INFORME FINAL sobre la Evaluación Infraestructura ... y CONAC/Eva… · operación los cuales son...
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MERKARIS CONSULTORES
INFORME FINAL sobre la Evaluación de procesos del Fondo de Aportaciones para la InfraestructuraSocial Municipal y Demaraciones Territoriales del
Distrito Federal (FISMDF) en Atizapán de Zaragoza, Estado de México para el ejercicio 2017
i
Resumen Ejecutivo
El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), es uno de los dos
Fondos que conforman el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS). Su objetivo principal es el financiamiento de obras y acciones sociales
básicas que beneficien directamente a población en pobreza extrema y
localidades con alto o muy alto nivel de rezago social, conforme a lo previsto en la
Ley General de Desarrollo Social, y en las Zonas de Atención Prioritaria.
La responsabilidad del ejercicio de los recursos del FISMDF recae en cada
municipio y, por tanto, las acciones y obras concretas que financia se configuran a
partir del marco normativo federal, estatal y las capacidades operativas de cada
gobierno local. Lo anterior, con base en los lineamientos generales para su
operación los cuales son emitidos por la Secretaría de Desarrollo Social,
dependencia coordinadora de la operación de los recursos del Ramo General 33.
El artículo 85 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
establece que el ejercicio de los recursos federales tiene que ser evaluado por
instancias técnicas independientes. En este sentido, y en cumplimiento con el
Programa Anual de Capacitación del municipio de Atizapán de Zaragoza, para el
ejercicio fiscal 2017 se llevó a cabo la presente evaluación de procesos.
La evaluación tiene como finalidad realizar un análisis sistemático, mediante
trabajo de campo y de gabinete, sobre la operación del Fondo. Dicho análisis
permite conocer la forma en que sus procesos conducen al logro de su objetivo,
así como detectar los problemas operativos a los que se enfrenta y las buenas
prácticas que se realizan. Y, en consecuencia, emitir recomendaciones para
mejorar su gestión.
La metodología para realizar la evaluación inició con un análisis de gabinete que
derivó en la identificación de los procesos y actores clave a través de la revisión
de la normatividad y documentación asociada al Fondo. Posteriormente, el análisis
sobre el funcionamiento del Fondo se realizó a partir de la información obtenida de
ii
las entrevistas semiestructuradas dirigidas a funcionarios clave para el ejercicio de
dichos recursos. Asimismo, se llevó a cabo una sesión de trabajo con un grupo
multidisciplinario de enfoque conformado por personal operativo de las principales
áreas ejecutoras: Dirección de Infraestructura y Obras Públicas, Contraloría
Municipal, Dirección de Gobierno y Tesorería Municipal.
Derivado de lo anterior, se identificaron seis procesos generales debidamente
articulados y conformados por un total de 31 actividades secuenciales: Proceso de
Planeación, Aprobación de Proyectos, Selección de Representantes Sociales,
Contratación de Obra, Ejecución y Supervisión, y Entrega-Recepción de Obra. A
partir del análisis de cada uno de ellos, la presente evaluación muestra los
siguientes resultados:
El gobierno de Atizapán de Zaragoza recibe los recursos del FISMDF por
parte del gobierno del estado de manera oportuna, lo que permite cumplir
con la adecuada programación del Programa de Obras.
El personal involucrado en cada uno de los procesos del FISMDF cuenta
con experiencia y conoce la normatividad para desarrollar sus actividades.
Asimismo, el personal de la Dirección de Infraestructura y Obras Públicas
nos informó que los supervisores de la obra pública se encuentran
debidamente certificados ante la Cámara Mexicana de la Industria de la
Construcción, el Colegio de Ingenieros y el Colegio de Arquitectos del
Estado de México.
En general, la interacción entre las áreas durante la ejecución de los
procesos contribuye a la fluidez de las tareas y al logro de objetivos en
cuanto a los tiempos estimados de ejecución, a excepción del pago a
contratistas que en ocasiones se retrasa debido a errores en la integración
de los expedientes de obra.
Se cumple oportunamente con el registro de las fichas técnicas de cada
proyecto en la Matriz de Inversión para el Desarrollo Social, lo que permite
estar en condiciones para comprometer los recursos económicos que
conforman el Fondo.
iii
El personal conoce sus responsabilidades y obligaciones en los procesos
que les corresponden, sin embargo, no se cuenta con un Manual de
Procesos que establezca la adecuada comunicación entre los actores
involucrados para realizar sus tareas en forma ordenada, estandarizada y
sistemática. Por ello, los actores involucrados no poseen una panorámica
clara e integral de aquellas actividades y objetivos que comprende el
Fondo.
En cuanto a la capacitación, si bien se han realizado eventos organizados
por instancias federales, únicamente asiste el responsable del manejo del
Fondo en el municipio y no se considera la participación del personal
adscrito a las otras áreas que ejecutan parte de los procesos.
Respecto a la posibilidad de concurrencia de recursos, actualmente el
municipio de Atizapán de Zaragoza financia el total de las obras FISMDF
con recursos provenientes del Fondo, dejando a un lado aspectos tales
como la posibilidad de eficientar el gasto público, y multiplicar los recursos,
así como el logro paralelo de metas de diferentes programas sociales.
La aparente falta de personal para aplicar el instrumento de identificación
de pobreza extrema en el proceso de planeación, así como la falta de
vehículos en buen estado ocasiona que no se direccionen recursos en
beneficio de la población en condiciones de pobreza extrema. Lo que
genera que se canalice el total de los proyectos a las Zonas de Atención
Prioritaria y, por ende, se atienda parcialmente a la población objetivo.
Se observó que el municipio carece de herramientas para medir el nivel de
satisfacción de los beneficiarios de las obras realizadas con recursos del
Fondo, además de que no cuenta con un sistema de indicadores o de
seguimiento al desempeño del Fondo que permita posibilidades de mejora
continua.
Ante estos resultados, se concluye que la operación del FISMDF en el municipio
de Atizapán de Zaragoza se encuentra en proceso de consolidación. Por lo tanto,
se emiten recomendaciones viables de implementar para asegurar su correcta
iv
aplicación y prevenir subejercicios que pudieran incidir negativamente en la
asignación de recursos. Entre las más importantes destacan:
Implementar un programa de capacitación.
Elaborar un Manual de Procesos del FISMDF.
Contar con una herramienta de gestión de procesos.
Establecer mecanismos de medición de satisfacción de los beneficiarios.
Construir un sistema de indicadores.
Instalar un Comité del FISMDF.
Los hallazgos y las recomendaciones asociadas se describirán en el apartado
destinado para tal fin.
v
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 1
1.- ANTECEDENTES Y DESCRIPCIÓN DEL FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL
2
1.1 Antecedentes 2
1.2 Descripción del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF)
3
2 DISEÑO METODOLÓGICO Y ESTRATEGIA DE TRABAJO DE CAMPO 13
2.1 Análisis de gabinete 14
2.2 Trabajo de campo con informantes y actores relevantes 15
2.3 Cronograma con las actividades a desarrollar 17
3 DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DEL FISMDF 18
3.1 Procesos que conforman la operación del FISMDF en Atizapán de Zaragoza
19
3.2 Actores clave para la operación del FISMDF en Atizapán de Zaragoza 20
3.3 Descripción narrativa de los procesos del Fondo 23
3.3.1 Proceso de planeación 23
3.3.2 Proceso de aprobación de proyectos 26
3.3.3 Proceso de selección de representantes sociales 29
3.3.4 Proceso de contratación de obra 32
3.3.5 Proceso de ejecución y supervisión de la obra 34
3.3.6 Proceso de entrega-recepción de obra 37
vi
3.4 Características relacionadas con la importancia estratégica de los procesos
40
3.5 Mecanismos de satisfacción 41
3.6 Consolidación operativa del FISMDF en el municipio de Atizapán de Zaragoza
41
4 HALLAZGOS Y RESULTADOS 43
4.1 Principales problemas detectados en la normatividad 43
4.2 Áreas de oportunidad y cuellos de botella 43
4.3 Fortalezas y amenazas 50
5 RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES 52
5.1 Conclusiones 52
5.2 Recomendaciones 53
BIBLIOGRAFÍA 62
ANEXOS
Anexo I. Ficha técnica de identificación del programa
Anexo II. Ficha de identificación y equivalencia de procesos
Anexo III. Flujogramas del FISMDF
Anexo IV. Grado de consolidación operativa
Anexo V. Límites, articulación, insumos y recursos, productos y sistemas de información de los procesos
Anexo VI. Propuesta de modificación a la normatividad
Anexo VII. Análisis FODA
Anexo VIII. Recomendaciones
Anexo IX. Sistemas de monitoreo e indicadores de gestión
Anexo X. Trabajo de campo realizado
Anexo XI. Instrumentos de recolección de información de la Evaluación de Procesos
Anexo XII. Ficha técnica con los datos de la instancia evaluadora y el costo de la evaluación
vii
ACRÓNIMOS Y SIGLAS
CONEVAL.- Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
COCICOVI.- Comité Ciudadano de Control y Vigilancia
COPACI.- Consejo de Participación Ciudadana
CUIS.- Cuestionario Único de Información Socioeconómica
DIOP.- Dirección de Infraestructura y Obras Públicas
DOF.- Diario Oficial de la Federación
FAIS.- Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
FISE.- Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal
FISMDF.- Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.
LCF.- Ley de Coordinación Fiscal
LGDS.- Ley General de Desarrollo Social
MIDS.- Matriz de Inversión para el Desarrollo Social
MIR.- Matriz de Indicadores para Resultados
POA.- Programa Operativo Anual
SIAVAMEN.- Sistema de Avance Mensual. Ramo 33
SEDESOL.- Secretaría de Desarrollo Social
SFU.- Sistema de Formato Único
SHCP.- Secretaría de Hacienda y Crédito Público
ZAP.- Zonas de Atención Prioritaria
1
Introducción
El presente documento integra el informe de la evaluación de procesos realizada a
la operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF)1 en el municipio de
Atizapán de Zaragoza.
Esta evaluación, que se aplica por primera vez al Fondo, se encuentra estipulada
en el Programa Anual de Evaluación para el Ejercicio Fiscal 2017 del H.
Ayuntamiento de Atizapán de Zaragoza, emitido por la Coordinación de
Planeación Estratégica.
El objetivo general de la evaluación de procesos es realizar un análisis de la
gestión operativa del FISMDF en el municipio de Atizapán de Zaragoza, que
permita valorar si dicha gestión cumple con lo necesario para que el Fondo pueda
lograr las metas y objetivos planteados. Asimismo, se trata de identificar fortalezas
y retos en su operación; analizar los problemas o limitantes que obstaculicen la
gestión de la operación, generar recomendaciones orientadas a la instrumentación
de mejoras en la ejecución de los procesos y la interrelación entre actores e
instancias involucradas en su implementación.
Para cumplir con los objetivos, la presente evaluación se sustentó en la aplicación
del Modelo de Términos de Referencia para la Evaluación de Procesos emitidos
por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(CONEVAL) para su uso en el ejercicio fiscal 2017.
La evaluación de procesos aquí presentada está integrada por los siguientes
temas: 1) Antecedentes y descripción del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social Municipal; 2) Diseño metodológico y estrategia del trabajo de
campo; 3) Descripción y análisis de los procesos; 4) Hallazgos y resultados; 5)
Recomendaciones y conclusiones, y 6) Anexos.
1 En adelante, se utilizará de manera indistinta el término FISMDF o Fondo refiriéndose al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social Municipal y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.
2
ANTECEDENTES Y DESCRIPCIÓN DEL FONDO DE APORTACIONES PARA
LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL MUNICIPAL
1.1 Antecedentes
A partir de 1990, el gobierno federal comenzó a destinar recursos a los gobiernos
municipales bajo la modalidad de transferencias condicionadas para que éstos se
aplicaran en la atención de las demandas sociales en materia de servicios e
infraestructura básica. Anteriormente, las finanzas municipales dependían en alto
grado de las participaciones fiscales dado que sus ingresos propios eran
insuficientes.
En ese sentido, en 1990 la federación comenzó a transferir recursos a los
municipios con el fin de financiar infraestructura social y servicios básicos para
beneficiar a grupos en pobreza extrema mediante los Fondos Municipales de
Solidaridad, denominados también Fondo de Solidaridad Municipal en 1994 y,
Fondo de Desarrollo Social Municipal en 1996. El control de dichos fondos, en
principio, estuvo a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto y,
posteriormente de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).
A finales de 1997, se reformó y adicionó el Capítulo V a la Ley de Coordinación
Fiscal (LCF) mediante la creación de una figura de aportaciones federales para
entidades federativas y municipios. Su objetivo primordial fue descentralizar el
gasto, reconociendo así la capacidad de los gobiernos locales de dirigir
eficientemente los servicios y las obras públicas.
El 29 de diciembre de ese mismo año, se publicó en el Diario Oficial de la
Federación (DOF) el decreto que constituyó el Capítulo V de la LCF “De los
Fondos de Aportaciones Federales”, quedando conformado por los siguientes:
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB);
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);
Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones
Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF);
3
Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), y
Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), integrado a su
vez por el Fondo de Infraestructura Social para las Entidades (FISE), y el
Fondo de Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones
Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), objeto de esta evaluación.
Para soportar presupuestalmente las transferencias de recursos federales, entró
en vigor a partir de 1998 el Ramo General 33 del Presupuesto de Egresos de la
Federación, denominado “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios”. Su objetivo es dotar a estas entidades de mayor certeza jurídica y
certidumbre en la disponibilidad de recursos, y más responsabilidades sobre el
uso y vigilancia de los mismos.
1.2 Descripción del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Municipal y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF)
El FISMDF es una de las dos vertientes del FAIS. Dicho Fondo forma parte de los
recursos federales del Ramo 33: “Aportaciones Federales” considerados en la LCF
en los artículos 25 fracción III, 32 y 33 publicada en el DOF el 27 de diciembre de
1978 y reformada el 18 de julio de 2016.
Objetivo del Fondo
De acuerdo con lo estipulado en el artículo 33 de la LCF, su objetivo consiste en
financiar obras y acciones sociales básicas. Dichas obras y acciones deben
beneficiar directamente a la población en pobreza extrema y localidades con alto o
muy alto nivel de rezago social. Lo anterior, según lo previsto en la Ley General de
Desarrollo Social (LGDS) y en las Zonas de Atención Prioritaria (ZAP)2, en los
rubros programáticos siguientes: Agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas;
2 Zonas de Atención Prioritaria: Se refiere a localidades, municipios, áreas o regiones cuya población registra una problemática severa en
materia de pobreza, marginación y rezago social.
4
urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobre;, infraestructura
básica del sector salud y educativo; mejoramiento de vivienda; así como
mantenimiento de infraestructura, conforme a lo señalado en el catálogo de
acciones establecido en los lineamientos del Fondo que emite anualmente la
SEDESOL.
Población objetivo
La población objetivo del Fondo se conforma por la población en pobreza extrema,
las ZAP y localidades con alto o muy alto nivel de rezago social.
Importancia del Fondo
En el país, existen déficits significativos en cuanto a la dotación de infraestructura
y servicios básicos, principalmente en los municipios rurales y semiurbanos,
mismos que enfrentan finanzas débiles. Este rezago en infraestructura social
básica es un problema público relevante para la atención del Estado mexicano.
Según el INEGI (2010), el 7.6 por ciento de la población no dispone del servicio de
agua potable y el 6.8 por ciento no cuenta con alcantarillado. Asimismo, el 25.9
por ciento de las viviendas no disponen del servicio de agua entubada y el 1.3 por
ciento carecen de electricidad, por citar algunos ejemplos.
5
Por ello, mediante el FISMDF se propone atender las carencias en materia de
desarrollo social, determinadas por el artículo 6 de la LGDS y evaluadas por la
SEDESOL y el CONEVAL. Este Fondo representa una de las principales fuentes
de financiamiento (e inclusive la única para algunos municipios) destinadas para la
dotación de infraestructura y servicios básicos en los rubros mencionados.
Cobertura El FISMDF se desarrolla en un contexto sumamente heterogéneo, dado que su
cobertura comprende a todos los municipios del país y a las demarcaciones
territoriales del Distrito Federal (hoy Ciudad de México). De acuerdo con
información del XIII Censo de Población y Vivienda 2010, en el país existen 2,456
municipios de los cuales el 41 por ciento se concentran en los estados de Oaxaca,
Puebla y Veracruz.
Con base en información del CONEVAL, el 4.4 por ciento de los municipios
registra un Índice de Rezago Social3 muy alto, el 21.7 por ciento un Índice alto,
22.8 por ciento un Índice medio y el 51.1 por ciento tiene Índices de Rezago
Social muy bajo y bajo.
3 El Índice de Rezago Social proporciona el resumen de cuatro carencias sociales de la medición de pobreza del CONEVAL: rezago
educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a los servicios básicos en la vivienda y la calidad y espacios en la vivienda.
6
Para el caso del municipio de Atizapán de Zaragoza, el Índice de Rezago Social
en el año 2010 fue catalogado como “muy bajo”, ubicándose en el lugar 2,388 a
nivel nacional. Es decir, que se encuentra como uno de los municipios con
menores carencias sociales del país.
De acuerdo con el XIII Censo de Población y Vivienda realizado en el año 2010,
Atizapán de Zaragoza cuenta con una población de 489,937 habitantes; el 28.72
por ciento de personas mayores a 15 años que habitan en dicho municipio no
completó su educación básica, el 40.29 por ciento no cuenta con
derechohabiencia a servicios de salud, el 0.98 por ciento de las viviendas no
dispone de agua entubada, el 0.07 por ciento de las viviendas no dispone de
drenaje y el 0.06 por ciento de las viviendas carece de energía eléctrica.
La SEDESOL, con el apoyo de la Matriz de Inversión para el Desarrollo Social
(MIDS)4, actualiza periódicamente los datos para conocer la evolución de este
rezago. Para ello, utiliza la información sobre los proyectos del FAIS y su
incidencia en las carencias sociales. Adicionalmente, la SEDESOL publica un
Informe Anual del FAIS que incluye indicadores sociodemográficos y de carencias
sociales.
Distribución del Fondo
De acuerdo con lo estipulado en el artículo 34 de la LCF, el FAIS es distribuido
entre las entidades federativas por la SEDESOL mediante la aplicación de una
fórmula que considera como variables el monto del FAIS de la entidad en 2013, la
participación de la entidad en el promedio nacional de las carencias de la
población en pobreza extrema más reciente publicada por el CONEVAL, el
número de carencias promedio de la población en pobreza extrema de la entidad y
la población en pobreza extrema de la entidad.
4 Herramienta utilizada para identificar la incidencia de los proyectos que realizan las entidades, municipios y DT en los indicadores de situación de pobreza y rezago social que se señalan en el Informe Anual.
7
Posteriormente, con base en el artículo 35 de la LCF, las entidades distribuyen
entre los municipios y las demarcaciones territoriales los recursos del FISMDF.
Para ello, se emplea una fórmula que enfatiza el carácter redistributivo de estas
aportaciones hacia aquellos municipios y demarcaciones territoriales con mayor
magnitud y profundidad de pobreza extrema.
Por su parte, la SEDESOL publica en el DOF las variables y fuentes de
información disponibles a nivel municipal y de las demarcaciones territoriales que
cada entidad deberá tomar en cuenta. Una vez que cada entidad calcula las
distribuciones del FISMDF para sus municipios, las debe publicar en su órgano
oficial de difusión a más tardar el 31 de enero del ejercicio fiscal aplicable junto
con la fórmula utilizada y metodología empleada. Se destaca que el monto
asignado al FISMDF siempre representará el 87.88 por ciento del monto asignado
total al FAIS. El 12.12 por ciento restante corresponde a la vertiente del FISE.
En consecuencia, en la Gaceta del Gobierno del Estado de México del pasado 30
de enero de 2017, se publicó que se asignaron a esta entidad $4,036,294,888.00
de los cuales $45,458,352.00 corresponden al municipio de Atizapán de Zaragoza.
Los recursos son ministrados mensualmente durante el periodo enero-octubre del
mismo ejercicio fiscal.
Direccionamiento del FISMDF
De acuerdo con los lineamientos generales para la operación del Fondo, los
municipios deben planear los recursos del FISMDF con base en los siguientes tres
criterios:
1) Si el municipio es una ZAP rural y no cuenta con ZAP urbanas,
solamente puede distribuir sus recursos en las localidades de los dos
niveles más altos de rezago social, o bien donde haya pobreza extrema.
8
2) Si el municipio tiene ZAP urbanas deberá invertir al menos el 50 por
ciento de los recursos en éstas ZAP. El resto podrá invertirse en
beneficio de la población que vive en las localidades que presentan los
dos mayores grados de rezago social, o bien de la población en pobreza
extrema.
3) Si el municipio no tiene ZAP, solamente puede destinar los recursos en
beneficio de la población que habita en las localidades que presentan
los dos mayores grados de rezago social, o bien donde se encuentre la
población en pobreza extrema (igual que el primer criterio).
% restante en localidades de los 2 niveles más altos o
bajo criterio de pobreza
Al menos 50% en
ZAP Urbanas
100% de recursos
planeados
9
Tipos de proyectos
Conforme a lo establecido en los Lineamientos Generales de Operación, la
planeación de los recursos puede orientarse a la realización de tres tipos de
proyectos, según su incidencia en las carencias sociales:
1) Directos: Proyectos de infraestructura social básica que contribuyen de
manera inmediata a mejorar alguna de las carencias sociales relacionadas
con la pobreza multidimensional.
2) Complementarios: Proyectos de infraestructura social básica que
coadyuvan al mejoramiento de los indicadores de pobreza, rezago social y
al desarrollo económico y social de los gobiernos locales.
3) Especiales: Acciones y obras que no estén señaladas en el catálogo del
FAIS pero que se pueden realizar con los recursos provenientes de este
Fondo por estar consideradas dentro de lo estipulado en el artículo 33 de la
LCF.
Con base en los lineamientos de operación, para desarrollar los proyectos se debe
destinar al menos el 70 por ciento de los recursos en proyectos directos, hasta un
30 por ciento en proyectos complementarios y un 15 por ciento en proyectos
especiales.
Asimismo, se podrá destinar una parte proporcional equivalente al tres por ciento
de los recursos asignados al Fondo para la verificación y seguimiento, así como
para la realización de estudios y la evaluación de proyectos.
Adicionalmente, los municipios podrán disponer de hasta un dos por ciento del
total de los recursos del FISMDF que les correspondan para el Programa de
Desarrollo Institucional (PRODIM) con la finalidad de fortalecer las capacidades de
gestión del municipio.
10
A manera de ejemplo y con base en los lineamientos de operación, respecto a la
distribución de los recursos del Fondo para el desarrollo de proyectos se muestra
lo siguiente:
Una vez que se define en dónde se va a invertir y qué tipo de obras se van a
realizar, es importante que los gobiernos locales tengan conocimiento de los
diferentes programas federales, estatales y municipales con los que se puede
promover la concurrencia de recursos.
Otras disposiciones normativas
La LCF señala expresamente las obligaciones del municipio respecto al ejercicio
de los recursos del FISMDF. Las disposiciones normativas se enlistan a
continuación:
Hacer del conocimiento de los habitantes los montos que reciban, las obras
y acciones a realizar, el costo de cada una de las obras, su ubicación,
metas y beneficiarios.
Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino,
aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control,
seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar.
11
Informar a los habitantes sobre los avances del ejercicio de los recursos de
manera trimestral, y al término de cada ejercicio sobre los resultados
alcanzados.
Proporcionar a la SEDESOL, por conducto de las entidades, la información
que le sea requerida sobre la utilización del Fondo.
Procurar que las obras que realicen con los recursos del Fondo sean
compatibles con la preservación y protección del medio ambiente y que
impulsen el desarrollo sostenible.
Reportar trimestralmente a la SEDESOL, así como a la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), el seguimiento sobre el uso de los
recursos del Fondo, en los términos que establecen los artículos 48 y 49 de
esta ley, así como con base en el informe anual sobre la situación de
pobreza y rezago social de las entidades y sus respectivos municipios o
demarcaciones territoriales. Asimismo, las entidades, los municipios y las
demarcaciones territoriales deberán proporcionar la información adicional
que solicite la SHCP para la supervisión y seguimiento de los recursos.
Publicar en su página oficial de internet las obras financiadas con los
recursos de este Fondo. Dichas publicaciones deberán contener, entre
otros datos, la información del contrato bajo el cual se celebra, informes
trimestrales de los avances y, en su caso, evidencias de conclusión. Los
municipios que no cuenten con página oficial de internet convendrán con el
gobierno de la entidad federativa correspondiente, para que éste publique la
información del municipio.
Asimismo, los lineamientos para reportar sobre los recursos federales
transferidos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones
territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos del Ramo
General 33 establecen que las entidades federativas, municipios y
demarcaciones enviarán a la SEDESOL, mediante el Sistema de Formato
Único (SFU), informes sobre el ejercicio, destino, y subejercicios que, en su
12
caso, se presenten y los resultados obtenidos de los recursos federales
transferidos mediante el Fondo, de manera trimestral.
Previo al llenado del SFU, el municipio deberá registrar los proyectos y
proporcionar la información solicitada por la SEDESOL sobre la planeación de
los recursos del FISMDF en la MIDS, que como se mencionó anteriormente es
el instrumento utilizado para identificar la incidencia de los proyectos en los
indicadores de situación de pobreza y rezago social.
13
2.- DISEÑO METODOLÓGICO Y ESTRATEGIA DE TRABAJO DE CAMPO
La presente evaluación de procesos se realizó con un carácter cualitativo,
incluyendo el análisis documental, la observación directa, estudios de caso,
entrevistas semiestructuradas y desarrollo de un grupo de enfoque. Estas técnicas
generaron evidencia empírica suficiente para valorar a profundidad la forma en
que se ejecutan los procesos que integran la operación del Fondo, así como su
contexto institucional.
En este sentido, este ejercicio evalúa la ejecución de los procesos del FISMDF en
relación con su planeación y los procedimientos organizativos y administrativos
involucrados en su gestión. Asimismo, focaliza el análisis tanto en la consolidación
de los procesos del Fondo, como en la identificación de sus fortalezas y
debilidades. Su finalidad es integrar un conjunto de recomendaciones para
incorporar correctivas en su operación en las áreas o procesos que lo ameriten.
Para alcanzar lo anterior, se siguió la metodología establecida por el CONEVAL
para el desarrollo de la Evaluación de Procesos del Programa Anual de
Evaluación, que se basa en dos enfoques de análisis complementarios: análisis de
gabinete y trabajo de campo. A continuación, se describe cada uno de estos
enfoques.
14
2.1 Análisis de gabinete
Consiste en el análisis documental de los insumos provistos por el ayuntamiento, y
la información pública disponible, así como la documentación y fuentes de datos
que se recopilen durante el desarrollo de la evaluación.
Para realizar dicho análisis, el equipo evaluador solicitó a la dependencia enlazara
aquellos documentos incluidos en los Términos de Referencia (TdR), además de
algunos otros considerados de utilidad, tales como los expedientes de obra e
informes de indicadores existentes. La información consultada en el análisis inicial
para el desarrollo de la evaluación es la siguiente:
Documentos utilizados para el análisis de gabinete
Fuente: Elaboración propia
15
Esta información representó un insumo para el diseño de la estrategia del trabajo
de campo y de los instrumentos de recolección de información que se utilizaron a
lo largo de la evaluación.
2.2 Trabajo de campo con informantes y actores relevantes
El trabajo de campo es un componente central de la evaluación de procesos. Por
ello, en este ejercicio se llevó a cabo dicho trabajo de campo con la finalidad de
conocer las percepciones, problemáticas, retos, sugerencias y retroalimentación
de los actores involucrados en la operación del FISMDF.
Se debe señalar que los datos más relevantes provienen de aquellas personas
que intervinieron en el ejercicio del Fondo. Dicha información se obtuvo por medio
de entrevistas y la realización de un grupo de enfoque:
Entrevistas – Instrumento de recolección de información que se aplicó a
funcionarios de las áreas encargadas de la operación del FISMDF en el
municipio de Atizapán de Zaragoza. El aporte de esta actividad radica en la
posibilidad de ampliar el conocimiento sobre los procesos operativos
mediante una conversación estructurada con las personas entrevistadas,
aprovechando el conocimiento que tienen a partir de sus experiencias
particulares.
Grupo de enfoque – Se trata de una dinámica totalmente participativa. Se
realiza a partir de una guía previamente estructurada, y tiene la cualidad de
abordar a profundidad los aspectos que resultan de mayor relevancia para
los participantes, a partir no sólo de sus experiencias particulares sino de la
interacción con otros actores relevantes del proceso. En ocasiones, esta
técnica propicia el debate de grupo y la identificación de consensos y
disensos respecto de los temas abordados. Por lo tanto, ayuda a reconocer
aspectos relevantes que difícilmente pueden captarse mediante otras
técnicas de recopilación de información en campo.
16
En el desarrollo del trabajo de campo, se identificaron como principales actores a
los funcionarios responsables de la operación del Fondo que se encuentran en las
distintas áreas administrativas que participan en el proceso: Tesorería, Dirección
de Infraestructura y Obras Públicas (DIOP), Contraloría Interna y Dirección de
Gobierno.
Una vez identificados los principales actores, se diseñaron los instrumentos de
recolección de información, mismos que se adjuntan como anexo al presente
informe de evaluación.
En total, se llevaron a cabo nueve entrevistas a servidores públicos del gobierno
municipal, estableciendo como requisito imprescindible que tuvieran una
participación activa dentro del ejercicio del Fondo en el año 2017. Derivado de lo
anterior, fue posible conocer y comprender las interacciones entre el personal con
alguna responsabilidad en la operación del Fondo y los resultados de las mismas
en términos de consistencia en el cumplimiento del proceso.
Finalmente, la percepción individual de los actores clave expresada en las
entrevistas se reforzó con la ejecución de un grupo de enfoque multidisciplinar. En
dicho grupo, integrado por funcionarios adscritos a las áreas administrativas
previamente mencionadas que operan el Fondo, cada participante tuvo la
oportunidad de contrastar su visión con la de otros actores involucrados. De esta
manera, fue posible identificar las tendencias y los resultados que se presentan
más adelante.
17
2.3 Cronograma de las actividades a desarrollar
6 7 8 9 10 13 14 15 16 17 20 21 22 23 24 27 28 29 30 1 4 5 6 7 8 11 12 13 14 15 18 19 20 21 22 25 26 27 28 29
L M W J V L M W J V L M W J V L M W J V L M W J V L M W J V L M W J V L M W J V
Reunión de Arranque
Recopilación y Análisis de Información
(Leyes, reglamentos, lineamientos,
manuales, MIR, Sistemas de Información,
Evaluaciones anteriores, Documentos de
trabajo, Informes de avances, etc)
Documental y Digital
✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍
Ordenar, clasificar y analizar la
información obtenida✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍
Entrevistas con responsable del FISMDF
en Ayto.
Entrevistas con los actores clave de la
operación del Fondo
Desarrollo de Grupo de Enfoque
Análisis de las Entrevistas y Grupo de
Enfoque✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍
Redacción del Informe Preliminar ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍
Entrega del Informe Preliminar
Observaciones y Ajustes ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍ ✍
Entrega Informe Final
DICIEMBRE
SEMANA 5 SEMANA 6 SEMANA 7 SEMANA 8
NOVIEMBRE
SEMANA 1 SEMANA 2 SEMANA 3 SEMANA 4
Actividad
18
3.- DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DEL FISMDF
En este apartado se describe el desarrollo de cada uno de los procesos que el
equipo evaluador identificó, a partir del análisis de gabinete y del trabajo de campo
realizados. Para ello, se utilizó la información disponible del Fondo y los
documentos proporcionados por el H. Ayuntamiento de Atizapán de Zaragoza.
La información se organiza de la manera que se describe a continuación: En un
principio, se ilustran los procesos que conforman el FISMDF en el municipio de
Atizapán de Zaragoza mostrando de manera gráfica la interrelación y secuencia
de la operación. Posteriormente, se enuncian los actores relevantes en la
ejecución de los procesos y sus responsabilidades durante la operación del
Fondo.
De manera seguida, se describe en forma detallada cada uno de los procesos a
partir de los puntos especificados en los TdR de la evaluación de procesos
emitidos por el CONEVAL. De esta manera, para cada proceso se abordan los
siguientes apartados:
1. Descripción detallada de las actividades que integran el desarrollo del proceso.
2. Los límites del proceso y su articulación con otros.
3. Insumos y recursos disponibles para el funcionamiento del proceso.
4.- Productos del proceso y su uso como insumo para el proceso subsecuente.
5.- Sistemas de información y monitoreo.
6.- Coordinación entre los actores para la implementación del proceso.
7.- Pertinencia del proceso.
Finalmente, se mencionan las características relacionadas con la importancia
estratégica de los procesos y los mecanismos de satisfacción, y se analiza la
consolidación operativa del Fondo en el municipio.
19
3.1 Procesos que conforman la operación del FISMDF en Atizapán de
Zaragoza
El municipio de Atizapán de Zaragoza no cuenta con un instrumento normativo
exclusivo para el FISMDF. La operación del Fondo se sustenta en la plataforma
normativa y operativa compuesta por diversos instrumentos tanto federales como
estatales que van desde leyes, reglamentos, manuales y lineamientos, entre otros.
La descripción y el análisis que se presentan en esta sección dan cuenta de los
principales procesos que intervienen en el ejercicio del Fondo planteado en
términos de los objetivos establecidos desde la federación, principalmente a través
de la LCF.
De acuerdo con la revisión y el análisis del marco normativo, así como por el
trabajo de campo desarrollado, se lograron identificar seis procesos que involucra
el ejercicio de los recursos del Fondo, mismos que se componen por 31
actividades secuenciales.
Modelo General de Procesos del FISMDF en el municipio de Atizapán de Zaragoza.
20
3.2 Actores clave para la operación del FISMDF en Atizapán de Zaragoza
A partir del trabajo de campo se identificaron las áreas y los actores que ejecutan
los seis procesos descritos anteriormente para la operación del Fondo. Estos son
los siguientes: Tesorería, Contraloría Municipal, DIOP, Dirección de Gobierno,
Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVI) y Contratistas.
La tabla que se muestra a continuación resume las principales acciones realizadas
por cada una de las áreas operativas del Fondo:
Actores clave en la operación del FISMDF
Objetivo:
Realizar obras de infraestructura social en el municipio de Atizapán
de Zaragoza para beneficio de la población en rezago social y
pobreza extrema.
Principales actores y responsabilidades asociadas:
Dirección de Infraestructura y Obras Públicas (DIOP):
Selección de proyectos viables a ejecutarse con el Fondo, programación y
seguimiento.
Establecimiento de los lineamientos (estudio técnico, ejecutivo,
presupuesto) para la realización de las obras.
Selección de contratistas y seguimiento en el proceso de ejecución y
entrega de la obra.
Elaboración del contrato para los contratistas responsables de la
realización de la obra.
Verificación física de avance de obra e integración de documentos
necesarios para efectuar los pagos y canalizarlos a Tesorería.
21
Tesorería Municipal:
Recepción y manejo de los recursos del Fondo para su aplicación en las
obras autorizadas en el Programa Operativo Anual (POA).
Pago a contratistas.
Informes de avance físico y financiero a la Secretaría de Finanzas del
Estado de México y a la SEDESOL.
Contraloría Municipal:
Integración de los COCICOVI. Dichos Comités se integran por tres vecinos
de la localidad donde se construirá la obra.
Contribución a la transparencia en la utilización del recurso asignado a
cada una de las obras autorizadas y su supervisión.
Dirección de Gobierno:
Enlace del ayuntamiento con los Consejos de Participación Ciudadana
(COPACI) y con las comunidades en donde se desarrollarán las obras.
Comités Ciudadanos de Control y Vigilancia (COCICOVI):
Inspección del desarrollo de la obra pública.
Contratista:
Responsable de la ejecución de la obra con base en los lineamientos y la
normatividad aplicable.
Normatividad aplicable:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley de Coordinación Fiscal, artículo 33, apartado B, fracción II inciso d),
artículos 48 y 49.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artículo 85.
Ley General de Desarrollo Social.
22
Ley General de Contabilidad Gubernamental, artículos 56, 71, 75 y 80.
Ley de Transparencia y Acceso a la información Pública.
Presupuesto de Egresos de la Federación.
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México.
Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México.
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas y su
Reglamento.
Libro Décimo Segundo del Código de Procedimientos Administrativos del
Estado de México y su Reglamento.
Código Financiero del Estado de México y Municipios.
Lineamientos para reportar recursos del Ramo 33.
Lineamientos Generales para la Operación del FAIS.
Ley Orgánica Municipal.
Reglamento Orgánico Municipal.
23
3.3 Descripción Narrativa de los Procesos del Fondo
3.3.1 Proceso de planeación
El proceso de planeación consiste en identificar la problemática y necesidades de
la población objetivo (ZAP, grado de rezago social y condición de pobreza
extrema) determinada para el uso del Fondo. Una vez realizado lo anterior, se
conciben proyectos alternativos de obra pública que se eligen con base en los
recursos asignados por el gobierno del estado. Los proyectos viables a ejecutarse
en el ejercicio fiscal, así como la descripción de las acciones necesarias y su
ubicación en el tiempo constituyen propiamente el proyecto del POA.
En la siguiente tabla se enlistan las actividades secuenciales del proceso, así
como la descripción de cada una de ellas y sus responsables asociados.
PROCESO DE PLANEACIÓN / PR-FISMDF-01
No. Responsable Actividad Descripción
1 Ayuntamiento Detección de necesidades
A. Recorridos (Presidencia Municipal, DIOP, u otras áreas del municipio). B. Observaciones durante la campaña electoral. C. Demanda ciudadana: Petición de las comunidades mediante escritos, solicitudes personales, solicitudes por los COPACI, etc.
2 DIOP Recepción de
solicitudes
Recibe las solicitudes relacionadas con los proyectos viables a ejecutarse con recursos del Fondo.
3 DIOP Determinación
de impacto
El área de proyectos realiza el recorrido para determinar impacto de la obra. a) Polígonos de atención. b) Cantidad de personas beneficiadas.
4 DIOP Selección previa
de proyectos viables
Selecciona los proyectos viables a desarrollar durante el año en curso para integrarlos al POA y solicita la aprobación de la Secretaría de Finanzas Estatal.
Producto resultante
Obras aprobadas e integradas al proyecto del POA
24
Límites y articulación del proceso de planeación
El inicio del proceso consiste en detectar las necesidades de obras y acciones
sociales básicas que beneficien directamente a la población objetivo del Fondo, en
los rubros programáticos descritos en los lineamientos de operación.
El proceso de planeación finaliza con la selección de los proyectos viables de obra
pública a realizarse en el ejercicio fiscal con recursos provenientes del Fondo.
Dichos proyectos se integran en el documento denominado “Anteproyecto de
Programa Operativo Anual” que es el producto resultante de este proceso e
insumo necesario para la primera actividad del proceso subsecuente. De esta
manera, los procesos uno y dos se encuentran articulados.
Insumos y recursos disponibles para el funcionamiento del proceso de
planeación
Derivado del trabajo de campo desarrollado se observa que el tiempo en el que el
primer proceso se ejecuta es suficiente y no genera retrasos en los procesos
posteriores.
Respecto al personal, éste es considerado insuficiente. Se observa que la plantilla
que lleva a cabo las tareas de inspección y levantamiento de información en
campo no realiza el levantamiento del Cuestionario Único de Información
Socioeconómica (CUIS). Hoy en día, esta deficiencia ha generado que todos los
proyectos ejecutados pertenezcan a las ZAP, y no se considere desarrollar
proyectos enfocados a habitantes en condiciones de pobreza extrema,
desatendiendo así parte de la población objetivo del Fondo. Lo anterior, en virtud
de que para calificar la pobreza extrema se requiere el llenado de los CUIS
dirigidos a los potenciales beneficiarios, mismos que por falta de personal no se
han aplicado.
En relación con los recursos financieros se señala que son suficientes para la
ejecución del proceso de planeación. En cuanto a la infraestructura, los
25
operadores del proceso refieren que los vehículos con los que cuentan para llevar
a cabo los recorridos de seguimiento y supervisión son insuficientes y se
encuentran en mal estado.
Productos del proceso de planeación
El producto de este proceso es el Proyecto del POA. Dicho documento contiene
toda la obra pública que el municipio realizará en el ejercicio fiscal, incluyendo por
ende a las obras que se ejecutarán con recursos del FISMDF.
Sistemas de información y monitoreo
En esta etapa no existen sistemas de información y monitoreo. El tipo de
información recolectada como insumo para el desarrollo de las actividades de este
proceso consiste generalmente en peticiones de las comunidades al
ayuntamiento, demandas ciudadanas presentadas mediante los COPACI, y
compromisos realizados de manera previa para la atención de necesidades
básicas en las comunidades más rezagadas del municipio.
Coordinación entre los actores para la implementación del proceso
Existe coordinación entre los actores que ejecutan este proceso. Las demandas
ciudadanas son canalizadas a la DIOP, y por medio de la Subdirección de
Planeación se llevan a cabo las actividades necesarias para la selección de los
proyectos viables de apoyo.
Pertinencia del proceso
La pertinencia en la ejecución del proceso es insuficiente para el cumplimiento de
los objetivos del FISMDF debido a que por falta de personal no se lleva a cabo la
aplicación del CUIS para determinar el grado de pobreza de alguna comunidad. Lo
26
anterior, limita la ejecución de acciones financiadas con el Fondo únicamente a las
ZAP.
3.3.2 Proceso de aprobación de proyectos
El objetivo de este proceso consiste en contar con la aprobación tanto del órgano
de gobierno (Cabildo) como de la representación social (COPACI), de los
proyectos que se desarrollarán en el transcurso del ejercicio fiscal, así como su
debido registro en los sistemas informáticos estipulados en la normatividad federal
y estatal para el manejo de recursos federales del Ramo General 33.
En la siguiente tabla se enlistan las actividades secuenciales del proceso, así
como la descripción de cada una de ellas y sus responsables asociados.
PROCESO DE APROBACIÓN DE PROYECTOS / PR-FISMDF-02
No. Responsable Actividad Descripción
5 Cabildo
Sesión de Cabildo para
aprobación de proyectos
En sesión de Cabildo, se somete a aprobación el POA, mismo que contiene los proyectos viables a realizarse con recursos del Fondo.
6 Cabildo Aprobación de proyectos por
Cabildo
Analiza la propuesta del POA y su presupuesto asociado para su autorización.
7 DIOP Notificación de proyectos a los
COPACI
El área de planeación genera el acta de aprobación de obra firmada por los COPACI para presentarla a Tesorería y facultarla para liberar los recursos de las obras por ejecutarse.
8 DIOP
Creación de fichas técnicas
y carga en MIDS
Realiza las fichas técnicas correspondientes por cada obra que se realizará y carga la MIDS.
9 Tesorería
Registro de proyectos en el SIAVAMEN y el
SFU
Una vez cargada la MIDS, Tesorería registra los proyectos en el SIAVAMEN y en el SFU para comprometer los recursos.
Producto resultante
1) Acta de Cabildo, 2) Ficha técnica de cada obra, 3) Carga de fichas técnicas en MIDS y SFU, 4) Actas de aprobación de obras por COPACI
27
Límites y articulación del proceso de aprobación de proyectos
El proceso comienza con la aprobación del POA (instrumento de planeación de
corto plazo, con una vigencia anual que se vincula al presupuesto), mismo que
contiene la selección de obras a ejecutarse con recursos del Fondo en el ejercicio
fiscal en curso.
Una vez aprobados los proyectos a desarrollarse, éste proceso finaliza con la
carga de información correspondiente a cada obra en los sistemas informáticos
estipulados por la SHCP, la SEDESOL y el gobierno del estado, para informar y
monitorear el uso de los recursos y el avance de las obras a realizarse.
En consecuencia, se señala que existe articulación con el siguiente proceso dado
que el producto resultante es condición necesaria para comprometer los recursos
y para realizar los proyectos previamente aprobados.
Insumos y recursos disponibles para el funcionamiento del proceso de
aprobación de proyectos
En el desarrollo de este proceso no se visualizan carencias en insumos para su
ejecución. Por lo tanto, se considera que las variables: tiempo, personal, recursos
financieros e infraestructura son suficientes para obtener el producto
correspondiente.
Productos del proceso de aprobación de proyectos
Los productos de este proceso que se obtienen son los siguientes: el acta de
Cabildo que aprueba el POA, las actas de aprobación de los COPACI que otorgan
la anuencia para el desarrollo de las obras, las fichas técnicas correspondientes a
cada obra que se ejecutará y, la carga de información técnica y financiera en los
distintos sistemas: SIAVAMEN, MIDS y SFU.
28
Sistemas de información y monitoreo
Los sistemas de información y monitoreo utilizados son los indicados por la
normatividad para el uso de recursos del Ramo General 33.
El gobierno del estado, a través del SIAVAMEN, da seguimiento al ejercicio de los
recursos con la finalidad de cumplir con lo señalado en la LCF. Dicho sistema es
una herramienta que facilita el registro y seguimiento de los avances físico y
financiero de cada proyecto a nivel municipal y que además permite identificar los
rubros en que los recursos son destinados. Asimismo, el SIAVAMEN funciona
para informar a las instancias federales y estatales que así lo requieran.
Por otra parte, el SFU es una aplicación informática mediante la cual el municipio
reporta a la SHCP el ejercicio, destino y resultados obtenidos con los recursos
federales transferidos, en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 85 de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) y en el artículo
48 de la LCF.
En los lineamientos generales para la operación del Fondo se establece también
el registro sistematizado de obras y proyectos que realizan las entidades
federativas y los municipios del país, a través de la planeación de recursos
provenientes del Fondo en el sistema denominado MIDS.
Los tres sistemas referidos son empleados para monitorear el avance físico de las
obras, y el uso apropiado de los recursos federales del Ramo 33, en su vertiente
municipal FISMDF.
Coordinación entre los actores para la implementación del proceso
En relación con los actores que ejecutan este proceso se observa que existe una
buena coordinación entre ellos. De manera tal que una vez autorizados los
proyectos, la DIOP solicita a los COPACI la anuencia para el desarrollo de las
obras, y de manera paralela realiza las fichas técnicas y su correspondiente carga
29
en la MIDS. Asimismo, dicha Dirección se coordina con la Tesorería para el
registro correspondiente tanto en el SIAVAMEN como en el SFU, comprometiendo
así los recursos necesarios.
Pertinencia del proceso
En cuanto al proceso, se considera que éste es pertinente. Su desarrollo y los
productos generados son condición necesaria para la operación y el debido
cumplimiento de los objetivos del Fondo.
3.3.3 Proceso de selección de representantes sociales
Los lineamientos de operación del Fondo establecen como indispensable la
conformación de comités comunitarios para informar a la comunidad beneficiaria
sobre los alcances de las obras a realizar, así como observar los avances de la
misma.
En el Estado de México, la participación ciudadana está representada
principalmente por la figura de los contralores sociales quienes, elegidos
democráticamente por su comunidad, participan de manera honorífica vigilando la
correcta aplicación de los recursos públicos en obras de los que son beneficiarios.
Lo anterior se realiza mediante los COCICOVI que se conforman para dicho fin.
La Contraloría Social se encuentra reconocida en el artículo 15 de la Constitución
Política del Estado Libre y Soberano de México, en el Acuerdo del Ejecutivo del
Estado por el que se establecen las Bases Generales para su Instrumentación y
en los Lineamientos Generales de Operación del Programa de Contraloría Social.
Por lo tanto, mediante el desarrollo de este proceso se da cumplimiento a lo
anterior, así como a los lineamientos de operación del Fondo previamente
señalados.
30
PROCESO DE SELECCIÓN DE REPRESENTANTES SOCIALES / PR-FISMDF-03
No. Responsable Actividad Descripción
10 DIOP
Solicitud de conformación
de los COCICOVI
El área de planeación solicita a Contraloría Interna la programación para la conformación de un COCICOVI por cada obra.
11
Contraloría Municipal /
Dirección de Gobierno
Convocatoria de sesión del COCIVOCI
La Contraloría programa la conformación del COCICOVI y la Dirección de Gobierno informa a la comunidad para sesionar en asamblea.
12 Dirección de
Gobierno
Conformación del COCICOVI y elección de
representantes
Una vez definidas las fechas, se realiza una asamblea en la comunidad beneficiaria para conformar el COCICOVI y elegir democráticamente a los tres representantes que fungirán como Contralores Sociales. Asisten a esta asamblea: Contraloría Estatal, Contraloría Municipal, DIOP y comunidad beneficiaria.
13 DIOP Explicación de
la obra a la comunidad
En la asamblea, la DIOP expone la obra que realizará y los beneficios que tendrá la comunidad con dicha obra.
14 Contraloría Generación de
acta del COCICOVI
Al término de la sesión del COCICOVI, se genera un acta que conserva la Contraloría Estatal, la Contraloría Municipal, la comunidad beneficiaria y la DIOP. El acta contiene los representantes sociales elegidos y los asistentes a la asamblea.
Producto resultante
Acta constitutiva del COCICOVI
Límites y articulación del proceso de selección de representantes sociales
El proceso inicia con la solicitud realizada por la DIOP hacia la Contraloría
Municipal para programar la conformación del COCICOVI. Su término consiste en
la asamblea realizada en la cual se asignan democráticamente a los
representantes sociales de la obra en cuestión. Este proceso es el punto previo a
la contratación de la obra, por lo que el proceso se articula con el siguiente
(contratación).
31
Insumos y recursos disponibles para el funcionamiento del proceso de
selección de representantes sociales
En el desarrollo de este proceso no se visualizan carencias en insumos para su
ejecución. Se considera que las variables: tiempo, personal, recursos financieros e
infraestructura son suficientes para obtener el producto correspondiente.
Productos del proceso de selección de representantes sociales
El producto resultante de este proceso es único y consiste en el acta constitutiva
del COCICOVI en la cual faculta a los representantes sociales a inspeccionar,
controlar y vigilar preventiva y periódicamente la obra que se ejecutará. Esta acta
se expide en tres tantos originales que son para la comunidad beneficiaria, la
Contraloría Municipal y la Contraloría Estatal.
Sistemas de información y monitoreo
Por su naturaleza, este proceso no aplica el uso de sistemas de información ni
monitoreo. Su desarrollo se realiza mediante la comunicación oficial ordinaria.
Coordinación entre los actores para la implementación del proceso
Se observa buena coordinación y conocimiento del proceso completo entre los
actores clave: DIOP, Contraloría Municipal, Contraloría Estatal y Dirección de
Gobierno para su debido cumplimiento.
Pertinencia del proceso
El proceso es pertinente ya que la Contraloría Social se encuentra reconocida en
el artículo 15 de la Constitución del Estado de México, por lo cual la elección de
32
representantes sociales mediante la conformación del COCICOVI está alineada a
las disposiciones federales y estatales.
3.3.4 Proceso de contratación de obra
Este proceso consiste en el desarrollo de los procedimientos ordinarios para la
contratación de la obra pública y servicios relacionados con la misma. El objetivo
es asegurar al municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio,
calidad, financiamiento y oportunidad en un marco de legalidad y transparencia en
cumplimiento con la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las
Mismas y su Reglamento, así como del Libro Décimo Segundo del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México y su Reglamento.
PROCESO DE CONTRATACIÓN DE OBRA / PR-FISMDF-04
No. Responsable Actividad Descripción
15 DIOP Procedimiento de adjudicación
El área de contratos se encarga de establecer la contratación de los proveedores de acuerdo con los lineamientos de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y el Libro XII del Código Administrativo del Estado de México y en sus reglamentos respectivos.
16 DIOP Selección de proveedor de
obra
Realiza el procedimiento de licitación o, en su caso, de alguna excepción (asignación directa o invitación restringida).
17 DIOP Adjudicación de
obra a proveedor
Emite fallo y adjudica la obra.
Producto resultante
Contrato de obra pública; garantías asociadas
33
Límites y articulación del proceso de contratación de obra
El proceso comienza con la emisión de la convocatoria para realizar el
procedimiento de adjudicación de la obra a través de licitación pública, o bien
mediante la selección de contratistas viables si será contratada por caso de
excepción al procedimiento de licitación (asignación directa, invitación restringida).
Su término se da con el fallo de la licitación y la adjudicación de la obra al
contratista seleccionado.
Insumos y recursos disponibles para el funcionamiento del proceso de
contratación de obra
En el desarrollo de este proceso no se visualizan carencias en insumos para su
ejecución. Se considera que las variables: tiempo, personal, recursos financieros e
infraestructura son suficientes para obtener el producto correspondiente.
Productos del proceso de contratación de obra
Al respecto, el contrato de obra pública o los servicios relacionados con la misma y
la expedición de garantías por el contratista son considerados productos de este
proceso. Dichos productos son insumos para los subsecuentes procesos ya que
sin el contrato no es posible comenzar con el desarrollo de la obra planificada.
Sistemas de información y monitoreo
El área encargada no reportó la existencia de un sistema para llevar a cabo este
proceso, sin embargo, el producto consiste en el propio contrato el cual es el eje
rector de la obra. El contrato contiene los lineamientos, conceptos, aspectos
técnicos, materiales, montos, plazos, etc., con los cuales el residente y el
supervisor de obra del ayuntamiento darán seguimiento a la misma.
34
Coordinación entre los actores para la implementación del proceso
El procedimiento de contratación lo desarrolla el área de contratos de la DIOP, con
la supervisión de la Contraloría Municipal. Se considera que existe buena
coordinación entre ambos.
Pertinencia del proceso
El proceso de contratación es pertinente dado que los contratos establecen las
bases para el desarrollo de la obra incluyendo los aspectos técnicos, estudios
topográficos, así como la calidad del material a emplear. Asimismo, la obra debe
atender cabalmente las necesidades de la comunidad beneficiaria.
3.3.5 Proceso de ejecución y supervisión de la obra
Este proceso consiste en la ejecución de la obra desde su inicio. Involucra la
supervisión continua que ésta exige, así como los procedimientos que deben
realizarse para efectuar los pagos al contratista. Es un proceso cíclico que se
ejecuta durante el desarrollo de la obra las veces necesarias para cubrir los pagos
contra el avance realizado. Las actividades secuenciales pertenecientes a este
proceso se describen a continuación:
PROCESO DE EJECUCIÓN Y SUPERVISION DE LA OBRA / PR-FISMDF-05
No. Responsable Actividad Descripción
18 Contratista Inicio de
desarrollo de obra
La empresa desarrolla la obra acordada.
19
DIOP-Subdirección
de Construcción
Supervisión de obra
Supervisa el avance de la obra.
35
20 Contratista Generación de estimaciones
Empresa genera estimaciones y las entrega a la Subdirección de Construcción de la DIOP para su revisión.
21
DIOP-Subdirección
de Construcción
Recepción de estimaciones
Recibe las estimaciones, valida el avance y turna la información al área de estimaciones de la DIOP.
22 DIOP-
Estimaciones Validación de estimaciones
Revisa que la información esté completa y correcta. La canaliza a la Contraloría Municipal para su revisión y a la Tesorería para iniciar el trámite de pago.
23 Contraloría Municipal
Validación de estimaciones
Revisa y valida las estimaciones.
24 Tesorería Validación y
pago de estimaciones
Revisa el expediente, registra la cuenta por pagar y efectúa el pago.
25 Tesorería Proceso cíclico de informe de
avances
Durante todo el ejercicio fiscal es responsabilidad de la Tesorería rendir los informes de avance físico y financiero en los sistemas SIAVAMEN y SFU.
N/A Anotaciones
Nota 1: Este proceso se ejecuta varias veces durante el desarrollo de la obra, hasta su finalización. Nota 2: Tesorería rinde los informes de avance físico y financiero en los sistemas SIAVAMEN y SFU aún si no se ha ejercido el recurso, si no existen avances de obra, o si la obra ha sido concluida.
Producto resultante
Póliza de pago a contratista
Límites y articulación del proceso de ejecución y supervisión de obra
El proceso comienza con el inicio físico de la obra y concluye con la validación y
pago de las estimaciones que se presenten durante el desarrollo de la misma
(proceso cíclico). Se articula con el último proceso de operación del Fondo ya que
se desarrolla la obra hasta su culminación para dar pie a su entrega-recepción.
36
Insumos y recursos disponibles para el funcionamiento del proceso de
ejecución y supervisión de obra
Derivado del trabajo de campo realizado se considera que el tiempo en que el
proceso se ejecuta es insuficiente. Se observan constantes retrasos durante su
desarrollo por una inadecuada coordinación entre la DIOP con la Tesorería
Municipal. Los canales de comunicación entre ambas áreas no son los adecuados
y frecuentemente la documentación necesaria para generar el proceso de pago es
devuelta por deficiencias en su integración.
Respecto al personal que ejecuta este proceso, se considera que es insuficiente.
La Tesorería y la DIOP tienen un nivel de integración bajo, toda vez que durante
las entrevistas realizadas a los actores responsables del proceso se observó una
falta de identificación de responsables durante la ejecución de las actividades de
envío y recepción de estimaciones.
En cuanto a la infraestructura, la DIOP reportó carencia de vehículos para ejecutar
las tareas de supervisión en el desarrollo de la obra. Los vehículos con los que
actualmente cuentan se encuentran en malas condiciones.
Productos del proceso de ejecución y supervisión de obra
El producto resultante de la ejecución de este proceso son las pólizas de pago a
contratistas (correspondientes a cada estimación presentada durante el desarrollo
de la obra). El producto permite el avance y desarrollo de la obra, y se articula con
el proceso siguiente en el cual se verifica la terminación de la obra para su
posterior finiquito y entrega-recepción.
37
Sistemas de información y monitoreo
Se utilizan los sistemas reportados en el proceso de aprobación de proyectos /
PR-FISMDF-02: SIAVAMEN, MIDS y SFU, los cuales permiten el registro y
seguimiento de los avances físico y financiero de cada obra.
Coordinación entre los actores para la implementación del proceso
La coordinación observada no es adecuada. El personal de Tesorería refiere que
existen constantes anomalías en la integración de la información de las
estimaciones por parte de la DIOP, lo cual genera retraso en el ejercicio de los
recursos. A su vez, la DIOP reporta que atiende todas las solicitudes de la
Tesorería y desconoce la razón de los constantes retrasos en los pagos a
proveedores. En este sentido, es posible afirmar que la comunicación entre las
áreas es deficiente.
Pertinencia del proceso
Existe el riesgo latente de que el proveedor pueda detener los trabajos de la obra
en marcha debido a la falta de pago por parte del ayuntamiento. Esta acción está
debidamente documentada y respaldada por el contrato entre el contratista y el
ayuntamiento.
3.3.6 Proceso de entrega-recepción de obra
Se compone de todas las actividades asociadas a la conclusión y entrega de la
obra pública, siendo éste el último proceso en la operación del Fondo. A
continuación, se enlistan las actividades que lo conforman:
38
PROCESO DE ENTREGA Y RECEPCIÓN DE LA OBRA / PR-FISMDF-06
No. Responsable Actividad Descripción
26 Contratista
Entrega de la última
estimación (finalización de
obra)
Entrega la última estimación indicando la conclusión de la obra.
27
DIOP-Subdirección
de Construcción
Verificación física de
término de obra
El supervisor de obra de la Subdirección de Construcción verifica físicamente que la obra haya sido finalizada.
28 DIOP
Solicitud y programación de entrega de
obra
La Subdirección de Construcción solicita a Contraloría Municipal que se programe el acto de entrega-recepción de la obra.
29
Contraloría Municipal,
Estatal, COCICOVI,
DIOP, Contratista y, Dirección de
Gobierno
Acto de entrega-
recepción
Se realiza el acto de entrega-recepción de la obra en presencia del COCICOVI, la Contraloría Municipal, la Contraloría Estatal, la Dirección de Gobierno y la DIOP. Asimismo, se invita a instancias externas.
30
DIOP-Subdirección
de Construcción
Generación de acta de
conclusión de obra y acta de
finiquito
Genera un acta de obra terminada con el visto bueno del COCICOVI. Se genera el acta de finiquito de obra. Nota: Para los casos relevantes es factible organizar un acto público para la inauguración de la obra.
31
DIOP-Subdirección
de Control Normativo
Conformación y resguardo de expediente
técnico
Integra un expediente técnico que incluye la solicitud de la obra, la aprobación, los contratos, las estimaciones, los pagos, las actas, etc., y las resguarda por 5 años.
Producto resultante
Acta de conclusión de obra, acta de finiquito de obra, acta de vicios ocultos, expediente técnico final
39
Límites y articulación del proceso de entrega-recepción de obra
El proceso inicia con la presentación de la última estimación (finiquito) por parte
del contratista una vez completada la obra. Finaliza con el acta de conclusión de
obra y resguardo del expediente técnico de la misma. El proceso se articula con el
anterior (ejecución de obra), dado que refiere a la finalización de la misma y a su
entrega formal a la comunidad beneficiada.
Insumos y recursos disponibles para el funcionamiento del proceso de
entrega-recepción de obra
El tiempo se considera adecuado, siempre y cuando no existan retrasos en el
pago del finiquito al proveedor. En cuanto al personal, la interacción entre la DIOP
y la Tesorería presenta la misma problemática detallada en el proceso anterior
(ejecución y supervisión de obra).
Productos del proceso de entrega-recepción de obra
Los productos resultantes de la operación de este proceso consisten en el
levantamiento del acta de conclusión de obra, el acta de finiquito de obra, la
integración y resguardo del expediente técnico final, y la entrega de la garantía de
vicios ocultos.
Sistemas de información y monitoreo
Se utilizan los sistemas reportados en el proceso de aprobación de proyectos /
PR-FISMDF-02: SIAVAMEN, MIDS y SFU, los cuales permiten el registro y
seguimiento de los avances físico y financiero de cada obra.
40
Coordinación entre los actores para la implementación del proceso
En general, la coordinación entre los actores clave se considera adecuada. Sin
embargo, pueden presentarse los riesgos ya descritos en el proceso PR-FISMDF-
05, en el mismo apartado.
Pertinencia del proceso
El proceso es pertinente para el cumplimiento de los objetivos del Fondo. Su
ejecución asegura la entrega de la obra pública a la comunidad beneficiaria, y la
garantía para su correcto funcionamiento.
3.4 Características relacionadas con la importancia estratégica de los
procesos
La importancia estratégica varía entre las diferentes actividades que conforman la
operación del Fondo. Desde luego, la más relevante consiste en el producto final,
es decir, la obra concluida y entregada a la comunidad beneficiaria.
Como se mencionó en la descripción del proceso PR-FISMDF-05, las actividades
realizadas por la DIOP y la Tesorería Municipal respecto a las tareas de ejecución
y avance de obra son las que presentan más complicaciones, sin embargo, la
importancia estratégica es considerable al tratarse del desarrollo de la obra. Lo
anterior, sugiere que se realicen mejoras en la interacción de estas áreas con el fin
de agilizar los pagos a contratistas y proseguir con el avance de obra en el tiempo
planificado.
Las características generales que se relacionan a lo largo de la ejecución de los
procesos consisten básicamente en las siguientes: la comunicación entre las
áreas, la diversidad de perfiles profesionales y la coordinación entre las áreas
ejecutoras.
41
3.5 Mecanismos de satisfacción
Para poder responder a las necesidades y demandas de la sociedad de una
manera más eficiente, hoy en día resulta necesaria la medición de la satisfacción
de los beneficiarios y la percepción de la ciudadanía respecto de programas
sociales y obras públicas como parte de sus objetivos prioritarios, permitiéndoles
valorar la calidad de los bienes o servicios que proporcionan.
En este contexto, la operación del FISMDF en Atizapán de Zaragoza no cuenta
actualmente con mecanismos para conocer la satisfacción de los beneficiarios
respecto de las obras realizadas con los recursos del Fondo. Cabe destacar que
existen medios operados por el ayuntamiento para que la ciudadanía externe
opiniones y presente quejas sobre los servicios y bienes públicos a cargo de
municipio. Por ejemplo, un buzón de transparencia dentro de su página web
atendido por la Contraloría Interna Municipal, que no es exclusivo para el FISMDF,
es decir, que recibe comentarios y quejas de todo tipo de temas.
Asimismo, al término de cada obra se levanta un acta en la cual los
representantes sociales otorgan su visto bueno respecto a la obra que se entrega.
No obstante lo anterior, no existe espacio alguno para que los beneficiarios
externen sus comentarios y opiniones respecto a los procesos de la obra.
3.6 Consolidación operativa del FISMDF en el municipio de Atizapán de
Zaragoza
La operación del FISMDF no cuenta con un instrumento normativo exclusivo, sino
que el Fondo está sustentado en la plataforma normativa (y operativa) compuesta
por diversos instrumentos tanto federales como estatales y municipales que van
desde leyes, reglamentos, lineamientos, entre otros. Los principales son:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; Constitución Política del
Estado Libre y Soberano de México; Ley de Responsabilidades Administrativas del
42
Estado de México; Ley General de Contabilidad Gubernamental; Ley de
Coordinación Fiscal; Ley Orgánica Municipal; Ley de Obras Públicas y Servicios
Relacionados con las Mismas y su Reglamento; Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública; Libro Décimo Segundo del Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México y su Reglamento; Código Financiero del
Estado de México y Municipios; Reglamento Orgánico Municipal; Bando Municipal
y Lineamientos Generales de Operación del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social.
Sin embargo, no existe un registro de que los procesos que ejecutan se
encuentren debidamente documentados. Si bien los servidores públicos que
intervienen en los procesos y actividades relacionadas con la obra pública
reportan conocer la normatividad aplicable, las áreas no tienen la visión completa
del proceso punta a punta y cada área se limita a ejecutar únicamente los
procesos que le corresponden.
Como se mencionó anteriormente, la operación del Fondo cuenta con sistemas de
información y monitoreo consistentes en el registro (mensual y trimestral según
sea el caso) del avance físico y financiero de cada obra en los sistemas MIDS,
SIAVAMEN y SFU. Adicionalmente, se tiene la Matriz de Indicadores para
Resultados (MIR) por cada programa presupuestario para retroalimentar las
actividades operativas.
En el apartado “Conclusiones y Recomendaciones” se sugerirán los mecanismos
para mejorar el grado de consolidación operativa del Fondo en el municipio de
Atizapán de Zaragoza.
43
4.- HALLAZGOS Y RESULTADOS
El objetivo de este apartado consiste en presentar los hallazgos y resultados
obtenidos con base en el análisis de gabinete y la información recopilada en el
trabajo de campo realizado con los operarios del Fondo en el municipio.
En un inicio, se mencionan los hallazgos asociados a la aplicación de la
normatividad que regula la operación del Fondo. Posteriormente, se presentan los
principales hallazgos y resultados derivados de la valoración global de la
operación del FISMDF, de acuerdo con los alcances definidos para la evaluación.
Dicha información se muestra de una manera ordenada y clasificada como áreas
de oportunidad y cuellos de botella en la ejecución de los procesos.
Finalmente, se describen las principales amenazas y fortalezas con el fin de
puntualizar las características internas favorables, así como los factores externos
desfavorables que inciden en la operación del Fondo.
4.1.- Principales problemas detectados en la normatividad
La normatividad aplicable al manejo del Fondo es de ámbito federal y estatal. Es
decir, para el caso del Estado de México aplica por igual para todos sus
municipios y su modificación queda fuera de la esfera de atribuciones del
municipio. Sin embargo, se observó que en el ámbito local no se cuenta con un
Manual de Procesos que permita una adecuada comunicación entre los actores
involucrados para realizar sus tareas en forma ordenada, estandarizada y
sistemática.
4.2.- Áreas de oportunidad y cuellos de botella
Las Áreas de Oportunidad (AO) se refieren a aquellos aspectos de diseño,
implementación, gestión y resultados que las dependencias pueden mejorar.
44
Asimismo, los Cuellos de Botella (CB) se definen como “aquellas prácticas,
procedimientos, actividades y/o trámites que obstaculizan procesos o actividades
de las que depende el Fondo para alcanzar sus objetivos”. Por último, las Buenas
Prácticas (BP) son aquellas iniciativas innovadoras que permitan fortalecer la
capacidad de operación del Fondo.
A continuación, se presentan las AO y CB identificados durante el desarrollo de
esta evaluación. Se muestra un listado para ubicar el tipo de hallazgo/resultado, y
enseguida la descripción detallada de los mismos.
ID Tipo Título
AO01 AO Falta de capacitación para el ejercicio del Fondo
AO02 AO Inexistencia integral de concurrencia de recursos
AO03 AO Ausencia de procesos documentados
AO04 AO Población objetivo atendida parcialmente
AO05 AO Falta de herramientas de medición de satisfacción de beneficiarios
AO06 AO Sistema de indicadores
CB01 CB Insuficiencia de recursos humanos y materiales
CB02 CB Deficiencia en comunicación entre áreas clave
CB03 CB Cambios en el programa operativo
CB04 CB Duplicidad en revisión de avance de obra
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AO01 – Falta de capacitación integral para el ejercicio del Fondo
En el transcurso de esta evaluación, los principales actores de la ejecución de los
procesos manifestaron conocer la normatividad aplicable al Fondo en lo que a su
ámbito de actuación respecta. Sin embargo, diversas áreas reportan no recibir
capacitación específicamente para la operación del FISMDF.
Si bien se han realizado capacitaciones por instancias federales, únicamente
asiste el responsable del manejo del Fondo en el municipio y no se considera la
participación del personal adscrito a las áreas administrativas que ejecutan parte
de los procesos. Asimismo, el personal adscrito a las áreas ajenas a la DIOP
carece de conocimientos técnicos relacionados con la obra pública (proyectos,
precios unitarios, libros blancos, etc.).
AO02 – Inexistencia de concurrencia de recursos
La concurrencia se refiere a la construcción de obras y proyectos con participación
de recursos de dos o más fuentes de financiamiento. Los Lineamientos de
Operación del Fondo de Aportaciones a la Infraestructura Social permiten a los
municipios ejercer los recursos en concurrencia con recursos de programas
federales, estatales, municipales y de las organizaciones de la sociedad civil,
clubes de migrantes, entre otros, siempre que impacten directamente en la
reducción de la pobreza extrema y el rezago social.
Hoy en día, el municipio de Atizapán de Zaragoza financia el total de las obras
FISMDF con recursos provenientes del Fondo, dejando a un lado la posibilidad de
eficientar el gasto público, y multiplicar los recursos, así como el logro paralelo de
metas de diferentes programas sociales.
Algunas de las dependencias federales que actualmente realizan concurrencia con
los recursos del Fondo son: Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
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(CDI); Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); Instituto Nacional de las Mujeres
(INMUJERES); Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); Secretaría de
Desarrollo Social (SEDESOL); Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT); Secretaría de Economía (SE); Secretaría de Salud (SS);
Secretaría de Turismo (ST); Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
(SEDATU), y Secretaría de Educación Pública (SEP).
AO03 – Ausencia de procesos documentados
Los lineamientos de operación y la normatividad asociada al FISMDF son de
carácter federal y su modificación rebasa la esfera de atribuciones del gobierno de
Atizapán de Zaragoza. Por lo tanto, la observación en este rubro se limita a
aquellos aspectos normativos de carácter local, en los cuales el municipio pueda
tener incidencia en su modificación.
Al respecto, se observó que el personal conoce sus responsabilidades y
obligaciones en los procesos que le corresponden, sin embargo, al carecer de un
Manual de Procesos los actores involucrados no poseen una panorámica clara e
integral de aquellas actividades y objetivos que comprende el Fondo.
AO04 – Población objetivo atendida parcialmente
Como se refirió en el apartado cuatro de este informe de evaluación, la población
objetivo de este Fondo se conforma por la población en pobreza extrema, las ZAP
y las localidades con alto o muy alto nivel de rezago social.
Asimismo, los lineamientos generales para la operación del Fondo señalan que,
para la identificación de la población en pobreza extrema los gobiernos locales
47
deberán hacer uso de los Criterios de Acreditación de Beneficio a Población en
Pobreza Extrema que la SEDESOL publica en su normateca interna.
Actualmente, para llevar a cabo dicha acreditación, la SEDESOL solicita el llenado
y captura del CUIS, mismo que se debe aplicar a cada beneficiario potencial para
determinar si la situación de la población en la localidad presenta condiciones de
pobreza extrema.
Los proyectos financiados con recursos del Fondo en el municipio de Atizapán de
Zaragoza se han dirigido casi en su totalidad a la atención de las ZAP. Lo anterior,
por carecer de personal suficiente para realizar el levantamiento de información
solicitada por la instancia federal para la acreditación de la pobreza, así como por
no contar con una plantilla vehicular suficiente y en buenas condiciones que
permita realizar los recorridos de inspección descritos en el proceso de
planeación.
AO05 – Falta de herramientas de medición de satisfacción de beneficiarios
En la operación del Fondo se observó que una vez entregada la obra pública a la
comunidad beneficiaria, el municipio carece de herramientas para medir el nivel de
satisfacción de la misma. Implementar un modelo que permita conocer la
satisfacción del beneficiario pondría a la vanguardia al municipio de Atizapán de
Zaragoza en términos de transparencia para comprobar el uso apropiado de los
recursos, mejorando la práctica y siendo un modelo ejemplar en la operación del
FISMDF.
Tal y como se describió en el apartado anterior, los mecanismos para conocer la
satisfacción de la ciudadanía en cuanto a servicios, programas y obras públicas
realizadas son de gran ayuda como retroalimentación para responder a las
necesidades y demandas de la sociedad de una manera más eficiente. Por ello, se
muestra como un área de oportunidad la medición de la percepción de los
48
beneficiarios sobre el impacto y los cambios generados en sus condiciones de
vida a raíz de las obras desarrolladas con los recursos del Fondo.
AO06 – Sistema de indicadores
Como se refirió en la evaluación de diseño realizada al FISMDF en el ejercicio
2016, el municipio no cuenta con indicadores propios para medir la gestión y
resultados del Fondo. Si bien nos fue proporcionada la MIR de dos programas
presupuestarios, no se cuenta con una metodología específica para su operación.
Cabe destacar que, si se desea valorar un programa o proyecto de manera
objetiva es necesario que los indicadores establecidos para monitorear y evaluar
su desempeño cuantifiquen diferentes aspectos del mismo, es decir, valorarlo con
diferente perspectiva.
La elaboración e institucionalización de un sistema de indicadores o de
seguimiento al desempeño del Fondo ampliaría las posibilidades de mejora
continua. En este contexto, la aplicación de la Matriz de Marco Lógico como
herramienta para la medición de resultados permite mejorar el diseño y la lógica
interna, así como identificar de manera oportuna retos, necesidades y mejoras,
con el fin de acrecentar la eficiencia en la ejecución de los procesos mediante
decisiones oportunas sobre su implementación local.
CB01- Insuficiencia de recursos humanos y materiales
Durante la primera sesión de trabajo, observamos que la DIOP descansa el
arranque del proceso de planeación en una sola persona. Si bien el servidor
público domina ampliamente el proceso, resulta insuficiente su labor para llevar a
cabo las tareas de inspección y levantamiento de información para la aplicación de
los Criterios de Acreditación de Beneficio a Población de Pobreza Extrema
publicados por la SEDESOL (CUIS). Lo anterior resulta indispensable para
49
determinar el grado de pobreza de alguna comunidad, y al omitir o no realizar de
manera óptima la inspección y el levantamiento de información se limitan los
beneficios del FISMDF únicamente a proyectos en las ZAP.
Asimismo, durante la entrevista al responsable de la operación del Fondo nos hizo
saber que requieren de vehículos para realizar las tareas actuales. El incremento
de vehículos en buenas condiciones serviría también para ejecutar las tareas de
aplicación del CUIS, supervisión de avance de obra, y otras actividades que se
deben realizar en campo.
CB02- Deficiencia en comunicación entre áreas clave
En el proceso de ejecución y supervisión de obra se observa que existen retrasos
en el pago a contratistas derivados de la falta de sinergia entre la DIOP y la
Tesorería Municipal. El área de Tesorería manifiesta que constantemente las
estimaciones y documentación asociada para el pago presenta diversas
anomalías en su integración. En consecuencia, genera retrasos en el ejercicio de
los recursos toda vez que el expediente debe devolverse para su debida
integración.
Por otra parte, la DIOP refiere que la Tesorería Municipal no reporta debidamente
y en un tiempo razonable las observaciones por las cuales devuelven las
solicitudes de pago.
Derivado de lo anterior, existe el riesgo de que el proveedor pueda detener los
trabajos de la obra en marcha a causa de la falta de pago por parte del
ayuntamiento. Esta acción de paro está debidamente documentada y respaldada
por el contrato entre el contratista y el ayuntamiento.
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CB03.- Cambios en el programa operativo
El principal problema de retraso en la ejecución de las obras obedece a cambios
no previstos durante el ejercicio en el POA. Existen casos en que el órgano
máximo de gobierno propone y aprueba sustituciones de obra a las seleccionadas
inicialmente por emergencias, compromisos o atención de nuevas solicitudes
ciudadanas. Lo anterior, genera cambios en la programación inicial durante el
ejercicio presupuestal y, por ende, el reinicio de la ejecución del Fondo en meses
posteriores a lo establecido, por lo que se corre el riesgo de subejercer recursos
por no existir multianualidad en su operación.
CB04.- Duplicidad en revisión de avance de obra
La DIOP informa que en diversas ocasiones el área de Contraloría Municipal
solicita la documentación asociada al pago de estimaciones antes de ser
ingresada al área de Tesorería para su pago con el fin de verificar que el avance
de la obra sea el reportado en las estimaciones. Si bien esta actividad no forma
parte del proceso de ejecución y supervisión de obra, a menudo se lleva a cabo
ralentizando el proceso de pago al contratista. La Ley de Obras Públicas y
Servicios Relacionados con la Misma establece que los residentes de obra son los
facultados para aprobar las estimaciones para efectos de pago.
4.3.- Fortalezas y amenazas
A continuación, se enuncian las principales fortalezas (F) y amenazas (A)
detectadas en la operación del Fondo.
F1.- Dotación oportuna de recursos financieros: El gobierno de Atizapán de
Zaragoza recibe los recursos del FISMDF por parte del gobierno del estado de
manera oportuna, lo que permite cumplir con la programación del Programa de
Obras.
51
F2.- Experiencia y competencia de los recursos humanos: El personal
participante en cada uno de los procesos del FISMDF cuenta con experiencia y
conoce la normatividad para desarrollar sus actividades. Asimismo, el personal
encargado de supervisar la obra pública se encuentra debidamente certificado
ante la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción, el Colegio de
Ingenieros y el Colegio de Arquitectos del Estado de México.
F3.- Articulación entre áreas: En general, la interacción entre las áreas durante
la ejecución de los procesos permite la fluidez de las tareas y el cumplimiento de
objetivos en cuanto a los tiempos estimados de ejecución, a excepción del pago a
contratistas que en ocasiones se retrasa debido a errores de integración en los
expedientes de obra.
F4.- Registro de la MIDS en tiempo y compromiso del total de los recursos:
Se cumple oportunamente con el debido registro de las fichas técnicas de cada
proyecto en la MIDS, lo que permite estar en condiciones para poder comprometer
los recursos económicos que conforman el Fondo.
A1.- Cambios en la administración: Si bien el personal que interviene en los
procesos del FISMDF cuenta con experiencia en la operación del mismo, la alta
rotación de personal causada por los cambios de administración constituye un
factor de riesgo. Lo anterior se intensifica por la falta de documentación de los
procesos y la carencia de lineamientos locales para la operación del FISMDF.
A2.- Tiempo para ejercer los recursos: Los recursos transferidos a los
municipios mediante el FISMDF deben ejercerse durante el ejercicio presupuestal
y reintegrarse al final de éste en caso de no utilizarse. Si no se realizan las obras
con estricto apego a su planeación (cambios en el programa operativo, retrasos
generados por factores externos, etc.) se corre el riesgo de no contar con el
tiempo suficiente para ejercer los recursos.
52
5.- RECOMENDACIONES Y CONCLUSIONES
En este apartado se expondrá una síntesis de los resultados encontrados y se
resaltarán los aspectos susceptibles de mejora más relevantes con el fin de
aumentar la gestión del Fondo en años subsecuentes y contribuir en la eficiencia
para el logro de sus objetivos.
5.1.- Conclusiones
Como se mencionó en el apartado tres, el equipo evaluador identificó que la
operación del FISMDF en el municipio de Atizapán de Zaragoza está comprendida
por la debida articulación de seis procesos, conformados a su vez por 31
actividades secuenciales ejecutadas internamente por cuatro Direcciones:
Infraestructura y Obras Públicas, Contraloría, Gobierno y Tesorería.
En general, los insumos y recursos disponibles para el funcionamiento de los
procesos son suficientes y adecuados. De manera particular, podemos señalar la
falta de vehículos en condiciones favorables para que el personal de la DIOP
realice los recorridos de levantamiento de información y de supervisión de avance
de obra; la inexistencia de un programa de capacitación institucionalizado en el
que se den a conocer, además de los procesos detallados, los antecedentes,
lineamientos, obligaciones, estrategias y conocimientos generales relacionados
con la obra pública. Si bien cada participante demostró dominio sobre el ejercicio
de sus funciones y la normatividad aplicable, desconocen el desarrollo de los
procesos punta a punta.
Los sistemas de información utilizados son los exigidos por la normatividad
aplicable (federal y estatal) para el reporte de los proyectos y su avance físico y
financiero, siendo éstos fuente de información para el monitoreo a nivel central.
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En general existe una adecuada coordinación entre los actores involucrados. No
obstante lo anterior, la ejecución de los procesos continuamente se ralentiza en
las actividades relacionadas con el pago a los contratistas, derivado de una
ineficiente comunicación entre el área de estimaciones de la DIOP y la Tesorería
Municipal.
Respecto al grado de consolidación operativa del programa, se observa la
inexistencia de un Manual de Procesos del manejo del Fondo. Si bien existe
normatividad a la cual los ejecutores del proceso se apegan para llevar a cabo las
actividades que les corresponden, no se cuenta con registro de que los procesos
que ejecutan se encuentren debidamente documentados. Asimismo, en la
actualidad se carece de mecanismos de identificación, análisis e implementación
sistemática de mejoras. Existe una evaluación previa de diseño, sin embargo, las
recomendaciones consecuentes no se han efectuado.
Estas conclusiones, así como los cuellos de botella y áreas de oportunidad
descritos en el apartado anterior son la base de una serie de recomendaciones
que buscan la consolidación de los procesos de FISMDF en ejercicios futuros,
mismas que se exponen a continuación.
5.2 Recomendaciones
Con base en los hallazgos descritos en el numeral cuatro, en este apartado se
emiten las recomendaciones asociadas a cada uno con el fin de mejorar la gestión
del Fondo. Se categorizan en dos líneas de acción estratégicas: reingeniería de
procesos o consolidación operativa y, se relacionan los hallazgos con las
recomendaciones, como se observa en la siguiente tabla.
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Tabla de relación entre hallazgos y recomendaciones
AO01 Falta de capacitación para el ejercicio del Fondo R1 Implementar programa de capacitación
AO02 Inexistencia integral de concurrencia de recursos R2 Realizar concurrencia de recursos
AO03 Ausencia de procesos documentados
R3-A
R3-B
Elaborar Manual de Procesos
Contar con una herramienta de gestión de procesos
AO04 Población objetivo atendida parcialmente R4 Mayor cobertura de atención a población objetivo
AO05 Falta de herramientas de medición de satisfacción de beneficiarios R5 Medir satisfacción de los beneficiarios
AO06 Sistema de indicadores R6 Construir un sistema de indicadores
CB01 Insuficiencia de recursos humanos y materiales R7 Revisar cargas de trabajo e insumos
CB02 Deficiencia en comunicación entre áreas clave R8 Instalar un comité del FISMDF
CB03 Cambios en el programa operativo R9 Documentar excepciones en los procesos
CB04 Duplicidad en revisión de avance de obra R10 Determinar responsabilidades de participación
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R1.- Implementar el programa de capacitación
Hallazgo detectado: AO01 Capacitación integral para el ejercicio del Fondo.
Recomendación: Elaborar e implementar un plan de capacitación integral con
periodicidad anual que proporcione los conocimientos necesarios a todos los
servidores públicos que participan en la operación del Fondo. La capacitación
puede versar sobre los lineamientos de operación y la normatividad aplicable para
su operación, así como estrategias conjuntas con otros programas federales.
Asimismo, informar oportunamente a todas las áreas involucradas sobre las
convocatorias a los eventos de capacitación coordinadas por el gobierno del
estado, impartidas por instituciones y dependencias expertas en la materia.
Responsables de su implementación: Dirección de Recursos Humanos.
Efectos potenciales: El personal actualiza y perfecciona sus conocimientos al
mismo tiempo que adquiere habilidades que le permiten llevar a cabo su trabajo
de manera más eficiente, comprendiendo integralmente la operación del Fondo y
la integración en sus procesos.
Comparación entre situación actual y resultado esperado: Servidores públicos
conocen a profundidad la normatividad y la operación de los procesos punta a
punta, así como la interacción de todas las áreas durante su ejecución.
R2 – Realizar concurrencia de recursos
Hallazgo detectado: AO02 Inexistencia de concurrencia de recursos.
Recomendación: Realizar una revisión de los diferentes programas federales y
estatales con los que se puede promover la concurrencia de recursos para la
operación del Fondo y, en su caso, celebrar el acuerdo de coordinación
correspondiente que permita la adopción de un esquema de aportación
complementaria.
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Responsables de su Implementación: DIOP/Tesorería Municipal.
Efectos potenciales: Potencializar los recursos del FISMDF a través de la
realización de proyectos en coinversión con otras fuentes de financiamiento.
Comparación entre situación actual y resultado esperado: Obras con mayor
impacto y alcance.
R3-A.- Elaborar Manual de Procesos
Hallazgo detectado: AO03 Ausencia de procesos documentados.
Recomendación: Elaborar el Manual de Procesos de la operación del FISMDF en
el municipio de Atizapán de Zaragoza, de manera tal que permita poseer a los
actores involucrados una panorámica integral e identificación de los elementos
básicos de los procesos, los procedimientos que lo integran, los responsables de
cada proceso y la normatividad asociada.
Responsables de su implementación: Coordinación de Planeación
Estratégica/Dirección de Recursos Humanos.
Efectos potenciales: Los servidores públicos podrán conocer y visualizar en forma
ordenada, secuencial y detallada las operaciones que se desarrollan en los
procesos y los diferentes procedimientos que lo integran.
Comparación entre situación actual y resultado esperado: Una definición clara de
las funciones y las responsabilidades de cada área, así como la actividad del
municipio en su conjunto en la operación del Fondo, esclareciendo todas las
posibles lagunas o áreas de responsabilidad indefinidas.
57
R3-B.- Contar con una herramienta de gestión de procesos
Hallazgo detectado: AO03 Ausencia de procesos documentados.
Recomendación: A partir del año 2008 se considera como una buena práctica
dentro de las empresas de gobierno contar con una herramienta de gestión de
procesos.
Las herramientas actuales contribuyen en gran medida a tener un control
documental, pero no se limitan a eso, sino que también son la base de la
administración por procesos y de la arquitectura empresarial. Es decir, cumplen
con estándares de documentación que permiten relacionar actividades operativas
con los sistemas utilizados para desempeñar las tareas asignadas, se puede
señalar la identificación de riesgos operativos, así como el diseño e
implementación de controles internos.
La implementación de una herramienta de gestión de procesos permite diseñar e
institucionalizar una cultura de cumplimiento de objetivos alineados a indicadores
de resultados de procesos.
R4.- Mayor cobertura de atención a población objetivo
Hallazgo detectado: AO04 – Población objetivo atendida parcialmente.
Recomendación: Con base en los criterios de direccionamiento de recursos
FISMDF establecidos en los Lineamientos de Operación, utilizar los instrumentos
de identificación de población en pobreza extrema emitidos por la SEDESOL
(CUIS) con el fin de realizar proyectos en atención a población que presenta esta
condición y no limitarse a la atención en las ZAP.
Responsables de su implementación: DIOP.
58
Efectos potenciales: Ampliación de cobertura para realizar proyectos viables con
recursos del Fondo.
Comparación entre situación actual y resultado esperado: Beneficio a un sector de
la población que no ha sido atendido.
R5.– Medir satisfacción de beneficiarios
Hallazgo detectado: AO05.- Falta de herramientas de medición de satisfacción de
beneficiarios.
Recomendación: Implementar un modelo que permita conocer el nivel de
satisfacción de los beneficiarios de las obras ejecutadas con recursos del FISMDF.
Responsables de su implementación: DIOP/Contraloría Municipal.
Efectos potenciales: Retroalimentación para responder a las necesidades y
demandas de la población y su aplicación para la mejora continua.
Comparación entre situación actual y resultado esperado: El municipio conoce la
percepción de los beneficiarios de la obra que éste realiza y obtiene información
para la implementación de mejoras en ejercicios posteriores.
R6.– Construir un sistema de indicadores
Hallazgo detectado: AO06.- Inexistencia de indicadores del FISMDF.
Recomendación: Implementar la metodología del marco lógico para el FISMDF y
elaborar la matriz de indicadores para resultados para ser utilizada como una
herramienta de planeación que incorpore los indicadores de resultados y gestión
que midan el cumplimiento del objetivo del Fondo.
Responsables de su implementación: Coordinación de Planeación Estratégica.
59
Efectos potenciales: Realizar una valoración objetiva del desempeño del FISMDF
bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos
con base en indicadores estratégicos y de gestión, que proporcione elementos
sobre los procesos y sus resultados.
Comparación entre situación actual y resultado esperado: Seguimiento y
evaluación constante sobre la operación del FISMDF lo que conlleva a mejoras en
la calidad del gasto mediante una mayor productividad y eficiencia de los
procesos.
R7.- Revisar cargas de trabajo e insumos
Hallazgo detectado: CB01 Insuficiencia de recursos humanos y materiales.
Recomendación: Llevar a cabo un análisis de tiempos y responsabilidades en la
DIOP que ayude a identificar si existen cargas de trabajo, así como revisar la
plantilla vehicular con la que ésta Dirección cuenta para realizar las actividades
propias de la operación del FISMDF.
Responsables de su implementación: Dirección de Administración.
Efectos potenciales: Se espera que la carga de trabajo del área de planeación sea
acorde a las capacidades y posibilidades del personal, así como contar con la
infraestructura necesaria para poder llevar a cabo sus responsabilidades
eficientemente.
Comparación entre situación actual y resultado esperado: Contar con personal
suficiente y los insumos necesarios para realizar las actividades asociadas con los
procesos de planeación de proyectos y, ejecución y supervisión de obras.
60
R8.- Instalar un comité del FISMDF
Hallazgo detectado: CB02- Comunicación entre áreas clave.
Recomendación: Conformación de un comité interno de implementación del
FISMDF que incluya al personal operario del Fondo para tratar todos los asuntos
relacionados con la ejecución de los procesos.
Responsables de su implementación: Responsabilidad compartida entre los
actores clave: DIOP, Contraloría Municipal, Dirección de Gobierno y Tesorería
Municipal.
Efectos potenciales: Mejorar la fluidez de información entre todos los involucrados
en los procesos del Fondo y fomentar la unificación de criterios.
Comparación entre situación actual y resultado esperado: Promover la
comunicación entre las áreas que permita resolver de manera efectiva y oportuna
las situaciones presentadas durante la operación del Fondo.
R9.- Documentar excepciones en los procesos
Hallazgo detectado: CB03 Cambios en el programa operativo.
Recomendación: Si bien es cierto que una de las respuestas a la informalidad de
actividades operativas es la documentación de procesos, existen casos donde por
muy documentados que estén habrá excepciones durante su ejecución, o bien,
dicho de otra forma, pueden existir cambios de último momento que pueden
alterar el curso de un proceso.
Nuestra recomendación es documentar estas excepciones para poderlas
controlar, o bien, para poder anticipar los cambios que puedan ocurrir, de tal
manera que todas las áreas puedan reaccionar ante un cambio de señal por parte
del órgano máximo de gobierno.
61
La identificación y medición de frecuencia de excepciones puede derivar en un
plan operativo que corre alterno al proceso original, pero sin desventajas de
tiempos y fricciones innecesarias entre las áreas que lo operan.
R10.- Determinar responsabilidades de participación
Hallazgo detectado: CB04- Duplicidad en revisión de avance de obra.
Recomendación: Una vez concluida la documentación de procesos es
imprescindible realizar una tarea de identificación de tareas duplicadas. Existen
varios métodos para este fin, sin embargo, el objetivo es el mismo: identificar las
tareas que se repiten de manera innecesaria y sin agregar valor al resultado final.
Existe una razón por la cual en un mismo proceso se encuentran áreas que dan la
apariencia de realizar la misma tarea o una tarea similar, es lo que los expertos
definen como un “doble chequeo”. Por otro lado, cuando dichas tareas en lugar de
sumar y contribuir al resultado del proceso, lo estorban o lo retrasan entonces
deben ser evaluadas para determinar si se dejan de hacer, lo cual recomendamos
ampliamente para el hallazgo antes mencionado.
62
BIBLIOGRAFÍA
CEFP. Gasto federalizado pagado a entidades federativas y municipios (cuarto
trimestre 201). México, D.F.: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas; 2014.
CONEVAL. El Ramo 33 en el desarrollo social en México: evaluación de ocho
fondos de política pública. 2010.
CONEVAL, Grado de Rezago Social según Municipio.
CONEVAL. Evaluación de la Política Social, México, 2010.
CONEVAL. Términos de Referencia para la Evaluación de Procesos, México,
febrero de 2017.
CONEVAL, Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en
México, 2016.
DOF. Ley de Coordinación Fiscal. México, 18-07-2016.
DOF. Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social, 01-03- 2016.
DOF. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2017. 30-
11-2016.
DOF. Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas.13-01-2016.
DOF. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, 30-12-2015.
Gaceta del Gobierno del Estado de México. Acuerdo por el que se dan a conocer
la fórmula, metodología, distribución y calendario de las asignaciones por
municipio que corresponden al Fondo para la Infraestructura Social Municipal y de
las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISMDF), para el ejercicio
fiscal 2017. 30 de enero de 2017.
63
Gaceta del Gobierno del Estado de México. Código Administrativo del Estado de
México. 12 de octubre de 2017.
Gaceta del Gobierno del Estado de México. Presupuesto de Egresos del Gobierno
del Estado de México para el Ejercicio Fiscal 2017. 28 de noviembre de 2016.
Gaceta del Gobierno del Estado de México. Lineamientos Generales para la
Evaluación de los Programas Presupuestarios del Gobierno del Estado de México.
23 de febrero de 2017.
Gaceta de Gobierno del Estado de México. Plan de Desarrollo del Estado de
México 2011-2017, México, 2011.
Gaceta Municipal. Plan de Desarrollo 2016-2018 del Municipio de Atizapán de
Zaragoza. 2016.
INEGI, Anuario Estadístico y Geográfico por Entidad Federativa 2016.
SEDESOL, Diagnóstico del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social,
México, 2014.
SEDESOL. Informe anual sobre la situación de la pobreza y rezago social en el
municipio de Atizapán de Zaragoza, Estado de México, México, 2016.
SHCP. Guía para el Diseño de la Matriz de Indicadores para Resultados, México,
2016.
ANEXO I. FICHA TÉCNICA DE IDENTIFICACIÓN
TEMA VARIABLE DATOS
Datos Generales
Ramo General 33
Institución Gobierno municipal de Atizapán de Zaragoza
Entidad Estado de México
Unidad Responsable Dirección de Infraestructura y Obras Públicas
Nombre del Fondo Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal
Año 2017
Responsable titular del Programa
Jaime Arturo Ramírez Cabello
Teléfono de contacto 36 22 27 24
Correo electrónico de contacto [email protected]
Objetivos
Objetivo general del Fondo
Realizar obras y acciones que atiendan prioritariamente las carencias sociales de la población en pobreza extrema y/o localidades con alto o muy alto nivel de rezago social
Principal Normatividad
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley de Coordinación Fiscal art. 33, apartado B, fracción II, inciso d), art. 48 y art. 49. Ley General de Desarrollo Social. Ley Federal del Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, art. 85. Ley General de Contabilidad Gubernamental, art. 56, 71, 75 y 80. Lineamientos Generales para la Operación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2017. Lineamientos para informar y operar los recursos federales del Ramo General 33.
Eje del PND con el que está alineado
Eje II. México Incluyente
Pilar del Plan de Desarrollo Estatal con el que está alineado
Pilar 1. Gobierno Solidario Pilar 2. Estado Progresista
Pilar del Plan de Desarrollo Municipal con el que está alineado
Pilar 1. Gobierno Solidario Pilar 2. Municipio Progresista
Propósito del Programa Proporcionar financiamiento de obras a zonas de atención prioritaria, sectores en condiciones de rezago social y pobreza extrema
Población Potencial
Definición Localidades con alto o muy alto nivel de rezago social
Unidad de medida Población beneficiada
Cuantificación Datos de INEGI, CONEVAL y Declaratoria de Zona de Atención Prioritaria 2017
Población Objetivo
Definición Población en pobreza extrema
Unidad de medida Población beneficiada
Cuantificación Datos de INEGI, CONEVAL y Declaratoria de Zona de Atención Prioritaria 2017
Población Atendida
Definición Habitantes de la zona de atención prioritaria
Unidad de medida Población beneficiada
Cuantificación Grado de rezago social y pobreza extrema
Presupuesto para el año evaluado
Presupuesto original $ 45’458,352.00
Presupuesto modificado (MDP) $ 45’458,352.00
Presupuesto ejercido (MDP) No disponible
Cobertura Geográfica
Municipio de Atizapán de Zaragoza
Polígonos de las zonas de atención prioritaria
Focalización Unidad Territorial del Programa Ciudad López Mateos
ANEXO II. FICHA DE IDENTIFICACIÓN Y EQUIVALENCIA DE PROCESOS
EVALUACIÓN DE PROCESOS DEL FISMDF
Modelo General de Procesos Número de
secuencia
Procesos del Fondo
identificados por el evaluador
(Escriba nombre y describa
brevemente)
Planeación: Proceso en el cual se determinan misión,
visión, fin, objetivos y metas en tiempos establecidos, los
indicadores de seguimiento verificables, los recursos
financieros y humanos necesarios, y las principales
actividades y métodos a seguir para el logro de los
objetivos del programa.
4 Selección previa de proyectos
viables
5 Sesión de Cabildo para aprobación
de proyectos
6 Aprobación de proyectos por
Cabildo
Difusión: Proceso sistemático e institucionalizado de
información sobre las principales características del
programa, sus beneficios y requisitos de inscripción,
dirigido hacia un público determinado.
7 Aprobación de Proyectos por el
COPACI
11 Solicitud de conformación de los
COCICOVI
12 Convocatoria de sesión de
COCIVOCI
13 Conformación del COCICOVI y
elección de representantes
14 Explicación de la obra a la
comunidad
15 Generación de acta del COCICOVI
Solicitud de apoyos: Conjunto de acciones, instrumentos
y mecanismos que ejecutan los operadores del programa
con el objetivo registrar y/o sistematizar la información de
las solicitudes de apoyo de los posibles beneficiarios.
N/A
El recurso del FISMDF se asigna
previo al modelo de procesos
desarrollado
Selección de beneficiarios: Proceso realizado por los
operadores de los programas para seleccionar a los
beneficiarios y obtener finalmente el padrón actualizado y
validado.
1 Detección de necesidades
2 Recepción de solicitudes
3 Determinación de impacto
Producción de bienes o servicios: Herramientas,
acciones y mecanismos a través de los cuales se obtienen
los bienes y servicios que serán entregados a los
beneficiarios del programa.
19 Inicio de desarrollo de obra
20 Supervisión de obra
21 Generación de estimaciones
22 Recepción de estimaciones
23 Validación de estimaciones
24 Validación de estimaciones
26 Entrega de última estimación
(finalización de obra)
27 Verificación física de término de
obra
Distribución de apoyos: Proceso a través del cual se
envía el apoyo del punto de origen (en donde se obtuvo
dicho bien o servicio) al punto de destino final (en donde
se encuentra el beneficiario del programa).
N/A N/A
Entrega de apoyos: Conjunto de instrumentos,
mecanismos y acciones por los cuales los beneficiarios o
afiliados reciben los diferentes servicios o tipos de apoyo.
28 Solicitud y programación de
entrega de obra
29 Acto de entrega-recepción
30 Generación de acta de conclusión
de obra
Seguimiento a beneficiarios y monitoreo de apoyos:
Acciones y mecanismos mediante los cuales el programa
comprueba que los apoyos entregados a los beneficiarios
son utilizados y funcionan de acuerdo al objetivo
planteado.
N/A
Se genera un acta de vicios
ocultos con la cual se garantiza la
funcionalidad de la obra
desarrollada a la comunidad
beneficiada
Contraloría social y satisfacción de usuarios: Proceso
a través del cual los beneficiaros puede realizar las quejas
o denuncias que tenga del programa.
N/A
No existe un proceso específico
para el Fondo, sin embargo, la
Contraloría cuenta con
mecanismos de atención
ciudadana
Evaluación y monitoreo: Proceso a través del cual el
programa implementa ejercicios sistemáticos de
evaluación de sus procesos o resultados, así como el
monitoreo en el avance de sus indicadores, metas, etc.
8 Creación de fichas técnicas y
carga en MIDS
9 Registro de proyectos en
SIAVAMEN y SFU
10 Proceso cíclico de informe de
avances
21 Generación de estimaciones
22 Recepción de estimaciones
23 Validación de estimaciones
Procesos identificados por el evaluador que no coinciden con el modelo general de procesos
Otros procesos (nombre del proceso) Número de
secuencia
PROCESO DE CONTRATACIÓN DE PROVEEDORES /
PR-FISMDF-04
16 Procedimiento de adjudicación
17 Selección de proveedor de obra
18 Adjudicación de obra a proveedor
PROCESO DE EJECUCIÓN Y SUPERVISION DE LA
OBRA / PR-FISMDF-05 25 Validación y pago de estimaciones
PROCESO DE ENTREGA Y RECEPCIÓN DE LA OBRA /
PR-FISMDF-06 31
Conformación y resguardo de
expediente técnico
ANEXO III. FLUJOGRAMAS DEL FISMDF
Ayuntamiento DOP Cabildo TesoreríaContraloría Municipal / Dirección de Gobierno
Ayuntamiento
Detección de necesidades
1
Contratos
Procedimiento de Adjudicación
15
ContratosSelección de proveedor de
obra
16
Contratos
Adjudicación de obra a proveedor
17
Contratista
Dirección
Recepción de solicitudes
2
Proyectos
Determinación de impacto
3
Dirección
Selección previa de proyectos
4 Cabildo
Sesión de Cabildo
5
Inicio
Cabildo
Aprobación de Proyectos
6
Si
PlaneaciónNotificación de
proyectos a COPACI
7
PlaneaciónCreación de Fichas
técnicas y carga en MIDS
8
TesoreríaRegistro de
proyectos en SIAVAMEN y SFU
9
PlaneaciónSolicitud de
conformación de COCICOVI s
10
PlaneaciónExplicación de la
obra a la comunidad
13
Dir. de GobConformación del
COCICOVI y elección de
representantes
12
Contraloría
Generación de Acta de COCICOVI
14
Contraloría y Dir.
De GobConvocatoria de
sesión de COCICOVI
11
PAGINA 1
SYS
Acta
SYS
Ficha Tec
¿Cabildo aprueba proyectos?
No
Inform e
proy ectos SRIA
de Fina nz as
Tesorería
ContratistaInicio de
desarrollo de Obra
18
Construcción
Supervisión de Obra
19
Contratista
Generación de estimaciones
20
Construcción
Recepción de estimaciones
21
Estimaciones
Validación de estimaciones
22
Contraloría
Validación de estimaciones
23
Tesorería
Validación y pago de estimaciones
24
ConstrucciónVerificación física
de término de obra
27
ConstrucciónSolicitud y
programación de entrega de obra
28Contraloría
Acto de Entrega- Recepción
29
ConstrucciónGeneración de
acta de conclusión de obra y acta de
finiquito
30
Ctrl. Normativo
Conformación y resguardo de expediente
técnico
31
Fin
Contratista
Entrega de ultima estimación
(finalización de obra)
26
PAGINA 2
Esti ma ciones
Ayuntamiento DOP Cabildo Contraloría Municipal Contratista
Actas
SYS
E sti ma ciones
¿Estimaciones = avance real?
Si
No
Avance de obra = avance físico
Si
No
Si
PROCESOS Y ACTIVIDADES
SIMBOLOG ÍA
Inicio / tér mino de pro ceso Do cum ento resultado de la actividad
Cas illa de pr ocesoÁr ea ejecut ora Regis tro de inf ormación en un s is tem aNo. de secuencia de act ivid adTítulo de la actividad
Piscina de responsabilidad / Expediente / conjunto d e d ocum entosDir ección del área ejecutor a
Flujograma del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal
FECHAPROCESONOMENCLATURA
Noviembre 2017Fondo de Infraestructura Social Municipal
PR-FISM31 actividades / 6 procesos
Ayun ta mie nto
Detección d e ne cesida des
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¿Documentación de estimación
completa?
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informe de avances
25
Nota 2: Tesorería rinde los informes de avance Físico Financiero en los sistemas SIAVAMEN Y SFU aún si no se ha ejercido el recurso, si no existen avances de obra, o si la obra ha sido concluida.
Nota: Este proceso se ejecuta varias veces durante la ejecución de la obra, hasta su final ización.
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ANEXO IV: GRADO DE CONSOLIDACIÓN OPERATIVA
Criterio de valoración
Puntaje
Comentarios
Sí
Parcial-
mente
No NA
1) Si existen documentos
que normen los proceso
Existe normatividad a la cual los ejecutores
del proceso se apegan para llevar a cabo las
actividades, sin embargo, no existe registro
de que los procesos que ejecutan se
encuentren debidamente documentados.
2) Si son del conocimiento
de todos los operadores los
procesos que están
documentados
Los procesos no se encuentran
documentados.
Las áreas no tienen la visión completa de del
proceso punta a punta, cada área se limita a
ejecutar únicamente los procesos que le
corresponden.
3) Si los procesos están
estandarizados, es decir son
utilizados por todas las
instancias ejecutoras
NA
La instancia ejecutora en esta evaluación es
únicamente el H. Ayuntamiento de Atizapán
de Zaragoza, por lo cual la estandarización
se limitaría a que las áreas conozcan y
ejecuten el proceso homologado. Ver inciso 2
de este mismo Anexo IV.
4) Si se cuenta con un
sistema de monitoreo e
indicadores de gestión
El sistema de monitoreo se realiza mediante
el registro mensual y trimestral del avance en
los sistemas MIDS, SIAVAMEN y SFU.
5) Si se cuenta con
mecanismos para la
implementación sistemática
de mejoras
No. La ejecución del FISMDF no cuenta
actualmente con un mecanismo de
identificación, análisis e implementación de
mejoras.
Grado de consolidación
operativa 2.5 puntos de 5
ANEXO V. LÍMITES, ARTICULACIÓN, INSUMOS Y RECURSOS, PRODUCTOS Y
SISTEMAS DE INFORMACIÓN DE LOS PROCESOS
Proceso: PROCESO DE PLANEACIÓN / PR-FISMDF-01
Dimensión del proceso Actividad o actividades del proceso
Límites
Inicio Detección de necesidades
Fin Selección previa de proyectos viables
¿Los
insumos y
recursos son
suficientes y
adecuados?
Tiempo Suficiente
Personal
Insuficiente, requieren de personal que lleve a cabo
las tareas de inspección y de levantamiento de
información
Recursos financieros Suficiente
Infraestructura Insuficiente, requieren de vehículos para trasladarse
para realizar evaluaciones de impacto
Otros
Productos
Productos del proceso Proyectos aprobados integrados al Proyecto del POA
¿Sirven de insumo para el
proceso siguiente?
Si, el producto de este proceso es insumo del
subsecuente
Sistemas de
información
Sistema(s) empleado N/A
Tipo de información
recolectada
Petición de las comunidades mediante escritos,
solicitudes personales, solicitudes a través de los
COPACI, etc.
¿Sirve de información para el
monitoreo?
N/A
¿Es adecuada la coordinación entre actores
para la ejecución del proceso?
Si, la coordinación es aceptablemente buena
¿El proceso es pertinente para el
cumplimiento de los objetivos?
No. La pertinencia del proceso es deficiente para el
cumplimiento de los objetivos del FISMDF debido a
que por falta de personal no se puede llevar a cabo la
aplicación del CUIS para determinar el grado de
pobreza de alguna comunidad, limitando la ayuda
únicamente a ejecutar proyectos en las ZAP
Proceso: PROCESO DE APROBACIÓN DE PROYECTOS / PR-FISMDF-02
Dimensión del proceso Actividad o actividades del proceso
Límites Inicio Sesión de Cabildo para aprobación de proyectos
Fin Proceso cíclico de informe de avances
¿Los
insumos y
recursos son
suficientes y
adecuados?
Tiempo Suficiente
Personal Suficiente
Recursos financieros Suficiente
Infraestructura Suficiente
Otros N/A
Productos
Productos del proceso
1) Acta de Cabildo
2) Ficha técnica de cada obra
3) Carga de fichas técnicas en MIDS y SFU
4) Actas de aprobación de obras por COPACI
¿Sirven de insumo para el
proceso siguiente?
Si, el acta de cabildo faculta a la DIOP para ejecutar
el programa operativo de obra
Con la ficha técnica, se registran los proyectos que se
realizarán en los sistemas: MIDS de la SEDESOL,
SFU de la SHCP y SIAVAMEN del gobierno del
Estado de México
Las actas del COPACI son resguardadas por la
Contraloría Municipal para dar cumplimiento a los
lineamientos del Fondo que establecen como
requisito indispensable para la ejecución de la obra,
la aprobación de la misma por parte de los comités
de participación ciudadana
Sistemas de
información
Sistema(s) empleado
MIDS de la SEDESOL
SFU de la SHCP
SIAVAMEN del gobierno del Estado de México
Tipo de información
recolectada
Información del proyecto por sistema
SIAVAMEN del Ramo 33:
Control de obra
Sector
Programa y subprograma
Descripción de la obra
Ubicación de la obra
Modo de ejecución
Inversión aprobada para desarrollo de la obra
Beneficiarios (cantidad y unidad de medida)
Fecha inicial de ejecución de la obra
Fecha final de ejecución de la obra
Avances
SFU:
Aplicación mediante la cual el municipio reporta el ejercicio, destino y resultados obtenidos con los recursos federales que le fueron transferidos
MIDS:
Identificación geográfica del proyecto
Domicilio geográfico
Identificación del proyecto
Metas físicas del proyecto
Concurrencia aplicable al proyecto
Módulo de captura de proyectos BANOBRAS
Fechas relevantes del proyecto
Captura de proyecto especial, gastos indirectos y/o PRODIM
Acreditación de proyectos en pobreza extrema
¿Sirve de información para el
monitoreo?
Sí, existe un monitoreo mensual de avance de obra a
través del SIAVAMEN
Así también se da seguimiento trimestral mediante la
captura de información en la MIDS y en SFU
A través de estos tres sistemas se monitorea el
avance físico de las obras, y el uso apropiado de los
recursos federales del Ramo 33, en su vertiente
municipal FISMDF
¿Es adecuada la coordinación entre actores
para la ejecución del proceso?
Si, las actividades realizadas se observan
debidamente articuladas
¿El proceso es pertinente para el
cumplimiento de los objetivos?
Sí, es pertinente
PROCESO DE SELECCIÓN DE REPRESENTANTES SOCIALES / PR-FISMDF-03
Dimensión del proceso Actividad o actividades del proceso
Límites
Inicio Solicitud de conformación del COCICOVI
Fin Generación de acta de COCICOVI
¿Los
insumos y
recursos son
suficientes y
adecuados?
Tiempo Suficiente
Personal Suficiente
Recursos financieros Suficiente
Infraestructura Suficiente
Otros N/A
Productos
Productos del Proceso Acta constitutiva del COCICOVI
¿Sirven de insumo para el
proceso siguiente?
Sí, ya que, aunque el acta constitutiva del COCICOV
no acciona ninguna actividad como tal en el siguiente
proceso. Los lineamientos de operación del Fondo
establecen como necesaria la conformación de
comités comunitarios para informar a la comunidad
beneficiaria de los alcances de las obras a realizar,
así como observar los avances de la misma
Sistemas de
información
Sistema(s) empleado N/A
Tipo de información
recolectada N/A
¿Sirve de información para el
monitoreo? N/A
¿Es adecuada la coordinación entre actores
para la ejecución del proceso?
Sí, la coordinación entre actores dentro de este
proceso es suficiente. Se observa que los actores
conocen la participación de las demás áreas en este
proceso
¿El proceso es pertinente para el
cumplimiento de los objetivos?
Sí, es pertinente ya que la contraloría social se
encuentra reconocida en el artículo 15 de la
Constitución del Estado de México, por lo cual la
elección de representantes sociales mediante la
conformación del COCICOVI, está alineada a las
disposiciones federales y estatales
PROCESO DE CONTRATACIÓN DE PROVEEDORES / PR-FISMDF-04
Dimensión del proceso Actividad o actividades del proceso
Límites
Inicio Procedimiento de adjudicación
Fin Adjudicación de obra a proveedor
¿Los
insumos y
recursos son
suficientes y
adecuados?
Tiempo Suficiente
Personal Suficiente
Recursos financieros Suficiente
Infraestructura Suficiente
Otros N/A
Productos Productos del Proceso Contrato de servicios
¿Sirven de insumo para el
proceso siguiente?
Sí, ya que sin contrato no es posible adjudicar la obra
ni desarrollarla
Sistemas de
información
Sistema(s) empleado
Tipo de información
recolectada
¿Sirve de información para el
monitoreo?
Sí, el contrato es el eje rector de la obra. El contrato
contiene los lineamientos, conceptos, aspectos
técnicos, materiales, etc., con los cuales el Residente
y supervisor de obra del ayuntamiento darán
seguimiento a la misma
¿Es adecuada la coordinación entre actores
para la ejecución del proceso?
Si, la contratación la lleva la misma área, no hay
observaciones al respecto
¿El proceso es pertinente para el
cumplimiento de los objetivos?
Sí, es pertinente dado que los contratos establecen el
desarrollo de la obra incluyendo los aspectos
técnicos, estudios topográficos, así como la calidad
del material a emplear en la obra, misma que debe
atender cabalmente, las necesidades de la
comunidad beneficiaria
PROCESO DE EJECUCIÓN Y SUPERVISION DE LA OBRA / PR-FISMDF-05
Dimensión del proceso Actividad o actividades del proceso
Límites
Inicio Inicio de desarrollo de obra
Fin Validación y pago de estimaciones
¿Los
insumos y
recursos son
suficientes y
adecuados?
Tiempo
Poco adecuado. Se observan retrasos durante la
ejecución del proceso por la descoordinación de los
actores involucrados
Personal
Insuficiente. El nivel de integración entre el personal
de Tesorería y DIOP es bajo, toda vez que, durante
las entrevistas realizadas a los actores responsables
del proceso se observaron discrepancias en las
actividades y falta de identificación de responsables
durante la ejecución de las actividades de envío y
recepción de estimaciones
Recursos financieros N/A
Infraestructura
Insuficiente. La DIOP reporta carencia de vehículos
(algunos por mal estado), para ejecutar las tareas de
supervisión de obras en desarrollo
Otros N/A
Productos
Productos del proceso Póliza de pago a contratista
¿Sirven de insumo para el
proceso siguiente?
Sí. Permite el avance y desarrollo de la obra, y en el
proceso siguiente se colectan las evidencias de
avance de obra (estimaciones) para finiquitar la obra
y archivar el expediente de la obra terminada
Sistemas de
información
Sistema(s) empleado
MIDS de la SEDESOL
SFU de la SHCP
SIAVAMEN del gobierno del Estado de México
Tipo de información
recolectada Avance físico financiero de obra
¿Sirve de información para el
monitoreo?
Si, Tesorería rinde los informes de avance físico
financiero en los sistemas SIAVAMEN y SFU aún si
no se ha ejercido el recurso, si no existen avances de
obra
¿Es adecuada la coordinación entre actores
para la ejecución del proceso?
No es adecuada
El personal de Tesorería refiere que existen
constantes anomalías en la integración de la
información de las estimaciones por parte de la DIOP,
lo cual genera retraso en el ejercicio de los recursos
Por su parte, la DIOP reporta que atiende todas las
solicitudes de la Tesorería y desconoce la razón de
los constantes retrasos en los pagos a proveedores
¿El proceso es pertinente para el
cumplimiento de los objetivos?
No
Existe el riesgo de que el proveedor pueda detener
los trabajos de la obra en marcha debido a la falta de
pago por parte del ayuntamiento, esta acción de paro,
está debidamente documentada y respaldada por el
contrato entre el contratista y el ayuntamiento
PROCESO DE ENTREGA Y RECEPCIÓN DE LA OBRA / PR-FISMDF-06
Dimensión del proceso Actividad o actividades del proceso
Límites
Inicio Entrega de última estimación (finalización de obra)
Fin Conformación y resguardo de expediente técnico
¿Los
insumos y
recursos son
suficientes y
Tiempo Adecuado, siempre y cuando no existan retrasos en
el pago del finiquito al proveedor
Personal Insuficiente. La interacción entre la DIOP y la
Tesorería tienen la misma problemática descrita en el
adecuados? proceso PR-FISMDF-05 en el apartado personal de
este anexo
Recursos financieros N/A
Infraestructura
Insuficiente. Misma problemática descrita en el
proceso PR-FISMDF-05, en el apartado
Infraestructura, de este anexo
Otros N/A
Productos
Productos del proceso
Acta de conclusión de obra
Acta de vicios ocultos
Expediente técnico final
¿Sirven de insumo para el
proceso siguiente?
N/A, ya que este proceso es el último del Fondo
Sistemas de
información
Sistema(s) empleado
MIDS de la SEDESOL
SFU de la SHCP
SIAVAMEN del gobierno del Estado de México
Tipo de información
recolectada Avance físico financiero de obra y conclusión
¿Sirve de información para el
monitoreo?
Si, Tesorería rinde los informes de conclusión de la
obra en los sistemas SIAVAMEN y SFU
¿Es adecuada la coordinación entre actores
para la ejecución del proceso?
Si, de manera general. Sin embargo, pueden
presentarse los mismos riesgos descritos en el
proceso PR-FISMDF-05, en el mismo apartado
¿El proceso es pertinente para el
cumplimiento de los objetivos?
Sí, ya que independientemente de los riesgos, las
obras se han concluido y entregado a la comunidad
beneficiaria
ANEXO VI. PROPUESTA DE MODIFICACIÓN A LA NORMATIVIDAD
La modificación a la normatividad del FISMDF se encuentra fuera de las atribuciones del
municipio, al ser ésta de carácter federal y estatal, por lo que sólo se describe como
recomendación la elaboración e implementación de un Manual de Procesos que norme la
operación del Fondo en el municipio de Atizapán de Zaragoza.
Tipo de
normatividad Dice:
Problema
generado
(causas y
consecuencias):
Se
recomienda
decir:
Efecto esperado
de aplicar la
recomendación
de cambio
Restricciones
prácticas que
puedan existir
para su
implementación
Manual de
Procesos No existe
No se cuenta con
una definición
clara de las
funciones y las
responsabilidades
de cada área
respecto a su
participación en la
operación del
FISMDF, lo que
puede generar
posibles lagunas
o áreas de
responsabilidad
indefinida
Elaboración del manual de procesos del FAIS, que se complemente con extractos de la normatividad aplicable y guías de su aplicación
Los servidores
públicos podrán
conocer y
visualizar en
forma ordenada,
secuencial y
detallada las
operaciones que
se desarrollan en
los procesos y los
diferentes
procedimientos
que lo integran
Ninguna
ANEXO VII. ANÁLISIS FODA
ANEXO VIII. RECOMENDACIONES
Situación
actual
(hallazgo o
problema
detectado)
Recomendación Responsable Viabilid
ad Efectos potenciales esperados
Falta de
capacitación
integral sobre
aspectos
normativos y
técnicos
Elaborar e impartir un
plan de capacitación
integral sobre los
lineamientos de
operación y la
normatividad aplicable
Dirección de
Recursos
Humanos
Alta
El personal actualiza, perfecciona sus
conocimientos y adquiere habilidades que
le permiten llevar a cabo su trabajo de
manera más eficiente, comprendiendo
integralmente la operación del Fondo y la
integración en sus procesos
No se está
explotando la
posibilidad de
utilizar los
fondos
federales en
concurrencia
con fondos
propios para el
desarrollo de
obras públicas
Realizar una revisión
de los diferentes
programas federales y
estatales con los que
se puede promover la
concurrencia de
recursos para la
operación del Fondo, y
en su caso, celebrar el
acuerdo de
coordinación
correspondiente
DIOP/
Tesorería
Municipal
Alta
Potencializar los recursos del FISMDF a
través de la realización de proyectos en
coinversión con otras fuentes de
financiamiento
Ausencia de
procesos
documentados
Elaborar el manual de
procesos de la
operación del FISMDF
que permita poseer a
los actores
involucrados una
panorámica integral e
identificación de los
elementos básicos de
los procesos, los
procedimientos que lo
integran, los
responsables de cada
proceso y la
normatividad asociada
Coord. de
Planeación
Estratégica /
Dirección de
Recursos
Humanos
Alta
Los servidores públicos podrán conocer y
visualizar en forma ordenada, secuencial
y detallada las operaciones que se
desarrollan en los procesos y los
diferentes procedimientos que lo integran
Población
atendida
parcialmente
Utilizar los
instrumentos de
identificación de
población en pobreza
extrema emitidos por
la SEDESOL (CUIS)
con el fin de realizar
proyectos en atención
DIOP Media Ampliación de cobertura para realizar
proyectos viables con recursos del Fondo
a población que
presenta esta
condición y no
limitarse a la atención
en las ZAP
No existen
mecanismos
para medir la
satisfacción de
los
beneficiarios
Implementar un
modelo que permita
conocer el nivel de
satisfacción de los
beneficiarios de las
obras ejecutadas con
recursos del FISMDF
DIOP /
Contraloría
Municipal
Media
Retroalimentación para responder a las
necesidades y demandas de la población
y su aplicación para la mejora continua
Inexistencia de
indicadores
del FISMDF
Implementar la
metodología del marco
lógico para el FISMDF
y elaborar la matriz de
indicadores para
resultados para ser
utilizada como una
herramienta de
planeación que
incorpore los
indicadores de
resultados y gestión
que midan el
cumplimiento del
objetivo del Fondo
Coordinación
de Planeación
Estratégica
Alta
Realizar una valoración objetiva del
desempeño del FISMDF, bajo los
principios de verificación del grado de
cumplimiento de metas y objetivos, con
base en indicadores estratégicos y de
gestión, que proporcione elementos sobre
los procesos y sus resultados
Insuficiencia
de recursos
humanos y
materiales
Llevar a cabo un
análisis de tiempos y
movimientos en la
DIOP que ayude a
identificar si existen
cargas de trabajo, así
como revisar la
plantilla vehicular con
la que ésta Dirección
cuenta para llevar a
cabo las actividades
propias de la
operación del FISMDF
Dirección de
Administración
Media
Se espera que la carga de trabajo del
área de planeación sea acorde a las
capacidades y posibilidades del personal,
así como contar con la infraestructura
necesaria para poder llevar a cabo sus
responsabilidades eficientemente
Inadecuada
comunicación
entre áreas
clave
Conformación de un
comité interno de
implementación del
FISMDF que incluya al
personal operario del
Fondo para tratar
todos los asuntos
relacionados con la
ejecución de los
procesos del Fondo
DIOP,
Contraloría
Municipal,
Dirección de
Gobierno y
Tesorería
Municipal
Alta
Mejorar la fluidez de información entre
todos los involucrados en los procesos del
Fondo y fomentar la unificación de
criterios
ANEXO IX. SISTEMA DE MONITOREO E INDICADORES DE GESTIÓN
Actualmente el FISMDF no cuenta con una MIR propia. Se anexan las MIR correspondientes a los programas presupuestarios de
educación básica y desarrollo urbano proporcionadas por el municipio.
Programa Presupuestario: Desarrollo urbano
Objetivo o resumen narrativo
Indicadores Medios de verificación
Supuestos
Nombre Fórmula Frecuencia y
Tipo
Fin Contribuir al desarrollo del ordenamiento territorial
del municipio mediante la infraestructura urbana
para mejorar la calidad de vida de los habitantes.
Tasa de variación de la
infraestructura urbana
desarrollada
((Infraestructura urbana desarrollada en el año
actual/Infraestructura urbana desarrollada en el
año anterior)-1)*100
Anual
Estratégico
Reportes y expedientes únicos de
la Secretaría de Desarrollo Urbano.
N/A
Propósito
La administración pública municipal realiza acciones de
mantenimiento y/o ampliación a la infraestructura
urbana.
Tasa de variación en el
mantenimiento o
ampliación a la
infraestructura urbana
((Mantenimientos o ampliación a la
infraestructura urbana en el año actual/
Mantenimientos o ampliación a la
infraestructura urbana en el año anterior)-1)
*100
Anual
Estratégico
Estadística de la Dirección de
Administración Urbana y Obras
Públicas.
Los requerimientos sociales conducen a la
autoridad local a realizar acciones de
mantenimiento y/o ampliación a la
infraestructura.
Componentes
Guarniciones y banquetas rehabilitadas. Porcentaje de guarniciones
y banquetas
(Guarniciones y banquetas rehabilitadas
/Guarniciones y banquetas programadas) *100
Semestral
Gestión
Informe de la Secretaría de
Desarrollo Urbano. Estadística de la
Dirección de Administración
Urbana y Obras Públicas.
La población exige a sus autoridades
locales contar con guarniciones y
banquetas de calidad.
Actividades
Atención de peticiones ciudadanas en materia de
rehabilitación urbana.
Porcentaje de peticiones
ciudadanas
(Peticiones ciudadanas atendidas/Peticiones
ciudadanas recibidas) *100
Trimestral
Gestión Estadística de la Dirección de
Administración Urbana y Obras
Públicas
La población demanda servicios de
rehabilitación vialidades urbanas y
mantenimiento de calles y avenidas
mediante bacheo. Control y supervisión de obras públicas reportados en
los informes. Porcentaje de informes de
supervisión de obra (Informes de supervisión de obra
entregadas/Informes de supervisión de obra
programados)*100 Trimestral
Gestión Estadística de la Dirección de
Administración Urbana y Obras
Públicas
La normatividad en vigencia conduce a las
autoridades locales al control y supervisión
de obras.
Programa Presupuestario: Educación básica
Objetivo o resumen narrativo
Indicadores Medios de verificación
Supuestos
Nombre Fórmula Frecuencia y
Tipo
Fin
Contribuir a mejorar los servicios de educación
mediante el desarrollo de la infraestructura física
educativa.
Tasa de variación en el
mejoramiento de la
infraestructura física
educativa
((Infraestructura física educativa mejorada en
el año actual / Infraestructura física educativa
mejorada en el año anterior)-1)*100
Anual
Estratégico Datos de la Secretaría de Educación
Pública del Gobierno del Estado de
México (SEP del GEM). Fuente y
datos del Instituto Mexiquense de la
Infraestructura física educativa
(IMIFE).
N/A
Propósito
Los planteles educativos presentan condiciones
físicas susceptibles a la certificación de escuelas
dignas.
Tasa de variación en el
número de certificaciones
de escuelas dignas
((Certificaciones de escuelas dignas a planteles
educativos en el año actual/Certificaciones de
escuelas dignas a planteles educativos en el año
anterior)-1) *100
Anual
Estratégico
Datos de la SEP. Fuente y datos del
IMIFE.
Los planteles educativos son susceptibles a
la certificación de “Escuela Digna” que
emite el gobierno federal.
Componentes
Planteles educativos de nivel básico mejorados.
Porcentaje de planteles
educativos de nivel básico
(Planteles educativos de nivel básico
mejorados/Planteles educativos de nivel
básico programados a mejorar) *100
Semestral
Gestión
Datos de la SEP del GEM.
Fuente y datos del IMIFE.
La participación social promueve,
mediante el involucramiento de la
comunidad escolar y el gobierno, el
mantenimiento de las condiciones físicas
del plantel educativo a largo plazo.
Becas para el nivel de educación básica otorgadas. Porcentaje de becas para el
nivel de educación básica, (Becas para el nivel de educación básica,
otorgadas/Becas para los niveles de educación
básica programadas) * 100 Semestral
Gestión Fuente de datos de la SEP del GEM.
Registro de Becas para la educación
básica
La Secretaría de Educación otorga las
becas para continuar en la permanencia
escolar.
Actividades
Mantenimiento y equipamiento de la infraestructura
física a planteles educativos.
Porcentaje de
mantenimiento y
equipamiento a planteles
educativos
(Mantenimiento y equipamiento a planteles
educativos realizados/ Mantenimiento y
equipamiento a planteles educativos
programados) *100
Semestral
Gestión
Fuente y datos del IMIFE El IMIFE realiza los estudios que permita
definir las acciones para el desarrollo de
programas de mantenimiento y
equipamiento de espacios educativos.
Validación de solicitudes para becas.
Porcentaje de solicitudes
para becas
(Solicitudes para becas validadas/Solicitudes
para becas recibidas) *100
Semestral
Gestión Fuente de datos de la SEP del GEM.
Registro de Becas para la educación
básica
La SEP del GEM cuenta con programas de
apoyo para educación básica.
ANEXO X. TRABAJO DE CAMPO REALIZADO
Fecha Entrevistador Entrevistado Instrumento empleado
Duración Observaciones
9/11/17 Mtro. Raúl Arreola Cavazos
Fernando Ramírez DIOP
Entrevista y cuestionario
2 hrs Cosmovisión de la operación del Fondo, al ser el responsable del mismo ante SEDESOL. Identificación de actores clave
15/11/17 Mtro. Raúl Arreola Cavazos
Ana Mendoza Olvera, Dulce Luna Gutiérrez, Elizabeth Nava Villavicencio Contraloría Interna
Entrevista y cuestionario
2 hrs Información sobre los procesos del FISMDF en los que interviene la Contraloría Interna
15/11/17 Mtro. Raúl Arreola Cavazos
Arturo Jiménez Dirección de Gobierno
Entrevista y cuestionario
1 hr Información sobre los procesos del FISMDF en los que interviene la Dirección de Gobierno
15/11/17 Mtro. Raúl Arreola Cavazos
César Noyola Escallada, Roosevelth Rodríguez Tesorería
Entrevista y cuestionario
2 hrs Información sobre los procesos del FISMDF en los que interviene la Tesorería Municipal
28/11/17 Mtro. Raúl Arreola Cavazos
Manuel Sánchez Rentería Área de Estimaciones en la DIOP
Entrevista y cuestionario
1hr Información sobre los procesos del FISMDF en los que interviene la DIOP
28/11/17 Mtro. Raúl Arreola Cavazos
Enrique Morales Ávalos Supervisor de Obra en la DIOP
Entrevista y cuestionario
1 hr Información sobre los procesos del FISMDF en los que interviene la DIOP
8/12/17 Mtro. Raúl Arreola Cavazos
Personal de las áreas de Contraloría, Obras Públicas, Gobierno y Tesorería
Grupo de enfoque
2:30 hrs Desarrollo de grupo de enfoque. Revisión de flujogramas. Análisis FODA
ANEXO XI. INSTRUMENTO DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
Instrumento I. Entrevista a servidores públicos
El objetivo consiste en recopilar información sobre la Gestión Operativa del Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISMDF) en el municipio
de Atizapán de Zaragoza en el ejercicio fiscal 2017. Te solicitamos contestar las
siguientes preguntas, en el entendido de que no hay respuestas incorrectas.
Simplemente necesitamos de tus respuestas sinceras, de acuerdo con tu
participación en la operación del Fondo y tu experiencia.
Nombre:
Área:
Cargo:
Eficiencia y Eficacia de los Procesos
1. ¿Cuáles son las actividades principales que realiza tu área en el proceso
operativo del FISMDF?
2. ¿Quiénes más intervienen o colaboran en el desarrollo de las actividades?
3. ¿Cuáles son los límites del proceso o actividades que realiza tu área?
4. ¿Con qué otras áreas interactúas y qué entregas/recibes?
5. ¿Consideras que los insumos y recursos disponibles son suficientes y
adecuados para el funcionamiento del proceso?
6. ¿Consideras que el tiempo en que tu área ejecuta las actividades o el
tiempo estipulado para recibir los insumos del paso anterior es el adecuado
y acorde a lo planificado?
7. ¿Consideras que el personal es suficiente, tiene el perfil y cuenta con la
capacitación para realizar sus funciones?
8. ¿Los recursos financieros son suficientes para la operación del proceso?
9. ¿Consideras que las herramientas de trabajo a las que tienes acceso,
infraestructura, lugar de trabajo, capacidad instalada son las más
adecuadas para desempeñar tus funciones?
10. ¿Cuáles son los productos resultantes de la participación de tu área en el
proceso general del FISMDF?
11. ¿Consideras que los productos de las actividades de tu área sirven de
insumo para ejecutar las actividades subsecuentes?
12. ¿Los sistemas de información a los que tienes acceso en las distintas
actividades que realizas son los adecuados?
13. ¿Los sistemas de información funcionan como una fuente de información
para los sistemas de monitoreo a nivel central y para los ejecutores?
14. ¿La coordinación entre las otras áreas, órdenes de gobierno o
dependencias involucradas en tus actividades es adecuada para la
implementación del proceso?
15. ¿Consideras que el proceso del FISMDF cumple con los objetivos trazados
por el gobierno municipal? (la pertinencia del proceso en el contexto y
condiciones en que se desarrolla).
16. ¿Consideras que las actividades ejecutadas están relacionadas con la
importancia estratégica del fondo?
17. ¿Existen mecanismos para conocer la satisfacción de los beneficiarios
respecto de los bienes y servicios que ofrece el Fondo?
Consolidación operativa del programa
1. ¿Existen documentos que normen o regulen las actividades que realiza tu
área? Es decir, procesos documentados, lineamientos, normativas,
políticas, etc.
2. En caso de ser afirmativa la pregunta anterior, ¿Dichos documentos son del
conocimiento de las áreas o personas con los que interactúas?
3. ¿Los documentos existentes son utilizados por todas las instancias
ejecutoras?
4. ¿Cuentas con un sistema de monitoreo e indicadores de gestión que
retroalimenten las actividades operativas de tu área?
5. ¿Cuentas con mecanismos para la implementación sistemática de mejoras?
Autoevaluación
1. ¿Cuáles consideras que son los principales problemas o desafíos con los
que te enfrentaste en el trabajo realizado como parte del proceso del
FISMDF?
2. ¿Qué propones para evitar esas dificultades en próximos ejercicios?
3. ¿Consideras que existen cuellos de botella en general y/o en las
actividades que realiza tu área?
4. ¿Cuáles consideras que son las principales áreas de oportunidad en las
actividades que realiza tu área?
5. ¿Cuáles son las actividades que consideras que pudieran ser identificadas
como buenas prácticas en la operación del Fondo?
6. ¿En algún momento recibiste capacitación acerca del FISMDF? Si es así,
¿cuándo y en qué consistió la misma?, ¿Qué áreas la reciben?
ANEXO XII. FICHA TÉCNICA CON LOS DATOS GENERALES DE LA
INSTANCIA EVALUADORA Y EL COSTO DE LA EVALUACIÓN
Instancia evaluadora MERKARIS, S.C., Departamento de
Evaluaciones Estratégicas
Coordinador de la evaluación Mtro. Francisco Javier Valdez
Moreno
Principales colaboradores Mtro. Raúl Arreola Cavazos
Dra. Karel Elizabeth Ochoa Reyes
Unidad administrativa
responsable de dar seguimiento
a la evaluación
Coordinación de Planeación
Estratégica, dependiente de la
Oficina de la Presidencia
Municipal de Atizapán de
Zaragoza
Responsable de dar seguimiento a
la evaluación
Mtro. Arturo Hernández
Hernández
Forma de contratación Adjudicación directa
Costo total de la evaluación $ 300,000.00 más IVA
Fuente de financiamiento Recursos FISMDF 2017