INFORME Nro. DFOE-DL-IF-8-2012 31 de agosto, 2012 DIVISIÓN … · 2015. 10. 6. ·...

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http://www.pdfcomplete.com/cms/hppl/tabid/108/Default.aspx?r=q8b3uige22


CONTENIDO

Página No.

RESUMEN EJECUTIVO

1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................ 1

ORIGEN DEL ESTUDIO ........................................................................................................................................ 1

OBJETIVO DEL ESTUDIO ..................................................................................................................................... 2

NATURALEZA Y ALCANCE DEL ESTUDIO .............................................................................................................. 2

COMUNICACIÓN PRELIMINAR DE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO ...................................................................... 2

GENERALIDADES ACERCA DEL ESTUDIO ............................................................................................................. 3

METODOLOGÍA APLICADA ................................................................................................................................. 4

2 RESULTADOS .................................................................................................................................................... 5

DEBILIDADES DE CONTROL INTERNO RESPECTO DEL CONTROL Y CIERRE DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL ............................................................................................................................................. 5

3 CONCLUSIONES ................................................................................................................................................ 7

4 DISPOSICIONES ................................................................................................................................................ 8

AL CONCEJO MUNICIPAL .................................................................................................................................. 8

AL ALCALDE MUNICIPAL ................................................................................................................................... 9

CONSIDERACIONES FINALES .............................................................................................................................. 9



INFORME Nro. DFOE-DL-IF-8-2012

RESUMEN EJECUTIVO ¿Qué examinamos?

Los procesos de control y cierre de la ejecución contractual en la Municipalidad de San José, a fin de verificar si garantizan de manera razonable el cumplimiento de los requerimientos establecidos en los documentos contractuales y la observancia de la normativa atinente a la contratación administrativa.

¿Por qué es importante?

Los procesos de control y cierre de la ejecución contractual, en el marco de un efectivo sistema de control interno institucional, deben permitir a la administración municipal asegurar, razonablemente, que en la adquisición de los bienes y servicios, se cumple con lo establecido en los documentos contractuales, en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento y en la demás normativa conexa.

El aseguramiento de la adquisición de los bienes y servicios conforme con lo pactado y lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, favorece el cumplimiento de los fines institucionales, el uso eficiente de los fondos públicos y la satisfacción del interés de los ciudadanos.

¿Qué encontramos?

La Municipalidad de San José ha emitido normativa para reglamentar los procesos de adquisición de bienes y servicios requeridos para el cumplimiento de sus objetivos institucionales. Sin embargo, dicha normativa carece de políticas, procedimientos y prácticas para el control y cierre de las contrataciones efectuadas, en detrimento de un control interno efectivo respecto del cumplimiento de lo negociado en los documentos contractuales y de lo previsto en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, y demás normativa conexa. En otros términos, esa normativa interna es insuficiente en lo relativo a la existencia de las actividades de control necesarias para garantizar una correcta recepción del objeto contratado y con ello, garantizar el uso eficiente de los fondos públicos, lo cual reviste mayor importancia en una institución como la Municipalidad de San José que invierte cada año miles de millones de colones en la actividad contractual.


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¿Qué sigue?

Las acciones de la administración municipal de San José para cumplir con las disposiciones giradas por esta Contraloría General. En ese sentido, se le dispone al Concejo, como máxima autoridad de la Municipalidad de San José, brindar el apoyo necesario a las acciones que proponga el Alcalde Municipal para el cumplimiento de las disposiciones giradas en este informe. Asimismo, al Alcalde, en su carácter de jerarca administrativo, se le dispone ajustar, con fundamento en el bloque de legalidad, la normativa interna vigente en la Municipalidad de San José, de forma tal que se incorpore y se estandarice lo referente a políticas, prácticas y procedimientos para el control y cierre de la ejecución contractual.



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INFORME RELACIONADO CON LA EFECTIVIDAD DE LOS CONTROLES

ASOCIADOS AL CIERRE DE LA EJECUCIÓN CONTRACTUAL EN LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ

1. INTRODUCCIÓN

Origen del estudio

1.1. El estudio se realizó con fundamento en las competencias que le confieren a esta Contraloría General los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, 17, 21 y 37 de su Ley Orgánica Nro. 7428.

1.2. Este estudio forma parte de la tercera fase del macroproyecto denominado “Evaluación del Sistema de Gestión de las Adquisiciones del Sector Público”, el cual tiene la finalidad de identificar y fortalecer las buenas prácticas de gestión que el sector público aplica en sus procesos de adquisición y encontrar oportunidades de mejora en las etapas de ejecución y cierre de la gestión de adquisiciones.

1.3. Dicho macroproyecto había contemplado la participación de la Municipalidad de San José en sus etapas anteriores. Así, mediante el oficio Nro. 13862 (DFOE-SM-2593) del 19 de diciembre de 2008, se remitió a ese gobierno local el informe Nro. DFOE-SM-145-2008, denominado “Informe sobre la evaluación del proceso de planificación del sistema de adquisiciones de las municipalidades de Belén, Cartago, Puntarenas, San Carlos, San José y Desamparados”.

1.4. Por otra parte, con oficio Nro. 03502 (DFOE-SM-0420) del 20 de abril de 2010, se envió a esa Municipalidad el informe Nro. DFOE-SM-IF-3-2010, sobre los resultados del estudio del cumplimiento de plazos en una muestra de procedimientos de contratación administrativa.

1.5. Ese mismo año, con los oficios Nros. 09393, 09395 y 09397 (DFOE-SM-1134, 1135 y 1136), respectivamente, todos del 29 de setiembre de 2010 se remitió a ese gobierno local el informe Nro. DFOE-SM-IF-12-2010 del 28 de setiembre de 2010, denominado “Informe sobre la evaluación de la gestión de los procedimientos de contratación administrativa de la Municipalidad de San José”.


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Objetivo del estudio 1.6. Verificar la existencia y razonabilidad de políticas, procedimientos y prácticas para el

control y cierre de las contrataciones que realiza la Municipalidad de San José para la adquisición de sus bienes y servicios.

Naturaleza y alcance del estudio

1.7. El análisis comprendió los principales procedimientos relacionados con la gestión

del proceso de control y cierre de las contrataciones de la Municipalidad de San José, para el periodo comprendido entre el 4 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2011, ampliándose en los casos que se consideró necesario.

1.8. Para tales efectos, se utilizó la herramienta denominada “Cuestionario de

Evaluación de la Gestión de Control de la Ejecución y Cierre Contractual”, desarrollada por este órgano contralor, la cual incluye, entre otros componentes, lo relacionado con el cierre de la actividad contractual.

Comunicación preliminar de los resultados del estudio

1.9. La comunicación preliminar de los resultados, conclusiones y disposiciones

producto del estudio a que alude el presente informe, convocada mediante oficio DFOE-DL-0783 del 21 de agosto de 2012, se efectuó el 22 de agosto del mismo año en la sala de reuniones del Área Financiera de la Municipalidad de San José, con la presencia de los siguientes funcionarios municipales: Lic. Rodney Zúñiga Guzmán, Jefe del Despacho de Alcalde; Ing. Carlos Garita Cabezas, Director de Tecnologías de Información; Ing. Kenneth Quesada Ballestero, Jefe de Construcción de Vías y Maquinaria; Ing. Tatiana Quesada Morales, en representación del Departamento de Desarrollo de Obras Públicas; Ing. Arturo López Acosta, Asesor de la Gerencia de Provisión de Servicios y MAP. Antonio Corrales Quirós, en representación de la misma Gerencia.

1.10. El borrador del presente informe se entregó el 22 de agosto del presente año, en papel y en versión digital al Ing. Johnny Araya Monge, Alcalde Municipal, mediante oficio DFOE-DL-0793 de esa misma fecha, con el propósito de que en un plazo no mayor a cinco días hábiles, formulara y remitiera a la Gerencia del Área de Desarrollo Local, las observaciones que se consideren pertinente sobre su contenido.


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1.11. Al respecto, por medio del oficio Nro. Alcaldia-4561-2012, del 29 de agosto de 2012, el Ing. Johnny Araya Monge, Alcalde Municipal de San José, remitió las observaciones que consideró pertinentes, en las que se solicita reconsiderar el plazo para el cumplimiento de la disposición Nro. 4.5, así como la utilización del término “omisa” en referencia a los procesos de control y cierre contractual. Esas observaciones fueron valoradas por esta Área de Fiscalización, y se determinó ampliar el plazo para el cumplimiento de la referida disposición a diez meses, contado a partir del recibo de este informe.

1.12. Sobre la solicitud de corregir el comentario de que la normativa interna es “omisa”

respecto del control y cierre de la actividad contractual; es pertinente señalar que el fundamento externado por la administración municipal no se considera válido, toda vez que el término no hace referencia a que el procedimiento es omiso, sino que la normativa vigente carece de regulación para ese proceso, por lo cual las actividades que realizan las diferentes unidades administrativas no se ejecutan de manera estandarizada.

1.13. No obstante, a fin de aclarar el citado comentario, se valoró y se determinó que en

vez de la palabra “omisa”, se especificará que la normativa vigente es insuficiente respecto de las actividades que debe ejecutar la administración en tal proceso.

1.14. El detalle de las observaciones y su valoración por parte del Área de Desarrollo local

se encuentran en el anexo Nro. 1 del presente informe.

Generalidades acerca del estudio 1.15. Las contrataciones en el sector público deben ser promovidas y realizadas en

observancia de la normativa y jurisprudencia existente que establece los elementos esenciales de toda contratación, los cuales de no cumplirse repercuten en la eficiencia del procedimiento, originando incluso, en casos de incumplimiento de tales normas, que los concursos tengan que declararse nulos o desiertos con los costos adicionales y las eventuales responsabilidades que esto podría ocasionar.

1.16. La Municipalidad de San José, inició 12 439 procesos de contratación administrativa

entre el 4 de enero de 2007 y el 31 de diciembre de 2011. Producto de las contrataciones realizadas, en el período indicado, esa Municipalidad ejecutó la suma de ¢32 475 444 208,64, distribuida según el detalle que se presenta en los cuadros Nros. 1 y 2:


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Cuadro Nro. 2

Cantidad de adjudicaciones realizadas por la Municipalidad de San José por tipo de procedimiento

Período 2007-2011

Tipo de Procedimiento

Cantidad de procedimientos Monto en colones

Contratación Directa 12 218 21 910 190 145,66 Licitación Abreviada 184 5 996 322 440,10 Licitación Pública Nacional 25 4 536 428 302,58 Contratación convenio marco 11 ¢20 503 320,30 Contratación por demanda 1 12 000 000,00 Total 12 439 32 475 444 208,64 Fuente: Sistema de Actividad Contractual (SIAC) y Oficio RMS-0511 suscrito por el Proveedor Institucional de la Municipalidad de San José.

Metodología aplicada

1.17. La metodología aplicada para la selección de las contrataciones objeto de análisis como parte del presente estudio, consideró criterios de mayor cuantía y la naturaleza estratégica de la adquisición en función de la labor sustantiva de la Municipalidad de San José como gobierno local. Con base en dichos criterios fueron seleccionados tres proyectos de inversión:

Cuadro Nro.1 Cantidad y monto de los procedimientos de Contratación

Administrativa realizados por la Municipalidad de San José Período 2007-2011

Año Cantidad de

Procedimientos Monto en colones

2007 290 ¢4 110 922 360,06 2008 2818 ¢5 594 432 162,40 2009 2297 ¢6 703 899 584,01 2010 2170 ¢9 328 619 206,00 2011 2246 ¢6 737 570 896,17 Total 12439 ¢32 475 444 208,64 Fuente: Sistema de Actividad Contractual (SIAC) y Oficio RMS-0511 suscrito por el Proveedor Institucional de la Municipalidad de San José.


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• La Licitación Nro. 2007-LN-000010-PROV demolición y reconstrucción de 9 618 metros cuadrados de losas cortas de concreto correspondiente, orden de compra Nro. 126847.

• Proyecto de avenida 8 entre calles 0 a la10, demolición y reconstrucción de 3

350 metros cuadrados de losas cortas de concreto, orden de compra Nro. 125190.

• La Licitación Nro.2008-LA-000073-PROV mejoras al Mercado Central, orden de

compra Nro. 122684.

1.18. Asimismo, aplicando los criterios de selección indicados, se seleccionaron tres procesos de adquisición de bienes y servicios, según el siguiente detalle: • Licitación Nro. 2007-LN-000010-PROV compra de camiones recolectores,

órdenes de compra Nros.118175 y 119409. • Licitación Nro. 2010LA-000030-99999 compra de computadoras marca HP,

orden de compra 128533.

1.19. Posteriormente, se aplicó la herramienta “Cuestionario de Evaluación de la Gestión de Control de la Ejecución y Cierre Contractual”, a los encargados de los proyectos y procesos para que elaboraran las respuestas y aportaran la información de respaldo respectiva.

1.20. La información aportada por los funcionarios consultados con base en la herramienta de referencia, fue revisada y validada por el equipo de fiscalización y, cuando se consideró necesario, se procedió a completarla con otros documentos solicitados a la administración municipal.

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO

DEBILIDADES DE CONTROL INTERNO RESPECTO DEL CONTROL Y CIERRE DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL

2.1. La Municipalidad de San José ha emitido normativa para reglamentar los procesos

asociados a la gestión de las adquisiciones de bienes y servicios requeridos para el cumplimiento de sus objetivos institucionales. Para estos propósitos, en junio de 2011 ese gobierno local emitió el Manual de Procedimientos Internos del Departamento de Recursos Materiales y Servicios. Asimismo, el 14 de setiembre de ese año, promulgó el Reglamento para la Adquisición y Recepción de Bienes, Servicios y Obras.


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2.2. No obstante, dicha normativa es insuficiente en cuanto al establecimiento de políticas, procedimientos y prácticas estandarizadas y de cumplimiento obligatorio para las diferentes unidades administrativas de esa corporación municipal que participan en la etapa de cierre de la ejecución contractual, los cuales permitan, entre otras cosas, identificar los funcionarios que participan en la recepción de los entregables, cronogramas de ejecución de los proyectos de inversión, rendición de informes periódicos y finales del contrato, establecimientos de hitos o fechas clave de la contratación documentación de lecciones aprendidas y recomendaciones de mejora.

2.3. En virtud de ello, las diferentes unidades administrativas usuarias (unidades que solicitan un bien o servicio o desarrollan el proyecto) de esa Municipalidad han realizado esfuerzos para documentar los procedimientos de control y cierre contractual, para lo cual, los encargados de proyectos han desarrollado plantillas, formularios y prácticas, en procura de mantener un control efectivo durante la etapa de cierre de la ejecución contractual.

2.4. Sin embargo, esos esfuerzos han sido aislados, es decir, no obedecen a una política institucional, por lo cual tales rutinas no han sido estandarizadas, ni se encuentran incorporadas en la normativa vigente en ese gobierno local. Debido a ello, cada unidad usuaria aplica rutinas distintas para el control y cierre de los procedimientos contractuales, de acuerdo con lo que cada una considere pertinente para tales fines.

2.5. Además, los instrumentos desarrollados por las citadas unidades usuarias para el

cierre de la ejecución contractual no han sido aprobados oficialmente a nivel institucional por la autoridad competente. En otras palabras, ese gobierno local carece de instructivos o guías formalizados, estandarizados y direccionados a garantizar de manera razonable, entre otros asuntos, el cumplimiento de la calidad, de la normativa técnica y legal y del ordenamiento en la etapa de cierre de los procesos contractuales.

2.6. Igualmente, tales situaciones impiden conocer con certeza la calidad y oportunidad de los productos entregables de cada contrato, con el riesgo de que esa Municipalidad reciba productos con estándares de calidad inferiores a los solicitados en el cartel licitatorio y sin que se tenga claridad sobre las acciones a seguir a fin de subsanar tales eventualidades, lo cual podría impactar en forma negativa el logro de los objetivos institucionales y la satisfacción del interés público.


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2.7. Estas situaciones se presentan a pesar que la Ley General de Control Interno, Nro. 8292 y las Normas de Control Interno para el Sector Público, disponen que será responsabilidad del jerarca y los titulares subordinados establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional, por lo cual es responsabilidad de esos niveles jerárquicos establecer en el desarrollo de proyectos, las actividades de control necesarias para garantizar una correcta recepción del objeto contratado y con ello, el uso eficiente y efectivo de los fondos públicos.

2.8. De igual manera, tales normas señalan que el jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben disponer lo pertinente para la emisión, la administración, el uso y la custodia, por los medios atinentes, de formularios uniformes para la documentación, el procesamiento y el registro de las transacciones que se efectúen en la institución y además, deben establecer los mecanismos de control que sean pertinentes para garantizar razonablemente el uso correcto de tales formularios

3. CONCLUSIONES 3.1. La administración municipal de San José, en el marco de un buen gobierno

corporativo, debe diseñar y adoptar las medidas y las prácticas de control interno que mejor se adapten a los procesos organizacionales, a los recursos disponibles, a las estrategias definidas para el enfrentamiento de los riesgos relevantes y a las características, en general, de la institución y de sus funcionarios, y que coadyuven manera efectiva al logro de los objetivos y misión institucionales.

3.2. En ese sentido, la Municipalidad de San José cuenta con normativa interna que regula y establece la forma en que deben llevarse a cabo diferentes etapas de la contratación administrativa; sin embargo, es insuficiente en lo que respecta al control y cierre de la actividad contractual, lo cual plantea la oportunidad de mejora para incorporar las políticas, procedimientos y prácticas estandarizadas y de cumplimiento obligatorio para las diferentes unidades administrativas de esa corporación municipal que participan en la etapa de cierre de la ejecución contractual.

3.3. Todo con el fin de establecer en el desarrollo de proyectos, las actividades de

control necesarias para garantizar una correcta recepción del objeto contratado y con ello, el uso eficiente y efectivo de los fondos públicos, lo cual reviste mayor importancia en una institución como la Municipalidad de San José que invierte cada año miles de millones de colones en la actividad contractual.


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3.4. La implementación de buenas prácticas de administración de proyectos coadyuvaría en ese propósito de ejercer un efectivo control de las etapas de cierre de las adjudicaciones y contribuiría al oportuno seguimiento al avance de cada proyecto, facilitaría la toma de decisiones y permitiría responder en forma rápida y oportuna ante la materialización de riesgos durante el cierre de la ejecución contractual.

3.5. Lo expuesto sumado a que la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, preceptúan la obligación de la Administración de sujetar su gestión a ciertos límites, plazos o criterios mínimos bajo los cuales deben implementarse los procedimientos de contratación, en procura de que los procedimientos referidos se lleven a cabo con mayor celeridad y eficiencia, en procura de asegurar de esa forma una mejor administración de los fondos públicos y brindar servicios públicos de calidad a la ciudadanía.

4. DISPOSICIONES 4.1. De conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la

Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones, las cuales son de acatamiento obligatorio y deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido para ello, por lo que su incumplimiento no justificado constituye causal de responsabilidad.

4.2. Este órgano contralor se reserva la posibilidad de verificar, por los medios que considere pertinentes, la efectiva implementación de las disposiciones emitidas, así como de valorar la aplicación de los procedimientos administrativos que correspondan, en caso de incumplimiento injustificado de tales disposiciones.

Al Concejo Municipal

4.3. En función de lo que establece el artículo 13 del Código Municipal, en el sentido de

que son atribuciones del Concejo, aprobar los presupuestos, dictar los reglamentos de la corporación, organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales, celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos que son de competencia del Alcalde, se gira la siguiente disposición a ese órgano colegiado:


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4.4. Brindar, en la forma y condiciones que le corresponde a ese Concejo, el apoyo necesario a las acciones que proponga el Alcalde Municipal para el cumplimiento de las disposiciones giradas a esa instancia, con el fin de solventar las debilidades que se han venido presentando en los asuntos tratados en el presente informe en materia de contratación administrativa. Para estos efectos, se dispone aprobar en un plazo máximo de dos meses, contado a partir del recibo en ese órgano colegiado, de los ajustes propuestos a la normativa interna requerida para el cierre de la ejecución contractual, según lo dispuesto en el aparte 4.5 de este informe.

Al Alcalde Municipal

4.5. Ajustar, con fundamento en el bloque de legalidad, la normativa interna vigente en la Municipalidad de San José, con el propósito de que se incorpore en dicha normativa y se estandarice lo referente a políticas, prácticas y procedimientos para el control y cierre de la ejecución contractual. Esta disposición debe ser cumplida en un plazo de seis meses, a partir del recibo de este informe, y ser sometida, cuando corresponda, a la aprobación del Concejo Municipal. Ver los puntos del 2.1 al 2.8 de este informe.

Consideraciones finales

4.6. La información que se solicita en este informe para acreditar el cumplimiento de las

disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos antes fijados, al Área de Seguimiento de Disposiciones de la Contraloría General de la República. La Administración debe designar y comunicar al Área de Seguimiento de Disposiciones, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contado a partir de la sesión del órgano colegiado inmediata posterior al recibo de este informe, el nombre, número de teléfono y correo electrónico de la persona que fungirá como el contacto oficial con esa Área con autoridad para informar sobre el avance y cumplimiento de las disposiciones correspondientes.

4.7. De conformidad con lo establecido por los artículos 343, 346 y 347 de la Ley General de la Administración Pública, contra este informe caben los recursos ordinarios de revocatoria y apelación, que deberán interponerse dentro del tercer día a partir de la fecha de la sesión del órgano colegiado inmediata posterior al recibo de la comunicación del informe, correspondiéndole a esta Área de Fiscalización la resolución de la revocatoria y al Despacho Contralor, la apelación.

4.8. De presentarse conjuntamente los recursos de revocatoria y apelación, esta Área de Fiscalización en caso de rechazo del recurso de revocatoria, remitirá el recurso de apelación al Despacho Contralor para su resolución.


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