Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo · 2007-05-16 · período normalizado de seis años...

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Para la mayoría de países, la consecución de la EPT dependerá principalmente del grado decompromiso que cada uno de ellos contraiga con los objetivos. No obstante, el hecho de quela comunidad internacional haya decidido que esos objetivos deben alcanzarse en una fechadeterminada implica que algunos gobiernos tendrán que realizar un cambio mucho mayoren sus políticas que otros. Los países que más deben acelerar el ritmo de las reformas sonlos que en la actualidad se hallan más lejos de alcanzar los objetivos de la EPT. Confrecuencia, sus ingresos son más bajos y sus administraciones más endebles que en lamayoría de los demás países. También puede tratarse de sociedades donde son másintensos los intereses políticos opuestos a un cambio rápido. Esto significa que la economíay la política de las reformas tendrán una influencia importante en los resultados.

No obstante, es probable que los costos de la consecución de los objetivos de la EPT y ladisponibilidad de recursos para financiarlos serán determinantes a la hora de alcanzarlos.Estos son los dos aspectos que se tratan en este capítulo. Algunos objetivos no puedenabordarse aquí, porque los datos de que se disponen son muy deficientes o muy selectivos.Por consiguiente, se evalúan los correspondientes a los costos de la universalización de laenseñanza primaria, la supresión las disparidades entre los sexos en la educación y lamejora de la calidad de la enseñanza; asimismo, se enumeran las consecuencias que estoacarreará para las necesidades de financiación externa.

Algunos gobiernos tendrán especial dificultad en financiar el volumen de recursosnecesarios para alcanzar los objetivos de la EPT. Esto atañe a los países fuertementeafectados por la pandemia de VIH/SIDA y a los que se hallan en una situación de emergenciao conflicto, o están en proceso de reconstrucción. Este capítulo examina cómo influyen estascircunstancias en el volumen y la índole de los recursos necesarios.

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Recursos necesariospara lograr la EPT

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Estimación de los costosde la enseñanza primariauniversal (EPU)En estos dos o tres últimos años, grupos deinvestigación de la UNESCO, el UNICEF y el BancoMundial han realizado una serie de estudios queestiman los recursos necesarios para lograr la EPUen los países en vías de desarrollo. Aquí se hanseleccionado tres para analizarlos con mayordetalle. Todos utilizan datos nacionales, pero susplanteamientos para las estimaciones varían.1 Losprincipales objetivos son calcular en qué medidapuede cada país sufragar la EPU y los niveles deayuda externa que se precisarán para complementarlos recursos nacionales. Este capítulo comparaestas estimaciones y valora hasta qué punto puedenlos resultados de estos estudios servir deorientación para la formulación de políticas.

Cobertura y metodología Los costos necesarios para alcanzar la EPU en unafecha establecida se determinan combinando el nivelde aumento de la escolarización en los años que setoman en consideración y los recursos asignados acada alumno durante ese mismo período. La mayorparte de los estudios se centran en los gastospúblicos y consideran si los gastos actuales poralumno deberían mantenerse o modificarse a largoplazo. El planteamiento más sencillo ha consistidoen suponer que no se producirá cambio alguno, conlo cual la estimación de los costos se reduce aefectuar una proyección del flujo del número dealumnos durante el período en cuestión,multiplicado por el costo unitario actual. Noobstante, si se juzga que la calidad de la enseñanzaes demasiado baja, suele contemplarse un aumentode los gastos unitarios. Además, si los sistemasescolares son muy ineficientes, puede explorarse laposibilidad de introducir reformas para reducir loscostos unitarios. A veces, estos ajustes se realizanmodificando directamente el supuesto nivel de losfuturos los costos unitarios. Como alternativa, puedeutilizarse un marco más formal para simular elimpacto en los costos de un cambio en las políticas.Los estudios de la UNESCO y el UNICEF sonejemplos del primer planteamiento, y el estudio delBanco Mundial ilustra el segundo.

Países comprendidos en los estudios

Los tres estudios cubrieron de manera muydiferente los países en vías de desarrollo queabarcaron (Tabla 4.1). Aunque los estudios de laUNESCO y la UNICEF englobaron una proporciónsimilar de países en vías de desarrollo, el primerotambién incluyó toda Europa Oriental y países deAsia Central, la mayoría de los cuales se clasificancomo “desarrollados”. El estudio del Banco Mundial, por otra parte, seconcentró en los 63 países con ingresos más bajos yuna población superior a un millón, “donde viven75% de todos los niños no escolarizados delmundo”. No obstante, el ejercicio de simulación realcubrió únicamente 47 países, más de dos tercios delos cuales están situados en el África Subsahariana.No se incluyeron otros 49 países, considerados “enriesgo” de no alcanzar la EPU en el año 2015.Dieciséis de ellos pueden beneficiarse de lospréstamos de bajo costo concedidos por la AIF(Asociación Internacional de Fomento) y tienenpoblaciones inferiores a un millón; 33 son más ricosy pueden beneficiarse de los préstamos normalesconcedidos por el Banco Mundial, comprendidosChile, la República Islámica de Irán, Malasia, México,Tailandia y otros.

Hipótesis y metodología

Criterios para el logro de la EPU. Las principaleshipótesis y métodos utilizados por los estudios seresumen en la Tabla 4.2. Ante todo, convienedestacar algunas divergencias importantes. Enprimer lugar, los estudios de la UNESCO y elUNICEF adoptaron la consecución en 2015 de tasasnetas de escolarización (TNE) del 100% comocriterio para evaluar la efectividad de la

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

1. Los estudios son: Brossard yGacougnolle, 2000, referidocomo “UNESCO”; Delamonica yotros, 2001, referido como“UNICEF”; y Banco Mundial,2002a. Al menos otros tresestudios han proporcionadoestimaciones, pero sin aportardatos nacionales en susinformes. En el estudio deBennell (2001), se ofrece unacomparación de los distintosmétodos utilizados en todosestos estudios.

Hasta la fecha,los esfuerzospara lograr la

EPT se hancentrado

principalmenteen escolarizar a

los niños y no enlas tasas definalización

de estudios o enlos resultadosde aprendizaje

de losestudiantes.

Tabla 4.1. Estudios sobre los costos de la EPT:número de países, incluidos los países en vías dedesarrollo y en transición, por región

Banco UNESCO UNICEF Mundial

África Subsahariana 50 46 33Asia Meridional 9 8 4Asia Oriental/Oceanía 20 20 2América Latina/Caribe 29 27 3Europa Oriental/Asia Central 27 9 4Oriente Medio/África del Norte 16 18 1

Total 151 128 47

Fuente: Brossard y Gacougnolle (2000); Delamonica y otros (2001); yBanco Mundial (2002a).

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implementación de la EPU. En cambio, el estudio delBanco Mundial tomó unas tasas de finalización delos estudios de primaria del 100% como criterio paracalibrar su éxito. La tasa de finalización se definecomo el número total de alumnos que terminan conéxito el último curso de primaria, expresada enporcentaje de la población total de niños en edad dedejar la escuela.2 Los autores del estudio hanseñalado que “hasta la fecha, los esfuerzos paralograr la EPT se han centrado principalmente enescolarizar a los niños y no en las tasas definalización o en los resultados de aprendizaje de losestudiantes”. Los datos sobre el número de niñosque terminan primaria a menudo son inexistentes.El estudio del Banco Mundial estima el número dealumnos que concluye el último curso de primariadeduciendo el número de repetidores de este curso.Como este cálculo no tiene en cuenta a los queabandonan la escuela durante el último año, losautores aceptan que sus estimaciones sonsuperiores a la tasa real de finalización de primaria.Las tasas de finalización son indicadoresimportantes de que la EPT se ha realizado con éxito.Por esa razón, se alude a ellas en la redacción delobjetivo relativo a la EPU. No obstante, como ya sedice en el Capítulo 2 (véase Recuadro 2.2), nopueden utilizarse como único criterio para evaluar eléxito de su aplicación.

Duración del ciclo de primaria. Las proyeccionesrelativas a la escolarización presentadas por cadaestudio están basadas, sin excepción, en la duraciónactual del ciclo de primaria en cada país. Noobstante, el estudio del Banco Mundial utiliza unperíodo normalizado de seis años para calcular lasnecesidades de recursos. Esto se hace “para evitarestimaciones sesgadas de las necesidades definanciación externa que favorezcan a los países conun ciclo de primaria más largo y perjudiquen a losque lo tienen más corto” (Banco Mundial, 2002, pág.18). Por lo tanto, sus estimaciones de los costostienen un sesgo a la baja, ya que los ciclos deprimaria superan los seis años en más de un cuartode los países en vías de desarrollo.

Calidad de los datos. El estudio del Banco Mundialha realizado el esfuerzo más concertado para reunirdatos precisos y actualizados sobre escolarización,gastos y financiación. En particular, utilizó la redmundial del personal del Banco Mundial paraaportar datos que no están bien detallados en losestudios estadísticos anuales de la UNESCO. Los

otros trabajos se basaron en datos de la UNESCO,que están compilados a partir de cuestionariosrellenados por los Ministerios de Educación de cadaEstado Miembro.

Para la mayoría de países en vías de desarrollo, sedispone de información deficiente sobre los gastosrecurrentes y de capital efectuados por losgobiernos, donantes, familias, ONG y otrosparticipantes. Lo que las escuelas reciben enrealidad de los gobiernos es muy inferior a lo queindican las estimaciones de gastos oficiales y otrosdocumentos sobre ingresos y gastos. Lasestimaciones de los costos unitarios suelen estarbasadas en la financiación gubernamental directadel subsector de la enseñanza primaria y noincluyen los gastos, a menudo considerables, enadministración y otros servicios de apoyo clave(comprendidas la formación del profesorado antes ydurante el ejercicio de la profesión, la inspección y laelaboración de los planes de estudios).

Por lo tanto, el uso de estadísticas oficiales puede amenudo conllevar una subestimación de los gastospúblicos por alumno. Además, los datos no soncompletos. Por ejemplo, en el estudio del UNICEF,faltaba información sobre los costos unitarios o lasTNE en más de una cuarta parte de los 128 países.En estos casos, las estimaciones de los costos sebasaron en los de países con carácterísticasregionales e ingresos similares, mientras que lasestimaciones de la TNE se hicieron en función de lastasas brutas de escolarización (TBE) conocidas yotros datos. Como consecuencia, hay un ampliomargen de error en las estimaciones de cada país.

Métodos de proyección. Existen diferenciasimportantes en los métodos de proyecciónadoptados por estos estudios. La UNESCO y elUNICEF proporcionan proyecciones sencillas de loscostos de la EPU basadas en multiplicar los gastospúblicos actuales por alumno por la población enedad escolar prevista para 2015 en cada país. Noobstante, los tres estudios proporcionan tambiénproyecciones que incorporan el impacto de reformasque, en principio, mejorarán la calidad y eficienciade los sistemas escolares. Ahora bien, suponer quelos gastos públicos actuales por alumno continuaránsiendo los mismos en el futuro es innecesariamenterestrictivo, y las hipótesis con respecto a lasreformas pueden afectar a la utilidad de losestudios, ya que el esquema actual de los gastos no

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2. En sentido estricto, ésta esuna medida de la “tasa bruta definalización”. Como no se haajustado según la edad, laestadística puede rebasar el100% en sistemas con nivelesaltos de repetición. Si, enmateria de política, el interés sebasa primordialmente en elnúmero de niños que terminanel ciclo de primaria, más que enla edad a que lo hacen, la tasabruta es preferible a la tasa netaajustada según la edad.

Para la mayoría depaíses en víasde desarrollo, sedispone deinformacióndeficiente sobreel gasto en laenseñanzaprimaria.

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es óptimo, por regla general. En muchos países quehan alcanzado la EPU, todavía se necesita mejorar lacalidad de la enseñanza, lo que suele exigir unaumento de los recursos por alumno. Por otra parte,allí donde la ineficiencia es generalizada, lasreformas cualitativas pueden favorecer ladisminución –muy necesaria por razonespedagógicas– de las tasas de repetición y deserciónescolar, lo que podría reducir los costos por alumnoo por graduado de primaria. Por consiguiente, eldiagnóstico de los problemas concretos en materiade recursos a los que se enfrenta cada país, asícomo de las reformas que podrían introducirse paraatajarlos, son importantes para estimar los costos ypromover un proceso de reforma nacional.

La Tabla 4.2 resume las medidas en materia depolítica educativa simuladas en cada uno de losestudios. El de la UNESCO supuso que, en cadapaís, el número de alumnos por docente disminuiríaen un 10% de aquí a 2015 –lo cual aumentaría loscostos unitarios–, pero que los sueldos de losdocentes se reducirían, en términos reales, al 70%de sus niveles de 1997, lo cual disminuiría loscostos. El estudio del UNICEF también supuso quela proporción de alumnos por maestro disminuiría a40 en los países con proporción más elevada.

Además, los autores tuvieron en cuenta laposibilidad de que al menos el 15% de los gastosrecurrentes se asignaran a materiales y otrosconceptos no relacionados con los sueldos.Aunque la mayoría de estos supuestos sonrazonables, la idea de que los sueldos delprofesorado deben disminuir en todos los paísesno lo es. En algunos, deberán aumentarsignificativamente por encima de los nivelesactuales para levantar la moral de los profesoresy aumentar la productividad.

El estudio del Banco Mundial adoptó unplanteamiento más empírico. Sus simulaciones enmateria de política educativa se basan en la premisaespecífica de que “los sistemas educativos de lospaíses con pocos ingresos que han conseguido unatasa de finalización de primaria del 100% o estánrelativamente cerca de lograrla comparten una seriede características básicas” (pág. 2). El estudioinvestiga las características de la financiación quenecesitarán los 51 países que han aportado datossuficientes, distinguiendo en el conjunto3 diez“países con buenos resultados” (definidos por tenerTBE superiores al 90% y tasas de finalización deprimaria superiores al 70%). Los autores estimaronque estos países con buenos resultados:

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Tabla 4.2. Parámetros e hipótesis clave adoptados en los tres estudios sobre los costos de la EPU

Parámetros y supuestos Estudio del UNESCO Estudio del UNICEF Estudio del BANCO MUNDIAL

GeneralCriterio para evaluar la EPU TNE del 100% TNE del 100% Tasa de finalización del 100%Número de países estudiados 151 128 47Fecha fijada 2015 2015 2015Duración del ciclo de primaria Real Real 6 añosCostos unitarios actuales ($, 2000) 188.2 42.4 32.0Costos unitarios con las reformas ($, 2000) 198.0 140.8 79.0

ProyeccionesBasadas en los costos unitarios actuales sí sí noBasadas en los costos unitarios ajustados (con las reformas) sí sí síHipótesis sobre escolarización privada – – 10%Hipótesis sobre crecimiento económico – – no especificados1

VIH/SIDA incluidos en parte en parte síGastos de capital incluidos sí sí sí

Parámetros relativos a las metas

Reformas para mejorar la calidad Número de alumnos por maestro mejora del 10% 40 40Porcentaje de costos no salariales en los gastos recurrentes – 15% 33%

Reformas para mejorar la eficiencia Sueldos del personal docente 70% del nivel de 1997 – 3,5 veces el PIB per cápitaRepetición – – 10%

Reformas en materia de financiación Rentas públicas en porcentaje del PIB – – 14–18%Gastos en educación en porcentaje de los ingresos – – 20%Gastos en primaria en porcentaje de los gastos totales en educación – – 50%

1. Existen hipótesis, pero no se especifican en el texto.

Fuente: Brossard y Gacougnolle (2000); Delamonica y otros (2001); Banco Mundial

3. El grupo está formado porBangladesh, Bolivia, Gambia,India, Indonesia, Lesotho,Uganda, Viet Nam, Zambia yZimbabwe, aunque Gambia yZambia tengan TBE inferiores al90%.

La idea de que lossueldos del

profesorado debendisminuir en todos

los países no esrazonable. En

algunos, deberánaumentar

significativamentepor encima de los

niveles actualespara levantar la

moral de losprofesores yaumentar la

productividad.

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destinan una proporción mayor de sus recursosnacionales a la enseñanza primaria pública (1,7%del PIB, en comparación con el 1,4% del PIB quecorresponde al promedio de la muestra);

tienen costos unitarios cercanos a la media(gastan el equivalente del 12% del PIB per cápitapor alumno de la enseñanza primaria, encomparación con 13% del conjunto);

tienen sueldos para el profesorado que sonsimilares a los de los demás grupos (gastan 3,6veces el PIB per cápita por docente);

destinan a conceptos no salariales una proporciónde su presupuesto de funcionamiento levementesuperior a la de los demás grupos de países;

tienen una proporción de alumnos por profesor de40:1 aproximadamente; y

tienen tasas de repetición muy inferiores a las decualquiera de los otros grupos (8,2%, encomparación con el 17% que corresponde alpromedio de la muestra).

Tomando como orientación los logros de los paísescon buenos resultados, el Banco Mundial adoptó ensus simulaciones nacionales los parámetrosrelativos a las metas consignados en la Tabla 4.2como “normas para obtener buenos resultados”.

Los otros parámetros principales relativos a loscostos que han recibido un tratamiento distinto enlos tres estudios comprenden los gastos de capital,la escolarización en el sector privado y los ajustes, siexisten, realizados para tener en cuenta la incidenciadel SIDA. En lo que concierne a los gastos de capital,la UNESCO ha supuesto que la relación entre elgasto de capital y el gasto ordinario continuarásiendo la misma que en el año de referencia. ElUNICEF arguye que en la mayoría de los 73 paísesen vías de desarrollo con TBE superiores al 100%,“existen suficientes plazas escolares para lograr laenseñanza primaria universal” (pág. 13). Por lo tanto,los autores supusieron que no se necesitaríangastos de capital adicionales en estos países. Estahipótesis requiere que el progreso hacia tasas netasdel 100% sea enteramente compensado por ladisminución de la TBE, lo cual ignora el hecho deque muchos alumnos no escolarizados actualmenteviven en zonas que carecen por completo deinfraestructura escolar. Este estudio también pasapor alto el impacto del crecimiento demográfico: enmuchos países, el incremento de la población en

edad escolar superará el 50% en un período dequince años, una cifra sustancialmente superior a ladiferencia actual entre las tasas brutas y netas. Enesas condiciones, aun cuando la TBE y la TNEalcanzaran el 100% (haciendo abstracción delproblema de la ubicación de las escuelas), elnúmero actual de plazas escolares seguiría siendoinadecuado en 2015. En los 55 países restantes, seha supuesto que el 15% del gasto total en educaciónse destina a la inversión en capital. Además, al nodisponer de datos adecuados, también se conjeturaque “la proporción de los gastos [totales eneducación] asignada a la enseñanza primaria esaproximadamente la misma que la de los gastos defuncionamiento” (pág. 4).

El estudio del Banco Mundial afirma que utilizódatos específicos de cada país cada vez que sedispuso de ellos. En caso contrario, los autoressupusieron que los costos medios de un “aulacompletamente equipada” ascienden a 8.000 dólaresen África Subsahariana y a 3.500-4.000 dólares enAsia Meridional. No se han especificado los paísessobre los que no había datos relativos a gastos decapital. Ninguno de estos estudios considera elposible impacto financiero de los docentes quehacen turnos dobles o enseñan en más de un curso.Sin embargo, estas políticas pueden tener un fuerteimpacto no sólo en el número de docentes que seprecisan (y, por lo tanto, en la proporción dealumnos por profesor) sino también en el número deaulas necesarias durante el tránsito hacia la EPU.4

Puesto que el objetivo de estos estudios esproporcionar estimaciones del costo públiconecesario para alcanzar la EPU, deben tomar enconsideración el grado en que las personas optanpor educar a sus hijos en escuelas privadas, puestoque su incidencia puede reducir el volumen de gastopúblico que se precisará. El estudio del BancoMundial –el único en tomar en cuenta esteelemento– supone que el 10% de un grupo de edaddado se matriculará en el sector privado, a partir dela media observada en la muestra de países queaportaron datos. Al tomar como base el promedio dela muestra, en muchos países el sector privadoestará mucho menos representado de lo quedebería. Además, cabría argumentar que latendencia a la escolarización privada podríaperfectamente acelerarse conforme avanza eldesarrollo.

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4. Una serie de simulacionesanteriores demostró que laintroducción de turnos doblessuficientes para reducir en un15% la proporción de alumnospor maestro se asociaba a unadisminución de hasta un 20% dela necesidad de aulas, en losniveles de escolarización de laEPU. Véase Colclough y Lewin(1993), págs. 191-7.

Al estimar loscostos públicos dela EPU, esnecesario realizarajustes para teneren cuenta loscostos concretosdebidos a lapandemia delVIH/SIDA.

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Por último, el estudio del Banco Mundial fue el únicode los tres en ajustar sus estimaciones para incluirlos costos concretos debidos a la pandemia de SIDAen los países estudiados. Las tres principalesrepercusiones posibles son: disminución de lastasas de escolarización; incremento de la morbilidady la mortalidad del personal docente; y aumento delnúmero de huérfanos y niños afectadosdirectamente por la epidemia. Las proyecciones depoblación realizadas por las Naciones Unidas–utilizadas por los tres estudios– se han ajustadopara tomar en consideración los efectosdemográficos de la epidemia. Por ello, aunquequedan muchas incertidumbres sobre el impacto dela pandemia en los niveles de fertilidad, los tresestudios contemplan el impacto de la enfermedaden la población en edad de cursar primaria.

Además, el estudio del Banco Mundial intentaevaluar el impacto de la epidemia en los maestros ylos huérfanos. Los autores suponen que las tasas demortalidad de los maestros serán similares a las deotros adultos y que, como los suplentes que lossustituyan recibirán sueldos inferiores a los previstospor los autores, el aumento de la mortalidad tenderáde hecho a reducir el gasto en personal docente enlos años venideros. Por ello, el estudio del BancoMundial concluye que el principal impacto de laepidemia de SIDA en los costos necesarios paralograr la EPU será el apoyo financiero adicional queprecisarán los huérfanos. Los autores estiman queharán falta 50 dólares anuales (en preciosconstantes de 2000) para mantener escolarizado acada huérfano de madre o de ambos padres. Elimpacto combinado de estas dos hipótesis en loscostos totales necesarios para alcanzar la EPU esconsiderable. No obstante, como se muestra másadelante en este capítulo, esas hipótesis parecensubestimar y omitir dimensiones importantes de losposibles costos que podrían originarse.

ResultadosComo ya se ha indicado, los costos anuales que laEPU supone para un gobierno son el resultado demultiplicar la tasa de escolarización que se requiereen la fecha fijada y los gastos públicos por alumnoen esa fecha. Los costos totales dependen de cómose modifiquen estos dos factores en los añosintermedios. Con lo explicado hasta aquí ya deberíahaber quedado claro que el proceso de estimar

estas magnitudes en apariencia sencillas es dehecho bastante complejo. Se necesita un conjuntoconsiderable de hipótesis y cada una de ellas puedeinfluir en los resultados proyectados. Obviamente, nocabe esperar que las estimaciones que utilizanhipótesis distintas generen exactamente los mismosresultados. No obstante, es razonable esperar queno entren en contradicción totalmente. De hecho, larecopilación de estimaciones distintas, que difierenen los detalles pero sugieren conclusiones similares,es un importante medio de aportar pruebas yconferir apoyo a un cambio deseable en materia depolíticas.

Gastos públicos adicionales

Los resultados de los tres estudios puedencompararse examinando sus conclusiones sobrecuánto deberá aumentar el gasto público en laenseñanza primaria para poder alcanzar la EPU. LaTabla 4.3 muestra, para 46 de los paísescomprendidos en el estudio del Banco Mundial,5estimaciones del gasto público adicional medio quese necesitará anualmente de aquí a 2015, el añobase de todos los estudios. Estas estimaciones sehan realizado utilizando cifras de costos unitariosdistintas y las cifras del año base difierensustancialmente, por lo que la media de todos lospaíses es muy superior en el estudio de la UNESCOcon respecto a las de los demás (Tabla 4.2). Otrasvariaciones se deben a la distinta combinación dereformas encaminadas a mejorar la calidad y laeficiencia de la enseñanza utilizadas para estimarlos futuros costos unitarios, por lo cual cabe esperarun grado de discrepancia significativo en losresultados proyectados. No es posible, a partir de losdatos que aportan los estudios, comparar los gastosproyectados, con o sin reformas a nivel nacional,para determinar el impacto por separado de cadauna de las hipótesis adoptadas en cada estudio.

Las estimaciones sugieren que el gasto público,para el conjunto de todos los países, deberíaaumentar, en promedio, entre 4.300 millones y 8.400millones de dólares anuales durante el período. Losestudios del UNICEF y la UNESCO obtienenresultados muy similares en lo que respecta a estascifras totales, mientras que la estimación del BancoMundial es un 70%-95% superior a las de ambos.

No obstante, a partir de la tabla puede deducirseque las estimaciones para cada país difieren en un

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5. Como uno de los 47 paísesdel análisis realizado por elBanco Mundial –la República deMoldova– no se incluyó en elestudio de la UNICEF, no se haincluido en la Tabla 4.3.

Para el conjuntode todos los

países, el gastopúblico anual

deberá aumentarde forma

significativa deaquí a 2015.

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margen mucho mayor. La diferencia entre lasmáximas y las mínimas es a menudo muy amplia,difiriendo en más de tres veces en 24 (52%) de lospaíses. Aunque el estudio de la UNESCO maneja

estimaciones del costo unitario medio superiores alas de los otros dos estudios, el del Banco Mundialprevé un aumento máximo de los costos adicionalesen 32 de los países, mientras que los otros dos

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Tabla 4.3. Costo adicional medio anual necesario para alcanzar la EPU en 2015, estimado por tres estudios diferentes, en millonesde dólares (2000)

Estudio UNICEF Estudio UNESCO Estudio Banco Mundial

Costo adicional medio Gasto adicional Gasto adicionalPaís anual para lograr medio anual medio máximo mínimo máximo/mínimo

una TNE del 100% Escenario 1 anual

India 1474.01 1164.72 3832.70 3832.70 1164.72 3.3Pakistán 790.38 394.91 660.69 790.38 394.91 2.0Nigeria 519.34 645.24 766.79 766.79 519.34 1.5Yemen 106.86 584.86 56.70 584.86 56.70 10.3Bangladesh 130.84 15.77 286.55 286.55 15.77 18.2Etiopía 253.76 93.13 201.32 253.76 93.13 2.7Angola 68.43 250.65 207.47 250.65 68.43 3.7Côte d’Ivoire 248.29 225.52 167.88 248.29 167.88 1.5Sudán 94.87 30.79 194.67 194.67 30.79 6.3Kenya 73.14 74.74 172.00 172.00 73.14 2.4República Unida de Tanzania 86.11 59.83 171.40 171.40 59.83 2.9Uganda 44.97 28.39 140.85 140.85 28.39 5.0Camerún 122.33 10.01 132.38 132.38 10.01 13.2Republica Democrática del Congo 29.52 76.04 125.96 125.96 29.52 4.3Congo 117.24 7.07 50.00 117.24 7.07 16.6Honduras 36.66 15.01 89.00 89.00 15.01 5.9Senegal 87.13 51.24 81.82 87.13 51.24 1.7Nepal 30.45 15.01 86.00 86.00 15.01 5.7Mozambique 85.89 31.77 85.97 85.97 31.77 2.7Níger 75.27 75.50 46.89 75.50 46.89 1.6Burkina Faso 74.13 66.58 66.54 74.13 66.54 1.1Ghana 36.94 68.65 19.68 68.65 19.68 3.5Haití 15.47 5.66 59.71 59.71 5.66 10.6Guinea 40.01 21.76 58.07 58.07 21.76 2.7Zambia 11.96 19.58 57.03 57.03 11.96 4.8Ruanda 27.70 55.92 41.81 55.92 27.70 2.0Malí 51.22 29.48 54.00 54.00 29.48 1.8Camboya 6.65 0.44 52.00 52.00 0.44 119.5Eritrea 10.45 43.30 10.50 43.30 10.45 4.1Georgia 0.00 0.00 42.00 42.00 0.00 42.0Armenia 0.00 0.00 39.00 39.00 0.00 39.0Madagascar 24.15 11.97 38.46 38.46 11.97 3.2Malawi 22.92 10.01 34.06 34.06 10.01 3.4Chad 17.01 11.75 33.52 33.52 11.75 2.9Benin 26.80 11.53 32.00 32.00 11.53 2.8RDP Lao 7.00 4.35 31.00 31.00 4.35 7.1Burundi 10.49 25.24 20.10 25.24 10.49 2.4Togo 16.51 6.96 21.57 21.57 6.96 3.1Nicaragua 17.18 12.51 18.00 18.00 12.51 1.4Republica Centroafricana 7.52 3.92 17.45 17.45 3.92 4.5Lesotho 8.38 15.01 16.65 16.65 8.38 2.0Sierra Leona 11.17 2.50 14.28 14.28 2.50 5.7Mauritania 12.28 9.57 10.80 12.28 9.57 1.3Gambia 5.30 4.24 5.54 5.54 4.24 1.3Guinea Bissau 2.69 2.94 5.14 5.14 2.69 1.9Mongolia 0.00 0.76 1.00 1.00 0.00 1.0

Total 4939.43 4294.85 8356.95 9402.07 3184.11 3.0

Las estimaciones de los costos realizadas por los estudios del UNICEF y la UNESCO se han reevaluado a los precios en dólares para el año 2000. Las cifras del UNICEF se han ajustadosegún la tasa de crecimiento demográfico y la tasa neta de escolarización entre 2000 y 2015 para hacerlas comparables. Las estimaciones del Banco Mundial se han calculadosustrayendo los gastos de funcionamiento de 2000 de los gastos de funcionamiento medios anuales necesarios para lograr la EPU.Fuente: Delamonica y otros (2001), Apéndice 1, págs. 23-25; Brossard y Gacougnolle (2000), Tabla A.1, Anexo 2; págs. 49-52; Banco Mundial (2002a), Tabla A.6a,

Anexo Técnico, pág. 8.

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solamente lo prevén en 7 países. Si se suman lasestimaciones más altas y más bajas para cada país,a partir de las tres últimas columnas de la tablapuede deducirse que los costos anuales adicionalesde aquí a 2015 van de un mínimo de 3.200 millonesde dólares a un máximo de 9.400 millones.

Necesidades de financiación externa

El estudio del Banco Mundial es el único de los tresque estima los niveles de financiación externa quese precisarán. Su cálculo se basa en la comparaciónde los recursos públicos esperados para gastos enla enseñanza primaria (en función de los supuestosconsignados en la Tabla 4.2) con los niveles degastos necesarios para alcanzar la EPU. Los déficitanuales resultantes se suman y se calcula la mediapara el período de 15 años. Como indica la Tabla 4.4,los autores prevén que los 47 países necesitaránanualmente una financiación externa de 2.500millones de dólares, basándose en su segundoescenario (intermedio) de movilización de losrecursos internos (con ingresos públicos del 14%-18% del PIB, de los que un 20% se invierte eneducación; y asignando el 50% del gasto eneducación a la enseñanza primaria).

Según estas proyecciones, la necesidad definanciación externa de la enseñanza primariaalcanzará un nivel máximo de 4.500 millones dedólares anuales en 2015. África Subsahariananecesitará el 85% de esta ayuda externa. Cincopaíses tienen déficit anuales de financiación externaque ascienden a más de 100 millones de dólares alaño (República Democrática del Congo, Etiopía,Nigeria, Pakistán y Sudán), que representan, entretodos, casi el 42% de las necesidades definanciación externa. Se estima que otros siete

países necesitarán un promedio anual de 50-100millones de dólares aportados por donantes(Camerún, Côte d'Ivoire, Malí, Níger, Senegal,República Unida de Tanzania y Uganda). Lasnecesidades de ayuda parecen sorprendentementereducidas en países como Bangladesh, Malawi,Mozambique y Zambia, sobre todo teniendo encuenta el volumen actual de ayuda externa quereciben sus sistemas educativos. Se proyecta que laIndia dispondrá de un considerable superávit definanciación interna para la enseñanza primaria, queascenderá a un promedio de unos 1.400 millones dedólares entre 2000 y 2015.

¿Cuál es la probabilidad de que estos tresescenarios se realicen? Como ya se ha dicho, larespuesta depende tanto de la fiabilidad de losparámetros en materia de políticas consignados enla Tabla 4.2 como de las hipótesis relativas aingresos y gastos ya examinadas.

Mucho podría decirse sobre los pros y los contras delos valores adoptados por el estudio realizado por elBanco Mundial en los parámetros relativos a lasmetas. No obstante, en términos generales, sonsimilares a los sugeridos en trabajos anteriores6 y,en otros aspectos, son coherentes con losresultados conocidos de otras investigaciones y conel sentido común. Por ejemplo, muchos paísespobres con sistemas muy gravosos tienen pocasprobabilidades de universalizar la educaciónprimaria, a menos que tomen medidas para reducirlos costos unitarios. En varios países africanos dehabla francesa, los cuantiosos costos delprofesorado se compensan con una proporción muyelevada de alumnos por maestro, y los costos totalesse cubren reduciendo las matriculaciones conrespecto a otros países con niveles de ingresossimilares. Esto permite pagar los salarios, pero lacalidad y cantidad de los servicios educativos seresiente de este sistema.7 Como en otras áreas de lapolítica pública, hay que tomar decisiones claras quepueden influir en la posibilidad de universalizar losservicios educativos.

De todas formas, aunque modificar los parámetrosen la dirección que indican los países donde seestán haciendo más progresos no debería enprincipio plantear ningún problema, habría quereconocer que la mecánica para llevarlo a efecto amenudo puede entrañar muchas dificultades. Comoreconoce el estudio del Banco Mundial, los sueldos

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

6. Colclough y Al-Samarrai(2000), por ejemplo, hallaronrelaciones muy similares a lasdel estudio del Banco Mundialentre el gasto público y loscostos unitarios de países contasas de escolarización bajas yaltas.

7. Véanse Mingat (1988 y 2002) yColclough y otros (de próximapublicación).

El Banco Mundialestima que la

India dispondráde un

considerablesuperávit definanciación

interna para laenseñanza

primaria, queascenderá a un

promedio deunos 1.400

millones dedólares entre2000 y 2015.

Tabla 4.4. Estimaciones del Banco Mundial sobre la movilización media anualde recursos internos y sobre las necesidades de financiación externa en 47 países seleccionados, en millones de dólares

Apoyo Movilización de recursos Financiacióna los huérfanos a internos externa

Región causa del VIH/SIDA Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3

47 países Ninguna ayuda 4.100 4.000 4.400 1.500 1.600 1.100Ayuda proporcionada 600 600 600Subtotal 2.100 2.200 1.700

Resto del mundo No se necesita ayuda 2.300 2.300 2.100 300 300 300

Total 6.400 6.300 6.500 2.400 2.500 2.000

Fuente: Banco Mundial (2002a), Tabla 4.13.

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del profesorado son un buen ejemplo. Donde sonmuy altos con respecto al PIB per cápita –como enEritrea, Etiopía, Haití, Lesotho, Níger, RepúblicaCentroafricana, Rwanda, Mozambique y Zimbawe8–,suelen reflejar las características estructurales de laeconomía (escasez de especialistas generalizada oeconomía rural con un sector de educación formalreducido), cuyos efectos no deben pasarse por alto.En tales economías, los sueldos –no sólo los de losdocentes, sino los de todos los profesionales–tienden a ser, en relación a los ingresos per cápita,más elevados que en países más industrializados, yaque los salarios del personal docente son unproducto de la remuneración que exigen lostrabajadores especializados y profesionales comogrupo y no siempre se pueden modificar de formaaislada. En general, los salarios del personaldocente también son una función de la estructura dela economía, que no puede modificarse fácilmentecon una medida a corto o medio plazo. Unarespuesta, sugerida por el estudio del BancoMundial (págs. 41-42), es contratar una nuevaplantilla de profesores con sueldos más bajos,manteniendo el nivel de remuneración del personalexistente. Una serie de países, comprendidosSenegal y Malí, han adoptado este enfoque concierto grado de éxito. No obstante, el impacto en elpromedio de los salarios es lento y aún queda porver si este “doble” nivel salarial para los docentespuede convertirse en la modalidad de empleodominante para la totalidad de la profesión.

Un segundo ejemplo lo proporcionan las tasasmedias de repetición, para las que la meta fijada enel estudio del Banco Mundial es del 10%, enaquellos países que están actualmente por encimade esos niveles, sin prever ningún cambio en losdemás países. Sin duda, unas tasas de repeticiónelevadas son un síntoma de un funcionamientodeficiente del sistema educativo y de unadiscontinuidad entre las exigencias del plan deestudios, por una parte, y la capacidad paraimpartirlo de las escuelas y los docentes, por otra.Mejorar la calidad de la enseñanza y reformar elplan de estudios son dos maneras de hacer frente alas tasas de repetición elevadas. No obstante, enalgunos países se han introducido políticas depromoción automática –a menudo, en ausencia dereformas encaminadas a mejorar el aprendizaje delos alumnos. En estas circunstancias, las tasas derepetición observadas pueden ser una medida poco

eficaz. Donde el ascenso al siguiente curso esvirtualmente automático, como ocurre en muchosde los países “con buenos resultados” identificadosen el estudio del Banco Mundial, los resultados delaprendizaje pueden, de hecho, ser inferiores a los depaíses con exámenes de fin de curso que debenaprobarse para pasar al siguiente. Aunque las tasasde repetición sean inferiores en el primer grupo,pueden resultar un indicador inadecuado de losresultados de aprendizaje. Esto no significa que lastasas de repetición no deban reducirse, sino que lamanera en que lo han logrado algunos de los países“con buenos resultados” no es siempre el mejorejemplo de política educativa.

Las hipótesis relativas a las rentas y al gasto públicoparecen justificables en principio, pero son muyambiciosas en la práctica. Para evaluar en quémedida son justificables, se puede considerar cómorepercutirán en el aumento real del gasto enenseñanza primaria a lo largo del período de lasproyecciones. Las simulaciones del Banco Mundialindican que, en los 47 países, el gasto total enenseñanza primaria tendría que haberseincrementado de 7.400 millones de dólares en 2000a 23.300 millones en 2015 (Banco Mundial, 2002a,pág. 62) . Esto representaría un aumento del gastode un 8% anual en términos reales a lo largo de los15 años. En el último año, se espera que el déficitentre la financiación interna y los gastos totalesascienda a 4.500 millones de dólares. Esto implicaque los recursos internos para el gasto enenseñanza primaria ascenderían, en 2015, a 18.800millones en estos países.

Para evaluar las repercusiones en el incremento delos recursos económicos internos que se precisa,necesitamos conocer el volumen de financiaciónexterna de la enseñanza primaria que estos paíseshan recibido en 2000. Aunque no hay datos precisos,la cifra de 1.000 millones de dólares seríacongruente con las estimaciones de la ayudapresentadas en el próximo capítulo, y coincidiría entérminos generales con un déficit medio definanciación de 2.500 millones a lo largo de los 15años, como se indica en el estudio del BancoMundial.9 En este caso, se precisaría que losrecursos internos aumentaran de 6.400 millones (esdecir, 7.400 millones de gasto interno, menos losrecursos de ayuda) a 18.800 millones de dólares, locual supondría un índice de crecimiento anual del7,5% a lo largo de los 15 años. Si la disponibilidad de

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2 0 0Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo 2

8. En cada uno de estos países,el promedio de los sueldos delprofesorado superaba en másde seis veces el PIB per cápita afines de la década de 1990, encomparación con un promediode 4,3 en África Subsahariana yde 4,4 en una muestra másamplia de 56 países. VéanseColclough y Al-Samarrai (2000),Tablas 3 y 5; y Banco Mundial(2002a), Tablas 4.1 y A11.

En algunos países sehan introducido confrecuencia políticasde promociónautomática, amenudo en ausenciade reformasencaminadas amejorar elaprendizaje de losalumnos.

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recursos internos fuera inferior a la del año base, ental caso su índice de crecimiento hasta 2015 seríasuperior a lo que indican estas estimaciones.

Este desarrollo de los recursos internos debegenerarse mediante el crecimiento económico poruna parte y/o la reforma fiscal por otra. No obstante,el historial reciente del crecimiento económico enestos países no es prometedor (33 de los 47 sehallan en África Subsahariana, donde, durante ladécada de 1990, el crecimiento real ponderado delPIB apenas superó el 3% anual). Si el ritmo decrecimiento no mejora, habría que efectuar cambiosen los gastos sectoriales, así como una reformafiscal más sustancial, para conseguir el 4,5%restante del crecimiento real anual de los recursos.Esta nueva distribución de los gastos acarrearíaimportantes aumentos de las necesidades derecursos y no hay certeza de que vayan a producirsecambios tan contundentes y continuados.

Si no se financiaran los recursos, la brecha entre losrecursos internos y los gastos necesarios podríaaumentar mucho. Por ejemplo, si los 47 paísespudieran aumentar sus recursos internos realespara la enseñanza primaria en un 5% anual duranteel período de 15 años (lo que sería un logrosustancial), el déficit de recursos en 2015 ascenderíaa 9.900 millones de dólares y no a los 4.500 millonesprevistos en el estudio del Banco Mundial. Es más,en estas circunstancias, el déficit medio que deberíasufragarse con la ayuda externa aumentaría de2.500 a 4.200 millones de dólares al año en eltranscurso de los 15 años.10

EPU: conclusiones

Todo intento de evaluar los costos del logro de laEPU debe realizarse país por país. Si se calculan lasposibles necesidades de recursos a nivel regional omundial se subestiman considerablemente lasnecesidades mundiales por tres razones principales.En primer lugar, todas las estimaciones sonextremadamente sensibles al valor de los costosunitarios y éste sólo puede abordarseconvenientemente a nivel nacional. En segundolugar, en lo que respecta a los costos, lasproyecciones relativas a la escolarización realizadasa nivel mundial o regional inducen a error porque lospaíses donde hay reducciones en el número dealumnos debidas a la disminución de la población en

edad escolar se toman en cuenta implícitamente enlos incrementos de la escolarización que se precisanen otras partes.11 En tercer lugar, los déficit definanciación de los países con pocas probabilidadesde poder costear la EPU sin ayuda no deberíanañadirse a los superávit de otros países. Así pues,los métodos agregados de contabilización de laescolarización o los costos no producirán resultadosde utilidad. Por este motivo, sólo se han incluido eneste capítulo las estimaciones recientes basadas enanálisis realizados a nivel nacional.

No obstante, ya se ha visto que estas estimacionesdifieren sustancialmente entre sí. Las diferenciasilustran la sensibilidad de las estimaciones de loscostos a los datos utilizados y a las hipótesis sobrelos cambios en las políticas que serían necesarios odeseables, y sobre los futuros índices de crecimientoeconómico. Con respecto a los costos, es imperativomejorar la calidad de la información relativa al gastopúblico en educación. En años recientes, parecehaberse producido un deterioro en la calidad deestos datos y, si no se produce un incrementoimportante en su cobertura y calidad, todos losintentos de estimar las necesidades en materia derecursos se verán falseados. Debido en parte a estedeterioro cualitativo, hay diferencias sustanciales enla información sobre los costos unitarios adoptadosen los diversos estudios y ésta es una de las causasmás importantes de que sus resultados difieran.

De los tres estudios analizados, los resultadosaportados por el Banco Mundial son los más fiables.Metodológicamente, son superiores a los de lamayoría de trabajos más recientes, y el marco desimulación empleado permite integrar en el estudiola mayoría de las variables esenciales relativas a laspolíticas. No obstante, es prácticamente seguro queeste estudio hace una estimación demasiado baja decómo repercutirá en los gastos el progreso hacia laEPU y de cuánta ayuda externa será necesaria. Enprimer lugar, sólo engloba los países que están máslejos de lograr la EPU, con poblaciones superiores aun millón. Ahora bien, una cuarta parte de los niñosque actualmente no están escolarizados viven enpaíses no incluidos en el estudio del Banco. Ensegundo lugar, al adoptar un ciclo de primaria deseis años para todos los países, el estudio ignora loscostos adicionales de la EPU en el 25% de lospaíses, que tienen sistemas de mayor duración.Además, la cuantía de los déficit de financiación

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9. Aunque esta cifra puedaparecer elevada porque equivaleal 13,5% del gasto público enenseñanza primaria de estospaíses, la ayuda a la educacióna finales de la década de 1990en nueve de estos paísesascendió al 36% de su gastopúblico en educación (Colcloughy otros [de próxima publicación];Tabla 7.7).

10. Este cálculo parte de lahipótesis de que lastransferencias de ayuda para laenseñanza primaria en los 47países fueron aproximadamentede 1.000 millones de dólares en2000. Este cálculo varía levemente enfunción del reparto de losrecursos de asistencia entre laIndia y el resto de países en2000, así como del reparto delos gastos relativos al últimoaño. No obstante, como en esteescenario de menor crecimientode los recursos domésticostodos los países tendrían quehacer frente a un déficit definanciación, la estimación noestá sujeta al problema de“adición”, al que se haráreferencia más adelante.

11. Las proyecciones relativas ala década de 1990 mostraronque la simple diferencia entrelas tasas de escolarizacióntotales de los países en vías dedesarrollo en 1990 y las quehabrían sido necesarias paralograr la EPU en 2000subestimaba en más de un 25%las tasas brutas deescolarización adicionales –esdecir, la suma de todos losincrementos nacionales(Colclough y Lewin [1993],pág. 212).

Todo intento deevaluar los

costos del logrode la EPU deberealizarse país

por país.

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también se subestima a causa de esos dos factores.Aunque muchos de los países no incluidos en elestudio no deberían topar con graves dificultadespara financiar su progreso hacia la EPU, algunos deellos necesitarán, sin el menor género de duda, unaayuda externa continuada.

No obstante, también es probable que seandemasiado ambiciosas las hipótesis adoptadas porel estudio del Banco Mundial sobre la velocidad a laque deben efectuarse los cambios en las políticas ysobre la amplitud de las reformas fiscales que seránnecesarias. Según supuestos razonables –aunqueasimismo ambiciosos– sobre el crecimiento de losingresos públicos y la reforma fiscal, pareceprobable que las necesidades de ayuda externa delos 47 países superen en dos tercios la cantidadprevista en el estudio. Si las reformas propuestaspara mejorar la calidad y la eficiencia de laeducación no se llevaran a cabo con la velocidadprevista, el desfase sería aún mayor.

Por último, hay algunas categorías de medidas enmateria de políticas y provisión de recursos queningún estudio ha cubierto convenientemente. Estascategorías son de considerable importancia para laEPT y para diversos objetivos, comprendidos los quese refieren a la educación formal. Se trata deltratamiento de las disparidades entre los sexos, delimpacto del SIDA y del caso de países en situaciónde emergencia. Éstos son los aspectos que seabordarán en el resto del presente capítulo.

Disparidades entre sexosy demanda de enseñanzaTodos los estudios que evalúan los costos de la EPUadmiten que harán falta políticas enérgicas deexpansión de la oferta para apoyar el incremento dela escolarización durante la próxima década, pero noabordan el análisis de los costos que entrañaría unaumento de la demanda de enseñanza. Los estudioshacen hincapié en las medidas para mejorar yaumentar el número de escuelas, aulas, docentes ymateriales. También admiten, limitándose a unanálisis somero, la importancia de las medidas quemejoren la calidad de la enseñanza, puesto que labaja calidad menoscaba el valor de ésta y ladisposición de los padres a escolarizar a sus hijos.

¿Hay demanda de enseñanzapara las niñas y los niños?En años recientes, ha quedado claro que laspolíticas formuladas desde el punto de vista de laoferta –aunque tienen una importancia crucial–serán insuficientes para alcanzar la EPT. Lasinvestigaciones han demostrado que una buenaexplicación de la persistencia de tasas deescolarización bajas entre los niños de familias máspobres estriba en los costos directos e indirectosque éstas tienen que sufragar cuando envían a sushijos a la escuela. Estos gastos incluyen el pago delas cuotas que algunas escuelas imponen comocondición para asistir a clase. Cada vez más, losgobiernos opinan que estas cuotas no favorecen elincremento de la escolarización en primaria ymenoscaban directamente el objetivo de alcanzar laEPU. No obstante, incluso en sistemas “sin cuotas”,asistir a clase entraña otros muchos costos directos:el uniforme (o ropa mejor, que no sería necesaria enotras circunstancias), los libros, las cuotasdeportivas, las contribuciones “voluntarias” a lasescuelas, los gastos de transporte, etc. Estos costosa menudo son cuantiosos, en términos absolutos ycon respecto a los gastos públicos en materia de

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Gráfico 4.1.Proporción del gasto público y del privado en los costos unitarios, en sietepaíses africanos

Fuentes: Etiopía: Weir y Knight (1996). Submuestra sobre educación del Ethiopia Rural Household Survey (los datos

incluyen los gastos de matrícula, el material de papelería y la ropa).Ghana: Penrose (1998). Estudio de 1995 (los datos incluyen la docencia, el fondo de la APA, el uniforme, el

material de papelería, los libros de texto y la comida).Guinea:Tembon y otros (1997).Malawi: Rose (2001). Estudio de 1998 sobre familias (los datos incluyen las contribuciones a la escuela, el

material de papelería, la ropa y el dinero para gastos).República Unida de Tanzania: Mason y Khandker (1996). Encuesta sobre el desarrollo de recursos humanos

(los datos incluyen las tasas y las contribuciones, los uniformes, los libros de texto, el material depapelería y otros gastos).

Uganda: Opolot (1994). Estudio de 1992 (nota: pre-EPU) (los datos incluyen los uniformes, el fondo de la APA,el fondo de construcción, los libros de texto, el material de papelería, la instrucción suplementaria y otrosgastos).

Zambia: Banco Mundial (1996). Encuesta realizada en 1996 (los datos incluyen los uniformes, el material depapelería, el fondo de la APA y el fondo para gastos generales).

0.0

100.0

150.0

50.0

200.0

250.0

300.0

350.0

Ghana Guinea Malawi República Unida

de Tanzania

Uganda ZambiaEtiopía

Gobierno Familias

La persistenciade tasas deescolarización bajasentre los niños defamilias máspobres se explicapor los costosdirectos eindirectos que éstastienen que sufragarcuando envían a sushijos a la escuela.

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enseñanza. Por ejemplo, en seis de los paísafricanos menos desarrollados (PMA) sobre los quese dispone de datos (Etiopía, Guinea, Malawi,Uganda, Tanzania y Zambia), el promedio de gastosfamiliares por alumno durante la década de 1990 fueligeramente inferior a la mitad de los gastospúblicos de funcionamiento por alumno (véaseGráfico 4.1). A esto hay que añadir los costosindirectos –a menudo de mayor importancia para lasfamilias humildes– que comporta la pérdida deingresos por la disminución del trabajo infantilcuando los niños van a la escuela. Estos costos deoportunidad repercuten seriamente en la economiafamiliar, aunque los niños no generen directamenteingresos, porque a menudo realizan en casa trabajospropios de adultos, permitiendo así que losmiembros de la familia de más edad tengan trabajosremunerados.

Contribución económica y participación escolar de niños y niñas

La distribución de estos costos directos y deoportunidad varia en función del sexo del niño y de lapobreza de la familia. Por ejemplo, muchas familiasafricanas que no se dedican al pastoreo acusan másla pérdida de trabajo infantil cuando son las niñas, yno los niños, las que van a la escuela. Asimismo, loscostos directos de asistir a clase a menudo sonmayores en el caso de las niñas –debido al mayorgasto en ropa y a la mayor seguridad que necesitanpara sus desplazamientos a la escuela. Losbeneficios futuros que esperan las familias tambiéndifieren en función del sexo de los hijos. Muchospadres creen que educar a un hijo varón terminarápor reportarles mayores beneficios que educar a unahija. Todas estas diferencias en los costos e ingresosaumentan de forma acusada cuanto más bajos sonlos ingresos de la familia. Por estas razones, paraalcanzar la EPU hacen falta medidas encaminadas areducir los costos que la educación de los niñosentraña para las familias. Estas medidas son todavíamás necesarias en el caso de los niños –y enparticular de las niñas– pertenecientes a las familiasmás pobres.

Algunos tipos de reducción de costos son másfáciles de lograr mediante “macrocambios” en laspolíticas. Se pueden suprimir las tasas de matrículao los gastos en libros y actividades deportivas, o porotros conceptos. Cabría argumentar que esta política

de reducción de costos a menudo es más eficaz quelos programas de subvención, siempre que ladiferenciación de la incidencia de los costos en lasfamilias más ricas y más pobres no sea una metaexplícita de esta política. En cualquier caso, cobrarcuotas diferentes a las familias ricas y a las pobresno suele ser posible, por las dificultades prácticasque entraña comprobar los recursos familiares anivel escolar (aunque Sudáfrica sea una excepción aeste respecto).

Es limitada la capacidad de los gobiernos y otrosprestadores de servicios para modificar la magnitudde otros componentes de los costos directos, comoel precio de la ropa y las tarifas del transporte, ytodavía más difícil compensar los costos indirectos.Así pues, para las familias más pobres con muchoshijos, la escolarización seguirá siendo irregular enmuchos casos. Conforme los países se desarrollan yse enriquecen (siempre que la política distributivafavorezca el aumento de los ingresos entre losnecesitados), los costos indirectos de la enseñanzadisminuirán con respecto a los ingresos familiares y,por consiguiente, la escolarización aumentará en lossegmentos más pobres de la población. Noobstante, es probable que tarden muchos años enmaterializarse los beneficios que puede suponerpara la escolarización el aumento de los ingresosfavorecido por el desarrollo.

¿Influye el sexo en la educación de los niños en condiciones de extrema pobreza?

Por otra parte, hay algo más preocupante para ellogro de los objetivos internacionales en materia dedesarrollo: el aumento de los ingresos quedepende únicamente de los procesos de mercadocorre el riesgo de excluir a quienes viven encondiciones de extrema pobreza, dado que laspersonas necesitadas no participan en ellos.Estos grupos, al carecer de ingresos y bienessignificativos, no pueden obtener créditos. Por eso,es muy posible que tan sólo para subsistir precisentoda la mano de obra familiar de que disponen. Así,incluso en los países donde la educación es gratuita,los costos de escolarización son relativamentemayores para estas familias que para las familiasmás acomodadas. Es más, estos costos pueden sermayores en valor absoluto para las familias máspobres, porque dependen del trabajo infantil másque las otras.

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

Es probable quehagan falta

programas detransferencias

de ingresos paralograr un “atajo”

en el caminohacia la EPU.

Muchas familiasafricanas que no

se dedican alpastoreo acusan

más la pérdidadel trabajo

infantil cuandoson las niñas, y

no los niños, lasque van a la

escuela.

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Como ya se ha mencionado, los estudios sobrecostos existentes no hacen estimaciones de estostipos de ajustes de la demanda. Aunque el estudiodel Banco Mundial afirma explícitamente que susproyecciones se basan en la “gratuidad” de laenseñanza primaria y menciona una serie deopciones políticas que reconocen la necesidad deapuntar a la educación de las niñas (Banco Mundial,2002, Recuadro 5.1), estos ajustes no se hanintegrado en las estimaciones de los costos. ¿En quémedida puede redundar esta omisión en unasubestimación de los costos necesarios?

Es evidente que no hay una respuesta sencilla a estapregunta, puesto que la cuantía de los costosprivados debidos a las tasas de matrícula y otroscostos directos y de oportunidad varíasignificativamente de un país a otro y no hay datossistemáticos para evaluar su magnitud. Donde haytasas de matriculación, su supresión entraña unmayor costo por niño para el Estado, que por reglageneral se cifra entre un 5% y un 15%. Es más,como se ha demostrado, los datos de África indicanque la eliminación de los costos directos e indirectosde las familias pobres puede exigir del sectorpúblico un aumento de hasta un 50% del gastoordinario por alumno de las familias afectadas. Siesta cifra representa el límite superior de laasignación necesaria, los costos se derivandirectamente de la proporción de familias pobresque cumplen los requisitos para beneficiarse deesas medidas. Por ejemplo, si un gobierno decidieraproporcionar un subsidio equivalente al 25% delgasto público por alumno de que dispone al 10% delos niños más pobres en zonas donde las tasas defrecuentación de la escuela son muy bajas, estoaumentaría los costos unitarios en todo el sistemaen un 2,5%. Se puede mantener que estorepresentaría un aumento del costo bastantemodesto si contribuyera a incrementar la tasa netade escolarización del 90% a casi el 100%.

Programas para complementar los ingresos familiares

El principal instrumento de que se dispone paradisminuir el volumen de los costos privados (una vezque se han suprimido las tasas de matrícula y otrosgastos) es un sistema (idealmente progresista yasociado a la pobreza de la familia) quecomplemente los ingresos familiares y esté

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En la década de 1990, Malawi introdujo un gran número de reformas encaminadasa aumentar la participación y el rendimiento escolar de las niñas. En primaria, lamayoría de ellas se asociaron al programa de Educación y Alfabetización Básica dela Niña (GABLE), iniciado en 1991 con la ayuda del USAID. Este programa dereforma sectorial tenía como objetivo promover un cambio en el sistema y abordaral mismo tiempo las disparidades entre los sexos en la enseñanza primaria. Lamodalidad de este programa consistia en subordinar la ayuda presupuestaria a larealización de reformas educativas por parte del gobierno

Las acciones para reducir los costos de la educación incluyeron la exención delabono de tasas de matrícula para las niñas de primaria no repetidoras, lo cualbenefició aproximadamente a un millón de niñas durante un período de dos años, yla anulación del requisito de que los alumnos tuvieran que llevar uniforme. En1993, se adoptó una nueva política relativa a los embarazos que permitía a lasalumnas reincorporarse a las clases después de haber dado a luz. Se lanzó unacampaña de movilización social que contrarrestó con cierto grado de éxito lasactitudes negativas hacia la enseñanza de las niñas. El plan de estudios y losmanuales escolares se revisaron para eliminar los prejuicios sobre los sexos. Seofreció formación a este respecto a los formadores del profesorado, los asesoresde primaria y el personal escolar. Se realizaron debates en grupo que revelaron laoposición de algunos padres a que sólo se hubiera favorecido a las niñas, dado quelas limitaciones económicas familiares también tenían un gran impacto en laescolarización de los niños varones. Es más, la nueva política relativa a losembarazos no contaba con el apoyo de todas las escuelas, algunas de las cualescontinuaban excluyendo a las jóvenes madres creyendo que con ello contribuirían adisuadir a otras alumnas de tener hijos.

A pesar de todo, las reformas parecieron estimular la escolarización y lapermanencia de las niñas en la escuela. A lo largo de los tres años escolares(1990/1991-1993/1994), las matriculaciones de niñas en primaria aumentaron conmucha más rapidez que las de los niños (13% anual, comparado con el 8%), y en elúltimo año, superaron por primera vez a las de los niños en primero y segundocurso. Los pueblos donde se había realizado la campaña de movilización socialpresenciaron al cabo de un año aumentos sin precedentes en las matriculaciones,sobre todo entre las niñas. La clave del éxito parece haber sido la forma en que seabordaron simultáneamente los diversos factores que restringían la participaciónescolar de las niñas, en el contexto de un amplio planteamiento sectorial y de untratamiento de otras limitaciones para el desarrollo del sistema escolar.

Fuente: Kadzamira (2000).

Recuadro 4.1. La política de educación y la igualdad de los sexos en Malawi

vinculado a la asistencia a clase. Podría plasmarseen la atribución de becas o en transferencias deingresos vinculadas a la asistencia y rendimientoescolar de los niños elegidos. Es probable que estosprogramas sean necesarios para lograr un “atajo”en el camino hacia la EPU, acelerando la evoluciónde las tasas de escolarización, lo cual a la largatraería consigo el crecimiento económico. Existenotras dos razones para complementar los ingresosfamiliares. En primer lugar, no sólo son un medio deasegurar el aumento de la escolarización entre lasfamilias más necesitadas, sino también otra vía dealcanzar los Objetivos de Desarrollo para el Mileniorelativos a la reducción de la pobreza.

Al disminuir el tiempo que los niños dedican atrabajar en casa y, por consiguiente, aumentar elque dedican a la escuela, estos programas orientanlos ingresos de las familias pobres hacia la inversiónen capital humano. Esto es crucial para asegurar no

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sólo la asistencia a la escuela a corto plazo, sinotambién, a más largo plazo, un aumento de losingresos de las familias pobres. En segundo lugar, alfacilitar una mayor continuidad en la asistencia aclase de los niños más pobres, las transferencias deingresos pueden contribuir decisivamente adisminuir las tasas de repetición en la enseñanzaprimaria. Los resultados de algunos programasaplicados en América Latina, como la Bolsa Escola deBrasil,12 indican que el impacto de las transferenciasde ingresos en la eficiencia escolar puede sersustancial. Donde esto es así, los ahorros en elpromedio del costo de finalización de la enseñanzaprimaria para las familias pobres pueden reducirsustancialmente el costo público neto de lossistemas de transferencia de ingresos. Porconsiguiente, estos programas podríanautofinanciarse parcialmente gracias a su impactoen la reducción de las tasas de repetición y seríanun medio complementario útil para favorecer unarápida transición hacia la EPT.

En diversos países africanos, también se han llevadoa cabo, con apoyo externo, programas queproporcionan incentivos económicos para impulsarla escolarización y la igualdad entre los sexos. Entreellos, figuran el programa de becas para niñasfinanciado por el USAID en cuatro escuelas piloto deGhana, el programa de Educación y AlfabetizaciónBásica de la Niña (GABLE) en Malawi, que exime delpago de las tasas de matrícula a las niñas norepetidoras de primaria y secundaria (véaseRecuadro 4.1), y el programa de becas financiadaspor el Banco Mundial para alumnas de secundariaen Tanzania. Este último, iniciado en 1995, pretendíaaumentar la participación de las niñas pobres en la

enseñanza secundaria y promover la participaciónefectiva de las niñas en los centros de secundaria(Sumra, 1998), mediante becas selectivas,asesoramiento psicopedagógico, elaboración de unplan de estudios y otras mejoras orientadas a laigualdad entre los sexos en las escuelas (Mbilinyi yMduda, 1995). En 1998, habían recibido ayuda 1.500niñas, lo cual representa aproximadamente el 1%del total de las matriculaciones femeninas en elprimer ciclo de la enseñanza secundaria. Elprograma logró aumentar la participación de lasniñas en la enseñanza secundaria, pero su éxito fuemenor en la mejora de su rendimiento escolar.

Consideraciones relativas a los sexos eidentificación de grupos beneficiarios

Los programas dirigidos a las niñas no siempre sonbien recibidos. El caso de Malawi indica que muchospadres no están de acuerdo con los programas quesólo benefician a las niñas, porque a menudo losniños varones de las familias pobres tampocopueden asistir a clase (Kadzamira y Chibwana, 2000;Wolf, 1995; Swainson y otros 1998). Es más, pese aque se les eximió de abonar las tasas de matrícula,parece que muy pocas niñas pertenecientes agrupos con bajos ingresos asistieron a la enseñanzasecundaria (Castro-Leal, 1996). Como los niños defamilias con mayores ingresos tenían másprobabilidades de obtener mejores calificaciones enprimaria que los de familias más pobres, un númeromayor de los primeros continuó la enseñanzasecundaria. En estas circunstancias, habría sidomejor dirigir los incentivos a los niños necesitadosde primaria. Para obtener buenos resultados, habríasido una condición importante identificardetenidamente los grupos beneficiarios, comosucedió en Tanzania. Aunque esto es un procesodifícil, la participación de las comunidades puede serútil a este respecto, y algunos de los grupos quenecesitan asistencia económica son relativamentefáciles de identificar.

La Tabla 4.5 muestra el impacto estimado que laintroducción de un programa de incentivos tendríasobre el costo unitario en primaria para el año dereferencia en seis países africanos, donde se hapropuesto recientemente este tipo de política a nivelde primaria. El costo para el año de referenciaequivale al gasto público total por alumno deprimaria en el año en que se recogieron los datos.

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

12. Véanse Lavinas (2001); yOIT/UNCTAD (2001).

Los programasdirigidos a las

niñas no siempeson bien

recibidos.

Tabla 4.5. Efecto de los programas de incentivos en los costos unitariosde primaria en seis países africanos

Alumnos que reciben Cuantía propuestael incentivo (en % del subsidio por Aumento del costo

Beneficiarios previstos del total de los niños beneficiario unitario en País de las subvenciones niños escolarizados) (en $ de PPA) primaria (en %)

1 2 3 4

Etiopía Niñas de zonas rurales de regiones desfavorecidas 20% $100 10%

Ghana Niñas de zonas rurales de medios desfavorecidos 15% $61 5%

Malí Niñas de zonas rurales 2% $35 1%Senegal Niños de zonas rurales,

en particular niñas 2% $44 0.6%Zambia Niñas de zonas rurales

(protección sanitaria) 8% $32 4%

En la 1ª columna se indican los grupos a los que va destinado el subsidio. En la 2ª columna figura elporcentaje del total de los niños escolarizados representado por este grupo en el año base (situado en cadacaso entre mediados y finales de la década de 1990). La 3ª columna muestra la cuantía propuesta del subsidio(en dólares de paridad de poder adquisitivo) para cada beneficiario, y la 4ª columna indica el aumentoporcentual del costo unitario medio ponderado en el año base del programa de incentivos propuesto, teniendoen cuenta el nivel de cobertura (2ª columna) y los niveles de escolarización referidos para el año base.

Fuente: Colclough y otros (de próxima publicación).

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Los programas de incentivos propuestos estabandestinados principalmente a las niñas de zonasrurales y arrojaron un costo por beneficiario de 30 a 100 dólares. Las estrategias encaminadas aestimular a las niñas se consideraron de especialimportancia en Etiopía, Ghana, Guinea, Malí ySenegal, países con bajas tasas de escolarizacióny grandes diferencias entre los sexos. En Etiopía, porejemplo, donde la demanda de educación entre lasniñas es particularmente baja, los subsidiospropuestos para sufragar los costos de material depapelería, cuadernos de ejercicios e indumentariaescolar son al parecer un importante incentivo paraque las familias enviaran a sus hijas a la escuela(Rose y otros, 1997). Si los subsidios se destinaran azonas rurales de regiones desfavorecidas de estepaís, donde las tasas de escolarización son másbajas, el 20% de los niños en edad escolar podríanbeneficiarse, generando un aumento del 9% en elcosto unitario para el año de referencia.13 Esta cifraes elevada, pero los beneficios potenciales para laescolarización de las niñas son considerables. Enotros países donde la demanda de educación entrelas niñas es baja, las propuestas de programas desubsidios podrían formularse de modo que notuvieran un gran impacto en los costos unitarios.Por ejemplo, en Ghana, Guinea, Malí y Senegal, losaumentos de los costos unitarios comoconsecuencia de los subsidios ofrecidos a las niñasde zonas rurales oscilarían al parecer entre un 0,6%en Senegal y un 5% en Ghana.

Así pues, los costos suplementarios de la supresiónde las desigualdades entre los sexos debenconsiderarse como un elemento particular de lademanda, que debe sumarse a los cálculos–basados en la oferta– de los costos que entrañaríael logro de la EPU. Esto es necesario sobre todo enlas familias más pobres de los países con bajosingresos. Los ejemplos son meramente ilustrativosde lo que se puede necesitar. No obstante, indicanque los programas de incentivos eficaces destinadosa fomentar la asistencia de las niñas a la escuela–o, en general, de los niños pertenecientes a lasfamilias más necesitadas– podrían suponer unaumento de un 5% como mínimo del costo unitariomedio de la enseñanza primaria. En los 47 paísesincluidos en el estudio del Banco Mundial, estocomportaría un gasto público suplementario de1.300 millones de dólares en 2015, en comparacióncon el gasto de 2000, agregando entre 400 y 600

millones de dólares a los gastos medios anualesnecesarios.14 Este aumento de los costosincrementaría probablemente la cuantía del déficitmedio de financiación que actualmente prevé elestudio del Banco Mundial en un 20%probablemente, aunque habría que calcularlo paíspor país para que los resultados fueran fiables.15

Los costos del SIDA en la educaciónAhora se ve con mayor claridad que los paísesdonde el SIDA tiene una elevada incidencia tropiezancon graves dificultades para mantener su progresohacia el logro de la EPT. Esta sección explica losriesgos que el SIDA plantea para la consecución dela EPU y cuáles son sus repercusiones en los costos.También aborda las repercusiones de la epidemia enel logro de la supresión de las desigualdades entrelos sexos en la educación y de la mejora cualitativade la enseñanza, dado que ambas cuestiones estánvinculadas a la EPU. Por último, se consideranalgunas iniciativas para evaluar los costos del SIDAen los sistemas educativos, con miras a estimar lafinanciación adicional que debe recaudarsemundialmente para lograr la EPT en un entorno conuna elevada incidencia del SIDA.

Marco de análisis

La pandemia de SIDA influye en los recursos (oferta)y en los costos (demanda) necesarios para lograr laEPT. Los recursos son de origen nacional oprovienen de la financiación externa. Los impactosmacroeconómicos adversos del SIDA afectan a ladisponibilidad de recursos internos en el sectorpúblico y restringen el flujo de los mismos entre elsector privado y el público. La epidemia tambiéninfluye en la prestación de servicios educativos,aumentando o disminuyendo los niveles de losrecursos económicos que deben aportarse paraalcanzar la EPT en 2015.

Los sistemas educativos son muy vulnerables alimpacto del SIDA. La práctica educativa no hacambiado desde hace miles de años: un profesorfrente a una clase de 10 a 100 alumnos. Loseducadores y el personal de apoyo constituyen, en

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2 0 0Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo 2

13. El costo unitario mediode primaria no aumenta enfunción del costo total porbeneficiario porque no todos losmatriculados recibiríanel subsidio.

14. En este grupo de países, elimpacto en el déficit definanciación dependería de ladistribución de estos gastosadicionales entre la India y losdemás países.

15. Habría que destacar que,aparte de las reformas tratadas,harán falta muchas otras másen materia de políticas paraabordar eficazmente lasdisparidades entre los sexos enla educación. Tendrán que:reformar el plan de estudios,proporcionar incentivosespeciales al personal docentefemenino, organizar unaformación encaminada aeliminar los prejuicios sexuales,fomentar campañas demovilización social eimplementar una serie depolíticas que rebasen los límitesdel sector educativo. Aquí no sepueden exponer todas esasreformas, pero no cabe duda deque entrañarán costosadicionales conexos quetambién deben evaluarse paíspor país.

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todo el mundo, el mayor grupo de empleados delsector público. Las ingentes cantidades deestudiantes a los que atienden constituyen unaproporción significativa de la población. En suma, elsistema educativo puede englobar perfectamente auna cuarta parte o más de la población de un país.Con unos niveles tan altos de recursos humanos, estámuy expuesto a que el impacto del SIDA afecte a supersonal y su funcionamiento, cebándose tanto en lageneración adulta actual de docentes y personal deapoyo como en la generación venidera en la personade los educandos.

El sistema educativo también suele estar constituidopor personas jóvenes. La mayoría de los educandosson preadolescentes, adolescentes o jóvenes de 20 a25 años, mientras que una proporción sustancial delos docentes tiene entre 20 y 35 años. Con laexclusión parcial de los preadolescentes, loseducandos pertenecen a los grupos de edad con unamayor incidencia de infección por el VIH, mientrasque los docentes pertenecen a los grupos de edad enlos que se registran más fallecimientos a causa delSIDA. Estos grupos de adultos también engloban a lospadres y familias de la mayoría de los educandosjóvenes, lo cual significa que, para muchos alumnos,su participación en los programas educativostranscurre en un contexto en el que las enfermedadesy las muertes causadas por el SIDA son numerosas.

La adaptación a la situación creada por el SIDA exigecambios significativos en los programas educativos.También precisa ajustes en los marcos de gestión yactuación en el sistema educativo. Algunas de lasestrategias adoptadas tienen consecuenciasfinancieras que pueden cuantificarse. Otras incidenen los costos, pero de forma difícil de cuantificar.Y hay aún otras estrategias que no afectarán a loscostos hasta el momento en que se realicenintervenciones específicas para responder a ellas.

Por consiguiente, vamos a examinar el impactodel SIDA en los recursos y los costos de realizacióndel objetivo de la EPT consistente en ofrecer unaenseñanza primaria universal de buena calidaddesde las cinco perspectivas siguientes:16

Repercusiones del SIDA en la disponibilidad derecursos para la EPT;

repercusiones financieras del SIDA relativas a loseducandos;

repercusiones financieras del SIDA relativas a losdocentes;

repercusiones financieras de la adaptación de losprogramas educativos al contexto creado por elSIDA;

repercusiones financieras de la respuesta al SIDAen materia de gestión educativa.

Repercusiones del SIDA en ladisponibilidad de recursos para la EPT

Recursos públicos

El SIDA influye en los recursos necesarios paraalcanzar los objetivos relativos a la EPT de dosmaneras: hace que el conjunto de los recursosdestinados a la educación sea más reducido y alteraa la asignación de los recursos existentes. Losmodelos que han examinado el impacto del SIDA enlas economías nacionales muestran en general queel índice de crecimiento anual del PIB es inferior a loesperado, si no hubiera existido el SIDA, pero nomuestran ninguna disminución real del mismo(Barnett y Whiteside, 2002, págs. 283 y siguientes).Este menor índice de crecimiento indica que paralas diversas categorías del gasto público,comprendida la educación, habrá menos recursosque en un entorno sin SIDA (Bonnel, 2000).

La epidemia también podría influir en lasasignaciones de los recursos intersectoriales eintrasectoriales. Si, por su causa, se destinan másrecursos públicos a la salud y otros sectores, laproporción de recursos destinados a la educaciónpodría ser menor. En algunos países, alcanzar lameta estipulada por los líderes africanos en laCumbre de Abuja en abril de 2000 –asignar almenos el 15% de sus presupuestos nacionalesanuales al sector de la salud– puede limitar lasposibilidades de que se incrementen lospresupuestos destinados a la educación. El BancoMundial ha propuesto que las medidas en materiade financiación encaminadas a alcanzar el objetivode lograr una EPU de buena calidad comprendan unaumento de las asignaciones a la educación, paraque pasen del 17,5% actual al 20% en lospresupuestos nacionales (Banco Mundial, 2002,Tabla A5.1). En los países con una elevada incidenciadel VIH, las restantes presiones ejercidas sobre losrecursos nacionales podrían poner en peligro laposibilidad de asegurar y mantener este incremento.

Es probable que el SIDA aumente las necesidades derecursos de otros subsectores educativos. Esto es así

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

Si, debido a laepidemia del

SIDA, se destinanmás recursos

públicos a lasalud y otros

sectores, laproporción de los

destinados a laeducación podría

ser menor.

16. Kelly (2002) proporciona unresumen y un análisis másdetallado de las estimacionesexistentes.

Los docentespertenecen a los

grupos de edaden los que se

registran másfallecimientos acausa del SIDA.

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la alfabetización de adultos y la atención y educaciónde la primera infancia. Como hemos visto en elCapítulo 2, las asignaciones a estas áreas tienden aser insuficientes para conllevar un progresosignificativo hacia las metas acordadas. Y su cuantíapodría reducirse todavía más si una parte sedestinara a hacer frente al impacto del SIDA en laenseñanza secundaria y superior.

Los recursos privados y comunitarios

El SIDA afecta negativamente al sector privado eindustrial porque reduce la productividad, aumentalos costos, desvía recursos productivos e influyenegativamente en la comercialización de losproductos. Estos factores se combinan para reducirla rentabilidad de la empresa privada, ya que ladejan con menos recursos para apoyar las iniciativasen materia de educación. A nivel individual y familiar,el impacto es inmediato y acusado.17 Muchasfamilias afectadas por el SIDA, que previamentehabían aportado dinero y otros recursos aprogramas educativos, ya no pueden seguirhaciéndolo. La enfermedad, la pobreza y el hambreque la epidemia está dejando tras de sí handebilitado tanto a algunas comunidades que ya nopueden participar como antes en actividadescomunitarias encaminadas a mantener y desarrollarla educación. En la actualidad no pueden facilitarselos recursos que, en una situación en la que nohubiera SIDA, se habrían destinado al desarrollo dela infraestructura necesaria para la EPT.

Repercusiones financieras del SIDArelativas a los educandos

Número de alumnos

El SIDA afecta al volumen de la población en edadescolar de tres formas principales: hay menosnacimientos a causa de las tasas más elevadas demortalidad entre los adultos de 20 a 40 años, susaños biológicamente más productivos; las mujeresinfectadas por el VIH tienen tasas de fertilidad másbajas; y un tercio de los niños cuyas madres estáninfectadas por VIH corren el riesgo de contraer lainfección en el período perinatal, por lo cual lamayoría de ellos muere antes de alcanzar la edad deir a la escuela. Debido a la combinación de estosfactores, la población en edad de incorporarse a laescuela es menor de lo que habría sido si no hubieraexistido el SIDA. Una proyección reciente indica que,en Zimbabwe, la población en edad de incorporarse

porque el impacto en los docentes de la enseñanzasecundaria y superior es tan acusado como en laprimaria, pero los costos de suplencias y formaciónson más elevados. Como casi toda la especializaciónse produce en los niveles posprimarios, es gravosa ydifícil de absorber la pérdida de profesores dematemáticas o física, o de docentes universitariosespecializados en áreas específicas.

El impacto del SIDA en los recursos humanos de lasociedad también podría generar una necesidad deaumentar el número de docentes en la enseñanzasecundaria y superior, al menos en determinadasáreas, así como de modificar sustancialmente elplan de estudios e introducir nuevas áreas deestudio y prácticas. En efecto, el SIDA incrementa lademanda de individuos cualificados en determinadasáreas de especialización, pero reduce su oferta. Estoes muy patente en los servicios de salud, donde, enun contexto de demanda cada vez mayor, se registrauna elevada mortalidad a causa del SIDA.

El fallecimiento prematuro de adultos en sus añosmás productivos merma el sector cualificado de unasociedad y exige que se acelere la producción desustitutos. Ahora bien, además de estar al día enmateria de conocimientos, los profesores suplentesdeben poseer también cualidades de flexibilidad yadaptabilidad. La pérdida de personal cualificado acausa del SIDA obliga a los docentes especializadosen otras materias a asumir las responsabilidades desus colegas fallecidos. En una sociedad afectada porel SIDA, los graduados de escuelas técnicas y otroscentros docentes de enseñanza superior necesitanalgo más que aptitudes profesionalescompartimentadas. También deben ser flexibles,adaptables e innovadores para hacer frente a lasdemandas de los cambios imprevisibles queacontecen en un mundo afectado por el SIDA.

Evaluar el impacto de la pandemia en lasnecesidades de personal cualificado, realizar loscambios necesarios en el plan de estudios,aumentar la producción de personal cualificado, eintroducir nuevos programas de estudio y formaciónprofesional, son aspectos que exigen recursossuplementarios o nuevas fórmulas para asignar losya existentes. Las repercusiones en los costos queesto entraña podrían afectar a los recursos que seprecisan para progresar hacia la EPT. Según elmodo de reparto de las asignaciones y las áreas deinterés del periodo anterior, los ámbitos de la EPTque corren mayor riesgo de verse afectados serían

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2 0 0Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo 2

En Zimbabwe, lapoblación enedad deincorporarse a laescuela será en2010 casi unacuarta partemenor de lo quehabría sido enuna situación sinSIDA.

17. Véase Whiteside y Sunter(2000), pág. 89.

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a la escuela será en 2010 casi una cuarta partemenor de lo que habría sido en una situación sinSIDA, mientras que en Zambia se habrá reducido enuna quinta parte (Gráfico 4.2).

Esto significa que los niveles de financiaciónnecesarios para lograr la EPU en países con unaelevada incidencia del VIH serán más bajos de lo quehubieran sido en otras circunstancias. Al habermenos educandos se necesitarán menos docentes,menos materiales educativos y menos aulas.

Según las proyecciones realizadas para Botswana,Sudáfrica y Zimbabwe, el SIDA conllevará undescenso real de la población (y no sólo un índice decrecimiento menor) en los próximos años, mientrasque las proyecciones demográficas para Swazilandiaindican que la población constituida por los alumnosde primaria empezará a disminuir en valor absolutoa partir de 2007 (Stanecki, 2000; Swazilandia, 1999).De ocurrir esto, los costos de la educación serían enprincipio menores que los actuales.18

Niños afectados por el SIDA

La pandemia influye en la participación escolar detres grupos de niños distintos, haciéndo más difícilsu acceso a la educación y la finalización de susestudios, así como la asistencia regular a clase. Elprimer grupo –niños infectados por el VIH– no esnumeroso probablemente. Las proyecciones paraSudáfrica indican que menos del 1,2% de los niñosen edad escolar de un año civil determinado estaráninfectados y que una proporción mucho menorsufrirá enfermedades debidas al SIDA (ABTAssociates, 2001, pág. 49). Se desconoce en quémedida se matricularán o continuarán estudiandoestos niños después de saber que están infectadospor VIH. Su participación escolar puede entrañaralgunos costos adicionales, como los debidos altransporte para facilitar su examen médico. Susfamilias también podrían necesitar subsidios paraincitar a los niños infectados a ir a la escuela ysufragar parte de los costos médicos. No obstante,dado que el porcentaje de niños infectados esposiblemente bajo, estos costos también seránrelativamente pequeños.

Sin embargo, los otros dos grupos –huérfanos yniños enfermos del SIDA– son bastante másnumerosos y los factores que les impiden asistir aclase o terminar la escuela son muchos. Además, laepidemia está aumentando la incidencia de lossiguientes factores:

Los costos en efectivo: las familias pobres de zonasrurales y suburbios urbanos siempre han tenidodificultades para sufragar los costos en efectivoasociados a la educación. El SIDA agrava estadificultad causando pérdidas en la producción,disminuyendo los ingresos familiares yaumentando los costos médicos.

Las responsabilidades familiares: una proporciónsignificativa de familias, particularmente en laszonas rurales, tiene dificultades para seguiradelante sin la contribución del trabajo infantil a laeconomía doméstica, en particular el de las niñas.Como su impacto en la economía familiar esnegativo, el SIDA ha aumentado el número defamilias en esta situación.

Los huérfanos deben hacer frente a dificultadespsicológicas y materiales suplementarias. El traumaemocional que experimentan por el fallecimiento deuno de sus padres se ve agravado por los trastornosque su vida sufre más adelante. En el seno de sunueva familia de reemplazo, se ven desfavorecidos amenudo con respecto a los hijos biológicos.

En comunidades pequeñas se han hecho estudiosque muestran que los huérfanos son a menudo losúltimos de la fila cuando se distribuye la comida,realizan gran parte de las tareas domésticas y noparticipan en la escuela tanto como los niños conpadres. También son más vulnerables a lasenfermedades que los otros y corren mayor riesgode desnutrición o raquitismo (Foster y Williamson,2000, pág. S281).

El SIDA también ha causado la emergencia defamilias encabezadas por niños, en las que no hayningún adulto y los niños deben arreglárselas solos.Para los niños de estas familias, el acceso a laeducación se sustenta sobre una base muy precaria.

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

El VIH/SIDA hacausado la

aparición defamilias

encabezadas porniños, en las que

no hay ningúnadulto y los niños

debenarreglárselas

solos.

18. La disminución del númerode niños que asisten realmentea la escuela primaria ya estáponiéndose de manifiesto en laprovincia más populosa deSudáfrica, KwaZulu-Natal, quetambién es la zona másafectada por el VIH/SIDA, conuna tasa de incidencia prenatalsuperior al 36% en 2002. Loscostos de la escolarización yuna política reciente sobre laedad de matriculación enprimer curso han contribuido aeste descenso, pero losexpertos sudafricanos creenque el VIH/SIDA también es engran parte el causante porquehay menos mujeres jóvenes enedad de tener hijos. VéaseBadcock-Walters y otros (2002).

0

10

15

5

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35

12.2%

Uganda

13.8%

Kenya

24.1%

Zimbabwe

20.4%

Zambia

%

Gráfico 4.2. Reducción prevista (%) en el tamañode la población en edad de cursar primaria, 2000-2010

Fuente: Banco Mundial, 2000, p. 3.

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Es posible que no puedan sufragar los gastos deescolarización porque todos deben trabajar a fin deobtener los recursos que precisan para subsistir.

Repercusiones en los costos

Para lograr el objetivo de la EPU, es necesarioasegurarse de que todos los huérfanos y niñosafectados por el SIDA podrán asistir a clase yterminar el ciclo de primaria. Las tasas dematrícula, los costos relacionados con laescolarización, la importancia de su trabajodoméstico y las cargas adicionales a que debenhacer frente las familias con huérfanos a su cargo,constituyen colectivamente los principalesobstáculos para la plena participación de estosniños. Si se quiere que los huérfanos y niñosafectados por el SIDA participen plenamente en laescuela, hará falta suprimir todos los costos enefectivo obligatorios asociados a la escolarización yproporcionar subsidios que mitiguen los costosdirectos e indirectos que deben sufragar las familiasque se hacen cargo de los huérfanos.

El costo de cualquier programa de subsidiossociales depende de dos factores: el tamaño delgrupo al que va dirigido y la cuantía asignada. Eneste Informe se estima que los programas de estetipo deberían estar destinados a todos los huérfanos(lo cual debe incluir a los que viven en familiasencabezadas por niños) y a todos los niños defamilias pobres afectadas por el SIDA. No haypruebas sólidas que demuestren que los huérfanosde padre estén menos desfavorecidoseducativamente que los huérfanos de padre ymadre.19 Por consiguiente, sería preferible que enlos programas de subsidios se incluyera a loshuérfanos de todo tipo.

También hay buenos argumentos para abogar por lainclusión de otros niños vulnerables. En primerlugar, debido al impacto del SIDA en el entornofamiliar, los niños en cuyas familias hay casos deinfección tienen cada vez más dificultades para ir ala escuela y seguir asistiendo a clase. En segundolugar, dirigirse únicamente a los huérfanos y excluira otros niños vulnerables entraña el riesgo deenglobar a los huérfanos en una “clase” especialque acentuaría su sensación de ser diferentes,aumentaría sus problemas sociales y psicológicos ylos expondría a formas sutiles de discriminación.

En sus simulaciones para estimar los costos de

consecución de una EPU de buena calidad, el BancoMundial (2002a) incluye la prestación de asistencia alos huérfanos, pero la limita a los huérfanos demadre y a los de ambos padres. El equipo para laCampaña contra el SIDA en África (ACTÁfrica) parecehaber adoptado el mismo enfoque al estimar loscostos que entrañaría extender a toda África lasactividades de los programas para combatir el VIH,considerando huérfanos a los niños que han perdidoa su madre o a ambos padres a causa del SIDA(Banco Mundial, 2001a, pág. 16). Esto coincide con ladefinición propuesta por el ONUSIDA en 2000(ONUSIDA, 2000b, pág. 120). No obstante, másrecientemente, este organismo ha definido a loshuérfanos del SIDA como niños de 0 a 14 años quehan perdido al padre o la madre, o a ambos padres acausa del SIDA (ONUSIDA, 2002d; págs. 8 y 204).

Ampliar la definición de huérfano del SIDA paraincluir a todos los niños que han perdido a uno o aambos padres aumentaría sustancialmente loscostos relativos a los huérfanos estimados en lassimulaciones del Banco Mundial. Los costospublicados son estimaciones globales que incluyenlos gastos relativos a los docentes, ocasionados porel SIDA. No obstante, en 34 países, las estimacionesdel número de huérfanos para 2010 muestran que,probablemente, los huérfanos de madre y de ambospadres representarán aproximadamente el 55% deltotal, y los huérfanos de padre el 45% (Hunter yWilliamson, 2000). Sobre esta base, los costos quecomportaría incluir a los huérfanos de padre en lasimulación ascenderían aproximadamente a 100millones de dólares anuales (véase Recuadro 4.2).

En ausencia de datos fiables sobre el número deotros niños vulnerables que necesitarían asistencia,extrapolar las estimaciones se convierte en unatarea mucho más ardua. En África Subsahariana,había 42 millones de niños sin escolarizar en 1998, yen Asia Sudoriental 46 millones (UNESCO, 2000).Ese año, la tasa de prevalencia del VIH en adultosera del 8% en África Subsahariana y del 0,7% enAsia Meridional y Sudoriental (ONUSIDA, 1998). Noes descabellado suponer que el 8% de los niñosafricanos sin escolarizar, y el 0,7% de los de AsiaSuroriental, pertenecían a familias en las que sehabían dado casos de contaminación o enfermedadpor el VIH/SIDA. La aplicación de estas cifras indicaque el número de niños sin escolarizarpertenecientes a familias afectadas por el SIDApodría ser de unos 4 millones. Naturalmente, los

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2 0 0Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo 2

Si se quiere que loshuérfanos y losniños afectados porel VIH/SIDAparticipenplenamente en laescuela, hará faltasuprimir todos loscostos en efectivoobligatoriosasociados a laescolarización.

19. Por ejemplo, en 22 (de 28)países de África, Asia y AméricaLatina, las tasas deescolarización de los huérfanoseran más bajas que las delresto de niños. En ocho países,sólo los huérfanos de madre lastenían más bajas. No obstante,en cuatro países, sólo loshuérfanos de padre tenían tasasde escolarización más bajas,mientras que en otros ochoel sexo del progenitor carecíade importancia (Ainsworth yFilmer, de próxima publicación).

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huérfanos podrían incluirse en esta cifra. Aunque esposible que sea inferior a la real, esta cantidadproporciona un elemento de referencia para estimarel número de niños pertenecientes a familiasafectadas por el SIDA que necesitarían subsidios convistas a fomentar su asistencia a la escuela.

Hay diferencias considerables en la cuantía de lossubsidios propuestos para a los huérfanos. El BancoMundial (2002, pág. 41) prevé “una cantidad fija de 50dólares anuales (en precios de 2000) por huérfanode madre o de ambos padres, teniendo en cuenta elnúmero estimado de estos niños en la población enedad escolar”. El documento anterior del Bancoelaborado por ACTÁfrica propone destinar entre 9 y35 dólares por niño a la asistencia comunitaria para

los gastos de manutención, y entre 25 y 33 para losgastos escolares (pág. 59). No obstante, esta últimacifra es la media ponderada de los costos enprimaria y secundaria basada en estimaciones paraTanzania. Además, si bien los gastos escolares delos huérfanos y otros niños vulnerables representanun costo para el ministerio de educación, ese costose sitúa en el contexto de la consecución del objetivode la enseñanza primaria gratuita y no está, en símismo, determinado por el SIDA.

Otra estimación ha sido elaborada por el Centro deDesarrollo Internacional de la Universidad deHarvard, que propone un programa de apoyocomunitario a los huérfanos cuyo costo ascendería a250 dólares por niño al año (CDI, 2001). Teniendo encuenta que el PIB medio per cápita es de 413dólares en la muestra de 33 países del BancoMundial (Banco Mundial, 2002a, pág. 29), esta cifraes, casi con toda seguridad, demasiado elevada.

En ausencia de otras estimaciones que puedancorroborarse, es razonable aceptar la cifra de 50dólares propuesta por el Banco Mundial. Aplicarla alnúmero estimado de niños pertenecientes a familiasafectadas por el SIDA, cuya asistencia a la escuelapuede estar condicionada a la recepción de unsubsidio, agregaría 200 millones de dólares anualesa las estimaciones del costo de la EPT relacionadocon el SIDA efectuadas por el Banco.

Repercusiones financieras del SIDArelativas a los docentes

Los fallecimientos, el desplazamiento a otras áreasde trabajo, las enfermedades, el absentismo, elvolumen de trabajo y la influencia en la moral sonlas principales repercusiones del SIDA entre losdocentes.

Pérdida permanente de educadores

El SIDA el es causante de la pérdida permanente dedocentes para el sistema educativo y para losalumnos, al provocar la muerte de los maestros uobligarlos a dejar de ejercer el magisterio. Aunquealgunos datos indican que la mortalidad de losdocentes aumenta en presencia de SIDA, unaperspectiva más cauta parte de la base de que latasa de infección de los docentes es la misma que ladel resto de la población adulta. No obstante,incluso desde esta perspectiva, la pérdida deprofesores ocasionada por el SIDA puede ser muy

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Recuadro 4.2. Principales elementos del aumento de los costos vinculados al SIDA en relación con el logro de la educación primaria universal

Factores considerados Profesores. Formación de suplentes; pago de indemnizaciones por fallecimiento;nombramientos provisionales de profesores interinos para compensar elcreciente absentismo de los docentes por enfermedad. Programas escolares: 1) aplicación integral del programa de educación preventivasobre el VIH, comprendida la producción de material pedagógico e integración deesta materia en la preparación profesional de los docentes en institutos yuniversidades; 2) suministro de asesores cualificados y elaboración de un módulode orientación para incluirlo en los programas de formación de docentes; 3)nuevas reformas del programa de estudios primarios.Huérfanos y niños vulnerables. Prestaciones para huérfanos y niños de familiaspobres con casos de enfermedad o deceso debidos al SIDA.

Estimaciones Profesores. Indemnizaciones por defunción y costos de sustitución de profesoresfallecidos: 150 millones de dólares anuales.Costos del sistema de formación y contratación de profesores suplentes parasustituir a los enfermos incurables (estimados en la mitad de los costos desustitución de los profesores ausentes): 150 millones de dólares anuales.Programas escolares. Los costos estimados representan el promedio de losprevistos para el programa de intervención en pro de la juventud de ACTÁfrica.Sustitución de programas para profesores de secundaria y jóvenes noescolarizados por el suministro de materiales pedagógicos, extensión de laorientación y ajustes de los planes de estudios en la enseñanza primaria:250 millones de dólares anuales.Huérfanos y niños vulnerables. Costos estimados sobre la base del subsidio de50 dólares anuales por niño propuesto por el Banco Mundial:

Huérfanos de madre y de ambos padres (2,5 millones de niños): 125 millonesde dólares. Huérfanos de padre (2 millones de niños): 100 millones de dólares.Niños de familias con casos de SIDA (4 millones de niños, según la hipótesisemitida): 200 millones de dólares.

Resumen: costos anuales totales Sustitución de profesores 150 millones de dólares

Profesores suplentes 150 millones de dólaresProgramas escolares 250 millones de dólares

Huérfanos de madre y de ambos padres 125 millones de dólaresHuérfanos de padre 100 millones de dólares

Niños de familias con casos de SIDA 200 millones de dólaresTotal 975 millones de dólares

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considerable. Un modelo elaborado para Zambiapredice que, dada la incidencia del VIH en lapoblación adulta, el número de docentes aumentaráde 37.000 en 1999 a 50.000 en 2010, mientras que,de no haber SIDA, alcanzaría la cifra de 59.550(Grassly y otros, 2002).

Aunque la ausencia o el fallecimiento del personalno docente puede debilitar seriamente el sistemaeducativo, la defunción de un profesor en activoacarrea consecuencias negativas inmediatas, aveces irreversibles. A menos que lo sustituyan deinmediato, algo que rara vez ocurre en los paísesmás afectados, una clase entera se quedará sinprofesor durante un período de tiempo considerable.Esta pérdida de docentes pone en peligro la meraposibilidad de ofrecer una educación a todos losniños. Algunos estudios realizados en ÁfricaOccidental refieren que, debido a la mortalidad dedocentes causada por el SIDA, 119.000 niños enedad escolar de Côte d'Ivoire no pudieron recibirninguna educación en 1997/1998 y 107 escuelas deprimaria tuvieron que cerrar en la RepúblicaCentroafricana (Fassa, 2000).

Absentismo

Durante los años posteriores a la infección inicial, lamayoría de personas infectadas por VIH permanecenclínicamente sanas. No obstante, el virus acabaproduciendo tal deterioro en el sistema inmunitarioque la persona infectada desarrolla una propensióna contraer infecciones que cualquier persona sanapodría superar. Esto conlleva una alternancia deperiodos de enfermedad, seguidos por otros debuena salud aparente. Los primeros suelenaumentar en número y duración con el paso deltiempo hasta ser casi continuos. Los docentesinfectados no pueden impartir clase cuando estánenfermos. Esto provoca un frecuente absentismo porsu parte y, a la larga, una baja oficial porenfermedad. Basándose en investigaciones delColegio Imperial de Londres, el Banco Mundialestima que, probablemente, una persona infectadano podrá impartir clase durante un total de 260 díasantes de fallecer a causa del SIDA (Banco Mundial,2002a, pág. 41).

El SIDA también conlleva un absentismoconsiderable por parte de los profesores sanos. Dosfactores contribuyen a ello: cuidar de parientesenfermos en casa y asistir a funerales. Como elpeso de atender a personas enfermas recae

mayoritariamente en las mujeres, las docentes yadministrativas a menudo tienen que cumplir conlas exigencias de su profesión y atender al mismotiempo a personas enfermas que exigen cuidadosdurante las 24 horas del día prácticamente.Además, debido a la obligación de asistir a losfunerales de parientes, colegas y miembros de lacomunidad, los profesores a menudo se ausentande clase, a veces durante varios días seguidos.

Repercusiones en los costos

Los sistemas educativos que pierden profesores porfallecimiento o jubilación anticipada, debencompensar las pérdidas mediante la formación demás docentes. De lo contrario, el sistema educativono podrá asistir a todos; además, también seresentirá su calidad. La formación suplementaria esun costo imputable al impacto del SIDA entre losdocentes y el personal de otros servicios educativos.Los costos de las suplencias pueden estimarse, enprimer lugar, conociendo el número de docentesque abandonarán el sistema de forma permanente yprematura por fallecimiento o cambio de empleo y,en segundo lugar, conociendo los costos de suformación.

También deben tenerse en cuenta lasindemnizaciones por fallecimiento –a las cuales elsistema educativo puede estar contractualmenteobligado– cuando un profesor muere mientras estáen activo. Algunos ejemplos de Malawi y otros paísesindican que atender a estas obligaciones (pago deataúdes, transporte y abonos de dinero en efectivo)está paralizando el funcionamiento de lasadministraciones regionales de educación, porquelos gastos que generan absorben los recursos que,de otra forma, se destinarían a suministrosescolares e inspecciones.

El absentismo debido a enfermedades relacionadascon el SIDA representa una importante pérdida paralos sistemas educativos. Como los sueldos pagados alos educadores durante sus períodos de ausencia nogeneran ningún beneficio, los sistemas no puedenaprovechar esos recursos. Si además proporcionansuplentes, también tendrán que hacer frente a costoseconómicos adicionales, que serán imputablesal SIDA. En los países con una elevada incidencia delSIDA, los sistemas educativos rara vez disponen derecursos para suplentes. En estos países, elabsentismo de los profesores a causa del SIDA

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Cuando lossistemaseducativos pierdenprofesores, debencompensar laspérdidas mediantela formación demás docentes.

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otros, 2002). Con una proporción de 40 alumnos porprofesor, esto equivale a dejar sin instrucción a498.000 niños durante un año.

La ausencia de un sistema de suplencias efectuadaspor profesores interinos es una dificultad con la quese enfrentan muchos países. Más problemático es elhecho de que actualmente no exista una reserva depersonas preparadas para realizar esas suplencias.Su creación comportaría costos de formación ysalariales. Aunque los salarios de estos docenteseventuales fuesen más bajos que los de un númerocomparable de profesores cualificadospermanentes, la creación del sistema representaríaun importante costo suplementario originado por elSIDA a la hora de garantizar el acceso de todos losniños a una enseñanza primaria de buena calidad.

Repercusiones financieras dela adaptación de los programaseducativos al contexto creado por el SIDA

Educación preventiva sobre el VIH

En un mundo marcado por la huella del SIDA, lasescuelas y los programas de educación son losprincipales encargados de dotar a las personas quetienen bajo su tutela con conocimientos, aptitudes yvalores que reduzcan su probabilidad de contraer otransmitir el VIH. Esto significa que los programasde educación deberían esforzarse por capacitar a loseducandos para llevar una vida sana y sexualmenteresponsable.

La primera respuesta, muy correcta, de losministerios de educación a la crisis generada por elSIDA ha sido incorporar a los planes de estudiostemas relativos al SIDA, la salud sexual y genésica(SSR) y las aptitudes para la vida activa. Informes de17 países ilustran el empeño por parte de losministerios de educación de integrar estascuestiones en los programas escolares con miras apromover un cambio en las conductas (ADEA, 2001).No obstante, por diversas razones, “el sistemaescolar... no ha logrado elaborar un enfoquecoherente y global en lo que atañe al SIDA y, engeneral, a la educación en materia de la educaciónsexual y genésica” (Bennell y otros, 2002, pág. 43).Los principales problemas se deben a:

un planteamiento del plan de estudios que noreconoce la educación relativa al SIDA y la

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

Los programasde educación

deberíanesforzarse porcapacitar a los

educandos parallevar una vida

sana ysexualmenteresponsable.

conlleva una importante disminución de la calidad yeficiencia de la educación, lo cual retrasa todavíamás el logro de los objetivos relativos a la EPT.

Impacto en los costos de formación

Por varias razones, es probable que el SIDAincremente el costo global de la formación dedocentes.

En las instituciones que se ocupan de laformación de docentes (escuelas normales yuniversidades), el SIDA causará pérdidas entre supersonal similares a las que ocasiona en lasescuelas, pero la formación de sustitutos serámás lenta y gravosa que en éstas.

Hará falta un programa de formación más amplio yposiblemente acelerado para compensar elnúmero de profesores y alumnos de los centros deformación de docentes fallecidos a causa del SIDA.

Habrá que adaptar el programa de formación paraque los futuros docentes sean competentes paraexplicar a los alumnos qué es el VIH/SIDA y cómoluchar adecuadamente contra esta enfermedad.

El incremento de la mortalidad de profesionalespertenecientes a otros sectores aumentará lamovilidad de los profesores supervivientes,incrementando todavía más los costos unitariosque conllevará la formación de los quepermanezcan en la enseñanza.

Un informe realizado para la Conferencia Nacionalsobre el SIDA y la Educación celebrada en Sudáfricaen mayo-junio de 2002 indicó que, aunque dicho paísestaba en ese momento formando a unos 3.000docentes al año, a finales de la década necesitaríaformar a más de 20.000 si no se introducíantratamientos antirretrovíricos. En Sudáfrica, por otraparte, más del 30% de las enfermeras fallecen enlos tres años posteriores a su graduación. Lo mismopodría ocurrir con el personal docente, en especialcon el femenino. Las repercusiones de estosfenómenos en la formación de profesores soninmensas. No obstante, se ha prestado muy pocaatención a hallar la mejor forma de abordar estasnecesidades, y aún se ha examinado menos cuálsería el costo de soluciones satisfactorias y viables.

Una simulación para Zambia prevé que elabsentismo de los profesores debido aenfermedades asociadas al VIH conllevará la pérdidade 12.450 años lectivos, es decir unos 20 millones dehoras de clase en el período 1999-2010 (Grassly y

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educación sexual y genésica como una disciplinaprofesional independiente;

una formulación del plan de estudios que tiende arepartir la educación en materia de SIDA, laeducación sexual y genésia y las aptitudes para lavida activa entre diversas asignaturas y no lograestablecer los vínculos indispensables con laeducación para la salud y los servicios sanitarios.

una metodología pedagógica que da prioridad a lainstrucción de toda la clase en un contexto formaly, que en cierta medida, está orientada alresultado que se obtendrá en los exámenes, peroapenas deja espacio para la instrucción entrealumnos, la participación de la comunidad y laintervención de personas que viven con el SIDA.

la sensación por parte de los docentes de no estarsuficientemente preparados para impartir estamateria y su renuencia a abordar temas delicadosy, en algunos casos, tabú; y

un apoyo insuficiente al plan de estudios y alprofesorado, con una escasez (o falta) de buenosmateriales didácticos y una provisión menor de laque reciben otras materias en lo que concierne aestructuras de apoyo al profesorado, orientación,formación, supervisión y evaluación.

La capacidad de los planes de estudios revisadospara dotar a los educandos de medios que lesayuden a evitar la infección por el VIH no sematerializará, mientras estos temas no se abordende la forma adecuada y la educación relativa al SIDAno se haya profesionalizado plenamente, lo cual nopuede llevarse a cabo sin incurrir en gastos.

Repercusiones en los costos

El ONUSIDA ha enumerado algunas de las variablesque afectan a los costos de los programas escolaresde educación relativos al SIDA (ONUSIDA, 2000a, b,págs. 16, 17). Con algunas modificaciones yampliaciones, esas variables comprenden:

personal necesario para realizar consultas,establecer y mantener un cuerpo de formadores,proporcionar orientación y estructuras de apoyo alprofesorado;

elaboración de programas: tiempo y tipo de trabajoinvertidos en la elaboración de planes de estudiosque integren el SIDA y materiales de apoyo;

producción y distribución de materialeseducativos: cantidad y calidad de materiales

educativos producidos para cada estudiante ydocente incluidos en el programa;

formación de profesores: talleres y otras sesionesde formación para el personal escolar; y

supervisión y evaluación, valoración del impacto yotras formas de investigación.

Las simulaciones del Banco Mundial (2002a) nohacen mención expresa de ninguna actividad de estetipo. No obstante, el modelo prevé mejoras en laprestación de los servicios y la asignación de unatercera parte de los gastos totales defuncionamiento de la enseñanza primaria a partidaspresupuestarias no relacionadas con los sueldos delos maestros (administración, servicios de apoyo,libros de texto y otro material pedagógico, así comosubsidios que fomenten la asistencia a clase de losniños en circunstancias difíciles). El modelo estimaque esta proporción es adecuada para sufragar loscostos que genere la educación preventiva sobre elSIDA. No obstante, este planteamiento podría serdesfavorable para los países con mayor incidenciadel VIH, disminuyendo la proporción de recursos nosalariales que pueden dedicar a aportacionesencaminadas a mejorar la calidad.

ACTÁfrica (Banco Mundial, 2001) examina los costosde los programas de educación relativa al SIDA paralos niños escolarizados y los niños y jóvenes noescolarizados. En los programas dirigidos a loseducandos de primaria, el costo por maestroformado es de 75 dólares, cuando se trata de unprograma sencillo y un suministro de materialesbásicos, o de 200 dólares por maestro si se trata deuno más sofisticado que comprende la elaboraciónde materiales de formación y el establecimiento deun plan de estudios. El costo por profesor desecundaria es de 121 dólares para un programasencillo y de 241 dólares para uno más extenso. Porúltimo, se estima que costaría entre 8 y 11,8 dólarespor persona proporcionar una educación apropiada alos niños y jóvenes no escolarizados (pertenecientes,respectivamente, a los grupos de edad de 6 a 11años y de 12 a 15 años). Se calcula que los costostotales para que, en el año 2005, los programasalcancen al 60% de los maestros de primaria, al 80%de los de secundaria, al 15% de los niños noescolarizados de 6 a 11 años y al 50% de los quetienen entre 12 y 15 años, serán de 211 a 313millones de dólares al año en toda el ÁfricaSubsahariana (Banco Mundial, 2001, págs. 54, 34).

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2 0 0Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo 2

El traumagenerado por elVIH/SIDA se haconvertido en unproblemaimportante parade los serviciosde atención yapoyo de lasescuelas.

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Aunque esta cantidad sea sustancial, no bastará paraatender a todos los grupos destinatarios. Tampococubrirá la producción y distribución de libros de textoy materiales pedagógicos, la prestación delasesoramiento necesario, o la elaboración yestablecimiento de un plan de estudios apropiadopara la preparación de profesores universitarios y laformación inicial de maestros. Si se distribuyeranequitativamente los costos estimados por ACTÁfricaentre la enseñanza primaria, la secundaria y laeducación de jóvenes no escolarizados, la estimaciónpara la primaria sería del orden de 90 millones dedólares anuales, con un promedio superior a 2millones de dólares por país. Los ministerios deeducación pueden ser reacios a extraer esta suma–que, por otra parte, sería insuficiente para atender atodas las necesidades– de los recursos destinados apartidas presupuestarias no relacionadas con lossueldos del personal docente.

Responder a los traumas y las necesidadespsicológicas

El trauma generado por el VIH/SIDA se haconvertido en un problema importante para losservicios de atención y apoyo de las escuelas.Debido al sufrimiento psicológico y ladiscriminación, algunos jóvenes pueden dejar laescuela o frecuentarla poco. Otros pueden tenermás dificultades para aprender. Antes de que elSIDA se extendiera, los profesores se enfrentaban aestos problemas con menor frecuencia. Sinembargo, el SIDA ha agravado las cosas. Laepidemia está aumentando el número de educandosaquejados de transtornos intelectuales, sociales ypsicológicos (Coombe, 2001, pág. 20). No obstante,no se han adoptado –ni siquiera planeado– medidassuficientes para el establecer los sistemas de apoyopsicológico necesarios. La labor de los orientadoresestá encaminada a proporcionar asesoramientoprofesional más que a ofrecer apoyo psicológico. Unestudio realizado en 2001 por los ministerios deeducación de 13 países de la SADC muestra que hayconciencia del problema y que las medidasadoptadas para abordarlo son insuficientes.

Estimación de los costos totales

Las principales variables que influyen en los costosque el SIDA comporta para el logro de los objetivosde la EPT son:

1. formación de más docentes para que sustituyana los que fallecen a causa del SIDA;

2. indemnizaciones por defunción que losministerios de educación deben abonar a losdocentes que fallecen cuando están en activo;

3. integración del SIDA en el plan de estudios,sobre todo mediante la introducción de laeducación preventiva sobre el VIH;

4. elaboración, producción y divulgación de libros detexto y materiales didácticos relativos a laeducación preventiva sobre el VIH;

5. integración del SIDA en los programas depreparación de profesores;

6. funciones y actividades de gestión para promoveruna respuesta activa por parte del sistema;

7. aumento de la capacidad de ofrecer orientaciónpsicopedagógica;

8. reorientación de los planes de estudios deprimaria; e

9. incentivos para fomentar la participación escolarde huérfanos y otros niños afectados por el SIDA.

Las simulaciones han abordado principalmente lospuntos primero, segundo y último de esta lista.También han prestado mucha atención a los costosque representa el absentismo de los docentes parael sistema educativo. No obstante, como ya se haindicado, la ausencia de profesores, debida a unabaja prolongada por enfermedad u otros motivosvinculados al SIDA, sólo aumentará los costos quecomporta alcanzar los objetivos de la EPT si seefectúan gastos para remunerar a profesoresinterinos que sustituyan temporalmente a losenfermos o ausentes. Los países gravementeafectados necesitan contar con este tipo de personal.

En el contexto de la realización de los objetivos de laEPT, las repercusiones en los costos de las variables3 a 8 de la lista no se han tomado en cuenta enningún modelo ni se ha realizado ningún intento deestimar sus costos a nivel nacional o regional. Estono se debe a que no sean importantes, sino a lasdificultades de obtención de datos para lasestimaciones. También puede existir el conceptoerróneo de pensar que los costos de esas variables“menores” serían muy inferiores a los costosrelativos al personal docente y a los huérfanos. Lasestimaciones realizadas por ACTÁfrica de los costosque comportaría la extensión de las actividadesdestinadas a los jóvenes, aunque no se sitúan en el

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

Once paísesafirmaron no

disponer de unprograma de

apoyo social paraeducandos

infectados oafectados por el

SIDA.

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marco de la EPT, indican que los costos del plan deestudios y de diversos programas escolares podríansuperar los gastos generados por las suplencias yser comparables a los que origina el absentismo.

Velar por que se logren los objetivos de la EPTtambién exige prestar atención a los factoresrelacionados con la demanda, en especial por lo querespecta a los niños que de algún modo se hallan ensituaciones desfavorecidas a causa del SIDA. Loshuérfanos destacan claramente como una categoríamerecedora de apoyo, que debería extenderse atodos los huérfanos en edad escolar. No obstante,los huérfanos no son los únicos niños a los que elSIDA afecta en su vida y en su escolarización. Losniños de familias pobres con casos de SIDA tambiénnecesitan incentivos para mejorar sus condicionesde vida y su asistencia a la escuela.

Así pues, las repercusiones de la epidemia en elcosto que entraña el logro de los objetivos de la EPTse derivan de cuatro factores fundamentales: 1. los costos suplementarios relativos al personal

docente debidos a la formación de profesoresadicionales para sustituir a los que fallecen acausa del SIDA y al pago de las indemnizacionespor defunción;

2. los costos de formación y remuneración aeducadores eventuales para suplir a los que seausentan por un período prolongado de baja porenfermedad;

3. los costos suplementarios relativos a programasescolares y educativos que integren elconocimiento del SIDA y las formas decombatirlo en el plan de estudios y en otrasáreas de la vida escolar; y

4. los costos relativos a los huérfanos y niñosvulnerables, por concepto de subsidios socialesque fomenten o permitan la asistencia a clase deniños cuyas familias están afectadas por el SIDA.

Las estimaciones resumidas en el Recuadro 4.2indican que el gasto anual en estas áreas deberíaser del orden de 975 millones de dólares. Esta cifrasupera en un 74% la estimación realizada por elBanco Mundial (2002a) sobre los costos adicionalesvinculados al SIDA en 33 países africanos. Esadiferencia se debe principalmente a la inclusión delos costos relativos a los programas de educación yal mayor número de huérfanos y otros niñosvulnerables. El hecho de que el VIH continúeextendiéndose, incluso en países donde su

incidencia ya es muy elevada, es prueba suficientede que los programas de educación no han tenidohasta la fecha un impacto significativo. La negativaextendida, casi implacable, a encararse con laenfermedad y la discriminación generalizada,combinadas con una falta de informaciónpotencialmente mortal, también indican que losmensajes educativos no están llegando a lapoblación. Es improbable que lo logren mientras losprogramas de educación que respondan en multitudde formas a los imperativos del VIH no se integrenresueltamente en los sistemas escolares. Aún no sedispone de la financiación necesaria para lograrlo.El Marco de Acción de Dakar exigó a la comunidadinternacional “aplicar con urgencia programas deeducación y realizan actividades para combatir lapandemia de SIDA”. Esto no puede realizarse sinmovilizar suficientemente recursos identificablespara elaborar y aplicar tales programas.

En Dakar también se destacó la importancia de velarpor que los niños en circunstancias difíciles puedanacceder a una enseñanza primaria de buena calidad yterminarla. El SIDA está poniendo a un número cadavez mayor de niños en circunstanciasexcepcionalmente difíciles. Ha dejado huérfanos aalgunos. A otros los ha marginado y los ha puesto engrave peligro de no poder recibir una educación. Elfuturo de estos niños, que representan unaproporción muy importante de la próxima generación,dependerá en gran medida de que haya recursossuficientes para salvaguardar su escolarización.

SIDA y escolarización: conclusiones Las estimaciones del Banco Mundial (2002a) handemostrado que la pandemia de SIDA puedeaumentar de forma sustancial los costos totales enlos que cada país deberá incurrir para alcanzar elobjetivo de la EPU (así como la igualdad entre lossexos y una educación de mejor calidad). En lospaíses donde la incidencia del SIDA es elevada,como Rwanda, Zambia y Malawi, las proyeccionesdel Banco muestran que los costos adicionaleselevarán los presupuestos de funcionamiento enmás de un 45%. El análisis de este capítulo indicaque las repercusiones presupuestarias del SIDA sonincluso más espectaculares. No obstante, por muygrandes que parezcan, hay que añadir además losnumerosos costos ocultos suplementarios, yamencionados, que entraña el SIDA, y la incidenciafinanciera de la pandemia en los costos relativos al

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2 0 0Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo 2

El hecho de que elVIH continúeextendiéndose esprueba suficientede que losprogramas deeducación no hantenido hasta lafecha un impactosignificativo.

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logro del resto de los objetivos en materia de EPT.Las repercusiones económicas del SIDA son tanamplias y profundas que podrían servir mejor queningún otro indicador para demostrar la necesidadapremiante de defender el sistema educativo contralos estragos de la pandemia y utilizar lasposibilidades que ofrece la educación para protegera la sociedad en la misma medida.

La educación en situacionesde emergencia

Definición El Marco de Acción de Dakar exige a los países“atender a las necesidades de los países afectadospor conflictos, calamidades naturales einestabilidad”. El concepto de “educación ensituaciones de emergencia” adquirió importancia enla década de 1990, a raíz de las situacioneshumanitarias complejas que se produjeron enAfganistán, Bosnia y Herzegovina, Rwanda, Somalia,Sudán y otros lugares (Aguilar y Retamal, 1998;Retamal y Aedo-Richmond, 1998). Tales “situacionesde emergencia complejas” pueden durar años oincluso décadas, erigiendo un importante obstáculopara el logro de la EPT. Para la UNESCO, unasituación de emergencia es una crisis creada porconflictos o desastres que han desestabilizado,desorganizado o destruido el sistema educativo. Éstenecesita un apoyo integrado durante y después de lacrisis (UNESCO, 1999). El hecho de hacer hincapiéen la necesidad de que el apoyo no sea sólo a cortoplazo –es decir, exclusivamente en el momento enque se precisan medidas especiales– es coherentecon el planteamiento de Dakar. Las respuestasinternacionales y nacionales a las situaciones deemergencia pueden comprender:

la educación de los refugiados en escuelasubicadas en los campos o en territorio nacional;la educación de las poblaciones desplazadasinternamente (PDI) por conflictos o desastres;la educación en situaciones de conflicto armado,inseguridad e inestabilidad;la educación en zonas donde se ha repatriado aun gran número de refugiados y PDI; yla reconstrucción de los sistemas educativos deun área tras un conflicto o desastre.

Dimensiones del problema

Fue en la década de 1990 cuando las situacionescomplejas de emergencia en el plano humanitarioempezaron a hacerse frecuentes. En 2000, losconflictos de Afganistán, Bosnia y Herzegovina,Burundi, Irak, Sierra Leona, Somalia y Sudánprovocaron cada uno un flujo de 400.000 refugiadosen otros países. Otros países con similares flujos derefugiados durante la década de 1990 fueronRwanda y Kosovo; y en otros 39 países se produjeronflujos de más de 10.000 refugiados en por lo menosun año. En 2001, se estimaba que había en el mundo15 millones de refugiados, comprendidos unos 7millones de personas pertenecientes a poblaciones“asistidas por el ACNUR” (ACNUR, 2002) y 3,7millones de refugiados palestinos, asistidos por elOOPS (el Organismo de Obras Públicas y Socorro dela ONU para los Refugiados de Palestina en elPróximo Oriente). Muchos refugiados provenían delos países en desarrollo de África (3,3 millones) yAsia (5,8 millones). En 2001, unas 500.000 personashuyeron de situaciones tan peligrosas en su tierranatal que los países de asilo las reconocieron comorefugiados “prima facie”. No existen datos globalessobre la educación de los refugiados, pero en el año2000 la ACNUR apoyó la educación de unos 835.000niños de primaria y 63.000 jóvenes de secundaria, amenudo a través de ONG en los campos ycampamentos de refugiados.

En la mayoría de países víctimas de situacionescomplejas de emergencia humanitaria también seprodujeron desplazamientos internos masivos,aunque no se dispone de mucha información sobrela magnitud de este fenómeno. Esto se debe en partea que la comunidad internacional ha tenido menosacceso a las PDI y las ha asistido en menor medida.Muchas personas desplazadas internamente viven encampos o campamentos similares a los de losrefugiados, pero otras habitan en los hogares depoblaciones normales o junto a ellas, de formamenos visible y más difícil de cuantificar. El totalmundial de personas desplazadas internamente acausa de conflictos y violaciones de los derechoshumanos en 2001 se estimó en 25 millones depersonas como mínimo (www.idpproject.org): más de13 millones en África, más de 4 millones en Asia ymás de 3 millones en Europa Oriental. En algunoscasos, el sistema de educación nacional proporcionaa estas personas una enseñanza bien organizada,

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

Fue en la décadade 1990 cuandolas situaciones

complejas deemergencia en el

planohumanitario

empezaron aconvertirse en unhecho frecuente.

En situacionesde emergencia,

las clases seimparten a vecesal aire libre y en

casas,subterráneos o

edificiossiniestrados de

todo tipo.

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pero en muchos lugares la situación es desoladora(Machel, 1996, 2001).

Los desastres naturales –inundaciones, huracanes,seísmos– afectan a los sistemas educativos de todoel mundo. A veces, éstos resultan gravementedañados, como en las “inundaciones del milenio”acaecidas en Mozambique. En 1998, el HuracánMitch destruyó escuelas en Honduras, dejando amás de 250.000 niños de primaria y 30.000 desecundaria sin acceso a la enseñanza. Además, lasoficinas centrales del Ministerio de Educaciónsufrieron daños y se perdió la mayor parte de losarchivos de educación (UNICEF, 1999).

Los conflictos, la inseguridad y la inestabilidadplantean importantes retos a la educación. Losdocentes a menudo hacen esfuerzos heroicos paramantenerla viva en períodos de guerra o conflictocivil. Las clases se imparten a veces al aire libre y encasas y subterráneos o edificios siniestrados de todotipo. Luego viene la labor de reconstrucción. En2000, casi 800.000 refugiados regresaron a su tierranatal en 12 grandes migraciones. Probablemente,un número similar de personas desplazadasinternamente retornó a su lugar de origen. Inclusoalgunas poblaciones que no se habían desplazadodurante los conflictos o desastres tuvieron quetrabajar para reconstruir sus comunidades yescuelas. La labor de reconstrucción de lossistemas educativos tras un conflicto o desastreplantea retos de envergadura a los planificadores yadministradores de la educación.

Principios para responder a las situaciones de emergencia Cada crisis es distinta y no hay ninguna respuestaque tenga garantías de éxito. La respuesta asituaciones de emergencia graves siempre se debeconcebir desde el plano local, haciendo participar alos interesados en la evaluación de la situación, conmiras a obtener los mejores resultados. Noobstante, es necesario lograr un consenso nacionalsobre aspectos clave como las lenguas deinstrucción, el plan de estudios, la formacióny remuneración del profesorado y el tipo dedescentralización de la educación. La ONU y lasONG que se ocupan de la educación en situacionesde emergencia han identificado una serie deprincipios generales que mejoran la calidad de larespuesta (véase Capítulo 3, Recuadro 3.15).

Recursos para la educaciónen situaciones de emergencia Educación en situaciones de emergencia: un puente necesario

La educación en situaciones de emergencia ocupauna incómoda posición intermedia entre la ayudahumanitaria y la asistencia al desarrollo. Ensituaciones de emergencia graves, las institucionesclave pueden centrarse en aspectos directamenterelacionados con la supervivencia, pero losrefugiados u otras poblaciones afectadas consideranque la restauración del sistema educativo es de granprioridad. Actualmente, se admite cada vez más quela educación es el “cuarto pilar” de la respuestahumanitaria (Midttun, 2000). Algunos gobiernos,como los de Suecia y Noruega, se hancomprometido públicamente a apoyarla, pero hayotros que aún no han dado este paso. La educaciónen situaciones de emergencia es importante parareducir al mínimo el desfase entre el fin de la ayudahumanitaria y el inicio de la financiación de lareconstrucción aportada por la ayuda al desarrollo.

La educación es necesaria desde el principio de unacrisis por razones psicopedagógicas y para protegera los niños. Contribuye a crear una sensación denormalidad, aporta esperanza para el futuro y evitaque una cohorte de niños se vea privada parasiempre de la posibilidad de recibir una educación.Debe contar con financiación suficiente porque loseducandos afectados por crisis o conflictos:

necesitan aprender en un entorno especialmentefavorable que fomente su autoestima y susensación de hacer progresos;

necesitan la oportunidad de realizar actividadesrecreativas que les permitan expresarse parasatisfacer sus necesidades psicosociológicas;

no reciben a veces el apoyo debido de su familia asu desarrollo físico y emocional;

a veces no tienen libros ni material impreso;

pueden hallarse en escuelas cuyos recursospedagógicos han sido destruidos y cuyos edificiosnecesitan ser reparados y equipados de nuevo; y

pueden tener profesores sin los conocimientos yla experiencia necesarios, que precisan materialde apoyo y formación suplementaria para hacerfrente a situaciones difíciles y poco familiares.

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2 0 0Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo 2

La educaciónes necesariadesde el principiode una crisispor razonespsicológicas ypedagógicas,y para protegera los niños.

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La participación de la comunidad

Las comunidades afectadas por crisis proporcionanmuchos de los recursos destinados a la educación.Este enfoque, que va de la “base hacia la cúspide”,ofrece muchas ventajas, y por eso lo promueven losprincipales organismos de asistencia (para ejemplosconcretos, véanse Bird, 1999; Brown, 2001; Lange,1998; Midttun, 1998; Nicolai, 2000; Sinclair, 2001;Sommers, 1999, 2002). La comunidad se beneficiaen el plano psicosocial cuando sus miembrosparticipan activamente en la educación o la apoyande alguna forma. Es más, allá donde los recursospúblicos son más limitados, es importante enseñara los miembros de la comunidad cómo puedencolaborar con las escuelas y en las actividades parajóvenes. Entre los ejemplos de prácticas idóneas eneste ámbito, se pueden mencionar:

El establecimento de comités escolares y comitésde educación comunitarios;

el nombramiento de docentes y trabajadoressociales experimentados pertenecientes a lacomunidad en crisis, para que desempeñen lasfunciones de directores de escuela yorganizadores de actividades para los jóvenes;

el uso de personas cultas de la comunidad comocoordinadores docentes y organizadores deactividades juveniles, junto a la formaciónintensiva y supervisión en el lugar de trabajo;

la contratación de profesionales de la comunidadpara que gestionen y supervisen los proyectos deasistencia de las ONG; y

la formación de todas las personas mencionadas.

Entre las funciones iniciales de los comités deeducación comunitarios, figuran: organizar lostrabajos para vaciar espacios que pueden utilizarsecomo escuelas, construir alojamientos temporales,identificar personas que quieran enseñar, evaluar elnúmero de estudiantes de cada grado de enseñanza,y colaborar posteriormente en la gestión y desarrollode las escuelas. Los comités también puedencolaborar en la organización de actividades paraniños de preescolar y adolescentes y jóvenes noescolarizados. En 1992, el Programa de Educaciónde Emergencia y Reconstrucción de la UNESCO(PEER, con base en Nairobi) elaboró en Somalia la“carpeta de emergencia del maestro” (que incluíasuministros escolares y material didáctico) para quelas comunidades pudieran poner en marcha sus

propias escuelas, a pesar de la falta de estructurasgubernamentales. El PEER de la UNESCO concibiólos comités de gestión escolar como un medio dereunir a los miembros de la comunidad en la luchapor la paz (Retamal y Devadoss, 1998).

Recursos humanos

En algunas situaciones en las que se producendesplazamientos de población, los profesores conexperiencia se trasladan con sus comunidades ycontinúan su labor docente. No obstante, en muchascomunidades afectadas por crisis, el personaldocente carece de los conocimientos y formaciónnecesarios. Incluso los formados pueden tener pocaexperiencia en los métodos didácticos modernos.Las crisis pueden ser un momento propicio paraadoptar un nuevo enfoque en la formación delpersonal docente. Este planteamiento permitiría queincluso los profesores sin experiencia pudierandesarrollar aptitudes para enseñar con eficacia y lesayudaría a tener en cuenta las necesidadesespeciales de los niños expuestos a determinadostipos de crisis. Como observa Graca Machel (2001),“el miedo y la inquietud dificultan el mantenimientode un clima favorable para el aprendizaje, y puedenafectar gravemente a la moral escolar. En algunasescuelas palestinas, diversos estudios handemostrado que muchos maestros y alumnos teníanproblemas de concentración, en particular si habíanpresenciado o sufrido actos violentos o teníanmiembros de su familia en la cárcel o escondidos”.

La formación, cuidadosamente concebida, deprofesores y coordinadores docentes, educadores deadultos y educadores de jóvenes o líderes de grupodebería ser un componente importante de cualquierprograma de enseñanza dirigido a las poblacionesafectadas por crisis. A ser posible, esta formación seofrecería durante el ejercicio de la profesión,mediante la organización de cursos durante lasvacaciones y fines de semana impartidos porformadores itinerantes y mediante la formación demaestros mentores en la escuela o grupos deescuelas, aunque más adelante podrían utilizarsemétodos de aprendizaje a distancia y por Internet.

En una situación de crisis y reconstrucción, elgobierno tiene a menudo dificultades para sufragarlos sueldos del profesorado. Con frecuencia, losdonantes no se han mostrado dispuestos acontribuir a los costos salariales, optando por otrasformas de asistencia que conllevan un riesgo menor

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

El miedo y lainquietud

dificultan elmantenimiento

de unaatmósfera

favorable para elaprendizaje.

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de contraer obligaciones a largo plazo. Obviamente,es necesario financiar los suministros y materialesescolares, la reparación o construcción de escuelas,o la formación de profesores antes y durante elejercicio de la profesión. No obstante, contribuir conuna ayuda continua a los sueldos del personaldocente suele ser crucial para que el sistemaeducativo vuelva a funcionar.

Niveles de financiación

En situaciones de emergencia graves, es posible quelos donantes brinden un apoyo humanitariogeneroso. Esta asistencia a poblaciones desplazadasse suele canalizar a través de ONG, ya que éstaspueden actuar con rapidez. En cambio, la asistenciaa los organismos del gobierno, en particular para lareconstrucción, puede toparse con una capacidad deabsorción insuficiente y una gestión ineficaz.

El nivel de la financiación que se destina aprogramas de educación en situaciones deemergencia es crucial para lograr una continuidad.En el caso de poblaciones desplazadas, el ACNURestima que es preciso fijar normas para elemplazamiento, el equipamiento y los materialesbasadas en el nivel general de las escuelasgubernamentales bien administradas y situadas enzonas rurales cercanas a la capital del país, y no enfunción del deficiente nivel que a menudo se observaen las zonas rurales desatendidas donde puedenubicarse los campos de refugiados (ACNUR, 1995).

En lo que respecta a la planificación de escuelas ensituaciones de emergencia, es útil tener en cuenta lanoción acuñada por el UNICEF de “espacios yentornos acogedores” para los niños.

Los espacios de este tipo creados para losrefugiados de Kosovo en Albania, o para losdamnificados del seísmo de 1999 en Turquíaalbergados en tiendas de campaña, agrupaban losservicios básicos destinados a madres y niños:atención y desarrollo de la primera infancia,escuelas, zonas de recreo, ayuda psicosocial,actividades para adolescentes y apoyo a las madres.

La ayuda de emergencia puede incluir laimportación de “kits” de mobiliario escolar ymaterial recreativo, aunque sea preferibleaprovisionarse “in situ”, porque de esa formabeneficia a la economía local (Sinclair, 2001).Cuando sea posible, se recomienda dotar a los“centros de recursos para la educación” con un

equipamiento sólido que permita la reproducción demateriales para atender a necesidades urgentes enmateria de educación (Aguilar y Retamal, 1998).

Los gobiernos de países que se hallan en proceso dereconstrucción suelen enfrentarse a enormesproblemas. Es posible que incluso carezcan de losrecursos necesarios para hacer un inventario de lasnecesidades de educación, elaborar planes y darlosa conocer. Los ministerios de educación puedencarecer de mobiliario, máquinas de escribir,ordenadores y papel, de ahí que no haya problemaalguno para encontrar un destino rápido a losrecursos facilitados con la ayuda externa.

Un aspecto importante de las situacionesposteriores a conflictos es evitar que se reproduzcanlas estructuras educativas que pueden habercontribuido al conflicto (Pigozzi, 1999; Tawil, 1997;Smith y Vaux, 2002; Isaacs, 2002). Es importante quelos donantes colaboren en la faceta “menosmaterial” de la reconstrucción, es decir, en fomentarel consenso para lograr planteamientosintegradores en materia de educación, renovar elplan de estudios y los libros de texto para apoyar laconstrucción de la paz, e invertir en la formación deprofesores antes y durante el ejercicio de suprofesión. La educación para la vida activa, quecomprende la educación para la paz, los derechoshumanos y la ciudadanía, es importante en

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2 0 0Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo 2

A principios de 2002, se realizaron dos importantes evaluaciones de lasnecesidades, con el apoyo del Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Mundial y elPNUD. Estas evaluaciones se vieron obstaculizadas por la falta de datossistemáticos. Los Ministerios de Educación y Educación Superior carecían desillas, mesas y papel, así como de equipo de oficina y la capacidad de reunir datossobre las necesidades a nivel de todo el país. La mejor estimación cifraba en 1,5millones los niños que retornarían a la escuela en marzo de 2002, en respuesta ala campaña “Vuelta a la escuela”. Estimaciones posteriores indicaron que sehabían matriculado unos 3 millones de niños, comprendidos unos 300.000 ensecundaria. El UNICEF distribuyó más de 7.000 toneladas de suministros ymateriales educativos en unos pocos meses. Fué la operación más extensa de estetipo que han llevado a cabo las Naciones Unidas.En septiembre de 2002, se habían adoptado medidas encaminadas a formar a losprofesores en activo, renovar los sistemas de formación del profesorado yreformar el plan de estudios, pero hubo retrasos, causados en parte por la falta derecursos básicos en el Ministerio de Educación. Con respecto a la remuneración delos profesores y demás personal, la situación continuaba siendo delicada debido alas graves restricciones en las rentas públicas y a la incertidumbre sobre el gradode compromiso de los donantes. En julio de 2002, la comunidad internacionalestimó en 100 millones de dólares las necesidades inmediatas y transitorias delsistema educativo, mientras que los compromisos de los donantes ascendíanentonces a 44 millones de dólares en total. En agosto de 2002, el Ministro deEducación estimó las necesidades inmediatas y a corto plazo en 171 millones dedólares, y en otros 704 millones de dólares para mediados de 2004. Entretanto, lacapacidad de planificación y absorción continuaba siendo limitada a causa de losretrasos del Ministerio en la asignación de recursos financieros y en la oferta deformación para poner al día a su plantilla.

Fuente: Sinclair (2002).

Recuadro 4.3. La reconstrucción de la educación en Afganistán

Los donantesdeben colaboraren la renovacióndel plan deestudios y loslibros de textopara apoyar laconstrucción dela paz.

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situaciones de reconstrucción y desplazamientoprolongados y tiene repercusiones en la financiación,sobre todo al principio (Gillespie, 2002; Baxter, 2001;Fountain, 1999; Johanessen, 2000; Talbot y Muigai,1998). Para realizar estos cambios, parece haber unperíodo inicial más propicio cuya duración ronda los18 meses (Vargas-Baron y McClure, 1998). Lastareas de negociar los cambios en el plan deestudios para las escuelas y el personal docente,redactar y probar nuevos libros de texto e introducirsistemas eficaces para formar al profesorado exigencompromisos de cinco años o más.

Obviamente, se necesita la cooperacióninterinstitucional con vistas a utilizar lo mejorposible los recursos de que se dispone parasituaciones graves de emergencia y reconstrucción.No obstante, es difícil estimar los recursos anualesque se precisarán para atajarlas. En su mayoría,estas situaciones son imprevisibles y los recursosnecesarios dependen de su índole, amplitud eintensidad. Es más, lo que se “necesita” está sujetoa diversas interpretaciones. En Afganistán, porejemplo, las estimaciones de la comunidadinternacional fueron muy inferiores a las delMinisterio de Educación (Recuadro 4.3). Pese a todo,los 100 millones de dólares que, según lacomunidad internacional, se precisaban para latransición fueron superiores a los subsiguientescompromisos contraídos y al promedio anual denecesidades cifrado en 70 millones de dólares, quehabía previsto el Banco Mundial para el logro de laEPU en 2015 (2002; pág. 59). Estas estimaciones, asu vez, fueron muy inferiores a los 875 millones dedólares que el Ministerio dijo necesitar para los dosaños venideros, hasta mediados de 2004.

Es difícil sacar conclusiones más generales. Noobstante, la historia reciente indica que al menoscuatro o cinco países corren el riesgo de padecersituaciones complejas de emergencias humanitariasen el transcurso de la próxima década, y quemuchos otros más se verán afectados en diversosgrados por desastres, conflictos o inestabilidad. Entodos estos países, los costos necesarios paraalcanzar los objetivos de la EPT serán superiores alos que se pronostican hoy en día, ya que susinfraestructuras, suministros y recursos humanosse verán menoscabados. Además, los medios desufragar estos costos disminuirán comoconsecuencia de la reducción de los flujos deingresos, las muertes y desplazamientos de

personas y la reasignación de recursos que podríandedicarse a la educación para satisfacer otrasexigencias igualmente urgentes.

Si esos acontecimientos provocaran un aumento del25% de los costos anuales adicionales necesariospara lograr la EPU en cuatro o cinco países, elpromedio de los costos anuales de la EPU seincrementaría entre 400 y 500 millones de dólaresen total, lo cual supondría un aumento del 2% al 3%de los costos totales previos. Ahora bien, si lospaíses afectados figuraran entre aquellos que, enprincipio, se enfrentarán a un déficit de financiación,las necesidades proyectadas por el Banco Mundialaumentarían en una quinta parte. Esta estimaciónrepresenta un mínimo, ya que la capacidad de estospaíses para proporcionar recursos a los sistemaseducativos se habría visto afectada negativamentepor la situación de emergencia.

¿Cuánto costaríarealmente lograr la EPT?El análisis de este capítulo indica que todos losestudios recientes sobre los costos necesarios paraalcanzar la EPU en 2015 parecen haberlos calculadopor debajo de su valor –en algunos casos, de formasustancial. Está claro que el informe del BancoMundial es, desde un punto de vista metodológico, elmás sólido de los tres. Tiene un marco transparenteque brinda la posibilidad de realizar análisissuplementarios. Sus necesidades de datos no sonextensas y los principales parámetros de los costosque afectan al desarrollo de los sistemas educativosson un elemento central en su concepción yaplicación. Los otros dos estudios también tienenvirtudes –ambos manejan valores nacionales yadoptan un enfoque cauto y sensato sobre las formasen que pueden reformarse los sistemas educativos.No obstante, los datos que utilizan, en particular lainformación económica, parecen muy variables y enalgunos casos poco fiables. En general, es preferibletomar en consideración las estimaciones de loscostos, generalmente más elevadas, que figuran enel estudio del Banco Mundial.

No obstante, este estudio simplifica excesivamenteel cálculo de los costos –en parte, porque examinaúnicamente sistemas educativos de seis años, conindependencia de su duración real, y deja de ladouna serie de países que, a primera vista, podrían

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Cap í tu lo 4Los recursos necesar ios para l ograr l a EPT

Todos los estudiosrecientes sobre

los costosnecesarios paraalcanzar la EPU

en 2015 parecenhaberlos

calculado pordebajo de su valor

real.

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Page 32: Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo · 2007-05-16 · período normalizado de seis años para calcular las necesidades de recursos. Esto se hace “para evitar estimaciones

tener alguna dificultad para alcanzar los objetivos.Además, las reformas en materia de políticaspropuestas para los sistemas educativos de lospaíses examinados –que influyen directamente enlos costos previstos– parecen conferir unaimportancia insuficiente a las dificultades que puedeplantear su aplicación. Esto es verdad, sobre todo,en lo que respecta a los sueldos de los profesores:los mecanismos propuestos para su reducción, enrelación con la renta per cápita, exigirían muchosesfuerzos por parte de los países donde los costospor concepto de salarios son más elevados.

Otros dos aspectos del estudio son de sumaimportancia para los resultados proyectados. Elprimero se refiere a los ingresos públicos. En estecapítulo, se ha demostrado que los supuestosrelativos a las rentas sobre los que se basa elcálculo de los déficit de financiación son demasiadooptimistas. Parece probable que un gobierno queasuma plenamente el compromiso de reformar suenfoque de la enseñanza primaria seguirá teniendodificultades para alcanzar las metas establecidaspor el Banco Mundial con respecto a los gastosreales dedicados a la enseñanza primaria a lo largode un período de 15 años. No obstante, estodepende en gran medida del crecimiento económicode los países afectados, ya que si éste fuera sano ycontinuo se lograrían más fácilmente los recursossuplementarios deseados. Como en el estudio no semencionan en absoluto las hipótesis de crecimientoeconómico en que se basan las previsiones, no sepuede evaluar esta parte de su análisis.

No obstante, parece ser que el aumento de losrecursos públicos puestos a disposición de laenseñanza primaria en estos países podríaprogresar más lentamente de lo que da a entenderel estudio. Si a esto añadimos las omisionesrelativas a los costos, podemos suponer que lamagnitud del déficit provocado por estos elementosserá posiblemente muy superior a lo previsto. Eneste informe, ese déficit se evalúa en una suma de4.200 millones de dólares, lo cual supone unacantidad superior en un 66% a la estimada en elestudio del Banco Mundial.

Sin embargo, en este capítulo también se hamostrado que hay al menos otras tres importantesomisiones en estas estimaciones de los costos. Laprimera se refiere a la demanda. Es necesarioaumentar los incentivos destinados a las familias–en particular a las que pertenecen a los sectores

más pobres– para fomentar la escolarización de lasniñas. Nuestro análisis indica que los gastosadicionales necesarios podrían ascender a 1.300millones de dólares en 2015 en los países afectados,lo cual aumentaría el promedio anual del déficit definanciación en unos 500 millones durante eseperíodo. Asimismo, para hacer frente a la pandemiade SIDA, harían falta 400 millones de dólares más delos que proponen las estimaciones de los recursosnecesarios. Por último, responder a las necesidadeseducativas de países en situaciones de emergenciapodría requerir recursos adicionales de unos 500millones de dólares anuales para los países máspobres víctimas de crisis. Todo ello supone unvolumen de ayuda anual del orden de 5.600 millonesde dólares para apoyar los avances hacia la EPT, enel mismo marco de análisis que el establecido por elBanco Mundial (Banco Mundial, 2002a).

Así pues, los pronósticos relativos a los recursosnecesarios a nivel nacional no sirven ni siquiera deorientación general para evaluar las necesidades deayuda externa que entrañaría el logro de losobjetivos relativos a la EPT. Las simulacionesnacionales deberían convertirse en el punto departida de ulteriores trabajos en cada país, teniendoen cuenta los nuevos esfuerzos de planificación ysus datos nacionales para revisar los resultados.

Este capítulo ha mostrado que, en todos losenfoques de este tipo, el “mínimo aceptable” varíasustancialmente en función de las hipótesis que seutilicen. Todas las estimaciones de los déficit definanciación son sumas residuales relativamentepequeñas, muy sensibles a las modificaciones de lashipótesis empleadas, para determinar la cuantía delos agregados mucho más grandes constituidos porlos gastos nacionales y los recursos existentes. Estosignifica que las estimaciones de una sola cifradeberían sustituirse por una gama de cifras quemuestre el grado en que varían las conclusiones silos parámetros resultan ser diferentes. Aplicandoesto al análisis presentado en este capítulo, sepuede concluir que el nivel del flujo de ayudanecesario se acerca más a los 5.600 millones dedólares que a los 2.500 millones. No obstante, hacenfalta más trabajos a nivel nacional para determinarel grado de precisión de esta cifra.

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Hará falta unvolumen deayuda anualdel orden de5.600 millonesde dólares al añopara apoyar losavances haciala EPT.

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