INSPECCCION LABORAL-USAID

7/22/2019 INSPECCCION LABORAL-USAID

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SISTEMATIZACINDE DIRECTIVAS YLINEAMIENTOS ENMATERIA DE

INSPECCIN DELTRABAJO

INFORME FINAL

Teresa Torres


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SISTEMATIZACIN DE DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOSEN MATERIA DE INSPECCIN DEL TRABAJO

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14/07/2011

FACILITANDO COMERCIO es un Proyecto de la Agencia de los

Estados Unidos para el Desarrollo Internacional


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Ha sido producido gracias al apoyo del puebloamericano a travs de la Agencia de los EstadosUnidos para el Desarrollo Internacional USAID, enel marco de la implementacin del Proyecto

Facilitando Comercio.

El contenido de este documento es deresponsabilidad de los autores y no necesariamenterefleja el punto de vista de USAID.

SISTEMATIZACI N DE

DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOSEN MATERIA DE INSPECCINDEL TRABAJO

INFORME FINAL


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INTRODUCCIN.................................................................................................... 4I. MARCO GENERAL ............................................................................................ 51.1. La inspeccin del trabajo: fines e importancia ................................................... 51.2. Reforma normativa e implicancias ....................................................................... 5II. SISTEMATIZACIN DE LAS DIRECTIVAS Y LINEAMIENTOSAPLICABLES A LA INSPECCIN DEL TRABAJO ............................................. 92.1. Revisin y anlisis de los instrumentos normativos aplicables al procesoinspectivo ........................................................................................................................... 92.2. Organizacin de los instrumentos normativos por ejes temticos y materias. 152.3. Lecciones aprendidas ......................................................................................... 20III. ELABORACIN DE PROPUESTA DE DIRECTIVAS GENERALES POREJES Y MATERIAS IDENTIFICADOS ................................................................. 213.1. Proyectos de Directivas Generales .................................................................... 213.2. Proyectos de Informes sustentatorios ............................................................... 233.3. Proyectos de Resoluciones Directorales .......................................................... 243.4. Documentos con informacin de carcter orientador ...................................... 25IV. RECOMENDACIONES FINALES ................................................................ 26BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................... 28ANEXOS ................................................................................................................ 29

Contenido


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INTRODUCCIN

El Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (en adelante MTPE) viene impulsando, en

concordancia con la poltica pblica de promocin del cumplimiento de los derechos laborales, laestrategia de reforzamiento y ampliacin de la cobertura del mecanismo de supervisin delcumplimiento de las normas laborales1.

En el marco de la implementacin de la indicada estrategia, la Direccin General de Inspeccin deTrabajo (en adelante DGIT) del MTPE, con el apoyo del proyecto USAID/Facilitando el Comercio2,viene desarrollando una serie de acciones a fin de promover el cumplimiento de la normativalaboral a travs del fortalecimiento del Sistema de Inspeccin de Trabajo.

En ese contexto, se contrat la consultora Sistematizacin de Directivas y Lineamientos enmateria de Inspeccin del Trabajo, la cual tiene por objeto revisar, analizar y sistematizar loslineamientos tcnicos y directivas aplicables al proceso inspectivo, con la finalidad de ordenarlospor temtica y en concordancia con el ordenamiento vigente; lo cual servir como insumo para laelaboracin de los proyectos de Directivas correspondientes, conforme a los requisitosestablecidos en la normativa aprobada por la DGIT para tal efecto. Los objetivos especficos de laconsultora son:

1. Revisar y analizar las directivas y lineamientos tcnicos aplicables al Sistema deInspeccin de Trabajo proporcionados por la DGIT.

2. Organizar la referida normativa por ejes temticos y materias, identificados en coordinacincon la DGIT.

3. Elaborar, en coordinacin con la DGIT, los proyectos de directivas generales por materiaso temas identificados, de acuerdo a la normativa aprobada para tal efecto.

El presente Informe est organizado en cuatro partes. En la primera parte se presenta el marcogeneral relativo a la inspeccin del trabajo y a la reforma normativa de la que fue objeto en el ao2006 mediante la aprobacin de la Ley N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo y suReglamento aprobado mediante D.S. N 019-2006-TR. En la segunda parte se incluyen losaspectos relativos a las actividades realizadas como parte del proceso de sistematizacin de losinstrumentos normativos aplicables a la inspeccin, los resultados de dicho proceso, as como laslecciones aprendidas. En la tercera parte se incluye la informacin relativa al proceso deelaboracin de los proyectos de Directivas Generales, los cuales se han formulado sobre la basede la informacin sistematizada; y por ltimo, se incluyen las recomendaciones.

1Plan Estratgico del MTPE 2006-2011. En:http://www.mintra.gob.pe/archivos/file/transparencia/PLAN_SECTORIAL_MTPE_2006_2011.pdf2El proyecto tiene como objetivos: i) incrementar la capacidad del Per para aplicar el Acuerdo de Promocin Comercial Per EstadosUnidos (APC) y facilitar as el libre comercio, eliminando restricciones al comercio y a las inversiones; e ii) incrementar la competitividaddel sector privado en la regin andina mediante el fortalecimiento de capacidades en los pases andinos.


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I. MARCO GENERAL

1.1. La inspeccin del trabajo: fines e importancia

La inspeccin es una funcin pblica de la administracin de trabajo cuyo objetivo principal esgarantizar el cumplimiento de la legislacin laboral, a fin de lograr condiciones de trabajo y empleodecentes3, por lo que su fortalecimiento constituye un objetivo esencial para asegurar laproteccin laboral y la prevencin y solucin de conflictos de trabajo.

La importancia de la inspeccin del trabajo a nivel mundial se ve reflejada entre otros, a travs de:

i) La accin promotora de la Organizacin Internacional del Trabajo (en adelante OIT),principalmente a travs del Convenio N 81, relativo a la inspeccin del trabajo en laindustria y el comercio; en el cual se establece la obligacin de mantener un sistemade inspeccin encargado de velar por el adecuado cumplimiento del ordenamientojurdico laboral que garantice la proteccin de los derechos de los trabajadores (Arts.

1 y 3); y de establecer un procedimiento sancionador para reprender las conductascontrarias al ordenamiento, por cuyo cumplimiento deben velar los inspectores detrabajo (Arts. 17 y 18)

ii) Las reformas en los sistemas de inspeccin, las cuales se vinculan a los cambiosproducidos en la organizacin del trabajo y en la legislacin sustantiva y procesal deltrabajo, la apertura de los mercados y economas nacionales; as como alcrecimiento de nuevas tecnologas, nuevos riesgos laborales, entre otros, en uncontexto de globalizacin4.

iii) Las obligaciones asumidas en los acuerdos comerciales incluidos en los Tratados deLibre Comercio, en los que el Estado se compromete, entre otros, a respetar losderechos laborales fundamentales y garantizar la aplicacin de la legislacin laboral;constituyendo la inspeccin del trabajo -dados los fines que persigue- uno de losmecanismos centrales para el cumplimiento de dicho compromiso.

1.2. Reforma normativa e implicancias

La relevancia adquirida por la inspeccin del trabajo en la poltica del Estado se expresa, entreotros, en la reforma normativa de la que fue objeto en el ao 2006, a travs de la aprobacin de laLey N 28806, Ley General de Inspeccin del Trabajo5 (en adelante la LGIT) y su Reglamento,

aprobado por D.S. N 019-2006-TR6

(en adelante el Reglamento)Entre los aspectos centrales establecidos por la LGIT cabe sealar:

3OIT. La Inspeccin del Trabajo, lo que es y lo que hace. Gua para los trabajadores. Programa sobre administracin e inspeccin detrabajo. p. 14-154Garca Granara, Fernando. Alcances y Lmites de la Inspeccin del Trabajo. Los criterios para el ejercicio de las facultades deinspeccin en el Per. Ponencia presentada en el Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de laSeguridad Social. PDTSS 2006, pgina 297.5Vigente desde Octubre del 2006.6Modificado por Decretos Supremos Ns. 019-2007-TR, 009-2008-TR, 016-2010-TR y 004-2011-TR.


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a) Crea el Sistema de Inspeccin del Trabajo (en adelante el Sistema de Inspeccin),como un sistema nico, polivalente e integrado, constituido por un conjunto de normas,rganos, servidores pblicos y medios que contribuyen al adecuado cumplimiento dela normativa laboral; y regido por un conjunto de principios ordenadores (Arts. 1, 2 y18);

b) Establece como finalidades de la inspeccin del trabajo; i) la vigilancia y exigencia delcumplimiento de las normas del orden sociolaboral, y ii) la orientacin y asistenciatcnica a empresas y trabajadores, a efectos de promover el cumplimiento de lasnormas laborales (Art. 3);

c) Atribuye la Autoridad Central del Sistema de Inspeccin a la DGIT7(Art. 19);

d) Establece que la funcin inspectiva descansa sobre los Supervisores Inspectores,Inspectores del Trabajo e Inspectores Auxiliares quienes estn regidos por el principiode unidad funcional; y confiere una gama de facultades y prerrogativas para elejercicio de dicha funcin (Arts. 1, 5 y 6);

e) Distingue entre i) las actuaciones de orientacin, que son las diligencias iniciadas deoficio o a solicitud de los trabajadores o empleadores para orientarlos o asesorarlossobre el cumplimiento de la legislacin laboral (leyes y reglamentos); y ii) lasactuaciones inspectivas, que son las diligencias iniciadas de oficio, previas alprocedimiento sancionador, para comprobar si se cumple la legislacin laboral y de serel caso, adoptar las medidas que correspondan (Arts. 1, 10, 12)

f) Reconoce la naturaleza especial del procedimiento administrativo sancionador enmateria laboral, el cual se inicia siempre de oficio y se dirige a la presentacin dealegaciones y pruebas, en su descargo, por los sujetos identificados como

responsables de la comisin de infracciones (Arts. 1, 43 y 45)La introduccin de los referidos aspectos en la legislacin nacional ha implicado en la prctica:

a) La adecuacin del ordenamiento peruano en materia de inspecciones a las directricesde la OIT8, especialmente al Convenio N 81 OIT; relativo a la inspeccin del trabajoen la industria y el comercio9; convirtindose en una poltica pblica en materia laboral.

b) La concepcin de la inspeccin como sistema representa un cambio trascedente deenfoque, el cual apunta a la integracin en su funcionamiento, integracin que opera anivel administrativo, de procedimientos y tcnico (carcter multidisciplinario)10; por loque el diseo e implementacin de medidas para su fortalecimiento requiere de un

enfoque integral de los diferentes elementos que inciden en su funcionamiento.c) La distincin entre la etapa de la actuacin de la inspeccin del trabajo y la de

procedimiento administrativo sancionador evidencia, entre otros, que la labor

7Denominacin vigente en aplicacin del artculo 16 de la Ley N29381, Ley de Organizacin y Funciones (LOF) del Ministerio deTrabajo y Promocin del Empleo8Toyama Miyagusuku, Jorge. Fiscalizaciones Laborales y Debido Proceso Administrativo Ponencia presentada en el TercerCongreso Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. PDTSS 2006, p. 342.9Ratificado mediante Resolucin Legislativa N 13284 (01.02.1960)10Garca Granara, F. Ibid. pp. 293-294


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inspectiva no es policiaca ni de sancin inmediata, sino que permite, una vezdetectada la infraccin, que esta sea remediada en un plazo determinado, a fin de quese d un cabal cumplimiento de la normativa laboral, lo cual constituye el fin de lainspeccin.11

d) El reconocimiento de mayores facultades a los inspectores resulta fundamental para elejercicio de la funcin inspectiva y por tanto, para el logro de los fines de la inspeccin;las cuales, ejercidas de manera razonable, debieran constituir una garanta para latutela de los valores constitucionales (debido proceso, derecho de defensa, entreotros)12

e) La independizacin de la fase sancionatoria a travs de la regulacin delprocedimiento sancionador, representa un balance al reconocimiento de ampliasfacultades a los inspectores13, en tanto debe desarrollarse atendiendo a los principiosde debido proceso, as como legalidad, tipicidad, responsabilidad y proporcionalidadde las sanciones, entre otros propios del Derecho Sancionador;14quedando a salvo elderecho del empleador de recurrir en apelacin de lo resuelto en primera instancia y siel resultado sigue siendo adverso, puede cuestionarlo judicialmente a travs delproceso contencioso administrativo.

De lo expuesto, se concluye que el adecuado funcionamiento del Sistema de Inspeccinrequiere de la adopcin de medidas que permitan fortalecer los diferentes elementos que loconforman desde una perspectiva integral, con las dificultades y desafos que ello conlleva enla prctica, considerando el cambio de enfoque introducido por la LGIT.

Uno de dichos elementos es el relativo al desarrollo del marco regulatorio de la inspeccin deltrabajo, a travs de la emisin de instrumentos normativos (directivas, lineamientos,instructivos, entre otros) destinados a contribuir al adecuado desarrollo de las etapas del

proceso inspectivo: i) la actuacin inspectiva y ii) el procedimiento sancionador.

Al respecto, conforme a lo establecido en el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF)del MTPE15, la DGIT, como Autoridad Central del Sistema de Inspeccin, entre otros, formulalas normas nacionales y sectoriales, lineamientos tcnicos, directivas, mecanismos yprocedimientos en materia de inspeccin del trabajo. Asimismo, conforme a lo establecido enel Reglamento16, la DGIT, evala en forma peridica los criterios de aplicacin de las medidasinspectivas, as como el ejercicio de las facultades inspectivas, emitiendo las Directivascorrespondientes o adoptando las acciones correctivas necesarias.

En el marco de lo sealado, la DGIT ha emitido directivas y lineamientos tcnicos a fin deuniformizar la actuacin de los inspectores y dems funcionarios competentes en el desarrollo

11Morales Corrales, Pedro. Primaca de la Realidad, intermediacin laboral y tercerizacin de servicios: su aplicacin en el origen,desarrollo y finalizacin de las actuaciones inspectivas Ponencia presentada en el Tercer Congreso Nacional de la Sociedad Peruanade Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. PDTSS 2006, p. 28212Toyama Miyagusuku, J. Ibid. p.342.13Toyama Miyagusku, Jorge y Augusto Eguiguren Praelli. Jurisprudencia sobre inspecciones laborales. Lima, Gaceta Jurdica, 2009.p.1114 Ciudad Reynaud, Adolfo. El nuevo modelo de inspeccin del trabajo en Per. Ponencia presentada en el Tercer CongresoNacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. PDTSS 2006, pgina p. 33115Aprobado por D.S. N 004-2010-TR, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 21.04.2010. Arts. 57y 58.16Artculo 4del D.S. N019-2006-TR, Reglamento de la LGIT.


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de las etapas del proceso inspectivo. No obstante, de acuerdo a lo establecido en losTrminos de Referencia, se ha identificado la existencia de diferentes instrumentos de la DGITregulando temas comunes al proceso inspectivo, lo cual, podra generar incertidumbre en losmencionados funcionarios, as como en los administrados sujetos a inspeccin, por lo queresulta necesario sistematizar dichos instrumentos en concordancia con el marco normativo

vigente, objeto de la consultora cuyos resultados se desarrollan en el presente Informe.


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II. SISTEMATIZACIN DE LAS DIRECTIVAS YLINEAMIENTOS APLICABLES A LA INSPECCIN

DEL TRABAJO

El proceso de sistematizacin se ha dirigido a ordenar y clasificar los instrumentos normativos(directivas, lineamientos tcnicos, entre otros) aplicables a la inspeccin del trabajo, a fin de contarcon instrumentos uniformes que contribuyan al desarrollo del proceso inspectivo, en concordanciacon el ordenamiento vigente.

Para el logro de dicho objetivo, la metodologa aplicada al proceso de sistematizacin haimplicado la realizacin de las siguientes actividades:

i) Revisin y anlisis de los instrumentos normativos (directivas, lineamientos tcnicos,entre otros) aplicables al proceso inspectivo proporcionados por la DGIT, a fin dedeterminar las materias comprendidas y su clasificacin, la naturaleza de dichosinstrumentos, as como la identificacin de las posibles contradicciones,incongruencias y vacos en concordancia con el ordenamiento vigente.

ii) Organizacin de los instrumentos normativos por ejes temticos y materias,identificados sobre la base de lo establecido en la legislacin vigente y en coordinacincon la DGIT.

A continuacin se presentan los aspectos relativos a la aplicacin de la metodologa desistematizacin a cada una de las actividades antes descritas y los resultados de dicho

proceso.

2.1. Revisin y anlisis de los instrumentos normativos aplicables al

proceso inspectivo

Al respecto, corresponde tener en cuenta los siguientes aspectos:

- Se han revisado los instrumentos aplicables al proceso inspectivo y emitidos por laDireccin Nacional de Inspeccin del Trabajo, (ahora DGIT17) entre los aos 2007 y2010, los cuales forman parte del Compendio Directivas y Criterios Interpretativos en

materia de Inspeccin del Trabajo18, en adelante el Compendio19.

17En el presente documento, cuando se mencione a la DGIT se entender que incluye o se refiere a la DNIT18Direccin Nacional de Inspeccin del Trabajo- MTPE, Segunda Edicin, Lima 2010.19Los documentos antecedentes (Memorandos, Oficios de consulta u otros similares) se han considerado a modo de referencia en elanlisis.


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- Los documentos antes indicados han sido revisados atendiendo a la clasificacintemtica realizada por la DGIT, la cual se deriva del contenido del Compendio. Lostemas o materias comprendidos en el Compendio se indican en el cuadro siguiente:

- El Compendio contiene 17 Directivas y 6 Lineamientos emitidos por la DGIT. No

obstante, se ha identificado adems la existencia de 37 Oficios (30 de ellosCirculares); que contienen pautas aplicables o relativas a las etapas del procesoinspectivo, as como 5 Informes emitidos por la Oficina de Asesora Jurdica y uno porla DGIT, por lo que han sido incluidos en la revisin y anlisis como parte del procesode sistematizacin.

- Asimismo, el Compendio incluye 8 Directivas emitidas por la entonces DireccinNacional de Relaciones de Trabajo (ahora Direccin General de Trabajo), las cualesno incluyen disposiciones directamente aplicables al proceso inspectivo20, sino msbien informacin para conocimiento del Inspector a efectos de facilitar su labor.

- A fin de organizar la revisin y el anlisis de los referidos instrumentos normativos seelabor un formato denominado Ficha de Evaluacin de instrumentos (CompendioDGIT), en el cual se incluye la informacin relativa a los aspectos de fondo(incongruencias, vacos, entre otros) y forma (naturaleza jurdica del instrumento,mecanismo de aprobacin) de cada uno de los documentos materia de revisin.

20En el caso de las Directivas N 004-2009-MTPE-2.11.1, 003-2004-DNRT y 01-2009-MTPE/2.11.1, se puede extraer informacin

general de aplicacin al proceso inspectivo, conforme se aprecia en las Fichas de Evaluacin correspondientes.

Criterios(AIyPS)

Actuaciones

Inspectivas

Procedimiento

Sancionador

PlanReto

Discriminacin

Discapacitados

Libertadsindical

SeguridadySaludenel

Trabajo

Tercerizacinde

serviciose

intermediacinlaboral

Participacinen

utilidades

Sistemaspensionarios

Trabajadores

extranjeros

Transportepblico

Sectortextil

Sectorpesquero

Terminacino

suspensindelvnculo

laboral

Inspectoresdeltrabajo

TOTAL*

Resoluciones

Directorales1 1 2

Directivas

Nacionales6 2 1 6 3 1 1 2 20

Directivas 2 1 1 4

Directivas

Especficas1 1

Lineamientos 1 1 3 1 1 6

Oficios

Circulares10 2 6 1 1 4 1 2 1 1 3 31

Oficios 3 2 1 1 7

Informes 1 1 1 1 2 6

TOTAL 1 19 8 9 1 1 8 8 4 2 1 3 2 2 1 6 5 77

* Considera solo aquellos documentos que no se repiten

Clasificacin de la DGIT

Cuadro N 1: Documentos del Compendio de la DGIT


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El resultado de la revisin y anlisis de los indicados instrumentos se presenta en elAnexo 1, Fichas de Evaluacin de Instrumentos (Compendio DGIT).

Sin perjuicio de la informacin especfica contenida en la Ficha de Evaluacin de cada instrumentoanalizado, se tienen los siguientes resultados:

En cuanto al criterio o criterios de clasificacin de materias: Se verifica que elCompendio agrupa documentos aplicables a la actuacin de la inspeccin del trabajo,organizndolos en apartados referidos a determinadas materias del orden sociolaboral(seguridad y salud en el trabajo; libertad sindical, intermediacin laboral y tercerizacinde servicios; trabajadores extranjeros; trabajadores discapacitados, entre otros) eincluye a su vez, un apartado denominado procedimiento sancionador. No obstante,cuenta adems con un apartado denominado Criterios, referido especficamente a laResolucin Directoral N29-2009-MTPE/2.11.4 (22.05.2009), mediante la cual seaprueba una relacin de quince criterios aplicables a la actuacin inspectiva as comoal procedimiento sancionador.

Adicionalmente, incluye un apartado denominado inspectores de trabajo en el que serecogen documentos relativos al rgimen del inspector (viticos, traslado, control deasistencia, entre otros), y no al desarrollo de las etapas del proceso inspectivo ensentido estricto (actuacin inspectiva y procedimiento sancionador).

Por lo expuesto, no se identifica un criterio claro de organizacin de los instrumentoscontenidos en el Compendio, en tanto se incluye como parte de la seccin relativa a laactuacin de la inspeccin, disposiciones aplicables al procedimiento sancionador, apesar de contar con un apartado especfico en el que se han compilado losdocumentos emitidos relativos a dicho procedimiento. Asimismo, si bien incluye unaResolucin Directoral con un listado de criterios aplicables al proceso inspectivo, estosse circunscriben a temas especficos de cada una de las etapas de dicho proceso y no

se incluye informacin relativa a la base sobre la que dichos criterios han sidopropuestos.

En cuanto a la naturaleza de los documentos: Las pautas o disposicionesaplicables a las etapas del proceso inspectivo estn contenidas no slo en Directivas oLineamientos, sino adems en Oficios Circulares (por ejemplo en el caso de actuacininspectiva en transporte pblico, Plan RETO, procedimiento sancionador, trabajadoresdiscapacitados, entre otros); sin embargo, las normas o lineamientos tcnicos relativosal ejercicio de las facultades inspectivas corresponderan ser formalizados a travs deuna Directiva o Lineamiento y aprobados por la instancia correspondiente21.

Asimismo, se aprecia en algunos casos que, a travs de oficios se adjunta el informeemitido por la Oficina (General) de Asesora Jurdica en el que se absuelve algunaconsulta especfica (condicin de trabajador designado, recargo al consumo enestablecimiento de hospedaje o expendio de comidas y bebidas, entre otros), a fin deque lo dispuesto por dicha Oficina sea aplicado de manera general al desarrollo delproceso inspectivo.

21Lo cual es concordante con lo establecido en los artculos 57y 58 del ROF del MTPE y la disposicin 5.1 de la Directiva General N02-2011-MTPE/2/16, Disposiciones para la formulacin, aprobacin y modificacin de Directivas en la Direccin General de Inspeccindel Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, aprobada mediante Resolucin Directoral N28-2011-MTPE/2/16.


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Por consiguiente, la regulacin de las etapas del proceso inspectivo ha operado a nivelinterno, no slo mediante Directivas o Lineamientos, sino adems en algunos casos atravs de otro tipo de documentos, particularmente mediante Oficios Circulares.

A modo de ejemplo, se presenta en el siguiente Cuadro la informacin relativa a losdiferentes documentos que contienen disposiciones aplicables a una de las etapas delproceso inspectivo: el procedimiento sancionador.

Tipo de

DocumentoDocumento Descripcin Fecha

DirectivasDirect iva N 004-2007-

MTPE/2/11.4

Directiva Nacional que regula la tramitacin del procedimiento sancionador y

medidas complementarias cuando se produzca el desplazamiento fsico del personal

del servicio inspectivo a una jurisdiccin distinta a la de su origen por comisin de

servicios asignada por parte de la Direccin Nacional de Inspeccin del Trabajo

16.11.2007

Lineamientos Lineamiento 013-2008Lineamiento que establece los c riterios tcnicos en la declaracin de nulidad de las

actas de infraccin30.10.2008

Oficio Circular N0021-

2008-MTPE/2/11.4

Establece que i) los Supervisores Inspectores de Trabajo o Directivos que hacen sus

veces debern remitir las actas de infraccin a quienes emitieron las rdenes de

inspeccin en un plazo que no exceda de diez das hbiles a partir de la fecha en

que fueron extendidas, previa confirmacin de que cumplen los requisitos

establecidos por la Ley; y ii) en caso el acta de infraccin tenga errores materiales oaritmticos, los Subdirectores de Inspeccin o los que hagan sus veces, procedern

a la rectificacin en cualquier momento durante el trmite del procedimiento

sancionador.

27.02.2008


2008-MTPE/2/11.4

Aplicacin del literal d) del Artculo 45de la Ley N28806 , relativo a la at ribucin

de los funcionarios competentes en el desarrollo del procedimiento sancionador a

subsanar las deficiencias que puedan darse en la actuacin inspectiva previa.

24.07. 2008


2008-MTPE/2/11.4

Inaplicabilidad de criterio establecido en el ltimo prrafo, punto I, del numeral V de

la Directiva N004-2007-MTPE/2/11.4 (relativo a competencia de la autoridad

administrativa de trabajo en el procedimiento sancionador)

29.10.2008

OficiosOficio N1038-2008-

MTPE/9.1

La notificacin de las cdulas que contienen diversos actos emitidos por las

dependencias del sector ser deber efectuarse en das tiles dentro del horario

estndar de la oficina. Una notificacin fuera de ese horario no resulta invlida, pero

contraviene la buena fe procedimental.

31.10.2008

Resolucin

Directoral

Resolucin Directoral

N29-2009-

MTPE/2/11.4

Aprueba "Relacin de cri terios apl icables en la inspeccin del trabajo" 22.05.2009

PROCEDIMIENTOSANCIONADOR

Oficios

Circulares

Cuadro N2: Documentos de diferente naturaleza regulando aspectos del proceso inspectivo

En cuanto a la aprobacin de las Directivas y los Lineamientos: Se verifica que: i)existe un grupo de Directivas/Lineamientos aprobados mediante ResolucinMinisterial, ii) existe un grupo de Directivas aprobadas mediante Resolucin Directoralde la entonces DNIT (ahora DGIT), iii) existe un grupo de Directivas aprobadas porResolucin de la Direccin Nacional de Relaciones de Trabajo las cuales no regulandirectamente el proceso inspectivo, pero forman parte del Compendio; iv) la mayorparte de Directivas aplicables a la inspeccin del trabajo ha sido compilada sin incluirla Resolucin que las aprueba, no contando con informacin adicional por parte de laDGIT acerca de la existencia o no de la expedicin de la respectiva resolucin en cadacaso.

En el siguiente cuadro se presenta la informacin relativa a directivas y/o lineamientos,respecto de los cuales se verifica la existencia de la correspondiente resolucin deaprobacin:


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Tipo de

ResolucinResolucin Documento Aprobado Descripcin Fecha

Res. Ministerial.

348.2007-TR

Directiva N 005-2007-

MTPE/2/11.4

Lineamiento sobre inspeccin del trabajo

en materia de seguridad y salud enconstruccin civil. 27.12.2007

Resolucin Ministerial

N 055-2009-TR

Directiva Nacional N 002-

2009-MTPE/2/11.4

Determinacin del mbito territorial de las

actuaciones inspectivas.17.02.2009


N022-2008-TR

Directiva Nacional N001-

2008-MTPE/2/11.4

Sancin a aplicar cuando no en entregue el

Boletn Informativo s obre afiliacin a

sistemas pensionarios

16.01.2008


N 055-2009-TR


2009-MTPE/2/11.4

Continuacin de las actuaciones de

investigacin (3er Prrafo del Art. 13 - Ley

N 28806 - 2do Prrafo del Art. 10.1

Reglamento de la Ley N 28806).

17.02.2009


N 003-2009-

MTPE/2/11.4

Modifica el numeral 6.6 de la


2008-MTPE/2/11.4

Esquema procedimental que deber seguir

el inspector en caso de incosistencias en

la informacin brindada por el presunto

empleador

16.01.2009


N 29-2009-

MTPE/2/11.4

Aprueba relacin de criterios

aplicables en la inspeccin

del trabajo

Establece quince (15) criterios aplicables

tanto a las actuaciones inspectivas, como

al procedimiento sancionador.

22.05.2009

Resolucin

Ministerial

Resolucin

Directoral

Cuadro N 3: Directivas o Lineamientos aprobados mediante Resolucin

Al respecto, corresponde sealar que se tiene conocimiento de la ResolucinMinisterial N 022-2009-TR (27.01.2009)22, a la que hace referencia la R.M. N085-2009-TR. Conforme a lo indicado por esta ltima, en la primera se dispuso que lasdirectivas normativas que emitan los rganos de lnea de mbito nacional del Ministerio de

Trabajo y Promocin del Empleo () debern ser visadas por el Director Nacional del

sector correspondiente y por el Director General de la Oficina de Asesora Jurdica, contarn

con la conformidad del Vice Ministro del Sector y posteriormente sern aprobadas por el

Ministro de Trabajo y Promocin del Empleo mediante la respectiva Resolucin Ministerial...

Por tanto, se identifica falta de uniformidad en el mecanismo de aprobacin de algunasDirectivas y Lineamientos, y falta de informacin con relacin a la existencia del acto(resolucin) de aprobacin de la mayora de dichos instrumentos normativos.

En cuanto a la modificacin de las Directivas y/o Lineamientos: En algunos casosla modificacin de una Directiva ha operado a travs de un Oficio Circular (DirectivasN 004-2007-MTPE/2.11.4, N 008-2008-MTPE/2.11, entre otras). En el resto decasos, se observa que la mayora de Directivas y Lineamientos no han sido materia demodificacin desde su aprobacin.

En cuanto a la vigencia de las Directivas y Lineamientos: Se verifica que: i)algunas Directivas se encuentran desactualizadas (intermediacin laboral,

tercerizacin de servicios), debido a que el marco regulatorio general de las materiascomprendidas fue modificado con posterioridad a la emisin de las respectivasDirectivas, y que ii) algunos Lineamientos ya no se encuentran vigentes, ya que sedieron en el marco de operativos especficos (Lineamientos N 001 y 002-2008)

22 No se ha tenido acceso a dicha Resolucin (no se encuentra en el Sistema Peruano de Informacin Jurdica ni en el portalinstitucional del MTPE, y el texto no fue publicado en las Normas Legales de El Diario Oficial El Peruano)


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Por consiguiente, corresponde: i) actualizar la normativa en concordancia con elordenamiento vigente en el marco de un proceso participativo en el que intervenganlos inspectores de trabajo, a fin de aprovechar la experiencia de los mismos y contarcon la validacin de dichos proyectos por quienes deben aplicarlos, y ii) extraer de lasdirectivas o lineamientos que ya no se encuentran vigentes aquellas disposiciones que

puedan resultar de aplicacin general al desarrollo del proceso inspectivo. En cuanto al desarrollo incluido en los instrumentos: Se verifica que en algunos

casos las Directivas/Lineamientos repiten disposiciones normativas del Reglamento,normas especficas relativas a las materias identificadas, entre otros (actuacininspectiva en el Sector Pblico, Plan RETO, entre otras), sin incluir el desarrollonormativo de las mismas que correspondera.

Asimismo, se aprecia que algunos Oficios Circulares aclaran o precisan algn aspectode una disposicin especfica (trabajador designado en el caso de trabajadoresextranjeros, clculo de la CTS en el caso del sector pesquero, entre otros).

Por tanto, dada la naturaleza no normativa en sentido estricto de la informacinidentificada en dichos documentos, no corresponde considerarla en la elaboracin delos proyectos de Directivas como resultado del proceso de sistematizacin. Noobstante lo antes indicado, considerando el carcter orientador de parte de dichainformacin, sera recomendable su inclusin en una gua o documento de similarnaturaleza a fin de facilitar la labor de fiscalizacin y el trmite del procedimientosancionador.

En cuanto a las incongruencias y contradicciones: Se verifica principalmente quese han establecido algunas disposiciones sin sustento en la LGIT y su Reglamento,por lo tanto, exceden el marco regulatorio vigente (establecimiento de un plazo nico ymximo para realizar la inspeccin a entidades del sector pblico, obligatoriedad del

ejercicio de la facultad contenida en literal d) del Art. 45 de la LGIT, entre otros)

Asimismo, se verifican incongruencias con relacin a disposiciones especficas de lanormativa laboral (es el caso de la regulacin de la competencia de la autoridadadministrativa de trabajo en el procedimiento sancionador, la cual debe observar loestablecido en el D.S. N 001-93.TR; establecimiento de requisitos en el caso deintermediacin y tercerizacin que no son acordes a la ley de la materia vigente en elmomento en que fueron expedidas las Directivas correspondientes, entre otros).

Un tema adicional es el relativo a la posible existencia de incongruencias o vacos enel propio Reglamento, lo cual excede del objeto de la presente consultora. Noobstante, cabe sealar -a modo de ejemplo- que el artculo 47 del Reglamentoestablece que en el caso de infraccin a la labor inspectiva se aplicarn los criterios degraduacin establecidos en el artculo 38 de la LGIT; sin embargo, ello no sedesprende del texto de dicho artculo (el cual es taxativo).

En cuanto a los vacos: Se verifica, entre otros que: i) en algunos casos no se prevnplazos (especficamente en el desarrollo de actos que ocurren en el marco de laactuacin inspectiva); ii) no se identifica la autoridad competente que apruebe undeterminado acto (por ejemplo en el caso de la participacin de terceros en el marco


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de acciones de apoyo a la labor inspectiva), y ii) en algunos casos no se precisaadecuadamente el alcance de una disposicin especfica, lo cual puede llevar aconfusin (notificacin en horario estndar de oficina).

Sobre el particular, corresponde precisar que la identificacin de vacos se harealizado en el marco de los instrumentos analizados, sin perjuicio de la existencia devacos que puedan determinarse -en el marco de un proceso participativo- con relacinal Reglamento y a la regulacin de determinadas materias, as como a los contenidosespecficos de las mismas, lo cual excede el desarrollo de la consultora.

En cuanto a la tcnica normativa: Se verifica, entre otros que: i) existe duplicidad enla regulacin de algunas materias (libertad sindical, intermediacin y tercerizacin); ii)algunas Directivas establecen un mbito de aplicacin general; no obstante, en elmismo documento se incluye la aplicacin focalizada a ciertos sectores (sin incluirdisposiciones especficas que sustenten dicha inclusin); iii) algunas Directivasincluyen los antecedentes de lo regulado, la justificacin de su aprobacin y enalgunos casos se repiten algunas disposiciones del Reglamento.

2.2. Organizacin de los instrumentos normativos por ejes temticos y

materias.

En esta etapa se procedi a determinar, en coordinacin con la DGIT, el criterio para laidentificacin de los ejes temticos a ser utilizados como marco general para la posteriordeterminacin de materias, con el objeto de ordenar la informacin resultante del anlisis de losinstrumentos al que se hace referencia en el numeral precedente.

En cuanto a la identificacin de los ejes temticos y sobre la base del contenido de los

instrumentos analizados, se propuso como punto de partida considerar a las etapas del procesoinspectivo recogidas en la normativa vigente: i) la actuacin de la inspeccin del trabajo y ii) elprocedimiento sancionador, dada su naturaleza diferente y la existencia de reglas especficas parasu desarrollo, y en tanto se trata de etapas del mismo proceso, las cuales se encuentranarticuladas para el logro de un mismo fin.

En el Grfico de la pgina siguiente se incluye un flujograma que esquematiza las etapas delproceso inspectivo y los pasos ms relevantes comprendidos en cada etapa, conforme a loestablecido en la LGIT y su Reglamento.

Adicionalmente, considerando la existencia de un grupo de documentos agrupados por la DGIT

bajo la categora Inspectores de Trabajo y dado el contenido de los mismos, se plante sutratamiento como un eje temtico adicional relativo al rgimen del inspector de trabajo, enatencin a su naturaleza especfica e independiente de los dos ejes temticos antes indicados.

Identificados los ejes temticos, se procedi a determinar las materias comprendidas en estosconforme se detalla a continuacin:


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i) En cuanto al eje temtico relativo a la actuacin de la inspeccin del trabajo:corresponde indicar que si bien existen disposiciones generales aplicables aldesarrollo de la actuacin inspectiva en cualquier caso (emisin de orden deinspeccin, incorporacin de inspectores, medidas inspectivas, entre otros), seidentifican a su vez, reglas especficas vinculadas a aquellas normas cuyo

cumplimiento debern constatar los inspectores en casos concretos, como porejemplo, la normativa relativa a intermediacin laboral, tercerizacin de servicios,relaciones colectivas de trabajo, seguridad y salud en el trabajo, normas de colocaciny empleo, trabajo de nios, nias y adolescentes, entre otros,23las cuales requieren undesarrollo particular en cada caso.

Por tanto, el eje temtico relativo a la actuacin de la inspeccin del trabajo se puedeorganizar diferenciando entre las disposiciones generales aplicables a la actuacininspectiva en cualquier caso y las materias identificadas sobre la base de las normaslaborales cuyo cumplimiento se verifica y promueve a travs de la ejecucin de dichaactuacin.

23Art. 3 LGIT, relativo a las normas del orden socio laboral cuya exigencia y cumplimiento constituye uno de los fines de la inspeccin.


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Origendela

Actuacin

Inspectiva(AI)de

investigacin

Generacinde

laordende

inspeccin

Emisinde

inf

ormefinal

Se

obstaculizalab

or

inspectiva?

Existen

recomendaciones?

Tipo

demedida

Inspectiva?

Ejecucindela

laborinspectiva

Existeinfraccin?

Notificacinde

recomendaciones

Notificacin

Actade

Infraccin

Si

Si

Si

No

Medida

inspectiva

Paralizacin

Requerimiento

FINdel

Proceso

Inspectivo

Venciel

plazode

descargo?

No

Necesidadde

Diligencias

adicionales?

Ejecucinde

diligencia

Si

Emisinde

Resolucinen

primerainstancia

No

Presenta

Apelacin

Oportunamente?

No

Emisinde

Resolucinen

se

gundainstancia

Actu

acinInspectiva

ProcedimientoSancionado

r

DGITyDRGTPE

Denuncia

Peticindesectorpblico

DecisindelSIT

No

Si

Advertencia

Si

No

Determinacindela(s)

modalidad(es)deAI

Visita

Comparecencia

Comprobacindedatos

Se

Subsan

Emisin

deActade

Infraccin

Si

No

PROCESO

INS

PECTIVO

30dashbilesdesdegeneracindeorden

deInspeccinhastalamedidainspectiva

Sepuede

presentar

quejacontrael

Autoquedeclara

inadmisibleo

improcedente

elrecurso

Fuente:Ley

GeneraldeInspeccindelTrabajoyReglamento

Elaboracin:propia


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ii) En cuanto al eje temtico relativo al procedimiento administrativo sancionador: seidentifican disposiciones de aplicacin general, las cuales pueden organizarse enmaterias atendiendo a los pasos contemplados por la legislacin vigente para el

desarrollo de dicho procedimiento (inicio, trmite, nulidad del acta de infraccin,recurso de apelacin, aplicacin de sanciones, entre otros).

iii) En cuanto al eje temtico relativo al rgimen de los inspectores de trabajo: comoresultado de la informacin revisada y analizada se identifican disposiciones relativas atemas puntuales (control de asistencia, viticos), las cuales pueden organizarse comodisposiciones de aplicacin general, sin perjuicio de la existencia de temas adicionalesrelativos al rgimen del inspector (perfil, remuneracin, desarrollo de capacidades,entre otros) cuyo desarrollo sea parte de un proceso posterior.

Como parte de las actividades realizadas y de la metodologa aplicada se ha elaborado unaMatriz, la cual se presenta en el Anexo 2Matriz de documentos del Compendio de la DGIT vs.ejes temticos y materias propuestas. En ella se muestran las materias que se identifican en losinstrumentos comprendidos en el Compendio que han sido materia de anlisis, y los ejestemticos y materias propuestas como resultado del proceso de sistematizacin.

Sin perjuicio del detalle contenido en la Matriz, de manera general se aprecia lo siguiente:

Los 77 documentos comprendidos en el Compendio contienen pautas, disposicioneso informacin orientadora aplicable al desarrollo del proceso inspectivo, los cualesestn divididos en 17 materias, conforme se muestra en el Cuadro N 1.

15 documentos del compendio de la DGIT tratan ms de una materia (o eje temtico)propuesta (en total 28 veces).

Todas las materias (incluyendo ejes temticos) propuestas son tratadas en ms de undocumento del compendio de la DGIT (en total 76 veces).

Por lo expuesto, la propuesta comprende diferenciar tres (3) ejes temticos (actuacinde la inspeccin del trabajo, procedimiento sancionador y rgimen del inspector deltrabajo). Asimismo, considerando la identificacin de un grupo de documentos decarcter orientador, se propone agruparlos en una categora independiente, conformese aprecia en el cuadro siguiente.


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Al respecto, corresponde precisar lo siguiente:

El eje temtico de Actuacin de la Inspeccin del Trabajo comprende de manera generallas reglas transversales a cualquier actuacin inspectiva (Disposiciones generales o reglastransversales), y se proponen adems 8 materias vinculadas a la normativa laboral cuyocumplimiento debe verificar el inspector de trabajo, las cuales resultan del anlisis de losdocumentos incluidos en el Compendio.

La materia formalizacin de la planilla se ha planteado en atencin a las disposicionesgenerales contenidas en los documentos relativos a la implementacin del Plan RETO. Elloen razn de que se busca contar con materias que se apliquen de manera general en laactuacin inspectiva, sin perjuicio de la aplicacin de disposiciones especficas aoperativos como el denominado Plan RETO, el cual -segn la informacin revisada- tienevigencia hasta fines del ao en curso.

Los temas referidos a la prohibicin de discriminacin en la oferta de empleo ytrabajadores discapacitados se ha agrupado en una sola materia, dada su vinculacin a ladiscriminacin en el empleo, especficamente al inicio de la relacin laboral.

El eje temtico relativo al procedimiento sancionador se ha dividido en tres materias, lascuales se desprenden de la informacin analizada en concordancia con el ordenamientovigente.

La seccin relativa a los documentos que contienen informacin orientadora o facilitadorade la funcin inspectiva ha sido organizada de acuerdo a los aspectos especficoscontenidos en cada documento, a fin de que puedan ser utilizadas como insumo en laposterior elaboracin de una Gua o documento de naturaleza similar.

FormalizacindelaPlanilla

SeguridadySaludenelTrabajo

RelacionesColectivasdetrabajo

Tercerizacindeservicios

IntermediacinLaboral

TransportePblico

Prohibicindediscriminacinenlas

ofertaslaboralesyDiscapacitados

Terminacinysuspensindela

relacindetrabajo

Trmite(competencia,

notificacin)

Infracciones/Sanciones

Nulidad

TrabajadoresExtranjeros(trabajador

designado,

acuerdosdereciprocidad)

ParticipacinenUtilidades

(NotarasyCEsRegiliosos)

SistemasPensionarios(boletn

informativo)

Recargoalconsumoenestablecimientos

dehospedajeodeexpendiodecomidas

ybebidas

Textil(prima)

Pesquero(CTS)

Documentos que precisan u

orientan en:

DisposicionesGenerales(o

transversales)enAI

Actuacin de la Inspeccin del Trabajo Procedimiento

Sancionador

Regimendeinspectores(exclusividad

defuncininspectiva,

registrodecontrol

yasistencia,

viticos)

Materias Materias


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2.3. Lecciones aprendidas

Entre las principales lecciones aprendidas se tienen las siguientes:

Discriminar el tipo de documento a emitir (Directiva, Oficio) considerando la naturaleza ycontenido de la informacin a ser incluida en dicho documento.

Identificar el marco normativo especfico que habilita el desarrollo de disposiciones a travsde Directivas o Lineamientos, a fin de evitar incongruencias o contradicciones con elordenamiento jurdico vigente. En tal sentido, es recomendable que en los casosnecesarios se modifique el marco normativo a fin de no incurrir en incongruencias.

Observar el mecanismo de aprobacin y modificacin de Directivas y Lineamientos,conforme a la normativa emitida para tal efecto.

Observar los aspectos relativos a la tcnica normativa en el proceso de elaboracin de lasDirectivas y Lineamientos.

Mantener actualizada y adecuadamente organizada la normativa interna (Directivas,Lineamientos) aplicable al proceso inspectivo, en concordancia con el ordenamientovigente.

Difundir la normativa interna aplicable al proceso inspectivo a travs del portal institucionaldel MTPE e incluir la normativa laboral actualizada relativa a las materias laborales cuyaverificacin realiza el inspector a travs de la labor de fiscalizacin.

Promover la intervencin de los inspectores en la elaboracin de las Directivas yLineamientos aplicables a la actuacin de la inspeccin del trabajo, a fin de aprovechar suexperiencia y contar con la validacin de quienes aplican o deben aplicar dichas normas.


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III. ELABORACIN DE PROPUESTA DE DIRECTIVASGENERALES POR EJES Y MATERIAS IDENTIFICADOS

Concluido el proceso de sistematizacin, se procedi a la elaboracin de los proyectos deDirectivas Generales sobre la base de los ejes y materias identificados.

3.1. Proyectos de Directivas Generales

a) Se han elaborado en total once proyectos de Directivas Generales: i) un proyecto porcada uno de los ejes temticos identificados; y iii) los ocho proyectos restantescorresponden a las materias identificadas para el caso del eje temtico actuacin dela inspeccin del trabajo, los cuales se aplican en casos concretos referidos a lamateria especfica del orden sociolaboral a ser verificada. La lista de los referidos

proyectos se indica en el siguiente cuadro:

Los proyectos de Directivas Generales antes sealados se incluyen en el Anexo 3 delpresente Informe.

EJE

TEMATICOMateria Proyecto de Directiva

Proyecto de Directiva General para el desarrollo de las Actuaciones de la

Inspeccin del Trabajo

Formal izacin y Registro de

Trabajadores en la Planilla

Proyecto de Direc tiva General para la Ejecuc in de Actuaciones Inspectivas en

materia de Formalizacin y Registro de Trabajadores en la Planilla

Relaciones colectivas de trabajoProyecto de Direc tiva General para la Ejecuc in de Actuaciones Inspectivas en

materia de Relaciones Colectivas de Trabajo

Intermediacin Laboral.Proyecto de Direc tiva General para la Ejecuc in de Actuaciones Inspectivas en

materia de Intermediacin Laboral.

Tercerizacin de ServiciosProyecto de Direc tiva General para la Ejecuc in de Actuaciones Inspectivas en

materia de Tercerizacin de Servicios

Terminac in y Suspensin de la

Relacin de Trabajo

Proyecto de Directiva General para la Ejecuc in de Actuaciones Inspectivas en

materia de Terminac in y Suspensin de la Relacin de T rabajo

Prohibicin de Discriminac in en la

Oferta de Empleo y de Trabajadores

Discapacitados"

Proyecto de Direc tiva General de "Ejec ucin de Actuac iones Inspectivas en materia

de Prohibicin de Discriminacin en la Oferta de Empleo y de T rabajadores

Discapacitados"

Seguridad y Salud en el TrabajoProyecto de "Directiva General para la Ejecucin de la Actuacin de la Inspeccin

en materia de Seguridad y Salud en el T rabajo".

Transporte PblicoProyecto de "Directiva General para la Ejecuc in de Actuaciones Inspectivas en

materia de T ransporte Pblico",

Directiva General que regula la tramitacin del Procedimiento

Administrativo Sancionador

Directiva General relativa al Rgimen del Inspector del Trabajo

ACTUACION DE LA INSPECCION DEL

TRABAJO:

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR:

Cuadro N 5: LISTA DE PROYECTOS DE DIRECTIVAS GENERALES PROPUESTOS

REGIMEN DEL INSPECTOR


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b) La elaboracin de los indicados proyectos de Directivas se ha realizado atendiendo alresultado del anlisis de cada uno de los instrumentos normativos aplicables a lainspeccin y agrupados por ejes y materias, por lo que, en general, se ha apuntado a i)eliminar los problemas de duplicidad, ii) actualizar la normativa interna considerando ala legislacin vigente por materia; iii) identificar aspectos relevantes de aplicacin

general; iv) superar las contradicciones o incongruencias detectadas, v) observar losaspectos relativos a la tcnica normativa, entre otros.

c) Los referidos proyectos de Directivas constituyen un insumo para el proceso deelaboracin de los proyectos definitivos, el cual debe involucrar a los funcionarios queparticipan en las etapas del proceso inspectivo, a fin de aprovechar su conocimientodirecto y experiencia; y a su vez contar con la validacin de los mismos, en tantodichos funcionarios son los que aplican o deben aplicar las Directivas en la prctica.

d) Sin perjuicio del detalle contenido en cada proyecto de Directiva General y en elInforme sustentatorio de cada proyecto, resulta pertinente resaltar lo siguiente:

El proyecto de Directiva General para el desarrollo de las actuaciones de laInspeccin del Trabajo rene las disposiciones generales relativas a dicha etapadel proceso inspectivo, las cuales son aplicables en cualquier caso de ejecucinde la actuacin inspectiva, sin perjuicio de la materia o materias cuya inspeccinse ordene.

El proyecto de Directiva General que regula la tramitacin del ProcedimientoAdministrativo Sancionador recoge las disposiciones generales aplicables altrmite de dicho procedimiento, las cuales se sustentan en su naturalezaespecial, conforme a lo establecido en el artculo 1 de la LGIT. Las materiasidentificadas para este eje se incluyen en el mencionado proyecto, a fin de contarcon un solo instrumento y dada la generalidad del mismo; sin perjuicio de que

como resultado de un proceso participativo de elaboracin y validacin deDirectivas se estime pertinente desarrollar temas especficos en Directivasindependientes.

El proyecto de Directiva General para la Ejecucin de Actuaciones Inspectivasen materia de Formalizacin y Registro de Trabajadores en la Planillarene lasdisposiciones generales aplicables en cualquier actuacin inspectiva cuyafinalidad sea la verificacin del cumplimiento de obligaciones relativas a laformalizacin del personal en la planilla, sin perjuicio de la aplicacin dedisposiciones especficas correspondientes a la ejecucin del Plan RETO, el cual-segn la documentacin revisada- tiene vigencia hasta fines del ao en curso.

Los proyectos de Directivas Generales para la Ejecucin de ActuacionesInspectivas en materia de Intermediacin Laboral y de Tercerizacin de

Servicios, contienen disposiciones actualizadas, concordantes con la legislacinvigente aplicable a dichas materias (para la verificacin de requisitos de forma yde fondo); sin perjuicio de que el contenido de dichosproyectos sea enriquecidomediante un proceso participativo en el que se promueva la intervencin de losinspectores, quienes son los que mejor conocen la problemtica presentada enla prctica en dichas materias y por sectores.


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e) Adicionalmente, resulta pertinente indicar, con relacin al eje temtico correspondienteal rgimen de inspector del trabajo, que inicialmente se haba propuesto un proyectode Gua, denominado Gua relativa al Rgimen del Inspector.

No obstante, corresponde precisar que la definicin de Directiva contenida en laDirectiva General N 02-2011-MTPE-2.1624hace referencia a las normas que se dictan... a fin de establecer los criterios de aplicacin de las medidas inspectivas, ejercicio

de las facultades inspectivas establecidas en las normas generales en materia socio

laboral y, del Sistema Funcional de Inspeccin del Trabajo (el subrayado es nuestro);

por lo que, en tanto el rgimen de inspectores encuadra en el marco general relativo alSistema Funcional de Inspeccin del Trabajo, se procedi a modificar la denominacindel proyecto por Directiva General y observar lo establecido en la Directiva GeneralN 02-2011-MTPE-2.16 para su formulacin.

De otro lado, corresponde sealar que si bien como parte de la sistematizacin seanaliz la informacin correspondiente a la Directiva Especfica N 002-2010-MTPE/2/11.4 Directiva Especfica sobre criterios a seguir para la agregacin o

asignacin temporal de inspectores del trabajo (13.04.2010), el contenido de sta noha sido considerada en la elaboracin del respectivo proyecto de Directiva, dado que,como producto de las coordinaciones iniciales, se hizo de nuestro conocimiento que seencuentra en trmite la aprobacin de un Protocolo aplicable a los casos deagregacin o asignacin temporal de los inspectores.

f) Los once proyectos de Directivas Generales se han elaborado conforme a loestablecido en la Directiva General N 02-2011-MTPE-2/1625, Disposiciones para laformulacin, aprobacin y modificacin de directivas en la Direccin General de

Inspeccin del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, queestablece, entre otros, las disposiciones aplicables a la formulacin y estructura de losproyectos de directivas emitidas por la DGIT.

3.2. Proyectos de Informes sustentatorios

Se ha formulado el proyecto de Informe sustentatorio de cada proyecto de Directiva Generalconforme a lo establecido en la Directiva General N 02-2011-MTPE-2/16, Disposiciones para laformulacin, aprobacin y modificacin de directivas en la Direccin General de Inspeccin del

Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo. En dichos informes se precisa lanecesidad y la procedencia de la aprobacin de cada proyecto de Directiva, de acuerdo a loestablecido en el numeral 6.1.5 de la referida Directiva.

Asimismo, corresponde sealar que si bien no existe un formato de Informe aprobado, se hatomado como referencia el modelo de informe utilizado por la DGIT para la aprobacin de las

24Disposiciones para la formulacin, aprobacin y modificacin de directivas en la Direccin General de Inspeccin del Trabajo delMinisterio de Trabajo y Promocin del Empleo25Aprobada mediante Resolucin Directoral N 28-2011-MTPE/2/16 (08.03.2011)


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Directivas emitidas en el ao 2011,26 incluyndose un acpite relativo al Anlisis, a fin deprecisar el sustento de cada proyecto.

Los indicados proyectos de Informes sustentatorios se incluyen en el Anexo 4 del presenteInforme.

3.3. Proyectos de Resoluciones Directorales

Se ha elaborado el proyectos de Resolucin Directoral para la formalizacin de cada uno de losproyectos de Directivas Generales, en concordancia con lo establecido en el numeral 6.2.2 de laDirectiva General N 02-2011-MTPE-2/16, Disposiciones para la formulacin, aprobacin ymodificacin de directivas en la Direccin General de Inspeccin del Trabajo del Ministerio de

Trabajo y Promocin del Empleo. En tanto no se cuenta con un formato aprobado, se ha tomadocomo referencia el modelo que viene utilizando la DGIT para la aprobacin de las Directivasemitidas durante el ao en curso.

Adicionalmente, corresponde tener en cuenta lo siguiente:

Como se ha mencionado (ver Cuadro N 2) existe un grupo de Directivas aplicables al procesoinspectivo aprobadas mediante Resolucin Ministerial, de las cuales, como parte de lasistematizacin realizada, se ha extrado la informacin de carcter normativo a fin de organizarlaen una sola Directiva General segn la materia regulada.

Considerando la situacin antes descrita y sin perjuicio del pronunciamiento de la Oficina Generalde Asesora Jurdica sobre este extremo, se recomienda tramitar la emisin de una ResolucinMinisterial (R.M) que deje sin efecto las Resoluciones Ministeriales mediante las cuales seaprobaron las referidas Directivas, a fin de que se habilite el marco para la aprobacin de losproyectos de Directivas Generales mediante Resolucin Directoral.

Lo propuesto en el prrafo precedente se sustenta en i) lo establecido en la Directiva N 002-2011-MTPE/2/16, conforme a la cual, las Directivas Generales aplicables a la inspeccin deltrabajo emitidas por la DGIT se aprueban mediante Resolucin emitida por el Director General deInspeccin del Trabajo; y ii) evitar dilatar el proceso de modificacin de las referidas Directivas unavez aprobadas.

Un tema adicional, es el relativo a que una vez habilitado el marco para la aprobacin de losproyectos de Directivas, la DGIT decida emitir una Resolucin Directoral para aprobar todas lasdirectivas en bloque, en cuyo caso se recomienda tener especial cuidado en asegurar que losproyectos de Directivas sean el resultado de un proceso participativo en el que se aproveche laexperiencia de los funcionarios que participan en las diferentes etapas de proceso inspectivo yque sean validados por dichos funcionarios. Asimismo, se sugiere atender el orden de aprobacin(correlativo numrico), ya que como se ha indicado- existen proyectos de aplicacin general, quesirven de referencia -y a los que correspondera hacer remisin expresa- a los casos en que seregulan materias especficas.

26 Directiva N 001-2011-MTPE/2./16 Directiva General que establece disposiciones para investigacin, fiscalizacin y sancinadministrativa del trabajo infantil y trabajo adolescente prohibido o sin las formalidades de la Ley (08.02.2011), Directiva N003-2011-MTPE/2./16 Directiva General para la Verificacin de Accidentes en los Centro de Trabajo (09.05.2011)


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Por lo expuesto en el prrafo precedente, se propone tomar como referencia el orden de prelacinque se presenta en el Cuadro N 5 para la respectiva aprobacin.

Los proyectos de Resolucin Directoral correspondientes a cada uno de los proyectos deDirectivas Generales se incluyen en el Anexo 5del presente Informe.

3.4. Documentos con informacin de carcter orientador

Como se ha mencionado, se ha identificado la existencia de Directivas y Oficios Circulares queincluyen informacin de carcter orientadora o facilitadora de la actuacin inspectiva y delprocedimiento sancionador (precisan o aclaran el texto de una disposicin aplicable a lainspeccin o hacen referencia a una norma especfica del orden sociolaboral)

En este caso se sugiere la elaboracin de una Gua relativa a la inspeccin del trabajo odocumento de naturaleza similar, la cual tendra por objeto facilitar y orientar a los funcionariosintervinientes en la ejecucin de la actuacin inspectiva y en el trmite del procedimientosancionador. En dicho documento correspondera recoger aquellos aspectos analizados eidentificados como no normativos en sentido estricto, pero que corresponde mantener y ordenar, afin de facilitar la labor de los funcionarios en el desarrollo del proceso inspectivo y sin perjuicio dela necesidad de complementar dicha informacin a travs de un proceso participativo queinvolucre a los inspectores del trabajo, as como a los funcionarios competentes en el desarrollodel procedimiento sancionador.

En cuanto a la denominacin y naturaleza del documento, se recomienda una Gua con laintencin de resaltar el carcter orientador del mismo; sin perjuicio de la denominacin que laDGIT proponga y la Oficina General de Asesora Jurdica estime procedente, atendiendo a lanaturaleza y finalidad del documento.

Con respecto a la estructura y considerando su carcter orientador se sugiere incluir informacingeneral relativa a la inspeccin del trabajo, as como a cada una de las etapas del procesoinspectivo y a sus respectivas materias; y complementar dicha informacin recopilandoresoluciones administrativas representativas o jurisprudencia existente en materia de inspeccin.En cuanto a la presentacin de la informacin, podra emplearse un formato de preguntas yrespuestas, incluyendo la base normativa de cada uno de los aspectos a ser considerados.

Por ltimo, en caso de estimar procedente la aprobacin de un documento de esta naturaleza,correspondera difundirlo a travs del portal institucional del MTPE y actualizarlo peridicamente.Se adjunta, en el Anexo 6,la informacin que orienta la labor inspectiva o aclara disposicionesaplicables al proceso inspectivo identificada como resultado del proceso de sistematizacin, lacual requiere ser complementada, como se ha sealado, con la informacin que resulte de unproceso en el que intervengan los funcionarios que participan en las etapas del procesoinspectivo.


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IV. RECOMENDACIONES FINALES

4.1 Propiciar la participacin efectiva de los inspectores de trabajo en la formulacin yrevisin de los proyectos de Directivas que regulan la ejecucin de la actuacininspectiva y recoger las recomendaciones que estos puedan proporcionar comoresultado del ejercicio de la funcin inspectiva en la prctica, lo cual enriquecer elcontenido de las referidas Directivas y permitir contar con la validacin de quienes lasaplican o deben aplicarlas.

4.2 Identificar, como resultado del proceso participativo indicado en el numeralprecedente, qu materia o materias adicionales relativas a la actuacin de lainspeccin del trabajo requieren de desarrollo a travs de Directivas Generales, a finde determinar la procedencia de la elaboracin del respectivo proyecto, siguiendo lamisma lgica participativa.

4.3 Identificar, en coordinacin con los funcionarios competentes en el desarrollo delprocedimiento sancionador, los lineamientos o criterios que resulten del mismo enconcordancia con el ordenamiento vigente, a fin de contar con informacin que permitacomplementar las disposiciones generales aplicables a dicho procedimiento yuniformizar el accionar de dichos funcionarios. Se recomienda iniciar dicha actividadatendiendo a los principios que rigen el procedimiento y que requieren especialatencin por su relevancia jurdica y grado de dificultad, como es el caso del debidoproceso y de primaca de la realidad, sobre la base de las resoluciones administrativasy jurisprudencia correspondientes.

4.4 Incidir en el desarrollo de capacidades de los inspectores del trabajo y aprovechar el

conocimiento adquirido a fin de replicarlo en la mejora del recurso humano, lo cualcontribuir, entre otros, a realizar actuaciones inspectivas eficaces y de esa forma,evitar observaciones o nulidades que obstaculizan el cumplimiento del fin de lainspeccin.

4.5 Considerar como parte del diseo de estrategia de capacitacin que: i) la laborinspectiva no es sancionadora, lo cual se deriva de la legislacin vigente e implica uncambio de enfoque que requiere ser internalizado por los inspectores; ii) la inspeccindel trabajo es un servicio pblico y en tanto tal, requiere ofrecer seguridad jurdica(predictibilidad) a los administrados, lo cual se refleja -entre otros- en la emisin denormativa uniforme y acorde al ordenamiento vigente; ii) las etapas del proceso

inspectivo se encuentran vinculadas hacia el logro de un mismo fin, por lo tanto no setrata de dos fases desconectadas, sin perjuicio de que cada una tiene reglasparticulares, lo que debiera reflejarse a su vez las acciones que se adopten comoresultado de la gestin del sistema inspectivo.

4.6 Revisar el contenido del Decreto Supremo N 019-2006-TR, Reglamento de la LGIT, aefectos de identificar la posible existencia de vacos y/o contradicciones y, de ser elcaso, formular una propuesta sustentada de modificacin, lo cual adems de brindar


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uniformidad y seguridad jurdica, permitira contar con el marco regulatorio habilitantepara la el desarrollo normativo interno -a travs de Directivas- de aquellasdisposiciones incluidas en el Reglamento va modificacin.

4.7 Incluir la informacin de tipo orientadora -identificada como resultado del proceso desistematizacin- en una Gua o documento de naturaleza similar, a fin de facilitar lalabor inspectiva y el desarrollo del procedimiento sancionador. La informacin extradade dichos documentos se incluyen en una propuesta de Gua, sin perjuicio de que laelaboracin de la misma requiere de un proceso participativo en el cual se revise lopropuesto y se determine el resto de temas o sub temas a ser incluidos.

4.8 Revisar peridicamente y actualizar -cuando corresponda- las Directivas aplicables alproceso inspectivo, as como cumplir con difundirlas a travs del portal institucional delMTPE. Se recomienda adems incluir en el portal institucional del MTPE las normasdel ordenamiento laboral (base legal) en la que se sustenta cada Directiva y disponerel mantenimiento de dicha informacin actualizada.


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