Informe sobre la Justicia Administrativa...

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[ Informe sobre la Justicia Administrativa 2018

Tributos, Contratos Públicos, Responsabilidad Patrimonial, Derechos Fundamentales,

Personal de la Administración, Protección de Datos y Transparencia

Silvia Díez Sastre (dir.) César Martínez Sánchez (coord.)

María Antonia Arias Martínez Alfonso Egea de Haro

Alfonso Esteban Miguel Alicia González Alonso

Isaac Martín Delgado Fernando Pastor Merchante

Jesús Redondo Martín

Índice

Responsables de la elaboración del informe ............................................................................17Autores .......................................................................................................................................19Presentación .............................................................................................................................................23I. INTRODUCCIÓN 25César Martínez Sánchez y Silvia Díez Sastre 25

I. La justicia administrativa...................................................................................................27II. Metodología .....................................................................................................................27

1. Análisis sectorial, integral y comparado 282. Parámetros de funcionamiento de la Justicia Administrativa 293. Fuentes: la necesidad de un estudio jurisprudencial propio 30

III. Estructura de la exposición .............................................................................................31II. DATOS GENERALES DE FUNCIONAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA 33Alfonso Egea de Haro 33

I. Introducción ......................................................................................................................35II. Volumen de actividad ......................................................................................................35III. Indicadores de actividad .................................................................................................37IV. Duración del proceso ......................................................................................................44V. Planta y aspectos presupuestarios ..................................................................................48VI. Comparación entre sectores de la actividad administrativa ........................................49

III. ANÁLISIS DE LA VÍA ECONÓMICO-ADMINISTRATIVA Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA 55César Martínez Sánchez 55

I. Los tribunales económico-administrativos ......................................................................571. Datos generales 572. Metodología 573. Volumen de actividad 59

3.1. Nuevos asuntos 593.2. Asuntos resueltos 613.3. Tasa de resolución 63

4. Sentido de la resolución 66

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III. Conclusiones ....................................................................................................................951. Vía económico-administrativa 952. Vía judicial 96

IV. ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD ADMINISTRATIVA Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA 101Silvia Díez Sastre 101

I. Los Órganos de Recursos Contractuales ....................................................................... 1031. Datos generales 1032. Ficha metodológica 1043. Volumen de actividad 106

3.1. Nuevos asuntos 1063.2. Tasa de resolución 1073.3. Tasa de congestión 108

4. Actividad administrativa impugnada 1094.1. Tipo de contrato 1094.2. Cuantía de los contratos impugnados 1114.3. Tipo de objeto impugnado 111

5. Administración responsable 1126. Sentido de la resolución 114

6.1. Inadmisión 1146.2. Desestimación 1156.3. Estimación total y parcial 1166.4. Desistimiento y otros 1176.5. Tasa de éxito 1176.6. Multas por temeridad o mala fe 118

7. Duración del procedimiento 1188. Impugnación ante la JCA 1209. Medios personales 120

9.1. Miembros de los órganos 1209.2. Personal de apoyo 122

10. Presupuesto 123II. Los litigios sobre contratos públicos en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 124

1. Normativa aplicada 125

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1.1. Datos agregados y datos por tribunal 1251.2. Estimación de aplicación futura de la LCSP 2017 126

2. Actividad administrativa impugnada 1272.1. Tipo de contrato y cuantía 1272.2. Tipo de objeto impugnado 1282.3. Tipo de objeto impugnado por tipo de contrato 130

3. Administración responsable 1303.1. Datos generales 1303.2. Tipo de contrato por Administración responsable 131

4. Tipo de recurrente 1325. Recurso administrativo 1336. Razonamiento de la sentencia 1357. Contenido del fallo 136

7.1. Sentido del fallo 1367.2. Sentido del fallo en razón del objeto impugnado y del tipo de contrato 136

8. Tipo de tutela 1389. Duración del proceso 14010. Costas 141

III. Conclusiones ................................................................................................................. 143V. ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD ADMINISTRATIVA Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL 147Fernando Pastor Merchante 147

I. Planteamiento ................................................................................................................. 149II. Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración en la vía administrativa..................................................................................................................... 150

1. Consideraciones metodológicas 1502. Volumen de actividad 1513. Sector material de actividad en el que se producen las reclamaciones de responsabilidad patrimonial 152

III. Los litigios sobre responsabilidad patrimonial de la Administración en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .......................................................................... 153

1. Consideraciones metodológicas 1532. Actividad administrativa en origen del daño alegado 154

2.1. Sector material de actividad 154

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2.2. Tipo de actividad 1552.3. Tipo de actividad en razón del sector material 156

3. Partes implicadas en los litigios sobre responsabilidad patrimonial de la Administración 1573.1. Tipo de recurrente 1573.2. Administración recurrida 1603.3. Particulares codemandados 162

4. Sentido del fallo 1645. Fundamentación de las sentencias estimatorias en los litigios sobre responsabilidad patrimonial de la Administración 166

5.1. Características de la lesión resarcible 1665.2. Título de imputación objetiva 1675.3. Teoría del nexo causal 1695.4. Indemnización 170

6. Fundamentación de las sentencias desestimatorias en los litigios sobre responsabilidad patrimonial de la Administración 171

7. Utilización de jurisprudencia en los litigios sobre responsabilidad patrimonial de la Administración 172

7.1. Jurisprudencia invocada por razón de la instancia y del tribunal 1727.2. Utilización de precedentes jurisprudenciales por razón del tipo de actividad en origen del daño 174

7.3. Utilización de precedentes jurisprudenciales por razón del sector de actividad en origen del daño 175

8. Duración del proceso 1769. Costas 176

9.1 Condena en costas en razón de la instancia 1769.2. Limitación de la cuantía de la costas en razón de la instancia 1779.3. Parte condenada en costas en cada instancia 178

IV. Conclusiones ................................................................................................................ 1781. Vía administrativa 1782. Vía contencioso-administrativa 179

VI. ANÁLISIS DEL FUNCIONAMIENTO DEL PROCESO ESPECIAL DE TUTELA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 183Alicia González Alonso 183

I. Introducción: algunas aclaraciones sobre el objeto de este estudio .......................... 185II. El control administrativo previo ................................................................................... 186

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III. Los procesos judiciales tramitados a través del cauce especial de protección de los derechos fundamentales ............................................................................................. 189

1. Objeto de impugnación 1891.1. Objeto de impugnación en razón del tipo de acto administrativo impugnado 1891.2. Objeto de impugnación en razón de la Administración responsable 1901.3. Los derechos fundamentales más invocados y examinados por los órganos judiciales a través de esta vía 193

2. Tipo de recurrente 1952.1. Tipo de recurrente en razón de la instancia 1952.2. Tipo de recurrente y derecho fundamental invocado en la instancia 196

3. Especialidades procedimentales del cauce especial de tutela de derechos fundamentales: inadmisiones a limine y el trámite del art. 117.2 LJCA 198

4. Adopción de medidas cautelares 2005. Sentido del fallo 201

5.1. Sentido del fallo en razón de la instancia 2015.2. Sentido del fallo en función de algunas especialidades procedimentales del proceso especial de tutela de derechos fundamentales: la falta de remisión del expediente administrativo 202

5.3. Sentido del fallo en función de la materia o del sector del ordenamiento 2036. Razonamiento de la sentencia 205

6.1. Órgano judicial citado como precedente en función del órgano judicial sentenciador 205

6.2. Tipo de tutela dispensada 2077. Duración del proceso 207

7.1. Duración de los procesos en razón de la instancia 2077.2. Duración de los procesos por órgano judicial 2097.3. Duración de los procesos en relación con otras variables 210

8. Costas 2108.1. Condena en costas por instancia 2118.2. Condena en costas por tipo de recurrente 212

IV. Conclusiones ................................................................................................................. 213VII. ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN 217Alfonso Esteban Miguel 217

I. La litigiosidad contencioso-administrativa en materia de personal de la Administración ................................................................................................................... 219

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9. Costas 2459.1. Condena en costas por instancia 2459.2. Parte condenada a costas por instancia 246

III. Conclusiones ................................................................................................................. 247VIII. ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE DATOS 251Jesús Redondo Martín y María Antonia Arias Martínez 251

I. Introducción .................................................................................................................... 253II. El sector de la protección de datos personales en España .......................................... 254

1. Breve análisis histórico del sector 2542. El papel de las agencias de protección de datos 2553. Información obtenida en las memorias anuales de la AEPD 256

3.1. Número de sentencias dictadas anualmente por cada uno de los órganos judiciales competentes 257

3.2. Sentido del fallo de los pronunciamientos 2583.3. Sectores o ámbito de actividad a los que puede afectar las sentencias dictadas 2593.4. Materias dentro del ámbito de protección de datos a las que se refiere el proceso 260

III. La litigiosidad contencioso-administrativa en materia de protección de datos personales .......................................................................................................................... 261

1. Planteamiento 2612. Ficha metodológica 2613. Tribunales e instancias 2624. Agencias responsables de la resolución impugnada 2635. Materias objeto de litigiosidad 264

5.1. Datos agregados 2645.2. Agencias de protección de datos y materias 265

6. Tipo de recurrente 2666.1. Datos agregados 2666.2. Tipo de recurrente por materia 2676.3. Tipo de recurrente y agencia responsable de la resolución impugnada 269

7. Tipo de objeto 2717.1. Datos agregados 2717.2. Derechos ARCO 2737.3. Tipo de objeto por tipo de recurrente 274

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I. Introducción

César Martínez Sánchez y Silvia Díez Sastre

INTRODUCCIÓN [27]

I. La justicia administrativa

Esta es la cuarta edición del Informe CIJA sobre la justicia administrativa1. Su punto de partida es el mismo que en ediciones anteriores: la interpretación de la justicia administrativa como un fenómeno que trasciende los límites del control jurisdiccional clásico y que incorpora mecanismos alternativos de dirección y control de la actuación administrativa, tanto en el seno de la Administración como fuera de ella. En esta clave, los elementos que configuran grosso modo la justicia administrativa son de tres tipos: mecanismos internos de control, mecanismos de control de carácter externo y la configuración de las normas que dirigen la actuación pública. Esta es la razón por la que el informe no analiza únicamente el funcionamiento de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (JCA) sino que incorpora, además, datos relacionados con el marco normativo y con los procedimientos administrativos aplicables en cada uno de los sectores analizados. En particular, presta especial atención al funcionamiento de los órganos de revisión previos a la JCA, que son de especial importancia tanto en el ámbito tributario como en el de la contratación pública.

Asimismo, se considera que la justicia administrativa no se apoya únicamente en criterios de funcionamiento de tipo cuantitativo (como ya se recoge de manera suficiente en otros estudios), sino que exige un análisis en profundidad de la tutela sustantiva que, en última instancia, se brinda a los ciudadanos y de los estándares materiales empleados para controlar la actuación de la Administración. Este punto de partida explica la especial metodología que se desarrolla para la elaboración de este estudio y constituye, sin duda, su singularidad más relevante. Uno de los resultados fundamentales es el conocimiento de la justicia administrativa y la elaboración de un diagnóstico sobre las fuentes de la litigiosidad en los distintos ámbitos de actuación administrativa.

II. Metodología

Una de las principales contribuciones de este informe es la metodología utilizada para el análisis de la justicia administrativa, en la clave que acaba de exponerse. A continuación, se explican los ejes que han estructurado esa metodología, que se ha ido perfeccionando en las distintas ediciones del Informe y que está en continua evolución. En este sentido, cumple reconocer que no se trata de una herramienta perfecta y acabada, sino que transita por la metodología del ensayo y error y está imbuida de la aspiración a incorporar progresivamente más parámetros de análisis que permitan conocer, en detalle, el funcionamiento de la justicia administrativa. En particular, la repetición del análisis en años distintos ayuda a comprobar

1 Todos los informes están disponibles online en abierto en la página web del CIJA-UAM: www.cija-uam.org/informe/

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hipótesis y a identificar tendencias que se mantienen en el tiempo, frente a otros resultados que obedecen a la mera coyuntura.

1. Análisis sectorial, integral y comparado

Este trabajo se ha dedicado, al igual que en los informes anteriores, al análisis de tres sectores fundamentales en el funcionamiento de la Administración: tributos, contratos públicos y responsabilidad patrimonial. En esta ocasión se analizan los datos de funcionamiento relativos al año 2017. Igualmente, como ya se hizo por primera vez en el Informe CIJA 2015, se ha realizado un examen específico de la vía judicial particularmente prevista para la protección de los derechos fundamentales en el ámbito contencioso-administrativo. Además, se ha mantenido el nuevo sector que se añadió en el Informe CIJA 2017, el personal al servicio de la Administración, del que se analiza el funcionamiento en el año 2017. Asimismo, con el fin de mejorar y ampliar el estudio, este año se han incorporado dos sectores novedosos: transparencia y protección de datos.

La ampliación y consolidación del objeto de estudio consolida, en buena medida, la hipótesis de este trabajo: una comprensión amplia de la justicia administrativa –que excede de los clásicos mecanismos judiciales de control de la Administración– exige tener en cuenta las particularidades que presenta cada sector de actividad administrativa. No se trata de realizar una distinción convencional entre sectores de actuación de la Administración, sino de atender a la diferente realidad de cada sector que está determinada, en primer lugar, por el Derecho positivo, así como por los distintos intereses subyacentes en las relaciones entabladas por los ciudadanos con la Administración en cada caso. Los resultados obtenidos han confirmado la utilidad de esta estructura de análisis por encima de otras vinculadas a circunstancias institucionales o procesales, tal y como puede comprobarse a lo largo del texto y en las conclusiones de cada uno de los apartados.

Por otro lado, el concepto de justicia administrativa manejado en el informe exige necesariamente la adopción de una estructura de análisis integral, que comprenda tanto los sistemas de control interno –principalmente los recursos administrativos– como los mecanismos de control externo –representados fundamentalmente por la JCA–. El estudio de los sistemas de control interno se enfrenta, un año más, a importantes barreras de acceso a la información, que dificultan el análisis de su funcionamiento. No obstante, en los sectores analizados se dispone de un volumen de información considerable, especialmente en contratación pública y transparencia (y solo parcialmente en materia de responsabilidad patrimonial). De modo que sí es posible esbozar un diagnóstico útil y global del funcionamiento de la justicia administrativa en esos casos. En este sentido, hay que destacar el esfuerzo realizado por elaborar un mapa del origen de la litigiosidad en estos sectores. Se trata de determinar qué tipo concreto de actividad administrativa es la que muestra en la práctica un mayor grado de conflictividad en vía de recurso, administrativo o contencioso-administrativo. No obstante, cumple hacer un llamamiento general para que las diversas

INTRODUCCIÓN [29]

Administraciones elaboren y publiquen pormenorizadamente el resultado de sus actuaciones. Esto no solo redundará en una mayor información para los administrados, sino que también ofrecerá la posibilidad de que se realicen estudios empíricos que revelen las cuestiones que pueden ser objeto de mejora.

En particular, sería muy deseable que las memorias de los tribunales económico-administrativos se actualicen ya que, al cierre de este informe (12 de julio de 2018), la última información disponible era la referida a 2015.

Por último, el análisis se basa en la comparación de la información en distintos planos. La comparación ayuda a contextualizar los datos obtenidos y a dotarlos de sentido a través de la formulación de propuestas explicativas. En primer lugar, la comparación contempla el funcionamiento de la JCA en relación con las demás jurisdicciones; los estudios que agregan los datos de funcionamiento de todas ellas ofrecen indicadores poco precisos para identificar disfunciones concretas, de modo que su capacidad de diagnóstico es mucho menor. En segundo lugar, se ofrece la posibilidad de que el lector realice una comparación cruzada entre los distintos sectores de análisis, así como –cuando esto es posible– entre los sectores de análisis y los datos generales de funcionamiento de la JCA. También se llevan a cabo comparaciones entre el funcionamiento de los recursos en vía administrativa y en la JCA. Igualmente, como ya se apuntó, el hecho de que se trate de la cuarta edición posibilita una comparación temporal, que muestre la evolución de los resultados a lo largo de los años. En este sentido, es llamativa la poca variación que en sectores como el de la tributación o el de la contratación pública se observa en el sentido de las resoluciones. Sin embargo, existen otras variables cuyos resultados difieren notablemente. Algunas, como la imposición de costas o el acceso a la casación, pueden ser fácilmente explicadas por los cambios normativos. En otros casos, sin embargo, no es tan sencillo encontrar una explicación, por lo que resulta más prudente esperar a los resultados de los años venideros. Igualmente, en algunos supuestos podría pensarse que las conclusiones a las que se llegan son poco sorprendentes, lo que podría restar interés al estudio. Sin embargo, no ha de olvidarse que uno de los objetivos de esta metodología empírica es la de sustituir, aunque solo sea parcialmente, la utilización de argumentos fundados en la intuición u opinión común por resultados basados en la experiencia. En definitiva, se pretende así obtener un conocimiento más preciso sobre el funcionamiento real de la justicia administrativa.

2. Parámetros de funcionamiento de la Justicia Administrativa

Tal y como ya se ha señalado, los estudios sobre la calidad de la justicia suelen apoyarse en indicadores cuantitativos o formales de funcionamiento de los órganos judiciales (nuevos asuntos, asuntos resueltos, nivel de estimación de los recursos, duración de los procesos, etc.). Por regla general, no se valoran aspectos cualitativos o sustantivos. Esto se traduce en la dificultad de conocer la calidad real de la protección que el sistema jurídico brinda a los ciudadanos en sus relaciones con la Administración. Con el fin de suplir


progresivamente esas carencias, a los clásicos indicadores de naturaleza cuantitativa se suman parámetros de análisis de carácter sustantivo, tanto para la vía administrativa –en la medida de lo posible–, como en el ámbito judicial. En ambos casos se recurre a métodos cuantitativos de análisis estadístico. En este sentido, se ha de resaltar que la información provista en las memorias de los tribunales de recursos contractuales es, por lo general, mucho más completa que la que aparece en las memorias relativas a los tribunales económico-administrativos. Asimismo, en este año hay que destacar la información ofrecida por el Consejo de Transparencia sobre su funcionamiento.

Así, se analizan aspectos relevantes para profundizar en el conocimiento de los litigios como el tipo de actividad administrativa impugnada, el tipo de recurrente, el tipo de Administración recurrida, la forma de tutela otorgada en el fallo, la condena en costas, la duración del proceso, la complejidad y estabilidad del Derecho positivo aplicable, la frecuencia de la invocación de jurisprudencia en la argumentación judicial o la aceptación de la proposición de pruebas por los tribunales.

Algunos indicadores utilizados son los mismos en todos los sectores. Se trata de los referidos a variables generales de funcionamiento: duración del proceso, imposición de costas, entre otros. Sin embargo, hay variables que obedecen a la especificidad de cada una de las materias (por ejemplo, en relación con el tipo de recurrente o el objeto impugnado). En todo caso, a fin de asegurar la correcta comprensión de cada uno de los indicadores, en cada sector se realizará una somera explicación de cada uno de ellos (por ejemplo, qué se entiende por forma de tutela otorgada en el fallo).

3. Fuentes: la necesidad de un estudio jurisprudencial propio

La diversidad de las estructuras de análisis utilizadas, así como la voluntad de realizar comparaciones en distintos planos para contextualizar mejor los resultados, han llevado a manejar un variado catálogo de fuentes con el fin de obtener los datos necesarios para la realización del informe. En este sentido, en las distintas secciones del estudio se introduce una ficha metodológica que indica, entre otras cuestiones, cuáles han sido las fuentes de información utilizadas en cada caso. En general, se trata de información publicada regularmente por las instituciones estudiadas.

Ahora bien, la información institucional ordinaria de funcionamiento de los recursos administrativos o de la JCA no suele introducir parámetros de funcionamiento cualitativos. Por esa razón se consideró necesario realizar un estudio de campo ad hoc que permitiera proyectar los parámetros de funcionamiento de la justicia administrativa que se habían identificado. La limitación de los recursos disponibles impedía realizar esa investigación en relación con la vía administrativa y la JCA. Así que, al igual que en años anteriores, se decidió realizar un estudio en torno a la jurisprudencia de la JCA. Como se indica en la ficha metodológica general –que se incluye en la parte final del Informe–, se analizaron un total de 3.073 sentencias elegidas aleatoriamente de entre todas las dictadas entre diciembre de

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INTRODUCCIÓN [31]

2016 y febrero de 2018. No obstante, hay que tener en cuenta que en contratos públicos y derechos fundamentales se han analizado todas las sentencias dictadas en la materia. Además, en transparencia el periodo analizado cubre también los años 2014 y 2016; y en protección de datos la serie temporal se refiere a 2003-2018.

Uno de los retos más importantes que plantea este estudio es garantizar la vinculación de las resoluciones judiciales con los sectores analizados, esto es, que las sentencias en cuestión se refirieran en efecto al ámbito tributario, al de la contratación administrativa, etc. Lo complicado evidentemente no es saber cuál es el ámbito en cuestión al que se refiere cada una de las sentencias estudiadas sino poder dividir las decenas (o cientos) de miles de sentencias que se dictan anualmente en grupos homogéneos, de las que a continuación se extraen las muestras representativas que efectivamente van a ser leídas. Para lograr esto no se podía confiar plenamente en ningún tesauro, por la diferencia existente entre los compiladores y las editoriales jurídicas y su consiguiente impacto sobre la determinación del número de sentencias relevantes. Por esa razón se buscó un criterio objetivo: las normas aplicadas en cada caso. Se elaboró un listado de las normas rectoras de cada sector en el periodo de tiempo analizado y, con base en ese criterio, se seleccionaron las sentencias en función del peso relativo de cada sector sobre la población total de sentencias. A la muestra seleccionada de este modo se le aplicaron los parámetros de funcionamiento de la JCA. En algunos casos, las carencias de información en las propias resoluciones judiciales dificultaron la obtención de resultados: es el caso de las cuantías o de los recursos administrativos interpuestos previamente. En otros casos, el carácter limitado de la información obtenida ha exigido la realización de estimaciones aproximadas, como en el caso de la duración de los procesos. Asimismo, en lo que se refiere a los conflictos relacionados con el personal de la Administración se han dado cita problemas específicos con la selección de sentencias, cuyo detalle puede consultarse en el informe correspondiente.

En definitiva, los resultados obtenidos a través del estudio jurisprudencial realizado constituyen la principal aportación de este informe. Se trata, como ya se ha dicho, de continuar con la implantación de un método innovador en el estudio del funcionamiento de la JCA y que abre, como se ha comprobado con las novedades de esta edición, un amplio catálogo de posibilidades en el análisis de la justicia administrativa que deberá seguir explorándose.

III. Estructura de la exposición

El informe se estructura en diez secciones. Se dedican a las siguientes cuestiones: introducción (I); datos generales de funcionamiento de la JCA (II); análisis del funcionamiento de la vía económico-administrativa y contencioso-administrativa en la Administración tributaria (III); análisis de la litigiosidad administrativa y contencioso-administrativa en la

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Administración de los contratos públicos (IV); análisis de la litigiosidad administrativa y contencioso-administrativa en la responsabilidad patrimonial (V); análisis del funcionamiento de la vía especial de protección de los derechos fundamentales (VI); análisis de la litigiosidad contencioso-administrativa en materia de personal de la Administración (VII); análisis de la litigiosidad contencioso-administrativa en materia de protección de datos (VIII); análisis de la litigiosidad administrativa y contencioso-administrativa en materia de transparencia (IX) y ficha metodológica (X). El contenido de cada sección responde a distintas finalidades. La primera parte de la segunda sección tiene carácter eminentemente descriptivo. Expone los principales indicadores de funcionamiento de la JCA y se ponen en relación con los de otras jurisdicciones, así como con la información relativa a algunos países de nuestro entorno. No obstante, este año incluye una segunda parte en la que se compara la evolución de funcionamiento de los distintos sectores en las distintas ediciones del informe. Las demás secciones, sin embargo, analizan los datos obtenidos, tanto a partir de información institucional como del estudio jurisprudencial realizado para la elaboración del informe. Esta parte analítica incluye numerosas propuestas explicativas que no pretenden ser, en ningún caso, conclusiones definitivas. En este sentido, se trata fundamentalmente de generar hipótesis que podrán ser desarrolladas y verificadas, en su caso, en ulteriores trabajos, así como de verificar las que fueron ya propuestas en los informes anteriores.

Al igual que ya se hizo en las últimas ediciones, se incorporan conclusiones resaltadas en el estudio de cada sector. La repetición de variables estudiadas en cada uno de los sectores permite al lector realizar por su cuenta las comparaciones que puedan resultarle de interés.

La finalidad principal de este informe, aumentar el conocimiento real del funcionamiento de la justicia administrativa, parece haberse logrado. El conocimiento del informe y de sus datos se ha extendido de forma considerable en la comunidad jurídica. Hay que insistir, sin embargo, en presisar la información y en multiplicar los estudios que introduzcan una dimensión empírica, con el fin de tomar mejores decisiones de diseño del sistema de justicia administrativa en el futuro.

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II. Datos generales de funcionamiento de la jurisdicción

contencioso-administrativa

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DATOS GENERALES DE FUNCIONAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA [35]

I. Introducción

Esta sección explora los principales parámetros que sirven para caracterizar la actividad de la JCA en el contexto del sistema jurisdiccional español. Se analiza la evolución de las principales tasas de actividad en el año 2017 a partir de la comparación con la serie histórica del CIJA (2003-2016). La comparación de la JCA con la evolución de las restantes jurisdicciones permite extraer conclusiones acerca del impacto de factores contextuales y normativos en la litigiosidad, así como identificar características propias de las distintas jurisdicciones como su nivel de pendencia o la capacidad para mantener altas tasas de resolución de asuntos. La comparación también alcanza a los distintos órganos que integran la JCA al objeto de identificar similitudes y diferencias entre los órganos unipersonales y colegiados.

Respecto a la versión de 2017, el presente informe actualiza los datos relativos a la actividad de los órganos jurisdiccionales y al tiempo de duración de los procedimientos. También se continúa con la utilización de medidas relativas para evaluar el funcionamiento de los órganos de la JCA en este período, como es el caso del tiempo de resolución que da cuenta de la capacidad de los órganos jurisdiccionales para reducir el nivel de pendencia teniendo en cuenta la capacidad de resolución del órgano. Además, se incorporan nuevos ratios, como el relativo a los asuntos pendientes al final y al inicio de un período que sirven para evaluar el alcance relativo que tiene la tasa de resolución sobre la carga de trabajo de los órganos jurisdiccionales. Los datos utilizados en esta sección han sido elaborados a partir de la información estadística disponible del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ).

Finalmente, en esta sección se incluye un breve análisis comparado entre los distintos sectores de la actividad administrativa que forman parte de este estudio (contratación, tributos, responsabilidad patrimonial, empleo público, derechos fundamentales, transparencia y protección de datos). Esta parte del análisis se dirige a explorar las diferencias entre los sectores materiales de la actividad administrativa a partir de indicadores que serán objeto de tratamiento pormenorizado en el resto de capítulos, como, por ejemplo, el contenido del fallo o la duración de los procedimientos.

II. Volumen de actividad

El volumen de casos ingresados en los juzgados y tribunales de la JCA fue de 195.908 asuntos en 2017. Esta cifra representa un descenso del 0,1% respecto a 2016 y continúa así la tendencia decreciente de la litigiosidad en esta jurisdicción: en el año 2017 se ingresaron un 32% menos de casos que en 2009, máximo histórico de la serie.

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En términos comparados, el volumen de casos ingresados en la JCA sigue presentando un porcentaje inferior con relación al resto de jurisdicciones (figura 1). De otro lado, la JCA comparte con la jurisdicción penal los descensos más pronunciados en cuanto al número de nuevos asuntos ingresados en 2017. Adicionalmente, ambas jurisdicciones muestran en 2017 una tendencia decreciente en el ingreso de nuevos asuntos. Esta circunstancia las diferencia de las jurisdicciones civil y social, donde se ha producido un cambio en la tendencia con el incremento de asuntos respecto al año anterior.

La contribución de la JCA a los niveles de litigiosidad en todas las jurisdicciones se mantiene desde el año 2012 en una cifra en torno al 3%. El ligero aumento de la litigiosidad en términos globales supone la interrupción en la tendencia descendente que se inicia en 2009. La litigiosidad se concentra en las jurisdicciones penal (55%) y civil (35%). La jurisdicción penal sigue presentando una tendencia decreciente a diferencia de la jurisdicción civil que incrementó la litigiosidad en tres puntos porcentuales en el último año (32% en 2016 y 35% en 2017). Los cambios legislativos operados en la jurisdiccional penal2 parecen presentar un efecto permanente. Por su parte, las jurisdicciones social y contencioso-administrativa presentan un volumen de ingreso de nuevos asuntos que no alcanza, en promedio, el 8% de la litigiosidad del sistema en la serie histórica 2003-2017.

Figura 1. Nuevos asuntos en las distintas jurisdicciones. Desglose por años (2003-2017) [en número]

Fuente: elaboración propia a partir de los informes estadístico del CGPJ.

La evolución del número de asuntos resueltos muestra una ligera reducción respecto de la alcanzada en el año 2016 (figura 2). No obstante, la mayor intensidad en el ingreso de nuevos asuntos permitió reducir el número de asuntos en trámite al final del periodo en un 3%. Se consolida así la tendencia en la JCA a mantener una tasa de resolución superior al 100% (109%), si bien en 2017 presenta un descenso de cuatro puntos porcentuales respecto

2Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.

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a la alcanzada en 2016 y lejos ya de la tasa conseguida en 2013, máximo histórico de la serie (136%).

Figura 2. Movimiento de asuntos en la JCA. Desglose por nuevos asuntos, asuntos resueltos y asuntos en trámite por años (2003-2017) [en número]

Fuente: elaboración propia a partir de los informes estadísticos del CGPJ.

El mantenimiento continuado de esta tendencia desde 2012, cuando el número de asuntos resueltos superaba al de asuntos ingresados, permite reducir progresivamente el número de asuntos pendientes al final del periodo. El número de asuntos pendientes en la JCA es inferior al número de asuntos ingresados por segundo año consecutivo (186.250 asuntos en trámite al final de 2017 por 195.908 nuevos asuntos ingresados). El promedio de resolución de los casos por medio de sentencias supone un 64% del total de resoluciones dictadas por los órganos jurisdiccionales en el período 2012-2017, alcanzando el 65%, el valor más alto de la serie histórica en 2016, con un ligero descenso hasta el 64% en 2017.

III. Indicadores de actividad

La tasa de resolución3 en la JCA continúa presentando valores superiores al 100% desde 2010 (figura 3). No obstante lo anterior, la tasa de resolución experimenta una reducción en 2017 (105%) respecto al año anterior (109%). En términos generales, la tasa de resolución ha descendido para el conjunto de jurisdicciones a pesar del notable ingreso que ha experimentado en la jurisdicción civil, pasando de 97% a 109% entre 2015 y 2017. Por su parte, la jurisdicción social presenta los peores registros con una tasa de resolución del 97%. Estos datos apuntan a cómo la tasa de resolución evoluciona, de manera casi mecánica, con la litigiosidad. Un incremento de asuntos se asocia normalmente a una mayor tasa de

3 La tasa de resolución es el cociente entre los asuntos resueltos e ingresados. La tasa de pendencia es el cociente entre los asuntos en tramitación y resueltos, mientras que la tasa de congestión es el cociente entre los asuntos ingresados y pendientes al final del período y el número de asuntos resueltos en el mismo. Para expresar estas magnitudes en porcentaje, en todos los casos el resultado se ha multiplicado por 100, siguiendo el modo de cálculo e interpretación de estos datos por la CEPEJ.

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resolución de los órganos jurisdiccionales. En este sentido, los años 2012 y 2013 presentaron tanto el mayor volumen de ingreso de asuntos como las tasas de resolución más altas para el conjunto de las jurisdicciones.

Esta evolución de la tasa de resolución se refleja en el considerable descenso del número de asuntos en trámite al final del período. El cociente entre los asuntos en trámite al final del período y de asuntos en trámite al inicio del período nos permite conocer el impacto relativo de la tasa de resolución. Una disminución del ratio de asuntos pendientes al final y al inicio del período muestra un mayor impacto de la tasa de resolución al responder no solo al incremento de nuevos asuntos sino también a una reducción de la pendencia. En los casos donde el citado ratio haya aumentado, la tasa de resolución habrá servido fundamentalmente para responder al mayor volumen de casos ingresados en un período determinado con un menor impacto en la reducción de la pendencia. En este sentido, se observa cómo en la jurisdicción civil el ratio de asuntos en tramitación al final del período es del 116% a pesar de presentar la mayor tasa de resolución para el conjunto de jurisdicciones en 2017. Por su parte, las tasas de resolución en las jurisdicciones penal y contencioso-administrativa consiguen reducir el ratio de los asuntos en tramitación hasta un 98% y un 97% respectivamente.

En consecuencia, la acumulación de asuntos hace que la tasa de resolución pueda no reflejarse, de manera inmediata, en una menor duración de los procedimientos y una mayor eficacia de los órganos jurisdiccionales. La no correspondencia exacta entre tasa de resolución y la eficiencia de los órganos jurisdiccionales exige completar el análisis con otros indicadores.

Figura 3. Tasa de resolución en las distintas jurisdicciones. Desglose por años (2003-2017) [en porcentaje]


En el año 2017 se mantiene el escenario, nuevo desde 2016, donde el número de asuntos ingresados (195.908) superó al número de asuntos en trámite al inicio del período (191.769) y pendientes al final del período (186.250). Estas cifras muestran la capacidad de los órganos jurisdiccionales no sólo para atender a las fluctuaciones en el volumen de asuntos


ingresados sino también para ir progresivamente reduciendo la pendencia, a pesar de que, como se dijo anteriormente, la tasa de resolución haya descendido en 2017 respecto al año anterior. La reducción de la tasa de resolución se deja sentir en la tasa de asuntos en trámite. Si en 2016, el cociente entre los asuntos pendientes al final y al inicio del período era de 93%, esta cifra aumenta hasta el 97% en 2017.

La evolución de la tasa de resolución ha de ser evaluada en razón a otros criterios como los distintos tipos de resolución dictados por los órganos jurisdiccionales o el número de órganos jurisdiccionales. En este sentido, el número de resoluciones dictadas por los órganos de la JCA (890 resoluciones por órgano jurisdiccional) es ligeramente superior a la que se alcanza en la jurisdicción civil (790) pero notablemente inferior a la que se alcanza en los órganos de las jurisdicciones penal (1040) o laboral (1212). Una primera consideración que se deriva de los anteriores datos es que no existe una correspondencia entre una alta tasa de resolución y el número de resoluciones dictadas. Si se consideran los tipos de resoluciones, se observa cómo las jurisdicciones donde la serie histórica ha presentado menores tasas de resolución son también las que presentan un mayor porcentaje de sentencias. El porcentaje de sentencias respecto del total de resoluciones dictadas por un órgano jurisdiccional es de 52% en la JCA en 2017. Esta cifra contrasta con el menor porcentaje que se alcanza en la jurisdicción laboral (46%) y, más notablemente, en las jurisdicciones civil (25%) y penal (20%). En consecuencia, la tasa de resolución parece exigir un mayor porcentaje de sentencias en el caso de las jurisdicciones laboral y contencioso-administrativa con relación a la resolución de asuntos.

Otra aproximación al análisis de la tasa de resolución se puede realizar desde la perspectiva de la mayor o menor homogeneidad entre los órganos que forman parte de esta jurisdicción. La evolución de la tasa de resolución, con el descenso en el último año, se corresponde con una reducción de la heterogeneidad entre los órganos de la JCA. En 2016, los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo presentaban un promedio en la tasa de resolución notablemente superior a la de los órganos colegiados (115% y 109% respectivamente frente al 55% de la Sala 3ª del Tribunal Supremo). Esta situación cambia en 2017 y la dispersión en el funcionamiento entre los órganos de la JCA se sitúa en su mínimo histórico (figura 4).

Esta mayor homogeneidad está impulsada por dos factores. De un lado, los órganos unipersonales que presentaban las mayores tasas de resolución reducen sus tasas en 2017 (107% en el caso de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y 108% en el caso de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo). La menor tasa de resolución se sitúa en la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que reduce en 8 puntos porcentuales el nivel alcanzado en 2016 (del 99% al 91% en 2017). De otro lado, algunos de los órganos colegiados, que han presentado en la serie histórica niveles bajos en la tasa de resolución, experimentan un incremento notable en el último año. La Sala 3ª del Tribunal Supremo pasa del 55% al 105% en su tasa de resolución, mientras que Salas de lo


Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia reducen ligeramente la tasa de resolución hasta un 103%.

El promedio de casos resueltos mediante sentencias se sitúa en el 64% durante 2017, con un ligero descenso respecto a 2016 (65%). Los valores máximos se sitúan en las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (79%) mientras que el valor mínimo se encuentra en la Sala 3ª del Tribunal Supremo (45%). Este último dato, unido a la alta tasa de resolución, apuntaría al alto porcentaje de inadmisiones del recurso de casación en este órgano.

Figura 4. Tasa de resolución en la JCA. Desglose por órganos judiciales por años (2003-2017) [en porcentaje]


El efecto de la reducción de los asuntos ingresados anualmente y del mantenimiento de tasas de resolución superiores al 100% han permitido reducir el número de asuntos pendientes, haciendo que la tasa de pendencia en la JCA vaya convergiendo con la del resto de jurisdicciones [figura 5]. La diferencia entre la JCA y el resto de jurisdicciones en el año 2017 es la menor de la serie histórica en términos absolutos, si bien, en 2017 se observa un ligero repunte de la pendencia en la JCA respecto a 2016 (91% y 90% respectivamente). En términos generales para el conjunto de jurisdicciones, la tasa de pendencia se ha incrementado en 5 puntos porcentuales en el último año (38% en 2016 y 43% en 2017).

Los niveles de pendencia varían considerablemente entre los distintos órganos de la JCA si bien, como ocurría en el caso de la tasa de resolución, las diferencias entre órganos se han reducido en 2017. La pendencia en el caso de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se ha incrementado hasta el 56% (50% en 2016) si bien es la más próxima a la media del resto de jurisdicciones. De otro lado, la Sala 3ª del Tribunal Supremo presenta el descenso más significativo de la tasa de pendencia, pasando de 249% en 2016 a 141% en 2017. Esta cifra es inferior a la alcanzada por la Sala de la Audiencia Nacional (158%) y


superior a la que reflejan las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (115%).

Figura 5. Tasa de pendencia en las distintas jurisdicciones. Desglose por años (2003-2017) [en porcentaje]


Los niveles de pendencia están relacionados también, desde una perspectiva temporal, con la tasa de congestión, que refleja el volumen de los asuntos ingresados y no resueltos respecto a la capacidad de resolución de los órganos jurisdiccionales.

Figura 6. Tasa de congestión en las distintas jurisdicciones. Desglose por años (2001-2017) [en porcentaje]

Fuente: Elaboración propia a partir de los informes estadísticos del CGPJ.

El dato más significativo en 2017 es el cambio de tendencia que se observa, en términos globales, en la tasa de congestión que se reduce respecto al nivel de 2016. Por jurisdicciones, el descenso global de la tasa de congestión no oculta que en la JCA el nivel de congestión pasa de 188% a 189%. En otras palabras, el volumen de casos ingresados y pendientes al final del ejercicio se acerca al doble de lo que se resuelve anualmente por los órganos de esta jurisdicción. Dada la elevada pendencia de la JCA, y a pesar de su tendencia decreciente, la evolución reciente de la tasa de resolución no es suficiente para reducir el nivel de congestión, que es el más alto de las jurisdicciones. Estos resultados confirman la


dificultad de reducir la pendencia en los órganos de la JCA a pesar del menor volumen de nuevos asuntos y el mantenimiento de tasas de resolución superiores al 100%, que absorben estos nuevos asuntos. La acumulación de asuntos de períodos precedentes relativiza las mejoras que se producen en las tasas de resolución.

Con relación a los órganos de la JCA, la tasa de congestión alcanza los valores máximos en el caso de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, si bien con un notable descenso entre 2016 y 2017 (350% y 241% respectivamente). Los niveles de congestión en el caso de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo se sitúan en niveles no excesivamente alejados del promedio de las otras jurisdicciones.

Los resultados anteriores ponen de manifiesto cómo se han reducido las diferencias en la actividad de los órganos jurisdiccionales de la JCA en 2017 respecto a 2016. La puesta en marcha de la nueva casación ha sido normalizada y las tasas de actividad de la Sala 3ª del Tribunal Supremo se acercan a los niveles medios en este último año. Se observa también que, en los períodos con una evolución más lineal en las tasas de actividad, la heterogeneidad entre los distintos órganos se reduce. Finalmente, se evidencia cómo las tasas de pendencia y congestión representan la principal diferencia entre la JCA y el resto de jurisdicciones.

Las diferencias también se producen dentro de la JCA entre órganos unipersonales y colegiados. Una posible explicación ligada al mayor porcentaje de resoluciones motivadas en los órganos colegiados no encuentra suficiente apoyo empírico. El porcentaje de asuntos que se resolvieron en 2017 por sentencia en los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo fue un 58% frente al 45% de la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Por su parte, las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia presentan el porcentaje más alto de asuntos resueltos mediante sentencia (79%).

Con relación a la dimensión territorial, también se manifiestan diferencias entre los distintos órganos jurisdiccionales. Las características socioeconómicas del territorio, la actividad económica de las Administraciones y la gestión de los servicios públicos por las Administraciones territoriales pueden afectar a los niveles de litigiosidad y al funcionamiento de los órganos jurisdiccionales por el lado de la demanda del sistema. Las siguientes tablas recogen la evolución de las principales tasas de actividad en 2017, en relación con la serie histórica 2003-2016.


Tabla 1. Promedio de tasas de resolución en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Desglose por Comunidades Autónomas (2003-2017) [en porcentaje]

Fuente: elaboración propia a partir de los informes estadísticos del CGPJ (base PC-Axis).

La dispersión de las tasas de resolución a nivel territorial presenta una mayor intensidad en el caso de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (tabla 2). El promedio de la tasa de resolución en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo se sitúa al mismo nivel que el promedio de la serie 2003-2016. No obstante, se observan diferencias notables entre los distintos territorios, en ocasiones vinculado al notable incremento de asuntos, caso de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en el País Vasco, donde el número de asuntos ingresos pasa de 5.622 a 12.520 entre 2016 y 2017. Las diferencias en la tasa de resolución en 2017 no presentan un patrón identificable y los incrementos o reducciones se producen tanto en territorios con una tasa de resolución superior como inferior al promedio nacional en el período histórico usado como referencia (2003-2016).

CCAA Media 2003-2016 (%)

2017 (%)

Diferencia serie histórica

Madrid 103% 123% 20% La Rioja 103% 80% -23% Murcia 101% 100% -1% Cantabria 101% 104% 3%

Castilla y León 101% 103% 2% Navarra 101% 107% 6% País Vasco 100% 56% -44% Promedio nacional 99% 99% 0%

Canarias 99% 108% 9% Asturias 99% 88% -11% Aragón 98% 92% -6% Cataluña 98% 99% 1% Castilla-La Mancha 98% 106% 8% Galicia 98% 110% 12% Extremadura 97% 109% 12% Illes Balears 97% 87% -10% Comunitat Valenciana 97% 82% -15% Andalucía 96% 129% 33%


Tabla 2. Promedio de tasas de resolución en los TSJ. Desglose por Comunidades Autónomas (2003-2017) [en porcentaje]

Fuente: elaboración propia a partir de los informes estadísticos del CGPJ (base PC-Axis).

Con relación a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia se observa una reducción de la tasa de resolución en 2017 respecto al promedio de la serie 2003-2016. El empeoramiento de la tasa de resolución es generalizado con la excepción de la Comunitat Valenciana. Las diferencias entre territorios, así como en cada territorio respecto a su serie histórica, son más relevantes que en el caso de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. No parece desprenderse un patrón territorial en la actividad de los órganos jurisdiccionales, observándose diferencias en la evolución no coincidentes entre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.

IV. Duración del proceso

En este apartado el Informe CIJA explora dos magnitudes habitualmente utilizadas a la hora de analizar la eficiencia de la respuesta del sistema de justicia. De un lado, la duración de los procedimientos es una medida agregada que da cuenta de la duración media de los procedimientos en función del número de asuntos ingresados y resueltos, considerando la evolución de la pendencia de asuntos durante un período. De otro lado, el indicador “tiempo

CCAA Media 2003-2016

(%)

2017 (%)

Diferencia serie

histórica

Asturias 151% 111% -40% Aragón 142% 91% -51% Canarias 142% 119% -23% Promedio nacional 138% 104% -34% Andalucía 136% 114% -22% Castilla y León 135% 111% -24% País Vasco 134% 49% -85% Galicia 133% 111% -22% Navarra 132% 131% -1% Cataluña 128% 81% -47% Illes Balears 127% 96% -31% Extremadura 125% 102% -23% Madrid 123% 108% -15% Castilla-La Mancha 121% 83% -38% Murcia 120% 117% -3% Cantabria 110% 107% -3% La Rioja 107% 93% -14% Comunitat Valenciana 101% 145% 44%


de resolución o disposición” calcula el tiempo necesario para resolver los asuntos pendientes en función de la tasa de resolución del órgano jurisdiccional. Así, este segundo indicador ofrece una medida relativa y vinculada a la capacidad de resolución de cada órgano jurisdiccional4.

Con relación a la duración media de los procesos, la JCA continúa presentando el promedio más alto (mayor número de días en la resolución de asuntos) de todas las jurisdicciones durante el período analizado. No obstante, en los tres últimos años se aprecia un descenso continuado que se sitúa en 344 días durante 2017 (la cifra correspondiente al año 2014 fue de 404 días). Esta tendencia a reducir la duración es también compartida por las jurisdicciones social y penal, mientras que se observa un ligero incremento en la jurisdicción civil en 2017 respecto al año anterior (202 y 209 días respectivamente).

Figura 7. Duración media de los procesos en las distintas jurisdicciones. Desglose por años (2014-2017) [en días]


De otro lado, y atendiendo al tiempo necesario para resolver los asuntos pendientes, los órganos de la JCA presentan un mayor tiempo de resolución como consecuencia del mayor nivel de pendencia que se manifiesta en esta jurisdicción. El tiempo de resolución se incrementa respecto al año anterior, pasando de 328 días a 331 en 2017 (figura 8). Esta evolución también se aprecia con el resto de jurisdicciones, lo que apunta a la insuficiencia de las tasas de resolución para reducir los niveles de pendencia. Estas cifras sirven para evaluar la magnitud de las tasas de resolución y su alcance limitado a pesar de situarse por encima del 100%.

4 El cálculo del tiempo de resolución responde al cociente asuntos pendientes al final del periodo/ asuntos resueltos en el período. Esta magnitud se expresa en días por lo que el anterior cociente se multiplica por 365. Por su parte, la duración de los procedimientos se ha elaborado a partir de una fórmula usual en la literatura (Pendientest-1+ Pendientest)/(Ingresadost +Resueltost)]*365.

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Figura 8. Tiempo de resolución (2014-2017) [en días]


El tiempo de resolución no es homogéneo entre los distintos órganos de la JCA, sino que se aprecian notables diferencias con relación tanto al tiempo de resolución como a la duración de los procedimientos. En este sentido, la representación gráfica en la figura 9 muestra dos patrones de evolución en el período 2014-2017 con relación a la duración media de los procedimientos.

Figura 9. Duración de los procedimientos. Desglose por órganos judiciales por años (2014-2017) [en días]


En el caso de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ, se observa una tendencia a la reducción de la duración media de los procedimientos. Por su parte, el órgano que presenta un mayor tiempo de duración en 2017, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AN, supera ligeramente a la Sala 3ª del Tribunal Supremo que, a su vez, experimenta un descenso respecto a los niveles de 2016.

Con relación al tiempo de resolución, la heterogeneidad en la actividad de los distintos órganos jurisdiccionales también resulta evidente (figura 10). El cambio más

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notable en 2017 ha sido la reducción del tiempo de disposición para resolver los asuntos pendientes en el caso del Tribunal Supremo, pasando de 910 días en 2016 a 515 en 2017. Esta circunstancia ha reducido la disparidad entre los órganos jurisdiccionales, si bien también se observa una estabilidad en los niveles de este indicador lo que apunta a que, a pesar de la disminución de la duración de los procedimientos, el tiempo necesario para disminuir el nivel de pendencia en los órganos jurisdiccionales no siempre se reduce con la misma intensidad.

Figura 10. Tiempo de resolución/disposición. Desglose por órganos judiciales por años (2014-2017) [en días]


El tiempo de resolución muestra, por tanto, el impacto de la pendencia como elemento diferenciador de la JCA. Solo los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo consiguen reducir de forma significativa tanto la duración de los procesos como el tiempo de resolución, aunque se observa un cambio de tendencia en 2017 cuando se incrementa el número de días para reducir la pendencia pasando de 261 a 266 días. Esta circunstancia está asociada a la reducción de la tasa de resolución en este tipo de órganos.

Las diferencias en cuanto al tiempo de tramitación de los asuntos también se manifiestan entre las distintas materias de la JCA (figura 11). El periodo analizado muestra unas diferencias constantes entre materias, lo que evidencia que, a pesar de la evolución de las tasas de resolución en términos generales, la duración de los procedimientos está afectada por la naturaleza de los asuntos. En este sentido, mientras que en el caso de los sectores de contratación pública y urbanismo la duración de los procesos en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo se sitúa por encima de los 365 días el resto de materias presenta valores inferiores en el período 2015-2017. De manera significativa, la duración más reducida se encuentra en el sector de los derechos fundamentales con 79 días en 2016, aunque se experimenta un incremento en 2017 hasta los 138 días.

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Figura 11. Duración media de los procesos ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Desglose en razón de la materia (2015-2017) [en días]


La evolución entre 2016-2017 muestra una reducción generalizada de la duración media de los procesos, con la excepción de los procedimientos sobre la protección de los derechos fundamentales que se incrementan en 59 días en los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.

V. Planta y aspectos presupuestarios

No se han producido cambios significativos en el año 2017 con relación a la distribución de los órganos unipersonales (241) y colegiados (30) de la JCA, manteniéndose estable desde el inicio del período analizado (2010)5. Esta estabilidad de los medios personales contrasta con las variaciones que se experimentan en las diferentes tasas de actividad. Estas circunstancias ponen de manifiesto el impacto de las modificaciones procesales y sustantivas del ordenamiento jurídico o el contexto socioeconómico como factores relevantes a la hora de explicar las tasas de actividad de los órganos jurisdiccionales.

Con relación al presupuesto anual en justicia, para el año 2017 los Presupuestos Generales del Estado alcanzaron la cifra de 1.726 millones de euros. Por su parte, los presupuestos de las Comunidades Autónomas supusieron 2,513 millones de euros. Estas cifras representan un 0,36% del PIB destinado al gasto en justicia. Este porcentaje es inferior al del año 2012 (0,38%) aunque superior a los dos años inmediatamente anteriores 2015-2016 (0,35%). En este sentido, los años de mayor impacto de la crisis económica, manifestada en el incremento de la litigiosidad, fueron también los años en los que el porcentaje del gasto en justicia en relación al PIB era superior al actual. En cuanto a la

5 En la actualidad, los órganos unipersonales se descomponen en 229 juzgados de lo contencioso-administrativo y 12 juzgados centrales de lo contencioso-administrativo. Por su parte, los órganos colegiados son las salas de lo contencioso-administrativo de los TSJ (21), de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo (organizada en 7 secciones).

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composición estatal y autonómica del presupuesto se observa una mayor contribución, en términos relativos (PIB) de las CCAA con un 0,22% de media en el período 2012-2017, frente al 0,15% que representa el presupuesto estatal.

VI. Comparación entre sectores de la actividad administrativa

Las tasas de actividad de los órganos jurisdiccionales ofrecen un reflejo indirecto de la actuación de la Administración. Los niveles de litigiosidad pueden servir indirectamente para conocer la mayor o menor conflictividad en relación con los distintos sectores de actividad de la Administración. Sin embargo, las tasas de resolución, pendencia o la duración media de los procedimientos no dan cuenta de la actividad administrativa impugnada o del contenido del fallo en las resoluciones judiciales. De otro lado, el uso de estos indicadores de actividad no permite identificar otros aspectos relativos a la ordenación del procedimiento que pueden estar detrás de la evolución de los indicadores de funcionamiento de los órganos jurisdiccionales. Así, la duración de los procedimientos puede verse afectada por las estrategias de litigación y la utilización de los recursos, la complejidad de los casos, la inestabilidad del marco normativo a aplicar o la ausencia de jurisprudencia en la materia. Tal y como se señaló anteriormente, los ámbitos materiales de la actuación administrativa presentan distintas características en el comportamiento de las tasas de actividad como en el tiempo de duración de los procedimientos.

A fin de completar la exploración de las tasas de actividad en la JCA, esta sección avanza en el análisis comparado del contenido de las resoluciones judiciales de los sectores materiales que serán objeto de un tratamiento específico en los distintos capítulos del Informe CIJA6. El lector encontrará a continuación una comparación entre sentencias que no pertenecen a un mismo período temporal. De manera destacada y en el caso de las resoluciones sobre transparencia y protección de datos, la muestra de casos abarca un período más amplio (2014-2018, en transparencia, y 2003-2018, en protección de datos) que en el resto de los sectores (2017-2018). Esta divergencia resulta controlada por la estabilidad del marco legal en el que operan los dos primeros sectores. En consecuencia, la mayor amplitud del período temporal permite ampliar el número de sentencias analizadas sin sacrificar la homogeneidad en la normativa aplicada en cada sector. En todo caso, los resultados que siguen a continuación han de ser matizados en los dos sectores indicados, pudiendo reflejar más una tendencia que una respuesta a factores coyunturales. Las

6 A partir de un análisis estadístico de regresión logística se comparan aspectos sustantivos en las resoluciones de cada uno de los sectores de la actividad administrativa. La variable objeto de análisis principal se ha codificado agrupando los datos en dos categorías tanto para los particulares como para la Administración recurrida: estimación total/parcial y resto de casos. Se han calculado los efectos discretos sobre la probabilidad que suponen los cambios en variables de interés como el sector o la instancia en la que se resuelve el caso.

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comparaciones de próximos informes permitirán ponderar los resultados presentados en éste.

En primer lugar, la figura 12 muestra los cambios en la probabilidad de obtener un fallo estimatorio, total o parcial, a favor de un particular (persona física o jurídica) en función del tipo de sector de actividad analizado.

Figura 12. Probabilidad (0-1) de estimación (total o parcial) a favor del particular

Fuente: elaboración propia a partir del estudio jurisprudencial realizado por el CIJA-UAM.

Los datos muestran la influencia que tiene el sector de actividad administrativa sobre el que versa el litigio en la explicación del sentido del fallo. La probabilidad de obtener una sentencia estimatoria, total o parcial, de las pretensiones de los particulares se incrementa en los casos de contratación pública, protección de datos o, en menor medida, en materia de derechos fundamentales y tributos. Desde otra perspectiva, esta mayor probabilidad en la estimación a favor del particular puede generar una mayor censura de la actividad material de la Administración en estos sectores. La probabilidad de obtener un fallo estimatorio a favor de los particulares desciende en los sectores de responsabilidad patrimonial, empleo público, y fundamentalmente, en materia de transparencia. Respecto a este último sector las conclusiones han de tener un alcance limitado por el reducido número de casos analizados en el presente informe, debido a la relativamente reciente aplicación de esta normativa.

Por su parte la probabilidad asociada a una estimación total o parcial de las pretensiones de la Administración recurrida presenta una variación menos notable entre los distintos sectores de actividad. De manera excepcional, el sector de empleo público supone un incremento en la probabilidad de estimación de las pretensiones de la Administración recurrida en comparación con el resto de sectores. En la situación contraria se sitúa el sector tributos. La interpretación conjunta de ambos gráficos provocaría una posible lectura por parte de los individuos dirigida al cálculo de las probabilidades de éxito en función no solo

0.1

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CONTRATOSTRIBUTOS

RESPONSABILIDAD PATRIMONIALEMPLEO PÚBLICO

PROTECCIÓN DATOSTRANSPARENCIA

DDFF

Márgenes predictivos (95% IC)

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de las circunstancias del caso sino también del sector de actividad en el que se origina el conflicto.

Figura 13. Probabilidad (0-1) de estimación (total o parcial) a favor de Administración recurrida


El efecto del sector de actividad puede, a su vez, verse matizado por la concurrencia de otras variables. En este sentido, el siguiente análisis incorpora el efecto combinado que tiene el sector de actividad y la instancia en la que se resuelve el asunto. En principio, cabría esperar que la probabilidad de obtener un fallo estimatorio disminuyera a lo largo de las distintas instancias para el conjunto de sectores. La figura 14 representa el impacto conjunto de la instancia y el sector de actividad en la variación de la probabilidad en la obtención de un fallo estimatorio de las pretensiones de los particulares.

Figura 14. Probabilidad (0-1) de estimación (total o parcial) a favor del particular en función de la instancia en la que se resuelve el asunto


0.05

.1.15

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Proba

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PRIMERA INSTANCIA APELACIÓN CASACIÓN ORDINARIA

CONTRATOS TRIBUTOS

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EMPLEO PÚBLICO

PROTECCIÓN DATOS TRANSPARENCIA

DDFF


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Los resultados no muestran un efecto lineal ni similar entre los distintos sectores e instancias. La instancia se muestra como un factor relevante a la hora de explicar la probabilidad del reconocimiento de las pretensiones de los particulares. En primer lugar, la probabilidad de un fallo estimatorio de las pretensiones del recurrente-particular es mayor en primera instancia que en apelación para el conjunto de sectores analizados. En segundo lugar, los sectores generan una distinta intensidad en el impacto de la instancia sobre la probabilidad de obtener un fallo estimatorio. En este sentido, por ejemplo, el tránsito de la primera a la segunda instancia disminuye la probabilidad de estimación para el particular de manera más acentuada en empleo público o contratación que en otros sectores. Finalmente, se observa un incremento de la probabilidad de la estimación de las pretensiones de los particulares en el tránsito de la segunda instancia a la casación en los casos relativos a la protección de datos y, con menor intensidad, en la protección de derechos fundamentales. En algún sector, como en tributos, el paso a la casación disminuye solo marginalmente la probabilidad de éxito. Esta evolución puede resultar no intuitiva, teniendo en cuenta los niveles decrecientes de revocación de sentencias esperados en el tránsito entre instancias como consecuencia de la progresiva depuración de las resoluciones. Los resultados obtenidos en la casación pueden ser el reflejo de la nueva configuración del recurso, de modo que la apreciación del interés casacional objetivo, si bien puede dificultar el acceso a esta instancia, incrementaría la probabilidad de que, una vez admitido el recurso, se fallara en favor de la pretensión del recurrente.

A fin de completar el anterior argumento, la figura 15 refleja la probabilidad de que el fallo sea estimatorio a favor de la Administración recurrida en las distintas instancias. Los resultados muestran un incremento de la probabilidad de estimación a favor de la Administración en el caso del recurso de casación ordinario, fundamentalmente en el sector de empleo público y, de manera más limitada, en el sector tributos. Por su parte la probabilidad de estimación en favor de la Administración desciende en el acceso a la casación en los sectores de protección de datos y protección de los derechos fundamentales.

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Figura 15. Probabilidad (0-1) de estimación (total o parcial) a favor de Administración recurrida en función de la instancia en la que se resuelve el asunto


No obstante lo anterior, la imposibilidad de determinar el porcentaje de casos que representa la nueva configuración de la casación, la cercanía de la entrada en vigor de la reforma y los aspectos coyunturales que pueden influir en un concreto sector de actividad, aconsejan mantener cautela sobre esta interpretación hasta su verificación en períodos ulteriores. La imposibilidad de generalizar esta interpretación para el conjunto de sectores y la ausencia de una comparación con la serie histórica para cada uno de los sectores subrayan esta necesaria nota de prudencia.

Como consecuencia de los anteriores resultados, una cuestión relevante es el riesgo que afrontan los particulares a la hora de maximizar sus estrategias para alcanzar un resultado estimatorio de sus pretensiones. Este riesgo puede ser cuantificado en atención a los costes legales de defensa y representación y la duración del procedimiento. Adicionalmente, la imposición de costas judiciales puede ser incluida en esta ecuación del riesgo jurídico. En este sentido y atendiendo a los cambios en la probabilidad de imposición de costas se observa cómo ésta aumenta precisamente en algunos de los sectores (protección de los derechos fundamentales, empleo público o responsabilidad patrimonial) en los que los individuos tienen una menor probabilidad de conseguir un fallo estimatorio o donde han de alcanzar instancias superiores para conseguir incrementar la probabilidad de obtener una estimación de sus pretensiones (figura 16).

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RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL EMPLEO PÚBLICO

PROTECCIÓN DATOS TRANSPARENCIA

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Figura 16. Probabilidad (0-1) de condena en costas a los particulares en función de la instancia y el sector de actividad


La combinación de estos criterios, esto es, la distinta probabilidad de estimación en función de la instancia o el riesgo de afrontar una condena en costas, muestra cómo el riesgo jurídico que afrontan los particulares difiere entre sectores e instancias. Estas diferencias, en consecuencia, apuntan a la necesidad de una exploración en detalle de cada uno de los sectores de actividad analizados para buscar explicaciones a las variaciones observadas, tal y como se realiza en el resto de capítulos del presente informe.

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III. Análisis de la vía económico-administrativa y

contencioso-administrativa en materia tributaria

César Martínez Sánchez

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CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA ANÁLISIS DE LA VÍA ECONÓMICO-ADMINISTRATIVA Y [95]

En cualquier caso, al igual que se observó en el Informe CIJA 2017, sí que parece existir cierta correlación estadísticamente significativa entre la condena en costas y la cuantía del pleito, sobre todo en lo referido a los asuntos de baja cuantía. No en vano, como puede observarse en el gráfico siguiente, en aquellos asuntos cuya cuantía era inferior a 25.000 euros la condena en costas se producía en el 68% de los supuestos, en tanto que en los tramos intermedio y superior, aquí considerados, los porcentajes de condena son claramente más altos (79% y 81%, respectivamente).

Como se apuntó en la edición del año pasado, la explicación a esta menor propensión a la condena en costas en los pleitos de baja cuantía dista de ser completamente clara. No obstante, cabría pensar que los órganos juzgadores, de forma consciente o no, tienden a no incrementar los costes de este tipo de asuntos, con el objeto de no hacer aún más gravoso el acceso a los tribunales. No en vano, cabe presuponer que la condena en costas tiene un mayor efecto disuasorio en los pleitos de menor cuantía, en los que el coste del proceso puede ser incluso mayor que el objeto de la disputa.

III. Conclusiones

1. Vía económico-administrativa

Se ha de comenzar advirtiendo que, desafortunadamente, desde la anterior edición no han vuelto a publicarse datos sobre la actividad de los tribunales económico-administrativos, por lo que no queda sino reiterar las conclusiones alcanzadas el año pasado.

La sobrecarga no disminuye a pesar del aumento de las resoluciones

¨ La tasa de resolución del TEAC mejoró de forma muy significativa en 2014 alcanzando el “buen” registro de 94%, sin embargo se hundió hasta un preocupante 74% en el año 2015, a pesar de ser el año en el que se produjo un récord en el número de asuntos resueltos por este órgano (7.922). Así, los datos siguen mostrando que es claramente superior el número de nuevos ingresos que el de asuntos resueltos.

¨ La tasa de resolución de los TEAR presenta una mejor evolución que la del TEAC. Así, en 2014 se estancó la cifra en el 91%, mientras que en 2015 se elevó hasta el 97%.

Poca estimación y mucha inadmisión en el TEAC

¨ El porcentaje de estimaciones del TEAC es relativamente bajo (en 2013, año con la mayor tasa de la serie estudiada, apenas superó el 23%), si bien la tendencia desde 2009 es claramente al alza. Por su parte, a pesar de que la heterogénea categoría “otros” que ofrecen las memorias dificulta un análisis certero, los datos parecen

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indicar un abultado número de casos en los que se ha declarado la inadmisibilidad del recurso (prácticamente un 40% de “otros” en 2015).

Considerable estimación en los TEAR e importantes diferencias entre materias

¨ El porcentaje de estimaciones de los TEAR y TEAL es notablemente superior al del TEAC, situándose –con muy leves variaciones interanuales– en el 40% de las resoluciones totales. Resulta llamativo igualmente, un año más, la estabilidad en los porcentajes tanto de las desestimaciones (algo por encima del 45%) como del epígrafe “otros” (algo por debajo del 15%).

¨ El análisis separado del sentido de la resolución de los asuntos por materia revela diferencias notables. Así, al igual que el año pasado, la materia en la que existe un mayor porcentaje de estimaciones es la referida al ITPAJD y se sitúa todos los años por encima del 50%, llegando casi al 70% en el año 2009. Se trata de una materia cuantitativamente relevante (32.329 asuntos resueltos en el referido 2009), con lo que este porcentaje refleja una preocupante baja calidad de este tipo de resoluciones, que aconsejaría la adopción de medidas correctoras al respecto. En lo que se refiere al IRPF y al IVA, el nivel de estimaciones se encuentra en un considerable 40%, ofreciendo un comportamiento relativamente homogéneo a lo largo del período analizado.

Medios personales y presupuesto estancados

¨ En cuanto al número de ponentes, el comportamiento en el período estudiado (2003-2015) es muy irregular. Hasta 2013 la tendencia fue claramente decreciente y, en los dos últimos años de los que se tienen datos, se ha invertido la situación, de suerte que en 2015 había un total de 253 ponentes, frente a los 249 con que se contaba en 2003.

¨ Asimismo, en el período estudiado el personal de apoyo ha disminuido de manera constante y ciertamente acusada, ya que existe una diferencia de un 25% entre 2003 y 2015.

¨ Por su parte, el presupuesto total de los tribunales económico-administrativos ascendió de forma continuada de 2003 a 2009, descendió en los años 2010 y 2011 y, por último, experimentó un ligero repunte en 2012 para volver a caer levemente en 2013, 2014 y 2015.

2. Vía judicial

Las inspecciones siguen siendo mayoritariamente impugnadas por personas jurídicas

¨ Al igual que se comprobó en los tres informes anteriores, aunque con diferencias no tan acusadas, son las personas jurídicas las que más recurren resoluciones que se referían a liquidaciones resultantes de un procedimiento de inspección, en ese

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sentido el 19% de los recursos interpuestos por una persona jurídica tenían ese objeto subyacente, mientras que en el caso de las personas físicas solo representaba el 12%. Por otro lado, la situación es la inversa en lo que se refiere a la impugnación de liquidaciones provenientes de procedimientos distintos de la inspección (verificación de datos, comprobación limitada, etc.): entre las personas físicas constituyen el 17% de todos los recursos y, en el caso de las personas jurídicas, el porcentaje es inferior (11%).

¨ Estos datos parecen corroborar nuevamente una impresión generalizada en el sector tributario: existe una mayor concentración de inspecciones en las personas jurídicas que en las físicas, de suerte que estas últimas son fiscalizadas mayoritariamente mediante los procedimientos de comprobación que llevan a cabo los órganos de gestión.

Las sanciones son el objeto de la mayoría de los pleitos

¨ En este informe se ha consolidado una tendencia que ya se apuntaba en el pasado: las sanciones son el objeto de la mayoría de los pleitos tributarios. En efecto, los recursos contra sanciones representan el 46% del total de recursos impulsados por personas jurídicas, mientras que en el caso de las personas físicas este objeto solo representa algo menos del 33% del total de recursos interpuestos por este tipo de personas.

¨ Así pues, no se puede afirmar que se estén recurriendo las sanciones en mayor medida que en años pasado (para eso habría que conocer el dato de las sanciones impuestas), lo que sí se puede sostener es que las sanciones han pasado a representar un papel aún más importante dentro del total de litigios tributarios, llegando a más que duplicar a las liquidaciones resultantes de procedimientos distintos de la inspección en el caso de las personas jurídicas.

Los recurrentes en casación son mayoritariamente personas jurídicas

¨ En lo que se refiere a los recursos de casación resueltos en 2017, tanto el porcentaje de recurrentes que son personas físicas como el de la Administración son notablemente bajos, de forma que en el 67% de los casos el recurrente es una persona jurídica, cifra algo superior a la apreciada en el informe del año pasado.

Los pleitos de las personas jurídicas son más cuantiosos

¨ En consonancia con los resultados obtenidos en informes anteriores, del total de recursos interpuestos por personas físicas, prácticamente el 40% de los asuntos presentaban una cuantía inferior a los 25.000 euros, mientras que solo el 21% del total de los recursos presentados por personas jurídicas se encontraban en dicho tramo. Por el contrario, si aproximadamente el 20% del total de recursos

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formulados por personas físicas reflejaba una cuantía superior a los 450.000 euros, este porcentaje prácticamente se duplicaba en el caso de las personas jurídicas (40%).

¨ Lo anterior confirma empíricamente la común creencia de que los asuntos relacionados con las personas jurídicas son claramente de mayor cuantía que aquellos entablados por personas físicas.

Mayor volumen de desestimaciones en casación

¨ A diferencia de años anteriores, el volumen de desestimaciones es similar en todas las instancias. De hecho, es superior el volumen de desestimaciones en primera instancia (60%) que en apelación (55%). En particular, puede apuntarse que este año se observa una mayor tendencia a la estimación en los asuntos resueltos en apelación. Quizás tenga esto que ver con las sentencias relacionadas con el impuesto sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana.

¨ El porcentaje de desestimaciones de la casación es superior al registrado el año pasado (65% frente a 53%). Ahora bien, se ha de apuntar que este año no son estadísticamente relevantes aquellos asuntos que se inadmiten en sentencia (el año pasado representaron el 4,7%).

Los procesos han dejado de acortarse salvo en casación

¨ La duración media de los procesos en materia de tributación en relación con la instancia permite identificar un cambio de tendencia en la duración de los procesos en todas las instancias, salvo lo que se refiere al recurso de casación. Así, en primera instancia los asuntos se ventilan en menos de dos años en prácticamente un 42% de los casos, lo cual es un notable retroceso respecto del año anterior. A la vez, de forma paradigmática, se observa un muy relevante 28% de los casos en los que el litigio acaba con sentencia pasados más de cuatro años. Esto ofrece un panorama ciertamente preocupante: en general los casos se resuelven de forma más lenta y, en particular, hay un grupo destacable de asuntos muy atascados.

¨ En relación con la duración del recurso de casación las cifras sí son halagüeñas: más del 92% de los procesos se resuelven en menos de dos años. En términos agregados las cifras son aún mejores que las observadas en ediciones anteriores, lo que no hace sino corroborar el éxito de las reformas procedimentales y de organización que se han llevado a cabo para reducir la resolución de este tipo de recursos. Aún han existido en 2017 sentencias referidas al anterior sistema de casación, por lo que habrá que esperar a los informes venideros para constatar qué impacto tiene, en su caso, el nuevo sistema de acceso a la casación en el plazo para resolver los pleitos.

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Hay más imposición de costas

¨ Frente a los resultados de los años anteriores (salvo los obtenidos en la edición anterior), en los que los datos en torno a este parámetro ponían de manifiesto una leve tendencia a imponer las costas a medida que se transitaba a instancias judiciales superiores, el análisis de las sentencias dictadas en 2017 ofrece unos resultados distintos. Así, mientras que en primera instancia la imposición de las costas afecta prácticamente al 80% de los casos, en segunda instancia ese porcentaje asciende a algo más del 45% y en casación alcanza aproximadamente el 60%.

¨ En esta cuestión resulta de nuevo muy útil la comparación con los datos que se ofrecieron en el Informe CIJA 2015 en relación con el período 2003-2014. Así, durante ese período solo el 5% de los asuntos resueltos en primera instancia terminaban con imposición de costas, mientras que en 2015 –tal y como se recoge en el Informe CIJA 2016– supusieron más del 50% del total y en 2016, como aparece en el Informe CIJA 2017, alcanzaron el 70% de los casos.

¨ La explicación a este cambio tan importante reside en la modificación del sistema de imposición de costas en la JCA, que lo asemejó al sistema del vencimiento clásico del ámbito civil, operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal. Tal y como ya se avanzó en años anteriores, en tanto que en todas las instancias existe condena en costas en, al menos, la mitad de los asuntos, no cabe sino concluir que efectivamente se está poniendo en práctica esta reforma legislativa.

¨ El hecho de que el dato de imposición de costas en casación sea muy similar al que se ofreció en la edición anterior parece apuntar a la consolidación de una tendencia, que apunta a que en torno el 60% de los recursos de casación terminan con una condena en costas.

Hay más imposición de costas a las personas físicas

¨ Los datos que se han obtenido en el estudio de este año reflejan diferencias significativas estadísticamente en función de quién sea el recurrente. Así, si el recurrente es una persona física, el pleito finalizará con una condena en costas en algo más del 70% de los casos. Sin embargo, si el recurrente es una persona jurídica, dicha condena solo se producirá en el 66% de los supuestos.

¨ La diferencia más notable acaece en aquellos casos en los que es la Administración la actora del proceso, en los cuales solo el 50% de las sentencias contendrán una condena en costas.

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A mayor cuantía, mayor posibilidad de imposición de costas

¨ Al igual que se observó en el Informe CIJA 2017, sí existe cierta correlación estadísticamente significativa entre la condena en costas y la cuantía del pleito, sobre todo en lo referido a los asuntos de baja cuantía. No en vano, en aquellos asuntos cuya cuantía era inferior a 25.000 euros la condena en costas se producía en el 68% de los supuestos, en tanto que en los tramos intermedio y superior, aquí considerados, los porcentajes de condena son claramente más altos (79% y 81%, respectivamente).

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IV. Análisis de la litigiosidad administrativa y

contencioso-administrativa en materia de contratación pública

Silvia Díez Sastre

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EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD ADMINISTRATIVA Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA [143]

Figura 91. Limitación de la cuantía de las costas por instancia (2017) [en porcentaje]


III. Conclusiones

Más asuntos, procedimientos más largos y los mismos medios en los órganos de recursos contractuales

¨ Aunque el funcionamiento de los órganos de recursos contractuales continúa siendo muy eficaz, parecen empeorar los síntomas de sobrecarga, que se habían detectado en 2016. Hay un aumento continuo de asuntos, que puede agravarse con la ampliación del objeto del recurso especial en la nueva LCSP. La duración de los procedimientos se ha extendido a una media de 39,8 días naturales y en algunos tribunales se eleva a más de 70 días. Sin embargo, los medios siguen siendo los mismos. Una falta de reacción a la nueva configuración del recurso especial puede conducir a un empeoramiento del funcionamiento de algunos de los tribunales.

Retrasos en la publicación de las memorias de algunos órganos de recursos contractuales

¨ Si en 2016 alguno de los órganos de recursos contractuales no había publicado su memoria de funcionamiento en el mes de mayo de 2017, en 2018 se constata cómo varios órganos de recursos no han publicado las memorias de funcionamiento del último año o incluso de los dos últimos años. Esta circunstancia da cuenta de la insuficiencia de los medios que se ponen a su disposición para llevar a cabo su actividad y ofrecer información sobre la misma, con el fin de garantizar, además, transparencia en su actuación.

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Ausencia de información sobre los recursos administrativos ordinarios

¨ Aunque la nueva LCSP extiende los recursos administrativos ordinarios a numerosos supuestos, entre ellos, a todos los actos de preparación y adjudicación de los entes del sector público, no existen datos sobre el funcionamiento de estos recursos. La información ofrecida en las sentencias judiciales ha empeorado en 2017 y no es posible encontrar estadísticas propias de la Administración. Esta situación impide evaluar el funcionamiento real y la eficacia de esta vía de recurso.

Las reclamaciones de cantidad saturan el contencioso-administrativo

¨ El 56,2% de los asuntos resueltos en el contencioso-administrativo en 2017 se referían a reclamaciones de cantidad. En un 59,4% de los casos, el contratista recurrente obtuvo un fallo estimatorio. Llama la atención que este tipo de asuntos saturen a los órganos judiciales, cuando la utilización de otro tipo de mecanismos de resolución de conflictos podría acelerar la satisfacción de las pretensiones de las partes.

Habría que esperar a 2024 para que la LCSP se aplicara en cerca de un 30% de los asuntos en la vía contencioso-administrativa

¨ Los datos relativos a la aplicación del TRLCSP aprobado en 2011, permiten realizar una estimación sobre el tiempo necesario para aplicar la nueva LCSP en la JCA. Si la evolución fuera igual a la experimentada por el TRLCSP, hasta 2024 no se aplicaría la LCSP en cerca de un 30% de los asuntos. La saturación de los órganos judiciales impide que se resuelvan conflictos con base en las normas vigentes en un breve periodo de tiempo.

La jurisprudencia del TS es la más invocada por los demás órganos jurisdiccionales

¨ El papel de creación jurisprudencial del TS es fundamental, a la luz de las cifras de invocación de su jurisprudencia. Cuando se cita jurisprudencia, es jurisprudencia del TS en un 52,3% de los casos. Y son los TSJ y la AN los que citan esa jurisprudencia en más de un 90% de los casos. De manera que no se trata de una invocación de autoprecedente por el propio TS.

La jurisprudencia del TJUE solo se cita por el TS y la AN

¨ Cuando se cita jurisprudencia, solo es del TJUE en un 2,9%. Además, la invocación de su jurisprudencia se realiza por el TS y la AN, y no por los TSJ. En un sector tan fuertemente europeizado, parece necesario profundizar en la utilización de la jurisprudencia europea en todos los órganos judiciales.

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EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD ADMINISTRATIVA Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA [145]

Aumentan las cifras de estimación en casación

¨ Si en 2016, se estimaba solo un 15% de los casos en casación, en 2017 esa cifra se eleva al 40%. Parece que la selección de los asuntos a través del criterio del “interés casacional objetivo” puede estar relacionado con una mayor estimación de los recursos. En primera instancia, la estimación se sitúa en un 55% y en segunda instancia en un 35%.

Más duración de los procedimientos judiciales en primera instancia y casación

¨ Los plazos de resolución judicial empeoran con respecto a 2016. En primera instancia casi el 40% de los asuntos necesitan más de dos años para resolverse. También en casación la mitad de los casos se resuelven en más de dos años. Solo en segunda instancia se reduce la duración media a menos de un año.

Tendencia a la limitación de las costas

¨ El criterio de imposición de costas con base en el vencimiento se ha consolidado en la jurisprudencia y es habitual que vaya acompañado de una limitación de cuantía en costas. En primera instancia, se limitan costas en el 65% de los casos. En segunda instancia se limitan también en casi el 60%. Y en casación de unificación de doctrina se limitan en el 40%. Las cifras de las costas varían. Los TSJ las sitúan entre los 300-1.500 €. La AN las cuantifica entre 400-3.000 €. El TS eleva las cuantías a 3.000-6.000 €.

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V. Análisis de la litigiosidad administrativa y contencioso-administrativa en materia de responsabilidad patrimonial

Fernando Pastor Merchante

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9.3. Parte condenada en costas en cada instancia

Finalmente, se ha procedido a codificar cuál es la parte condenada en costas en cada una de las instancias jurisdiccionales. Se observa un predominio claro de las condenas en costas que recaen sobre personas físicas en primera y segunda instancia, lo cual es coherente con el predominio de las reclamaciones formuladas por este tipo de recurrentes en ambas instancias (ver Figura 123). Por el contrario, las condenas en costas se reparten de manera mucho más equilibrada en la casación, puesto que en esta instancia las condenas recaen sobre personas físicas, jurídicas y Administración en un 31%, 31% y 37,9% de los casos.

Figura 123. Parte condenada en costas. Desglose en razón de la instancia (2017) [en porcentaje]


IV. Conclusiones

Esta sección del Informe CIJA 2018 ha tratado de ofrecer una visión completa y actualizada de los litigios sobre responsabilidad patrimonial de la Administración que se ventilan ante las propias Administraciones y ante la JCA. Se resumen a continuación las principales observaciones realizadas a lo largo del estudio

1. Vía administrativa

Las Administraciones públicas no publican información completa sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las que se enfrentan

¨ Al igual que en ediciones anteriores, hay que destacar la dificultad que plantea el análisis de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial en la fase administrativa. En efecto, la ausencia de órganos especializados (como los existentes en materia de tributos y contratos públicos) –y la consiguiente dispersión de la competencia para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial– dificultan la obtención de datos completos acerca de este tipo de procedimientos.

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EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD ADMINISTRATIVA Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA [179]

¨ Sería recomendable que las distintas Administraciones públicas hicieran un esfuerzo mayor por centralizar, procesar y publicar la información relativa a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial a las que se enfrentan. Internamente, este ejercicio podría ser muy útil para identificar y corregir problemas en el ejercicio de las funciones propias de cada Administración. Externamente, la publicación de esta información permitiría a los estudiosos contribuir a esa labor de diagnóstico y comprender mejor el funcionamiento del instituto de la responsabilidad patrimonial en la vía administrativa.

¨ Las memorias del Consejo de Estado y de los órganos consultivos de las Comunidades Autónomas suplen parcialmente esta falta de transparencia, al proporcionar información acerca de los procedimientos de responsabilidad patrimonial que informan cada año. Sin embargo, estos instrumentos serían más útiles para la comunidad jurídica si se hiciese un esfuerzo mayor por articular criterios uniformes de codificación en la elaboración de los datos y por mejorar la periodicidad con la que estos datos se ponen a disposición del público.

2. Vía contencioso-administrativa

La sanidad sigue siendo el sector que más litigiosidad genera en materia de responsabilidad patrimonial

¨ Los datos confirman un año más el elevado volumen de litigiosidad que se produce en el ámbito de la sanidad. Aunque inferiores, no son nada desdeñables las cifras sobre litigiosidad en materia de función pública, tributos, regulación económica y tráfico.

¨ Se produce un reparto bastante equilibrado de la litigiosidad en función del tipo de actividad o inactividad en origen de la reclamación, que coincide en líneas generales con el observado el año anterior. Se observa eso sí una caída importante del volumen de reclamaciones de responsabilidad patrimonial por aplicación de actos legislativos. Este dato confirma que los datos sobre responsabilidad del Estado legislador del Informe CIJA 2017 eran coyunturales.

Las reclamaciones planteadas por personas físicas son superiores a las planteadas por personas jurídicas, pero la cuantía de estas últimas es mayor

¨ Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial entre Administraciones son, como ya es habitual, muy escasas. Dentro de las planteadas por particulares, son más numerosas las planteadas por personas físicas que jurídicas. Sin embargo, la cuantía de a las reclamaciones planteadas por las personas jurídicas es considerablemente superior a la cuantía de las reclamaciones planteadas por personas físicas.

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Los particulares no suelen figurar como parte codemandada en las reclamaciones de responsabilidad patrimonial

¨ Una de las novedades introducidas en el estudio de este año ha sido la codificación de los supuestos en los cuales figura un particular como parte codemandada. Los datos muestran que esta práctica sigue siendo relativamente poco frecuente.

¨ En los supuestos en los que sí figura un particular como parte codemandada, dicho particular suele tener la consideración de aseguradora de la Administración, siendo menos frecuentes los supuestos en los que se trata de un contratista o concesionario. Esto se explica por la claridad con la que la LJCA ordena que figuren como codemandadas las empresas aseguradoras de la Administración y por la falta de claridad en lo que hace al régimen de responsabilidad patrimonial de los contratistas y concesionarios de la Administración.

Se reparan sobre todo daños patrimoniales y, en menor medida, daños físicos

¨ En el caso de las sentencias estimatorias, se observa una distribución bastante equilibrada de los distintos tipos de daños que se indemnizan (patrimoniales, físicos y psicológicos o asociados a los derechos de la personalidad). Sin embargo, son claramente mayoritarios los daños patrimoniales y físicos. Estos datos sugieren que los daños psicológicos y los asociados a los derechos de la personalidad se indemnizan normalmente como complemento de los anteriores.

A pesar del supuesto carácter objetivo del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, conviven múltiples títulos de imputación

¨ Desde el punto de vista del título de imputación, la teoría de la responsabilidad objetiva goza de bastante predicamento pero dista mucho de ser dominante. En la mayor parte de los casos, la estimación se funda en títulos de imputación vinculados a la irregularidad de la acción administrativa, tales como la lex artis, la culpa, el sacrificio especial, la vulneración de la confianza legítima, el margen de tolerancia o la ilegalidad.

La teoría de la “conditio sine qua non” sigue siendo la principal teoría sobre causalidad

¨ Los datos sobre causalidad indican que la teoría de la doctrina sine que non es utilizada con mucha mayor frecuencia que la observada en ediciones anteriores de este informe. Habrá que ver en futuras ediciones del informe si se trata de un movimiento coyuntural o de una tendencia estructural.

¨ Se observa que son muy escasas las sentencias en las que se gradúa la indemnización por concurrencia de causas y que, cuando se hace (en sanidad y tráfico), la principal causa concurrente es la culpa de la propia víctima.

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EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD ADMINISTRATIVA Y CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA [181]

Las indemnizaciones se suelen calcular con referencia a sentencias anteriores y consisten siempre en una suma a tanto alzado

¨ Los tribunales suelen fundamentar sus decisiones sobre cuantía de la indemnización sobre criterios desarrollados en sentencias anteriores. Son menos frecuentes los casos en los que cuantifican autónomamente el daño, sobre la base de valores de mercado o baremos legales.

¨ Todas las indemnizaciones recogidas en la muestra consisten en una suma a tanto alzado. Los tribunales no hacen uso de la posibilidad de sustituir la indemnización por una compensación en especie o de fraccionarla en varios pagos periódicos.

La principal causa de desestimación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial es la falta de nexo causal, seguida de la falta de antijuridicidad del daño

¨ La principal causa por la que decaen las reclamaciones de responsabilidad patrimonial es por la incapacidad del demandante para demostrar la existencia de un nexo causal entre la actividad o inactividad administrativa y el daño alegado, seguida de la falta de antijuridicidad de la lesión.

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VI. Análisis del funcionamiento del proceso

especial de tutela de los derechos fundamentales

Alicia González Alonso

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LOS DERECHOS FUNDAMENTALES ANÁLISIS DEL FUNCIONAMIENTO DEL PROCESO ESPECIAL DE TUTELA DE [213]

Figura 144. Condena en costas. Desglose en razón del tipo de recurrente (2017) [en porcentaje]

Fuente: elaboración propia a partir del estudio jurisprudencial realizado por el CIJA-UAM para este Informe.

IV. Conclusiones

Se exponen a continuación las conclusiones más relevantes de los datos recabados del funcionamiento de la vía procesal especial prevista en los arts. 114 y ss. LJCA para la tutela de los derechos fundamentales:

El porcentaje de recurrentes que no agotan la vía administrativa previa antes de impetrar la tutela judicial es muy bajo

¨ Se vuelve a confirmar, un año más, que son muy pocos los demandantes de tutela judicial que acceden directamente a la jurisdicción sin agotar la vía administrativa. Debido a ello, hay que seguir insistiendo en que el plazo previsto en la LJCA para interponer el recurso judicial es excesivamente breve y que sería conveniente una modificación legislativa para ampliarlo.

¨ Como novedad en el Informe de este año, se ha observado que, en relación con determinados derechos fundamentales, especialmente el de educación, los recurrentes sí hacen uso de esta especialidad con cierta frecuencia, accediendo directamente a la vía judicial sin interponer recursos de carácter administrativo.

El tipo de recurrente cambia en función de la instancia

¨ El tipo de recurrente que con más frecuencia activa el proceso de tutela de derechos fundamentales es la persona física. Tanto en primera instancia como en apelación, estas superan claramente a las personas jurídico-privadas. Sin embargo, las cosas cambian sustancialmente en el acceso a la casación en el que el porcentaje de recurrentes personas físicas iguala a las jurídicas, a pesar de que el número de recurrentes personas jurídico-privadas demandantes de tutela es sensiblemente inferior en número a las físicas.

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Aumento significativo de los actos presuntos como objeto de impugnación

¨ Se ha producido un aumento significativo de los actos presuntos impugnados a través de esta vía. En los anteriores Informes era una rara avis. Esta nueva realidad puede deberse a que la doctrina del TC ha dejado de facto sin contenido los plazos de impugnación previstos en el art. 115.2 LJCA.

Se observan cambios en relación con la Administración demandada

¨ En los anteriores Informes en los que se ha analizado el funcionamiento de este cauce procesal, la Administración más demanda ha sido la estatal. Los datos analizados este año ponen de relieve que las tres Administraciones, estatal, autonómica y local, aparecen como demandadas casi en la misma proporción.

La adopción de medidas cautelares

¨ La solicitud de medidas cautelares por parte de los recurrentes es ciertamente excepcional. Su concesión por el órgano judicial depende del tipo de derecho fundamental que se invoca como infringido. Hay que destacar que en los procesos en los que los recurrentes solicitaron su adopción y en los que el objeto versó sobre los derechos del art. 27 CE, fueron concedidas por el órgano judicial en un 90% de los casos.

¨ Su concesión por parte del juzgador supone un instrumento acelerador del proceso.

Reducción considerable de las inadmisiones a limine y mayor activación del trámite del art. 117.2 LJCA

¨ En este informe se ha constatado que las inadmisiones a limine, a diferencia de los resultados arrojados por los Informes CIJA 2016 y 2017, se han reducido considerablemente ya que no alcanzan ni siquiera al 2% de los asuntos. Y ello a pesar de que se ha producido un aumento de los casos en los que se activa el mecanismo previsto en el art. 117.2 LJCA. De lo anterior puede deducirse que no se produce un uso abusivo en la utilización de esta vía por parte de los recurrentes, por lo que no se utiliza de forma torticera para instar pretensiones ajenas por completo a la protección de derechos fundamentales.

El precedente más citado proviene del TS

¨ A diferencia de lo que se constató en el Informe CIJA 2016, en el que el precedente más citado era del TC, los datos analizados este año vienen a confirmar el importante cambio de tendencia apreciado en el Informe CIJA 2017 ya que el precedente más citado en todos y cada uno de los derechos fundamentales proviene del Tribunal Supremo. La objetivación del amparo constitucional y el hecho de que hayan disminuido considerablemente las sentencias dictadas en el proceso de amparo pueden explicar este cambio de tendencia.

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LOS DERECHOS FUNDAMENTALES ANÁLISIS DEL FUNCIONAMIENTO DEL PROCESO ESPECIAL DE TUTELA DE [215]

Mayor volumen de estimaciones en casación que en primera instancia y en apelación

¨ Aunque la tasa de estimación ha bajado con carácter general, llama la atención que la más elevada (sumando la estimación íntegra y la parcial) es la del TS, por encima incluso de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. La tasa de estimación de los Tribunales Superiores de Justicia es la más baja por lo que todo apunta que el TS debe corregir el enjuiciamiento realizado por estas en un número importante de casos.

¨ La conclusión que se puede extraer y que ya se adelantó en el Informe CIJA 2016 es que a mayor complejidad jurídica –no técnica– mayor es la posibilidad de estimación en sede casacional.

El desigual sentido del fallo por materias

¨ Aunque con carácter general la tasa de estimaciones se ha reducido respecto a otros años, esta realidad puede deberse a factores coyunturales. Entre otros, la proliferación de un gran número de demandas, todas ellas desestimatorias, interpuestas por reclusos en centros penitenciarios alejados de su lugar de residencia. El análisis separado del sentido de la resolución judicial de los asuntos por materias o sectores revela diferencias notables. Así, al igual que el año pasado, en extranjería la tasa de desestimación es baja o moderada, confirmándose los datos del Informe CIJA 2017. Sin embargo, la tasa de estimación relacionada con el sector educación ronda el 50%. Sin duda, se constata que la actuación administrativa en este sector es ciertamente deficiente y que los ciudadanos se ven compelidos a acudir a la jurisdicción para ver tutelados sus derechos fundamentales. En otros sectores, como el penitenciario, el 100% de las demandas son desestimadas.

La nulidad del acto administrativo: el tipo de tutela más dispensada

¨ A diferencia de los resultados del Informe CIJA 2016, en el que la retroacción de actuaciones fue el tipo de tutela dispensada con más frecuencia, en esta edición, dicha forma de protección del derecho pasa a ser residual y ocupa el primer lugar la declaración de nulidad de la actuación administrativa.

La duración de los procesos se ha visto sensiblemente aumentada en los procesos tramitados ante los Tribunales Superiores de Justicia

¨ Aunque la mayor parte de los procesos en primera instancia se resuelve en un año, sobre todo si se tramitan ante los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, se han incrementado los tiempos de resolución en la apelación. Estos datos ponen de relieve que los órganos que más tardan en resolver son los Tribunales Superiores de Justicia.

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¨ En relación con la duración del recurso de casación las cifras sí son halagüeñas ya que se han superado definitivamente los tiempos de espera de hace una década.

Hay más imposición de costas en primera instancia

¨ Frente a los resultados de los años anteriores, se constata un aumento sustancial de la imposición de costas en primera la instancia. Sin embargo, esta se ha estancado en la apelación y en la casación. Los órganos judiciales siguen sin aplicar, con carácter general, el criterio del vencimiento en la imposición de costas. La importancia de la materia objeto de tutela así como su marcado carácter jurídico justifican esta tendencia.

¨ En un alto porcentaje de asuntos, los órganos judiciales razonan sobre la exención de la condena en costas.

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VII. Análisis de la litigiosidad contencioso-administrativa en

materia de personal de la Administración

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EN MATERIA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA [247]

gozarán de la asistencia jurídica gratuita en los mismos términos que los trabajadores. Estas medidas se establecen para proteger al trabajador como parte más débil de la relación laboral. Cuestión que no ocurre, como se puede apreciar, cuando el funcionario o el personal estatutario debe ejercitar sus derechos en el orden contencioso-administrativo.

Figura 168. Parte condenada en costas en materia de personal por instancia (2017) [en porcentaje]

Fuente: elaboración propia a partir del estudio jurisprudencial realizado por el CIJA-UAM para este Informe.

III. Conclusiones

Esta sección del Informe sobre la Justicia Administrativa 2018 ha abordado por segunda vez los litigios ante la JCA en materia de personal. El análisis en esta ocasión se ha realizado sobre una muestra de sentencias seleccionadas aleatoriamente del año 2017 mientras que en el Informe CIJA 2017 el periodo comprendido era entre el año 2003 y el año 2016. Para ambas selecciones se ha usado como criterio la normativa más relevante en materia de función pública y la relativa al personal estatutario. Aunque en esta ocasión se ha podido incluir dentro de la selección la normativa en materia de personal contenida en la LOPJ, que no se puedo incluir en el informe anterior por problemas técnicos y, además, se han incorporado nuevas normas que regulan situaciones especiales del personal al servicio de la Administración comprendido en el objeto de este estudio.

A continuación, se exponen brevemente las conclusiones más relevantes que se desprenden del estudio realizado:

El contenido sobre jubilación forzosa es el más impugnado

¨ A diferencia de lo que ocurrió en el Informe CIJA 2017 donde las pretensiones que en mayor porcentaje eran causa de un procedimiento ante la JCA en materia de personal eran las relacionadas con los derechos retributivos (20,3%), en el actual

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informe la causa predominante es la relativa a cuestiones de jubilación forzosa. Sin embargo, esto es debido a que en esta ocasión estos casos han sido atípicos o anómalos, porque son un grupo numeroso de procesos que se han sustanciado en el procedimiento de recurso de casación y no tienen porqué repetirse de la misma forma en años sucesivos. Esta cuestión ha podido distorsionar los resultados del contenido del objeto impugnado. No obstante, igual que sucedía en el Informe CIJA 2017, mantienen importancia los casos relacionados con el acceso al empleo público (17,4%) o con derechos individuales (12,5%).

Se mantiene el índice elevado de litigiosidad en el sector del personal estatutario y se evidencia el mismo fenómeno en el sector del personal integrado en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

¨ El personal estatutario de los Servicios de Salud es el que tiene una tasa de litigiosidad más elevada, representa el 31,4% de los casos donde el personal ha sido recurrente, cuando representa solo un 25,22% del total de funcionarios o personal especial de la Administración. En relación con los integrantes en las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, representan el 23,7% de los casos ventilados en la JCA, cuando únicamente representan menos del 9% del total de funcionarios o personal especial de la Administración. Estos datos que se mantienen respecto a los del Informe CIJA 2017 parecen indicar que son colectivos con una alta conflictividad en materia de personal.

Se confirma que la Administración recurre más en casación

¨ Los datos estudiados en el presente informe ponen de manifiesto como la Administración es la que recurre en mayor proporción al recurso de casación (92%), lo que puede deberse a que su estructura y medios le permiten acudir a un recurso que supone un gasto económico considerable. Esta misma hipótesis se contemplaba en el Informe CIJA 2017.

Índice elevado de desestimaciones

¨ El volumen de desestimaciones en materia de personal es elevado, suponiendo un 37,7% del total de pronunciamientos examinados. Además, las desestimaciones de las pretensiones por parte del personal y las estimaciones cuando la Administración General del Estado es la recurrente suponen el 58,7%. De lo que se puede colegir que, a juicio de los tribunales, el grado de cumplimiento de la normativa en materia de personal por parte de la Administración es elevado, aunque ha supuesto un empeoramiento respecto del Informe CIJA 2017 donde alcanzaba el 71,3%.

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EN MATERIA DE PERSONAL DE LA ADMINISTRACIÓN ANÁLISIS DE LA LITIGIOSIDAD CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA [249]

Relevancia de la jurisprudencia del TS

¨ El análisis relativo al razonamiento de las sentencias ha puesto de manifiesto la importancia que tiene la jurisprudencia del TS en los pronunciamientos judiciales de los diferentes órganos estudiados. Se cita en el 63,1% de los pronunciamientos en materia de personal de los TSJ, de la AN y del propio TS.

Duración de los procesos judiciales en aumento

¨ Mientras que la duración media de los procesos judiciales en materia de personal era menor a un año en el Informe CIJA 2017, en el informe actual ha aumentado de media un año. Esto supone que los órganos judiciales analizados muestran una suerte de congestión o saturación respecto del informe anterior a la hora de resolver los asuntos sobre esta materia. No existen diferencias llamativas entre la duración de los procesos en primera o en segunda instancia, mientras que en casación se eleva la duración a más de dos años.

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