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INFORME No. DFOE-PR-15-20055 DE DICIEMBRE, 2005

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

ÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS REMUNERADOS

INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y

ALCANTARILLADOS, EN RELACIÓN CON LOSRECURSOS TARIFARIOS GENERADOS POR

ESE INSTITUTO PARA EL DESARROLLODE PROYECTOS DE INVERSIÓN

2005

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CONTENIDO

PÁGINA Nº1. INTRODUCCIÓN.............................................................................................................................................1

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO.....................................................................................................................1

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO.................................................................................................................1

1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO..................................................................................................................1

1.4. MARCO JURÍDICO QUE REGULA LA PRESTACIÓN Y FIJACIÓN TARIFARIA DE LOS SERVICIOS QUE BRINDA EL AYA....................................................................................................2

1.4.1. COMPETENCIAS Y OBLIGACIONES OTORGADAS AL AYA RESPECTO DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y DE ALCANTARILLADO SANITARIO..............................2

1.4.2. MARCO NORMATIVO QUE REGULA LA FIJACIÓN TARIFARIA DE LOS SERVICIOS BRINDADOS DIRECTAMENTE POR EL AYA......................................................................4

1.5. LA TARIFA COMO FUENTE DE FINANCIAMIENTO DE LOS PROYECTOSDE DESARROLLO DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y DEALCANTARILLADO SANITARIO.......................................................................................................7

2. RESULTADOS DEL ESTUDIO....................................................................................................................10

2.1. PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO DE LOS SERVICIOSDE ACUEDUCTO Y DE ALCANTARILLADO SANITARIO.............................................................10

2.1.1. PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO PARA ELPERÍODO 2001-2010............................................................................................................10

2.1.2. PLAN DE INVERSIÓN PARA EL PERÍODO 2001-2005....................................................16

2.2. METODOLOGÍA Y FIJACIONES TARIFARIAS DE LOS SERVICIOS QUE PRESTADIRECTAMENTE EL AYA................................................................................................................20

2.2.1. METODOLOGÍA TARIFARIA DE LOS SERVICIOS PRESTADOSDIRECTAMENTE POR EL AYA...........................................................................................20

2.2.2. PETICIÓN TARIFARIA DE NOVIEMBRE DE 2000 Y FIJACIÓN ESTABLECIDAPOR MEDIO DE LA RESOLUCIÓN No. RRG-1805-2001..................................................21

2.2.3. PETICIÓN TARIFARIA DE JULIO DE 2002 Y FIJACIÓN ESTABLECIDAMEDIANTE RESOLUCIÓN No. RRG-2834-2002...............................................................25

2.2.4. COMPARACIÓN DE LOS INGRESOS Y LOS GASTOS REALES RESPECTODE LOS PROYECTADOS POR LA ARESEP EN LAS RESOLUCIONESNos. RRG-1805-2001 y RRG-2834-2002............................................................................32

2.3. FACTURACIÓN, RECAUDACIÓN Y REGISTRO DE LOS RECURSOSTARIFARIOS DEL AYA....................................................................................................................33

2.3.1. INFORMACIÓN PROPIA DE LA GESTIÓN COMERCIAL RELACIONADACON LOS RECURSOS TARIFARIOS.................................................................................34

2.3.1.1. SEPARACIÓN E IDENTIFICACIÓN DE LA FACTURACIÓNPOR TIPO DE SERVICIO...................................................................................34

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2.3.1.2. INFORMACIÓN QUE GENERA EL SISTEMA COMERCIAL SOBRE LA FACTURACIÓN DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y DE ALCANTARILLADO SANITARIO........................................................................35

2.3.1.3. CONFORMACIÓN DEL SALDO PENDIENTE DE COBRO Y SUTENDENCIA DURANTE EL PERIODO 2000-2002..........................................38

2.3.1.4. FACTURACIÓN Y COBRO DE LA “BOLSA DE LECTURAS”..........................39

2.3.2. IDENTIFICACIÓN Y CONTROL POR TIPO DE SERVICIO EN LA RECAUDACIÓNDE LOS RECURSOS TARIFARIOS Y DESTINO DE ESOS RECURSOS........................40

2.3.3. REGISTRO DE LOS RECURSOS TARIFARIOS................................................................42

2.3.3.1. IDENTIFICACIÓN CONTABLE DE LOS INGRESOS POR TIPODE SERVICIO......................................................................................................42

2.3.3.2. PRÉSTAMOS DE FONDOS CORRIENTES O ESPECÍFICOS ENTRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO DISTINTAS. 42

2.3.3.3. CAPITALIZACIÓN DE OBRAS O PROYECTOSDE INVERSIÓN...................................................................................................43

2.4. EJECUCIÓN DE LAS INVERSIONES DURANTE LOS AÑOS 2001 Y 2002................................45

2.4.1. VALORACIÓN CONJUNTA DE LAS EJECUCIONES DEL PROGRAMAPRESUPUESTARIO DE INVERSIÓN DURANTE LOS AÑOS 2001 Y 2002....................45

2.4.2. EVALUACIÓN CONJUNTA DE LAS EJECUCIONES DEL PLAN DE INVERSIÓN DE LOS AÑOS 2001 Y 2002................................................................................................48

3. CONCLUSIONES.........................................................................................................................................53

4. DISPOSICIONES..........................................................................................................................................55

4.1. AL GERENTE GENERAL DEL AYA................................................................................................55

4.2. AL AUDITOR INTERNO DEL AYA...................................................................................................55

ANEXOS

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INFORME No. DFOE-PR-15-2005


ÁREA DE SERVICIOS PÚBLICOS REMUNERADOS

INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO EFECTUADO EN EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y

ALCANTARILLADOS, EN RELACIÓN CON LOSRECURSOS TARIFARIOS GENERADOS POR

ESE INSTITUTO PARA EL DESARROLLODE PROYECTOS DE INVERSIÓN

1. INTRODUCCIÓN.

1.1. ORIGEN DEL ESTUDIO.

El estudio se efectuó en cumplimiento del programa de fiscalización de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa.

1.2. OBJETIVO DEL ESTUDIO.

El estudio se realizó con el fin de verificar la conformidad técnica y legal del proceso de generación, control y ejecución de los recursos tarifarios del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), que se destinan al desarrollo de proyectos de inversión, específicamente, mediante los recursos de contribución para el desarrollo de los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario; asimismo, se llevó a cabo con el propósito de constatar la confiabilidad y pertinencia de los sistemas de información establecidos por dicho Instituto para el citado proceso.

1.3. ALCANCE DEL ESTUDIO.

El estudio comprendió la evaluación del proceso mediante el cual el AyA selecciona e incorpora sus proyectos de desarrollo dentro de las tarifas, desde que se formulan las necesidades y se aprueban los recursos por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), hasta que se materializan mediante la ejecución de los citados proyectos y se da seguimiento a la aplicación de dichos recursos tarifarios; específicamente, se consideraron los recursos aprobados por medio de las resoluciones de esa Autoridad Reguladora, Nos. RRG-1805-2001 y RRG-2834-2002, en ese orden, del 16 febrero de 2001 y 15 de noviembre de 2002.

Asimismo, el estudio se realizó de conformidad con lo establecido en el Manual sobre normas técnicas de auditoría para la Contraloría General de la República y las entidades y órganos sujetos a su fiscalización, y abarcó el período comprendido entre

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enero de 2001 y diciembre de 2002, ampliándose en aquellos casos en que se consideró necesario.

1.4. MARCO JURÍDICO QUE REGULA LA PRESTACIÓN Y FIJACIÓN TARIFARIA DE LOS SERVICIOS QUE BRINDA EL AyA.

El marco jurídico que regula la prestación y fijación tarifaria de los servicios que brinda el AyA, y por ende en el que se fundamenta el proceso de generación, control y ejecución de los recursos tarifarios de ese Instituto, que se destinan al desarrollo de los proyectos de inversión, se encuentra definido específicamente, entre otros, por las competencias y obligaciones otorgadas por el ordenamiento jurídico al AyA, respecto de los referidos servicios; el marco normativo que regula la fijación tarifaria, considerando para ello, la tarifa como fuente de financiamiento de los proyectos de desarrollo de los ya mencionados servicios; y la reglamentación que se integra al cuerpo normativo antes citado, como por ejemplo, el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados1 y el Reglamento Sectorial para la Regulación de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado Sanitario2, entre otra normativa.

Adicionalmente, se incorpora al marco jurídico de referencia, la jurisprudencia constitucional, legal y administrativa, entre la que destacan, la resolución de la Sala Constitucional No. 6252-97 del 2 de octubre de 1997, respecto de la definición de servicio al costo y la previsión para el financiamiento de obras y servicios actuales o futuros; los dictámenes de la Procuraduría General de la República Nos. C-019-1998 del 6 de febrero de 1998, C-207-2001 del 26 de julio de 2001 y C-348-2001 del 17 de diciembre de 2001; y las resoluciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos Nos. RRG-1805, RRG-2834 y RRG-2580, publicadas en La Gaceta de fechas 16 de febrero de 2001, 15 de noviembre y 15 de abril de 2002, respectivamente, en lo que interesa a los temas contenidos en este informe.

1.4.1. COMPETENCIAS Y OBLIGACIONES OTORGADAS AL AyA RESPECTO DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y DE ALCANTARILLADO SANITARIO.

La Ley Constitutiva del AyA, No. 2726 del 14 de abril de 1961 y sus reformas, establece una asignación genérica de competencias y obligaciones del Instituto en relación con los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario; en ese sentido, dicha normativa en su artículo 1 señala que el Instituto es una institución autónoma del Estado con un ámbito territorial a nivel nacional, que tiene como objeto todo lo relacionado con el suministro de agua potable y la recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, aspecto que comprende tanto dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, como realizar y promover la planificación y desarrollo del suministro, la recolección y la evacuación de referencia.

Más en detalle, en el artículo 2 de la norma de cita, se enumeran las obligaciones propias del AyA, en relación con los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario, entre las cuales destacan el dirigir y vigilar todo lo concerniente

1 Decreto Ejecutivo No. 29100-S, publicado en La Gaceta No. 231 del 1º de diciembre de 2000.2 Publicado en La Gaceta No. 91 del 14 de mayo de 2002.

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para proveer a los habitantes de la República un servicio adecuado de agua potable y de recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, así como de determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los proyectos relacionados con la construcción, reforma, ampliación o modificación de las obras de acueductos y de alcantarillados; el asesorar al Estado y coordinar las actividades públicas y privadas relativas al establecimiento de acueductos y alcantarillados y el control de la contaminación de las aguas y de la inversión de los recursos públicos asignados para las obras de acueductos y alcantarillado sanitario; y el administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, asumiéndose éstos de conformidad con la conveniencia y disponibilidad de recursos, y las excepciones que establece la normativa en mención.

Con base en la normativa de referencia, la Procuraduría General de la República3, señaló que el AyA tiene una competencia específica y rectora en la materia relacionada con los acueductos suministro de agua potable y los alcantarillados recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y pluviales, por lo que en tratándose de la aprobación de proyectos y obras relacionados con estos rubros, el AyA debe asumir su papel de ente rector y ejecutor directo de dichos proyectos. De igual forma, ese órgano procurador ha señalado en varios dictámenes que el AyA es un ente eminentemente de carácter técnico, creado con el fin de brindar bienestar y proteger la salud pública, por lo que le corresponde planificar, construir y operar la infraestructura necesaria para abastecer de agua potable y recolectar las aguas negras y desechos industriales, así como de vigilar la planificación, construcción y operación de infraestructura realizada por los particulares para lograr los objetivos y fines ya mencionados.4 Ahora bien, dicha competencia será ejercida por ese Instituto de acuerdo con dos posibles escenarios, a saber, en forma directa cuando es el propio Instituto el prestatario de los servicios, o en forma indirecta cuando el prestatario es un sujeto distinto a dicho ente5.

En cuanto a la prestación directa de los servicios que realiza el AyA, se puede señalar que esta prestación se da cuando el Instituto realiza directamente la operación, el mantenimiento y el desarrollo (construcción, ampliación y reforma) de sus sistemas de acueducto y de alcantarillado sanitario, así como el respectivo financiamiento de estas actividades mediante el cobro de las tarifas de los servicios prestados. Actividades que resultan necesarias para que la prestación de dichos servicios se despliegue de conformidad con los parámetros establecidos en las normas de calidad, continuidad y cantidad, entre otras, y también con el propósito de lograr la mejor satisfacción de las necesidades de sus usuarios. En ese mismo orden de ideas, la prestación indirecta de los servicios que realiza el AyA, se lleva a cabo por medio de organizaciones comunales, para lo cual el Reglamento de las Asociaciones Administradoras de los Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS), establece que estas organizaciones reciben de parte del AyA la delegación para la administración, operación, mantenimiento, desarrollo y financiamiento de sistemas específicos del

3 Dictamen No. C-019-98 del 6 de febrero de 1998.4 Dictámenes Nos. C-089-88 del 27 de mayo de 1988, C-027-95 del 30 de enero de 1995 y C-243-95 del

27 de noviembre de 1995.5 Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-243-95 del 27 de noviembre de 1995.

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Instituto6; actividades que deben realizarlas con el asesoramiento y autorización del AyA y cumpliendo lo dispuesto al efecto en leyes, reglamentos, directrices, y criterios técnicos respectivos7.

En igual sentido, el Reglamento Sectorial para la Regulación de los Servicios de Acueducto y Alcantarillado Sanitario, señala que, los acueductos y alcantarillados comunales son aquellos sistemas cuya titularidad corresponde al AyA, el cual delega su administración a las comunidades organizadas con personalidad jurídica, para que lo administren y a su vez cobren a los usuarios las tarifas aprobadas por la ARESEP.8 Por lo que esa Autoridad Reguladora considera que la delegación en mención se puede clasificar, desde un punto de vista conceptual, en la figura de “gestión de servicio público”, que es una figura existente en el Derecho Administrativo, mediante la cual, en este caso, la titularidad de los sistemas delegados le corresponde al AyA9. Este criterio no es compartido en su totalidad por la Administración del AyA10, ya que sostiene que bajo esta modalidad de prestación de los servicios no existe una retribución económica de parte del Instituto a la organización que administra y opera alguno de sus sistemas, ni tampoco esa institución considera como parte de su patrimonio los ingresos generados con la prestación de los servicios brindados por medio de los sistemas delegados.

1.4.2. MARCO NORMATIVO QUE REGULA LA FIJACIÓN TARIFARIA DE LOS SERVICIOS BRINDADOS DIRECTAMENTE POR EL AyA.

En cuanto a las tarifas de los servicios públicos prestados directamente por el AyA, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 759311, establece que el denominado “principio de servicio al costo” es el criterio básico mediante el cual se determina la forma de fijar las tarifas y los precios de los servicios públicos. En dicha normativa, este principio está definido en términos genéricos y, con base en él, las tarifas y precios deben fijarse de tal forma que permitan cubrir los costos operativos estrictamente necesarios para la prestación de los servicios, garantizar su adecuado desarrollo y otorgar una retribución competitiva12.

Dicho principio de servicio al costo, recoge tanto los intereses del prestatario privado, el fin de lucro (maximizar sus beneficios) con la actividad que desarrolla, por medio de una retribución competitiva, como los del prestatario público que, no obstante carecer de la finalidad de lucro, lo inspira el desarrollo de la actividad, con miras a lograr el fin último del Estado y sus instituciones, a saber, la satisfacción del bien común o de la colectividad.

6 Reglamento de las ASADAS, D.E. No. 29100-S del 1º de diciembre de 2000, artículo 16 y artículo 24 incisos 2 y 6.

7 Reglamento de las ASADAS, D.E. No. 29100-S del 1º de diciembre de 2000, artículo 38.8 Decreto Ejecutivo No. 30413-MP-MINAE-S-MEIC, artículo 1°. 9 Oficio de ARESEP No. 8174 del 18 de octubre de 2001.10 Oficio del AyA No. DJ-ALSC-717-2003 del 4 de julio de 2003, punto III.11 Publicada en La Gaceta No. 169 del 5 de setiembre de 1996.12 Ley de la ARESEP, No. 7593, artículo 3° inciso b.

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En tal sentido, y en relación con el interés público, la Sala Constitucional mediante la resolución No. 6252-97 del 2 de octubre de 1997, definió y dimensionó con mayor precisión el principio de servicio al costo para efectos de los prestatarios públicos como el AyA, incorporando en la precitada definición una previsión para el financiamiento de obras y servicios actuales o futuros, y excluyendo la pretensión de una retribución competitiva de parte de las instituciones y empresas del Estado que se dedican a la prestación de servicios públicos.

Asimismo, la Ley No. 7593 contiene, además del principio de servicio al costo, otras normas que regulan aspectos relativos a las tarifas de los servicios públicos, que son aplicables a los servicios de acueducto y de alcantarillado que brinda el AyA. Dichas normas señalan que los criterios de equidad social, sostenibilidad ambiental, eficiencia económica, entre otros, deberán ser elementos centrales para fijar precios, tarifas y tasas de los servicios13, en cuyo caso las diferencias tarifarias que se establezcan por razones de orden social, no constituirán discriminación contra un determinado grupo, sector, clase o usuario individual.14

Por otra parte, la Ley Constitutiva del AyA establece normas relativas a las tarifas de los servicios públicos que presta esa institución; al respecto, dicha ley señala que la política financiera del Instituto será la de capitalizar todos sus ingresos netos, que obtenga de la venta de los servicios y cualquier otra fuente, para realizar sus planes nacionales de abastecimiento de agua potable y de disposición de aguas residuales y pluviales.15 Con ese propósito, las tarifas de venta de los servicios de acueducto y de alcantarillado del AyA deben calcularse de manera que provean fondos suficientes para pagar el costo de conservar, reparar y explotar sus sistemas, pagar los intereses sobre las deudas que contraiga y un porcentaje para capitalización y desarrollo.16 Además, dichas tarifas deben ajustarse jurídica y económicamente a los principios de servicio al costo y a un rédito para desarrollo, que son los que regularán esta materia.17

A su vez, esa Ley Constitutiva señala que para la fijación de las tarifas se aplicarán criterios de justicia social distributiva, que tomen en cuenta los estratos sociales y la zona a que pertenecen los usuarios, de manera que los que tienen mayor capacidad de pago subvencionen a los de menor capacidad, esto con el propósito de que el AyA obtenga ingresos que respondan a la política financiera que señalan las normas legales correspondientes.18 Además, el Instituto podrá conceder rebajas especiales a instituciones de beneficencia, educación y similares en las tarifas o tasas de los servicios.19

13 Ley de la ARESEP, No. 7593, artículo 31.14 Ley de la ARESEP, No. 7593, artículo 12.15 Ley Constitutiva del AyA No. 2726 y sus reformas, artículo 19.16 Ley Constitutiva del AyA No. 2726 y sus reformas, artículo 19.17 Ley Constitutiva del AyA No. 2726 y sus reformas, artículo 3.18 Ley Constitutiva del AyA No. 2726 y sus reformas, artículo 4.19 Ley Constitutiva del AyA No. 2726 y sus reformas, artículo 17.0

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Sobre el particular, se puede mencionar que en su totalidad los ingresos del Instituto son generados por medio de la prestación directa de los servicios, es decir, los recursos obtenidos de los usuarios pertenecientes a los sistemas donde el AyA realiza directamente su administración, operación, mantenimiento y desarrollo. En razón de ello, el Instituto estableció su estructura tarifaria, la cual consiste en tarifas diferenciadas, tanto al servicio de acueducto como al servicio de alcantarillado, para tres áreas, definidas, principalmente, por la concentración de población de la zona geográfica a que pertenece el usuario; así, el Instituto definió tres niveles tarifarios: Metropolitano, Urbano y Rural, y dentro de cada uno de estos niveles, estableció cinco categorías tarifarias definidas en función del uso que se le da al agua, a saber, domiciliar, ordinaria, reproductiva, preferencial y gobierno.

Por otra parte, la Ley Constitutiva señala que el Estado y sus instituciones de asistencia social podrán subvencionar, total o parcialmente, áreas o grupos de usuarios que por sus condiciones económicas, están incapacitados para pagar las tarifas establecidas para los servicios brindados por el AyA.20 Este tipo de subvención que reciben algunos de los usuarios de los servicios prestados por el AyA se ha canalizado en años anteriores, principalmente, por medio del Programa de Compensación Social21. Asimismo, la ley del AyA menciona que el Estado puede realizar aportes específicos para la construcción de acueductos para poblaciones rurales y dispersas, en cuyo caso se podrán establecer tarifas especiales, que adicionalmente consideren los aportes de la comunidad para la construcción, operación y mantenimiento de la obra.22

De conformidad con lo antes señalado, determinados usuarios de los servicios que presta directa e indirectamente el AyA reciben subvenciones para el pago de los servicios, derivadas de dos fuentes: la que tiene su origen a lo interno de la estructura tarifaria y que consiste en el establecimiento de tarifas diferenciadas incluso tarifas especiales para las distintas categorías de usuarios, y la subvención que tiene un origen externo a la estructura tarifaria, y que por lo tanto, no es producto de las diferencias entre tarifas, sino que puede obedecer a dos clases de aportes, una de acuerdo con las tarifas establecidas, mediante las cuales el Estado y sus instituciones de asistencia social subvencionan directamente a grupos o áreas de usuarios que no tienen capacidad económica para pagar dichas tarifas y las otras en las que el Estado realiza aportes específicos para la construcción de acueductos destinados a poblaciones rurales y dispersas, y que el AyA en virtud de estos aportes, participa en el proceso que conduce al establecimiento de tarifas especiales (tarifas reducidas) para los usuarios de dichas poblaciones.

20 Ley Constitutiva del AyA No. 2726 y sus reformas, artículo 4.21 Decreto Ejecutivo No. 24478-MP del 31 de julio de 1995 y sus reformas (D.E. No. 24912-MP).22 Ley Constitutiva del AyA No. 2726 y sus reformas, artículo 3.

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1.5. LA TARIFA COMO FUENTE DE FINANCIAMIENTO DE LOS PROYECTOS DE DESARROLLO DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y DE ALCANTARILLADO SANITARIO.

Los parámetros que dimensionan la prestación de los servicios de acueducto y de alcantarillado relativos a calidad, continuidad, cantidad, etc., conllevan requerimientos de recursos para que esta prestación se dé en forma adecuada, sea con base en las necesidades actuales de la sociedad o las que la dinámica social imponga a futuro. Sin embargo, los usuarios de dichos servicios podrían beneficiarse en el corto plazo al obtener las tarifas más bajas posibles, pero ello puede conducir a retrasos en el desarrollo de los servicios y los consecuentes efectos negativos a largo plazo. Por lo tanto, el AyA, lo mismo que los otros órganos y entes que intervienen o participan, de una u otra manera, en la prestación de los servicios de acueducto y de alcantarillado, se encuentran en el deber de garantizar que esos servicios sean autosuficientes, en cuanto a generar, con la misma actividad, los recursos financieros necesarios para hacer frente a sus obligaciones presentes y futuras, ya que de no ser así, podría ser incierto el futuro de los servicios que brindan, con las eventuales afectaciones que ello podría generar en la satisfacción de las necesidades sociales que les dieron su origen.

En cuanto a la necesidad de destinar recursos para el desarrollo de los servicios públicos, como ya se indicó en puntos precedentes, tanto en la Constitución Política y en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, como en leyes y reglamentos, entre otros, existen normas que regulan los servicios públicos y su desarrollo. Al respecto, véase lo estipulado en los artículos 21 y 50 de nuestra Carta Magna, así como lo señalado en las sentencias de las Sala Constitucional números 4066-9023, 095-9524, 0321-9525, 1108-9626 y 0315-9827.

23 Sentencia No. 4066-90: “(...) Los particulares gozan de un derecho fundamental a recibir los servicios públicos, como lo es en este caso el de agua potable necesidad vital primordial para los seres humanos, (...) cuya actividad está sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, asegurando su continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisface (...)”. El subrayado no pertenece al texto original.

24 Sentencia No. 095-95: “(...) Son los habitantes (...), en torno a la salud pública y el derecho a la vida, los que se ven amenazados, directamente por un doble efecto: lo irregular del suministro, que se ve suspendido con frecuencia, y el alto grado de contaminación del agua, por la falta de métodos técnicos adecuados, que (...) le garantice a los habitantes de esa jurisdicción, una calidad de agua potable aceptable dentro de los parámetros de lo normal (...) La Sala no puede aceptar que la falta de recursos económicos sea límite entre el respeto y la violación de los derechos esenciales de los seres humanos (...)”. El subrayado no pertenece al texto original.

25 Sentencia No. 0321-95: “(...) Es posible dentro del Derecho de la Constitución, estimular el desarrollo de aquellas zonas del país que no hayan sido beneficiadas por otros medios como sería infraestructura, y la prestación de servicios básicos, el disfrute en fin, de condiciones materiales de igualdad en relación con otras zonas, poblados o ciudadanos del país que gozan de un grado de desarrollo mayor (...)”. El subrayado no pertenece al texto original.

26 Sentencia No. 1108-96: “(...) El servicio de agua potable es indispensable, y tanto las autoridades del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como las del Ministerio de Salud y las municipalidades, deben velar porque ese servicio esencial no sea suprimido y sólo podrá suspenderse por falta de pago, cuando exista una fuente pública en el cual el abonado pueda abastecerse (...) Esto no desconoce que haya de pagarse por el servicio, que no es en forma alguna gratuito (...)”. El subrayado no pertenece al texto original.

27 Sentencia No. 0315-98: “(...) Los principios constitucionales que conforman lo dispuesto en los artículos 21 y 33 de nuestra Constitución Política, no sólo comprenden el deber del Estado de respetar la vida humana (...) sino también, la garantía a un modo digno de vida para el que debe procurar los recursos

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De conformidad con las normas y jurisprudencia mencionadas, los servicios de acueducto y de alcantarillado, en su sentido más amplio, tienen como objetivo servir de base para la satisfacción de necesidades que buscan proteger derechos consagrados constitucionalmente, tales como el derecho a la salud y a condiciones de bienestar económico y social. Ahora bien, como el Estado está obligado a garantizar el respeto y el disfrute pleno de esos derechos, y, además, como los servicios públicos que brinda éste, por medio de instituciones como el AyA, tienen ese propósito fundamental, es ahí donde nace la obligación de dicha entidad de buscar los recursos necesarios y suficientes que le permitan lograr el cometido prescrito en la Constitución Política y las leyes; es decir, brindar los servicios adecuados según las necesidades sociales imperantes, a fin de lograr mayor bienestar y calidad de vida para la población.

No obstante, para que los servicios de acueducto y de alcantarillado que brinda el AyA puedan experimentar esa necesaria adaptación y funcionen apropiadamente, tanto en el presente como en el futuro, se requiere de recursos financieros suficientes y oportunos para desarrollar integralmente dichos servicios, y que sus usuarios aporten dichos recursos, que son, en definitiva, quienes mediante el pago de las tarifas deben cubrir los costos operativos de los servicios actuales, así como los recursos financieros para proyectos de desarrollo futuros y para proyectos en operación, los cuales imponen costos tales como: amortizaciones, intereses y gastos conexos de los créditos utilizados para su desarrollo, entre otros.

En virtud de lo anterior, los recursos generados tarifariamente por cada servicio tienen origen y destino claramente definido, y por lo tanto, el establecimiento de las tarifas y la prestación de los servicios debe tomar en cuenta únicamente dos clases de costos: los derivados de la operación normal de los procesos inmersos en la prestación de los servicios y los asociados al desarrollo de los servicios, tanto a la inversión actual como al desarrollo futuro de los servicios, que implica a su vez, el incorporar proyectos a la operación en el corto, mediano o largo plazo. De esta forma, los recursos que se necesitan para ejecutar tales proyectos, deben valorarse sobre dos elementos principales, a saber, los recursos destinados a satisfacer el uso del capital ajeno en proyectos de desarrollo existentes, lo que impone el pago de amortizaciones, costos financieros y otros gastos conexos, y los recursos generados como capital propio para la ejecución inmediata y próxima de los proyectos de desarrollo, los cuales se deben programar y planificar de acuerdo con los requerimientos de calidad, sostenibilidad, expansión, confiabilidad y demás estándares establecidos para los servicios de acueducto y de alcantarillado. Lo anterior, sin considerar que existen otros costos que están asociados con el desarrollo de los proyectos en operación y que se derivan de aquellos costos que tarifariamente son trasladados a los usuarios mediante lo que se denomina “gastos por depreciación de los activos fijos en operación”.

Ahora bien, debido a que en el AyA los recursos propios son aportados directamente por los usuarios de sus servicios, conduce a que muchos de los proyectos

necesarios que lo hagan posible, pues aquel derecho no puede circunscribirse al de mera subsistencia. Por ello, el Estado no tiene discrecionalidad para decidir si presta o no un servicio público, principalmente, si éste se relaciona con el derecho fundamental como la salud, que en este caso, se ve afectado por no tener acceso al abastecimiento de agua potable (...)”. El subrayado no pertenece al texto original.

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de desarrollo que están en operación hayan sido financiados de previo, parcial o totalmente con los precitados recursos, por lo que la depreciación debe verse como una fuente de recursos que, en primera instancia, se utilice para hacer frente a las erogaciones correspondientes al pago del principal y los gastos asociados por el uso del capital ajeno y, en segundo término, para financiar directamente proyectos inmediatos y mediatos de desarrollo de los servicios. Es decir, el AyA debe vincular el ingreso efectivo generado tarifariamente por concepto de depreciación, con las necesidades efectivas de los proyectos actuales o futuros y de amortización, intereses y gastos conexos de los créditos, los cuales fueron requeridos para realizar los proyectos de desarrollo que en la actualidad se encuentren en operación.

El concepto de depreciación como fuente de ingresos, está presente en la metodología que aplica la Autoridad Reguladora en las fijaciones tarifarias de los servicios de acueducto y de alcantarillado, puesto que los recursos que se originan por ese concepto, se constituyen e incorporan en tales fijaciones como una fuente de financiamiento para cubrir gastos de la deuda (uso de capital ajeno) y del plan de inversiones propuesto (proyectos inmediatos y mediatos). Por otra parte, de conformidad con la Ley de la ARESEP, así como con reglamentación especializada que rige los servicios de acueducto y alcantarillado que presta el AyA, esos servicios deben brindarse de acuerdo con determinados estándares, los cuales obligan a esa institución a realizar las gestiones que sean necesarias para adecuar la prestación de dichos servicios a tales exigencias y, en consecuencia, a una búsqueda constante de recursos para materializar los proyectos de desarrollo en comentario.

Sin embargo, independientemente del origen de los recursos, sean propios o ajenos, y como regla general, las tarifas fijadas a un determinado prestador y para cada servicio individual, constituyen el mecanismo mediante el cual sus usuarios proporcionan los recursos para la prestación del servicio (su operación, mantenimiento y administración) y para hacer frente a los requerimientos, sea de manera inmediata o diferida, del desarrollo del servicio en particular, ya que los proyectos ejecutados con capital ajeno deben ser financiados luego por los usuarios, en forma diferida, con recursos provenientes de las tarifas.

El concepto utilizado, como fuente de recursos para los proyectos de desarrollo, se denomina “contribución para el desarrollo del servicio público”, y se dice contribución porque alude a quienes realmente han aportado, durante el pasado y en el presente, los recursos para el desarrollo de los servicios de acueducto y de alcantarillado que brinda el AyA; por lo tanto, la valoración de la contribución de cada servicio debe realizarse de forma independiente, para que ésta resulte ajustada a las necesidades reales y también para que los recursos que requiera su desarrollo sean aportados oportuna y apropiadamente por aquellos usuarios que participan de dicho servicio.

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2. RESULTADOS DEL ESTUDIO.

2.1. PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y DE ALCANTARILLADO SANITARIO.

En virtud de que las tarifas de los servicios públicos producen recursos destinados al financiamiento de proyectos de desarrollo de esos servicios, el AyA debe realizar una planificación adecuada de los citados proyectos, con la finalidad de lograr un desarrollo integral de dichos servicios, entendido este desarrollo como aquel que permite la necesaria mutación que deben experimentar los servicios públicos, la cual está dirigida, principalmente, a la continuidad, cantidad, calidad, oportunidad, confiabilidad y prestación óptima; lo anterior, sobre todo, al vincular el desarrollo de los servicios con los fines que persiguen las instituciones y empresas públicas que ejercen actividad económica.

Así las cosas, el AyA como institución pública a la que se le ha encomendado la prestación de servicios fundamentales para la generalidad de los ciudadanos, además de llenar esas necesidades inmediatas, debe prever los futuros requerimientos del país en el campo de su competencia, por lo que se hace indispensable que ese Instituto contemple en su actividad, la necesidad no solo de reponer a futuro la infraestructura con que cuenta hoy la entidad, sino también de hacerla crecer, para ajustarla en primer lugar al natural incremento de la población y en segundo lugar a las expectativas de una mejor calidad de vida para todos los habitantes.

Por lo anterior, resulta claro que en torno a los objetivos y fines públicos del AyA, ese Instituto debe, necesariamente, en relación con los servicios de acueducto y de alcantarillado, disponer de políticas de planificación de sus proyectos de desarrollo, que sean precisas, dinámicas, uniformes y que propicien de la mejor forma la consecución del mandato asignado, mediante la integración de las actividades de financiamiento y construcción con las de operación, mantenimiento y administración de los servicios mencionados.

2.1.1. PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO PARA EL PERÍODO 2001-2010.

Todo proceso de planificación requiere de la determinación y establecimiento de criterios estandarizados, que permitan mayor eficiencia en la ejecución de las actividades de identificación, jerarquización, priorización y selección de los proyectos de desarrollo de los servicios, que demandan los sistemas operados y administrados directamente por el AyA. No obstante que la administración de dicho Instituto ha implementado acciones tendentes a mejorar las fases de diagnóstico y planificación de los citados proyectos, se observó que sobre el particular esa entidad no contaba, a la fecha de este estudio, con criterios estandarizados ni normados formalmente28.

28 Véase el inciso a) del oficio No. SB-2003-286 del 7 de abril de 2003, suscrito por la Subgerencia General del AyA.

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Pese a lo anterior, conviene señalar que el proceso de formulación de planes de inversión utilizado por el AyA, se inicia cuando la Dirección de Planificación coordina con la Dirección de Operación de Sistemas, las solicitudes de inversión que pretenden realizar las regiones29 y unidades ejecutoras durante los años que comprende el plan, las cuales proveen la información que se incluye en dicho instrumento. Estas oficinas regionales son las que identifican las necesidades de ampliación y mejoramiento de los sistemas, para lo cual aplican, en principio, los mismos criterios para identificar y jerarquizar sus proyectos, como la relación entre las variables de oferta y demanda (crecimiento de la población)30. Dichas necesidades se plantean ante la Dirección de Estudios y Proyectos y Optimización de Sistemas del AyA, que se encarga de realizar los estudios técnicos para determinar el tipo y magnitud de las obras que deben realizarse en cada sistema y que eventualmente se presentarán como proyectos, cuya determinación de corto, mediano o largo plazo dependerá, entre otros factores, de su magnitud, costo, disponibilidad de recursos, población beneficiada, factibilidad técnica y viabilidad social.

Asimismo, las regiones priorizan, definen y seleccionan sus proyectos acorde con las necesidades del momento y, principalmente, con base en la lista de proyectos y los criterios para priorizarlos contenidos en un estudio realizado por la firma consultora CONCESA31 en el año 2001, lo que permite levantar un inventario de proyectos de inversión. De acuerdo con un análisis colegiado, se redefinen las prioridades institucionales de los proyectos de cada región, para lo cual se considera, sobre todo, la disponibilidad presupuestaria para el programa de inversiones; de esta forma se establece la cartera de proyectos que integrarán el citado plan de inversiones, y una vez formulado éste se remite a la Gerencia General para que tome la decisión definitiva en cuanto al presupuesto de inversiones; finalmente, se envía dicho plan a la Junta Directiva para su respectiva aprobación32.

No obstante los criterios de planificación utilizados, la Dirección de Planificación ha visto la necesidad de establecer un sistema objetivo, de fácil aplicación y de uso general, que permita vincular los proyectos con el plan estratégico institucional, con el propósito de asegurarse que esos proyectos estén en concordancia con los lineamientos, objetivos y estrategias contenidos en dicho plan. Sin embargo, según la citada Dirección, su planteamiento requiere de la definición de las áreas o ejes estratégicos en los cuales la institución enfocará sus esfuerzos y recursos durante un período mínimo de quince años; pese a ello, la propuesta de esa Dirección no ha sido divulgada, en virtud de que el AyA estaba, a la fecha de este estudio, elaborando un nuevo plan estratégico33.

29 El AyA está dividido territorialmente para su gestión comercial y la operación de sus sistemas en las regiones Metropolitana, Central Oeste, Pacífico Central, Chorotega, Brunca y Huetar Atlántica.

30 Oficios del AyA Nos. PLA-2003-095 (incisos a y c) y SB-2003-286 (inciso a), de fechas 8 y 7 de abril de 2003, respectivamente.

31 Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Consultores Centroamericanos en Ingeniería S.A. (CONCESA), julio de 2001.

32 Oficios del AyA Nos. PLA-2003-095 (incisos a y b) y SB-2003-286 (incisos a y b), del 8 y 7 de abril de 2003, respectivamente.

33 Oficio del AyA No. PLA-2003-095 (inciso a).

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Por otra parte, están los proyectos que realiza la Dirección de Obras Rurales, los cuales, según lo indicado por esa dependencia, se establecen con base en criterios requeridos para identificar, jerarquizar, priorizar y seleccionar tales proyectos34, criterios que fueron definidos en conjunto entre el AyA y la DESAF35. Sin embargo, de acuerdo con el análisis efectuado se puede señalar que el contenido de tales criterios responde exclusivamente a la selección de las comunidades, que eventualmente se verán beneficiadas con el programa auspiciado con recursos del FODESAF, y que se destinan a poblaciones en condiciones de pobreza.

De ahí que, respecto de la identificación de las necesidades de ampliación y mejoramiento de los acueductos rurales, ésta se lleva a cabo por medio de las gestiones que realizan las comunidades interesadas en recibir ayuda de parte del AyA36. Dichas comunidades plantean las necesidades mediante la “Solicitud de Inclusión al Programa de Construcción de Acueductos Rurales”, la cual se agrega a la cartera de proyectos; sin embargo, no existe un diagnóstico actualizado de los requerimientos de nuevos sistemas o de mejoras a sistemas en operación37, y el AyA, una vez desechada la solicitud de referencia, no dispone de otro mecanismo o programa, que permita satisfacer las necesidades de abastecimiento de agua potable de las poblaciones cuya solicitud ha sido excluida38.

Por otra parte, y en lo que se refiere al plan estratégico de inversiones, existen dos estudios de diagnóstico de inversiones realizados por consultores externos, que sirvieron de base para la elaboración de los planes de inversión del AyA, para los períodos de 2001 a 2005 y de 2002 a 2006. El primero de estos estudios fue realizado en 199839, y permitió al Instituto tener una cartera de proyectos, definida mediante un análisis de necesidades institucionales40. Parte del alcance del precitado trabajo era proponer un plan de inversiones para las áreas metropolitana, urbana y rural para los siguientes diez años, así como establecer políticas de inversión y recuperación de costos para el AyA.

Los aspectos más relevantes que se indicaron en el citado estudio son: la ausencia de planes y programas integrados, de información básica recopilada adecuadamente para uso del plan estratégico y de elementos integrados de planeamiento41; un fuerte deterioro y problemas en la prestación de los servicios de agua potable y de alcantarillado, debido a la carencia de programas de planeamiento integral y

34 Metodología de Selección de Comunidades para Acceder a Beneficios del Programa Auspiciado por FODESAF.

35 Los criterios fueron aprobados por la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) y por la Junta Directiva del AyA, dentro del trámite de aprobación del presupuesto. Oficio del AyA No. OR-2003-1223 (inciso a) del 9 de abril de 2003.

36 Oficio del AyA No. OR-2003-1223 (inciso a, anexo No. 1).37 Oficio del AyA No. OR-2003-1223 (inciso c).38 Oficio del AyA No. OR-2003-1528 (incisos b y c) del 26 de mayo de 2003.39 Estudio Elaboración de Políticas de Inversión y Recuperación de Costos, Ing. Eladio Prado C.,

setiembre de 1998.40 Oficio No. SB-2003-286, inciso a), de la Subgerencia General del AyA, de fecha 7 de abril de

2003.41 Estudio Elaboración de Políticas de Inversión y Recuperación de Costos, página 1.

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de coordinación en las actividades operativas42; la escogencia de los escenarios de planeamiento de desarrollo de los servicios no se apoya en la investigación permanente del equilibrio entre los costos de inversión y la disposición de pago de la sociedad43; y debe imponerse una cultura de planificación de corto, mediano y largo plazo, que trascienda los planes anuales o los cuatro años del período de gobierno.

Ahora bien, la cartera de proyectos definida en el estudio de necesidades institucionales realizado en 1998, fue actualizada en el año 2001 por la empresa consultora CONCESA44, con la participación de las oficinas regionales del AyA. Entre otros aspectos, este estudio de actualización consistió en determinar, para el período 2001-2010, los requerimientos apropiados de inversión en rehabilitación y ampliación de los sistemas de acueducto que opera, mantiene y administra actualmente el AyA, así como de los sistemas de alcantarillado sanitario que tiene a su cargo ese Instituto y de aquellos que razonablemente pretende construir en algunas poblaciones urbanas donde suministra directamente el agua potable; con excepción de las necesidades de inversión en la rehabilitación y ampliación del alcantarillado sanitario del Área Metropolitana y las inversiones que puedan generarse como resultado de que el AyA asuma la administración y operación de otros sistemas existentes de acueducto o alcantarillado sanitario durante ese período. Asimismo, los requerimientos de inversión y programación se limitaron a aquellos necesarios para mantener las condiciones del servicio y no se contempló la factibilidad y viabilidad de la ejecución de los proyectos en los años incluidos en el período, por lo que el estudio, en términos generales, no podría ser considerado como un plan de inversiones definitivo, sino una base para su elaboración45.

Además, otro objetivo del estudio referido lo era el proponer los índices o relaciones de requerimientos de inversión, que pueden ser utilizados en la elaboración de un plan de desarrollo del AyA a largo plazo46, que incluya los requerimientos de inversión para la rehabilitación y ampliación de los sistemas bajo la responsabilidad directa del Instituto, así como el apoyo al Programa de Acueductos Rurales que ejecuta dicha entidad47.

De acuerdo con el estudio de CONCESA, la Región Metropolitana requiere de las mayores inversiones durante el período 2001-201048 y éstas representan

42 Estudio Elaboración de Políticas de Inversión y Recuperación de Costos, página 4.43 Estudio Elaboración de Políticas de Inversión y Recuperación de Costos, página 64.44 Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Consultores Centroamericanos en Ingeniería S.A. (CONCESA), julio de 2001.

45 Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, página 1.

46 Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, páginas 1 y 2.


48 US $ 125 millones aproximadamente, Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, página 8.

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el 40,3% del monto total de los requerimientos de las regiones en conjunto49, esto tomando en cuenta que para dicha región no se incluyó la rehabilitación y ampliación del alcantarillado sanitario metropolitano. Dentro de estos requerimientos está la rehabilitación y ampliación del acueducto metropolitano de San José, que representa el 37% del total de los requerimientos de inversión del AyA definidos para dicho período, por lo que los plazos que se requieren para la formulación y ejecución de estos proyectos son de varios años.50

Asimismo, los requerimientos de inversión incluyeron una previsión para los estudios de preinversión; algunos proyectos dirigidos al fortalecimiento de las regiones para la gestión de los sistemas, tales como micromedición, macromedición, telemetrías y adquisición de terrenos; la ejecución de un programa de recuperación de pérdidas con el propósito de reducirlas51 y, además, se identificaron cuatro requerimientos sustanciales en el período52, que son: a) el apoyo del AyA al Programa de Acueductos Rurales con sus fondos ordinarios, b) la construcción y equipamiento del edificio sede del AyA en San José, c) la modernización de los sistemas de información institucionales que fortalecen las áreas administrativas, financieras y técnicas de apoyo para la gestión de los sistemas, y d) el desarrollo de un programa intensivo de protección de cuencas hidrográficas.53

Así las cosas, el monto total de los requerimientos de inversión fue estimado en US $ 340,5 millones54, de los cuales 77,86% corresponden a proyectos asociados con los sistemas de acueducto y 22,14% a proyectos de alcantarillado sanitario55. De este monto total, el 67,95% corresponde a proyectos considerados prioridad 1, el 27,71% a proyectos considerados prioridad 2 y el restante 4,34% a proyectos prioridad 356, lo que implica que la mayoría de estos requerimientos estaban dirigidos a necesidades de los servicios que ameritan una respuesta pronta.

Con base en este estudio, la empresa consultora CONCESA llegó a la conclusión de que los requerimientos de inversión determinados para el período 2001-2010 ascienden a un promedio anual que supera la capacidad histórica de inversión del AyA57 (US $ 35 millones por año), ello sin considerar los requerimientos de inversión en

49 US $ 310,5 millones aproximadamente, Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, página 8.

50 Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, Comentario y conclusión e).

51 Se estimó el costo del programa de reducción de pérdidas en US $ 38,4 millones aproximadamente para un período de 10 años; el propósito de este programa sería reducir las pérdidas en un 19%.

52 Un monto de US $ 30,04 millones.53 Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, página 11.54 Estudio Determinación de los Requerimientos de Inversión para el Período 2001-2010 en el

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, página 12.55 US $ 265,1 millones y US $ 75,4 millones, respectivamente.56 US $ 231,4 millones, US $ 94,3 millones y US $ 14,8 millones, respectivamente.57 Este sector incluye al AyA, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., las asociaciones

administradoras de los sistemas de acueductos y alcantarillado, las municipalidades que administran

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rehabilitación y ampliación del sistema de alcantarillado sanitario del Área Metropolitana. Y con base en los niveles de inversión real durante las décadas de los años ochentas y noventas58 indican que es muy difícil que el AyA cumpla con la ejecución de las inversiones requeridas, por lo que el AyA debía reorganizarse y buscar alternativas que hagan viable la ejecución de las obras que se requieren en el período, ya que de lo contrario, probablemente, se deteriorará la calidad de los servicios que brinda dicho Instituto59.

Adicional a lo comentado en párrafos precedentes, el referido estudio de CONCESA sirvió de base para que el AyA elaborara los planes de inversión presentados en las últimas solicitudes tarifarias de noviembre de 2000 y de julio de 2002, donde la mayoría de los proyectos incluidos en dichos planes se derivaron del precitado estudio60.

Así las cosas, los proyectos de desarrollo del AyA ampliación y mejoramiento de los sistemas surgen principalmente de dos fuentes: el diagnóstico de necesidades recogidas por las seis oficinas regionales del AyA que operan y administran directamente los sistemas y, por otra parte, la iniciativa comunal que presenta sus necesidades de abastecimiento de agua potable, y que se canalizan por medio del Programa de Construcción de Acueductos Rurales ejecutado por la Dirección de Obras Rurales de ese Instituto. Esto presenta una clara diferencia entre los proyectos de desarrollo destinados a la prestación de los servicios que realiza directamente el AyA y los destinados a la prestación indirecta que realiza la entidad, por medio de las organizaciones comunales administradoras de sistemas.

Ahora bien, este conocimiento de las necesidades que surge con la operación, mantenimiento y administración de los sistemas que administra y opera directamente el AyA, permite establecer una cartera de proyectos para el corto y mediano plazo, pero que, a la fecha de este estudio, no mantenía una vinculación estrecha con el plan estratégico institucional vigente, ya que no se evidenció la existencia de metas claramente identificables, ni objetivos e indicadores de evaluación, que permitieran establecer la relación de cita. Por otra parte, los proyectos dirigidos a los sistemas que son administrados y operados por organizaciones comunales, prácticamente se limitan a un horizonte de corto plazo, aunque esto no impide que pueda establecerse una programación de corto y mediano plazo de asignación de recursos a nivel global, para atender los proyectos futuros; ello, sin que necesariamente se tenga conocimiento preciso de esos proyectos.

Lo comentado en este aparte, permite a la administración del AyA, reflexionar sobre las bondades y logros que implica el mantener y monitorear una planificación estratégica adecuada, a fin de obtener provecho de los instrumentos de

acueductos y alcantarillados y algunos acueductos privados.58 De acuerdo con evaluaciones de las inversiones realizadas en el Sector de Abastecimiento de

Agua Potable y Saneamiento, en la década de los años 80 la inversión fue de aproximadamente US $ 14 millones anuales y en la década de los años 90 la inversión total fue de US $ 21 millones por año.


60 Oficio del AyA No. PLA-2003-095 (inciso a) del 8 de abril de 2003.

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planificación, de garantizar la concentración del capital necesario para las inversiones previstas, de lograr oportunidad y agilidad en el desarrollo de los proyectos de inversión y de responder satisfactoriamente a las necesidades y requerimientos de los usuarios de los sistemas que opera y administra ese Instituto.

2.1.2. PLAN DE INVERSIÓN PARA EL PERÍODO 2001-2005.

Como ya se mencionó en este informe, el plan de inversiones del AyA para el período 2001-2005, fue definido principalmente con base en la cartera de proyectos contenida en el estudio realizado por la firma consultora CONCESA. Podría decirse que dicho plan fue aprobado, de manera indirecta, por la Junta Directiva del AyA, mediante la aprobación de la propuesta de ajuste tarifario61, que fue sometida ante la ARESEP en noviembre de 2000. En cuanto a los propósitos que el AyA pretendía con ese plan de inversiones, no se hace referencia expresa de su vinculación con el plan estratégico de la institución, el cual, en aquel momento, correspondía al aprobado en los primeros días de 1999.

Según lo indicado por funcionarios del AyA en el documento de la citada propuesta tarifaria, el plan de inversiones tenía características especiales, ya que parte de los proyectos financiados por entes externos finalizaban dentro de ese período, lo que implicaba que el Instituto debía, a partir de ese momento, financiar los proyectos con sus propios recursos, prácticamente con recursos tarifarios. Dicho plan estaba dividido por áreas de inversión, a saber, operación de sistemas de acueducto y de alcantarillado, que incluyó un programa de activos; obras urbanas; obras rurales; Proyecto BIRF-3625 y manejo de cuencas hidrográficas62.

Respecto del área de operación de sistemas, la inversión se separó de acuerdo con la región a la que estaban dirigidos los proyectos, y se pretendía con ella, entre otros objetivos, reducir las pérdidas físicas y comerciales en acueductos metropolitanos, sustituir equipos y tuberías fuera de su vida útil, garantizar la calidad del agua mediante la desinfección, ampliar sistemas de alcantarillado sanitario y cobertura del tratamiento de aguas residuales en zonas urbanas, construir tanques de almacenamiento y de conducciones, y fortalecer el programa de activos (cambio de flotilla vehicular del área operativa y compra de hidrómetros, de equipo de comunicación, de equipo de bombeo, de macro medidores y de equipos de cloración, telemetrías, etc.).

Los proyectos que se programaron en el plan de inversiones para el área de obras urbanas, estaban financiados principalmente mediante créditos y dirigidos a la construcción del emisario submarino de Limón, la reconstrucción y equipamiento de equipo de bombeo, la construcción de mejoras en redes y conducciones y tanques de almacenamiento del acueducto metropolitano, la compra de equipo de micro medición y la construcción y remodelación de dos plantas de tratamiento de agua potable, entre otros proyectos.61 Acuerdo No. 2000-309, Sesión Extraordinaria No. 2000-086 de la Junta Directiva de AyA, del 27 de

octubre de 2000.62 Propuesta Tarifaria para los Servicios de Acueducto y Alcantarillado, Instituto Costarricense de

Acueductos y Alcantarillados, noviembre de 2000. Expediente administrativo ET-171-2000 de ARESEP, folios 40 a 56.

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En lo relativo al área de obras rurales, el AyA incluyó en el citado plan de inversiones los montos que esperaba destinar al Programa de Agua Potable Rural, donde los recursos provendrían de diferentes fuentes: recursos propios de contrapartida (recursos tarifarios de AyA), FODESAF, Compensación Social (recursos tarifarios de AyA), recursos del PL-480, del Banco Alemán KfW y de algunas organizaciones no gubernamentales (ONG).

En el referido plan de inversiones, el Instituto incluyó en el proyecto BIRF-3625, recursos para el fortalecimiento institucional, reducción del agua no contabilizada, rehabilitación de alcantarillados y mejoras de acueductos en el área metropolitana y para el Convenio Específico OPS/OMS. Finalmente, para el otro componente de inversión incluido en el mencionado plan, el cual consiste en el manejo de cuencas hidrográficas, elemento fundamental para la vida útil de los acueductos, el AyA consideró, entre otras, la subcuenca del Río Potrero y la cuenca del Río Bananito.

Asimismo, cabe señalar que el supracitado plan de inversiones fue presentado en dos formatos diferentes, uno llamado “Por Programa y Fuente de Financiamiento” y el otro “Por Ampliaciones y Mejoras”. En el primer formato se agruparon los proyectos en seis programas de inversión63, con la correspondiente fuente de financiamiento. Así se tiene que para el período de 2001 a 2005 que comprende el plan, el AyA incluyó inversiones por un monto total de ¢86.924 millones, de los cuales aproximadamente el 77,6%64 serían financiados en forma directa con recursos propios del AyA (generados por las tarifas); además, de ese monto el 82,2% corresponde a inversiones para el servicio de acueducto y el 17,8% a inversiones para el servicio de alcantarillado sanitario65.

En cuanto al segundo formato comentado, en dicho plan de inversiones se destinaba el 67,6% de los recursos a proyectos de ampliación y mejora de los sistemas de acueducto, el 16,2% a proyectos de ampliación y mejora de los sistemas de alcantarillado, el 14,4% a adquisición de activos y el 1,8% a manejo de cuencas hidrográficas66.

Ahora bien, específicamente para los años 2001 y 2002 que abarcó el presente estudio, el mencionado plan contenía un monto total de ¢15.777 millones para el 2001, del cual un 83,1% correspondía a inversiones para el servicio de acueductos y el restante 16,9% para el servicio de alcantarillado67. En cuanto a las fuentes de financiamiento, el 65,6% de esos fondos provendrían de recursos propios del AyA, el 63 Programas de inversión: I Agua Potable Área Metropolitana, II Agua Potable Área Urbana, III

Agua Potable Rural, IV Alcantarillado Sanitario Región Metropolitana San José, V Alcantarillado Sanitario Área Urbana Resto del País y VI Adquisición de Activos.

64 Aporte de ¢67.416 millones al plan de inversiones 2001-2005 derivado de los recursos propios.65 Montos de inversión para el período 2001-2005: ¢71.484 millones en acueducto y ¢15.440

millones en alcantarillado.66 Montos de inversión para el período 2001-2005: ¢39.103 millones para ampliaciones de

acueducto, ¢19.667 millones para mejoras a sistemas de acueducto, ¢13.310 millones para ampliaciones de alcantarillado, ¢776 millones para mejoras a sistemas de alcantarillado, ¢12.541 millones para adquisición de activos y ¢1.527 millones para manejo de cuencas hidrográficas.

67 Plan de inversiones para el 2001: ¢13.111 millones para acueducto y ¢2.665 para alcantarillado.

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25,7% por créditos y el restante 8,7% correspondía a donaciones y subvenciones del Gobierno Central, principalmente con recursos de FODESAF68.

A su vez, los recursos de referencia estaban destinados principalmente a los programas de inversión de agua potable del área urbana (¢4.213 millones); de agua potable del área metropolitana (¢3.598 millones); de adquisición de activos (¢3.450 millones) y de agua potable rural (¢2.195 millones, de los cuales se esperaba que el FODESAF aportara ¢1.330 millones)69. Respecto de este último programa, la mayor parte de sus recursos estaban asignados para sistemas cuya administración y operación estaba o estaría bajo la administración de una organización comunal.

Para el año 2002, el AyA pretendía realizar inversiones por un monto total de ¢14.077 millones, de los cuales el 87,5% estaban destinados al servicio de acueductos y el 12,5% restante al servicio de alcantarillado70. Sus fuentes de financiamiento consistían en el 84,1% de recursos propios, las subvenciones del Gobierno Central (recursos del FODESAF) con el 11,6% y los créditos con el restante 4,3%71.

Además para ese año, al programa de inversión al cual se le asignaría mayor cantidad de recursos era el de agua potable del área urbana (¢5.290 millones), seguido por el de agua potable rural (¢2.861 millones, de los cuales se esperaba que el FODESAF aportara ¢1.637 millones), el de adquisición de activos (¢2.248 millones) y el de agua potable del área metropolitana (¢2.147 millones)72. Al igual que para el año 2001, la mayor parte de los recursos del programa de agua potable rural estarían destinados a sistemas cuya administración y operación estaba o estaría bajo la responsabilidad de una organización comunal.

Cabe agregar, según observó este órgano contralor, que la información consignada en el plan de inversiones para el período 2001-2005, presentaba algunas inconsistencias que podrían inducir a error a la administración del AyA, tales como: el indicar fuentes de financiamiento para los proyectos distintas a las que corresponden

68 Fuentes de financiamiento para el año 2001: ¢10.352 millones recursos tarifarios (AyA), ¢4.060 millones recursos de créditos y ¢1.364 millones de recursos de donaciones y de subvenciones del Gobierno Central (de los cuales FODESAF aportaría ¢1.330 millones al Programa para el Suministro de Agua Potable a las Comunidades Rurales).

69 De los recursos asignados a los programas de inversión del año 2001, correspondía el 26,7% para Agua Potable Área Urbana, el 22,8% para Agua potable Área Metropolitana, el 21,9% para Adquisición de Activos, el 13,9% para Agua Potable Rural y el 14,7% para los dos restantes programas, relativos al Alcantarillado Sanitario de la Región Metropolitana y del Área Urbana del resto del país.

70 Plan de inversiones para el 2002: ¢12.321 millones para acueducto y ¢1.756 para alcantarillado.

71 Fuentes de financiamiento para el año 2002: ¢11.841 millones de recursos propios (AyA), ¢1.637 millones de recursos de subvenciones del Gobierno Central (que aportaría FODESAF al Programa para el Suministro de Agua Potable a las Comunidades Rurales) y ¢599 millones de recursos de créditos.

72 De los recursos asignados a los programas de inversión del año 2002, correspondía el 37,6% para Agua Potable Área Urbana, el 20,3% para Agua Potable Rural, el 16,0% para Adquisición de Activos, el 15,3% para Agua Potable Área Metropolitana, y el restante 10,8% para los programas Alcantarillado Sanitario de la Región Metropolitana y Alcantarillado Sanitario del Área Urbana del resto del país.

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(desembolsos de créditos indicados en el plan “Por Programa y Fuente de Financiamiento” como donaciones o como recursos propios del AyA), proyectos de alcantarillado indicados en el plan bajo el formato “Por Ampliaciones y Mejoras” como proyectos de acueducto, y proyectos de alcantarillado incluidos tanto en los montos de inversión de alcantarillado como en los de acueducto.

Asimismo, en la información de los proyectos por ampliaciones y mejoras, tanto la desglosada por unidades ejecutoras como la consolidada, no se señaló a cuál programa de inversión corresponden cada uno de los proyectos planteados, ni tampoco se incluyó un detalle de los objetivos y metas pretendidos con cada proyecto, en relación con la prestación de los servicios; lo que eventualmente dificultaría la evaluación de la ejecutoria de los programas en los que el AyA dividió su plan de inversiones y la valoración de los efectos que se podrían presentar debido a desviaciones respecto de lo planificado, sean, los atrasos en la ejecución y la posposición de proyectos importantes.

Por otra parte, cabe destacar que el citado plan de inversiones fue sometido a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, mediante la petición de ajuste tarifario que el AyA presentó en noviembre de 200073; dicha autoridad valoró el citado plan con base en la ejecución histórica de las inversiones, que reveló una tendencia a la subejecución, ya que el resultado conjunto del período de 1992 a 2000, presentaba una ejecución respecto de las proyecciones apenas superior al 50%. En razón de ello, el ente regulador decidió proyectar, con base en la aplicación máxima de recursos para inversión del período 1992 a 2000 (opción más conservadora en términos de reducción de la propuesta), las inversiones contenidas en el plan de la petición de comentario y aplicó un factor del 86%, lo que significó una reducción del monto de las inversiones propuestas a ser financiadas con recursos propios, de ¢3.099 millones para los años 2001 y 2002.

Si bien el referido plan de inversiones se había elaborado en los dos formatos ya comentados, el estudio técnico en inversiones de la Autoridad Reguladora fue detallado en el formato “Por Programas y Fuente de Financiamiento”, no así en el de “Ampliaciones y Mejoras”, lo que eventualmente se constituiría en una limitante para realizar las evaluaciones de la ejecución de dicho plan, así como las vinculaciones que existen entre esos dos formatos.

73 Oficio PRE/2000/852 del 15 de noviembre de 2000, suscrito por el Presidente Ejecutivo del AyA, relativo a la solicitud tarifaria y el acta de la Sesión Extraordinaria 2000-086 del 27 de octubre del mismo año, en la cual el AyA determinó solicitar a este Ente Regulador la autorización de un incremento en las tarifas de los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario de un 30% general para todas las tarifas vigentes.

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2.2. METODOLOGÍA Y FIJACIONES TARIFARIAS DE LOS SERVICIOS QUE PRESTA DIRECTAMENTE EL AYA.

2.2.1. METODOLOGÍA TARIFARIA DE LOS SERVICIOS PRESTADOS DIRECTAMENTE POR EL AYA.

Las tarifas para cada uno de los servicios que presta directamente el AyA, tanto de acueducto como de alcantarillado sanitario, se calculan con escenarios tarifarios independientes y la metodología general utilizada por el Instituto para esos efectos, de acuerdo con lo establecido por la ARESEP, es la que a continuación se indica:

a) Se proyectan los ingresos totales de operación con base en el análisis del comportamiento de la demanda. Para tal fin, se utiliza la información histórica del crecimiento de los abonados (usuarios), patrones de distribución de los servicios por categoría tarifaria, tipo de servicio (medido y fijo), bloques de consumo, consumo promedio y la respectiva tarifa para cada bloque de consumo; adicionalmente, se incluye otro tipo de ingresos que, aunque no exactamente provienen de la venta de servicios, se generan con esa misma actividad.

b) Se estiman los gastos de operación, mantenimiento y administración, para lo cual se considera su comportamiento en relación con los períodos anteriores y los efectos que tienen la inflación, la devaluación, el crecimiento de la producción, los incrementos de salarios, las condiciones estipuladas en los contratos de alquiler, los incrementos en los precios de los combustibles y otras necesidades operativas del Instituto, así como los gastos por depreciación de los activos (los del activo al costo histórico y al costo revaluado).

c) Se establece la base tarifaria, que, conforme lo definido por la ARESEP para el caso del AyA, corresponde al activo fijo neto promedio en operación revaluado. Además, como parte de los cálculos que determina el modelo tarifario vigente, está la rentabilidad sobre la inversión en activos fijos netos, la cual se obtiene al dividir el resultado de operación entre la base tarifaria.

d) Se incorporan otras fuentes externas de recursos de las que dispondrá el AyA, así como lo referente a la utilización de fondos contenida en el plan de inversiones propuesto para proyectos de desarrollo y para el servicio de la deuda (pago de amortización, intereses y comisiones).

e) Por su parte, la Autoridad Reguladora realiza, entre otras actividades, un análisis de mercado de la estructura tarifaria, de los ingresos y egresos, del programa de inversiones y del servicio de la deuda; asimismo, verifica la base tarifaria incluida por el AyA y efectúa los ajustes pertinentes cuando así lo estima la entidad reguladora.

De conformidad con lo anterior, y según lo previsto por la metodología tarifaria actual, el mecanismo para analizar la situación financiera del AyA, comprende el análisis de los estados de ingresos y gastos, y de origen y aplicación de fondos, los cuales se preparan sobre la base de los resultados históricos de un año (el

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año inmediato anterior), se proyectan, al menos, para los cuatro años siguientes y se elaboran escenarios de tarifas vigentes y propuestas.

Con base en el estado de origen y aplicación de fondos se obtiene información sobre la capacidad financiera del AyA, se evalúa la forma en que ese Instituto utilizará los fondos y cómo serán financiados en un determinado período; asimismo, dicho estado permite valorar el comportamiento financiero de las tarifas y determinar si requieren algún tipo de modificación.

El formato que tiene establecido la ARESEP para el estado de origen y aplicación de fondos comprende lo siguiente: a) Origen de fondos, que incluye el resultado de operación (ingresos menos gastos de operación, mantenimiento y administración), la depreciación, otros ingresos y el saldo inicial de efectivo o sus equivalentes en el año base o real, así como otras fuentes de recursos externos, tales como los créditos con organismos financieros internacionales y los aportes específicos del Gobierno, y b) Aplicación de fondos, que contiene el monto estimado que el AyA pretende destinar al plan de inversiones y al servicio de la deuda. Así, la diferencia entre el monto total del origen de fondos y el correspondiente a la aplicación de fondos constituye, según el modelo usado, la variación anual de capital de trabajo (superávit o déficit) para un periodo específico, la cual se integra al superávit o déficit acumulado.

En síntesis, este formato del estado de origen y aplicación de fondos con propósitos tarifarios, refleja el resultado financiero final y global esperado para el AyA, ya que muestra el superávit o déficit del año y el acumulado, y que, de conformidad con el resultado de ese flujo de fondos, permite establecer la procedencia del ajuste de las tarifas. El modelo tarifario en mención busca el equilibrio financiero del Instituto, por cuanto pretende igualar los ingresos totales con los costos totales de operación, mantenimiento y administración y de capital que se requieren para la prestación del servicio en particular.

2.2.2. PETICIÓN TARIFARIA DE NOVIEMBRE DE 2000 Y FIJACIÓN ESTABLECIDA POR MEDIO DE LA RESOLUCIÓN No. RRG-1805-2001.

El AyA solicitó al ente regulador un ajuste tarifario en noviembre de 2000, justificado en la necesidad de disponer de los recursos que le permitieran atender sus gastos de operación, mantenimiento y administración, el pago del servicio de la deuda y llevar a cabo su plan de inversiones; ello con el fin de brindar una prestación adecuada de los servicios. Además, el AyA planteó en dicha solicitud que para garantizar la sostenibilidad del servicio, requería del aumento del 30% en las tarifas de los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario, tanto en todas las categorías tarifarias como en sus bloques de consumo, ya que consideró en sus análisis, que la situación financiera, con las tarifas vigentes en aquel momento, sería deficitaria para ambos servicios en el período 2001-2005.

Al respecto, conviene destacar que los estados de origen y aplicación de fondos preparados por el AyA como sustento de la mencionada petición tarifaria, consolidados para los servicios de acueducto y de alcantarillado y proyectados con

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tarifas propuestas, mostraban que ese Instituto podría, con los ingresos consolidados de ambos servicios y los superávit de períodos anteriores, cubrir las necesidades de recursos del año 2001; no obstante, para el período del 2002-2005 los referidos estados presentaban déficit acumulados que oscilaban entre ¢7.600 millones y ¢48.500 millones, aproximadamente.

Esta solicitud dio origen a la resolución de la ARESEP No. RRG-1805-2001, mediante la cual esa Autoridad Reguladora aprobó el incremento solicitado del 30% sobre las tarifas de los servicios de acueductos y de alcantarillado sanitario prestados en forma directa por el AyA, y fijó las tarifas especiales solicitadas por el AyA para acueductos específicos.

Sin embargo, a pesar de que la ARESEP concedió el aumento solicitado por el AyA, el ente regulador realizó ajustes en la fijación tarifaria de los ingresos, gastos e inversiones respecto de los indicados en la solicitud del Instituto, lo que a su vez modificó el resultado de operación, la rentabilidad y la variación anual y acumulada del capital de trabajo presentadas por el AyA. Como consecuencia del incremento aprobado en las tarifas de esa entidad, se comentan seguidamente algunos aspectos relevantes contenidos en la resolución correspondiente y en el estudio tarifario que la sustenta:

a) Los estados financieros del AyA presentaban una mejora en la situación financiera de los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario, prestados directamente por el Instituto, que le permitiría tener la capacidad de satisfacer los requerimientos de recursos de ambos servicios, ello utilizando los superávit de años anteriores. Sin embargo, la ARESEP advirtió que para los años siguientes los recursos tarifarios eran insuficientes, motivo por el cual el AyA requeriría un nuevo ajuste de las tarifas; lo anterior se reflejaba en el resumen consolidado de los resultados financieros, preparado por el ente regulador con las tarifas que resultaron fijadas, documento que indicaba un superávit de ¢366 millones para el 2001, así como un déficit de ¢6.679 millones, ¢17.065 millones y ¢29.276 millones, en ese orden, para los tres años siguientes.

b) La ARESEP proyectó ingresos consolidados de operación para el 2001 de aproximadamente ¢25.600 millones, mientras que el AyA había estimado por ese concepto ¢27.600 millones. Esta disminución en los ingresos esperados, la fundamentó la ARESEP, entre otros aspectos, en la sobreestimación en la facturación ocurrida, principalmente, en el segundo semestre del año 1999 74 originada a partir de la implementación de un nuevo sistema de información en el AyA, y en diferencias en la estimación de los servicios, las distribuciones de abonados y los consumos promedios, variables que fueron afectadas por la citada sobrefacturación. Debido a los errores detectados en la facturación de los ingresos, el ente regulador le pidió al AyA efectuar un estudio con auditores externos que analizara la facturación a partir de julio de 1998, con el propósito de determinar las causas de tales alteraciones y las áreas afectadas.

74 Los estados financieros del AyA de 2000 fueron reestructurados para corregir la sobrefacturación de ingresos de operación del período 1999, según lo señala la nota 12.1 del informe de los auditores independientes sobre los estados financieros de 2000.

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c) Del análisis de los gastos de operación, mantenimiento y administración, la ARESEP concluyó que las proyecciones del AyA para el 2001 eran razonables, e indicó que muchos de los criterios empleados en las proyecciones del Instituto estaban acordes con los utilizados por esa Autoridad Reguladora, y que otros están en función de las políticas de gasto orientadas a mejorar algunas áreas relacionadas con el usuario y a fortalecer los sistemas administrativos, financieros y de comercialización. Por tal razón, la ARESEP le aceptó al AyA gastos de operación, mantenimiento y administración de los dos servicios por ¢17.359 millones para el año 2001 (excluida la depreciación), y lo solicitado por el Instituto fue de ¢17.675 millones75.

d) La Autoridad Reguladora determinó que la ejecución de inversiones del AyA en el período 1992-2000, había sido inferior a sus propias proyecciones, de tal forma, que al evaluar integralmente los resultados de ese período, se evidenció una ejecución del 50% respecto del monto previsto en las citadas proyecciones. Con base en este resultado, la ARESEP replanteó el plan de inversiones propuesto por el AyA, y fijó los montos para el 2001 y 2002 en ¢14.335 millones (ver Anexos 8 y 9) y ¢12.420 millones (ver Anexos 10 y 11), respectivamente, en tanto que el Instituto había solicitado ¢15.777 millones y ¢14.077 millones para esos mismos años76.

A su vez, la ARESEP le indicó al AyA que para determinar proyecciones de inversión más ajustadas a la realidad, en posteriores análisis tarifarios, evaluaría tanto la aplicación total de recursos para inversión como la ejecución de inversiones de los años anteriores; y que por lo tanto, ese Instituto debería remitir semestralmente a dicho ente regulador informes de avance del programa de inversión77.

Por otra parte, si bien la ARESEP asignó la mayor cantidad de recursos a los programas de inversión de agua potable del área urbana y del área metropolitana, ¢3.714 millones y ¢3.448 millones, respectivamente, el primero de ellos fue uno de los programas más afectados por la reducción aplicada por el ente regulador, ya que dicho programa estaba financiado principalmente con recursos propios, según la propuesta del Instituto. En ese sentido, el plan de inversiones propuesto sufrió ajustes por parte de la ARESEP, que significaron una disminución promedio del 10,5% en los montos de las inversiones de los años 2001 y 2002; no obstante este ajuste, la fuente de financiamiento principal del plan continuó siendo el aporte de recursos provenientes de las tarifas, con un monto promedio de ¢9.556 millones para ambos años.

e) La ARESEP analizó la capacidad del AyA para hacer efectivos los ingresos que factura por la prestación directa de servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario, ya que los escenarios desarrollados en los estudios tarifarios parten de la premisa de que tales ingresos se facturan y cobran en su totalidad en un determinado período y, por consiguiente, interesa conocer la eficiencia del AyA en la 75 La diferencia se debe a una corrección efectuada por la ARESEP al rubro de gastos por

incobrables, debido a que sólo se reconoce por ese concepto un 0,25% de los ingresos facturados.76 Para determinar dicho cálculo la ARESEP se fundamentó en la aplicación más alta de recursos

destinados a la inversión en el período 1992-2000.77 Informes de avance de ejecución del plan de inversiones con corte a julio y diciembre, que el

AyA debe presentar a la ARESEP antes de los días 1º de octubre y 1º de marzo de cada año, respectivamente.

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recaudación de sus ingresos. Con este objetivo, la Autoridad Reguladora utilizó dos indicadores para evaluar la gestión de cobro de ese Instituto, a saber, la relación entre el monto cobrado en el año y el saldo exigible y el período medio de cobro.

De acuerdo con el examen efectuado y los dos indicadores mencionados, la ARESEP evidenció para los años de 1998 a 2000, un deterioro en la gestión de cobro del AyA y señaló que la recaudación de los ingresos se desmejoró en los dos últimos años de dicho periodo. En tal sentido, el ente regulador consideró que el Instituto debería mejorar la gestión de cobro, con el fin de no tener problemas con el flujo de caja, de tal manera que le permitiera contar con los recursos necesarios para cubrir los costos de operación, mantenimiento y administración y de capital que requieren los servicios prestados por esa entidad.

f) En lo concerniente al análisis de la prestación de los servicios, la ARESEP valoró el cumplimiento de las metas establecidas en la fijación anterior para los siguientes indicadores técnicos de eficiencia y calidad del servicio de acueducto: instalación de nuevas conexiones (en días); atención de fugas (en días); nivel de micro medición (total de servicios con medidor funcionando / total de servicios); nivel de macro medición (producción con macro medición / producción total); calidad del agua y vigilancia (población servida con agua potable / población servida total).

De conformidad con lo anterior, la Autoridad Reguladora determinó que la única diferencia importante se presentó con el indicador de macro medición e identificó 55 acueductos con deficiencias en el servicio, relativos a servicio de agua no potable, sin cloración o discontinuo; sin embargo, en términos generales, el cumplimiento de la meta respectiva, evidenció una mejora en relación con la condición existente en el período anterior.

Por otra parte, el AyA decidió no utilizar el indicador del agua no contabilizada, argumentando que no contaba con datos confiables para su cálculo, debido a los bajos niveles de macro medición y micro medición. No obstante, en su estudio tarifario, la ARESEP consideró que la micro medición tenía un nivel suficientemente alto de 90% y que el indicador de agua no contabilizada debía seguirse calculando una vez que contara con un nivel de macro medición mayor, ya que el citado indicador constituye un instrumento de análisis adecuado para comparar y medir la eficiencia en la facturación y distribución del agua.

En virtud de lo antes señalado, la Autoridad Reguladora dispuso, entre otros aspectos, que el AyA remitiera informes semestrales sobre: el estado de los indicadores técnicos de eficiencia y calidad del servicio; el agua no contabilizada en el área metropolitana y en las regiones con macro medición del 90% o superior; la evaluación y cumplimiento del “Reglamento para la calidad del agua” (Decreto Ejecutivo No. 25991-S); el resultado de la vigilancia de la calidad del agua en acueductos rurales; y la implementación de mejoras en los acueductos con servicios deficientes. Adicionalmente, incluyó para las futuras fijaciones tarifarias un indicador relativo a construcción y rehabilitación de acueductos rurales (población beneficiada / año). Así las cosas, la ARESEP estableció mediante la resolución No. RRG-1805 tarifas para los

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servicios que presta directamente el AyA, que producirían recursos suficientes y con magnitudes similares a las solicitadas por el Instituto para cubrir los gastos de operación, mantenimiento, administración y del servicio de la deuda del año 2001, así como de recursos para ejecutar en ese mismo año el Plan de Inversiones por un 90% del monto total incluido por el AyA en la petición.

Además, en la citada resolución se destacaron problemas con respecto a la sobrefacturación de los ingresos, la estimación de la demanda y la baja ejecución de las inversiones de conformidad con las proyecciones del AyA, todo lo cual llevó a la ARESEP a efectuar ajustes para disminuir los ingresos esperados del año 2001 en aproximadamente ¢2.000 millones, disminución que fue aplicada principalmente en el plan de Inversiones. Asimismo, determinó un deterioro significativo en la gestión de cobro para 1999 y 2000, lo que implicó una menor eficiencia en la recaudación de los ingresos facturados con respecto al año 1998.

Por otra parte, en la resolución de comentario, la Autoridad Reguladora estableció claramente que el AyA requería solicitar un nuevo incremento tarifario para el 2002, puesto que el estudio realizado por ella, con fundamento en los resultados financieros proyectados con las tarifas fijadas, mostraba déficit importantes para ese año y los siguientes, o sea, que el AyA no dispondría de los fondos suficientes para cubrir los costos totales en que debería incurrir para prestar los servicios.

2.2.3. PETICIÓN TARIFARIA DE JULIO DE 2002 Y FIJACIÓN ESTABLECIDA MEDIANTE RESOLUCIÓN No. RRG-2834-2002.

El AyA presentó en julio de 2002 una solicitud de ajuste de las tarifas de los servicios que presta directamente, la cual consistió en un aumento en las tarifas de agua y alcantarillado sanitario de un 25% a partir de octubre de 2002 y otro adicional de 25% que entraría a regir en enero de 2003, para lo cual argumentó que la última fijación tarifaria había sido aprobada en febrero de 2001 y que los ingresos generados con esas tarifas resultaban insuficientes a partir de 2002, para cubrir los gastos de operación, mantenimiento y administración, el pago del servicio de deuda y llevar a cabo el plan de inversiones.

Mediante Resolución No. RRG-2834-2002, la ARESEP acogió parcialmente la precitada solicitud tarifaria, al considerar que no procedía el incremento pedido por el AyA, debido a que dicha petición se basó en una situación financiera deficitaria proyectada para el 2003, esto como resultado de estimar aumentos excesivos en los gastos de operación, mantenimiento y administración y en los costos de capital, los que, señaló el ente regulador, el AyA no justificó adecuadamente. Entre los aspectos más importantes indicados por la Autoridad Reguladora en su resolución y en el respectivo estudio tarifario, se pueden citar los siguientes:

a) El AyA proyectó para el 2003 gastos de operación, mantenimiento y administración (excluida la depreciación) con un crecimiento de más de un ciento por ciento en relación con el aumento de los gastos reales de 2001, ya que en ese año

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dichos gastos crecieron en ¢2.935 millones; en el 2002 se presupuestó un incremento de ¢3.334, y en esta petición el AyA estimó un incremento de ¢6.001 millones para el 2003.

Al respecto, los rubros que más influyeron en el crecimiento de los gastos proyectados por el AyA para el 2003, fueron los salarios y jornales y la partida de otros gastos. La ARESEP le aceptó al AyA la totalidad de los gastos estimados por concepto de salarios y jornales. Sin embargo, debido a que ese Instituto no presentó una justificación clara y detallada del incremento en el rubro de otros gastos lo que permitiría valorar su razonabilidad, la Autoridad Reguladora le proyectó un incremento menor para ese rubro en el 2003, tomando como base el crecimiento presupuestado en el 2002. También, la ARESEP efectuó ajustes en otros renglones de los gastos de operación, mantenimiento y administración; finalmente, le proyectó al AyA un incremento en los referidos gastos de ¢3.245 para el 2003, en lugar del crecimiento de ¢6.001 millones propuesto por AyA.

En vista de lo comentado, las sumas reconocidas por la ARESEP en gastos de operación, mantenimiento y administración (excluida la depreciación) para el 2003 y 2004 fueron de ¢22.737 millones y ¢25.716 millones, respectivamente, y para esos mismos años el AyA había solicitado ¢25.715 millones y ¢28.073 millones, respectivamente.

b) En cuanto a los costos de capital, el AyA proyectó inversiones para el 2003 por ¢17.566 millones, lo cual era casi el doble del monto de las inversiones estimadas para el 2002 (¢9.524 millones). Conforme al estudio de la ARESEP, la tendencia que mostraban los montos invertidos históricamente por el AyA en sus sistemas de acueducto y de alcantarillado sanitario, estaban muy por debajo de lo incluido en el plan de inversiones propuesto para el período 2003-2006. El análisis de la ARESEP para el lapso 1992-2002, estableció que la relación entre ejecución y proyecciones era apenas superior al 50%, tal como se había determinado en la fijación anterior.

Con base en este análisis, la ARESEP expresó sus reservas respecto de la precisión de las proyecciones incluidas por el AyA en el programa de inversiones propuesto; por tanto, y para efectos tarifarios, procedió a replantear las estimaciones de las inversiones de los años siguientes. Así las cosas, a criterio del ente regulador, el fundamento para modificar la propuesta de inversiones del AyA fue el desfase de dicha propuesta respecto del comportamiento histórico y la baja ejecución de las inversiones del Instituto. En este replanteamiento la ARESEP señaló que había eliminado del plan de inversiones los proyectos de menor prioridad y los que tenían mayor incertidumbre en cuanto a su ejecución, sin variar los montos de inversión de los recursos externos que ya habían sido comprometidos, ni las transferencias de recursos indicadas en la petición tarifaria (aportes de FODESAF).

En virtud de lo comentado, la ARESEP le reconoció al AyA para las inversiones de los años 2003 y 2004, montos por ¢9.299 millones y ¢9.330 millones, respectivamente; asimismo, le indicó a ese Instituto que para futuras peticiones tarifarias tenía que mejorar las proyecciones de su plan de inversiones y, para esos efectos,

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dispuso que debería considerar los elementos externos que afectan dicho plan, como las limitaciones presupuestarias del gasto, el tiempo que demanda obtener los recursos externos y la realización de los concursos licitatorios requeridos para la ejecución de los proyectos de inversión.

c) En esta petición el AyA duplicó el monto de la deuda a pagar en el 2003, ya que para ese año proyectó ¢6.360 millones, en tanto que para el año 2002 había estimado ¢3.116 millones. Al respecto, en el estudio tarifario la ARESEP señaló que en la petición anterior le había reconocido al Instituto recursos tarifarios para el servicio de la deuda por ¢5.683 millones y ¢6.077 millones en el 2001 y 2002, en ese orden, y que el AyA sólo cancelaba la mitad de los montos otorgados, ya que la suma realmente pagada en el 2001, ascendió a ¢2.952 millones y que para el 2002 presupuestó un monto de ¢3.692 millones, de los que había cancelado ¢2.274 millones a setiembre de ese año, según informe de ejecución de caja. También agregó que el AyA incluyó en el presupuesto de 2003, presentado a la Autoridad Presupuestaria, un monto de ¢2.630 millones para el pago del servicio de la deuda. Con base en lo anterior, la ARESEP consideró que el AyA sobreestimó las erogaciones para el pago del servicio de la deuda del período que comprendía la solicitud de la tarifa; ello en razón de que en los respectivos presupuestos el AyA no evidenciaba intenciones de pagar los montos que estimó para fines tarifarios.

Sobre el particular, esta Contraloría General además observó que las cifras correctas reconocidas para el servicio de la deuda en el 2001 y 2002, contenidas en la fijación anterior, fueron de ¢3.599 millones y ¢5.717 millones, respectivamente (ver Anexo 6). De acuerdo con los informes de ejecución de caja al 31 de diciembre de 2001 y de 2002, el AyA pagó por servicio de la deuda (amortización al principal, intereses y comisiones) ¢2.701 millones y ¢2.832 millones, respectivamente; es decir que canceló, en ese orden, el 75% y 49,5% de los montos otorgados por la ARESEP en la fijación de febrero de 2001.

Cabe señalar, que este órgano contralor no localizó en los documentos presentados por el AyA en su petición y que constan en el expediente tarifario de la ARESEP, las justificaciones por las que en el 2003 se duplicó el monto estimado a cancelar por servicio de la deuda, respecto de lo proyectado para el 2002, ni tampoco sobre la aplicación de los recursos no utilizados para tal efecto, dadas las diferencias entre lo estimado por el AyA para la fijación de 2001 y las erogaciones por el pago de esos pasivos en el 2001 y 2002.

d) La ARESEP otorgó un incremento del 17% en las tarifas del servicio de acueducto que presta directamente el AyA y realizó una simplificación y rebalanceo de la estructura tarifaria vigente, con el fin de equiparar el monto de las tarifas de las áreas rurales y urbanas a las del área metropolitana. Conforme a lo estipulado por la ARESEP en su resolución, el incremento tarifario superior para las áreas rural y urbana obedeció a que las tarifas de la mencionadas áreas están subsidiadas por los usuarios del área metropolitana. En función de lo descrito, el aumento tarifario promedio en el área urbana fue de 30% y para el área rural del 58%, y no estimó procedente ajustar las tarifas del servicio de alcantarillado sanitario.

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e) En cuanto a la evaluación de los ingresos de operación, la ARESEP determinó que los informes de facturación del período 2000-2001 remitidos por el AyA presentaban algunas inconsistencias; los informes referentes al año 2000 no se podían emplear debido a las sobrefacturaciones que generó el sistema comercial integrado, y los correspondientes al 2001, no estaban depurados y presentaban incongruencias; por lo que esa Autoridad Reguladora, para realizar las proyecciones de clientes y consumos promedios, no utilizó la información del sistema comercial integrado, sino que empleó como fuente de información los “servicios activos en línea”, y con base en esa información procedió a efectuar los ajustes correspondientes. Con el aumento concedido a las tarifas, la ARESEP proyectó ingresos consolidados de operación para el 2003 de aproximadamente ¢32.130 millones, mientras que el AyA había estimado ¢40.947 millones por ese concepto.

De la revisión de los estudios tarifarios correspondientes, esta Contraloría General encontró un error en el cálculo del monto total de los ingresos de operación, ya que en la resolución la ARESEP consignó para ese rubro ¢32.130 millones, siendo lo correcto ¢32.771 millones, es decir, una diferencia de ¢641 millones. Consecuentemente, el superávit para el 2003 era de ¢1.003 millones en vez de los ¢363 millones y el excedente acumulado de ¢5.251 millones; sin embargo, cabe advertir que dicho error operó en favor de las expectativas tarifarias del AyA, pues lo dotaría de mayores recursos.

f) La Autoridad Reguladora determinó bases tarifarias mayores a las solicitadas por el AyA, esto debido principalmente a que los montos a capitalizar proyectados por el Instituto fueron menores a sus estimados y no eran congruentes con las sumas de inversión programadas para el período que fue objeto del estudio tarifario. De esta forma, el ente regulador reconoció por concepto de gastos de depreciación de los dos servicios (acueducto y alcantarillado sanitario) las sumas totales de ¢4.758 millones y ¢5.633 millones en el 2002 y 2003, respectivamente, montos que resultaban ser suficientes para cubrir los gastos reconocidos en esa fijación por concepto del servicio de la deuda de esos mismos años, los cuales correspondieron, en ese mismo orden, a ¢3.116 millones y ¢3.893 millones (montos incluidos en la fijación tarifaria contenida en la resolución RRG-2834-2002).

Sobre la base tarifaria, debe indicarse que en el dictamen de los estados financieros del AyA al 31 de diciembre de 2001, los auditores externos consignaron obras en diseño para construcción por un monto superior a los ¢22.000 millones, las cuales el Instituto no había capitalizado como obras concluidas y, por consiguiente, tampoco registrado el gasto por depreciación respectivo al cierre de ese año, aspecto que se abordará con mayor detalle en el punto 2.3.3.3. del presente informe.

g) En lo que concierne a la gestión de cobro, como ya se había comentado en este documento, la ARESEP evalúa dicha gestión con base en la relación existente entre el saldo cobrado y el saldo exigible, así como sobre el período medio de cobro. En su análisis tarifario, el ente regulador determinó, para el período 1997-2001,

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los siguientes resultados en el indicador de la proporción entre el saldo cobrado y el saldo exigible.

Año 1997 1998 1999 2000 200178

Saldo cobrado / exigible 83% 85% 77% 74% 88%

La ARESEP fundamentó estas cifras en lo señalado en los dictámenes de los estados financieros del AyA, preparados por los despachos de auditores externos; sin embargo, el valor del indicador del 88% para el 2001 fue obtenido con base en el dictamen de ese año emitido el 9 de agosto de 2002, el cual posteriormente fue corregido a 85%, según informe de los auditores externos de fecha 8 de mayo de 2003.

No obstante que el Instituto ha realizado un esfuerzo importante en este sentido, esta Contraloría General comparte el criterio expresado por la ARESEP en su estudio tarifario, relativo a que el AyA debe incrementar la recaudación con el fin de que disponga de mayor liquidez, que le permita realizar una mejor gestión, tanto en los aspectos operativos de los sistemas como en el campo de las inversiones y en el pago de la deuda y, en consecuencia, brindar a sus usuarios una mejor prestación de los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario.

Por otra parte, la Autoridad Reguladora consignó que para el lapso entre 1997 y 2001, el período medio de cobro tuvo el siguiente comportamiento:

Año 1997 1998 1999 2000 200179

Período medio de cobro (en meses) 3,75 3,09 3,20 3,19 2,55

De conformidad con la tendencia que refleja el cuadro anterior, y tal y como lo afirma la ARESEP en el documento tarifario respectivo, se evidencia que el AyA ha llevado a cabo acciones importantes que reflejan un mejoramiento en el período medio de cobro, esto considerando no sólo la citada tendencia de ese indicador, sino también su comparación con un parámetro internacional80.

Si bien otro medio importante para obtener elementos de juicio sobre la liquidez de las cuentas por cobrar en una entidad, es el análisis de la antigüedad de saldos, ya que proporciona más información que el período medio de cobro, porque señala de manera más específica las áreas sensibles de la cartera de cuentas por cobrar institucional y permite al nivel gerencial tomar oportunamente las decisiones y acciones que correspondan, no fue posible contar con dicho análisis, pese a que en esta fijación tarifaria de 2002, la ARESEP le solicitó al AyA la remisión de tal 78 En los estados financieros auditados para el 2002, la relación cobrado / exigible presenta el

87%.79 En los estados financieros dictaminados al 31 de diciembre de 2002, se establece un período

medio de cobro de 2,05 meses.80 Según parámetros del Banco Mundial, el período medio de cobro óptimo para instituciones que

brindan este tipo de servicio no debe sobrepasar los dos meses y medio.

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informe. Por lo que se hace necesario que el Instituto incluya, como parte de la información complementaria en los estados financieros dictaminados, un estudio sobre la antigüedad de los saldos de las cuentas por cobrar.

h) La ARESEP le dio seguimiento a los aspectos relacionados con la eficiencia y calidad del servicio de acueducto, por medio de los indicadores técnicos relativos a nuevas conexiones (días), atención de fugas (días), micro medición (%), macro medición (%), calidad del agua (%) y población beneficiada con la construcción y rehabilitación de acueductos rurales (%). Sobre el particular, esa Autoridad Reguladora determinó que aunque el AyA no alcanzó las metas de cuatro de los indicadores, el desfase no fue significativo, a excepción del indicador de calidad del agua en los acueductos rurales operados y administrados por organizaciones comunales, en el que se alcanza alrededor del 50% de la población servida con agua potable; por lo que la ARESEP le requirió al AyA el cumplimiento, en lo pertinente, de lo establecido en el Reglamento de Agua Potable (Decreto Ejecutivo No. 25991-S).

A su vez, cabe mencionar que para el 2001 el indicador de agua no contabilizada en el área metropolitana mostraba, en promedio, el 50,4% y para el primer trimestre de 2002 el 48,3%, por lo que la ARESEP le solicitó al AyA un programa de seguimiento y reducción del indicador de agua no contabilizada en los acueductos que administra y opera directamente ese Instituto. También el ente regulador comprobó, entre otros aspectos relacionados con la evaluación del servicio, que el AyA tiene niveles altos de control de calidad (100%) y desinfección (98%) en los acueductos que administra y opera directamente, pero que en los acueductos rurales dados en administración a las organizaciones de las comunidades en los cuales no efectúa el control de calidad sino sólo la vigilancia, únicamente se lleva a cabo la desinfección del agua para el 21% de la población abastecida.

No obstante lo indicado, la propia ARESEP especificó en su estudio tarifario que existen una serie de inconvenientes en el seguimiento efectuado en la calidad de los servicios del AyA; a saber, no se realizó un seguimiento a la calidad del servicio de alcantarillado sanitario, se omitió el análisis de aspectos de importancia en la calidad del servicio, no se ha llevado a cabo una negociación entre la Autoridad Reguladora y el AyA para el establecimiento de metas de desempeño, y cuando el Instituto incumple las metas fijadas por la ARESEP no se han producido las repercusiones correspondientes. Para la Autoridad Reguladora, la sujeción por parte del AyA a lo dispuesto en el “Reglamento sectorial para la regulación de los servicios de acueducto y alcantarillado sanitario”, publicado en la Gaceta No. 91 del 14 de mayo de 2002, y la metodología que lo complementa, vendrían a resolver en gran parte la citadas debilidades; criterio que comparte esta Contraloría General.

Procede comentar, que el Reglamento de cita comprende las definiciones y condiciones generales con las cuales se aplicará la normativa técnica y la metodología tarifaria, aspectos medulares en la regulación y el control de la prestación de los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario, de ahí la importancia de su aplicación e implementación. Al respecto, la ARESEP le comunicó a este órgano

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contralor81 que la implementación del aludido Reglamento ha sido muy lenta, debido básicamente a la falta de recursos humanos, pero que esa entidad ha avanzado en el desarrollo del documento que contempla la nueva metodología tarifaria.

Con motivo de la citada resolución No. RRG-2834-2002, el AyA presentó los recursos de revocatoria y apelación en subsidio, mediante los cuales planteó argumentaciones tendentes a justificar, principalmente, el incremento en los gastos de operación, mantenimiento y administración, la disminución en los montos de los pagos realizados por servicio de la deuda y la baja ejecución del plan de inversiones. Respecto de esos dos últimos tópicos, el AyA señaló que tales hechos se debieron, básicamente, a su situación financiera, pues los ingresos reales habían sido muy inferiores a los proyectados, por lo que tuvo que utilizar recursos destinados a la inversión y al pago de la deuda en la fijación tarifaria anterior, para cubrir gastos de operación, mantenimiento y administración, con el fin de no deteriorar la calidad de los servicios; lo que obligó a ese Instituto a asignar menores montos a las citadas inversiones y a renegociar la deuda con el Ministerio de Hacienda por ¢800 millones y ¢1.150 millones en los años 2001 y 2002, respectivamente.

Asimismo, en dicho documento recursivo, el AyA agregó que en el presupuesto de 2003 incluyó aproximadamente el 50% de lo que correspondía al pago de la deuda, en espera de los recursos que generaría el incremento en las tarifas y, si fuera del caso, realizaría las modificaciones presupuestarias respectivas. En razón de los recursos presentados, la ARESEP no encontró elementos que fundamentaran apropiadamente los alegatos planteados por el AyA, por lo que declaró sin lugar los citados recursos.

En resumen, mediante la resolución No. RRG-2834-2002 la ARESEP realizó una fijación tarifaria de los servicios que presta en forma directa el AyA, que estuvo fundamentada en análisis de las aplicaciones de los recursos concedidos en la fijación anterior, según resolución No. RRG-1805-2001, y que llevó a ese ente regulador a efectuar ajustes significativos. En ese sentido, los aspectos determinados más relevantes fueron una aplicación baja de los montos asignados tarifariamente al plan de inversiones (alrededor del 50%) y para el pago de la deuda (cerca del 60%) de los años 2001 y 2002, así como altos incrementos en los gastos de operación, mantenimiento y administración; aspectos todos que a juicio de la ARESEP, no fueron justificados adecuadamente por el AyA, tanto en el trámite de la fijación tarifaria como en los recursos planteados en contra de lo resuelto por la entidad reguladora.

2.2.4. COMPARACIÓN DE LOS INGRESOS Y LOS GASTOS REALES RESPECTO DE LOS PROYECTADOS POR LA ARESEP EN LAS RESOLUCIONES Nos. RRG-1805-2001 y RRG-2834-2002.

En la siguiente tabla se detalla la comparación entre los ingresos y los gastos de operación, mantenimiento y administración (excluida la depreciación) para los años 2001 y 2002, proyectados por la ARESEP en las fijaciones tarifarias contenidas en

81 Mediante nota No. 0944-DASTRA-2003/23249 del 21 de octubre de 2003, de la Dirección de Aguas, Saneamiento y Transporte de la ARESEP.

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las resoluciones Nos. RRG-1805-2001 y RRG-2834-2002, y esos mismos rubros según la información contenida en los estados financieros dictaminados para tales años:

Concepto / año 2001 2002

Ingresos de operación (en millones):

Proyección de la ARESEP ¢25.575 ¢27.415

Según estados financieros dictaminados ¢23.151 ¢24.282

Diferencia ¢2.424 ¢3.133

Gastos de operación, mantenimiento y administración, sin incluir la depreciación (en millones):

Proyección de la ARESEP ¢17.359 ¢19.897

Según estados financieros dictaminados ¢16.212 ¢17.941

Diferencia ¢1.147 ¢1.956

De conformidad con los datos anteriores, se puede señalar que si bien es cierto el AyA percibió ingresos de operación reales menores a los estimados por la ARESEP en las precitadas fijaciones tarifarias, los gastos de operación, mantenimiento y administración reales fueron también inferiores a los reconocidos tarifariamente por esa Autoridad, por lo que la diferencia en los ingresos se compensa en buena parte con la disminución en los gastos incurridos. Ver detalle en Anexo 7 de este informe.

Asimismo, de los resultados de cita no se pudo desprender que las menores asignaciones de recursos para el pago del servicio de la deuda y el plan de inversiones de esos dos años, respecto de los montos consignados en la fijaciones tarifarias anteriores, haya obedecido a una disminución significativa en los ingresos reales percibidos por la prestación de los servicios, tal y como lo argumentó el AyA en los recursos administrativos interpuestos contra la fijación tarifaria realizada mediante resolución No. RRG-2834-2002; lo anterior, máxime si se considera que una buena parte de esa merma en los ingresos fue atenuada con menores gastos de operación, mantenimiento y administración, y que las disminuciones de los ingresos que realmente pudieron haber afectado la ejecución de las inversiones y el pago de la deuda fueron de aproximadamente ¢1.277 millones y ¢1.177 millones en los años 2001 y 2002, respectivamente, las cuales son cifras muy por debajo de los montos no aplicados en esos dos rubros.

Adicional a lo anterior, es prudente mencionar que la falta de una capitalización oportuna de los activos ha afectado la base tarifaria y, consecuentemente, los gastos tarifarios por depreciación; lo que ha repercutido negativamente en la recuperación de los montos invertidos en los activos fijos en operación, ya que la depreciación se constituye también en una fuente tarifaria importante, que aporta

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recursos para cubrir las necesidades financieras que imponen los proyectos de desarrollo de los sistemas.

Otro aspecto relevante que se extrae de la revisión de los estados financieros dictaminados del AyA de los años 2001 y 2002, es que no se presentaron los estados de resultados por servicios (de acueductos y de alcantarillado sanitario), como parte de la información complementaria, ni el detalle de los gastos de operación, mantenimiento y administración de cada uno de esos servicios. Esta situación fue claramente señalada por el Despacho de Contadores Públicos que auditó los precitados estados financieros, el que a su vez indicó que esa información se requería para los contratos de préstamo suscritos con organismos financieros internacionales.

Sobre el particular, esta Contraloría General considera que la información de referencia no sólo es importante para fines tarifarios, en razón de que la tarifa de cada servicio se fija en forma independiente, sino también para obtener la debida identificación y el control de la captación y el destino de los recursos que generan las tarifas de cada servicio individualmente acueducto y alcantarillado sanitario, para cubrir las actividades propias que conlleva su prestación en forma directa por el AyA. Además, con lo anterior se fortalece la planificación, el control, la toma de decisiones gerenciales y la rendición de cuentas sobre la utilización que legalmente ha sido prevista para los recursos tarifarios y se propicia que la ARESEP y este órgano contralor, entre otros, puedan ejercer adecuadamente sus competencias en materia de control, regulación y fiscalización de los recursos tarifarios del Instituto, según sea el caso de que se trate.

2.3. FACTURACIÓN, RECAUDACIÓN Y REGISTRO DE LOS RECURSOS TARIFARIOS DEL AyA.

En las regiones donde se da la prestación de los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario, sean, Metropolitana, Central, Brunca, Chorotega, Pacífico Central y Huetar Atlántica, se ejecutan la mayor parte de los proyectos e inversiones y se genera la mayoría de los datos que van a alimentar los sistemas de información de la institución, tanto el Sistema Integrado Comercial (SIC) como el Sistema Integrado Financiero Suministros (SIFS).

Con la implementación del SIFS durante el año 1999, se dio un proceso de desconcentración de la contabilidad en el Instituto, y se asignó en cada oficina regional y unidad ejecutora, personal encargado en materia administrativa-financiera, de costos y de activos, ya que este sistema incluye módulos de contabilidad financiera, contabilidad de costos, de presupuesto, de tesorería, activos fijos, compras e inventarios y almacenamiento. Por su parte, el Sistema Integrado Comercial (SIC) fue implementado durante el período comprendido entre setiembre de 1998 y octubre de 1999, y en él se registran las gestiones comerciales de la entidad, entre ellas, las que están relacionadas con la facturación de los servicios y las cuentas por cobrar a clientes; información que es transferida al sistema financiero para su registro contable por medio de un proceso de interfase.

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Seguidamente se exponen una serie de asuntos relativos a la información que se genera en los dos sistemas, que tienen su efecto en el control e identificación que debe ejercerse sobre los recursos tarifarios, desde que se facturan los servicios de acueducto y de alcantarillado, se recaudan los ingresos y hasta que se registran contablemente dichos ingresos.

2.3.1. INFORMACIÓN PROPIA DE LA GESTIÓN COMERCIAL RELACIONADA CON LOS RECURSOS TARIFARIOS.

2.3.1.1. SEPARACIÓN E IDENTIFICACIÓN DE LA FACTURACIÓN POR TIPO DE SERVICIO.

La información que se genera en el SIC permite identificar de manera separada los servicios prestados y facturados, según sea de acueducto o de alcantarillado sanitario; información que es la base del registro de los ingresos de operación del AyA y de las cuentas por cobrar por servicios a clientes, y que a su vez sirve de sustento para efectuar las proyecciones de los ingresos tarifarios.

Si bien en el proceso de facturación se da esa identificación por servicio, no se puede lograr esta separación para el caso de la recaudación de ingresos facturados a clientes que reciban ambos servicios, como se mencionará en el punto 2.3.2. de este informe.

Asimismo, cabe mencionar que los ingresos de operación además de verse afectados por la facturación de los servicios de un respectivo período, también se afectan por la facturación de los cargos varios, los cuales aumentan o disminuyen los montos facturados y las cuentas por cobrar, e incluyen rubros tan diversos como multas, recargos por mora, derechos de conexión, reconexiones, entre otros. Si bien dichos cargos pueden ser asociados a los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario, y así son registrados contablemente, la separación de comentario no se manifiesta en el momento de la recaudación de los recursos, lo que imposibilita conocer de manera separada los recursos que se recaudan por servicios y por cargos varios.

Si los sistemas de información del Instituto pudieran llevar a cabo tal separación, permitirían identificar de manera oportuna el origen de los recursos que se recaudan, a fin de evitar que la Administración de la entidad arribe a conclusiones erróneas respecto de los recursos que le ingresan a la institución, en referencia a si corresponden a la venta de los servicios o en su defecto responden a la recuperación de ingresos por concepto de cargos varios.

2.3.1.2. INFORMACIÓN QUE GENERA EL SISTEMA COMERCIAL SOBRE LA FACTURACIÓN DE LOS SERVICIOS DE ACUEDUCTO Y DE ALCANTARILLADO SANITARIO.

En el análisis de la información de la Dirección Comercial, relativa a la facturación de los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario para los años 2001 y 2002, se determinaron las debilidades que de seguido se detallan:

a) Inconsistencias y errores en los datos de la facturación neta de los servicios.

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Los datos sobre la facturación neta de los servicios que emitió el sistema comercial, contiene algunos errores e inconsistencias, a saber: las facturaciones netas de servicios de agua o de alcantarillado mostraron consumos e importes con saldos negativos; los consumos (en metros cúbicos) y los importes que presentaron las facturaciones netas de algunas regiones fueron inusualmente elevados, así como la aplicación de tarifas de la Región Metropolitana en la facturación de servicios brindados a otras regiones de ese Instituto.

Sobre los consumos e importes con saldos negativos se determinaron los casos que se presentan en el Anexo 1 de este informe; así por ejemplo, en la región Brunca para el mes de marzo de 2001 la facturación refleja un importe negativo de ¢20.759.800 aproximadamente, producto de un consumo negativo de 148.812 m3 en el servicio de acueducto; situación que es materialmente imposible que suceda si se analiza desde el punto de vista de la prestación de servicios. Al respecto, la Administración de la entidad82 indicó que la presencia de los importes negativos en la facturación neta, se origina cuando las anulaciones de facturas se realizan en períodos posteriores a su emisión y el monto anulado es mayor a la facturación bruta y a la refacturación del período. No obstante, esta práctica distorsiona los registros de consumo de los servicios, los cuales recogen el comportamiento histórico de la demanda y son la base para efectuar las proyecciones de consumo respectivas.

En cuanto a los consumos e importes inusualmente elevados, a manera de ejemplo se tiene que la Región Huetar en los meses de enero y febrero del año 2002, presentó unos casos que afectaron la facturación neta. Aunque dichas facturaciones fueron objeto de ajuste posterior por la entidad, hasta que se procedió a corregir las bases de datos del sistema comercial, esas cifras sobreestimaron los consumos de servicios e importes facturados de esa región.

La Administración de la entidad señaló a este órgano contralor, que las facturaciones elevadas obedecen a errores en las lecturas, que originan sobrefacturaciones que son anuladas una vez detectado su origen. Tal fue el caso de la sobrefacturación que se efectuó en 1999, que provocó una sobreestimación de los ingresos del AyA en más de ¢3.000 millones; situación que conllevó a la reestructuración de los estados financieros de la entidad de ese año, para disminuir las cuentas por cobrar a clientes e ingresos de operación, debido a que los ingresos, no obstante que estaban registrados contablemente, no se habían generado.

Lo anterior denota la vulnerabilidad del SIFS respecto de la información que recibe del SIC por medio de la interfase, atinente a los datos que sirven de base para el registro de los ingresos de operación y de las cuentas por cobrar a clientes, debido a que los errores en los datos que genera el SIC son transferidos a los registros contables y por ende a los estados financieros, lo que le resta a esos documentos confiabilidad, veracidad y oportunidad, sin considerar el costo administrativo que implica para el AyA el efectuar las correcciones y ajustes a las cifras que se

82 Nota No. CM-082-2003 del 22 de julio de 2003, suscrita por el Ing. Alcides Prado Carvajal, Jefe de la Dirección Comercial del AyA.

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formulan, así como cierto nivel de riesgo que asumen las autoridades de ese Instituto al tomar decisiones sobre el manejo y destino de dichos recursos.

Por otra parte, se observó que algunas oficinas de región, tal y como se muestra en el Anexo 2 de este informe, facturaron servicios de acueducto y de alcantarillado con tarifas de aplicación exclusiva de la Región Metropolitana; situación que, a criterio de la Dirección Comercial del AyA83, obedeció a errores en la asignación tarifaria de los servicios.

Asimismo, cabe mencionar que errores e inconsistencias similares a los antes citados, también fueron detectados en un estudio efectuado por auditores externos del AyA en el año 200184, a solicitud de la ARESEP, debido a las facturaciones anormales que presentó la entidad en períodos anteriores. Al respecto, en el citado estudio se determinaron errores reiterativos y similares en la mayoría de las oficinas regionales analizadas, que se centraron primordialmente en lo siguiente: facturación de servicios no prestados por las oficinas regionales; consumos e importes facturados con saldos negativos; facturaciones por montos muy elevados, originadas por lecturas erróneas del medidor o por vueltas del hidrómetro que propiciaron contabilizaciones muy altas; facturaciones con registros duplicados de lecturas, entre otros. Si bien la mayoría de los errores fueron corregidos posteriormente por la entidad, por medio de anulaciones o afectando cargos varios, lo cierto es que el comportamiento de la facturación de los usuarios reflejó mucha variación en los consumos y en los importes por servicios, con sus efectos sobre la proyección de demanda e ingresos correspondientes.

Las situaciones determinadas en el estudio de comentario, guardan similitud con las determinadas por esta Contraloría General, lo que denota debilidades en los sistemas que, por lo reiterativo de los errores y la necesidad constante de depuración posterior de la información, genera que ésta pierda la confiabilidad, veracidad y oportunidad requeridas. Aunado a ello, no hay que perder de vista, que los errores y las inconsistencias de marras tienen sus efectos negativos en los registros contables de los ingresos de operación y de las cuentas por cobrar a clientes, y por ende en las proyecciones tarifarias posteriores, si los ajustes no son detectados y corregidos con la oportunidad debida.

b) Anulaciones por montos elevados en la facturación de servicios.

La facturación bruta corresponde a las lecturas de consumo de los servicios que emite el SIC en un mes calendario y está constituida por todas las facturas sin que se les haya realizado alguna modificación. Una vez que esta facturación es revisada y depurada por las oficinas regionales, y se efectúan las anulaciones y refacturaciones correspondientes, se emite la facturación neta; la que en definitiva es la

83 Nota No. CM-082-2003 del 22 de julio de 2003, suscrita por el Ing. Alcides Prado Carvajal, Jefe de la Dirección Comercial del AyA.

84 Resolución No. RRG-1805-2001, publicada en La Gaceta No. 34 del 16 de febrero de 2001.

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que se pone a cobro a los clientes, y conforma los ingresos que registra contablemente el AyA.

Las citadas anulaciones pueden corresponder a facturas del mes de cierre o del mes anterior; de igual manera, las refacturaciones pueden reemplazar facturas del mes de cierre o del anterior, por lo que en algunos casos, la facturación neta mensual se ve afectada por modificaciones de facturas de meses anteriores.

Cabe destacar que durante los años de 2000 a 2002, un porcentaje importante de la facturación bruta de la entidad debió ser anulada, tal y como se muestra en el siguiente cuadro, aspecto que le ha requerido un esfuerzo operativo adicional al Instituto para corregir y depurar tal información:

CONCEPTOAÑOS

2000 2001 2002

Facturación Bruta ¢44.017.189.290,83 ¢41.748.089.512,60 ¢30.075.000.534,05

Menos: Anulaciones (27.392.499.750,77) (19.850.380.651,01) (5.522.604.561,56)

Más: Refacturaciones (810.503.965,85) (1.971.913.022,48) (1.066.034.079,64)

Facturación Neta ¢17.435.193.505,91 ¢23.869.621.884,07 ¢25.618.430.052,13

% Anulaciones respecto de la facturación bruta

62,2% 47,6% 18,4%

Fuente: Cuadro de Información Comercial Consolidado-período 2001-2002, Dirección Comercial del AyA.

Se puede agregar que las referidas anulaciones y refacturaciones en el AyA fueron objeto de comentario en el dictamen a los estados financieros emitido por los auditores externos85, quienes señalaron varias causas de éstas, como: los errores de medición del consumo de agua o de digitación de los datos, así como el mal funcionamiento de los medidores, entre otros. Por lo que dichos auditores le advirtieron a la Administración de ese Instituto, que los errores eran excesivos y podrían estar generando altas cargas de trabajo al personal responsable de la depuración de los recibos, además de un alto costo administrativo asociado a tal actividad.

Aunado a lo anterior, procede señalar que al estar los datos de la facturación sujetos a cambios sucesivos, como consecuencia de las anulaciones, correcciones o depuraciones, se genera incertidumbre y desconfianza sobre las cifras, no obstante ser la información en que se basa el AyA para realizar sus proyecciones financieras.

85 Dictamen a los Estados financieros del AyA para el período 2001 y 2002, emitido por el Despacho de Contadores Públicos Deloitte & Touche.

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382.3.1.3. CONFORMACIÓN DEL SALDO PENDIENTE DE COBRO Y SU TENDENCIA DURANTE EL

PERIODO 2000-2002.

Según el análisis de la antigüedad del saldo de las cuentas por cobrar del AyA al 31 de diciembre de los años 2000, 2001 y 2002, se pudo determinar que los saldos pendientes de pago ascendían, en ese orden, a ¢5.652.927.703, ¢5.459.774.357 y ¢4.761.794.891; si bien se observa una tendencia descendente como reflejo de la disminución de las cuentas por cobrar a los clientes, principalmente, durante el último año citado, lo cierto es que en gran parte dichos saldos están conformados por cuentas con más de tres meses de vencidas, las que representan el 71,8% del pendiente al 31 de diciembre de 2000, el 64,4% en el 2001 y el 69,5% en el 2002, según se muestra en el Anexo 3 de este informe.

A su vez, se puede indicar que la disminución de las cuentas por cobrar al 31 de diciembre de 2002, se debió, principalmente, a la gestión de cobro realizada por el AyA, aunado a la condonación de deudas que ese Instituto efectuó a las juntas de educación de escuelas y colegios públicos, conforme lo estipula la Ley No. 798186. Al respecto, esa condonación de deudas ascendía a ¢409.070.254 al 30 de setiembre de 2003, según consta en los registros contables de esa entidad.

Por otra parte, cabe destacar que los clientes residenciales fueron los que presentaron mayores problemas de cobro, ya que mantenían la mayor morosidad, alrededor del 48,4% en el 2000, del 51,2% en el 2001, y del 51,0% en el 2002, de la totalidad de las cuentas; seguidos por los clientes industriales, comerciales y altos consumidores. Ver detalle en Anexo 4 de este documento.

En ese mismo sentido, se verificó que las regiones del AyA con mayor grado de morosidad durante el año 2002 y que también contaban con las facturaciones más importantes durante ese mismo año, fueron la Región Metropolitana (57,96%), la Región Pacífico Central (17,11%) y la Región Huetar (15,05%).

En resumen, no obstante que los saldos pendientes han sufrido un descenso durante los últimos años, lo cierto es que al final del año 2002 representaban un rubro muy importante, conformado en su mayoría por cuentas de saldos antiguos que la entidad debe recuperar, esto con el fin de mantener el capital de trabajo necesario para cumplir con sus actividades normales y poder desarrollar y dar sostenibilidad a sus sistemas. Adicionalmente, las autoridades responsables de la gestión de cobro en el AyA deben considerar que la disminución del pendiente no sólo se debió a una mejoría en la recuperación de sus cuentas, primordialmente en el último año, sino también, aunque en menor grado, a la condonación de deudas a las juntas de educación, ya comentada.

2.3.1.4. FACTURACIÓN Y COBRO DE LA “BOLSA DE LECTURAS”.

Otro elemento que afectó los ingresos corrientes de la institución fue la denominada “Bolsa de lecturas”, la cual comprendía las lecturas por servicios reales prestados por el AyA varios años atrás, pero que hasta noviembre de 2002 no

86 Ley No. 7981 publicada en La Gaceta No. 50 del 10 de marzo de 2000.

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habían sido facturados, y cuyo monto ascendía a los ¢1.310.077.74387, ya que los registros contables no los reflejaban hasta que se iniciara su facturación; no obstante que los gastos asociados con esos potenciales ingresos habían sido incurridos años antes.

Las citadas lecturas se habían generado durante la transición del Sistema de Facturación Regional al Sistema Comercial Integrado (SCI), vigente a la fecha de estudio. Este asunto fue objeto de un estudio por parte de esta Contraloría General88, en cuyo informe se le solicitó al AyA gestionar el cobro de las lecturas de la denominada “bolsa”, al corresponder a consumos reales de servicios prestados por el AyA a sus clientes; cobro que las autoridades del Instituto ordenaron hacerlo efectivo en 24 cuotas mensuales, a partir de noviembre de 2002.

Al respecto, cabe agregar que lo facturado por concepto de la “bolsa de lecturas”, se registró en una cuenta denominada “Cuota de Transición”, la que afectaba los ingresos del período en que se emitía la factura, no así en el período en el cual se dio la prestación del servicio; situación que se mantuvo desde noviembre de 2002 hasta julio de 2003, ya que a partir de setiembre de 2003, la entidad procedió a corregir los registros contables por ese concepto, con el propósito de que no se afectaran los ingresos del período, sino las utilidades de períodos anteriores como era lo correcto, afectando la cuenta denominada “Patrimonio por Resultados Excedentes o Déficit Períodos Anteriores”.

De forma paralela, el AyA procedió a registrar el saldo que a setiembre de 2003 quedaba pendiente de facturar por concepto de la “bolsa de lecturas”, el cual ascendía a ¢655.335.37189, en una cuenta denominada “Cuenta por Cobrar Cuota Factura de Transición”, que afectaba la cuenta “Patrimonio por Resultados Excedentes o Déficit Períodos Anteriores”. Así, a medida que se facturaba mensualmente lo pendiente por ese concepto, se disminuía la porción facturada del saldo de la precitada cuenta por cobrar, con lo que la entidad se garantizaba que los estados financieros reflejaran la totalidad de los saldos pendientes por facturar a los clientes.

Cabe resaltar, que si bien el AyA ha procedido a facturar y cobrar los servicios contenidos en la mencionada “bolsa de lecturas”, tales acciones surgieron como producto de las disposiciones emitidas por esta Contraloría General; situación que denota algún grado de vulnerabilidad de los Sistemas Integrados Comercial y Financiero Suministros, ya que dependiendo de la información que se incorpore o se omita en dichos Sistemas, se podría alterar la realidad comercial y la situación financiera de dicho Instituto.

87 Véase el informe No. DFOE-PR-12/2001 del 16 de setiembre de 2001, de la Contraloría General de la República.

88 Los resultados de dicho estudio se comunicaron al AyA mediante el informe No. DFOE-PR-12/2001, citado en la nota al pie anterior.

89 Saldo que se obtiene de restar el monto facturado a setiembre de 2003 (¢477.758.866) a la suma total puesta a cobro por el AyA (¢1.133.094.237); cifra esta última que corresponde al monto establecido por este órgano contralor en el citado informe No. DFOE-PR-12/2001, menos depuraciones efectuadas por ese Instituto, por alrededor de ¢176.983.506.

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2.3.2. IDENTIFICACIÓN Y CONTROL POR TIPO DE SERVICIO EN LA RECAUDACIÓN DE LOS RECURSOS TARIFARIOS Y DESTINO DE ESOS RECURSOS.

Los recursos que provienen de la venta de servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario (recursos propios) se llaman fondos corrientes, mientras que los recursos con un destino específico se denominan fondos específicos, los cuales provienen de varias fuentes, a saber: préstamos que entes y órganos externos realizan al AyA; sus contrapartidas (recursos de origen tarifario, pero con un destino específico); los aportes del Estado canalizados a través de FODESAF; y los fondos de Compensación Social (recursos tarifarios a los que el AyA les dio un fin específico). Ambos fondos, corrientes o específicos, son manejados y controlados en cuentas bancarias distintas, según la fuente de financiamiento de donde proceden, así también las contrapartidas de cada fondo específico tienen sus propias cuentas bancarias.

No obstante que los fondos corrientes y específicos se mantienen en cuentas corrientes bancarias separadas según la fuente de financiamiento, se determinó, a la fecha del estudio que motiva el presente informe, que no existía en la entidad un mecanismo que permitiera identificar lo captado por tipo de servicio, ya sea de acueducto o de alcantarillado, a fin de darle seguimiento a dichos recursos de manera separada en cuanto al uso y al destino que les fue fijado tarifariamente.

Lo anterior, en virtud de que las cancelaciones que efectúan los abonados por ambos servicios se manejan en la institución como una caja única, sin que se pueda determinar o identificar de manera separada lo recaudado por acueducto o alcantarillado, y por sus respectivos cargos varios, tal y como se mencionó en el punto 2.3.1.1. de este informe. Es criterio de la Unidad de Administración de Fondos del AyA, que la separación de lo recaudado por tipo de servicio sería impráctica y dificultaría la captación de los recursos90; aunque no se aportaron los elementos que justifiquen ese comentario, tal parece que la mayor dificultad se presentaría en la labor de captación que realizan los agentes recaudadores externos.

Asimismo, por medio de la gestión comercial el SIC tampoco permite separar lo recaudado por tipo de servicio, no obstante que en el sistema comercial a diario se actualiza la información de los clientes, y se maneja información sobre las cancelaciones de recibos de los abonados (recaudación), la cual es requerida para actualizar los registros auxiliares de cuentas por cobrar que maneja ese sistema. Esto se da en vista de que en la actualidad no se cuenta con la funcionalidad desarrollada que facilite obtener datos sobre la recaudación de manera desagregada, y hasta que no se desarrolle ésta no podría obtenerse lo recaudado de esa manera, según lo señaló la Dirección Comercial de ese Instituto.91

En virtud de que el procedimiento actual de recaudación de los fondos corrientes en el AyA imposibilita identificar lo recuperado por cada servicio, tampoco permite garantizar que el destino de esos recursos sea aplicado en los servicios que les dieron origen según la fijación tarifaria, tanto para los gastos de operación,

90 Nota No. FI-E-019-2003 del 22 de enero de 2003.91 Nota No. CM-080-2003 del 21 de julio de 2003.

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mantenimiento y administración (GOMA), como para los que se destinaron a proyectos de desarrollo.

Sobre el particular, el medio utilizado por el AyA para controlar la aplicación de los recursos tarifarios es el presupuesto, en lo que a la asignación y liquidación presupuestaria se refiere; instrumento que si bien es muy importante en el quehacer institucional, no se constituye en el medio más idóneo para controlar oportunamente el uso que se da a dichos recursos. Lo anterior por cuanto, según se determinó en este estudio, en algunas ocasiones desde la misma asignación presupuestaria se da una variación de destino a los recursos que la ARESEP aprobó a la institución, aparte de que este instrumento recoge la información una vez que se ejecutaron los gastos, lo que provoca que la gestión resultante de la aplicación de los recursos se conozca cuando finalizó el ejercicio presupuestario, con la afectación que ello implique para la Administración, especialmente en aquellos casos en que se deban tomar oportunamente acciones correctivas.

Los recursos tarifarios se giran tanto a las oficinas regionales como a las unidades ejecutoras, y el uso que estas les dan es su responsabilidad. En cuanto a los fondos que se giran a las unidades ejecutoras, están destinados únicamente a inversión y se administran por medio de la unidad de Administración de Fondos, según se indicó a este órgano contralor92.

Al respecto, ni las oficinas regionales, como tampoco en la Administración de Fondos, se posee un mecanismo que les permita darle seguimiento al uso de los recursos por tipo de servicio, según lo asignado por la ARESEP en la fijación tarifaria, pues dicho control se obvió desde la recaudación de los ingresos. En el Anexo 5 de este informe se muestra la aplicación de los recursos por las oficinas regionales y las unidades ejecutoras durante los años 2001 y 2002, según los registros contables del Instituto.

Finalmente, la falta de una separación e identificación de los ingresos tarifarios recaudados por tipo de servicio, imposibilita tener una certeza razonable de que la aplicación de esos recursos se efectuó de acuerdo con la asignación tarifaria aprobada por la ARESEP, en virtud de la desvinculación con la fijación tarifaria que se detectó desde la asignación presupuestaria en algunas oportunidades.

2.3.3. REGISTRO DE LOS RECURSOS TARIFARIOS.

2.3.3.1. IDENTIFICACIÓN CONTABLE DE LOS INGRESOS POR TIPO DE SERVICIO.

Los datos que genera el sistema comercial y que afectan los registros contables, son transferidos al SIFS por medio de un proceso de interfase y se cargan en forma automática. De esta manera, las operaciones comerciales inciden en los registros contables y están debidamente identificadas mediante una tabla de equivalencia o de conversión. Contablemente los registros generados en el SIC, que

92 Nota No. FI-E-019-2003 del 22 de enero de 2003.

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alimentan la interfase, se contabilizan en la fecha que se genera el registro, y como la interfase envía diariamente los datos al SIFS, los cierres son en mes calendario.

Así las cosas, las cifras de la facturación neta trasladadas al SIFS permiten a nivel contable la identificación de los ingresos de operación por tipo de servicio, inclusive por categoría tarifaria. Además, el registro auxiliar de las cuentas por cobrar a los clientes lo lleva el sistema comercial, mientras que la cuenta de mayor, se maneja a través del SIFS, siendo la gestión de cobro responsabilidad exclusiva de la Dirección Comercial del AyA.

En lo relativo a lo ingresos tarifarios, el sistema financiero está sujeto a la calidad de la información que le transfiere el sistema comercial por interfase, por lo que se hace necesario que dicha información sea confiable, veraz y completa, ya que incide directamente en los ingresos de operación (recursos) del AyA y en las cuentas por cobrar, y por ende influye en la toma de decisiones de la Administración en cuanto al uso de los recursos.

2.3.3.2. PRÉSTAMOS DE FONDOS CORRIENTES O ESPECÍFICOS ENTRE FUENTES DE FINANCIAMIENTO DISTINTAS.

Ha sido una práctica común en el Instituto que se transfieran recursos entre cuentas corrientes bancarias de distintas fuentes de financiamiento, a efectos de que los programas puedan solventar necesidades temporales que les permitan seguir operando. Dichas operaciones las ejecuta el Área de Tesorería, por medio de movimientos entre cuentas corrientes bancarias, con lo cual se da la afectación a los registros contables en el SIFS, se presenta una cuenta por cobrar al programa que se le prestaron fondos y se acredita la cuenta de bancos del programa que ejecutó la transferencia; asimismo, se carga la cuenta de bancos del programa que recibe el préstamo y se acredita la cuenta por pagar respectiva.

Según lo indicado por la Presidencia Ejecutiva del AyA93, esos movimientos se presentan en los casos en que se está ejecutando el presupuesto de un programa determinado y no cuenta con el efectivo necesario para hacer frente a los compromisos del programa de que se trate, o cuando los recursos, sea cual fuere su fuente, no ingresan oportunamente a la institución. El criterio del Instituto es que estas transferencias no afectan el superávit del presupuesto, pues no representan ingresos y gastos para el programa, al ser considerados como préstamos a corto plazo.

Sobre el particular, cabe hacer referencia a lo señalado por esta Contraloría General en el informe No. DFOE-PR-9-2004, remitido a ese Instituto mediante oficio No. 00452 del 20 de enero de 2004, en el sentido de que al tener el AyA un presupuesto que se ejecuta sobre la base de efectivo, los movimientos entre cuentas corrientes bancarias (caja) de programas, como por ejemplo, financiarse con fondos específicos (recursos de créditos o de FODESAF), tendrían una afectación en la fase de ejecución presupuestaria respectiva, ya que al modificarse la fuente de financiamiento, esa fase no mostraría la realidad en cuanto al uso de los recursos. Además, bajo este

93 Nota No. PRE-1102-2003 del 14 de julio de 2003.

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proceder, en la ejecución presupuestaria la Administración realiza una disposición, aunque sea en forma temporal, de recursos para finalidades distintas de aquellas para las cuales fueron aportados, y que sirvieron de base en su oportunidad para la aprobación presupuestaria realizada por la Contraloría General, sin mediar una gestión que así lo autorice o sustente.

Esta situación se torna más comprometida, si los fondos tienen origen en préstamos, subvenciones o donaciones que nacen para atender determinado proyecto, programa o actividad, sean estos establecidos por ley, convenio o contrato, entre otros, pues al prestarse esos recursos aunque sea de manera temporal, la entidad podría estar desatendiendo la finalidad específica acordada originalmente con los organismos externos que los suministraron.

Un aspecto a destacar de la citada práctica, lo es el riesgo que asume la Administración de no poder cumplir oportunamente con las actividades, proyectos u objetivos previstos en un determinado programa del servicio de acueducto o de alcantarillado, ello, por la ausencia temporal de los recursos. De toda suerte, por medio del precitado informe No. DFOE-PR-9-2004, este órgano contralor giró un conjunto de disposiciones, vinculadas con la práctica de referencia.

2.3.3.3. CAPITALIZACIÓN DE OBRAS O PROYECTOS DE INVERSIÓN.

Durante varios años el AyA dejó de capitalizar una cantidad considerable de proyectos u obras en los que opera de manera directa, no obstante que eran obras concluidas y en operación, manteniéndose registradas como “Obras en Diseño y Construcción”, lo que originó que por años esos activos no fueran depreciados ni revaluados, período en el que las cifras de los estados financieros permanecieron subestimadas, no pudiendo la entidad recuperar la inversión de esas obras por medio de las tarifas.

Sin embargo, y de conformidad con la información suministrada por la División de Contabilidad del AyA94, para corregir esta situación a partir del año 2001, esa entidad inició la capitalización de las obras concluidas llegando a una cifra de ¢22.076.863.000,50 al mes de junio de 2003. De estas obras, ¢2.889.074.759,00 se capitalizaron en el año 2001, ¢15.197.704.985,90 en el 2002 y ¢3.990.083.255,60 durante el primer semestre de 2003. De las obras capitalizadas, ¢270.550.687,90 respondían a obras concluidas en los años setentas y ochentas, y ¢4.535.040.732,50 a obras terminadas en la década de los noventa.

Cabe mencionar, que a pesar de que se hayan efectuado los ajustes contables mencionados, la falta de capitalización oportuna de los proyectos ya concluidos subvaluó la base tarifaria y el gasto por depreciación por el uso de esos activos en el proceso productivo; además, tal situación provocó que los estados financieros del AyA no reflejaran la correcta clasificación de esos proyectos y obras finalizados en las correspondientes cuentas de activo. Lo anterior es importante que sea considerado por las autoridades del Instituto, ya que en el modelo actual de fijación

94 Nota No. FI-E-2003-492 del 8 de setiembre de 2003.

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tarifaria, la depreciación, aparte de constituir un gasto tarifario que permite la recuperación total de las inversiones realizadas, también constituye uno de los elementos fundamentales a partir del cual se deben cubrir los gastos por amortizaciones e intereses de los créditos asumidos para ejecutar esas inversiones; así como también para capitalizar dichos recursos en la generación de nuevas inversiones, que permitan garantizar la calidad y continuidad en la prestación de los servicios que brinda directamente el AyA.

Por su parte, ese Instituto, además de los sistemas que opera directamente, invirtió recursos propios y otros aportes en obras y sistemas sobre los que mantiene la titularidad de propiedad, pero que fueron delegados a organizaciones comunales para su operación y administración, las que en su mayoría responden a obras y sistemas del programa de acueductos rurales. Estas obras tienen un efecto nulo en los estados financieros, ya que se registran en cuentas de orden únicamente para efectos informativos y patrimoniales, a fin de reflejar el costo real de dichas obras, y no se deprecian ni revalúan con propósitos tarifarios, debido a que el AyA no recupera los recursos invertidos en esos sistemas; asimismo, para efectos contables el proceso de capitalización de estos proyectos consiste únicamente en el traslado del activo de la cuenta “Obras en Diseño y Construcción” a la cuenta de “Obras Cedidas a las Comunidades”. El monto de la citadas obras ascendía a ¢22.803.161.556,10 al 30 de junio del 200395, según los registros contables de la entidad; de ese monto ¢4.843.388.210,00 respondía a obras ya capitalizadas en los registros del AyA, pero como se indicó anteriormente, dicha capitalización no tiene efectos en la fijación tarifaria de los sistemas que administra y opera directamente el Instituto. Además, cabe agregar que ¢17.959.773.346,10 permanecían como obras en diseño y construcción y ¢4.750.100.257,80 se encontraban pendientes de capitalizar.

A su vez, según lo indicado por la Unidad de Contaduría del AyA96, la capitalización tardía de las obras, tanto de las que opera directamente el Instituto o de las que delegó su operación y administración, se debió a la falta de oportunidad en el envío de la información sobre los proyectos concluidos de parte de las unidades ejecutoras y de las regiones, para así proceder oportunamente con su capitalización correspondiente, aunque los objetivos que se persiguen con dicha capitalización son distintos en uno y otro caso.

Como conclusión de este punto, se puede señalar que la falta de capitalización o la capitalización inoportuna de las obras, propiamente en los sistemas que administra y opera directamente el AyA, ha traído una subestimación de la base tarifaria de consecuencias que esa institución, en principio, pareciera no estar en posibilidad de revertir. No obstante ello, y pese a que en el 2003 se emprendieron gestiones para la capitalización contable de esos activos, a fin de solventar las debilidades del pasado, ese Instituto, a la fecha de este estudio, aún mantenía pendiente de capitalizar obras por un monto de ¢9.476.303.680,00; lo que amerita la atención oportuna por parte de ese Instituto, por las consecuencias tarifarias, la afectación a los resultados de las operaciones y la situación financiera de la entidad, ya comentados.95 Nota No. FI-E-2003-625 del 27 de noviembre de 2003.96 Nota No. FI-E-2003-492 del 8 de setiembre de 2003.

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2.4. EJECUCIÓN DE LAS INVERSIONES DURANTE LOS AÑOS 2001 Y 2002.

2.4.1. VALORACIÓN CONJUNTA DE LAS EJECUCIONES DEL PROGRAMA PRESUPUESTARIO DE INVERSIÓN DURANTE LOS AÑOS 2001 Y 2002.

El presupuesto del Programa de Inversiones del AyA para los años 2001 y 2002, se dividió en cuatro subprogramas, a saber: a) Mejoramiento y Ampliación de Sistemas de Operación, b) Mejoramiento y Desarrollo de Acueductos Rurales, c) Desarrollo de Obras Urbanas y d) Reposición y Adquisición de Activos para la Administración y Operación.

En virtud de que algunos recursos previstos para inversiones de 2001 fueron trasladados para el presupuesto de 2002 y, además, de que el plan de inversiones valorado y propuesto por la ARESEP para esos dos años, era el que tenía financiamiento por medio de la fijación tarifaria que rigió durante la mayor parte de esos períodos, se realizó la valoración de las asignaciones y las ejecuciones presupuestarias en forma consolidada para los años 2001 y 2002. Lo anterior, con el propósito de evaluar la actuación del AyA, en cuanto a la toma de decisiones sobre el uso y destino de los recursos que generaron las tarifas para el financiamiento de los proyectos de desarrollo incluidos en el plan de inversiones que le dio origen a tales recursos, asimismo, sobre las decisiones y eventos que afectaron los recursos que complementaban el financiamiento del precitado plan, a saber, los créditos y los aportes de FODESAF al programa denominado Suministro de Agua Potable a las Comunidades Rurales.

Así las cosas, en el Anexo 12 del presente informe se muestra la información consolidada para los años 2001 y 2002, relativa a los montos propuestos por ARESEP para el plan de inversiones, los asignados por el AyA en sus presupuestos y los ejecutados de acuerdo con las liquidaciones presupuestarias correspondientes. De conformidad con esa información, la ARESEP propuso un monto total de ¢26.754 millones para las inversiones de los mencionados años y el AyA incluyó en sus presupuestos el 65% de ese monto (una diferencia de ¢9.159 millones aproximadamente), esto como resultado de asignaciones presupuestarias de 70% para 2001 y de 60% para 2002 (ver Anexos 9 y 11, respectivamente), que se comentarán a continuación.

Al respecto, de conformidad con la liquidación presupuestaria de 2001, en ese año el AyA asignó al Programa de Inversiones un monto de ¢12.700 millones, suma que pretendía financiar en un 76,8% con recursos derivados de tarifas de ese período y de períodos anteriores, 17,3% de recursos de créditos y 5,9% de aportes de FODESAF o subvenciones con fines específicos97. Cabe destacar, que del citado presupuesto de ¢12.700 millones, estaban destinados ¢2.620 millones aproximadamente para el pago de servicio de la deuda98. Así las cosas, el presupuesto que realmente

97 ¢9.759 millones de recursos derivados de tarifas de ese período y de períodos anteriores, ¢2.197 millones de recursos de créditos y ¢744 millones de aportes de FODESAF o subvenciones con fines específicos.

98 Servicio de la deuda compuesto por amortización de préstamos de deuda externa, intereses sobre préstamos de deuda externa y comisiones y otros gastos. Los servicios de la deuda de los subprogramas Desarrollo de Obras Urbanas y Mejoramiento y Desarrollo de Acueductos Rurales

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asignó el AyA para los proyectos de desarrollo que pretendía realizar durante el 2001 e incluidos en su Programa de Inversiones fue de ¢10.080 millones99 aproximadamente; monto que difiere de los ¢14.335 millones100 que la ARESEP incluyó en la fijación tarifaria para el plan de inversiones de ese mismo año.

En cuanto al año 2002, de acuerdo con la liquidación presupuestaria correspondiente, se determinó que el AyA asignó al Programa de Inversiones un monto de ¢9.903 millones; dicho presupuesto se pretendía financiar en un 68,8% de recursos propios, tanto del año 2002 como de períodos anteriores, el 21,7% de recursos de créditos (incluido uno con el Banco de Costa Rica) y el 9,5% de aportes de FODESAF (subvenciones o donaciones con fines específicos)101. Además, del citado presupuesto del Programa de Inversiones se destinarían ¢2.389 millones aproximadamente para el pago de servicio de la deuda102. Por lo tanto, el total presupuestado por el AyA para los proyectos de desarrollo incluidos en su Programa de Inversiones 2002, fue de ¢7.514 millones103 aproximadamente; monto inferior a los ¢12.419 millones que la ARESEP incluyó en la fijación tarifaria para el plan de inversiones de ese año.

Esta reducción de los presupuestos para el Programa de Inversiones que se produjo en los años citados, se debió, principalmente, a disminuciones en el financiamiento con recursos propios y de los aportes de FODESAF (tal y como se puede apreciar en los Anexos 8 y 10 de este informe), ya que el presupuesto consolidado de ambos años fue cercano al 60% y para el segundo caso el presupuesto estuvo ligeramente por encima del 50% del monto previsto en el plan de inversiones. Mientras que para el caso del financiamiento proveniente de los créditos, el monto total presupuestado para los dos años estuvo bastante cercano al previsto en el citado plan.

Por otra parte además de las disminuciones, en los presupuestos, del monto destinado al plan de inversiones, de conformidad con las liquidaciones de esos dos años, la ejecución conjunta de dichos presupuestos fue del 80% aproximadamente, ello como resultado de ejecuciones de 85%104 en el 2001 y de 76%105 en el 2002. Asimismo, este monto consolidado de ambos años de ejecución presupuestaria del

ascendían a ¢2.342,2 millones y ¢167,4 millones, respectivamente.99 ¢12.700 millones del Programa de Inversiones menos ¢2.620 millones del Servicio de la Deuda

de ese Programa.100 Ver punto 2.2.2. d) de este informe.101 ¢6.810 millones de recursos propios, ¢214 millones de un crédito con el Banco de Costa Rica,

¢2.145 millones de recursos de créditos y ¢948 millones de aportes de FODESAF.102 Servicio de la deuda compuesto por amortización de préstamos de deuda externa, intereses

sobre préstamos de deuda externa e interna y comisiones y otros gastos. A nivel de subprogramas este presupuesto estaba distribuido en ¢2.219,1 millones para Desarrollo de Obras Urbanas y ¢170,3 millones para Mejoramiento y Desarrollo de Acueductos Rurales.

103 ¢9.903 millones del Programa de Inversiones menos ¢2.389 millones del Servicio de la Deuda de ese Programa.

104 De acuerdo con la liquidación del presupuesto del Programa de Inversiones del 2001, de los ¢12.700 millones presupuestados se ejecutaron gastos por ¢11.039 millones (¢8.340 millones de egresos del período y ¢2.699 millones de compromisos pendientes). De este monto ejecutado se destinaron ¢2.415 millones para el pago del servicio de la deuda y ¢8.624 millones a gastos relacionados con los proyectos de inversión.

105 Según la liquidación de presupuesto de 2002, en el Programa de Inversiones se ejecutaron gastos por ¢7.882 millones, de los cuales se destinaron ¢5.744 millones a los proyectos de desarrollo.

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Programa de Inversiones fue apenas superior al 50% con respecto al monto previsto en el plan de inversiones propuesto por ARESEP (¢26.754 millones).

Específicamente en lo que se refiere a la ejecución presupuestaria por fuente de financiamiento del Programa de Inversiones, los recursos propios fueron su principal fuente en los años 2001 y 2002 (permitieron financiar aproximadamente el 70% de los gastos de ambos años). Por su parte, el AyA tuvo bajas ejecuciones de los recursos provenientes de los créditos y principalmente de los aportados por FODESAF; en este último caso, el Fondo otorgó aportes menores a los proyectados por el AyA y realizó desembolsos con poca oportunidad para poderlos aplicar en el ejercicio presupuestario correspondiente.

Ahora bien, estas modificaciones que realizó AyA a los montos incluidos por la Autoridad Reguladora en el plan de inversiones y que fueron reflejados en los presupuestos de esos dos años, afectaron a tres de sus cuatro subprogramas de inversión, pero principalmente a los de Mejoramiento y Ampliación de Sistemas en Operación y de Reposición y Adquisición de Activos (ver Anexos 9 y 11 de este informe); subprogramas financiados básicamente con recursos propios, con excepción de un financiamiento obtenido con el Banco de Costa Rica en el año 2002.

En cuanto a las asignaciones presupuestarias de los Subprogramas Desarrollo de Obras Urbanas y Mejoramiento y Desarrollo de Acueductos Rurales, estas fueron prácticamente por los mismos montos incluidos en el plan de inversiones, aunque para ambos subprogramas la asignación por año fue diferente al monto incluido en dicho plan. En el caso del subprograma Mejoramiento y Desarrollo de Acueductos Rurales, dicha asignación presupuestaria fue producto de una mayor dotación, con respecto de lo contemplado en el plan de inversiones, del financiamiento procedente de recursos propios, que vino a compensar el bajo presupuesto de los aportes de FODESAF, apenas superior al 50% (ver Anexos 8 y 10 de este informe); de esta forma, no hubo una afectación significativa en los montos de asignación de este subprograma de inversiones. Sin embargo, lo que finalmente se ejecutó en ambos años de los presupuestos de cada uno de estos dos subprogramas fue el 80% en Desarrollo de Obras Urbanas y el 75% en Mejoramiento y Desarrollo de Acueductos Rurales (ver Anexo 12 del presente informe).

Pero si esta ejecución presupuestaria 2001-2002 de los subprogramas se compara con los montos previstos en el plan de inversiones propuesto por ARESEP en la fijación tarifaria, entonces se obtiene que los montos aplicados finalmente en los dos años a los proyectos de inversión, corresponden aproximadamente a 80% para Desarrollo de Obras Urbanas, 69% para Mejoramiento y Desarrollo de Acueductos Rurales, 42% para Reposición y Adquisición de Activos y 31% para Mejoramiento y Ampliación de Sistemas en Operación (ver Anexo 12 de este informe). Los resultados obtenidos para estos dos últimos subprogramas son consecuencia de las bajas asignaciones presupuestarias que se presentaron en ambos años (menos del 50% en conjunto 2001 y 2002), pero principalmente en el año 2002 (ver Anexo 11 del presente informe).

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2.4.2. EVALUACIÓN CONJUNTA DE LAS EJECUCIONES DEL PLAN DE INVERSIÓN DE LOS AÑOS 2001 Y 2002.

De conformidad con lo solicitado por la Autoridad Reguladora, el AyA realizó la evaluación del avance obtenido en el plan de inversiones durante los años 2001 y 2002106. Las evaluaciones se basaron en los proyectos incluidos por las unidades ejecutoras en el plan y el avance físico y financiero de éstos respecto de las metas planteadas. Sin embargo, el AyA señaló como limitantes de dichas evaluaciones, entre otros aspectos, el hecho de que algunas dependencias no brindaron explicaciones ni justificaciones de las razones por las cuales no se cumplió el Plan de Inversiones en esos años, o no incluyeron un detalle de las metas planteadas, razón por la cual el AyA para poder efectuar el análisis, utilizó también información de las evaluaciones del Plan Operativo Anual y de los presupuestos aprobados y sus ejecuciones.

También, se puede resaltar que las evaluaciones del plan de inversiones se realizaron únicamente a nivel de los proyectos realizados por cada una de las unidades ejecutoras separados en proyectos de ampliaciones, de mejoras y de activos, sin que se incluyera análisis y evaluación de la ejecutoria del plan por cada programa y subprograma de inversión; ello a pesar de que en el plan propuesto por el AyA y, posteriormente, replanteado por la ARESEP fue detallado de esa forma. Tampoco se aportó una evaluación de los efectos que produjo o produciría en los servicios, el avance o retraso obtenido en el plan de inversiones de referencia.

Con respecto a la ejecución del Plan de Inversiones de 2001, y de conformidad con lo señalado en el documento de evaluación respectivo, en algunas dependencias del AyA el plan sufrió cambios sustanciales, debido a factores como la falta de presupuesto para la realización de algunos proyectos, el replanteamiento de prioridades de inversión o que el plan original quedó obsoleto.

Esta condición fue más crítica para el año 2002, puesto que el AyA indicó en la evaluación que pocas dependencias realizaron inversiones durante ese año y que los proyectos de ampliación y mejoras de sistemas se redujeron al mínimo, esto debido a problemas de límite de gasto y de carencia de recursos. Asimismo, señaló que la evaluación se realizó con base en un nuevo Plan de Inversiones para el período 2002-2006107 y que fue incluido en la solicitud tarifaria que se presentó a la ARESEP el 23 de julio de 2002. Con respecto a ese plan de inversiones, este fue valorado por la Autoridad Reguladora dentro del estudio técnico que dio origen a la fijación tarifaria contenida en la resolución No. RRG-2834-2002108, del 30 de octubre de 2002, y a dicho plan el ente regulador le introdujo modificaciones significativas.

No obstante lo anterior, el AyA incluyó también una evaluación de la ejecutoria de las inversiones durante el año 2002 con base en el Plan de Inversiones

106 Documentos: Evaluación del Plan de Inversiones segundo semestre de 2001 a abril de 2002 y Evaluación del Plan de Inversiones de diciembre de 2002 a abril de 2003, elaborados por la Dirección de Planificación de AyA.

107 Documento Evaluación del Plan de Inversiones a Diciembre de 2002, página 1.108 Resolución de ARESEP No. RRG-2834-2002, publicada en La Gaceta No. 221 del 15 de

noviembre de 2002.

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2001-2005, el cual fue el plan que durante casi la totalidad de ese año tuvo contenido tarifario de parte del ente regulador. Así las cosas, la evaluación de las inversiones realizadas por AyA durante el año 2002 debe tener como fundamento ese plan valorado por la ARESEP y para el cual ésta le había asignado originalmente los recursos.

Ahora bien, en virtud de que algunos recursos asignados por la ARESEP para inversiones previstas para el año 2001, fueron trasladados a inversiones ejecutadas en el 2002 y, además, que para finales de ese año el AyA obtuvo de la ARESEP recursos tarifarios para la implementación de un nuevo plan de inversiones, que incluyó el período 2002 a 2006, entonces este órgano contralor realizó la valoración conjunta de la ejecutoria del plan de inversiones en ambos años, de acuerdo con la información incluida por el AyA en las evaluaciones del citado plan, esto con el propósito de tener una mayor claridad sobre la gestión realizada por el AyA con los recursos que le otorgó la Autoridad Reguladora para el plan de inversiones de los años 2001 y 2002 (al respecto ver Anexo 13 del presente informe). Así las cosas, los principales resultados se exponen a continuación:

a) La ARESEP propuso ¢26.754 millones109 para las inversiones del 2001 y 2002, de los cuales el AyA dejó por fuera de sus evaluaciones el nivel de ejecución de ¢3.711 millones110 aproximadamente, recursos éstos que serían financiados con los aportes propios.

b) Según las evaluaciones realizadas por el AyA, ese Instituto ejecutó un monto total de ¢12.659 millones111 aproximadamente, lo que significa una ejecutoria de 47,3% de los recursos propuestos por la Autoridad Reguladora para ambos años. Sin embargo, tomando como base las inversiones que sí fueron evaluadas por el Instituto, se obtiene que su ejecutoria fue de 54,9% con respecto al monto sugerido por ARESEP.

c) De los anteriores ¢12.659 millones112, el Instituto destinó el 75,2% para proyectos de acueducto, el 17,4% para la adquisición de activos y el 7,4% para proyectos de alcantarillado. Además, de acuerdo con la información contenida en las evaluaciones, al comparar la ejecutoria de las inversiones en relación con los montos asignados por la ARESEP, se obtiene que para los proyectos de acueducto ésta fue del 51,7%, para los proyectos de alcantarillado del 27,3% y para la adquisición de activos del 44,9%.

109 ¢19.096 millones de recursos aportados directamente por las tarifas, ¢4.691 millones de recursos de créditos y ¢2.967 millones de subvenciones de FODESAF, aproximadamente.

110 Monto que representa el 13,9% del monto total asignado por ARESEP para las inversiones de los años 2001 y 2002, así como el 19,4% del monto que aportarían las tarifas al financiamiento de tales inversiones.

111 La ejecución de las inversiones correspondió, aproximadamente, a ¢5.399 millones en el 2001 y a ¢7.260 millones en el 2002; estos montos representan, respectivamente, una ejecutoria del 37,7% y del 58,5% respecto de los montos propuestos por ARESEP para cada uno de esos dos años.

112 ¢4.235 millones en el 2001 y ¢5.283 millones en el 2002 para los proyectos de acueducto (total ¢9.518 millones); ¢619 millones en el 2001 y ¢1.579 millones en el 2002 para la adquisición de activos (total ¢2.198 millones); y ¢545 millones en el 2001 y ¢398 millones en el 2002 para los proyectos de alcantarillado (total ¢943 millones), aproximadamente.

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d) Asimismo, con base en las evaluaciones del AyA, esta institución financió con recursos propios el 61,5% de las inversiones evaluadas, el 29,3% con recursos de créditos y el restante 9,2% con recursos del aporte de FODESAF al programa de inversión Agua Potable Rural113.

En este sentido, llama la atención que de conformidad con el estado de ejecución de caja del año 2001, el Instituto mantenía ¢870 millones114

provenientes del crédito BCIE-246, de los que ejecutó ¢1.222 millones aproximadamente; esto evidencia que esa ejecución de más fue realizada con base en la práctica de los préstamos de fondos que el AyA lleva a cabo entre las distintas fuentes de financiamiento, tal y como ya fue señalado en el punto 2.3.3.2. de este informe. Por otra parte, tuvo ¢1.054 millones115 aproximadamente procedentes de FODESAF, de los cuales ¢360 millones correspondieron a la única transferencia realizada en ese año, el 24 de diciembre de 2001116; esto quiere decir que el AyA realmente podía disponer en el año 2001 de mayores recursos aportados por FODESAF, para poderlos aplicar al precitado programa de agua potable rural; no obstante, solo logró en ese año utilizar ¢311 millones de la referida fuente de financiamiento.

e) En cuanto a la ejecutoria de los recursos propuestos por la ARESEP para las inversiones de los años 2001 y 2002, según su fuente de financiamiento, se tiene que de los recursos propios el AyA logró ejecutar el 40,8% del monto sugerido por el ente regulador, de los recursos de créditos la ejecutoria fue de 79,0% y en relación con los recursos que aportaría FODESAF, la ejecutoria fue de 39,4% con respecto al monto consignado en el plan de inversiones replanteado por ARESEP.

f) La unidad de Obras Rurales fue donde se ejecutó el mayor monto de inversiones para los dos años, siendo éste de ¢3.729 millones117; sin embargo, esta ejecutoria fue de 78,0% con respecto al monto propuesto por la ARESEP. El financiamiento de dicho monto provino en un 68,4% de aporte de recursos propios y un 31,4% de aportes de FODESAF118. No obstante ser la unidad ejecutora con mayor nivel de ejecución, los recursos invertidos con aporte de FODESAF no alcanzaron las magnitudes indicadas por el AyA y por el ente regulador (aplicación del 40% de tales aportes), pero que en parte fue atenuada con un mayor aporte de las recursos propios, el cual estuvo en un 44,1% por encima del monto consignado por la Autoridad Reguladora para los dos años.113 ¢7.786 millones de recursos aportados directamente por las tarifas (¢3.566 millones en el 2001

y ¢4.220 millones en el 2002); ¢3.705 millones de recursos de créditos (¢1.522 millones en el 2001 y ¢2.183 millones en el 2002) y ¢1.168 millones de subvenciones de FODESAF (¢311 millones en el 2001 y ¢857 millones en el 2002), aproximadamente.

114 ¢396 millones correspondían al saldo inicial de caja del año 2001.115 ¢641 millones correspondían al saldo inicial de caja de esta fuente de recursos, de los cuales

efectuó una devolución de ¢131 millones en octubre de 2001.116 Oficio del AyA No. FIE-2003-152, del 20 de marzo de 2003. Desembolsos de las distintas entidades

externas que aportaron recursos al AyA durante el período 2001-2002.117 Ejecución del programa Agua Potable Rural: ¢1.790 millones en el año 2001 y ¢1.938 millones

en el año 2002, aproximadamente.118 Ejecución de inversiones en ¢2.552 millones de recursos aportados por las tarifas y ¢1.168

millones de subvenciones de FODESAF, aproximadamente.

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g) Con base en las evaluaciones de AyA, la unidad Obras Urbanas ejecutó en inversiones un monto de ¢3.526 millones119 en los dos años, que representa una ejecutoria de 70,6% con respecto al monto sugerido por la ARESEP para los proyectos de esa unidad ejecutora.

h) Las inversiones previstas en el plan para que fueran realizadas por las oficinas regionales resultaron ser las más afectadas por la subejecución de los montos asignados por la ARESEP, a tal punto que durante el año 2002 solamente dos de ellas lograron ejecutar pequeñas inversiones, pero no alcanzaron las magnitudes de los montos consignados en el plan replanteado por esa Autoridad.

Así las cosas, para los años 2001 y 2002, las evaluaciones del cumplimiento del plan de inversiones realizadas por el AyA resultan insuficientes para valorar apropiadamente la aplicación de los montos consignados en la fijación tarifaria para ese plan, principalmente de los recursos provenientes como aporte directo de las tarifas al desarrollo, es decir, de lo que se ha llamado en este estudio como “contribución para el desarrollo del servicio público”. Lo anterior, debido a que tales evaluaciones fueron parciales, ya que dejaron de lado la valoración de importantes rubros (o actividades) incluidos en el plan de inversiones y que estarían financiados con dicho aporte. Esta omisión incidió en la evaluación del 13,9% del monto total propuesto por ARESEP para las inversiones de los años 2001 y 2002.

No obstante lo anterior, de los rubros y montos incluidos en las evaluaciones del AyA, se llega a la conclusión de que la gestión de ese Instituto, relativa a la ejecución de los montos incluidos en el plan de inversiones propuesto por la ARESEP, estuvo caracterizada por un nivel de ejecución de alrededor del 50%, esto como resultado de la concurrencia de una ejecución de los recursos propios que aportaría el AyA (alrededor del 40%) y una ejecución de los recursos previstos como aporte de FODESAF al programa de inversión Agua Potable Rural (ejecución del 40%). Al respecto, en estos dos años la subejecución afectó principalmente a los proyectos de alcantarillado, pero también, aunque en menor medida, a los proyectos de acueducto. Pero aún con la disminución del aporte directo de las tarifas (recursos propios) al financiamiento de las inversiones, éste fue su principal fuente de financiamiento durante el período bianual 2001-2002.

Por otra parte, la disminución del aporte y la baja ejecución que se presentaron en los recursos provenientes de FODESAF, no constituyeron elementos que afectaran significativamente las inversiones del programa Agua Potable Rural, debido a que el AyA realizó aportes extraordinarios de recursos propios para compensar tales situaciones. En virtud de esto, la unidad ejecutora del citado programa se convirtió en aquella que aplicó la mayor cantidad de recursos destinados a la inversión, esto en comparación con las otras unidades ejecutoras; claro está, con la salvedad de que las evaluaciones no son completas, pues están reflejando una parte del monto destinado al plan de inversiones. Este aspecto resulta importante, porque las inversiones realizadas mediante el citado programa fueron dirigidas a sistemas otorgados o que se otorgarían

119 Ejecución de la unidad Obras Urbanas: ¢1.340 millones en el año 2001 y ¢2.186 millones en el año 2002, aproximadamente.

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próximamente para ser operados y administrados por organizaciones comunales, de acuerdo con lo indicado previamente en el punto 1.4.1. de este informe.

Por su parte, la subejecución de los recursos propios (aporte directo de las tarifas) para el financiamiento de las inversiones, afectó notablemente la ejecutoria de las inversiones programadas para las oficinas regionales durante los años 2001 y 2002, las cuales estaban dirigidas a mejoras o ampliaciones de los sistemas operados directamente por el AyA.

3. CONCLUSIONES.

El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) tiene como función primordial la administración y operación directa de los sistemas de acueducto y de alcantarillado sanitario del Área Metropolitana, así como también de aquellos sistemas, que aunque se encuentren fuera de esa Área, existe responsabilidad financiera directa por parte de ese Instituto. Por su parte, ese Instituto tiene la potestad de delegar la administración y operación de sistemas de acueducto y alcantarillado a organizaciones comunales, siendo importante destacar que el AyA ha delegado a esas organizaciones, sistemas en los cuales ha asumido la responsabilidad por los créditos contraídos, ya sea para la construcción o para el mejoramiento de dichos sistemas.

Ahora bien, la sostenibilidad de los sistemas del AyA los que opera y administra directamente o los que delega a organizaciones comunales parte de la cobertura de todos los costos involucrados en las actividades relacionadas con los servicios de acueducto y de alcantarillado sanitario, aspecto que se traduce en que el mayor aporte posible de recursos debe generarse mediante la tarifa de los servicios, ya que es la única forma de garantizar el cumplimiento de los objetivos institucionales a largo plazo. Sin embargo, a la fecha de este estudio, solo en las tarifas de los servicios prestados directamente por el AyA se incluía la recuperación de las inversiones realizadas y la posibilidad de generar recursos para el desarrollo de los sistemas ya mencionados, a fin de garantizar a futuro un servicio público con la calidad, la cantidad, la continuidad y el desarrollo requeridos para satisfacer la demanda y necesidades de la sociedad costarricense.

La situación de comentario tiene su génesis, principalmente, en razón de la preferencia que tienen las organizaciones comunales hacia el establecimiento de tarifas bajas en el corto plazo, con lo que se renuncia a los beneficios en el mediano y largo plazo que puedan derivarse de la sostenibilidad de los sistemas delegados; además de que el AyA no ha forzado a una recuperación de los costos de inversión de estos sistemas, especialmente de aquellos costos que sean reembolsables, a fin de buscar la autosuficiencia de los sistemas por medio de las tarifas que se cobran a los usuarios respectivos, debido a que los citados costos de inversión se trasladan a las tarifas que pagan los usuarios de los sistemas administrados y operados directamente por el AyA. Así las cosas, ese Instituto tiene ante sí la oportunidad de diseñar las acciones que procedan, con el objeto de no tornar más gravosas las tarifas que pagan los usuarios de sus sistemas, y en caso de pretenderse un subsidio a las poblaciones urbanas y rurales empobrecidas, acudir a mecanismos equilibrantes, tales como las subvenciones directas

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otorgadas por el Estado y sus instituciones de asistencia social (caso de los recursos de FODESAF), donaciones externas y participación comunitaria para la inversión.

En ese orden de ideas, los proyectos de desarrollo o de inversión propuestos para los sistemas de acueducto y alcantarillado sanitario –directos o delegados– por parte del AyA, deben responder a políticas adecuadas de planificación estratégica, táctica y operativa, que permitan en el corto, mediano y largo plazo cumplir con el mandato asignado a dicho Instituto, sea, el suplir esos servicios públicos de acueducto y alcantarillado a todos los habitantes del territorio nacional, de conformidad con los estándares establecidos para lograr calidad, continuidad, oportunidad, cantidad, confiabilidad y prestación óptima de dichos servicios. No obstante lo anterior, en este estudio se observó que el AyA presenta debilidades en cuanto a la gestión de los citados proyectos de desarrollo o de inversión; lo que ha provocado que proyectos destinados a los sistemas que administra y opera directamente el Instituto se eliminen, retrasen o pospongan, con las consecuentes repercusiones que ello implica para la prestación adecuada de los servicios, principalmente en el mediano y largo plazo, así como sobre la concentración de capital necesaria para la inversión en los próximos años y su impacto en las tarifas de dichos servicios.

Entre otras debilidades, cabe señalar que en el presente estudio se determinó que el Instituto ha mantenido un comportamiento histórico en la ejecución de las inversiones destinadas a los sistemas que opera y administra en forma directa, caracterizado por aplicaciones de aproximadamente el 50% de los montos incluidos en los planes de inversión correspondientes, lo que evidencia altos niveles de subejecución en ese rubro; debilidades en la identificación de los momentos oportunos para la presentación de las peticiones tarifarias, con el objetivo de buscar por ese medio los recursos financieros que permitan a ese Instituto lograr un mejor desempeño en cuanto a la gestión de operación y mantenimiento, la ejecución de los planes de inversión y el pago del servicio de la deuda de los proyectos de desarrollo de los sistemas que administra y opera en forma directa; se incorporan rubros en las peticiones tarifarias que, a juicio de la ARESEP, carecen de la debida fundamentación o respaldo, lo que ha originado que el ente regulador efectúe reducciones a los ingresos esperados por la prestación de los servicios, así como disminuciones importantes a los recursos destinados a cubrir gastos de operación, mantenimiento y administración, los costos de capital asociados al plan de inversiones y el servicio de la deuda; asimismo, la falta de una capitalización oportuna de las inversiones realizadas en los sistemas que opera y administra directamente el AyA ha afectado la base tarifaria y, consecuentemente, los gastos tarifarios por depreciación de esos activos, ello ha repercutido negativamente en el flujo financiero del Instituto, ya que su efecto inmediato ha sido la merma en el flujo de fondos que aportan los tarifas para cubrir las necesidades financieras que imponen los proyectos de desarrollo (actuales y futuros) de los sistemas que opera y administra en forman directa el AyA y en la recuperación de los montos invertidos en tales sistemas, pues para que tal recuperación se dé por medio del cobro tarifario, necesariamente las inversiones deben capitalizarse adecuada y oportunamente en la base tarifaria; y, finalmente, la identificación de algunos errores en los Sistemas Integrado Financiero Suministros (SIFS) e Integrado Comercial (SIC), los cuales tuvieron sus consecuencias en la posición financiera y en los resultados de operación del AyA, así como en las decisiones que sobre la materia tarifaria haya

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tomado la institución, o sobre la gestión en general por parte de las autoridades responsables de ese Instituto.

En resumen, y con base en las debilidades antes mencionadas, cabe destacar que la Administración Superior del AyA se enfrenta ante un reto importante, el cual consiste en identificar las causas que han generado las debilidades e inconsistencias en los procesos a los que se ha hecho referencia en el contenido de este informe, y proponer y ordenar la implementación de las acciones de mejora procedentes, a fin de cumplir eficientemente con el mandato legal que se ha asignado a ese Instituto, y de garantizarle a la sociedad costarricense, la calidad, la cantidad, la continuidad, la oportunidad en la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado sanitario, sean estos servicios administrados y operados directamente por el AyA o delegados a las organizaciones comunales.

4. DISPOSICIONES.

4.1. AL GERENTE GENERAL DEL AYA.

a) Ordenar lo pertinente, a efectos de que se conforme un equipo integrado por funcionarios de ese Instituto, que tenga como encargo valorar, analizar y constatar la persistencia de las debilidades apuntadas en el contenido del presente documento, así como de elaborar un informe sobre los resultados del estudio efectuado sobre el particular, que además incluya las conclusiones y las acciones de mejora propuestas por dicho equipo, a fin de subsanar aquellas debilidades o inconsistencias que se mantengan en la actualidad.

b) Remitir a este órgano contralor, en el transcurso de los quince días hábiles posteriores a la fecha de recibo del presente informe, un detalle de las acciones llevadas a cabo por esa Gerencia General, para dar cumplimiento a la disposición emitida en el inciso a) inmediato anterior. Asimismo, informar en su oportunidad sobre los resultados a los que arribe el estudio que se encargue al equipo de funcionarios al que aludió el referido inciso a), incluyendo la remisión del informe final de dicho estudio, y comunicar a este despacho las decisiones que adopte esa Gerencia General a partir de lo que le sea informado y propuesto, con indicación expresa, según corresponda, de las acciones correctivas a implementar, la indicación de los funcionarios y dependencias responsables de su ejecución, las fechas y plazos en que se llevarán a cabo y los resultados mensurables previstos.

4.2. AL AUDITOR INTERNO DEL AYA.

Fiscalizar oportunamente el cumplimiento cabal de las disposiciones giradas en el presente informe, y comunicar a este órgano contralor los resultados de los estudios o de las investigaciones que sobre el particular llegase a realizar esa unidad de Auditoría Interna, así como las recomendaciones pertinentes para la debida corrección de las debilidades determinadas.

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ANEXO 1


Área de Servicios Públicos Remunerados

Detalle de facturaciones netas negativas por servicios y regiones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), durante el período

comprendido entre enero de 2001 y noviembre de 2002

Región Mes/Año Consumos (Metros Cúbicos) Importes (¢)

Acueducto Alcantarillado Acueducto Alcantarillado

Metropolitana Febrero 2001 -20.118 -10.300.842,92

Brunca Marzo 2001 -148.812 -20.759.804,25

Brunca Octubre 2001 -49.074 -9.410.585,46

Pacífico Central

Enero 2001 -46.653 -5.795.276,00

Pacífico Central

Diciembre 2001 -38.980.340,77

Chorotega Febrero 2001 -125.580 -35.847.477,42

Chorotega Octubre 2002 -135 -5.411,00

Chorotega Noviembre 2002 -29 -602,00

Huetar Mayo 2002 -262 -6.150,00

Huetar Setiembre 2002 -1.033 -974 -131.931,00 -32.231,00

Huetar Marzo 2002 -93 -8.797,00

Fuente: Informes de facturación neta del período 2001-2002 de la Dirección Comercial del AyA.

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ANEXO 2

DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVAÁrea de Servicios Públicos Remunerados

Facturaciones por servicio efectuadas en algunas regiones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados con tarifas de la

Región Metropolitana, para los períodos 2001 y 2002

Región Mes/AñoConsumos (metros cúbicos) Importes (¢)

Acueducto Alcantarillado Acueducto Alcantarillado

Pacífico Central Enero 2002 35 3.507,00

Pacífico Central Febrero 2002 35 3.507,00

Pacífico Central Abril 2002 48 5.825,00

Pacífico Central Junio 2002 203 203 23.185,00 6.788,00

Pacífico Central Julio 2002 736 736 82.881,00 24.377,00

Pacífico Central Setiembre 2002 470 470 53.089,00 15.599,00

Brunca Setiembre 2002 24 24 2.313,00 612,00

Brunca Diciembre 2002 0 0 1.611,00 378,00

Brunca Abril 2002 0 0 4.941,00 1.343,00

Brunca Enero 2001 15 15 7.203,00 1.033,00

Brunca Agosto 2001 27 27 8.433,00 2.339,00

Brunca Junio 2001 49 49 15.411,00 4.263,00

Central Agosto 2001 99 99 16.738,00 4.583,00

Central Julio 2001 55 55 6.722,00 1.793,00

Central Setiembre 2002 35 35 3.507,00 898,00

Huetar Diciembre 2001 15 0 1.377,00 0,00

Huetar Enero 2002 48 0 4.666,00 0,00

Huetar Junio 2002 36 0 6.885,00 0,00

Huetar Julio 2002 48 0 10.575,00 0,00

Huetar Agosto 2002 989 974 119.419,00 32.231,00

Huetar Setiembre 2002 -1.033 -974 -131.931,00 -32.231,00

Chorotega Mayo 2002 82 46 9.485,00 1.172,00

Chorotega Marzo 2002 3.497 0 1.593.743,00 0,00

Chorotega Setiembre 2002 0 0 2.202,00 0,00

Chorotega Marzo 2001 8.535 0 3.355.278,38 0,00

Chorotega Abril 2001 1.708 0 783.060,00 0,00

Chorotega Diciembre 2001 15 15 1.377,00 378,00

Fuente: Reportes de facturación neta emitidos por la Dirección Comercial del AyA.

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ANEXO 3



Pendiente de cobro del Instituto Costarricense de Acueductos yAlcantarillados (AyA) durante el período comprendido entre

el 1º de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2002,según el tipo de tarifa

TTarifa

Año 2000 Año 2001 Año 2002

Pendiente (¢) Cuentas superiores a tres

meses (¢)


meses (¢)


meses (¢)

Especial 16.761.980,40 13.806.990,60 20.226.801,10 16.346.522,00 19.134.541,60 15.304.545,20

Metropolitana 3.262.999.135,60 1.993.399.530,50 3.161.407.755,50 1.726.543.387,10 2.701.462.721,20 1.648.729.035,90

Rural 1.105.607.199,60 671.230.906,90 1.121.803.726,20 682.306.589,70 1.051.930.079,90 618.076.943,30

Urbana 1.267.559.387,00 841.993.799,50 1.156.336.073,70 783.903.962,80 989.267.548,80 702.371.662,90

Totales 5.652.927.702,60 3.520.431.227,50 5.459.774.356,50 3.209.100.461,60 4.761.794.891,50 2.984.482.187,20

% Pendiente 71,8% 64,4% 69,5%

Fuente: Informes de Antigüedad de Cuentas por Cobrar (todo el país) – años 2000-2002, emitidos por la Dirección Comercial del AyA.

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ANEXO 4



Morosidad según tipo de cliente del Instituto Costarricense deAcueductos y Alcantarillados, durante el período 2000-2002

Tipo de cliente Año 2000 Año 2001 Año 2002Pendiente (¢) % del

TotalPendiente (¢) % del

TotalPendiente (¢) % del Total

Residencial 2.733.619.688,10

48,36% 2.795.017.102,60

51,19% 2.427.927.305,10

50,99%

Subsidiado 8.604,00 0,00% 0,00 0,00% 27.552,90 0,00%

Comercial 477.144.428,70 8,44% 526.347.580,70 9,64% 430.030.969,20 9,03%

Industrial 570.323.964,20 10,09% 562.872.839,20 10,35% 473.052.258,50 9,93%

Altos consumidores

668.929.660,30 11,83% 444.712.432,70 8,15% 324.158.043,60 6,81%

Altos consum. Gobierno

0,00 0,00% 342.494,00 0,01% 68.027.065,00 1,43%

Altos consum. J. Educación

0,00 0,00% 263.611,00 0,00% 24.562.346,20 0,52%

Altos consum. Autónomas

0,00 0,00% 0,00 0,00% 6.972.704,50 0,15%

Servicios sociales

47.038.844,70 0,83% 23.936.805,90 0,44% 20.771.368,80 0,44%

Juntas Educación

276.190.400,50 4,89% 201.677.017,90 3,69% 217.109.303,10 4,56%

Oficiales 453.714.043,90 8,03% 304.618.855,70 5,58% 244.511.827,60 5,13%

Entidades gubernam.

70.515.410,70 1,25% 246.253.919,20 4,51% 177.624.366,60 3,73%

Entidades autónomas

13.357.493,80 0,24% 17.495.805,30 0,32% 6.250.865,30 0,13%

Inst. autónomas 126.993.329,80 2,25% 40.006.191,70 0,73% 38.152.146,50 0,80%

Marginales 174.726.002,60 3,09% 252.804.927,00 4,63% 266.000.006,40 5,59%

Especiales otros 40.091.480,50 0,71% 41.179.468,60 0,75% 36.329.559,00 0,76%

Propios AyA 274.351,00 0,00% 245.305,00 0,00% 207.360,00 0,00%

Totales 5.652.927.702,60

100,00% 5.459.774.356,50

100,00% 4.761.794.891,50

100,00%

Fuente: Informes de antigüedad de Cuentas por Cobrar Consolidados por tipo de Cliente-Todo el País-años 2000 a 2002.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 5



Aplicación de los recursos tarifarios en gastos operativos, de mantenimiento y administrativos (GOMA) e Inversión del AyA durante los años 2001 y 2002,

según las diversas oficinas de región y el grupo de unidades ejecutoras

Unidad u Oficina

GOMA (¢) Inversión (¢) GOMA e Inversión (¢)

2001 2002 2001 2002 2001 2002

Unidades Ejecutoras

4.076.918.671 5.502.101.513

Oficinas de Región:

Metropolit. 13.365.875.126 15.178.311.232 229.808.308 725.016.671

Brunca 1.753.800.089 2.060.796.100 42.554.232 100.171.762,90

Pacífico Central

2.572.969.731 2.900.742.991 29.089.408 143.911.729,06

Chorotega 2.385.048.991 2.704.231.196 438.796.753 33.985.916,03

Huetar Atlántica

2.219.179.599 2.578.301.103 39.618.370 18.876.350,00

Central 1.488.974.464 1.807.002.828 14.222.565 26.933.778,21

Totales 23.785.848.000 27.229.385.450 4.871.008.308 6.550.997.720 28.656.856.308 33.780.383.171

Porcentaje 83% 81% 17% 19% 100% 100%

Fuente: Notas Nos. FI-E-2003-079 del 24 de febrero de 2003 y FI-E-2003-596 del 7 de noviembre de 2003.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 6



Asignación y ejecución presupuestarias del servicio de la deuda incluidoen la fijación tarifaria RRG-1805-2001 (años 2001 y 2002)

(montos en millones)

Servicio deudaFijación tarifaria

ARESEPMonto asignado en

presupuestoEjecución presupuestaria (1)

2001 2002 2001 2002 2001 2002AmortizaciónAsig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fija Tarif

¢2.149 ¢3.965 ¢2.12899,5%

¢1.38034,8%

¢1.373 (2)

64,2%63,9%

¢1.380 (2)

100,0%34,8%

Intereses ¢212 ¢674¢1.35196,6%

¢1.60692,7%

¢1.165

86,2%83,3%

¢1.406

53,1%81,1%

Intereses construccAsig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fija Tarif

¢1.187 ¢1.059

ComisionesAsig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fija Tarif

¢51 ¢20 ¢54105,9%

¢40200,0%

¢53

98,1%103,9%

¢34

85,0%170,0%

Total Deuda AnualAsig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fija Tarif

¢3.599 ¢5.718 ¢3.54398,4%

¢3.02652,9%

¢2.591 (3)

73,1%

72,0%

¢2.820 (3)

93,2%

49,3%

TOTAL DEUDAAsig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fija Tarif

¢9.317 ¢6.56970,5%

¢5.411

82,4%

58,1%(1) Liquidaciones presupuestarias correspondientes a los años 2001 y 2002.(2) Según Estados Financieros de los años 2001 y 2002, los pagos por amortizaciones fueron respectivamente

de ¢1.442 millones y ¢1.424 millones.(3) Según las Ejecuciones de Caja de los años 2001 y 2002, los egresos por servicio de la deuda fueron de

¢2.701 millones y ¢2.832 millones, respectivamente120.

120 Documentos de Ejecuciones de Caja Diciembre 2001 (página 7) y Diciembre 2002 (página 7).Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 7



Asignación y ejecución presupuestarias de ingresos de operación y otros ingresos corrientes incluidos en la fijación tarifaria RRG-1805-2001 años 2001 y 2002


Ingresos Fijac. Tarifaria ARESEP Monto presupuesto Ejecución presupuesto2001 2002 2001 2002 2001 2002

Ingresos operat. Acued.Asig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presu

¢22.774 ¢24.464 ¢22.816100,2%

¢24.18098,8%

¢22.594

99,0%

¢23.281

96,3%Ingresos operat. Alcant.Asig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presu

¢2.801 ¢2.951 ¢2.22279,3%

¢1.82061,7%

¢1.364

61,4%

¢1.895

104,1%Otros ingresos operat.Asig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presu

¢267 ¢267 ¢6122,85%

¢22182,8%

¢529

867,2%

¢243

110,0%Total ingresos operat.

Asig presu / Fijac TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fijac Tarif

¢25.842 ¢27.682 ¢25.09997,1%

¢26.22194,7%

¢24.487(1)

97,6%94,6%

¢25.419(1)

96,9%91,8%

Otros ingresos recup prést Municip y ESPHAsig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presu

¢427 ¢531 ¢365

85,5%

¢590

111,1%

¢131

35,9%

¢470

79,7%Otros Ingresos (financ.)Asig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presu

¢450 ¢450 ¢488108,4%

¢00%

¢91

18,6%

¢121

Otros Ingr. crédito BCREjec presu / Asig presu

¢740 ¢750101,4%

Total otros ingresos Asig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fija Tarif

¢877 ¢981 ¢85397,3%

¢1.330135,6%

¢222

26,0%25,0%

¢1.250

94,0%127,4%

Total ingresosAsig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fija Tarif

¢26.719 ¢28.663 ¢25.95297,1%

¢27.55196,1%

¢24.709 (2)

95,2%92,5%

¢26.669 (2)

96,8%93,0%

TOTAL INGRESOSAsig presu / Fija TarifEjec presu / Asig presuEjec presu / Fija Tarif

¢55.383 ¢53.50397,1%

¢51.378 (2)

95,2%92,5%

(1) Según los Estados Financieros de los años 2001 y 2002, los ingresos operativos de acueducto y de alcantarillado sanitario fueron de ¢23.958 millones y ¢25.179 millones, respectivamente.

(2) De acuerdo con las Ejecuciones de Caja de los años 2001 y 2002 (páginas 6), los ingresos por fondos corrientes fueron en ese orden de ¢24.817 millones y ¢25.780 millones y un saldo inicial de caja de ¢715 millones para el año 2001.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 8



Desglose de montos de asignación y ejecución presupuestarias del plan de inversiones del AyA durante el año 2001, según fuente de financiamiento


Fuente de FinanciamientoPlan de Inversiones

Propuesto por la ARESEP

Asignación según presupuesto del

AyA

Ejecución presupuestaria

Recursos propios

Presupuesto / Plan Inversiones

Ejecución presupuestaria / Presupuesto

Ejecución presupuestaria / Plan Inversiones

¢8.929 ¢7.140

80,0%

¢6.272

87,8%

70,2%

Créditos




¢4.042 ¢2.197 (1)

54,4%

¢1.765

80,0%

43,7%

FODESAF




¢1.364 ¢744 (2)

54,5%

¢586

80,2%

42,9%

TOTAL INVERSIONES


Ejecuc. presupuestaria / Presupuesto

Ejecuc. presupuestaria / Plan Inversiones

¢14.335 ¢10.081

70,3%

¢8.624

85,6%

60,2%

(1) Cabe destacar, que para ese año el AyA había previsto que recibiría recursos de los créditos BID-636 y BID-637 por montos de ¢150 millones y ¢857 millones respectivamente; sin embargo, en el primer caso recibió un único desembolso por ¢40 millones aproximadamente (el 12 de marzo de 2001) y no recibió desembolsos del crédito BID-637.

(2) Se determinó que el 24 de diciembre de 2001, el AyA recibió el único desembolso de parte de FODESAF, éste fue de ¢360 millones.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 9



Desglose de montos de asignación y ejecución presupuestarias del plan de inversiones del AyA durante el año 2001, según subprogramas de inversiones


Subprograma Inversiones Fuente de financiamiento

Plan Inversiones

propuesto por la ARESEP (RRG-1805-

2001)

Monto asignado por el AyA en presupuesto


Mejoramiento y Ampliación de Sistemas de Operación (1)

Presupuesto / Plan InversionesEjecución presupuestaria / PresupuestoEjecución presupuestaria / Plan Inversiones

Recursos propios ¢2.736 ¢1.708

62,4%

¢1.566

91,7%

57,2%

Mejoramiento y Desarrollo de Acueductos RuralesPresupuesto / Plan InversionesEjecución presupuestaria / PresupuestoEjecución presupuestaria / Plan Inversiones

Recursos propiosCréditos

FODESAF

¢2.091 ¢2.375

113,6%

¢2.056

86,6%

98,3%

Desarrollo de Obras Urbanas (2)

Presupuesto / Plan InversionesEjecución presupuestaria / PresupuestoEjecución presupuestaria / Plan Inversiones


¢6.541 ¢4.34466,4%

¢3.437

79,1%

52,5%

Reposición y Adquisición de ActivosPresupuesto / Plan InversionesEjecución presupuestaria / PresupuestoEjecución presupuestaria / Plan Inversiones

Recursos propios ¢2.967 ¢1.65455,7%

¢1.565

94,6%

52,7%

TOTAL INVERSIONESPresupuesto / Plan Inversiones

¢14.335 ¢10.08170,3%

¢8.624

(1) Incluye Manejo de Cuencas.

(2) Incluye Estudios y Proyectos y Concesión del Alcantarillado Sanitario Metropolitano.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 10



Detalle de la asignación y ejecución presupuestarias para el Plan de Inversiones del AyA durante el 2002, según fuente de financiamiento


Fuente de Financiamiento

Plan de Inversiones ARESEP (RRG-1805-2001)

Monto asignado en presupuesto


Recursos propiosPresup / Plan InverEjec presu / PresupEjec presu / Plan Inver

¢10.183 ¢4.533 (1)

44,5%¢3.927

86,6%38,6%

CréditosPresup / Plan InverEjec presu / PresupEjec presu / Plan Inver

¢599 ¢2.145358,1%

¢1.639

76,4%273,6%

FODESAFPresup / Plan InverEjec presu / PresupEjec presu / Plan Inver

¢1.637 ¢836 (2)

51,1%¢178

21,3%10,9%

TOTAL INVERSIONESPresup / Plan InverEjec presu / PresupEjec presu / Plan Inver

¢12.419 ¢7.51460,5%

¢5.744

76,4%46,3%

(1) Incluye ¢214 millones de un crédito con el Banco de Costa Rica, solicitado para capital de trabajo.

(2) El AyA recibió dos desembolsos de FODESAF, uno por ¢400 millones el 3 de mayo de 2002 y otro por ¢322,8 millones el 23 de diciembre de 2002.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 11



Detalle de la asignación y ejecución presupuestarias para el Plan de Inversiones del AyA durante el 2002, por Subprogramas de Inversiones


Subprograma Inversiones

Fuente de financiamiento

Plan Inversiones ARESEP (RRG-

1805-2001)Monto asignado en

presupuestoEjecución

presupuestaria

Mej y Ampl Sist Operación(1)

Presup / Plan InverEjec presu / PresupEjec presu / Plan Inver

Recursos propios ¢6.645 ¢1.539

23,2%

¢1.342

87,2%20,2%

Mej y Desar Acued RuralesPresup / Plan InverEjec presu / PresupEjec presu / Plan Inver

Recursos propiosFODESAF

¢2.690 ¢1.985

73,8%

¢1.218

61,4%45,3%

Desarr Obras Urbanas(2)

Presup / Plan InverEjec presu / PresupEjec presu / Plan Inver


¢1.152 ¢3.387294,0%

¢2.686

79,3%233,2%

Repos y Adquis ActivosPresup / Plan InverEjec presu / PresupEjec presu / Plan Inver

Recursos propios ¢1.932 ¢60231,2%

¢498

82,7%25,8%

TOTAL INVERSIONESPresupuesto / Plan Inversiones

¢12.419 ¢7.51360,5%

¢5.744

(1) Incluye Manejo de Cuencas.

(2) Incluye Estudios y Proyectos y Concesión del Alcantarillado Sanitario Metropolitano.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 12DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

Área de Servicios Públicos RemuneradosDetalle de la asignación y ejecución presupuestarias para el Plan de Inversiones

del AyA durante los años 2001 y 2002, por Subprogramas de Inversionesy según la fuente de financiamiento


Subprograma InversionesPlan Inversiones ARESEP (RRG-

1805-2001)Monto asignado en

presupuestosEjecución

presupuestaria

Mej y Ampl Sist Operac (1)

Presupuesto / Plan InversionesEjec presupuestaria / PresupuestoEjec presupuest / Plan Inversiones

¢9.381 ¢3.24734,6%

¢2.908

89,6%31,0%

Mej y Desar Acued RuralesPresupuesto / Plan InversionesEjec presupuestaria / PresupuestoEjec presupuest / Plan Inversiones

¢4.781 ¢4.36091,2%

¢3.274

75,1%68,5%

Desarr Obras Urbanas (2)

Presupuesto / Plan InversionesEjec presupuestaria / PresupuestoEjec presupuest / Plan Inversiones

¢7.693 ¢7.731100,5%

¢6.123

79,2%79,6%

Repos y Adquis ActivosPresupuesto / Plan InversionesEjec presupuestaria / PresupuestoEjec presupuest / Plan Inversiones

¢4.899 ¢2.25646,1%

¢2.063

91,4%42,1%

Fuente FinanciamientoRecursos propiosPresupuesto / Plan InversionesEjec presupuestaria / PresupuestoEjec presupuest / Plan Inversiones

¢19.112 ¢11.673 (3)

61,1%¢10.199

87,4%53,4%

CréditosPresupuesto / Plan InversionesEjec presupuestaria / PresupuestoEjec presupuest / Plan Inversiones

¢4.641 ¢4.34293,6%

¢3.404

78,4%73,3%

FODESAFPresupuesto / Plan InversionesEjec presupuestaria / PresupuestoEjec presupuest / Plan Inversiones

¢3.001 ¢1.580 (4)

52,6%¢764

48,4%25,5%

TOTAL INVERSIONESPresupuesto / Plan InversionesEjec presupuestaria / PresupuestoEjec presupuest / Plan Inversiones

¢26.754 ¢17.59565,7%

¢14.368

81,7%53,7%

(1) Incluye Manejo de Cuencas.(2) Incluye Estudios y Proyectos y Concesión del Alcantarillado Sanitario Metropolitano.(3) Incluye ¢214 millones de un crédito con el Banco de Costa Rica, solicitado para capital de trabajo.(4) FODESAF realizó tres desembolsos en ese período por un monto total ¢1.082,8 millones: ¢360 millones el

24 de diciembre de 2001, ¢400 millones el 3 de mayo de 2002 y ¢322,8 millones el 23 de mayo de 2002. Los restantes recursos provinieron del saldo de caja al 31 de diciembre de 2000 y de intereses generados y varios no especificados.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





ANEXO 13DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA

Área de Servicios Públicos RemuneradosDetalle de las evaluaciones de ejecución del Plan de Inversiones del AyA durante los

años 2001 y 2002, por Unidades Ejecutoras y según su fuente de financiamiento(montos en millones)

Unidad EjecutoraPlan de Inversiones

propuesto por ARESEP (RRG-1805-

2001)

Monto asignado en

presupuestosEjecución plan

inversiones

Obras Urbanas (1)

Presupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢4.996 ¢4.97099,5%

¢2.908

70,6%Obras RuralesPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢4.781 ¢4.35391,0%

¢3.729

78,0%Proyecto BIRF-3625 (2)


¢1.650 No se indicó ¢1.507

91,3%Región BruncaPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢978 No se indicó ¢179

18,4%Región Pacífico CentralPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢2.147 No se indicó ¢385

17,9%Región Central OestePresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢801 ¢10813,5%

¢115

14,4%Región Huetar AtlánticaPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢1.466 ¢33522,8%

¢161

11,0%Región ChorotegaPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones


25,6%Región MetropolitanaPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones


13,2%Estudios y ProyectosPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢576 No se indicó ¢497

86,3%Concesión de AlcantarilladoPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢471 ¢64(1) ¢33(1)

7,1%(1)

Manejo de cuencasPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢451 ¢30(1) No se indicó

Adquisión Activos Generales Presupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢2.722 ¢1.677(1) ¢1.558(1)

57,2%(1)

Inversiones por ServicioAcueducto ¢18.394 ¢9.518

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





2

Unidad EjecutoraPlan de Inversiones

propuesto por ARESEP (RRG-1805-

2001)

Monto asignado en

presupuestosEjecución plan

inversiones

Presupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones 51,7%AlcantarilladoPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢3.460 ¢943

27,3%ActivosPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢4.900 ¢2.198

44,9%Fuente Financiamiento

Recursos propiosPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢19.096 ¢7.786

40,8%CréditosPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢4.691 ¢3.70679,0%73,3%

FODESAFPresupuesto / Plan InversionesEjecución / Plan Inversiones

¢2.967 ¢1.168

39,4%TOTAL INVERSIONES


¢26.754 ¢12.659

47,3%

(1) Incluye únicamente los montos asignados y ejecutados durante del año 2001.

Tel. (506) 220 3120Fax. (506) 220 4385





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