Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones PúblicasNúm. 16 zk./2019. Págs. 82-91 or. ISSN: 2173-6405 e-ISSN: 2531-2103

1PresuPuestos orientados a resultados en la diPutación Foral de GiPuzkoa results-Based BudGetinG in tHe ProVincial council oF GiPuzkoa

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Haritz Ugarte AizpuruModernizazio zerbitzuburuaGipuzkoako Foru Aldundiahugarte@gipuzkoa.eus

Jasota: 01/03/2019 Onartuta: 11/05/2019

© 2019 IVAP. Este es un artículo de acceso abierto distribuido bajo los términos de la licencia Creative Commons Reconoci-miento – NoComercial – SinObraDerivada (by-nc-nd)

Laburpena: Gipuzkoako Foru Aldundiak Emaitzetara Bideratutako Aurrekontuak garatu eta ezarri ditu erakundean plangintzaren ku-deaketa sistematizatu, helburuetara zuzenduriko kudeaketa bul-tzatu eta gizartearen aurrean kontu-ematea indartzeko asmoarekin. Proiektuak eraldaketa garrantzitsua eragin du erakundearen kultura, antolaketa eta sistemetan, eta aurrekontuak lantzeko eredu berria ezarri du. Hori dela eta, 2017. urtetik aurrera foru-aldundiko arlo guz-tiek beren plangintza estrategikoa nahiz operatiboa aurrekontua-rekin loturik garatzeko prozedura berria betetzen dute, eta horrela lortu dute era argian adieraztea urteko jarduera-ildo eta ekintzak aurrera eramateko baliabideak. Hala, bada, Emaitzetara Bideratu-tako Aurrekontuen bidez, erakundeak kontuak emateko prozedurak erraztu ditzake, politika publikoen balio-katea xehetasunez adieraz-ten dutelako.Gako-hitzak: Aurrekontuak, plangintza, emaitzak, kontu ematea, plangintza estrategikoa, kudeaketa, hobekuntza, berrikuntza, poli-tika publikoak.

Resumen: La Diputación Foral de Gipuzkoa ha desarrollado e im-plantado los Presupuestos Orientados a Resultados con el obje-tivo de sistematizar la gestión de la planificación, impulsar la gestión orientada a resultados y reforzar la rendición de cuentas ante la so-ciedad. El proyecto ha supuesto un importante cambio en la cultura, la organización y los sistemas de la institución, y ha establecido un nuevo modelo para la gestión de los presupuestos. Así, desde el año 2017 todas las áreas de la Diputación Foral llevan a cabo el nuevo procedimiento de definición del presupuesto de forma in-tegrada con la planificación estratégica y operativa, definiendo de forma clara los recursos para llevar a cabo las líneas de actuación y las acciones correspondientes al ejercicio. De esta forma, los Pre-supuestos Orientados a Resultados pueden facilitar la rendición de cuentas, ya que muestran de forma detallada la cadena de valor de las políticas públicas.Palabras clave: presupuestos, planificación, resultados, dar cuen-tas, planificación estratégica, gestión, mejora, innovación, políticas públicas.

Abstract: The Provincial Council of Gipuzkoa has developed and implemented its Results Based Budget with the aim to systematize planning management, promote results-oriented management and strengthen accountability to society. The project has involved im-portant changes in the culture, organisation and systems of the in-stitution, and has established a new model for budget management. Thus, since 2017 all the areas of the Provincial Council define their budgets in accordance to a new procedure that integrates strategic and operational planning and clearly defines the public resources to be used to carry out the action lines and tasks of the financial year. In this way, the Results Based Budget can facilitate accountability, since it shows the value chain of public policies in detail.Keywords: budgets, planning, results, accountability, strategic plan-ning, management, improvement, innovation, public policies.

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Haritz Ugarte AizpuruPresupuestos orientados a resultados en la Diputación Foral de Gipuzkoa

Índice

1. Introducción.—2. Perspectiva del proyecto.—3. Nuevo modelo.—4. Elaboración de unos presupuestos orien-tados a resultados.—5. Seguimiento y rendición de cuentas.—6. Influencia en la institución.—7. Bibliografía

1. Introducción

El presupuesto de una institución pública es un ins-trumento de vital importancia para la planificación y la gestión, ya que, además de gestionar de una manera eficaz y equilibrada los recursos públicos, posibilita presentar la planificación ante la sociedad y una ren-dición de cuentas sobre las actividades.

Aun así, en algunas ocasiones los presupuestos no resultan ser instrumentos lo suficientemente efica-ces para la planificación, ya que la conexión entre las partidas y los planes de gestión es difícil, y en conse-cuencia, suele ser complicado orientar los recursos públicos a resultados y logros concretos.

Por otro lado, es cosa sabida que la estructura habi-tual de los presupuestos públicos, dada su compleji-dad, queda lejos de la ciudadanía, y que no garantiza la difusión de la planificación de las instituciones pú-blicas, ni la rendición de cuentas. Las instituciones pú-blicas ven cada vez más necesario dar a conocer sus presupuestos de una manera más clara y comprensi-ble.

En la legislatura 2015-2019, la Diputación Foral de Gi-puzkoa ha diseñado, desarrollado y establecido unos Presupuestos Orientados a Resultados. El principal objetivo ha sido compaginar la gestión financiera de la institución y la gestión de la planificación, con ob-jeto de orientar la actividad de la institución hacia re-sultados y conseguir un instrumento eficaz para difun-dir ante la sociedad la planificación y la rendición de cuentas.

Para implantar el nuevo modelo, la diputación foral, en primer lugar, ha impulsado la sistematización de la

planificación, definiendo de forma precisa tanto la pla-nificación estratégica como la operativa. Además, ha modificado el procedimiento para la elaboración de presupuestos, y ha adaptado el modelo de presenta-ción de presupuestos siguiendo un esquema que está orientado a resultados, como su nombre indica. Para finalizar, ha implantado en toda la institución un sis-tema de información para el seguimiento de la planifi-cación, sistema que posibilita la rendición de cuentas sobre el nivel de cumplimiento de la planificación y los objetivos.

Mediante los presupuestos orientados a resultados, la institución pretende ir más allá de la estructura ha-bitual presupuestaria y ha conseguido un instrumento nuevo para la planificación y seguimiento.

2. Perspectiva del proyecto

Desde el comienzo de la legislatura 2015-2019, la Di-putación Foral de Gipuzkoa hizo pública la intención de sistematizar y mejorar la planificación de la institu-ción. El primer paso fue la creación la Dirección Gene-ral de Estrategia, y la primera tarea de esa dirección fue desarrollar el Plan Estratégico de Gestión, que es-tableció los objetivos y proyectos estratégicos, las lí-neas de actuación y los indicadores principales para la legislatura.

Junto a ello, el director general de Estrategia, Sebastián Zurutuza, tenía claro desde un principio que la modifi-cación de la estructura de los presupuestos posibilitaría la orientación de toda la planificación de la institución hacia resultados y la mejora de su seguimiento. Así

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pues, una vez desarrollado el Plan Estratégico de Ges-tión, se puso en marcha el diseño y desarrollo de los Presupuestos Orientados a Resultados. Para ese come-tido contó con la colaboración del Área de Presupues-tos del Departamento de Hacienda y Finanzas.

Desde un principio, el objetivo ha sido la reforma del esquema presupuestario, para conseguir una estruc-tura más adecuada para conciliar la gestión de los re-cursos públicos con la planificación, y, posteriormente, implantar un nuevo modo de gestión presupuestaria en toda la institución.

Tres son los objetivos principales de esa iniciativa:

— Integrar la planificación estratégica y los planes de gestión de manera sistemática.

— Enfocar la perspectiva de la planificación hacia los resultados y alinearla con la cadena de va-lores de las políticas públicas.

— Insertar la políticas transversales tanto en la pla-nificación como en los presupuestos.

Por tanto, una de las claves consiste en tomar en con-sideración la cadena de valores de las políticas pú-blicas en la gestión de los presupuestos y la planifi-cación; esto es, a la hora de poner en práctica una política pública que responda a un problema o nece-sidad social hay que tener en cuenta los recursos que se vayan a utilizar, las actividades que se desarrolla-rán, los servicios y productos que se ofrecerán y los resultados que se quieren obtener.

Para conseguir ese alineamiento, se ha seguido este itinerario:

— En 2015, la Dirección General de Estrategia acometió el rediseño de los presupuestos, con la colaboración de la Dirección General de Fi-nanzas y Presupuestos del Departamento de Hacienda. Con ese objetivo, se estudió, entre otros, el modelo presupuestario orientado a re-sultados de la Generalitat de Catalunya.

— En 2016, aunque se elaboraron los presupues-tos de la diputación con la estructura habitual, todas las secciones de la institución se adap-taron a lo largo del año a la nueva estructura, a modo de prueba. Así, en 2017, toda la institu-ción estaba preparada para implantar la nueva estructura.

— En 2017 se aprobaron por primera vez los Pre-supuestos Orientados a Resultados. Para ello, se adaptó la aplicación corporativa de los pre-supuestos, incorporando la nueva perspectiva. Junto a ello, se desarrolló una nueva aplicación corporativa para el seguimiento de la planifica-ción.

— Durante 2018, se implantó en toda la institución la aplicación corporativa para el seguimiento de los Presupuestos Orientados a Resultados, y, al final del año, en el portal web institucional se implantó una herramienta que permite la rendi-ción de cuentas de la planificación.

Imagen 1

Gestión de la planificación y los presupuestos y la cadena de valor de las políticas públicas

RECURSOS ACTIVIDADES

PROCESOS

SERVICIOSPRODUCTOS

RESULTADOS

€ Gradode avance

PROBLEMA

NECESIDAD

Catálogode servicios

Ejecución de políticas públicas

Gestión de la planificación y los presupuestos

Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

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3. Nuevo modelo

El objetivo fundamental de los Presupuestos Orien-tados a Resultados es encauzar los recursos y acti-vidades de la institución hacia los resultados que se quieren conseguir, siguiendo la línea de la cadena de valor. Para ello, es necesario cambiar la estructura

habitual de los presupuestos y explicar bien el obje-tivo de cada uno de los programas presupuestarios.

Con el nuevo modelo se pretende integrar los pre-supuestos en el esquema de planificación y mejora continua de la institución, tal y como aparece en el siguiente esquema: decisión sobre la planificación estratégica, definición de la gestión y presupuestos anuales, seguimiento y control de la gestión, rendición de cuentas sobre los resultados y, finalmente, nueva incidencia en la planificación estratégica y cierre del circulo de mejora.

Imagen 2

¿Para qué unos presupuestos orientados a resultados?

Presupuestotradicional

¿Cuánto se gastará?

¿Quién gastará?

¿En qué se gastará?

Presupuestoorientado

a resultados

¿Para qué se gastará?

¿Qué resultados se quieren conseguir?

¿Qué costo tendrá?

Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

Imagen 3

Ciclo de gestión estratégica y de mejora continúa

. Gipuzkoako Foru Aldundia

Estructura y sistema de medición

Planificaciónestratégica

Plan delegislatura

Planificación ypresupuesto anual

Seguimientoy control

de la gestión

Rendiciónde cuentas

Gestión

estratégicay de mejora

continua

Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

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Tabla 1

Ficha de un programa del presupuesto de 2019

Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

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4. Nuevo modelo

El nuevo modelo de la Diputación Foral de Gipuzkoa concilia los presupuestos y los diferentes planes de gestión, adjudicando a cada programa presupuestario las líneas de actuación estratégicas y operativas que le corresponden.

De esta forma, aparte del detalle de las partidas pre-supuestarias anuales, se especifican los objetivos a cuyo cumplimiento se destinarán los recursos públi-cos, indicando las líneas de actuación y acciones que se llevarán a cabo.

Posteriormente, se han concretado las partidas, gas-tos e ingresos vinculadas a cada acción, clasificados según los diferentes capítulos. De esa manera se ha conseguido un esquema que asocia acciones y par-tidas, vinculando los recursos con los resultados que se pretenden conseguir.

Para implantar el nuevo modelo, en primer lugar ha sido necesario concretar bien la planificación de cada área de la institución, para lo que se ha tomado como punto de partida el plan estratégico de gestión apro-bado al comienzo de legislatura, en el que se han concretado los objetivos estratégicos y líneas de ac-tuación de la legislatura.

La siguiente tarea ha sido concretar las acciones es-tratégicas vinculadas a los objetivos y líneas de actua-ción de cada área de la institución, mediante la aplica-ción corporativa para los presupuestos.

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Concreción de áreas y acciones estratégicas

Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

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Adjudicación de partidas y recursos a las acciones

Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

Por otro lado, se han concretado los objetivos, líneas de actuación y acciones operativas del área; es decir, siguiendo con el mismo esquema, se ha completado una planificación sobre las actividades que no son es-tratégicas.

También se han desarrollado módulos para integrar en la planificación anual las principales políticas trans-versales de la Diputación Foral de Gipuzkoa: igualdad entre mujeres y hombres, igualdad lingüística y partici-pación. De esta manera, las planificaciones generales transversales se han vinculado a las líneas de actua-ción y a las acciones, concretando los recursos nece-sarios para llevar a cabo dichas acciones y actuacio-nes.

Con todos esos datos, la aplicación para el desarrollo del presupuesto crea la ficha presupuestaria del pro-

grama, la planificación estratégica y operativa, reco-giendo información sobre y los gastos e ingresos que corresponden a ambas.

Así, cada programa presupuestario concreta de una manera clara los objetivos o metas, las líneas de ac-tuación en que se dividen, las acciones concretas que conllevan y los recursos que se gestionarán para lle-var a cabo cada acción. Además, se concretan los in-dicadores que medirán los resultados que se persi-guen, así como los resultados que se esperan.

Si nos fijamos en la ficha del programa presupuesta-rio, podemos observar en el apartado sobre planifica-ción como se representan de manera concreta en los indicadores los resultados que se quieren conseguir, y cuáles son las acciones vinculadas al objetivo y de que recursos se dispondrá:

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Ficha de un programa del presupuesto de 2019

Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

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Instrumento para rendir cuentas en el portal gipuzkoa.eus

Fuente: Diputación Foral de Gipuzkoa.

5. Seguimiento y rendición de cuentas

Un objetivo de los Presupuestos Orientados a Re-sultados es presentar de manera clara y comprensi-ble ante la sociedad la planificación de la institución, de manera que se facilite la rendición de cuentas sobre los resultados. Queremos que la ciudadanía

tenga un papel más activo en el seguimiento de las políticas públicas, posibilitando que se haga un aná-lisis crítico de los resultados de nuestras actividades y planes.

Con ese objetivo, en 2018, en el portal web de la insti-tución (www.gipuzkoa.eus) se publicó una herramienta para dar cuenta del Plan Estratégico de Gestión, para que la ciudadanía pueda conocer de manera sencilla tanto el grado de desarrollo de los objetivos y activi-dades estratégicas como el nivel de ejecución de los presupuestos.

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6. Influencia en la institución

El nuevo enfoque para la elaboración de los presu-puestos ha tenido una influencia profunda en la or-ganización de la diputación foral, y de ahora en ade-lante, puede ayudar a implantar una gestión avanzada en el área de la planificación. Por un lado, porque se trata de una herramienta apropiada para alinear ade-cuadamente las líneas estratégicas, los presupuestos y la gestión de las áreas, y por otro, facilita la difusión, revisión y actualización de la planificación en los gru-pos de trabajos de las áreas.

La vinculación de la elaboración de los presupuestos con la planificación posibilita a todas las áreas de la diputación foral definir de manera más concreta la pla-nificación anual: definen previamente en que líneas de actuación se distribuirán los objetivos estratégicos y operativos, y posteriormente, concretan en que ac-ciones se distribuirán esas líneas de actuación. Final-mente, se concretan los recursos económicos que se utilizarán en cada acción, distribuyéndolos entre las diferentes partidas presupuestarias (gastos de perso-nal, gastos corrientes de bienes y servicios, etc.). Esta especificación permite a los grupos de trabajo de las áreas enmarcar en la planificación global las acciones que deben llevar a cabo en el trabajo diario y hacer visibles sus aportaciones a la generalidad de la ins-titución. En consecuencia, este grado de difusión de la planificación, además de impulsar la gestión avan-zada, puede ser de ayuda para fomentar la motivación de los grupos de trabajo de las áreas.

La implantación de los Presupuestos Orientados a Re-sultados no ha estado exenta de obstáculos. La ma-yoría de ellos han estado relacionados con el cam-bio organizativo y, sobre todo, con el cambio cultural: han surgido las dificultades que suelen aparecer en la adaptación o adecuación de los sistemas de informa-ción y las aplicaciones, en la medida que se han de-sarrollado nuevas herramientas de trabajo; además, han cambiado el calendario, la metodología y el grado de concreción de la planificación anual y, por tanto, los responsables de las áreas han recibido formación y siguen recibiéndola para hacer frente al cambio. A lo largo de todo el proceso, han sido de vital importancia el Área del Diputado General y el liderazgo del Depar-tamento de Hacienda y Finanzas.

7. Bibliografía

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Diputación Foral de Gipuzkoa. (2017). Sitio web de la Dipu-tación Foral de Gipuzkoa. Recuperado de https://www. gipuzkoa.eus/es/diputacion

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