INSTITUTO TECNÓLOGICO AUTÓNOMO DE MÉXICO

I T A M

INFRAESTRUCTURA TECNOLÓGICA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN PARA LA

OFERTA DE SERVICIOS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO A NIVEL MUNICIPAL

APLICACIÓN PRÁCTICA

TESINA

QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE

INGENIERO EN NEGOCIOS

PRESENTA

IVÁN RODRÍGUEZ ORTIZ

ASESOR: MTRO. RAFAEL GAMBOA HIRALES

México, D.F. 2012

2

INFRAESTRUCTURA TECNOLÓGICA Y SISTEMAS DE

INFORMACIÓN PARA LA OFERTA DE SERVICIOS DE GOBIERNO

ELECTRÓNICO A NIVEL MUNICIPAL

Iván Rodríguez Ortiz

Resumen

En este trabajo se propone una solución que habilita a los gobiernos municipales de

México para poder ofrecer servicios de forma electrónica por medio de una

infraestructura tecnológica conjunta que potencia el aprovechamiento de los recursos y la

colaboración e interoperabilidad de los sistemas de información. Se presenta un modelo

tecnológico compuesto de un modelo de infraestructura tecnológica, el diseño de una

plataforma web de gestión de solicitudes y una metodología para el diseño de sistemas de

información alineada a los procesos de negocio de los municipios. La infraestructura

tecnológica se basa en el modelo nubes comunitarias que proveen servicios a un conjunto

de municipios. Para la metodología del diseño de sistemas de información se presenta un

caso de estudio basado en un trámite de solicitud de una constancia. Con la solución

propuesta se busca obtener valor para los ciudadanos y municipios por medio de menores

tiempos de respuesta, simplificación de los procesos de atención de solicitudes, reducción

de la subutilización de recursos de tecnologías de información, eliminación de la

duplicidad de funciones y aprovechamiento las economías de escala por medio de

compras integradas.

Palabras clave: Tecnologías de información, Gobierno electrónico, Sistemas de información a

nivel municipal, Modelo de infraestructura tecnológica, Gobierno electrónico, Computación en

nube (cloud computing)

3

CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN

1.1 Antecedentes

1.2 Problemática

1.3 Justificación del trabajo

1.4 Objetivos

1.4.1 Propuesta de valor para los ciudadanos

1.4.2 Propuesta de valor para los municipios

1.5 Estructura del documento

4

4

6

8

9

10

10

11

2. Modelado de las organizaciones municipales

2.1 Los gobiernos municipales y su entorno

2.2 Consideraciones sobre la aplicabilidad de los servicios de gobierno

electrónico

2.3 Un marco de referencia para el modelado de procesos de negocio

2.4 El proceso actual de atención a la solicitud de servicios para la ciudadanía

12

12

17

18

19

3. Visión general del modelo propuesto

3.1 Infraestructura tecnológica

3.2 Plataforma para interacción G2C

3.3 Diseño de los sistemas de información

25

25

26

26

4. Modelo básico de infraestructura tecnológica

4.1 Componentes de la infraestructura tecnológica

4.1.1 Nube comunitaria

4.1.2 Infraestructura local

4.1.3 Interconexión e interoperabilidad de sistemas de información

4.1.4 Centro de atención telefónica

4.1.5 Plataforma web del portal ciudadano

27

29

29

32

33

35

35

5. Plataforma tecnológica para la atención de solicitudes de servicio 38

6. Diseño de los sistemas de información de los municipios

6.1 Diseño y orquestación de servicios basado en procesos y reglas de negocio

6.2 Integración de aplicaciones heredadas

6.3 Servicios públicos y privados expuestos

6.4 Caso de estudio: Expedición de constancia de domicilio en la Delegación

Miguel Hidalgo

6.4.1 Identificación de procesos de negocio

6.4.2 Identificación de casos de uso de la aplicación

6.4.3 Identificación de las reglas de negocio

6.4.4 Identificación de entidades del modelo de dominio

6.4.5 Identificación y orquestación de servicios que intervienen

44

44

44

45

48

48

51

53

55

56

7. Conclusiones y trabajo futuro 58

Referencias 60

4

1. Introducción

1.1 Antecedentes

El gobierno electrónico o gobierno digital (e-government) se refiere a “el uso de

Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), particularmente el Internet, como una

herramienta para alcanzar mejor gobierno” (OCDE, 2010). La adopción de este tipo de

mecanismos ofrece beneficios tangibles y medibles para las organizaciones gubernamentales y

los ciudadanos entre los que se pueden identificar:

Automatización y mayor eficiencia de procesos de negocio.

Posibilidad de eliminar actividades que no generan valor agregado para los

ciudadanos como son transporte y captura de información. Al mismo tiempo permite a la

organización concentrarse en actividades como atención personalizada que sí generan valor

agregado.

Posibilidad de realizar actividades de los procesos de negocio requeridos de forma

paralela.

Mayor capacidad de atención de solicitudes de servicio y disminución en los

tiempos de respuesta.

Mejoramiento de la colección, procesamiento, compartimiento y propagación de

la información generada a través de las diversas dependencias y áreas funcionales que conforman

las organizaciones gubernamentales.

Posibilidad de ofrecer servicios a través de múltiples canales como son portales

web, centros de atención, centros de llamadas y teléfonos celulares en distintas modalidades

como SMS y aplicaciones móviles.

5

Reusabilidad de la información recolectada y generada.

Mejor toma de decisiones estratégicas ayudada por herramientas y técnicas de

minería y análisis de datos.

Posibilidad de adaptarse a los cambios legislativos con mayor rapidez y

eficiencia.

En la Unión Europea existe el programa “Interoperability Solutions for European Public

Administrarions” (ISA) el cual busca “mejorar la cooperación electrónica entre administraciones

públicas en los estados miembros de la Unión Europea” (ISA, 2010). El ISA recomienda basar la

infraestructura tecnológica en una arquitectura que esté diseñada en torno a componentes de

servicios como es el caso de la Arquitectura Orientada a Servicios (SOA) con el fin de poder

brindar servicios gubernamentales a los ciudadanos y negocios a través de fronteras y

organizaciones a través de Europa.

En México, la actual administración federal por medio de la Secretaría de la Función

Pública (SFP) coordina la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo del Gobierno Electrónico

(CIDGE) que en su agenda de gobierno digital propone un marco de trabajo, el cual ha detallado

en un marco de referencia (framework) para la oferta de servicios digitales. En este marco de

trabajo, la arquitectura tecnológica propuesta se basa en el uso de servicios (web). La idea

principal es que la colaboración entre distintas instancias gubernamentales se dé de una forma

estandarizada, transparente y a la vez segura soportada por una infraestructura de tecnologías de

información y comunicaciones. También se busca la alineación de los procesos de negocio con

esta infraestructura y con los objetivos de las organizaciones. Asimismo el CIDGE en su agenda

digital contempla el compartimiento de información y la conjunción de esfuerzos entre el

6

gobierno federal y los estatales y municipales. Las recomendaciones y propuestas de esta

comisión están enfocadas en mayor medida hacia los organismos a nivel federal como es el caso

de las secretarías y organismos descentralizados.

A nivel estatal y municipal existe una asociación civil denominada Comité de Informática

de la Administración Pública Estatal y Municipal que tiene contemplada la creación de Agendas

digitales, sin embargo hasta la fecha no se ha publicado una recomendación que contemple la

infraestructura y procesos de negocio asociados con el gobierno digital a estos niveles de

gobierno. Asimismo, estos marcos de referencia contemplan la alineación de las tecnologías de

información a los procesos de negocio y objetivos de las organizaciones gubernamentales pero

no examinan cómo deben ser diseñados los sistemas de información para que se adecuen a los

procesos y la infraestructura tecnológica.

Por su parte, el gobierno de la Ciudad de México creó la Comisión de Gobierno

Electrónico para dar soporte a los objetivos del Plan General de Desarrollo del Distrito Federal,

en los que se contempla la oferta de “e-Servicios”. En el sitio web de la comisión se definen a los

servicios municipales electrónicos de la siguiente manera: “Los e-Servicios tienen el objetivo de

entregar a los ciudadanos el acceso electrónico a servicios públicos de calidad, brindando mayor

facilidad de uso e interacción, así como de elevar los niveles de satisfacción” (Comisión de

Gobierno Electrónico, 2012). Sin embargo en la información dada a conocer por esta comisión

tampoco se contempla la infraestructura tecnológica que podría dar soporte a la implementación

de la estrategia de gobierno electrónico.

1.2 Problemática

7

A nivel municipal, no existe una propuesta en cuanto a la infraestructura tecnológica y

alineación a los procesos de negocio para lograr el gobierno digital concretado por medio de la

oferta de servicios a los ciudadanos de forma electrónica. Sin embargo a nivel federal e

internacional las mejores prácticas y marcos de referencia para gobierno digital contemplan de

alguna forma arquitecturas que hacen uso de servicios web. Se requiere entonces desarrollar una

propuesta adecuada para los municipios de México.

La implementación de soluciones de gobierno electrónico a nivel municipal puede

hacerse a través de un portal web (accesible desde distintos medios), el cual ofrezca la

posibilidad de proveer diversos servicios a la ciudadanía (del tipo Government-to-Citizen1). Esto

requiere la resolución de distintos problemas:

Se debe aprovechar la infraestructura de tecnología existente, la cual

contempla en muchos casos el uso de aplicaciones de software heredadas.

La oferta de un gran número de servicios municipales requiere el trabajo

conjunto, compartimiento de datos y colaboración entre distintas organizaciones a

diversos niveles de gobierno.

Por lo tanto, tecnológicamente se debe contar con una infraestructura que permita esta

interoperabilidad e intercambio de información entre las distintas instancias gubernamentales en

los tres niveles (federal, estatal y municipal). Esta infraestructura debe tomar en cuenta el

aprovechamiento de infraestructura tecnológica existente y permitir la transición hacia una

arquitectura basada en servicios web en apego a los estándares y lineamientos existentes. El

contemplar una arquitectura tecnológica de este tipo conlleva un aumento en el tamaño de los

1 Government-to-Citizen (G2C) se refiere a la interacción que ocurre entre entidades gubernamentales y los individuos. Más adelante se define a mayor detalle ésta y otras interacciones entre Gobierno, Ciudadanos y Empresas.

8

datos generados y en la complejidad de la infraestructura. A cambio de esto se obtiene

reusabilidad, estandarización y un compartimiento de información de forma más fácil y

transparente. Esta arquitectura también debe estar alineada con los procesos de negocio que se

llevan a cabo en la operación de los municipios.

Por otra parte, se requiere hacer una reingeniería del proceso de negocio con el cual se

lleva a cabo la atención de las solicitudes de servicio en coordinación de las distintas áreas y

dependencias involucradas, definiendo claramente los actores, flujo de actividades y

aprovechando la infraestructura tecnológica para brindar servicios de mayor calidad. Esto debe

ser hecho a distintos niveles de detalle involucrando personal de distintos niveles: ejecutivo,

técnico y especializado.

Finalmente debe adecuarse una metodología para el diseño de sistemas de información

que haga uso de los componentes de la infraestructura y esté basado en los procesos de negocio

específicos de cada organización municipal, automatizando las actividades de los procesos en el

mayor grado posible con base en un modelo de decisiones basado en las reglas de negocio

existentes y las nuevas que se implementen.

1.3 Justificación del trabajo

Este trabajo surge de la necesidad de proponer soluciones tecnológicas que promuevan la

innovación haciendo uso de herramientas de tecnologías de la información adecuadas a los

municipios de México, al ser éstos los que mayor cercanía tienen con los ciudadanos en el día a

día. Con esta propuesta se busca sentar las bases para lograr la oferta de servicios de mayor

calidad y que puedan aprovechar los recursos con los que cuentan los municipios. Asimismo esta

solución propuesta busca sustentar la implementación de los objetivos estratégicos en la materia

9

que han sido considerados y promovidos por el gobierno federal dese inicios de este siglo. Este

nivel de gobierno considera entre sus objetivos estratégicos la inclusión de nuevas tecnologías en

los programas gubernamentales que permitan acercar las nuevas tecnologías a la población

mexicana. Esto ha sido sustentado y promovido por medio de la creación de organismos y

programas de gobierno como E-México, el cual busca la integración de contenidos y una

cobertura más amplia de las TIC (CSIC, 2012). Sin embargo, a nivel municipal este impulso se

ha limitado a esfuerzos aislados de algunos gobiernos y se han enfocado principalmente en

definir lo que se busca sin proponer claramente cómo esto puede ser logrado por medio de un

soporte tecnológico. Es evidente que para el ofrecimiento de servicios a los ciudadanos a nivel

municipal se requiere de la colaboración y coordinación de actividades entre actores de distintas

organizaciones gubernamentales. Asimismo los municipios aisladamente no tendrían la

capacidad de implementar la infraestructura tecnológica requerida lograr esto. Por lo tanto se

requiere proponer un modelo básico de infraestructura tecnológica compatible con los marcos de

trabajo existentes que se adecue a las organizaciones municipales con el fin de ofrecer servicios

de mayor calidad y eficiencia en forma de gobierno digital accesibles a través de distintos

canales a la ciudadanía. Este modelo debe considerar la cooperación entre distintos municipios y

el aprovechamiento de recursos existentes para lograr la factibilidad operativa y financiera de un

programa de este tipo.

1.4 Objetivos

10

El primer objetivo de este trabajo es proponer un modelo básico de alto nivel2 de

infraestructura tecnológica que defina los componentes de una infraestructura tecnológica que

permita la transición hacia una arquitectura orientada a servicios en las instituciones municipales.

El segundo objetivo es proponer la adecuación de una metodología de diseño de sistemas de

información, a través de un caso de estudio concreto, que esté basada en componentes

provenientes de los procesos de negocio y un modelo de reglas de negocio de las organizaciones

municipales.

Estos dos objetivos buscan concretamente ofrecer valor tangible en distintos rubros a los

municipios y ciudadanos, los cuales son descritos brevemente en los dos siguientes apartados.

1.4.1 Propuesta de valor para los ciudadanos

Con el modelo propuesto se busca que los ciudadanos de los municipios de México

puedan acceder a una diversidad de servicios municipales de forma remota a través de distintos

canales y con tiempos de respuesta menores. También se busca lograr un acceso a la información

oportuno, transparente y sin requerir intermediarios. Finalmente se busca disminuir la

complejidad de los procesos de solicitud y el número de requerimientos para los servicios

municipales. Esto se traduce en que los ciudadanos puedan saber claramente qué es lo que

requieren para solicitar un servicio sin trasladarse a una oficina municipal y conocer el estado de

sus solicitudes.

1.4.2 Propuesta de valor para los municipios

2 Por alto nivel se entiende que el modelo no profundizará en especializaciones técnicas y de procesos de negocio específicos para su alguna organización municipal. Más adelante se introduce el modelo de arquitectura de Zachman. Este documento se centra en artefactos del nivel 2 de este modelo.

11

En el caso de los municipios, con este modelo se busca primeramente habilitar una

infraestructura que permita el ofrecimiento de servicios de gobierno electrónico. Esto permitiría

ofrecer servicios de mayor calidad ya que se cuentan con estadísticas oportunas y mayor control

de la operación del día a día. Asimismo les permitiría enfocarse en actividades que generen valor

para los ciudadanos al automatizar distintas actividades que actualmente llevan a cabo y

aumentar su capacidad de procesamiento ya que se con esto se logra filtrar las solicitudes no

procedentes y hacer más ágil la comunicación con los ciudadanos y otras instancias de gobierno.

Este modelo también busca fomentar la innovación al requerir menores recursos para la

implementación de nuevos programas y servicios disminuyendo así el riesgo y tiempo requerido

desde su concepción hasta su implementación. Finalmente busca lograr el aprovechamiento de

los recursos por medio de compras de integradas y reutilización de sistemas de información

existentes.

1.5 Estructura del documento

En el segundo capítulo se lleva a cabo un modelado de los gobiernos municipales, el

entorno en el que operan y las actividades que llevan a cabo para proveer servicios a los

ciudadanos.

En el tercer capítulo se da la visión general del modelo propuesto por medio de la

descripción general de los componentes que lo integran.

En el cuarto capítulo se hace una propuesta de infraestructura tecnológica que define los

componentes esenciales, basada en el entendimiento del funcionamiento de los municipios

derivado del modelado y análisis realizado en el segundo capítulo.

12

En el quinto capítulo se detalla la plataforma tecnológica a través de la cual se dará la

interacción con los ciudadanos, definiendo sus principales funcionalidades para los municipios y

ciudadanos.

En el sexto capítulo se propone la adecuación de una metodología para el diseño de

sistemas de información y se desarrolla un caso de estudio de la misma para la implementación

de la oferta de un servicio de gobierno digital en concreto.

Finalmente se detallan las conclusiones y se identifican las líneas de investigación a

futuro.

13

2. Modelado de las organizaciones municipales

2.1 Los gobiernos municipales y su entorno

El municipio es la primera unidad administrativa de gobierno de las tres que existen en

México. Además es la más cercana a los ciudadanos por sus características, funciones y ámbito

de acción. Asimismo requiere interacción con negocios (personas y empresas), ciudadanos y

otros gobiernos para llevar a cabo las actividades necesarias para el cumplimiento de sus

funciones. Su actividad principal con los ciudadanos es la atención de solicitudes de trámites y

servicios. Un trámite generalmente hace referencia a la obtención de un permiso o documento,

cumplimiento de una obligación o goce de un derecho validado por el gobierno3. Ejemplos de

trámite son expedición de constancias, permisos, vistos buenos y avisos. Por su parte un servicio

generalmente se refiere a una solicitud para que el Gobierno realice obras o prestaciones a los

que está obligado como por ejemplo saneamiento de baches, fallas en el alumbrado, fugas de

agua y poda de árboles. En este documento se hace referencia indistinta entre servicio y trámite

porque se entiende servicio como la provisión de algo que responde a una necesidad de los

ciudadanos.

De manera general, en el gobierno digital se pueden describir tres tipos de interacciones

por medios electrónicos que llevan a cabo las organizaciones gubernamentales. Primeramente

Government-to-Business (G2B) hace referencia a las relaciones entre los gobiernos y los

negocios pero no desde una perspectiva comercial, sino concerniente al ofrecimiento de servicios

gubernamentales a éstos. En este tipo de servicios se podrían incluir la obtención de permisos y

3 Sitio oficial de la Delegación Miguel Hidalgo (http://www.miguelhidalgo.gob.mx/tramites/view (visitada el 10 de septiembre de 2011)

14

el pago de impuestos. Segundamente Governmet-to-Government (G2G) por su parte hace

referencia a las interacciones por medios electrónicos que se dan entre distintas organizaciones y

áreas funcionales de distintos niveles de gobierno. Por ejemplo, un servicio que requeriría de

interacciones G2B y G2C sería el siguiente (fig. 1):

1. Negocio accede al portal electrónico de un municipio y solicita pagar una

contribución por un servicio municipal como puede ser el manejo de residuos.

2. El portal municipal le solicita autenticarse por medio de la firma electrónica, el

cual es un mecanismo propuesto e implementado por la Secretaría de Hacienda.

3. El negocio envía la firma electrónica digital.

4. El municipio a su vez solicita a la Secretaría de Hacienda la verificación y

autenticación de la firma electrónica. Es importante mencionar que otra

posibilidad sería que la Secretaría de Hacienda brindara a otras organizaciones

gubernamentales la posibilidad de ellas mismas hacer la verificación de la firma.

Sin embargo, cada vez que hiciera algún cambio a este mecanismo debería

también actualizar la solución de verificación para cada organización, por lo cual

es más eficiente hacerlo ella misma en términos de extensibilidad de la solución.

5. Secretaría de Hacienda recibe la solicitud y la procesa de acuerdo a sus reglas y

registros de datos internos.

6. Secretaría de Hacienda responde a la solicitud del municipio.

7. Municipio procesa el pago de la contribución.

8. Municipio responde negativa o afirmativamente al negocio a través del portal.

15

Fig. 1. Diagrama de secuencia de servicio G2B y G2G (Fuente: Elaboración

propia)

Finalmente Government-to-Citizen (G2C) hace referencia a las interacciones que se dan a

través de medios electrónicos entre los gobiernos y los ciudadanos. Éstas difieren de las dos

anteriores principalmente porque en este caso no se requiere ofrecer integración de los servicios

ofrecidos con otras infraestructuras tecnológicas como en el caso de gobiernos y negocios. En

cambio, a los ciudadanos se les debe ofrecer mecanismos electrónicos como portal web y alertas

por distintos medios para iniciar solicitudes y rastrear en tiempo real el estado de éstas.

Este trabajo se enfoca primordialmente en la interacción G2C la cual generalmente se

lleva a cabo en gran parte por medio de un portal web por ser un mecanismo accesible y el cual

puede ser implementado con menores recursos con respecto a otros. No obstante, como en el

caso anteriormente elaborado, en muchas ocasiones para ofrecer un servicio G2C se requiere de

interacciones con otras organizaciones gubernamentales o empresariales.

16

Un gobierno municipal puede ser caracterizado en términos generales por la estructura

organizacional descrita en la figura 2. En casos específicos algunos departamentos absorben las

áreas funcionales de otros o tienen otros departamentos de acuerdo a sus objetivos estratégicos

como es el caso de los municipios con afluencia turística, en los cuales muchas veces existe la

Dirección de Turismo. Sin embargo esta estructura básica está presente en la gran mayoría de las

organizaciones municipales. En la figura 3 se muestran algunos ejemplos de servicios

municipales y las áreas responsables de su provisión.

Fig. 2. Organigrama (Fuente: Elaboración propia)

Servicios Área responsable

Inscripción en el padrón de proveedores

del gobierno municipal

Departamento de Administración

Obtención de licencia de construcción

para Casa-habitación

Obtención de licencias para local

comercial

Departamento de Obras públicas y Desarrollo

Urbano

Reparación de luminaria pública

Recolección de residuos sólidos

Departamento de Servicios Urbanos

Solicitud de inscripción para recibir

beneficios de algún programa social

Departamento de Desarrollo Social

17

Pago de derechos para la expedición de

una constancia

Pago de contribución municipal

Dirección de Finanzas

Fig. 3. Ejemplo de servicios G2C ofrecidos por los gobiernos municipales

Lo anterior ayuda a entender la organización interna de los gobiernos municipales. Sin

embargo también se requiere poner esa organización en contexto con las interacciones que lleva

a cabo con terceros. Para esto se requiere identificar quiénes son los clientes y proveedores de los

gobiernos municipales. Un diagrama de Vista Horizontal ayuda para este fin ya que incluye

interacciones al exterior y al interior de una organización.

Los clientes de los municipios son ciudadanos, negocios (personas y empresas) y otras

instancias gubernamentales. Los gobiernos municipales reciben entonces solicitudes de servicio

de sus clientes. Una vez recibidas las solicitudes, éstos llevan a cabo procesos de revisión y

procesamiento de la información al interior, validado por sus reglas de negocio que a su vez

dependen en gran parte de la legislación vigente. Continuamente, los gobiernos municipales

reciben de proveedores externos asesoría, soporte técnico, infraestructura e información. En

algunas solicitudes, los gobiernos municipales requieren dar o recibir información de otras

instancias de gobierno. Todo esto lo hacen con algún tipo de soporte de herramientas de TIC de

distintos grados de complejidad entre los que se encuentra repositorios de datos de los clientes, y

hojas de cálculo entre otras. Finalmente se entrega una respuesta al servicio que puede satisfacer

o no la necesidad del solicitante (fig. 4).

18

Fig. 4. Diagrama de Vista Horizontal de las organizaciones gubernamentales (Fuente:

Elaboración propia)

2.2 Consideraciones sobre la aplicabilidad de los servicios de gobierno electrónico

Si bien la oferta de servicios municipales a través de canales electrónicos permite un

modelo de interacción más directo y eficiente con los ciudadanos es importante señalar que la

posibilidad de ofrecerlos remotamente depende de diversos factores la mayoría de ellos legales y

de seguridad. Sin embargo a toda la oferta de servicios municipales se les puede proveer soporte

electrónico en distintas formas:

19

Información sobre el servicio y sus requerimientos: Aplicable a todos los servicios

municipales al ser información de domino público y de interés general.

Presentación de los requerimientos: Aplicable para los servicios municipales que por su

naturaleza requieran la presencia física del interesado (como son los permisos y

licencias). En muchos casos existe la posibilidad de iniciar la solicitud del servicio

validando la información con los registros electrónicos y posteriormente entregar la

documentación original una vez terminado el procesamiento de la solicitud.

Seguimiento al proceso de solicitud: Aplicable a todos los servicios municipales. En el

caso de los servicios que requieren que el ciudadano se presente físicamente, el

seguimiento se puede dar de forma electrónica.

Pago por el servicio: Aplicable a todos los servicios municipales.

Entrega de constancia o certificación: Aplicable sólo para constancias que serán

utilizadas dentro del mismo ámbito municipal en tanto no exista una legislación que

regule claramente la validez oficial de los documentos electrónicos.

2.3 Un marco de referencia para el modelado de procesos de negocio

Debevoise y Geneva (Deveboise et. al., 2010) describen un marco de referencia

(framework) para llevar a cabo la práctica de modelado de procesos. En éste se contempla un

trabajo incremental en el nivel de detalle de los procesos modelados a través de tres fases. En la

primera se lleva a cabo una arquitectura del negocio principal (core-business) que contiene

diagramas de alto nivel. En ellos no figura el flujo de trabajo ni la integración que se lleva a

cabo, sólo los macro procesos. En la segunda fase, los encargados de las líneas de negocio y los

20

líderes técnicos identifican los subprocesos y llevan a cabo un modelado más detallado que

incluye algunas reglas del proceso pero sin llegar a especificar las reglas de negocio. En las

siguientes fases se continúa con un nivel de detalle mayor que incluye las reglas de negocio, la

integración y así hasta llegar a la implementación de los servicios en la arquitectura SOA.

El presente proyecto pretende desarrollar una propuesta aplicable a los municipios de

manera general por lo que lleva a cabo un modelado de procesos de negocio conforme a las

especificaciones del la primera fase del marco de referencia anteriormente descrito.

La arquitectura empresarial se puede definir como “el análisis y documentación de una

empresa en sus estados actuales y futuros desde una perspectiva integrada de estrategia, negocio

y tecnología” (Bernard, 2005). Si bien este trabajo no es una aplicación extensiva de la

definición e implementación de los distintos componentes de una arquitectura empresarial, se

describen distintos artefactos y las interacciones entre ellos.

El marco de referencia de Zachman es uno de los más difundidos para especificar los

componentes de una arquitectura empresarial y está basado en columnas que representan los

distintos aspectos que pueden ser modelados y descritos (The Open Group, 2006). En este

trabajo se aplican principalmente artefactos de los niveles 2 y 3 de este modelo que se enfocan

mayormente en una perspectiva institucional y gerencial, dejando a un lado la perspectiva técnica

para niveles más altos.

2.4 El proceso actual de atención a la solicitud de servicios para la ciudadanía

A continuación se describe el proceso de negocio actual llevado a cabo para la recepción

y atención de una solicitud de servicio por parte de los ciudadanos (fig. 5):

21

1. El ciudadano recaba la información requerida para solicitar el servicio que

requiere. Esto lo puede hacer presencialmente, por teléfono o a través de un portal web.

Cuando se hace presencialmente, algunos municipios cuentan con un mecanismo llamado

ventanilla única de atención que lleva a cabo esto.

2. En muchos casos se requiere de constancias o documentos expedidos por

organizaciones estatales o federales. Por ejemplo para registrarse como proveedor del

municipio se requiere una constancia de alta ante Hacienda y una copia del Registro

Federal de Contribuyentes (RFC) entre otros documentos. Entonces se tiene que iniciar

una solicitud de servicio con otras instancias de gobierno en caso de no contar con la

documentación requerida. Muchos de estos documentos sólo se requieren para verificar la

identidad o el estado del ciudadano ante otra instancia gubernamental por lo que podrían

implementarse otros mecanismos (electrónicos) para logar el mismo fin.

3. Una vez que se cuentan con los requisitos se van integrando en un

expediente. Muchas veces se requieren copias certificadas o no para este expediente.

4. El ciudadano acude a la ventanilla de atención única o al departamento

donde se recibe la documentación. Un empleado verifica que no falte ningún

requerimiento en el expediente de documentos así como su validez. Si no existen

problemas de requisitos, se registra una solicitud de servicio y se transporta el expediente

hacia el departamento responsable. En el caso que el expediente de requisitos no esté

completo o en orden se le informa al ciudadano la causa para que rectifique o cumpla con

los requisitos que le faltan. En el caso en el que su solicitud es aceptada se le entrega un

comprobante y se le da un tiempo de respuesta máximo y su expediente.

22

5. El departamento responsable del procesamiento de la solicitud la recibe y

gestiona la atención de la solicitud. En algunos casos requiere de información de otras

instancias de gobierno, caso en el cual inicia una solicitud de servicio con ellas.

6. Una vez realizado el proceso de atención de la solicitud, el departamento

responsable elabora una constancia, documento o expediente con la respuesta de la

solicitud.

7. El ciudadano recoge la respuesta de su solicitud. Ésta puede ser negativa o

se le puede informar que requiere llevar a cabo otras actividades adicionales para

completar la solicitud.

23

Fig. 5 Diagrama del proceso de negocio actual (Fuente: Elaboración propia)

24

Después de un análisis del proceso de negocio actual, se pueden identificar los siguientes

problemas:

1. La recolección de información sobre el servicio a solicitar se realiza a

través de portal web, presencialmente o por teléfono. En el caso que se haga por teléfono

se debe hablar directamente con el departamento responsable, no existe un punto único

para recabar información sobre las solicitudes en el caso que se realice por teléfono. En el

caso presencial muchos municipios todavía no cuentan con el mecanismo de ventanilla

única de atención por lo que tampoco existe un punto único para recabar información.

2. Para un gran número de solicitudes, el ciudadano requiere solicitar

servicios en otras entidades de gobierno para poder iniciar su solicitud. Esto implica

mayor tiempo, y recursos como tiempo para el ciudadano. Lo mismo ocurre para el

municipio cuando requiere un servicio o información de otras instancias de gobierno.

3. El ciudadano debe esperar la respuesta, ir personalmente o llamar por

teléfono para recibir retroalimentación del estado de su solicitud.

4. El ciudadano no tiene conocimiento de los subprocesos y actividades que

se llevan a cabo al interior del municipio para dar atención a su solicitud. Tampoco sabe

quién es el responsable de cada actividad.

5. No existen mecanismos eficientes para la retroalimentación en proceso ni

para responder ante fallas como falta de documentación o rectificaciones que se requieran

de ésta.

6. Se realizan manualmente actividades que no generan valor para el cliente

y pueden ser automatizadas: informes de los requisitos por teléfono o presencialmente,

25

verificación de requerimientos, transporte entre departamentos y hacia otras entidades de

gobierno y preparación de resultados.

7. Los criterios de definición de la prioridad para la atención de solicitudes

no está claramente definidos.

Con base en las posibilidades de mejora y problemas identificados, en el siguiente

capítulo se propone un modelo de infraestructura tecnológica para dar soporte a un

proceso de negocio de mayor eficacia, calidad y que hace un mejor aprovechamiento de

los recursos disponibles.

26

3. Visión general del modelo propuesto

El modelo propuesto en este trabajo consiste en tres componentes principales (fig. 6) que

se describirán con mayor detalle en los siguientes capítulos. De modo general se integra de un

modelo básico de infraestructura tecnológica, el diseño general de una plataforma para la gestión

de solicitudes de servicios y una metodología para el diseño de los sistemas de información que

aprovecha la infraestructura propuesta.

Fig. 6 Componentes del modelo propuesto (Fuente: Elaboración propia)

3.1 Infraestructura tecnológica

El modelo básico de infraestructura tecnológica está basado en dos componentes

principales. El primero es una nube comunitaria que provee distintos servicios a un conjunto de

municipios (este concepto se detalla posteriormente). Concretamente provee hospedaje de

distintas aplicaciones de negocio y repositorios de datos. Se contempla un repositorio de

servicios web básicos que pueden ser reutilizados para las distintas aplicaciones. Asimismo

provee mecanismos de interoperabilidad con otras instancias de gobierno por medio de servicios

27

web que siguen distintos lineamientos y estándares acordados. Dentro de esta nube también se

mantiene un centro de atención de llamadas automatizado que provee información de los

distintos servicios municipales disponibles. El segundo componente es la infraestructura

tecnológica propia de cada organismo municipal, la cual está basada en clientes virtuales que son

mantenidos desde la nube.

3.2 Plataforma para interacción G2C

El segundo componente del modelo propuesto es la plataforma para la recepción y

gestión de solicitudes de servicios municipales. Ésta provee información completa sobre los

distintos servicios disponibles así como los requisitos para solicitarlos. Igualmente permite la

autenticación de la identidad de los ciudadanos de forma segura, la recepción y seguimiento de

solicitudes y el pago de servicios por distintos medios.

3.3 Diseño de los sistemas de información

El tercer componente propuesto es una metodología para el diseño de los sistemas de

información que se alinea a los procesos de negocio de los municipios. Se propone que el diseño

esté basado en un modelado de los procesos y la identificación de las reglas de negocio

aplicables. La implementación debe aprovechar en la medida de lo posible los componentes

existentes por medio de la composición y orquestación de servicios web.

28

4. Modelo básico de infraestructura tecnológica

Actualmente no existen lineamientos o un modelo unificado de infraestructura

tecnológica definido parta los gobiernos municipales. Tampoco existe una visión conjunta

referente al papel que debería jugar la tecnología en la oferta de mayores y mejores servicios

a la ciudadanía por medio de canales electrónicos. Se puede encontrar entonces desde

municipios que no cuentan con un sitio web y sólo hacen uso de herramientas de

productividad como soporte tecnológico hasta los que cuentan con un portal que ofrece

algunos servicios básicos de gobierno electrónico y cuentan con sistemas de información

desarrollados a la medida para su operación del día a día.

Cada organización municipal implementa un modelo distinto de diferentes grados de

complejidad de acuerdo a sus prioridades, recursos disponibles y estrategia. Este capítulo

busca entonces definir los componentes esenciales de una infraestructura tecnológica que se

adecue a las necesidades de los gobiernos municipales que busquen lograr la constante

mejora e innovación en la oferta de servicios a los ciudadanos por medio de distintos canales

electrónicos, los cuales ya son accesibles a una gran parte de la población mexicana.

Estos componentes son (fig. 7): Una nube comunitaria (1), infraestructuras locales

para cada municipio basadas en clientes virtuales (2), una capa de interoperabilidad con otras

instancias de gobierno por medio de servicios web (3), un centro de atención telefónico (4) y

una plataforma web (5).

29

Fig. 7 Diagrama de los componentes de la infraestructura tecnológica (Fuente: Elaboración propia)

30

4.1 Componentes de la infraestructura tecnológica

4.1.1 Nube comunitaria

El principal componente de la infraestructura tecnológica es una nube comunitaria que da

servicio a un conjunto de municipios del mismo estado o zona geográfica próxima. La

computación en nube (cloud computing) es un modelo de computación que ha sido estudiado

desde hace algún tiempo, sin embargo es en esta época que cobra importancia porque la

tecnología actual lo hace factible. Cloud computing se define como “un modelo que posibilita de

forma conveniente el acceso bajo demanda a un pool compartido de recursos de cómputo (como

redes, servidores, almacenamiento, aplicaciones y servicios) a través de una red, los cuales

pueden ser provistos de forma rápida y liberados con un esfuerzo de gestión mínimo o

interacción con el proveedor del servicio” (NIST, 2009). Se puede ver entonces como una

infraestructura física muy robusta en términos de hardware y software que da atención a muchos

usuarios que hacen uso de esos recursos de forma remota. Grosso modo, las infraestructuras de

estas “nubes” constan de tres componentes principales a los que se les conoce como modelos de

servicio: Software, Plataforma e Infraestructura. El primer concepto (Software As A Service)

hace referencia a aplicaciones (web) que son provistas por esta infraestructura y que son

utilizadas por usuarios externos. El segundo concepto (Platform As A Service) hace referencia a

que esta infraestructura provee de sistemas operativos, plataformas y otros recursos para el

desarrollo y ejecución de aplicaciones que pueden ser desarrolladas por los consumidores de

servicios de la nube o externos. El tercer concepto (Infrastructure As A Service) se refiere a la

provisión de recursos de cómputo (como almacenamiento y procesamiento) a los que acceden los

consumidores de servicios de la nube para ejecutar diversas aplicaciones. Las mayores promesas

31

de este modelo de cómputo son la escalabilidad y elasticidad de los recursos al poder solicitar

mayores recursos cuando se requieran sin planeación previa. Entre los beneficios de la adopción

de este modelo se encuentran la promoción de innovaciones al requerir menores recursos para

proyectos nuevos y así disminuir el riesgo, asimismo las organizaciones hacen un uso más

eficiente de los recursos y gastan menos recursos en la administración de la infraestructura

(Kundra, 2011).

En el caso de los municipios de México, la mayoría no cuenta con los recursos necesarios

ni con el personal capacitado para implementar independientemente una arquitectura tecnológica

orientada a servicios. Asimismo todavía no existen organizaciones consolidadas que se dediquen

a la provisión de servicios de cómputo en nube. Este tipo de infraestructuras requieren de

especialistas en tecnologías específicas y procesos de negocio, además las tecnologías

propietarias existentes requieren de grandes recursos financieros. Una nube comunitaria que dé

servicio a un conjunto de municipios es una posibilidad para implementar los cambios

tecnológicos requeridos. Esta infraestructura podría ser provista y mantenida por personal a

cargo de los mismo municipios. Las aportaciones financieras estarían adecuadas a los

presupuestos y tamaño de los municipios y les permitiría conservar estructuras organizacionales

mínimas para el mantenimiento de las infraestructuras de servicios de cómputo locales. Podrían

contemplarse también aportaciones financieras de parte del estado a la que pertenecen los

municipios. En el caso de esta conjunción de esfuerzos también se aprovechan las economías de

escala al realizar compras integradas de recursos tecnológicos. También se promueve la

reutilización de componentes tecnológicos principalmente en desarrollo de sistemas de

información y la colaboración entre municipios.

32

En este caso, la nube pondrá a la disponibilidad de los municipios como distintos

modelos de servicio lo siguiente:

Modelo de servicio Prestaciones

IaaS Servidor de aplicaciones

Servidor de bases de datos

Servidor de correo electrónico

Infraestructura de centro de llamadas

SaaS Herramientas de colaboración

Aplicaciones empresariales

Herramientas de productividad

o Calendario

o Correo electrónico

PaaS Plataforma de desarrollo para aplicaciones

con tecnologías por definir

Figura 8. Prestaciones ofrecidas por la nube en los distintos modelos de servicio

Además de los beneficios anteriormente descritos, también se encuentra una

utilización más eficiente de los recursos. Generalmente cuando los servidores trabajan para

dar servicio sólo para una organización, departamento o aplicación se da una subutilización

de los mismos. En la administración federal de Estados Unidos existen estadísticas que

indican que el porcentaje de utilización respecto a la capacidad real de los servidores es entre

60 y 70 porciento (Kundra, 2011).

33

Existen a su vez diversas consideraciones que se tienen que tomar en cuenta para la

migración de aplicaciones y servicios tecnológicos a la nube pero su importancia requiere de

un trabajo de investigación propio4. Entre estas consideraciones se encuentran buscar

independencia de proveedores de servicios, definir acuerdos de niveles de servicio (Service

level Agreements) y definir estándares o interfaces de comunicación entre nubes. Uno de los

aspectos más relevantes a considerar y especialmente relevante en el contexto mexicano para

el caso de nubes comunitarias es el requerimiento de un gran ancho de banda por medio de

una conexión fiable. La disponibilidad y calidad de los servicios ofrecidos a través de canales

electrónicos dependerá en gran medida a su vez de la disponibilidad de una conexión de

calidad por lo que se deben evaluar minuciosamente los proveedores actuales y acordar

niveles de servicio con disponibilidades por arriba del 99 por ciento en horarios donde la

carga de trabajo sea más intensa.

4.1.2 Infraestructura local

El segundo componente de la infraestructura propuesta es la infraestructura al interior

de los municipios. Generalmente los sistemas de información a los que se le da un uso

intensivo son las herramientas de productividad (hojas de cálculo, presentaciones y editores

de texto) y comunicación (correo electrónico). Los sistemas de información empresariales y

de gestión los que dan soporte a las distintas áreas funcionales son los que requieren grandes

capacidades de almacenamiento y procesamiento. Sin embargo bajo el esquema de nube

comunitaria propuesto anteriormente, éstos sólo requieren de un navegador web para hacer

4 Vivek Kundra proporciona en su publicación un marco de referencia con consideraciones para las organizaciones del gobierno federal de Estados Unidos que desee migrar servicios de tecnologías de información a la nube, muchas de éstas son válidas para cualquier organización.

34

uso de ellos. Por lo tanto se propone que la infraestructura tecnológica local de los

municipios esté compuesta de una infraestructura virtual que proveerá el sistema operativo y

otras aplicaciones como las de correo electrónico y productividad mencionadas

anteriormente. Virtualización se refiere a la “separación de un recurso o petición para un

servicio de la entrega física subyacente de ese servicio” (VMware, 2006). Este esquema de

virtualización facilitaría la administración de la infraestructura local y permite reducir costos

en compra de equipo ya que las terminales que hacen uso de la infraestructura virtual

requieren menores recursos de almacenamiento y memoria para operar. Asimismo permite

llevar a cabo actualizaciones, respaldos y recuperaciones ante desastres desde un punto

central. Otro aspecto a considerar es que al hacer uso de almacenamiento virtual, esto

facilitaría la extracción de datos en caso que se requiera implementar un almacén o centro de

datos. Finalmente la virtualización ofrece la posibilidad de asignar recursos a los usuarios de

forma en dependencia de los patrones de uso. Esta infraestructura local debe estar conectada

a la nube comunitaria a través de mecanismos seguros a nivel físico y lógico como son

contrafuegos. Existen diversos proveedores de software que permiten la configuración de

infraestructuras virtuales. El proveedor de soluciones de este tipo más popular es VMware

pero también existen soluciones no propietarias que se podrían adecuar a distintos municipios

en dependencia del número de usuarios y recursos disponibles.

4.1.3 Interconexión e interoperabilidad de sistemas de información

El tercer componente contempla la integración entre los sistemas de información

municipales y los de otras instancias de gobierno u otros municipios por medio de servicios

web. Como se mencionó al inicio de este documento, los servicios web son actualmente la

35

base para la definición de estándares de interoperabilidad entre sistemas de información. Un

ejemplo de uso es el caso en el que un municipio desee autenticar la identidad de un

ciudadano con el fin de permitir su registro como usuario o simplemente para verificar que

efectivamente es el ciudadano el que realiza la petición. Esto podría utilizar entre otros

mecanismos, la verificación de su Clave Única de Registro Poblacional provista por la

Secretaría de Gobernación. Si esta dependencia expone en su repositorio de servicios la

verificación de una cadena de caracteres que contenga la clave de registro, puede devolver si

ésta es válida además de alguna información referente a la persona a la que ésta está

asignada. El intercambio de datos se lleva a cabo por medio de archivos en el lenguaje de

marcado XML (Extensible Markup Language) y requiere previamente acordar un protocolo

de autenticación con el fin de verificar el solicitante del servicio. El CIDGE propone el uso

de redes privadas virtuales y conexiones HTTP aseguradas por medio de certificados

(HTTPS). La Secretaría de la Función Pública es el organismo encargado de identificar y

autenticar otros organismos gubernamentales para el caso en el que se requiera solicitar

servicios de dependencias federales. Asimismo propone la implementación del protocolo

Kerberos para la autenticación entre nodos de las redes. La nube municipal requiere entonces

poder comunicarse con los directorios de servicios expuestos de otras dependencias y

asimismo debe tener un directorio actualizado de los servicios que son accesibles a otras

dependencias. Para el llamado de uso de servicios externos se utilizará el protocolo HTTPS

anteriormente mencionado pero para los servicios dentro de la nube puede utilizarse otro

protocolo. Adicionalmente como medida de seguridad, no está contemplado que el portal

dedicado a los ciudadanos esté enlazado y expuesto directamente a Internet sino que se

acceda a él a través de mecanismos seguros.

36

4.1.4 Centro de atención telefónica

El centro de atención telefónica soportado por la nube opera de forma automatizada.

Por medio de este centro de atención también se lleva a cabo el ofrecimiento de servicios a

través de SMS. Recibe llamadas o mensajes de texto de ciudadanos y proporciona las

siguientes funcionalidades:

Información sobre servicios disponibles y sus requerimientos. En caso que la

información no sea suficiente, clara o se requiera atención personalizada, el

centro de llamadas debe ser capaz de re direccionar la llamada hacia el

encargado de la provisión del servicio.

Seguimiento de una solicitud iniciada. Debe ser capaz de informar sobre el

estado actual y la fecha aproximada de entrega.

Este centro telefónico también recibe peticiones para contactar a ciudadanos por

mensajes de texto o vía telefónica, las cuales realizan empleados del municipio a través de

los sistemas de información empresariales o también se realizan automáticamente como parte

de la orquestación de servicios definida para algún proceso de negocio específico.

4.1.5 Plataforma web del portal ciudadano

El último componente de la infraestructura tecnológica es el portal ciudadano que se

describirá detalladamente en el capítulo siguiente. Éste consiste en distintas aplicaciones web

integradas a través de un portal en el cual se reciben las peticiones de los ciudadanos que

acceden a él a través de un navegador web y solicita por medio de servicios web diversas

operaciones. El diseño de este portal puede ser realizado de forma que esté basado en

37

especificaciones conjuntamente definidas entre los municipios de forma que sus

componentes sean reutilizables por todos los municipios que comparten la nube.

Generalmente una solicitud de servicio por parte de un ciudadano autentificado será el evento

de inicio para la realización de un proceso automatizado (fig. 9). Sin embargo en algunos

casos se requerirá autorización por parte de un supervisor o encargado por la naturaleza del

servicio o porque requiere de analizar con mayor detalle los requerimientos o la

documentación. En estos casos, el portal de empleados contará con una aplicación que dé

soporte a esta funcionalidad.

Para la autenticación en el portal se pueden utilizar además de un usuario, contraseña

y clave poblacional, un token de seguridad. Este mecanismo es utilizado frecuentemente para

sistemas de información bancarios y consiste en incluir en la petición de autenticación una

cadena de caracteres para confirmar que la petición es de la persona que dice ser. Este token

puede ser generado por un dispositivo digital en dependencia de la hora en que fue generado

o puede ser una simple hoja con las distintas combinaciones de dígitos alfanuméricos a usar

cada vez que el usuario se requiera autenticar. Como se tiene contemplado contar con

información de contacto SMS de los ciudadanos, se puede contar con mayor seguridad

enviando el token por esta vía a solicitud del usuario cada vez que se quiera autenticar (fig.

10).

38

Fig. 9 Diagrama del proceso de recepción y atención de solicitudes a través del portal ciudadano (Fuente: Elaboración propia)

Fig. 10 Diagrama del proceso de autenticación por medio de la solicitud de un token de acceso (Fuente: Elaboración propia)

39

5. Plataforma tecnológica para la atención de solicitudes de servicio

El proceso actual de atención de solicitudes puede ser automatizado en gran parte por

medio de la implementación de mecanismos y herramientas de gobierno electrónico. Como

punto de acceso central a los servicios ofrecidos vía electrónica se propone la

implementación de un portal web. Éste debe ser accesible a través de navegadores web y

contar con mecanismos que permitan al ciudadano autenticarse y verificar su identidad. A

través de este portal se podrán conocer los servicios disponibles y sus requisitos. Podrán

iniciarse solicitudes de servicio y se permitirá el envío de documentos digitalizados para los

casos en que sea posible como planos de construcción, fotografías y comprobantes de

domicilio. De la misma manera se presentarán diversas opciones para realizar los pagos por

los diversos servicios ofrecidos. En el caso de algunos servicios, bastará con la autenticación,

solicitud y pago del servicio para que el municipio procese la solicitud. Entonces el

ciudadano podrá dar seguimiento a su solicitud a través del portal y conocer su estado actual,

el cual incluye el tiempo de respuesta, el área funcional que actualmente la está procesando y

el responsable al que puede contactar, todo esto en tiempo real.

En algunos casos, por la naturaleza de la documentación requerida, aspectos legales o

por ser un trámite con requerimientos especiales se requerirá que el ciudadano acuda

presencialmente para entregar documentos.

Cuando se haya completado el procesamiento de la solicitud existe la posibilidad que

se emita una constancia digital certificada por medio de mecanismos de seguridad estrictos

similares a los de la firma electrónica avanzada. En otros casos también se requerirá que el

ciudadano acuda personalmente a recoger las constancias o documentos.

40

La plataforma también permitirá realizar alertas relevantes al conocer la identidad del

ciudadano como su domicilio y edad. Por ejemplo podría avisarle cuando vayan a iniciarse

obras de mantenimiento en una zona específica que resulte en afectaciones directas en la

provisión de servicios o tráfico vehicular.

A continuación se presentan los casos de uso para este sistema de información

(figs.11 y 12). Más adelante en el documento se describirá la forma en que se deben concebir

e implementar los sistemas de información para adecuarse a la infraestructura tecnológica.

Fig. 11 Casos de uso para los ciudadanos (Fuente: Elaboración propia)

41

Fig. 12 Casos de uso para los municipios (Fuente: Elaboración propia)

Con base en las áreas de mejora, problemas identificados y las funcionalidades de la

plataforma web propuesta se requiere diseñar una arquitectura de infraestructura tecnológica

que permita lograr una mayor eficiencia y calidad en los procesos actuales. Para poder poner

en marcha la plataforma tecnológica descrita se requiere entonces una infraestructura que dé

soporte a los siguientes requerimientos:

1. En el proceso actual, la colección de requisitos del trámite o retroalimentación

sobre el estado de la solicitud se puede realizar vía telefónica. Sin embargo cuando se hace a

través de este medio no se cuenta con un punto central de información como se mencionó

anteriormente. Esto quiere decir que el ciudadano debe saber cuál es el área responsable de

atender esta solicitud y obtener el número de teléfono de ésta. En el caso que requiera más de

una solicitud entonces esta actividad se lleva a cabo para cada solicitud. Por lo tanto se

propone implementar un centro de atención telefónica (call center) para recibir solicitudes vía

telefónica a través de un punto central. Este tipo de soluciones resultan muy costosas debido

a la tecnología y el personal que se requiere para dar atención a las llamadas. Sin embargo los

42

municipios son organizaciones relativamente pequeñas con presupuesto limitado. Por lo tanto

se propone la implementación de un centro de atención automatizado que puede ser integrado

con otros componentes de la infraestructura tecnológica. Éste no podrá atender de forma

personalizada las solicitudes de información pero proporcionará mecanismos para responder

a las solicitudes más comunes y redireccionar la comunicación con el área funcional

responsable en caso de requerir mayor información más específica.

2. Se requiere informar oportunamente por distintos medios a los usuarios cuando

ocurrió un fallo con su solicitud o en general un cambio en el estado actual. El medio más

utilizado en gobierno electrónico como ya se mencionó son los portales web. Adicionalmente

existe cada vez un mayor uso de dispositivos móviles como los llamados “smartphones”

(teléfonos inteligentes) y tabletas electrónicas para realizar diversas actividades. Sin embargo

un estudio de la empresa de consultoría Deloitte revela que incluso entre los usuarios de los

smartphones, los mensajes de texto o Short Message Service (SMS) son ampliamente

utilizados debido a que son “más inmediatos y personales” (Neate, 2011). Aunado a esto, en

México los equipos de telefonía móvil que permiten el acceso a datos desde Internet no son

accesibles a la gran mayoría de la población debido a su costo y algunas veces por el pago

periódico requerido, mientras que los mensajes de texto están ampliamente difundidos entre

la población. Por lo tanto se propone que las alertas que se realicen sean por medio de correo

electrónico y SMS. Las alertas serán utilizadas primordialmente para todos los cambios de

estado y mensajes de fallo en las solicitudes mientras que para las demás funcionalidades se

hará uso del portal web.

3. Actualmente la actividad de realización de pagos también resulta complicada y

poco eficiente. Si se quiere lograr una mayor recaudación, necesariamente se tienen que

43

ofrecer mecanismos de pago más accesibles a los ciudadanos. Por lo tanto se debe ofrecer la

posibilidad de realizar pagos por diversos medios y que cuenten con una mayor eficiencia y

cobertura poblacional. Las tarjetas de crédito ya existen en muchos municipios como forma

de pago pero no son una opción óptima por el poco alcance que tienen entre la población

mexicana. Se propone la posibilidad de realizar pagos por medio de SMS con cargo al plan

de prepago o al saldo disponible. Este mecanismo de pago ya ha sido exitosamente

implementado por distintas empresas para sus servicios.

4. Se requiere transitar paulatinamente hacia una arquitectura de servicios con las

aplicaciones empresariales existentes para lograr interoperabilidad, estandarización y

cooperación con otras instancias de gobierno.

5. Se requiere desarrollar e integrar un portal web a la arquitectura tecnológica

existente. No sólo ofrecer un portal de información y contenido como es el caso actual, sino

un portal que integre, soporte y automatice los procesos que llevan a cabo tanto ciudadanos

como municipio. Este portal debe permitir la retroalimentación entre los actores a lo largo de

los diversos estados del proceso. Asimismo debe permitir monitorear y dar a conocer el

estado actual y el flujo de inicio a fin.

6. Se requiere lograr cooperación y sinergia entre los municipios de un Estado para

el mejor aprovechamiento de los recursos públicos. Por la localización geográfica y cercanía

se propone la implementación de una nube privada (o comunitaria dependiendo de la

definición que se adecue del concepto) que utilice los recursos de cómputo para dar servicio

a las distintas aplicaciones de los municipios. Más adelante en el capítulo de infraestructura

tecnológica se describe más a detalle la propuesta y lo que constituye una nube privada. Esto

también permitiría a los municipios acceder a mecanismos de gobierno electrónico y

44

arquitecturas orientadas a servicios. Como se mencionó anteriormente, estas organizaciones

son relativamente pequeñas y cuentan con un presupuesto limitado, además no cuentan con

los recursos financieros y conocimientos técnicos para emprender este tipo de soluciones por

sí solas. Esto además ayudaría a los municipios a enfocarse en su negocio principal orientado

a ofrecer servicios de calidad y no en la administración de la infraestructura.

7. Se requiere la integración de todos los componentes anteriormente identificados.

45

6. Diseño de los sistemas de información de los municipios

6.1 Diseño y orquestación de servicios basado en procesos y reglas de negocio

Si se quieren aprovechar completamente los beneficios que ofrece la infraestructura

tecnológica, el diseño de los nuevos sistemas de información debe derivarse de diversos

elementos identificados en los procesos de negocio y hacer uso de componentes reutilizables

desarrollados dentro de la organización y compartidos desde fuera por otra institución

gubernamental. Esto permitirá una mayor agilidad ante cambios, un menor tiempo en el

desarrollo y un mejor soporte a los procesos de negocios ya que se favorece el uso de

componentes ya existentes en el proceso de desarrollo y se trabaja colaborativamente

involucrando tanto a personal gerencial como a los usuarios finales. Esto es especialmente

relevante en las organizaciones gubernamentales porque operan en un entorno donde

necesariamente se dan cambios de administración además de cambios legislativos que afectan

directamente las reglas de negocio además que constantemente se implementan nuevos

programas de gobierno. Por lo tanto se propone un enfoque de composición y orquestación de

servicios basado en reglas de negocio. A continuación se detallan la metodología a seguir para la

concepción y desarrollo de sistemas de información a través de un caso de estudio específico y

haciendo énfasis en las personas de la organización municipal que intervienen en cada etapa.

6.2 Integración de aplicaciones heredadas

Las organizaciones generalmente cuentan con aplicaciones de software que fueron

desarrolladas hace mucho tiempo de acuerdo a sus requerimientos y dan soporte continuo a

distintas áreas funcionales. Estas aplicaciones llamadas comúnmente sistemas heredados (legacy

systems) son críticos para el funcionamiento de las organizaciones pero se encuentran con el

problema de incompatibilidad con arquitecturas tecnológicas modernas como es el caso de las

46

basadas en servicios. Estos sistemas muchas veces cuentan con una documentación poco clara y

contienen embebidos en su código lógica y reglas del negocio complicadas además que se les

han añadido nuevas funcionalidades con el paso del tiempo. Existen distintas estrategias para

lograr compatibilidad con arquitecturas orientadas a servicios entre las que se encuentran el

reemplazo por aplicaciones nuevas, el re desarrollo a través de ingeniería inversa y la adaptación

(Almonaies et al, 2010). En el caso de las organizaciones municipales en México la estrategia

más adecuada para la integración de este tipo de sistemas es el desarrollo de adaptadores por los

recursos, complejidad y tiempo de desarrollo que requieren para ponerse en marcha desde su

concepción. Se propone el desarrollo de nuevos componentes de software que sirvan como

interfaz entre los sistemas heredados y la arquitectura orientada a servicios basados en el patrón

de diseño Adaptador (“adapter pattern”). La función principal de este componente adaptador es

traducir los datos enviados y recibidos por los sistemas heredados en un formato que puedan

entender comúnmente. En el caso de los sistemas heredados que estén basados en un diseño por

componentes y cuenten con una documentación más detallada, se puede implementar un

adaptador para hacer llamados a funcionalidades de cada componente, siendo este último

enfoque más idóneo en términos de reutilización.

6.3 Servicios públicos y privados expuestos

A continuación se presenta un listado de los servicios web esenciales que se deben

diseñar, implementar y exponer para uso privado de las organizaciones municipales o público

hacia otras organizaciones gubernamentales. Esto también servirá para desarrollar un caso de

estudio que implementa una solución tecnológica haciendo uso de distintos componentes de la

infraestructura propuesta.

47

Los servicios públicos sólo son expuestos a otras organizaciones gubernamentales con las

que se tienen convenios y mecanismos de seguridad acordados, quienes son miembros de un

círculo de confianza. Para hacer solicitud de estos servicios se requiere la generación de llaves de

seguridad y la petición contiene información sobre la institución solicitante. En el caso de los

servicios privados, se cuentan con mecanismos físicos de seguridad con el fin que sólo se pueda

acceder a ellos desde las instalaciones municipales, también haciendo uso de llaves de seguridad

y pudiendo identificar al solicitante de la petición del servicio.

Servicio Descripción Exposición

Obtención de información

esencial de ciudadano

Recibe una petición y responde con la

información esencial de un ciudadano

identificado por: Nombre, Apellidos, Clave

Única de Registro Poblacional (CURP), Fecha

y lugar de nacimiento

Pública

Autenticación de identidad de

ciudadano

Recibe una petición con datos de autenticación

de un ciudadano: Usuario, CURP, contraseña

personal, token de seguridad. Entonces compara

los datos y responde si la identidad fue validada

exitosamente o no

Privada

Obtención de información

extendida de ciudadano

Recibe una petición solicitando información

sobre el domicilio, teléfono, correo electrónico,

estado civil y/o lugar de nacimiento y responde

Privada

48

con los datos solicitados

Servicio de transacciones

financieras

Recibe una petición solicitando las

transacciones financieras que ha realizado un

ciudadano o solicitando acreditar una

transacción a su favor

Privada

Autenticar identidad de

institución gubernamental

Recibe una petición para autenticar la identidad

de un solicitante de algún servicio web de una

organización gubernamental. Se verifica

además de la identidad, si está dentro del

círculo de confianza definido para el acceso al

servicio web solicitado.

Pública

Generación de token de

seguridad para autenticación

Recibe una petición para generar el token de

acceso al portal de acuerdo a las reglas de

negocio y algoritmo previamente definidos.

Privada

Información de trámite o

servicio

Recibe una petición para listar los requisitos de

documentación, plantillas, pagos y demás

asociados con un trámite o servicio ofrecido por

el municipio.

Pública

Obtención de plantillas o

formatos para trámite o

Recibe una petición para obtener las plantillas o

formatos asociados con los requisitos de un

trámite, los cuales serán llenados por el

Privada

49

servicio ciudadano.

Validación de formato o

plantilla para trámite o servicio

Recibe una petición que contiene la

información asociada con una plantilla o

formato para ser validado (tipos de datos,

longitud, validez de la información en general)

Privada

Fig. 13 Tabla de servicios web esenciales

6.4 Caso de estudio: Expedición de constancia de domicilio en la Delegación Miguel

Hidalgo

Con el fin de ejemplificar por medio de un caso real el diseño de una aplicación

soportada por la infraestructura propuesta, se desarrolla el siguiente caso de estudio. El caso

propone una aplicación para dar soporte al proceso de expedición de constancias de domicilio

basado en las reglas de negocio de la Delegación Miguel Hidalgo de la Ciudad de México.

El proceso de atención actual requiere de una carta personalizada que solicite el

documento y los motivos por los cuales los solicita. Asimismo requiere que el solicitante acredite

su domicilio actual por medio de un comprobante y dos testigos con identificación oficial.

Finalmente requiere acreditar un pago para que proceda su solicitud.

A continuación se detalla el proceso propuesto soportado por la infraestructura

tecnológica y en colaboración con las plataformas tecnológicas de otras organizaciones

gubernamentales.

6.4.1 Identificación de procesos de negocio

Primero se requiere de la autenticación del ciudadano en la plataforma. Para esto debe estar

previamente dado de alta en el portal donde le fue asignado un usuario y contraseña. Además dio

50

de alta un número de teléfono celular por el cual puede ser contactado vía SMS. Entonces

primeramente el ciudadano solicita en la plataforma que se le envíe un token de seguridad para

accesar a la plataforma (1). Cuando la solicitud es recibida se genera el token (2) y se registra

temporalmente para poder ser comparado cuando haya intentos de autenticación. Posteriormente

el token es enviado por SMS (3) para que el ciudadano pueda entrar al portal con sus datos. Una

vez recibido el token, se hace el intento de autenticación ingresando los datos en el subsistema de

autenticación en la plataforma (4), cuando esta solicitud es recibida, se valida la identidad del

ciudadano y en caso que sea validada correctamente se le permite acceder a los servicios del

portal. Después, cuando solicita iniciar el trámite (5) se hacen distintas peticiones a otras

organizaciones gubernamentales para corroborar la identidad actual del ciudadano y su domicilio

(6). La solicitud de identidad en este caso se realiza a la Secretaría de Gobernación y la de

domicilio al Gobierno del Distrito Federal quien tiene registros de predial. Sin embargo la

verificación de identidad también podría realizarse en colaboración con la Secretaría de Defensa

o con el Instituto Federal Electora y la de domicilio con el Sistema de Aguas. En el caso que no

se haya podido verificar alguno de los dos (identidad o domicilio actual), se incluyen como

requisitos a presentar para iniciar el trámite. Después del intento de verificación, se muestra una

lista con los requisitos que debe presentar, incluyendo los formatos o plantillas a llenar (7). Una

vez que se hayan enviado las copias digitales de los documentos requeridos, y se hayan validado

los formatos llenados (8), se espera a que se acredite el pago por el trámite (9). Finalmente se

procesa la solicitud, en este caso requiere autorización de una subdirección. Una vez autorizado

(10), se le informa al ciudadano que su constancia de domicilio puede ser recogida (11) (fig. 14).

51

Fig. 14 Diagrama del proceso de solicitud de constancia de domicilio propuesto (Fuente: Elaboración propia)

52

6.4.2 Identificación de casos de uso de la aplicación

Con base en el análisis del proceso de negocio modelado, se pueden proponer diversas

funcionalidades para un sistema de información que dé soporte al proceso de inicio a fin. Estas

funcionalidades para el caso de los ciudadanos son: Autenticación, Ver requisitos para un

trámite, Iniciar una solicitud de trámite, Envío de documentos digitalizados, Llenado de

plantillas y formatos, Realización de pagos y recepción de notificaciones (fig. 15). Para el caso

de los municipios son: Generación y envío de tokens de seguridad, validación de intentos de

autenticación, construcción de requerimientos para trámites, recepción de solicitudes de trámite,

acreditación de pagos, envío de notificaciones, autorizaciones y realización de constancias (fig.

16).

53

Fig. 15 Casos de uso para los ciudadanos (Fuente: Elaboración propia)

54

Fig. 16 Casos de uso para el municipio (Fuente: Elaboración propia)

6.4.3 Identificación de las reglas de negocio

Derivado de los casos de uso identificados se pueden formular las siguientes reglas de

negocio:

El ciudadano debe solicitar un token de seguridad para poder intentar autenticarse

El ciudadano debe autenticarse para poder ver los requisitos del trámite

El ciudadano debe ver los requisitos del trámite para poder iniciar la solicitud del trámite

El ciudadano debe iniciar una solicitud del trámite para poder enviar documentos

digitalizados y llenar los formatos y plantillas

55

El ciudadano debe haber enviado los documentos digitalizados requeridos y llenado las

plantillas y formatos para que su documentación pueda ser validada

La documentación que el ciudadano envió debe ser válida para que pueda realizar el pago

por el trámite

El ciudadano no puede realizar más de N intentos de autenticación

El ciudadano debe proveer un usuario, contraseña, y token de seguridad para poder

validar su intento de autenticación

El municipio debe proveer un token de seguridad con un valor encriptado conforme a la

siguiente regla:

tokenAcceso = CURP + hora en la que se generó la solicitud + dígito verificador

Un usuario es válido cuando coincide con el registro de los datos del municipio

Una contraseña es válida cuando coincide con el registro de los datos del municipio

Un token es válido cuando coincide con el generado a petición del ciudadano

El municipio debe validar que los datos del ciudadano estén completos y sean correctos

de acuerdo a la siguiente tabla:

Condiciones Conclusión

Caso Usuario Contraseña Token Autenticación

1 Inválido Válido o inválido Válido o inválido Inválida

2 Válido o inválido Inválida Válido o inválido Inválida

3 Válido o inválido Válida o inválida Inválido Inválida

56

4 Válido Válida Válido Válida

Fig. 17 Tabla de reglas de negocio aplicables para la autenticación

La subdirección es el departamento acreditado para autorizar solicitudes de trámite de

este tipo

Para verificar la identidad y domicilios actuales del ciudadano solicitante primero se debe

intentar obtener información de una institución aliada

Para iniciar una solicitud de trámite se debe cumplir con los siguientes requisitos

Para realizar una constancia se debe contar con autorización de la subdirección

Para enviar una notificación para poder recoger la constancia, ésta debe estar elaborada

6.4.4 Identificación de entidades del modelo de dominio

Los actores, reglas y actividades pueden ser conceptualizados por medio de entidades a

través de un modelo de dominio basado en los actores, reglas y actividades del proceso de

negocio. En el caso de este caso de estudio se propone el modelo de dominio mostrado en un

diagrama de clases en la figura 18.

57

Fig. 18 Modelo de dominio (Fuente: Elaboración propia)

6.4.5 Identificación y orquestación de servicios que intervienen

Con base en el proceso de negocios propuesto se pueden identificar los servicios web que

están disponibles en el repositorio de servicios y que pueden ser utilizados por medio de

composición y orquestación para implementar la aplicación de negocio requerida, éstos son:

1. Generación de token de seguridad para autenticación

2. Autenticación de identidad del ciudadano

3. Información de trámite o servicio

4. Obtención de plantillas o formatos para trámite o servicio

5. Validación de formato o plantilla para trámite o servicio

58

6. Transacciones financieras

Adicionalmente se requiere implementar nuevos servicios que a su vez también

frecuentemente serán requeridos por otros sistemas de información y trámites que se lleven a

cabo en el municipio:

1. Comprobación de identidad oficial ante gobierno federal: Este servicio web debe

proporcionar un mecanismo de autenticación de la identidad de un ciudadano ante un

organismo del gobierno federal. Éste puede ser la Secretaría de Gobernación por

medio de la CURP o en el caso de los ciudadanos mayores a 18 años la Secretaría de

Defensa Nacional por medio de la cartilla de servicio militar.

2. Comprobación de domicilio actual: Este servicio web debe proporcionar un

mecanismo de autenticación de la identidad de un ciudadano ante un organismo del

gobierno estatal o federal. Éste puede ser la organización encargada de la

administración del suministro de agua o la Comisión Federal de Electricidad. Si se

logra una colaboración con el sector privado incluso se podría extender a empresas

que provean servicio de telefonía. Éstos son los comprobantes que actualmente son

reconocidos como válidos para la comprobación del domicilio actual.

59

7. Evaluación de recursos y esfuerzos requeridos

Para la factibilidad de este modelo deben ser tomados en cuenta distintos aspectos

relevantes. Primeramente se debe evaluar la existencia y capacidad de respuesta de los

proveedores de servicios de soporte a la infraestructura tecnológica. En este sentido es deseable

que existan sustitutos que puedan dar un servicio similar y que puedan asegurar niveles de

servicio acordados en conjunto con los municipios. La adquisición de servicios y el

aprovisionamiento de los recursos requeridos deben apegarse a los marcos regulatorios y de

transparencia vigentes. En términos regulatorios también se requiere una legislación más clara en

torno a la validez oficial de los documentos electrónicos, fijando los mecanismos de seguridad

requeridos como se dio en el caso de la factura electrónica.

Anteriormente se propuso la integración de nubes comunitarias financieramente sustentadas

financieramente por medio de aportaciones de un conjunto de municipios. La estimación

específica de la infraestructura, recursos financieros requeridos se puede hacer una vez

concretada la aplicación de la propuesta para un grupo de municipios en específico. Los costos

también pueden variar dependiendo del grado de colaboración y alineación entre este tipo de

programas gubernamentales y la industria privada.

Debido al cambio cultural y el enfoque de trabajo orientado en procesos que requiere este

proyecto, para la implementación exitosa de este modelo se debe considerar etapas paralelas

donde se introduzcan incremental y gradualmente los cambios requeridos. La implementación

exitosa de este modelo requiere de involucramiento de los directivos. La evaluación y monitoreo

adecuado a este tipo de proyectos puede proveer un soporte importante para la implementación

de la estrategia del municipio impulsando cambios en otras áreas de la organización municipal.

60

8. Conclusiones y trabajo futuro

En este trabajo se propuso un modelo básico de infraestructura tecnológica y sistemas

de información aplicable a los municipios de México con el fin de brindar servicios de mayor

calidad a la ciudadanía por medio de diversos canales electrónicos. El modelo de

infraestructura contempla la integración de componentes físicos (hardware) y lógicos

(software) en una infraestructura común que da servicio a los distintos municipios de un

estado por medio de una nube comunitaria mantenida en su conjunto por los distintos

municipios a los que da servicio.

Ésta ofrece servidores de aplicaciones, de bases de datos (más generalmente una

infraestructura de data warehouse) así como la infraestructura de un call-center automatizado

el cual también permite la comunicación por vía mensajes de texto (SMS). Al interior de los

municipios se propone hacer uso intensivo de la virtualización de sistemas operativos.

Por su parte los sistemas de información se propone sean diseñados e implementados

con base en el mapeo y entendimiento de los procesos de negocio que se llevan a cabo

haciendo uso de componentes reutilizables como son los servicios web. Esto último se

mostró a través de un caso de estudio con un trámite de la delegación Miguel Hidalgo.

Entre los beneficios que se esperan alcanzar se encuentran eliminar la subutilización

de recursos de tecnologías de información, duplicidad de funciones y aprovechar las

economías de escala por medio de compras integradas. Asimismo se espera fomentar la

innovación tecnológica al interior de los municipios al reducir el costo asociado con nuevos

proyectos de tecnologías de información y facilitar la gestión de éstas.

Es importante destacar que este modelo sólo sirve como marco de referencia porque

en él se definen los componentes esenciales de la infraestructura a nivel general por lo que

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como trabajo futuro se requiere llevar a cabo un análisis detallado que se enfoque en la

arquitectura detallada que contemple cada uno de los componentes e incluir posibles

adecuaciones dependiendo de la aplicabilidad, presupuesto y limitantes propias de cada

estado.

Como parte de este análisis particular se debe llevar a cabo también un informe de

viabilidad financiera tomando en cuenta la inversión tecnológica y los costos de operación.

En el mismo sentido se debe ver la factibilidad de aportaciones del presupuesto estatal y las

posibilidades de colaboración con el sector privado. También se debe hacer un estudio del

marco legal vigente que regula la protección de datos y los documentos digitales.

Asimismo se debe detallar el plan para el almacenamiento de datos para el centro de

datos y los criterios para llevar a cabo detallando la información que se deberá recolectar, y

extraer y analizar de los niveles de servicio y de los ciudadanos. En este sentido, a un nivel

más técnico se requiere diseñar el modelado de los datos que se almacenarán y para los que

ya existen cómo se llevará a cabo la extracción de ellos.

Finalmente, otro aspecto muy importante que debe ser propuesto es el diseño de los

planes de recuperación de desastre y los mecanismos de seguridad que serán aplicados. Esto

porque en las infraestructuras de nube resulta crítico garantizar la disponibilidad y acordar y

así como monitorear los niveles de servicio al ser servicios multiusuario y estar en una

ubicación física en la que no se tiene control directo. Más aún por el tipo de servicio y

usuarios a los que dará soporte ya que los procesos de negocio de las organizaciones

municipales harán uso intensivo de los servicios ofrecidos.

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