaliza en el Estado.

Su marco legal y normativo es el Derecho Administrativo.

Su marco legal y normativo es el Derecho Mercantil.

Se orienta hace el ser humano, tiende a lo público. Se orienta hace el ser humano, tiende a lo privado.

Su fundamento axiológico es la ética como bienestar público.

Su fundamento axiológico es la eficiencia del individuo.

Fuente: (Augusto Álvarez Collazo y Sergio Chicas Vélez, 2008:p.31)

En el caso que nos ocupa, la gestión y la nueva gestión pública, se han visualizado

como un antes y un después, un nuevo inicio, una vacuna o una respuesta contra la

administración pública, quizás, porque la sociedad percibe a esta última, como lenta y hasta

inoperante al dar respuesta a los problemas de la misma.

Se han expuestos posiciones de autores diferentes, que van desde considerarla un

cambio profundo en el manejo de lo público, que en su conjunto ha propuesto alternativas

de solución a problemas tradicionales de la administración pública, hasta una simple moda,

que por extraño que parezca aparece y desaparece.

Lo cierto es que la nueva gestión pública es una corriente anglosajona y de países

con intervención estatal mínima, que no es el caso, de la mayoría de los países de América

Latina. Es una corriente que en su posición más extrema, aboga por un Estado sin

burocracia; no obstante, en su concepción teórica ha propuesto escenarios interesantes en

la re-conceptualización de la relación Sociedad – Estado.

Sin embargo, otra forma de ver a la administración, la gestión y la nueva gestión

pública, es mediante un enfoque de evolución continua, donde permanece una base, como

131

elemento sustentador (la administración pública), donde sus técnicas, metodologías,

concepciones y procesos son enriquecidos o trasformados por nuevas visiones que pueden

aplicarse con efectividad y como un referente en el manejo de lo público.

Esquema siguiente, permite visualizar de manera gráfica, la relaciones existentes

entre los tres conceptos, donde la administración pública destaca la relación existen entre

la Sociedad y el Estado, como origen y centro de la misma. El principio del Estado

benefactor, se visualiza como proveedor de bienes y servicios a la sociedad.

La sinergia de la actividad administrativa (como elemento ejecutor) y la actividad

gubernamental (como elemento orientado de la gestión política del Gobierno), permite el

asomo de la gestión pública, la cual se orienta hacia la eficiencia, eficacia y la legitimidad

de los actos del Estado, a través de su gobierno de turno. Se pretende un Estado Rector.

Por su parte, la nueva gestión pública, presenta que el Estado instaure un enfoque

de apertura de “adentro hacia afuera”, adoptando técnicas y metodologías de la gestión

privada, predominan los resultados y la participación de agentes externos al Estado en la

prestación de servicios y bienes públicos.

Es importante y más, un requisito de operación para que la gestión pública y la

nueva gestión pública, puedan visualizarse de manera efectiva, pertinente y oportuna en

el Estado, y en especial puede potenciar la relación Sociedad – Estado, cuenten con un

marco institucional racional que le acompañe, acorde su visión y dirección, que le permita

una legitimidad de sus actividades en el contexto administrativo del manejo de lo público.

132

Figura No. 14: Administración Pública y relación con Gestión Pública y Nueva Gestión Pública

Fuente: Elaboración propia con base en las lecturas de los autores citados.

Ahora bien, así como el cuerpo humano requiere de varios sistemas y estructura

para sustentación (ósea, muscular, nervioso, digestivo, entre otros), la administración y en

especial la orientada al manejo de lo público, requiere una organización como andamiajes

o estructura para su desarrollo y de un proceso que oriente su funcionamiento sea que se

denomina institución.

A continuación se desarrollará la visión alrededor del concepto de institución, en lo

referente a la conceptualización de organización se analizará en una categoría de estudio

independiente.

2.4.4. Sobre el concepto de Institución

Al respecto Ramió y Salvador, citando a Peters (1999), indica:

Administración

Pública

Nuev

a Ge

stió

n

Públ

ica

Gest

ión

Públ

ica

Estado

Sociedad

Rela

ción

Sistemas

Administrativos

Sistemas

Gubernamentales

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Enfo

que

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ra. S

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r Priv

ado

133

“El principal rasgo distintivo de las instituciones es la importancia de los valores y su concreción en una «lógica de lo apropiado»…, una institución no es necesariamente una estructura formal, sino un conjunto de normas, reglas conocimiento y rutinas que establecen los parámetros de aquello que los agentes consideran aceptable…”

(Ramió y Salvador, 2005:p.40)

En términos de March y Olsen (1989), Ramió y Salvador, señalan:

“[…] una institución es un «conjunto de reglas y rutinas interrelacionadas, que definen las acciones apropiadas en términos relaciones entre roles y situaciones». Es decir, un institución es un referente que incorpora una determinada manera de definir la situación, el rol que debe seguir los agentes y las obligaciones que están asociadas a

este rol en esa situación concreta…” (Ramió y Salvador, 2005:p.40)

En un sentido más llano, Ramio y Salvador (2005:p.25), indican que el término

«institución» no está exento de complejidad, pero en general se puede entender como el

conjunto de «reglas de juego» que comparten los actores vinculados a determinado ámbito

de actuación pública y que se utiliza como referente para orientar sus actuaciones,

interacciones y toma de decisiones.

En el caso de América Latina, agregan los anteriores autores, uno de los problemas

que dificulta el desarrollo y progreso es la débil institucionalización82 de su sistema político,

administrativo y en general de sus instituciones públicas.

En ese sentido, subraya B. Guy Peters (2003:p. 36) la institución presenta algunas

características: 1) Transciende al individuo e implica un grupo de individuos que

interactúan e interaccionan. 2) Presenta un rasgo estructural de la sociedad, que puede

ser formal, una legislatura o una norma, o informal, una red de organizaciones

interactuantes con un conjunto de normas. 3) Presenta cierta estabilidad en el tiempo. 4)

La institución debe afectar el comportamiento individual, en cierto modo restringir el

comportamiento de sus miembros.

82 Para Ramió y Salvador (2005:p.25), una débil institucionalización se entenderá por la falta de consolidación de las citas reglas de juego, el hecho que éstas no sean ni competidas ni aceptadas por los distintos autores implicados, lo que dificulta el proceso de toma de decisiones, y su posterior aceptación y aplicación.

134

El señor Peters, haciendo referencia a Keiser y Ostrom (1982), sobre el término en

referencia, cita:

“[…] reglamentaciones que los individuos usan para determinar qué y a quién se incluye en las situaciones de toma de decisiones, cómo se estructura la información, qué medida puede tomarse y en qué secuencia, y cómo se integran las acciones individuales a las decisiones colectivas…, todo lo cual existe dentro de un lenguaje compartido por cierta continuidad de individuos, y no como partes físicas de un

entorno externo…” (Peters, 2003:p. 85)

En ese abundamiento el señor Jeffrey Orozco Barrantes, citando a Edquist y Johnson

(1992)83, en relación con el concepto en colación, señala:

“[…] tal concepto debe entenderse como un conjunto de hábitos comunes, rutinas, prácticas establecidas, reglas, o leyes que regulan la relación e interacción entre los individuos y el grupo. Las organizaciones se entienden como estructuras formales, consistentemente creadas y con un propósito explícito. En ese sentido, hay una distinción entre organizaciones e instituciones...” (Orozco, 2004:p.37)

Para los integrantes de la Comisión Presidencial sobre Gobernabilidad Democrática,

con ocasión de la Propuesta para fortalecer la funcionabilidad y la calidad de la democracia

costarricense, sobre el término, se indica:

“Entendemos por institucionalidad política, el conjunto de reglas, normativa y prácticas, que regula la interacción ente los actores políticos en el marco del proceso político… La respuesta institucional también está condicionada por una sociedad que se ha diferenciado aceleradamente durante los últimos años, originando nuevos actores sociales que formula demandas inéditas no satisfechas por una institucionalidad que no ha evolucionado al mismo ritmo que la sociedad… El diseño institucional debe reforzar la capacidad del Poder Ejecutivo y delas administraciones públicas, en general para cumplir sus funciones de manera oportuna y eficiente así como para evaluar el resultado de sus políticas y acciones… El sistema institucional debe racionalizarse, para evitar duplicidades y lograr interacciones oportunas y apropiadas entre entes y órganos administrativos que se muestran desarticulados y

83 También referido en la Antología Curso Innovación y Gestión Estratégica. Programa de Doctorado en Gestión Pública y Ciencias Empresariales. Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP). 2012.

135

que pueden llegar a actuar de manera contradictoria…” (Pacheco et al, 2013:pp.11, 12, 26)

Sobre el particular, se debe tener presente que las instituciones surgen en un

momento determinado y en respuesta a un problema o necesidad, permitiendo la

interacción de los individuos que conviven en la sociedad y en especial en una organización,

se conforma en la parte funcional de estas, dando un norte en la forma de cómo

desenvolverse “lógica de lo apropiado” en las mismas.

Y si bien una de las características de la institución es su relativa estabilidad y

durabilidad, no significa que sea un concepto estático; por el contrario, el advenimiento de

nuevas teorías, modelos y concepciones debe dar forma a las instituciones, a efecto que

su desarrollo sea dinámico, diversificado, selectivo y evolutivo, con el fin que sea capaz de

dar respuesta eficaz a la dinámica del tiempo.

De poco valen los esfuerzos de implementar nuevas visiones administrativas, si

estas no son acompañadas de modelos institucionales racionales y adecuado, que permitan

su desarrollo y potencialidad, es decir, las instituciones deben de evolucionar para

estimular el cambio, ya que este actúa, hasta donde las instituciones se los permitan.

Ejemplo de lo anterior, se refleja en la dicotomía que existe entre administración y

gestión pública, ya que, se ha intentado la implementación y desarrollo de la gestión

pública en el manejo de lo público, con un marco institucionalizado de la administración

pública; referente en términos históricos del proceso, ha tomado largo tiempo su

perfeccionamiento. Es decir, para el oportuno y efectivo desarrollo de la gestión pública

esta debe contar con su institucionalismo propio, entre ellas el establecimiento de normas

nuevas o ajustes de las existentes, ya que, en ausencia de éste, las instituciones existentes,

condicionarán los resultados de la gestión pública.

136

2.4.5. Burocracia

En cuando a la conceptualización de burocracia, Nicos P. Mouzelis, indica:

“En cuanto al término de burocracia, podemos definirlo de momento como un tipo especial de organización formal, que posee un cierto número de caracteres específicos, que Weber fue el primero de identificar… El problema consiste, en definitiva, en poner en claro si la burocracia, a pesar de sus dimensiones, es solo un aparato administrativo para la realización de fines sociales o si ha perdido su carácter instrumental, si de un simple instrumento en manos del poder político ha pasado a

ser el propio dictador de los fines que debe ser realizados…” (Mouzelis, 1975:pp. 10, 13)

La anterior transcripción permite dos aspectos importunes en torno a la burocracia:

como una forma de organización y como dictadora de fines, no como instrumento.

En su enorme exposición sobre el tema, Mouzelis analiza la burocracia a partir de

tres grandes afluentes: el marxista, el weberiano y el micheliano, según se presentan en la

tabla a continuación.

Tabla No. 8: Concepto de Burocracia:

Marx84

Weber

Robert Michels

Utiliza el término, en un sentido estricto de la Administración del Estado. La burocracia como el Estado mismo, es un instrumento por medio del cual la clase social dominante ejerce sobre las otras clases sociales. La burocracia no ocupa una posición orgánica en la estructura social. Su principal tarea es el mantenimiento del status quo y de los privilegios.

Este autor define el concepto de burocracia, a partir de su teoría de la dominación. Sitúa la burocracia como parte de la dominación legal –que junto con la dominación carismática y tradicional, constituye los tres tipos de dominación para el autor-. La organización administrativa típica a este tipo lega de dominación se llama burocracia. Uso del término en un sentido más amplio que en

Michels, aborda la burocracia, a partir de la política interna de las organizaciones de gran escala. Su visión se centra a partir de la “ley de hierro de la oligarquía”. Toda gran organización tiende a desarrollar una estructura burocrática que impide la posibilidad de democracias interna. El aspecto jerárquico de la estructura burocracia, posicionan un líder.

84 La conceptualización de burocracia este actor, es una crítica de la filosofía del Estado de Hegel, donde: “…el análisis hegeliano concibe a la administración pública a manera de puente entre el Estado y la sociedad. La sociedad civil comprende las profesiones, las corporaciones que representa los diversos intereses particulares; El Estado representa el interés general. Y entre ambos, la burocracia estatal aparece como el medio, por el cual, se hace posible el paso del interés particular al interés público…” (Mouzelis, 1975:pp.14)

137

Es una instancia del proceso general de alineación85. Es un mundo cerrado, una especia casta que guarda celosamente sus secretos y prerrogativas. Es un instrumento de la clase capitalista

administración pública se ha burocratizado 86 de manera progresiva; la burocracia como tipo de organización que ha penetrado en todas las instancias sociales.

Fuente: (Mouzelis, 1975:pp. 14, 17, 21, 24, 33)

Lo anterior permite de una forma muy general, que la burocracia para Marx es un

instrumento de opresión, para Weber un mecanismo de eficiencia y poder, en tanto que

para Michels un medio para determinar el poder político.

En este tema, uno de los principales exponentes es Max Weber, el cual esbozó una

serie de aspectos que a la postre se constituyeron en el modelo burocrático. Para el señor

Meoño Segura, dicho modelo de Weber plantea en lo básico:

“Una organización continua con una o varias funciones especificadas, y sus operaciones reguladas por leyes o reglas. La continuidad y consistencias dentro dela organización son aseguradas por el uso de actos registrados o escritos, así como decisiones y reglas. La organización de personal se sustenta sobre la base de jerarquía. El ámbito de autoridad dentro de la jerarquía está claramente definido, y los derechos y deberes de los oficiales de todo nivel, están especificados. El personal está separado de la propiedad de los medios de administración o producción… El personal es designado, no elegido, sobre la base de calificaciones y requisitos impersonales, y es promovido con base en el mérito. Los funcionarios son remunerados con salarios fijos y tienen términos y condiciones fijas de empleo…”

(Meoño, 2001:p.37)

Ahora bien, en palabras propias de Max Weber, sobre la burocracia, se indica:

“Una vez instaurada en su plenitud, la burocracia constituye una de las estructuras sociales más difíciles de destruir. La burocracia es el medio de transformar la “acción comunitaria” organizada racionalmente. Por esto la burocracia, como instrumento

85 El concepto de alineación se refiere a como las fuerza sociales escapan del control del hombre. (Mouzelis, (1975:pp. 21) 86 “…burocratización significa, principalmente, prevalencia creciente en el sector público, de un tipo racional de organización: el burocrático. En un sentido más amplio, burocratización significa también la creciente racionalización del sistema de relaciones y creencias humanas, un cierto estilo de vida…” (Mouzelis, 1975:pp. 40)

138

de “societalización” de las relaciones de poder, ha sido y es un instrumento de poder de gran importancia para quien controle el aparato burocrático… La superioridad puramente técnica de la organización burocrática ha sido siempre la razón decisiva de su progreso respecto de toda forma de organización. El mecanismo burocrático es a las organizaciones como la máquina es a los demás modos de producción no mecanizados… La burocracia es provocada más por el aumento intensivo y cualitativo y el desarrollo interno de las tareas administrativas, que por la ampliación extensiva y cuantitativa. Pero hay una gran variación en la dirección tomada por la burocracia

y los motivos que la provocan…” (Weber, 1979:pp. 43, 47, 79)

En tal sentido, Weber presente una paradoja, por un lado enfoca a la burocracia

como un tipo de “modelo ideal” de organización altamente efectiva en su medio, pero a la

vez, la visualiza como un medio de poder que le quita libertad al hombre.

Otra conceptualización sobre el término, la presenta José Galván, al indicar:

“La palabra “burocracia”, en su sentido popular, lleva consigo el criterio de inercia, falta de espíritu de empresa, papeleo, mediocridad e ineficiencia. Para muchos es símbolo de la ineficiencia de la administración pública, que supone la más contagiada del virus. Sin embargo, burocracia tiene un significado técnico; en términos generales se le puede definir como la organización en gran escala, sea pública o privada, y los problemas inherentes a la misma… El término “burocracia” se aplica usualmente al sistema de gobierno cuyo control está por completo en manos de funcionarios, poniendo este poder en peligro las libertades ciudadanas. Las características de tal régimen son la pasión por la rutina en la administración, la falta de flexibilidad en sus normas, la demora para tomar decisiones y la resistencia a la introducción de innovaciones. En algunos casos, los miembros de la burocracia se llegan a convertir en una casta hereditaria, que maneja los asuntos de gobierno para su propio

provecho…” (Galván, 1971:p.568, 572)

Por su parte para Meoño Segura (1980:p.45), la burocracia ha sido malentendida en

nuestro medio a pesar de los múltiples análisis políticos, administrativos y sociológicos que

se han emprendido en todo el mundo alrededor suyo.

Agrega el señor Meoño, citando a Hill, lo siguiente: “[…] los críticos de la burocracia

como sistema, en general, no sugieren una forma de organización que resulte superior a la

organización burocrática según Weber la define. Ellos usualmente argumentan a favor de

una mayor flexibilidad en el modelo general…” (Meoño, 2001:p.36)

139

Al tema añade el señor B. Guy Peters, lo que a la letra dicta:

“Varios instigadores se ha esforzado por detallar los diversos componentes de la concepción del tipo ideal de burocracia de Max Weber, demostrando que los componentes no están necesariamente interrelacionados en las organizaciones reales…, no toda organización pública debe considerarse burocrática… Otras organizaciones han adoptado enfoques administrativos “modernos” en los que se destacan la participación y la actualización personal de sus miembros. Sin embargo, la gran mayoría de las organizaciones públicas tiene un cantidad de elementos

burocráticos que tienden a afectar su desempeño…” (Peters, 1999:p.70)

En tal sentido, Peters define a la burocracia como: “[…] las organizaciones que

tienen una estructura de administración piramidal, que aplica reglas universales e

impersonales para mantener la estructura de autoridad, y que subraya los aspectos no

discrecionales de la administración…” (Peters, 1999:p.69)

A lo anterior el autor advierte Peters (1999:pp.12, 69, 106) que la imagen de muchos

gobiernos es más negativa ahora que nunca, paradójicamente, cuanto más hace, más

negativa se le considera, lo que ha provocado que muchos de los estereotipos de la

burocracia, la visualicen como un conjunto de organizaciones voraces, expansivas e

inoperantes. Sin embargo, las burocracias no siempre están viendo la forma de aumentar

su tamaño, ni están sólo preocupadas por el cumplimiento eficiente de sus objetivos, se les

ha considerado como un medio institucional de canalizar las necesidades colectivas.

Lo expuesto hasta este punto permite inferir que la burocracia, es prima hermana

de la Administración Pública, tan antiguas ambas, como la misma relación Sociedad –

Estado. Esta última se vale de la burocracia, como organización, para canalizar las

demandas de colectivas y operacionalizar las políticas públicas que el gobierno formula a

efecto de dar respuestas a dichas necedades.

No obstante, el crecimiento desmedido de los gobiernos, asumiendo cada vez más

funciones y responsabilidades, la falta de una respuesta oportuna por parte de la

140

administración pública, a la necesidades planteadas por la sociedad, han conducido a estos

conceptos, a ser considerados como sinónimos de ineficiencia e incapacidad en el manejo

de lo público.

Sin embargo, esto no debe interpretarse como que la administración pública y la

burocracia, han perdido vigencia y por lo tanto deben ser sustituidas; por el contrario, tales

representaciones, más que sistema o modelos, son trayectorias, que deben valerse,

enriquecerse y actualizarse de nuevas concepciones temáticas que la hagan más

oportunas, pertinentes, eficientes, eficaces y flexibles en la atención y gestión de las

demandas de la colectividad.

2.2.6. Modelo País: Origen jurídico de la Administración y Gestión Pública en Costa Rica.

A partir de la conceptualización efectuada de administración y gestión pública,

entre otras términos; es un requerimiento obligatorio definir el sistema de gestión pública

en Costa Rica, en función de la institucionalidad delimitada en torno (ordenamiento jurídico

– constitucional) a ella. Esta visión es importante, a efecto de comprender, el mandato

constitucional y de otra legislación específica, que debe tener presente el Estado

costarricense, y su gobierno como instrumento de acción, con el fin de emprender el

proceso de gestión.

En tal sentido el señor Meoño87 distingue cuatro niveles:

1) Un primer nivel, los conforman los artículos de la Constitución Política, que

permiten el desarrollo de los procesos de dirección, planificación, organización,

control y evaluación.

87Modelo País de Largo Plazo: Los Derechos Constitucionales de los Habitantes: La Estrategia de Desarrollo de Largo Plazo de Costa Rica: Los fundamentos constitucionales y legales superiores que nadie puede dejar de conocer en sus prospecciones modelísticas de largo plazo (2009).

141

2) Un segundo paralelismo, se cita leyes de carácter superior, que establecen el

marco de referencia: jurídico, administrativo, instrumental e institucional de las

organizaciones del Estado.

3) Un tercero y cuarto elemento, lo constituyen las leyes y reglamentos particulares:

leyes orgánicas, el código municipal, entre otros, que en Costa Rica, es bastante

amplio, pues el Estado costarricense básicamente está compuesto de tres niveles,

que representa la gran diversidad de entidades públicas, según su naturaleza

jurídica:

Primer nivel

Poderes de la República: Poder Legislativo (incluye la Contraloría

General de la República y la Defensoría de los Habitantes) / Poder

Ejecutivo (con sus ministerios) / Poder Judicial / Organismo Electoral.

Segundo nivel

Sector Descentralizado Institucional que abarca las instituciones

autónomas y semiautónomas, las empresas públicas estatales, las

empresas públicas no estatales, los entes públicos no estatales (caso de

los colegios profesionales así como otras entidades que señala la norma

vigente) y entes administradores de fondos públicos.

Tercer nivel

Sector Descentralizado Territorial que comprende las 81

municipalidades del país y sus órganos adscritos (los concejos

municipales de distrito, Empresa Municipal de Heredia y los órganos

municipales).

En general el número de instituciones del sector público costarricense según su

naturaleza jurídica a marzo 2013, asciende a 32988. En el esquema a continuación, se

muestra de forma gráfica lo expuesto en los tres puntos anteriores.

Figura No. 15: Origen de la gestión Pública en el Modelo país de Costa Rica.

88 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN). <http://www.mideplan.go.cr/index.php?option=com content&view=category&id=89&Itemid=100131˃[consultado el 04 -09-2013].

http://www.mideplan.go.cr/index.php?option=com_content&view=category&id=89&Itemid=100131

142

Fuente: Elaboración con base en el mostrado en la página No. 22 del documento: “Modelo País de Largo Plazo: Los Derechos Constitucionales de los Habitantes”. Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas. Dr. Johnny Meoño Segura. Universidad de Costa Rica.

A modo de ejemplo se hará referencia a los artículos de la Constitución Política que

modelan los criterios referidos, sean: dirección, planificación, organización, así como,

control y evaluación

A nivel de Dirección, el artículo 140 de la Constitución Política, incisos 3), 8) y 20),

hacen referencia a la responsabilidad del “Poder Ejecutivo”, específicamente del

Presidente y sus Ministros que conforman el aparato institucional: sancionar y promulgar

las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento. Así como la

determinación de las políticas superiores, en el cual, se sustenta el principio de dirección

por parte de dicho poder.

En lo que respecta a Planificación, el mismo artículo de la carta magna, en sus

incisos: 6), 7) y 15), encomienda al Poder Ejecutivo, mantener el orden y la tranquilidad de

la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas;

disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes y

Dirección Planificación Organización Control y

Evaluación

Articulo No. 140,

incisos: 3), 8), 20).

Artículo No. 140,

incisos: 6), 7), 15).

Artículos No. 9 /

188 / 189 / 1991 /

192 / 193.

Artículos No. 121,

inciso 9), 24) / 139,

inciso 4) / 140 /145

/ 149, inciso 4), 6) /

175/ 181/ 183 / 184.

Ley General de

Administración

Pública. No. 6227

Ley de Planificación

Nacional No. 5525

Ley General de

Administración

Pública. No. 6227 /

Ley de Planificación

Nacional No. 5525 /

Ley de Protección al

Ciudadano del

Exceso de

Requisitos y

Trámites No. 8220.

Ley de Presupuesto

Públicos y

Administración

Financiera No. 8131 /

Ley General de Control

Interno No. 8292 / Ley

Orgánica de la

Contraloría General de

la República No. 7428 /

Ley Contra la

Corrupción y el

Enriquecimiento lícito

No. 8422 / Código

procesal Contencioso

Administrativo.

Constitución

Política

Leyes

Superiores

Leyes y

ReglamentosParticulares

Leyes Orgánicas /

Código Municipal

143

enviar a la Asamblea Legislativa el proyecto de Presupuesto Nacional en la oportunidad y

con los requisitos determinados en esta Constitución.

En lo que respecta a la Organización, el artículo noveno de la Constitución Política,

estable que el Gobierno de la República, lo ejercen el pueblo y tres Poderes distintos e

independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y un Órgano Electoral.

Además, en los artículos 188 y 189, se establecen las instituciones autónomas y la

independencia administrativa de estas. Además de establecer que las relaciones entre el

Estado y los Servidores Públicos por el Estatuto del Servicios Civil. Artículos No. 191 y 192.

Por su parte en el tema de Control y Evaluación, el artículo No. 11 de la Constitución

Política, que Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están

obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no

concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las

leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública.

Lo anterior, permite inferir que la Administración Pública en sentido amplio, estará

sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la

consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus

deberes. La ley señalará los medios para que este control dé resultados y la rendición de

cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas

Evidentemente, los enunciados de la Constitución Política traídos a colación, son

retomados, desarrollados y perfeccionados, en las leyes superiores, como en la normativa

específica. Es importante tener presente, que si bien los enunciados normativos, en

abstracto se presentan de manera articulada, estos dentro de la práctica, dentro del

proceso administrativo o de gestión, se despliegan de manera integrada como un conjunto

sistémico.

144

Lo expuesto permite establecer el marco referencial mínimo, conjunto de normas,

que configuran un aparato estatal-institucional con clara división de Poderes que permite

comprender el concepto de administración y gestión pública en Costa Rica, su incidencia

en el Estado y la forma de cómo dé su abordaje.

Como corolario de esta categoría de estudio, es importante tener presente que la

administración se presenta en toda acción del ser humano y de la sociedad en general. La

administración pública surge como producto de la relación existente entre la Sociedad y el

Estado, como una “acción administrativa” que se valen los gobiernos del momento, para

atender, valorar, priorizar, canalizar y desarrollar las demandas de la colectividad.

En ese proceso, la administración pública se vale de elementos fundamentales,

como dos caras de una moneda, su estructura y funcionalidad. La primera, se ha

potenciado mediante la burocracia, como forma de organización tradicional en el manejo

de lo público, aunque en la actualidad, se debe tener presente que no toda entidad pública

es una burocracia pura, pese que comparten muchos de sus atributos, se han

implementado modelos abiertos que hacen alusión a la importancia del personal, equipos

de trabajo y con menos niveles jerárquicos.

El otro elemento se refiere al proceso de diseño, construcción e implementación del

conjunto de reglas rutinas, prácticas establecidas, o leyes, sean formales e informales,

regulan la relación e interacción entre los individuos, el grupo y la organización,

denominado institucionalismos.

La relación existen entre Sociedad-Estado, produce un “pacto” el cual se identificará

como “Constitución Política” que rige y regula la cita correspondencia, dicho compromiso

permite a la colectividad exigirle al Estado atender sus solicitudes, pero, a la vez, cruzar el

puente llamado administración pública para conocer los medios (normativos,

145

administrativos, organizativos u otros) con que se vale el gobierno de turno para atender y

encausar sus peticiones.

Por su parte, el Estado dicta al gobierno canalizar las demandas que se encuentren

en el marco de dicho pacto, es decir, puede indicarle a la sociedad que lo que está

solicitando no se encuentra originalmente incluidos en el mimos; si bien, ello no significa,

aun cuando las peticiones sean legítimas, que las postulaciones deben ser atendidas,

primero tienen que ser incluidas en el acuerdo original por los medio establecidos.

De igual forma, el Estado a partir de la Constitución Política, el pacto establecido,

construye un andamiaje de leyes superiores y específicas, decretos ejecutivos y políticas

públicas que permitan atender, en principio, de manera oportuna y efectiva, las solicitudes

de la sociedad.

Sin embargo, en ese transitar, la acción de la administración pública se ha visto

condicionada por factores como:

1. Una sociedad con mayores demandas y muchas de estas, inéditas. Lo que ha

generado a su vez más y nuevos actores.

2. Un Estado asumiendo cada vez mayores roles y responsabilidades, sin estar

contenidos en el pacto original, llámese Constitución Política.

3. Una Administración pública saboteada, disminuida con las actuaciones de cada

gobierno de turno, que no entiende, que la administración pública es el medio de

instrumentar los mecanismos necesarios para operacionalizar las demandas, así

como las políticas públicas orientadas a satisfacer las referidas necesidades.

146

Por tanto, si bien los gobiernos de turno pueden y deben ajustar la administración

pública, a efecto que esta tenga una respuesta oportuna, efectiva y con mayor dinamismo,

según el contexto y el entorno donde se desarrolla; lo cierto es, que no se puede pretender

que cada gobierno implemente o posea una administración pública propia, a su medida,

desapareciendo o fragmentado la existente. A partir de esta postura, se ha construido una

visión errónea sobre el término, pues cada Ejecutivo inicia un juego continuo de prueba y

error en el proceso administrativo, con las consecuencias que ellos significan.

Los gobiernos deben comprender su rol como operador y gestor de las demandas

del poder del soberano 89 , en la relación existente en la trilogía entre: Sociedad,

Administración Pública y Estado, según se puede apreciar de seguido en el siguiente

esquema.

Figura No. 16: El Rol del Gobierno en la Trilogía Sociedad, Administración Pública, Estado.

Fuente: Elaboración Propia.

89 Entendiéndose como tal, la confianza que el pueblo deposita en el Ejecutivo con su elección, envistiéndolo de legitimidad para actuar en su representación y en pro de los beneficios colectivos y de los más necesitados; no así, la imposición unilateral del poder y la voluntad de unos pocos que lo ejecutan.

Gobierno como

Operador

El Gobierno como Gestor, entre y sale en la presente trilogía

Sociedad EstadoRelación

Pacto , expresado en la Constitución Política

Ideología que afecta a la A.P.

Administración Pública

Org

an

iza

ció

n

Inst

itu

cio

na

lism

o

SoberanoDemandas

Sociedad organizada

147

Nótese de acuerdo a la figura anterior, que el gobierno de turno como operador es

un gestor, que entra y sale en la relación Sociedad, Administración Pública y Estado, y si

bien puede ajustar, ese puente que comunica a la Sociedad con el Estado, de acuerdo con

las demandas de la primera y las responsabilidades del segundo, incorporando, si se quiere,

nuevos actores como: la sociedad civil organizada o los sectores productivos y privados, no

debiera modificar de forma sustancial la administración pública.

Sin embargo, debe tenerse presente de cada vez que sale el gobierno de turno, sea

porque se termina su mandato, u otras causas sale de la referida trilogía, este deja una

“huella o carga ideológica,90” lo que conlleva a una patología de comportamiento en la

administración pública. Es decir, que cuando la administración pública está

ideológicamente cargada en contra del gobierno de turno (entrante), se trastorna la

relación Sociedad – Estado y este último deja de funcionar, con el peligro que la

administración pública deja de ser un objeto de servicios y se convierte en un participante

beligerante, olvidando su función básica de instrumentar la política de gobierno, a través

de la eficacia y eficiencia de una administración científica91.

La situación descrita, aunado a lo anterior, limita las acciones que el gobierno

entrante encause, el cual, no solamente debe identificar dicha carga, sino establecer, su

diagnóstico y las estrategias, a efecto de neutralizar la misma e iniciar su labor. Lo trágico

o cómico, según se quiera ver, es que con la supuesta medicina se vuelve a iniciar el

proceso.

Ahora bien, dichos ajustes que el gobierno pueda realizar, en ocasiones pueden

marcar un antes y un después en la acción administrativa, que originan una natural y lógica

90Entiéndase lo siguiente: El Gobierno al realizar su función, incluye en la administración pública y la impregna de una carga ideológica, aun cuando se presente una continuidad ideológica partidaria –entra un gobierno del mismo partido político saliente- . Esta situación se incrementa, cuando la Sociedad cambia de paradigma político, es decir, entra un gobierno de un partido político diferente al gobierno saliente. En general, se presentan comportamientos que no favorecen al nuevo gobierno. 91Entrevista realizada con el Dr. Roger Méndez, el 13 de setiembre de 2013, Cartago, Costa Rica.

148

evolución de la administración pública, a la utilización de mecanismos e instrumentos que

le permitan optimizar la eficiencia, eficacia y oportunidad de sus acciones dentro del

manejo de lo público.

La utilización de nuevas fórmulas, bajo la denominación de gestión, nueva gestión

pública, entre otros, no debe visualizar como la desaparición de la administración pública,

sino la transformación de esta, con el fin de dar oportuna respuesta a la relación Sociedad-

Estado, que se encuentra, hoy más que en otros momentos de tiempos con constante

cambio.

La efectividad de esas nuevas perspectivas en el manejo de lo público, dependerá

en mucho del marco institucional que le acompañe, diseñe y estructure en torno a las

mismas.

4. Personalidad y Organización

La relación existente entre el comportamiento humano y la organización, ha sido

una categoría de estudio plenamente abordada por expertos en materia de

comportamiento humano organizacional, tal es el caso de Chris Argyris, doctor en

Psicología Organizacional, profesor de la Universidad de Harvard y quien ha publicado sus

trabajos y reportes de investigación sobre el tópico. Argyris (1957: p. 2) se plantea la

siguiente pregunta como el entresijo orientador de su investigación:

¿Por qué la gente se comporta dentro de las organizaciones como lo hacen?

Este autor indica que si un ingeniero civil debe estudiar la estructura y el

comportamiento de los materiales con los cuales va a construir un edificio, que si un

arquitecto debe conocer la disposición científica del diseño estructural y la forma de

armonizar los diversos conjuntos, que permiten la aceptación de un trazado específico que

149

dará vida a una obra determinada, que si un profesional en medicina debe comprender la

forma en que se articulan los diversos órganos y cuál es la capacidad de procesamiento de

cada órgano y del cuerpo humano como un todo, ¿por qué al profesional en

administración no se le enseña en forma apropiada los recónditos del comportamiento

humano, dado que el ser humano es la materia prima con la que trabaja el director de

organizaciones?

El citado autor señala que quien administra debe poseer un conocimiento amplio y

profundo de sí mismo, dice al respecto:

"[...] El administrador como científico que es, debe ser muy consciente y debe -en términos ideales- estar dispuesto a ser medido, para cuantificar el impacto que él o ella tiene sobre la situación organizacional que él o ella proporciona a la organización que dirige [...] Fundamentalmente, esto requiere de un elevado nivel o grado de auto-consciencia. Veremos después que es imposible comprender a los demás a menos que nos comprendamos a nosotros mismos en primer lugar, y que, no podremos comprendernos a nosotros mismos a menos que comprendamos a los demás“(Argyris, 1957: p. 6)

Este abordaje implica la trilogía cognición-emoción-conducta, es decir, lo que se

piensa, lo que se siente y lo que se hace, se podría derivar de la cognición y de la emoción

al comportamiento, pero, las tres categorías se auto influyen continuamente bajo la

confederación de factores a los que, el funcionario o miembro de una entidad, se ve

sometido dentro de la organización. La complejidad, en este caso, constituye la no

reciprocidad de las variables en el momento y espacio en que interactúan recíproca o

trilógicamente.

Argyris señala en forma categórica:

"La última investigación disponible sugiere que, básicamente, todo el comportamiento humano en una organización es causado por uno o por la combinación de los siguientes factores: 1) Factores Individuales: Requiere de una comprensión de los factores de la personalidad y de los principios del individuo.

150

2) Factores de Pequeños Grupos Informales: requiere de la comprensión de los principios de la psicología social, un aspecto de lo cual lo constituye la «dinámica de grupos». 3) Factores de la Formalidad de la Organización: Requiere de comprender los principios fundamentales de la organización de personas (líneas de asesores, cadena de mando, especialización de tareas, flujogramas y esquemas para la producción, el control y todo lo concerniente a los principios de la organización)"Argyris (1957: p. 7) Traducción hecha del idioma inglés al idioma español con lo mejor de mis habilidades.

Este planteamiento llevado al objeto de estudio de la presente investigación, implica,

salvo superiores criterios científicos aún no provistos por la comunidad científica, que la

función de control está afectada positiva o negativamente, pero afectada, por la

interacción dinámica, consciente, inteligente, adrede, intencional y premeditada de los

actores que conforman los tres factores de Argyris, sea para el incremento de la

productividad de la organización y su respectivo bienestar, sea para conspirar contra la

organización, sus recursos y sus resultados en la sociedad.

Figura No. 17: Fuentes de Comportamiento Humano en la Organización

Fuente: Elaborada para el informe con aportes de Argyris (1957) y Méndez (2009).

Factores

Individuales

Factores Pequeños

Grupos Informales

Factores Formales de

la Organización

Principio de la Personalidad y Valores. Construcción el tiempo

por medio de la interacción con el

ambiente.

El individuo se asocia,

por afinidad, intereses,

otros. Lo que

conforma una

dinámica de grupo y

Psicología Social.

Cómo la estructurada de

la organización, pre

condiciona el

comportamiento de los

funcionarios.

COMPORTAMIENTO HUMANO EN LA ORGANIZACIÓN

151

La conspiración para el beneficio de la organización y su positivo impacto en la

sociedad, o lo contrario, la connivencia para el delito y expoliación de los recursos de la

entidad, con el propósito de enriquecerse individual y grupalmente, forma parte de los

factores provisorios de una Política Pública, que pretenda evolucionar del control detectivo

al control preventivo, los precitados factores se deben abordar dentro de sus

planteamientos estructurales, funcionales y residuales.

El control detectivo como sujeto ontológico, asume dentro de su planteamiento

sistemático cinco elementos constitutivos, a saber: 1) Ambiente y Control. 2) Valoración de

Riesgo. 3) Actividades de Control. 4) Sistema de Información. 5) Seguimiento. Nótese que

no declara como sujetos de interés ni al individuo o funcionario, ni los pequeños grupos

informales de funcionarios, proveedores, clientes e interesados clave que se forman dentro

y fuera de la organización, ni los principios y valores que la organización dice formalmente

respetar, buscar y consolidar. ¿Cómo ha sido posible que se deje la interacción humana

fuera de los elementos constitutivos del control detectivo? Pero, en forma inexplicable, si

una falencia se llegara a detectar dentro de un proceso organizacional, dicha falencia

tendría nombres y apellidos.

Este irracional y enigmático vacío de los sistemas de control de la organización sea

pública o privada, aparece sospechoso y como causa disparadora de una serie de

conjeturas de trabajo relacionadas con las rutas para el mejoramiento, perfeccionamiento

y madurez de la función de control en materia de la Trilogía Administrativa Pública:

Administración Pública, Gestión Pública y Nueva Gestión Pública.

152

Figura No. 18: El funcionario como objeto de control en la Trilogía Pública.

Fuente: Elaborada por el autor con base en diálogos coloquiales con el Dr. Méndez.

El funcionario, el individuo, el ser humano que se ve sometido a una función de

control, puede adoptar cuatro tipos de conducta ya tipificadas por la mayoría de los

auditores y profesionales que se dedican al control:

1) Pasividad.2) Neutralidad.3) Agresividad.4) Selectividad.

En la siguiente figura se puede observar como un acontecimiento en la

organización, puede ser tamizado por las diferentes conductas de control que muestran

los individuos según su posición jerárquica, éste le llega a la persona mediante

información, la cual es procesada en una primera etapa por el individuo, como una idea

que es filtrada por su marco de teórico, posteriormente, se presentan las distorsiones

cognitivas que conllevan a pensamientos automáticos; ese flujo conduce a la persona a la

construcción de un contexto propio, según sus intereses individuales o grupales, a partir

de este punto se produce una serie de consecuencias que puede conllevar errores,

omisiones o actos indebidos que atenta contra la función de control.

153

Figura No. 19: Comportamientos del funcionario en materia de control en las organizaciones.

Fuente: Elaborada para el informe a partir de la experiencia profesional del autor en funciones de control.

Es importante hacer notar que el comportamiento del funcionario público en

materia de control interno en las organizaciones, constituye en la mejor de las analogías,

una simbiosis de situaciones, y no el producto de una conducta tipificada en la legislación

jurídica o técnica, es decir, los servidores públicos son conducidos para observar la

secuencia de las acciones, en muchos casos esas acciones van mezcladas con vicios, y sin

sentido para el funcionario, y con visiones ajenas no interiorizadas por las personas que

ejercen cargos públicos. Siendo consistente con la tesitura expuesta en la presente

investigación, el servidor público, antes de ser funcionario es una persona, expuesto a una

serie situaciones que eventualmente pueden distorsionar su actuar en la organización.

154

Al respecto indica, Saballos Pomares et al92, indican:

“…El ser humano como ser biológico, psicológico y social necesita interactuar con los demás para lograr suplir las necesidades básicas como la alimentación, seguridad, aceptación hasta llegar a su propia realización, por lo que debe lograr acuerdos […] en su desarrollo como individuo. No obstante, mientras más cercana y constante sea la interacción, representa una mayor posibilidad de discrepancias debido a sus intereses y posiciones incompatibles…” (Saballos et al, 2012. xxii)

Lo anterior permite inferir que el ser humano es dinámico e interactúa con otras

personas, con emociones, emplea en sus interacciones una escala de valores [valores que

aumentan y disminuyen su grado de aplicabilidad, es decir, elasticidad de los valores] con

diferentes antecedentes y puntos de vista. Por consiguiente, las distorsiones cognitivas

son elementos que afectan la percepción y las acciones de los individuos durante su vida

en la organización.

En ese orden de ideas y partiendo de que la organización y la personalidad del

individuo son condicionantes de la función del control, se ajusta la interrogante ¿Por qué

el funcionario público (la persona, el individuo) en materia de control interno se

comporta, como se comporta en las organizaciones?

El comportamiento del funcionario público (como ser humano), se encuentra

inmerso y responde a un rompecabezas organizacional. En tal sentido, al ser la organización

y la administración pública, construcciones sociales, se ven influenciadas en todo momento

por los individuos y los pequeños grupos informales, así como por el ambiente y el contexto

donde se desempeñe, en términos de comportamientos humanos relacionados con la

función de control, el funcionario público es parte de un rompecabezas, dentro de otro

rompecabezas.

92Saballos Pomares et al (2012) Modelo de recursos psicológicos estratégicos aplicados a los procesos de negociación. Caso: Empresas afiliadas a la Cámara de Industrias de Costa Rica; UNED, Tesis de Maestría en Gerencia de Negociaciones Internacionales.

155

Evidentemente, lo anterior condiciona la función del control, ya que, está

constituida, en términos generales, por: 1) La calidad del marco normativo que existe, sean

normas legales y técnicas, así como la políticas públicas en la materia como complemento

del marco institucional. 2) Los valores del individuo: normas personales, actitudes,

conductas, principios éticos, entre otros. Así como los intereses de la persona 3) Los

intereses colectivos o de pequeños grupos informales, incluidos modelos organizacionales,

cultura organizacional, paradigmas, recompensas, demandas sociales.

Aspecto que puede apreciarse de forma gráfica en la siguiente figura.

Figura No. 20: Factores que condicionan la función del control interno

Fuente: Elaborada por el autor para el informe.

El funcionario se comporta con una conducta pasiva ante la aplicación de controles,

esto quiere decir que si le corresponde llevar a cabo actividades y operaciones de control,

Control Interno

Calidad del Marco

Normativo

Intereses Colectivos

Valores Mínimos

Individuales

Normas Personales.Actitudes. Conductas.Principios.Ética.

Modelos OrganizacionalesCultura OrganizacionalParadigmas.Intereses.Demandas sociales .

Leyes: normas legales, técnicas,poco eficientes y oportunas.Ausencia de una Política Públicaque sirva de complemento almarco normativo

Proceso de Información, sensibilización y capacitación

156

implementa dichas actividades en forma lenta, desinteresada, olvidadiza y con poco o

ningún significado latente de beneficio para la organización y para la sociedad.

El funcionario tiene una conducta de neutralidad, lo anterior se caracteriza en que

el funcionario se atreve a hacer una apuesta interna dentro de su conciencia, esto quiere

decir que no moverá su capacidad y su voluntad hacia el control, al menos que, sea obligado

por la coerción de la normativa, de la jerarquía, de los hechos y de la coyuntura, su

neutralidad consiste en no ingresar en los espacios de otros colaboradores, con la

esperanza de que los demás funcionarios no se le metan a su feudo a auscultar sus

actividades y operaciones.

El funcionario muestra una conducta agresiva ante las funciones de control, tanto

las que se debe auto aplicar y de las que recibe de otros funcionarios públicos y civiles, que

pueden hacerle patentes reclamos en su forma de actuar en la gestión pública. Este tipo de

actitudes se pueden reflejar hasta en frases llenas de sarcasmo y de burla ante la inspección

pública en el uso de los recursos de la sociedad, por ejemplo, la respuesta que suministró

el ex Presidente de Costa Rica José Figueres Ferrer, cuando se destapó un escándalo en el

año de 1973, estando en pleno ejercicio de su cargo, informadores del diario La Nación lo

entrevistaron al año siguiente, estos periodistas le interpelaron de forma directa y pública

preguntándole ¿qué había hecho con la donación de sesenta mil dólares hecha por

donantes del Banco de Bahamas, banco que en ese momento era controlado por el ex

fugitivo de la ley de los Estados Unidos Robert Lee Vesco, a la Orquesta Sinfónica Juvenil?,

Figueres, el primero de octubre del año 1974, respondió al diario La Nación : “Digan que

gasté los $60 000 en confites…”, pero, hoy se tiene al ex Presidente Figueres Ferrer como

un gran benemérito de la patria, a pesar de esa confesión pública de supuesta malversación

de fondos93.

93 Véase para leer posturas de defensores y detractores de la figura en cuestión los siguientes vínculos consultados el martes 12 de noviembre de 2013:http://wvw.nacion.com/ln ee/2007/septiembre/02/pais1223320.html ;

http://www.revistapaquidermo.com/archives/4059; http://es.wikipedia.org/wiki/Jos%C3%A9 Figueres Ferrer

http://wvw.nacion.com/ln_ee/2007/septiembre/02/pais1223320.html

http://www.revistapaquidermo.com/archives/4059

http://es.wikipedia.org/wiki/Jos%C3%A9_Figueres_Ferrer

157

Figura No. 21: Frase más célebre de un ex Presidente de Costa Rica

Fuente: http://akifrases.com/frase/111283 [consulta hecha el 15 de noviembre de 2013]

El funcionario muestra un comportamiento fríamente selectivo, esto quiere decir

que posee un mapa de los transcursos de la organización, conoce claramente los puntos y

los funcionarios débiles de los procesos de la organización; al ser abordado por los

procedimientos de control, hecha a andar una serie de mecanismos para despistar a los

auditores, hacer creer a los funcionarios del control que los elementos y factores

significativos que merecen ser el objeto de su auscultación no es él ni su grupo, sino, otros

y aquellos…, de modo que, con su conocimiento de la normativa, de los funcionarios en los

diferentes cargos, con la ventaja de la “lealtad correligionaria” de muchos que tienen con

él o ella deudas de gratitud por favores políticos, desvía la atención de los auditores, ladea

hacia otra dirección los procesos de control y con ello protege los intereses de pequeños

grupos informales creados desde fuera y desde adentro de la organización.

Un ejemplo ampliamente difundido y documentado de este tipo de conducta es el

caso de la estafa llevada a cabo por Bernard Madoff en los Estados Unidos de Norteamérica,

quien fue el presidente de Bernard L. Madoff Investment Securities LLC., firma de inversión

fundada en 1960. Madoff Investment Securities fue una de las más significativas en Wall

Street. En diciembre de 2008 el banquero fue detenido por el FBI y acusado de fraude. El

juez federal Louis L. Stanton ha congelado los activos de Madoff. El fraude llegó a los 50.000

http://akifrases.com/frase/111283

http://www.madofftrustee.com/

http://es.wikipedia.org/wiki/Wall_Street

http://es.wikipedia.org/wiki/Wall_Street

http://es.wikipedia.org/wiki/FBI

http://es.wikipedia.org/wiki/Fraude

158

millones de dólares, el mayor fraude llevado a cabo por una sola persona. El 29 de junio de

2009 fue sentenciado a 150 años de prisión.

¿Cómo es posible que una sola persona llevara a cabo semejante fraude sin la

colaboración de un pequeño grupo de cómplices?

Madoff era miembro activo de la National Association of Securities Dealers (NASD),

entidad auto regulada en la actividad de compra y venta de activos financieros en los

Estados Unidos. Madoff Investment Securities LLC estuvo entre las cinco que impulsaron el

desarrollo de la bolsa de valores denominada NASDAQ, y Madoff mismo llegó a ser jefe y

coordinador del mercado de valores.

Figura No. 22: Bernard Madoff

Fuente: http://fr.maieutapedia.org/wiki/Affaire Bernard Madoff [Consulta hecha el 15 de noviembre de 2013]

El pequeño grupo empresarial de Madoff incluía dos áreas separadas: Bernard

Madoff Investment Securities LLC, como correduría de bolsa y creador de mercado de

acciones de empresas norteamericanas “marketmaker”, donde estaba la mayoría del

recurso humano de la empresa, y el negocio de Asesoría de Inversión, zona cero de todo el

fraude. Madoff llevó a cabo las inversiones para fondos de cobertura, el área de inversiones

se registró en la Security and Exchange Commission hasta el año 2006.

http://es.wikipedia.org/wiki/NASD

http://es.wikipedia.org/wiki/NASDAQ

http://fr.maieutapedia.org/wiki/Affaire_Bernard_Madoff

159

El negocio tuvo éxito relativo en términos históricos, pero, a partir de 1992 la

gestión de fondo albergó unas cuantas críticas solitarias, este era el momento de aplicar el

control preventivo, pero, la imagen de Madoff y su personalidad influyente, hizo que el

control detectivo se hiciera de la vista gorda ante los síntomas que ya se empezaban a

notar. Subsiguientemente, se develó cómo los auditores de Madoff constituían lo que

Argyris denomina con la etiqueta de “smallgroup”, un pequeño despacho, habitualmente

sin personal.

En 1999, Harry Markopolos, un experto en la gestión de mercado de derivados

financieros, auditor forense de profesión, exhibió un escrito a la SEC en Boston,

descubriendo y relatando puntualmente lo que estaba sucediendo, pasando nueve largos

años [3285 días] hasta que le dieron la razón a Markopolos y validaron su delación. ¿Por

qué pasó tanto tiempo para auscultar y validar la denuncia de Markopolos?

Figura No. 23: Harry Markopolos

Fuente: http://en.wikipedia.org/wiki/Harry Markopolos

[Consulta hecha el 15 de noviembre de 2013]

El Dr. Robert Hare, psicólogo clínico, experto en psicopatía, dice que los psicópatas

son capaces de engañar a los mismos psiquiatras y psicólogos expertos en la materia,

quienes dan consulta clínica a dichos individuos.

Al respecto indica de los psicópatas:

“[…] Su sello es una impresionante falta de conciencia; su juego es la auto gratificación a expensas de la otra persona. Muchos pasan algún tiempo en la cárcel, pero muchos

http://en.wikipedia.org/wiki/Harry_Markopolos

160

otros no. Todos toman más de lo que dan […] Las expresiones más obvias de la psicopatía -pero de ninguna manera únicas- comprenden la violación flagrante de las normas sociales […] Los psicópatas están en un gran porcentaje entre los perfiles que describen los medios de comunicación: asesinos en serie, violadores, ladrones, timadores, maltratadores, criminales de cuello blanco, tiburones de la Bolsa de Valores, abogados perniciosos, barones de la droga, jugadores profesionales, miembros del crimen organizado, médicos a los que han retirado sus licencias, terroristas, líderes espirituales, mercenarios y hombres de negocios sin escrúpulos […] Los psicópatas muestran una increíble falta de interés por los devastadores efectos que sus acciones tienen en los demás. Frecuentemente, lo admiten sin tapujos: no tienen sentimientos de culpa. No se arrepienten en absoluto del dolor y de la destrucción que han causado y afirman que no hay razón para preocuparse […] La falta de remordimiento o culpa de los psicópatas está asociada con una notoria habilidad para racionalizar su conducta y así zafarse de la responsabilidad de sus acciones. Prácticamente en todos los casos causan aflicción a sus familias, amigos, compañeros y, por supuesto, a sus víctimas, pero ante esa evidencia, presentan excusas y, en algunos casos, niegan que haya sucedido nada […] Dotados de una gran imaginación y centrados en sí mismos, los psicópatas parecen increíblemente ajenos a la posibilidad o incluso certeza de ser descubiertos. Cuando se les pilla con una mentira o se les inquiere con la verdad en la mano, casi nunca se avergüenzan o muestran perplejidad, simplemente cambian de historia o intentan reordenar los hechos de manera que parezcan consistentes con la mentira […] Los psicópatas no suelen pasar mucho tiempo sopesando los pros y contras de un curso de acción o considerando las posibles consecuencias. «Lo hice porque así lo sentía» es la respuesta típica”. (Hare, 1993: p. 13-14, 38, 41, 49)

La estafa de Madoff estuvo en arrebatar capitales a cambio de grandiosas

especulaciones de ganancias, que al inicio fueron reales, pero, que con el tiempo, se

demostró radicaban en un procedimiento fenomenal tipo pirámide o sistema de Carlo

Ponzi, el nombre de este plan procede del estafador italiano Carlo Ponzi y de la estafa que

ejecutó en los años veinte, que consiguió mayor transcendencia que otros fraudes

semejantes del pasado, sin embargo, el fraude de Madoff es uno de las mayores estafas de

la historia.

El timo de Ponzi radicaba en un intervalo en el que las utilidades que logran los

primeros inversores, son concebidas gracias al capital pagado por ellos mismos, o por otros

nuevos especuladores que caen burlados por las ofertas de conseguir, en muchos casos,

magnos beneficios. El timo sólo funciona si prospera la cuantía de nuevos engañados.

http://es.wikipedia.org/wiki/Italia

http://es.wikipedia.org/wiki/Carlo_Ponzi

http://es.wikipedia.org/wiki/A%C3%B1os_1920

161

Figura No. 24: Carlo Ponzi y Bernard Madoff

Fuente: http://infokitagan.blogspot.com/2010/12/hati-hati-dengan-bisnis-mlm.html


Madoff poseía fama de filántropo, tomó del pelo a entidades bancarias, a grupos de

inversionistas, a fundaciones, a entidades caritativas, a la comunidad judía de EE. UU., de

la cual Madoff era un protagonista de primer orden. Los engañados por Madoff se

agruparon en tres calidades: 1) bancos y aseguradoras; 2) banca privada y fondos de

inversión; y 3) fundaciones y personas físicas.

¿Quién denunció a Madoff? Sus propios hijos, Mark y Andrew Madoff denunciaron

las estafas de su padre, después de que el mismo Bernard les corriera la cortina y la forma

en que acumulaba tanto dinero, luego, Mark Madoff, apareció muerto dos años después

de que a su padre lo arrestaron, el mismo día en que vencía el plazo del jurista

representante de saldar los fondos del banquero para reunir el capital con el cual

desagraviar a las víctimas, el cuerpo fue encontrado colgado, con un cinturón para perros,

de una instalación del techo, parecía suicidio.

Tras ser hallado culpable, a Madoff se le imputó una condena de 150 años de cárcel

por llevar a cabo una de las mayores estafas de la historia, cuyo monto se calcula en 50.000

millones de dólares.

http://infokitagan.blogspot.com/2010/12/hati-hati-dengan-bisnis-mlm.html

http://es.wikipedia.org/wiki/EE._UU.

162

El modelo de control detectivo no permite prever las conductas potenciales,

ilegales, criminales hacia la evasión de los controles, las conductas encubiertas y

disimuladas de malversación y defraudación de recursos públicos; el sistema detectivo del

control termina sin hacer valer su control, no logra que el daño hecho a la organización y a

la sociedad sea reparado como conviene al fin público, terminan enviando a los Sistemas

de Administración de Justicia las causas, envueltas, maquilladas y arropadas en vestidos de

procedimientos penales, civiles y administrativos, sin lograr con ello la garantía del reparo

al daño hecho, e incrementando el costo de oportunidad para la Sociedad y el Estado.

A partir del modelo de control interno detectivo actual en la Administración Pública de

Costa Rica y de su estructura de Administración de Justicia, no se tiene garantía de una

respuesta oportuna y efectiva ante las actuaciones indebidas de los funcionarios públicos.

El comportamiento histórico de las instituciones públicas en materia de control, permite

establecer que al detectarse la falencia de control interno, las estructuras de las entidades

públicas, deben tomar las acciones correctivas y de establecer los procedimientos

disciplinarios, pero, no ejecutan acción preventiva, a efecto que los hechos presentados no

se consoliden nuevamente en el futuro.

Y aquellas organizaciones que muestran algún grado de mayor interés, trasladan el asunto

a los entes de control: Contraloría General de la República, Procuraduría de la Ética,

Defensoría de los Habitantes, entre otros; los cuales, si llegaran a tipificar el acto cometido,

envían, para una nueva como abogado del Estado, inicia las gestiones legales para

responsabilizar al funcionario, con el propósito de tratar de resarcir el daño económico

causado al Estado y a la Sociedad.

Lo comentado permite inferir, que a pesar de que el control detectivo es importante, éste

debe complementarse con su visión preventiva, a efecto de generar lecciones aprendidas

para el futuro, que conlleven una disminución de costos en la Administración Pública, sea

por los daños causados por pérdida, producto de acciones indebidas de sus funcionarios y

163

por los recursos que la Administración debe invertir, a efecto de procurar recuperar una

parte de los recursos públicos defraudados.

La anterior situación que puede apreciarse en la siguiente figura, donde la función del

control detectivo sufre de enajenación, de distracción, de despropósito y se pignora a la

nada, hasta disipar sus efectos en la profundidad de los vacíos.

Figura No. 25: Enajenación de la función del control detectivo.

Fuente: Elaborada por el autor con base en diálogos coloquiales con el Dr. Méndez.

Tomando como objetivo la prevención de dichos despropósitos en la Trilogía

Pública, es que se recurre a los trabajos de Robert D. Hare en materia de Psicopatía.

Robert D. Hare Ph.D., elaboró una lista de chequeo para diagnosticar el potencial

de psicopatía que posee un determinado individuo, los 20 criterios que examina el Hare

Psychopathy Checklist Revisado [PCL-R] son los siguientes:

164

Tabla No. 9: Lista de Chequeo del Psicópata

No.

Criterio

1 Facilidad de expresión y encanto superficial.

2 Alto concepto de sí mismo.

3 Necesidad de estimulación y tendencia a aburrirse.

4 Mentira patológica.

5 Manipulador y embaucador.

6 Falta de remordimiento y de culpa.

7 Afecto superficial.

8 Insensibilidad y falta de empatía.

9 Estilo de vida parasitario.

10 Falta de control de impulsos.

11 Conducta sexual promiscua.

12 Problemas conductuales tempranos.

13 Falta de objetivos realistas a largo plazo.

14 Impulsividad.

15 Irresponsabilidad.

16 No asumir la responsabilidad de los propios actos.

17 Muchas relaciones afectivas de corta duración.

18 Delincuencia juvenil.

19 Revocación de libertad condicional.

20 Versatilidad en tipologías de delitos.

Fuente: Elaborada para el informe con datos de García Valencia, Jenny et al. (2008), Validación de la lista de chequeo de psicopatía Revisada (PCL-R) en población carcelaria masculina de Colombia, Revista Colombiana de Psiquiatría, ISNN 0034-7450 [en línea]: <http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=80637407> [Consulta hecha el 15 de noviembre de 2013].

Figura No. 26: Robert D. Hare, Ph.D.

Fuente: http://psicologiaycriminologia.blogspot.com/2007/10/robert-hare.html


Si la Security and Exchange Commission de los Estados Unidos, órgano contralor,

fiscalizador de las operaciones bursátiles del mercado de valores de los Estados Unidos de

http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=80637407

http://psicologiaycriminologia.blogspot.com/2007/10/robert-hare.html

165

Norteamérica, tardó casi nueve años en darse cuenta de que estaba en proceso una estafa

de cerca de 50 mil millones de US$, queda la interrogante ¿qué pasó con el sistema de

control detectivo? La forma que tiene el Dr. Robert Hare de explicar el fenómeno es que

Madoff fue un psicópata suelto que nadie detectó a tiempo.

Las investigaciones de Mora y de Méndez en materia de control por la recolección

de datos que da fundamento a esta investigación, permiten estructurar una etiqueta para

iniciar los esfuerzos en la respuesta a la pregunta: ¿Por qué ocurren semejantes casos en

la aplicación del control detectivo? La forma de iniciar una conjetura de trabajo es

partiendo de que los personajes encargados de llevar a cabo la fiscalización, solamente

controlan las actividades y las operaciones, y nunca se disponen a dudar de los individuos

que están detrás de dichas operaciones.

Nunca se les dijo que inspeccionaran los rasgos de la personalidad de los ejecutivos

y administradores responsables de la toma de decisiones en cada unidad organizacional, a

este fenómeno de soslayar la inspección y auscultación de la personalidad del potencial

delincuente, Mora y Méndez le han denominado con el término “carga de personalidad

temporal”.

Ser parte del hecho de que un sujeto como Madoff con una personalidad

encantadora, con un pasado de “éxito”, con riquezas a su haber, con cargos prominentes

en Bolsas de Valores, con perfil de celebridad pública, jamás pueden ser psicópatas de

cuello blanco.

Este sesgo prejuicioso es el responsable de la no aplicación de los mecanismos de

control ni al individuo ni a la organización que dirige el individuo, a partir de esa forma de

ver las cosas, el auditor sufre de lo que se denomina “carga de personalidad temporal” la

cual puede durar hasta nueve años, como en el caso de los miembros de la Security and

Exchange Commission de Boston, donde Harry Markopolos expuso la forma fraudulenta en

la que Madoff hacía dinero.

166

La “carga de personalidad temporal” puede sufrirla un encargado de aplicar el

arqueo contable a un cajero de un banco un día cualquiera, en ese día, el auditor asume

que ¿por qué voy a hacerle el chequeo a la caja de Perencejo, si siempre le hago el mismo

chequeo cada día y es perfecto, hoy no será la excepción? Un comportamiento histórico de

buena conducta no garantiza la continuidad de la misma.

Ese día, Perencejo, que es un psicópata no detectado, lleva a cabo su fraude, estuvo

esperando por mucho tiempo esa oportunidad y hoy se le hizo realidad. En consecuencia,

la presente investigación pretende validar ante los expertos en sistemas de control, la

aplicación de una lista de chequeo, ajustada a los niveles de responsabilidad que posee un

determinado funcionario público en la ejecución de sus labores, pretende proponer un

modelo de control preventivo que reúna, por el momento, los siguientes atributos:

Figura No. 27: Modelo de Inteligencia Preventiva para el Diagnóstico de la Personalidad

Fuente: Elaborara por el autor para someter a validación con expertos de control.

167

En el anterior figura, se puede apreciar que se debe medir la visión de control del

funcionario público, con el fin de establecer un diagnóstico sobre la afinidad o versión del

mismo sobre el tema, con el propósito de generar un “proceso de certificación del

funcionario público en materia de control”, cuyo objetivo va dirigido a establecer la

tendencia del individuo a delinquir en el desempeño de sus funciones y la idoneidad de

este en aspecto de control.

Para los efectos, se pretende aplicar una lista de chequeo, según se muestra en el

Anexo No. 1. La lista de chequeo persigue dos propósitos:

1. Tener un instrumento que se aproxime a la medición de la idoneidad de un individuo para

el ejercicio de un cargo público.

2. Conocer las áreas que deberán ser objeto de supervisión y seguimiento, y que además,

deben ser reforzadas mediante un proceso de interiorización del control por parte del

funcionario público; si ésta en primera instancia es positiva, es válida para la referida

certificación, previo a un proceso de reforzamientos en el tema. Por el contrario, si la

evaluación resulta neutral, se inicia un proceso de sensibilización, información y

capacitación, con el fin de cambiar dicha percepción.

Es decir, los individuos con resultados inferiores a calificación ponderada de 1 a 69

quedan descartados para ser seleccionados. 2) Individuos con calificación ponderada de 70

a 89 son aptos, pero con niveles de riesgo que deben ser supervisados, informados,

capacitados y sensibilizados. 3) Individuos con calificación ponderada de 90 a 100 son

aptos, se les debe proporcionar reafirmación y promoción.

Durante el proceso la administración puede activar las siguientes acciones de

acuerdo con el historial de las evaluaciones efectuadas al funcionario: Proceso de

interiorización (P.I.), Separación Parcial o Temporal del Cargo con o sin goce de salario, y

Separación Total (despido) del puesto. Es importe establecer, así como se conciben

medidas tendientes a mejora, intensivos que permita continuar incentivando las mejores

168

prácticas de control, como un bono en efectivo o que el funcionario sea considerado para

ascensos de puestos de mayor jerarquía.

Bajo la tutela y búsqueda del fin público, es oportuno tener presente que cualquier

gestión que se desee desarrollar dentro de una organización, que involucre la interacción

con los individuos que la conforman, no se debe centrar únicamente en el proceso de

generar una actividad, un procedimiento, un proceso, un proyecto o un programa, entre

otras diligencias, sería un error de percepción y sobre todo de gestión, pensar que por el

hecho en sí, de haber una directriz en un sentido, los funcionarios la acogerán de manera

automática como suya. Aspecto que ha ocurrido con el control detectivo, que no ha sido

interiorizado por los funcionarios.

La ausencia de protocolos de control dirigidos a sensibilizar, informar y capacitar al

funcionario público en lo preventivo en materia de control, ha aumentado las distorsiones

cognitivas sobre el tema, con el agravante que la personalidad del funcionario puede

cargarse de forma negativa o le sea indiferente el control preventivo.

En tal sentido, los protocolos preventivos vienen a constituir un complemento del

marco normativo e institucional en la materia; esto con el fin de que el control preventivo

forme parte de los valores individuales y de la cultura organizacional, y que éstos a su vez,

posean un peso de influencia en la carga de la personalidad del funcionario, en forma

constante y a lo largo de su vida de servicio público.

169

Figura No. 28: Factores que integran los Protocolos Preventivos de Control del Funcionario

Fuente: Elaborado por el autor para el informe con base en diálogos coloquiales con el Dr. Méndez.

170

Capítulo No. III. Diseño Metodológico.

171

“…La metodología es una etapa específica que dimana de una posición teórica y

epistemológica y que da pie a la selección de técnicas concretas de investigación…”

(Alonso, 1977:p. 47)

3.1. Introducción al Marco Metodológico.

En el presente capítulo, se sistematiza el proceso de investigación de la tesis, en él

se abarca aspectos como tipo de investigación, es decir, el prisma utilizado mediante el

cual, se observó el fenómeno en estudio, la declaración epistemológica del investigar, el

método y técnicas de recolección de la información, elementos que permite captar la visión

de la materia de estudio, a partir de las realidades de diferentes actores.

Además se define y expone las categorías de estudio, componentes que permiten

de manera metódica y teórica definir un norte en la investigación, se explica cómo se

accedió al campo, la descripción del escenario, la selección de los actores a ser

entrevistados, así como, se describe la estrategia para el análisis de la información.

3.2. Importancia del Diseño de Investigación

Se ha indicado que un modelo de diseño de investigación, es comparable con una

filosofía de vida; nadie está sin una, pero, algunas personas son más conscientes de la

suya94, y en consecuencia son capaces de tomar decisiones más informadas y consistentes.

Yin (1994) sostiene que “todo tipo de investigación empírica tiene un diseño de

investigación implícito, si no es explícito.” (p.19) Debido a que el diseño siempre existe, es

importante hacerlo explícito, para poner al descubierto.

En ese sentido, Joseph A. Maxwell, define en términos generales el diseño como:

“…Un buen diseño, es el que los componentes trabajan armoniosamente juntos, promueve eficiencia y logro al funcionar…/…una estructura subyacente e interconexión de los componentes del estudio y las implicancias de cada uno de éstos…/…tiene un estructura definida…/…provee un plan explícito para ir desde su diseño hasta un propuesta de investigación…/…Identifica explícitamente como componentes de diseño las cuestiones claves

94MAXWELL, Joseph A.; “QUALITATIVE RESEARCH DESIGN. An Interactive Approach” – p. 3. (Un Modelo para el Diseño de Investigación Cualitativo).

172

sobre las cuales usted necesitará tomar decisiones, y que necesitarán ser guiadas en su propuesta de investigación. Estos componentes son por lo tanto menos probable de ser olvidados y pueden ser tratados de una manera sistemática. / Enfatiza la naturaleza interactiva de las decisiones del diseño en investigación cualitativa y las múltiples conexiones entre los componentes del diseño. Una razón común por la que se rechazan las propuestas es debido a que no presentan explícitamente las conexiones lógicas entre los componentes del

diseño, y el modelo que presento aquí hace más fácil estudiar esas conexiones…” (Maxwell, Joseph, 1996:pp. 1-3)

En ese sentido, se enfatiza que el diseño de la investigación debería ser un proceso

reflexivo que funciona a través de cada etapa de un proyecto (Hammersle y & Atkinson,

1983). Las actividades de recolección y análisis de datos, desarrollo y modificación de

teoría, elaboración o reenfoque de las preguntas de Investigación, e identificación o

eliminación de las amenazas de validez, usualmente están siguiendo todos, más o menos

simultáneamente, cada uno la influencia de todos los otros.

El siguiente diseño muestra el esquema de la presente investigación; en una

primera fase, se identifica los factores esquemáticos, desarrollados en el primer capítulo;

una segunda etapa expone el modelo metodológico a seguir; el tercer elemento (Marco

Teórico Conceptual, Marco Referencial), en complemento con el avance propiamente de

las acciones de investigación, permitirá la propuesta del modelo.

Figura No. 29: Mapa metodológico de la investigación


Marc

o T

eó

rico

Co

ncep

tual

Marc

o R

efe

ren

cia

l

Objeto

Epistemológico

Objeto

Ontológico

Proceso

Metodológico

Marco

Metodológico:

Enfoque

Cualitativo

Constructivista.

Teoría Emergente,

en combinación

de Estudio de

Casos y un

Diseño Flexible.

Técnicas como:

Entrevistas,

Cuestionario,

Grupos Focales,

entre otros.

Factores

Esquemáticos

Temas de la Investigación

Propósito de la investigación

Preguntas de Investigación

Principal

Secundarias

Problema

Conjetura de Trabajo

Objetivos

General

Específicos

173

Es importante para el investigador, desde una óptica metódica, tener un panorama

amplio y completo, sobre los alcances, limitaciones y otros aspectos referentes a las

escuelas: cuantitativa y cualitativa, pero igual importancia, conlleva conocer los

fundamentos filosóficos de ambas, a efecto de que cuando se elija uno u otro paradigma,

tener argumentos suficientes y sólidos que lo sustente, con el fin, entre otros, de

comprender los marcos en que se encuentran los métodos de investigación y explicar las

razones de su utilización.

3.3. Tipo de investigación. Metodología, Estrategia de Investigación y Técnicas a

Investigar.

En relación con el término metodología, Gloria Pérez, cita: “…Metodología proviene

del griego, metá, a lo largo de; odós, camino, y lógos, tratado. Es un conjunto de estrategias, tácticas

y técnicas que permiten descubrir, consolidar y refinar un conocimiento…” (Pérez, 1994: p. 219)

En esa tónica, Estela Quiroz, cita:

“…La metodología se caracteriza por ser normativa al (valorar), pero también es descriptiva cuando (expone) o comparativa cuando (analiza). La metodología también estudia el proceder del investigador y las técnicas que emplea. De ahí que ésta auspicie la variedad de procedimientos, criterios, recursos, técnicas y normas prácticas que el docente investigador puede aplicar según las necesidades...Con esta lógica y hablando de investigación, en la metodología el investigador descifra de manera descriptiva, por demás detallada, cómo piensa realizar el trabajo de

investigación, teniendo en cuenta cada elemento…” (Quiroz, 2003: p. 70)

Así se puede inferir que la metodología, implica una selección de técnicas que de

forma sinérgica conforma la estrategia de investigación.

En el marco investigativo, se han planteado distintas tendencias que se debaten

entre proposiciones “no conciliadoras” con respecto a la concepción del mundo y la

problemática metodológica. Los paradigmas95 contienen un enunciado teórico-ideológico

95 Con el paradigma se diferencia una comunidad científica de otra, ya que comparten por consenso teorías y métodos que se consideran legítimos, así como los criterios para enjuiciar la validez de las soluciones propuestas. La noción de paradigma es abordada por Khun como aquella que da una imagen básica del objeto de una ciencia, define lo que debe

174

que se expresa en una proposición metodológica para referirse a la realidad investigada

representada por los paradigmas: funcionalista, estructuralista positivista, pos positivista,

constructivismo, apoyo-participativo, pragmatismo, entre otros.

La presente propuesta posee un enfoque cualitativo – constructivista, con una

estrategia de investigación fundamentada en la teoría denominada emergente, en

combinación con el estudio de caso múltiple, a la mano de un diseño flexible 96 que

permitirá ir construyendo el marco de referencia que debe utilizar el control como medio,

para posicionarse como una práctica preventiva, utilizando técnicas como: revisión

bibliográfica, entrevistas simples y de profundidad, cuestionario y grupos focales.

Sobre el particular, Hernández Sampieri, en relación con el enfoque cualitativo de

investigación, de una forma muy simple, dicta:

“[…], utiliza recolección de datos sin medición numérica para descubrir o afirma preguntas de investigación y puede no probar hipótesis en el proceso de interpretación […] En la mayoría de los estudios la secuencia del enfoque cualitativo sería: Desarrollo de una idea, selección del ambiente o lugar de estudio, elección de participantes o sujetos de estudio, inspección del ambiente o lugar de estudio, trabajo de campo, selección de un diseño de investigación, selección o elaboración de un instrumento para recolectar datos, recolección de datos y de sucesos del ambiente o lugar, preparación de los datos para el análisis […] Da profundidad a los datos, la dispersión, la riqueza interpretativa, la contextualización del ambiente o entorno, los detalles y las experiencias únicas. También aportan un punto de vista fresco, natural

y holístico) de los fenómenos, así como flexibilidad…” (Roberto Hernández Sampieri, Carlos Fernández Collado y Pilar Baptista Lucio, 2003:pp.11-25)

Para Mª Ángeles Cea D’Ancona, sobre dicha estrategia, dicta: “...se asocia a la

epistemología interpretativa (dimensión intersubjetiva), centrada en el sujeto individual y en el

estudiarse, las preguntas que es necesario responder, o sea, los problemas que deben estudiarse y qué reglas han de seguirse para interpretar las respuestas que se obtienen; considera a los paradigmas «como realizaciones científicas universalmente reconocidas que, durante cierto tiempo, proporcionan modelos de problemas y soluciones a una comunidad científica. (Khun, 1986:13). Los paradigmas de investigación en las ciencias sociales. Alfredo González Morales ISLAS, 45(138):125-135; octubre-diciembre, 2003. 96 Diseños Flexibles. Robson (2002).

175

descubrimiento del significado, los motivos y las intenciones de su acción…” (Cea D’Ancona, 1999:

p.46)

Por otra parte, de lo indicado por Guba y Lincoln (1994), en torno al concepto, se

puede inferir: es un enfoque interpretativo, naturalista hacia su objeto de estudio, es decir,

se estudia la realidad en su contexto natural, tal y como sucede, buscando ese sentido o

interpretar, los fenómenos de acuerdo con los significados que tienen para las personas.

Es así que José Samuel Martínez López, sobre el mundo de la investigación

cualitativa, indica:

“…Es un modo de encarar el mundo empírico:1) La investigación cualitativa es inductiva. 2) En la metodología cualitativa el investigador ve al escenario y a las personas en una perspectiva holística; las personas, los escenarios o los grupos no son reducidos a variables, sino considerados como un todo. 3) Los investigadores cualitativos son sensibles a los efectos que ellos mismos causan sobre las personas que son objeto de su estudio. 4) Los investigadores cualitativos tratan de comprender a las personas dentro del marco de referencia de ellas mismas. 5) El investigador cualitativo suspende o aparta sus propias creencias, perspectivas y predisposiciones. 6) Para el investigador cualitativo, todas las perspectivas son valiosos. 7) Los métodos cualitativos son humanistas. 8) Los investigadores cualitativos dan énfasis a la validez en su investigación.../… los cuantitativos hacen hincapié en la confiabilidad y la reproducibilidad de la investigación. (...) Un estudio cualitativo no es un análisis impresionista, informal, basado en una mirada superficial a un escenario o a personas. Es una pieza de investigación sistemática conducida con procedimientos rigurosos, aunque no necesariamente estandarizados. 9) Para el investigador cualitativo, todos los escenarios y personas son dignos de estudio. 10) La

investigación cualitativa es un arte…” (Martínez López, 2004:p.12)

En tal caso, la principal característica de la investigación cualitativa es un interés

por captar la realidad, a través de la percepción del contexto de los sujetos actuantes, ya

que la realidad se construye socialmente y cambia de forma constante. (Gurdián,

2010:p.183) Por lo que, la selección del tipo de investigación es un proceso cuidadoso

sobre la utilización de esta, sin una clara fundamentación epistemológica y metodológica,

no deja de ser un conjunto de procedimientos confusos, arbitrarios e incomprensibles.

Además, la información deja de ser confiable y válida. (Gurdián, 2010:p.190)

176

Así la estrategia metodológica, se constituye en un protocolo de investigación que

permite sistematizar la forma de abordar el objeto de estudio, ya que permite: evitar la

duplicidad de temas, detecta vacíos de conocimiento y permite ubicar la investigación

dentro del marco teórico – conceptual; la misma se debe corresponder con la estructura

de la investigación, la que en caso particular es de carácter constructivista.

Si la investigación para Sabino (2000:p.47), se define como “un esfuerzo que se

emprende para resolver un problema, claro está, un problema de conocimiento”. El

constructivismo parte de la idea que el conocimiento es un proceso de construcción.

En tal sentido en Norman Denzin & Ivonna Lincoln, desde la perspectiva de la

ontológica 97 , epistemológica 98 y metodológica 99 de la investigación, citan sobre el

constructivismo, lo siguiente:

“…Ontología: Relativismo. Las realidades son aprehendidas bajo la forma de

múltiples construcciones mentales intangibles, basadas en lo social y en la

experiencia, de naturaleza local y específica (a pesar de que sus elementos sean

compartidos por muchos individuos, y por muchas culturas), su forma y contenido

también dependen de las personas individuales o de los grupos que elaboran estas

construcciones. Las construcciones no son más o menos " verdaderas" en ningún

sentido, sino que poseen más o menos información, y/o son más o menos sofisticadas.

Las construcciones son modificables, así como sus " realidades" asociadas. Esta

posición debe diferenciarse, tanto del nominalismo como del idealismo (para la

explicación de estas ideas ver Reese, 1980). / Epistemología: Discusiones críticas y

subjetivismo. Se asume que el investigador y el objeto de investigación están

conectados interactivamente por lo tanto los " descubrimientos", son literalmente

creados durante el proceso de la investigación. La diferencia convencional entre

ontología y epistemología desaparece, como en el caso de la teoría crítica.

Metodología: Hermenéutica y dialéctica. La naturaleza variable y personal (mental),

de las construcciones sociales sugiere que las construcciones individuales sólo se

pueden explicitar y refinar por medio de la interacción entre y a través del

investigador y sus informantes. Estas construcciones variadas son interpretadas

utilizando técnicas hermenéuticas convencionales y contrastándolas mediante un

97 ¿Cuál es la forma y la naturaleza de la realidad, más aún, qué es aquello que podemos conocer de ella? 98 ¿Cuál es la naturaleza de la relación entre el conocedor o el posible conocedor y qué es aquello que puede ser conocido? 99 ¿Cómo el investigador (el futuro conocedor) puede descubrir aquello que él o ella creen puede ser conocido?

177

intercambio dialéctico. La meta final es llegar a una construcción consensual que sea

más sofisticada y que cuente con más información que las construcciones

precedentes (incluyendo, siempre, la construcción ética del investigador)…” (Norman

Denzin & Ivonna Lincoln, 1994: pp. 105-117)100

De igual forma, Alfonso Tovar, indica:

“…El individuo tanto en su comportamiento cognitivo y social como en el efectivo no es un mero producto de sus disposiciones internas, sino una construcción propia hecha día con día, como el resultado de la interacción entre esos factores. En consecuencia, según la posición constructivista el conocimiento no es una copia fiel de la realidad, sino una construcción del ser humano. ¿Con qué instrumentos realiza la persona dicha construcción? Fundamentalmente con los esquemas que ya posee,

es decir, con lo que ya construyo en su relación con el medio que lo rodea…” (Tovar, 2001:p.49)

De lo expuesto, los autores agregan que el constructivista, asume: 1. Múltiples

realidades sociales, aprehensibles y a veces conflictivas. Éstas son creaciones de la mente

humana, y pueden cambiar, a medida que sus creadores se sofistiquen o reciban más

información101. 2. Los presupuestos subjetivos ven el conocimiento como una construcción

derivada de la interacción entre el investigador y sus informantes102. 3) Se debe tener

presente el objeto de estudio en términos de "qué es lo que se construye", "cómo se

construye" y "quién construye" y 4) El investigador interactúa de forma constante con el

100 PARADIGMAS EN PUGNA EN LA INVESTIGACIÓN CUALITATIVA EGON G. GUBA YVONNA S. LINCOLN. Traducción: Adriana Goñi Versión final: Beatriz Diconca con la colaboración de Virginia Pacheco. 101 El propósito de la investigación es la comprensión y reconstrucción de las construcciones que se sostuvieron inicialmente por la opinión popular (incluyendo al investigador), alentada por un consenso, pero siempre abiertas a nuevas interpretaciones, dependiendo de los adelantos de la información y de su nivel de sofisticación. El criterio de progreso consiste en que a través del tiempo, todos puedan formular construcciones con más información, de un nivel más sofisticado, y que estén a la vez más informados del contenido y del significado de las construcciones que les competen. La dedicación y el activismo también son conceptos claves para este paradigma. El investigador ocupa en este proceso el rol de participante y facilitador. Esta posición del investigador es criticada, con el argumento de que extiende el rol del investigador más allá de lo que se espera razonablemente que le competa profesionalmente (Carr & Kemmis, 1986). PARADIGMAS EN PUGNA EN LA INVESTIGACIÓN CUALITATIVA EGON G. GUBA YVONNA S. LINCOLN. Traducción: Adriana Goñi Versión final: Beatriz Diconca con la colaboración de Virginia Pacheco. 102 El conocimiento consiste en aquellas construcciones sobre las cuales existe cierto consenso entre los que son competentes para interpretar la sustancia de la construcción. Múltiples “conocimientos” pueden coexistir cuando intérpretes igualmente competentes (y en los que se confía) están en desacuerdo y dependen de factores sociales, políticos, culturales, económicos, étnicos y de género que diferencian a los intérpretes. Estas construcciones están sujetas a revisiones constantes, produciéndose algunos cambios, especialmente cuando se yuxtaponen construcciones relativas diferentes en un contexto dialéctico.

178

entorno y a medida que se da dicha interacción, va modificando o construyendo el

conocimientos de acuerdo con la realidad que se estudie.

Además se debe agregar, que en la presente investigación se ubican dos tipos

orientaciones: descriptiva y exploratoria; la primera hace referencia a la realización de un

diagnóstico para comprender la mecánica del objeto de estudio en su contexto, es decir,

caracterizar un fenómeno o situación concreta, indicando sus rasgos más peculiares o

diferenciadores. En tanto que la segunda, actúa sobre la parte del objeto de estudio

desconocido o poco estudiado, por lo que, los resultados constituyen una aproximación al

conocimiento de ese objeto.

3.4. Acceso al Campo

A partir de la reflexión sobre el objeto de estudio, se definió un de plan de acción

con el fin de acceder a la información, según se describe:

Primero: El camino al grado académico de Doctor, surge como respuesta a los múltiples

cuestionamientos del investigador, ya que, durante la vida, se hereda y se hace lo que se

diga que hagamos, sin llegar a razonar, ni cuestionar, cuál es la lógica de lo que se hace,

donde encaja, qué valor agrega, para qué se hace, si está bien o mal. Es así, que surge la

duda, que inicialmente no pasa de ser un concepto básico, ligado a la incertidumbre.

Conforme se fue avanzando en el programa de doctorado, la duda deja de ser una

simple interrogante y se transforma, como lo define René Descartes, en su obra “Duda

metódica,” donde todo conocimiento está sujeto a examen de comprobación, que

evidencie su vigencia, ya que, el conocimiento cambia en el tiempo, es decir, lo que hoy es

válido, puede que poco tiempo después ya no lo sea.

En tal sentido, se inicia un camino de reflexión sobre el objeto de estudio, que

originalmente no pasaba de ser una idea, originalmente abstracta, que tuvo que ser

179

depurada, proceso que inicia con la recolección de material atinente, que permitió detectar

redes epistémicas sobre la materia, que de acuerdo con las posiciones de los autores, se

ubicaron coincidencias y diferencias.

Segundo: Se realizaron conversaciones informales con diversos profesionales:

administradores, contadores públicos, abogados, académicos, entre otros, con el propósito

de intercambiar impresiones sobre el objeto de estudio; lo que permitió cuatro situaciones:

construir una lista de eventuales entrevistados, medir el interés mostrados sobre el tema

a investigar, que se sugiriera literatura actualizada y otros posibles contactos, así como,

reafirmar o depurar visión sobre el tema seleccionado.

Tercero: A partir de los cursos de investigación del programa del doctorado, el tema pasó

por un proceso de tamizaje, que permitió conformar la actualidad e interés del mismo y

una nueva depuración en términos de aspectos de forma y fondo, es decir, en la redacción

del mismo, como en la forma de abordarlo.

Cuatro: Se conformó un listado depurado de los informantes y se les dirigió por escrito una

invitación para participar en la investigación, solicitando a la vez, que si se tenía interés,

como lo indicará la fecha de la entrevista.

Quinto: Una vez conformadas las reuniones, se inició el ciclo de entrevista, grabando las

mismas y posteriormente transcribiéndolas.

Sexto: Se realizó una convocatoria abierta a profesionales especializados en la materia, en

el caso particular, a los miembros del Instituto de Auditores internos de Costa Rica,

mediante la aplicación de un cuestionario.

Séptimo: Se definieron las entidades objeto a estudio de casos, se solicitó por escrito su

participación, se realizaron los contactos y se procedió a efectuar la labor de campo.

180

Octavo: Se reunió la literatura que sirvió para la formulación del marco teórico, esta se

discriminó con base en el contenido de las obras y la visión del autor, posteriormente se

clasificó a partir de su naturaleza: libros, tesis, ensayos, artículos técnicos o de opinión,

entre otros. Esto conllevó proyectar la literatura, según su valor de uso en la investigación,

sea: justificación e importancia del tema, apoyo en el estudio del paradigma constructivista

con modelo de investigación cualitativa y marco teórico.

Lo descrito en primera instancia permitió reunir la literatura necesaria para orientar

la investigación, tanto en la metodología de investigación (paradigma constructivista como

modelo de investigación cualitativa), como en la construcción del marco teórico, definir los

actores a entrevistar y la forma de ser abordados, así como, las entidades objetivo de

estudio de casos. Lo que permitirá realizar un escrutinio de contenido de acuerdo con las

categorías previstas.

3.5. Descripción del Escenario

Como se ha indicado, el objeto de estudio de la presente investigación lo constituye

el control interno, función que se desarrolla en la administración pública costarricense, sitio

que se convierte en el escenario o laboratorio de observación, estudio y análisis de las

realidades y contexto de dicho objeto.

A partir de lo anterior, el entorno y ambiente donde se recolectó la información, sea

mediante investigación documental, estudios de casos y entrevistas, varió de acuerdo con

la disponibilidad de la información y del informante, en consecuencia con respecto a la

primera, se acudió a centros de información (bibliotecas) y archivos de gestión de diversas

entidades, lo que permitió incursionar en la temática de forma teórica y conceptual del

contexto de origen de control y su vivencia a nivel nacional.

181

Con respecto a los estudio de casos, la recolección de información se dio en oficinas

técnicas, como dependencias de planificación, de control interno y auditoría internas; en

algunos casos Gerencias y en especial los ámbitos operativos y de servicio, que permitiera

al investigador verificar directamente el discurso expuesto en las entrevistas de los mandos

medios y altos.

Las entrevistas se realizaron en los despachos de los actores seleccionados o en los

sitios que estos eligieron (restaurantes, casas de habitación, centros académicos, otros),

previo al desarrollo de la misma se realizó una introducción sobre la importancia y validez

actual del tema y se le invitó a partir de su experiencia y visión sobre la materia de estudio

a ser abiertos.

3.6. Definición Conceptual de Actores

Este aspecto cobra especial relevancia, ya que permite conocer desde diferentes

perspectivas la realidad de un tema en particular, aspecto que conlleva a identificar puntos

focales que podrán ser investigados como hallazgo y finalmente conformar un resultado.

En la presente investigación se han definido cuatro grupos de actores: políticos,

rectores, de gestión y fiscalizadores. Cada grupo conforma una categoría de participante

con experiencia y visión en cada campo en particular, según se describen a continuación.

Actores Políticos: Son aquellos que en su gestión poseen un alto componente político y se

valieron de dicho medio a efecto de su nombramiento, entre ellos se citan los Presidentes

de los Supremos Poderes: Asamblea Legislativa, Presidencia de la República y del Poder

Judicial. Además se contempla al Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones, órgano,

que aunque no ostente el rango de poder, cumple por mandado constitucional un rol

relevante en el proceso democrático nacional y de control político. La siguiente es la lista

de participantes.

182

Tabla No. 10: Actores Políticos

Notas

1/ Durante el gobierno de don Oscar Arias Sánchez, así como Ministra de Justicia.

Actores Rectores: Se refiere en su esencia a la Contraloría General de la República, ente

que por mandato legal es institución rectora en temas de fiscalización de la hacienda

pública y por consecuencia la encargada de dictar, formular, comunicar y divulgar la

normativa de control de carácter técnico, así como, presentar a la Asamblea Legislativa el

proyecto de ley en esta materia.

Se constituye pues en un auxiliar de la Asamblea Legislativa que fiscaliza el uso de los

fondos públicos para mejorar la gestión de la Hacienda Pública y contribuir al control

político y ciudadano.

Nombre

Cargo

Profesión

Experiencia

Laura Chinchilla Miranda

Presidenta de la República

Politóloga, con grado en Maestría en Políticas Públicas.

Ministra de Seguridad Pública Diputada Primera Vicepresidenta de la República1/

Zarela Villanueva Monge

Presidenta del Poder Judicial

Abogada, especialista en Derecho Agrario y tiene un posgrado en Violencia Social y Familiar.

Alcaldesa civil y de trabajo Agente fiscal Jueza de instrucción y agente fiscal Jueza de primera instancia Civil y de Trabajo Jueza superior penal y laboral Magistrada de la Sala Segunda Vicepresidenta de la Corte Suprema de Justicia

Lic. Víctor Emilio Granados Calvo

Expresidente de la Asamblea Legislativa

Abogado **

Luis Antonio Sobrado González

Presidente del Tribunal supremo de Elecciones

Abogado, Doctor en Derecho.

Abogado y Notario. Ministerio de la Presidencia. Asesor legal Profesor de Derecho Constitucional Procurador Constitucional, Procurador Fiscal y Procurador Adjunto. Magistrado Magistrado Presidente

183

Tabla No. 11: Actores Rectores

Nombre

Cargo

Profesión

Experiencia

Marta Eugenia Acosta Zúñiga

Contralora Licenciada en Administración de Negocios con énfasis en Contabilidad por la Universidad de Costa Rica, posee una maestría en Gestión y Finanzas Públicas

Consultora a nivel nacional e internacional. Ex funcionaria de la Contraloría General de la República Ex Contralora.

Otro actor a ser tomado en cuenta en este grupo, es la Jefatura del Departamento

denominado “Secretaría Técnica” dependencia adscrita al Despacho del Controlar,

encargada de presentar al Contralor, los cambios y ajustes en materia de control interno.

Actores de Gestión: Están conformados por funcionarios de la administración, activas,

sean: jerarcas, titulares subordinados y funcionario públicos en general. Dichos actores en

la vida cotidiana ponen en práctica la normativa, dicho de otra forma, son los individuos al

cual se le aplica la función de control. Por mandato legal, le corresponde la implementación

y perfeccionamiento del sistema de control interno en cada organización.

Actores Fiscalizadores: Son las entidades e individuos que deben ejercer la función de

control, se podría dividir en formales e informales. Los primeros son los que poseen dicho

mandato legal; la Contraloría General de la República, que posee una doble función: dictar

la normativa en la materia y fiscalizar la hacienda pública y las Auditorías Internas, como

auxiliares del ente contralor.

Los segundos, que a pesar que poseen una normativa que los crea y orienta su

funcionamiento hacia una materia o tema en específico, coadyuvan en la fiscalización, sea,

la Procuraduría de la Ética, adscrita a la Procuraduría General de la República, la Fiscal

Adjunta de Probidad del Ministerio Público y la Defensoría de los Habitantes.

184

Tabla No. 12: Actores Fiscalizadores

Nombre Cargo Profesión

Experiencia

Mayra Zúñiga Profesional en Auditoría

Contadora Pública, con grado de maestría.

Auditora Fiscalizadora de RACSA. Auditora General del INFOCOP Sub auditora RACSA. Profesional en Auditoría. Ministerio de Hacienda.

Gilbert Calderón Alvarado

Procurador Director del Área de la Ética Pública de la Procuraduría General de la República

Licenciado en Derecho y Notario Público

Como Procurador director ha actuado en los Juicios por Corrupción que se llevan a cabo en contra de funcionarios públicos y empresas nacionales e internacionales así como en investigaciones administrativas contra de funcionarios públicos acusados de violentar la ética, la transparencia o cometer actos de corrupción.

Ofelia Taitelbaum Yoselewich

Defensora de los Habitantes

Máster en Administración de Empresas y Máster en Control de Contaminación Ambiental.

Directora Administrativa Financiera del Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Viceministra de Vivienda y Asentamientos Humanos. Fundadora y miembro de la Junta Directiva de la Fundación Promotora de Vivienda. Directora del Banco Hipotecario de Vivienda. Gerente General de la Mutual Heredia de Ahorro y Crédito. Consultora Internacional.

Adicionalmente, se aclara que de no tener acceso a alguno de los representantes referidos,

se acudirá a entrevistar a personas que hayan ocupados dichos cargos en el pasado.

3.7. Definición Conceptual de las Categorías de Estudio.

En tal sentido, es de valor definir de manera conceptual las categorías de estudio

seleccionadas, a efecto de comprender e interpretar su alcance en el contexto de la

investigación; aspecto que será desarrollado a profundidad en el Marco Teórico.

185

1. La Políticas Públicas (Ps Ps) en general son instrumentos mediante los cuales los

Estados, a través de sus Gobiernos de turno, determinan la estrategia de actuación, se

traducen en la práctica en objetivos, decisiones, acciones, recursos, gestión y resultados,

a efecto de satisfacer las demandas de la sociedad y por ende la solución de una

problemática. En relación con este último aspecto, si bien las Ps Ps, apuntan a la

resolución de un problema, este debe ser dimensionado políticamente como un

problema público y estar inmerso dentro de la agenta gubernamental.

El proceso de las Ps Ps, conlleva un ciclo que abarca distintas etapas, que varía según

actor consultado, entre ellas: Identificación y Definición del Problema (surgimiento),

Formulación de las Alternativas de Acción (solución), Inclusión a la Agenda, Toma de

Decisiones (adopción de un alternativa), Implementación de la Alternativa seleccionada

y Evaluación de los resultados.

En las Ps Ps como una respuesta política – administrativa del Estado, define como debe

ser la intervención pública, en la solución de una problemática; no obstante en esa

acción conviven cuatro factores: Poder, Actores, Reglas Institucionales y Conflicto, que

se complementan entre sí, pero, a la vez se enfrentan.

2. El Control Interno, como se ha indicado hasta este punto es parte del proceso

administrativo; y se piensa que la administración nace con la humanidad, al ser

consustancial de los actos del ser humano y se consolida con la sociedad y la

colectividad, el control ha sido un compañero fiel de la administración y por ende del

ser humano.

Ambos conceptos aparecen en la escena de la civilización, con los Sumerios y Babilonios

5000 años antes de Cristo, documentado como medida de control toda transacción que

se efectuara, entre otros aspectos. El control surge por la necesidad del hombre de

inspeccionar (evaluar) lo que se está realizando y la desconfianza propia de las personas

186

ante un eventual pérdida, sea por dolo, errores u omisiones, lo que produce una

vigilancia hacia los demás.

En tal sentido, las catarías de estudio, se estructuran en relación con la función de

control, por ejemplo: La Estructura Social, el Sistema Social versus la Función de Control.

En sociología, la estructura social se refiere a la forma que adopta el sistema de

relaciones entre el individuo y la sociedad. Por su parte en ciencias sociales, el concepto

de sistema social explica cómo se encuentra establecida la sociedad en términos de

actores, sus relaciones e interacciones, redes, equilibrio, cooperación y conceso, entre

otros.

En tanto que la función de control, hace referencia a la actividad orientada a generar

valor, dirigiendo a la organización hacia el cumplimiento de los objetivos. Así la función

del control se desarrolla en un contexto institucional donde se tiene presente factores

del comportamiento individual, social y cultural, los cuales, están en constante

enfrentamiento entre sí y con el control.

3. El Pensamiento Administrativo. El devenir histórico de la administración pública

versus la función de control. En el aparte “Justificación e importancia de la

investigación”, del presente documento, se definió administración pública como el

puente entre el ciudadano, la Sociedad y el Estado, y en nuestro medio por mandato

jurídico es aquella que está constituida el Estado y los demás entes públicos103, es decir,

es el conjunto de organizaciones públicas que realizan la función administrativa, función

que pone en contacto al ciudadano con la política pública orientada a satisfacer ese

interés público.

103Ley General de Administración Pública, artículos 1 y 2.

187

La función de control en tal caso, la eficiencia, eficacia, pertinencia y oportunidad de

dicha política en el marco de la administración pública. En esta categoría, además de la

administración pública, entre otras, se incluye:

A. La burocracia, la estructura social versus la función de control. Tipo Especial de

organización formal, que posee cierto número de caracteres específicos, que Weber

fue el primero de identificar. Tres tipos de burocracia, según Marx, Weber y R.

Michels. Por última para Blau, puede ser definida como un organización que tiende

a maximizar la eficiencia en la organización, sean cuales fueren sus características

formales. (Mouzelis, 1975: pp. 10, 13, 60)

En general el control actúa en el contexto de la burocracia, con el fin de constatar

su racionalidad. En tal caso, Mouzelis indica que en el pensamiento weberiano una

organización es racional cuando funcione con los medios adecuados para la

consecución de los objetivos.

B. La Gerencia Pública, la Gestión Pública, la Nueva Gestión Pública en el marco de la

administración pública, incrustado dentro de la globalización versus la función de

control. Para Adriana Plasencia, el primer concepto hace referencia al conjunto de

conocimientos y prácticas que permiten mejorar la racionalidad de la dirección

administrativa del Estado en términos sociales. (Plasencia, 1994, p.99) El segundo

término, posee una clara preocupación por el problema de la eficiencia, eficacia y

legitimidad de las dependencias gubernamentales. (Bozeman, 2006: p.33), es decir,

se asocia a los resultados que logre una administración.

La Nueva Gestión Pública, busca satisfacer las demandas de la ciudadanía por medio

de la gestión pública, con un enfoque de calidad en un marco de control que permite

un proceso integral, sistémico y participativo.

188

En todo caso, dichos términos se han presentado como antagónicos, sustitutos o

sinónimos de administración pública, nuevas denominaciones de la administración

pública, nuevos disfraces, corrientes pasajeras o nuevos campos de estudio.

(Bozeman, 2006: p.7) Sin embargo, con independencia de la tendencia que se trate

la función de control posee una incidencia significativa, en relación con la rendición

de cuentas, la transparencia y la confianza de los procesos y uso racional de los

recursos públicos del aparato administrativo como puente entre el Estado –

Sociedad.

4. Personalidad y Organización. Teoría de la organización en la administración pública

versus función de control. El primer término apunta al campo del conocimiento humano

que se ocupa del estudio de una forma de agrupación de los seres humanos, “Las

organizaciones en general”, puesto que estas se conforman por y para los seres

humanos. El hombre, como un ser racional en la consecución de resultados (hombre

administrativo), por diversos medios, en un entorno cambiante y dinámico.

La organización vincula al hombre, al contexto (social, político, cultural, económico,

geográfico, entre otros y tiempo (histórico, presente y futuro), esta, se manifiesta,

integra, relaciona, transforma y evoluciona en un entramado de actores, recursos,

objetivos y metas comunes, relaciones e intereses diversos e información y decisiones.

La teoría de la organización en el contexto de la administración pública, busca satisfacer

un interés público, en tal caso, el control cobra importancia como factor preventivo y

defectivo que impulsa una lógica de cambios y de mejora organizativa. En tal sentido se

desarrollará:

A. Por su parte la personalidad y percepción del individuo que debe ejercer la función

del control. La personalidad es un constructo que se refiere a un conjunto dinámico

de características psíquicas de una persona, a la organización interior que

189

determina que los individuos actúen de manera diferente ante una circunstancia104.

Por su parte la percepción, es un proceso mediante el cual una persona, selecciona,

organiza e interpreta los estímulos, para darle un significado a algo. Toda

percepción incluye la búsqueda para obtener y procesar cualquier información105.

Ambos conceptos en el marco de la administración pública y de los funcionarios

públicos que deben ejercer el control interno, es decir, como dicho funcionario

tamiza, vive, interioriza y ejerce, a partir de su modelo cognitivo, dicha función,

cuando la aplica a los demás.

B. La personalidad y percepción del individuo al cual se le aplica la función de control

versus la función de control. Este aparte es el caso contrario del anterior, sea, como

el servidor público percibe el sistema de control interno aplicable a él, a partir de

sus actuaciones en la administración pública.

En ambos casos se denota barreras defensivas, a nivel individual y organizacional,

que permiten exponer dos tipos de teorías: expuesta y en uso. (Argyris, 1999:p.79)

C. La personalidad: social, política y científica. El primero orienta a la personalidad en

el contexto social, la socialización que se construye durante toda la vida del

individuo, permite el desarrollo y convivencia en comuna, en esencia todo

comportamiento colectivo.

D. La personalidad política. Si para Weber (1981:p.84), la política es la aspiración en

participar en el poder o influir en la participación del poder entre los distintos

Estados o dentro de un mismo Estado, entre los distintos grupos de hombres que

lo componen; entonces la personalidad del individuo en el ámbito político, se

relaciona con los intereses de este para llegar al poder como medio para la

104Contrástese con: Wikipedia http://es.wikipedia.org/wiki/Personalidad 105Contrástese con: Wikipedia http://es.wikipedia.org/wiki/Personalidad

http://es.wikipedia.org/wiki/Personalidad

http://es.wikipedia.org/wiki/Personalidad

190

consecución de diversos fines. Se distinguen tres tipos de políticos: ocasionales,

semi-profesionales y profesionales. (Weber, 1981:p.93)

En tanto que la personalidad científica es aquella susceptible al servicio de la

acción del hombre en su conjunto.

En todo caso, la personalidad estará influida por una ética propia y una determina

actividad, tiempo y contexto. (Weber, 1981:p.11), señala que el hombre elige en

función de sus valores e introduce en la red del determinismo un nuevo evento.

Las consecuencias de las decisiones tomadas no son rigurosamente previsibles.

E. Cultura, grupos, corrupción versus la competitividad de la función del control. La

cultura es un término complejo que posee múltiples y diversas connotaciones,

posee dos elementos básicos: los individuos y la sociedad, es decir, toda cultura se

manifiesta en una sociedad, mediante su miembros; se nutre de se compone de

diversos aspectos (ideas, costumbres, simbolismos, hábitos, institucionalismo,

entre otros), comportamientos que transmitidos entre grupos, pero a la vez son

modificables en el tiempo.

En tal sentido, el vehículo por medio el cual se pone en práctica la cultura, es el

individuo o grupo de estos, que asimismo están influenciados por otros grupos y

por otras culturas. Grupos que están constituidos de personas que se interactúan

e interdependientes, que se organizan para alcanzar metas y objetivos comunes.

Los grupos sociales al estar integrados por personas, en ellos confluyen y

mezclan, tanto valores, como prácticas deshonestas, entre ellas la corrupción,

concepto, como ya se indicó, en sus diferentes presentaciones: peculado,

prevaricato, cohecho, concusión y tráfico de influencias, término que entraña una

vulnerabilidad del interés público en beneficio propio.

191

Lo anterior pone un reto al control interno, en términos de competitividad

sistémica, desarrollando el concepto en su concepción: micro, macro, meso y

meta.

3.8. Técnicas e Instrumentos Utilizados para la Recolección de la Información

Las técnicas de recopilación de la información, son aquellas “herramientas”,

“instrumentos” (tecnologías), “paquetes técnicos” y procedimientos que le posibilitan al

sujeto investigador reunir, encontrar, recopilar o construir la información empírica

necesaria para responder las preguntas que formuló acerca de su “objeto de estudio”.

(Martínez López, 2004:p. 20)

Según Michael Quinn Patton (1997)106, dicho proceso cobra relevancia ya que de él

dependerá la calidad y credibilidad de los datos durante el análisis de la información.

Agrega que una forma de afrontar ese problema es mediante la utilización de técnicas

rigurosas y métodos para la recopilación y análisis de datos, aspecto que permitirán

asegurar de manera razonable la validez y confiabilidad de la información obtenida y por

ende los resultados de la investigación. Aspectos que forman parte de la estrategia de

investigación, la cual, pertinente, colectar, generar y analizar los datos, a efecto de

responder a la pregunta de investigación, definir reflexiones finales o probar la conjetura

de trabajo o bien teorizar con los datos recolectados107.

En el Anexo No. 2, se presenta el modelo de entrevistas que se aplicó a los actores

seleccionados, de igual forma puede observar el cuestionario utilizado en la convocatoria

abierta, aplicado a los miembros del Instituto de Auditores Internos de Costa Rica.

106La mejora de la calidad y la credibilidad del análisis cualitativo. Patton, Michael Quinn (1997), Utilization-Focused Evaluation, Sage Publications. 107Luis Ramírez Alfaro (2004). Guía práctica para la investigación aplicada en ciencias humanas y de la gestión (Parte I)

192

Las entrevistas consta de dos partes: una introducción donde se expone el tema de

estudio, la importancia de la participación de la persona seleccionada; además, se solicita

la autorización para que el audio de la conversación sea grabado, explicando que el mismo

con posteridad será transcrito y remitido al entrevistado para su análisis, modificación y

aprobación, con la solicitud que como requisito de validez, el documento resultante sea

firmado. Un segundo apartado, donde se presenta la guía de tópicos a tratar, es decir, las

preguntas a realizarse, las cuales, se dividen según las categorías de estudio definidas en la

presente investigación, sea: Ps Ps, Control Interno, el Pensamiento Administrativo y

Organización y Personalidad.

Con respecto a los cuestionarios, el mismo se divide en tres apartados: el primero

es una introducción, donde se explica la relevancia de la materia en investigación, entre

otros; un segundo punto, lo constituye las instrucciones a seguir, a efecto de culminar de

manera adecuada el llenado del mismo, se explica las cuatro opciones definidas a

seleccionar de acuerdo con la afirmación expuesta, sea: De Acuerdo, Indiferente, En

Desacuerdo y No Sabe.

Finalmente un tercer hito, referente al guión de afirmaciones que se le presenta al

entrevistado.

A continuación se presenta una descripción teórica de los instrumentos de

recolección de datos a utilizar en la presente investigación.

3.8.1. La Investigación Documental

Esta técnica recurre a la consulta de distintitas fuentes documentales, sea en forma

digital o en documento, con el fin de tratar de conocer y comprender mejor el fenómeno

que se está estudiando, dicho proceso requiere una serie de acciones como: búsqueda,

descripción, catalogación, selección, organización, análisis e interpretación de cualquier

tipo de documentos.

193

Raúl Rojas Soriano, en relación con eso procedimiento, cita:

“...procedimientos o medios que permiten registrar las fuentes de información, así como organizar y sistematizar la información teórica y empírica (ideas, conceptos, hipótesis, datos, etc.) que contiene un libro, artículo, informe de investigación, censo, u otros documentos, para utilizarla a fin de tener un conocimiento preliminar del objeto de estudio y/o plantear el problema de investigación, el marco teórico y conceptual y las hipótesis. Entre las principales técnicas de investigación documental se encuentran la ficha bibliográfica y hemero gráfica, la ficha maestra y la ficha de

trabajo.” (Rojas Soriano, 1989: p. 179)

Téngase presente que este tipo de fuente de información, es por lo general la

materia prima y punto de inicio de un proceso de investigación, sin embargo, una limitación

de este instrumento es el hecho de que la investigación documental no permite el acceso

directo a la realidad, y en el mejor de los casos se obtiene una visión fragmentada de la

misma, a partir de la interpretación de los autores.

Lo relevante de esta técnica, de acuerdo con José Manuel Martínez López, es que

si se trabaja de forma correcta, permite:

“…acceder al complejo mundo de un tipo específico de “memoria social”: la “memoria objetivada”. Ese tipo de memoria (siempre cultural) inevitablemente construida por alguna “subjetividad” en un momento específico, pero a partir de la cual se construye acumulativamente buena parte del conocimiento en las distintas sociedades…”

(Martínez López, 2004: p.37)

Definiendo el señor Martínez López, la “memoria Objetiva”: como la memoria

exteriorizada y socializada a partir de “soportes materiales” hechos con fines específicos:

preservar, informar y comunicar datos, percepciones, versiones e interpretaciones sobre

distintas cosas, personas, sucesos, fenómenos y “realidades” acontecidas en el pasado.

En general esta técnica permite al investigador de primera instancia, y aunque de

forma incompleta, contar con un primer negativo de la fotografía de la investigación, ya

194

que la reconstrucción e interpretación del objeto de estudio, a partir de los hechos e

imágenes del pasado.

En caso particular, se accederá a: 1) Marco Normativo: Leyes Reglamentos, Normas

Técnicas, Directrices, entre otra jurisprudencia. 2) Textos: Expediente de la Asamblea

Legislativas (Proyectos de Ley), Trabajos de Investigación, otros. 3) Artículos Especializados

en la materia y de Opinión. 4) Otra documentación física y digital (páginas web) producida.

3.8.2. La Entrevista

En relación con la segunda Miguel S. Valles, señala:

“…Entrevista en profundidad es...un constructor comunicativo y no un simple registro de discursos que hablan al sujeto. Los discursos no son así preexistentes de una manera absoluta a la operación de toma que sería la entrevista, sino que constituyen un marco social de la situación de la entrevista. El discurso aparece, pues, como respuesta a una interrogación difundida en una situación dual y conversacional, con su presencia y participación, cada uno de los interlocutores (entrevistador y entrevistado)construye en cada instante ese discurso (...) Cada investigador realiza una entrevista diferente según su cultura, sensibilidad y conocimiento particular del tema y, lo que es más importante, según sea el contexto espacial, temporal o social

en el que se está llevando a cabo de una manera efectiva…” (Miguel S. Valles, 2002: pp. 111-121)

De lo anterior se colige, que dicha técnica permite un diálogo, tanto formal, como

informal entre el investigador y el informante, dicha plática no se restringe a los temas

previstos en la guía de preguntas y curso de la entrevista dependerá de las respuestas del

entrevistado.

La entrevista se encuentra a medio camino entre la conversación cotidiana y la

entrevista formal, por medio de este instrumento la persona se descubre a sí mismo y

analiza el mundo y los detalles de su entorno, re-evaluando el espacio inconsciente de la

vida cotidiana. El sujeto a través de relatos personales, construye un lugar de reflexión, de

195

autoafirmación (de un ser, de un hacer, de un saber), de objetivación de su propia

experiencia. (Gurdián, 2010:p.197)

No obstante a lo abierto y elástico del instrumento, el mismo requiere del

formalismo de una guía de entrevista o “guía de tópicos”, el cual, debe mostrar una

coherencia entre los temas de la conversación, con el marco teórico de la investigación y la

afinidad y experiencia del entrevistado. Sobre el particular Alicia Gurdián citando a Rojas

Crotte (1999) y Sierra (1998), cita, es un listado reducido de temas sobre los cuales se

conversará con el entrevistado durante un tiempo comprendido entre 30 a 50 minutos

preferentemente. (Gurdián, 2010:p.199)

Así en la utilización de la referida técnica, se distinguen dos tipos de entrevistas: en

profundidad y enfocadas. En el esquema a continuación se presenta las diferencias entre

ambas orientaciones:

Figura No. 30: Diferencia entre entrevistas a Profundidad y Enfocadas

Fuente: Elaboración con base en el parte No. 3.2.1 Delimitación Conceptuales. Gurdián (2010:p.200)

La información obtenida por esta técnica, suministra datos más detallados que otros

medios, su utilización se realiza a una muestra pequeña, por lo que la selección de actores

• Carácter holístico

• El tema de investigación es la vida, las experiencia, las ideas, valores y estructura simbólica del sujeto. Aquí y ahora.

• Pretende hacer un holograma de la configuración vivencial y cognitiva de una persona.

• Es más un arte que una técnica .

Entrevista en Profundidad

• Predomina un tema de interés.

• La conversación se orienta a u tema determinado y a partir de él se selecciona al entrevistado.

• Es abierta pero estructurada a vez y conceptualmente definida.

• Es más una técnica que un arte.

Entrevista Enfocada

196

informantes cobra importancia, ya que estos deben ser informantes claves que ostente una

representación de los grupos a que pertenecen cuyas opiniones reflejan en cierta medida

el pensamiento del grupo al que pertenecen.

En ese sentido, en la presente investigación se trabajará con entrevistas enfocadas,

seleccionado los actores a partir del tema investigado.

Finalmente lo comentado conlleva a inferir, que esta técnica permite al investigador

ver el objeto de estudio en el contexto de la perspectiva del entrevistado, a partir de sus

realidades, es decir, ver lo que dicho actor describe, a efecto de interpretarlos y

reescribirlo. Esta técnica en sinergia con las otras fuentes de información, es el punto de

partida para armar la fotografía donde se muestra el puente entre saber actual (lo

ontológico) y el saber buscado (lo epistemológico).

3.8.3. Teoría Emergente

La teoría emergente (“grounded theory”)108, la cual, puede ser considerada como

una estrategia de investigación de naturaleza cualitativa que se basa en la colecta y análisis

simultáneo y progresivo de datos, con el fin de permitir que el objeto de estudio se

“exprese” revelando la teoría que emerge de ese contexto. Es decir, la teoría emerge del

estudio mismo y no necesariamente del conocimiento homologado (literatura) o de la

experiencia del investigador. Puede ser combinada con el estudio de caso, dependiendo

del tipo de análisis que quiera efectuar el investigador.109

Agrega A. Gurdián, al respecto: “…deriva inductivamente del estudio del fenómeno del

que se da cuenta. Esta teoría se descubre, se desarrolla y verifica en y por la recolección de datos…”

(Gurdián, 2010: p. 165) Es decir, la recolección de datos, su análisis y la teoría en sí, están

108 Traducido al español como teorización anclada (TA). Alicia Gurdián Fernández. 2010. El Paradigma Cualitativo en la Investigación Socio- Educativa. p. 164. 109Ídem anterior nota anterior.

197

recíprocamente ligados. Su desarrollo cobra mayor significado cuando se combina con

estudio de casos.

Esta teoría comparte con el constructivismo, el hecho de aprovechar perspectivas

del investigador, de los actores entrevistados y en general del proceso de investigación

para validar el conocimiento habido o modificarlo y construir el nuevo.

En cuanto a los estudios de casos, es una estrategia que permite realizar

investigación en ciencias sociales, han sido utilizados en investigaciones en administración

pública y estudios organizacionales. Al respecto Luis Ramírez Alfaro, indica:

“…es una estrategia de investigación plural (Rispal 2000) en el sentido que puede utilizar uno o combinar métodos cuantitativos y cualitativos así como tipos de investigación exploratoria, explicativa o descriptiva (Yin, 1994) […] Para fines prácticos, acogemos la definición que nos propone Robson (1993, p.5) sobre el estudio de caso: El caso de estudio es una estrategia que implica la investigación empírica de un fenómeno contemporáneo particular en un contexto de la vida real usando múltiples fuentes de evidencia (Traducción libre del autor [...] El “caso” tiene dos dimensiones. La primera es sobre el número de sitios a estudiar (casos) para decidir si estudia un solo caso o un pequeño número de ellos. La segunda dimensión se refiere a la unidad de análisis […] define o está definida por el objeto de estudio que usted desea investigar y tiene repercusiones importantes en la validez y las conclusiones de

su estudio…” (Luis Ramírez Alfaro, 2004: pp. 29-30)

Acerca de dicho aspecto, Robert. K. Yin, señala:

“…En general los estudios de casos son las estrategias preferidas cuando las preguntas “como” y “por qué” son realizadas, cuando el investigador tiene poco control sobre los eventos, y cuando el foco está en un fenómeno contemporáneo dentro de un contexto de la vida real. Tal caso de estudio de casos “explicativo” también puede ser complementado por otros 2 tipos estudio de casos “descriptivo” y estudio de casos “exploratorio”. Sin hacer caso de estudio de casos, los investigadores deben tener gran cuidado en diseñar y hacer estudio de casos para convertirlo en el juicio crítico tradicional del método…/…En resumen, el estudio de casos permite una investigación que conserva lo holístico y el sentido característico de los eventos de la vida real, tal como ciclos de vida individual, organizacional y procesos administrativos, cambios barriales, relaciones internacionales y la maduración de

industrias…” (Robert K. Yin, 2003:pp.1-2)

198

Es así, que el estudio presenta el escenario para discusión y debate sobre el objeto

de estudio en el marco de un contexto, suministra un caudal importante de información,

que no debe confundirse con una simple recolección de datos, ya que si bien, es una

estrategia flexible de investigación, necesita de la rigurosidad de la lógica de un método y

un diseño110 específico, ya que a través de estos se asegura la validez del constructo, sea

esta interna y externa, así como la fiabilidad de los resultados. (Yin, 2009:pp.40-48)

La primera hace referencia a que las condiciones, dan lugar a otras condiciones, por

lo que, se debe tener especial cuidado en el rigor que debe establecerse en la cadena de

evidencia de los hechos.

La validez externa trata sobre la generalización111 de los resultados, más allá del

caso inmediato, es decir, con independencia de las variaciones que se presente con

respecto a: lugares, personas y organizaciones, entre otros, los resultados básicamente

siguen siendo los mismos.

En tanto que confiabilidad, hace alusión a la estabilidad, exactitud y precisión de la

medición, es decir, ser capaz de producir los mismos resultados, en diferentes ambientes,

si se sigue los mismos procedimientos.

Como punto angular de las críticas de esta estrategia, se ubica el problema de

objetividad, ligado a las dificultades de comparación y réplica, es decir, a la generalización.

Una forma de tratar dicho perjuicio, se centra en el cuidado que se debe tener en la

selección del caso de estudio, es importante tener una base de criterios que permita

establecer la representatividad del caso, seleccionado, en relación a la comunidad donde

se desarrolla el estudio. Otra es realizar un diseño de caso múltiple que permita a efecto

110 Es decir, un plan de acción que establece una secuencia lógica de acciones que guía al investigador en el proceso de colección, análisis e interpretación de información, que permite delinear relaciones entre las variables de la investigación. Trata un problema lógico y no un problema logístico. (Robert K. Yin, 2009: p.28) 111 Cita Robert K. Yin (2009: p. 8) “…los estudio de casos, como los experimentos, es generalizable a las proposiciones teóricas y no a poblaciones o universos…/…tanto el estudio de caso como el experimento, no representan una muestra, el objetivo del investigador es extender y generalizar las teorías (generalización analítica) y no enumera frecuencias (generalización estadística)…/…la meta es hacer un “análisis generalizado” y no un “análisis particularizado”…”

199

que las réplicas posee mayor constancia. Una tercera manera, que permite mitigar el

problema citado es la triangulación procedimiento que complementa la confiabilidad y

validez de los datos, aspecto que se desarrollará en un punto independiente, adelante del

documento.

Según Yin (2003: pp.24-32) se presenta cuatro diseños potenciales de casos: caso

único112 con una unidad113, caso único con múltiples unidades, caso múltiples con una

unidad y casos múltiples con múltiples unidades.

Hans Gunderman Kroll, (2004:pp.29, 282, 285), refiere que el estudio de caso puede

clasificarse dependiente si éste se usa como fin o como medio. Como fin se focaliza en

función de la unidad de estudio. Como medio se comprende como un recurso secundario

para el desarrollo de otra metodología de investigación.

3.8.4. El Estudio de Casos en la Presente Investigación

A partir de los expuesto, se pretende realizar un estudio de caso114 múltiple con dos

unidades de análisis, a efecto de determinar referentes “positivo y negativos” que han

potenciado o limitado la vivencia de control. Esto permitirá, mediante la metodología lógica

del pensamiento científico, orientado siempre en el paradigma constructivista, establecer

un proceso de inducción115 y deducción116 de estudio y análisis sobre la percepción del

112 También denominado simple o individuales. 113 Se refiera a una unidad de análisis, observación o estudio. 114 El estudio de casos, según Yin (1994), es una indagación empírica, que analiza un fenómeno contemporáneo dentro de su contexto en el mundo real especialmente cuando los límites entre el fenómeno y el contexto son poco claros. Esta metodología es utilizada cuando la pregunta de investigación planteada es del tipo ¿Cómo…? ó ¿Por qué..? Permite realizar investigaciones con alta validez, fiabilidad y establecer reglas bien definidas que dejan de lado lo que puede parecer un enfoque anecdótico cuando se interpretan este tipo de fenómenos. 115La inducción obtiene una conclusión general a partir de premisas particulares o individuales. Presentación Metodología & Proceso del Conocimiento. Dr. Roger Méndez. Curso. Técnicas y estrategias de negociación internacional. Instituto Centroamericano de Administración Pública. 2012. 116 La deducción obtiene conclusiones particulares o individuales a partir de una premisa general. Presentación Metodología & Proceso del Conocimiento. Dr. Roger Méndez. Curso. Técnicas y estrategias de negociación internacional. Instituto Centroamericano de Administración Pública. 2012.

200

control (pensamientos, comportamientos, emociones, experiencias vividas, tanto de forma

individual, como organizacional) en la administración pública costarricense.

En esa línea, se podrá identificar condiciones antecedentes, rastreo de procesos y

procedimientos de congruencia que permitan establecer la cadena de evidencia, a efecto

de respaldar los resultados. Además de poder generalizar los resultados obtenidos en otras

instituciones.

Al respecto se definió dos categorías de estudio: una principal “El Control

Preventivo” (la innovación que se busca del concepto) y una secundaria “El Control Interno”

(su visión actual), ambos en el contexto donde se implementa y desarrolla el control, es

decir, en las organizaciones públicas y sus elementos que la conforman, sea su marco

administrativo, funcional, organizativo y de gestión.

De igual forma se puede establecer, a partir del tema de investigación que éste, es

la sinergia de dos componentes: el Control y la Administración Pública, el primero como

variable dependiente y el segundo, como variable independiente.

Por otra parte, se tuvo que solucionar un problema de fondo en relación con esta

estrategia de investigación, que se orienta con la representatividad del caso escogido, en

relación con el universo al que pertenece, ya que de este aspecto, dependerá si los

resultados obtenidos en la investigación pueden ser generalizables (validación externa) a

otros casos.

3.8.4.1. Criterios de Representatividad y Selección del Caso.

La Contraloría General de la República (CGR), desarrolló la iniciativa denominada

“Índice de Gestión Institucional (IGI) 2010117”, a partir la aplicación de un cuestionario a

117 Informe No. DFEOE-ST-I-0004-2011, 29 de abril 2011. Informe sobre el proyecto denominado Índice de Gestión Institucional 2010. División de Fiscalización Operativa y Evaluativa. Secretaria Técnica. Contraloría General de la República.

201

102 entidades del Sector Público, llevada a cabo durante el primer semestre del 2011118,

cuyo objetivo se suscribe a obtener una visión general del nivel de fortalecimiento de la

gestión, de un grupo de instituciones, en factores formales, entre otros, el control interno.

Se debe hacer referencia que en un nivel superior de puntaje, se destaca el Instituto

Nacional de Aprendizaje (INA), con un puntaje de 94, perteneciente al sector educativo. A

nivel intermedio el Poder Judicial con 80.56 puntos, ubicada en el sector de seguridad

ciudadana y prevención del delito y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) con 72.86 de

nota. Con puntaje inferior a 60 puntos, llama la atención la Universidad Estatal a Distancia

(UNED) que obtiene 54.29 puntos y se clasifica en el sector educativo.

En lo concerniente al tema de control, en informe del Órgano Contralor, cita:

“…En materia de control interno, el componente con menor puntaje es el ambiente de control (se obtuvo un promedio global de 68,2), fundamentalmente porque cerca de la mitad de las instituciones carece de códigos de ética y regulaciones para manejar situaciones eventualmente contrarias a la ética, y menos del 20,0% se han

sometido a auditorías de la ética….” (El destacado no es del original).Informe No. DFEOE-ST-I-0004-2011(2011: p. 5)

Lo transcrito permite fortalecer lo expuesto en el capítulo anterior, en lo referente

a que en la administración pública costarricense, el componente de control menos

desarrollado es el ambiente de control, donde se desarrolla la interacción de la técnica con

la persona, la organización y la sociedad, incluyendo lo cultural y lo político.

En el 2012119 dicho proyecto se repite, esta vez con la participación 169 entidades.

En el referido ejercicio, ubicando al INA en el primer lugar con 100 puntos, al Poder Judicial

con 94.74, con una mejoría. Y con un puntaje similar obtenido en el año anterior el TSE y la

UNED con 73.20 y 51.13 puntos, respectivamente.

118 El estudio abarcó el período comprendido entre el 31 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2001. 119 Informe No. DFOE-ST-AHP-1-2012 del 11 de junio de 2012.

202

Dicho instrumento formuló varias preguntas, en torno a los componentes del

control, sea: ambiente de control, valoración de riesgos, actividades de control, sistemas

de información y el seguimiento, aspecto que en lo particular, y como punto de partida,

permite tener una idea de las acciones realizadas por las organizaciones, a efecto de

cumplir con el marco jurídico en la materia y los esfuerzos de las mismas por desarrollar el

tema de control.

No obstante lo anterior, a pesar que la herramienta identifica si la organización

tiene tal o cual elemento, no ofrece información sobre el contenido de los mismos, es decir,

si está bien o mal elaborado y aplicado. Sin embargo, debe tomarse en consideración que

existen instituciones que cuentan con los requerimientos que contempla la normativa.

Al respecto, tendiendo en consideración la debilidad expuesta -entre otros-, el IDG

se utilizará como referente en la construcción del criterio de representatividad, no por ser

el mejor, sino por estar disponible y permite un punto de inicio.

En tal sentido, el caso puede ser desarrollado mediante dos formas: la primera

utilizar el nivel de implementación y desarrollo de tales componentes en las organizaciones,

como un criterio de representatividad en control interno. Así las cosas, la CGR, ponderó la

aplicación de los mismos, obteniendo una calificación por institución, lo que permite

establecer, que a mayor nota obtenida, la entidad ha desarrollado acciones para su

cumplimiento y viceversa, aspecto que conlleva a inferir que a mayor nota, mayor

representatividad y lo contrario.

Lo anterior, permite, a partir de pocos casos, “dos o cuatro” realizar una

comparación controlada de la categoría de estudio en las distintas organizaciones, con el

fin de evidenciar valores extremos en los casos de estudio, a efecto de identificar esos

determinantes “positivos y negativos” que han potenciado o limitado el control

preventivo. La ventaja de esta opción, es el hecho que la cantidad de información es

relativamente poca, en comparación con más casos.

203

La segunda posibilidad, es seleccionar una institución, de forma aleatoria, de los

sectores que conforma el sector público costarricense, a partir de la clasificación contenida

en el Plan Nacional de Desarrollo o una agrupación propia.

Los casos a estudiar (organizaciones), dependerá de la cantidad de sectores,

además, de si las autoridades de las organizaciones seleccionadas deseen participar en la

investigación. La ventaja de este procedimiento, es que la representatividad se fortalece

por la cantidad de instituciones a estudiar. La desventaja, es la cantidad de información a

obtener (tabulación, análisis e interpretación), aspecto que de alguna manera puede

limitarse, en virtud, que en todos los casos se mantendrá una única categoría de estudio

“El control”.

En esa correspondencia se tomará la primera opción, es decir, análisis de tres

entidades como estudio de caso: el INA, el Poder Judicial, el TSE y la UNED, ya que son

entidades que en los períodos en que se ha realizado el IGI, han mantenido una constancia,

tanto en su participación, como en los resultados obtenidos. Además son organizaciones

consolidadas con larga trayectoria en el escenario público.

3.8.5. Grupos Focales

El grupo focal es una modalidad de los grupos de discusión, que además incluye las

entrevistas grupales. Estos grupos, según Alicia Gurdián citando a Krueger, pueden ser

definidos como una conversación cuidadosamente planeada. Diseñada para obtener

información definida de interés, su objetivo es provocar auto-confesiones en los

participantes. Gurdián (2010:p.208-209)

Por su parte, la técnica de los grupos focales (también denominada entrevista

exploratoria grupal) se enmarca dentro de la investigación socio-cualitativa, la que

constituyen una técnica de recolección de información basada en entrevistas colectivas y

semi - estructuradas realizadas a grupos homogéneos, donde un grupo reducido (de tres a

204

seis) y con la guía de un moderador, se expresa de manera libre y espontánea sobre una

temática.

En ese sentido Gurdián citando a Krueger (1988:p.31), indica:

“…se realiza para conseguir un objetivo específico mediante un proceso definido. El propósito es obtener información de naturaleza cualitativa de un número determinado y limitado de personas. El grupo de discusión ofrece un entorno en el cual se induce a alimentar la discusión…” (Gurdián, 2010: p. 2010)

Esta técnica permite formar una visión del objeto investigado en un determinado

contexto, a partir de diferentes realidades y perspectivas, profundizando en el

conocimiento y experiencia de las personas, es decir, no se agota una sola visión, sino varias

que interactúan entre sí. Además, permite validar determinados hallazgos, tratados con

otras técnicas de recolección de información cualitativa.

3.9. Estrategias para el Análisis e Interpretación de los Datos

El análisis e interpretación de resultados, es un proceso intermedio entre los eslabones de la cadena de investigación, ya que se nutre de la colecta de datos, pero las interpretaciones resultantes de los análisis deben se validadas, según se muestra en la figura a continuación.

Figura No. 31: Proceso que origina el análisis e interpretación de los datos


Interpretación e

inferencia

Descripción,

visión de los

actores

Proceso de

validación

205

En ese sentido se puede observar, la descripción de los actores sobre el objeto de

estudio es producto de las entrevistas, donde estos expresan su realidad sobre la materia

en escrutinio. La interpretación de dichas visiones, es complementada por la observación,

experiencia del investigador y el estudio documental realizado.

Posteriormente, a partir de la estrategia de análisis e interpretación de datos que

se elija, el investigador infiere posibles hallazgos que tendrán que ser tamizados, a partir

de los criterios que se definan, como: claridad (se puede ampliar sobre el asunto, se puede

ilustrar), exactitud (se puede verificar), precisión (se puede ser más específico), relevancia

(como afecta el problema), profundidad (temas no considerados que puedan emerger),

amplitud (otras formas de examinarlo, otras visiones de los informante), lógica (tiene

sentido), e importancia (que datos se reafirma más que otros), entre otros.

Un tercer momento es la validación de los hallazgos, donde estos son confrontados

en su contexto, con el propósito de establecer su veracidad y credibilidad, es decir, si son

verdaderos. Esta fase dependerá en mucho de: 1) La calidad de la información obtenida,

en términos de confiabilidad, oportunidad, y utilidad. 2) El procesamiento de la misma, es

decir, la estrategia seleccionada para el análisis e interpretación de los datos y 3) La

experiencia del investigador, en términos de su desarrollo profesional y cultural.

Este proceso, enfrenta al investigador con sus interpretaciones y el rigor

metodológico.

Nótese que en ese ciclo, el investigador mantiene una comunicación directa entre

el proceso de descripción y el de interpretación, que posteriormente lo traslada al proceso

de validación. Sin embargo, este último se vale de un diálogo informal con la fase de

descripción, con el fin de establecer la consistencia interpretativa que el investigar hiciera

sobre los datos. Consistencia que puede ser afectada por una mala interpretación en sí, o

por escogencia errónea de la estrategia de análisis e interpretación de la información.

206

Gurdián en relación con este punto, declara:

“El análisis de los datos cualitativos representa la arista más ardua de resolver en la investigación cualitativa. Considerando que el problema, básicamente, radica en ¿Cómo transformar los datos en explicaciones, interpretaciones, o valoraciones que se puedan sustentar?.../ nos enfrentamos con una etapa de reflexión y diálogo con

los datos…” (Gurdián, 2010: pp. 229-231)

La anterior reflexión conduce, a la importancia de permitir que la investigación se

exprese, por lo que cobra especial relevancia que el investigador mantenga un diálogo

abierto y constante con el proceso de estudio, no descartando analizar evidencia por más

trivial que parezca, donde este debe estar habituado con la información.

A partir de esta visión, escoger la estrategia adecuada para el análisis e

interpretación cobra relevancia, ya que esta permite de manera metódica, la

interpretación y reinterpretación de la información, a partir de descripción de los

informantes que permita “…El proceso de ver el todo y las partes, así como las partes dentro de

un todo…” (Gurdián, 2010: p. 235)

Es decir, que un paradigma inductivo y cualitativo como el de la presente

investigación, significa establecer la relación entre lo general, lo particular y lo individual;

que permita establecer la secuencia, entre: 1) Una incógnita, hechos que son de interés

para el sujeto, pero que a la vez son desconocidos y que generan confusión, el antes, la

idea. 2) Surge una situación que conlleva un problema. 3) Traducirlos a una conjetura de

trabajo que conlleva identificar un objeto de estudio. 4) Una transformación del sujeto

común a investigador. 5) Una ubicación contextual del objeto con el investigador. 6)

Generar un proceso de tránsito entre lo conocido y lo desconocido, que permita generar

conocimiento, los hallazgos.

Este punto de partida, conlleva a reflexionar sobre las formas lógicas de

pensamiento, que a partir del paradigma de la investigación seleccionado permite

enfrentar el objeto de estudio en su contexto, generando diferentes procesos de

207

pensamientos, sea: análisis y síntesis, inducción y deducción, causa y efecto, lo empírico y

lo teórico, así como lo histórico y lo lógico.

Agrega Evelio F. Machado120, “… que la investigación no es en sí una suma de partes, sino

una continuidad infinita de fases en espiral en permanente desarrollo y contradicciones…”. Es

decir, que en ese transitar, desde el estado actual hasta el estado deseado, se presenta una

transformación como culminación de la investigación, donde se presenta lo inductivo, lo

histórico, lo concreto, lo lógico y lo abstracto, entre otros, que conlleva al análisis. Por lo

que el análisis e interpretación de los resultados, como parte del proceso metodológico es

importante, por lo que es capaz de expresar, como resultado del procesamiento de

pensamiento del investigador.

En tal sentido, en la presente investigación es establecieron los siguientes pasos:

Primero: A partir de las grabaciones de las entrevistas, se procedió a realizar las

transcripciones directas de las situaciones detallas aportadas por el informante, en caso de

deuda se volvió a contactar con el entrevistado, a efecto de ampliar o especificar algún

detalle.

Segundo: Se aplicó la técnica de análisis de contenido a las entrevistas, con el fin de

establecer: patrones comunes, contrastes y tendencias por categoría de estudio, es decir,

se ubica y resaltar segmentos de interés dentro de las entrevistas. Un vez identificadas las

frecuencias de la entrevistas, se efectuó una comparación de estas, entre entrevistas, a

efecto de identificar congruencia de visiones, perspectivas antagónicas y puntos que

aunque no sean expresados de igual forma por los entrevistados, permiten distinguir algún

grado de interés.

120 Las fases y dimensiones del ciclo lógico del pensamiento científico y su relevancia para la investigación educativa.

<http://www.rieoei.org/deloslectores/478Machado.PDF> [Consulta: 05 de junio de 2013]. P. 2.


208

Con respecto a los cuestionarios, al estar las preguntas de estos estructuradas por categoría

de estudio, la tabulación de estos permitió establecer reflexiones por categoría de análisis

Tercero: Se procedió estructurar la información producto de estudio de casos, con el fin de

establecer tendencias, condiciones o características del objeto de estudio en su contexto,

que permitiera generar prueba suficiente para generar reflexiones.

Cuarto: Se construyó una fotografía que permitió sobreponer diferentes dimensiones del

objeto de estudio, combinado los diferentes discursos: 1) Las reflexiones extraídas del

estudio documenta. 2) Los patrones comunes, contrastes y tendencias que se extrajeron

de las entrevistas. 3) Las conclusiones que mostraron los cuestionarios 3) Las ilustraciones

producto del estudio de casos.

En cada etapa se buscó discutir los resultados, con un profesional que fungiera con criterio

de experto; en el estudio documental y la interpretación de las entrevistas, se contó con

la colaboración del Dr. Roger Méndez, director de la presente investigación. Con respecto

a los resultados del estudio de caso, se buscó la colaboración de un experto en la materia.

Quinto: A efecto de probar la consistencia de las interpretaciones, y desde una perspectiva

de retroalimentación, se conformó un grupo de discusión, integrados con profesionales

amigos de diferentes disciplinas, entre ellas: Abogados, Administradores, Académicos,

entre otros, con el fin de conocer su percepción de las mimas, a la luz de la evidencia.

Tal ejercicio se efectuó 03 de abril del 2014, en las instalaciones del ICAP, en el Anexo No.

3, se muestran el “Acta de Análisis y Validación”, la cual contiene, la opinión expresada por

el participante, en términos de aprobación, desacuerdo y observaciones al constructo

presentado.

209

Posteriormente, se estudiaron las coincidencias y sus argumentos, poniendo especial

atención a los desaciertos y los razonamientos expuestos, lo que conllevó a confrontar las

interpretaciones realizadas nuevamente con datos crudos o de origen. Este aspecto

permitió establecer las acciones correctivas, replanteando en algunos casos el hallazgo o

manteniendo la interpretación realizada, pero, con argumentos más sólidos.

3.10. Sobre Triangulación, Validación y Confiabilidad

Concretar una investigación permite la construcción de conocimiento, lo que

significa un compromiso con la calidad del mismo, ya que este va a contribuir al desarrollo

humano. Una forma de abordar la lógica del objeto de estudio, es mediante el paradigma

cualitativo, orientación que se centra y facilita el estudio y análisis de las realidades sociales

en su contexto, donde el investigador se debate entre los supuestos de objetividad121 y

subjetividad122, esta dualidad conlleva un problema de credibilidad en los hallazgos, por lo

que cobra relevancia la elección cuidadosa de los métodos y estrategias de investigación,

así como las técnicas, recolección y análisis de la información que constituyen una primera

línea de mitigación de la referida problemática.

Otra forma es el tema de la triangulación. En tal sentido, según Michael Quinn

Patton (1997), cita, existen cuatro tipos de triangulación que contribuyen a la verificación

y la validación de los análisis. 1: comprobar la resistencia de los resultados, generados de

los diferentes métodos de la recopilación de datos, es decir, triangulación de métodos. 2:

examinar la compatibilidad de las fuentes de los diferentes datos dentro del mismo

método; eso es triangulación de las fuentes. 3: con varios analistas para revisar los

analistas; eso es triangulación de analistas y 4: mediante el uso de múltiple perspectivas o

121 El investigador como sujeto-persona, para que logre un conocimiento “objetivo de la investigación” debe despojarse de toda su carga de valores, deseo e intereses o perjuicios, convertirse en un tabla rasa, un ser sin historia, ni formación, ni experiencia, libre de toda preocupación psicológica por la naturaleza del conocimiento de va obtener. 122 Lo contrario a la objetividad, es decir, el sujeto-persona se acerca al objeto de estudio, no se separa de él, puede aprehenderlo y modificarlo.

210

teorías para interpretar los datos, es decir, teoría/triangulación/perspectiva. En todo caso

la triangulación conlleva una comparación y análisis comparativo de los datos.

Este concepto en el paradigma cualitativo significa comparar: los datos observados

con datos de una entrevista, o que se dice en público con lo que se dice en privado (discurso

expuesto y discurso en uso), lo que dice la gente, sobre lo mismo con el tiempo y las

perspectivas de las personas desde diferentes puntos de vista. Es decir, uno de los

objetivos de la triangulación es comprender, cuando y por qué hay diferencias

En palabras de Pérez Serrano la triangulación, “...puede ser definida como el uso de dos

o más métodos de recogida de datos, en el estudio de algún aspecto del comportamiento humano…”

(Pérez Serrano, 1994: p. 225)

Esta comparación permite observar diferentes marcos de referencia de las fuentes

de información, de los informantes y del contexto, entre otros. Álvarez et al (2002: pp. 32-

33), identifica diferentes tipos de triangulación, según se exponen:

1. Intra-Método: Se aplica cuando el investigador escoge un único método o estrategia

de investigación, pero aplica distintas técnicas de recogida y de análisis de datos;

cuando se repite el mismo método en situaciones y métodos diferentes.

2. Entre Métodos: Consiste en la combinación de métodos de investigación (no

similares) en la medición de una misma unidad de análisis.

A partir de estas calificaciones se identifican sub categorías como, triangulación de:

1. Datos: Utilización de diversas fuentes de datos en un estudio.

2. Investigadores: Utilización de diferentes investigadores o evaluadores.

3. Teorías: Utilizar múltiples perspectivas para interpretar un mismo grupo de datos.

211

4. Intra disciplinas: Participación de diferentes disciplinas, la cual enriquece la

interpretación del objeto de estudio.

En la presente investigación una forma de lograr lo anterior, es la utilización de

diferentes técnicas de recolección de datos, como se indicó y se describió a lo largo del

presente capítulo, sea investigación documental, diferentes tipos de entrevistas en

combinación con una estrategia de estudios de casos, que en sí, aportará información de

tres distintas instituciones, esto permitirá obtener diferentes puntos de vistas sobre los pro

y contras del objeto de estudio, además de comparar ventajas y desventajas de los

diferentes entornos que potencia o limitan la función del control.

En cuanto a la validez, A Gurdián (2010: p. 222) indica que la investigación

cualitativa requiere que todo la información recolectada se interprete sólo dentro del

marco contextual de la situación social estudiada, ya que esta se basa en la

contextualización holística y natural de la situación o fenómeno a estudiar. Ese aspecto

transfiere al investigador la obligación y responsabilidad de ser metódico, ya que el rigor

metodológico permite juzgar la calidad del estudio.

Uno de los criterios para ese análisis los constituye la validez, que no es más que el

proceso de precisar los posibles riesgos que podrían sesgar y falsear los resultados de la

investigación. (Ramírez, 2004: p.39)

Agrega Ramírez, citando a Maxwell (1996), señala:

“…reflexionar sobre la validez de su estudio significa preguntarse ¿Cómo usted podría equivocarse? en la previsión, en la colecta, el análisis e interpretación de la evidencia. En otras palabras, reflexionar sobre la validez de su estudio significa tomar medidas para reducir los sesgos inherentes en la colecta, análisis e interpretación de

la evidencia empírica…” (Ramírez, 2004: p. 40)

212

En esa trama, se identifican cuatro tipos de validez: de la construcción, interna,

externa y la fiabilidad. (Ramírez, 2004: p.40) La primera hace referencia a las medidas

operacionales (estrategia, métodos y análisis) contenidas en el diseño de la investigación

La segunda examina el establecimiento preciso de las relaciones entre las variables

previstas en el estudio (variables independientes, variables dependientes, variables de

control) a la luz del análisis de los datos reportados en la investigación.

La tercera verifica que la muestra obtenida para la obtención de los datos sea

representativa (selectiva o aleatoria) del campo o la población-universo donde se pretende

generalizar los resultados.

La fiabilidad verifica que el capítulo sobre métodos de colecta y análisis de datos sea

lo suficientemente detallado y claro como para que otros puedan efectuar el ejercicio y

probar o falsear en el terreno, los resultados de su investigación.

Al respecto, Cita Gurdián:

“…La validez y la confiabilidad son estándares de rigor científico, independientemente de los paradigmas que orientan la investigación, porque el objetivo fundamental de toda investigación es encontrar resultado plausibles y creíble […] Rehusarse a utilizar los estándares de validez y credibilidad conduce a la marginalización de la investigación cualitativa del paradigma científico predominante, es decir, se está contribuyendo a fortalecer la noción de que la investigación cualitativa es inválida,

no confiable, falta de rigor y por tanto no científica…” (Gurdián, 2010: p. 246)

A los largo del presente capítulo, se ha planteado las relaciones existentes entre el

método, la estrategia, diferentes técnicas de recolección y su análisis e interpretación de

datos, que permiten dar consistencia y coherencia al tipo de investigación, en esta caso el

paradigma cualitativo. De igual forma se definieron las categorías de estudio, que permitió

operacionalizar la investigación, así como, establecer diferentes estamentos de autores,

según su rol en la teoría del control interno en la administración pública.

213

Lo anterior con el fin de establecer de forma metódica, la huella de evidencia que

conduce a los hallazgos, evidenciando estos ante los actores que participaron en la

investigación, que por lo general son sujetos que han estado de alguna forma en contacto

con el objeto de estudio. Situación que permite conciliar tales hallazgos con la credibilidad.

Sobre el particular a continuación se presentan, aspecto que podrían, de no

gestionarlos, provocar problemas de validez:

1. El nivel de conocimiento sobre el tema por parte del investigador, podría limitar la

investigación, no permitiendo que la investigación se exprese por sí sola.

2. Una selección equivocada de informantes conduce a que el objeto de estudio pierda

potencial.

3. La formulación incorrecta de los temas a abordare en las entrevistas, la falta o mala

motivación de previa al coloquio aun cuando los actores entrevistados sean los

idóneos, podría conducir a una apatía por parte del informante.

4. La realización de la entrevista, en el lugar o escenario inapropiado podría inhibir al

entrevistado, no permitiendo que este se exprese con confianza.

5. La mala selección de las entidades públicas, que van a ser sujetos de estudios de

casos, podrían conllevar una falta de representatividad, que a la postre, no

permitiría la transferibilidad de los resultados.

6. Un mal proceso de interpretación de los datos, conlleva a: 1) No considerar

hallazgos significativos. 2) Que los hallazgos no expresen su potencial. 3) Que los

hallazgos no se interpreten en su contexto, restándoles credibilidad. Lo que

conduce a la formulación de reflexiones erróneas o salidas de la realidad del objeto

del estudio.

214

Sin duda la forma de tratar con este problema, es la coherencia, rigor y metodología

y parte de esa tesitura, es el cuidado que el investigador de poner al momento de formular

las preguntas, ya que estas constituyen, junto con la observación y la investigación

documental, la veta madre de información de donde la investigación se nutre y esta dialoga

con el científico social, aspecto conocido como sesgo de reactividad123. Otro elemento

importante de este tipo de sesgo, es el hecho que las inquietudes pueden estar bien

estructuradas, no obstante, la falta de experiencia del investigador al momento de la

entrevista, puede inducir al informante a una respuesta obvia, emitiendo criterio; no se

debe olvidar que la posición del entrevistador es escuchar al entrevistado.

Es así que en la presente investigación, previa al inicio de las entrevistas a los

diferentes estamentos de actores, se tamizarán las preguntas en un proceso de diálogo con

el tutor y lectores y expertos en la materia, con el fin de verificar si lo que se está

preguntando, es realmente lo que se requiere indagar y su congruencia con el problema y

la pregunta principal de investigación. Además se escucharán entrevistas de tesis

doctorales (del director de tesis y los lectores) con el fin de foguearse en la práctica.

El otro elemento que constituye una estrategia que permite paliar el referido

problema es poniendo en discusión las interpretaciones del investigador124. En tal sentido

en el presente estudio, para llegar a dicha validación de resultados, se pondrán a discusión

los hallazgos utilizando la técnica de grupos focales, con la participación de expertos

profesionales, técnicos y académicos en el tema, lo que permitirá ponderar la información

obtenida.

En Anexo No. 4, se muestra la sistematización del presente capítulo, donde se

establece las relaciones entre los diferentes hitos de la investigación: el problema de la

investigación, propósitos generales y específicos, preguntas y categoría del estudio, estas

123 Ramírez (2004: p. 41). 124 Ramírez (2004: p. 41).

215

últimas clasificadas por capítulo: marco teórico y análisis, así como, por técnica de

recolección de datos: investigación documental, observación, entrevistas y estudio de

casos. Técnicas de investigación, producto, fuente, tipos de actores, además de las

preguntas a ser formuladas.

La sistematización según indica Evelio F. Machado125, es “…de vital importancia en el

proceso investigativo y sin el cual pierde su carácter científico, el cual no permite transitar de la

abstracción (del concepto) a la instrumentalización…”

A modo de resumen en el gráfico siguiente se puede apreciar dichas relaciones.

Figura No. 32: Sistematización del problema y relaciones con los propósitos.


125Las fases y dimensiones del ciclo lógico del pensamiento científico y su relevancia para la investigación educativa.

<http://www.rieoei.org/deloslectores/478Machado.PDF>[Consulta: 05 de junio de 2013]. P. 12.

Preguntas

de

Investigación

General

Específicos

Categoría de

Estudio

Sub categoría de

Estudio

Ámbito

Temático

Propósito

de la

Investigación

Problema

de la

Investigación

Preguntas

a

sujetos

Definición

de

actores

Fuente

Técnica

Producto

Análisis

validación de

Resultados

Verificación

de la Conjetura

de trabajo

Propuesta


216

3.11. Corolario descriptivo de la metodología aplicada en la investigación.

El objeto a investigar supone dos visiones, una ontológica (el saber actual) y otra

epistemológica (el saber buscado); para acceder a ese conocimiento, se debe acudir al

supuesto metodológico, el cual, abre el dialogo entre lo que existe y lo deseado.

La metodología es la brújula que guía la investigación y marca su norte, su elección

conlleva un dilema, ya que, ésta puede potenciar o limitar la misma; permitiendo

establecer dos situaciones relevantes –entre otros-: 1) Una estrategia a seguir y 2) La

estructura mediante la cual, se podrá evidenciar la confiabilidad y validez de la información,

así como que el proceso en sí, pueda ser reproducido.

La primera marca el camino a seguir, definiendo elementos como: la pregunta de

investigación, el problema, los propósitos u objetivos (según se el enfoque seleccionado,

sea cualitativo o cuantitativo), entre otros, y el andamiaje de relaciones entre estos. La

segunda, se refiere a la definición de los instrumentos, a efecto de tener acceso a la

información, por ello la importancia de su compresión y explicación de manera detallada.

En el caso particular, uno de los propósitos específicos de la investigación gira en

torno a “Identificar el origen del Control Interno en Costa Rica, así como los actores que

participan en su formulación, ejecución y fiscalización”.

En relación con el segundo aspecto, al establecerse los actores que participan en el

proceso de control en Costa Rica, permitió establecer de forma racional, lógica y metódica

la lista de los informantes a entrevistar, definiendo así representantes: políticos,

académicos, y fiscalizadores, entre otros.

En esa línea de ideas, con el fin de tener a acceso a la información, se formularon

las preguntas a realizar, mismas que se desligan de las categorías de estudio definidas en

la investigación, este aspecto cobra relevancia, pues constituyen junto con la observación

217

y la investigación documental, la veta que proporciona la información de donde la

investigación se nutre.

De seguido, se estructuraron y aplicaron tres instrumentos a saber: Entrevistas, una

convocatoria abierta, mediante la aplicación de un cuestionario, así como la aplicación de

un estudio de casos, como técnica de recolección de información, no como estrategia de

investigación.

Las entrevistas fueron dirigidas a los actores seleccionados; en tanto que la

convocatoria buscó conocer la opinión de una población profesional y técnica en la materia

de estudio. Finalmente, el estudio de casos institucionales indagó los referentes “positivos

y negativos” que han potenciado o limitado la vivencia de control en la Administración

Pública costarricense.

El primer instrumento se estructuró en dos partes. La primera consta de una

introducción donde se expone el tema de estudio y la importancia de la participación de la

persona seleccionada. El segundo apartado, presenta la guía de tópicos a tratar, es decir,

las preguntas a realizarse, las cuales, se dividen según las categorías de estudio definidas.

Con respecto al segundo apartado, se dividió en tres secciones: la primera es una

introducción, donde se explica la relevancia de la materia en investigación; la segunda

constituye las instrucciones a seguir, y por último, las preguntas a efectuar por categoría

de estudio.

Para definir las entidades del trabajo de campo, se tomó como punto de partida, el

Índice de Gestión 126 que ha desarrollado la Contraloría General de la República,

seleccionando aquellas instituciones que de manera sostenida se han mantenido -en las

diferentes evaluaciones- en los niveles altos, medios y bajos; en ese orden se cita al:

126 Cuyo objetivo se suscribe a obtener una visión general del nivel de fortalecimiento de la gestión, de un grupo de instituciones, en factores formales, entre otros, el control interno. Diríjase al aparte No. 2.8.4.1. “Criterios de Representatividad”.

218

Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y la

Universidad Estatal a Distancia.

El acceso de los informantes se realizó, mediante oficio dirigido a los entrevistados

y a los responsables de las Unidades de Control de las entidades señaladas. Respecto a la

convocatoria abierta, se giró una solicitud formal al Presidente del Instituto de Auditores

Interno de Costa Rica.

A partir de la información obtenida se realizó un análisis de contenido por

instrumento, a efecto de establecer: patrones comunes, contrastes y tendencias. En el caso

particular la aplicación de tres instrumentos de recolección de información, permitido la

triangulación de los mismos, así como la confrontación de sus resultados. Por último, se

procedió a realizar un proceso de validación de la información obtenida, mediante el

desarrollo de la técnica denominada “grupo focal”, dejando evidencia de los resultados

mediante un acta de validación.

219

Capítulo IV. Análisis de Resultados: Hallazgos, Patrones Comunes, Contrastes y Tendencias.

220

“Porque es más fácil darse cuenta de las cosas cuando han sucedido, que prevenirlas…”

4.1. Introducción

Tal como se indicó en el capítulo No. III “Diseño Metodológico”, se utilizaron tres

instrumentos, a efecto de tener acceso al campo, es decir, tener acceso a la información,

mediante la aplicación de: 1) Entrevistas Dirigidas a los actores seleccionados: políticos,

rectores y académicos. 2) Un cuestionario a través de una convocatoria abierta, con el

propósito de conocer la opinión de una población profesional y técnica en la materia de

estudio. 3) Un estudio de casos, como técnica de recolección de información, con el fin de

determinar referentes “positivos y negativos” que han potenciado o limitado la vivencia de

control en la administración pública.

Lo anterior permitirá, posterior al análisis de cada instrumento, triangular la

información recolectada, aspecto que reitera la confiabilidad y proporciona validez de los

datos obtenidos.

4.2. Entrevista

Se convocaron mediante oficio formal a un total de 13 personas a entrevistar,

documento que se puede apreciar en el Anexo No. 5; teniendo respuesta de 8 informantes

que atendieron la convocatoria, según se aprecia en la tabla a continuación. Se aclara que

cuando se solicitó, de previo a la entrevista, se envió la lista de tópicos a tratar en el

coloquio.

Un profundo y sincero agradecimiento a las amigas y amigos que con su

participación en la investigación, a efecto de compartir sus experiencias y visiones sobre el

tema, contribuyen a la enriquecer y formar conocimiento sobre la materia.

221

Tabla No. 13: Actores Convocados a ser Entrevistados

Fuente: Elaboración propia, con base en los oficios enviados y entrevista realizadas. Notas: 1/ La entrevista no pudo ser transcrita por problemas de audio, ya que, el lugar donde se realizó no se prestaba para tal fin. 2/ Ante la negativa de participar en la convocatoria por parte de la señora Presidenta del Poder Judicial, y en razón que se considera importante la participación en la investigación de representantes de dicho poder, se le envió solicitud al señor Presidente de la Sala III. Sin embargo, no se tuvo respuesta. 3/ Mediante correo electrónico del 05-12-2013, la señora Contralora comisiona al Jefe del Área de la Secretaria Técnica, para atender la entrevista, previa consulta al investigador.

De previo al análisis de la entrevista, es un deber del investigador exponer las

razones de los actores que no atendieron la convocatoria.

Indica la señora Presidenta de la República, Máster Laura Chinchilla Miranda,

mediante oficio No. DPS-367-2013 del 10 de diciembre de 2013, suscrito por la señora

Lorena Varela Victory. Despacho señora Presidenta, lo siguiente: “…Me permito informarle,

que por múltiples compromisos agendados previamente, le impiden a la señora Presidenta, acceder

a su petición”.

De igual forma, la señora Magistrada Presidenta de la Corte Suprema de Justicia,

mediante correo electrónico del 04 de diciembre de 2013, informa:

Tipo de Actor Nombre Lugar y Fecha de

la Entrevista

Académicos

Dr. Omar Guerrero Orozco México. D.F. 17-10-20123

Dra. Diana Vicher García México. D.F. 18-10-20123

Dr. Roger Méndez Benavides Costa Rica, Cartago. 17-12-2013.

Máster Mayra Zúñiga Arce 1/ Costa Rica, San José. 22-01-2014.

Políticos

Dr. Luis Antonio Sobrado González Costa Rica, San José. 09-12-2013.

Máster. Laura Chinchilla Miranda No Aplicó.

Máster. Zarela Villanueva Monge No Aplicó.

Máster. Carlos Chinchilla Sandi2/ No Aplicó.

Lic. Luis Fishman Zonzinski No Aplicó.

Lic. Víctor Emilio Gradados Calvo No Aplicó.

Rectores

Máster. Marta E. Acosta Zuñiga3/ Costa Rica, San José. 11-12-2013.

Lic. Gilbert Calderón Alvarado Costa Rica, San José. 09-12-2013.

Máster. Ofelia Taitelbaum Yoselewich Costa Rica, San José. 13-12-2013.

222

“…La línea de preguntas en algunos casos dar opinión, que por razones de la neutralidad que exige su cargo, pues resulta inapropiado que las conteste. Más bien le sugiero si a bien lo tiene, adaptar las preguntas para que se refiera temas relacionados con el gobierno judicial”.

Por su parte, los señores Diputados Fishman y Granados, como representes de la

Asamblea Legislativa, del todo no contestaron a la convocatoria.

En general, la negativa de participar de los referidos actores, llama la atención, no

por la persona en sí o por la investigación como tal; sino por el cargo que representan, y

por el tema en general, que en la actualidad es de importancia a nivel nacional por la

corrupción que enfrenta el país.

Dicha postura por parte de la Presidencia de la República, como máximo jerarca del

Poder Ejecutivo, evidencia falta de interés sobre la materia al no delegar en otro

funcionario su participación.

Caso similar ocurrió con el máximo jerarca del Poder Judicial, al declinar su

partición, aludiendo que sus repuestas eventualmente pudieran comprometer la

neutralidad de su cargo. Sin embargo, se debe hacer énfasis que los criterios que han

vertido los entrevistados se hacen desde la perspectiva académica, por lo que los mismos,

no son vinculantes con el cargo que desempeñan, ya que, para obtener la posición oficial

de la entidad que representan, se deben utilizar medios oficiales con que dispone cada

organización.

En general, se puede inferir una actitud pasiva, y si se quiere, indiferente, por parte

de los Jerarcas del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, frente a un tema, que puede ser

una herramienta útil, a efecto de prevenir actos indebidos en la función pública.

Efectuada la indicación anterior, se procedió a clasificar las preguntas de las

entrevistas realizadas por categoría de estudio y participante, con el fin de establecer -a

223

partir del discurso, el criterio de éste último con respecto al tópico tratado; de igual forma,

se efectúa el comentario respectivo, donde se plasma lo que el investigador interpreta que

dijo el entrevistado.

Finalmente, se realiza un análisis donde se plasman: patrones comunes, contrastes

y tendencias. Aspectos que se describen en el esquema a continuación.

Figura No. 33: Patrones Comunes, Contrastes y Tendencias


La información presentada a continuación, conforman un primer acercamiento

sobre la visión de los actores, en relación con el control Interno en la administración pública

costarricense.

En las entrevistas se recogen las reflexiones, percepciones y sentimientos de los

participantes, dictámenes que en algunos momentos representan puntos de encuentro, en

otros un caleidoscopio de los mismos. Esta uniformidad y policromía, permitirán analizar

marcos teóricos vigentes sobre la materia de estudio, y su necesidad de ser actualizados en

relación con las demandas y retos actuales la función pública.

224

En el Anexo No. 6, se puede observar el análisis de contenido efectuado en las

entrevistas, el cual, consistió en seleccionar las preguntas efectuadas a los informantes por

categoría de estudio, una vez transcritas las mismas, se extrajo lo más relevante que indicó

el entrevistado sobre el tópico tratado, de seguido el referido señalamiento es

acompañado del criterio del investigador, tratando de interpretar lo expuesto por el

consultado.

De seguido se presenta, los patrones comunes, contrastes y tendencias que dieron

las entrevistas.

4.2.1. Primera Categoría: Pensamiento Administrativo

4.2.1.1. Patrones comunes

1. La Administración Pública, en términos de diseño e instrumento, constituye el

puente entre el Estado y la Sociedad, ya que, a través de ésta se ejecutan los deseos

de la colectividad.

2. La administración pública debe de estar fuera de la política y debe nada más regirse

por los mandatos que la normativa le indica. Es un órgano científico que captura

los recursos del Estado, transformándolos en bienes y servicios a favor de la

sociedad, y ese acto en consecuencia, fue, es y será de carácter científico.

3. El reto es trasformar esa administración pública, a efecto que ésta, como brazo

operativo del Estado, pueda cumplir con las expectativas contemporáneas de la

sociedad y su respectivo fin público.

4. Las expectativas sociales cambian con el tiempo y en esa medida, cambia también

el nivel de satisfacción frente a los servicios de las instituciones públicas, que

cambian a la luz de esas mismas expectativas.

225

5. Lo cierto es que ahora es más difícil para la administración lidiar con usuarios mucho

mejor informados y menos conformistas. Esto hace que la administración pública,

se vuelva dinámica y evolutiva, que la conduzca a una mayor eficiencia en sus

servicios.

6. Actualmente la función pública debe ser más expedita y eficaz, menos

obstruccionista, por lo que, se ve la necesidad de que la administración pública

debe amoldarse al avance de la época; de lo contrario, el ciudadano sentirá, que

hay más obstáculos para obtener los servicios que requiere. La oportunidad e

inmediatez de los servicios públicos califica a la administración de funcional o

disfuncional. Como por ejemplo: los servicios de salud, educación, de vivienda.

7. Lo interesante es que se encuentran dos tipos de puentes entre la Sociedad y el

Estado; el primero de ellos es la Constitución Política y el segundo la Administración

Pública. El problema surge cuando la sociedad evoluciona y la Constitución no, o no

lo hace con el mismo ritmo que ésta, en este punto la Administración Púbica es

frenada por la Constitución. La Constitución es la que define el derrotero público y

la Administración Pública lo ejecuta y materializa.

8. La Administración Pública debe ser profesional, a efectos que no constituya un

botín de libre designación. El declive del conocimiento sobre la Administración

Pública por parte del funcionario público, produce una irracionalidad en el servicio

público y empieza a ahondar en un divorcio entre la Sociedad y la Administración

Pública como puente entre la Sociedad y el Estado.

9. La falta de rendición de cuentas y transparencia en la Administración Pública no

permite armar una adecuada vinculación entre el Estado y la Sociedad.

226

10. Cuando hay un divorcio entre la esencia misma del Estado y el desarrollo de la

Administración Pública, el ciudadano no entiende de qué se trata.

11. Para el ejercicio de la función pública el principio fundamental es la idoneidad, que

es lo que garantiza el Régimen Civil, esto garantiza que la idoneidad es el factor

fundamental para el ejercicio de la función pública, es una excelente herramienta

para un ejercicio ético, ya que, esto da confianza a la ciudadanía.

12. En un régimen de sistemas de botín, no se pueden rendir cuentas y por supuesto

no hay control interno, lo que aumenta el nivel de corrupción. En ese sentido, es

importante considerar la idoneidad de los puestos de alta administración. Lo que

conlleva a pensar que en un régimen de Servicio Civil de carrera; no debieran existir

excepciones para la parte política.

13. Para el ciudadano la relación Administración-Estado se presenta en términos de la

calidad, oportunidad, efectividad y pertinencia de los bienes y servicios a que tiene

acceso, y que esa cadena se rompe, cuando los funcionarios de los gobiernos de

turno dejan de ejecutar dicha relación en pro del interés público y la realizan con

base en intereses particulares.

14. Hay instituciones públicas que han perdido el fin público, ya que, bajo una

propuesta de evolución del sector público, se han fragmentado y duplicado

funciones, siguen existiendo aun cuando la necesidad que dio su origen hoy no

existe, e incluso otras que no cumplen su fin público. Están en un proceso de

supervivencia, se ha convertido en el fin mismo, dejando de lado el propósito de su

creación.

15. El Estado ha llegado a ser tan inoperante, que se requiere de una Asamblea

Constituyente que venga a revisar lo que ya está en la Constitución, que quite, deje

227

y agregue lo que se deba quitar, dejar y agregar de acuerdo con los signos de los

tiempos y las necesidades del Soberano y de la Sociedad Civil Organizada.

16. La naturaleza del Estado costarricense es bastante compleja y diversa, donde se

encuentran áreas no cubiertas o duplicadas de atribuciones entre diversos órganos.

17. Existen instituciones que realmente se alejan de su fin público, esto por la

dispersión, la atomización institucional, la fragmentación y duplicidad de las

funciones que sufre el sector público costarricense. La Contraloría en su Memoria

del 2011(pp. x ), lo presenta como un ARCHIPIÉLAGO INSTITUCIONAL, que dificulta

la coordinación, planificación y la ejecución de las políticas estatales, así como la

articulación y puesta en funcionamiento del esquema de responsabilidades

administrativas por cumplimiento del marco jurídico aplicable.

18. Es evidente que el desempeño de la Administración Pública es de bajo nivel en

cuanto a la prestación de bienes y servicios a la Sociedad y no corresponde a las

demandas contemporáneas, se manifiesta que se reciclan los fracasos.

19. Recuérdese que el accionar de la Administración Pública, es controlado y no tan

libre como el accionar privado, son campos diferentes; con visiones y regulaciones

diferentes, lo que hace que por su naturaleza, una sea más lenta que otra, es decir,

que el sector privado sea menos entrabado.

20. En la Administración Pública el funcionario sólo puede hacer lo que está autorizado

por la ley; en ámbito privado es todo lo contrario, la persona puede hacer todo lo

que no está prohibido. Al intentar mezclar esos modelos (privado y público) con la

posibilidad de que resulte en un mejor servicio público, se olvidan de enmarcarlos

en un modelo “normativo” que contemple esas dos situaciones tan diferentes.

228

4.2.1.2. Contrastes

1. En la práctica, y no en la teoría científica, existe una vinculación muy estrecha, casi

inseparable, entre la Administración Pública y política partidaria, ignorarla deriva

en que la administración tenga poca efectividad, ya que, todo lo que se hace en la

Administración Pública está asociado a cuestiones de intereses, poder y conflicto.

No se puede pensar que el Gobierno, el Estado y la ciudadanía, estén fuera de la

política, al igual que la administración son y funcionan como instrumentos políticos.

En ese sentido, se debe establecer un equilibrio entre esa relación, ya que, si dicha

relación se rompe o se inclina para un lado, se presentan problemas para que el

Estado pueda conseguir satisfacer las necesidades de la sociedad o el fin público.

2. El político busca crear su propia “administración pública” [Estado paralelo] como

brazo ejecutor de su política partidaria y de grupos económicos, de esa forma,

aspira a ejecutar su programa de gobierno. Es decir, rechaza la estructura de

Administración Pública oficial, establecida por la ley y con anterioridad a su período

de gobierno. Esta es la causa de la creación de instituciones con funciones

duplicadas. Por ejemplo, el caso del debilitamiento del INVU en el primer gobierno

de Arias Sánchez, quien prometió 80 mil viviendas, al llegar al poder, en lugar de

encauzar la Administración Pública por el órgano con anterioridad como ente rector

del sector, es decir, el INVU, crea el Banco Hipotecario de la Vivienda, es decir, se

duplicaron las funciones, se duplicó el gasto en salarios y en los costos, creció el

gasto público, hasta el día de hoy. Este hecho se comprueba con lo indicado por la

CGR en sus informes de memoria.

3. La Administración Pública sigue siendo un puente, ahora entre los recursos del

Estado y los pequeños grupos económicos que están dentro de la Sociedad,

resolviendo los problemas de esos grupos, pero, no satisfacen a la Sociedad, sino

que le dan un mal servicio. Hay un rol malversador.

229

4. Se ha ido construyendo un Estado entrabado que no le ayuda a la Sociedad, lo que

afecta el proyecto político del gobierno de turno, la dotación de bienes y servicios

a la sociedad y propicia la corrupción e impunidad.

5. La nueva gerencia pública, aunque se diga pública no es Administración Pública, no

fue concebida por los teóricos de la Administración Pública ni por servidores

públicos; es un modelo inventado sobre todo por economistas. No hay que

confundir esto con la gestión pública; la gestión siempre ha sido un rasgo de la

Administración Pública.

6. Muchas de las medidas de NGP contribuyeron a medrar muchos mecanismos de

control establecidos en la Administración Pública, ya que, se quiere implementar

ésta con los marcos institucionales y jurídicos de la Administración Pública, es decir,

no existe una ley de gestión pública.

4.2.1.3. Tendencias

1. No hay sociedad sin administración, ya que, es muy difícil vivir sin ella, en tanto la

propia sociedad se hace más compleja.

2. La relación Estado-Administración Pública se trata de una relación de género y

especie, es decir, el Estado como tal y la Administración Pública como el medio para

llevar a cabo los fines y objetivos del Estado.

3. La Administración Pública como se ha indicado, no es un fin en sí misma, sino un

medio que permite operacionalizar las demandas de la sociedad, por ello, debe

estar en constante revisión y actualización, de lo contrario viviría una realidad

diferente. Por ejemplo, cuando los procesos y procedimientos en la forma como

están estructurados en la Administración Pública, no son los adecuados para que el

230

servicio sea oportuno, y más bien, podrían ser un portillo para que se comentan

errores, omisiones, actos dolosos e incluso que la misma población, al verse con

tantas trabas, propicien actos de corrupción.

4. Donde hay una garantía eficiente del servicio público profesional y de estabilidad

del cargo público, el conjunto de la administración no debiera ser un botín de

guerra, ya que, la administración permanece y los gobiernos cambian, es decir, la

administración no debería ser influenciada.

5. El gobierno es un ente político, la administración pública es una estructura

científica.

6. La ideología política de los funcionarios electos debe estar ajustada a un modelo de

Estado que ya está definido por la Constitución Política desde el año 1949. Es así

que la formulación de las políticas públicas se debe hacer a partir de la base ya

establecida.

7. Es evidente el cambio de los mandos superiores, lo que tiende a permear el

desempeño de la administración, para bien o para mal, según la perspectiva

ideológica.

8. El Estado necesita una revisión como un todo, es decir, que hay instituciones

públicas duplicando funciones y hay otras que no están haciendo nada en la

Administración Pública; sólo gastar recursos.

9. En tanto que la acción de la Administración Pública está orientada por la

Constitución y los diferentes marcos normativos, estos deben ser revisados y

actualizados, a efecto que respondan al contexto, tiempo y necesidades de la

población.

231

10. La Constitución Política, es donde se establece el pacto entre Estado y Sociedad

Soberana y por lo tanto, no se puede pedir lo que no está contemplado en dicho

pacto.

11. La madurez de la Administración Pública tiene que considerarse en las

particularidades de cada contexto, y sobre todo, distinguir que es muy diferente en

los países desarrollados y en desarrollo. Redunda en un desempeño pobre e

irracional, ya que, la administración en proceso está mucho más sujeta a las

decisiones político-partidarias.

12. La Administración Pública está determinada por las relaciones políticas y las

relaciones jurídicas, en consecuencia, su efectividad depende que las anteriores

relaciones sean armoniosas, e incorporen la visión de las diversas facciones de la

sociedad.

13. La idea de que la Administración Pública es sustituible no comienza con la Nueva

Gerencia Pública; a través de la historia, siempre ha llamado la atención incorporar

los esquemas de administración privada al servicio público. Esto conlleva a una

endo-privatización que introduce el espíritu empresarial al seno de la

administración pública.

14. La nueva gerencia pública, aunque se diga pública no es administración pública, no

fue concebida por los teóricos de la Administración Pública ni por servidores

públicos; es un modelo de economistas. No hay que confundir este concepto, con

la gestión de la administración, que siempre ha sido un rasgo de la Administración

Pública.

232

4.2.2. Segunda Categoría: Políticas públicas

2.4.5.1. Patones comunes

1. Costa Rica es un país de leyes, muchas de éstas crean derechos, otras ya están

obsoletas, algunas inoperantes. Los cierto que esta maraña jurídica tiende a

desordenar el accionar público.

2. Las normas son políticas públicas reglamentarias, ésta viene a tipificar una acción,

lo malo es que la norma siempre va después de la acción, y en muchos casos, no

todo se incluye en ella. En esto radica la importancia de que los marcos normativos

evolucionen al ritmo de la sociedad, a efecto que permitan a la Administración

Pública la continuidad de su gestión, y si dicho proceso no se da, construir la política

pública requerida, que oriente a esa administración con mayor oportunidad y

detalle, que busque consenso y no cambie cada cuatro años.

3. Los marcos normativos deben ser congruentes y evolutivos, independiente de

quien esté en el Gobierno, porque el Poder Ejecutivo debe saber que dicho marco

normativo existe y que es necesario, aunque esto no resta añadir otros elementos

acordes, que refuercen su aplicación y permita el mejor de los consensos posibles y

la continuidad.

4. Los marcos normativos son instrumentos que guían el actuar de la administración

pública, esto, en teoría, deben responder al contexto y época, entre otros

elementos, por ello, la necesidad que estas herramientas sean permanentemente

actualizadas. De no presentarse esa revisión y actualización, se estaría en ciclo de

reciclaje de vicios, interpretación y errores.

233

5. El marco normativo, como la política pública, deben estar revisándose y

ajustándose, en un presente continuo. No puede ser presentada hoy y estatizada

ahí para siempre, como ocurrió en 1948. La política tiene que ser viva,

transformándose y adaptándose al contexto.

6. En la medida que el país tenga política pública de control, con una visión transversal

y horizontal de todo el sector público, fruto del mejor consenso posible entre los

actores, permitirá tener una mayor eficiencia del sistemas público de como un

todo. Ahora bien, esto demanda recursos.

7. Hoy la necesidad de una iniciativa de este tipo, se palpa en las amenazas que

representa la infiltración de la corrupción en los distintos poderes de un país, que

como es normal, repercute en la calidad de la Administración Pública y en los

servicios a los ciudadanos.

8. El marco que en materia de control interno es sufriente, no obstante, requiere de

una estrategia del gobierno de turno para que ese marco funcione.

9. La política de control viene a ser un complemento y reforzamiento a la

transparencia y rendición de cuentas en el Estado, que además fortalece el acceso

a la información y documentación de las actuaciones de los funcionarios públicos.

2.4.5.2. Contrastes

No se ubicaron contrastes en esta categoría de estudio.

2.4.5.3. Tendencias

234

1. Así como las demandas sociales cambian en el contexto y tiempo de un país, la

legislación, a efecto que mantenga su eficiencia, debe estar en constante revisión,

actualización y evolución, de lo contrario, pierde su efectividad, razonabilidad y

equidad, convirtiéndose en un lastre y un instrumento distorsionador de la realidad.

Por ello, es un deber y una obligación realizar revisiones y actualizaciones.

2. En Costa Rica se presenta el problema, como parte de la cultura nacional, de regular

mucho en el sentido de crear legislación y se desentiende de su aplicación, creando

la falsa expectativa de creer que por sólo hecho de que se publique algo, el

funcionario público la interiorizará de forma automática. Además, por lo general,

no se proporcionan los fondos públicos para su implementación.

3. Se debe promover procesos de formación intensos y agresivos, dirigidos a los

funcionarios públicos y a los diferentes actores, a efectos de informarlos,

sensibilizarlos y capacitarlos en temas de interés país, como el control interno,

transparencia y rendición de cuentas, con el fin de formar agentes de cambio, como

factores multiplicadores de cambios.

4. Una ley debe ir acompañada, no sólo de recursos para ejecutarla, sino también de

recursos para interiorizarla; si esto no se presenta, crea un divorcio entre el Poder

Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Judicial. Siempre se debe divulgar y capacitar a

los involucrados, de lo contrario se estaría frente a un discurso.

5. Todo lo que hace la administración pública, deber ser revisado y actualizado, de

acuerdo con las necesidades que plantea la Sociedad, ya que, los cambios son

constantes, esto hace a esa administración susceptible a perfeccionamiento; por

ello, la importancia que el control interno responda a esos cambios de forma

oportuna y pertinente, es decir, igualmente debe estar en una revisión constante

que permita su adaptabilidad al contexto y tiempo.

235

6. Mucha normativa provoca duplicidad en las funciones de las instituciones, o por el

contrario cuando no se revisa o se actualiza, se tiene un efecto directo en la

institucionalidad y estructura de una organización que afecta su origen y fin público.

Situación que sin duda cala en el control interno,

2.4.6. Tercera categoría: Control Interno

2.4.6.1. Patrones comunes

1. El control interno es un sello característico de la Administración Pública, ya que,

fortalece a ésta. En muchas ocasiones se ve como un estorbo, lo cual es un error, y

de ahí se da la corrupción.

2. El control interno debe ejercitarse, aspecto que se logra a través de un proceso

asertivo de comunicación que incluye: informar, sensibilizar y capacitar al

funcionario.

3. El control es una materia odiosa, por ello se prefiere la invisibilidad y minimizarla,

de ahí la importancia de contar con una acción pública, más allá de la normativa.

4. No se ha dimensionado la importancia del control como un medio de mejorar el

desempeño de la Administración Pública.

5. El control correctamente aplicado significaría tener que expulsar del trabajo

administrativo las improvisaciones de todo tipo, en especial en la toma de

decisiones.

6. El control debe responder al dinamismo de la administración y ésta al dinamismo

del contexto y tiempo. Por ejemplo: una institución que considere que ya perdieron

236

su visión de función pública, requieren de una derogatoria o de un cambio

fundamental, porque no tiene sentido mantenerla.

7. La Ley de Control Interno, como elemento principal del marco normativo en la

materia, estableció dos momentos: 1) Los primeros cinco años donde se inicia un

proceso de posicionamiento del concepto a nivel país, se quiere cambiar ese

paradigma que existe en términos del control como instrumento de tropiezo al final

del camino. 2) Los siguientes cinco años, los funcionarios de la Administración

Pública, comprenden que el control es circunstancial en todo momento a esa

administración, que se debe visualizar como algo que agrega valor a la gestión y que

es deber y responsabilidad de todo el personal de la organización.

8. Se deja ver la necesidad que la Contraloría inicie el control preventivo, de tal suerte

que las unidades de control a nivel interno y externo ejerciten un modelo real y

práctico de acompañamiento a la administración.

9. El control preventivo requiere que éste brinde un acompañamiento a la

administración activa.

10. El control preventivo es causa directa de la transparencia y rendición de cuentas en

la función pública.

11. La transparencia y la rendición de cuentas debe ser una característica de toda

Administración Pública, dicho requisito se traduce en la obligación de información

veraz, oportuna y objetivamente a la ciudadanía.

12. Un modelo de control preventivo, debe acompañar a la administración en su

gestión, además, se presenta como una herramienta para el ejercicio de la ética

pública, ya que, el control conduce a la transparencia con rendición de cuentas y

237

viceversa, con un efecto directo en la disminución de la corrupción y actos

indebidos.

13. El control expresa la calidad, oportunidad y efectividad de la gestión en la

Administración Pública y su interacción con el Estado, en especial el gobierno de

turno. El control correctivo se dirige al análisis de los procesos y actividades, el

control preventivo se dirige al comportamiento del funcionario que ejecuta dichos

actos, lo que conlleva a inferir que el control correctivo identifica el hecho que

conlleva un efecto y el control preventivo estudia la causa del hecho en el

comportamiento potencial del individuo para prevenirla.

14. Se debe desarrollar un sentido de compromiso con el control interno, se debe

interiorizar que el concepto era algo intrínseco a la gestión pública.

15. Debe haber una sinergia en el uso administrativo y político del control, el control

para el funcionario público, debe representar un espacio de oportunidad en la

función pública, y no de incertidumbre. Debe recordarse que la Administración

Pública es el brazo ejecutor del gobierno en un Estado, por lo que éste puede

potenciar o limitar el control en esa administración.

16. El problema del control en muchas ocasiones es que la información no se transmite

de manera oportuna, esto conlleva que el control tenga la capacidad de

transformase en comunicación asertiva, dicha desinformación lleva a malas

decisiones y a que algunos funcionarios públicos identifiquen ese eslabón débil y

rompan la cadena a favor de sus intereses.

17. En la realidad la efectividad de la administración puede potenciar o condicionar el

control en una organización. Cuando hay jerarcas que se meten de lleno, creen y

238

establecen esquemas de gestión adecuados a los sistemas de control, el asunto

funciona, y viceversa.

18. En la actualidad hay déficit de control, en razón que existe poca comunicación entre

el Estado y la Administración Pública, pareciera que cada uno camina por su lado.

Entonces, las demandas de la sociedad no pueden ser atendidas, y se debe en

consecuencia, rediseñar, reformular o ajustar de manera efectiva la gestión.

19. Si el control se aplicara bien, no habría corrupción, ya que, ésta purifica a la

Administración Pública. Tal vez la haga más lenta, pero, eso es mejor que la

impunidad. Donde no hay control hay abusos de recursos y es muy normal en las

instituciones públicas encontrar estos errores.

20. El valor agregado que da la visión preventiva, es que acompaña a la Administración

Pública en su gestión, como instrumento coadyuvador de la transparencia y

rendición de cuentas, sin que este represente una co-administración.

21. El reto del control interno es venderle a la administración, la idea y el hecho de que

constituye una herramienta que agrega valor al ejercicio de la función pública, que

permite la transparencia y la rendición de cuentas del servicio público y de esa

forma, evitar la corrupción.

22. El control es para todos los niveles, para todas las personas, para todas las

instituciones públicas, obviamente cada quien con su grado de responsabilidad,

pero, es intrínseco a toda la gestión, ya sea desde la más pequeña hasta la más

grande decisión y sea desde el punto de vista operativo o administrativo.

Sin embargo, en las organizaciones se presentan sub culturas con intereses propios,

es decir, si el control viene a ordenar ciertos actos y conductas que afectan los

intereses de estas sub culturas, las mismas van a buscar mecanismos de evasión de

239

ese control, de ahí la importancia de la interiorización del concepto, como parte de

los valores de individuo y de la cultura de la organización.

23. El control es componente presente con todas las demás etapas del proceso

administrativo, razón por la cual, debe institucionalizarse como una política pública,

a efecto que ésta no sea invisibilizada, y a la vez, que funcione de contrapeso en

relación con los actos indebidos.

24. El control no ha tenido una claridad en el proceso, confusión que tiene su génesis

desde su conceptualización, ya que, se visualiza como un estorbo, interventor y

burocrático, y en el menor de los casos, como un instrumento que agrega valor en

el ejercicio de la función pública; por lo que, es necesario cambiar esa idea,

reposicionando el concepto, es decir, persuadir, vender la idea, de que el control es

el vínculo entre la administración y lo que se espera de ella.

25. Un elemento esencial para que el control preventivo se fomente, lo constituye el

“Ambiente de Control”, componente base en el modelo de control COSO. En él se

encuentra factores formales e informales, entre ellos, la importancia de la

interiorización del concepto, como parte de los valores del individuo y de la cultura

y memoria organizacional, a efecto de no reciclar errores.

2.4.6.2. Contrastes

1. Más que una política pública, se requiere la disposición de hacer efectivo el control,

de evitar las excepciones que son más bien la regla en los escenarios

latinoamericanos de administraciones no muy organizadas y con escasos servidores

públicos profesionales.

2. El hecho que la Administración Pública y el control interno compartan la misma

realidad, dependerá de los intereses y perspectivas de los diferentes actores

240

(administrativos y de gestión), así como de punto de vista de los actores

fiscalizadores. En todo caso, en este punto se presenta un juego de intereses que

hace que en muchos casos, no se comparta una misma ruta en la materia.

3. Las decisiones partidarias de quienes ocupan un cargo público, carga

ideológicamente a la Administración Pública, creando una distorsión e inestabilidad

en un sistema que de por sí es lento, lo que limita la adopción de medidas

preventivas de control.

4. Es más fácil trabajar sin control, aun para el honrado. Si la administración se plantea

que su fin es cumplir objetivos, las instancias de control son una piedra en el zapato.

El instinto es querer que no exista, por ello, es importante posicionar al control

como algo natural del quehacer en la función de cada funcionario.

4.2.3.3. Tendencias

1. El control debe estar antes y durante, y no después de la gestión; como lo presenta

el proceso administrativo, hasta el final. Por supuesto el mejor el control es el

preventivo, introducido por la política pública.

2. El logro de los objetivos de la Administración Pública lleva implícito el control a

través de los diferentes planes, programas, normas, reglamentos, manuales y

demás.

3. La Administración no comparte la visión del control interno y en muchos casos lo

considera como un obstáculo para su desarrollo y entonces prefieren el tema del

control posterior; sin embargo, la parte preventiva tanto en control interno como

en cualquier otro tema, es fundamental, es decir, es mejor prevenir que curar y en

241

la medida que el control interno, sea preventivo, la Administración Pública debería

de verlo como una herramienta de gestión.

4. Se debe establecer un tercer momento del control en la Administración Pública

costarricense fomentar el desarrollo e implementación de la visión preventiva del

concepto, a efecto de fortalecer la transparencia, rendición de cuentas y la

protección del patrimonio público.

5. Se establecen elementos que potencian el control como: 1) La oportunidad,

efectividad y agilidad en la gestión. 2) La dirección política como elemento vital. 3)

Apoyo, apertura y comunicación del Jerarca y 4) Un esquema de valoración de

riesgos.

6. Los jerarcas tienen un rol importante en los niveles de aceptación o rechazo sobre

las instancias que controlen los mandos medios; porque si el mando superior

demuestra hostilidad, descalifica o de alguna manera le resta valor a la función de

control, va a crear un clima y una cultura de rechazo.

7. Frente a un apartado estatal tan amplio y atomizado, se favorece un desgaste en la

oportunidad y la efectividad de la Administración Pública.

8. El control debe estar integrado a la institucionalidad y a la cultura de cada

organización, interiorizado por sus funcionarios como parte de sus valores, a efecto

que exista una integración real de éste en la gestión de la administración, de lo

contrario, como ha sucedido en otras áreas, el control no deja de ser un

instrumento de gestión y pasa a ser una moda que de vez en vez se presenta y en

otros momentos deja de estarlo.

242

9. El control es la génesis de un ejercicio ético de dos sistemas: el primero, el individuo,

ya que pone a prueba los valores de este ante ciertas conductas y el segundo: la

organización, ya que deja ver sus esfuerzos por introducir el control en la memoria

de ésta. Y bajo la premisa que todo sistema es perfectible, el control posee un

impacto directo en la corrupción, ya que conduce a la transparencia y rendición de

cuentas en la función pública.

10. Se establece la oportunidad del control a efecto que este funcione como un

elemento proactivo y de valor agregado y de acompañamiento de la Administración

Pública, sin embargo, para que tal visión sea operable, se requiere de la compresión

del concepto a todo nivel, y en especial, del deber y responsabilidad que le asiste a

todo funcionario, con independencia del puesto que desempeñe.

11. El control como un atributo y característica del proceso administrativo, constituye

un activo semi intangible. Sin embargo, cuando al control no se le desarrolla por

conveniencia, entonces tiene un costo mayor en su propia estructura. El control así

como está, constituye, un lastre para la sociedad, porque no cumple con su función,

pero, sí se le cobra a la sociedad su existencia.

12. El control es un proceso evolutivo, ya que debe responder a aspectos como:

contexto, época y desarrollo de la sociedad, ente otros. En esa evolución el

concepto debe replantearse teniendo como centro al sujeto (funcionario público),

es decir, su impacto en la dimensión del individuo.

13. Se debe apostar por un control integrado y holístico, no difuso que se puede

visualizar como ideario sin agenda, sin rumbo. El control al ser multidimensional y

multinivel, debe funcionar con base en una agenda de temas que incorpore la visión

país sobre la materia en una política pública.

243

14. Entre los factores que potencian la función del control, se tiene: la capacitación y el

apoyo del jerarca, éste último incide de forma directa en la aceptación o rechazo

del control, ya que, de él depende propiciar un ambiente propio o una cultura de

rechazo, es un elemento catalizador en el respeto del personal.

4.2.4. Organización y Personalidad.

4.2.4.1. Patrones Comunes

1. Una de las fuentes de donde se nutre la Administración Pública es la normativa, ya

que ésta orienta su actuar, la otra es la práctica, ya que el laboratorio de ésta es la

vida real. Dicho campo de acción es dinámico, evolutivo e imperfecto, tiene aciertos

y errores, pues la administración es ejecutada por personas, donde la personalidad

de ésta influye en la visión de la función administrativa y del control interno.

Aspecto que va en dos vías: la visión de la personas a quienes se les aplica el control

y la perspectiva de las personas que aplican la función del control; aún más, se

puede inferir una tercera, la visión política de la función de la Administración Pública

del control, dentro de esa administración.

2. La oportunidad, pertinencia y efectividad del control, dependerá de la madurez de

la administración en cada entorno. La reflexión indica que las mejorías sistemáticas

en el trabajo de Administración Pública deben ahogar y desaparecerlas distorsiones

que desvían la visión original y en el impacto en el fin público de una institución de

gobierno sobre la Sociedad. Es decir, la relación organización-individuo y viceversa

en materia de control, debe manifestarse como el producto derivado de una gestión

legítima.

3. Aunque se tenga diferentes visiones o valores, a la hora de ejercer un servicio

público, estos cederán de acuerdo a la interiorización que el individuo tenga sobre

la cultura de la organización y del servicio público.

244

4. La función pública del control constituye un activo de la Sociedad, debe responder

a un fin público legítimo, en tal sentido, toda organización que proporciona un

servicio público, debe tener certeza de su misión, visión y de sus valores

organizacionales, debe hacerlos parte de su memoria y de su actuación cotidiana,

mediante la interiorización y apropiación a nivel de cada burócrata y en su colectivo

de funcionarios.

5. El mayor desafío del control es interiorizarlo, que llegue a ser incoloro en el sentido

de que no es algo separado de la gestión, que llegue a ser insípido de modo que

constituya una acción consustancial en la cultura de la organización, que llegue a

ser desabrido de modo que se considera y concentra plenamente en el sistema de

gestión pública.

Lo ideal es que el control no se sienta, sino que se hagan auto evaluaciones de

control interno, no porque la ley así los disponga, sino que el gestor público está

convencido que al hacer control, están replanteando sus elementos de vigilancia.

6. En el futuro inmediato, la idea sería ubicar al control como algo normal, parte de la

actividad cotidiana realizada dentro de la Administración Pública. Como algo similar

a lo que hacemos en nuestras actividades cotidianas, en las que el control está por

todas partes.

El valor del control interno radica en que constituya un proceso intangible. El control

interno se opera, por un lado, mediante la norma, y por otro, mediante la

compenetración de éste como parte de los valores del individuo y como parte de la

encomienda y cultura de la organización. Sin embargo, la visión actual del control

interno se ha malversado, percibiéndolo solamente como un puro mecanismo de

evaluación, o una simple obediencia a la norma que lo exige.

7. Hoy, la buena acción de control interno, en la mejor de las visiones de gestión, le

corresponde ajustarse a un contexto en cambio continuo, donde el funcionario

245

público se conciba como una variable dentro del complejo sistema de gestión

pública, donde, la legítima ejecución de las funciones de una dependencia, se

fundamenten en gran medida, en la calidad de las competencias de su cuerpo de

profesionales, quienes ejecutan el oficio de gestión y la tarea de auto control.

8. Los factores que limitan o potencian el control, dependerá de las generalidades de

la administración y el sector que se trate, dado que existen en Costa Rica 14 sectores

(Bienestar Social y Familia, Trabajo, Educación, Salud, Cultura, Seguridad Ciudadana

y Justicia, Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Ordenamiento Territorial y

Vivienda, Productivo, Financiero) y dos ejes transversales: Política Exterior y

Modernización del Estado. Memoria de la CGR 2011, p. 24.

9. El control conlleva todo lo que la Administración Pública haga, está expuesta al

escrutinio público, y que a la fecha, la Sociedad posee altos niveles de organización,

lo que la hace una sociedad más madura y consciente de sus exigencias.

10. De no ejercitarse la transparencia y rendición de cuentas en la Administración

Pública, se estaría impulsando una confusión, es decir, cuando en forma silenciosa

se prefiere el secreto, la discrecionalidad y confidencialidad, la administración se

vuelve inexpugnable, muda y hermética.

Por ello se requieren varios aspectos: 1) Espacios públicos para el análisis y discusión

del tema Administración Pública y de control. Deliberación pública, periódica,

inclusiva y vinculante, como elemento de acción colectiva que incida en las

decisiones administrativas. 2) Redes de actores de control y administración, redes

de Gestión con vigilancia Política Ciudadana, entre otros. 3) Acuerdos entre estos

actores.

11. Los centros de poder violentan los derechos y tienden a proporcionar un ocultismo,

una invisibilidad a la Administración Pública, creándose así los enclaves de

246

subsistencia. De esta forma, no hay rendición de cuentas, y por supuesto, no hay

control interno.

Esta invisibilidad en los centros de poder, es precisamente el principal obstáculo a

la racionalización de la Administración Pública, lo que arrastra como una sobrecarga

de los restos de administración tradicional, que la mantienen en un estado de

transición (en desarrollo). Y no es que esto no llegue a suceder en administraciones

desarrolladas, la diferencia es que en dichas administraciones se da por excepción

y en Costa Rica por regla. Y todo obedece a que la Administración Pública (cargos)

sigue funcionando bajo un esquema de botín político, que es utilizado tanto para

repartir cargos como para ganar elecciones (por medio de los “programas sociales”).

12. Los centros de poder, crean una estructura y forma de gestión paralela y de paso

un sistema de nuevos valores [o anti valores].

13. Se expone la necesidad que el Servicio Civil, sea un régimen de mérito en su

totalidad, es decir, sin rezagos de botín político, ya que, este tipo de enclaves,

propician regímenes de distorsiones como: la discrecionalidad en los actos públicos,

así como la invocación de secreto en la función pública. En el fin y en el servicio

público no debe haber ni distorsiones a favor de unos, excluyendo a los demás, ni

secretos, puesto estas distorsiones incrementan la impunidad, el ocultismo y los

privilegios. La eliminación de estos elementos conlleva al fortalecimiento de la

transparencia, rendición de cuentas y el control.

14. El control incide en los actos de la administración, por lo cual, cuando la

administración es conducida por personas que buscan intereses particulares, el

control adquiere propiedad de invisible, y caso contrario, cuando es dirigida por

funcionarios que buscan el interés público, se visualiza una herramienta de

acompañamiento.

247

4.2.4.2. Contrastes

1. Hay que recordar que la Sociedad Civil está conformada por grupos organizados que

persiguen fines particulares, la participación de la Sociedad es muy compleja, sobre

todo en el marco de nuestras sociedades latinoamericanas que tienen pequeña

cultura cívica. Por ello, la participación ciudadana en temas de administración y

control, dependerá de la madurez de la Sociedad, el Estado y la misma

Administración.

2. El control administrativo, político, judicial y ciudadano, son controles diferentes, si

bien se alimentan y re alimentan uno con el otro, se mueven en esferas de control

diferentes. El combinarlos y mezclarlos en la toma de decisiones, pude conllevar

perder la perspectiva original del control administrativo. Se pueden ayudar,

consultar y complementar, pero, no fundirlas en un solo control, porque se

sustituiría uno por el otro y se perdería alguna perspectiva importante para la toma

de decisiones.

4.2.4.3. Tendencias.

1. Varios elementos potencian el control: 1) Las actitudes personales. 2) La cultura

organizacional. 3) Una estructura orgánica favorable. 4) Procesos de capacitación

que puedan incluir en las anteriores. 5) Un proceso de buena comunicación y

relaciones entre las instancias de control y la administración. 5) Recursos destinados

a las instancias de control.

2. El reto del control es que sea interiorizado tanto por el individuo como por la

memoria organizacional, hacer ver que el control no es algo separado de la gestión,

es decir, de cómo se concibe el control en relación con la administración pública,

hacer que el control se visualice no como una obligación establecida en un marco

normativo, sino que se aplica por el hecho que genera valor en la función de se

desarrolla.

248

3. Hay una relación entre individuo y organización. La personalidad del individuo está

afectada por el diseño de la organización y viceversa. Son dos variables que en

términos sistémicos interactúan, pero, a veces en una forma no recíproca, lo que

provoca complejidad.

4. El control al ser multidimensional, multinivel y multifuncional, debe conciliar el

control de gestión, político y ciudadano. Porque el control debe propiciar una red

de acción en la materia. Decisiones organizadas que se vuelven colectivas con

poder de vinculación.

5. La función pública se debe a la consecución del interés y bien público todo lo que

se ejecute bajo ese estandarte debe ser objeto de escrutinio por la Sociedad. La

Administración debe ser transparente, con cuentas claras, documentadas y

dispuesta a informar sus actuaciones.

4.3. Cuestionario

En el marco de la presente investigación, denominada “El Modelo de Política Pública

en Materia de Control: Una Propuesta hacia el Control Preventivo”, se aplicó un

cuestionario a los miembros del Instituto de Auditores Internos de Costa Rica 127 y 128 ,

organización que agremia a la mayoría de los Auditores Internos del sector público y otros

funcionarios públicos que se desempeñan en funciones de auditoría en el Estado

costarricense.

Dicha entidad promueve el mejoramiento y perfeccionamiento profesional por

medio de la divulgación, el intercambio de conocimientos, experiencias y nuevas técnicas,

a efecto de formar líderes con excelencia profesional, para que sean referentes en los

127El Instituto forma parte de la Federación Latinoamericana de Auditoría Interna (FLAI) y del Institute of Internal Auditors (IIA) desde 1994, organismo internacional que agrupa a más de ciento cincuenta mil miembros a nivel mundial. 128Dicha entidad es una asociación profesional no lucrativa de auditores internos del sector público y privado de Costa Rica.

249

cambios del marco normativo de la auditoría interna, y la transferencia de nuevas

experiencias.

En tal sentido, se solicitó mediante oficio del 3 de enero de 2013, al Lic. Fernando

Mills Moodie, Presidente del Instituto de Auditores Internos de Costa Rica, su aprobación

a efecto de circular a través del correo electrónico de la organización el referido

cuestionario, con el propósito que los asociados la respondan y sean devueltos por la

misma vía.

En esa línea de pensamiento, la idea de acudir a la referida organización, fue el

hecho de que se consideró como un aspecto enriquecedor y de valor agregado para la

investigación en curso, a efecto de conocer la visión de 421 miembros activos en términos

potenciales, es decir, que en la actualidad laboran en la función pública y que su función se

desarrolla en el contexto de la auditoría interna, la fiscalización y del control interno.

La aplicación del instrumento, se realizó en su gran mayoría, como ya se indicó, vía

Internet, para tal efecto se utilizó la plataforma del Instituto y en menor medida de manera

presencial, entregando el formulario y esperando su entrega.

El cuestionario comprendió tres partes: En la primera se hace una breve

introducción del tema de la investigación y a la vez se solicita la respectiva colaboración.

La segunda, hacer referencia a un instructivo, donde se describen los criterios a seleccionar.

(De Acuerdo, Indiferente, En Desacuerdo y No Sabe)

Por último se establece una guía de tópicos de cada categoría de estudio: Políticas

Públicas, Control Interno, Pensamiento Administrativo, Organización y Personalidad. A

continuación se presenta el análisis por categoría.

En tal sentido, los datos recolectados constituyen una convocatoria abierta a efecto

de conocer la opinión de una población profesional y técnica en la materia de estudio.

Dicha convocatoria consiste en solicitar el criterio de experto, contribución de

250

conocimiento, a una comunidad, a efecto de resolver un problema. Sobre el particular, se

obtuvo la opinión de 69 asociados que se analizan a continuación.

4.3.1. Validación del Instrumento, Consolidación y Análisis de la Información.

Es importante anotar, que previo a la aplicación del referido instrumento, a modo

de validación del mismo, el 16 de enero de 2014 se aplicó a un grupo de ocho funcionarios

de la Auditoría Interna del Tribunal Supremo de Elecciones, con el fin de conocer la

percepción de éstos en aspectos de forma y fondo. Sobre el particular, se recibió la

respuesta de seis funcionarios con observaciones al respecto, las cuales, fueron analizadas

y valoradas e incorporadas a la encuesta cuando así se consideró oportuno.

Realizada la anterior aclaración. Una vez recolectado los formularios, se efectuó un

control de calidad, con el fin de trabajar con los instrumentos determinados como válidos,

es decir, eliminando aquellos con respuesta dobles en una pregunta o por el contrario los

que dejaron de marcar alguna opción, tales formularios se consideraron nulos.

Con los cuestionarios considerados como válidos, se procedió a tabular las

respuestas dadas por los participantes, utilizando una tabla de Excel, compuesta por las

preguntas formuladas por categoría de estudio, sea: Políticas Públicas, Control Interno,

Pensamiento Administrativo, Organización y Personalidad. A continuación se presenta el

análisis por categoría.

Previo a realizar el análisis por categoría, en el Anexo No. 7, se puede apreciar la

Percepción sobre la Gestión de Control Interno por Categorías

4.3.2. Primera categoría: Políticas Públicas.

Tal como se ha indicado, las políticas públicas en términos generales, son

instrumentos que configuran: objetivos, decisiones y estrategias que el Estado, a través de

251

su gobierno de turno pone en práctica, a efecto de atender los problemas que en un

momento determinado la sociedad considera como prioritarios.

En esa línea de ideas, las leyes y marco normativo129 que complementan a éstas,

constituyen un tipo de políticas públicas, conocidas como políticas públicas reglamentarias,

que vienen a tipificar acciones, hechos o comportamiento particulares.

En tal sentido, el marco normativo de control interno constituye un referente y

orientador dentro de la administración pública costarricense a efecto de proteger y

conservar el patrimonio público contra la pérdida, despilfarro y uso indebido, irregular o

acto ilegal del patrimonio público.

El control interno es una herramienta que conduce a la transparencia y rendición

de cuentas, apoyado en un proceso de confiabilidad y oportunidad de la información; sin

embargo, a efecto de que éste responda a los aspectos anteriores, entre otros, su

conceptualización y el andamiaje en el que éste se apoya, debe ser dinámico, adaptativo

al contexto (tiempo y entorno) y estar en un continuo proceso de evolución.

La información recolectada en la presente categoría, permite visualizar la opinión

de los entrevistados, a partir de dos ejes temáticos: El primero sobre la necesidad de un

política pública de control interno como complemento del marco normativo vigente en la

materia, que permita posicionar el control dentro de la administración pública

costarricense como un elemento potenciador de la gestión de ésta y un instrumento de

prevención130 de actos indebidos en la Administración Pública, ante la necesidad de facilitar

129 En la medida en que la actualización de la Administración Pública está determinada por el marco Jurídico, resulta indispensable una actualización del conjunto normativo y de sus metodologías de interpretación. Memoria Anual Contraloría General de la República (2003). Nuevas exigencias para la Administración Pública y el Derecho Administrativo. p. 5. 130A nivel internacional, Costa Rica ha asumido compromisos tendientes a fortalecer la prevención, detección y sanción de actos de corrupción. Uno de estos acuerdos es la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, suscrita en el año 2003 y ratificada mediante ley N°8557 de 2006. Con la adopción de esta normativa internacional, el Estado costarricense se comprometió a sancionar, penalmente, actividades tales como el soborno de funcionarios públicos nacionales, extranjeros y de organizaciones extranjeras, la malversación o peculado, el tráfico de influencias, el

252

y fortalecer la transparencia131 y rendición de cuentas132 y133 en ésta por el aumento de la

corrupción134y 135 en la función pública.

La segunda se refiere a la necesidad de que los aspectos referidos en el párrafo

anterior, sean desarrollados de manera sostenible, con la formulación de una política

pública de Estado, más allá del gobierno de turno, es decir, decisiones y estrategias que

trascienden varios gobiernos.

En esa línea de ideas y a partir de los resultados obtenidos en la convocatoria

abierta, tal como se puede apreciar en el cuadro a continuación, se puede evidenciar que

se requiere de una declaración oficial de política pública como complemento del marco

enriquecimiento ilícito y el soborno en el sector privado; así como a exigir la responsabilidad de las personas jurídicas por su participación en delitos tipificados en la citada Convención. Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2009). Compromisos especiales en la lucha contra la corrupción. p. 330 131Los que ocupan cargos públicos deben obrar de la forma más abierta posible en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan. Deben justificar sus decisiones y limitar la información sólo en el caso de que esto sea lo más adecuado para proteger el interés público. / Por el compromiso con el valor de la transparencia, los servidores públicos deben comunicar sus decisiones bajo el principio de publicidad, de manera que las organizaciones cívicas independientes, y en general los ciudadanos, puedan verificar la veracidad de sus enunciados, y estar al tanto de la orientación y cumplimiento de los objetivos de la gestión de sus gobernantes y administradores. Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado. Programa Eficiencia y Rendición de Cuentas en Colombia. (2006, pp. 65,73) 132La rendición de cuentas frente al interés público ha cobrado especial relevancia dentro del marco de la gestión pública moderna y, por lo tanto, la Contraloría General se encuentra plenamente comprometida en el desarrollo de acciones necesarias para el fortalecimiento de la transparencia de sus acciones. Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2009).Aportes a la rendición de cuentas y la transparencia presupuestaria. (p. 331)

133Toda entidad pública ejerce su función administrativa sustentada en dos tipos de recursos que son propiedad pública: la autoridad política, que emana del pueblo soberano, y los recursos materiales, que pertenecen a la colectividad social y que el Estado administra. Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado. Programa Eficiencia y Rendición de Cuentas en Colombia. (2006, p. 32) 134La corrupción ha dejado de ser un problema principalmente local para convertirse en un fenómeno transnacional que afecta a todas las sociedades y economías. Por ello, se requiere un enfoque amplio y multidisciplinario para prevenirla y combatirla eficazmente; en los tiempos modernos los mecanismos de control deben ser de carácter universal, para que dicho esfuerzo coseche sus frutos. Memoria Anual de la Contraloría General de la República (2007). Avances en la aplicación de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública N°8422. p. 421 135La corrupción aparece cuando quien administra lo público antepone el interés particular al interés general. Cuando las organizaciones y los individuos se definen por intereses exclusivamente particulares, estamos frente a la disolución de los vínculos de confianza y cooperación, que permiten hablar de convivencia en un marco institucional. Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado. Programa Eficiencia y Rendición de Cuentas en Colombia. (2006, p. 42)

253

normativo existente, con el fin de desarrollar la visión preventiva de control en la

administración pública costarricense.

Sobre el particular y a pesar que la mayoría de los entrevistados opinaron que el

marco normativo de control interno existente, es efectivo y oportuno, a efecto de detectar

actos indebidos, es enriquecedor traer a colación las visiones de los que están en

desacuerdo, que argumentan literalmente lo siguiente:

1. Ha existido negligencia de la misma Contraloría General de la República, en desarrollar

el CI en el Gobierno, lo vemos en la ausencia de reglamentación a la Ley de Control

Interno, 10 años después de emitida y a pesar de que los auditores internos hemos

presionado por esa reglamentación no se ha tenido atención de la CGR y menos aún

de la Asamblea, por exigir al Poder Ejecutivo que emita la reglamentación debida.

Esto ha debilitado la aplicación práctica de la LGCI, en varios aspectos: a) Recursos para

las auditorías. b) Independencia real del jerarca u órgano colegiado. c) Ausencia de

lineamientos para la elaboración de presupuestos y ejecución de recursos de la

auditoría. d) Ausencia de directrices para la asignación y responsabilidad sobre el

control interno.

2. Cuando se discutió el proyecto de la LGCI en la Asamblea, los exponentes de la

Contraloría decían, que era una ley muy técnica, un instrumento jurídico, que tenía

que hacerse operativa por medio de la reglamentación pertinente, cosa que no ha

hecho la CGR 10 años después de su formulación y ésta contiene postulados y

directrices, que las mismas administraciones no saben cómo cumplir, a pesar de la CGR

ha emitido manuales de normas, las cuales son muy generales y no dictan cómo deben

hacerse las cosas, inclusive para las mismas auditorías internas, que en ocasiones no

tienen todos los elementos necesarios para operacionalizar dicha Ley.

254

3. Se quedan con la Ley de CI y no la actualizan ni la hacen funcional y la dejan escrita en

el papel. La Contraloría deberá brindar más apoyo en este tema, fortalecer la

transparencia en el manejo de los temas de riesgo, gobierno y control interno, hacer

más estricta la rendición de cuentas, fortalecer los elementos de prevención y la

capacitación al respecto.

4. Las normas no son efectivas y oportunas para detectar, corregir o prevenir, no por su

contenido, sino porque no se vigila su adecuada aplicación.

5. No se aprende de los errores, no se da una adecuada retroalimentación.

Lo comentado permite inferir, la necesidad de implementar y desarrollar una

estrategia de comunicación que permita: informar, sensibilizar y capacitar sobre la materia

de control interno, en especial su parte preventiva, aspecto que permitirá interiorizar el

concepto de control como parte de los valores de los funcionarios públicos, así como en la

memoria y la cultura organizacional, formando así agentes de cambio.

Este aspecto cobra relevancia, en razón que los datos observados permiten ver una

ausencia en la promoción individual y colectiva de valores como: la ética, la honradez y la

confianza, entre otros, dentro de las organizaciones como requisito y norte en el servicio

público. De hecho una de las personas que colaboró en el censo indicó: “…Los valores tanto

en el individuo, como en la organización se promueven muy poco, básicamente en el papel, no así

en la cultura…”.

La pregunta que surge en tal sentido, es el por qué la referida situación no ha sido

una prioridad para los gobiernos de turno, aun cuando en las dos últimas décadas ha

aumentado las prácticas deshonestas, corrupción 136 , entre ellas: peculado 137 ,

136 Uso indebido de la función pública para obtener un beneficio privado. 137 Distraer dineros públicos.

255

prevaricato138, cohecho139, concusión140 y negociaciones incompatibles141, a lo que se le

suma la impunidad, incluida su derivación de tráfico de influencia en las organizaciones

públicas.

Tabla No. 14. Percepción sobre la Gestión de Control Interno

Categoría: Políticas Públicas.

Nú

me

ro

de

Pre

gun

ta

Pregunta

De

Acu

erd

o

Ind

ife

ren

te

En

de

sacu

erd

o

No

sab

e

1.1

En la actualidad, el marco normativo de control interno existente (Ley General de Control Interno, Ley de Enriquecimiento Ilícito, normas de control emitidas por la Contraloría General de la República, entre otros), es efectivo y oportuno, a efecto de detectar actos indebidos.

40 5 22 2

1.2 En la actualidad el marco normativo de control se orienta más a lo detectivo y correctivo y no tanto a lo preventivo

36 5 27 1

1.3 El marco normativo de control interno vigente, es efectivo y oportuno, a efecto de prevenir actos indebidos.

27 6 34 1

1.4 Se requiere de una Política Pública como complemento del marco normativo existente.

60 3 4 1

1.5 La ausencia de una Política Pública en la materia genera una debilidad en la gestión del control.

55 3 8 2

1.6 La implementación de una Política Pública en control interno no ha sido una prioridad para el gobierno de turno.

48 8 5 8

1.7 Tanto el marco normativo, como la Política Pública que se implemente deben ser periódicamente revisadas, a efecto de que dichos instrumentos se ajusten a la realidad del momento.

65 1 2 1

1.8 Se promueven los valores individuales como: la ética, la honradez y la confianza, entre otros, como requisito en el servicio público.

25 4 38 2

1.9 Se promueven los valores colectivos en las organizaciones públicas, como norte en el servicio público.

20 3 44 2

Fuente: Elaboración propia con base en la información recolectada en los formularios.

138 Dictar resoluciones contrarias a la ley. 139 Recibir una retribución para hacer un acto propio de su función. 140 Obligar a alguien a dar un beneficio. 141 Interesarse indebidamente en un contrato.

256

Gráfico No. 1: Percepción sobre la Gestión del Control: Categorías de Políticas Públicas


4.3.3. Segunda categoría: Control Interno

Si la Administración Pública constituye el brazo operativo del Estado, donde se

desarrollan e implementan las acciones y condiciones, que permitan satisfacer la necesidad

presentas por la Sociedad, el control interno es la mano derecha de dicha Administración,

ya que, constituye un esquema relevante en el funcionamiento de ésta que no puede ser

obviado.

Y si bien se presentan opiniones, en el sentido de que el control podría hacer más

lenta la administración pública, que de por sí, por su naturaleza es lenta en comparación

con la función privada, no se debe perder de vista que en el marco de la transparencia,

rendición de cuentas y de la complejidad excesiva de la administración pública, el control

conforma una herramienta invaluable, por lo que, el mismo debe ser ajustado y actualizado

de manera permanente.

0

10

20

30

40

50

60

70

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8 1.9

De Acuerdo Indiferente En desacuerdo No sabe

257

Debe tenerse presente que el control interno opera en el contexto administrativo,

no es un fin en sí mismo, ni un conjunto de trámites marginales en la Administración

Pública, sino el control interno es la materialización de la acción de exigir al funcionario

público, informar sobre el cumplimento de su labor, en tiempo, costo y calidad, a efecto de

tomar las acciones correctivas (control concomitante y posterior). Además del control

previo, el cual, centra su atención en establecer instrumentos, que prevención.

En esa línea de ideas, el Ente Contralor, dicta:

“…Basta una breve revisión del derecho comparado, para concluir sin mayor dificultad que la corriente dominante es concertar los esfuerzos de las entidades de fiscalización superior en el control posterior y no en el control previo...” (Memoria Anual de la C.G.R. del 2008, en el aparte de “Consideraciones sobre el control previo externo”, p.22)

Sobre el particular, la Contraloría agrega;

“…Este órgano contralor gira entonces hacia el fortalecimiento de los sistemas de control interno y promoción del control posterior más reforzado, incursionando en la fiscalización de legalidad y de eficiencia […] mostrando una clara señal de reducción y simplificación del control previo…”(Memoria Anual de la C.G.R. del 2008, en el aparte de “Consideraciones sobre el control previo externo”, p.26)

Estas afirmaciones en relación con los datos obtenidos en la presente encuesta,

evidencia que:

1. El control posterior constituye el quehacer, el eje central de las unidades de

fiscalización en el medio costarricense.

2. Desde la perspectiva preventiva del control interno en Costa Rica, está poco

desarrollada.

258

3. Las acciones desarrolladas en este campo, por la CGR se dirigen a: la aprobación

presupuestaria de sectores descentralizados, visado de gasto y referendo de

contratos administrativos, entre otros.

4. El control interno debe ser, en conjunto, preventivo, detectivo y correctivo, para su

mejor aprovechamiento, deben complementarse. Debe concientizarse que es un

compromiso de todos, no únicamente de la Administración y las Auditorías

Internas.

En se espectro, el Ente Contralor, agrega: “…la CGR considera que ha llegado el

momento de hacer una evaluación profunda acerca de la pertinencia de esta figura de control

previo…” (Memoria Anual de la C.G.R. del 2008, en el aparte de “Consideraciones sobre el

control previo externo”, p.28)

El nuevo siglo ha evidenciado en la sociedad costarricense el aumento de actos

indebidos por parte de los funcionarios públicos, ineficiencia y en muchos casos ausencia

de mecanismo de transparencia y rendición de cuentas en la función pública, lo que

aumenta la impunidad y el desecando en la Administración Pública. Esto conlleva y obliga

a los entes de fiscalización superior, a los actores de los diferentes poderes de la República,

actores políticos y la Sociedad, a replantearse la forma en cómo se está viviendo el control

interno.

De acuerdo con las opiniones expresadas, si bien para algunos el control:

“…en la actualidad es reactivo, no se visualiza como un instrumento de mejora en la función pública, sino más bien, como un simple procedimiento de auditoría que llega al final del proceso, cuando ya no es mucho que se pueda hacer, dirigido a encontrar

culpables, más que corregir el error o la falta, esto sataniza el concepto…”.

259

Para la mayoría, el control se concibe como un instrumento de retroalimentación

que agrega valor a la Administración Pública, ya que, es consustancial a todas sus

actividades.

Sin embargo, si el concepto no se revisa y actualiza de manera permanente, corre

el riesgo, como indicó en la posición transcrita, que éste se convierta en un simple

procedimiento más, ya que, como se puede observar en las anotaciones aportadas, el

control interno posee elementos que pueden potenciar o limitar su funcionabilidad, según

se presente, es decir, su ausencia o apoyo.

Ausencia en temas como:

1. Información, sensibilización, divulgación y capacitación.

2. Atmósfera de confianza.

3. Esquemas de lecciones aprendidas.

4. Conjunto de valores compartidos.

5. Consenso, compromiso individual y colectivo.

6. Procesos metódicos de toma de decisiones rigurosos y transparentes.

7. Apoyo del jerarca a una ética y transparencia debilitada.

Son factores que atenúan el control interno en la organización o viceversa. De igual

forma los factores orgánicos, funcionales y administrativos, facilitan o entorpecen el

control interno.

Así las cosas, desarrollar el carácter preventivo, como complemento de lo

correctivo, es el desafío actual del control interno en la Administración Pública. Por ello, las

entidades de fiscalización superior, deben analizar de forma holística la referida visión,

mejorarla implementarla y desarrollarla, ya que, aun cuando se han realizados esfuerzos

en el tema, podría ser que estos no sean suficientes y no pase se ser acciones paliativas.

260

Tabla No. 15. Percepción sobre la Gestión de Control Interno Categoría: Control Interno

N

úm

ero

de

Pre

gun

ta

Pregunta

De

Acu

erd

o

Ind

ife

ren

te

En

de

sacu

erd

o

No

sab

e

2.1 El control interno es consustancial y un instrumento común que está presente en todas las etapas del proceso administrativo y en toda actividad administrativa.

44 4 20 1

2.2 El control interno, se visualiza como un instrumento de retroalimentación que agrega valor a la administración pública.

49 3 17

2.3 El control interno, se visualiza como un instrumento inoperante, interventor, invasor que entraba los procesos y que resta gestión a la administración pública.

20 3 43 3

2.4 En la administración pública, los factores orgánicos, funcionales y administrativos, entre otros, facilitan el control interno.

36 8 23 2

2.5 En la administración pública, los factores orgánicos, funcionales y administrativos, entre otros, debilitan el control interno.

25 7 35 2

2.6

La falta de: información, sensibilización, divulgación y capacitación, la ausencia de una atmosfera de confianza, esquemas de lecciones aprendidas, una ética y transparencia debilitada, son factores que atenúan el control interno en la organización.

64 2 3

2.7

Una conceptualización en común del tema, conjunto de valores compartidos, proceso de compresión y lecciones aprendidas, apertura al cambio, capacitación y consenso, compromiso individual y colectivo (incluida la responsabilidad), procesos metódicos de toma de decisiones rigurosos y transparentes y apoyo del jerarca, son potenciadores del control en la función pública

60 3 6

2.8 De acuerdo con las funciones que le asigna la ley a su organización, la normativa de control existente, a nivel interno y externo, responde a las expectativas.

28 9 29 3

2.9 Desarrollar el carácter preventivo, como complemento de lo correctivo, es el desafío actual del control interno en la administración pública.

59 3 4 3


261

Gráfico No. 2: Percepción sobre la Gestión del Control: Categoría Control Interno


4.3.4. Tercera categoría: Pensamiento Administrativo

Durante la presente investigación se ha indicado que la Administración Pública, es

tan antigua como el ser humano, es consustancial a sus actos y ha tenido que evolucionar

con la sociedad, aunque dicha evolución, no ha correspondido al ritmo de las demandas de

la colectividad.

En ese contexto y haciendo eco de los autores citados en la presente pesquisa, se

tiene que la Administración Pública constituye un puente entre la Sociedad y el Estado, la

cual organiza y pone en funcionamiento la acción estatal, con el fin de responder oportuna

y efectivamente a las demandas ciudadanas [fin público]. El cómo o la estrategia de poner

en funcionamiento dicha acción le corresponde al gobierno de turno.

0

10

20

30

40

50

60

70

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9

Percepción sobre la Gestión el Control Interno:Categoría Control Interno


262

Así las cosas, el Estado, través de la Constitución Política, y de la Administración

Pública como su brazo operativo, deben evolucionar al ritmo de las demandas de la

Sociedad, de lo contrario, se puede presentar un “caos ordenado”, es decir, tener todo un

andamiaje jurídico y administrativo que brindan bienes y servicios públicos, pero, que no

satisfacen a la colectividad y al fin público; sino a intereses particulares.

En esa visión, cuando la Sociedad evoluciona pero el Estado no, no sólo no cumple

con las demandas de la Sociedad, sino que se engrandece, pero, con el agravante de que

no se reformula, no se re inventa, provocando exceso de procedimientos y de trámites, y

por ende ineficiencia en los servicios y bienes públicos, lo que atrae la aparición de actos

indebidos y de corrupción por parte del administrado y del administrador en su diferentes

niveles jerárquicos.

Bajo esa tesitura, se puede observar que la naturaleza del caso del sector público

costarricense, es bastante compleja, se encuentran áreas no cubiertas, duplicidad e incluso

la aparición de nuevos entes al margen de toda necesidad. Así, por ejemplo, en 1949 el

Estado costarricense se componía de 97 instituciones públicas, para el 2010 la cantidad de

instituciones vigente ascendió a 322, es así, que la tasa media de crecimiento desde 1949

al 2010 de las instituciones públicas del país ronda a 4 instituciones por año. (Memoria de la

CRG, Diseño institucional del aparato público costarricense, 2011, p.20)

En tal sentido, según el Ente Contralor, se tiene:

1. Un crecimiento, que, en vez de mejorar la capacidad instalada de la organización

estatal, ha provocado una pérdida de ésta y una estructura paralela, que genera

una fragmentación y desarticulación del sector público, que a su vez forman gastos

innecesarios. (Memoria de la CRG (2006, p.18)

263

2. La existencia de un crecimiento desordenado y diversificado de las entidades de la

Administración Pública, que no corresponde a una estrategia sistémica y

sistemática. (Memoria de la CRG, 2006, p.21)

3. El desorden orgánico y normativo del aparato estatal, ha incidido en la capacidad

del Poder Ejecutivo de orientar, coordinar, supervisar y fijar objetivo y metas de la

acción coordinada entre los diferentes entes públicos. (Memoria de la CRG, 2005,

p.43)

Lo anterior permite inferir, que para que el control interno y fiscalización

contribuyan “realmente” a la oportunidad y efectividad de la Administración Pública, ésta

antes debe resolver problemas como los que describe la Contraloría.

A esa lista se le debe sumar, de acuerdo con la opinión de los entrevistados, que:

1. La Contraloría General de la República, debiera tener total independencia de la

Asamblea Legislativa, ya que, su vínculo con ésta le resta objetividad y la expone a

la intromisión política.

2. Los puestos como Magistrados, Contralor y Sub contralor, Defensor y Defensor

adjunto, entre otros, no debieran ser nombrados por la Asamblea Legislativa, pues

supone algún tipo de intromisión política.

3. Las Auditorías Internas debieran depender directamente de la Contraloría General

de la República como un verdadero aliado de ésta.

4. Al Auditor se le debiera de respetar su independencia funcional y de criterio, con la

finalidad de que el Jerarca no tenga influencia sobre las Auditorías y estudios que

realiza, aunado a lo anterior, respetándose el presupuesto que presentan las

distintas oficinas de Auditoría, porque en la mayoría de los casos con limitar su

264

presupuesto lo que se pretende es anularla eficacia y la efectividad de las

Auditorías.

De manera dividida, hay quienes que opinan que las auditorías internas como

órganos auxiliares de la Contraloría, no poseen independencia funcional real, al depender:

orgánica, estructural y salarialmente de una organización, dirigidas por jerarcas designados

políticamente, con intereses diversos, sea partidarios e individuales que pueden

distorsionan el tema de control. Esto indudablemente debe ligarse con la capacidad de la

máxima autoridad de la organización de incidir, para bien o para mal, en el proceso de

formulación, implementación, desarrollo y evaluación del control. Sobre este particular,

algunas opciones citan:

1. Es importante tener presente que las actitudes de los máximos niveles jerárquicos

de la institución ante el control interno permean al resto de la organización, en

cascada, de modo que una actitud positiva, abierta y dispuesta a un control efectivo

propicia una actitud similar de los subordinados y fortalece al mismo tiempo su

implementación, y lo contrario, de la misma forma, es asumido por los niveles

inferiores y debilita el funcionamiento del sistema.

2. El control interno permea todas las actividades, pero, nada será tan importante

como la filosofía que impregnan los jerarcas en una organización respecto del

control. Se estima que la Ley de Control Interno marcó un antes y un después en

esta temática, en lo que respecta al sector público costarricense; pero, hay aún

mucho espacio para mejorar.

Ahora bien, los informantes de manera unánime consideran importante hacer que

el control interno deba convertirse en un instrumento preventivo, ya que, éste incide en

los resultados futuros de la administración y el Estado como proveedor de las demandas

de la Sociedad.

265

Tabla No. 16. Percepción sobre la Gestión de Control Interno Categoría: Pensamiento Administrativo

N

úm

ero

de

Pre

gun

ta

Pregunta

De

Acu

erd

o

Ind

ife

ren

te

En

de

sacu

erd

o

No

sab

e

3.1 El control interno en la administración pública, se presenta como proceso estratégico (funcional), ya que, agrega valor a las actuaciones de ésta.

49 3 15 2

3.2 El control interno en la administración pública, se presenta como disfuncional, pues agrega trámites innecesarios.

20 8 39 2

3.3 El control es un proceso que implica conocimiento y aptitud por parte del funcionario público, su aplicabilidad se ve influenciada por la personalidad del servidor y la entidad colectiva de la organización.

63 4 2

3.4 Puede el control interno convertirse en un instrumento preventivo. 68 1

3.5 El control preventivo incide en los resultados futuros. 68 1

3.6 La injerencia del Jerarca y del nivel gerencial, en el proceso de formulación, implementación, desarrollo y evaluación del control es un elemento potenciador del control.

62 3 4

3.7 La injerencia del Jerarca y del nivel gerencial, en el proceso de formulación, implementación, desarrollo y evaluación del control es un elemento limitante del control.

26 4 39

3.8

La Contraloría General de la República, es un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa, tal situación resta objetividad en ciertos temas y la expone a la intromisión política. En tal sentido, Debiera convertirse en una Entidad con total independencia.

51 6 8 4

3.9

Los puestos como Magistrados (titulares y suplentes), Contralor y Sub contralor, Defensor y Defensor adjunto, entre otros, no debieran ser nombrados por la Asamblea Legislativa, pues supone algún tipo una deuda de gratitud.

55 6 6 2

3.10

Cuentan las Auditoria Internas independencia funcional –real-, al depender orgánica, estructural y salarialmente de una organización, dirigida en la mayoría de los casos por jerarcas (unipersonales o colegiados) designados políticamente -con intereses diverso- sea partidarios e individuales que pueden distorsionan el tema de control

28 6 32 3


266

Gráfico No. 3: Percepción sobre la Gestión de Control: Categoría Pensamiento Administrativo.


4.3.5. Cuarta categoría: Organización y Personalidad

La organización debe ser ágil y dinámica a efecto que ésta se adapte a la realidad y

contexto de la sociedad. En tal sentido, cobra relevancia que la mismas sean objeto de

estudio periódico, con el fin que su evolución sea oportuna.

En la organización confluyen una gran variedad de elementos de gestión pública

que en muchos casos, dificultan su operación, entre los más relevantes, se tiene: los

aspectos normativos e institucionales, los recursos financieros y el recurso humano; en

relación con este último, se debe tener presente que constituye un elemento potenciador

o limitante en una organización.

Así por ejemplo, Teodoro Pérez Pérez, et al, indican que “…Nadie cumple las reglas

morales por el solo hecho de que estas hayan sido bien fundamentadas teóricamente […] lo que

0

10

20

30

40

50

60

70

80

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10

Percepción sobre la Gestión de Control:Categoría Pensamiento Administrativo


267

usted sabe guía su acción...” (Modelo de Gestión Ética para Entidades del Estado. Programa Eficiencia y

Rendición de Cuentas en Colombia, 2006, p. 20)

Bajo esta premisa, se establece que el individuo va actuar a partir de su marco

teórico, su género, clase social, e intereses, entre otros; por ello, cobra importancia el

establecer reglas claras entre todos los niveles del personal de la organización, a efecto que

las acepten y las interioricen en su vivencia diaria, así como que participen en su

modificación y mejoramiento, lo que conlleva a que crezca y se sobre ponga el interés

colectivo al individual y al interés particular; que exista una comunicación real entre lo que

se expresa en los factores formales de la organización y los miembros de ésta, lo que lleva

a una consolidación de una cultura y memoria organizacional.

Debe tener presente, se quiera aceptar o no, que las actuaciones de la

administración pública están determinadas por la calidad, integridad, dimensionamiento y

agilidad de su conjunto jurídico, pero, en especial por su adaptabilidad y metodología de

interpretación. Es decir, el hecho de que la Administración Pública sea eficiente y eficaz

depende en mucho de su marco normativo y como éste es interiorizado en la

administración y en los individuos que la conforman.

Sobre el particular, el funcionario se convierte en un agente de cambio, en tanto ha

sido informado, sensibilizado y capacitado, ya que, éste entreteje relaciones que forman y

modifican el conocimiento sobre la importancia del sujeto en espacio público y en los temas

como los que nos ocupan, que con el tiempo se conforman una red Socio técnica.

En tal sentido, no se logrará mayores resultados si el control no es interiorizado

como parte de los valores individuales del sujeto y de la colectividad organizacional, ya que

la personalidad de quien ejerce como de quien recibe la función de control, influye en éste.

Asimismo se debe hacer énfasis en la importancia de la participación del funcionario

público en la formulación, desarrollo y vivencia del control en las entidades públicas, pues

si éste, no siente que él no aporta al proceso, se sentirá excluido, perdiendo interés y

268

convirtiéndose en actor negativo que podría no interesarle, la temática o incluso

boicotearla.

En entrevista realizada al Dr. Roger Méndez B., el 07 de diciembre del 2013, cita:

“…El aprendizaje es la única forma que un sistema acelere su proceso de auto transformación, por

ello necesita grandes dosis de auto aprendizaje…”.

De igual forma dicha influencia se ve más afectada, por el poder que posee la

Administración Superior en la Administración Pública, de poder convertirse en centros

difusores de poder, teniendo la potestad, bajo el criterio de discrecionalidad y

confidencialidad, de modificar u ocultar ciertas actuaciones y errores de ésta.

Por ello ante el tsunami de corrupción que afecta en la actualidad la función pública

en Costa Rica, que indudablemente socaba la confianza y credibilidad del ciudadano en el

Estado y la Administración Pública, la función del control, se debe ejercer ante el escrutinio

público. Por ello es importante que la ciudadanía se organice y busque consenso sobre el

tema.

Tabla No. 17. Percepción sobre la Gestión de Control Interno Categoría: Organización y Personalidad.

Nú

me

ro d

e

Pre

gun

ta

Pregunta

De

Acu

erd

o

Ind

ife

ren

te

En

de

sacu

erd

o

No

sab

e

4.1 El control debe ser parte de los valores éticos del funcionario público. 68 1

4.2 El control forma parte de los valores colectivos de la organización 51 1 16 1

4.3 El control es interiorizado por el funcionario como parte de la cultura organizacional de la entidad.

38 5 22 4

4.4 El control interno y la administración pública están a la sombra del gobierno de turno.

34 2 28 5

4.5 La personalidad del individuo al que se le aplica la función del control, influye en ésta.

49 8 11 1

269

4.6

La Administración Superior (Jerarcas) en la Administración Pública se conforma en centros difusores de poder, que invisibilizan y quebrantan el control interno; ya que, al ser considerados como funcionarios de confianza, no se le solicitan pruebas de idoneidad para el desempeño del puesto, antecedentes penales y consolidada solvencia moral, como si se solicita a los funcionarios públicos de carrera.

54 5 7 3

4.7 Requiere el control interno una mayor participación de la sociedad civil organizada, a efecto que no sea invisivilizado.

60 2 5 2

4.8 Participa el funcionario público en la formulación, desarrollo y vivencia del control en las entidades públicas.

24 7 33 5

4.9 La función del control, se debe ejercer ante el escrutinio público. 56 7 5 1

4.10 Al dictarse una normativa, se propician las condiciones para que esa norma se desarrolle, en especial para que el funcionario público la interiorice.

31 5 30 3


Gráfico No. 4: Percepción sobre la Gestión del Control: Categoría Organización y Personalidad.


0

10

20

30

40

50

60

70

80

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 4.10

Percepción sobre la Gestión del Control InternoCategoría Organización y Personalidad:


270

4.4. Casos Institucionales de Control

Como se indicó en el diseño metodológico de la presente investigación, a partir del

Índice de Gestión que ha desarrollado la Contraloría General de la República, con la

participación de organizaciones que conforman el sector público costarricense, se

seleccionó al: Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Tribunal Supremo de Elecciones

(TSE) y la Universidad Estatal a Distancia; entidades que de manera sostenida, se han

ubicado en los niveles altos, medios y bajos, respetivamente del respetivo indicado.

Lo anterior, a efecto de establecer, de manera general142, la sinergia de eventos que

han limitado y fomentado las prácticas de control, en dichas organizaciones. En tal sentido,

se aplicó una entrevista dirigida a las personas que se indican a continuación:

Tabla No. 18. Participantes en las entrevistas

Nombre del funcionario

Organización

Cargo

Licda. Leda Flores Aguilar. INA Directora de Planificación y Evaluación

Luis Sáenz. TSE Encargado de la Unidad de Control Interno

Luz Adriana Martínez Vargas. UNED

Unidad de Valoración de la Gestión Administrativa y TIC. Programa de Valoración de la Gestión Administrativa y del Riesgo Institucional. PROVAGARI, UNED.

Fuente: Elaboración Propia

En relación con el INA, la Licda. Flores A., nos remitió con el Lic. Durman Esquivel

Esquivel, de la Asesoría de Control Interno de esa entidad que muy gentilmente, atendió la

convocatoria.

142 Se aclara que es de forma general, en razón que en el estudio de casos en la presente investigación, como se señaló en el diseño metodológico, se utiliza como una técnica de recolección de información y no como una estrategia de investigación.

271

4.4.1. Incidencias del Control Interno en el Instituto Nacional de Aprendizaje.

Según el Modelo de Madurez de la Contraloría General de la República, el Sistema

de Control Interno del INA, en el 2014, se ubica en un nivel de Diestro143.

Al consultar, ¿cuáles factores han potenciado la implementación, desarrollo y

vivencia, del control interno en su organización? Se indicó:

1. Apoyo de la Alta Dirección: ya que desde un inicio ha asumido un papel protagónico

en la coordinación de las actividades, emisión de directrices y aporte de los recursos

necesarios para el cumplimiento con la Ley General de Control Interno, ha sido una

base sólida, sobre la cual se ha fundamentado el Sistema de Control Interno para el

desarrollo de los componentes o elementos que lo conforman.

2. Coordinación y Comunicación: Se ha procurado mantener al menos una persona

como coordinadora del tema de Control Interno en cada una de las Unidades, lo que

propicia: Canales de comunicación efectivos. Implementación más expedita de

nuevas directrices. Mayor control sobre el avance en el cumplimiento de planes de

143Incipiente: Existe evidencia de que la institución ha emprendido esfuerzos aislados para el establecimiento del sistema de control interno; sin embargo, aún no se ha reconocido su importancia. El enfoque general en relación con el control interno es desorganizado.

Novato: Se han instaurado procesos que propician el establecimiento y operación del sistema de control interno. Se empieza a generalizar el compromiso, pero éste se manifiesta principalmente en la administración superior. Competente: Los procedimientos se han estandarizado y documentado, y se han difundido en todos los niveles de la organización. El sistema de control interno funciona conforme a las necesidades de la organización y el marco regulador. Diestro: Se han instaurado procesos de mejora continua para el oportuno ajuste y fortalecimiento permanente del sistema de control interno

Experto: Los procesos se han refinado hasta un nivel de mejor práctica, se basan en los resultados de mejoras continuas y la generación de iniciativas innovadoras. El control interno se ha integrado de manera natural con las operaciones y el flujo de trabajo, brindando herramientas para mejorar la calidad y la efectividad, y haciendo que la organización se adapte de manera rápida.

272

acción de las Unidades. Atención más oportuna de las dudas o problemas

detectados. Eficiente desarrollo de los procesos de Autoevaluación y Valoración del

Riesgo.

3. Revisión y Mejoramiento: Se ha mantenido un proceso periódico de revisión y

mejoramiento, a través de la investigación, diseño e implementación de nuevas

metodologías e instrumentos. Estos ajustes se han ido implementando de forma

gradual y acompañada con capacitación y asesoría, de tal manera que se facilita su

aceptación y se aseguran los resultados esperados.

4. Integración con la Calidad: El Sistema de Control Interno, se ha incorporado al

Sistema de Gestión de la Calidad (ISO: 9001:2008) que mantiene la organización

desde el 2006. Así mismo se han ajustado ambos sistemas para que las acciones

programadas en la administración de los riesgos, sumen también como acciones

preventivas para el mejoramiento del Sistema de Gestión de Calidad, de tal modo

que se produce una relación de mutuo beneficio entre estos dos sistemas.

5. Apoyo del SICOI (Sistema Informático de Control Interno): Se dispone de un sistema

informático para la administración tanto del proceso de Autoevaluación como de

Valoración de Riesgos; SICOI (Sistema Informático de Control Interno), el cual entro

en operación en el 2010, propiciado un manejo más eficiente de la información

durante el desarrollo de los procesos de Control Interno, a saber:

Seguimiento y monitoreo más ágil sobre el avance de ejecución en los planes de

control interno de todas las unidades.

Generación de reportes en tiempo real, con información actualizada para la

toma de decisiones.

Mayor seguridad e integridad de la información.

Mejor control en el acceso de la información.

273

Aprobación electrónica de los planes de acción, por parte de los Gestores y

Gerencia (ahorro de papel y simplificación de los trámites).

Control estricto sobre el cumplimiento de las acciones propuestas y la evidencia

correspondiente.

En el lado opuesto del espectro, al consultar sobre ¿cuáles factores han limitado la

implementación, desarrollo y vivencia del control interno en su organización? Señaló:

1. El tema de control interno es percibido por muchas unidades, como una carga, o

actividad adicional a sus labores sustantivas. En ocasiones se percibe como un

compromiso del cual “hay que salir lo más pronto posible”.

2. El activismo y las cargas de trabajo con las que funcionan muchas unidades, impide

un seguimiento eficiente para el cumplimiento de planes de acción de control

interno.

3. Es común que en algunas Unidades se designe a una persona o a una comisión (en

el mejor de los casos), como “responsables” del tema de Control Interno y se le

descargue todos los compromisos relacionados, sin percatarse que el control interno

es responsabilidad de todos y que requiere de la participación activa de los mismos.

4. El Control Interno es cuestionado en algunas oportunidades por diferentes actores

de la Administración como un medio eficaz para resolver grandes problemas de una

Institución o bien prevenir su ocurrencia. Lo anterior debido a que hay situaciones

que requieren de la atención integral y articulada de la Institución, y se cuestiona al

Control Interno por su no resolución.

Finalmente, al preguntar sobre el futuro en el INA, se informó: De acuerdo con el

Plan Estratégico Institucional 2011-2016, se pretende posicionar el Sistema de Control

274

Interno, de un nivel de Diestro144a uno de Experto, donde no solamente hay conocimiento

y participación de las todas las personas en el perfeccionamiento del sistema, sino que

también el mismo sea aplicado como un proceso de mejora continua, que agregue valor a

los Servicios de Capacitación y Formación Profesional y contribuya al logro de los objetivos

de una manera eficiente y al menor costo posible.

Lo anterior con el desarrollo de tres grandes actividades:

Campaña de Divulgación y Sensibilización.

Procesos de Capacitación.

Investigación, desarrollo e implementación de mejores prácticas (Instrumentos y

metodologías) a nivel nacional e internacional para el perfeccionamiento del

Sistema de Control Interno Institucional.

4.4.2. Incidencias del Control Interno en el Tribunal Supremo de Elecciones

Aplicando la misma tónica anterior, se le pregunto al Lic. Luis Sáenz, Encargado de la

Unidad de Control Interno, los factores que fomentan y limitan el control, así como el futuro

del control en la institución. Indicando:

Factores que lo promueven:

1. Compromiso del Jerarca.

2. Aceptación de recomendaciones viables y factibles de la Auditoría Interna. Así como

de la Unidad de Control Interno del TSE.

3. Un proceso de investigación con el fin de documentar los procesos, y así encontrar

debilidades dentro de la gestión institucional.

4. Aplicación de la normativa y lineamientos vigentes.

5. Capacitación sostenible que la interiorización del control, de manera que el

144 De acuerdo con el Modelo de Madurez de la Contraloría General de la República.

275

concepto y la práctica del mismo se viva día a día, de suerte tal que su aplicación sea

natural en las actividades que realiza cada funcionario. Esto conlleva un proceso de:

sensibilización, información y capacitación, a efecto de formar agentes de cambio.

6. Procedimientos claros y estandarizados.

7. Seguimiento con una visión de acompañamiento.

Factores restrictivos

1. Resistencia al cambio, en especial las Jefaturas, lo que propicia un ambiente de

rechazo de los funcionario de la unidad.

2. Hay profesiones que considera que el control interno es más de los administradores

y no de las que son más técnicas y especializadas.

3. Rotación de las jefaturas, en los casos que los Titulares Subordinados, han aceptado

la idea, de que se les traslade a otra dependencia, lo que hace que el ciclo no se

consolide y vuela a iniciar de cero o se presente un retroceso.

4. Aversión al proceso de interiorización, sea por la visión profesional del individuo y

de su marco referencia.

En relación con el futuro de control en el TSE, el funcionario refirió a que el control

es un proceso sin fin, lo que conlleva a una constante retroalimentación, a efecto de

reafirmar la visión correcta de éste en los funcionarios y la organización, con el propósito

de que no se presenten retrocesos al avance ya realizado. Debe ser un proceso casi

automático en toda la gestión, es decir, que todos lo aplicarán de una manera natural.

4.4.3. Incidencias del Control Interno en la Universidad Estatal a Distancia.

Por su parte para la Universidad Nacional Estatal a Distancia, los factores que

potenció el desarrollo del control interno, son:

276

1. La creación en un inicio de una Unidad de Control Interno145.

2. El involucramiento y el inicio del compromiso por parte de las autoridades

universitarias apoyando el desarrollo del sistema de control interno.

3. El desarrollo de orientaciones o procedimientos, aprobados por las autoridades.

4. La creación e implementación del curso de control interno, el cual es aplicado

específicamente a la universidad, dura 7 semanas y se da de forma virtual. A la fecha

se han capacitado a más de 300 funcionarios. Las autoridades establecieron el curso

como obligatorio para todos los funcionarios y especialmente para quienes tienen

o pretenden tener un cargo de autoridad.

5. Las autoevaluaciones las realizamos por dependencia a todo el personal no sólo a

las jefaturas

6. La adquisición de la herramienta AUDINET que permite desarrollar las valoraciones

de una manera más práctica.

De manera opuesta, las fuerzas que han limitado su accionar se enlistan a continuación.

1. La falta de recursos, se requiere más personal para poder cubrir todas las áreas de

la universidad en cuanto a autoevaluaciones y valoración del riesgo y asesorías en

asuntos específicos de control.

2. La falta de involucramiento y compromiso de algunos titulares subordinados en la

temática, de forma que esto fluya fácilmente a todos los niveles.

3. La tergiversación que se hace del tema al hablar de control cuando las personas no

se han capacitado, ya que, piensan que es más trabajo o algo que les va a limitar sus

funciones lo que causa muchas veces resistencia al tema.

4. La falta de una adecuado seguimiento ya que se generan planes de mejora de las

debilidades encontradas en las valoraciones, pero por la falta de recursos no se les

145 Hoy convirtió en el Programa de Valoración de la Gestión Administrativa y del Riesgo Institucional. PROVAGARI

277

da el debido seguimiento, causando que muchas veces las mejoras no se ejecuten

y por ende no se fortalezca el sistema de control interno.

En relación con el futuro del control interno en la UNED, se indicó:

En este momento se está fortaleciendo el programa con la búsqueda de más recurso

humano que apoye las funciones del mismo. Adicionalmente se está buscando la mejora

en la herramienta informática que apoya los procesos de valoración. También se están

actualizando y mejorando los procedimientos de valoración y se está mejorando el

seguimiento para una mejora real. Se busca mejorar en dos indicadores importantes como

lo es el IGI y en el estado de madurez del sistema el cual medimos anualmente, para ello se

han elaborado planes de mejora a ejecutarse en los próximos años. No tenemos

establecida aún una meta con fecha para los siguientes niveles pero sí estamos trabajando

en la búsqueda de la mejora y fortalecimiento del sistema. Esperamos en un futuro haber

capacitado a todos los funcionarios por medio del curso de control interno como también

implementar otros cursos de actualización en la temática.

278

Reflexiones Finales, la Propuesta y Recomendaciones.

279

5.1. Reflexiones Finales.

El proceso de investigación, es la acción científica, metódica y firme que permite al

investigador, recolectar información de forma rigurosa y confiable; que permiten

establecer hallazgos, que conducen a los patrones comunes, contrastes y tendencias en los

datos obtenidos. Tales descubrimientos permitirán formular recomendaciones específicas

a situaciones concretas, además de estimular el debate e interés de la comunidad científica,

profesional y técnica en la materia. A continuación se presentan las siguientes reflexiones

finales, dando respuesta inicialmente al problema planteado, así como a dada uno de los

propósitos específicos.

5.1.1. Respuesta a la interrogante central de la investigación: ¿Cuáles factores

articulan en una política pública de control interno orientado hacia el carácter

preventivo, en la administración pública costarricense?

5.1.1.2 A partir del proceso de investigación realizado, se puede colegir, que

efectivamente se presentan factores que pueden articular en una política

pública que potencie la visión preventiva del control interno, en la

administración pública costarricense, que mitigue las debilidades de la

aplicación detectiva del control, según se enlista a continuación los factores

mencionados:

1) Primer Factor: Ordenamiento, Dimensión Organizacional, conformada por

elementos funcionales, estructurales y de capacitación.

2) Segundo Factor: Ordenamiento para el Equilibrio y Legitimación, compuesto

por aspectos de idoneidad, transparencia y rendición de cuentas y garantías a

favor del Estado.

3) Tercer Factor: Ordenamiento para la Participación y el Acompañamiento,

integrados por: debate, organización de los actores y acuerdos declarados.

280

4) Cuarta Factor: Ordenamiento para los Sistemas de Información que enuncia

aspectos como: institucionales, jurídicos, sistemas de valoración de riesgos,

comunicación y consulta y monitoreo y evaluación.

Tales elementos de manera integrada y sostenible en una política pública a nivel

nacional, fomentan la visión preventiva del control interno, que de manera

integral a sus otras perspectivas (concomitante y posterior), se perfile como un

instrumento de lucha, contra la corrupción y otros actos indebidos, así como el

principal insumo de la transparencia y rendición de cuentas en la función

pública.

5.1.2. Reflexión final sobre el propósito específico No. 1: Identificar el origen del

control interno en Costa Rica, así como los actores que participan en su

formulación, ejecución y fiscalización.

5.1.2.1. En relación con este aparte, se concluye que se pudo identificar el origen del

control en Costa Ricas, a partir de los siguiente: La administración nace con el

ser humano, ya que éste, de manera consciente o inconsciente, se ve obligado

a prever su actividad; aspecto que con el advenimiento de las civilizaciones y la

cultura se desarrolla, aunque en una forma diferente a los nombres que les

damos a la planificación, dirección, ejecución y control, éste último presente en

todas etapas anteriores.

El control Interno en Costa Rica, tiene una fuente referente en la legislación

anglosajona, específicamente, en la de los Estados Unidos de América. Este

aspecto conlleva establecer y tener presente, por parte de las autoridades

responsables de formular los marcos técnicos en control en nuestro medio, las

diferencias en el contexto (espacio y tiempo); así como los mecanismos que

permitan su adaptabilidad al entorno costarricense, de lo contrario se podría

estar importando referentes técnicos poco realistas a nuestro ámbito, con la

281

posibilidad inclusive, de estar reciclando los errores y las falencias de otra

normativa técnica y jurídica.

En relación con los actores que participaron en el proceso de control en Costa

Rica, se establecieron tres comunidades que participan en la formulación,

ejecución y fiscalización del control interno, las cuales, conforman una red Socio

técnica. Una primera comunidad a nivel internacional que agrupa

organizaciones expertas en control interno y temas afines; sobresaliendo la

Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), la

cual, puede considerarse como una entidad colectiva epistémica, ya que

investiga aspectos teórico, académico, técnico, entre otros, en la materia.

La segunda comunidad, se opera a partir de la necesidad de valorar la tendencia

que marca la comunidad epistemológica internacional en el tema, se compone

de tres tipos de actores:

1. La Contraloría General de la República, como Ente rector, el cual, formula,

emite, informa, sensibiliza y capacita sobre la normativa de control interno

en nuestro país.

2. El segundo grupo de actores, lo constituye los que ejecutan la normativa,

básicamente “La Administración Activa” conformada por: los Jerarcas,

Titulares Subordinados y funcionario de las Instituciones públicas del Estado.

3. El tercer grupo, está integrado por los que fiscalizan el cumplimiento del

control interno, sea las Auditoría Internas de las entidades públicas, los

Departamentos de Fiscalización del Ente Contralor, inclusive la Asamblea

Legislativa.

Finalmente una tercera comunidad, con orientación eminentemente política,

conformada por la Asamblea Legislativa, órgano encargado de aprobar la

282

legislación del país. Cada uno de estos actores, representan estructuras en sí

mismas.

Cabe resaltar de lo anterior tres elementos importantes, es este apartado:

1. La obligación de adaptar las nuevas propuestas en la materia, a nivel

internacional, a nuestro entorno y cultura.

2. La interacciones del control: entre sus diferentes actores y con la

administración pública y,

3. La necesidad de participación de la sociedad civil organizada en las

comunidades a nivel nacional, ya que ésta, en la actualidad, no se presenta.

Este propósito específico No.1, posee relación con dos categorías de estudio a

saber: políticas públicas y control interno. De seguido se presentan las reflexiones

correspondientes:

Políticas Públicas.

5.1.2.2. La Constitución Política debe ser congruente al contexto y a la época; que

evolucione, que permita enmarcar y tipificar dentro de los marcos normativos y

reglamentarios que de ella se desprende, las demandas reales de la

colectividad. La ausencia de este aspecto condiciona la efectiva y oportuna

respuesta de la Administración.

Aspecto que cobra relevancia en un país como Costa Rica, donde se regula

mucho en el sentido de crear mucha legislación y se desentiende de su

aplicación, en términos de brindar a la normativa los recursos necesarios para

su implementación e interiorización (incluido lo referente a informarlos,

sensibilizarlos y capacitarlos), a nivel de funcionarios públicos y ciudadanos en

general.

283

5.1.2.3. La ley de control interno, como política pública reglamentaria, debe ser

complementada con una política pública de gestión, con una visión transversal

y horizontal de todo el sector, fruto del mejor consenso posible entre los

actores, permitirá tener una mayor eficiencia del sistema de control, que

perdure a los gobiernos venideros.

Control Interno

5.1.2.4. La falta de una integración real, más que formal entre: el marco teórico,

normativo y ejecutor, hacen que exista una visión parcializada y desgastada del

control interno en la Administración Pública, que conlleva a una limitada

asistencia de éste, en temas como:

1. La transparencia y rendición de cuentas en la función pública.

2. Un desarrollo de la visión preventiva del control que limita su efectividad de

la prevención de actos indebidos en la Administración Pública.

3. Ausencia de un proceso de acompañamiento en el tema.

4. Improvisaciones de todo tipo, en especial en la toma de decisiones.

5.1.2.5. Para algunos en la actualidad, el control queda debiendo, existen problemas de

comunicación entre la administración: con los órganos de fiscalización, con

consigo misma y con el gobierno de turno. Por ello, se hace necesario que se

promueva el control preventivo, como complemento de los controles

concurrentes y posteriores, a efecto de que ejerciten un modelo real y práctico

de acompañamiento a la Administración; aun cuando se implore que el control

pueda hacer más lenta a esa administración, apreciación que desde cualquier

punto de vista no es válida, eso sería mejor, que la impunidad.

5.1.2.6. El control interno es una construcción social. Así como la Administración

Pública, son materias inconclusas en una constante evolución y adaptación, su

284

construcción demanda hoy, la contribución de distintos actores, en especial de

la ciudadanía.

5.1.2.7. El control es un bien común, para el Estado, la Sociedad y el Gobierno,

encierra el dilema de su relación con la organización, el individuo y la

colectividad, por tal razón, se convierte en un “recurso intangible de propiedad

colectiva”. Por ello, la Sociedad Civil Organizada es clave para desarrollar la fase

preventiva del control.

5.1.2.8. El control al dejarse de aplicar, sea por error, omisión o adrede, beneficia a

uno o a un grupo de individuos, pero, el perjuicio por esa falta de aplicación es

cubierto por todos de manera colectiva.

5.1.2.9. La efectividad, pertinencia y oportunidad del control, dependerá de la

madurez de la administración en cada entorno y el nivel de interiorización de

éste por parte de sus funcionarios, ya que, aun cuando se tenga diferentes

visiones o valores, a la hora de ejercer un servicio público, estos cederán de

acuerdo al compromiso que el individuo tenga sobre la cultura y organización

del servicio público.

5.1.3. Reflexión final sobre el propósito específico No. 2: Determinar la eficacia y

eficiencia del control, cuando se orienta hacia lo correctivo.

5.1.3.1. La eficiencia y la eficacia del control correctivo, se medirá en términos de su

oportunidad en la administración pública, sea: 1) Poco oportuno. 2) Oportuno.

3) Muy Oportuno.

285

En ese sentido, la eficiencia desde una visión conceptual, se relaciona con el uso

de los recursos que se destinan a una actividad. En tal caso, el control correctivo

contabiliza varios ítems que genera una acción en cascada:

1. El costo por proceso de fiscalización (investigar, detectar y recomendar).

2. Las pérdidas ocasionadas por el acto administrativo en sí, detecta

procedimientos inadecuados, errores, omisiones o actos indebidos.

3. El perjuicio causado a la organización y a nivel social.

4. Las medidas de mitigación adoptadas, a efecto de corregir el daño.

5. El costo de los controles adicionales, con el fin de evitar la ocurrencia de

situaciones similares.

6. Los costos administrativos de la acción jurídica que la institución considere.

En suma, el control correctivo conlleva la sinergia de varios costos, que tienden

a incrementarse.

En tanto que la eficacia, se relaciona con el logro de metas y objetivos

planteados. En ese sentido, el control interno dentro de la administración

pública costarricense, no ha sido efectivo, para proteger el patrimonio público

contra las pérdidas, despilfarro, uso indebido o acto irregular o indebido; así

como para prevenir los actos de corrupción, a todo nivel, a que ha sido objeto

ésta en las últimas décadas.

A partir de lo anterior y de lo expuesto en los capítulos precedentes, en relación

con este punto se colige que la eficacia y eficiencia del control, cuando se orienta

hacia lo correctivo, es poco oportuno.

El presente propósito se relaciona con la categoría de estudio denominada

Pensamiento Administrativo, a continuación se presenta las reflexiones sobre la misma.

286

5.1.3.2. La Administración Pública constituye ese puente entre el Estado y la

Sociedad, a efecto de cumplir las demandas de esta última; la cual, nutre los

mandamientos expresos en la Constitución Política, lo que su vez se manifiestan

en un conjunto de leyes superiores y específicas que condicionan su actuar,

aspectos que constituyen dos grandes pillares, según se muestra en la figura

siguiente:

Figura No. 34 Relación Sociedad – Estado: Constitución Política, Leyes Superiores y Específicas y Gobierno


El Estado a través de la Constitución Política, tamiza las demandas que le

presenta la colectividad, definiendo el “qué hacer”, el cual, se implementa

mediante una “Plan Nacional de Desarrollo de Estado”.

El “cómo hacerlo” le corresponde al Gobierno, el cual, es un actor político; la

administración pública en tanto, como estructura científica y técnica, le

corresponde ejecutar las actividades y operaciones necesarias, de acuerdo con

el ordenamiento jurídico vigente, para dotar los bienes y servicios públicos que

la sociedad demanda.

287

No obstante, como es sabido en nuestro medio, el gobierno está sujeto a una

renovación periódica cada cuatro años, lo que hace que dicho actor entre y

salga de la referida trilogía (Sociedad, Administración y Estado), lo que hace que

a la Administración Pública, se cargue ideológicamente según el gobierno de

turno.

Esta situación crea disposiciones, como el aumento del aparato estatal, con la

consecuente duplicidad de funciones y el riesgo de desarrollar una estructura

paralela formal e informal, entre otros.

5.1.4. Reflexión final sobre el propósito específico No. 3: Analizar los determinantes

administrativos, funcionales, organizativos y normativos que potencian el

desarrollo del control preventivo.

5.1.4.1. La investigación permite establecer que el presente propósito se alcanzó

plenamente, según se indica a continuación:

Determinantes Funcionales:

1) La dirección política como elemento vital. Participación y consenso entre

los actores.

2) Usuarios mejor informados y menos conformistas. Esto hace que la

Administración Pública, se vuelva dinámica y evolutiva, que la conduzca

a una mayor eficiencia en sus servicios.

3) La transparencia y la rendición de cuentas debe ser una característica de

toda Administración Pública, dicho requisito se traduce en la obligación

de información veraz, oportuna y objetivamente a la ciudadanía. La falta

de estos atributos en la Administración Pública no permite armar una

adecuada vinculación entre el Estado y la Sociedad.

288

4) La compresión del concepto a todo nivel, y en especial, del deber y

responsabilidad que le asiste a todo funcionario, con independencia del

puesto que desempeñe.

Determinantes Administrativos:

1) La profesionalización de los funcionarios de la Administración Pública,

la poca profesionalización de los funcionarios produce una irracionalidad

en el servicio público, un divorcio entre Sociedad, la Administración

Pública y el Estado.

2) Una política pública de control, con una visión transversal y horizontal

de todo el sector público, fruto del consenso entre los actores, permitirá

tener una mayor eficiencia del sistemas público como un todo.

3) El valor agregado que da la visión preventiva, es que acompaña a la

Administración Pública en su gestión, como instrumento coadyuvador

de la transparencia y rendición de cuentas, sin que este represente una

coadministración.

4) Apertura al cambio.

Determinantes Normativos:

1) Los marcos normativos deben ser congruentes y evolutivos (deben ser

revisados y actualizados) independiente de quien esté en el Gobierno.

2) La ley debe ir acompañada, no sólo de recursos para ejecutarla, sino que

también de recursos para interiorizarla. La falta de información,

sensibilización y capacitación, crea un divorcio entre el Poder Legislativo,

Ejecutivo y el Judicial.

Determinantes Organizativos:

289

1) La oportunidad, efectividad y agilidad en la gestión. Proceso

metodológico.

2) Apoyo, apertura y comunicación del Jerarca. Compromiso individual y

colectivo. Rumbo a seguir y definición de acuerdos. Diálogo y discusión.

3) Un esquema de valoración de riesgos. Proceso de toma de decisiones

riguroso y transparente.

El control debe estar integrado a la institucionalidad y a la cultura de cada

organización, interiorizado por sus funcionarios como parte de sus valores.

Conjunto de valores compartidos. Proceso de información, sensibilización,

capacitación, compresión y aprendizaje. Tiene que ver con una atmósfera de

confianza.

La categoría de estudio denominada Pensamiento Administrativo, se referencia con

el presente propósito, en tal sentido, se consigna las siguientes reflexiones:

5.1.4.2. La falta de profesionalización en la Administración Pública, la expone a esta

irracionalidad y deficiencias en la prestación de bienes y servicios públicos.

De igual forma, la ausencia de un régimen de mérito (Servicio Civil) total y

general, es decir, que cubra a todo los servidores públicos, incluidos los jerarcas

y otros puestos de confianza, fomenta:

a) La asimetría salarial entre funcionarios que desarrollan la misma funciones,

con remuneraciones diferentes en el servicio público.

b) Actos indebidos y corrupción.

c) La formación de centros de poder en las altas esferas de la Administración.

290

La proliferación de las decisiones 146 político-partidarias en la administración

pública.

5.1.5. Reflexión final sobre el propósito específico No. 4: Definir los factores

disparadores y precondición del control preventivo.

5.1.5.1. En ese orden, se presentan los factores enunciados cumpliendo así los

referidos:

1. El control interno permea todas las actividades, pero, nada será tan

importante como la filosofía que impregna los jerarcas en una organización

respecto del control.

Es importante tener presente que las actitudes de los máximos niveles

jerárquicos de las instituciones ante el control interno permean al resto de

la organización, en cascada, de modo que una actitud positiva, abierta y

dispuesta a un control efectivo propicia una actitud similar de los

subordinados y fortalece al mismo tiempo su implementación, y lo contrario,

de la misma forma, es asumido por los niveles inferiores y debilita el

funcionamiento del sistema.

2. Debe concientizarse en que el control interno lo define y establece la

Administración y que la evaluación constante le corresponde a los entes de

fiscalización superior.

En tal caso, bajo esta premisa, se establece que el individuo va actuar a partir

de su marco teórico, su género, clase social, e intereses, entre otros, es

relevante contar con un proceso de interiorización del control como parte

146 La toma de decisiones posee dos actores principales: el que toma la decisión y los te tienen que lidiar con el impacto de estas.

291

de los valores del servidor público y de la filosofía, cultura y memoria

organizacional.

Lo anterior conlleva un proceso de información, sensibilización y

capacitación del individuo, que conduce a generar agentes de cambio y un

efecto multiplicador, a nivel institucional, organizacional y funcional.

3. Los factores orgánicos, funcionales, administrativos y organizacionales,

juegan en dos vías; cuando son desarrollados de acuerdo con la teoría, las

sanas prácticas, la transparencia y rendición de cuentas, son elementos

disparadores del control interno; caso contrario, se convierten en limitantes

del control.

Este propósito específico No. 4, tiene relación directa con la categoría de estudio

“Organización y Personalidad”, definiéndose las siguientes reflexiones:

5.1.5.2. Se debe persuadir, interiorizarla idea, como parte de los valores del

individuo y de la organización, que el control es un medio de mejorar en el

desempeño de la Administración Pública y que posee una relación proporcional

en la transparencia y rendición de cuentas, es decir, a mayor control más de

estos aspectos y viceversa.

5.1.5.3. La pérdida de principios éticos, ha provocado, en un breve tiempo, una

pérdida de transparencia y rendición de cuentas, fomentando en muchos casos

la impunidad en la función pública.

5.1.5.4. La interiorización, en este caso del control, permite modificar valores en el

individuo, lo que conlleva a la transformación y la creación de hábitos, lo que a

su vez conduce a una evolución de la cultura de una organización, ya que en

292

caso particular, pasa de una relación aceptación, tolerancia y conflicto entre la

Administración y el control, a una verdadera simbiosis que redunda en

beneficios del servicio público.

5.1.5.5. Entre los factores que potencia y limitan el control se tiene

Tabla No. 19. Factores que limitan y potencia el Control Interno en la Administración Pública.

Aspectos Limitantes

Aspectos Potenciadores

1. Falta de información, sensibilización, divulgación y capacitación del tema en toda la organización.

1. Conjunto de Valores Compartidos.

2. Ausencia de una atmósfera de confianza por parte de la Administración Superior (Jerarcas y Titulares Subordinados).

2. Proceso de Información, sensibilización, capacitación, compresión y aprendizaje.

3. Falta de esquemas sobre lecciones aprendidas (aprender de los errores, ser autocríticos).

3. Apertura al cambio.

4. Enfoque limitado por parte de los entes de fiscalización, en relación con su rol de acompañamiento en materia de control interno dentro de la Administración.

4. Participación y consenso.

5. Abandono de una herencia de temas aprendidos en torno al control, cuando se sustituyen los jerarcas (borrón y cuenta nueva).

5. Compromiso individual y Colectivo

6. Ética y transparencia debilitada en el ejercicio de la función pública que tiene efectos permisivos en su gestión.

6. Rumbo a seguir y definición de acuerdos.

7. Una inadecuada conceptualización del control en la Administración pública

7. Proceso metodológico.

8. Proceso de toma de decisiones riguroso y transparente.

9. Diálogo y discusión.

8. Apoyo del Jerarca. Tiene que ver con una atmosfera de confianza.


293

5.1.6. Reflexión final sobre el propósito específico No. 5: Diseñar una propuesta de

gestión que permita el desarrollo del control preventivo en la Administración

Pública, a partir de una visión sistémica del mismo.

5.1.6.1. La propuesta está conformada por: ordenamientos, subsistemas y

movimientos, generando además productos y un valor agregado a la sociedad.

La cual, será descrita y analizada con detalle, en el aparte referido a ésta. En tal

sentido, se pudo alcanzar el propósito establecido.

5.1.6.2. La diversidad de los entes públicos en Costa Rica, la manera en que están

concebidos, operan y su nivel de dispersión, hacen de la duplicidad de función

un eje central en la Administración Pública en nuestro país, lo que evidencia,

entre otros aspectos, actores públicos poco eficientes, efectivos y oportunos en

el cumplimiento del fin público, que sin duda afecta la aplicación del control

interno.

Sin embargo, dicha afectación se hace más evidente en unas organizaciones,

más que en otras. Esta situación se puede evidenciar en el mismo índice de

gestión que ha formulado el Ente Contralor, ya que, éste evidencia una

asimetría en el desarrollo y avance del control interno en la Administración

Pública, por un lado unas instituciones se encuentran bien, por otro lado, otras

están mal.

En tal sentido, es importen que las organizaciones vivan en materia de control

una estandarización en su vivencia, que éste viene a ordenar las acciones de la

administración.

5.1.6.3. Los hallazgos expuestos en la presente investigación son producto directo

de un proceso de investigación sistémico y metódico, lo que admitió triangular

la información recolectada, a partir de los instrumentos utilizados; esto

294

permitió efectuar un análisis de contenido por fuentes de información y por

categorías, a efecto de establecer patrones comunes, contrastes y tendencia.

Los aspectos presentados son respaldados, desde una perspectiva de suficiencia

y pertinencia, por la evidencia documental y de audio correspondiente.

5.1.6.4. Tal como se infiere de los autores citados en la presente investigación, el

ciclo de las políticas públicas es complejo, en él se presenta un caleidoscopio de

actores, intereses, relaciones e interacciones, que generan conflicto. En tal

sentido, la política pública queda impregnada de esa naturaleza, ya que, ante la

visión de la sociedad y del colectivo, la misma, en su búsqueda del fin público,

puede beneficiar a unos y perjudicar a otros.

El caso particular no es la excepción, ya que la presente propuesta desde una

visión macro, establece la necesidad, desde una configuración de eficiencia,

eficacia, oportunidad y calidad en el servicio público, en algunos casos de

modificar y corregir, aspectos constitucionales, normativos, institucionales y

técnicos. En otros de implementar y desarrollar instrumentos específicos.

Para algunos sectores, tales cambios serán recibidos con entusiasmo, para otros

verán en riesgo su zona de confort, y sin duda, alegarán derechos adquiridos.

Sin embargo, el fin público y colectivo debe anteponerse al individual.

5.1.6.5. Los aspectos propuestos en el constructo, poseen dos elementos de

importancia como estrategia para su implementación: la factibilidad y la

viabilidad. La primera se demuestra desde la óptica técnica, jurídica y del

eventual beneficio al que tendrá acceso la sociedad. La segunda, hace referencia

a la construcción del apoyo político, es decir, es un aspecto de mercadeo entre

los actores de dicho sector.

295

En ese orden de ideas, la propuesta ha identificado una serie de factores que

articula una iniciativa de control preventivo. Sin embargo, dichos elementos se

convierten a sí mismos, en aspectos de mejora para nuestra Sociedad, Estado

y Administración Pública, puntos de encuentro de diálogo, discusión y análisis a

nivel empírico, técnico, profesional, académico y científico.

5.1.7. Reflexiones para la generación de polémica y controversia sobre el objeto de

estudio.

5.1.7.1. El Estado y la Sociedad costarricense -en el mejor de los criterios- tiene la

embarazosa tarea de revisar su modelo político y administrativo, de modo tal,

que la revisión parta de los elementos ineficaces vigentes en las dimensiones

políticas y administrativas -sostenidas por políticas públicas reglamentarias

pertenecientes a coyunturas del pasado- que son los responsables del

desacierto en materia de control, para la consolidación del bienestar colectivo,

el fin público, el desarrollo de los grupos menos favorecidos en la gestión del

Estado y la transformación de la Sociedad costarricense.

5.1.7.2. Los resultados de esta investigación indican que las acciones políticas y

administrativas más el discurso mediático [que dice buscar el bienestar

colectivo y el fin público], camufla elegantemente otros fines: el fin privado de

contados miembros del Soberano que cooptan los cargos del poder político-

administrativo, quienes generan una imagen, una arenga y una consolidación

del dominio psicológico del resto de los miembros de la Sociedad, avasallando

el juicio del pueblo, encauzando los recursos impositivos hacia espacios y

ámbitos de corte privadísimo, lo cual, a la luz de la teoría de las políticas

públicas, constituye el mejor ejemplo de enajenación de la riqueza del colectivo,

mediante el uso de embudos reglamentarios, procesos y tramitología

burocrática, elementos discursivos y estructuras jurídicas, que transportan con

el nombre de “bienestar colectivo” la riqueza social hacia reductos privados.

296

5.1.7.3. Que la reticencia expresada por la Presidente de la República, por la

Presidente del Poder Judicial, y por los diputados abordados, para entablar un

coloquio científico sobre la materia del Control Preventivo, es una innegable

evidencia de que los ciudadanos precitados no desean mejorar la relación

Sociedad-Estado, porque rehúyen entablar un debate democrático, científico y

político sobre el CONTROL PREVENTIVO, lo cual es una demostración adicional

sobre la cual se fundamentan las dos reflexiones polémicas precedentes.

5.1.7.4. Que a pesar de la evidencia reunida sobre la realidad que sufre la relación

Sociedad-Estado en Costa Rica, los resultados ya conocidos en materia de

desigualdad, inequidad y transparencia en el manejo de los recursos públicos,

constituye la fuerza motriz para reunir esfuerzos provenientes de todos los

rincones de la Sociedad, con el fin de mejorar y de seguir aspirando a vivir en

una Sociedad conducida con el mejor de los modelos de gobierno posibles y con

los mejores modelos de gestión pública conocidos.

5.2. Sobre la Propuesta:

La presente investigación, gira en torno al modelo de política pública en materia de

control interno que se desarrolla en la actualidad en la Administración Pública costarricense

y la necesidad de desarrollar la visión preventiva del mismo. Se centra en dar respuesta a

la siguiente pregunta ¿Cuáles factores articulan en una política pública de control interno

orientado hacia el carácter preventivo en la Administración Pública costarricense?

El constructo que se propone para orientar la política pública de control hacia el

carácter preventivo en la Administración Pública costarricense posee cuatro

ordenamientos, los cuales, se dividen a su vez en subsistemas y éstos se sub dividen en

movimientos, los que generan un producto que conlleva un valor agregado para la

sociedad, aspecto que puede ser observado en el Anexo No. 8. La iniciativa se orienta, a

297

establecer ajustes a los subsistemas específicos que desde una posición preventiva,

permitirá operacionalizar aspectos de mejora. A continuación se describe la propuesta.

5.2.1. Primer Ordenamiento: Dimensión Organizacional.

El individuo es un ser humano organizacional, nace, crece, se desarrolla y muere en

una organización, el estado, la comunidad, la religión, la familia, entre otras, estas

organizaciones son sistemas sociales, que en conjunto con otros esquemas, orienta el

actuar del hombre en sociedad. Los ordenamientos del constructo poseen un arreglo bajo

subsistemas, que permite el desarrollo de éstos y a la vez definen las condiciones de acción;

en el caso particular, se ubicaron tres subsistemas que son objeto de análisis: funcional,

estructural y de capacitación.

5.2.1.1 Subsistema: Funcional.

Movimientos: Certificación del funcionario público.

Producto: Lista de chequeo sobre idoneidad para el cargo público.

Valor Agregado:

Determinación e interiorización del control como parte del

proceso de información, sensibilización y capacitación de los

valores del funcionario público y de la cultura de la

organización.

5.2.1.2. Subsistema: Estructural.

Movimientos: Dependencia funcional, orgánica y salarial de las Auditorías

Internas con la Contraloría General de la República.

Producto: Reforma de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República y de la Ley General de Control Interno.

Valor Agregado:

Aplicación real del artículo No. 25 de la Ley de Control Interno,

en relación con la independencia funcional y de criterio, en

torno con su dependencia orgánica del máximo jerarca de la

organización. Un sistema de integral de fiscalización.

298

Movimientos:

Establecimiento en el Ente Contralor de una División que se

dedique a la investigación, evaluación, desarrollo e

innovación en la materia del control en la Administración

Pública.

Producto:

Una dependencia permanente como parte de la estructura

orgánica de la Contraloría General de la República, dedicada

a la investigación, desarrollo e innovación sobre la materia de

control y afines.

Valor Agregado:

Actualización permanente sobe la materia de control a nivel

internacional, que permita el estudio, análisis y

tropicalización de experiencias en nuestro medio.

Movimientos: Reestructuración de MIDEPLAM.

Producto: Reforma constitucional y de la Ley No. 5525 de Planificación

Nacional.

Valor Agregado:

Independencia real (organizacional, funcional y de criterio) de

dicha unidad en relación con del Poder Ejecutivo. Una

dependencia que defina el "QUÉ HACER", es decir, el Plan

Nacional de Desarrollo, a partir de las necesidades reales de

la Sociedad, sea por medio de la Visión del Estado y no a

través de la visión política partidaria del gobierno de turno -

como sucede en la actualidad- redefinición del fin público.

Que incorpore una visión de corto, mediano y largo plazo,

donde los gobierno de turno debe presentar un Plan de

"CÓMO HACERLO".

Movimientos: Identificación, análisis y reestructuración de los procesos que

poseen excesos de trámites. Simplificación de trámites.

Producto: Reformulación de instrumentos: institucionales,

administrativos y organizacionales.

Valor Agregado:

Simplicidad y simplificación en los trámites en el servicio

público: efectividad (eficiencia y eficacia), oportunidad y

pertinencia en el servicios. Efectividad en el control,

controles simples, que éstos se incorporen (se planifiquen,

programen, ejecuten y evalúen con el mismo trámite). Al

tener un trámite que responda en tiempo y costo, se

disminuye la posibilidad que el usuario de ese trámite ofrezca

al servidor público, realizar actos indebidos y que éste

funcionario rechace la petición.

299

Movimientos:

Revisión y análisis de los diferentes sectores que conforman

el aparato institucional del Estado: Poder Ejecutivo,

Legislativo y Judicial, el Sector Descentralizado

(organizaciones que operan con autonomía) y Empresas

Públicas, entre otros.

Producto:

Identificación en la Administración Pública, organizaciones

con funciones: duplicadas y sobrepuestas; o que ya no

cumplen con el fin público, sea por ineficiencia o porque la

necesidad que dio su origen no existe en la actualidad e

identificar áreas (necesidades) no cubiertas que requieren de

atención.

Valor Agregado:

Diseño institucional y organizacional de las entidades

públicas: integradas, dimensionadas, ágiles, claros y

adaptadas a las necesidades contemporáneas de la sociedad,

que direccione, permita y fomento la coordinación,

planificación y ejecución de las políticas públicas del Estado.

Movimientos: Unificación y profesionalización del Régimen de Mérito en la

función pública costarricense.

Producto:

Identificación de las organizaciones públicas que se

encuentran al margen un “Régimen de Mérito”, es decir, que

no tiene, a efecto de identificar privilegios como: pluses y

regímenes salariales excesivos, que en muchos casos, han

sido establecidos sin respaldo técnico y al amparado -en

muchas ocasiones- únicamente de una convención colectiva,

-abusiva para el servicio público y los demás funcionarios

públicos y la sociedad que paga impuestos- , sin que su

justificación y pago posea una relación directa y real con

rendimiento del empleado y del servicio público.

Valor Agregado:

Bajo la tesitura que en la función pública, existe un empleador

y patrono únicos "El Estado", se deberá definir una política

pública que a igual funciones, igual remuneración, con

independencia de la organización donde se preste el servicio.

Racionalización y disminución del gasto púbico. Eliminación

de privilegios para unos. Digesto permanentemente

actualizado que permita conocer con afectividad la cantidad

de empleados que posee el Estado costarricense, su

condición, nivel técnico y de profesionalización, así como, su

desempeño. Rotación de personal entre los diferentes

sectores y organizaciones que conforman el sistema de

administración estatal.

300

5.2.1.3. Subsistema: Capacitación.

Movimientos: Capacitación del actor político en el tema de la

Administración Pública y control interno.

Producto:

Acceso a procesos de capacitación sobre temas de

Administración Pública dirigidos al político electo, y al

funcionario nombrado por designación política.

Valor Agregado:

Que el Estado se garantice que las personas electas por

escogencia popular, y las designadas políticamente, cuenten

con los conocimientos necesarios (mínimo de horas de

capacitación) en tema de administración y gerencia pública,

control interno, transparencia y rendición de cuentas,

corrupción, entre otros.

5.2.2. Segundo Ordenamiento: Dimensión Equilibrio y Legitimación.

Este ordenamiento gira alrededor de la capacidad ética y técnica del individuo

designado por elección popular y políticamente para desarrollar cargos en la función

pública, como parte del proceso de legitimación de su designación. Esta dimensión consta

de tres subsistemas, según se indican.

5.2.1.1. Subsistema: Idoneidad.

Movimientos:

Demostración: Ética, moral y técnica del individuo nombrado

por elección popular, sea: Presidente de la República,

Diputados de la Asamblea Legislativa y aquellos nombrados

políticamente, como los Jerarcas de las instituciones del

sistema de administración estatal.

Producto: Lista de verificación sobre idoneidad.

Valor Agregado:

Garantía al soberano y la sociedad de la idoneidad del

funcionario electo y designado que ocuparan cargos de

jerarquía en el gobierno de turno.

301

Movimientos: Que la Asamblea Legislativa, no posee injerencia en el

nombramientos de puestos específicos.

Producto: Reforma constitucional y de leyes superiores.

Valor Agregado:

Excluir la injerencia política del proceso de reclutamiento,

selección y nombramiento de puestos claves en el Estado,

como: Magistrados del Poder Judicial, Tribunal Supremo de

Elecciones, Contralor y Sub contralor de la República,

Defensor y Defensor adjunto de la Defensoría de los

Habitantes, entre otros. En su lugar constituir "Juntas de

Ciudadanos" conformadas por 8 miembros: 1 representante

académico, 1 representante del sector productivo, 1

representante del sindical, 1 representante de los colegios

profesionales y 1 representante de los supremos poderes

(uno por cada poder). Dicha Junta a efectos de transparencia,

legalidad, validación y legitimación deberá ser juramentada

por los Presidentes de los Poderes de la República. Dicha

Junta será responsable de: dirigir el proceso de

reclutamiento, selección y nombramiento. Recibir, estudiar y

analizar denuncias contra los designados, desestimarla o

establecer acción de revocatoria contra el nombramiento del

funcionario designado.

5.2.1.2. Subsistema: Transparencia y Rendición de Cuentas.

Movimientos:

Eliminación de distorsiones como: la discrecionalidad en los

actos públicos, así como la invocación de secreto en la función

pública.

Producto: Reforma constitucional y de leyes superiores y específicas.

Valor Agregado:

En el fin y el servicio público no debe haber ni distorsiones a

favor de unos, excluyendo a los demás, ni secretos, pues estas

distorsiones incrementas la impunidad, el ocultismo y los

privilegios. La eliminación de estos elementos conlleva al

fortalecimiento de la transparencia, pero, con rendición de

cuentas.

Movimientos: Sistema de evaluación de los Jerarcas.

Producto: Reforma constitucional y de leyes superiores.

Valor Agregado: Garantía de que el Plan Nacional del Estado se cumpla. Un

sistema nacional de evaluación real, con la definición de

302

indicadores metódicos, que permita -a partir del Plan de

Desarrollo- evaluar la gestión del Jerarca como responsable

de una organización pública. Esta evaluación será vinculante

en términos de que si el referido jerarca es calificado de

manera deficiente se recomendará su destitución.

5.2.1.3. Subsistema: Garantías a favor del Estado.

Movimientos:

Todo funcionario electo popularmente, designado de manera

política o del régimen de confianza del Presidente de la

República y sus Ministros (artículo no.48 del Estatuto del

Servicio Civil), deberá rendir caución - garantía a favor del

Estado-. La cual debe ser proporcional a su jerarquía,

responsabilidad y deberes.

Producto: Póliza y caución que garantice al Estado la responder ante

eventuales daños.

Valor Agregado:

Garantía para el Estado que antes malas actuaciones y

decisiones de los Jerarcas, éste pueda resarcirse parte del

daño causado.

5.2.2. Tercer Ordenamiento: Dimensión Participación y Acompañamiento.

La Sociedad Civil representa una comunidad, los individuos pertenecemos a esa

comunidad, por lo que la sociedad es una mezcla de interacciones y relaciones entre

diferentes actores, es un espacio de acción obligado. El presente ordenamiento, se orienta

establecer espacios públicos “abiertos e inclusivos” de participación activa de la sociedad

civil organizada, que fomente el análisis y el debate de los temas que conforman la agenda

política y de gestión del gobierno de turno, manifestando su aprobación o desacuerdos.

Dicha participación constituye un antídoto contra: el dogmatismo, la burocracia, la

insensibilidad, la falta de explicaciones, y la inercia de los gobiernos. Este ordenamiento,

presenta tres subsistemas, los que se exponen a continuación.

303

5.2.2.1. Subsistema: Debate.

Movimientos:

Espacios públicos para el análisis y discusión del tema de

control. Deliberación pública, periódica, inclusiva y

vinculante, como elemento de acción colectiva que incida en

las decisiones administrativas.

Producto:

Foros periódicos: una vez al año a nivel nacional. Dos veces al

año a nivel provincial y 3 veces al año a nivel cantonal y

municipal.

Valor Agregado: Garantía de discusión y análisis sobre temas de

transcendencia nacional, escrutinio público de éstos.

5.2.2.2. Subsistema: Organización de los Actores.

Movimientos:

El control es multidimensional, multinivel y multifuncional:

por ello se debe conciliar el control de gestión, político y

ciudadano. Porque el control debe propiciar una red de

acción en la materia. Decisiones organizadas que se vuelven

colectivas con poder de vinculación.

Producto: Red de acción.

Valor Agregado:

Garantía de que el control éste presente en -forma y tiempo-

en cada nivel, así como garantía de transparencia, rendición

de cuenta y protección del patrimonio público.

5.2.2.3. Subsistema: Actos Declarados.

Movimientos:

Acuerdo voluntarios sobre tolerancia cero a la corrupción. El

efecto del control en la transparencia, rendición de cuentas

y protección del patrimonio público.

Producto: Conjunto de acuerdo. Consejo de ciudadanos.

Valor Agregado: Participación organizada de los miembros de la sociedad y

soberano.

304

5.2.3. Cuarto Ordenamiento: Dimensión Sistemas de Información.

Los servicios públicos deben brindarse con oportunidad, efectividad y calidad; para

lograr tal cometido, los sistemas de información constituyen en la actualidad aspectos

relevantes en toda organización. En ese sentido, el presente ordenamiento, está

conformado por cinco subsistemas.

5.2.3.1. Subsistema: Institucional.

Movimientos: Análisis y actualización del marco normativo y técnico de la

institución.

Producto: Revisión y actualización de la norma.

Valor Agregado: Garantía de que la norma responda al contexto y a la época.

5.2.3.2. Subsistema: Jurídico.

Movimientos:

Análisis y actualización del marco jurídico y técnico del país. A

la par de un monitoreo constante del entorno externo sobre

la materia

Producto: Marco Jurídico de Control actualizado.

Valor Agregado: Garantía de que la norma se ajuste al entorno administrativo

- político - económico, entre otros.

5.2.3.3. Subsistema: Valoración de Riesgos.

Movimientos: Sistema Integrado de Valoración de Riesgos.

Producto: Sistema Integrado de Valoración de Riesgos a nivel país.

Valor Agregado: Identificar acciones a nivel país que permitan la solución

integral de problemas nacionales.

5.2.3.4. Subsistema: Comunicación y Consulta.

305

Movimientos: Un sistema de promoción, consulta y acompañamiento de la

normativa.

Producto: Foro permanente de discusión y consulta.

Valor Agregado: Garantía de dinamismo y participación ciudadana.

5.2.3.5. Subsistema: Monitoreo y Evaluación.

Movimientos: Proceso continuo de seguimiento y evaluación del Control

interno.

Producto: Informe de resultados.

Valor Agregado: Comunicación por parte de la C.G.R., a la sociedad sobre los

resultados de la gestión a nivel país.

Ordenamientos y Subsistemas que conforman la Propuesta de control Preventivo.

Fuente: Elaboración Propia.

Equilibrio y Legalización

Idoneidad

Transparencia y rend c ón de

cuentasGarantía a favor

del Estado

Organización

Funcional

Estructural

Capacitación

Participación y Acompañamiento

Debate

Organización de los

Actores

Actos Declarados

Sistemas de Información

Institucional

Jur dico

SEVRIComunicación

y consulta

Monitoreo y evaluación

ControlPreventivo

1° Ordenamiento 2° Ordenamiento

3°O

rde

na

mie

nto

4°

Ord

en

am

ien

to

306

5.2.4. Validación de la Propuesta.

Una vez estructurada la propuesta, la misma se presenta a un grupo de expertos

para su discusión, análisis y posterior validación, ejerció que se realizó el 03 de abril de

2014, del coloquio presentado se obtuvieron las siguientes observaciones.

Tabla No. 20. Observaciones realizadas a la propuesta, por los validadores.

Nombre

Observaciones

Dr. Roger Méndez Benavides.1/ Aprobado. Sin indicaciones.

Dr. Daniel Flores Moraf.2/ 1. Aprobado. Con las siguientes indicaciones. 2. Reúne las dimensiones necesarias para una propuesta

hacia el control preventivo, para un modelo de política pública en materia de control interno.

3. ¿Cómo se debe gestionar cambios en la Ley de la Contraloría General de la República?

4. ¿Cómo se pueden solicitar cambios en la Constitución Política?

5. Una gran dificultad es la que conlleva quitarles poder a los políticos y a los Diputados, al Gobierno Central, a la Corte y a los Sindicatos.

6. Hay modelos en algunos otros países. Parece muy interesante la participación ciudadana en la toma de decisiones.

7. Se puede percibir como exceso de control, supervisión de la gestión de los demás. Afinar bastante la valoración de la personalidad.

Dr. Carlos Cortés Sandí.3/ 1. Aprobado. Con las siguientes indicaciones. 2. Estructura muy atinada a la propuesta. Educación de la

sociedad, establecer un plan. 3. Viabilidad, Plan de Acción. ¿Reformas? ¿Caso? 4. ¿Qué es ética? ¿Cómo establecer valoraciones éticas y

jurídicas, valores? 5. Plan de Coordinación. 6. ¿Cómo impulsar plan de riesgos de la Contraloría?

Lic. José Fabio Ramírez Carranza4/ Aprobado. Sin indicaciones.

Fuente: Elaboración con base en las actas de análisis de validación de la propuesta. Notas: 1/ Académico e investigador. Docente de la Universidad de Costa Rica, Universidad Estatal a Distancia, Instituto Centroamérica de Administración Pública, entre otros. 2/ Académico e investigador. Ex catedrático y ex Director de la facultad de psicología laboral de la Universidad de

Costa Rica, durante varios años. 3/ Académico e investigador. Docente de varias instituciones universitarias. 4/ Académico Litigante, Notario Público y Académico.

307

5.2.4.1. Análisis de las indicaciones realizadas por los validadores.

Los cuatro validadores que participaron en el grupo focal, aprobaron el constructo

propuestos, el cual se conforma de: ordenamientos, subsistemas, movimientos, producto

y valor agregado para la sociedad. El Dr. Méndez Benavidez, así como el Lic. Ramírez

Carranza, M.Sc., lo aprobó sin observaciones; en relación con los participantes que

formularon reflexiones, las cuales se pueden apreciar en el Anexo No. 9, a continuación se

analizan las mismas.

En relación con las interrogantes que el Dr. Daniel Flores indica lo siguiente: ¿Cómo

se debe gestionar cambios en la Ley de la Contraloría General de la República? y ¿Cómo se

pueden solicitar cambios en la Constitución Política? Aspectos que coinciden con los

interrogantes el Dr. Carlos Cortés Sandí, en términos de las reformas a los marcos

normativos correspondientes, al respecto se indica:

Entre las características de la democracia en Costa Rica, se tiene, la capacidad de la

sociedad y del soberano en escoger los gobernantes, sea el Presidente de la República,

Diputados de la Asamblea Legislativa, así como cargos municipales, por un período de

cuatro años.

Además se presenta una separación de poderes, a saber: el Legislativo que, en

teoría, presenta la voluntad del Soberano, es el encargado de emitir, modificar y eliminar

las leyes. El Ejecutivo, que junto con la Administración Pública y el marco normativo

vigente, operacionalizan las demandas de la Sociedad y el Poder Judicial, como

administrador de justicia. A este último pertenece la Sala IV o Constitucional, encargada de

interpretar, ante duda o mala aplicación, la Constitución Política de nuestro país.

308

En esa línea de ideas, la iniciativa de nuevas leyes o las reformas de las ya existentes,

las pueden proponer cualquiera de los referidos poderes, además de la sociedad

organizada o ciudadanos que así lo considere, ante la Asamblea Legislativa147. En este

punto, la idea es exponer a los representantes de la Contraloría General de República, la

propuesta, además de los colegios profesionales de: Contadores Públicos, Ciencia

Económicas, además del Instituto de Auditores Internos, a efecto de generar, discusión,

análisis y consenso.

En el caso de una reforma a la Constitución Política, es más complejo, ya que, ésta

representa de manera macro el sistema normativo de origen y los cambios se dan ante

calificada excepción y en el marco de lo que han llamado los especialistas en Derecho, ante

el “Poder Constituyente”148. Sin embargo, el ciudadano común y la sociedad organizada,

desde hace varios años, han venido encubando, a partir de su percepción de los abusos en

los servicios públicos y de la falta de oportunidad y efectividad de la Administración Pública,

la necesidad de exigir a los actores políticos la activación de esta alternativa. Por ello, la

importancia de la presente propuesta radica en un proceso de análisis y discusión, con el

fin de sensibilizar a la Sociedad sobre los factores contenidos en el constructo.

El Dr. Flores Mora expone la dificultad que conlleva quitarles poder a los políticos y

a los Diputados, al Gobierno Central, a la Corte y a los Sindicatos. En ese sentido, se debe

recordar que los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, según lo

establece el artículo No. 11 de la Constitución Política, es decir, no pueden atribuirse

facultades que la ley no les concede.

147No obstante, esto requiere de una solicitud formal, acompañado del respectivo proyecto, es decir, la nueva legislación

o las reformas propuestas a la ley específica. Dicha iniciativa a lo interno del Poder Legislativo se asigna un número de expediente y pasa por un proceso de análisis para sus dictaminarían, de ser positivo el mismo, pasa al plenario para sus discusión. 148Posee varias modalidades: El originario o fundador que surge cuando se rompe el orden constitucional. El poder derivado, entre él: El Poder de Reforma General a la Constitución entendiéndose como tal la modificación total o de partes vitales de la Constitución. Dr. Humberto May. (Revista Parlamentaria, agosto, 2003, Volumen 11, No. 2. p. 283)

309

No obstante lo indicado, es válida la preocupación externada por el Dr. Flores Mora,

ya que, son actores que pueden generar conflicto ante el riesgo de no continuar en su zona

de confort y poder, ostentando beneficios y privilegios que no son comunes para el resto

de funcionarios públicos. Aquí es expandir la idea de que el bien particular no puede estar

sobre el bien común.

Por otra parte agrega el Dr. Flores Mora, que es muy interesante la participación

ciudadana en la toma de decisiones, y que se ha desarrollado, ese modelo, en otros países.

La participación o activismo ciudadano 149 , se base en: integración, organización y

cooperación, a efecto de obtener beneficios colectivos, lo que conlleva a que realmente la

Sociedad se sienta parte activa de las alternativas de análisis y solución , así como de las

decisiones que influyen en el país, no dejándolo de manera exclusiva a actores políticos o

de gestión.

Esta visión se ha desarrollado en: La Junta de Administración de Andalucía, España,

que junto con lo que denominan observatorio para la mejora de los servicios públicos,

habilitan espacios de entendimiento y mejora. Otro ejemplo se presenta en el

Ayuntamiento de Madrid España; de igual forma este tema se desarrolla de manera amplia

en los países nórdicos.

Finalmente, el Dr. Flores Mora, establece la necesidad de afinar el tema de la

personalidad, referido a la lista de chequeo se propone aplicar a los funcionarios públicos,

nombrado por régimen de mérito, escogencia popular o designación política. Al respecto

indica que el tema de la personalidad es complejo, por lo que, al momento de la aplicación

de este instrumento, se deberá conformar un equipo de expertos para la aplicación

científica de la lista de verificación de la idoneidad del servidor público, y con ello, mejorar

149Implica un derecho, un deber y se conforma en un mecanismo de equilibrio y fiscalización ante la función pública. Se conforma en un control ciudadano que fomenta y tiene un impacto en la transparencia y rendición de cuentas. Configura una característica del buen gobierno, que permite la opinión, criterio y comunicación pública de la colectividad.

310

en forma continua dicho instrumento con base en la experiencia y resultados que vaya

dando con el tiempo.

Con respecto a las observaciones que formuló el Dr. Carlos Cortés Sandí, en primera

instancia y por tratarse de una propuesta de carácter macro que conlleva varios tópicos,

como especial importancia establecer un plan de educación dirigido a la sociedad. En esa

línea de ideas, es totalmente acertado el aporte hecho a través de la propuesta y en tal

caso se plantea, coordinar con el Ministerio de Educación Pública y la Contraloría General

de la República un programa de información, sensibilización y formación dirigido a

estudiantes de primer y segundo ciclo, a efecto de formar valores en el campo de control,

transparencia y rendición de cuentas, con el fin que al momento que dichos individuos se

incorporen a la fuerza laboral observen estas materias como parte de su quehacer natural.

De igual forma, coordinar con el Ministerio de la Presidencia, campañas de

información y sensibilización dirigida a la ciudadanía sobre la materia en análisis. Además

de desarrollar procesos de capacitación, a cargo de instituciones como el ICAP y las

universidades, obligatorias para los funcionarios públicos.

De seguido, el Dr. Cortés, establece la importancia de ¿cómo se desarrollará la

viabilidad de la propuesta? La viabilidad posee un componente político y de gestión, lo que

requiere el marketing de la propuesta en ese nivel. En el Anexo No. 10, se puede observar

una carta dirigida al Presidente Electo Lic. Luis Guillermo Solís Rivera, así como a los

diputados oficialistas, donde se le solicita una audiencia para exponer la propuesta. De

forma posterior, se formulará un Plan de Implementación.

Por otra parte, el Dr. Cortés, se pregunta sobre ¿qué es ética?, ¿cómo establecer

valoraciones éticas y jurídicas sobre la materia del control preventivo? Al respecto, Alberto

Bejarano en su artículo “Ética de urgencia”, indica que sin duda el problema más

importante que enfrentamos como sociedad no es ya el económico o el político, sino el

311

ético, en lo público y lo privado. De esto Costa Rica no se escapa (p. 18 del presente

documento). En ese sentido la ética se convierte en una esencia del individuo, de

Administración Pública y de las organizaciones (familia, instituciones, entre muchas otras),

que guían su actuar.

Ahora bien, las valoraciones éticas, jurídicas y la caja de valores que un candidato a

un cargo público posea, son ejercicios que deben desarrollar expertos, mediante los

instrumentos que ellos consideren a saber: verificación de antecedentes, evaluación

mediante pruebas específicas (psicológicas y laborales), entre otros.

Finalmente, presenta el debate de ¿cómo impulsar plan de riesgos de la Contraloría?

El marco normativo de control interno vigente (Ley General del Control Interno. No. 8292

y las normas de control emitidas por la Contraloría) establecen la obligación de las

organizaciones del Sector Público de contar con un Sistema de Valoración de Riesgos

institucionales. Sin embargo, a nivel de todo el sector público no existe un sistema

integrado de esta naturaleza, es decir, que conforme un mapa de riesgos transversal y

horizontal del Estado costarricense, aspecto que por afinidad debiera ser implementado,

desarrollado y mantenido por la Contraloría, en consecuencia, dicho tema debe

convertirse en una prioridad país, pues permitirá la identificación de riesgos que son

manifiestos en diferentes sectores e instituciones, y así conformar, a partir de la de

tipificación de las causa, una estrategia para su eliminación o mitigación.

5.3. Recomendaciones

A partir de los hallazgos, las conclusiones y la propuesta presentada, se exponen las

siguientes recomendaciones:

5.3.1. A la ciudadanía en general.

312

5.3.1. Presentar como parte del proceso de viabilidad de la propuesta, la

investigación al: Presidente de la República, Procurador de la Ética, Contralora

General de la República, Defensor de los habitantes y Diputados de la Asamblea

Legislativa.

5.3.2. Al Señor Presidente Electo de la República.

5.3.2.1. Establecer las gestiones correspondientes ante el Tribunal Supremo de

Elecciones, a efecto de convocar a la sociedad costarricense a un proceso

consultivo popular (referéndum), con el fin de establecer el clamor del

Soberano, en torno a la convocatoria de una Asamblea Constituyente. Lo

anterior a efecto de actualizar nuestra Carta Magna, al contexto actual (espacio

/ tiempo).

De forma paralela, promover espacios públicos con el fin que los diferentes

sectores de la sociedad y los ciudadanos en general presente temas a ser

analizados y debatidos, como por ejemplo: la injerencia de la Asamblea

Legislativa, en el nombramientos de cargos específicos.

En su lugar, constituir "Juntas de Ciudadanos" responsables de: dirigir el

proceso de reclutamiento, selección y nombramiento. Recibir, estudiar y

analizar denuncias contra los designados, desestimarla o establecer acción de

revocatoria contra el nombramiento del funcionario designado.

5.3.2.2. Desarrollar un programa de espacios públicos para el análisis y discusión del

tema de control interno, transparencia y rendición de cuentas, y de relevancia

nacional. Espacios que fomente la deliberación, periódica, inclusiva y

vinculante, como elemento de acción colectiva que incida en las decisiones

administrativas y políticas. Red de acción ciudadana en temas país.

313

5.3.3. A las Señoras y Señores Presidentes de los Poderes de la República, incluido

las Señoras y Señores Magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones.

5.3.3.1. Conformar una Comisión Inter Institucional que dictamine toda la

normativa que ha perdido vigencia, o que su aplicación es deficiente, sea

por falta de recursos o de publicidad de la misma.

5.3.3.2. Designar en las organizaciones que conforman el respetivo poder, una

dependencia encargada de velar por la revisión y actualización del marco

normativo en materia de control que le rige y proponer al superior, las

actualizaciones y cambios necesarios.

5.3.3.3. Instaurar un grupo de trabajo encargado de promover un proyecto de

reestructuración del Ministerio de Planificación Nacional y Política

Económica, a efecto de dotarlo de independencia organizacional,

funcional y de criterio, del Poder Ejecutivo.

El objeto es convertir a dicha cartera en una institución sin injerencia

política, con el fin de que ésta visualice las necesidades reales de la

Sociedad y definir qué hacer, mediante un “Plan Nacional de Desarrollo

de Estado”.

Dicho proyecto podrá encausarse en dos vías: Una separación total de la

referida organizacional del Poder Ejecutivo o que la misma tenga relación

con dicho poder, pero con la referida independencia.

5.3.3.4. Ordenar a las organizaciones públicas que conforman los respectivos

poderes, un estudio encausado a determinar la duplicidad de funciones

y procesos que poseen excesos de trámites, con el fin ordenar el aparato

público, así como la simplificación en los trámites en el servicio público:

314

efectividad (eficiencia y eficacia), oportunidad y pertinencia en el

servicio.

5.3.3.5. Ordenar a los jerarcas de las organizaciones que conforman el respectivo

poder, formular, implementar y desarrollar, una estrategia de

capacitación de corto, mediano y largo plazo, dirigida a informar,

sensibilizar y capacitar al funcionario en los temas de control interno,

transparencia y rendición de cuentas, ética en las organizaciones públicas

y valores.

5.3.3.6. Ordenar a los jerarcas de las organizaciones que conforman el respectivo

poder, la implementación de una estrategia tendiente a desarrollar

aquellos factores: administrativos, orgánicos y funcionales, que la

investigación demostró que permiten el crecimiento del control interno

en las instituciones, entre los que se cita: Conjunto de Valores

Compartidos. Proceso de Información, Sensibilización, Capacitación,

Compresión y Aprendizaje. Apertura al cambio. Participación y consenso.

Compromiso individual y Colectivo. Rumbo a seguir y definición de

acuerdos. Proceso metodológico. Proceso de toma de decisiones

riguroso y transparente. Diálogo y discusión. Apoyo del Jerarca.

Desarrollo de una atmosfera de confianza y dotación de recursos

5.3.4. A la Señora Contralora de la República.

5.3.4.1. Convocar a las asociaciones profesionales en el campo de la Fiscalización,

Auditoría y Control Interno, con el fin de establecer espacios para el

debate de la misma. En especial en aquellos tópicos que le son

específicos a su campo de desarrollo. Lo expuesto con el propósito de

315

llevar a la práctica la política pública en control preventivo, como

complemento de la Ley de Control Interno.

5.3.4.2. En coordinación con representantes del Colegio de Contadores Públicos

y el Instituto de Auditores Internos, constituyan una comisión encardada

de analizar y dictamina la reforma del artículo No. 25 de la Ley General

de Control Interno, en lo referente establecer la factibilidad y viabilidad

de trasladar la dependencia funcional, orgánica y salarial de las

Auditorías Internas, con el Ente Contralor.

5.3.4.3. Implementar y desarrollar una división que se dedique a la investigación,

evaluación, desarrollo e innovación en la materia del control y afines en

la Administración Pública. Entre las funciones que esta dependencia

deberá desarrollar, se cita:

a) Actualización permanente sobe la materia a nivel internacional, que

permita el estudio, análisis y tropicalización de experiencias externas

en nuestro medio.

b) Revisión periódica del marco normativo de control interno.

Presentando ante el Contralor General las propuestas de actualización

que se ajusten a las demandas del entorno.

c) De ser modificaciones a la Ley General de Control Interno, formular el

proyecto de reforma correspondiente para ser presentado a la

Asamblea Legislativa.

d) Abrir espacios de análisis y debate sobre los temas a revisión

(audiencias públicas), con el fin valorar propuestas factibles.

e) Desarrollar una metodología que permita a la Contraloría contar con

un Sistema Integrado de Riesgos del Sector Público.

f) Otras que se consideren.

316

5.3.4.4. Ejecutar un estudio, que permita identificar en la Administración Pública,

organizaciones con funciones: duplicadas y sobrepuestas, o que ya no

cumplen con el fin público, sea por ineficiencia o porque la necesidad que

dio su origen no existe en la actualidad e identificar áreas (necesidades)

no cubiertas que requieren de atención y recomendar lo procedente a

las Señoras y Señores Presidentes de los Poderes de la República.

5.3.4.5. Realizar los estudios orientados a establecer distorsiones como:

discrecionalidad en los actos públicos, o la invocación de secreto en la

función pública, con el disminuir la impunidad, el ocultismo y los

privilegios en la Administración Pública.

5.3.5. Al Señor Ministro de Educación Pública.

5.3.5.1. Presentar un programa de información, sensibilización y formación

dirigido a estudiantes de primero y segundo ciclo, a efecto de formar

valores en el campo de control, transparencia y rendición de cuentas, con

el fin que al momento que dichos individuos se incorporen a la fuerza

laborar vean estas materias como parte de su quehacer natural.

5.3.5.2. Formule una reforma a la Ley General de Administración Financiera y

Presupuestos Públicos No. 8131. En el sentido de solicitar, a los puestos

de elección popular y designación política, rendir garantía a favor del

Estado, pero de forma proporcional a su jerarquía, responsabilidad y

deberes.

5.3.6. Al Director General del Servicio Civil.

317

5.3.6.1. Formular y presentar al Señor Presidente de la República, un proyecto

de unificación de los distintos regímenes de empleo del sector público

costarricense, que incluya un capitulo referente a los puestos de elección

popular y designación política y de manera especial el proceso de

evaluación a que deberán estar sujeto, en especial aquellos puestos de

jerarquía. Lo anterior, con el propósito de estandarizar y profesionalizar

la función pública.

5.3.6.2. Implementar y desarrollar el proceso de certificación del empleado

público, incluidos los puestos de elección popular y designación política,

estructurado en la presente investigación, con el fin de establecer la

idoneidad de la persona en la función pública, en temas como: ética,

control interno, transparencia y rendición de cuentas, así como su

capacidad de gestión en la Administración Pública.

5.3.7. A las Autoridades del Instituto Centroamericano de Administración Pública.

5.3.7.1. Desarrollar y presentar a las Señoras y Señores Presidentes de los

Poderes de la República, un programa de información, sensibilización,

capacitación, formación, actualización y especialización, dirigido al

funcionario público de carrera, designado por elección popular o de

manera política, en temas como: Administración Pública, control interno,

ética y valores, transparencia y rendición de cuentas, entre otros.

318

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