INFORME Nro. DFOE-IFR-IF-00002-2017 3 de abril, 2017 ......presente informe, se efectuó el 26 de...

Contraloría General de la República

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INFORME Nro. DFOE-IFR-IF-00002-2017

3 de abril, 2017

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

INFORME DE AUDITORÍA ESPECIAL SOBRE LA DETERMINACIÓN

DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS DEL ESTADO COSTARRICENSE, EN LA INFRAESTRUCTURA DE LA RED VIAL NACIONAL UBICADA EN ZONAS VULNERABLES POR EVENTOS

CLIMÁTICOS EXTREMOS.

2017




CONTENIDO

Página Nro. RESUMEN EJECUTIVO

1. INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1

ORIGEN DE LA AUDITORÍA .................................................................................................... 1

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA .................................................................................................. 2

ALCANCE DE LA AUDITORÍA .................................................................................................. 2

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA .................................................. 2

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA .............................................................................. 3

2. RESULTADOS ........................................................................................................ 6

PREPARACIÓN DEL PAÍS PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO EN TEMAS DE PREVENCIÓN, MITIGACIÓN Y

ADAPTACIÓN EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL NACIONAL. .............................................................. 6

LOS ESFUERZOS DEL ESTADO SE HAN CENTRADO FUNDAMENTALMENTE EN EL TEMA DE DISMINUIR

LOS EFECTOS DE EMISIONES DE GASES EFECTO INVERNADERO .................................................. 6

LOS ESFUERZOS DEL MOPT Y EL CONAVI SE CONCENTRAN EN LA ATENCIÓN DE EMERGENCIAS Y NO

EN LA PREVENCIÓN ......................................................................................................... 8

CUMPLIMIENTO DE METAS DEL PLAN NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO 2010-2015 RESPECTO

A LA INFRAESTRUCTURA VIAL NACIONAL. ............................................................................... 15

CUMPLIMIENTO DE METAS DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO (PNGR) 2010-2015, SEGÚN LA CNE. ........................................................................................................... 16

CUMPLIMIENTO DE METAS DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO 2010-2015, POR PARTE

DEL CONAVI RESPECTO A LA INFRAESTRUCTURA VIAL NACIONAL. .......................................... 19

CUMPLIMIENTO DE METAS DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO 2010-2015, POR PARTE

DEL MOPT, RESPECTO A LA INFRAESTRUCTURA VIAL NACIONAL. ........................................... 21

OBLIGATORIEDAD DEL MOPT Y DEL CONAVI A CONSIDERAR EN SUS PROGRAMAS Y PRESUPUESTOS LOS

CONCEPTOS DE RIESGO Y DESASTRE COMO PARTE DE LA GESTIÓN DE RIESGOS EN LA INFRAESTRUCTURA

VIAL NACIONAL UBICADA EN ZONAS VULNERABLES POR EVENTOS CLIMÁTICOS EXTREMOS. ............... 23

PRESUPUESTACIÓN POR PARTE DEL MOPT PARA LA PREVENCIÓN DE RIESGOS Y DESASTRES EN LA

INFRAESTRUCTURA VIAL EN COORDINACIÓN CON LA CNE. .................................................... 26

PRESUPUESTACIÓN POR PARTE DEL CONAVI PARA LA PREVENCIÓN DE RIESGOS Y DESASTRES EN LA

INFRAESTRUCTURA VIAL EN COORDINACIÓN CON LA CNE. .................................................... 27




3. CONCLUSIONES .................................................................................................. 29

4. DISPOSICIONES ................................................................................................... 31

A CARLOS VILLALTA VILLEGAS EN SU CALIDAD DE MINISTRO DEL MOPT O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE

EL CARGO ........................................................................................................................ 31

AL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEL CONAVI .................................................................... 33

A LA JUNTA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE

EMERGENCIAS ................................................................................................................. 35





RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos? Esta auditoría de carácter especial tuvo como objetivo determinar las medidas preventivas del Estado costarricense en la infraestructura de la red vial nacional en zonas vulnerables por efectos de los eventos climáticos extremos, particularmente en lo que respecta al Ministerior de Obras Públicas y Transportes y Consejo Nacional de Vialidad, así como la Comisión Nacional de Emergencias. El periodo analizado comprendió los años 2014 y 2015, ampliándose cuando fue necesario. ¿Por qué es importante? Los efectos de los eventos climáticos extremos, intensificados por el cambio climático, en la infraestructura de la red vial nacional que se han dado, demanda por parte de las instituciones responsables de ese sector, estrategias mixtas que incluyan mitigación, adaptación, desarrollo tecnológico e investigación, esto por cuanto, a modo de ejemplo, el sector de infraestructura vial ha sido afectado por pérdidas acumuladas en el periodo de 1988-2012, que ascienden a un monto de $ 679,23 millones (dólares constantes de 2011), que representan el porcentaje más alto (51,21%) del total de todos los sectores afectados y más recientemente de un monto de más de 7.750 millones de colones por daños ocasionados en el año 2015, por lluvias provocadas por una depresión tropical, que generaron daños en diferentes rutas de 12 cantones. ¿Qué encontramos? Pese a que se han planteado una serie de acciones e iniciativas por parte del Estado, este no ha logrado desarrollar acciones concretas y efectivas para prevenir, mitigar y adaptar el riesgo por efectos del cambio climático en el sector de la infraestructura de la red vial nacional a cargo del MOPT y el CONAVI.

Por otra parte, no obstante la importancia que para el país que tuvieron las metas establecidas en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2010-2015, elaborado por la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), relacionadas con la reducción y/o prevención

del riesgo en relación con el: “Desarrollo e inversión en la infraestructura pública”, no

fueron cumplidas en lo que compete al MOPT y al CONAVI por inobservancia de la normativa vigente y además de que no se dio un adecuado y oportuno seguimiento por parte de la CNE.

Además el MOPT y el CONAVI, no realizaron un aprovisionamiento presupuestal en los años 2014 y 2015, sustentada en un proceso de valoración de riesgos sistemático e integral, así como coordinado con la CNE, que permita establecer con claridad los riesgos vinculados con la infraestructura de la red vial nacional afectada por eventos climáticos extremos y determine con certeza la cantidad de recursos presupuestarios, destinados al control y prevención del riesgo de desastres en cumplimiento de los artículos Nro. 27 y 45 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488, esto por inobservancia de la normativa vigente.

2




¿Qué sigue? Se giran disposiciones al Ministro del MOPT y al Consejo de Administración del CONAVI, con el fin de que se designe de manera permanente funciones y responsabilidades asociadas a la prevención y mitigación del riesgo por el cambio climático en temas de infraestructura de la red vial nacional. Que se tomen medidas con el fin de acatar las comunicaciones que realizó o realice la CNE, tanto para que se cumplan las metas y acciones establecidas en los Planes Nacionales de Gestión del Riesgo y las instancias de coordinación que corresponda. Se elabore un plan o programa que contenga las acciones orientadas a la prevención de desastres y situaciones de emergencia, en la infraestructura de la red vial nacional por efecto de eventos climáticos extremos, en cumplimiento de los artículos N° 25, 26, 27 y 45 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 y su consecuente presupuestación para el periodo 2018 y siguientes. A la Junta Directiva de la CNE, que elabore un plan de acción para darle seguimiento al monitoreo del Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020, de manera tal, que se garantice el cumplimiento de las metas consignadas en dicho plan.





DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE FISCALIZACIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA

INFORME DE AUDITORÍA ESPECIAL SOBRE LA DETERMINACIÓN DE LAS MEDIDAS PREVENTIVAS DEL ESTADO

COSTARRICENSE, EN LA INFRAESTRUCTURA DE LA RED VIAL NACIONAL UBICADA EN ZONAS VULNERABLES POR EVENTOS


1. INTRODUCCIÓN

ORIGEN DE LA AUDITORÍA

1.1. La auditoría se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a la Contraloría General los artículos Nro. 183 y 184 de la Constitución Política, así como, los artículos Nro. 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica, Nro. 7428, del 7 de setiembre de 1994, y de conformidad con el Plan Anual Operativo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.

1.2. Los efectos de los eventos climáticos extremos, intensificados por el cambio climático1, plantean impactos costosos en términos de mantenimiento, reparaciones y pérdida de conectividad en infraestructura; sin embargo, muchos de estos impactos pueden ser mitigados y/o evitados con medidas de adaptación2 proactivas. Es una consideración crucial para la protección de las inversiones en infraestructuras actuales y futuras y las funciones

1 "Cambio Climático: importante variación estadística en el estado medio del clima o en su variabilidad,

que persiste durante un período prolongado (normalmente decenios o incluso más). El cambio climático se puede deber a procesos naturales internos o a cambios del forzamiento externo, o bien a cambios persistentes antropogénicos en la composición de la atmósfera o en el uso de las tierras. Fuente:

Glosario “Plan Vías-CC: Vías compatibles con el clima”, Colombia noviembre 2014, Pág. 64. 2 Adaptación: Proceso de ajuste al clima real o proyectado y sus efectos. En los sistemas humanos, la

adaptación trata de moderar o evitar los daños o aprovechar las oportunidades beneficiosas. En algunos sistemas naturales, la intervención humana puede facilitar el ajuste al clima proyectado y a sus efectos. Fuente: El Quinto Reporte de Evaluación del IPCC ¿Qué implica para Latinoamérica? Pág. 30, año

2014.

2




económicas y sociales. Incluso los esfuerzos de mitigación3 más rigurosos no pueden evitar impactos del cambio climático en las próximas décadas, lo que hace esencial la adaptación, en particular al enfrentarse a los impactos a corto plazo.

OBJETIVO DE LA AUDITORÍA

1.3. La auditoría tuvo como objetivo determinar las medidas preventivas del Estado costarricense en la infraestructura vial nacional en zonas vulnerables por efecto de los eventos climáticos extremos.

ALCANCE DE LA AUDITORÍA

1.4. La auditoría abarcó las acciones del MOPT, el CONAVI y la CNE para desarrollar las obras de infraestructura vial nacional que potencien el desarrollo del país, considerando las medidas preventivas en zonas vulnerables por efectos de los eventos climáticos extremos.

1.5. El periodo analizado comprendió los años 2014 y 2015, ampliándose en lo que se consideró necesario.

LIMITACIONES QUE AFECTARON LA EJECUCIÓN DE LA AUDITORÍA

1.6. En el caso del MOPT alguna información solicitada duró varios meses para ser suministrada, siendo necesario enviar varios oficios de recordatorio. Además, respecto a la información solicitada al CONAVI fue necesario pedir aclaraciones sobre las respuestas emitidas.

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORÍA

1.7. En lo que respecta al CONAVI y al MOPT, la comunicación preliminar de los resultados, conclusiones, y disposiciones de la auditoría a que alude el presente informe, se efectuó el 26 de enero del 2016, a las 16:30, en la sesión Nº1382-17 del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad, con la presencia del Ministerio del MOPT.

1.8. El borrador del presente informe se remitió, mediante los oficios Nro. DFOE-IFR-023 (00795) y Nro. DFOE-IFR-024 (00806) ambos del 23 de enero de 2017 al MOPT y al CONAVI respectivamente, con el propósito de que en un

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Mitigación: Mitigación es el esfuerzo por reducir la pérdida de vida y propiedad reduciendo el impacto de los desastres. La mitigación se logra tomando acción ahora – antes de que azote el próximo desastre – para así disminuir los daños por desastre, reconstrucción y daños repetidos. Para que los esfuerzos de mitigación sean exitosos, es importante que todos estemos informados sobre los riesgos que podrían afectar nuestra área y tomemos las medidas necesarias para protegernos. Es importante saber que los desastres pueden ocurrir en cualquier momento y en cualquier lugar y, si no estamos preparados, las consecuencias pueden ser fatales. Fuente: www.fema.gov/es/que-es-mitigacion

http://www.fema.gov/es/que-es-mitigacion

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plazo máximo de cinco (5) días hábiles, formularan y remitieran a esta Área de Fiscalización, las observaciones que consideraran pertinentes.

1.9. Respecto a la Comisión Nacional de Emergencias, el borrador del informe se remitió a la Directora Ejecutiva y a al Presidente de la Junta Directiva, mediante los oficios Nro. DFOE-IFR-038 (01227) y DFOE-IFR-039 (01232) ambos del 31 de enero de 2017, en los que se les otorgó cinco (5) días hábiles, para que formularan y remitieran a esta Área de Fiscalización, las observaciones que considerara pertinentes.

1.10. El CONAVI, mediante oficio Nro. DIE-11-17-0262 (180) de 31 de enero de 2017 del Director Ejecutivo, presentó las observaciones al borrador de informe, que según se muestra en el Anexo Nro. 2 fueron valoradas y consideradas en este informe.

1.11. El MOPT, mediante oficios Nro. DM-2017-0537 de 7 de febrero de 2017 y DM-2017-0572 de 9 de febrero de 2017, del Ministro presentó las observaciones al borrador de informe, que según se muestra en el Anexo Nro. 2 fueron valoradas y consideradas en este informe.

1.12. Por su parte, mediante oficio Nro. PRE-OF-061-2017 de 08 de febrero de 2017 la Presidencia de la CNE presentó las observaciones al borrador de informe, que según se muestra en el Anexo Nro. 2 fueron valoradas y consideradas en este informe.

1.13. A raíz de estas observaciones presentadas, la Contraloría General de la República requirió información a la CNE, al CONAVI y al MOPT, respectivamente mediante los oficios Nro. DFOE-IFR-073 (2128), DFOE-IFR-074 (2131) y DFOE-IFR-075 (2132) todos del 21 de febrero de 2017.

1.14. Los anteriores requerimientos fueron contestados, por la CNE, el MOPT y el CONAVI, respectivamente, mediante los oficios Nro. DGR-OF-097-2017 de 28 de febrero de 2017, SPS -2017-0109 de 01 de marzo de 2017 y PLI-04-17-0180 (90) de 02 de marzo de 2017, considerados en el presente informe.

GENERALIDADES ACERCA DE LA AUDITORÍA

1.15. Gran parte de la literatura reciente sobre el cambio climático se centra en los impactos sobre la vida humana, la actividad económica, los activos físicos y el medio ambiente, así como la necesidad de abordar estos impactos de manera proactiva para minimizar los daños en el desarrollo actual y futuro. En muchos de estos estudios, el problema del cambio climático y los impactos que pueda presentar, que se denomina un "desastre", debe ser integrado en perspectivas de planificación actual. Sin embargo, a menudo existe una brecha entre la evaluación de los impactos y los resultados de

4




acciones concretas que permitan a los tomadores de decisiones invertir en áreas clave para mitigar y adaptarse a los impactos del cambio climático.4

1.16. Medidas de adaptación y de mitigación pueden disminuir los riesgos asociados al cambio climático, sin embargo, los esfuerzos de mitigación más rigurosos no pueden evitar impactos ulteriores del cambio climático en las próximas décadas, lo que hace esencial y urgente las medidas de adaptación, en particular al enfrentarse a los impactos a corto plazo, puesto que el cambio climático no mitigado podría, a largo plazo, probablemente ser mayor que la capacidad de adaptación de los sistemas naturales5.

1.17. Lo anterior sugiere estrategias mixtas que incluyan adaptación, mitigación, desarrollo tecnológico e investigación. Una forma de aumentar la capacidad de adaptación, es introducir la consideración de los impactos del cambio climático en la planificación del desarrollo, por ejemplo: incluyendo de estas medidas en la planificación de los usos del suelo y en el diseño de infraestructuras, así como incluir medidas para reducir la vulnerabilidad en las estrategias existentes de reducción de riesgos de desastre6.

1.18. En ese sentido, es importante señalar que en nuestro país el sector de la infraestructura vial7, particularmente la red vial nacional a cargo del MOPT y del CONAVI como ejecutor y la red vial cantonal, responsabilidad de las municipalidades, donde un ejemplo de esta situación, fueron las pérdidas acumuladas en el periodo de 1988-2012, por eventos hidrometereológicos que ascienden a un monto de $ 679,23 millones (dólares constantes de 2011), que representan el porcentaje más alto (51,21%) del total de pérdidas de todos los sectores afectados, lo cual evidencia que la infraestructura vial es la de mayor impacto, con respecto a otros sectores8. Otro ejemplo reciente del impacto en infraestructura vial, son los eventos ocurridos en el mes de junio del 2015, por lluvias provocadas por una depresión tropical, que generaron daños en diferentes rutas de 12 cantones por un monto de más de 7.750 millones de colones9.

1.19. Ahora bien, desde el punto de vista del objetivo de la auditoría, referido a determinar las medidas preventivas del Estado costarricense en la

4 El cambio y la infraestructura Impactos del Clima, Instituto de Clima y Sistemas Civiles, Colorado EEUU,

año 2014, Pág. 3. 5 Resumen de las conclusiones políticamente relevantes del Cuarto Informe de Evaluación del Grupo de

Trabajo II del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC en sus siglas en inglés). 2007.PP: 19

6 Idem a la 5.

7 La infraestructura vial comprende la Red Vial Nacional y la Red Vial Cantonal.

8 Presentación Taller SNIP “Sistematización de la información sobre impacto de los fenómenos

naturales en Costa Rica 1988-2012: Un aporte a la gestión de riesgos”, Roberto Flores Verdejo, 12 de junio de 215. (Convenio interministerial MAG-MIDEPLAN).

9 Oficio Nro. GCSV-01-2016-1970 del 02 de junio de 2016, suscrito por el Ing. Cristian Vargas Calvo,

Gerente, Gerencia de Conservación de Vías y Puentes, CONAVI.

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infraestructura de la red vial nacional en zonas vulnerables por efectos de los eventos climáticos extremos, se puede señalar como evento climático extremo un fenómeno, suceso o acontecimiento inusual; el Panel Intergubernamental del Cambio Climático (IIPC por sus siglas en inglés) lo define como “aquel evento que es raro en un lugar y en un instante en un año”. En ese sentido “Es noticia diaria que los glaciares están desapareciendo, que las inundaciones arrasan con inmensas áreas urbanas y rurales, que olas de frío con nieve a niveles y cantidades extremas golpean fuertemente en la antípoda, que las sequías se cobran con los animales, los cultivos agrícolas y los incendios forestales reflejan imágenes dantescas de destrucción.”10.

1.20. Además, es importante indicar que en el tema de la infraestructura vial todo el país está expuesto a riesgos por eventos climáticos, pero hay zonas donde esos riesgos se materializan con mayor impacto y sus efectos se han podido medir mediante la recopilación de información en términos de “pérdidas absolutas” y “pérdidas promedio”11, según se revela en la tabla Nro. 1:

Tabla Nro.1

Fuente: Convenio interministerial MAG-MIDEPLAN, junio de 2015.

1.21. No obstante, como se detalla en el capítulo de Resultados de este informe, el Estado presenta debilidades para atacar o mitigar ese efecto de manera preventiva.

10

“Clima y medio ambiente: Los eventos climáticos extremos”, Marcelo Moscoso P. consultor ambiental, formado en Ingeniería Agronómica y Medio Ambiente. http://www.natura-medioambiental.com, junio 2015, Pag. 1.

11 Presentación Taller SNIP “Sistematización de la información sobre impacto de los fenómenos naturales

en Costa Rica 1988-2012: Un aporte a la gestión de riesgos”, Roberto Flores Verdejo, 12 de junio de 215. (Convenio interministerial MAG-MIDEPLAN).

http://www.natura-medioambiental.com/

6




2. RESULTADOSPREPARACIÓN DEL PAÍS PARA EL CAMBIO CLIMÁTICO EN TEMAS DE

PREVENCIÓN, MITIGACIÓN Y ADAPTACIÓN EN LA INFRAESTRUCTURA DE LA RED VIAL

NACIONAL.

2.1. El cambio climático es una amenaza para la humanidad y la acción internacional requerida para atender sus desafíos nos plantea hoy la necesidad de que tanto los países industrializados, como las economías emergentes y todas las restantes naciones, planifiquen y desarrollen estrategias orientadas a mejorar las condiciones nacionales y globales para mitigar y adaptarse. A lo largo del siglo XXI se prevén muchos impactos en los sistemas naturales, se espera que los cambios en el nivel de precipitaciones y el derretimiento de nieve y de hielo causen un aumento del riesgo de inundaciones en algunas áreas y un aumento del riesgo de sequías en otras.

2.2. A partir de este comentario, es relevante establecer si el país se ha

preparado para los efectos del cambio climático, teniendo presente que con la promulgación de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Ley Nro. 8488, se dio un salto cualitativo en la legislación nacional, puesto que fortalece el manejo de las emergencias y permite una visión pro-activa en relación con las acciones de prevención12; además establece un Sistema Nacional de Gestión de Riesgo, cuyo propósito es la promoción y ejecución de los lineamientos de política pública que permiten tanto al Estado costarricense como a los distintos sectores de la actividad nacional, incorporar el concepto de gestión del riesgo como eje transversal de la planificación y de las prácticas del desarrollo13. En tal sentido, con la auditoría realizada se evidenciaron dos aspectos sobre las acciones que ha llevado a cabo el Estado.

LOS ESFUERZOS DEL ESTADO SE HAN CENTRADO FUNDAMENTALMENTE EN EL TEMA

DE DISMINUIR LOS EFECTOS DE EMISIONES DE GASES EFECTO INVERNADERO

2.3. El Estado costarricense desde 1998, ha estado llevando a cabo algunas iniciativas para prevenir, mitigar y adaptar al país para hacer frente a los riesgos por efectos del cambio climático. En el Anexo Nro. 1 se detallan las principales iniciativas, como se puede apreciar, la mayoría de las acciones buscan disminuir las emisiones de gases efecto invernadero, y únicamente en tres casos o documentos se refiere a las acciones relacionadas con temas de infraestructura pública, dentro de la cual se ubica la infraestructura de la red vial nacional, según se señala seguidamente:

12

Parte considerativa del Decreto Ejecutivo 34361, Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo.

13 Artículo 6 de la Ley 8488.

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- Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2015-2018: Reducir en un 1% para el 2015, el porcentaje de pérdidas económicas en sectores vulnerables, como lo es el sector infraestructura vial el cual ha generado pérdidas por eventos hidrometeorológicos.

- Plan Nacional de Gestión del Riesgo (PNGR) 2010-2015 de la CNE eje

temático 3 “Desarrollo e inversión en la Infraestructura Pública”: En el 2012, el país debió contar con un diagnóstico integral del riesgo relacionado con la infraestructura pública vital.

En agosto del 2011, el país debió contar con un plan de inversión pública para la reducción del riesgo, la recuperación y el refuerzo de la de infraestructura vulnerable.

- Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020 de la CNE, Acción

Estratégica A1.11.7 “Proyectos de modelación holística, estadística y dinámica (meteorológica, hidrológica, geológica, socioeconómica, ambiental, etc.): Entre el 2016-2020 el país contará con 6 estudios de dinámica de ríos. Acción Estratégica A1.16.3 “Programas de mantenimiento y renovación de infraestructura física”: En el 2017, el país contará con un diagnóstico integral del riesgo de la red vial nacional y cantonal. Acción Estratégica A1.21.2 “Promoción productiva y competitividad”: En el 2018, el país contará con un catálogo de actividades productivas peligrosas y naturaleza de actividades de gestión del riesgo.

2.4. No obstante, como se verá en los siguientes hallazgos de este informe, en el

tema de la infraestructura vial nacional, las metas correspondientes al PND 2015-2018 y al PNGR 2010-2015 no se cumplieron.

2.5. Sobre los esfuerzos que ha llevado a cabo el Estado costarricense, es necesario señalar que los impactos del cambio climático se sentirán en todas partes, independientemente de la contribución histórica de cada país a la concentración de gases de efecto invernadero (GEIs)14 en la atmósfera. En este tema, se considera que si Costa Rica llega a convertirse en un país carbono neutral (C-Neutral), estaría contribuyendo al menos con el 0,03% de

14

Gases integrantes de la atmósfera, de origen natural y antropogénico (de origen humano o derivado de la actividad del hombre), que absorben y emiten radiación en determinadas longitudes de ondas del espectro de radiación infrarroja emitido por la superficie de la Tierra, la atmósfera, y las nubes. Fuente: Glosario IPCC (Grupo intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático).PAG: 30, Año 2014.

8




las emisiones mundiales15. Ahora bien, aunque este porcentaje no es significativo a nivel mundial, lo cierto es que si representa un valor agregado para el país, dado que al disminuir las emisiones, tendría impactos por ejemplo de tipo económico fundamentalmente en el sector salud16.

2.6. Por otra parte, es importante valorar el costo que involucra la disminución de las emisiones sin que se consideren las implicaciones o necesidades existentes en otros sectores, como el tema estudiado de la actividad de la infraestructura de la red vial nacional, que a criterio del órgano contralor requiere de una oportuna atención y financiamiento para su prevención, mitigación y adaptación.

LOS ESFUERZOS DEL MOPT Y EL CONAVI SE HAN CONCENTRADO EN LA ATENCIÓN

DE EMERGENCIAS Y NO EN LA PREVENCIÓN

2.7. Al consultarle al MOPT, si ha coordinado con la Comisión Nacional de Emergencia los proyectos en etapa de diseño, ejecución y por ejecutar, con el fin de incluir el tema de la prevención en la infraestructura de la red vial nacional ubicada en las zonas vulnerables a eventos climáticos extremos17, este señaló que:

“… la Gerencia de Conservación de Vías y Puentes del CONAVI, mediante un contrato de conservación vial en la Red Asfaltada, dividida en zonas, le compete la atención de situaciones de emergencia, muchas de las cuales son detectadas y atendidas con prontitud, de manera que la afectación a los usuarios sea de bajo impacto. En el caso de emergencias en rutas que forman parte de la red vial de lastre, el CONAVI cuenta con mecanismos de atención como las contrataciones por imprevisibilidad, que le permita dar una rápida respuesta, acudiendo a este ministerio únicamente en casos muy puntuales, como lo son labores en ríos, las cuales son coordinadas a través de la Dirección de Obras Fluviales del MOPT (…) Por lo general, en el CONAVI los mecanismos administrativos para la atención de situaciones de emergencia son más expeditos, ya que se atienden en los contratos abiertos por zona y a través de las contrataciones por imprevisibilidad, dejando el procedimiento ante la CNE como un

15

Estrategia de adaptación climática en Costa Rica bases para la gestión estatal e institucional, Carolina Álvarez-Vergnani, noviembre de 2015, Pag. 7.

16 Entrevista al Consultor Lenin Corrales Chaves, Programa Cambio Climático, Centro de Transferencia de

Tecnología de la Convención de Cambio Climático – CTTCCC – CATIE, mayo 2016. 17

Oficio Nro. 6537 (DOFE-IFR-0205) de 23 mayo de 2016.

9




último recurso, a excepción de que medie un Decreto de Emergencia…”18

2.8. Por otra parte, al consultarle al CONAVI si ha coordinado con la Comisión

Nacional de Emergencias los proyectos en la etapa de diseño, ejecución y por ejecutar, con el fin de incluir el tema de la prevención en la infraestructura vial nacional ubicada en las zonas vulnerables a eventos climáticos extremos19, la Gerencia de Conservación de Vías y Puentes señaló que:

“…En los casos en que se ha presentado una emergencia nacional declarada, se remite a la Comisión Nacional de Emergencia la información de los daños presentados en la infraestructura vial a cargo del CONAVI… la cual es recopilada por el departamento de Planificación de dicha institución, encargada de la conformación del Plan General de Emergencia. / La última presentada fue en el mes de junio del 2015, en que se presentaron lluvias provocadas por una depresión tropical y fue emitido el decreto de emergencia N° 39056, se remitió listado de daños por 7200 millones de colones…”20

2.9. De tal manera, las actuaciones del MOPT y principalmente del CONAVI,

según lo manifestado, se han enfocado en la atención de las emergencias por medio de los contratos de conservación vial o por medio de los mecanismos de imprevisibilidad, es decir, la actuación de ambos ha sido más reactiva que preventiva.

2.10. No obstante, la Comisión Nacional de Emergencias21 informó a la Contraloría General, que mediante los oficios Nro. DESNGR-OF-81-2016 y DESNGR-116-2016, comunicó a los Jerarcas del MOPT y del CONAVI, respectivamente, las acciones y metas asignadas a dichas instituciones en el nuevo Plan Nacional de Gestión de Riesgo (PNGR) 2016-2020, solicitando que estas fueran consideradas en cada institución, por las instancias encargadas de determinar las acciones de prevención y reducción de riesgos.

2.11. Lo anterior dista de la actuación del MOPT y el CONAVI en la atención de la temática, según los párrafos 2.7, 2.8 y 2.9, pese a la comunicación del PNGR que plantea un enfoque del tema de prevención y reducción del riesgo más preventivo que reactivo.

18

Oficio Nro. DVIC-2016-0297 del 03 de junio del 2016, suscrito por la Ing. Giselle Alfaro Bogantes, Viceministra de Infraestructuras y Concesiones del MOPT.

19 Oficio Nro. 6536 (DOFE-IFR-0204) de 23 mayo de 2016.

20 Oficio Nro. DIE-03-16-1384 de 30 de mayo de 2016.

21 Oficio Nro. PRE-OF-061-2017 de 08 de febrero de 2017

10




2.12. Sobre el particular, hay que indicar que los artículos Nro. 25 y 26 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nro. 8488 señalan:

“Capítulo IV Prevención/ Artículo 25.- Responsabilidad estatal. Es responsabilidad del Estado costarricense prevenir los desastres; por ello, todas las instituciones estarán obligadas a considerar en sus programas los conceptos de riesgo y desastre e incluir las medidas de gestión ordinaria que les sean propias y oportunas para evitar su manifestación, promoviendo una cultura que tienda a reducirlos. Artículo 26.-Coordinación. Las instituciones deberán coordinar con la Comisión sus programas y actividades de prevención, considerándolos como un proceso de política pública que deberá operar en forma permanente y sostenida, con el enfoque sistémico y de Plan Nacional de Gestión de Riesgo.”

2.13. Aunado a lo anterior, es responsabilidad de los jerarcas y titulares subordinados velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente u órgano y para ello, la Ley General de Control Interno, Ley Nro. 8292 y las Directrices Generales para el establecimiento y funcionamiento del Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional (SEVRI)22, señalan el deber de la administración activa de identificar y analizar periódicamente los riesgos relevantes que puedan afectar los objetivos y metas institucionales, así como el patrimonio público a su cargo, considerando fuentes internas y externas, planes nacionales, sectoriales e institucionales y normativa asociada a la entidad, así como decidir las acciones o medidas para la administración de los riesgos, darles seguimiento y evaluar su eficacia y eficiencia.

2.14. Ahora bien, tal y como se citó en los párrafos 1.15 y 1.16 de este informe, cuando se desarrolló el tema de los impactos del cambio climático, que se denomina desastre, se expresa que la prevención se ha de tomar en consideración en conjunto con medidas de adaptación y mitigación, sin embargo, los esfuerzos del MOPT y el CONAVI se concentra en la atención de emergencias.

2.15. La situación antes mencionada es producto de:

22

Directrices D-3-2005-CO-DFOE, emitidas por la Contraloría General, mediante resolución de las 11:00 horas del 1° de julio del 2005, publicadas en La Gaceta 134 del 12 de julio del mismo año.

11




- Un enfoque de corto plazo, de mitigar el daño causado y no de llevar a cabo acciones de prevención, mitigación y adaptación que permitan al país disminuir los efectos de eventos climáticos extremos.

- Una escasa capacidad de gestión por parte del ente rector del sector infraestructura (MOPT) en el tema de cambio climático, en la prevención del riesgo en la infraestructura de la red vial nacional y no se ha actuado con una gestión integral de manejo del riesgo (entre los actores MOPT, CONAVI y CNE).

- No se usa la investigación científica de base para establecer el efecto del cambio climático, especialmente a los daños en la infraestructura.

- Carencia de un sistema de valoración de riesgos que periódicamente identifique, evalúe, seleccione y ejecute medidas para la administración de los riesgos.

2.16. En concreto, el país no ha avanzado en un enfoque y acción basada en la prevención, adaptación y mitigación de los desastres, especialmente los fenómenos climáticos que han tenido cierta recurrencia y que siguen siendo atendidos como emergencias, gastando recursos en atender los desastres, sin invertir en acciones tendientes a disminuir los potenciales efectos mediante acciones preventivas que corrijan las situaciones que desencadenan en graves daños sociales, económicos y ambientales.23

23

Políticas de cambio climático en Costa Rica, integrando esfuerzos para asumir los retos, UNED, 30 de setiembre 2011.

12




2.17. A manera de ejemplo, como se indicó anteriormente, procede señalar que las pérdidas acumuladas en el sector de la infraestructura vial en el país, ocasionados por eventos hidrometereológicos, para el periodo de 1988-2012, ascienden a un monto de $ 679,23 millones (dólares constantes de 2011), que representan el porcentaje más alto (51,21%) del total de la afectación en otros sectores evaluados. Más recientemente los eventos ocurridos en el mes de junio del 2015, por lluvias provocadas por una depresión tropical, generaron daños en diferentes rutas de 12 cantones por un monto de más de 7.750 millones de colones.

2.18. Es por lo anterior, que el enfoque y accionar basados en la prevención de desastres que indicó la CNE24, debe adecuarse a la Política y los compromisos del PNGR que apunta a lograr la incorporación de la temática del riesgo a desastres en la planificación de la obra pública desde su fase de pre inversión y en todo el ciclo del proyecto, incluida la fase de operación, lo que lograría una disminución de estas pérdidas.

2.19. En nuestro país los mayores impactos se dan en el sector de la infraestructura vial, en comparación con otros sectores, originado fundamentalmente por los efectos hidrometereológicos. En ese sentido, procede resaltar los eventos de deslizamientos en la red vial nacional, que con base en la información suministrada por la Unidad de Investigación y Análisis del Riesgo de la CNE25, se registró en el periodo 2010 – 2015, los cuales se muestran en el siguiente gráfico.

24

Oficio DESNGR-OF-026-2017 de 27 de febrero de 2017. 25

Mediante oficio ro. IAR-OF-0185-2016 del 28/06/2016, se adjuntó información sobre “Sucesos Relacionados con -Procesos de Remoción en Masa e Inestabilidad de laderas vinculados procesos de amenazas naturales producto de Geodinámica Externa e Interna, Registros del año 2010 al 2015”.

13




Grafico nro. 1

Fuente: Comisión Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (CNE)

2.20. El gráfico anterior muestra información a partir de cinco eventos o más sucedidos en una misma ruta para el periodo citado26. Es importante señalar que con la información que registra la CNE es factible que el MOPT y el CONAVI, como instituciones a cargo del sector de la infraestructura de la red vial nacional puedan tomar decisiones enfocadas a la prevención, adaptación y mitigación de este tipo de eventos, ya que muestra que en ese periodo del 2010 – 2015 se presentaron hasta 37 deslizamientos en una misma ruta 7, 33 en la ruta 32, 23 en la ruta 2, 20 en la ruta 1, 19 deslizamientos en la ruta 239, etc. Del compendio de datos suministrados por la CNE es importante mencionar que se registraron 286 eventos de deslizamientos y avenidas torrenciales, en los cuales no se indicó la ruta en donde ocurrió el suceso, lo cual se considera un dato valioso de registrar, para la toma de decisiones por parte de las instituciones a cargo del sector, como las antes mencionadas.

2.21. El cambio climático genera que los eventos climáticos sean cada vez más extremos y frecuentes, haciendo necesario incorporar esos nuevos datos del clima cambiante en los diseños de las nuevas vías y en el mantenimiento de las actuales. Si las vías se siguen diseñando con los datos históricos, difícilmente resistirán a eventos climáticos extremos para las que no fueron diseñadas. Para que la infraestructura vial sea resiliente ante el cambio climático, es necesario incluir las proyecciones climáticas en el diseño de las vías nuevas y en el diseño de las obras de mantenimiento de las vías actuales. En ese sentido, a modo de ejemplo se muestra en la siguiente tabla Nro. 2, acciones y medidas implementadas en la infraestructura vial en algunos países de la región, identificadas como acciones de mitigación y

26

Para efectos de presentación del gráfico, no se incluye la información de las rutas que presentaban 4 eventos o menos.

14




adaptación al cambio climático y para la reducción de Gases de Efecto Invernadero (GEI) y CO2.

País

TABLA nro. 2 EXPERIENCIA EN OTROS PAÍSES DE LA REGIÓN

Tipo de experiencia

Colombia

Desarrollar un “Plan de Adaptación al Cambio Climático”27

y por medio del “Plan VIAS-CC: vías compatibles con el clima” ha elaborado un diagnostico general

de los temas que generan amenazas, riesgos y oportunidades en materia de cambio climático para el sector.

Generar un “Mapa Nacional de Vulnerabilidad y Riesgo”, asociado a estos fenómenos como punto de partida el cual permitirá identificar y priorizar los tramos viales más vulnerables y que están expuestos a un mayor riesgo.

Incorporar las variables climáticas desde la planificación y el diseño de la infraestructura vial.

Incluir las proyecciones climáticas en el diseño de las vías nuevas y en el de las obras de mantenimiento de las vías actuales. Fuente: “Plan Vías CC: Vías compatibles con el clima - Plan de Adaptación de

la Red Vial Primaria de Colombia” Noviembre 2014.

Honduras

Honduras ha sido identificado como el tercer país del mundo con la más alta afectación por los eventos del cambio climático. Como tal, tuvo la necesidad de identificar las infraestructuras críticas que se encuentran en mayor riesgo a los impactos del clima y los fenómenos meteorológicos extremos.

Ante esa realidad, se elaboró y aplicó un proyecto denominado “Protocolo PIEVC Ingeniería”

28, con el fin de desarrollar la vulnerabilidad de cuatro

puentes ubicados en las principales rutas de transporte con zonas climáticas

distintas. Fuente: CICH Ingenieros de Canadá – Evaluación de puentes en Honduras

Proyecto de vulnerabilidad al cambio climático Resumen informe final - marzo 2013.

México

Uso de material RAP (Reclaimed Asphalt Pavement) en la fabricación de nuevas mezclas asfálticas para pavimentos flexibles, con el fin de minimizar

el uso de material virgen y la sobreexplotación de reservas naturales beneficio ambiental y ahorros económicos.

Uso de la biotecnología en carreteras29

con el fin de mejorar el entorno de la

carretera, pues reducen los costos de conservación y cumplen con el propósito de estabilizar taludes y evitar deslizamientos de tierra.

En desarrollo el análisis y estudios de la aplicación de pavimentos que

bloquean el calor solar. La aplicación de esta tecnología muestra reducciones en la temperatura de la superficie de rodamiento hasta 16°C, en comparación con la temperatura superficial de pavimentos convencionales, además de

presentar otras ventajas como la reducción de deterioros. Fuente: Algunas acciones implementadas en México por el cambio climático, y

su perspectiva futura. Instituto Mexicano del Transporte. Año 2013.

27

Documento denominado: “Plan VIAS-CC: vías compatibles con el clima. Plan de Adaptación de la Red Vial Primaria de Colombia.”, 2014.

28 Los ingenieros de Canadá desarrollaron un procedimiento para evaluar la vulnerabilidad de ingeniería de

las infraestructuras civiles a los impactos del cambio climático, conocido como el “Protocolo PIEVC Ingeniería”. Marzo 2013; Pág. 2.

29 Utilizada para la conservación en los bordes, acortamientos y taludes en las carreteras es conocida

como una práctica de conservación y se da de manera rutinaria y periódica para evitar el deterioro ambiental en los caminos.

15




2.22. En el caso de Costa Rica en el tema de la vulnerabilidad de la infraestructura al cambio climático, se puede citar como ejemplo la medida adoptada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados de Costa Rica (AyA), el Instituto Meteorológico Nacional de Costa Rica (IMN) y el Colegio Federado de Ingenieros y de Arquitectos de Costa Rica (CFIA) que desarrollaron, con la guía de Ingenieros de Canadá, un análisis de la vulnerabilidad al cambio climático del Emisario Submarino30 de la ciudad de Limón. El análisis fue realizado tomando como guía el Protocolo de Ingeniería PIEVC, versión de 9 de abril de 2009. El proyecto se llevó a cabo a lo largo del periodo de agosto de 2010 a marzo de 2011 y contempló los efectos de cambio climático con proyecciones hasta el 2040.

2.23. Finalmente procede señalar que la aplicación de este tipo de iniciativas y el tema de Gestión de Riesgo debe alcanzar el nivel de proyecto país, para asegurar un liderazgo y una participación conjunta de las instituciones responsables de la infraestructura y especialmente de las que generan datos de tipo climatológico; asimismo considerar la información científica disponible, por ejemplo a nivel nacional el Instituto Meteorológico Nacional (IMN), el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) e igualmente la información internacional.

CUMPLIMIENTO DE METAS DEL PLAN NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL

RIESGO 2010-2015 RESPECTO A LA INFRAESTRUCTURA VIAL NACIONAL.

2.24. El Plan Nacional de Gestión del Riesgo (PNGR) 2010-201531, se elaboró al amparo del Artículo 7° de la Ley 8488 que instruye a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) para su diseño y ejecución. Indica, que para la aplicación de la política de gestión del riesgo, la Comisión queda obligada al diseño y a la ejecución del Plan Nacional de Gestión del Riesgo, como instrumento de planificación estratégica, que permita la articulación sistémica e integral de los programas parte de los subsistemas y, además, la delimitación de las competencias institucionales, la asignación de recursos, la organización y los mecanismos de verificación y control y a partir del seguimiento a los compromisos del PNGR, la CNE hará efectivo su papel rector de la política, asumiendo las labores de promoción y organización que la mencionada Ley le instruye y diseñará los mecanismos y la estructura necesaria para supervisar y fiscalizar a las instituciones. Estas labores se conciben como un acompañamiento y una conducción destinada a lograr el cumplimiento del objetivo de desarrollo que se ha definido.32

30

El Emisario Submarino integra el sistema de colectores sanitarios, sistemas de bombeo, planta de pre-acondicionamiento de aguas residuales y el sistema de descarga controlada al mar.

31 Aprobado por la Junta Directiva mediante acuerdo 0272-2009 y conocido por el consejo de Gobierno en

su sesión 161 del 08 de enero de 2010. 32

Ver artículos 7° y 14 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488.

16




2.25. Ese Plan se dividió en varios ejes temáticos, siendo de interés para el

presente estudio, el Eje temático 4.6.3 denominado: “Desarrollo e inversión en la infraestructura pública”, cuyo Objetivo Estratégico fue “Reducir el efecto de los factores de riesgo en el desarrollo del país, aplicando el análisis y la gestión prospectiva del riesgo en todo el ciclo de vida de los proyectos de inversión en infraestructura pública nacional y local, así como el uso oportuno de instrumentos de protección y de gestión financiera, con el objeto de elevar la calidad, seguridad y longevidad de los bienes y servicios”.

2.26. Para el cumplimiento de ese objetivo estratégico se plantearon varias metas,

centrándose este estudio en las dos metas que involucran al CONAVI y al MOPT como responsables de su consecución desde el punto de vista de la infraestructura de la red vial nacional, con el fin de verificar el aporte para su cumplimiento:

• Meta 1: Al año 2012, el país contará con un diagnóstico integral del riesgo relacionado con la infraestructura pública vital.

• Meta 2: En agosto del año 2011, el país contará con un plan de inversión pública para la reducción del riesgo, la recuperación y el refuerzo de la infraestructura vulnerable, aprobado mediante decreto ejecutivo.

2.27. Pese a la importancia que para el país tienen esas dos metas del Plan

Nacional de Gestión del Riesgo 2010-2015, no fueron cumplidas en lo que compete al MOPT y al CONAVI, en el tanto no se concretaron los insumos relacionados con el diagnóstico del riesgo en lo que respecta a la infraestructura vial nacional, ni tampoco el insumo relacionado con un plan de inversión para la reducción del riesgo, recuperación y refuerzo de la infraestructura vial nacional vulnerable; así como tampoco se cumplió respecto al rol de control y seguimiento oportuno de la CNE como rector del Sistema. Tal y como se detalla en los siguientes apartados:

CUMPLIMIENTO DE METAS DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO (PNGR) 2010-2015, SEGÚN LA CNE.

2.28. Se determinó la ausencia de un plan de seguimiento por parte de la CNE a las metas descritas y consignadas en el PNGR 2010-2015. Según indicó la Dirección de Gestión del Riesgo33:

“se avanzó en la responsabilidad de elaborar este Plan, y la CNE tardó en asignar las competencias internas para hacer el

33

Oficio DGR-OF-186-2016, del 19 de mayo de 2016.

17




seguimiento al mismo; tanto en la perspectiva de evaluación como de asesorar y acompañar a las instituciones para promover su cumplimiento. De tal modo que, es hasta el año 2013 que se hace un „rediseño organizativo‟ para dotar a la institución de una estructura organizativa que respondiera al marco de competencias que dicta la Ley N° 8488, entre ellas, la labor de redactar el Plan Nacional, hacer el seguimiento de evaluación y asesorar a las instituciones; tareas que forman parte de la función rectora de la CNE y quedan distribuidas en las distintas unidades de la Dirección de Gestión del Riesgo”.

2.29. En el año 2014 la Unidad de Desarrollo Estratégico SNGR, efectuó por

primera vez un ejercicio de seguimiento al PNGR 2010-2015, el cual permitió elaborar un informe sobre el nivel de avance del mismo, pero la estructura de consulta se orientó en términos que permitieron definir una línea base para la elaboración del siguiente Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020, puesto que el anterior estaba, en ese momento, próximo a vencer34.

2.30. En ese año 2014 y como parte del ejercicio de seguimiento efectuado, la

CNE remitió notas al MOPT y CONAVI35; con el fin de indagar sobre el cumplimiento de las metas asignadas; sin embargo no se obtuvo respuesta y no se suministró evidencia de ninguna acción adicional de seguimiento por parte de la CNE.

2.31. Con el fin de tener una herramienta para efectuar el seguimiento a los PNGR,

la CNE elaboró el “Manual de Procedimientos CNE-Dirección de Gestión del Riesgo Unidad de Desarrollo Estratégico del SNGR. Proceso: Seguimiento del Plan Nacional del Riesgo (PNGR)”; dicha herramienta fue aprobada l 13 de octubre de 2014, por la Dirección de Gestión del Riesgo; sin embargo no se concretó el uso de la citada herramienta para hacer el seguimiento al PNGR 2010-2015, aún vigente a esa fecha.

2.32. En síntesis, no es sino hasta el año 2014, o sea cinco años después de

aprobado el PNGR 2010-2015, que la Unidad de Desarrollo Estratégico elaboró la herramienta de seguimiento, con el fin de realizar por primera vez un ejercicio de seguimiento a ese Plan Nacional. Sin embargo, ese seguimiento no se concretó y más bien se avocó a definir una base para la elaboración del PNGR 2016-2020, debido a que el del 2010-2015 estaba por vencer.

34

Oficio DGR-OF-186-2016, del 19 de mayo del 2016, de la Dirección de Gestión del Riesgo. 35

Oficio DGR-OF-202-2016, del 01 de junio de 2016, de la Dirección de Gestión del Riesgo.

18




2.33. No obstante lo anterior, la CNE en el cumplimiento de la meta 1 antes mencionada señaló, entre otras cosas, lo siguiente:36

El sector no consolidó un diagnóstico integral de toda la infraestructura vial, pero CONAVI y el MOPT desarrollan el análisis de riesgo durante la etapa de perfil de los proyectos que diseñan, por ejemplo, mediante la contratación de instituciones como el LANAMM (sic)/…el sector hace estudios relacionados con el riesgo a (sic) la fase de preinversión de los proyectos de obra pública. Esto permite señalar que el diagnóstico se está desarrollando bajo la modalidad de estos de caso (sic) y que la obra nueva está siendo desarrollada con base en diagnósticos sobre riesgo lo que responde a la orientación del objetivo estratégico del eje del Plan en que la acción fue formulada./ Para lograr el cumplimiento de metas como estas, la CNE ha convocado en diversas ocasiones a funcionarios del MOPT y de CONAVI así como de otras instituciones del sector, para brindar la asesoría mediante cursos de capacitación.

2.34. Al respecto, cuando se realiza la inscripción de los proyectos de capital físico en el Banco de Proyectos de Inversión Pública, de conformidad con la Guía metodológica general para la identificación, formulación y evaluación de proyectos de inversión se debe considerar el apartado sobre el análisis de riesgo a desastres.

2.35. Sin embargo, esto se realiza en la fase de preinversión de proyectos puntuales; no obstante es necesario, tal como lo ha dicho la CNE, que este concepto se considere en todo el ciclo del proyecto, incluida la fase de operación, para efecto de lograr una disminución de las pérdidas acumuladas en el sector de la infraestructura vial en el país, ocasionados por eventos climáticos extremos, de forma tal, que se responda a un diagnóstico integral del riesgo relacionado con la infraestructura de la red vial nacional y la infraestructura pública vital a nivel país, en cumplimiento de la meta propuesta en el PNGR, siendo este diagnóstico producto de un sistema de valoración que periódicamente identifique y analice los riesgos relevantes que puedan afectar los objetivos y metas institucionales, considerando un monitoreo interno y externo, los planes nacionales, sectoriales e institucionales, la normativa asociada a la entidad, entre otros.

2.36. En resumen, la meta no fue cumplida, ya que la CNE reconoce que el sector

no consolidó un diagnóstico integral de toda la infraestructura vial, y que prácticamente no hubo un seguimiento ni acompañamiento por parte de esa

36

Oficio DGR-OF-186-2016, del 19 de mayo de 2016, de la Dirección de Gestión del Riesgo.

19




Comisión, debido a que no es sino hasta 5 años después en que se hace por primera vez un ejercicio de seguimiento del Plan; sin embargo dicho seguimiento se orientó en términos que permitieran definir una línea base para la elaboración del siguiente Plan Nacional 2016-2020 puesto que el anterior estaba próximo a vencer.

2.37. En cuanto al cumplimiento de la meta 2, la CNE indicó37 lo siguiente:

El Plan Nacional de Inversiones 2009-2010, último desarrollado por MIDEPLAN, integra un capítulo sobre gestión del riesgo./ En diversos puntos del documento se hace referencia a la gestión del riesgo, sin embargo en el Capítulo V de Programación estratégica, el Área Temática 9: Integración de variables Vulnerabilidad a Riesgo de Desastres y Ambiente en los Procesos de Inversión Pública, delimita acciones precisas al respecto…/ Cabe indicar, que este plan de inversiones está siendo actualizado por MIDEPLAN e incorpora la totalidad de conceptos que dicta el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020.

2.38. En relación con los Planes Nacionales de Desarrollo procede señalar que en el Plan correspondiente al 2015-2018, se incluyó38 la meta para el periodo 2015-2018 de aumentar en un 60% (15% por año), específicamente para el 2015, de aumentar en un 15% la cantidad de instituciones que incorporarían la gestión del riesgo en sus presupuestos, y la institución ejecutora de esa acción y meta es la CNE. Sin embargo, la meta del 2015 no fue cumplida según lo señalado en el “Informe Anual de Seguimiento y Cumplimiento de Metas 2015 PND 2015-2018”, elaborado por MIDEPLAN.

CUMPLIMIENTO DE METAS DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO 2010-2015, POR PARTE DEL CONAVI RESPECTO A LA INFRAESTRUCTURA VIAL

NACIONAL.

2.39. De acuerdo con información suministrada39, el CONAVI no participó en la elaboración del PNGR 2010-2015, ni en el establecimiento de metas, ni tienen registro de su responsabilidad de cumplir con las metas indicadas; y no se encontró en la documentación de la Gerencia de Conservación de Vías y Puentes información relacionada con el PNGR, por lo que no se puede

37

Oficio DGR-OF-186-2016, del 19 de mayo de 2016, de la Dirección de Gestión del Riesgo. 38

En el Sector “Ambiente, Energía y Mares y Ordenamiento Territorial”, la acción: “2.1.1.1. Acciones desarrolladas en sectores vulnerables: Infraestructura, Agricultura, Vivienda, Zonas Costeras y Pesca, Biodiversidad, Recursos Hídricos y Energía”, cuyo indicador es “Porcentaje de instituciones del sector público que incorporan la gestión del riesgo en su presupuesto, planes, programas y proyectos”

39 Oficio GCSV-26-2016-2343, del 23 de junio de 2016, de la Gerencia de Conservación de Vías y

Puentes.

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asegurar que existiera alguna gestión realizada por el CONAVI en ese sentido.

2.40. Específicamente en relación con el cumplimiento de las metas: meta 1: Al año 2012, el país contará con un diagnóstico integral del riesgo relacionado con la infraestructura pública vital y la meta 2: En agosto del año 2011, el país contará con un plan de inversión pública para la reducción del riesgo, la recuperación y el refuerzo de la de infraestructura vulnerable, aprobado mediante decreto ejecutivo; señaló el CONAVI que: “a. No ha existido ningún aporte del CONAVI conocido/ b. No hay ningún grado de cumplimiento ni documento que lo compruebe/ c. No hay resultados alcanzados/ d. La causa del incumplimiento de la meta es el desconocimiento del plan y de las responsabilidades asignadas al CONAVI”. El subrayado no es del original.

2.41. Según indicó la CNE40, el CONAVI tiene un representante en el Centro de

Operaciones de Emergencias (COE), que es la instancia de seguimiento al Subsistema de Preparativos y Respuesta, y tienen reuniones ordinarias al menos una vez por mes en apego al planeamiento estratégico y operativo de la CNE, y que es por medio de éstas que se desarrollan las tareas de acompañamiento y asesoría para que las instituciones cumplan con las responsabilidades en materia de Gestión del Riesgo.

2.42. No obstante lo anterior, la Gerencia de Conservación de Vías y Puentes del

CONAVI, indicó41 que fue designado como miembro titular del COE por parte del ex-Director Ejecutivo en junio 2012, fecha posterior a la establecida para el cumplimiento de dichas metas, y que durante el tiempo que ha sido miembro del COE, las reuniones a las que se le ha convocado han sido para efectos de coordinación de la atención de emergencias que se pueden presentar, y que no se ha conocido en ninguna reunión aspectos en relación al Plan Nacional de Gestión de Riesgo, ni a la gestión del mismo.

2.43. Sin embargo, la misma Gerencia de Conservación de Vías y Puentes, manifestó que en ése ámbito sí hay acciones realizadas por CONAVI a lo interno, en cuanto a la identificación de infraestructura vulnerable y la atención de la misma para reducir la vulnerabilidad, lo cual es una acción continua realizada trimestralmente por los ingenieros y directores regionales, apoyados por administradores viales contratados, que identifican las necesidades de cada una de las rutas y sus elementos, con el fin de programar trimestralmente las actividades a realizar. Además señaló, que el CONAVI ha hecho esfuerzos para identificar y atender la infraestructura

40

Oficio DGR-OF-202-2016, del 01 de junio de 2016, de la Dirección de Gestión del Riesgo. 41

Oficio GCSV-26-2016-2343, del 23 de junio de 2016, de la Gerencia de conservación de Vías y Puentes.

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vulnerable; sin embargo reconoce que no corresponden a un plan a nivel nacional, tal y como lo señala el PNGR 2010-2015.

2.44. No obstante lo indicado por el CONAVI, independientemente de que se

realicen algunas acciones de identificación de infraestructura vulnerable, dicho proceso se debe realizar de manera integral a partir del Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional. Además, aun cuando no haya participado en la formulación del PNGR, persiste su responsabilidad de considerar dicho Plan como parte de los insumos para el proceso de planificación institucional, en lo que respecta a los conceptos de riesgo y desastre. Esto por cuanto la política de gestión del riesgo es un lineamiento o responsabilidad para todo el aparato estatal costarricense, que debe ser ejecutada bajo una visión integral y mediante el uso de todos los instrumentos y recursos de gestión con que cuenta y que tiene que hacerse evidente en la planificación de las instituciones y ser congruente con la propuesta de desarrollo nacional del Estado42.

CUMPLIMIENTO DE METAS DEL PLAN NACIONAL DE GESTIÓN DEL RIESGO 2010-2015, POR PARTE DEL MOPT, RESPECTO A LA INFRAESTRUCTURA VIAL NACIONAL.

2.45. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes no cumplió con las dos metas

antes mencionadas, a pesar de que era una de las instituciones responsables de su consecución y de que sí tuvo una participación en la formulación del PNGR en esa oportunidad43. Al respecto ese Ministerio indicó44:

…además se hace necesario indicar que la Dirección de Emergencias no ha podido contar con todos los elementos necesario (sic) para poder realizar una labor acorde a lo que pidió el Plan Nacional de Gestión del Riesgo, por lo que el cumplimiento de estas metas no estaría acorde con nuestra realidad operacional./ …se evidencia que esta Dirección en el apartado de Gestión del Riesgo realizó laborales [sic] únicamente en la atención de emergencias que se presentaron en las rutas Nacional y Cantonales y en el apartado de prevención se tomó como eje de acción las capacitaciones a las Juntas Cantonales Viales y Concejos Municipales, tomando en cuenta que son ellos quienes dictan las medidas tanto de Prevención, Mitigación y Atención de las

42

Conforme los artículos 5°, 6° 8°, 25 y 26 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488. En sentido similar, el artículo 9 del Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Decreto Ejecutivo Nro. 34361.

43 Plan Nacional para la Gestión del Riesgo. Marco estratégico para la aplicación de la política de Gestión

del Riesgo. 2010-2015. CNE, Proceso de formulación del PNGR, pág. 17. 44

Oficio DM-2016-4835, del 20 de octubre de 2016.

22




Emergencias, como también son ellos quienes determinan los niveles de aceptación del riesgo.

2.46. Además, señaló que: “Así las cosas, para esta Cartera no ha sido posible

cumplir con el eje temático 4.6.3 denominado „Desarrollo e Inversión en la Infraestructura Pública‟, al carecer de un diagnóstico integral que debió ser elaborado por las instituciones involucradas en la implementación de definir los mecanismos que lograran identificar las áreas vulnerables en el desarrollo de obra y de esa manera contemplar presupuestariamente las acciones a ejecutar para la reducción del riesgo, la recuperación y el esfuerzo de la infraestructura vulnerable…”.

2.47. En ese sentido el órgano contralor no comparte la justificación dada por el

MOPT, por cuanto considera que ese Ministerio es el ente rector en esa materia, además fungía como uno de los responsables del cumplimiento de esas metas, por lo que debió haber realizado el diagnóstico integral de la infraestructura vial nacional en conjunto con CONAVI, de manera tal que pudieran haber elaborado el plan de inversión pública, lo que a su vez permitiría la reducción del riesgo al menos en zonas consideradas como prioritarias para el país.

2.48. Además, es responsabilidad del MOPT, tal y como se señaló en el caso del

CONAVI, de considerar el PNGR como parte de los insumos para el proceso de planificación ministerial y del sector, así como los conceptos de riesgo y desastre. Esto por cuanto, según se indicó en el párrafo 2.11 dicho proceso se debe realizar de manera integral a partir del Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional, aunado a que la política de gestión del riesgo es un lineamiento o responsabilidad para todo el aparato estatal costarricense45, que debe ser ejecutada bajo una visión integral y mediante el uso de todos los instrumentos y recursos de gestión con que cuenta y que tiene que hacerse evidente en la planificación de las instituciones46 y ser congruente con la propuesta de desarrollo nacional del Estado, fundamentalmente como ente rector de la infraestructura vial, así como actual ejecutor de algunos proyectos y programas en este sector.

2.49. En resumen, la ausencia de una articulación sistémica o integral del MOPT y

CONAVI con la CNE, en concordancia con ese PNGR, llevó al incumplimiento de esas metas establecidas en el PNGR 2010-2015, no obstante lo que la propia Ley prevé en materia de prevención y gestión del

45

Artículos 5°, 6° y 7° de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488. En sentido similar, el artículo 9 del Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Decreto Ejecutivo Nro. 34361.

46 Artículo 8° de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488.

23




riesgo, situación que no es conveniente dado que Costa Rica es un país con un alto riesgo a eventos naturales y su cumplimiento contribuiría a prevenirlos, así como coadyuvarían a reducir la vulnerabilidad de la infraestructura de la red vial nacional. Además, una prevención oportuna, con un adecuado diagnóstico integral, así como un plan de inversión pública del riesgo, colaboraría con la reducción de pérdidas materiales y de elevados montos presupuestados utilizados para las reconstrucciones y rehabilitaciones de la infraestructura vial, generados por situaciones de emergencia producto de los eventos climáticos en el país, fundamentalmente en las zonas vulnerables.

OBLIGATORIEDAD DEL MOPT Y DEL CONAVI A CONSIDERAR EN SUS

PROGRAMAS Y PRESUPUESTOS LOS CONCEPTOS DE RIESGO Y DESASTRE

COMO PARTE DE LA GESTIÓN DE RIESGOS EN LA INFRAESTRUCTURA DE

LA RED VIAL NACIONAL UBICADA EN ZONAS VULNERABLES POR EVENTOS


2.50. De acuerdo con lo indicado en el párrafo 2.12, conforme con las

regulaciones de control interno, los jerarcas y titulares subordinados están llamados a proteger y conservar el patrimonio público y en general a velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente u órgano a su cargo, lo que conlleva la identificación y análisis periódico de los riesgos relevantes que puedan afectar la actividad y el patrimonio de la entidad, así como decidir las acciones o medidas para su administración, darles seguimiento y evaluar su eficacia y eficiencia.

2.51. Las Directrices Generales para el establecimiento y funcionamiento del Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional (SEVRI)47, conceptualiza al SEVRI como un conjunto organizado de elementos que interactúan para la identificación, evaluación, administración, revisión, documentación y comunicación de los riesgos institucionales; obteniéndose información actualizada sobre los riesgos relevantes asociados al logro de los objetivos y metas, definidos tanto en los planes anuales operativos, de mediano y de largo plazos, el comportamiento del nivel de riesgo institucional, así como las medidas de la administración de riesgos adoptadas para ubicar a la entidad en un nivel de riesgo aceptable.

2.52. Las citadas Directrices, estipulan que el SEVRI debe contar con los recursos

financieros, humanos, técnicos, materiales y otros necesarios para su

47

Directrices D-3-2005-CO-DFOE, emitidas por la Contraloría General, mediante resolución de las 11:00 horas del 1° de julio del 2005, publicadas en La Gaceta 134 del 12 de julio del mismo año.

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establecimiento, operación, perfeccionamiento y evaluación. Además, que el presupuesto institucional debe contemplar los recursos financieros necesarios para la implementación de la estrategia del SEVRI y las provisiones y reservas para la ejecución de las medidas para la administración de riesgos.

2.53. Lo anterior, resulta congruente con la valoración de riesgos asociada a la infraestructura de la red vial nacional ubicada en zonas vulnerables por eventos climáticos extremos, objeto de la presente auditoría, cuyos programas de la entidad deben ser concordantes con los Planes Nacionales de Gestión del Riesgo y de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488, que señala en sus artículos 25, 26, 27 y 45 lo siguiente:

ARTÍCULO 25.- Responsabilidad estatal Es responsabilidad del Estado costarricense prevenir los desastres; por ello, todas las instituciones estarán obligadas a considerar en sus programas los conceptos de riesgo y desastre e incluir las medidas de gestión ordinaria que les sean propias y oportunas para evitar su manifestación, promoviendo una cultura que tienda a reducirlos. ARTÍCULO 26.-Coordinación Las instituciones públicas deberán coordinar con la Comisión sus programas y actividades de prevención, considerándolos como un proceso de política pública que deberá operar en forma permanente y sostenida, con el enfoque sistémico y del Plan nacional de gestión del riesgo. ARTÍCULO 27.- Presupuestación. / En los presupuestos de cada institución pública, deberá incluirse la asignación de recursos para el control del riesgo de los desastres, considerando la prevención como un concepto afín con las prácticas de desarrollo que se promueven y realizan.

ARTÍCULO 45.- Aprovisionamiento presupuestal para la gestión del riesgo y preparativos para situaciones de emergencias. / Todas las instituciones y empresas públicas del Estado y los gobiernos locales, incluirán en sus presupuestos una partida presupuestaria destinada a desarrollar acciones de prevención y preparativos para situaciones de emergencia en áreas de su competencia. Esta partida será utilizada por la propia Institución, con el asesoramiento de la Comisión; para ello se considerará el Plan Nacional de Gestión del Riesgo...

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2.54. De las normas transcritas resulta claro el marcado énfasis en la prevención de emergencias como eje transversal de la planificación, obligando a las instituciones a incorporar en sus programas –planes, estrategias, acciones u otros–, los conceptos de riesgo y desastre “promoviendo una cultura que tienda a reducirlos”, según lo establece el artículo 25 de la norma de cita.

2.55. En el tema de financiamiento, el PNGR 2010-2015, señaló, entre otras cosas, en el punto 5.5 del Plan, que el artículo Nro. 45 demanda el aprovisionamiento presupuestario por parte de las instituciones estatales destinado a desarrollar las acciones de prevención y los preparativos para situaciones de emergencias en áreas de su competencia. Establece el uso propio que cada institución debe hacer del recurso, la asesoría que la Comisión debe brindar y la consideración que al respecto deben tener las instituciones del Plan Nacional de Gestión del Riesgo.

2.56. Al respecto, el MOPT y el CONAVI no han ejecutado una valoración de riesgos basada en un proceso sistemático e integral que les permitiera establecer con claridad no sólo la identificación y análisis de los riesgos vinculados con la infraestructura de la red vial nacional ubicada en zonas vulnerables por eventos climáticos extremos, bajo un concepto de prevención y coordinado con la CNE, sino a la determinación de los recursos financieros, humanos, técnicos, materiales y de otra naturaleza, que a su vez estableciera con certeza la cantidad de recursos presupuestarios para los años 2014 y 2015, destinados al control y prevención del riesgo de desastres en cumplimiento de los artículos Nro. 25, 26, 27 y 45 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nro. 8488.

2.57. Esa situación no permite que efectivamente se cuente con aprovisionamiento presupuestal para la gestión del riesgo, sino que se ha orientado a preparativos para situaciones de emergencia en la infraestructura de la red vial nacional o fundamentalmente a la atención de las emergencias.

2.58. De acuerdo con lo anterior, se requiere por parte de ambas entidades la

valoración de riesgos indicada en el párrafo 2.50, en cuanto a la identificación, evaluación, administración, revisión, documentación y comunicación de los riesgos institucionales; así como las medidas de administración de riesgos adoptadas para ubicar a la entidad en un nivel de riesgo aceptable, respecto a la infraestructura de la red vial nacional ubicada en zonas vulnerables y que pueda verse afectada por eventos climáticos extremos.

2.59. En el proceso de valoración, no sólo se integran como insumos el PNGR, la

información científica disponible, por ejemplo a nivel nacional del Instituto Meteorológico Nacional (IMN), del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE),

26




de la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), sino también la información internacional y de buenas prácticas, por ejemplo, como las comentadas en los párrafos 2.21 a 2.23, u otra información que las entidades consideren pertinente.

2.60. En los siguientes dos apartados se desarrolla la situación determinada tanto para el MOPT como para el CONAVI en materia presupuestaria.

PRESUPUESTACIÓN POR PARTE DEL MOPT PARA LA PREVENCIÓN DE RIESGOS Y

DESASTRES EN LA INFRAESTRUCTURA DE LA RED VIAL NACIONAL EN

COORDINACIÓN CON LA CNE.

2.61. El MOPT no está realizando un aprovisionamiento presupuestal para la

gestión del riesgo vinculado con la infraestructura de la red vial nacional ubicada en zonas vulnerables por eventos climáticos extremos, según lo consignado en los artículos Nro. 27 y 45 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nro. 8488. Al respecto el MOPT indicó,48 que en la Ley de Presupuestos para los ejercicios económicos 2014 y 2015 no se asignaron recursos para el control del riesgo de los desastres.

2.62. No obstante, señaló49 que se han presupuestado partidas para la atención de desastres, protección de la infraestructura vial del país y obras varias como prevención. Al respecto, en el 2014 se presupuestaron50 recursos con los cuales se realizaron 55 intervenciones, cuyo objetivo fue la atención de desastres en poblaciones, zonas aledañas y protección de la infraestructura vial del país, producto de las inundaciones y deslizamientos en ríos de alto riesgo. Además, se aplicaron medidas de protección y se ejecutaron obras fluviales preventivas, mediante la construcción de diques, espigones y bancos guías, así como la limpieza y canalización de cauces en ríos de alto riesgo.

2.63. La meta definida para el 2015 consistió en la intervención de 10 zonas identificadas de alto riesgo; para ello en el ejercicio económico de ese año51 se presupuestó52 contenido para ese fin, logrando intervenir 13 zonas, con un grado de cumplimiento del 130%. Sin embargo, tal y como lo indicó ese

48

Oficio DVA-DF-2016-0518, del 20 de mayo de 2016, de la Dirección Financiera del MOPT. 49

Ídem 50

En el programa 327-00-Atención de Infraestructura Vial en la actividad 01-03-Canalización y Protección de Riveras, en la subpartida 10102-Alquiler de Maquinaria y Equipo un monto de ₡945.667.613 con una ejecución de ₡845.086.767 (89%).

51 Ídem

52 En la subpartida 10102-Alquiler de Maquinaria y Equipo un monto de ₡699.945.200 con una ejecución

de ₡419.570.692 (60%).

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Ministerio, en esos años se han ejecutado obras en el Programa 327-00-Atención de Infraestructura Vial y en la subpartida 10102-Alquiler de Maquinaria y Equipo; por lo que es criterio de este órgano contralor que esas partidas presupuestarias no han sido el resultado de una valoración integral y coordinada que cerciore que las citadas acciones de intervención corresponden a actividades de prevención vinculadas con la infraestructura de la red vial nacional ubicada en zonas vulnerables por eventos climáticos extremos; en ese sentido la Ley N° 8488, entre otras cosas señala, que se deberá contar con la asesoría de la CNE y considerar el Plan Nacional de Gestión del Riesgo.

PRESUPUESTACIÓN POR PARTE DEL CONAVI PARA LA PREVENCIÓN DE RIESGOS Y

DESASTRES EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL EN COORDINACIÓN CON LA CNE.

2.64. El CONAVI no está realizando una presupuestación que contemple recursos para la gestión del riesgo vinculada con la infraestructura vial nacional ubicada en zonas vulnerables por eventos climáticos extremos, según lo consignado en los artículos Nro. 27 y 45, de la Ley Nro. 8488 antes mencionados, sino para la atención de emergencias e imprevisibilidades.

2.65. Al respecto el CONAVI señaló53 que para cumplir con lo dispuesto en los Artículos Nro. 27 y 45 de la citada Ley, en el 2014 y 2015 incluyó recursos presupuestarios en dos proyectos denominados “Obras Varias, reajustes, emergencias y finiquitos”. En el Programa 2 este proyecto se ubica en la subpartida 10802 Mantenimiento de Vías de Comunicación y en el Programa 3 en la subpartida 50202 Vías de Comunicación Terrestre. También señaló que en los proyectos de Conservación Vial incluyen renglones para atender emergencias tal como limpieza de derrumbes y otros.

2.66. Efectivamente, los proyectos ejecutados con esas subpartidas indican, entre

otras cosas, que corresponden a “Trabajos por inmediatez por imprevisibilidad en la zona…”, y el concepto de pago indica “Imprevisibilidad”.

2.67. En ese sentido, el “Manual de Políticas Operativas y Procedimientos” del CONAVI, define como “Imprevisibilidad”, lo siguiente:

…i. No está contemplado dentro de las actividades planificadas por la Dirección de Conservación Vial (Gerencia de Conservación de Vías y Puentes) durante determinado periodo. / ii. Cuando el evento, producido por hechos de la naturaleza o caso fortuito de carácter imprevisible, produzca daños a la infraestructura vial (sea esta de asfalto, concreto o lastre) o afecte gravemente un puente, una

53

Oficio FP-001-2016-24 (1232), del 18 de mayo de 2016, de Formulación de Presupuesto.

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alcantarilla, etc., en una ruta nacional; y que se interrumpa el paso y no exista en ese momento una ruta alterna/ iii. Se vea amenazada la integridad física y emocional de los ciudadanos que requieran transitar por la ruta, al no contar con acceso al libre tránsito para la atención de sus necesidades de salud, alimento, seguridad, o bien, una vez atendidos requieran llevar a cabo sus actividades normales (como ir a su trabajo, enviar a sus hijos a la escuela, etc.). iv. Las poblaciones cercanas al evento se encuentren en peligro o incomunicados.

2.68. Como se puede observar, el CONAVI recurre a la “imprevisibilidad” cuando ocurre la emergencia o el evento producido por la naturaleza o caso fortuito de carácter imprevisible, razón por la cual es criterio de esta Contraloría General que no se está observando a cabalidad lo estipulado en el artículo Nro. 45 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo Nro. 8488, que señala, entre otras cosas, que esta partida será utilizada por la propia Institución para acciones de prevención con el asesoramiento de la Comisión y que para ello se considerará el Plan Nacional de Gestión del Riesgo, situación que no ocurre en estas circunstancias.

2.69. Al consultarle al CONAVI sobre la existencia de partidas para la prevención

de riesgos y desastres en la infraestructura vial y que no sean para la atención de emergencias, la respuesta se centra en una descripción de la labor ordinaria que desempeña esa institución54, tal y como se describe seguidamente:

a) La razón de ser del Consejo Nacional de Vialidad es mantener las vías en buen estado lo que tiene como último fin la prevención de riesgos y desastres. En los proyectos de conservación vial se incluyen labores de bacheo, limpieza de alcantarillas y cunetas, construcción de cunetas y muros de retención, labores que previenen los riesgos y desastres en la infraestructura vial./ b) Los proyectos incluidos en construcción vial en su mayoría están destinados también a la prevención, por ejemplo, la construcción de puentes para sustituir aquellos que se encuentran en mal estado o que no se ajustan a los requerimientos, estabilización de taludes, mejoramiento de los sistemas de drenaje, entre otros./ c) En el caso de los recursos de obras varias y emergencias también están destinados a la prevención por cuanto la intervención que se programa no es en el momento por ejemplo de que el puente se cae si no para cuando se presenta la creciente del río y se detecta que el

54

Oficio FP-001-2016-24 (1232), del 18 de mayo de 2016.

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puente se falsea se cuente con los recursos para iniciar la intervención inmediata. De la misma forma si se presenta algún temporal la intervención se programa ante los primeros derrumbes. Es importante resaltar que deben mantenerse estos recursos ya que es imposible que se construyan muros de contención en todos los lugares que se estima lo pueden requerir en cualquier momento, por lo que lo que (sic) se programa es atender los problemas a sus primeras señales y antes de que se concrete el daño, en cumplimiento de lo indicado en los artículos Nro. 27 y Nro. 45.

2.70. El CONAVI considera que mediante los contratos de conservación vial se incluyen actividades que previenen los riesgos y desastres en la infraestructura vial. Sin embargo, para esta Contraloría General aun cuando los contratos de conservación vial contemplan un conjunto de actividades destinadas a preservar el buen estado de las vías según lo establece su Ley de creación Nro. 7798 y que pueden contribuir en alguna medida con la prevención, estas actividades no se derivan de un proceso de valoración sistemático, integral y coordinado con la CNE, ni consideran el Plan Nacional de Gestión del Riesgo, según lo dispuesto por Ley Nro. 8488 que incorpora el concepto de gestión del riesgo como eje transversal de la planificación; además, tampoco considera los riesgos vinculados con la infraestructura de la red vial nacional ubicada en zonas vulnerables por eventos climáticos extremos.

2.71. La ausencia de presupuesto para el desarrollo, particularmente, de acciones de prevención y control de riesgo de desastres, en concordancia con la Ley Nro. 8488, no le permiten al MOPT y al CONAVI contar con los recursos necesarios con el fin de ejecutar obras o proyectos específicos para la prevención y mitigación del riesgo en la infraestructura de la red vial nacional ubicada en zonas vulnerables por eventos climáticos extremos, en relación con los Planes Nacionales de Gestión del Riesgo que se elaboren, situación que provoca la inversión de miles de millones de colones orientada a la atención de desastres de primer impacto y luego de reconstrucción, con cargo a otras subpartidas tanto del MOPT como del CONAVI.

3. CONCLUSIONES

3.1. El país ha establecido una serie de iniciativas y medidas para abordar los efectos de los eventos climáticos extremos, intensificados por el cambio climático, sin embargo dichas acciones en el tema de la prevención, mitigación y adaptación ante el cambio climático, se han enfocado y priorizado fundamentalmente en otros sectores, como lo es la emisión de gases efecto invernadero, dejando de lado el sector de la infraestructura vial, siendo abordada dicha problemática de una forma reactiva y no preventiva

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por parte de las instituciones a su cargo, en donde por ejemplo, se han hecho inversiones en la atención de desastres en el periodo de 1988-2012, por un monto de $ 679,23 millones y más puntualmente de 7.750 millones de colones en el mes de junio del 2015, en diferentes rutas de 12 cantones donde se presentó un evento hidrometeorológico.

3.2. El MOPT y el CONAVI han señalado a la Contraloría General que las acciones que han ejecutado para prevenir los riesgos en los proyectos viales se han enfocado, más bien, en la atención de las emergencias por medio de los contratos de conservación vial o por medio de los mecanismos de imprevisibilidad, por lo que el tema de la prevención en la infraestructura vial ubicada en las zonas vulnerables por eventos climáticos extremos, se ha dejado de lado y al margen de lo que establecen los artículos Nro. 25 y 26 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo y no ha sido producto de la aplicación de la política de gestión del riesgo ni del Plan Nacional de Gestión del Riesgo (PNGR), los cuales se constituyen en un lineamiento obligatorio para todo el aparato estatal costarricense, que deben ser ejecutados bajo una visión integral, congruente con la propuesta de desarrollo nacional del Estado y mediante el uso de todos los instrumentos y recursos de gestión con que cuenta, debiendo ser evidente su consideración en la planificación de las instituciones. En este sentido, la política y los compromisos del PNGR apuntan a lograr la incorporación de la temática de riesgo a desastres en la planificación de la obra pública desde su fase de pre inversión y en todo el ciclo de proyectos, incluida la fase de operación, de acuerdo a las acciones y metas del PNGR que fueron comunicadas por la CNE a los Jerarcas del MOPT y del CONAVI.

3.3. Pese a que en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2010-2015 se

establecieron dos metas relacionadas con la prevención del riesgo, en las que figuran, entre otros, como instituciones responsables el MOPT y el CONAVI en lo que respecta a la infraestructura de la red vial nacional tales metas no fueron cumplidas, tanto por ausencia de seguimiento por parte de la CNE, como por la inobservancia del MOPT y el CONAVI de las obligaciones establecidas en la citada Ley Nro. 8488. Como consecuencia de lo anterior, el país al 2011 no contó con un plan de inversión pública para la reducción del riesgo, la recuperación y el refuerzo de la infraestructura vulnerable ni con un diagnóstico integral del riesgo relacionado con la infraestructura vial, el cual debió realizarse al 2012. Además, tanto el MOPT como el CONAVI, no consideraron como parte de los insumos para el proceso de planificación lo establecido en el PNGR.

3.4. El MOPT y el CONAVI, no presupuestaron recursos para los años 2014 y 2015, específicamente destinados a la prevención y mitigación del riesgo de desastres, tal y como lo requieren los artículos Nro. 27 y 45 de la Ley Nro.

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8488, debido a que no han ejecutado una valoración de riesgos basada en un proceso sistemático e integral que permita establecer con claridad los riesgos vinculados con la infraestructura vial, bajo un concepto de prevención, a la determinación de los recursos financieros, humanos, técnicos, materiales y de otra naturaleza, que a su vez establezca con certeza la cantidad de recursos presupuestarios destinados al control y prevención del riesgo de desastres. La omisión anterior, no le ha permitido al MOPT y al CONAVI orientar recursos necesarios para la prevención y mitigación del riesgo en la infraestructura de la red vial nacional, en concordancia con los objetivos y metas que la CNE les comunicó, en su momento, a ambas instituciones en relación con el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020. Consecuentemente, dicha situación no está contribuyendo a la prevención de riesgos y desastres producto de eventos climáticos extremos y por ende a salvaguardar la vida de las personas y a una reducción de la gran cantidad de recursos invertidos en la reconstrucción de zonas afectadas por situaciones de emergencias.

4. DISPOSICIONES

4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artículos Nro. 183 y 184 de la Constitución Política, los artículos Nro. 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nro. 7428, y el artículo Nro. 12 inciso c) de la Ley General de Control Interno, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo (o en el término) conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2. Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar el establecimiento de las responsabilidades que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

A CARLOS VILLALTA VILLEGAS EN SU CALIDAD DE MINISTRO DEL

MOPT O A QUIEN EN SU LUGAR OCUPE EL CARGO

4.3. Asignar los funcionarios o unidades que deben ejecutar las funciones y las responsabilidades que se detallan a continuación:

-Formular una visión de mediano y largo plazo para la prevención y mitigación del riesgo en el tema de la infraestructura vial nacional.

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-Gestionar que la prevención y mitigación del riesgo por el cambio climático en temas de infraestructura vial, sean incorporados en la planificación ministerial.

-Llevar a cabo la coordinación de todos los actores (MOPT, CONAVI y CNE) para la prevención y mitigación del riesgo en el tema de la infraestructura vial nacional.

-Velar por que se incorporare la información científica disponible que produce el Instituto Meteorológico Nacional (IMN), la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y otros entes, en todo el ciclo de los proyectos de infraestructura vial nacional.

El cumplimiento de esta disposición se acreditará mediante una certificación del Ministro del MOPT en la que conste la designación oficial de los funcionarios con detalle de su puesto así como de las unidades responsables señaladas, para lo cual se establece un plazo de dos meses contado a partir de la recepción de este informe.

4.4. Acatar lo que le comunicó la CNE mediante los oficios DESNGR-OF-81-2016 y DESNGR-OF-025-2017, a efecto de que:

i. en relación con los Planes Nacionales de Gestión del Riesgo que se elaboren (incluyendo el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020), se cumplan las metas y acciones de esos planes que se deberán ejecutar en los plazos fijados para ese fin, en lo que a su competencia corresponde.

ii. A los responsables designados en el MOPT de prevenir y mitigar el riesgo

por el cambio climático en temas de infraestructura vial, se ponga en conocimiento las instancias de coordinación respectivas de acuerdo con los artículos 9°, 10 y 26 de la Ley de Emergencias Nro. 8488.

El cumplimiento de esta disposición se acreditará con una certificación del Ministro del MOPT en la que se detalle las acciones ejecutadas para cumplir con lo establecido en las comunicaciones efectuadas por la CNE y de que se puso en conocimiento de los responsables designados, las instancias de coordinación respectivas según el párrafo anterior. Para lo cual se da un plazo de dos meses contado a partir de la recepción de este informe.

4.5. Elaborar un plan o programa que contenga las acciones orientadas a la prevención de desastres y situaciones de emergencia, en la infraestructura vial nacional por efecto de eventos climáticos extremos, en cumplimiento de

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los artículos Nro. 25, 26, 27 y 45 de la Ley 8488. Dicho plan o programa debe considerar, entre otros:

i. Lo determinado en las Directrices Generales para el establecimiento y funcionamiento del Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional (SEVRI).

ii. Lo establecido en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020 incluidos los insumos obtenidos del Lineamiento 16: Protección de la Inversión en Infraestructura, Programas de mantenimiento y renovación de infraestructura física; Plan Nacional de Desarrollo; información científica y buenas prácticas, entre otros.

iii. La identificación y análisis de los riesgos relevantes, con participación de las unidades y personal clave; las acciones o medidas para su administración, así como los mecanismos de evaluación y seguimiento

iv. La determinación de los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros necesarios para su establecimiento, operación y perfeccionamiento, sustentada en un estudio técnico elaborado a lo interno del Ministerio; la programación de los recursos presupuestarios para su inclusión en los proyectos de presupuesto del 2018 y siguientes

v. Las coordinaciones efectuadas con la Comisión Nacional de Emergencias de las acciones de prevención.

El cumplimiento de esta disposición se acreditará en el plazo de tres meses, contado a partir de la recepción de este informe, mediante certificación del Ministro del MOPT, donde conste la elaboración y comunicación del plan a los funcionarios o unidades responsables de ejecutarlo. El punto iv en relación con la presupuestación de recursos se acreditará en el plazo de cinco meses, contado a partir de la recepción de este informe, mediante certificación que emita el Ministro del MOPT, en que conste que se incluyeron recursos presupuestarios en el proyecto de presupuesto del 2018, para acciones de prevención en la infraestructura vial por efecto de eventos climáticos extremos debidamente coordinadas con la Comisión Nacional de Emergencias.

AL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEL CONAVI

4.6. Asignar los funcionarios o unidades que deben cumplir con las funciones y las responsabilidades que se detallan a continuación:

- Formular una visión de mediano y largo plazo para la prevención y mitigación del riesgo en el tema de la infraestructura de la red vial nacional.

34




- Gestionar que la prevención y mitigación del riesgo por el cambio climático en temas de infraestructura de la red vial nacional, sean incorporados en la planificación institucional.

- Llevar a cabo la coordinación con todos los actores (MOPT, CONAVI y CNE) para la prevención y mitigación del riesgo en el tema de la infraestructura vial.

- Velar por que se incorporare la información científica disponible que produce el Instituto Meteorológico Nacional (IMN), la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y otros entes en todo el ciclo de los proyectos de infraestructura vial nacional.

El cumplimiento de esta disposición se acreditará mediante copia del acuerdo adoptado por ese Consejo donde conste la designación oficial por parte de CONAVI de los funcionarios, con detalle de su puesto, así como de las unidades responsables señaladas, según lo indicado en la presente disposición, para lo cual se establece un plazo de dos meses contado a partir de la recepción de este informe.

4.7. Acatar lo que al efecto le comunicó la CNE mediante el oficio DESNGR-OF-116-2016, a efecto de que:

i. en relación con los Planes Nacionales de Gestión del Riesgo que se elaboren (incluyendo el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020), se cumplan las metas y acciones de esos planes que se deberán ejecutar en los plazos fijados para ese fin, en lo que a su competencia corresponde.

ii. A los responsables designados en el CONAVI de prevenir y mitigar el riesgo

por el cambio climático en temas de infraestructura vial nacional, se ponga en conocimiento las instancias de coordinación respectivas de acuerdo con los artículos 9°, 10 y 26 de la Ley de Emergencias Nro. 8488.

El cumplimiento de esta disposición se acreditará con una certificación que ese Consejo le ordene emitir al Director Ejecutivo, en la que se detalle las acciones ejecutadas por CONAVI para cumplir con lo establecido en las comunicaciones efectuadas por la CNE y de que se puso en conocimiento de los responsables designados, las instancias de coordinación respectivas según el párrafo anterior. Para lo cual se da un plazo de dos meses contado a partir de la recepción de este informe.

4.8. Elaborar un plan o programa que contenga las acciones orientadas a la prevención de desastres y situaciones de emergencia, en la infraestructura vial nacional por efecto de eventos climáticos extremos, en cumplimiento de

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los artículos Nro. 25, 26, 27 y 45 de la Ley 8488. Dicho plan o programa debe considerar, entre otros:

i. Lo establecido en las Directrices Generales para el establecimiento y funcionamiento del Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional (SEVRI).

ii. Lo establecido en el Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020 incluidos los insumos obtenidos del Lineamiento 16: Protección de la Inversión en Infraestructura, Programas de mantenimiento y renovación de infraestructura física; Plan Nacional de Desarrollo; información científica y buenas prácticas, entre otros.

iii. La identificación y análisis de los riesgos relevantes, con participación de las unidades y personal clave; las acciones o medidas para su administración, así como los mecanismos de evaluación y seguimiento

iv. La determinación de los recursos humanos, materiales, técnicos y financieros necesarios para su establecimiento, operación y perfeccionamiento, sustentada en un estudio técnico elaborado a lo interno del CONAVI; la programación de los recursos presupuestarios para su inclusión en el presupuesto del 2018 y siguientes

v. Las coordinaciones efectuadas con la Comisión Nacional de Emergencias de las acciones de prevención.

El cumplimiento de esta disposición se acreditará en el plazo de tres meses, contado a partir de la recepción de este informe, mediante certificación una certificación que ese Consejo le ordene emitir al Director Ejecutivo, donde conste la elaboración y comunicación del plan de cita a los funcionarios o unidades responsables de ejecutarlo. El punto iv en relación con la presupuestación de recursos se acreditará en el plazo de cinco meses, contado a partir de la recepción de este informe, mediante certificación que emita el Consejo, en que conste que se incluyeron recursos presupuestarios en el presupuesto del 2018, para acciones de prevención en la infraestructura vial por efecto de eventos climáticos extremos debidamente coordinadas con la Comisión Nacional de Emergencias.

A LA JUNTA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE

RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS

4.9. Ordenar a la Dirección Ejecutiva de la CNE que elabore un plan de acción para darle seguimiento al monitoreo que la CNE debe realizar del Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2016-2020, de manera tal, que se garantice el cumplimiento de las metas consignadas en dicho plan. El plan de acción

36




debe indicar tanto la unidad responsable como la asignación de los funcionarios a cargo de llevar dicho seguimiento.

En un plazo de diez (10) días hábiles contado a partir de la sesión inmediata posterior a la recepción de este informe, se debe enviar a esta Contraloría General copia del acuerdo mediante el cual se le ordena a la Dirección Ejecutiva la elaboración del plan de acción que permita efectuar el seguimiento citado en el párrafo anterior.

En un plazo de dos meses contado a partir de la orden emitida por la Junta Directiva a la Dirección Ejecutiva, se deberá remitir una certificación de esa Junta Directiva, en la que se indique que se confeccionó y aprobó dicho plan de acción por parte de ese cuerpo colegiado.

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ANEXO Nro. 1 Principales iniciativas que ha tomado el Estado costarricense en el tema de cambio

climático

En el año de 1998, el Presidente de la Republica y los ministros de Ambiente y Energía, y de Planificación Nacional y Política Económica, crean mediante el Decreto Ejecutivo N° 26964, la Comisión Consultiva de Cambio Climático CCCC55. Dicho Decreto se publica en relación con los artículos 2, 3 y 4 de la Ley N° 7414 del 13 de junio de 1994, "Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático"; 9, 12, inciso b), 13 y 17 de la Ley N° 7513 del 9 de junio de 1995, "Convenio Regional sobre Cambios Climáticos"; y 60, inciso d), 61, 62 y 63 de la Ley N° 7554 del 4 de octubre de 1995, Ley Orgánica del Ambiente. En los Artículos 2 y 3 del citado Decreto Ejecutivo se estableció:

Artículo 2°-La Comisión Consultiva de Cambio Climático en cuanto a su actuación como instancia nacional de diálogo, consenso y coordinación, tendrá como objetivo general concertar y mantener el diálogo permanente entre todos los sectores de la sociedad costarricense, sobre las políticas y medidas tendientes a asegurar la conservación del clima, mitigar efectos del cambio climático y al establecimiento de acciones para facilitar la adaptación adecuada al cambio climático. (Lo subrayado no es del original). Artículo 3°-La Comisión Consultiva de Cambio Climático, tendrá las siguientes funciones: (…) / c) Promover la creación de mecanismos de consulta pública y diálogo nacional para el logro de una concertación nacional sobre las acciones de todos los sectores de nuestra sociedad con respecto a la conservación 'del clima, la mitigación de los efectos del cambio climático y la adaptación al cambio climático.' (Lo subrayado no es del original).

Otras iniciativas que destacan se refieren a procurar incidir a nivel internacional

participando activamente en diálogos y negociaciones internacionales que permitan alcanzar los objetivos del Protocolo de Kioto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) (Red de Neutralidad Climática, 2008-2012).

-La Primera comunicación Nacional sobre cambio climático (2000). El 13 de junio de 1994 se ratificó la Convención Marco de Cambio Climático. El documento de la Primera Comunicación Nacional de Cambio Climático resume las actividades realizadas en el país como parte de estos compromisos. -La Segunda Comunicación Nacional sobre cambio climático (2008) se realizó un estudio sobre los efectos del clima en la salud humana de Costa Rica.

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Publicado del 1° de abril de 1998.

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-La Tercera Comunicación Nacional de Costa Rica (2014) expone los avances en las políticas nacionales que el país ha ido implementando en aras de ser un país resiliente56 al cambio climático.

En el año 2009, con el fin de crear condiciones habilitantes para poder cumplir con

las metas de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) al 2021, se elaboró el “Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático”, como iniciativas que se han promovido en el país para el cumplimiento de los objetivos en el tema de mitigación en esta materia, en la cual se integraron los sectores priorizados: Agricultura, Energía, Transporte y Recursos Hídricos, esto por cuanto los tres primeros sectores representan más del 80% de las emisiones de GEI del país; que los convierte en sectores críticos para lograr la meta de Carbono Neutralidad al 2021.

Mediante el Decreto Ejecutivo 3566957 (2010) el Artículo 39 crea la Dirección de

Cambio Climático (DCC) como una entidad adscrita al Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE). Su labor desde el ministerio es coordinar, gestionar y formular la política pública de cambio climático, promoviendo la integración de una agenda interministerial. Como objetivos y agendas de trabajo que se establecieron con la creación de la Dirección de Cambio Climático están los siguientes:

-Coordinar el plan de acción de la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC), dentro de la cual se establece el compromiso adquirido por Costa Rica de llegar a ser un país carbono neutral para el 2021.

-Convertir a Costa Rica en un sinónimo de compromiso con el desarrollo sostenible, posicionándola como una nación líder de lucha contra el cambio climático.

-Posicionar la Agenda de Cambio Climático como prioritaria a nivel nacional e internacional.

-Acompañar el proceso Carbono-Neutral (C-Neutral) para consolidar una visión eco competitiva de país para un modelo de desarrollo bajo en emisiones.

En el año 2010 se emite el Plan Nacional de Gestión del Riesgo para el periodo

2010-2015 (PNGR), el cual se elaboró al amparo del Artículo N° 7 de la Ley N° 848858, que instruye a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y

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- Resiliencia al cambio climático significa la capacidad de un sistema natural o humano para recuperarse ante una adversidad e incluso mejorar su estado después de la recuperación. Fuente: “Evaluación de la vulnerabilidad y adaptación de infraestructura ante el cambio climático” (ProDUS - UCR). Pag. 13

- Resiliencia es que la recuperación permita mejorar significativamente la infraestructura y las capacidades de producir y de promover que los siguientes eventos hidrometeorológicos extremos produzcan impactos menores cuando vuelvan a ocurrir en el futuro. (Ídem)

57 Decreto Ejecutivo Nº 35669-MINAET “Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Energía y

Telecomunicaciones”, publicado en la Gaceta Nro. 3 del 06 de enero del 2010. 58

Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Ley 8488, publicada en la Gaceta Nro. 8 del 11/01/2006. Esta Ley regulará las acciones ordinarias, establecidas en su artículo 14, las cuales el Estado costarricense deberá desarrollar para reducir las causas de las pérdidas de vidas y las

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Atención de Emergencias (CNE) para su diseño y ejecución. En el eje temático 3: Desarrollo e inversión en la Infraestructura Pública, se establecieron las siguientes metas: - Al año 2012, el país contará con un diagnóstico integral del riesgo

relacionado con la infraestructura pública vital. Instituciones responsables, entre otras, el CONAVI y el MOPT. Pág. 33 del PNGR.

- En agosto del año 2011, el país contará con un plan de inversión pública para

la reducción del riesgo, la recuperación y el refuerzo de la infraestructura vulnerable aprobado mediante decreto ejecutivo. Instituciones responsables, entre otras, el CONAVI y el MOPT. Pág. 33 del PNGR.

En el 2012 se creó el Mercado Voluntario Doméstico de Carbono, que permite la

generación y comercio de bonos de carbono. En agosto del 2013, se presentó a la Asamblea Legislativa una propuesta de “Ley

Marco de Cambio Climático”, que incluye: “un marco operativo para el desarrollo de políticas públicas de mitigación y adaptación al cambio climático”, la cual pretendía regular la planificación, la ejecución y el control de las actividades para la gestión integrada de la mitigación y adaptación al cambio climático en el territorio nacional, el cual tuvo primer debate en Plenario legislativo donde se tramitó una moción vía artículo 154 del Reglamento de la Asamblea Legislativa para devolverlo a la Comisión dictaminadora.

En abril del 2014, se presentó en la Comisión Permanente Especial de Ambiente

un texto reformado con un nuevo nombre, “Ley de Adecuación Institucional para el Cambio Climático”, ese órgano legislativo tramitó un nuevo dictamen, a la fecha de elaboración de este informe, y está en Plenario a la espera de ser tramitado en primer debate nuevamente, sin embargo, no se ha puesto a despacho.

En noviembre de 2014 se emite el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2015-2018,

en el Capítulo 5.15 bajo el sector Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial, se asume el compromiso de ejecutar una serie de acciones estratégicas. Este sector en su objetivo segundo establece: “Fomentar las acciones frente al cambio climático global, mediante la participación ciudadana, el cambio tecnológico, procesos de innovación, investigación y conocimiento para garantizar el bienestar, la seguridad humana y la competitividad del país”, el cual plantea metas ambiciosas en materia de adaptación y gestión del riesgo. Una de sus metas es: Reducir en un 1% para el año 2015, el porcentaje de pérdidas económicas en sectores vulnerables, como lo es el sector infraestructura vial el cual ha generado pérdidas por eventos hidrometeorológicos. PP 478.

consecuencias sociales, económicas y ambientales, inducidas por los factores de riesgo de origen natural y antrópico; así como la actividad extraordinaria que el Estado deberá efectuar en casos de estado de emergencia, para lo cual se aplicará un régimen de excepción.

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En el año 2016 se emite el Plan Nacional de Gestión del Riesgo para el periodo

2016-2020 (PNGR). En el ámbito de gestión en la Reducción del Riesgo.

- Acción Estratégica A1.11.7 “Proyectos de modelación holística, estadística y dinámica (meteorológica, hidrológica, geológica, socioeconómica, ambiental, etc.): Entre el 2016-2020 el país contará con 6 estudios de dinámica de ríos.

- Acción Estratégica A1.16.3 “Programas de mantenimiento y renovación de

infraestructura física”: En el 2017, el país contará con un diagnóstico integral del riesgo de la red vial nacional y cantonal.

- Acción Estratégica A1.21.2 “Promoción productiva y competitividad”:

En el 2018, el país contará con un catálogo de actividades productivas peligrosas y naturaleza de actividades de gestión del riesgo.

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ANEXO Nro. 2

VALORACIÓN DE OBSERVACIONES AL BORRADOR DEL INFORME DE AUDITORÍA DFOE-IFR-IF-00-2017, SOBRE LA DETERMINACIÓN DE

LAS MEDIDAS PREVENTIVAS DEL ESTADO COSTARRICENSE, EN LA INFRAESTRUCTURA DE LA RED VIAL NACIONAL UBICADA EN ZONAS

VULNERABLES POR EVENTOS CLIMÁTICOS EXTREMOS.

Nro. Párrafos Disposición 4.10 (eliminada del informe), 2.3, 2.10, 2.11, 2.18.

Observaciones Administración

La Comisión Nacional de Emergencia (CNE) indica en el oficio PRE-OF-061-2017 del 8 de Febrero del 2017, que en referencia a la comunicación a los jerarcas de las instituciones, una vez que el Plan Nacional de Gestión del Riesgo (PNGR) 2016-2020 fue aprobado por la Junta Directiva de la CNE, durante el mes de mayo del año 2016, la Unidad de DESNG procedió a informar a todos los jerarcas sobre las acciones y metas asignados a ellos. Para el caso del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y del Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), se procedió mediante los oficios DESNGR-OF-81-2016 Y DESNGR-116-2016, respectivamente.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Con base en la respuesta de la CNE, se obtiene respaldo del cumplimiento de las acciones solicitadas en la propuesta de las disposiciones 4.10 y 4.11 del borrador de informe, por lo que se eliminaron las disposiciones referidas a la comunicación del PNGR a los Jerarcas del MOPT y el CONAVI. Se solicitó información adicional al MOPT y al CONAVI, mediante los oficios DFOE-IFR-073 (2128), DFOE-IFR-074 (2131) y DFOE-IFR-075 (2132) todos del 21 de febrero de 2017, y se genera la modificación de los párrafos en lo correspondiente a las actividades realizadas por la comunicación de la CNE.

Nro. Párrafos Disposición 4.11 (eliminada del informe)


La Comisión Nacional de Emergencias (CNE) indica en el oficio PRE-OF-061-2017 del 8 de Febrero del 2017, que tanto el MOPT como el CONAVI, participan en instancias de coordinación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo. Considera que la disposición puede ser orientada hacia un concepto más claro: en consistencia con las disposiciones que este informe emite hacia MOPT y CONAVI de “designar de manera permanente las funciones y las responsabilidades”.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Se elimina la disposición relacionada con la CNE sobre la comunicación de las instancias de coordinación, ya que según lo dicho por la Comisión, ya se ejecutaron las acciones para que se den dichas instancias.

Nro. Párrafos 2.34, 2.35, 3.2


El CONAVI indica que en los estudios de preinversión que se inscriben en la Base de Datos de Inversiones Públicas de MIDEPLAN, ya incorpora un análisis de riesgo.

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¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

La Contraloría considera que esto se realiza en la fase de preinversión de proyectos puntuales; sin embargo, la CNE indica que este concepto debe considerarse en todo el ciclo del proyecto, de forma tal, que se responda a un diagnóstico integral del riesgo relacionado con la infraestructura de la red vial nacional y la infraestructura pública vital a nivel país, lo cual es compartido por el órgano contralor.

Nro. Párrafos 2.9


El CONAVI indica en el oficio DIE-11-17-0262 (180) del 31 de Enero de 2017 que a criterio de la Gerencia de Contratación de Vías y Puentes, lo afirmado por la Contraloría es incierto, ya que por medio de los contratos de conservación vial se repara el daño de la Red Vial, se generan obras de mitigación de riesgos que garanticen la no ocurrencia del mismo daño en el mismo punto, realizando estudios, diseños y obras con el fin de prevenir desastres mayores.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

A pesar de lo dicho por el CONAVI, el tema de prevención refiere a la anticipación de las consecuencias originadas de los eventos climáticos extremos y no a la atención de emergencias una vez ocurridos estas; esto se respalda en el Plan Nacional de Gestión de Riesgos (PNGR) vigente.

Nro. Párrafos 1.18, 1.19, 2.3, 2.6, 2.7, 2.15, 2.19, 2.20, 2.21, 2.26, 2.35, 2.49, 2.53, 2.56, 2.57, 2.61, 2.63, 3.3, 3.4, 4.6,


El MOPT mediante oficio DM-2017-0537 del 07 de febrero de 2017, indica que de conformidad con la ley Nro. 9329, Ley Especial para la transferencia de competencias: atención plena y exclusiva de la Red Vial Cantonal, no se debe considerar únicamente al Ministerio y al CONAVI, sino también a las distintas Municipalidades.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

La Contraloría aclara en los diferentes párrafos, que la auditoría se centra en la Red Vial Nacional, ya que no se tomó en cuenta la Red Vial Cantonal en el análisis de la información y las referencias que se hacen de esta última red son a modo ejemplificativo de los impactos del cambio climático.

Nro. Párrafos 4.3, 4.4, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8


El MOPT considera que se le hace necesario coordinar con el CONAVI sobre lo dispuesto, que en su criterio es difícil ya que “ambas constituyen organizaciones independientes y con facultades propias de Ley”. Para ello se requiere un proceso consensuado y ratificado por los titulares de ambas organizaciones, mediante directrices del Presidente y el Ministro Rector, como parte de un decreto ejecutivo que limite el alcance de la gestión del riesgo de la Red Vial Nacional y además, regular las funciones, nivel de autoridad,

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responsabilidad y roles de diversas instituciones como el MOPT, CONAVI y CNE.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Las disposiciones deben ser cumplidas conforme a las competencias de cada institución, para lo cual es necesaria la coordinación interinstitucional, la que debe desarrollarse de conformidad con la normativa vigente máxime siendo el MOPT el Rector en la materia de infraestructura vial y su Ministro, el Presidente del Consejo de Administración del CONAVI.

Nro. Párrafos 4.5


El MOPT solicita aclaración de si el programa o plan requerido, corresponde a la etapa de programación o incluye además, la ejecución, para lo cual los plazos otorgados serían insuficientes.

¿Se acoge? Sí

No

Parcial

Argumentos CGR

Según lo solicitado en la disposición, hace referencia a un plan de acción, en el que se planifique y sustente las acciones a ejecutar.

INFORME Nro. DFOE-IFR-IF-00002-2017 3 de abril, 2017 ......presente informe, se efectuó el 26 de...

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