Informe Ley integral de violencia de género

7/26/2019 Informe Ley integral de violencia de gnero

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OBSTINADA REALIDAD,

DERECHOS PENDIENTES

TRES AOS DE LA LEY DE MEDIDAS

DE PROTECCIN INTEGRAL CONTRA

LA VIOLENCIA DE GNERO


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Foto de portada:Juzgados de Plaza Castilla. Una mujer espera sentada en los pasillos de los Juzgados de Plaza Castilla8 Rafa Smano/Cover/Jupiterimages


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NDICE

1. Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2. Marco normativo y conceptual. Acciones e informes pblicos de evaluacin del Gobierno espaol2005-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72.1. La obligacin de evaluar la respuesta estatal conforme a las obligaciones internacionales de

derechos humanos y a la Ley Integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72.2. Acciones e informes pblicos de evaluacin 2005- 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

3. Resultados de la medicin de la violencia de gnero y de la respuesta del Estado. . . . . . . . . . . . . . 133.1. La violencia de gnero en cifras 2005-2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3.1.1. Violencia contra mujeres por parte de sus parejas o ex parejas: datos basados en

encuestas de prevalencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133.1.2. Homicidios de mujeres a manos de sus parejas o ex parejas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3.1.3. Las mujeres inmigrantes en las estadsticas de la violencia de gnero . . . . . . . . . . . . . 143.1.4. Mujeres asesinadas con denuncia previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153.2. Desarrollo de la Ley Orgnica 1/2004 y otras medidas adoptadas desde 2005 en materia de

violencia de gnero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163.3. La cuestin de la equidad territorial y la financiacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

4. La realizacin de los derechos a tres aos de la entrada en vigor de la Ley Orgnica 1/2004. . . . . . 214.1. Derecho a la asistencia sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214.2. Derecho a la atencin integral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234.3. Derecho a la asistencia letrada inmediata y especializada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264.4. Acceso a la denuncia y a una atencin policial adecuada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274.5. Derecho a la proteccin y a la obtencin de justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4.5.1. La obligacin estatal de ejercer la debida diligencia para garantizar el derecho a la vida,a la integridad y seguridad personal de las mujeres en riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

4.5.1.1. Denegacin de rdenes de proteccin a vctimas en situacin de riesgo . . . . . 314.5.1.2. Falta de efectividad de las rdenes de proteccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324.5.1.3. Incumplmientos de medidas de proteccin, sin consecuencias . . . . . . . . . . . 33

4.5.2. La obligacin de ejercer la debida diligencia en la investigacin y persecucin del delito,

y la sancin de los responsables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344.5.2.1. Falta de especializacin profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344.5.2.2. Falta de diligencia en la persecucin e investigacin de estos delitos . . . . . . 364.5.2.3. Falta de sancin efectiva y proporcionada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

4.6. Derechos de las vctimas no recogidos expresamente por la Ley Orgnica 1/2004 . . . . . . . . . . 394.6.1. Garantas en materia de juicio justo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

4.6.2. Derecho a una reparacin justa, oportuna y lo ms completa posible . . . . . . . . . . . . . . 40

5. Indicadores propuestos por AI en 2006: evaluacin del grado de cumplimiento . . . . . . . . . . . . . . . 43

6. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

7. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

8. Indicadores propuestos por AI para la legislatura 20082012. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

9. Indicadores propuestos por AI a las Comunidades Autnomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

Anexo: El caso de Sylvina Bassanni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56


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NDICE

1. INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32. RUMBO A EUROPA PARA HUIR DE LA POBREZA Y EL CONFLICTO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2.1. Promet a mi familia que ira a Europa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52.2. Me aconsej que fuera a Mauritania porque no est lejos de Europa . . . . . . . . . . . . . . . 72.3. El traficante organiza todo, pero l no viaja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82.4. Al aproximarnos a Europa, hasta las olas se desataron sobre nosotros . . . . . . . . . . . . . 11

3. LA FORTALEZA EUROPA EMPUJA SUS FRONTERAS EXTERNAS HACIA EL SUR . . . . . . . . 113.1. Clusulas y acuerdos de readmisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123.2. La creacin de Frontex . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

4. VIOLACIN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS MIGRANTES. . . . . . . . . . . . 154.1. No somos ladrones, pero la polica nos golpea y nos roba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164.2. Me arrestaron, pero no es justo porque todava no he intentado ir a Espaa . . . . . . . . . 164.3. Es como estar en prisin. No es normal. No somos criminales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194.4. Nadie quiere tener nada que ver con nosotros:

cmo se llevan a cabo las expulsiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

5. PRESIONES EJERCIDAS POR ESPAA SOBRE MAURITANIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255.1. El acuerdo en materia de inmigracin de julio de 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255.2. El acuerdo de marzo de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265.3. El caso del Marine I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

6. PERSONAS REFUGIADAS Y SOLICITANTES DE ASILO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286.1. La legislacin mauritana en materia de asilo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

7. NORMAS INTERNACIONALES SOBRE LA PROTECCIN DE LAS PERSONAS MIGRANTES . . . . . . 31

8. LA REACCIN DE LAS AUTORIDADES MAURITANAS Y DE LOS REPRESENTANTESDIPLOMTICOS DE ESPAA EN MAURITANIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328.1. La reaccin de las autoridades mauritanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338.2. La reaccin de los representantes diplomticos de Espaa en Mauritania . . . . . . . . . . . . 34

9. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35RECOMENDACIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36A) Recomendaciones al gobierno de Mauritania. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Con respecto a las personas migrantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Con respecto a los derechos de las personas refugiadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

B) Recomendaciones al gobierno de Espaa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38C) Recomendaciones a la Unin Europea. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

APNDICE I: LA JORNADA DE UN MIGRANTE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 II: MAPA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41


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Obstinada realidad, derechos pendientes

Seccin espaola de Amnista Internacional

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OBSTINADA REALIDAD,

DERECHOS PENDIENTES

La proteccin de los derechos de las mujeres contra la violencia degnero, a tres aos de la plena entrada en vigor de la Ley de Medidas de

Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero

1. PRESENTACIN

La reforma del derecho legislado y la formulacin de polticas no son suficientes; su aplicacin

tambin es fundamental, as como lo son los mecanismos de evaluacin y vigilancia.

Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la violencia contra la mujer,sus causas y consecuencias, Yakin Ertrk, 20081

En lo que nosotros y la familia de Sylvina estamos interesados es en que no vuelva a pasar, que semejore la aplicacin de la ley, que son necesarios ms medios ms juzgados, ms policas, ms

formacin (...) Para mi sera muy doloroso y para la familia de Sylvina que dentro de un ao sucediera

otro hecho similar y ver que no se haya cambiado nada, pues sera muy doloroso.

Declaraciones a Amnista Internacional del abogado de Sylvina J. Bassanni, asesinadaen Alovera (Guadalajara) el 10 de abril de 2008, tras haber pedido proteccin en reiteradas

ocasiones al Juzgado de Violencia sobre la Mujer.

El 29 de junio de 2008 se cumpli el tercer aniversario de la plena entrada en vigor de la LeyOrgnica 1/2004 de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero2(en adelante, LeyIntegral).

En esta fecha la propia norma comprometa al Gobierno espaol a que, en colaboracin con lasComunidades Autnomas, elaborase un informe de evaluacin respecto de los efectos de suaplicacin y lo remitiera al Congreso de los Diputados3. La aprobacin de la Ley Integralfue motivo deespecial satisfaccin para Amnista Internacional al ver incorporados en gran medida en susdisposiciones, conceptos y criterios conformes al marco y obligaciones internacionales en materia dederechos humanos.

1Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, Yakin Ertrk, Indicadores sobre

la violencia contra la mujer y la respuesta de los Estados.Doc UN A/HRC/7/6, del 29 de enero de 2008, prrafo 72.2

Ley Orgnica 1/2004 de 28 de diciembre (BOE nm. 313 de 29 de diciembre de 2004).3Disposicin adicional undcima de la LO 1/2004.


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La obligacin de evaluar del Gobierno comprende, adems de la informacin sobre las medidas

desarrolladas en estos aos, la rendicin de cuentas sobre el impacto de la ley en la prevencin de laviolencia de gnero y en la respuesta institucional a las mujeres sobrevivientes. Amnista Internacionalquiere contribuir a dicha tarea de evaluacin con informacin complementaria que estimule unarendicin de cuentas efectiva, que permita identificar obstculos y dificultades remanentes, as comoformular medidas correctivas y el desarrollo de las pendientes, orientadas al progreso en la realizacinde los derechos humanos de las mujeres conforme a las obligaciones internacionales, con atencinespecial sobre los derechos establecidos en la Ley Integral.

Amnista Internacional es conciente de que la eliminacin de la violencia de gnero, e inclusosu reduccin sustancial, constituye un reto de gran envergadura que requiere de esfuerzos estatalesconsiderables, consistentes y sostenidos en el tiempo, dado lo arraigado del fenmeno y su factorsubyacente de la desigualdad histrica en las relaciones entre hombres y mujeres. Por ello, a tres aosde la entrada en vigor de la Ley Integralno son los datos sobre la evolucin de la violencia de gnero oel incremento de las denuncias lo que ocupa el centro de este informe.

No obstante, la evaluacin a cargo del Gobierno espaol no puede soslayar la evolucin deciertas cifras. En particular, el dato sobre el incremento de homicidios de mujeres a manos de susparejas y ex parejas, as como las tasas diferenciales que reflejaran desigualdades en la proteccin porcondiciones tales como la extranjera y la condicin migratoria. Segn cifras oficiales, entre enero de2005 y mayo de 2008, fueron asesinadas 220 mujeres a manos de sus parejas o ex parejas, y en2007, el riesgo de las mujeres extranjeras de ser vctimas de homicidios de gnero fue seis vecessuperior al de las espaolas. Otro dato al cual debe prestarse la mxima atencin, es el incremento enestos tres aos del nmero de mujeres asesinadas que haban denunciado y el de aqullas quemurieron a pesar de tener una orden de proteccin en vigor. El mensaje de desproteccin que talesmuertes expresan debe ser ledo por quienes tienen en sus manos el desarrollo, aplicacin y evaluacin

de las polticas y la legislacin contra la violencia de gnero, pues revela la distancia que sigueexistiendo entre la realidad y la norma. Tales datos reclaman mayores esfuerzos y medios, lo que exige,por parte de las autoridades espaolas, apertura y capacidad para asimilar las recomendaciones,evitando evaluaciones complacientes.

Amnista Internacional ha mantenido motivos de preocupacin en los ltimos tres aos, bienpor la falta de puesta en prctica de medidas contempladas en la Ley, bien por la inadecuacin de lasmismas, o en razn de una falta de disponibilidad o accesibilidad de los recursos dispuestos por la Ley.Con carcter general, la organizacin quiere poner de relieve que, a ms de tres aos de su entrada envigor, la norma ha tenido poco impacto en aspectos fundamentales de los itinerarios de las mujeres quesobreviven a la violencia de gnero. Como ejemplos, y a pesar de los avances realizados, la atencinsanitaria de calidad; el acceso a recursos de atencin integral suficientes, accesibles y de calidad; la

asistencia letrada inmediata; o la consolidacin del principio de no discriminacin, son compromisosan por cumplir.

En lo relativo a la proteccin de las vctimas en riesgo y a la obtencin de justicia, laorganizacin muestra preocupacin por las fallas e irregularidades en la proteccin de las mujeres enriesgo, por la persistencia de prejuicios, condiciones y factores en la administracin de justicia que danlugar a revictimizacin. Persiste la preocupacin en relacin a la falta de diligencia en la persecucin einvestigacin del delito, la sancin a los responsables y la reparacin a las vctimas.

En este informe, la organizacin documenta el caso de Sylvina Bassanni, que fue asesinadatras pedir proteccin y justicia durante diecinueve meses, y cuya intensa actividad para proteger suvida y la de su hijo, contrast con la pasividad y la falta de diligencia del Juzgado de Violencia sobre laMujer y su equipo tcnico, as como de la Fiscala y de la Guardia Civil. A la organizacin le preocupa

especialmente que este caso, que considera clave respecto a la distancia que an separa la realidad de


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la ley, se cierre sin la necesaria rendicin de cuentas de todas y todos los profesionales que en l

intervinieron y que tuvieron una cuota de responsabilidad en la falta de proteccin del derecho a la vidade Sylvina.

Amnista Internacional quiere destacar que la lucha contra la violencia de gnero comprometea todos los poderes pblicos: legislativo, ejecutivo y judicial. Con independencia de su organizacinpoltica y administrativa, los Estados deben rendir cuentas de manera unitaria. En el caso de Espaa,lo sealado cobra especial relevancia. En opinin de la organizacin continan sin ser afrontadosalgunos problemas entre los que destaca la cuestin de equidad territorial, as como mbitos noabordados por la Ley y que requieren de actividad legislativa, como el derecho de las vctimas a obtenerreparacin.

Este informe se divide en cuatro grandes apartados:

En el primero se aborda la obligacin del Estado de evaluar. Analiza las acciones e informesoficiales de seguimiento y evaluacin producidos por el Gobierno espaol en el perodo 2005-2008;

En el segundo se recogen datos sobre la medicin del fenmeno de la violencia de gnero ysobre las principales medidas adoptadas desde 2005 orientadas a la proteccin de losderechos de las mujeres ante la violencia de gnero en Espaa;

En el tercero se presenta un anlisis sobre el grado de realizacin de los derechos de lasmujeres frente a la violencia de gnero, con nfasis en lo que concierne a la atencin integral,la asistencia sanitaria, asistencia letrada, acceso a la denuncia y atencin policial adecuada,derecho a la proteccin y obtencin de justicia. Este anlisis aborda derechos no recogidos

expresamente en la Ley Integral, tales como algunas garantas en materia de juicio justo ysobre el derecho a la reparacin.

En el cuarto se presenta un cuadro sobre el grado de cumplimiento de un conjunto deindicadores a modo de lista de control que la organizacin propuso en 2006, al primer aode la entrada en vigor de la Ley 4 , y un apartado de conclusiones, recomendaciones eindicadores.

En este informe, Amnista Internacional dirige a las autoridades espaolas un conjunto derecomendaciones para que el informe de evaluacin requerido por la Ley Integral, y su posteriorexamen por el Congreso de los Diputados, se ajusten a una rendicin de cuentas efectiva. Adems derecomendaciones e informacin complementaria a la ofrecida por el Gobierno respecto de mbitosconcretos, Amnista Internacional llama la atencin sobre los propios procesos, criterios e indicadoresaplicados en esta primera evaluacin, que tambin deben ser sometidos a examen, de cara a suutilizacin en evaluaciones posteriores5.

Cabe recordar que la participacin de las mujeres sobrevivientes y de sus organizaciones, es unaspecto que debe considerarse en los procesos de evaluacin, y que la informacin oficial debe seraccesible y transparente.

4AMNISTIA INTERNACIONAL-Seccin Espaola, Ms derechos, los mismos obstculos, junio de 2006.

5Para hacer posible la comparacin entre datos que arrojen las sucesivas evaluaciones en el tiempo, debe valorarse la idoneidad

de las metodologas empleadas en esta primera evaluacin. Se recomienda determinar las lneas de base y unidades dereferencia a considerar en las sucesivas evaluaciones, y establecer la periodicidad de evaluaciones de esta naturaleza.


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Amnista Internacional aprovecha el inicio de una nueva legislatura para ofrecer una nueva

lista de control, con aquellos indicadores que mejor podran describir y medir los avances en laproteccin efectiva y la realizacin de los derechos de las mujeres en opinin de la organizacin.Tambin se incluye una lista de indicadores dirigidos especficamente a los Gobiernos de lasComunidades Autnomas.

De esta manera, Amnista Internacional espera contribuir a la identificacin de las reas querequieren de un mayor impulso y desarrollo.

Para la elaboracin de este informe, la organizacin ha examinado datos de fuentes oficiales yha recibido informacin de instancias con competencias en materia de violencia de gnero, de mbitoestatal

6y autonmico

7. Para completar la informacin procedente de los organismos oficiales y tomar

contacto con la realidad de los itinerarios de las vctimas de violencia de gnero, se han realizado

entrevistas a abogados/as, a integrantes de organizaciones de mujeres y a profesionales con estrecharelacin con las mujeres sobrevivientes. Estas aportaciones han sido esenciales para conocer losavances y las trabas que an siguen existiendo para la realizacin de los derechos de las mujeres antela violencia de gnero.

6Informacin recibida del Misterio de Interior, del Consejo General del Poder Judicial; de las unidades de violencia de gnero de

las Delegaciones del Gobierno de Catalua, Castilla y Len, Valencia y Pas Vasco.7

Informacin recibida de Organismos de Igualdad y/o Consejeras de Justicia de Catalua, Pas Vasco, Madrid y Asturias.


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2. MARCO NORMATIVO Y CONCEPTUAL. ACCIONES E INFORMES PBLICOS

DE EVALUACIN DEL GOBIERNO ESPAOL 2005-2008

2.1. La obligacin de evaluar y medir la respuesta estatal conforme a las obligaciones

internacionales de derechos humanos y a la Ley Integral

Conforme a lo dispuesto en el Derecho Internacional, los Estados se obligan a respetar,proteger y hacer realidad los derechos humanos, lo que incluye actuar con la debidadiligenciafrente alos abusos que se cometan, sea por parte de sus agentes estatales o de particulares. Ello implica nosolo adoptar legislacin, polticas y medidas para garantizarlos, sino verificar que son efectivas yeficaces para alcanzar sus objetivos.

El Comit de Naciones Unidas que vigila la aplicacin de la CEDAW se ha expresado en este

sentido, en su Recomendacin General 19. As, exhorta a los Estados a la recopilacin de

estadsticas y la investigacin de la amplitud, las causas y los efectos de la violencia y de la eficacia

de las medidas para prevenir y responder a ellay a que indiquen las medidas que hayan adoptado y

sus resultados8

.

La Relatora Especial de Naciones Unidas sobre Violencia contra la Mujer, sus causas yconsecuencias, tambin ha instado a los Estados a producir investigaciones sobre la eficacia de larespuesta del Estado ante la violencia de gnero. Con el fin de apoyar a los Estados en esta labor, laRelatora ha elaborado recientemente un informe especializado en materia de indicadores9.

Los mecanismos que vigilan el cumplimiento de los tratados en materia de derechos humanoshan venido prestando especial atencin en los ltimos aos al desarrollo de indicadores adecuados parareforzar la rendicin de cuentas y formular las medidas que faciliten la realizacin de los derechoshumanos. En el entendimiento de que es preciso utilizar indicadores especficos determinados desde elmarco normativo de derechos humanos, se han producido avances sobre tal cuestin. As, se consideraque los indicadores de derechos humanos brindan informaciones concretas sobre el estado de unacontecimiento, actividad o resultado que puedan estar relacionados con las normas de derechoshumanos ()10.

Por un lado, los indicadores pueden ser cualitativos o cuantitativos. La informacin cualitativapuede complementar los indicadores cuantitativos que en virtud de su definicin y presentacin y dela metodologa utilizada para generar los datos, resultan particularmente adecuados para apoyar laevaluacin del cumplimiento por los Estados Partes de sus obligaciones dimanantes de los tratados

internacionales de derechos humanos11.

8Comit de la CEDAW: Recomendacin General 19; 11 periodo de sesiones, 1992; Doc de la ONU: HRI\GEN\1\Rev.1, prr. 24

c), n) y v).9Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, Yakin Ertrk, Indicadores sobre

la violencia contra la mujer y la respuesta de los Estados.Doc UN A/HRC/7/6, del 29 de enero de 2008. En el presente informese adoptan las definiciones expuestas y empleadas por la Relatora Especial sobre Violencia contra la mujer, sus causas yconsecuencias en su informe sobreIndicadores sobre la violencia contra la mujer y la respuesta de los Estados.Doc UNA/HRC/7/6, del 29 de enero de 2008.10

Informe sobre indicadores para vigilar el cumplimiento de los instrumentos internacionales de derechos humanosDoc ONUHRI/MC/2006/7, prrafo 8, pgina 4. Esta definicin sigue la formulacin utilizada por el Relator Especial de Naciones Unidadsobre el derecho a la salud, Paul Hunt en sus diversos informes a la Comisin de Derechos Humanos.11

Informe sobre indicadores para vigilar el cumplimiento de los instrumentos internacionales de derechos humanosDoc ONUHRI/MC/2006/7, prrafo 8, pgina 5.


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El uso de listas de control o series de preguntas en calidad de indicadores tienen por objeto

complementar o elaborar informacin numrica sobre la realizacin de los derechos humanos. Alrespecto cabe tener presente que [E]n los organismos del sistema de Naciones Unidas y en lacomunidad en general que se ocupa de los derechos humanos muchos expertos a menudo han estado afavor de esta interpretacin de la palabra indicador. (...) Dada la complejidad de evaluar elcumplimiento de las normas de derechos humanos toda informacin cualitativa y cuantitativapertinente es potencialmente til12.

De otra parte, los indicadores pueden ser: de resultados13, estructurales o institucionales14y deproceso 15 . La respuesta de los Estados se mide especialmente con indicadores estructurales(institucionales) y de proceso; operacin, en cierto modo, menos compleja que la medicin de laviolencia de gnero, porque el Derecho Internacional establece claramente las responsabilidades:prevenir, proteger, perseguir judicialmente y ofrecer reparacin. Como lo seal el informe preparadopor la Oficina de Alto Comisionado para los Derechos Humanos, un indicador de resultados suele serun indicador lento, menos sensible para reflejar los cambios momentneos que un indicador deproceso16.

Para una evaluacin como la contemplada por la Ley Integral, un examen constructivo aconsejaponer la atencin de manera detenida sobre indicadores institucionales y de proceso para la medicinde la respuesta del Estado ante la violencia de gnero. Los indicadores de proceso, sobre los que esteinforme se centra, se refieren a las intervenciones que ilustran la realizacin de los derechos mediantemedidas de proteccin, vas de recurso y prevencin.

La Relatora Especial de Naciones Unidas sobre violencia contra la mujer, recomienda a losEstados garantizar que las intervenciones concebidas para combatir la violencia se basen en datosempricos exactos17.

Un aspecto a advertir con relacin a la produccin de datos y siguientes evaluaciones,destacado por la citada Relatora, es la importancia de partir de la consideracin de la violencia contralas mujeres como un continuo, y producir datos sobre todas las manifestaciones de la misma, y noslo sobre las agresiones que se produce en el mbito de las relaciones ntimas.

12 Informe sobre indicadores para vigilar el cumplimiento de los instrumentos internacionales de derechos humanosDoc ONU

HRI/MC/2006/7, prrafo 8, pgina 5.13

Los indicadores de resultados, obtenidos de manera directa o indirecta, documentan la realizacin de los derechos. Suelen serlos ms lentos en progresar, a causa de la interdependencia de los derechos humanos. Ver Relatora Especial sobre Violenciacontra la mujer, sus causas y consecuencias en su informe sobreIndicadores sobre la violencia contra la mujer y la respuesta delos Estados.Doc UN A/HRC/7/6, del 29 de enero de 2008, prrafo 28, pgina 8.14

En relacin a indicadores institucionales (o indicadores estructurales), de acuerdo a la definicin adoptada por el informe de laRelatora Especial de Naciones Unidas sobre Violencia contra la Mujer, reflejan la ratificacin o adopcin de los instrumentosjurdicos y la existencia de los mecanismos institucionales bsicos necesarios para la realizacin de los derechos humanos,prrafo 28, pgina 8.15

Los indicadores de procesose refieren a los instrumentos normativos, programas e intervenciones especficas; las medidasadoptadas por los Estados y los particulares para proteger y realizar los derechos. Relatora Especial sobre Violencia contra lamujer, sus causas y consecuencias en su informe sobreIndicadores sobre la violencia contra la mujer y la respuesta de losEstados.Doc UN A/HRC/7/6, del 29 de enero de 2008, prrafo 29.16Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos,

Informe sobre indicadores para vigilar el cumplimiento de losinstrumentos internacionales de derechos humanos,presentado a la 18 reunin de los presidentes de los rganos creados envirtud de tratados de derechos humanos, Ginebra, 22 y 23 de junio de 2006 Quinta reunin de los comits creados en virtud detratados de derechos humanos Ginebra, 19 a 21 de junio de 2006. Doc ONU HRI/MC/2006/7 del 11 de mayo de 2006, prrafo19, pgina 10.17

Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, Yakin Ertrk, Indicadores sobrela violencia contra la mujer y la respuesta de los EstadosDoc. ONU A/HRC/7/6 del 29 de enero de 2008, prrafo 30.


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2.2. Acciones e informes pblicos de evaluacin del Gobierno espaol 2005-2008

En Espaa, la propiaLey Integralobliga al Estado a realizar acciones de medicin de la violencia degnero y de evaluacin de la respuesta institucional. Adems del compromiso de realizar unaevaluacin de sus efectos, tres aos despus de su entrada en vigor, la Ley Integral dispuso laelaboracin de un informe anual,sobre la violencia ejercida sobre la mujer, con determinacin de lostipos penales que se hayan aplicado, y de la efectividad de las medidas acordadas para la proteccin

de las vctimas. El informe destacar asimismo las necesidades de reforma legal con objeto de

garantizar que la aplicacin de las medidas de proteccin adoptadas puedan asegurar el mximo nivel

de tutela para las mujeres18

.

LaLey Integralasign la funcin de elaborar los informes anuales de seguimiento y de realizarlabores de evaluacin al

Observatorio Estatal de violencia sobre la Mujer

19,cuya creacin y puesta en

marcha efectiva se realiz un ao despus de la entrada en vigor de la Ley. Este rgano est compuestopor representantes de las Administraciones central, autonmica y local, as como por representantesdel Consejo General del Poder Judicial, de la Fiscala y de organizaciones de mujeres de mbito estatal,y otras organizaciones de la sociedad civil.

Concretamente, las funciones que le atribuy la Ley Integral al citado Observatorio en estamateria son las siguientes:

Revisar peridicamente la legislacin y procedimientos sobre violencia de gnero paracerciorarse de su utilidad y eficacia en lo que respecta a la eliminacin de la violenciacontra las mujeres.

Evaluar el funcionamiento de los recursos para cerciorarse de que dan respuesta a lasnecesidades de las mujeres.

Tambin el Plan Nacional de Sensibilizacin y Prevencin de la Violencia de gnero 2007-2008

20(en adelante,Plan Nacional)elaborado en desarrollo de laLey Integral, incorpor un eje de

estudio e investigacin21, que compromete a las instituciones pblicas a analizar la magnitud yevolucin de la violencia de gnero, sus causas y consecuencias, as como la eficacia de la respuesta.

El Defensor del Pueblo en su Informe Anual 2006, invitaba al Gobierno a verificar la idoneidadde la respuesta, cuando expres quelos datos reflejan una frustracin de las expectativas de luchacontra la violencia de gnero que se tenan con la entrada en vigor de la Ley [...] de Proteccin Integral

contra la Violencia de Gnero [] Hemos de cuestionarnos qu razones impiden que las medidas

legales previstas no sean eficaces para la reduccin de esta lacra social22.

Por su parte el Congreso de los Diputados tambin ha instado al Gobierno espaol a evaluar laaplicacin de laLey Integral.As, el 26 de junio de 2007 la Comisin Mixta Congreso-Senado deDerechos de la Mujer acord instar al Gobierno espaol, a elaborar desde la observacin y evaluacincontinua del sistema de proteccin integral puesto en marcha a partir de la Ley Orgnica 1/2004, de

28 de diciembre, de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero, un informe sobre la

18Artculo 30 de la LO 1/2004.

19Previsto en el art. 30 de la LO 1/2004, fue desarrollado por el Real Decreto 253/2006, de 3 de marzo.

20Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Plan Nacional de Sensibilizacin y Prevencin de la Violencia de Gnero, Marco

Conceptual y Ejes de Intervencin, 15 de diciembre de 2006.21

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Plan Nacional de Sensibilizacin y Prevencin de la Violencia de Gnero, 15 dediciembre de 2006, Eje H: Investigacin y estudio.22

Informe anual del Defensor del Pueblo 2006, presentado el 29 de mayo de 2007 a los Presidentes delCongreso de los Diputados y del Senado, p.202.


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magnitud y evolucin del fenmeno de la violencia de gnero. Este informe deber determinar la

efectividad de las medidas de proteccin acordadas para las vctimas y se remitir al Congreso de losDiputados en el plazo mximo de tres meses, con la participacin de las Comunidades Autnomas y

Administraciones Locales"23.

Segn ha podido saber Amnista Internacional a partir de informaciones de la propia ComisinMixta, el Gobierno espaol no remiti ningn informe de evaluacin para dar respuesta a la citadainiciativa.

El Gobierno espaol, en una nota de prensa de 22 de junio de 2008, afirm queLa Ley deProteccin Integral contra la Violencia de Gnero ha sido evaluada continuamente por el Gobierno

().Sin embargo, desde enero de 2005 hasta la fecha de cierre de este informe, en junio de 2008,slo han hecho pblicos un informe de balance de la aplicacin de laLey Integraly un informe demedicin de la violencia de gnero y seguimiento de las medidas adoptadas24.

ElInforme de Balance de los resultados de laLey Integral,hecho pblico el 15 de diciembrede 2006, presentaba informacin procedente de las Comunidades Autnomas y aportaba un extensocatlogo de datos sobre la accin del Gobierno espaol. En el informe destacan algunas lagunas, comola falta de mencin a los centros de recuperacin integral (modelo de intervencin creado por la propiaLey Integral)que deban implantarse en todas las Comunidades Autnomas. Tampoco identificaba esteinforme las reas pendientes de desarrollo ni los obstculos encontrados en la aplicacin de la Ley.

ElInforme Anual 2007,elaborado por elObservatorio Estatal de Violencia sobre la Mujerypresentado en julio de 2007, contena una extensa relacin de datos, procedentes de fuentessecundarias, sobre la violencia de gnero en las relaciones de pareja o ex pareja. Sin embargo, lainformacin sobre la respuesta institucional no permita sacar conclusiones sobre el grado de

cumplimiento de los compromisos de la ley, ni sobre la eficacia de las medidas puestas en marcha. Elinforme conclua con un extenso catlogo de recomendaciones25. El Observatorio Estatal de Violenciasobre la Mujerpresent junto al Informe Anual un sistema de indicadores26para la investigacin de laviolencia de gnero, y para el anlisis de la respuesta, con lo que se espera que en sucesivos informesanuales, s se aborde el anlisis de la eficacia de la respuesta institucional.

El Gobierno ha comunicado la realizacin de otros balances en varias notas de prensa27 en lasque se enumeraban las medidas dispuestas y algunos resultados alcanzados. En la nota de prensa del25 de noviembre de 2005, el gabinete de la Presidencia del Gobierno informaba de que se habarecibidoun informe del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales sobre el cumplimiento de la LeyIntegral contra la Violencia de Gnero

28Amnista Internacional solicit este informe a la DelegacinEspecial del Gobierno contra la Violencia sobre la Mujer, pero desde su oficina se le explic a la

23Acuerdo de la Comisin Mixta sobre derechos de la mujer Publicado en el Boletn de las Cortes Generales 10 de julio de

2007.Serie A. Nm. 408. El punto de partida de este acuerdo fue la proposicin no de ley presentada por el GrupoParlamentario Mixto y publicada en el BOCG. Seccin Cortes Generales, serie A, nm. 372, de 23 de abril de 2007. 24

Balance de resultados de la aplicacin de la Ley Orgnica de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de gnero(Avance) de 15 de diciembre de 2006, e Informe Anual del Observatorio Estatal de violencia sobre la Mujer, de julio de 2007.25

Amnista Internacional coincide con buena parte de las recomendaciones presentadas en el Informe Anual, entre ellas, laampliacin de los mecanismos de acreditacin de la condicin de vctima; la creacin de una base de datos con informacinsobre el servicio prestado en asistencia integral; o la especializacin en gnero de las y los intrpretes. Sin embargo, cerca de unao despus de su formulacin, la organizacin no tiene constancia de su puesta en prctica.26

Sistema de indicadores y variables sobre violencia de gnero sobre el que construir la base de datos del Observatorio Estatal deViolencia sobre la Mujer, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 28 de junio de 2007.27

Notas de prensa sobre el Consejos de Ministros de 25 de noviembre de 2005; 2 de marzo de 2007 y 22 de junio de 2007, en

www.lamoncloa.es (visita 13/04/2008).28Ver nota anterior.


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organizacin que tal informe no exista, y que nicamente el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

haba pedido algunos datos que la Delegacin le haba facilitado.

El contenido de las citadas notas de prensa revela poco sobre el nivel de desarrollo de la Ley yla eficacia de las medidas implantadas, al limitarse a afirmaciones puntuales sin ofrecer un anlisisms completo para tratar los datos presentados. Es llamativa la exclusin de informacin disponiblerelevante. Como ejemplo, en la nota de prensa del 22 de junio de 2007 se afirmaba que se haproducido un incremento del nivel de proteccin de las vctimas desde la aprobacin de laLeyIntegraly se fundaba tal afirmacin en quedesde hace dos aos, las denuncias se han incrementadoen un 8,07 por 100; en 2006, 62.170 mujeres interpusieron denuncias contra sus agresores y

pudieron solicitar medidas de proteccin. En 2006 se increment en un 3,4 por 100 la media mensual

de solicitudes respecto de 2005. Entre el 75 por 100 y el 80 por 100 de las mujeres que solicitaron

una orden de proteccin en 2005 y 2006, la obtuvieron29

. Sin embargo, no se abord ni se aportarondatos sobre la evolucin del nmero de mujeres asesinadas que haban denunciado, o solicitado yobtenido medidas de proteccin.

En lo relativo a la medicin de la violencia contra las mujeres en Espaa, la investigacin yproduccin oficial de datos an se encuentra sustancialmente centrada en la violencia de gnero en lasrelaciones de pareja y ex pareja o relaciones ntimas. Los dos Observatorios de mbito estatal (el citado Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer previsto en la Ley Integral, y el Observatorio sobreViolencia Domstica y de Gnero,creado con anterioridad a la Ley e impulsado principalmente por elConsejo General del Poder Judicial), que desarrollan funciones de investigacin y estudio, reducen sulabor a la recogida y produccin de datos sobre violencia contra las mujeres en el mbito familiar y enlas relaciones ntimas. Sin embargo, como se ha expresado anteriormente, la Relatora Especial deNaciones Unidas sobre Violencia contra la Mujer insta a los Estados a contemplar todas las formas deviolencia contra las mujeres en los estudios que se lleven a cabo.

El 2 de marzo de 2007, el Gobierno espaol anunci el encargo al Instituto Nacional deEstadstica derealizar nuevos estudios sociolgicos y prospecciones estadsticas que proporcioneninformacin fiable para avanzar en la lucha contra la violencia de gnero, incluida la Encuesta Nacional

de Salud 200630, as como la realizacin de un estudio sobre la violencia de gnero entre las mujeres

del mundo rural. Sin embargo, a la fecha de cierre de este informe no consta que este tipo deinvestigaciones hayan generado resultados que hayan sido publicados, ms all de la desagregacin porsexo de las respuestas sobre agresiones y maltrato en el cuestionario de adultos de la EncuestaNacional de Salud 2006, presentada por el Ministerio de Sanidad el 13 de marzo de 2008 31. El avancems reseable en este sentido es la elaboracin por parte del Ministerio de Sanidad de unainvestigacin de mbito estatal para conocer la magnitud y la prevalencia de la violencia contralas mujeres a manos de la pareja o ex pareja, entre las mujeres que acuden a los centros de salud. An

no se conoce la fecha en que los resultados de este estudio se harn pblicos.

Otro avance sustancial en esta materia fue la elaboracin por parte del Observatorio Estatal deViolencia sobre la Mujer,del citado documento de indicadores32en julio de 2007. Sin embargo, an noha sido utilizado para producir ninguna investigacin de alcance estatal. As, tres aos despus de la

29Informacin sobre el Consejo de Ministros de 22 de junio de 2007, en www.lamoncloa.es (visita 13/04/2008).

30Nota de prensa. Consejo de Ministros, 2 de marzo de 2007: www.lamoncloa.es (visita 20/05/2008).

31Encuesta Nacional de Salud 2006, Ministerio de Sanidad, 2008.

http://www.msc.es/estadEstudios/estadisticas/encuestaNacional/encuesta2006.htm (vista 20/05/2008).32Ver nota al pie n 23. Una de las recomendaciones de este documento de indicadores fue que las investigaciones sobre

magnitud y prevalencia de la violencia de gnero deban tener una periodicidad anual.


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entrada en vigor de laLey Integral,el Estado no dispone de nuevas investigaciones sobre evolucin y

prevalencia de la violencia de gnero en Espaa, y sigue contando nicamente con los datos queproducen las que se elaboraron con anterioridad, que, como se expone en el prximo captulo, arrojandudas sobre su fiabilidad.

Respecto a la participacin de las mujeres supervivientes y sus organizaciones en las accionesde evaluacin de la respuesta, ms all de la intervencin de organizaciones de mujeres de mbitoestatal en el Observatorio Estatal de Violencia sobre la Mujer, Amnista Internacional no tieneconstancia de que se estn abriendo cauces de participacin de organizaciones de vctimas y de baseque acompaan a las mujeres sobrevivientes en sus itinerarios de bsqueda de apoyo, proteccin yjusticia. En los ltimos tres aos Amnista ha tomado contacto con diversas organizaciones de mujeresde mbito regional y local, con gran conocimiento de los obstculos reales a los que se enfrentan lasmujeres para hacer valer sus derechos. Estas organizaciones confirmaron que nunca haban sidoconvocadas a acciones de evaluacin sobre la aplicacin de la Ley.


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3. RESULTADOS DE LA MEDICIN DE LA VIOLENCIA DE GNERO Y DE LA

RESPUESTA DEL ESTADO

3.1. La violencia de gnero en cifras 2005-2008

3.1.1. Violencia contra mujeres por parte de sus parejas o ex parejas: datos basados en

encuestas de prevalencia

33

En el conjunto del Estado se realizan las denominadas Macroencuestas sobre violencia contralas mujeres

34del Instituto de la Mujer con una periodicidad de tres aos. En base a la Macroencuesta

se producen datos sobre la prevalencia de agresiones contra mujeres mayores de 18 aos, producidaspor la pareja o ex pareja y por otras personas del mbito domstico. La ltima se realiz en 2006.

Los datos de la Macroencuesta, extrados a travs de entrevistas telefnicas, ofrecen unaestimacin de la totalidad de las mujeres vctimas de la violencia de gnero35. Sin embargo presentanalgunos problemas de fiabilidad. Las magnitudes en base a tales encuestas no se corresponden con lasde otros pases del entorno europeo ni tampoco con otras investigaciones llevadas a cabo en Espaa.Concretamente, el informe realizado por el Consejo de Europa36en 2004 daba cuenta de que la tasa demujeres agredidas en las relaciones de pareja en todos los pases recogidos superaba en ms del doblea la obtenida en Espaa a travs de la Macroencuesta.

Ms prximos a los resultados de las investigaciones europeas se encuentran los datos de unestudio realizado en 22 centros mdicos de Atencin Primaria, en tres Comunidades Autnomas

(Andaluca, Valencia y Madrid) que concluy que un 30% de las mujeres de nacionalidad espaola yun 65% de las mujeres inmigrantes encuestadas haba sufrido maltrato alguna vez en la vida37.

3.1.2. Homicidios de mujeres a manos de sus parejas o ex parejas

En los ltimos tres aos, la evolucin de los datos sobre homicidios de mujeres a manos de susparejas y ex parejas, ha registrado un incremento sostenido. En los datos oficiales se observandiscrepancias entre dos organismos pblicos como el Instituto de la Mujer y el Consejo General delPoder Judicial, tal y como se refleja en el siguiente grfico.

33Concepto tomado de la epidemiologa. Se denomina prevalencia a la proporcin de personas de un grupo o una poblacin quepresentan una caracterstica o evento determinado en un momento, o periodo de tiempo determinado ("prevalencia de periodo").Conforme expresa elInforme de la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias, Yakin Ertrk,Indicadores sobre la violencia contra la mujer y la respuesta de los EstadosDoc. ONU A/HRC/7/6 del 29 de enero de 2008,prrafo 42., [L]as tasas de prevalencia de la violencia en la pareja se calculan contando las respuestas afirmativas a una listaque revela determinados comportamientos.34

Macroencuestas del Instituto de la Mujer de 1999, 2002 y 2006.35

Segn la macroencuesta de 2006 se estima que el total de mujeres que sufren violencia de gnero en el mbito domsticosupone el 9,6% de la poblacin femenina mayor de 18 en Espaa.36

Comit de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres del Consejo de Europa: Informe de la campaa contra laviolencia domstica, Doc. 10.273, 16 de septiembre de 2004; pp.4 -5.37Ruiz-Prez, I., Plazaola-Castao, J., Blanco-Prieto, P., Gonzlez-Barranco, J.M., Ayuso-Martn, P., Montero-Piar, M.I. y el

Grupo de Estudio para la Violencia de Gnero, (2006): La violencia contra la mujer en la pareja. Un estudio en el mbito de laatencin primaria.,Gaceta Sanitaria,20 (3): 202-208. Citado en el Informe Anual del Observatorio Estatal de Violencia sobre la

Mujer 2007, p.110.


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Mujeres muertas 2005-2007, segn

datos del Instituto de la Mujer y delConsejo General del Poder Judicial

58 67 7152

62 74

0

100nmeromujeres

IM 58 67 71CGPJ 52 62 74

2005 2006 2007

Tabla de elaboracin propia a partir de datos del Instituto de laMujer y del Informe sobre muertes violentas del CGPJ 2007

3.1.3. Las m ujeres inmigrantes en las estadsticas de la violencia de gnero

Las mujeres extranjeras se encuentran sobre expuestas al riesgo de morir asesinadas porviolencia de gnero en Espaa. La tasa de vctimas mortales por milln de mujeres es, para lasextranjeras, mucho mayor que para las espaolas. En 2007, el riesgo de ser vctima de homicidios degnero fue para las mujeres extranjeras seis veces mayor que paras las espaolas. En este ao la tasa

de mujeres muertas por milln fue de 2,05 en el caso de las mujeres espaolas y 13,18 en el caso delas mujeres extranjeras38. Estas cifras no son ajenas a los obstculos que las mujeres inmigrantesencuentran en el acceso efectivo a la proteccin de sus derechos humanos al reunir dos motivos dediscriminacin y vulnerabilidad: ser mujer e inmigrante.

La falta de redes familiares y sociales de apoyo con las cuales contar para informarse ydisponer de auxilio, las barreras lingsticas, la dependencia econmica respecto del agresor, lapercepcin de las instituciones pblicas como amenaza ms que como fuente de proteccin, el miedoa no ser creda o a que la denuncia de violencia de gnero pueda afectar al proceso de regularizacin,as como obstculos procedentes de su condicin migratoria, son algunos de los factores que puedenincidir en que este colectivo de mujeres se encuentre especialmente expuesto ante los abusos y en queestos puedan quedar impunes.

38

Instituto de la Mujer del Gobierno de Espaa:http://www.mtas.es/mujer/mujeres/cifras/violencia/muertes_tablas.htm (06/04/2008).


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Tabla comparativa de tasas de vctimas de homicidio de gnero por milln

de mujeres espaolas y extranjeras

1,82,32

2,05

10,35 10,37

13,18

0

5

10

15

espaolas 1,8 2,32 2,05extranjeras 10,35 10,37 13,18

2005 2006 2007

Fuente: Instituto de la Mujer, Gobierno de Espaa

3.1.4. Mujeres asesinadas con denuncia previa

Un informe oficial sobre las caractersticas de las vctimas de homicidio en 2007, revel que el30% haba presentado alguna denuncia contra el hombre que acab con su vida39.

Evolucin del porcentaje de

muertas con denuncia

27%

20%

30,60%30%

0%

20%

40%

% Vctimas condenuncia previa

27% 20% 30,60% 30%

2004 2005 2006 2007

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos sobre muertes violentas en elmbito de la violencia de gnero del CGPJ (2004, 2005, 2006 y 2007)

La evolucin refleja un incremento del nmero de vctimas que mueren tras haber presentadodenuncia en los ltimos aos. El incremento en 2006 fue de diez puntos respecto a 2005.

39

Informe sobre muertes violentas en el mbito de violencia domestica y de genero en el ao 2007, Servicio de Inspeccin delConsejo General del Poder Judicial, 2008, p. 32.


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3.2. Desarrollo de la Ley Orgnica 1/2004 y otras medidas adoptadas desde 2005 en

materia de violencia de gnero

La Ley Integralentr en vigor el 29 de enero de 2005, salvo los ttulos relativos a la Tutelapenal y judicial, cuya entrada en vigor tuvo lugar el 29 de junio de 2005. Amnista Internacional acogicon gran satisfaccin la Ley Integral, por considerarla un marco muy adecuado para la proteccin delos derechos humanos de las mujeres frente a la violencia de gnero.

Sin embargo, la organizacin entendi esta norma como una ley marco, de cuyo desarrolloreglamentario y otras medidas dependa que los derechos de las mujeres se hicieran realidad 40. Porello, observ con especial atencin la accin del Gobierno espaol en la fase de implementacin.Segn establece la Ley Integral, el Estado y las Comunidades Autnomas deban adaptar su normativaa las previsiones de la norma en el plazo de seis meses desde su entrada en vigor41. En este plazo el

Gobierno espaol cre y regul los principales rganos42

previstos en la Ley Integral, la DelegacinEspecial del Gobierno contra la Violencia sobre la Mujer, los Juzgados sobre Violencia contra la Mujer43y la Fiscala especializada.

Entre julio de 2005 y junio de 2008, el Gobierno espaol ha regulado materias previstas en laLey; ha elaborado el Plan Nacional para guiar el desarrollo de la ley en este periodo; y en los ltimosaos ha dictado algunos catlogos de medidas urgentes que en buena parte son la respuesta amomentos de alarma social44, ms que el desarrollo de los compromisos previstos en la Ley. En estosaos se han dictado, asimismo, algunas medidas que, en opinin de Amnista Internacional, entran encontradiccin con los principios rectores de la Ley Integral, como son las tomadas en relacin alprincipio de no discriminacin: el Decreto regulador de las ayudas econmicas previstas en la LeyIntegraly la Instruccin 14/2005 de la Secretaria de Estado de Seguridad.

Entre las medidas dictadas en desarrollo de lo previsto en la Ley Integral, cabe citar elreglamento que regula el derecho a la asistencia letrada inmediata y especializada45; los protocolos deactuacin y coordinacin de las diferentes instancias implicadas en el acceso de las mujeres a ladenuncia y a la justicia46; y el Protocolo Comn de Actuacin sanitaria. Tambin se ha regulado el

40Por ello, en mayo de 2005 present el informe AMNISTA INTERNACIONAL, Espaa: Ms all del papel. Hacer realidad la

proteccin y la justicia para las mujeres ante la violencia de gnero en el mbito familiar, Indice AI: 41/005/2005, que diolugar a una accin dirigida al Presidente del Gobierno. El objetivo de este informe fue poner de manifiesto los obstculos reales,encontrados y nombrados por las mujeres en sus itinerarios de huida de la violencia de gnero en la pareja, obstculos todos ellosque la Ley Integral, en su desarrollo, deba eliminar.41

Disposiciones finales cuarta y quinta de la LO 1/2004 de 28 de diciembre.42

Con la excepcin del Observatorio Estatal sobre Violencia contra la Mujer, que fue regulado un ao ms tarde. Ver nota al pien 16.43

En 2006 y 2007 el Gobierno espaol continu desarrollando la planta de los Juzgados de Violencia sobre la Mujer, que afinales de 2007 ascendan a 83 Juzgados exclusivos y 375 compatibles.44

Como ejemplo, ante el aumento de mujeres asesinadas se adopt la medida de incremento del nmero de agentes de lasunidades especializadas de la Polica Nacional y de la Guardia Civil dispuesta el 15 de diciembre de 2006 en el catlogo demedidas urgentes, que recibi un presupuesto de 7 millones de euros y no haba sido prevista en el Plan Nacional deSensibilizacin y Prevencin de la Violencia de gnero hecho pblico el mismo da. (Fuente: Nota de prensa del Consejo deMinistros de 15 de diciembre de 2006).45Este derecho, regulado por el Real Decreto 1455/2005, de 2 de diciembre, por el que se modifica el Reglamento de asistencia

jurdica gratuita, aprobado por el Real Decreto 996/2003, de 25 de julio,es uno de los avances ms significativos de laLeyIntegral y su desarrollo normativo posterior, que sin embargo, an hoy carece de aplicacin prctica en la mayor parte delterritorio estatal.46

Protocolo de actuacin de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y coordinacin con los rganos judiciales para vctimas deviolencia domstica y de gnero: (adaptado a la LO 1/2004, de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de

Gnero);Protocolo de actuacin y coordinacin de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y Abogados ante la violencia degnero regulada en la Ley Orgnica 1/2004, de medidas de proteccin integral contra la violencia de gnero; Protocolo para la


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fondo de garanta de pensiones de alimentos47

, destinado a apoyar econmicamente a las mujeres que

no perciben las pensiones de alimentos de sus hijos e hijas a cargo, fijadas en sentencia; y laconcesin de ayudas en materia de vivienda

48. En 2005 se aprob el desarrollo de un Fondo de dos

aos para garantizar la asistencia integral a las vctimas en todo el Estado 49y, en 2007, se regul laconcesin de subvenciones a proyectos innovadores 50 presentados por las administracionesautonmicas y locales para garantizar la asistencia integral a las vctimas.

En diciembre de 2006 se present el Plan Nacional, cuya elaboracin estaba expresamenteprevista en la propia Ley Integral. Este documento estableci las lneas maestras que deban guiar lossiguientes dos aos de intervencin institucional. Inclua alrededor de un centenar de medidas cuyapuesta en prctica se asignaba a los organismos responsables (Ministerios correspondientes,Comunidades Autnomas, Fiscala General del Estado, Consejo General del Poder Judicial y EntidadesLocales). Y al mismo se acompaaba una Memoria econmica. El Plan Nacionalincorpor importantes

avances, como la previsin de medidas de evaluacin continua de las acciones, el objetivo de formar alconjunto de profesionales, o que entre sus objetivos figurase que los derechos de las mujeres vctimasde violencia de gnero sean iguales en todo el territorio.Tambin Amnista Internacional valor deforma positiva la creacin de las Unidades de Gnero inscritas en las Subdelegaciones y Delegacionesdel Gobierno, pues uno de los objetivos de dichas unidades era el anlisis de los fallos en la respuestainstitucional tras el homicidio de una mujer a manos de su pareja o ex pareja. La necesidad de realizareste tipo de anlisis haba sido destacada por Amnista Internacional en sus informes.

El citado Plan Nacional de dos aos de vigencia se present de forma simultnea con uncatlogo de veinte Medidas Urgentes51. Estas medidas, redactadas de manera imprecisa, pese a sucarcter urgente, no fueron acompaadas de un calendario para su puesta en prctica, ni delestablecimiento de agentes clave para su implementacin y, en bastantes casos, tampoco de unpresupuesto desagregado, con lo que no se puede conocer la inversin realizada en cada una de las

medidas. Este documento de Medidas Urgentes no incluy ninguna referencia al Plan Nacional, y, portanto, las medidas previstas no estaban explcitamente relacionadas con los ejes temticos ytransversales del plan. Tampoco las Medidas Urgentes fueron seleccionadas de entre las medidaspropuestas en el Plan Nacional.52 Sin embargo, recibieron el doble de presupuesto que la ejecucin delPlan Nacionalpara 2007.

Total inversin

prevista para

2007

Catlogo de medidas urgentes

Plan Nacional Sensibilizacin y

Prevencin VG y Observatorio

47.799.033 33.111.373 14.687.660

Fuente: Nota de prensa del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2006 (www.lamoncloa.es)

valoracin policial del nivel de riesgo de violencia sobre la mujer en los supuestos de la Ley Orgnica 1/2004, de 28 dediciembre. Fuente: www.poderjudicial.es47

Real Decreto 1618/2007 de 7 de diciembre.48

Regulado a travs del Real Decreto 801/2005, de 1 de julio.49Acuerdo del Consejo de Ministros de 29 de julio de 2005 que disponen a cuanta del Fondo para 2005-2006 (10 millones y

12 millones euros respectivamente) y los criterios para el reparto entre las Comunidades Autnomas.50

Real Decreto 972/2007 de 13 julio.51

Documento disponible en:www.mtas.es/violencia-mujer/Documentos/Medidas%20Urgentes-15%20dic.pdf52

Por ejemplo, el incremento de efectivos de Polica Nacional y Guardia Civil dedicados a la prevencin y la lucha contra laviolencia de gnero, que se presenta como medida urgente, no estaba contemplado en el citado Plan.


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Algunas de estas medidas urgentes, an hoy, dos aos y medio despus de ser anunciadas,

continan sin desarrollo efectivo53

. Cabe citar en este sentido, la asistencia letrada inmediata yespecializadaa todas las vctimas de violencia de gnero o la especializacin de un Juzgado de lo Penalen cada provincia.

El 2 de marzo y el 22 de junio de 2007, el Gobierno anunci nuevas series de medidas parareforzar el trabajo realizado en materia de violencia de gnero. Algunas de estas medidas continanpendientes de desarrollo, como elportal de asesoramientoon lineque estaba previsto para el verano de2007 y que, en junio de 2008, en el acceso al mismo se anuncia:web en construccin, disculpen lasmolestias

54.

En este proceso, asimismo, se han dictado normas que, en franca contradiccin con principiosbsicos consagrados por la Ley Integral (el principio de no discriminacin y la especial atencin a

colectivos vulnerables), han impuesto requisitos o creado procedimientos que dificultan el acceso delas mujeres inmigrantes en situacin irregular a recursos bsicos para las vctimas de violencia degnero. Los ejemplos ms relevantes en este sentido son la Instruccin 14/2005 de la Secretara deEstado de Seguridad

55 que introduce un procedimiento diferenciado de atencin policial a estecolectivo de vctimas que podra derivar en una sancin o incluso en la apertura de un expediente deexpulsin; y el Decreto regulador de ayudas econmicas previstas la Ley Integral, que impide a estasmujeres el acceso a las ayudas previstas para mujeres especialmente inempleables56 y no prevninguna ayuda equivalente para este colectivo de mujeres, entre las cuales la dependencia econmicade su agresor es un denominador comn.

Por otra parte, en los tres aos de vigencia de la Ley Integralestatal se han promulgado leyescontra la violencia de gnero en cinco Comunidades Autnomas que, en general, atribuyen mayoresderechos a las vctimas de violencia de gnero57que la norma estatal. Todas estas leyes amplan la

proteccin prevista en la norma estatal, y comprometen su actuacin no slo ante la violencia degnero en las relaciones ntimas, sino ante cualquier manifestacin de violencia contra las mujeres,tanto en el mbito privado como en el pblico. Hay que destacar que las leyes de las ComunidadesAutnomas de Galicia y Catalua son especialmente avanzadas en lo relativo a la flexibilidad para laacreditacin de la condicin de vctima y abren la puerta para el acceso a todo tipo de recursos deapoyo y ayudas a vctimas sin orden de proteccin, que fue el requisito general previsto en la LeyIntegralestatal.

La Ley Andaluza es la que ms se asemeja en las medidas dispuestas a la norma estatal y laLey de Catalua es la ms prolija en la previsin de medidas de atencin, proteccin y apoyo a lasvctimas, y la nica en todo el Estado que introduce el concepto de reparacin, aunque con ciertaslimitaciones.

53En junio de 2007 Amnista Internacional constat que en los primeros seis meses del ao casi ninguna de las medidas

urgentes anunciadas en diciembre de 2006 se haba hecho realidad, y la gran mayora de los indicadores de la organizacin paraevaluar el cumplimiento de los compromisos de la ley, segua sin cumplirse. Por ello, el 15 de junio de 2007 present elinformePongan todos los medios a su alcance, por favor. Dos aos de Ley Integral contra la Violencia de Gnero.A esteinforme se acompao una accin dirigida a la Vicepresidenta del Gobierno, reclamando que el Gobierno el desarrollo completo delos derechos de la Ley Integral, actuando sin dilaciones y con todos los medios al alcance. 54

http://www.mtas.es/violencia-mujer/asesoramiento.html(visita 11/06/2008).55

Instruccin 14/2005 sobre actuacin de dependencias policiales en relacin con mujeres extranjeras vctimas de violenciadomstica o de gnero en situacin administrativa irregular. 30 de julio de 2005.56

Real Decreto 1452/2005, de 2 diciembre. BOE 17 de diciembre de 2005.57Ley 5/2005, de 20 de diciembre, Integral contra la violencia de gnero de la Comunidad de Madrid; Ley 11/2007, do 27 de

julio, para la prevencin y el tratamiento integral de la violencia de gnero de Galicia; Ley 4/2007, de 22 de marzo, dePrevencin y Proteccin Integral a las Mujeres Vctimas de Violencia en Aragn; Ley 13/2007, de 26 de noviembre de medidas

de prevencin y proteccin integral contra la violencia de gnero de la Comunidad Autnoma de Andaluca; y Ley 5/2008, de 24de abril, del derecho de las mujeres a erradicar la violencia machista de Catalua.


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3.3. La cuestin de la equidad territorial y la financiacin

Con la aprobacin de laLey Integral,el Estado espaol asumi un doble reto derivado de loscompromisos adquiridos en relacin a la proteccin de los derechos humanos: el primero, el degarantizar la realizacin de los derechos de las vctimas de todo el territorio, sin discriminacin, atravs de instancias cuyas competencias de gestin estn en buena parte transferidas a lasComunidades Autnomas e incluso a las Corporaciones Locales; el segundo, garantizar la financiacinadecuada y suficiente de las medidas comprometidas.

Por tanto, el Gobierno central en la evaluacin sobre los efectos de la aplicacin de la Ley(que a los tres aos de la Ley tiene que realizar en colaboracin con las Comunidades Autnomas),debera rendir cuentas sobre las medidas adoptadas para garantizar la equidad territorial de larespuesta y sobre los fondos dispuestos para desarrollar las medidas previstas en laLey Integral.

En relacin a la cuestin de la equidad territorial, la complejidad de la arquitecturainstitucional del Estado de las Autonomas no debera diluir las responsabilidades en materia deproteccin efectiva de los derechos humanos de las mujeres ante la violencia de gnero. El Estado (eneste caso el Gobierno central y los autonmicos con competencias) debe establecer mecanismos paragarantizar los derechos de todas las vctimas, as como procedimientos de rendicin de cuentas.

Las iniciativas dispuestas por el Gobierno central ofrecen dudas respecto a su eficacia paralograr la equidad territorial de la respuesta. Como ejemplo, el cambio de estrategia en este mbito enlos ltimos dos aos. Del enfoque con el que se cre el Fondo previsto en laLey Integral58,distribuidoen 2005 y 2006 a todas las Comunidades Autnomas con la finalidad del reequilibrio territorial, se hapasado a la estrategia de algunos proyectos innovadores59presentados por Comunidades Autnomas y

Corporaciones Locales. Este cambio de enfoque, adems, ha ido acompaado de la reduccin a lamitad del presupuesto destinado por la Administracin central al apoyo de actuaciones de asistenciaintegral por parte de Corporaciones Locales y Comunidades Autnomas. As, si en 2006 el presupuestodestinado a sas fue de 12 millones de euros, en 2007 y 2008 ha pasado a ser de 6,5 millones cadaao60.

El Plan Nacional2007-2008 estableci la medida deevaluar los recursos que garantizan elderecho a la asistencia social integral para acordar parmetros en todo el territorio

61. Sin embargo,preocupa que esta importante accin del citado Plan en la casilla de agente responsable no preveaorganismo alguno. La financiacin anual prevista para su realizacin es de 24.000 euros62.

MEDIDAS AGENTE RESPONSABLE

Evaluar los recursos que garantizan elderecho a la asistencia social integral para acordarparmetros comunes en todo el territorio.

Pgina 19 del Plan Nacional, accin H.4. 2.

58Disposicin Adicional decimotercera de la Ley 1/2004.

59Real Decreto 972/2007, de 13 de julio, por el que se regula la concesin directa de subvenciones a determinadas

comunidades autnomas y entidades locales para el desarrollo de proyectos innovadores que garanticen el derecho a la asistenciasocial integral a las mujeres vctimas de violencia de gnero. Adjudicacin: Resolucin de la Secretara General de Polticas deIgualdad el 30 de octubre de 2007.60

Proyectos de presupuestos generales del Estado y notas pblicas del gobierno de explicacin de gastos 2005 a 2008.61

Plan Nacional, eje H. Investigacin y Estudio, accin 4, p. 19.62Memoria Econmica del Plan Nacional, p. 9.


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A la fecha de cierre de este informe a Amnista Internacional no le consta que dicha evaluacin

se haya producido, y expresa preocupacin por el cambio de estrategia del Gobierno espaol en estembito en los ltimos dos aos.

Amnista Internacional considera fundamental que el Gobierno central acuerde con los de lasComunidades Autnomas y con las Corporaciones Locales un sistema de financiacin estable paraafrontar todas las materias objeto de transferencia, y no sujeto a la presentacin de proyectos anuales,que logre garantizar el derecho a la asistencia social integral previsto en la Ley Integral a todas lasmujeres y en todo el territorio. Adems, la organizacin insta a las diferentes administraciones aalcanzar un acuerdo en materia de estndares mnimos que garanticen no slo la disponibilidad derecursos, sino tambin la accesibilidad a los mismos por parte de todas las mujeres, as como lacalidad de la intervencin profesional. Esta estrategia puede completarse con la promocin dedeterminados proyectos innovadores que sirvan como buenas prcticas a transferir entre losdiferentes territorios.

En lo relativo a la financiacin, aunque no contamos con elementos para valorar el gastorealizado, en las investigaciones producidas durantes estos tres aos la organizacin s ha detectadocarencias en la disposicin de medios humanos y materiales63y existen datos preocupantes, como elreferido recorte del gasto para lograr el objetivo de la equidad territorial. Por ello, insta al Gobiernocentral a informar sobre los fondos dispuestos en los tres aos de implementacin de la Ley, a travsde la realizacin de una auditora pblica, que ponga de relieve el gasto realizado en este periodo.

63Amnista Internacional, Seccin Espaola: Ms derechos, los mismos obstculos, junio de 2006 p. 67.


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4. LA REALIZACIN DE LOS DERECHOS A TRES AOS DE LA ENTRADA EN

VIGOR DE LA LEY ORGNICA 1/2004

4.1. Derecho a la asistencia sanitaria

El sector sanitario es un mbito institucional clave en la respuesta ante la violencia de gnero, por sucapacidad para la deteccin de los abusos, y por ser el mbito al que ms a menudo acuden lasvctimas de la violencia de gnero. Mientras, segn datos oficiales, slo una minora de las vctimasdenuncia los abusos, las estimaciones apuntan a que la prctica totalidad de las mujeres que sufren laviolencia de gnero acude a su centro de salud64.

Cuando entr en vigor la Ley Integral, Amnista Internacional haba documentado importantesvacos y barreras para la atencin de las vctimas por parte de este sector. Entre ellas, la falta de

formacin profesional y de medios; la desigualdad territorial en la atencin y, en general, una falta deconsideracin de la violencia de gnero como un problema de salud pblica por parte del conjunto deprofesionales sanitarios.

La organizacin acogi con satisfaccin que la Ley Integral estableciera importantesobligaciones al Estado relacionadas con el tratamiento de la violencia de gnero en el mbito de lasalud y comprometiera al Gobierno espaol a65:

Promover e impulsar actuaciones de los profesionales sanitarios para la deteccin precoz de laviolencia de gnero.

Desarrollar programas de sensibilizacin y formacin continuada del personal sanitario con elfin de mejorar e impulsar el diagnstico precoz, la asistencia y la rehabilitacin de la mujer en

las situaciones de violencia de gnero a que se refiere esta Ley.

El Plan Nacionalpara 2007-2008 estableci, por su parte, importantes objetivos y acciones enel mbito sanitario. Entre los ms destacados cabe citar el objetivo de garantizar la formacin a todoslos profesionales del Sistema Nacional de Salud,a travs de la adopcin de criterios comunes para laformacin del personal del Sistema Nacional de Salud; la elaboracin de materiales formativos dereferencia y la adopcin de un calendario de formacin.

A tres aos de la entrada en vigor de a Ley Integral, Amnista Internacional observa conpreocupacin que los compromisos de la Ley Integral y del Plan Nacional en materia sanitariacontinen sin desarrollo efectivo. La organizacin reconoce el impulso que algunas ComunidadesAutnomas, comoCanarias, Cantabria, Aragno elPrincipado de Asturias,estn desarrollando en

este mbito

66

, pero considera que la labor del Gobierno espaol debera ser la de extender estosestndares a todo el territorio estatal, y seala los siguientes motivos de preocupacin:

4.1.1.Respecto al cumplimiento del compromisodela formacin del conjunto de profesionales delmbito sanitario, expresamente asumido por el Gobierno espaol en el citado Plan Nacional, laorganizacin constata que, al cierre de este informe, no existe un Plan de Formacin con acciones,presupuesto y calendario, para abordar este objetivo.

64Ms all del papel. Hacer realidad la proteccin y la justicia para las mujeres ante la violencia en el mbito familiar, Amnista

Internacional, 2005, ndice AI: EUR/41005/2005, Pg. 32.65

Art. 15 de la LO 1/2004 de 28 de diciembre.66Ver informe Amnista Internacional-Seccin espaola; Hay que actuar a tiempo!; noviembre de 2006.


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A esta ausencia de resultados, la organizacin suma su preocupacin por los mtodos de

trabajo utilizados por la Comisin sobre violencia de gnero del Consejo Interterritorial de Salud paraabordar los retos planteados. Concretamente, Amnista Internacional manifiesta preocupacin por:

La parlisis de las actividades del grupo de trabajo sobre formacincreado en elseno la citada Comisin sobre violencia de gnero, cuyo objetivo era la elaboracin dela estrategia y los materiales para la formacin profesional en todo el territorio Estatal.Este grupo, integrado por representantes del Observatorio Mujer y Salud del Ministeriode Sanidad y una representacin de las diferentes Comunidades Autnomas,nicamente ha celebrado dos sesiones de trabajo, desde su creacin, en marzo de2007, hasta la fecha de cierre de este informe. A pesar del retraso en el cumplimientode los compromisos en esta materia, el Ministerio de Sanidad permanece sin convocarninguna reunin de este grupo de trabajo desde hace ms de un ao.

La falta de rigor de la metodologa de elaboracin de documentos clave como losCriterios de calidad para la formacin bsica en violencia de gnero

67. Amnista

Internacional ha podido saber que el citado grupo de trabajo tan solo dedic dosreuniones a la elaboracin de este documento. Tras la segunda de las sesiones, enmayo de 2007, envi a la representante del Ministerio de Sanidad un primer borradorsobre la formacin en violencia de gnero. El 26 de septiembre de 2007 estedocumento, catalogado como borrador de mnimos por parte de integrantes delpropio grupo de trabajo, fue aprobado como documento definitivo por el Pleno de laComisin de Violencia de Gnero, y sin ulteriores consultas al grupo encargado de suelaboracin. En octubre de 2007 lo aprob el Consejo Interterritorial del SistemaNacional de Salud y, en diciembre de ese ao, ya era un documento pblico.

4.1.2. Sobre la implantacin del Protocolo Comn Sanitario contra la Violencia de Gnero, Amnista Internacional constata que ms de un ao despus del lanzamiento de este importantedocumento, contina pendiente la elaboracin de un procedimiento de implementacin del mismo entodas las Comunidades Autnomas. Para realizar este trabajo se cre el Grupo de Trabajo de Evaluacinde la puesta en prctica del Protocolo, pero al cierre de este informe no han presentado an resultadosde su actuacin.

4.1.3.Para avanzar en la erradicacin y deteccin de la violencia de gnero en el mbito sanitario,sta debe ser tratada de una forma transversal en el resto de polticas y estrategias sanitarias . AAmnista Internacional le preocupa que esta transversalidad siga pendiente en reas importantes. Unejemplo en este sentido es la falta de preparacin de profesionales del rea de Salud Mental, sectorclave al que acuden numerosas vctimas de los abusos. Responsables de Ministerio de Sanidad

reconocieron a Amnista Internacional

68

que la Estrategia Nacional de Salud Mental, actualmente envigor, aborda de forma claramente insuficiente la violencia de gnero. El motivo, segn apuntaron, sedebe a que cuando se quiso incorporar esta cuestin la estrategia estaba ya muy avanzada. Laorganizacin muestra preocupacin porque, ms all del reconocimiento de la citada laguna en laEstrategia Nacional, no se estn desarrollando acciones adecuadas y con medios al alcance paraabordar la preparacin profesional del sector de la Salud Mental, al que acuden una parte importantede las vctimas de violencia de gnero.

Los motivos de preocupacin expuestos no se circunscriben nicamente a la falta de resultadoso de impacto de las medidas desarrolladas, sino tambin a la falta de idoneidad de las propias medidas

67Sistema Nacional de Salud, diciembre de 2007: Criterios de calidad para la formacin en violencia de gnero.

68

Reunin de Amnista Internacional con Concepcin Colomer, Directora del Observatorio Mujer y Salud del Ministerio deSanidad, el 27 de junio de 2007.


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para alcanzar los resultados previstos normativamente. Amnista Internacional alienta al Gobierno

espaol a reconocer el papel prioritario de la atencin sanitaria en la respuesta institucional ante laviolencia y poner todos los medios al alcance para cumplir sin dilaciones los compromisos del SistemaNacional de Salud establecidos en la Ley Integraly en el Plan Nacional.

4.2. Derecho a la atencin integral

La Ley Integralobliga al Estado a hacer efectivos, sin discriminacin, los siguientes derechosde las mujeres vctimas de violencia de gnero69:

Derecho a la informacin:La Ley reconoce el derecho de las vctimas a recibir informacin yasesoramiento adecuados a su situacin personal.

Derecho a la asistencia social integral:El derecho de las vctimas a recuperar su integridad,autonoma y desarrollo personal, y a ser atendidas por tres tipos de centros especficos: loscentros de informacin y asesoramiento; los centros de emergencia y las casas de acogida, ylos centros de apoyo y recuperacin integral. La finalidad de este ltimo tipo de centro es servircomo espacio de seguridad y recibir un tratamiento integral que incida sobre el origen de laviolencia y la rehabilitacin.

Tres aos despus de la entrada en vigor de la Ley Integral, Amnista Internacional tienemotivos de preocupacin respecto a la disponibilidad, la accesibilidad y la calidad de los recursos ymedidas de asistencia integral a las vctimas de violencia de gnero:

4.2.1.

En lo relativo a la disponibilidad, la organizacin pone de relieve que no se ha cumplido laprevisin de implantar un centro de recuperacin integral en cada Comunidad Autnoma. LaAdministracin central ha colaborado con algunas Comunidades Autnomas para la consecucin deeste objetivo, pero en la mayora de ellas no se ha construido un recurso de este tipo.

La colaboracin que ms publicidad ha recibido, y quiz la que mayor financiacin hanecesitado, ha sido la del Gobierno central con el Principado de Asturias para la inauguracin, enmarzo 2007, de la Casa Malva de Gijn, un recurso que, como reconoce el propio Gobierno deAsturias es el primer centro que se pone en marcha en Espaa de conformidad con las medidas queestablece la Ley Orgnica de Medidas de Proteccin Integral contra la Violencia de Gnero70. AmnistaInternacional da la bienvenida a este tipo de iniciativas pero lamenta que sea una iniciativa singular,que no se haya reproducido en otras Comunidades Autnomas.

Un centro de similares caractersticas, que fue apoyado por el Gobierno central en laComunidad Valenciana (Castelln), permanece paralizado desde hace ms de un ao y existeconstancia documental de que la Generalitat Valenciana tiene intencin de transformarlo en un centrode atencin a mujeres en situaciones de riesgo de exclusin social71.

La organizacin considera que este tipo de prcticas sitan an ms lejos a la realizacin delos derechos de las vctimas de violencia de gnero de la asistencia especializada y de la recuperacin

69Artculos 17, 18, 19 y 20 de la LO 1/2004.

70 Dossier explicativo sobre la Casa Malva de Gijn, Principado de Asturias, septiembre de 2007, p.2

71Carta enviada por la Plataforma ciudadana de participacin y control sobre la Igualdad de Oportunidades de Castelln a

Amnista Internacional, recibida por la organizacin el 27 de mayo de 2008, a la que se adjunta la resolucin de licitacin delcentro de emergencia y asistencia a vctimas de violencia de gnero (DOGV 10.02.2007).


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integral. La organizacin muestra preocupacin porque no existan suficientes controles desde la

Administracin central para evitar que los escasos fondos destinados a hacer realidad los derechos deesta ley, se desven a otros fines.

Otra de las previsiones de la Ley Integral fue la implantacin de alojamientos especializadospara las situaciones de emergencia. A la organizacin le preocupa que, a pesar de los avances, enalgunos territorios se siga alojando a vctimas de violencia de gnero en hostales o pensiones. AmnistaInternacional ha podido conocer que en Guipzcoa, si bien se han previsto nuevos centros deemergencia, y buena parte de las mujeres son derivadas a los mismos, contina en vigor un conveniocon el sector hotelero utilizado sobre todo para las mujeres de los municipios de menos poblacin de laprovincia. En lava, provincia donde la organizacin haba detectado la utilizacin del albergue deindigentes para alojar a vctimas de violencia de gnero, se sigue haciendo uso de este recursoinadecuado para situaciones de emergencia. Segn ha podido saber Amnista Internacional, a pesar de

que hace dos aos se construy en Vitoria un Centro de Atencin Inmediata, cuando este centro estcompleto, se deriva a las mujeres al albergue.

4.2.2.Respecto a la accesibilidad a los recursos y medidas de asistencia, persisten obstculos comola excesiva rigidez en los requisitos de acreditacin de la condicin de vctima. Con anterioridad a laentrada en vigor de la Ley Integral, Amnista Internacional haba detectado que la acreditacin de lacondicin de vctima nicamente a travs de la presentacin de una denuncia, supona una traba parael acceso de un buen nmero de mujeres a los servicios y recursos de asistencia frente a la violencia degnero. La organizacin consider entonces que con esta prctica se incumpla la recomendacin delConsejo de Europa que en 2002 inst a los Estados a garantizar servicios de asistencia multidisciplinarexista o no denuncia formal por parte de la vctima72.

Sin embargo, en Espaa, la Ley Integral restringi el acceso de algunas de las vctimas adeterminados recursos y prestaciones de apoyo, al condicionarlos a la obtencin de una orden deproteccin73. Amnista Internacional vuelve a recordar, como ya hiciera en anteriores informes74que laorden de proteccin se concede a una minora de las mujeres sobrevivientes de los abusos. Por tanto,convertir esta resolucin judicial en el certificado de la violencia por excelencia, implica desatenderlas necesidades de apoyo y asistencia de miles de mujeres vctimas que no cuentan con estedocumento.

La orden de proteccin, la punta del iceberg de la violencia

Tabla de elaboracin propia a partir de datos del Instituto de la Mujer y del boletnde los JVM del Consejo General del Poder Judicial, 2007

72Recomendacin Rec. (2002)5 del Comit de Ministros del Consejo de Europa a los Estados Miembros sobre la proteccin de

las mujeres contra la violencia, prr. 23.73

Artculo 23 de la LO 1/2004.74

Amnista Internacional: Ms derechos, los mismos obstculos, junio 2006, p.23 y Amnista Internacional:Ms riesgos,menos proteccin, noviembre de 2007, pp.17 y 18.


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Es importante flexibilizar los requisitos para certificar la condicin de vctima de violencia de

gnero, incorporando adems de la denuncia y la orden de proteccin, los informes de sectoresinstitucionales a los que acuden la mayor parte de las mujeres vctimas, como el sector sanitario y el delos servicios sociales.

Los tres aos de vigencia de la Ley Integralhan tenido un impacto prcticamente nulo en laeliminacin de las trabas en la accesibilidad para determinados colectivos de mujeres adeterminados recursos y ayudas. La organizacin muestra preocupacin por los siguientes motivos:

La ausencia de recursos especializados en el tratamiento de la violencia de gnero paramujeres con drogodependencias, problemas de alcoholismo, o enfermedad mental siguesiendo la regla general en todos los territorios del Estado. A estas mujeres se les siguederivando a centros de tratamiento para personas con adicciones o enfermedad mental,

donde acuden hombres y mujeres, y que carecen de especializacin en violencia degnero75.

La falta de acceso de las mujeres inmigrantes en situacin irregular a las ayudaseconmicas previstas para apoyar la ruptura de la relacin de dependencia econmicacontina siendo la pauta general, a pesar de ser ste uno de los grupos de mujeres conmayores trabas para la independencia econmica respecto de los agresores76.

4.2.3.Amnista Internacional muestra preocupacin porque persista la falta de criterios homogneospara garantizar la calidad de los recursos. En los sucesivos informes realizados por la organizacindesde 2005 se han documentado problemas de falta de calidad en la gestin de algunos recursos deacogida para vctimas de violencia de gnero77. Por ello preocupa a Amnista Internacional que en estos

aos de vigencia de la Ley Integral se sigan sin acordar directrices de mbito estatal sobre losestndares mnimos de calidad requeridos.

Por ltimo, respecto a la regulacin en diciembre de 2007 del Fondo de Garanta del Pago depensiones de alimentos78, medida que haba sido reclamada durante dcadas por las organizaciones demujeres, ofrece dudas sobre su impacto para mejorar la autonoma econmica de las mujeres vctimasde violencia de gnero. Sus estrictos requisitos y lo exiguo de las ayudas previstas, han motivado lareaccin de organizaciones de mujeres, como la Asociacin de mujeres juristas Themis que en unanota de prensa afirm que ser muy probable que transcurra un ao desde que la mujer y los hijos/assufren el impago de las pensiones hasta que perciban tan exigua ayuda. () En el caso de que se

reconozca la prestacin del Fondo, sta es incompatible con cualquier otro tipo de ayuda similar de

carcter pblico, por lo que es probable que una mujer que slo cuente con ingresos de unos 600

euros opte por otro tipo de ayudas mejor dotadas econmicamente79.

Amnista Internacional considera que el Gobierno espaol, al regular este fondo, no hacontemplado suficientemente la especial situacin de las mujeres vctimas de violencia de gnero,cuyos agresores tambin pueden ser deudores de este tipo de prestacin. Adems de por lo estricto delos requisitos previstos, que va a impedir que muchas mujeres empobrecidas tras una situacin de

75Ver informe de Amnista Internacional Ms derechos, los mismos obstculos, p. 29.

76Ver informe de Amnista Internacional Ms riesgos, menos proteccin, p. 22-23.

77Ver informes de Amnista Internacional Ms all del papel, pp.46-48, y Ms derecho

Informe Ley integral de violencia de género

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