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Por dos caminosseparados en lavida: escolares yniños de la calle enNueva Delhi (India).

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9002Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo

Capítulo 3

Mejorar la calidad yaumentar la equidad: por qué es importante la gobernanza

Muchos países han introducido profundas reformas

de gobernanza en la educación. El presente capítulo

examina los problemas de gobernanza y medidas de

reforma en cuatro esferas fundamentales: financiación,

gestión escolar, contratación y distribución de docentes

y planificación educativa. De dicho examen se

desprenden dos conclusiones clave. En primer término,

no existe una receta única para la buena gobernanza:

cada país debe formular estrategias locales y nacionales.

En segundo lugar, los gobiernos de todo el mundo no han

atribuido suficiente importancia a la equidad en el diseño

de reformas de la gobernanza.

Introducción ......................................................................................................... 138

Financiar la educación para alcanzar la equidad ................................. 142

Elección, competición e importancia de los padres y docentes: la reforma de la gobernanza escolar y la EPT .................................................................................................................................. 162

Reforzar la gobernanza relativa a los docentes y su seguimiento .............................................................................. 182

Un enfoque integral de la educación y la reducción de la pobreza: el eslabón perdido ....................................................................................................................................... 197

CA P Í T U LO 3

Introducción

Gobernanza es un término que evoca procesospolíticos, administrativos y de gestión abstractos.Es fácil perder de vista el verdadero impacto quetienen las prácticas de gobernanza en educaciónsobre la vida de gente común, las esperanzas yaspiraciones de padres e hijos y las posibilidadesde desarrollo humano de las naciones.

Para comprender la importancia de la buenagobernanza en educación, basta con considerar la alternativa. La mala gobernanza deja a padres y comunidades frente a un sistema educativo queno rinde cuentas ni responde a sus necesidades.Fomenta sistemas educativos incapaces de mejorarel aprovechamiento escolar. Deja a comunidades y regiones con niños en las aulas, pero carentes del material didáctico más elemental y a cargo dedocentes sin formación ni motivación. En algunoscasos, la mala gobernanza también implica que las escuelas no reciban los recursos financierosque les han sido asignados.

Las malas prácticas de gobernanza en educaciónafectan a toda la sociedad, pero son siempre losmás pobres los que llevan las de perder. La buenagobernanza implica no sólo transparencia yrendición de cuentas, sino el compromiso con la igualdad de oportunidades para todos losciudadanos. A diferencia de los hogares ricos, que pueden optar por la escolaridad privada, los hogares pobres dependen de los gobiernos para la prestación de servicios educativos. Cuandodichos servicios son de baja calidad, inaccesibles o inasequibles, son los pobres los que salenperdiendo. Los indicadores de mala gobernanza en educación incluyen: grandes brechas financierasentre las zonas ricas y pobres, prestacionesinasequibles para los pobres y falta de atención a las estrategias para llegar a los desfavorecidos.La corrupción descontrolada, otra característica de la mala gobernanza, tiene consecuencias parti-cularmente perjudiciales para los hogares pobres.Cuando los recursos no llegan a las escuelas o cuando las escuelas cobran derechos noautorizados, son los pobres los que tienen menoresposibilidades de pagarlos.

El programa de buena gobernanza

La gobernanza describe las instituciones, reglas ynormas por medio de las cuales se desarrollan yaplican políticas y se exige la rendición de cuentas.La reforma de la gobernanza, en su sentido lato, se ocupa de cambiar las reglas del juego, es decir,cambiar los procesos por medio de los cuales se toman y ejecutan decisiones en nombre de los miembros de una organización o una sociedad

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(Rodrik, 2008). Sin embargo, la gobernanza no serefiere sólo a procesos institucionales abstractos o reglas formales; también abarca las relacionesde poder dentro de la sociedad. En su nivel másbásico, los sistemas de gobernanza definen quiéntoma las decisiones políticas, cómo se distribuyenlos recursos en la sociedad y cómo rinden cuentaslos gobiernos.

La buena gobernanza es ahora una parte clavedel programa internacional de desarrollo. Másallá de la esfera de la educación, se consideraque la gobernanza es una condición para alcanzarun mayor crecimiento económico, la reducciónacelerada de la pobreza y una mejor prestaciónde servicios. Los datos generalmente más usadosen indicadores de gobernanza muestran quelos objetivos van desde el fortalecimiento de lademocracia multipartidaria hasta la reducciónde la corrupción, el fortalecimiento del Estadode derecho, una mayor rendición de cuentas porparte de las instituciones públicas y el incrementode la participación y del derecho de los ciudadanosa ser escuchados (Kaufmann et al., 2007).

Pocos cuestionarían la importancia intrínsecade la mejora de la gobernanza en estos camposy la mayoría sostendría que su progreso es deimportancia clave para el desarrollo (Rodrik, 2008).Como lo expresara un grupo de comentaristas,“la buena gobernanza es un ideal donde losprocesos políticos traducen la voluntad de lospueblos en políticas públicas y estipulan las reglasque rigen la prestación eficaz y eficiente de losservicios a todos los miembros de la sociedad”(Crouch y Winkler, 2007, pág. 1). El tipo de políticaspara alcanzar el objetivo final de la buenagobernanza es mucho más controvertido. Lograrla buena gobernanza puede implicar reformaspolíticas profundas y el reordenamiento delentramado institucional. Con frecuencia, losdonantes descuidan este hecho y presentan alos beneficiarios de la ayuda profusas listas dereformas para alcanzar la buena gobernanza, sinconsiderar un orden de prelación o su viabilidadpolítica (Grindle, 2004). En términos generales,el argumento de la buena gobernanza suelecallar las relaciones de poder y los interesespersonales que podrían verse afectados porla reforma de la gobernanza.

También ha habido una falta concomitante dereconocimiento de la importancia del contextonacional y local. Cuando se trata de la reformade la gobernanza, lo que funciona en un entornopuede no funcionar en otro. Y no hay garantíasde que el progreso hacia la buena gobernanza,medido por los indicadores estándar, resuelvalos problemas más amplios del desarrollo.

Gobernanza de la educación: el Marco de Acción de Dakar y más allá

La gobernanza de la educación no es,simplemente, el sistema de administración ygestión de la educación de un país. En su sentidomás amplio, se ocupa de los procesos formales einformales que llevan a la formulación de políticas,identificación de prioridades, asignación derecursos y aplicación y seguimiento de reformas.La gobernanza es un tema que atañe no sólo algobierno central sino a cada uno de los niveles delsistema, desde el ministerio de educación hastalas aulas y la comunidad. En última instancia, estávinculada con la distribución de poder en la tomade decisiones en todos los niveles.

Al igual que otros servicios, la prestación educativase ve afectada por condiciones más amplias degobernanza. Cuando la democracia, transparenciay el respeto por el Estado de derecho son tenues,socavan la responsabilidad política y laparticipación. Dentro del sector de la educación,las estructuras de gobernanza conectan a distintosactores y definen los términos de su interacción.La posibilidad de que los padres participen en lasdecisiones escolares, exijan rendición de cuentaspor parte de la escuela y los docentes y obtenganacceso a la información se ve condicionada porla asignación de derechos y responsabilidadesregidos por los sistemas de gobernanza, cuyasreglas también definen las condiciones segúnlas cuales los gobiernos contratan, distribuyen yforman a los docentes. Dichas reglas tienen graninfluencia sobre las competencias y la motivaciónde los docentes en el aula. Más allá de ésta, lossistemas de gobernanza definen la relación entrelos organismos escolares, el gobierno local y elgobierno central. Determinan quién fija prioridadesy toma decisiones en esferas clave que abarcandesde el plan de estudios hasta la gestión dedocentes y el seguimiento y la supervisiónescolares. En el campo de las finanzas, lagobernanza de la educación se ocupa de la formaen que se fijan las prioridades y cómo se obtienen,asignan y gestionan los recursos.

Como resulta de esta lista no exhaustiva, lagobernanza abarca un amplio espectro de actores y muchos niveles de gobierno y prácticamenteafecta a todas las decisiones que se toman eneducación. En todos los países, la relación entrelos actores y los organismos gubernamentalespuede ser sumamente compleja y variada. Delmismo modo, el cambio en la gobernanza puedeimplicar distintas cosas en distintos contextos.Por ejemplo, la descentralización podría delegarla autoridad en cierta esfera (la contratación dedocentes) pero no en otra (remuneración docente

Nota: En estan edición 2009del Informe de Seguimientode la EPT en el Mundo, todas las cifras en dólaresvan precedidas de laabreviatura internacionalUSD (United States Dollars).

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La mala

gobernanza afecta

a toda la sociedad,

pero son siempre

los más pobres

los que llevan

las de perder.

CA P Í T U LO 3

o diseño curricular). Podría traspasar la autoridadpolítica, pero mantener una responsabilidadfinanciera sumamente centralizada.

El Marco de Acción de Dakar no fue concebidocomo un programa integral de reforma de lagobernanza. Sin embargo, definió algunosprincipios generales: comprometió a los gobiernosa “crear sistemas de buen gobierno y gestión dela educación que sean capaces de reaccionarrápidamente, suscitar la participación y rendircuentas”. Además de ser de importancia intrínseca,el progreso en dichas esferas se consideró comouna estrategia para asegurar que los gobiernos“puedan responder de modo más efectivo a lasnecesidades diferentes y constantementecambiantes de los alumnos” (UNESCO, 2000,Comentario detallado, párrafo 55). Si bien el Marcode Dakar no proporciona una receta de buenagobernanza, promueve el avance hacia “unaadopción de decisiones, una aplicación y unasupervisión más descentralizadas y participativasen los niveles inferiores de responsabilidad”.

Lo expuesto se condice con los temas centralesdel debate más amplio sobre gobernanza. Elsurgimiento de sistemas más responsables y participativos en la prestación de servicios ha sidoun objetivo generalizado de la reforma de la funciónpública. La descentralización –la transferencia dela autoridad política, administrativa y fiscal a losniveles inferiores del gobierno– es una de lasreformas de la gobernanza más generalizadasde las últimas dos décadas. Aunque la descentra-lización a menudo ha sido impulsada por motivosfiscales, los gobiernos siempre la definen comoun medio para acercar la toma de decisiones alas personas afectadas.

Un supuesto implícito en los planteamientos dela reforma de la gobernanza que implica la trans-ferencia de autoridad es que favorecen intrínseca-mente la equidad. En general, se considera quelograr que los prestadores de servicios sean másresponsables ante las comunidades que atiendeny otorgar a dichas comunidades un mayor papel enla toma de decisiones es una fuente de autonomía.Según una convicción muy extendida, transferirla toma de decisiones de los organismos guberna-mentales (alejados de las poblaciones afectadas)y hacer que el proceso sea más localizado ytransparente permitirá cambiar las estructuras deincentivos, instando a los prestadores de servicioseducativos a responder mejor a las necesidadese inquietudes de los pobres.

Después de unas dos décadas de profundasreformas en la gobernanza de la educación, aúnno hay una opinión concluyente respecto de losresultados. Sorprendentemente, a pesar del

continuo optimismo, hay pocos datos empíricosque demuestren que las políticas de gobernanzaaplicadas hasta ahora hayan mejorado la calidadde la educación y favorecido una mayor equidad.Esto es válido no sólo para los países queintrodujeron reformas esporádicas, sino tambiénpara los modelos frecuentemente citados dereforma radical de la gobernanza introducidos enChile, Sudáfrica y Uganda (Crouch y Winkler, 2007).

La evaluación de la reforma de la gobernanza esuna tarea difícil. El equipo del Informe deSeguimiento de la EPT en el Mundo estudió dónde se toman las decisiones en 184 países, considerando esferas que abarcan desde el diseño curricular,la infraestructura escolar, la contratación yremuneración docente hasta la financiación yla asignación de recursos (véase el ejercicio declasificación en el Anexo). La complejidad misma delos sistemas de gobernanza dificulta el análisis dela toma de decisiones en dichas esferas, inclusodentro de un mismo país. Y la comparación entrepaíses es una tarea aún más ardua. Sin embargo, apesar de la complejidad de los niveles de toma dedecisiones, se pueden observar algunos patronesgenerales. Uno de los más llamativos es que, apesar de las frecuentes declaraciones guberna-mentales a favor de la descentralización, muchasdecisiones educativas aún están en manos de lasautoridades del gobierno central.

Si bien los sistemas de gobernanza varían en todoel mundo, muchos tienen un elemento en común:brindan servicios educativos que suelen serinaccesibles, ineficientes, inasequibles y de dudosacalidad. Cambiar dichos sistemas es crucial si lospaíses desean acelerar el progreso hacia losobjetivos fijados en el Marco de Acción de Dakar.Algunos países han demostrado que es posible,pero los enfoques adoptados actualmente parareformar la gobernanza suelen fracasar.

¿Por qué han sido tan desalentadores losresultados obtenidos hasta la fecha? No hay unarespuesta generalizada, ya que cada país afrontadistintas limitaciones y problemas en la reforma dela gobernanza. Sin embargo, se pueden identificardos problemas generales.

En primer lugar, en muchos países en desarrollose ha tendido a adoptar “recetas” de reforma dela gobernanza procedentes de los países ricossin plantearse si éstas eran adecuadas para elpaís en cuestión (una práctica alentada por algunosdonantes). Asimismo, se ha observado unatendencia a extender la reforma general de losservicios públicos a la educación, sin prestarsuficiente atención a su adecuación a la esferaeducativa o a las limitaciones institucionales realesy del contexto local.

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La educación

suele ser

inaccesible,

ineficiente,

inasequible y de

dudosa calidad.

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En segundo lugar, muchos gobiernos no hansituado la reducción de la pobreza y el fortaleci-miento de la equidad en el núcleo de la reforma dela gobernanza. Demasiado a menudo, los interesesde los pobres no pasan de ser una mención tardíay meramente retórica. Si hay una lección clara quepuede extraerse de la experiencia en reforma de lagobernanza, es que los cambios respecto de losprocesos administrativos y del lugar donde setoman las decisiones no generan automáticamenteresultados que favorezcan a los pobres. Paraabordar la causa de fondo de la falta deoportunidades educativas se requiere uncompromiso político y una formulación de políticasque den prioridad a los pobres y vulnerables.Asimismo, hace falta un enfoque integral e intersectorial de la planificación.

Este Capítulo no pretende cubrir todos losaspectos de la gobernanza de la educación.Se centra, de modo selectivo, en algunas de lascorrientes más importantes de la reforma de lagobernanza y en algunos temas que no suelenabordarse en el debate general sobre la reformaeducativa. El capítulo se divide en cuatrosecciones.

1. Estrategias de financiación para reducir la falta de equidad. Desde Dakar, muchosgobiernos han incrementado su compromisode financiación pública para la educación. Peromuchos podrían –y deberían– hacer aún más.Las reformas de gobernanza se han centradoen mejorar la eficiencia descuidando la equidad.La descentralización es un ejemplo al respecto:delegar la movilización de fondos en paísescaracterizados por importantes disparidadesregionales en términos de riqueza puedeconducir a una mayor desigualdad en lafinanciación de la educación. En muchos casos,la descentralización ha reforzado eincrementado las disparidades en educación.Lección: si bien la descentralización esimportante, el gobierno central debe conservarun papel fuerte para promover una distribuciónigualitaria de la financiación educativa.

2. Elección, competición y voz. La elección y lacompetición son temas centrales en la reformade la gobernanza de la educación. La idea esque la competición impulsa el avance de laeficiencia produciendo ventajas generalizadas encuanto al aprovechamiento escolar y la equidad.Las escasas pruebas de estos supuestosbeneficios no han empañado el entusiasmo demuchos encargados de las reformas por lasalianzas entre el sector público y el privado,en las que se otorga un papel más importante alas escuelas privadas y a los sistemas de bonospara destinar fondos públicos a dichas escuelas.

La llamada “gestión basada en la escuela”, esdecir, la delegación de autoridad al nivel escolaro comunitario, ha sido otra importante corrientede reforma. Su objetivo declarado es hacer quelos prestadores de servicios educativos seanmás receptivos a las necesidades locales.Entretanto, algunos consideran que las escuelasprivadas poco onerosas son una alternativaviable a la oferta estatal. Los resultadospositivos asociados a la reforma en esta esferahan sido modestos. Las alianzas entre el sectorpúblico y el privado tienen efectos dispares ylimitados en cuanto a logros en el aprovecha-miento escolar y la equidad. Además, lasescuelas privadas poco onerosas constituyen un síntoma del fracaso del sistema público, en lugar de una solución para el problema.Lección: la delegación de responsabilidades enlas comunidades, padres y prestadores privadosno es sustituto del saneamiento del sistemaeducativo público.

3. Gobernanza de los docentes y seguimiento.Los docentes ocupan un lugar especial enel programa de reforma de la gobernanza.Los problemas a tratar abarcan desde lacontratación hasta la motivación y distribución.La baja motivación, generalmente relacionadacon la escasa remuneración y las malascondiciones laborales, es un gran impedimentopara el aprendizaje de alta calidad. En muchospaíses, los problemas respecto de lacontratación docente se ven agravados porgrandes disparidades relativas al acceso adocentes calificados, y los niños de hogarespobres y de las zonas rurales alejadas son losprincipales perdedores. El seguimiento delaprovechamiento escolar puede proporcionarinformación importante para el diseño depolíticas, pero la capacidad institucional para el seguimiento eficaz suele ser escasa.Lecciones: es necesario mejorar la contratación,distribución y motivación de los docentes pormedio de incentivos y mecanismos de respon-sabilidad adecuados para mejorar el aprendizajey aumentar la equidad; y fortalecer el empleo de evaluaciones regionales, nacionales yescolares para sustentar un diseño de políticasque apunten a dichos fines.

4. Un enfoque integral de la educación y lareducción de la pobreza. Los procesos deplanificación en los que se fijan prioridades sonun aspecto importante de la reforma de lagobernanza. En los últimos años, la planificacióndel sector educativo en los países en desarrollose ha fortalecido y refleja un mayor compromisopolítico y financiero. Sin embargo, el avancehacia una mayor equidad en educación requiereuna reforma de la gobernanza que vaya más allá

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I n t r o d u c c i ó n

Para abordar

la causa de fondo

de la falta de

oportunidades

educativas,

se requiere

un compromiso

político y una

formulación

de políticas que

den prioridad

a los pobres

y vulnerables.

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del sector educativo mismo. Se requierenestrategias más amplias para suprimir lasbarreras a la EPT que están asociadas a lasdisparidades de riqueza, género, pertenenciaétnica y otros factores. La coordinación inter-sectorial es necesaria para mejorar lasoportunidades en salud, nutrición y sustento.Los informes sobre estrategias para lareducción de la pobreza son importantes en esteesfuerzo, pero la mayoría no logra su cometido.Lección: se debe integrar la educación en lasestrategias generales para superar la pobrezay la desigualdad.

Financiar la educación para alcanzar la equidad

Introducción

En el Marco de Acción de Dakar, los gobiernosse comprometen a “aumentar de maneraconsiderable la inversión en educación básica”(UNESCO, 2000, párrafo 8). Dicho compromisorefleja la convicción de que se necesitan másfondos si el mundo ha de alcanzar la EPU ylos objetivos más amplios de la EPT. Pero lamovilización de recursos es sólo un aspectode un conjunto mayor de desafíos en cuantoa la gobernanza. El modo en que los gobiernosmovilizan, distribuyen y gestionan la inversiónen educación tiene consecuencias críticas sobrela eficiencia y equidad del sistema escolar.

Los países presentan grandes diferencias enla capacidad de financiación de la educación.Las diferencias de riqueza fomentan grandesdisparidades en el gasto por alumno que, a su vez,contribuyen a la desigualdad generalizada relativaal acceso y la calidad mencionada en el Capítulo 2.Dichas desigualdades tienen importantesconsecuencias, no sólo para la educación sinopara la futura distribución de la riqueza y de lasoportunidades en una economía mundial cada vezmás integrada.

Si bien un promedio de ingresos bajo y un elevadonivel de pobreza imponen limitaciones presupues-tarias evidentes, los patrones de gasto eneducación también reflejan opciones políticas.Algunos gobiernos están mucho máscomprometidos con la financiación de la educaciónque otros. Esto tiene importantes consecuencias:un gasto más elevado no produce, automática-mente, resultados educativos mejores o másequitativos, pero es obvio que la falta crónica ysostenida de fondos no conduce al desarrollo desistemas educativos de alta calidad o a la equidad.

En los debates sobre la gobernanza de la educacióndestaca la gestión financiera. Los temas en juegotienen importantes consecuencias sobre la equidad.Las reglas que rigen la asignación de recursosentre alumnos, escuelas y regiones puedendeterminar si los desfavorecidos reciben máso menos fondos que los más favorecidos. Lasprácticas de gobernanza también influyen en laeficiencia del gasto público y la disponibilidad deaulas, docentes y material didáctico. El fracasoen la lucha contra la corrupción, un tema clavede la gobernanza, impone una doble cargaeconómica a la educación: penaliza la eficienciay socava la equidad, ya que la corrupciónrecae mayoritariamente sobre los pobres.

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El fracaso en

la lucha contra

la corrupción

disminuye

la eficiencia

y socava

la equidad.

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Se ha postulado y adoptado ampliamente ladescentralización como reforma de la gobernanza.El principal argumento a favor de la descentraliza-ción es que acerca las decisiones a la gente. Así, aldelegar la toma de decisiones y gestión financieraen organismos especializados de gobierno local,las estructuras descentralizadas tienen mayorcapacidad de rendir cuentas y responder a losproblemas locales. Sin embargo, la descentraliza-ción también puede debilitar la prestación educativae incrementar la desigualdad. Los resultadosdependen del diseño de las estrategias de descen-tralización y del compromiso del gobierno centralpara con la igualdad de oportunidades.

Gasto público en educación

En los últimos años han surgido dos posicionesencontradas sobre la importancia de una mayorfinanciación para alcanzar la EPT. Algunosconsideran el incremento del gasto en educacióncomo un indicador automático de progreso.Otros, señalan la dura lección que resulta dela comparación de los datos entre países: lacorrelación entre el gasto en educación y el aprovechamiento escolar es, en el mejor de loscasos, tenue y, a veces, inexistente (Hanushek,2003; Pritchett, 2004; Wößmann, 2003). Estosúltimos han destacado la importancia de mejorarla eficiencia, a la que consideran como el mejorcamino para avanzar hacia la EPT.

La realidad es menos tajante: se pueden obtenerpaupérrimos resultados de aprendizaje y altosniveles de desigualdad con un nivel de gasto bajo,medio o alto. El incremento acelerado del gastono conlleva, necesariamente, un mejor nivel deaprovechamiento. Sin embargo, los umbrales definanciación son importantes. Los estudiantesdeben tener acceso a un nivel mínimo de recursosy de materiales. Se necesita la construcción y elmantenimiento de escuelas. Se debe contratar yremunerar a los docentes. Incluso con una mayoreficiencia, las brechas crónicas de financiación enmuchos países contribuyen al acceso inadecuado,la mala calidad, la contratación insuficiente dedocentes y la baja motivación de los maestros.

La financiación insuficiente tiene consecuencias.Los grupos de ingresos medios y altos puedencompensar una prestación estatal inadecuadamandando a sus hijos a escuelas privadas ocontratando maestros particulares. Tambiénpueden adquirir libros de texto y material didácticosuplementarios. Es muy probable que los hogaresde bajos ingresos no puedan acceder a estasopciones. Para los grupos más pobres, la inversióny prestación públicas constituyen el único caminoviable hacia una educación que cumpla con losestándares mínimos de calidad.

Esquemas y tendencias del gasto público en el mundoLa inversión pública de un país en educación serelaciona con cuatro factores: riqueza nacional,proporción de riqueza que se convierte en ingresopresupuestario, proporción del gasto públicodestinada a educación y apoyo externo. Además,la distribución del gasto en los distintos niveleseducativos tiene importantes consecuencias sobrela equidad dentro de cada país. En este apartadotrazaremos un breve panorama de la financiaciónde la educación a nivel mundial, regional y nacional.

El gasto en educación y los ingresos nacionales:una relación irregular. La proporción de losingresos nacionales destinada a educación difieresustancialmente entre regiones y grupos deingresos (Cuadro 3.1). En general, la proporciónaumenta con la riqueza nacional, básicamenteporque la recaudación de impuestos se incrementaen función de los ingresos nacionales per cápita.Los países de ingresos bajos en el ÁfricaSubsahariana y el Asia Meridional y Occidental(donde vive aproximadamente el 80% de los niñossin escolarizar) suelen invertir la menor proporcióndel PNB en educación. En el África Subsahariana,casi la mitad de los países de ingresos bajos (11 delos 21 con datos relevantes) destina menos del 4%de su producto nacional a la educación. En el AsiaMeridional, Bangladesh destina sólo el 2,6% de suproducto nacional a la educación y Pakistán, el

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F i n a n c i a r l a e d u c a c i ó n p a ra a l c a n z a r l a e q u i d a d

Para los grupos más

pobres, la inversión

pública constituye

el único camino

viable hacia una

educación con

estándares mínimos

de calidad.

1,2 4,9 10,8 68

1,4 4,4 10,8 641,2 5,3 8,3 822,4 3,9 6,6 75

1,4 4,4 10,8 731,6 4,6 7,7 502,4 3,4 5,3 671,8 … 10,0 422,6 3,3 8,3 781,2 4,1 10,8 732,3 5,5 8,3 883,6 5,3 6,6 76

1,4 3,5 6,9 602,3 5,6 10,8 671,4 4,7 10,8 841,2 5,3 8,3 76

Mundo

Países en desarrolloPaíses desarrolladosPaíses en transición

África SubsaharianaEstados ÁrabesAsia CentralAsia Oriental y el PacíficoAsia Meridional y OccidentalAmérica Latina y el CaribeAmérica del N./Europa Occ.Europa Central y Oriental

Grupo de ingresosPaíses de ingresos bajosPaíses de ingresos medios-bajosPaíses de ingresos medios-altosPaíses de ingresos altos

Cuadro 3.1: Gasto público total en educación expresado en % del PNB, por región y grupo de ingresos (2006)

Mínimo Mediana Máximo

Paísescon datos

(%)

Nota: El agrupamiento de países en la primera parte del cuadro se ajusta a la clasificación empleada en los cuadros estadísticos del Anexo del Informe. La clasificación de ingresos de la segunda parte se ajusta a los criterios empleados por el Banco Mundial.Fuente: Anexo, Cuadro estadístico 11.

CA P Í T U LO 3

2,7% (véase el Cuadro estadístico 11 del Anexo).Sorprendentemente, la India invierte una menorproporción del PNB en educación –alrededor del3,3%– que la mediana para el África Subsahariana,aun cuando el producto promedio indio es casi un33% mayor. Si bien los países de ingresos bajosgastan mucho menos en educación que otrospaíses, hay grandes diferencias dentro del grupo.Por ejemplo, la República Central Africana destinael 1,4% del PNB a la educación, mientras queEtiopía destina el 6%.

El gasto público está aumentando, pero no deforma generalizada. Desde Dakar, en la mayoríade los países con datos disponibles, el gastopúblico en educación como proporción del PNBha aumentado (Gráfico 3.1). En algunos países,el importante incremento en el gasto en educaciónha sido asociado a un avance significativo haciael cumplimiento de los objetivos de la EPT (aunquela asociación no es en sí un factor de causalidad).Por ejemplo, Etiopía, Kenia, Mozambique y Senegalincrementaron fuertemente la proporción del PNBque se invierte en educación y han mostrado unamarcada disminución en las cifras de niños sinescolarizar (véase el Gráfico 2.10 del Capítulo 2).Lamentablemente, la proporción del productonacional destinada a la educación disminuyó entre1999 y 2006 en 40 de los 105 países que cuentancon datos. En 12 de ellos disminuyó en más de unpunto porcentual. La perspectiva de alcanzar laEPU para 2015 se ve más comprometida por elhecho de que dicho grupo incluye a varios paísescon una numerosa población sin escolarizar,

bajos niveles de participación o ambas condiciones.Entre dichos países figura el Congo (-3,5 puntosporcentuales), Eritrea (-2,9) y la India (-1,3). Lafalta de cambios significativos en Pakistán yBangladesh y algunos países del África Sub-sahariana también es motivo de preocupación.Dichos países deben incrementar, al mismotiempo, el nivel, la eficiencia y la equidad del gastopúblico en educación.

El compromiso nacional con la educación es dispar.En la medida en que las prioridades presupuesta-rias reflejan las prioridades políticas, el modo enque los gobiernos asignan recursos refleja el ordende sus intereses1. El grado de compromiso estatalcon la educación se ve más reflejado en laproporción del gasto público total destinada a laeducación que en la del PNB destinada a tal fin. Lamediana del gasto público en educación del ÁfricaSubsahariana es una de las más altas de todas(Cuadro 3.2). Por el contrario, el Asia Meridional yOccidental destinan una menor proporción de losrecursos públicos a la educación que los EstadosÁrabes y el África Subsahariana. Independiente-mente de las limitaciones de recursos, muchospaíses del Asia Meridional y Occidental parecenpadecer de una falta de compromiso político paracon la educación. Una vez más, los promediosregionales ocultan importantes diferencias entrepaíses. Por ejemplo, en el África Subsahariana,Madagascar destina el 25% de su presupuestopúblico a la educación, comparado con sólo un 10%destinado por Chad (véase el Cuadro estadístico 11del Anexo).

1. El porcentaje de losingresos nacionalesdestinado a la educacióndepende de la capacidadde recaudación impositivade cada gobierno. Si dos países destinan elmismo porcentaje de suPNB a la educación, el que tiene mayor índicede recaudación impositivacon respecto a su PNBpodrá asignar a laeducación una parteproporcionalmente menordel presupuesto nacionalque aquel que tenga elmismo PNB pero menorrecaudación impositiva.

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La gran

proporción de la

remuneración de

los docentes en

la financiación

de la educación

no es un indicio

de que se les

esté pagando

en exceso.

Gráfico 3.1: Evolución del gasto público total en educación en % del PNB entre 1999 y 2006 (puntos porcentuales)

Fuente: Anexo, Cuadro estadístico 11.

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6África Subsahariana Estados Árabes Asia Oriental y el PacíficoAsia Central

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Asignación de fondos a la educaciónLos patrones generales de movilización derecursos son sólo una parte de la ecuación dela financiación. La forma en que los gobiernosasignan recursos dentro del sector educativotambién es importante. La selección de lasprioridades suele reflejar aspectos importantesde la gobernanza en la educación.

La asignación de fondos a la enseñanza primariavaría según los patrones de escolarización. Dichospatrones influyen sobre la asignación de fondos aun determinado nivel educativo. Los países conbajo nivel de escolarización postprimaria suelendestinar una proporción mayor del presupuestogeneral a la enseñanza primaria. En 13 de los29 países del África Subsahariana que cuentancon datos, la proporción del gasto públicoasignado a la enseñanza primaria supera el 50%(Gráfico 3.2). Los países de otras regiones quepresentan bajas tasas de escolarizaciónpostprimaria –Guatemala, Mauritania y Filipinas,entre otros–, muestran una concentración similarde recursos destinados a la enseñanza primaria(véase el Cuadro estadístico 11 del Anexo). Lamenor asignación de fondos a la enseñanzaprimaria corresponde a países y regiones en losque la escolarización secundaria es casi universaly la tasa de matrícula en el nivel terciario es alta.Como siempre, los promedios ocultanimportantes variaciones: de los 108 países detodas las regiones que cuentan con datos, 60 deellos gastan más en educación secundaria queen la primaria.

El gasto en docentes predomina, especialmente enlos países más pobres. Aproximadamente la mitadde los países con datos para 2006 gastó más detres cuartas partes de su presupuesto ordinariopara enseñanza primaria en la remuneración de

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Asia Meridionaly Occidental Europa Central y OrientalAmérica del Norte y Europa OccidentalAmérica Latina y el Caribe

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Mundo

Países en desarrolloPaíses desarrolladosPaíses en transición

África SubsaharianaEstados ÁrabesAsia CentralAsia Oriental y el PacíficoAsia Meridional y OccidentalAmérica Latina y el CaribeAmérica del N./Europa Occ.Europa Central y Oriental

Grupo de ingresosPaíses de ingresos bajosPaíses de ingresos medios-bajosPaíses de ingresos medios-altosPaíses de ingresos altos

Cuadro 3.2: gasto público total en educación expresado en % del gastogubernamental total por región y grupo de ingreso, 2006

Mínimo Mediana Máximo

Paísescon datos

(%)

Nota: El agrupamiento de países en la primera parte del cuadro se ajusta a la clasificación empleada en los cuadros estadísticos del Anexo del informe. La clasificación de ingresos de la segunda parte se ajusta a los criterios empleados por el Banco Mundial.Fuente: Anexo, Cuadro estadístico 11.

CA P Í T U LO 3

docentes ejerciendo en instituciones públicas(véase el Cuadro Estadístico 11 del Anexo).La proporción del gasto docente en la asignaciónpresupuestaria suele dejar poco margen parala financiación de otros insumos, incluyendo elmaterial didáctico y el desarrollo profesional delos docentes. En Zambia, el 93% del presupuestoordinario de la enseñanza primaria se destina asalarios de los docentes y menos del 4%, a librosde texto y otros materiales didácticos. Este ejemplono es ninguna excepción. La fuerte participación dela remuneración docente en la financiacióneducativa no es, como suele pensarse, un indicadordel exceso de remuneración docente, ya quemuchos maestros tienen niveles salarialespróximos a la línea de la pobreza (véase, másadelante, la sección sobre docentes y seguimiento).Por el contrario, esta proporción indica que elsector de enseñanza primaria cuenta con pocosrecursos y resalta la necesidad de un mayorcompromiso por parte de los gobiernos y losdonantes de ayuda para el desarrollo.

La falta de compromiso y de equidad en laasignación de fondos tiene consecuencias. Lasdecisiones de gobernanza sobre la financiación,traducidas en movilización y asignación derecursos, influyen en las experiencias de los niñosen el aula. El caso de Nigeria es ilustrativo: en2005, entre el 3,5% y el 4,2% del PIB fue destinadoa la educación2. Sin embargo, la educación sólorepresenta entre el 11% y el 13% del gasto públicototal, un porcentaje inferior al promedio regionalpara el África Subsahariana (Banco Mundial, 2007b,2008f, Cuadro 3.2). Las consecuencias de la faltade financiación se reflejan elocuentemente en la

2. Se proporciona un rango porque losresultados varían según la técnica de estimaciónempleada. Véase BancoMundial (2008f) para más detalles.

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En Zambia,

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Gráfico 3.2: Distribución del gasto público ordinario en educación en el África Subsahariana, por nivel (2006)

Proporción del gasto público ordinarioen educación (%)

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Enseñanza primaria Enseñanza secundaria

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KenyaCabo Verde

ZambiaMalí

UgandaMalawi

NígerBurkina FasoMozambique

Fuente: Anexo, Cuadro estadístico 11.

Gráfico 3.3: Desigualdad entre países en el gasto público por alumno de primaria (2006)

Fuente: Anexo, Cuadro estadístico 11.

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siguiente evaluación: “El gasto en insumos básicostales como libros de texto, material didáctico,formación de los docentes en el empleo y funcio-namiento y mantenimiento es insuficiente.Alrededor de la mitad de las escuelas primariasrequiere un reacondicionamiento importante yen todo el país se necesitan 251.000 aulasadicionales” (Banco Mundial, 2008e, pág. 15).Aumentar el gasto público nigeriano en educaciónal nivel de la región aportaría una importantecantidad de recursos adicionales que permitiríanabordar las diversas dificultades que afronta elsector.

Desigualdad mundial y regional en ladistribución del gasto en educación públicaLa desigualdad de riqueza entre países tienesu correlato en la disparidad en el gasto eneducación. Dicha disparidad está estrechamentevinculada con las importantes diferencias enoportunidades educativas a nivel mundial,reseñadas en el Capítulo 1. La relación entre lariqueza nacional y la financiación educativa tienenefectos de retroalimentación: la diferencia deriqueza nacional refleja el impacto del aprovecha-miento y calidad educativos sobre el crecimientoy la productividad, y la diferencia en el aprovecha-miento y calidad educativos refleja la capacidadde financiación de los países con distintos nivelesde riqueza nacional.

Existen grandes brechas en el gasto por alumnoentre los países desarrollados y en desarrollo.En función del gasto por alumno, los niños delos países desarrollados y en desarrollo vivenen mundos distintos. En 2006, el gasto por alumno

en enseñanza primaria osciló entre 39 dólaresen el Congo y 9.953 en Luxemburgo, expresadosen paridad de poder adquisitivo (PPA) en dólaresconstantes de 2005 (Gráfico 3.3). Si bien losmecanismos de transmisión entre el gasto eneducación y la calidad educativa son complejos,el bajísimo gasto absoluto en muchos paísesen desarrollo se ve reflejado en los pésimosresultados de aprovechamiento y en la deterioradainfraestructura escolar ya mencionados en elCapítulo 2. Si el gasto por alumno es menor a300 dólares a PPA por año y se destina, principal-mente, a los salarios docentes, las consecuenciasse notarán en las aulas: habrá techos con goterasy faltarán libros y pupitres.

El gasto público mundial en educación estásumamente desequilibrado. La disparidad en elgasto por alumno se traduce en una distribuciónmundial sumamente desigual del gasto públicoen educación (Gráficos 3.4 y 3.5). En 2004, Américadel Norte y Europa Occidental, por sí solos,representaban el 55% del gasto mundial eneducación, pero sólo contaban con el 10% de lapoblación comprendida entre las edades de 5 y25 años. En el otro extremo, el África Subsaharianaconcentraba el 15% de la población entre 5 y25 años, pero sólo representaba el 2% del gastomundial; y Asia Meridional y Occidental contabancon el 28% de ese grupo etario, pero sólorepresentaban el 7% del gasto (IEU, 2007). Enel caso de los países más pobres, un aumentode los flujos de ayuda desempeñaría un papelimportante en la reducción de la brecha en elgasto público en educación (véase el Capítulo 4).

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La disparidad

en el gasto por

alumno se traduce

en una distribución

mundial sumamente

desigual del

gasto público

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La financiación y la gobernanza son igualmente importantes

Las reformas en la gobernanza puedendesencadenar mejoras en la eficiencia que podríanampliar el acceso y mejorar la calidad. En elapartado anterior mostramos la enorme variaciónque existe entre los países en función de lafinanciación de la educación. El grado en quelas diferencias de niveles de financiación explicanla disparidad de los resultados (reseñados en elCapítulo 2) está determinado, parcialmente, porla eficiencia del sistema educativo. Un importanteobjetivo de las políticas públicas es la mejora de laeficiencia para incrementar los flujos de beneficios,que se traducen en acceso, aprovechamiento ycalidad.

Mejorar la eficiencia y reducir la corrupciónLa eficiencia en el gasto público refleja la eficaciade los gobiernos en el uso de fondos para mejorarel bienestar social. La definición de eficiencia noes fácil. Los resultados educativos no se puedenmedir en términos de meras cifras, sean éstasde niños escolarizados, libros o docentes. Losindicadores cualitativos son cruciales. Tambiénexisten importantes cuestiones relacionadas conel peso que debería asignarse a los objetivosrelacionados con la equidad. ¿Debería considerarseque un año más de educación para un niño deingresos altos en la escuela secundaria representalo mismo que un año más en escuela primariapara un niño de ingresos bajos? No hay respuestassencillas, pero ningún gobierno puede permitirsedescuidar la eficiencia.

La eficiencia técnica, en su nivel más básico, puedeser definida en función de tasas de conversión.¿Qué nivel de financiación está asociado a un

resultado específico? Consideremos el siguienteejemplo: tanto Senegal como Etiopía presentabanuna TNE en primaria de un 71% en 2006 y 2007respectivamente. Sin embargo, Senegal gastaba299 dólares a PPA por alumno en primaria,mientras que Etiopía sólo gastaba 130 dólaresa PPA (dólares de 2005). Sobre la base de estesimple indicador, el sistema educativo etíope esmás eficiente en la conversión de recursos enplazas escolares. Si el costo de una plaza escolarfuese similar en ambos países, Senegal podríaproporcionar sin problemas, con el nivel actualde gasto público, suficientes plazas escolarespara todos los niños en edad de cursar primaria.En este cotejo, la diferencia de eficiencia podríadeberse a distintos factores, incluyendo los nivelesde remuneración docente y el número de alumnospor clase. Un mayor nivel de eficiencia, medidoen función del estrecho indicador técnico de la tasade gasto/matrícula, no necesariamente es señalde una prestación de mejor calidad. Por lo tanto,el verdadero problema para los encargados deformular políticas es determinar si se puedenalcanzar mejores resultados cualitativos (porejemplo, la alfabetización básica) con menoresrecursos.

La construcción de aulas proporciona un ejemploque demuestra que una mayor eficiencia puedemejorar sumamente la situación. En el Estadonigeriano de Kano, el costo promedio de laconstrucción de un aula en 2007 fue de 14.000 USD,mientras que el costo promedio estimado por elBanco Mundial para África fue de 10.000 USD(Secretaría de la IVR, 2006, Ministerio de Educacióndel Estado de Kano, 2008)3. Si una mejora de laeficiencia pudiese reducir el costo de Kano alpromedio africano, se podrían construir 40 aulasmás por cada 100 aulas actualmente en

3. El promedio para Áfricaresulta de un promediobasado en proyectos delBanco Mundial. La cifrainicial, 8.000 USD aprecios constantes de2000, fue ajustada aprecios de 2007 por mediodel deflactor del PIB delos Estados Unidos.

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Los gobiernos

pueden sacar

mayor provecho

de los recursos

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aumentando

la eficiencia.

Gráfico 3.4: Distribución del gasto público mundial en educación, por región (2004)

3% Estados Árabes

7% Europa Central/Oriental

0,3% Asia central

18% Asia Oriental/Pacífico

8% América Latina/Caribe

55% América del N./Europa Occ.

7% Asia Meridional y Occidental

2% África Subsahariana

Nota: La distribución está calculada en dólares a PPA.Fuente: UIS (2007, Gráfico 1, pág. 11).

Gráfico 3.5: Distribución del gasto público mundial en educación, por país (2004)

3% Brasil 3% Italia4% Reino Unido

4% Francia

4% Alemania

5% India

6% Japón

6% China

28% Estados Unidos

37% Otros países

Nota: La distribución está calculada en dólares a PPA.Fuente: UIS (2007, Gráfico 1, pág. 11).

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construcción. Con el nivel actual de gasto en edu-cación, el ahorro en eficiencia podría resultar enmás plazas escolares y una menor superpoblación.

Las comparaciones de este tipo no proporcionanuna base para extraer conclusiones generales.Hay muchos motivos por los que los costos deconstrucción de aulas pueden variar en los distintospaíses del África Subsahariana y otras regiones.Entre dichos motivos cabe mencionar el costo delos materiales, el nivel de salarios y la calidad delas aulas en construcción. Aún así, sería un errormenospreciar la importancia crucial de laeficiencia. En los países de ingresos bajos, queenfrentan severas limitaciones presupuestarias yque presentan un gran déficit de disponibilidad deaulas, la eficiencia es uno de los requisitos másimportantes para ampliar el acceso a la educacióny mejorar la equidad. Los encargados de laplanificación educativa pueden extraer leccionesde la experiencia de los distintos países sobre elmodo de alcanzar el objetivo central de optimizar,dentro de su margen de recursos, la cantidad deaulas de buena calidad disponibles.

La mejora de la eficiencia no sólo preocupa a lospaíses más pobres ni es un tema vinculado sólo ala infraestructura y los insumos. El incremento dela eficiencia también se refleja en los indicadoresde aprovechamiento escolar. Un estudio recienteconsideró la diferencia en la eficiencia del gastopúblico en educación entre regiones de la Argentinay México. El estudio se valió de la TNE y de losresultados de evaluaciones como indicadores deresultados. Midió la eficiencia después de controlarlos niveles de ingresos regionales, la tasa dealfabetización y el gasto educativo per cápita. Enel caso de México, el análisis estimó que bastaríauna mayor eficiencia para incrementar la TNEen primaria en un 5% y la TNE en secundaria,en un 15%. Para la Argentina, estimó que unamayor eficiencia podría mejorar los resultados enmatemáticas en un 7% en la escuela primaria y enun 9% en la secundaria (Jayasuriya y Wodon, 2007).

La corrupción es fuente de ineficiencia e inequidad.El análisis de las cuentas del gasto público eneducación permite entender mejor la imagenoficial de los flujos de recursos. Revela el nivel demovilización de recursos y el flujo de fondos desdeel presupuesto nacional a los niveles inferioresde gobierno hasta llegar a las escuelas. En algunospaíses, existe una brecha entre las previsionesde la partida presupuestaria y las aportacionesrealmente entregadas a la educación. Frecuentemente, hay corrupción de por medio.

Eliminar la corrupción en educación es importantepara el sector y para la sociedad en un sentido másamplio. La educación recibe una parte importante

del gasto público total. En la mayoría de los paísesse trata de la mayor esfera de actividad guber-namental y del mayor empleador público. Lasiniciativas generales para limitar la corrupcióntienen pocas posibilidades de éxito si no abordanel sector educativo en particular. Es más, “la faltade integridad y el comportamiento poco éticodentro del sector educativo no se condicen conuno de los principales propósitos de la educaciónmisma: la formación de “buenos ciudadanos” querespeten la ley, los derechos humanos y la justicia.También es incompatible con cualquier estrategiaque considere la educación como uno de losprincipales medios para luchar contra lacorrupción” (Hallak y Poisson, 2004, pág. 7).

La corrupción es difícil de medir y sus efectosson difíciles de evaluar. Como es una actividadilícita, no está consignada en los datos oficiales y,como suelen estar implicados organismos oficiales,su verdadero alcance suele quedar oculto. Lacorrupción tiene consecuencias nocivas para laeficiencia y la equidad. La eficiencia disminuyeporque las prácticas corruptas implican que partede los beneficios de la inversión pública seconviertan en renta privada. La equidad sedeteriora porque la corrupción actúa como unimpuesto regresivo que afecta más a los pobres.

A pesar de los problemas que plantea elseguimiento de la corrupción, la investigaciónentre e intra países ha arrojado interesantesconclusiones. Un ejemplo proviene de Nicaragua.El seguimiento de seis importantes proyectosde reparación y modernización de escuelasemprendidos por el Ministerio de Educacióndemuestra cómo las prácticas corruptas reducenel flujo de recursos a la educación (TransparenciaInternacional, 2005). La comparación de losedificios, antes y después de la ejecución de losproyectos, reveló numerosas irregularidades.El uso de materiales inferiores y las facturacionesabusivas produjeron importantes pérdidaseconómicas.

En Brasil, el programa FUNDEF (Fundo deManutenção e Desenvolvimento do EnsinoFundamental e de Valorização do Magisterio),en general muy eficaz, en el pasado sufrió unaapropiación ilegal de fondos destinados a salariosy formación docente (Transparencia Internacional,2005)4. En promedio, se perdió alrededor del 13%del total de los fondos en la transferencia delpresupuesto federal a las cuentas bancariasmunicipales, y en algunos municipios esta cifraalcanzó el 55%. El problema de gobernanzaestaba relacionado con la incapacidad de losayuntamientos, a cargo del seguimiento de losfondos, para verificar que fueran recibidos yusados adecuadamente.

4. En 2007, la ley que rige alFUNDEF fue modificada paraextender la cobertura a laenseñanza preescolar ysecundaria y se rebautizó elprograma como FUNDEB(Fundo de Manutenção eDesenvolvimento do EnsinoBásico e de Valorização doMagistério – Fondo deMantenimiento y Desarrollode la Educación Básica y deValorización de losProfesionales de laEducación).

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La corrupción

actúa como un

impuesto regresivo

que afecta más

a los pobres.

CA P Í T U LO 3

La medición de la corrupción entre países esuna tarea intrínsecamente difícil. Sin embargo,un estudio que empleó un conjunto de datos para57 países llegó a una conclusión que tiene conse-cuencias importantes sobre la EPT. Determinóque el incremento del gasto público en educaciónse asociaba con un incremento importante de lastasas de terminación de la enseñanza primariasólo en los países menos corruptos y en aquellosque contaban con burocracias de mejor calidad(Rajkumar y Swaroop, 2008).

La corrupción provoca retrocesos en la equidadporque las pérdidas de eficiencia concomitantescon la corrupción no se distribuyen del mismomodo en la sociedad. La mayor carga recae sobrelos pobres y desfavorecidos por tres motivos.Primero, los pobres tienden a depender másde los servicios públicos. Al carecer de recursoseconómicos, quizás no puedan darse el lujo dereaccionar ante la corrupción abandonando elsistema público y matriculando a sus hijos enescuelas privadas. Segundo, los pobres son mássusceptibles a las prácticas corruptas porquetienen escasos recursos para apelar a los canalesformales o informales para procurar su sanción y,a menudo, carecen de influencia suficiente comopara exigir la rendición de cuentas por parte delos prestadores de servicios. Tercero, cuando serequieren pagos informales para lograr el accesoa la educación, el costo de los mismos suelerepresentar un porcentaje mayor de los ingresosfamiliares para los pobres, dificultando así laescolarización de sus hijos. En México, cada dosaños, la Encuesta Nacional de Corrupción y BuenGobierno registra pagos informales, que seríanel equivalente de un impuesto informal, para38 servicios públicos en los 32 Estados federales(Transparencia Internacional, 2005). Los cálculosbasados en la Encuesta señalan que los hogarespagan en total alrededor de 10 millones de dólaresen sobornos para poder acceder a la educaciónpública que, por ley, es gratuita. En 2003, loshogares pagaron alrededor de 30 dólares cada unopara cubrir las exigencias ilícitas de los prestadoresde servicios. En un país en el que un 25% de lapoblación vivía con menos de dos dólares al día,esto representa una importante carga económica.También hay indicios de que los hogares máspobres deban afrontar pagos informales paraacceder a servicios básicos más frecuentementeque otros hogares.

Derrotar la corrupción por medio de la información,la reforma institucional y el seguimiento. Dado quela corrupción significa una transferencia regresivade fondos públicos de los bolsillos de los pobresy vulnerables, su reducción es intrínsecamentepositiva para la equidad, no sólo en el sectoreducativo sino en el resto de los sectores. Tanto

en países ricos como pobres, la corrupción estáarraigada en una cultura política carente demecanismos de rendición de cuentas. Eliminarla corrupción puede ser un proceso a largo plazo,pero se pueden realizar progresos importantesa corto plazo. Los gobiernos que actúan condeterminación pueden aplicar políticas que setraducen en diferencias inmediatas.

Un primer paso importante es reconocer lagravedad del problema y formular una respuestainstitucional acorde. La información desempeña unpapel clave, ya que los gobiernos y el propio públicomuchas veces desconocen el alcance de lacorrupción. Un estudio reciente en Bangladeshproporciona un detallado análisis del seguimientodel flujo de recursos dentro del sistema. Esteenfoque podrían aplicarlo otros países provecho-samente (Recuadro 3.1). El análisis revela unpanorama relativamente positivo, aunque destacacampos que requieren un mayor control.

Indonesia proporciona otro ejemplo concluyente. El Programa de subsidios para mejorar las escuelas SIGP (School Improvement Grant Programme)proporcionó, entre 2000 y 2004, subsidios enefectivo a las escuelas primarias y secundarias delos distritos más pobres con una población escolarde familias desplazadas por conflictos o catástrofesnaturales. Se trataba de un ambicioso programaque cubría unas 8.000 escuelas en 130 distritos ycontaba con un presupuesto de unos 60 millonesde dólares, un 70% de los cuales debía serdestinado a la remodelación edilicia de lasescuelas. Como reconocían que la corrupción eraun problema sistémico, el gobierno y los donantescrearon una estructura institucional que apuntabaa fortalecer la gobernanza. Detallamos sus características principales:

Se descentralizó la toma de decisiones:los comités distritales y locales, que incluíana representantes no gubernamentales,seleccionaron las escuelas beneficiarias.

Se involucró a los comités escolares en ladeterminación de las necesidades y la poblaciónlocal participó en el trabajo edilicio.

Se anunciaron públicamente los detalles de lasdonaciones globales y los fondos se transfirierondirectamente por medio del sistema bancario,evitando así la interferencia de intermediarios.

Se elaboraron directrices integrales parael procedimiento del programa.

Dicho programa fue seguido, en forma indepen-diente, por una Unidad Central Independiente deSeguimiento (CIMU, por sus siglas en inglés).

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La corrupción

está arraigada

en una cultura

política carente

de mecanismos

de rendición

de cuentas.

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El informe de seguimiento de la CIMU, de difusiónpública, despertó un intenso debate nacional acercade la corrupción. Documentaba 40 presuntos casosde corrupción, desde consultores de laconstrucción que cobraban ilegalmente servicioshasta el desvío de fondos por parte de funcionariosgubernamentales locales e intentos de soborno ycolusión de precios entre funcionarios y contra-tistas de obra o proveedores de libros de texto.Comparados con prácticas anteriores, los nivelesgenerales de corrupción en el SIGP eran modestos.La institucionalización de la transparencia marcóuna clara diferencia. El informe de la CIMU hizoque la corrupción en el sistema educativo dejarade ser una actividad sumamente oculta paraconvertirse en un tema altamente visible enel debate público (Baines, 2005).

El seguimiento institucionalizado del gasto públicoes uno de los mecanismos más eficaces en la luchacontra la corrupción. El seguimiento de la entregareal de fondos cotejada con las asignaciones presu-puestarias puede revelar dónde se hallan losproblemas. Desde mediados del decenio de 1990,el Banco Mundial y otros donantes han llevado acabo Encuestas de Seguimiento del Gasto Público(ESGP) para evaluar la eficacia de los sistemas degestión financiera e identificar dónde se producenlos desvíos entre los ministerios y las aulas(Reinikka y Smith, 2004; Winkler, 2005). Las ESGP,que se basan en un ejercicio que se realizaba amediados del decenio de 1990 en Uganda, son hoyen día una herramienta de seguimiento muyutilizada (Recuadro 3.2). Su impacto se ve reforzadocuando se combina con un mayor acceso público

a la información, hecho que quedó demostradoen las experiencias de Indonesia y Uganda.

No todos los ejercicios de seguimiento del gastopúblico han tenido éxito. Cuando la corrupción estámuy arraigada y los líderes políticos no crean lascondiciones para una mejor rendición de cuentas,dichos ejercicios pueden producir resultadoslimitados. La ESGP sobre educación llevada acabo en Perú en 2002 es un ejemplo: la oscuraplanificación presupuestaria imposibilitabadeterminar los verdaderos niveles de asignación,lo que brindaba numerosas ocasiones para lacorrupción. Más del 90% de los recursos asignadosa la educación se destinaba al pago de la nóminasalarial, pero las lagunas de datos respecto de lacantidad de docentes limitaba la posibilidad deevaluar su entrega final (Reinikka y Smith, 2004).

Como plantea Transparencia Internacional, “enmuchos países existe legislación y normas contrala corrupción desde hace años, pero los ciudadanosdesconocen su existencia a menudo, porque casinunca se aplican. Sin sanciones visibles, lapoblación tiende a creer que no se puede oponera la corrupción y, por lo tanto, casi nunca sedenuncia” (Transparencia Internacional, 2005,pág. 14). Parte del problema es que aquellos quese benefician con la corrupción tienen mucho queperder con las campañas informativas y mucho queganar con la persistencia de sistemas de informesque carecen de transparencia. En contrapartida,la mayoría de los ciudadanos –especialmentelos pobres y los padres de niños escolarizados–tienen mucho que perder con la inacción.

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Sin sanciones

visibles,

la corrupción

casi nunca

se denuncia.

Recuadro 3.1: Supervisión del gasto público en Bangladesh

En 2005, se llevó a cabo una encuesta cuantitativa de laprestación de servicios y de seguimiento del gasto públicocon el fin de evaluar el sector de la educación primaria enBangladesh. Detallamos a continuación los principalesresultados:

Los registros de asignación y gasto eran bastantecongruentes entre las distintas fuentes, tanto a nivelnacional como a niveles inferiores.

El sistema de remuneración docente aparentaba sersólido y no parecía que los recursos para el pago de lossalarios docentes sufrieran desvíos entre las oficinascentrales y las locales o entre estas últimas y lasescuelas.

El desvío de libros de texto variaba: un 98% de loslibros asignados llegaban a los alumnos de las escuelasgubernamentales y las privadas registradas, mientrasque sólo un 76% lo hacía en las madrasas.

Los deficientes registros escolares dificultaron elseguimiento de los pagos y gastos contingentes parapequeñas reparaciones y obras, aunque no se descubrióun desvío importante de fondos.

Casi un 20% de pagos por subsidios fue mal asignadodebido a cifras exageradas de asistencia y pagosrealizados a niños que no cumplían los requisitos; el 5%de los recursos para subsidios no estaba justificado.

Si bien los resultados describen un sistema de gestióneconómica relativamente eficaz, se identificaron algunosproblemas graves. Por ejemplo, un 16% de los docentesrecientemente transferidos y un 40% de los directoresreportó pagos informales a las oficinas locales deeducación. Alrededor de un 10% de los hogares reportóhaber realizado pagos informales para lograr que sus hijosfueran admitidos en el programa de subsidios de laescuela primaria.

Fuente: Programa de Reforma de la Gestión Económica (2006a).

CA P Í T U LO 3

El gasto desigual refuerza las disparidadesLa movilización de recursos, la eficiencia y lasmedidas contra la corrupción producen beneficiosgeneralizados en la educación. Por ello, lagobernanza en estas esferas es tan importantepara alcanzar la EPT. La equidad también esesencial. Para superar las desventajas ydisparidades detalladas en el Capítulo 2, esnecesario aplicar estrategias de financiaciónque apunten explícitamente a la igualdad deoportunidades, empleando la financiación públicapara contrarrestar las privaciones sociales.

La financiación equitativa no es un concepto fácilde definir. Evidentemente, significa algo más queuna financiación igualitaria por estudiante. Brindarun apoyo equivalente a niños en circunstanciasmuy desiguales no es lo mismo que brindarigualdad de oportunidades. Los niños condiscapacidad, los que carecen de ventajas en sushogares asociadas a la alfabetización de lospadres, los que son pobres o desfavorecidos debidoa su género o pertenencia étnica, no están

compitiendo en igualdad de condiciones. Paradichos niños, alcanzar un resultado particular eneducación posiblemente implique costos más altosque para los niños procedentes de grupos socialesno desfavorecidos.

Independientemente de la definición precisa deequidad, es muy frecuente que los patrones degasto público en el mundo sean marcadamenteinequitativos. El análisis de la distribución debeneficios del gasto público en la población sugiereque la inequidad es la regla y no la excepción. Unestudio de los países del África Subsahariana, elAsia y el Pacífico, Oriente Medio y África del Norte ylos países en transición, presentado en el Informede 2008, determinó que el gasto total en educaciónno favorecía a los pobres en ninguna de lasregiones. En muchos casos, el gasto públicose destinaba claramente a los más acomodadosy el gasto en enseñanza primaria para los pobresse veía superado por la ventaja de la que sebeneficiaban los grupos de mayores ingresosen la educación secundaria y terciaria.

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En muchos

países, el gasto

público en

educación suele

beneficiar a la

población más

acomodada.

Recuadro 3.2: Supervisión del gasto público: campañas de información

y lucha contra la corrupción en Uganda

La información pública y el seguimientopresupuestario son dos de los antídotos más potentescontra la corrupción. Su eficacia para fortalecer lossistemas públicos de gestión económica quedademostrada en la experiencia ugandesa.

A mediados de la década de 1990, los controlespresupuestarios oficiales eran una guía poco fiablesobre la financiación de la educación en Uganda. En 1996, el Banco Mundial llevó a cabo una ESGP en250 escuelas ubicadas en 19 distritos. La encuestademostró que, según los registros escolares, sólo el13% de las subvenciones por alumno del gobiernocentral llegaba a las escuelas. La mayoría de lasescuelas afirmaba no haber recibido subvenciónalguna y la mayoría de los docentes y padresdesconocía su existencia. La financiación para laeducación estaba siendo desviada a otros sectores,destinada a actividades políticas o robada.

Cuando Uganda introdujo, en 1997, la enseñanzaprimaria gratuita, se requirió el apoyo de donantespara reemplazar los aportes de los padres con gastopúblico. Los socios de ayuda para el desarrollocondicionaron su apoyo a la aplicación de un programacontra la corrupción que incluyera medidas paraincrementar la detección de los desvíos y lograr quelos padres fueran escuchados. Se indicó a las escuelasque debían difundir información detallada sobre losfondos recibidos de los gobiernos locales. Diversosperiódicos nacionales y regionales publicaron

información sobre la transferencia de donaciones delgobierno central a los gobiernos locales, incluyendo lafecha y monto de los mismos.

También se introdujeron cambios institucionales. Enlugar de transferir los fondos para la educación y otrossectores a los distritos en una única subvención global,el gobierno decidió transferirlos como22 subvenciones condicionales cuyo pago estabavinculado a acciones específicas. Una segunda ESGP,realizada en 2002, demostró que las escuelas estabanrecibiendo un promedio del 80% de las subvencionespor alumno y que todas las escuelas recibían, almenos, parte de dichas subvenciones.

La evaluación de la experiencia ugandesa ha arrojadoimportantes conclusiones. El análisis estadísticodetallado señala que la reducción del desvío desubvenciones fue mayor en las escuelas próximas a lospuntos de edición de los periódicos, indicación de quela información tuvo como efecto la mayor autonomíade las comunidades. Sin embargo, los beneficios de lascampañas informativas no estaban distribuidosequitativamente. Su impacto fue menor en lascomunidades con un alto nivel de analfabetismo,destacando así, una vez más, la importancia de laeducación (y de las competencias de alfabetización enparticular) para ayudar a las personas a tomardecisiones informadas y crear un entorno favorablepara una gobernanza responsable que rinda cuentas.

Fuentes: Crouch y Winkler (2007); Hubbard (2007).

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Los datos nacionales confirman ampliamente estepanorama. En algunos casos, las asignaciones de lafinanciación pública no alcanzan para contrarrestarlas desventajas asociadas a la pobreza. Un ejemplode ello se encuentra en Indonesia, donde el gastoen educación per cápita en el 20% más pobre detodos los distritos representa sólo el 54% del gastoen el quintil más rico. La brecha en el gasto poralumno es menor, porque la escolarización esinferior en los distritos más pobres (Cuadro 3.3). Enun sistema más equitativo, los distritos más pobres,que afrontan las mayores privaciones en educación,recibirían las mayores asignaciones por alumno.En algunos casos, las diferencias en la financiacióncoinciden con las diferencias étnicas. En la exRepública Yugoslava de Macedonia, las escuelascuyos estudiantes son de origen albanés recibenaproximadamente 20% menos de fondos poralumno que el promedio nacional. En las zonasrurales, reciben casi un 37% menos que lasescuelas cuyos estudiantes son de origenmacedonio (Cuadro 3.4). En China, el gasto poralumno primario varía en un factor de diez entrelas provincias con el gasto más bajo y el más alto,lo que refleja de manera general las diferenciasde riqueza entre las provincias (Tsang, 2002).

Los patrones de gasto no son inamovibles.Cambian con los patrones de escolarización ycomo resultado de decisiones de política pública.Durante el decenio de 1990, Brasil presentaba unode los patrones mundiales de gasto público másinequitativos. El gasto por alumno en los Estadosmás pobres del Nordeste representaba casi lamitad del gasto en los Estados más ricos delSudeste. Más recientemente, el programa definanciación redistributiva ha cambiadodrásticamente dicho panorama. Muchos gobiernosestán intentando corregir, de forma directa, ladesigualdad social en educación por medio denuevos enfoques en la asignación de recursoseconómicos, acordando más peso, en lasmodalidades de asignación de recursos, a losgrupos y regiones desfavorecidos o a programasespeciales. También se ha recurrido a interven-ciones específicas focalizadas en aportacionespuntuales. Por ejemplo, en tres países deCentroamérica, el gasto en programas de librosde texto gratuitos destinados a los más desfavo-recidos logró redirigir con éxito los recursos hacialos pobres (Cuadro 3.5).

Muchos factores influyen en el modo en que losgobiernos asignan recursos a la educación. Lasmodalidades técnicas de financiación pueden serútiles, pero los verdaderos motores de los patronesde distribución han de buscarse en otro lado. Losgobiernos con un escaso compromiso general haciala equidad no suelen asignar importancia, eneducación, a los intereses de los grupos o regiones

desfavorecidos. Del mismo modo, en los casosen que la población desfavorecida en materia deeducación carece de peso político, no tiene muchasprobabilidades de hacer valer sus exigencias enrecursos económicos públicos. El liderazgo políticopuede marcar una gran diferencia. Por ejemplo, enSenegal, Uganda, la República Unida de Tanzaniay Zambia, la decisión de los líderes políticos deeliminar el pago de derechos de escolaridad, altiempo que aumentaban el gasto en el nivel deenseñanza primaria, fortaleció la equidad del gastopúblico y tuvo importantes efectos positivos en laescolarización.

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53 14775 13263 12571 15198 169

Quintil 1 (más pobre)Quintil 2Quintil 3Quintil 4Quintil 5 (más rico)

Cuadro 3.3: Pobreza y gasto público en educación en Indonesia (2004)

Per cápitaQuintil distritalPor alumno

del sector público

Fuente: Cálculos basados en Arze del Granado et al. (2007, Cuadro 10, pág. 17).

(en dólares constantes de 2006)

Gasto total en educación por distrito

289 263 261 255 274341 367 298 238 301457 347 364 290 359467 386 295 360 372454 … 375 296 395

391 352 332 285 342

AlbanesesPredominatemente albanesesMacedoniosPredominantemente macedoniosOtros

Total

Cuadro 3.4: Etnia y gasto público en educación en la ex República Yugoslava de Macedonia (2005)

Origen étnico del alumnado

Tipo de municipio

Fuente: Cálculos basados en el Banco Mundial (2008c, Cuadro 2.7, pág. 24).

(en dólares constantes de 2006)

RuralCiudad

pequeñaCiudadgrande

Skopie(capital) Total

29 26 24 14 729 27 21 16 829 23 26 15 8

El SalvadorGuatemalaNicaragua

Cuadro 3.5: Distribución de libros de texto gratuitos por el gobierno en tres países de Centroamérica, por quintil de ingresos (2000-2004)

País

Fuente: Porta Pallais y Laguna (2007).

Quintil 3 Quintil 4Quintil 5

(más rico)

(% del total de libros de texto gratuitos)

Quintil 1(más pobre) Quintil 2

CA P Í T U LO 3

Estrategias para mejorar la equidad de la financiaciónNo hay recetas preestablecidas para lograr lafinanciación equitativa en educación. Cualquierestrategia que apunte a la igualdad deoportunidades debe tomar en cuenta los patronesespecíficos de desventaja. Algunos de dichospatrones podrían estar arraigados en lasdisparidades regionales. Otros implican factorestales como la incidencia y grado de pobreza odesventaja en función del género, la pertenenciaétnica o el idioma. En un sistema equitativo, laasignación de la financiación educativa seguiríauna relación inversa a los resultados actuales ydestinaría mayores fondos a los más necesitados.El paso de las declaraciones de principios a lasmedidas prácticas plantea múltiples desafíos alos gobiernos.

A pesar de la retórica igualitaria del discurso depolítica pública en educación, es poco frecuenteencontrar un vínculo explícito entre las necesidadesde los estudiantes (determinadas por criterios deequidad) y el gasto por alumno. Las reglas de lagobernanza para la asignación de recursos varíanmucho. La mayoría de los países cuenta conmodalidades de financiación para la asignaciónde fondos, docentes y material didáctico a todo elsistema educativo. Dichas modalidades puedenincluir un componente por alumno, un componentede costo de capital fijo y elementos compensatoriosque apuntan a corregir la desventaja. La financia-ción compensatoria se puede destinar a una granvariedad de fuentes y tipos de desigualdad, como:

la desventaja relacionada con característicasraciales, étnicas y de casta, cuando las normasculturales, la privación de derechos civiles y ladiscriminación sistémica frenan el aprovecha-miento;

los problemas a los que se enfrentan lasminorías lingüísticas o los estudiantes cuyalengua materna no es la lengua nacional ola lengua oficial de instrucción;

la reducción de oportunidades que afrontan losniños de hogares pobres en los que los padrescarecen de recursos para mantenerlos fuera delmercado laboral, financiar el transporte hacia laescuela o el material escolar, los libros de texto,los uniformes y los almuerzos escolares;

la falta de fondos específicos para estudiantesde escuelas alejadas en las que la igualdad deoportunidades se ve limitada por el tamañoreducido de las clases, los problemas detransporte, los costos de alojamiento yalimentación y los problemas para atraery retener docentes;

la financiación adicional y la enseñanza espe-cializada necesarias para apoyar a estudiantesdiscapacitados o con necesidades especiales.

Una aplicación común de las modalidades definanciación en los países en desarrollo ha sidola introducción de las subvenciones a las escuelas.Dichas subvenciones representan una transferenciade recursos y de poder de desembolso de lasautoridades educativas centrales, regionales odistritales a las comunidades locales y escuelas(Fredriksen, 2007). Pueden representar unasolución para una amplia gama de objetivosrelativos a la equidad. En cuanto a la oferta, lassubvenciones pueden emplearse para incrementarla financiación y el flujo de material didáctico alas escuelas en zonas caracterizadas por una altaconcentración de pobreza o por elevadas cifrasde estudiantes desfavorecidos. En cuanto a lademanda, pueden ser empleadas para reducirlas barreras al acceso. La compensación a lasescuelas por la pérdida de ingresos que resulta dela eliminación del cobro de derechos de escolaridades un ejemplo ilustrado por el sistema de subsidiospor alumno de Ghana (Recuadro 3.3).

Otros países también han introducido estossubsidios escolares en la financiación de laeducación. En Kenya, el gobierno creó un subsidioescolar de 14 dólares por alumno para permitirque las escuelas cubrieran las pérdidas resultantesde la eliminación de los derechos de escolaridady para elevar el gasto en material, mantenimientoy funcionamiento. El programa incrementó ladisponibilidad de libros de texto y otros materiales.También se destinó a la financiación de internadospara aumentar el acceso a niños procedentes dezonas de baja densidad demográfica (Fredriksen,2007). Asimismo, en 2001, la República Unida deTanzania introdujo los subsidios escolares pocodespués de eliminar los derechos de escolaridad.En 2002, los subsidios por alumno de las escuelasprimarias eran de unos 10 dólares por estudiantepara libros de texto, material didáctico, funcio-namiento y administración escolar y formacióndocente (Fredriksen, 2007)5.

Las modalidades de financiación y el diseño de lossubsidios escolares suelen ser considerados comotemas estrictamente técnicos. Pocas vecesaparecen en el debate público o los programaspolíticos. Esto es de poca utilidad. La gestión de losrecursos financieros es compleja, pero no por ellodebería ser resorte únicamente de tecnócratas yadministradores. El diseño de las modalidades definanciación es un fuerte indicador de la intenciónde los gobiernos de traducir sus compromisosrespecto de la equidad en políticas prácticas.El Capítulo 2 sugiere que los gobiernos podríanasignar más peso al análisis y seguimiento de las

5. Otros países del ÁfricaSubsahariana estánexperimentando con las subvenciones aescuelas, como Etiopía,Madagascar, Mozambiquey Uganda.

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El vínculo entre

las necesidades

de los alumnos

y el gasto por

alumno suele

ser tenue.

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disparidades en educación. Los enfoques delas modalidades de financiación deberían serevaluados a la luz de dicho ejercicio: los gobiernosdeberían difundir la información completa no sólode la modalidad empleada sino también de lajustificación de sus decisiones desde el puntode vista de la equidad.

La descentralización: un factor potencial de desigualdad

El traspaso de los servicios públicos a losgobiernos locales ha sido una importantecaracterística de la reforma de la gobernanza enel mundo entero. Los argumentos a favor de ladescentralización abarcan desde la eficiencia hastala equidad. Acercar la toma de decisiones a las

personas afectadas y traspasar la autoridada los gobiernos locales elegidos por éstas esconsiderado como un camino hacia una prestaciónde servicios capaz de adaptarse a las distintasnecesidades.

La reforma mediante la descentralización haotorgado un lugar prominente a la educación. Enel mundo en desarrollo, una creciente cantidad depaíses ha traspasado la responsabilidad educativa aniveles inferiores de gobierno, normalmente comoparte de una reforma más amplia de los serviciospúblicos. La descentralización en educaciónredistribuye la autoridad no sólo desde el gobiernocentral al gobierno local, sino desde lasautoridades políticas a los prestadores de serviciosescolares (King y Cordeiro Guerra, 2005).

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En Ghana, existe

un subsidio estatal

que compensa a

las escuelas por la

pérdida de ingresos

ocasionada

por la supresión

de los derechos

de escolaridad.

Recuadro 3.3: Apoyo a la supresión de los derechos de escolaridad: los subsidios escolares en Ghana

En virtud de la política de educación básica universal,obligatoria y gratuita introducida en 1996, Ghana eliminóoficialmente los derechos de escolaridad para los primerosnueve grados. Cinco años después, la política no habíatenido el efecto deseado sobre la escolarización y laretención. Una revisión de la política identificó una partedel problema como un efecto de sustitución: frente a lapérdida de ingresos, las comunidades y las asociacionesmixtas de padres y docentes autorizaban el cobro dederechos informales.

Como respuesta, en 2004/2005 se introdujeron lossubsidios escolares, destinados a las escuelas de los40 distritos más desposeídos y se vincularon a los planesde mejora escolar. Con la intención de cubrir el costo de la eliminación de los derechos de escolaridad, dichossubsidios se calcularon en función de la poblaciónestudiantil, asignando un subsidio mayor a las niñas (los subsidios equivalían a 2,70 dólares por niño y

3,88 dólares por niña al año). Los fondos del gobiernocentral se canalizaron por medio de cuentas bancariasespecíficas para tal fin en cada distrito y, de allí, a cuentasbancarias individuales para las escuelas. Las quejas y la fuerte presión de los otros distritos provocaron que el programa se hiciera extensivo a todas las escuelasprimarias a partir de 2005/2006.

¿Cuáles han sido los resultados? Las cifras deescolarización para los ciclos escolares entre 2002/2003 y 2006/2007 muestran importantes incrementos en lastasas totales de escolarización (Gráfico 3.6). Por ejemplo,la TNE de primaria de niñas que habitan en los distritosmás pobres incrementó un 24% en dicho quinquenio. Si bien estas mejoras han sido notables, es demasiadopronto para determinar si el programa tendrárepercusiones en los dos problemas centrales que afrontala educación en Ghana: la alta tasa de deserción y la bajatasa de transición a la escuela secundaria.

Gráfico 3.6: Evolución de la tasa neta de escolarización en primaria en Ghana, antes y después del establecimiento del sistema de subvenciones por alumno

Tasa

net

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esc

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ón e

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ia (%

)

Varones habitantes de distritos no marginados

Varones habitantes de distritos desfavorecidos

Niñas habitantes de distritos no marginados

Niñas habitantes de distritos desfavorecidos

2002/2003 2003/2004 2004/2005

Establecimientodel sistema

de subvencionespor alumno

2005/2006 2006/200740

50

60

70

80

90

Fuente: Fredriksen (2007); Gershberg y Maikish (2008).

CA P Í T U LO 3

Sus consecuencias prácticas varían según lospaíses. Los gobiernos no suelen traspasar latotalidad del poder y los sistemas de educacióntransferidos funcionan por medio de estructurasmultidimensionales de gobernanza que involucrana muchos actores y organismos. Los gobiernoscentrales suelen traspasar poderes en ciertasesferas y retener, a veces, ciertos en otras, o bien fijar reglas para limitar las opciones de los gobiernos locales. A pesar de una defensageneralizada de la descentralización, los gobiernoscentrales suelen mantener altos niveles de control,como lo demuestra el ejercicio de clasificaciónincluido en el Anexo del presente Informe. Lospatrones de descentralización financiera son particularmente complejos y tienen importantesconsecuencias en la prestación educativa. Lasreglas y políticas que rigen la descentralizaciónfiscal también influyen en la manera en que éstaafecta a la educación. Cualquier evaluación debetomar en cuenta tres esferas clave:

la cesión del poder de realizar gastos, que defineel nivel de gobierno responsable de la toma dedecisiones de gasto;

la cesión del poder de recaudar recursos,que define el poder de los distintos niveles degobierno para imponer impuestos y tributos;

las modalidades de transferencia de recursosentre los poderes públicos, que determinan cómo se asignan los recursos entre regionesy sectores.

Las políticas de cada una de estas esferas pueden tener importantes repercusiones sobre la equidad. No debe darse por sentado que dichasrepercusiones vayan a ser positivas. La cesión dela autoridad de recaudación, por ejemplo, puedeotorgarle al gobierno local una mayor autonomía,pero, al mismo tiempo, permitir la introducción de derechos e impuestos a cargo de los usuariosque perjudiquen a los pobres. En Viet Nam, ladescentralización fiscal ha progresado mucho,pero el gobierno central controla la movilización de los recursos y las transferencias a losgobiernos locales (véase más adelante). La únicaforma de autonomía de ingresos que les queda a los gobiernos distritales y comunales es laintroducción de derechos en esferas como laeducación y la salud. El pago de derechos porparte de los usuarios ha aumentado en ambasesferas, lo cual ha reducido la equidad (Huong,2006).

La experiencia vietnamita ilustra algunas de lastensiones inherentes a la descentralización. Partede la justificación de la descentralización es quemejora la eficiencia y fortalece la autonomía, al

delegar verdaderos poderes. Pero la delegación dela movilización de recursos en los países con unaalta incidencia de desigualdad implica gravesriesgos para la equidad. Los gobiernos puedenmitigar dichos riesgos si se aseguran de que lastransferencias de recursos intergubernamentalespromueven la igualdad de oportunidades. Lasmodalidades que emplean los gobiernos paradiseñar dichas transferencias son extremadamentetécnicas – y sumamente políticas. Los siguientescasos son de interés porque la equidad fue unainquietud principal en cada uno de ellos:

Viet Nam: los gobiernos provinciales ahoratienen importantes poderes de recaudación deimpuestos sobre inmuebles y propiedades y sonresponsables de las transferencias hacia lascomunas. Sin embargo, las transferencias delgobierno central siguen siendo el principal flujode ingresos. Las transferencias se calculan pormedio de una modalidad basada en la demo-grafía, pero ponderando la pobreza, la lejanía,las normas de salud y educación y la presenciade población desfavorecida. Una ley de 2003actualizó el cálculo de la norma educativa sobrela base de la población infantil total y no sobre lade niños escolarizados. Dado que la tasa dematrícula de niños en edad escolar es menor enlas provincias más pobres, este cálculo fortalecióla equidad. Asimismo, la norma educativa paraun niño habitante de zonas montañosas (quetienen los peores indicadores educativos) es1,7 veces la de un niño urbano. El compromisocon la equidad está reflejado en el gasto: lasregiones más ricas, como el delta del Río Rojo,son 25 veces más ricas que las regiones como elNoroeste, pero el gasto presupuestario per cápitaes casi equivalente, lo que refleja importantestransferencias de las regiones ricas a las pobres(Adams, 2005; Huong, 2006).

Uganda: la reforma de la descentralizaciónugandesa ha sido una de las más ambiciosas delÁfrica Subsahariana. Sin embargo, la gobernanzadescentralizada ha sido más acelerada en elcampo de la gestión y prestación de serviciosque en el campo de las finanzas. Si bien lasautoridades distritales pueden recaudarimpuestos locales, no están autorizadas acobrar derechos por servicios básicos como laeducación. También afrontan limitaciones en lafijación de sus prioridades de desembolso. Casitodos los años, alrededor del 90% de los ingresosproviene del gobierno central. Más de dos terciosde los fondos transferidos son subvencionescondicionales, vinculadas a la consecución delos objetivos de la estrategia nacional para lareducción de la pobreza, que incluye la EPU,la educación secundaria y la contratación dedocentes. La mayor parte del fondo restante son

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A pesar de

una defensa

generalizada

de la

descentralización,

los gobiernos

centrales suelen

mantener un alto

nivel de control.

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subsidios no condicionales que se calculan enbase a la demografía y la superficie. Además,existe un pequeño subsidio de compensaciónpara reducir la brecha entre los distritos másricos y los más pobres. (Obwona et al., 2000;Steiner, 2006; Comisión de Finanzas del GobiernoLocal de Uganda, 2000).

Sudáfrica: en 1994, el fin del apartheid introdujoun nuevo gobierno democrático y un drásticoviraje hacia la descentralización, confiriendo a losgobiernos provinciales y locales una nueva yamplia serie de responsabilidades en esferastales como salud, educación y vivienda. Lamodalidad de financiación de la descentralizaciónfiscal incluía un importante componente redistri-butivo que apuntaba a superar la desigualdadheredada del período del apartheid. Alrededor del95% del gasto de los gobiernos provinciales estáfinanciado por el gobierno central. El principalcomponente se conoce como transferenciaequitativa y está ponderado en función del nivelde pobreza y el costo de alcanzar la normanacional mínima en campos tales como salud yeducación. En esta última, la financiación se basaen la cantidad de alumnos y hay una ponderaciónadicional para las provincias pobres y rurales.Las autoridades provinciales deben clasificar lasescuelas en función de un índice de pobreza, quese emplea para asignar fondos para insumos norelacionados con el personal (Gershberg yWinkler, 2003; Momoniat, 2003). Gracias a dichasreformas, la asignación de recursos a lasescuelas es ahora mucho más equitativa (Crouchy Winkler, 2007).

Colombia: la descentralización de la economíagubernamental, en la década de 1990, mejorósignificativamente la equidad de las transferen-cias intergubernamentales. Antes de la descen-tralización, las transferencias del gobiernocentral se basaban en transferencias históricas,un esquema que favorecía a las provincias másricas. De conformidad con la reforma, lasasignaciones históricas fueron reemplazadas poruna modalidad que asigna recursos en funciónde la población, con ajustes para la prestación deservicios de salud y educación (Bossert et al.,2003).

La motivación detrás de la descentralizaciónfinanciera puede ser importante. Allí donde lareforma es resultado de la presión fiscal sobreel gobierno central, puede conducir a una menorfinanciación por parte del mismo. En dichascircunstancias, los gobiernos locales, las comuni-dades y las escuelas tienden a procurar obtenerfondos adicionales de los bolsillos de los padres.Esto es, en síntesis, lo que ocurrió en China enla década de 1990 (King y Cordeiro Guerra, 2005).

A veces no se tiene en cuenta que la descentraliza-ción es un proceso sumamente político. Una cosaes delegar autoridad en países caracterizados porun alto nivel de cohesión nacional, fuertesinstituciones públicas nacionales, regionales ylocales y procesos bien definidos para la soluciónde controversias. Y otra cosa es cambiar el centrode la toma de decisiones en países caracterizadospor un débil sistema de gobernanza y altos nivelesde tensión. En un país como Nigeria, en el que laconfianza pública en las instituciones es tenue, larelación entre regiones, tensa, y la democracia aúnestá en construcción, la descentralización es un ejercicio político complicado (Banco Mundial, 2008f).

Las finanzas descentralizadas en educaciónEn la educación, como en otras esferas, la descen-tralización debe ser evaluada en función de susresultados. Sin embargo, en el contexto de lafinanciación de la EPT, se pueden identificar dosimportantes peligros. En primer lugar, ladelegación de las finanzas puede actuar como unimportante motor de disparidad en la prestación.La descentralización equitativa requiere que losgobiernos centrales retengan un papel importanteen la redistribución financiera y mantengan uncompromiso hacia la igualdad de oportunidades.En segundo lugar, la delegación financiera y políticaen estructuras débiles de gobernanza local puedeproducir consecuencias negativas en la cobertura ycalidad de la educación; esto, una vez más, producegraves consecuencias para la equidad. Aquítambién, para alcanzar una descentralizaciónexitosa se requiere un papel activo del gobiernocentral en el fortalecimiento de capacidades.

La experiencia china respecto de la descentraliza-ción fiscal proporciona un ejemplo que invita a lacautela en cuanto a equidad educativa se refiere.Durante la década de 1990, el gobierno centralredujo su participación en la financiación generalde la educación, delegando mayor responsabilidaden los gobiernos locales, escuelas y comunidades.Dicha iniciativa de descentralización produjoconsecuencias imprevistas. La movilización generalde recursos para la educación se quedó a la zagadel crecimiento económico y provocó un descensoen la proporción del PIB asignado a la educación de2,9% en 1991 a 2,2% en 1997. La descentralizacióntambién provocó importantes disparidadesgeográficas y de ingresos en el gasto por alumno.La relación de la provincia con mayor gasto y la demenor gasto por estudiante de primaria casi seduplicó, pasando de 5 a 9 (Cuadro 3.6). Muchasescuelas y autoridades locales recurrieron al cobrode derechos formales e informales a los hogares,por lo que se resintió la equidad. De hecho, ladescentralización fiscal actuó como un impuestoregresivo sobre los pobres en la esfera de la edu-cación (King y Cordeiro Guerra, 2005; Tsang, 2002).

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El reconocimiento de que la falta de estrategiapara igualar la financiación ha comprometido laequidad y la calidad de la educación en lasregiones más pobres ha instado al gobierno deChina a reconsiderar su estrategia inicial. El Estadoha eliminado algunas atribuciones fiscales de losgobiernos locales, ha seguido financiando lossalarios docentes y ha retenido la responsabilidadsobre algunos aspectos del presupuesto paraadquisición de material. Se ha invocado lainquietud por la desigualdad como el motivoprincipal. Sin embargo, dichas iniciativas hantenido un éxito limitado. Si bien el gobierno centralprohíbe formalmente el cobro de derechos, losgobiernos locales muchas veces lo alientaninformalmente (Wang, 2004) y aún subsistenimportantes brechas en la calidad de la prestación.De mayor importancia aún es que China todavíacarece de un sistema de transferencias entreprovincias y entre las regiones ricas y pobresdentro de las provincias que sea congruente con unpatrón más equitativo de gasto, al tiempo quepreserve el principio de una toma de decisionesdescentralizada.

La tensión entre los objetivos de equidad y descen-tralización política no se limitan a China. EnFilipinas, donde la financiación educativa aún estápoco descentralizada, las autoridades localespueden recaudar ingresos para la educación através de un Fondo Especial para la Educación(FEE) que grava la propiedad (King y CordeiroGuerra, 2005). El gasto por alumno a partir del FEEen los municipios más pobres, con el valorinmobiliario más bajo, es un 13% del nivel de losmunicipios más ricos y un 3% del de las ciudadesmás ricas. Aquí también, la falta de una sólidafórmula para la redistribución de los fondospúblicos ha perjudicado los esfuerzos porfortalecer la equidad.

En Indonesia, la descentralización ha ido de lamano de un importante incremento de laproporción del PIB destinada a la educación, que

pasó de ser de menos del 2% antes de ladescentralización a más del 4% actualmente (Kingy Cordeiro Guerra, 2005). Transfiere recursos delgobierno central a los gobiernos locales por mediode un sistema de subsidios globales que incluye unimportante componente de equidad que lleva a quelos distritos más pobres reciban mayorestransferencias. Sin embargo, el gobierno centraltambién exige que los distritos locales movilicensus propios recursos y les ha transferido lafacultad de recaudar impuestos. Esta situaciónconlleva un peligro importante para la equidad: enlas provincias más ricas, tales como Yakarta, el PIBper cápita es nueve veces mayor que el de lasprovincias más pobres, como Sulawesi del Sur. Latasa de escolarización a nivel del primer ciclo de laescuela secundaria en Sulawesi del Sur es de un68%, mientras que la de Yakarta es de un 93%.

El Asia Oriental nos brinda una lección: losgobiernos deben planificar en función de laequidad. El impulso hacia la descentralizaciónfinanciera implica un riesgo de mayor disparidadentre regiones, con el consiguiente peligro dedesigualdad descrito en el Capítulo 2. Las transfe-rencias de recursos del gobierno central son laclave para hacer que la descentralizaciónfinanciera funcione para los pobres.

La información proveniente de América Latinatambién es ilustrativa. La descentralización de laeducación del gobierno federal a los gobiernosprovinciales fue una característica clave de lareforma institucional llevada a cabo en la regióndurante la década de 1990. En la Argentina, latransferencia de la responsabilidad sobre lasescuelas secundarias del nivel federal al provincialfue acompañada por un sistema de transferenciasde impuestos federales. La evaluación detalladadel proceso de descentralización ha identificadomuchos beneficios. A nivel nacional, la descentrali-zación parece haber aumentado la participaciónlocal, fortalecido el seguimiento y mejorado losniveles de aprendizaje. Sin embargo, los resultadosno han sido uniformes. Las puntuaciones obtenidasen las evaluaciones indican la existencia de unabrecha creciente entre las provincias más ricas,que cuentan con una fuerte capacidad de gobierno,y las más pobres, que tienen una capacidad menortanto administrativa como institucional; estasúltimas obtuvieron peores resultados a partir de ladescentralización. La eficiencia nacional hamejorado, pero a expensas de la equidad (Galianiet al., en prensa; Rhoten, 2000).

La experiencia en otras regiones es más limitada.En el África Subsahariana, la descentralizaciónfinanciera está menos avanzada que la descentrali-zación política. Algunos gobiernos han incorporadola equidad en la financiación descentralizada

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La

descentralización

puede provocar

importantes

disparidades

geográficas y

de ingresos

en el gasto

por alumno.

157 357 419 314 520 42466 90 75 141 166 10330 39 40 69 75 64

5 9 11 5 7 7

Provincia con gasto mayorMediaProvincia con gasto menor

Relación entre la provinciacon mayor gasto respectode la de menor gasto

Cuadro 3.6: Desigualdad en el gasto en educación por alumno en China después de la descentralización

1989

Fuente: Cálculos basados en Tsang (2002, Cuadros 1 a 3, pág. 19).

1997 2000 1989 1997 2000

Enseñanza primaria Primer ciclo de secundaria

(en dólares constantes de 2006)(en dólares constantes de 2006)

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Recuadro 3.4: Descentralización fiscal en Nigeria: aumento de las disparidades regionales

La mejor gobernanza y el retorno a la democracia en Nigeria hanhecho poco para reducir la desigualdad en educación. Un motivoes que se ha prestado insuficiente atención al desarrollo de unsistema de financiación más equitativo.

En Nigeria, la TNA de primaria oscila entre el 85% en los Estadosde Alambra y Ondo y menos del 30% en los de Jigawa y Zamfara(Mapa 3.1). Dicha disparidad está vinculada con importantesdiferencias en la tasa de pobreza. En 2004, la tasa de pobreza enAlambra era del 20% mientras que en Jigawa era del 95%.

En un sistema de financiación equitativa, se asignarían másrecursos a los Estados con bajo nivel de participación y alta tasade pobreza. En Nigeria, el principio de equidad está invertido: losEstados y regiones más ricos, con la mayor participación eneducación, obtienen la mayor parte de los recursos federales. Porejemplo, Lagos recibe casi cinco veces más que Jigawa, que tienetasas de asistencia menores al 50% de las de la capital comercial.

La descentralización fiscal ha reforzado las disparidadesregionales en educación. Desde el retorno a la democraciamultipartidaria en 1999, una creciente porción de los ingresosfederales (predominantemente derivados del petróleo y del gas)ha sido destinada a los gobiernos de los Estados y de losmunicipios. Desde 2002, casi el 50% del presupuesto federal hasido asignado a los Estados y las zonas de gobierno local (LGA,por sus siglas en inglés). De este porcentaje, un tercio esdestinado a los cuatro Estados productores de petróleo en el deltadel Níger y el resto se distribuye según una fórmula compleja queproduce un resultado sencillo: grandes desigualdades en lafinanciación.

En 2005, Kano, un Estado pobre con una baja TNA en primaria yuna limitada capacidad para generar recursos, recibió un 20%menos de ingresos de la cuenta de la federación que el Estado deEnugu, que cuenta con una similar capacidad para generarrecursos, una tasa de pobreza más baja y una TNA de primariamás alta. A diferencia de la mayoría de los Estados que dependende la asignación federal, Lagos genera dos tercios de sus ingresosde fuentes locales, este esquema aumenta las brechas regionalesde financiación.

No todos los problemas de la financiación de la educaciónnigeriana pueden atribuirse a una descentralización fiscal dispar.La planificación nacional también es débil. No existen mecanismoslegales de rendición de cuentas que aseguren que los planes delos Estados y de las LGA, donde los hay, estén alineados con losobjetivos nacionales en educación. Como resultado, la prioridadotorgada por las LGA a la enseñanza primaria varía notoriamente,incluso dentro de un mismo Estado. En Kano, el 28% delpresupuesto del gobierno local de Dala fue destinado a laenseñanza primaria, comparado con un 12% en Bichi.

Después de reconocer la necesidad de una financiación adicionalpara la educación, el gobierno federal creó el fondo deintervención de la Comisión para la Educación Básica Universal(UBEC, por sus siglas en inglés), que canaliza los recursosfederales directamente a la educación básica. Entre 2005 yprincipios de 2008, se entregaron alrededor de 750 millones de

dólares mediante dicho fondo. Desgraciadamente, esta medida nofue eficaz en la lucha por aumentar la equidad o la eficiencia.

A igual asignación, efectos desiguales. Alrededor del 70% delos recursos disponibles fue distribuido a partes iguales entrelos Estados sin tener en cuenta la disparidad de necesidades.Sólo el 9% de los recursos fue destinado a los Estados másdesfavorecidos y a las actividades que promueven la educaciónde los niños con discapacidad física o intelectual.

Los desembolsos han sido mucho menores de lo esperado.A mediados de 2007, sólo el 60% de los fondos asignadoshabía sido desembolsado. Los problemas encontrados incluyendesde una inadecuada coordinación de políticas hastaprocedimientos burocráticos complejos y una escasa capacidadde los organismos educativos de los Estados.

El uso de fondos carece de flexibilidad. La UBEC tienedirectrices estrictas acerca de la proporción de fondos quepuede destinarse a la educación preescolar, a la primaria o alprimer ciclo de secundaria así como el tipo de gasto que puederealizarse. Por ejemplo, el 70% de los fondos debe destinarse aactividades de construcción, sean o no necesarias. Esto dificultael uso eficaz de los recursos para apoyar los planes de losEstados en desarrollo de la educación básica.

Fuentes: Adediran et al. (2008); Bennell et al. (2007); Ministerio de Educación delEstado de Kano (2008); Oficina Nacional de Estadística de Nigeria (2006a,2006b); Banco Mundial (2007b, 2008f).

Mapa 3.1: Tasa neta de asistencia y gasto en educación por niño en edad de cursar primaria en Nigeria (año más reciente)

Niger

Borno

Yobe

Taraba

Bauchi

Oyo

Kogi

Kebbi

Kaduna

Kwara

Edo

Benue

Sokoto

Zamfara

Kano

AdamawaPlateau

Jigawa

Delta

Katsina

Ogun Ondo

Gombe

Nassarawa

Rivers

Osun

Imo

Ekiti

Bayelsa

Ebonyi

Cross River

Enugu

Abia

FCT, Abuja

AkwaIbom

Lagos Anambra

21

28

65

28

28

26

34

63

132

Menos del 50% 50%–79% 80% y más

Tasa neta de asistencia primaria

Gasto público por niño en edad de cursar primaria(en dólares constantes de 2006)

Fuentes: Cálculo basado en el Ministerio de Educación del Estado de Kano (2008); Oficina Nacional de Estadística de Nigeria (2006a).

Las fronteras, nombresy designaciones

empleadas en estemapa no suponen

aprobación niaceptación oficial

alguna de la UNESCO.Basado en el mapa delas Naciones Unidas.

CA P Í T U LO 3

(Uganda, por ejemplo). En otros, la descentraliza-ción fiscal parece haber tenido consecuenciasnegativas sobre la equidad en educación. Estoqueda demostrado por la experiencia de Nigeria,cuyo sistema de gobernanza financiera combina unenfoque del tipo “lo peor de los dos mundos”: bajocompromiso generalizado y financiación altamentedespareja (Recuadro 3.4). En marcado contraste, la

política de descentralización en Etiopía asignamucho más peso a la equidad. Además de destacarenfoques innovadores de financiación en educacióna favor de los pobres, la experiencia de Etiopíademuestra la importancia de contar con respuestaspolíticas flexibles ante problemas imprevistos(Recuadro 3.5).

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Los mecanismos

centrales de

transferencia

y la

redistribución

focalizada han

demostrado su

utilidad para

corregir la

desigualdad

en educación.

Recuadro 3.5: Descentralización económica con equidad en Etiopía

Desde fines de la década de 1990, Etiopía hademostrado una mejora acelerada en los resultadosen educación. El país también ha aplicado unaambiciosa reforma de la educación, que incluye ladescentralización radical dentro de un contextogeneral de reforma de la gobernanza. La equidad esuna inquietud central.

La descentralización etíope ha implicado unareorganización radical de las estructuras de gobierno.En la primera fase, se creó una estructura degobernanza de cuatro niveles: el centro, las regiones(nueve Estados basados en la etnia además de lasciudades de Addis Abeba y Dire Dawa), las zonas y lasworedas (distritos). En la segunda fase, la reformajurídica, fiscal y administrativa transfirió laresponsabilidad sobre gestión de los servicios socialesa las woredas.

Actualmente, la educación se financia por un procesode dos etapas. La primera implica transferenciasfiscales desde el gobierno federal a las regiones y lasegunda, de los gobiernos regionales a las woredas,que ahora gestionan aproximadamente el 45% delgasto público regional. La mayoría de lastransferencias se realizan por medio de importantessubsidios globales federales, que luego son asignadoslibremente por los gobiernos regionales y las woredas.Se emplea una modalidad de “tres parámetros” parala asignación de subsidios a las regiones: demografía,nivel de pobreza y desarrollo, combinados con uníndice de rendimiento del sector y de esfuerzo enmateria de ingresos. Si bien las modalidades definanciación tienen un componente de equidad, hantendido a generar sesgos favorables a las regionescon menor población aun cuando no son,necesariamente, las más pobres.

La mayoría de los gobiernos regionales emplean lafórmula de tres parámetros para asignar lassubvenciones a las woredas, pero tienen suficienteflexibilidad como para ensayar otros enfoques. LaRegión de las Naciones, Nacionalidades y Pueblos delSur, una de las más pobres del país, ha aprovechadodicha flexibilidad para desarrollar nuevos enfoquesinnovadores. Entre 2003/2004 y 2006/2007, lasautoridades han experimentado con un planteamientode costo unitario, que diferencia entre el gasto de

capital y el gasto ordinario. En pocas palabras, asignamayores fondos per cápita para el gasto ordinario delas woredas con servicios sociales más desarrollados,con el fin de que dichos servicios puedan contar conel personal necesario y funcionar adecuadamente.Entretanto, mayores fondos per cápita para gasto decapital son asignados a las woredas con serviciossociales menos desarrollados, de modo que puedanmejorar la infraestructura y reducir la brecha respectode las otras woredas.

Los datos sobre el gasto en educación sugieren que elenfoque de costos unitarios tiene un efecto igualadorentre woredas. Por ejemplo, el gasto ordinario mediopor alumno de primaria aumentó un 18% entre 2001 y2004, el gasto por alumno devino más uniforme entreworedas, la media de la TBE en primaria a nivel de lasworedas aumentó de 63% a 73% y las brechas deescolarización entre woredas se redujeron.

La descentralización en la región parece haberfavorecido desproporcionadamente a las woredasalejadas, con inseguridad alimentaria y de economíapastoral (Cuadro 3.7). A pesar de estos resultados, elenfoque de costos unitarios ha llevado a que algunasworedas reciban menos financiación con elconsiguiente reclamo por más reformas.

266 361 36

516 530 3

431 528 22288 320 11

126 221 75389 453 16

Apartada (a más de 50 kmde una ciudad cabecera)No apartada

Inseguridad alimentariaSeguridad alimentaria

PastoralNo pastoral

Cuadro 3.7: Región de las naciones, nacionalidades y pueblos del sur de Etiopía: gasto en educación de las woredas, antes y después de la descentralización

2001

Tipo de woreda(distrito)

Total del gasto en educación

Fuente: Cálculos basados en el Banco Mundial (2007b, Cuadro 3.4, pág. 43).

2004Evolución entre

2001 y 2004

En dólares constantes de 2006 (%)

M E J O RA R L A CA L I DA D Y AU M E N TA R L A EQ U I DA D : P O R Q U É ES I M P O RTA N T E L A G O B E R N A N ZA

Muchos gobiernos admiten ahora la importanciade los mecanismos centrales de transferenciapara corregir las desigualdades en la educaciónresultante de la descentralización. Dichosmecanismos pueden ser de diversa índole.El principal suele ser el subsidio global, cuyo montopuede estar relacionado con el nivel de pobreza,como en Uganda. Los gobiernos centrales puedenintroducir un elemento condicional en dichosubsidio, que exija que los gobiernos localescumplan con ciertos estándares respecto de laequidad y la financiación general del sector. Enotros casos, la financiación puede estar vinculadaa insumos específicos. Dos ejemplos de AméricaLatina demuestran la variedad de la redistribución:

Colombia – el uso de la financiacióncompensatoria. En 2004, Colombia introdujoreglas de asignación que empleaban unamodalidad de financiación basada en la cantidadde niños escolarizados, con un componente decostos básicos (que incluye los salarios docentesy el costo administrativo por alumno)complementado por un componentecompensatorio, que incluye la ponderación pordispersión geográfica, pobreza y proporción dehogares rurales en la población. En 2006, lossiete departamentos más pobres y ruralesrecibieron fondos adicionales que oscilaban entreun 39% y un 112% del costo básico promedio.Además, la legislación autoriza a los docentesde zonas rurales y alejadas a recibir un aumentodel 15% respecto del salario básico (Meade yGershberg, 2008). Los datos preliminares,aunque no sean concluyentes, sugieren que estamedida ha fortalecido la equidad en algunosindicadores. Las transferencias a Bogotá, lacapital, han crecido a un ritmo menor que elpromedio nacional. Al mismo tiempo, en 2006,dos de los departamentos más pobres, Chocó yLa Guajira, recibieron un 30% más de fondos queAntioquia, uno de los departamentos másurbanizados y desarrollados (Meade y Gershberg,2008).

Brasil – la redistribución focalizada por mediodel FUNDEF. Cuando, a mediados de la décadade 1990, Brasil delegó la autoridad de su sistemafuertemente centralizado en los Estados ymunicipios, creó el FUNDEF para mitigar la grandesigualdad nacional en el gasto por alumno(De Mello y Hoppe, 2005; Gordon y Vegas, 2005).Los gobiernos de los Estados y municipios debíantransferir una parte de sus ingresos tributariosal FUNDEF, que los redistribuía a los gobiernosque no podían cumplir con los niveles mínimosespecificados para el gasto por alumno. ElFUNDEF no ha impedido que las regiones másricas incrementen su gasto general másrápidamente que las más pobres, pero ha

desempeñado un papel altamente redistributivo.También ha incrementado el nivel absoluto degasto y la previsibilidad de las transferencias,especialmente para los Estados y municipiospobres del Norte y Nordeste. Hay pruebas clarasde que el FUNDEF ha permitido reducir lacantidad de alumnos por clase, la mejora de ladisponibilidad y calidad de los docentes y elincremento de la escolarización. A nivelmunicipal, los datos demuestran que el 20% delos municipios que reciben la mayor cantidad defondos del FUNDEF pudo duplicar el gasto poralumno entre 1996 y 2002 en términos reales(Gordon y Vegas, 2005).

Con la experiencia que tenemos hasta el presente,¿qué reglas de buena práctica en descentralizaciónpueden extraerse? Como en muchas otras esferasde gobernanza, la diversidad de experiencias entrelos países impide extraer lecciones simples devalidez universal. La descentralización ha sidodescrita como un proceso más que un destino(Bird y Smart, 2001). La manera en que dichoproceso se desenvuelve está fuertementeinfluenciada por las decisiones de política pública,la capacidad institucional y el compromiso guber-namental para afrontar los problemas relacionadoscon la pobreza. En el caso de la educación, muchodepende de cómo los gobiernos utilizan lasdisposiciones financieras para lograr una mayorigualdad de oportunidades y mejorar la prestaciónde servicios en las zonas pobres. Desde el puntode vista de la equidad, la pregunta realmenteimportante no sería si hay que descentralizar o no, sino cómo y qué hay que descentralizar.Parece haber cuatro reglas generales que son de importancia capital para avanzar hacia la EPT.

Primero, la capacidad de recaudación de recursos financieros del gobierno local deberíaestar claramente definida. Las autoridadessubnacionales no deberían poder movilizarrecursos presupuestarios por medio de derechosde escolaridad en la educación básica, queconllevan efectos regresivos y perniciosos para los pobres.

Segundo, el gobierno central debería retener la capacidad redistributiva. Las transferenciasintergubernamentales son necesarias para impedirel crecimiento de la desigualdad de financiaciónregional y el incremento de la brecha deoportunidad resultante.

Tercero, los objetivos de equidad deberían estarincorporados en las fórmulas de financiación intergubernamental. Las transferencias deberíanestar ponderadas para proporcionar mayorestransferencias per cápita a las regiones caracteri-zadas por un mayor nivel de pobreza y marginación,

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Mucho depende

de cómo los

gobiernos utilizan

las disposiciones

financieras para

mejorar la

prestación de

servicios en las

zonas pobres.

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y los indicadores educativos deberían ser partecentral de dicha modalidad. Además, las reglasnacionales deben proporcionar un marco queasegure que los niveles inferiores de gobiernootorguen prioridad a la equidad al momento deefectuar la financiación.

Por último, los gobiernos centrales deberíanevaluar cuidadosamente las consecuencias de ladescentralización para el logro de los objetivosnacionales de educación. Es esencial asegurarsede que los gobiernos locales cuenten con losrecursos y la capacidad necesarios para gestionarel avance hacia una educación inclusiva.

Conclusiones

Los enfoques de financiación de la educaciónseguirán influyendo marcadamente sobre lasposibilidades de alcanzar los objetivos fijados en elMarco de Acción de Dakar. Una mayor financiaciónno es una condición suficiente para el cumplimientodel compromiso con la educación para todos, peroen muchos países es una condición necesaria.En algunos casos, los gobiernos nacionales nodemuestran un nivel suficiente de compromiso nicon la movilización de recursos ni con la equidad.Gran parte del Asia Meridional y Occidental sehalla en esta categoría. En otros casos, un mayorcompromiso nacional debe ir acompañado porun mayor apoyo por parte de los donantes.

Los desafíos de la gobernanza de la financiaciónvarían mucho entre regiones y países. La mejoraen la eficiencia y la lucha contra la corrupción sondos prioridades inmediatas para muchos gobiernos.También es importante que los gobiernosaprovechen la experiencia de la descentralización.Aunque es evidente que hay que evitar una tomade decisiones excesivamente centralizada y hay queprocurar una transferencia de la autoridad políticaen condiciones apropiadas, la descentralizaciónno es una panacea. En la esfera de la financiaciónhay urgente necesidad de ubicar la equidad enel núcleo del programa de descentralización.Eso implica que el gobierno central debe conservarun papel redistributivo de importancia, congruentecon los compromisos contraídos con la educacióninclusiva y la igualdad de oportunidades eneducación.

Elección, competición eimportancia de los padres ydocentes: la reforma de lagobernanza escolar y la EPT

Introducción

Los gobiernos de todo el mundo hacen hincapié,reiteradamente, en su compromiso con laenseñanza de calidad para todos los ciudadanos,pero los resultados no siempre cumplen dichocompromiso. Los persistentes problemas deequidad y calidad, incluso en países con un altonivel de cobertura y gasto público, han puesto lagestión del sistema escolar en el centro del debatesobre la gobernanza de la educación.

En muchos países, el fracaso evidente de lasactuales estrategias educativas para proporcionarsistemas escolares de alta calidad que seanaccesibles a todos ha provocado repetidosllamamientos a favor de una reforma generalizada.Esta sección examina algunas de las corrientesprincipales de enfoque de la reforma de lagobernanza escolar, centrándose en la gestiónbasada en la escuela y las reformas para promoverla elección en educación a través políticas públicas.Asimismo, y más allá del marco formal de dichaspolíticas, esta sección considera las consecuenciaspara la EPT del crecimiento de las escuelas privadaspoco onerosas.

Las expresiones como “derecho a ser escuchados”,“participación”, “competición” y “elección” sonalgunos de los términos de moda en el debatemundial sobre la gobernanza de la educación. Latransferencia de la autoridad del gobierno central a las escuelas –principio clave de la gestión basadaen la escuela– es considerada como un mediopara aumentar la participación y lograr una mayorrendición de cuentas por parte de los prestadores.Otorgar a los padres la oportunidad de optar entredistintos prestadores educativos se considera unamanera de fortalecer la prestación educativa, yaque la competición actúa como un acicate parauna mayor calidad. Si bien ningún gobierno tratael sector educativo como un mercado puro, muchoshan introducido lo que se ha dado en llamarprincipios de “cuasimercado” en la prestación.Algunos comentaristas opinan que el ingreso enel mercado de la educación de prestadores privadospoco onerosos es importante porque proporcionaun movimiento hacia una mayor competición yrendición de cuentas (Tooley, 2007). La motivacióndetrás de la reforma de tipo cuasimercado ha sidosubir el nivel más que corregir la desigualdad. Sinembargo, los defensores de la reforma a menudoafirman que ésta acarrea importantes beneficiospara la equidad como un argumento más a su favor.

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El gobierno

central deber

conservar un

papel

redistributivo de

importancia,

congruente con

los compromisos

contraídos con

la educación

inclusiva y la

igualdad de

oportunidades

en educación.

M E J O RA R L A CA L I DA D Y AU M E N TA R L A EQ U I DA D : P O R Q U É ES I M P O RTA N T E L A G O B E R N A N ZA

Existe una enorme cantidad de enfoques de lareforma de la gobernanza escolar. Países endistintos niveles de desarrollo han abrazado elconcepto de reforma. El diseño, alcance yprofundidad de la reforma también se presentanbajo formas muy variadas. Ante esta situación, laevaluación de los resultados es inherentementedifícil. Aún así, a partir de la información incluidaen esta sección, arribamos a dos conclusionesgenerales.

La primera resalta la importancia del contexto. Los debates sobre gobernanza suelen estar caracterizados por afirmaciones tajantes relativas a los supuestos beneficios de la reforma de lagestión escolar para la equidad y los resultados del aprendizaje. Pero suelen faltar datos empíricosque respalden dicha afirmación. Es más, hay unaamplia tendencia a generalizar las conclusiones y a suponer que una política que funciona en uncontexto va a producir los mismos resultados enotro. Con miras al futuro, es importante que losresponsables de elaborar políticas adoptenenfoques basados en datos empíricos. También es importante que identifiquen las condicionesinstitucionales generales y los factores necesariospara fortalecer la calidad y equidad educativas.

La segunda conclusión sugiere que la competicióny la elección podrían reforzar la desigualdad. Laelección es importante, tanto en educación comoen otras esferas. La Declaración Universal delos Derechos Humanos (artículo 26) consagrael derecho de los padres a “escoger el tipo deeducación que habrá de darse a sus hijos”. Enciertas condiciones, la competición puede actuarcomo una fuerza que sube el nivel y mejora laeficiencia. Pero la elección y la competición noson conceptos abstractos. Para las personas queviven en pobreza crónica, la elección suele estarrestringida por la falta de poder adquisitivo, porun restringido acceso a la información y, enmuchos casos, por la ausencia de prestadorescapaces de adaptarse a sus necesidades. Laintroducción de la elección y de la competiciónen un entorno caracterizado por un alto nivel dedesigualdad, sin estar acompañadas por una eficazacción pública para favorecer la igualdad deoportunidades, es una fórmula segura para elincremento de la disparidad. Como en muchasotras esferas, los mercados –y los cuasimercados–en educación no van a poder fortalecer la equidadsin una regulación en pro de los pobres.

Los debates sobre la gobernanza escolar estánvinculados con la cuestion esencial más general del papel del Estado en la educación. ¿Hasta qué punto deben financiar y prestar servicioseducativos los gobiernos? Si se espera que losprestadores privados desempeñen un papel mayor,

¿cómo deberían gestionar y regular su funcio-namiento los gobiernos? Las respuestas a estaspreguntas varían según los países y los distintosniveles del sistema educativo y es necesarioestablecer una diferencia entre el nivel deeducación primaria y postprimaria. El tema clave que afrontan los responsables de elaborarpolíticas es el diseño de estrategias queaprovechen la competición, los incentivos y la rendición de cuentas para mejorar la calidad y equidad generales.

En última instancia, son los gobiernos quienestienen la responsabilidad final de asegurar quetodos tengan acceso a sistemas de educaciónbásica de calidad aceptable. El cumplimientoefectivo de dicha responsabilidad implica cosasdistintas en cada lugar, pero requiere, invaria-blemente, priorizar la igualdad de oportunidadesen todo el sistema educativo.

Gestión basada en la escuela: una amplia gama de enfoques y resultados

Las estructuras convencionales de la gobernanzaen educación dejan poco margen para que lasescuelas controlen sus asuntos. Los directores,docentes, padres e incluso organismos educativoslocales han estado sujetos a reglas y procedi-mientos centralizados que les dejan poco espaciopara ejercer influencia sobre la selección dedocentes, los métodos pedagógicos y otrasprácticas más generales. La reforma de la gestiónbasada en la escuela cuestiona dicho modelo.

En su sentido más amplio, la gestión basadaen la escuela apunta a aumentar la autonomíaescolar y a habilitar a padres y maestros parala toma de decisiones. Apunta a incrementar losincentivos para que las escuelas brinden serviciosque respondan a las necesidades de su comunidady a abordar los problemas a los que se enfrentanlos grupos desfavorecidos (Caldwell, 2005).

Los defensores de la gestión basada en la escuela señalan un amplio abanico de beneficiospotenciales. Arguyen que la delegación de laautoridad para la toma de decisiones en lasescuelas puede facilitar y mejorar la participación,una estrategia central del Marco de Acción deDakar. Sostienen que una mayor posibilidad deser escuchados y una participación incrementadade los padres en la gestión escolar generaránmayores incentivos para que los prestadores de laeducación brinden servicios más eficaces (BancoMundial, 2007f). Se considera que el camino haciala consecución de un sistema más receptivo pasapor transferir la toma de decisiones de manos deplanificadores alejados y ponerla en manos de

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Los debates sobre

la gobernanza

escolar están

vinculados con

la cuestión

esencial más

general del papel

del Estado en la

educación.

CA P Í T U LO 3

aquellos que conocen mejor tanto a los alumnosy sus necesidades educativas como los valores yrealidades locales. La equidad es otro importantebeneficio invocado en la defensa de la gestiónbasada en la escuela. Se supone que los hogarespobres podrán hacerse escuchar mejor en loscomités de gestión escolar y en las institucionesde la comunidad local en comparación con el casode sistemas centralizados alejados, lo que lespermitirá desempeñar un papel en la fijación deprioridades y obligar a los prestadores escolaresa rendir cuentas (Banco Mundial, 2007f).

La gestión basada en la escuela no es unainnovación reciente. Se pueden encontrar susorígenes en los Estados Unidos en la década de1980 y en Australia, Canadá y el Reino Unido en ladécada de 1990. Los programas de gestión basadaen la escuela también han sido adoptados poralgunos países en desarrollo. Podemos hallar lamayoría de estos programas en América Latina yel Asia Meridional, aunque el África Subsaharianatambién ha incrementado su introducción. Si biengran parte del movimiento de reforma en lospaíses en desarrollo proviene de los actoreslocales, los donantes de ayuda para el desarrollohan desempeñado un papel importante. Porejemplo, alrededor del 11% de todos los proyectoseducativos respaldados por el Banco Mundialentre 2000 y 2006 incluía componentes de gestiónbasada en la escuela. Dichos programas

representan alrededor de 1.700 millones dedólares en financiación para la educación o unpoco menos del 25% de toda la cartera educativadel Banco Mundial (Banco Mundial, 2007f).

La reforma de la gestión basada en la escuelaes una noción genérica que abarca una diversidadde experiencias nacionales. En algunos países,las escuelas involucradas tienen una ampliacobertura. Las escuelas de El Salvador en elprograma Educación con Participación de laComunidad (EDUCO) son un ejemplo de estaamplia cobertura. Representan el 50% de laescolarización de las escuelas públicas ruralesde enseñanza inicial y el 37% de la escolarizaciónde la educación básica en zonas rurales. EDUCOes la principal opción de escolarización para casiel 80% de los municipios en extrema pobreza deEl Salvador (Meza et al., 2006). En otros contextos,las reformas se han implementado a menorescala. En algunos casos, el diseño delegaautoridad en directores y docentes y la partici-pación comunitaria es débil. En otros, se compartela autoridad para la toma de decisiones con lospadres o los comités escolares. Asimismo, algunosprogramas delegan la autoridad para contratary despedir docentes, y otros no lo hacen. Tambiénse encuentran variaciones en cuanto al nivel dedelegación de la autoridad presupuestaria. Estadiversidad queda ilustrada por la experiencia detres países de América Latina que introdujeronla reforma de la gestión basada en la escuela(Cuadro 3.8).

El contexto en el que se forman las escuelascomunitarias es importante. En algunos casos,el avance hacia la gestión basada en la escuelafue impulsado desde las bases. En Bolivia, en ladécada de 1980, surgieron escuelas indígenas enel contexto de una intensa lucha política respectode las políticas nacionales de educación. Enalgunas regiones, la decisión de las comunidadesquechuas de retirar a sus niños de las escuelaspúblicas comenzó como una protesta contra elausentismo docente, pero rápidamente se convirtióen parte de un movimiento contra la imposición dela cultura criolla dominante (la cultura y la lenguade los descendientes de los españoles criollos).Las comunidades mismas asumieron la direcciónde las escuelas y la contratación de los maestros yconcibieron un plan de estudios para la enseñanzade la lengua indígena. Gracias a la Ley deEducación de 1994 y la legislación posterior,las comunidades indígenas han alcanzado unamayor autonomía dentro del sistema estataly la enseñanza de la lengua indígena ha pasadoa estar en el núcleo del plan de estudios nacional(Albó y Anaya, 2003; Regalsky y Laurie, 2007).

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La gestión

basada en la

escuela apunta a

transferir la toma

de decisiones a

aquellos que

conocen mejor a

los alumnos, así

como los valores

y realidades

locales.

Pago de sueldos del personal √ √Contratación y despido de personal docente √ √Supervisión y evaluación de los docentes √ √

Fijación del calendario y tiempo lectivo escolares √Selección de algunos libros de textos/planes de estudios √

Métodos pedagógicos

Construcción y mantenimiento de edificios √ √ √Compras de material didáctico √ √ √

Supervisión √ √Asignaciones √

Cuadro 3.8: Funciones transferidas a las escuelas en tres programas de América Latina

El SalvadorEDUCO1

MéxicoPEC2

Nicaragua“Escuelas

autónomas”3

1. EDUCO – Educación con Participación de la Comunidad.2. PEC – Programa Escuelas de Calidad.3. Este programa finalizó en 2007.Nota: Las casillas vacías indican que la función no fue transferida a las escuelas.Fuente: Banco Mundial (2007f ).

Gestión del personal

Pedagogía

Mantenimiento e infraestructura

Presupuesto

M E J O RA R L A CA L I DA D Y AU M E N TA R L A EQ U I DA D : P O R Q U É ES I M P O RTA N T E L A G O B E R N A N ZA

El aprovechamiento escolar: resultados disparesLa evaluación de las repercusiones de la reformade la gestión basada en la escuela sobre losresultados de aprendizaje plantea gravesproblemas metodológicos. Las comparacionesentre países son de pertinencia limitada y lasevaluaciones nacionales arrojan resultadosdiversos. En algunos casos se han registradoresultados positivos, pero es difícil demostrar laasociación entre la gestión basada en la escuela yuna mayor calidad educativa.

Distintos factores contribuyen a la dificultad deextraer lecciones claras respecto de la calidadeducativa. La diversidad de contextos es un factorobvio. Y en general es difícil identificar o aislar el“efecto de la gestión basada en la escuela” sobreel aprovechamiento, en particular porque lagestión basada en la escuela normalmente formaparte de un paquete mayor de cambios políticos,administrativos o educativos. Otro problema radicaen el sesgo de la selección: las escuelas ycomunidades eligen la gestión basada en laescuela o bien son seleccionadas por lasautoridades gubernamentales, frecuentemente enfunción de características específicas que lashacen destacar de las otras. Esto hace difícildeterminar cómo y hasta qué punto la autonomíaescolar en particular influyó sobre los resultados.

La mayoría de las evaluaciones detalladas sobrela gestión basada en la escuela provienen deAmérica Latina. Los datos regionales muestranalgunos efectos positivos sobre el nivel deinstrucción alcanzado. Algunos estudios handeterminado que existe una relación entre ladelegación de la función administrativa y lareducción de las tasas de deserción y repeticiónescolar (Gertler et al., 2006; Jiménez y Sawada,2003; Murnane et al., 2006; Paes de Barros yMendonça, 1998; Skoufias y Shapiro, 2006; BancoMundial, 2007e). Los resultados de aprendizajeson más variables y arrojan marcadas diferenciasentre países. Una investigación sobre elrendimiento en matemáticas y lengua entrealumnos de tercer grado demostró que lasescuelas EDUCO en El Salvador habían obtenidouna puntuación menor que las escuelastradicionales. Sin embargo, al ponderarla enfunción del contexto, la diferencia desaparecía ylos alumnos de EDUCO obtenían una medialigeramente superior en las puntuaciones enlengua (Jiménez y Sawada, 1999). En cambio, laevaluación realizada en las escuelas del ProgramaHondureño de Educación Comunitaria (PROHECO)llegó a la conclusión de que la delegación de latoma de decisiones no estaba asociada a cambiossignificativos en el aprovechamiento escolar(Di Gropello y Marshall, 2006).

Autonomía y pedagogía: una relación difícil dedemostrar. Un importante supuesto de la gestiónbasada en la escuela es que una mayor autonomíapermite un aprendizaje más flexible, receptivo einnovador. Dicho supuesto no está respaldado porpruebas concluyentes.

Las conclusiones extraídas de la experiencia enAmérica Latina demuestran que la reforma de lagestión basada en la escuela puede conducir a unamayor motivación docente. Un ausentismo menor,más tiempo destinado a reuniones de padres y máshoras en la escuela son algunos de los indicadoresclave de una mayor motivación (Di Gropello, 2006;Sawada y Ragatz, 2005). Sin embargo, los datosprovenientes de una gran cantidad de paísesindican que las prácticas pedagógicas de lasescuelas con mayor autonomía no difierendemasiado de las de otras escuelas (Di Gropello yMarshall, 2005; Fuller y Rivarola, 1998; Gunnarssonet al., 2004; Jiménez y Sawada, 1999; King y Ozler,1988; Parker, 2005). ¿Cuál es la causa de que unamayor motivación no se haya traducido en nuevasprácticas pedagógicas?

Nuevamente, la explicación varía según el país y el contexto. Un factor importante es que lareforma de la gestión basada en la escuela nosiempre aumenta la autonomía de escuelas ydocentes en esferas tales como la pedagogía, comodemuestra el Cuadro 3.8. Incluso en aquellascircunstancias en que la reforma promueve unamayor flexibilidad, a menudo las escuelas y losdocentes no han contado con la oportunidad dedotarse de las capacidades y destrezas necesariaspara introducir prácticas innovadoras. Esto quedademostrado por los datos provenientes del AsiaOriental: en Indonesia, la legislación autoriza a lasescuelas a destinar el 20% de la enseñanza atemas concebidos a nivel local. En Tailandia, elporcentaje es del 30% del currículo de educaciónbásica. Sin embargo, ninguno de estos dos paísesaprovecha completamente estos márgenes deflexibilidad, en parte porque los docentes carecende la formación o la experiencia necesarias paradesarrollar enfoques innovadores en pedagogía ydiseño curricular (Bjork, 2004; Shoraku, 2008).

Los entornos propicios son importantesLa delegación de poderes a las escuelas cambia el epicentro de la toma de decisiones ytransfiere nuevas responsabilidades a padres,docentes y directores de escuela. Estas reformasde la gobernanza pueden modificar los incentivos e influir sobre la relación entre los principalesactores de la prestación educativa. ¿Bajo quécircunstancias es probable que la autoridaddelegada pueda surtir efectos positivos? Losresultados siempre dependen de los factoreslocales, pero los estudios de caso han identificado

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En América Latina

y el Asia Oriental,

la gestión basada

en la escuela

no ha influido

mayormente

en las prácticas

pedagógicas.

CA P Í T U LO 3

cuatro condiciones generales que influyen sobrela equidad y la eficiencia (Cárdenas, 2008):

participación voluntaria de la escuela y la comunidad aledaña;

capacidad organizativa y técnica dentro de la escuela o a su disposición;

dirección firme y comprometida del centrodocente; y

apoyo por parte de las máximas autoridades gubernamentales.

Participación voluntaria. Las escuelas del sectorpúblico gestionadas por la comunidad requierenmotivación y capacidad para generar la demandade escolarización. Las iniciativas de gestión basadaen la escuela suelen ser más exitosas cuandoestán impulsadas por la demanda provenientede las bases. Sin embargo, desde la perspectivade la equidad, la participación comunitaria puedeser un arma de doble filo, especialmente cuandoimplica la competición en pos de los recursos.Las escuelas con directores comprometidos ycomunidades organizadas están en mejor posiciónpara aprovechar las oportunidades. Los datos delPrograma Escuelas de Calidad (PEC) de México asílo demuestran: la participación voluntaria por símisma llevó a una selección de escuelas que noestaban ubicadas en las comunidades más pobresni figuraban entre las de rendimiento más bajo(Cárdenas, 2008). Una lección importante es quela participación voluntaria debe estar sustentadaen medidas que fortalezcan la equidad.

Capacidad organizativa y técnica de las escuelas.Las escuelas deben contar con suficientes recursoshumanos y financieros para asumir nuevas respon-sabilidades. La confección de la planificaciónescolar, el presupuesto y las solicitudes deinsumos materiales y fondos del gobierno centralsuele requerir nuevas competencias. Los datosdemuestran que la capacidad técnica en estecampo por parte de la dirección y del personal esuna condición importante para la mejora general dela escuela (Abu-Duhou, 1999; Briggs y Wohlstetter,2003; UNESCO, 2004). En los últimos años, ladelegación de funciones de gestión en las escuelasde los países del Centro de Asia se ha vistodificultada por la falta de programas paradesarrollar la capacidad del personal escolar paraasumir las nuevas responsabilidades que éstaimplica (Chapman et al., 2005). Uno de los peligrospara la equidad que entraña este tipo de gestiónradica en la capacidad desigual de las escuelas.En algunos casos, las escuelas que desean adoptarla gestión basada en la escuela suelen contar conuna mayor capacidad de planificación que otras

escuelas y, por lo tanto, están en mejor posiciónpara conseguir recursos (Cárdenas, 2008; Reimersy Cárdenas, 2007). El resultado es que las escuelascon poca capacidad y muchas necesidades podríanquedar aún más rezagadas.

Dirección firme y comprometida. El Informede Seguimiento de la EPT en el Mundo de 2005sostenía que un firme liderazgo escolar era unprerrequisito para fomentar una cultura de mejoraescolar (UNESCO, 2004). Dado que la gestiónbasada en la escuela incrementa la responsabi-lidad de los directivos, éstos a menudo terminanpasando más tiempo dedicados a la gestión que alliderazgo para apoyar las iniciativas pedagógicas yla mejora de la calidad. En Nicaragua, la capacidadde liderazgo de la dirección escolar fue la caracte-rística común de las escuelas autónomas quetuvieron éxito en reducir el fracaso escolar ymejorar los resultados de aprendizaje (PREAL yForo Educativo Nicaragüense EDUQUEMOS, 2008).Los directores competentes pueden aprovechar lasoportunidades que les brinda la autonomía en vezde quedar sepultados bajo tareas administrativas.Pero la habilidad necesaria para mantener unequilibrio entre tales responsabilidades sueleser escasa, lo que destaca la necesidad de quecualquier intento de autonomía escolar vayaacompañado por la formación de los directorespara su nueva función.

Apoyo sostenido de las máximas autoridadesgubernamentales. Si el objetivo es reducir ladisparidad en el aprendizaje, los niveles superioresde gobierno deben concentrar sus esfuerzos en lasescuelas con alumnos desfavorecidos. Esto implicafortalecer la capacidad institucional y técnica delas escuelas y asegurarse de que los docentesaprovechen esta autonomía incrementada.Deberían existir mecanismos de retroalimentaciónque vinculen el seguimiento por medio de lasupervisión escolar con la prestación de apoyopedagógico, incluyendo formación del personal(un tema debatido más adelante, en la secciónsobre gobernanza y seguimiento de los docentes).

Fortalecimiento de la capacidad de gestiónfinanciera: el papel de las subvencionesescolaresLa autonomía sin capacidad financiera es unafórmula segura para una gobernanza débil. Paraser eficaces, las escuelas que asumen nuevasresponsabilidades deben contar con suficientesrecursos humanos y financieros como paracumplir con las mismas.

Algunos países han intentado fortalecer lacapacidad escolar por medio de programas desubvenciones escolares cuyo desembolso yasignación pueden variar; dichas subvenciones

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El éxito en la

delegación de

poderes a las

escuelas exige

una dirección

firme y

comprometida

del centro

docente, así

como el apoyo

de las máximas

autoridades

gubernamentales.

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pueden ser de utilidad para alcanzar una ampliagama de objetivos en esferas tales como la calidady equidad educativas. En algunos casos, eldesembolso está vinculado a la confección deun plan estratégico para alcanzar los objetivosacordados en esferas tales como la calidad(Espínola, 2000; Nielsen, 2007). En otros, lassubvenciones están destinadas a la prestaciónde servicios e insumos específicos.

El destino de las subvenciones escolares puedevariar desde la modernización de la infraestructurahasta la contratación de docentes adicionales.Las subvenciones otorgadas bajo el PEC de Méxicohan sido destinadas, principalmente, a mejorarla infraestructura y adquirir material didácticomás que para modificar las prácticas pedagógicaso trabajar con los padres (Yoshikawa et al., 2007).La participación en el programa está vinculadacon el mejoramiento general de la progresiónescolar, pero la diferencia de capacidad hafomentado la desigualdad (Skoufias y Shapiro, 2006;Recuadro 3.6). En Brasil hay pruebas de que el Plande Desarrollo Escolar y los Proyectos deRemodelación Escolar dependientes del Fundo deFortalecimento da Escola (FUNDESCOLA) estánvinculados a una mayor disponibilidad de materialdidáctico. En el caso de las escuelas deFUNDESCOLA que han podido aumentar losdesembolsos, hay pruebas de cierta mejoría enlos resultados de aprendizaje (Carnoy et al., 2008).

Las subvenciones a las escuelas no siempreproducen resultados positivos. Para ser eficaces,deben ser previsibles, oportunas y suficientementeimportantes como para cubrir las actividadesdel plan estratégico. No siempre se cumplenestas condiciones. En Nepal, contar con un plande mejora escolar es una condición para elotorgamiento de subvenciones globales estatales,pero los fondos son escasos. La transferenciainsuficiente de fondos puede tener implicacionesnegativas sobre la equidad. En el caso de Nepal,los datos empíricos muestran que la falta defondos llevó a que se le solicitara dinero a lospadres para contratar maestros y cubrir otrasnecesidades básicas (Vaux et al., 2006).

Participación de los padres y lascomunidades en la gestión escolar

En el Marco de Acción de Dakar, los gobiernos secomprometen a “crear sistemas de buen gobiernoy gestión de la educación que sean capaces dereaccionar rápidamente, suscitar la participacióny rendir cuentas”. Muchos consideran que ladelegación de autoridad en las escuelas ycomunidades locales es un medio para alcanzareste objetivo. Independientemente de los méritosintrínsecos de la delegación de poderes, susconsecuencias sobre la participación de los padresy la comunidad no son directas.

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Las subvenciones

a las escuelas

deben ser

previsibles,

oportunas y

suficientemente

importantes.

Recuadro 3.6: La planificación para una mayor autonomía de las escuelas en México

La introducción de la gestión basada en la escuela en un entorno caracterizado por profundasdesigualdades de capacidad entre las escuelas nosuele promover la equidad. El Programa Escuelas de Calidad (PEC) de México ha intentado fortalecer el apoyo a las zonas más desfavorecidas, pero haenfrentado problemas relacionados con la falta decapacidad.

El PEC pretende incrementar la autonomía escolar yfortalecer el rendimiento. Las escuelas compiten porsubvenciones que se otorgan por un período de hastacinco años para mejorar la práctica pedagógica,alentar el trabajo colaborativo entre docentes, padresy autoridades escolares y mejorar la planificación enlas escuelas preescolares y primarias.

Aunque el objetivo es fomentar la participación de las escuelas desfavorecidas, en la práctica, lasasignaciones iniciales estaban sesgadas contra lascomunidades más pobres y las escuelas con menorrendimiento. Dichas escuelas solían ser las menospreparadas para presentar solicitudes exitosas, auncuando eran las que tenían más necesidad de apoyo.

Para presentarse al PEC, una escuela debe prepararun Plan Estratégico de Transformación Escolar. Dicha preparación requiere un nivel de capacidadorganizativa que suele estar ausente en las escuelascon una gran población de alumnos desfavorecidos.La diferencia de prioridades fijadas en los planesescolares también influye sobre los resultados. Las escuelas rurales e indígenas que participan en el programa suelen destinar los fondos parainfraestructura y materiales en lugar delfortalecimiento pedagógico. Como consecuencia, en general, la cantidad y calidad de los insumos y materiales físicos han mejorado mucho más que la calidad del proceso educativo.

Los resultados generales del PEC son polémicos. Sibien ha brindado apoyo técnico y de supervisión, queha mejorado la calidad de las escuelas participantes,el apoyo ha sido mayor en los Estados más ricos y enlas escuelas más favorecidas. En lugar de reducir lasbrechas entre los niños más y menos favorecidos, lainiciativa podría incrementar la desigualdad.

Fuentes: Bracho (2006); Murnane et al. (2006); Reimers yCárdenas (2007); Yoshikawa et al. (2007).

CA P Í T U LO 3

El avance hacia una mayor autonomía escolarsuele ir acompañado por la creación deestructuras formales, tales como comitésescolares, comités educativos de las aldeas yasociaciones mixtas de padres y docentes, conel fin de facilitar la participación de los padres yla comunidad en la gestión escolar. Los términosdel compromiso y la distribución de la autoridadentre las escuelas y los padres varían, con lasconsiguientes consecuencias sobre las estructurasde toma de decisión. Pero, con independencia delesquema, la delegación formal no siempre bastapara compensar el desequilibrio de poderfuertemente arraigado que suele estar vinculadoa la riqueza, el género y otros factores.

La transferencia de la responsabilidad de la tomade decisiones del gobierno central a los “grupos deusuarios” ha sido un tema recurrente en esferastales como la salud, el suministro de agua y lagestión escolar. Numerosos programas dedesarrollo han intentado otorgar mayorparticipación a los pobres por medio de latransferencia de autoridad a las asociaciones delas aldeas. En muchos casos, el resultado ha sidouna concentración de poder en manos de losmiembros ricos y poderosos de la sociedad y quelas elites locales dominen la toma de decisiones yse hagan con la mayor parte de los recursos(Mosse, 2004). La educación no ha escapado a los“efectos acaparadores de la élite”.

Participación de los padres: algunas voces se oyen más que otrasSi bien las escuelas pueden contar oficialmentecon estructuras formales diseñadas para facilitarla participación de los padres y la comunidad,suele haber una gran brecha entre las intencionesy los hechos. La participación en dichosorganismos puede, o no, ser representativa ypuede, o no, facilitar la influencia sobre la toma dedecisiones.

Hasta el alcance de los datos empíricos existentesen cuanto a comparaciones entre países, se puedeconcluir que, tanto en los países desarrolladoscomo en desarrollo, la participación directa de lospadres en los asuntos escolares es limitada(OCDE, 2007b; Zhang et al., 2008). Aún cuando lospadres participan, nominalmente, en la gestiónescolar, tienen pocas posibilidades de opinar. Enalgunos contextos, la “participación” se limita a larecaudación de fondos sin poder influir sobre suuso posterior. La investigación realizada enalgunos países del África Occidental es ilustrativa:las asociaciones de padres sólo tienen un controlnominal sobre el destino de los recursosfinancieros –aportados, en gran parte, por ellosmismos– porque carecen de capacidad paraejercerlo (Lugaz y De Grauwe, 2006).

La experiencia de Camboya abona esta tesis:en dicho país, la delegación de autoridad estárespaldada por la creación de comités locales deapoyo que incluyen a miembros de la comunidady al director de la escuela. Dichos comités estánencargados de seguir el progreso de los niños,aumentar la escolarización, desarrollar planespara el mejoramiento escolar y supervisar lagestión del presupuesto operativo asignado porel Programa de Acción Prioritaria. Sin embargo,una ESGP muestra que los comités no han sidoeficaces, que pocos padres conocen la existenciade los fondos y que la representación paterna eslimitada (Shoraku, 2008; Banco Mundial, 2005a).

La representación es un importante componentede la participación. Ser escuchado en un comité degestión escolar implica la presencia directa o bienla delegación de autoridad por medio de unproceso democrático. En la práctica, la representa-ción comunitaria suele ser un aspecto más quemodela el perfil del comité. Las reglas formales einformales en cuanto a los requisitos para poderparticipar pueden crear barreras a la representa-ción equitativa. En la provincia del Punyab, enPakistán, la participación en los consejos escolaresde los centros de primaria rurales del sectorpúblico está repartida según criterios de estatussocioeconómico y de género: la mayoría de losmiembros son hombres que tienen un estatussocioeconómico alto, incluso en las escuelas deniñas. Se supone que los miembros de los consejosde gestión escolar deben ser elegidos, pero suelenser nombrados por los directores, que seleccionana personas de alto nivel educativo, social oeconómico, en parte debido a las redes socialesque pueden beneficiar a la escuela (Khan, 2007).

Si la participación ha de mejorar la equidad, lospobres, marginados y desfavorecidos deben nosólo estar adecuadamente representados sinoque deben participar activamente. Deben poderexpresar sus inquietudes e influir en la toma dedecisiones. En muchos casos, esto implica uncambio en las relaciones de poder. Tambiénrequiere un diseño de estructuras de gobernanzaque conceda atribuciones a los hogares pobres.Desgraciadamente, la reforma de la gestiónbasada en la escuela no suele abordar explícita-mente el tema del “derecho a ser escuchados”.El diseño del programa suele considerar quela autoridad delegada es inherentemente másequitativa.

Los datos empíricos de varios países indican quedebe prestarse más atención a las condiciones quepromueven la participación. Muchos factoresinfluyen en la “posibilidad de ser escuchados”,incluyendo el estatus socioeconómico y el niveleducativo de los padres, la raza, la casta y el

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La delegación

de la

responsabilidad

de la toma de

decisiones en las

asociaciones

de las aldeas

suele concentrar

el poder en

manos de las

elites locales.

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género (Dunne et al., 2007; Red de Investigaciónsobre Educativa en África Occidental y Central yUSAID, 2002; Khan, 2007; OCDE, 2006a). Porejemplo, las personas que viven en la pobrezacrónica, de casta inferior o pertenecientes aminorías indígenas pueden tener poca experienciaen expresar sus inquietudes en un foro que incluyaa los miembros más acaudalados de lacomunidad. En la India, un estudio sobre la tomade decisiones participativa a nivel del gobiernolocal demostró que los jornaleros sin tierra eranmenos propensos que otros a participar en lasreuniones (Alsop y Kurey, 2005). Dos factorescontribuían a inhibir su participación. Primero, ladependencia económica respecto de los gruposterratenientes, combinada con su casta inferior,era considerada como un factor de limitación de lacapacidad de disentimiento. Segundo, la educacióny el acceso a la información estaban muyasociados a la participación. En una escala decálculo de participación, una persona con diezaños de educación participaba un 27% más queuna sin educación.

Las características del diálogo en las juntas degestión escolar pueden fortalecer la marginaciónde los pobres. Un estudio sobre la participación delos padres en la gestión de escuelas rurales enSudáfrica determinó que la lengua empleada, eluso de jerga técnica y la manera de dirigirse a lospadres afectaban la participación. Quizás estoexplique por qué una encuesta realizada en laprovincia de Gauteng determinó que, a pesar de laopinión generalizada de que la participación de lospadres había incrementado, la participación realseguía siendo baja: sólo un 10% de los padreshabía votado en las elecciones para las juntas(Naidoo, 2005).

Toda evaluación del papel de la participación tieneque comenzar por preguntarse qué se estáevaluando. Muchos consideran que la participaciónes un objetivo en sí mismo, pero la mayoría de lospadres entienden que el objetivo final de todaparticipación en la gestión escolar es la mejora dela educación de sus hijos. La participación formal ylos sistemas de consulta podrían dificultar el logrode este objetivo. Los participantes podrían tenerescaso conocimiento de los temas en discusión,tales como el rendimiento escolar y las prácticasde enseñanza. Los padres pueden carecer de laexperiencia o seguridad necesarias para evaluarcon eficacia los métodos pedagógicos o los planesde estudios. Los padres pobres y analfabetos conescasa experiencia escolar están en claradesventaja. Un posible enfoque, cuando muchospadres carecen del tiempo y del alfabetismonecesario para participar con eficacia, es formar avoluntarios de la comunidad para complementar elaprendizaje de los niños (Recuadro 3.7).

Si el objetivo primordial de la política es laverdadera participación y no la creación deestructuras participativas formales, entonces sedebe volver a examinar muchos de los enfoquesactuales de gestión escolar. La idea de que ladelegación de facultades a los padres, escuelas ycomunidades favorece inherentemente a los pobrescarece de fundamentos sólidos. Una de las caracte-rísticas definitorias de la pobreza y marginación enmuchos contextos es, precisamente, que losafectados no se hacen escuchar. Por este motivo,los gobiernos centrales y locales deben cerciorarsede que el proceso de delegación vaya acompañadode medidas que apunten a facilitar la verdaderaparticipación. Dichas medidas podrían incluir unaacción afirmativa en esferas tales como la repre-sentación, por ejemplo, de las mujeres o depersonas de castas bajas. Al mismo tiempo, losorganismos oficiales deberían gestionar ladelegación asegurándose de que los grupospoderosos, que sí se hacen escuchar, nointroduzcan políticas –por ejemplo, respecto dederechos de escolaridad– que podrían tenerconsecuencias negativas sobre la equidad.

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Los padres pobres

y analfabetos

pueden carecer

de la experiencia

o seguridad

necesarias para

evaluar los

métodos

pedagógicos y los

planes de estudios.

Recuadro 3.7: Participación comunitaria

en el Estado de Uttar Pradesh (India)

El programa Sarva Shiksha Abhiyan (EducaciónPrimaria Universal) de la India asigna un importantepapel a los comités educativos de las aldeas. Cadacomité está compuesto por tres padres, el director dela escuela de la aldea y el jefe del gobierno local. Sustareas incluyen el seguimiento del rendimiento escolar.A pesar de la importancia de dichos comités en lapolítica educativa, la mayoría de los padres desconocela existencia de los comités o ignoran que puedenparticipar en los asuntos escolares. Es más, muchosmiembros del comité desconocen las opciones quetienen para mejorar la calidad escolar.

¿Acaso un mayor acceso a la información impactaríaen su eficacia? Un proyecto de la ONG india Prathamen Uttar Pradesh señala que la información es sólo unaspecto de la cuestión. Pratham llevó a cabointervenciones que apuntaban a alentar a loshabitantes de las aldeas a participar en mayor medidaen el seguimiento y la mejora de la educación. Sinembargo, la ONG constató que el hecho de movilizar ala comunidad, difundir información acerca de loscomités de aldea e informar a la gente acerca de suposibilidad de mejorar la calidad de la enseñanza, nobastaban para inducir la efectiva participación ymejorar el aprendizaje de los niños. Resultó muchomás eficaz formar a voluntarios para que impartieranclases de lectura a los niños de las aldeas.

Fuente: Banerjee et al. (2006); Banerjee et al. (2008); Pritchett y Pande (2006).

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Elección y competición en la prestación educativa

En la teoría económica más común, la elección y lacompetición son dos de los motores más poderososde la eficiencia, ya que el acicate del mercadofomenta la productividad y aumenta el bienestar.Pocas personas consideran que la prestacióneducativa sea directamente comparable con laproducción de bienes de consumo y la prestaciónde servicios de mercado. Pero la competición y sucorolario, la elección, se consideran cada vez másantídotos contra los defectos de los sistemas deeducación pública, en cuanto a nivel de aprendizajey disparidades en la equidad.

Esta cuestión está en el centro de las másencendidas polémicas acerca de la reforma de lagobernanza educativa. En los Estados Unidos, granparte de Europa y algunos lugares del mundo endesarrollo, el tema divide a los partidos políticosy puede generar debates enconados. Los debatesse sustentan en opiniones y cuestiones muyarraigadas respecto del papel adecuado delEstado en la prestación educativa, el papel delos prestadores no estatales y el derecho de lospadres a elegir.

¿Qué significan, en la práctica, la elección ycompetición en educación? En casi todos lospaíses, la responsabilidad final sobre el sistemaescolar reside en el Estado. Los gobiernos fijan laspolíticas, el plan de estudios y los estándares y sonresponsables de la evaluación y reglamentacióndel sistema en su totalidad. Dentro de este marco,sin embargo, se puede optar por distintos enfoques.En general, la prestación de servicios educativosse puede dividir en cuatro tipos, dependiendo dequién es el propietario y gestiona las escuelas yquién las financia (Cuadro 3.9).

Los gobiernos desempeñan un papel clave en ladefinición de los parámetros de elección. Puedenbrindar apoyo financiero a prestadores privados,

ya sea directamente o mediante sistemas definanciación que permiten que los padres envíen asus hijos a escuelas privadas. Desde principios dela década de 1990, Suecia ha empleado un sistemade bonos para otorgar a los padres el derecho deretirar a sus hijos de las escuelas estatales einscribirlos en escuelas independientes, llevándoseconsigo los fondos públicos. En algunos Estadosde los Estados Unidos, las autoridades entreganbonos a los padres, quienes pueden destinarlosa financiar la transición de sus hijos a escuelasprivadas. Otro sistema consiste en subcontratarla gestión de la prestación estatal en el sector noestatal. Por ejemplo, otros Estados de los EstadosUnidos han procurado incrementar la competenciaal alentar la creación de escuelas concertadas.En varios países de la Unión Europea, incluyendoalgunas regiones del Reino Unido, se sigue estemodelo y se substituye la gestión estatal por unaprivada, al tiempo que se conserva la financiaciónpública.

En todas estas situaciones, los gobiernos hancreado asociaciones entre el sector público y elprivado para promover la elección y la competición.Si bien no todas las situaciones de competenciaimplican dichas asociaciones (véase, más adelante,el apartado sobre las escuelas privadas pocoonerosas que funcionan sin control ni apoyo delEstado), éstas son un poderoso instrumento enla reforma de la gobernanza. ¿Hasta qué puntola competición representa una contribución paramejorar la calidad general de la educación yaumentar la equidad?

Igual que sucede con la gestión basada enla escuela, no hay respuestas sencillas. Laexperiencia y los resultados son variados. Unavez más, el contexto es importante. Una cosaes introducir bonos en Suecia, que brinda unaeducación pública para todos de alta calidad, yotra muy distinta en Pakistán, que no lo hace. Loque tiene sentido en Chile quizás sea totalmenteinadecuado en Burkina Faso. La capacidadinstitucional, el nivel de desigualdad y la eficaciade la planificación educativa desempeñan, todas,un importante papel en la definición de lasopciones de reforma de la gobernanza.

Un problema del debate actual sobre gobernanzade la educación es que no presta suficienteatención a los datos empíricos ni al contexto. Hayuna tendencia generalizada a sacar conclusionesgenerales en materia de política pública a partirde una frágil base probatoria (Lubienski, 2008).A menudo se olvida la importancia de las circuns-tancias nacionales. La defensa de una mayorcompetición y del derecho a la elección en elmundo en desarrollo suele remitirse a programasaplicados en países de ingresos medios y altos:

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La elección y

la competición

se considera

cada vez más un

antídoto contra

los defectos

de los sistemas

de educación

pública.

• Bonos a los padres• Subvenciones a las escuelas privadas• Gestión delegada en contratistas privados

(por ejemplo, escuelas concertadas)

• Escuelas totalmente privadas (desde derechosde escolaridad bajos hasta derechos elevados)

Escuelas totalmente públicas

Pago de derechos de escolaridaden escuelas públicas

Cuadro 3.9: Responsabilidades del sector público y privado en la prestación y financiación de servicios educativos

Fuente: Adaptación de Patrinos y Sosale (2007).

Prestación pública Prestación privada

Fondos públicos

Fondos privados

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sistemas de bonos, escuelas concertadas y otrosesquemas de asociación entre el sector público y elprivado (Patrinos y Sosale, 2007). Además del hechode que dichas reformas de la gobernanza han sidomuy polémicas en los países ricos y de que laspruebas de su impacto son poco concluyentes, sepresta poca atención a los factores clave decapacidad institucional en los países pobres.

La elección de la escuela y el rendimiento:afirmaciones tajantes, relación pococoncluyenteLa idea de que el derecho fortalecido de los padresa optar conduce a mejores resultados deaprendizaje es intuitivamente atractiva, pero no estádemostrada. Aunque puede haber buenos motivospara dar a los padres una mayor flexibilidad en laelección de la escuela, es dudoso que esto influyaen la mejora de los estándares.

Las pruebas a favor de asociaciones entre el sectorpúblico y el privado no son concluyentes, incluso enel mundo desarrollado. Un estudio basado en datosde 35 países afirma que los prestadores privadosque cuentan con financiación pública alcanzan losmayores adelantos en resultados de aprendizaje(Wößmann, 2006). Sin embargo, la interpretaciónde dicho ejercicio está sujeta a cuestionamiento,ya que los resultados están muy influidos porpuntuaciones obtenidas en unos pocos países,en especial Bélgica, Dinamarca y los Países Bajos.

Otro estudio, basado en el análisis de los datosde la evaluación del PISA de 2006, determinó quealrededor del 60% de los estudiantes, principal-mente en países de la OCDE, podían optar entredos o más escuelas. Los resultados de un ejerciciobasado en modelos demostraron que losestudiantes en escuelas que competían con otrasescuelas en la misma zona obtenían mejoresresultados en la puntuación media de las pruebas.Sin embargo, el efecto se desvanecía cuando seincluían los factores demográficos y socio-económicos, y las consecuencias sobre la equidady la calidad eran nimias. Como destaca el análisisdel PISA: “La asistencia o no de los estudiantesa escuelas competitivas no impacta en surendimiento cuando se computan los factoressocioeconómicos. […] Ninguno de los factoresrelacionados con la presión de los padres y suelección tienen una asociación estadísticamentesignificativa con la equidad educativa” (OCDE,2007b, pág. 236). Uno de los estudios másdetallados del impacto producido por la elección yla competición en una región del Reino Unido arribaa conclusiones bastante similares. Centrándose enlas escuelas primarias del Sudeste de Inglaterra, elestudio evaluó los resultados de las pruebas de ungrupo fijo de estudiantes en función de la elecciónde los padres (definida por el lugar de residencia)

y la competición escolar. Determinó que ni laelección ni la competición habían influido sobre losresultados de las pruebas (Gibbons et al., 2006).

Buena parte de los datos más detallados sobrela competición y el aprovechamiento escolaresproviene de los Estados Unidos y Chile. Ambospaíses están a la vanguardia de la reforma dela gobernanza focalizada en una mayor elección.Los resultados, medidos en función del aprove-chamiento escolar, han sido dispares.

Es difícil evaluar dicho aprovechamiento.Tomemos primero la experiencia con las escuelasconcertadas de los Estados Unidos. Dichasescuelas representan un enfoque híbrido de laprestación, ya que el sector público otorga fondosa organizaciones privadas para que establezcan ygestionen escuelas independientes de la gestióndel Estado siempre y cuando cumplan con ciertascondiciones establecidas por el mismo (Lubienski,2008). Durante el año lectivo 2004/2005, lasescuelas concertadas prestaron servicios a casi unmillón de estudiantes en 40 Estados y el distrito deColumbia (Comisión de Educación de los Estados,2008; Departamento de Educación de los EstadosUnidos, Centro Nacional de Estadísticas Educativas,2007), es decir, un poco más del 2% de la escolari-zación total en las escuelas del sector público delos Estados Unidos (Centro para la ReformaEducativa, citado en Lubienski, 2008). El objetivogeneral es mejorar el rendimiento introduciendola competición y eliminando muchas de las reglasque rigen las escuelas ordinarias del sectorpúblico. Dado que las características de lasescuelas están determinadas por la legislaciónde cada Estado, la diversidad de esquemas esimpresionante, por lo que es muy difícil realizarcomparaciones. Aunque en varios Estados lasescuelas concertadas cuentan con un alumnadodesproporcionadamente afroamericano, elporcentaje de alumnos provenientes de hogares ensituación económica desahogada también es mayorque en las escuelas ordinarias del sector público.

La evaluación del impacto de los programas quepropician la elección, incluyendo el de escuelasconcertadas, ha arrojado resultados muy dispares.Algunos comentaristas han señalado efectospositivos en algunos Estados (Hoxby y Murarka,2008). Otros, no le atribuyen mucho beneficio.

Al emplear un conjunto de datos nacionales paraestudiar el aprovechamiento en matemáticas en4º grado, una evaluación determinó que losestudiantes de escuelas concertadas tenían unrendimiento mucho más bajo que los niños queasistían a escuelas del sector público (Lubienski yLubienski, 2006, citado en Lubienski, 2008). Otroestudio arribó a resultados similares en el campo

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La defensa de una

mayor competición

y elección en

los países en

desarrollo suele

remitirse a ejemplos

de programas

aplicados en países

de ingresos altos.

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de la lectura (Braun et al., 2006, citado enLubienski, 2008). Y otro estudio determinó que elefecto global de las escuelas concertadas sobre losestudiantes de origen afroamericano era negativo(Carnoy et al., 2005). La única conclusión a la quepodemos llegar es que las generalizaciones no secondicen con los datos disponibles. Muchosresultados están muy influidos por el contexto localy por la metodología de evaluación empleada.

Los programas emblemáticos que apuntan a unamayor capacidad de elección tampoco han aportadomuchas pruebas convincentes de que la elecciónmarque una diferencia. La ley de 2001 ”Que ningúnniño se quede atrás” (véase más adelante lasección sobre docentes y seguimiento) incorpora elmandato federal a favor de la elección de escuela:los padres pueden retirar a sus hijos de lasescuelas que no logran, en repetidas ocasiones,cumplir con las metas de progreso académico yenviarlos a escuelas del sector público de mejorrendimiento en el mismo distrito. Los estudiantesque, conforme a esta disposición, ejercieron laopción de cambiar de escuela no demostraron unmayor rendimiento después de dos o más años(Zimmer et al., 2007).

La experiencia de los Estados Unidos con los bonosescolares también es ambigua. El análisis haidentificado una serie de efectos positivos sobre elrendimiento estudiantil después del cambio enalgunas materias, pero no así en otras y los efectosresultan evidentes después de cierto tiempo(Molnar, 1999; Rouse, 1998). Por otro lado, algunospequeños programas de bonos privados aplicadosen Dayton (Ohio), la ciudad de Nueva York yWashington D.C., a fines de la década de 1990,produjeron una mejor puntuación en las pruebasentre los estudiantes afroamericanos, pero no enotros grupos (Peterson y Howell, 2006)6. La revisióndel programa de bonos para todo Washington D.C.,llevada a cabo después de dos años del inicio, nodetectó un impacto significativo sobre el aprovecha-miento escolar de las escuelas públicas (Winters yGreene, 2007).

Podría afirmarse que los resultados de pequeñosprogramas de bonos son sensibles al nivel decompetición y a los horizontes temporales. Talesprogramas podrían producir efectos inicialesmenores y los beneficios podrían aumentar enfunción del nivel de competición y del paso deltiempo. Los resultados del Programa de OpciónPaterna de Milwaukee (el sistema de bonos de máslarga data del país) sustenta parcialmente laafirmación de que los efectos de la competición semanifiestan a largo plazo. En este caso, haypruebas de que las escuelas del sector públicocuyos estudiantes tienen muchas posibilidades deacceder a los bonos han elevado su nivel ——un

resultado que algunos interpretan como prueba deque el riesgo de perder alumnos ha generadoincentivos para lograr una enseñanza más eficiente(Chakrabarti, 2007; Hoxby, 2003). Sin embargo, losdatos de otros Estados son poco concluyentes:parcialmente favorables en Florida, desfavorablesen Michigan, insignificantes en California, Carolinadel Norte y Texas (Arsen y Ni, 2008; Miron et al.,2008; Ni, 2007). En el mejor de los casos, losresultados generales son mediocres. En la opiniónde un comentarista: “Si hay que extraer unaconclusión general, ésta sería que las ventajas parael aprovechamiento escolar resultantes de losprogramas de bonos son, a lo sumo, modestas, yciertamente no alcanzan el nivel previsto por lasprimeras hipótesis optimistas” (Lubienski, 2008).

En el mundo en desarrollo, se considera a Chilecomo el líder de la reforma de la gobernanzabasada en el derecho a la elección. Desde hacemás de 20 años ha aplicado un sistema nacional debonos escolares. Sin embargo, aquí también, losresultados son desalentadores (Recuadro 3.8).

Las experiencias de los Estados Unidos y Chile noarrojan pruebas claras a favor de la elección y lacompetición. La experiencia en Suecia ha sido máspositiva (Recuadro 3.9). Allí, un mayor derecho a laelección y la competición incrementada han llevadoa la expansión de escuelas privadas indepen-dientes; a partir, sin embargo, de una basereducida. Pero lo importante de la reforma suecaes que no fue instigada por un sistema público conbajo rendimiento crónico. Es más, fue aplicada enun país con un nivel de desigualdad relativamentebajo y con sólidas instituciones reguladoras. Si bienel modelo sueco proporciona útiles lecciones yconclusiones, su aplicación plantea problemas enpaíses desarrollados con una mayor polarizaciónsocial y sistemas de educación públicadeteriorados; y límites aún mayores en países endesarrollo.

Elección, competición y desigualdadEn los debates sobre gobernanza de la educación,la elección y la competición suelen ser presentadascomo motores no sólo de mejoras en la eficiencia,sino de una mayor equidad. A veces se olvida que lacompetición, por su propia naturaleza, no sólogenera ganadores sino también perdedores. Estehecho tiene consecuencias específicas en laeducación: los perdedores son los estudiantes quepermanecen en las escuelas de bajo rendimiento,mientras que los ganadores son aquellos cuyospadres tienen la motivación, información, recursoso conexiones para obtener la transferencia de sushijos a escuelas de mejor calidad (Arsen y Ni, 2008).Surge entonces una pregunta obvia:¿los gobiernosdeberían permitir la elección cuando ésta deja amuchos rezagados? La reforma de la gobernanza

6. Otros estudiosdemuestran que losresultados varían según lamanera en que se tengaen cuenta la raza y lapertenencia étnica ysegún cómo se construyala muestra de los datosde base (Krueger y Zhu,2002).

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Los programas

emblemáticos

que apuntan a

una mayor

capacidad de

elección no han

aportado muchas

pruebas

convincentes de

que la elección

marque una

diferencia.

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que apunte a incrementar la elección sin incluir laprotección de la equidad corre el riesgo inherentede que los sistemas escolares se vuelvan fuente dedisparidades crecientes.

La elección de escuela puede exacerbar ladesigualdad de muchas maneras. Si se permite quelas escuelas de alto nivel seleccionen a susalumnos en función de una capacidad mensurada auna cierta edad, las desventajas relacionadas conlos ingresos o la pertenencia étnica se veránmultiplicadas. Los estudiantes con un alto grado dedesventaja heredada terminan agrupados en lasescuelas de menor rendimiento. Lo mismo podríasuceder si se permitiera que las escuelas de altonivel seleccionaran a los estudiantes cuando lacantidad total de solicitudes de ingreso excediese

las plazas disponibles (Epple et al., 2004). Los datosprocedentes de la OCDE son ilustrativos: el cotejoentre países demuestra que los países con unmayor nivel de elección tienden a ser los mássegmentados socialmente (OCDE, 2007b). En Chiletambién, la composición estudiantil de las escuelasestá marcada por divisiones rígidas. Las escuelasmunicipales suelen recibir a alumnos de grupossocioeconómicos bajos, mientras que las escuelasprivadas independientes atraen a alumnos degrupos sociales más altos (González, 2008). Lasencuestas a padres demuestran que la elecciónactiva está fuertemente asociada con un estatussocioeconómico más alto, y los padres que realizanelecciones activas suelen elegir escuelas con unacomposición demográfica más homogénea(Elacqua, 2004).

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Los países con

un mayor nivel

de elección

tienden a ser los

más segmentados

socialmente.

Recuadro 3.8: La experiencia de Chile en materia de elección y competición:

una publicidad mediocre para su modelo de reforma de la gobernanza

Una mayor competición entre escuelas ha sido uno delos elementos en la reforma de la gobernanza de laeducación chilena. Entre las medidas, cabe destacar:la delegación de muchas esferas de gestión al nivelmunicipal, un mayor uso de exámenes y evaluacionespara controlar el rendimiento, una mayor financiación(desde el retorno a la democracia en 1990), incentivosdocentes ligados al rendimiento y la prolongación delhorario escolar. La reforma ha provocado importantesbeneficios en términos de cobertura educativa,especialmente a nivel secundario, y ha hecho queChile se convierta en un “modelo” frecuentementecitado en pro de la reforma de la gobernanza.

Los resultados en aprovechamiento escolar y equidadhan sido poco alentadores. Las escuelas privadas consubvenciones públicas presentan cierta ventajarespecto de las escuelas municipales, según el baremode las pruebas estandarizadas de cuarto grado. Sinembargo, las conclusiones se invierten cuando setoma en cuenta las características socioeconómicasde las escuelas. En otras palabras, no existe un efectode igualación. Las escuelas municipales funcionanmejor que las privadas en el aumento delaprovechamiento de los estudiantes de los gruposmás bajos. Las escuelas privadas subvencionadas sóloobtienen resultados mejores en las pruebas entre losestudiantes del grupo socioeconómico de clase media.

Un análisis de los datos de las evaluacionesinternacionales a lo largo del tiempo tambiéncuestiona el derecho de Chile a considerarse como un ejemplo en cuanto a la gobernanza. Las reformasde gobernanza han hecho muy poco para cerrar la brecha entre Chile y el mundo desarrollado. Porejemplo, la evaluación de lectura del PISA clasifica a un 32% de estudiantes de 15 años en los países de la OCDE entre los dos primeros niveles, mientras

que sólo el 6% de los estudiantes chilenos alcanza ese nivel. Las pruebas nacionales estandarizadas de aprendizaje no muestran progresos en el largoplazo, incluso en la escuela primaria, en la que laescolarización ha sido casi universal desde principiosde la década de 1970. La evaluación TIMSS de 2003reflejó un panorama de bajo rendimiento bastantesimilar al de 1999, y Chile no ha podido alcanzar a países como Egipto y Tailandia (que no figuran en la vanguardia de los reformistas). Asimismo, Chilepersiste en algunas de las disparidades educativasmás marcadas de América Latina, ya que siguehabiendo grandes brechas en los resultados de laspruebas entre los alumnos de escuelas municipales —que cuentan con un alumnado mayoritariamentedesfavorecido desde el punto de vistasocioeconómico— y los alumnos de escuelas privadas.

Si bien la experiencia chilena en reforma de lagobernanza de la educación suele considerarse como un modelo, los chilenos mismos son mucho más circunspectos. El gobierno está iniciando unanueva ola de reformas más explícitamente centradasen la equidad. Pero los estudiantes secundarios no respondieron con fervor a las pasadas reformas de la gobernanza, sino con protestas callejeras para protestar contra la baja calidad y la prestacióneducativa sumamente desigual. Después de más de 15 años de reforma educativa bajo un gobiernodemocrático y diez años previos bajo el gobiernomilitar, Chile sigue dándole una publicidad mediocre a su modelo de reforma de la gobernanza alabado por muchos gobiernos y donantes de ayuda para el desarrollo.

Fuentes: Bellei (2005); Contreras (2001); Crouch y Winkler (2007);González (2008); Mizala y Romaguera (2000); Mizala et al. (1998);Sapelli y Vial (2002); Tokman Ramos (2002); Banco Mundial(2007a).

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La desigualdad vinculada a la elección de escuelainteractúa con otras desigualdades más generalesde la sociedad. Las personas que son pobres,marginadas o analfabetas suelen carecer de lainformación que les podría permitir realizar unaelección. Las investigaciones en los Estados Unidosdemuestran que los padres que cuentan con unared social más amplia y con mayor acceso a lainformación tienden a aprovechar la política deelección y están más preparados para lograr quesus hijos ingresen en las escuelas de mayor calidadque seleccionan (Goldring y Rowley, 2006; Lacireno-Paquet y Brantley, 2008).

En los casos en que la matrícula de las escuelasprivadas aumenta y atrae a una gran proporciónde niños de clase media (que posiblemente seanlos estudiantes más motivados y con padres másactivos), la educación pública pierde un poderosogrupo humano con fuerte voz política para reclamarrecursos financieros. Hace casi cuatro décadas, eleconomista Albert Hirschman calificó el fenómenodel éxodo por parte de la clase media del sistemade educación pública como una amenaza a lacalidad escolar y un problema importante para laequidad (Hirschman, 1970). Los datos provenientesde muchos países indican que estaba en lo cierto.Hoy en día, en muchos países, se corre el peligrode que los “cuasimercados” de mala gestión eneducación, combinados con una mayor libertad deelección y competición, hagan caer a los sistemasde educación pública en una espiral descendentede inversión deficiente, mala calidad de prestación y mayores desigualdades.

Hay importantes aspectos en los que la elección y la competición han recibido una publicidaddesmesurada. En la mayoría de los países, losgobiernos siguen dominando mayoritariamente laprestación, financiación y gestión de la educación,sobre todo en enseñanza primaria. Sin embargo,los defensores de la elección y la competiciónsiguen influyendo notoriamente en el debate sobrela reforma de la gobernanza de la educación en elmundo desarrollado y, con creciente ímpetu, en elmundo en desarrollo.

Los datos empíricos y los temas en juego deben serponderados cuidadosamente. Si bien una analogíacon el mercado puede ejercer cierto efecto en elcontexto del debate político, su pertinencia en elmundo real de la educación es cuestionable. Nose permite que las escuelas “quiebren” comouna empresa y ningún gobierno puede admitir quelas escuelas fracasen, pues los intereses sociales,económicos y políticos en juego son demasiadoaltos. Del mismo modo, ningún gobierno que seinquiete por la protección de los derechos básicosde la ciudadanía puede permitir que, a través dela elección competitiva, los niños desfavorecidos

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Recuadro 3.9: Las lecciones en Suecia en materia de competición:

un modelo difícil de exportar

El sistema escolar sueco se caracteriza por un alto aprovechamiento en lasevaluaciones internacionales de aprendizaje y por altos niveles de equidad.Desde principios de la década de 1990, el país introdujo amplias reformasradicales en la gobernanza de la educación, cuyo objetivo central eradelegar mayor poder en los niveles locales. El “modelo sueco” suele serconsiderado como una receta para los demás países. ¿Está esto justificado?

Una mayor elección de los padres es uno de los pilares centrales de lareforma sueca. Desde principios de la década de 1990, los padres hantenido el derecho de enviar a sus hijos a escuelas independientes. Losfondos públicos se trasladan con los niños. Las escuelas independientesestán estrictamente reguladas: no pueden seleccionar a los alumnos enfunción de sus capacidades o del nivel de ingresos de los padres y debencumplir con el plan de estudios nacional.

Las escuelas independientes se han multiplicado en algunas partes del país.En 2007 ya existían casi 1.000 escuelas de este tipo que brindabanenseñanza a alrededor del 9% de los niños comprendidos entre las edadesde 7 y 16 años y al 17% de los mayores de 16. En los niveles inferiores,muchas de estas escuelas reciben a niños con dificultades de aprendizaje.Las escuelas de nivel superior suelen brindar formación profesional. Si bienal inicio las escuelas independientes eran motivo de intensa controversiapolítica, hoy en día cuentan con un amplio apoyo.

Los prestadores de servicios de escolaridad privada han respondidoclaramente a las expectativas paternas en importantes ámbitos de laeducación. Los resultados de las evaluaciones académicas curricularesestándar indican que el crecimiento de la matrícula en escuelasindependientes está relacionado con un mejor rendimiento en matemáticas.El impacto sobre la equidad es mucho menos evidente. No se ha observadoun efecto positivo sobre el aprovechamiento de los estudiantes nacidos enotros países o con padres de menor nivel de instrucción.

La experiencia de Suecia en la reforma de la gobernanza proporcionavaliosas lecciones y conclusiones. Ciertamente ha habido importantesbeneficios. Sin embargo, esto no significa que el “modelo sueco” sea unareceta exportable o que el modelo en sí mismo tenga efectos tan amplioscomo suele suponerse.

A pesar de los incentivos para el sector privado resultantes de estareforma, las escuelas independientes educan a una minoría de losestudiantes y su presencia varía marcadamente en función de losmunicipios. Muchos carecen de este tipo de escuela y su presencia es másnotoria en los centros urbanos. La posibilidad de exportación de estareforma es dudosa. Suecia tiene un nivel relativamente bajo de desigualdad,puesto que el énfasis en la igualdad es una noción fuertemente arraigadaen la sociedad. La reforma de la gobernanza y la competición no seintrodujeron en un contexto de crisis nacional de la educación pública, sinoque fueron impulsadas por el deseo de fomentar la diversidad del sistemaescolar. Las escuelas públicas siguen ofreciendo a todos los niños el accesoa una educación de calidad. Además, el país también cuenta con unaelevada capacidad institucional para regular y supervisar a los prestadoresprivados desde el nivel central. Muchas de estas condiciones no existen enotros países desarrollados y, menos aún en gran parte del mundo endesarrollo.

Fuentes: Björklund et al. (2004); Böhlmark y Lindahl (2007); Sandström y Bergström (2005);Organismo Nacional de Educación de Suecia (2008).

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queden aún más marginados. La afirmación de que la competición escolar crea una “mareacreciente que levanta todos los barcos” (Hoxby,2003, pág. 288) no está refrendada por los datosempíricos entre países. El aumento simultáneo del aprovechamiento y la equidad requiere unabuena gobernanza apoyada en fuertes esquemasinstitucionales y exige liderazgo político paracombatir la pobreza y la desigualdad.

Escuelas privadas poco onerosas: un síntoma del fracaso del Estado

El debate sobre el papel de las alianzas entre elsector público y el privado puede distraer laatención de problemas acuciantes. En algunoslugares del mundo, el crecimiento no planificado delas escuelas privadas para pobres es un síntoma deun malestar subyacente debido al mal rendimientoo al fracaso total de los prestadores públicos.

Antes examinamos la elección dentro de la estruc-tura de gobernanza de la educación formal, pero en los países en desarrollo millones de hogaresrealizan su elección fuera de esa estructura. Al tiempo que las escuelas privadas accesibles sólo a grupos de clase media con altos ingresossiguen desempeñando un papel importante, estánsurgiendo nuevos patrones de prestación privada.

Un vistazo a los servicios de educación en lasbarriadas urbanas miserables desde Hyderabadhasta Nairobi basta para entender que los serviciosprivados en algunos países en desarrollo no sonexclusivamente para los ricos. Las escuelasprimarias privadas poco onerosas que funcionancomo pequeñas empresas, a menudo sinregulación ni apoyo del gobierno, están cambiandoel panorama educativo. Independientemente de lapolítica formal de educación, está apareciendo, pordefecto, un creciente mercado de servicios deeducación. El rápido surgimiento de escuelasprivadas poco onerosas se ve reflejado en el ampliodebate sobre la gobernanza de la educación.

Algunos observadores consideran el crecimiento de este sector como una potente fuerza queimpulsará una mayor equidad e incrementará lasoportunidades. Las directrices redactadas para elorganismo de los Estados Unidos para el desarrollo(USAID) sobre inversión en escuelas primariasprivadas son aleccionadoras: “El sector privado […]ha desempeñado un papel crucial en la satisfacciónde las necesidades de los grupos desfavorecidos y tiene el potencial para incrementar el acceso y la equidad. La prestación de servicios privados deeducación es más eficaz en cuanto al aprovecha-miento estudiantil en las pruebas estandarizadas y es una alternativa válida a los servicios públicosde educación” (Chadani et al., 2007, pág. 6).

En la misma línea, la Actualización de la estrategiapara el sector educativo de 2006 del Banco Mundialdestaca su compromiso con la promoción de unmayor papel del sector privado en la prestación deservicios a los pobres. “Una mayor competiciónentre las instituciones de educación pública yprivada (por ejemplo, por medio de nuevos métodosde financiación pública que transfieran lasdecisiones en materia educativa a los hogares) estáproporcionando mayores incentivos para mejorar lacalidad. El Banco puede ayudar a los países ainvestigar el mercado de la educación, a desarrollarun entorno que promueva la participación ycompetición privadas y a adecuar los serviciosprivados, en la medida de lo posible, a los principiosde equidad establecidos en las estrategiasnacionales de educación” (Banco Mundial, 2005b,pág. 34). Algunos defensores de las opciones másradicales de privatización han instado a losgobiernos y donantes a emplear la financiaciónpública, los bonos y otros esquemas de alianzasentre el sector público y el privado para que losservicios públicos puedan abandonar el sector de laeducación (Tooley, 2007).

Como en otras esferas, las recomendacionesgenerales tienen poco sustento en los datosempíricos. Obviamente, el crecimiento noplanificado de escuelas primarias poco onerosasresponde a una demanda real. Muchos pobresabandonan los establecimientos públicos parainvertir sus magros ingresos en estas escuelaseconómicas. Lo que la política pública deberíapreguntarse es si los gobiernos deben usar losrecursos financieros para acelerar dicha tendenciao resolver el problema subyacente que la motiva, esdecir, el fracaso de los sistemas de educaciónpública en el intento por satisfacer las necesidadesde los pobres. Dado que nueve de cada diez niñosde primaria en los países en desarrollo asisten aescuelas del sector público, la prioridad principaldebería ser mejorar su nivel y accesibilidad enlugar de canalizar fondos públicos al sector privado.

Los servicios se incrementan, pero son difíciles de medirCalcular el tamaño del sector privado poco onerosoes intrínsecamente difícil, porque la documentaciónes escasa: normalmente las instituciones no estánregistradas y los datos administrativos nacionalesbrindan información muy parcial. Aún así, laobservación y los datos disponibles sugieren que elsector está creciendo rápidamente en muchospaíses en desarrollo.

El grado de crecimiento varía. Los datos de paísestan diversos como Ghana, la India, Kenya, Nigeria yPakistán muestran un crecimiento acelerado. En laIndia urbana, se estima que alrededor del 96% delincremento total en la escolarización primaria entre

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Una mayor libertad

de elección y

competición podría

hacer caer a

los sistemas de

educación pública

en una espiral

descendente de

inversión deficiente,

mala calidad

de prestación

y mayores

desigualdades.

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1993 y 2002 se debe al crecimiento de escuelasprivadas sin apoyo gubernamental. Si bien elincremento de la escolarización en escuelasprivadas fue más lento en la India rural, representóun 24% del aumento en las zonas rurales (Kingdon,2006). En la provincia del Punyab de Pakistán, unode cada tres niños escolarizado en primaria asistea una escuela privada (Andrabi et al., 2006). EnNigeria también se ha producido un incrementonotable de las escuelas privadas poco onerosas. Seestima que en partes del Estado de Lagos, el 75%de los niños escolarizados asisten a escuelasprivadas registradas y no registradas. Según unestudio (ciertamente especulativo), la inclusión delos estudiantes matriculados en escuelas privadasno registradas en los datos administrativosreduciría la proporción de los niños sin escolarizarde 50% a 26% (Tooley y Dixon, 2007).

Estas cifras deberían ser tomadas con cautela.El hecho de que un país cuente con muchosestablecimientos escolares privados poco onerososen las barriadas miserables no es un motivo sólidopara extrapolar esta experiencia a zonas ruralescon una población mucho más dispersa y, frecuen-temente, mucho más pobre. Los promediosnacionales también pueden brindar un panoramadistorsionado de la cobertura. Un estudio en laIndia señala que el 28% de la población rural tieneacceso a escuelas privadas en sus aldeas y que lamitad de dichas escuelas no está reconocida. Sinembargo, la variación entre Estados es importante:en los Estados rurales de Gujarat y Maharashtra,menos del 1% de las aldeas cuenta con unaescuela privada, mientras que esa cifra supera el50% en Rajastán, Bihar, Uttar Pradesh, el Punyaby Haryana. En general, es más probable que losEstados ricos cuenten con escuelas ruralesprivadas (Muralidharan y Kremer, 2006).

Cuestiones de calidad, rendición de cuentas y asequibilidadCualesquiera que sean las dimensiones exactasdel fenómeno, para muchos hogares pobres lasescuelas privadas poco onerosas son un elementoclaramente importante de los servicios educativos.Y el sector está creciendo. Los que promuevenun papel más importante del sector privadoconsideran que estos dos hechos son prueba deque dichas escuelas son eficientes desde el puntode vista económico, accesibles, menos propensasal ausentismo docente que las escuelas públicas,están mejor equipadas para proporcionar unaeducación de buena calidad y son más respon-sables ante los padres (Tooley y Dixon, 2007)7.Los datos que respaldan estas afirmacionesgeneralizadas son menos contundentes que lasafirmaciones mismas. La información disponible noproporciona una base suficientemente sólida comopara realizar comparaciones significativas a gran

escala entre países o, incluso, dentro de los países.Las conclusiones de las evaluaciones más fiablesseñalan la existencia de grandes zonas grisesen las cuales la motivación de los padres, lapercepción de calidad y la disponibilidad deservicios alternativos interactúan en el momentode elegir la escuela.

Percepciones y motivaciones de los padres.Obviamente, los padres no pagarían para enviara sus hijos a escuelas privadas si creyeran que elsistema gubernamental brinda servicios a un preciosimilar o menor, o incluso gratis. Los padres envíana sus hijos a escuelas privadas económicas porqueperciben una ventaja, ya sea en función de unmenor ausentismo docente, mayor disciplina dedocentes y alumnos o menor cantidad de alumnospor clase. Pero éstos no son los únicos atractivos.La elección de escuelas privadas poco onerosastambién puede estar asociada a aspiraciones demovilidad social, sobre todo si las escuelasemplean el inglés como lengua de instrucción(Rose, 2006; Srivastava, 2007). Un documentodetallado sobre las actitudes en el Estado de UttarPradesh, en la India, señala que la motivación delos padres es compleja (Recuadro 3.10). Otrainvestigación en el mismo Estado señala que elrecurso a servicios privados no equivale a confianzani es un indicador de las preferencias entreprestadores. Las entrevistas con padres revelanun alto nivel de desconfianza respecto del sectorprivado. En este caso, la preferencia mayoritariade los padres era un sistema público quefuncionara adecuadamente: recurrían al sistemaprivado porque sentían que no tenían alternativa(Härmä, 2008).

Evaluar la calidad. ¿Las escuelas privadas pocoonerosas ofrecen un camino eficiente hacia unamayor calidad en la educación? La escasez deinformación impide dar una respuesta general,pero los datos empíricos de los países indican quehay que proceder con cautela. Hay pruebas de que,en muchos contextos, las escuelas privadas tienenun mejor rendimiento que las estatales. En algunoslugares de la India y Pakistán, los niñosmatriculados en escuelas privadas poco onerosastienen un mejor rendimiento medio que los queasisten a escuelas estatales, una vez que serealizan los ajustes en función del estatus socioe-conómico y otras variables (Andrabi et al., 2008;Aslam, 2007; Das et al., 2006; Muralidharan yKremer, 2006; Schagen y Shamsen, 2007). Estono significa que en todos los casos la oferta dela educación pública sea necesariamente peor quela privada. Incluso en Pakistán, donde las malascondiciones de la educación pública general sonde conocimiento público, los servicios del sectorestatal con mayor rendimiento superan a lasescuelas privadas. El problema es que hay muchas

7. Normalmente secontrata a los docentes de las escuelas privadaspoco onerosas encondiciones similares a las de los docentesinterinos en las escuelasestatales, de modo quetambién puede aplicarse a ellos los argumentosrespecto de la rendiciónde cuentas. Véase lasección sobre docentes y seguimiento.

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Para muchos

hogares pobres

las escuelas

privadas poco

onerosas son un

elemento

claramente

importante de

los servicios

educativos.

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más escuelas estatales con bajo rendimiento quepresentan resultados de aprendizaje muchomenores que las peores escuelas privadas. Comoconcluye un estudio: “La única razón por la que lasescuelas privadas son tan atractivas es que lasescuelas públicas de bajo rendimiento son tandesastrosas; si, en el futuro, los niños empezaran aexigir algo más que la enseñanza másrudimentaria, los docentes poco formados de lasescuelas privadas tendrían dificultades parasatisfacerlos” (Andrabi et al., 2008, pág. xiii).

Rendición de cuentas por parte de los docentes yparticipación de los padres. A menudo se sostieneque la dependencia de la financiación de los padreshace que las escuelas privadas poco onerosas y susdocentes sean más proclives a la rendición decuentas, pero los datos empíricos disponibles noavalan claramente dicha afirmación. En Pakistán,una encuesta en la región de Punyab demostró queel ausentismo docente (uno de los indicadores derendición de cuentas) es menor en las escuelasprivadas que en las estatales. El estudio demostróque los directores señalaban un 13% deausentismo en las privadas y un 8% en lasestatales. No obstante, un análisis más riguroso delausentismo docente en la India rural, basado endatos recogidos durante visitas imprevistas a lasescuelas, registró muy poca diferencia en elausentismo docente: alrededor del 25% de los

docentes estaba ausente en los dos tipos deescuelas (Muralidharan y Kremer, 2006). Además,un estudio cualitativo del distrito de Lucknow enUttar Pradesh, la India, detectó una bajaparticipación e interés de los padres en lasescuelas privadas, que propietarios y familiasatribuían al bajo nivel educativo y la inexperienciaen escolarización de los padres. La interacción conla escuela se limitaba a reclamos relacionados conlos derechos de escolaridad más que coninquietudes respecto de la orientación de laeducación (Srivastava, 2007).

La asequibilidad en perspectiva. Los defensores delas escuelas privadas poco onerosas sostienen queson asequibles a los pobres. No obstante, laasequibilidad no es un concepto unívoco. Cuandolos hogares pobres pagan por la educación, desvíandinero de otras esferas tales como nutrición, salud,vivienda y ahorro para emergencias. El gasto eneducación por parte de los hogares pobres paraacceder a las escuelas privadas poco onerosaspuede ser considerado, y de hecho algunos lohacen, como una preferencia de mercadolibremente expresada. Por el contrario, puede serinterpretado, y con bastante más fundamento,como un precio de ingreso a la educaciónsolventado por los hogares vulnerables que sólotienen dos opciones: pagar por la educación,haciendo importantes sacrificios en otras esferas,

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En la India,

algunas familias

recurren a las

escuelas privadas

poco onerosas

para diferenciarse

de otros miembros

de su comunidad.

Recuadro 3.10: Motivos de las familias pobres para optar por escuelas privadas

poco onerosas en un distrito de la India

¿Por qué los hogares de ingresos bajos (muchos deellos con hijos que son la primera generaciónescolarizada) eligen escuelas privadas poco onerosascon fines de lucro, incluso en localidades en que hayuna alternativa estatal menos costosa?

Los motivos son complejos, según un estudiocualitativo de las escuelas privadas poco onerosas enel distrito de Lucknow del Estado de Uttar Pradesh, enla India. No todos los padres, sobre todo en las zonasrurales, están convencidos de la calidad de lasescuelas privadas poco onerosas. Aunque dichasescuelas son percibidas como una mejor opción que laescuela pública, no necesariamente se considera quesu calidad sea aceptable. Sin embargo, en lugar debasar la elección en la calidad de la oferta educativa,algunas familias procuran ingresar a las escuelasprivadas poco onerosas para diferenciarse de otrosmiembros de su comunidad. Lalita Bai, una migranterural esposa de un jornalero, cuya familia pertenece auna casta inferior, explicó por qué enviaba a sus hijose hijas a una escuela privada poco onerosa: “Sóloaquellos que son totalmente indigentes, los másinferiores de las castas inferiores de la sociedad,

mandan a sus hijos a las escuelas públicas. La mayoríade las personas no aceptan enviarlos allí”. Algunasfamilias de casta más alta daban una explicaciónsimilar respecto del motivo por el que asignabanimportancia a las escuelas privadas poco onerosas.Rambha Devi, una abuela de una zona rural concuatro nietos, afirmó: “Sólo los niños de casta inferiorasisten a las escuelas públicas, de modo que allí no seimparte enseñanza de verdad”.

Las inquietudes que trasuntan estas declaraciones sonreveladoras. Señalan una falta desconcertante deconfianza en los servicios públicos por parte de lospobres, combinada con la preocupación, por parte dealgunos hogares, por mantener las divisiones sociales.Las conclusiones generales indican que hay unanecesidad urgente de considerar con mayordetenimiento el papel de las escuelas privadas pocoonerosas en el contexto de la consecución de losobjetivos de la EPT en la India, incluyendo el mayorimpacto social de las elecciones de los hogares sobreuna escolarización cada vez más segmentada en losocial y económico.

Fuente: Srivastava (2006, 2008).

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o aceptar que sus hijos no puedan acceder a unaeducación que cumpla con los estándares mínimosde calidad. Los datos empíricos resultantes deuna serie de contextos ilustran las verdaderasconcesiones que hacen los hogares pobres altener que pagar las escuelas poco onerosas:

En Hyderabad, la India, una ciudad con unmercado de rápido crecimiento de escuelasprimarias privadas poco onerosas, se calcula queuna familia que gana un salario mínimo tendríaque destinar alrededor de una cuarta parte desus ingresos para enviar a tres hijos a estasescuelas, incluso antes de tomar en cuentagastos adicionales relacionados con la nutricióny otras necesidades del hogar (Watkins, 2004).

En el Estado rural de Uttar Pradesh, la India,un estudio calcula que el costo total de educara cuatro hijos (el tamaño de la familia tipo) enuna escuela poco onerosa representa el 50%del salario medio anual de los hogares en losdos quintiles de ingresos más bajos. No es desorprender que la mayoría de estos hogaresenvíen a sus hijos a escuelas públicas. Laselección está restringida a los hogares con unmejor pasar. Los que pertenecían al 20% másrico de la muestra presentaban una tendencia11 veces mayor a preferir la escolarizaciónprivada que las familias del 20% más pobre(Härmä, 2008).

En la zona urbana de Malawi, los derechos deescolaridad relativamente bajos referidos por lospropietarios de las escuelas privadas económicas(alrededor de 3 dólares por trimestre en 2004)están fuera del alcance de los hogares pobres,incluso antes de tomar en cuenta los otroscostos de la educación. Para los dos tercios dela población que vive por debajo de la línea depobreza, el monto de estos derechos significaríadestinar más de un tercio de los recursosdisponibles per cápita por hogar (Kadzamiraet al., 2004).

En Accra, la capital de Ghana, alrededor del 17%de la matrícula primaria total se registra en elsector privado. Pero los hogares del Norte ruraly de otras zonas en las que la escolarización esde por sí baja, tienen pocas probabilidades deelegir escuelas privadas, puesto que los costosescolares ya son en sí el principal motivo por elcual sus hijos carecen de escolarización. Si bienlas escuelas privadas se están expandiendo en lazona rural de Ghana, esto se produce principal-mente en zonas en las que la pesca y el comercioson las ocupaciones principales, no en las quedependen de la agricultura de subsistencia(Akyeampong, 2008). Los hogares de estas zonassuelen ser más pobres.

Acceso y equidad. La asistencia de niños pobres aescuelas privadas no es indicador de accesoequitativo. Como ya se ha señalado anteriormente,los hogares con pobreza crónica no pueden pagarderechos relativamente bajos sin afrontarconsecuencias adversas. La ubicación geográficatambién es una limitante de la equidad. Pordefinición, las escuelas privadas poco onerosas seestablecen en lugares donde hay suficientes familiasdispuestas a pagar derechos de escolaridad. Puestoque dicha demanda es mucho más probable enzonas urbanas de alta densidad que en zonasrurales apartadas, las escuelas podrían exacerbar labrecha entre las áreas rurales y las urbanas.Además, en las escuelas privadas poco onerosas sehan observado importantes disparidades en cuantoal género. Las familias con escasos recursos paraenviar a todos sus hijos a las escuelas privadassuelen optar por enviar sólo a algunos. Los estudiosrealizados en la India y Pakistán detectaron unmarcado sesgo pro varones en esta elección (Aslam,2007; Härmä, 2008; Mehrotra y Panchamukhi, 2007).En el Estado de Bihar, en la India, el 10% de todaslas niñas matriculadas pertenecientes a castasinferiores asisten a escuelas privadas que noreciben fondos públicos, comparado con el 21% delas niñas de casta superior. En Uttar Pradesh laproporción respectiva es del 16% y del 37%(Mehrotra y Panchamukhi, 2007).

Cuando no hay otra opción. Si bien muchos hogarespobres rechazan los servicios públicos y optan porla oferta privada, el alcance de dicha decisión sueleexagerarse. Los habitantes de algunas barriadasmiserables en Nairobi, la capital de Kenya, no tienenla opción de enviar a sus hijos a escuelas estatalespor el simple motivo de que no existen. Losresidentes de estos asentamientos informalescarecen de derechos de propiedad formales, por loque el gobierno no les brinda servicios básicos deeducación (Recuadro 3.11). La inexistencia de ofertaeducativa estatal en las barriadas miserables demuchos países ha generado un fuerte impulso parael crecimiento del mercado de escuelas privadas.Incluso allí donde los niños pueden viajar a escuelasen zonas aledañas, a menudo no puedenmatricularse porque carecen de la documentaciónnecesaria y no cumplen con el requisito sobre eldomicilio. Por ende, los habitantes pobres de lasbarriadas miserables suelen descubrir que la únicaescolarización disponible es la de las escuelasprivadas poco onerosas, mientras que los niñosde los hogares más ricos tienen la opción de asistira escuelas públicas.

La gobernanza de las escuelas privadas poco onerosasLas escuelas privadas poco onerosas son objetode mucha polémica. Algunos defensores de unamayor competición y de un mayor papel del sector

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miserables de

Nairobi no tienen

la opción de

enviar a sus hijos

a las escuelas

públicas por el

simple motivo de

que no existen.

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privado en la educación las consideran como unaalternativa a la oferta de financiación y prestaciónpública. En cambio, los críticos las considerancomo un síntoma del fracaso estatal. Sea comofuere, es obvio que el sector de escuelas privadaspoco onerosas es una respuesta a la demandaexistente y es poco probable que disminuya –y mucho menos, desaparezca– en un futurocercano. Por lo tanto, la gobernanza de dichosector es una prioridad para la consecuciónde los objetivos de la EPT.

En muchos países, las escuelas privadas pocoonerosas funcionan actualmente como una zonalibre de gobernanza. El aumento del número deescuelas ha sido mucho más veloz que eldesarrollo de la capacidad de los esquemasregulatorios y de gestión para asegurar que suactividad esté alineada con las políticas nacionales.En el Ministerio de Educación de Malawi hay unasola persona a cargo de la inscripción de escuelas,de modo que, en la práctica, las pequeñas escuelasprivadas quedan fuera del sistema (Kadzamiraet al., 2004). En la India, el cumplimiento de lasreglas y normas vigentes relativas a la calificacióndocente, prácticas pedagógicas, plan de estudios einfraestructura por parte de las escuelas privadaspoco onerosas es, en el mejor de los casos,aleatorio y, en el peor, inexistente (Kingdon, 2006).Aún allí donde los gobiernos regulan los servicios

privados poco onerosos, se centran en unaevaluación inicial al momento de la inscripción dela escuela, en lugar de realizar un seguimientoperiódico del aprovechamiento y los resultados.

Es más fácil defender una gestión y regulacióneficaces en la teoría que aplicarlas en la práctica.La oferta privada poco onerosa tiende a crecer másrápidamente en zonas en las que los niveles depobreza suelen ser altos y a las escuelas públicasles cuesta cumplir con los estándares. En Nigeria,por ejemplo, existe una legislación estricta respectode la regulación del sector privado que imponemultas, e incluso penas de prisión, para losprestadores que no cumplen con la reglamenta-ción. Sin embargo, para los Estados en los queprevalece la oferta privada, como en Lagos, es casiimposible aplicar la legislación, en gran medidadebido a la imposibilidad pública de proporcionaralternativas a los niños cuyas escuelas seríanclausuradas (Rose y Adelabu, 2007).

Las alianzas entre el sector público y el privadoson otra opción regulatoria. En principio, lasautoridades educativas pueden emplean lafinanciación y otras medidas para generarincentivos y aplicar reglas, así como resolverla falta de equidad. El programa paquistaní dealianzas entre el sector público y el privado es unejemplo. El gobierno, con el apoyo de los donantes,

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Recuadro 3.11: Escuelas estatales para los ricos, escuelas privadas

para los pobres en las barriadas miserables de Kenya

¿La alta incidencia de escuelas privadas pocoonerosas en las barriadas miserables refleja el poderde elección de un mercado competitivo? En Nairobi,la capital de Kenya, no es así.

Más del 60% de la población de Nairobi habitabarriadas miserables. Dicha población está hacinadaen sólo el 5% de la superficie residencial de la ciudad.Las barriadas se caracterizan por un elevado nivel depobreza y privaciones y no son, a primera vista, laubicación más lógica para la oferta educativa privada.Sin embargo, un estudio longitudinal realizado en doszonas de barriadas y dos zonas residenciales, con unamuestra total de más de 13.000 niños, determinó queera más probable que los niños de las barriadasasistiesen a escuelas privadas. Contrariamente, losniños de estatus socioeconómico más elevado teníanmayor probabilidad de concurrir a escuelas estatales:el 20% de los hogares más ricos tenían el doble deprobabilidad de mandar a los niños a las escuelasestatales que los hogares más pobres.

El estudio en Kenya sugiere que las escuelas públicasson la opción preferida por las familias más ricas queno residen en las barriadas, mientras que la ofertaprivada es la única opción viable para los pobres. Sinembargo, desde la perspectiva de los pobres, lasopciones son muy limitadas, puesto que en algunasbarriadas no hay oferta de educación pública. Y allídonde hay escuelas estatales en la periferia dealgunas barriadas, se exige un certificado de domiciliooficial para ser admitido. Puesto que la mayoría de loshabitantes de las barriadas carecen de títulos depropiedad legales, sus hijos quedan excluidos.

En este contexto, “elección” es un término inadecuadopara los parámetros que rigen la toma de decisiones.Los padres “eligen” la oferta privada poco onerosaporque no tienen otra alternativa. No se trata de unaelección positiva basada en la evaluación de losméritos relativos de los distintos servicios. De hecho,las encuestas de hogares muestran que los padres sequejan respecto de las escuelas privadas. Losproblemas más comunes son la falta de personal, lasaulas abarrotadas y la carencia de material didáctico.

Fuente: Mugisha et al. (2008).

El sector de

escuelas privadas

poco onerosas es

una respuesta a la

demanda existente

y es poco probable

que disminuya en

un futuro cercano.

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se ha embarcado en una serie de proyectos dedicha índole que apuntan a abordar problemasde larga data respecto del acceso y la equidad.Los problemas son graves: la TNE de Pakistán esdel 73% para los varones y del 57% para las niñas.La tasa de escolarización no sólo es más baja queen países más pobres como Nepal y la RepúblicaUnida de Tanzania, sino que Pakistán figura casial final de la clasificación internacional de paísesen cuanto a paridad de género. En el núcleo dellento avance paquistaní en educación básica estánlas grandes disparidades entre Estados, entrezonas rurales y urbanas y entre los hogares másricos y más pobres. La oferta privada poco onerosase presenta a menudo como una fuerza dinámicade cambio, aunque la experiencia y los datosresaltan la necesidad de una evaluación máscautelosa (Recuadro 3.12).

Los países que cuentan con una capacidadinstitucional más desarrollada tendrían laposibilidad de supervisar asociaciones con escuelasprivadas poco onerosas, pero los países en loscuales dichas escuelas están prosperando sonaquellos con una menor capacidad institucionaly mayores limitaciones económicas. Para dichospaíses, no resulta evidente que una alianza entre elsector público y el privado, que implica relacionesde gestión con una gran cantidad de pequeñosprestadores privados, vaya a favorecer el progresohacia un sistema nacional basado en estándaresuniformes y acceso igualitario para todos. Porlo tanto, debemos preguntarnos: ¿por qué losgobiernos no emplean su capacidad para brindaruna educación estatal equitativa y asequible?

No existe un modelo único para la gobernanzaefectiva de las escuelas privadas poco onerosas.El desafío primordial al que se enfrentan losgobiernos es desarrollar fuertes estrategiasnacionales para alcanzar la EPT y asegurarsede que todos los servicios sigan dichas estrategias.La obligación básica de todo gobierno esdesarrollar un sistema de enseñanza primaria,financiado y administrado públicamente, queofrezca la posibilidad de una educación gratuita y de calidad a todos los ciudadanos.

Conclusiones

La reforma de la gobernanza escolar a menudoha sido calificada como una fuerza positiva quepromueve una amplia gama de importantesobjetivos de la educación básica, incluyendo unamejor calidad y una mayor equidad. El fortaleci-

miento de la elección, la competición entreescuelas, la delegación de autoridad y la mayorparticipación pública han sido señalados comomotores de una oferta educativa con mayorrendición de cuentas. Generalmente se mencionaa los hogares desfavorecidos como los primerosbeneficiarios.

Los datos empíricos presentados en esta secciónponen en tela de juicio algunas de las evaluacionesmás optimistas de la reforma de la gobernanzaescolar, especialmente respecto de su capacidadpara promover una educación gratuita, de calidady equitativa para todos los ciudadanos. En eldiseño de la política educativa, el incrementode la rendición de cuentas y la participaciónson importantes objetivos en sí mismos, perola delegación de la autoridad en las escuelas noconfiere automáticamente una mayor capacidadpara opinar sobre la gestión escolar a padreso comunidades, especialmente si son pobreso marginados. Del mismo modo, aunque la eleccióny la competición entre prestadores de servicioscuentan con el potencial de desempeñar un papelen la mejoría de la calidad educativa, hay pocaspruebas que demuestren que dicho potencial seestá materializando de modo significativo. Para loshogares marginados, vulnerables y empobrecidos,la opción sigue siendo muy limitada y el accesoa la educación básica sigue dependiendo de laoferta de la educación pública. La proliferaciónde escuelas privadas poco onerosas puede seruna respuesta a una demanda real, pero hay pocosdatos empíricos que demuestren que proporcioneuna opción genuina de educación asequible,accesible y de calidad.

Todo esto apunta a que los gobiernos debenconcentrar su energía y recursos en la prestaciónpública de una educación básica de calidad paratodos. La financiación y los prestadores privadostienen un papel que desempeñar y los gobiernosdeben garantizar que están integrados enestrategias nacionales adecuadamentegestionadas. No obstante, la delegación de laresponsabilidad a manos de las escuelas, padres,comunidades y prestadores privados no solucionaráel problema subyacente que afrontan los sistemasde educación para brindar un acceso equitativoa una educación de calidad. Dicho problema sólopodrá solucionarse a través de sistemas degobernanza que combinen sólidos esquemasinstitucionales con un compromiso para conla equidad.

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La obligación

básica de todo

gobierno

es desarrollar

un sistema

de enseñanza

primaria

de calidad

para todos,

financiado y

administrado

públicamente.

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Recuadro 3.12: Una alianza cuestionable entre el sector público y el privado en Pakistán

El Gobierno de Pakistán, con apoyo de los donantes deayuda al desarrollo, ha convertido las alianzas entre elsector público y el privado en la “piedra angular” de suestrategia para afrontar los desafíos de acceso, calidad yequidad educativos. En 2004 un documento políticoexponía claramente la premisa que subyace al actualmarco político: “El Gobierno ha reconocido oficialmenteque el sector público por sí solo carece de los recursos yexperiencia necesarios para abordar y rectificar coneficacia los bajos indicadores en educación”.

La estrategia asigna un papel importante a las escuelasprivadas poco onerosas que se están multiplicandorápidamente en algunas zonas de Pakistán. La coberturaes variable: Hay un mayor número en la provinciarelativamente próspera del Punyab (donde la escolari-zación es de por sí alta) que en las provincias rurales deSindh o Beluchistán, que presentan las tasas más bajas deescolarización e importantes brechas en cuanto a género(Gráfico 3.7). Aunque la inquietud por la equidad ha estadopresente en el diseño de las alianzas entre el sectorpúblico y el privado, la experiencia del Punyab demuestracuán difícil es obtener resultados más equitativos.

La Fundación de Educación del Punyab ha estado aplicandodos modelos distintos, pero superpuestos, de alianzasentre el sector público y el privado. En virtud del programade bonos para la educación establecido en ciertasbarriadas miserables, las familias pueden atribuir losfondos públicos al ingreso en escuelas privadas pocoonerosas. Entretanto, un programa de escuelas asistidaspor la Fundación otorga una subvención a cada niñomatriculado directamente en las escuelas privadas de unaserie de zonas de alta prioridad. Si bien hay datosempíricos iniciales de un impacto positivo sobre laescolarización y los resultados de aprendizaje, se hanidentificado una serie de problemas graves:

Autoridad fragmentada y desigualdad de financiación.La responsabilidad por la gestión de las alianzas entre elsector público y el privado no recae en el Ministerio deEducación sino en fundaciones semiautónomas que dependende su habilidad para recaudar fondos externos. Las provinciascomo el Punyab, que ya están en una posición más sólida enel campo educativo, se benefician más, ya que puedencontratar personal calificado, cuentan con la posibilidad deencontrar socios en el sector privado y entre las ONG y sonclientes prioritarios para la mayoría de los donantes.

Sostenibilidad económica. Los modelos de alianza entreel sector público y el privado han sido un componenteimportante de los préstamos del Banco Mundial en el sectorde la educación en el Punyab y la región de Sindh. Sucontinuidad y ampliación dependen de un apoyo continuadode los donantes, ya que hasta ahora el Ministerio deEducación no ha decidido generalizar dichos modelos. Dicho apoyo no puede darse por sentado.

Alcance limitado. A pesar de la atención internacional querecibe el programa paquistaní de alianzas de esta índole comoposible modelo a imitar en otros países, el programa de bonosescolares sólo llega a 10.000 estudiantes y el programa deescuelas asistidas por la Fundación, a 50.000 (Fundación deEducación del Punyab, 2008). Esto en un país en el que hay2,7 millones de niños y 4,1 millones de niñas sin escolarizar.

Independientemente del devenir de los proyectos de alianzaentre el sector público y el privado, la mayoría de los niños de los hogares pobres en Pakistán dependen de los serviciospúblicos —y seguirán haciéndolo. Llegar a los niños sinescolarización requerirá la expansión del sistema público de educación, centrándose mucho más en las desigualdades de riqueza, género y región. La deficiente financiación crónicade la educación es un problema acuciante, ya que sólo se asigna el 2,7% del PNB (12% del gasto público total) a laeducación.

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del NoroestePunyab Sind

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VaronesNiñas

Gráfico 3.7: Tasa bruta de escolarización en primaria en Pakistán, por zona de domicilio y sexo (2004-2005)

Fuente: Ministerio de Educación de Pakistán (2006).

CA P Í T U LO 3

Reforzar la gobernanzarelativa a los docentes y su seguimiento

Introducción

Lograr que los niños asistan a la escuela,completen el ciclo primario y pasen a la escuelasecundaria es una prioridad de la política pública.Pero la educación es mucho más que depositarniños en aulas. La educación apunta a despertarmentes, abrir horizontes y asegurar que losalumnos tengan acceso a verdaderas oportuni-dades de aprendizaje. El objetivo final de cualquiersistema educativo es asegurar que los niñosdesarrollen sus capacidades cognitivas, emocio-nales y sociales y que adquieran las competenciasnecesarias para explotar su propio potencial(UNESCO, 2004). Las escuelas son la instituciónprincipal para la consecución de este objetivo y losdocentes son la cara más visible de la enseñanza.

El Capítulo 2 destaca graves problemas en lacalidad de la educación. En muchos países, losniveles absolutos de aprendizaje son tan bajos queplantean dudas acerca del valor de la enseñanzaprimaria. Hay datos empíricos desconcertantes queindican que la brecha en el aprovechamiento medioentre los países ricos y pobres está creciendo. Esmás, esa brecha entre los promedios nacionalesesconde grandes disparidades en el aprovecha-miento escolar dentro de los países. En resumen,muchos sistemas escolares no prestan serviciosque cumplan con los estándares mínimos decalidad y equidad.

Una mejor gobernanza de la gestión docente esvital para modificar este panorama. Los sistemaseducativos deben atraer hacia la profesión docentea personas calificadas, retenerlas, proporcionarleslas competencias y conocimientos necesarios yvelar por que estén motivadas. Pero, ¿cómo debenhacer los países pobres, que cuentan con recursosfinancieros limitados, para alcanzar dichosobjetivos? Y, ¿de qué mecanismos disponen paragarantizar que los niños desfavorecidos que habitanzonas marginales cuenten con buenos docentes?

Esta sección trata dichos temas. Tambiénconsidera el papel crucial del seguimiento comovector para elevar los estándares. Ante la faltade un seguimiento eficaz, los problemas relativosa la calidad y equidad de la educación suelenser invisibles tanto para el público como paralos encargados de elaborar políticas. Cuandose integra el seguimiento en la formulaciónde políticas, éste puede desempeñar un papelcentral en la mejora de la calidad y el fortaleci-miento de la equidad.

Contratación, distribución y motivación

Si los países más pobres del mundo han dealcanzar la EPU para 2015, será necesariocontratar, formar y distribuir a millones dedocentes adicionales, la mayoría de ellos enzonas marginadas caracterizadas por un elevadonivel de pobreza. El problema no está limitado ala contratación, pues un reciente estudio de paísesdel África Subsahariana y del Asia Meridionalacerca de la motivación de los docentes afirma:“gran parte de los docentes de enseñanza primaria,sobre todo en el África Subsahariana, muestranun bajo nivel de satisfacción laboral y están pocomotivados. A decenas de millones de niños nose les enseña de modo adecuado ni recibenuna educación mínimamente aceptable. […] Laconclusión inevitable es que la mayoría de lossistemas escolares afrontan una auténtica crisisde motivación de los docentes” (Bennell yAkyeampong, 2007, pág. 25).

Incrementar la contratación, fortalecer lamotivación y mejorar la calificación son temascentrales del desafío de gobernanza de losdocentes. Los temas de equidad son tambiénprioritarios. La distribución de los docentes másexperimentados y mejor calificados suele estarsesgada hacia las escuelas con mejor nivel yestudiantes de estatus socioeconómico máselevado. Las zonas rurales marginadas y losasentamientos urbanos de ingresos bajos suelenatraer a docentes no calificados o afrontar un grandéficit de personal docente. Este apartadoconsidera cuatro importantes temas de gobernanzarelacionados con los docentes:

sueldos y nivel de vida;contratación y docentes interinos;patrones de distribución; ymotivación y remuneración en función de los resultados.

Sueldos y nivel de vidaLos salarios de los maestros son un temarecurrente en el debate sobre la gobernanza dela educación. Y con razón, pues la remuneraciónde los docentes se lleva la mayor parte de lospresupuestos de educación, sobre todo en lospaíses de ingresos bajos. El nivel de remuneracióntambién influye sobre la contratación: el salariotiene importantes consecuencias sobre el númerode personas que eligen la profesión y sobre suscalificaciones. Es probable que un alto nivel deremuneración esté asociado positivamente conlos niveles de contratación, experiencia ymotivación de los maestros. Del mismo modo, conun presupuesto fijo, cuanto más alto sea el costo decontratación, menos docentes se podrán contratar.

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La mayoría de

los sistemas

escolares

afrontan una

auténtica crisis

de motivación

de los docentes.

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No hay una fórmula sencilla para determinar elnivel apropiado del salario docente. Como encualquier otro mercado laboral, los costos estándeterminados en parte por la oferta y la demanda yen parte por factores políticos. La toma dedecisiones sobre niveles de contratación, requisitosde calificación y remuneración y condicioneslaborales es de gran importancia. La proporción delPNB destinada a la remuneración media de losdocentes tiende a disminuir a medida que aumentael desarrollo del país (Bruns et al., 2003). Pero eluso de la relación entre el salario docente y el PNBes de dudosa pertinencia cuando se trata dedeterminar qué salario corresponde al logro deobjetivos específicos en esferas tales como lacontratación y motivación. En cualquier país, lapolítica sobre contratación y remuneración docentedebe tener en cuenta los ingresos medios, laremuneración relativa de profesiones comparablesy las condiciones generales del mercado laboral.

Cualquiera que sea la relación nacional entreremuneración y PNB, es obvio que muchosdocentes en los países en desarrollo tienen nivelesde ingresos muy bajos. En algunos países, el nivelde remuneración no cubre los gastos básicos y estoes un factor importante en la crisis de motivaciónde los docentes. En gran parte del ÁfricaSubsahariana y el Asia Meridional, el nivel desueldos de los maestros roza peligrosamente elumbral de la pobreza, o incluso se sitúa por debajode éste (Bennell y Akyeampong, 2007; Benvenisteet al., 2008; Sinyolo, 2007). En algunos casos, lossalarios han caído en picado. En Malawi, el salariodocente medio en términos reales era un 30%menor en 2004 que en 1992. Con un montoequivalente a apenas 3,50 dólares por día, el salariodocente medio se sitúa por debajo de la cantidadnecesaria para sufragar los gastos más esencialesde un hogar (Kadzamira, 2006). Los retrasos en elpago –un problema generalizado en muchospaíses– se suman a las presiones asociadas a losbajos salarios (Benveniste et al., 2008; Sherry, 2008;VSO, 2007).

No es sólo el nivel absoluto de salarios lo queimporta. La remuneración relativa también importa,tanto para la contratación como para la motivación.En América Latina, los salarios docentes suelensuperar holgadamente el umbral de pobreza, perose comparan negativamente respecto de laremuneración de otras ocupaciones profesionales ytécnicas (Morduchowicz y Duro, 2007). Asimismo,los salarios docentes en gran parte del Asia Centralson considerados poco atractivos. Esto se aplicaincluso a países tales como Armenia y Tayikistándonde se registró un importante incremento desueldos docentes entre 2003 y 2007 (Steiner-Khamsi et al., 2008). Una consecuencia de la bajaremuneración relativa en el Asia Central ha sido el

aumento de la cantidad de docentes que procuransuplementar sus ingresos por medio de unsegundo empleo, fenómeno que se ha registradoampliamente en la mayoría de los países de estaregión (Education Support Program, 2006). Dichapráctica puede acarrear consecuencias negativaspara la educación, ya que algunos docentes puedenno cubrir todo el plan de estudios para presionar alos alumnos a tomar clases particulares (Bray,2003). Los alumnos con menores posibilidades depagarse clases particulares son los másperjudicados.

El debate acerca de la remuneración docente debeser considerado dentro de un contexto más amplio.Es frecuente que las reformas en la gobernanzaincrementen el nivel de responsabilidad y la cargalaboral de los docentes. En muchos países, losdocentes deben aplicar nuevos y exigentes planesde estudio “centrados en el alumno” que implicanintroducir importantes cambios en las prácticaspedagógicas y suelen exigir mucho más tiempo depreparación y corrección. Sin embargo, estasnuevas responsabilidades no suelen traducirse enmejoras salariales o en las condiciones de trabajo,lo que podría explicar el motivo por el que muchosdocentes se muestran reticentes ante las iniciativasde reforma (Bennell y Akyeampong, 2007).

Docentes interinos: ¿hay que aumentar la cantidad a expensas de la calidad y la equidad?Todos los gobiernos se enfrentan a verdaderaslimitaciones presupuestarias en el campo de laeducación, que son más graves en muchos de lospaíses más pobres. El hecho de que dichos paísesdeban aumentar la contratación a gran escalaplantea un evidente problema de gasto público:cómo incrementar el número de docentes dentrode un marco presupuestario sostenible. Muchosgobiernos han intentado resolver el problema pormedio de una mayor contratación de docentesinterinos.

Tradicionalmente, los docentes han sidocontratados como empleados públicos, lo queinfluye en la estructura de remuneración ybeneficios y, por ende, en el costo de lacontratación. La contratación de docentes interinos,fuera de la escala remunerativa del funcionariado,permite reducir costos y otorga a las autoridadeseducativas una mayor flexibilidad en la contratacióny el despido. En muchos países, un defecto delempleo público es que los docentes tienen un altonivel de inmunidad en términos de despido. Segúnun estudio en la India, sólo uno de 3.000 directoresencuestados había despedido a un docente(Chaudhury et al., 2006). Este dato confirma que lasautoridades educativas se topan con problemaspara despedir, a causa de un rendimiento

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La escasa

formación, la baja

remuneración

y las malas

condiciones

laborales fomentan

el descontento

de los docentes.

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deficiente, a docentes titulares. Algunos consideranque esto es un factor que influye en los elevadosniveles de ausentismo registrados en muchospaíses y reseñados en el Capítulo 2. Los esquemasde docencia interina son considerados como unvector hacia una mayor flexibilidad. El empleopúblico es a largo plazo, mientras que los contratosde interinado tienen plazo fijo y pueden revocarsefácilmente. La posibilidad de que las comunidadesy los directores puedan contratar y despedirdocentes con mayor facilidad es ampliamentecitada como un beneficio de la gobernanza enlas escuelas privadas, tema tratado anteriormenteen este capítulo.

La contratación de docentes interinos haaumentado la disponibilidad de docentes enmuchos países. Esto es particularmente cierto enel África Occidental (Göttelmann-Duret y Tournier,2008). Más de un tercio de los docentes de Guinea,Níger y Togo son interinos (UNESCO, 2007a).Muchos otros países también han incrementadola contratación de docentes interinos, entre ellos:Camboya, China, la India, Nepal, Nicaragua,Pakistán y Sri Lanka (Duthilleul, 2005; Göttelmann-Duret y Tournier, 2008; Govinda y Josephine, 2004).¿Hasta qué punto esto ha contribuido a laconsecución de los objetivos de la EPT?

Los datos empíricos respecto de los docentesinterinos son ambiguos. El incremento de lacontratación de docentes interinos ha permitidoque los gobiernos reduzcan la PAD en muchospaíses. No obstante, ese resultado, aparentementepositivo, debe ser sopesado a la luz del riesgo deque la contratación de docentes interinos vaya endetrimento de la calidad general de la educación.Por ejemplo, los docentes interinos de Togoparecen brindar una enseñanza de menor calidad.Esto no es sorprendente, que tienen menosexperiencia y formación que los docentesfuncionarios (Recuadro 3.13). También hay datosdel África Occidental que indican que lacontratación de docentes interinos, en algunoscasos, podría agravar los problemas de motivaciónde los maestros. El testimonio de un docenteinterino en Camerún brinda una descripciónelocuente del impacto que tiene el esquema dedocencia interina sobre la autoestima en un casoparticular (Recuadro 3.14). La mayor preocupaciónque suscita la docencia interina es que, lo que poruna parte podría constituir una ventaja (mayorflexibilidad y menor costo), por otra parte, podríapercibirse como una amenaza a la seguridad deingresos y una fuente de menor motivación.

Los datos de otras regiones también son ambiguos.En algunos casos, la mayor contratación dedocentes interinos ha beneficiado la equidad. Estoes particularmente cierto allí donde se contrata adocentes interinos en regiones y comunidadesdesfavorecidas. También hay datos empíricos–aunque poco concluyentes– de que es menor elausentismo entre los docentes interinos. Esteparecería ser el caso de la India, donde ha crecidovertiginosamente la costumbre de contratardocentes interinos desde 2002 (Recuadro 3.15). Lamayoría de los docentes interinos del país trabajaen zonas rurales y suelen enseñar en escuelas decomunidades muy pobres. No obstante, aún en estasituación las consecuencias sobre la equidad sonambiguas. Una inquietud obvia es que losesquemas de docencia interina dejen a algunos delos niños más marginados de la India en manos delos docentes menos calificados y experimentados.

Los problemas planteados por la docencia interinano son fáciles de resolver: todos los gobiernosdeben evaluar cuidadosamente los riesgospotenciales, en materia de equidad y calidad de laeducación, de una estrategia de contratación quebaja el nivel de los maestros. Desde la perspectivade la EPT, todo incremento en el número dedocentes que vaya acompañado de una disminuciónen los estándares de calidad, es un falso ahorro. Elobjetivo principal de la gobernanza de los docentesdebería ser mejorar el aprovechamiento escolar.Sin embargo, el margen de maniobra de quedisponen los gobiernos es reducido, habida cuenta

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Existe el riesgo

de que la

contratación

de docentes

interinos vaya en

detrimento de la

calidad general

de la educación.

Recuadro 3.13: Evaluación del costo de los bajos sueldos

de los docentes en Togo

En las décadas de 1980 y 1990, la reforma del sector público enTogo implicó la congelación de la remuneración y contratación dedocentes, que derivó en un importante aumento de la PAD. El paísrespondió contratando docentes interinos. Actualmente, la mitad delos docentes de la enseñanza primaria pública son interinos. Sussalarios son un 60% más bajos que los de los empleados públicos yno tienen derecho a ascensos, jubilación ni otros beneficios noremunerativos. Si bien los interinos suelen recibir formación docentey contar con la misma cantidad de años de educación general quelos funcionarios, suelen tener menos años de experiencia docente.

¿Qué repercusiones tiene la introducción de contratos más flexiblesen la rendición de cuentas y la calidad? Un análisis de los datos deuna encuesta de aprovechamiento del PASEC no mostró pruebas demayor ausentismo entre los docentes interinos que entre losfuncionarios. La amenaza de la no renovación del contrato noparece haber modificado la conducta docente, posiblemente porquepocas veces se cumple. Sin embargo, el análisis determinó que,considerando la procedencia de los estudiantes y la educación yexperiencia del docente, los estudiantes de las clases con docentesinterinos tenían un menor rendimiento que aquellos que recibíanenseñanza de funcionarios. En otras palabras, los contratos de bajaremuneración parecen haber respondido a la necesidad de docentes,pero con los imprevistos efectos deletéreos a largo plazo sobre lacalidad de la educación.

Fuente: Vegas y De Laat (2003).

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Recuadro 3.14: “Marginado y frustrado”: la opinión de un docente interino de Camerún

En Camerún, los docentes interinos conforman más de lamitad del personal docente en la enseñanza primaria. Laexperiencia de un docente, el señor Bikono, que trabajaen una escuela pública de Yaundé, pone en evidencia la posibilidad de que el aumento en disponibilidad dedocentes vaya en detrimento de su motivación.

Tras obtener una licenciatura en Derecho y al noconseguir empleo, el señor Bikono se presentó alexamen de calificación para ingresar en la profesióndocente. Después de ocho años de experiencia comodocente suplente, consiguió el estatus de docenteinterino, una situación que le hace sentir “marginado y frustrado”. Su salario mensual es de 99.000 XAF (unos 158 USD), mucho menos que el sueldo inicial de140.000 XAF de un docente funcionario. Asimismo,carece de beneficios concedidos a los funcionarios, talescomo la jubilación. El señor Bikono considera dichasituación como discriminatoria: “estamos cumpliendo la misma tarea y tenemos la misma carga de trabajo.

De hecho, a veces los interinos estamos mejorcalificados que los docentes funcionarios”. Estáindignado por su bajo salario, que lo obliga a residir encasa de su padre. Su esposa le abandonó, cansada deesperar una “supuesta mejora de la situación”.

La contratación masiva de docentes interinos representaun atajo hacia el incremento del número de docentes.Situación que se da en un contexto nacional en el que untercio de los docentes carece de formación y se necesitaduplicar, y con creces, la cifra de docentes para alcanzar la EPU en 2015. Si bien la contratación de docentes interinos permite aumentar la escolarización, su repercusión en lamotivación de los docentes, como en el caso del señor Bikono, es perniciosa. Se corre el peligro de que la docencia interina perjudique aún más la calidad que, a su vez, podría tener consecuencias preocupantes sobre la cantidad de niños que terminan el ciclo primario con éxito.

Fuentes: Ekwè (2007); IEU (2006b).

Recuadro 3.15: Concentración de docentes interinos en la India: una manera de llegar a los excluidos

La contratación de docentes interinos en la India apuntaa afrontar el doble desafío de la escasez de docentes y las altas tasas de ausentismo en algunos Estados. Los resultados en términos de acceso, equidad y calidadhan sido ambiguos.

Desde la década de 1990, los docentes interinos han sidoun rasgo del sistema de educación de varios Estadosindios. La práctica ha aumentado rápidamente desde2002, año en que se autorizó a los Estados a contratardocentes interinos mediante subvenciones del gobiernocentral. Para 2004, se había contratado medio millón. Sucontratación apunta a cubrir las aldeas que no cuentancon escuelas ordinarias estatales y aumentar la cantidadde docentes en las escuelas unidocentes. Por ende, lamayoría de los docentes interinos trabajan en escuelasrurales apartadas, especialmente en los Estados deMadhya Pradesh (que representa el 46% de la totalidadde docentes interinos) y Rajastán (21%); los docentesinterinos componen la mitad del cuerpo docente delprimer Estado y un tercio del segundo. Su remuneraciónmedia oscila entre un quinto y la mitad de lo queperciben los docentes con estatus de empleado público.Los docentes interinos menos calificados y con menorremuneración están concentrados en las zonas tribalesrurales enseñando a niños desfavorecidos.

¿Qué impacto tiene la mayor contratación de docentesinterinos sobre la educación? Los datos son insuficientescomo para brindar una respuesta concluyente. Esfrecuente contratar a docentes interinos encomunidades marginadas, incrementando así la oferta

de docentes en zonas en las que los funcionarios noquieren trabajar. De hecho, la política de contratardocentes interinos ha sido apoyada, en algunos casos,por los docentes funcionarios, que se benefician al notener que trasladarse a zonas menos atractivas. Escierto que muchos niños que reciben enseñanza dedocentes interinos no recibirían ningún tipo deeducación si no fuera por ellos. El hecho de que estosdocentes tengan una procedencia social similar a la desus alumnos podría ayudar a luchar contra el estigma dela casta. También hay datos que indican que los docentesinterinos son menos proclives al ausentismo, con lo quelas escuelas funcionan más regularmente y durante máshoras y los resultados de aprovechamiento son parejosentre los niños que reciben instrucción de docentesinterinos y de funcionarios.

Desde una perspectiva más amplia de política pública, la disyuntiva a la que se enfrenta la India es similar a la que se plantea en otros lugares. Si bien los docentesinterinos han reportado beneficios reales a muchascomunidades, mejorado la equidad de la distribución de docentes y disminuido el costo promedio decontratación, suelen ser menos calificados yexperimentados que los docentes funcionarios. El peligroevidente es que los niños pobres, pertenecientes acastas inferiores y que habitan zonas rurales apartadasrecibirán una instrucción impartida por docentes menoscalificados, un resultado que contribuirá a aumentar las grandes desigualdades ya existentes en la India.

Fuentes: Govinda y Josephine (2004); Muralidharan y Sundararaman(2006); Pandey (2006).

En Camerún,

la contratación

masiva de interinos

aumenta la

escolarización,

pero su repercusión

en la motivación

de los docentes

es perniciosa.

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de las limitaciones presupuestarias. En los paísesmás pobres, la necesidad de una mayorcontratación de docentes puede requerir unaumento de la ayuda externa, acompañado de unaintensificación de los esfuerzos nacionales.

Una manera de mitigar la necesidad de mayorcontratación es el fortalecimiento de la retenciónde docentes. En muchos países, un gran número dedocentes está abandonando la profesión, no sólopor la baja remuneración y las malas condicioneslaborales, sino porque cuentan con poco apoyo,aulas muy numerosas y un bajo estatus laboral. Elaumento de la retención requiere un esquema quevaya más allá de la remuneración para tomar encuenta factores más amplios que influyen en lamotivación de los maestros, quienes, deberecordarse, brindan un servicio público de sumaimportancia.

La lucha contra la falta de equidad en la distribución del personal docenteLas PAD suelen ocultar graves problemas en ladistribución del personal docente dentro de un país.Las zonas apartadas, pobres y habitadas porgrupos étnicos, raciales o sociales desfavorecidossuelen carecer de suficientes docentes,especialmente en lo que toca a docentes experi-mentados. Esto no debe sorprender: cuando losdocentes pueden elegir destino, suelen rechazartrabajar en lugares alejados que cuentan conviviendas precarias, carecen de agua o electricidady disponen de pocos servicios públicos, sobre todosi esto también implica vivir lejos del cónyuge. Perola distribución sesgada de los docentes es un factorque influye en las grandes brechas de equidad entérminos de acceso y aprovechamiento deaprendizaje, mencionadas en el Capítulo 2.

El sesgo urbano es un problema sistémico. En lospaíses en los que la mayoría de los docentesproviene de zonas urbanas y hay pocos queproceden de grupos desfavorecidos, la cobertura delos puestos en zonas rurales y entre gruposminoritarios suele ser difícil. La mayoría de losdocentes quiere ser destinado a escuelas urbanaspor razones tanto profesionales como personales,incluida la educación de sus propios hijos. Pero elefecto en muchos países es el reforzamiento de labrecha rural-urbana respecto de las oportunidadeseducativas. En Pakistán, la falta de transporte, losproblemas de seguridad y la precariedad de lavivienda en las zonas rurales apartadas poseen unimportante efecto disuasivo para la distribuciónequitativa de docentes, especialmente mujeres(Khan, 2007).

En Namibia, el 40% de los docentes de escuelasrurales del Norte está calificado, comparado con el92% de la capital. Dos tercios de los docentes

urbanos de Uganda están calificados, pero sólo lamitad de los docentes rurales lo está (Bennell yAkyeampong, 2007).

Las políticas públicas pueden generar incentivosque reduzcan el sesgo urbano. Una estrategia escambiar los patrones de contratación para que másdocentes de las zonas carentes de maestros elijanla profesión. Otra es proporcionar un paqueteespecial de incentivos, tales como una promociónprofesional acelerada, posibilidad de obtener unaexcedencia por estudios y una mejor vivienda, a finde atraer a los docentes hacia las zonas desfavore-cidas. Otorgar bonificaciones a los docentes queaceptan cargos rurales es otro incentivo que puedemodificar las preferencias geográficas. Todas estasmedidas son de uso común, pero aleatorio, en elÁfrica Subsahariana. El problema es que losincentivos no siempre alcanzan para compensar lasdesventajas de vivir en zonas aisladas (Bennell yAkyeampong, 2007).

La contratación de docentes de grupos insuficiente-mente representados ofrece beneficios potenciales.En primera instancia, ayuda a incrementar la ofertade docentes en las zonas donde más se necesitan.Hay también beneficios en cuanto a la motivación.Existen datos empíricos que demuestran que losdocentes contratados a nivel local en el ÁfricaSubsahariana y el Asia Meridional suelen estar mássatisfechos con sus empleos, lo que podríacontribuir a disminuir la deserción (Bennell yAkyeampong, 2007). Asimismo, los docentes deprocedencia local suelen estar más familiarizadoscon el contexto cultural en el que trabajan, lo cualpuede mejorar la calidad y pertinencia de laenseñanza. Cuando los docentes pertenecen a lacomunidad, el seguimiento por parte de los padreses más factible, lo que puede redundar en unmayor esfuerzo docente y reducir el ausentismo.En El Salvador, por ejemplo, la supervisión de lospadres de la asistencia a la escuela y las horaslectivas de los docentes incrementó el tiempo detrabajo de los docentes (Di Gropello, 2006).

Se han ideado distintas estrategias para crearincentivos para la contratación de maestrosprovenientes de grupos insuficientemente repre-sentados. En algunos países se han fijado cupos deformación de docentes a favor de las mujeres ypersonas de minorías étnicas o castas inferiores.Otros incentivos pueden resultar en la eliminaciónde derechos de admisión a la formación a condiciónde que los candidatos acepten enseñar, durante unperíodo estipulado, en su lugar de origen. Ladelegación de la autoridad para la contratación dedocentes a las comunidades o a los gobiernosregionales y distritales también puede facilitar lacontratación de docentes de grupos insuficiente-mente representados.

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Las zonas

apartadas,

pobres y

habitadas por

grupos étnicos,

raciales o

sociales

desfavorecidos

suelen carecer de

docentes

experimentados.

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No se puede concluir que una mayor contratacióna nivel local sea sencilla. Los docentes contratadosen el lugar suelen carecer de formación inicial ypueden contar con menor instrucción que otrosdocentes. Algunos, incluso, sólo habrán terminadola escuela primaria. Aumentar el número degraduados de la escuela secundaria en zonas conescasez de docentes es a menudo un primer pasopara asegurar que los docentes de los gruposinsuficientemente representados cumplan con losestándares nacionales exigidos. Sin embargo, estopuede ser difícil en las zonas desfavorecidas desdeel punto de vista de la educación. La experiencia enla República Popular Democrática de Lao y enCamboya demuestra los problemas con que setropiezan los gobiernos (Recuadro 3.16). Ambospaíses han logrado atraer a más personas pertene-cientes a grupos de minorías étnicas a la formación

docente, en parte a través de la reducción de losrequisitos de ingreso. Sin embargo, han tenidodificultades en asegurarse de que los docentesformados vuelvan a enseñar a su lugar de origen.El enfoque camboyano, que combina los cuposen la formación docente para dichos grupos conla contratación local, ha sido más auspicioso.

Algunos países han creado programas nacionalespara superar la disparidad en la distribución demaestros, en los que recurren a mecanismos definanciación para solventar la contratación dedocentes en zonas con servicios insuficientes.Brasil proporciona un ejemplo particularmentealeccionador. Durante la década de 1990, se vinculóel elevado nivel de desigualdad en el aprovecha-miento escolar con la marcada disparidad dedistribución de los docentes. El programa FUNDEF

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Algunos países,

como Brasil, han

creado programas

nacionales para

superar la

disparidad en

la distribución

de maestros.Recuadro 3.16: Contratación de maestros pertenecientes a minorías étnicas

en la República Democrática Popular Lao y Camboya

La República Democrática Popular Lao y Camboyaestán avanzando aceleradamente hacia la consecuciónde la EPU, pero la falta de docentes en zonasapartadas está demorando la iniciativa paraincrementar el acceso y superar la marcadadisparidad regional. Como solución a este problema,las autoridades de ambos países intentan contratardocentes pertenecientes a minorías étnicas.

En la República Democrática Popular Lao, lasiniciativas surgieron como una respuesta al fracaso delos esfuerzos por incrementar la oferta docente en laszonas montañosas apartadas. Según la política previa,el gobierno ofrecía suplementos que oscilaban entreel 15% y el 20% del salario, pero dichos suplementosno alcanzaban para contrarrestar la preferencia de losdocentes por los puestos urbanos.

Ahora se ha cambiado el enfoque y hay un programaque apunta a promover la formación docente depersonas pertenecientes a minorías étnicas. Se hanadaptado los requisitos de ingreso y se han previstoincentivos económicos. La cantidad de personas queparticipan en el programa ha aumentado. No obstante,se han identificado graves problemas administrativos.Algunos de los estudiantes contratados no provienen,en realidad, de las aldeas elegidas, pero se inscribenpara recibir los beneficios ofrecidos. Los problemas delengua en la formación docente han producidoimportantes niveles de deserción entre las minoríasindígenas. Y muchos de los estudiantes que segradúan no retornan a su lugar de origen, lo queindica que el atractivo del empleo urbano es máspoderoso que los incentivos ofrecidos para enseñar enlas zonas apartadas.

La política pública camboyana ha seguido underrotero similar. En el pasado, la transferencia dedocentes a zonas con necesidades insatisfechas,combinada con incentivos por puestos en zonasrurales apartadas, tuvo poco éxito. Los salarios erandemasiado exiguos como para solventar latransferencia de docentes que carecían de una familianumerosa, vivienda o tierras en la zona. Los subsidiosespeciales por reubicación tampoco resultaronatrayentes. También se priorizó la contratación local.

Se eliminaron los requisitos de ingreso a la formacióndocente (a nivel nacional se exige haber terminado elgrado 12) en los distritos y provincias en los que laeducación secundaria es infrecuente. Esto permitió elacceso a estudiantes de zonas que sólo cuentan conescuelas secundarias de primer ciclo. Las becas paraformación docente a estudiantes procedentes deminorías étnicas pobres (no jemer) constituyeron unaayuda. Se fijaron objetivos de acción afirmativa parala convocatoria de estudiantes pertenecientes aminorías para entrar en los institutos de formacióndocente y se reservó el 25% de las plazas disponiblespara estudiantes que no sean de la mayoría jemer.

Los datos empíricos sugieren que la estrategia estaríaempezando a rendir fruto, aunque aún subsistenalgunos problemas. Los puestos de maestro enmuchas zonas apartadas todavía no están cubiertos.Asimismo, no ha sido posible cubrir los cupos deplazas con estudiantes pertenecientes a minoríasétnicas ni impedir los abusos respecto del sistema decupos. Aún así, la convocatoria local ha facilitado elincremento acelerado de la oferta de docentes paralas zonas rurales apartadas.

Fuente: Benveniste et al. (2008).

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aplicó estrategias de financiación de la educaciónnacional para revertir esta situación: destinó unaparte de los ingresos procedentes de los impuestossubnacionales para complementar el gasto poralumno en los Estados pobres. Alrededor del 60%de los recursos fue destinado a la contratación yformación de docentes o a incrementos de sussalarios. Los mayores incrementos salariales seprodujeron en los Estados más pobres delNordeste, que presentaban las mayoresnecesidades educativas. Desde el inicio delFUNDEF en 1998, la proporción de docentes quecompletaron el ciclo primario y algún otro nivelaumentó notoriamente, sobre todo en las zonaspobres como el Nordeste. Se ha vinculado elprograma a importantes aumentos en la asistenciaescolar, sobre todo en los grados superiores de laeducación básica (Gordon y Vegas, 2005).

Los Estados frágiles en situación de conflictotropiezan con problemas especialmente arduos a la hora de asignar destino a los docentes. Larecomposición de los sistemas educativos es unaspecto crucial de la reconstrucción posterior a unconflicto. Pero los docentes tienen buenos motivospara negarse a ser destinados a zonas reciente oactualmente afectadas por problemas deseguridad, tal como lo indica la experiencia deAfganistán. El país parece tener éxito con susprogramas para mejorar el acceso a la escolaridad,pero subsisten importantes disparidades en cuantoa la asignación de destino a los docentes. Puestoque el país está desplegando esfuerzos para lareconstrucción de su sistema de gobernanza, es elmomento de velar porque los docentes calificadossean destinados allí donde son más necesarios.Una respuesta posible es la inclusión de docentescontratados en la comunidad (Recuadro 3.17).

La contratación local no es una solución instantáneapara la desigualdad en la distribución de docentes.Deben concebirse programas de formación y apoyoy hacerlos accesibles. Varios países recurren acentros de recursos docentes8 para mitigar esteproblema y acabar con el aislamiento de losdocentes en zonas rurales. Dichos centros son unaalternativa a la formación docente regional ocentral, y permiten que los docentes desarrollen suscapacidades sin dejar la comunidad. En la India,Kenya, Malawi, Malí y Uganda, los centros derecursos docentes han constituido un importanteelemento para el perfeccionamiento acelerado delos docentes, su acreditación y desarrolloprofesional y para generar soluciones locales aproblemas locales (Giordano, 2008; Marcha mundialcontra el trabajo infantil y Centro internacionalsobre el trabajo infantil y la educación, 2006).

Según un estudio, los maestros que participan enlos centros de recursos docentes muestran unmayor diálogo y compromiso profesionales, mejorconocimiento de los métodos pedagógicoscentrados en el niño y mayor acceso a materiales y recursos. También hay datos empíricos debeneficios más amplios, ya que los centros derecursos docentes parecerían haber colaborado enla disminución de la brecha de aprovechamientoentre las escuelas urbanas y rurales (Chile y Kenya)y a reducir la repetición y mejorar la retención(Camboya). Sin embargo, no todos los centros de recursos docentes son eficaces. En algunassituaciones, reproducen muchos de los problemasque afrontan los programas nacionales deformación docente. Suelen estar mal financiados y la formación suele estar desvinculada de lasverdaderas necesidades de alumnos y docentes(Giordano, 2008).

8. También llamadoscentros de desarrollodocente.

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Los centros

de recursos

docentes pueden

favorecer el

acceso a la

formación de

los docentes de

las zonas rurales

y acabar con

su aislamiento.

Recuadro 3.17: La distribución de docentes en un Estado frágil: la experiencia de Afganistán

Habida cuenta del incremento masivo de laescolarización en Afganistán desde 2002 y delelevado número de niños aún sin escolarizar, laformación acelerada de docentes, su contratación ydistribución focalizada son de suma importancia.

El gobierno dio un paso decisivo al disponer lacreación de un sistema integral de 38 institutos deformación docente en un contexto en el que,históricamente, las escuelas recurrían a docentes quetenían una formación reducida o nula. Sin embargo, laformación es un recurso para aumentar la oferta dedocentes más que para la distribución equitativa. Más del 20% de los estudiantes de formación docente—y casi el 40% de las estudiantes— proceden de Kabul,la capital.

Una manera de corregir el desequilibrio es integrar lasescuelas comunitarias en el sistema público y mejorarsu estatus. Conforme a la política del Ministerio deEducación para una educación basada en lacomunidad, los docentes que antes eran remuneradospor las comunidades conforme a un criterio ad hoc—frecuentemente con reducidos pagos en efectivo oen especie—, están siendo incorporados a la nóminaestatal. Concretar esta transición ha sido una tareatitánica. En combinación con funcionarios provincialesdel Ministerio de Educación y una alianza de cuatroorganizaciones no gubernamentales, conocida comoPACE–A (siglas en inglés de la Alianza para el fomentode la educación comunitaria en Afganistán), se hanreunido las firmas y fotografías de los docentesnecesarias para poder incluirlos en la nómina.

Fuente: Kirk (2008).

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Los patrones de distribución docente no son unsimple reflejo de los incentivos y las preferenciasdocentes. También desempeñan un papel ladeficiente capacidad de gestión y la corrupción. Elsoborno a políticos y funcionarios por parte de losdocentes para procurarse puestos atractivos es unapráctica común en muchos países (Hallak yPoisson, 2007). Por ejemplo, un estudio realizadoen Bangladesh señala que más del 40% de losdocentes de secundaria consideraba que el procesode nombramiento de docentes era injusto y quedebían realizar pagos informales para conseguir unpuesto. Muchos directores también considerabanque los procedimientos de ascenso y traslado paralos docentes funcionarios eran injustos y señalaronque normalmente debía efectuarse un pagoinformal para conseguir un puesto (Programa deReforma a la Gestión Financiera, 2005). Encontraste con algunas opiniones generalizadas, ladelegación de autoridad en asociaciones mixtas depadres y docentes no es una cura automática paratales prácticas. Por ejemplo, los datos señalan que,en el África Occidental, los directores de escuela ylos presidentes de las asociaciones de padres ydocentes han nombrado a parientes o amigos comodocentes (De Grauwe et al., 2005). En Rajastán, enla India, la contratación local, combinada con lafalta de incentivos en función de los resultados odeberes, alienta a los docentes a vincularse conlíderes políticos y burócratas locales paraconseguir puestos y recompensas (Ramachandranet al., 2005). Como demuestran ambos casos, losproblemas de gobernanza asociados a lacontratación y distribución de los docentes carecende solución fácil.

Los límites de la remuneración en función de los resultadosEn la mayoría de los países, la remuneracióndocente no está vinculada a los resultados deaprendizaje sino a la calificación y antigüedad. Elfrágil vínculo entre la remuneración y el aprovecha-miento escolar de los alumnos ha llevado a quealgunos promuevan un cambio hacia laremuneración en función del rendimiento.Sostienen que la remuneración docente en funciónde los resultados, y no en función de su calificacióno experiencia, podría crear nuevos incentivos queincrementarían notablemente el aprovechamientoescolar al tiempo que aumentarían la motivación yla retención de los mejores maestros (Sander,2008).

El concepto de remuneración en función de losresultados no es nuevo ni se aplica únicamente a laeducación. Ya se ha aplicado a diversas reformasdel sector público. La idea general propugna quedebe prestarse menos peso al componente desalario fijo en la remuneración docente(normalmente vinculado a las calificaciones y la

antigüedad) y más al pago por el rendimiento realde los docentes (vinculado a los resultados de losalumnos o de la escuela). Las cuestiones en juegoson muy polémicas y los sindicatos docentessuelen oponerse a lo que consideran incentivosbasados en las leyes del mercado, inadecuadospara la educación (Umansky, 2005).

A pesar de la polémica y la preferencia por el pagoen función de los resultados por parte de algunos,las pruebas del beneficio que reporta son limitadas.Una razón es que los problemas de medición sonextremadamente complejos. Medir el rendimientoes difícil por muchos motivos, entre los cuales cabemencionar la dificultad para separar el rendimientodocente de la miríada de factores relacionados conel hogar, la escuela y los acontecimientosaleatorios que influyen en los resultados deaprendizaje. Otro problema de los sistemas deremuneración relacionados con el rendimientoradica en su potencial para producir efectos nocivosen, por lo menos, dos esferas. En primer lugar,podrían llevar a centrar el desarrollo en los temas ylas competencias necesarios para aprobar laspruebas, en detrimento del pensamiento creativo.En segundo lugar, podrían alentar a los docentes ya las escuelas a excluir de las pruebas a losalumnos con menos probabilidad de conseguirbuenos resultados (Glewwe et al., 2003).

Muy pocos países han introducido a gran escala laremuneración en función de los resultados. Esmás, las diferencias de contextos en los que se hanrealizado pruebas piloto dificulta la comparaciónsignificativa entre países. En muchos casos, losdatos empíricos no son concluyentes. Por ejemplo,los estudios realizados a gran escala en losEstados Unidos y otros países desarrollados nodemuestran que haya una clara relación causalentre la remuneración en función de los resultadosy el rendimiento docente (Umansky, 2005).

Varios países proporcionan muestras de laexistencia de un efecto pernicioso. En Chile, elSistema Nacional de Evaluación del Desempeñopremia a las escuelas que muestran el mayorprogreso en aprovechamiento escolar y otorga a losdocentes una bonificación económica equivalente amedio sueldo mensual. Dentro de cada región lasescuelas están estratificadas en función del estatussocioeconómico y de otros factores externos queinfluyen en el rendimiento escolar. Esto garantizaque compitan entre establecimientos similares.No obstante, el diseño tiene algunos defectosinherentes. Premia a escuelas que ya tienen un buen rendimiento, en vez de recompensar a aquellas que están mejorando, aunque deban seguir esfor-zándose para mejorar aún más (Carnoy et al., 2007). En México se han detectado problemas similares.En este país, existe un programa de larga data, la

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Carrera Magisterial, que permite a los docentesacceder a una remuneración mayor en función de la evaluación de una serie de criterios, que incluyen, entre otros, el aprovechamiento escolar de susalumnos. Este sistema alienta a los docentes adedicarse preferentemente a los alumnos conmejores resultados (Vegas y Petrow, 2007).

Las experiencias de Chile y México también sonaleccionadoras en un sentido más amplio. Si bienla introducción de la remuneración en función delrendimiento fue altamente controvertida en ambospaíses, el impacto de los incentivos pecuniariossobre el aprovechamiento escolar ha sido mínimo.Esto se debe, en parte, a que sólo una pequeñaminoría de docentes estaba en condiciones depoder obtener una bonificación en Chile o unascenso en México (Vegas y Petrow, 2007). Elaumento de sueldo en función del rendimientoha surgido como una popular reforma de lagobernanza en varios países ex socialistas del AsiaCentral. Sin embargo, los obstáculos políticos yadministrativos suelen impedir su aplicaciónefectiva, como lo demuestra la experiencia enMongolia (Recuadro 3.18).

Existen menos experiencias aún respecto dela remuneración en función del rendimiento enlos países pobres con bajos salarios docentes.Se han realizado algunos experimentos aleatorios

a pequeña escala, principalmente a cargo de lasONG, con resultados poco concluyentes. Las inves-tigaciones en el Estado indio de Andhra Pradeshy en Kenya determinaron que los resultados enlas pruebas eran mejores en las escuelas conremuneración en función del rendimiento. Ambosprogramas otorgaban bonificaciones pecuniariasa los docentes si los estudiantes conseguíanresultados superiores a la media en las pruebasestandarizadas. Sin embargo, un factor clave en lamejora de los resultados de ambos países fue latendencia de los docentes a preparar a los alumnospara la prueba, descuidando otros aspectos delplan de estudios. En Kenya, la mejora en el aprove-chamiento escolar fue de corta vida, lo que lleva acuestionar su sostenibilidad. Además, los docentesque recibían incentivos mostraban la mismatendencia hacia el ausentismo que los que no lospercibían, lo cual refuerza las dudas respecto dela eficacia de la remuneración en función de losresultados (Glewwe et al., 2003; Muralidharan ySundararaman, 2006). Por el contrario, los datosempíricos de otro experimento aleatorio en la Indiamostraron un efecto positivo sobre el ausentismodocente y los resultados de aprendizaje. En estecaso, lo que parece haber sido clave es lacombinación de un estrecho seguimiento conincentivos financieros (Recuadro 3.19). Sinembargo, un seguimiento de esta intensidadno es factible ni deseable a escala nacional.

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La remuneración

de los docentes

en función del

rendimiento

puede producir

efectos

perniciosos,

como dedicarse

preferentemente

a los alumnos

con mejores

resultados.

Recuadro 3.18: Problemas relacionados con el sistema

de bonificaciones a los docentes en Mongolia

La introducción de remuneraciones en función delrendimiento no es una tarea administrativa fácil. En 2006,se introdujeron en Mongolia importantes bonificaciones (de hasta el 25% del sueldo anual o tres meses de salario)con el fin de reconocer el rendimiento de los docentessobresalientes. Durante el primer año de la reforma, lasescuelas recibieron fondos del gobierno central paradestinarlos a la bonificación de ciertos docentes. En losaños subsiguientes, las escuelas debían recaudar suspropios fondos o deducir dinero de los suplementos alsueldo de algunos docentes para recompensar a otros. La idea de la bonificación fue abandonada un año despuésde su creación, por varios motivos:

una firme creencia en la redistribución social, que veda la recompensa de unos pocos a expensas de otros;

la inquietud de que dicho programa reforzara laestructura jerárquica existente entre los evaluados(docentes) y los evaluadores (directores); y

la pesada carga de documentación y papeleo queproducía un continuo y estrecho seguimiento en el cursode un año.

Fuente: Steiner-Khamsi et al. (2008).

Recuadro 3.19: Incentivos para reducir

el absentismo en la India, un experimento

aleatorio

Según demuestra un reciente experimento en la India, la combinación de incentivos a losdocentes con un estrecho seguimiento puedereducir el absentismo y mejorar la calidad. El proyecto seleccionó 60 centros de educación no formal con un único docente entre los120 gestionados por una ONG en distintasaldeas. Los otros centros sirvieron de grupo de control. Se dotó a los instructores de unacámara que contaba con una función de fecha y hora que no podía ser modificada y se solicitóa los niños que la emplearan al comienzo y alfinal de cada día de clase. El salario docenteestaba vinculado a las horas probadas deasistencia. El absentismo disminuyóinmediatamente, de 44% a 24% en las escuelasequipadas con cámaras, mientras quepermaneció igual en las otras escuelas. El programa también redundó en mejoresresultados en los exámenes y, un año despuésdel experimento, una mayor transición de losalumnos a las escuelas ordinarias.

Fuente: Duflo et al. (2007).

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La idea de que la remuneración docenterecompense el buen rendimiento y no sólo lascalificaciones y la antigüedad es atractiva. Sinembargo, los procesos de aprendizaje son muycomplejos, como también lo es la atribuciónexclusiva de la mejora en el rendimientoestudiantil a la tarea docente. Esto dificulta eldesarrollo de un marco de políticas que vinculela remuneración a mejores resultados deaprendizaje. Otro problema que surge con algunaspropuestas de remuneración en función de losresultados es que asumen una visión sumamentereduccionista de la motivación de los maestros.Otros factores tales como la satisfacción laboral,el estatus, la ética del servicio público y lascondiciones laborales pueden influir en lamotivación docente tanto como los incentivoseconómicos (Bennell y Akyeampong, 2007).

Seguimiento de los sistemaseducativos para mejorar la calidad y la equidad

Los objetivos principales de la política educativa son el aprendizaje general y la adquisición decompetencias incluidas en el currículo nacional.El seguimiento de estos resultados cualitativoses más difícil que el recuento de alumnos. Sinembargo, es importante para los encargados deestablecer políticas, por cuatro motivos: registrarel avance y detectar disparidades en elaprendizaje; influir y seguir las medidas políticasque apuntan a mejorar el aprovechamiento(relacionadas con la formación docente, eldesarrollo del plan de estudios y la revisión delos libros de texto, por ejemplo); determinar laasignación de recursos para apoyar a las escuelasde bajo rendimiento; y proporcionar informacióna padres y encargados de elaborar políticas conel fin de velar por que las escuelas rindan cuentaspor el rendimiento de sus alumnos9.

Desde el aula hasta lo más alto del sistema,la debilidad de los mecanismos de seguimientoexistentes en muchos países mina los esfuerzospor encarar las necesidades de aprendizaje delas escuelas y alumnos más desfavorecidos. Sehan adoptado dos estrategias para abordar esteproblema: un mayor recurso a las evaluacionesdel aprendizaje a gran escala y la reforma de losservicios de supervisión escolar10. Un motivoclave para realizar evaluaciones a gran escalaha sido la necesidad de seguir el rendimiento delsistema educativo en su totalidad, mientras quela reforma de la supervisión apunta a mejorar elseguimiento y apoyar la calidad a nivel escolar.El presente apartado trata el papel quedesempeña cada una de estas estrategiasen la mejora de la calidad y equidad.

Evaluaciones del aprendizaje: mejor cobertura, pero insuficiente vinculación con la planificaciónEl reciente aumento del número de las evaluacionesde aprendizaje a gran escala muestra la importanciacreciente que se concede a los resultados de losalumnos. Entre 2000 y 2006, aproximadamentela mitad de los países del mundo llevaron a caboal menos una evaluación nacional de aprendizaje(UNESCO, 2007a). Además, un número creciente depaíses en desarrollo participa en evaluaciones inter-nacionales de aprendizaje diseñadas, básicamente,para países de la OCDE, si bien su participación aúnes limitada (tres países del África Subsaharianaparticiparon en la ronda más reciente de lasevaluaciones del PIRLS, del PISA o del TIMSS:Botswana, Ghana y Sudáfrica). Las evaluacionesregionales de aprendizaje, diseñadas más explícita-mente para detectar cuestiones relativas a lospaíses en desarrollo, han aumentado en cantidad.En África, 37 países participan en el SACMEQ y elPASEC, y 16 países latinoamericanos en el LLECE,el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación dela Calidad de la Educación (Lockheed, 2008)11. Espreciso reconocer los límites de tales evaluaciones:muchos países en desarrollo nunca han llevado acabo una evaluación de aprendizaje a nivel nacionaly muchos otros sólo lo han intentado recientemente(Benavot y Tanner, 2007). Sin embargo, ha habidoun crecimiento exponencial en el flujo deinformación sobre los resultados de aprendizaje.

El aprovechamiento de la información resultante de los distintos tipos de evaluación varía muchoentre países. En un extremo, los resultados delas pruebas anuales con base censal en Chile sonde difusión pública. El acceso de la población a lainformación es considerado como un mecanismopara exigir la rendición de cuentas por parte deescuelas y municipios, ayudar a los padres a elegiry crear mayor competición entre las escuelas. En el otro, en Uruguay, los resultados de lasevaluaciones de las escuelas individuales no sedan a conocer y no hay listas de clasificación delas escuelas. La política declarada del gobiernoes el empleo de las evaluaciones para influir sobrela política y la asignación de recursos y orientarla redistribución de apoyo a los docentes, no parafomentar la competición entre escuelas (Benveniste,2002). Estos diferentes planteamientos obedecen,en parte, a distintos programas de gobernanza.Algunos países consideran los resultados de laspruebas como un mecanismo para promover unprograma que fomente la competición y la eleccióny haga que la opinión pública exija una mayorrendición de cuentas por parte de los prestadoresde servicios. Otros los consideran como informaciónpara la elaboración de la políticas públicas.El diseño óptimo es una combinación de ambosenfoques.

9. El seguimiento también es importante para fortalecerla confianza pública en elsistema educativo y brindar a padres y comunidades laocasión de que las escuelasrindan cuentas, aspectos que ya fueron consideradosen otros apartados de esteCapítulo.

10. Los términos “inspecciónescolar” e “inspectores” sonde uso común en muchospaíses.

11. El Capítulo 2 brindamayores detalles acerca delos resultados de aprendizajede dichas evaluaciones.

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El reciente

aumento de la

evaluaciones del

aprendizaje a gran

escala muestra

la importancia

creciente que

se concede

a los resultados

de los alumnos.

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Incluso allí donde los datos de las evaluacionesestán disponibles, esto no significa necesariamenteque se aprovechen plenamente. Por ejemplo, enSudáfrica ha habido una proliferación deevaluaciones nacionales e internacionalesgeneradas a través de importantes inversiones enrecursos humanos y económicos. Dichasevaluaciones han proporcionado una mejorcomprensión del proceso de aprendizaje aldesarrollar algunos indicadores clave. Pero el usode los resultados de las pruebas sigue siendolimitado. Las autoridades educativas pocas vecesrecurren a ellos para influir sobre los enfoquesrespecto de la equidad a la hora de abordar lasnecesidades de aprendizaje de los estudiantes dehogares desfavorecidos. Tampoco es frecuente quese compartan los resultados con la escuela, comoparte de una estrategia para mejorar surendimiento (Kanjee, en prensa).

La experiencia de Sudáfrica es un microcosmosde un problema común. Si bien los encargadosde establecer políticas educativas cuentan conuna creciente cantidad de información, los datos delas evaluaciones de aprendizaje no suelen tener unimpacto muy marcado sobre el diseño de políticas.Un motivo es la deficiente capacidad institucional,reforzada, en algunos casos, por la segmentacióninstitucional existente entre los organismosespecializados a cargo de la evaluación y los quese ocupan de la planificación educativa. Si biense admite la necesidad de contar con informaciónacerca del aprovechamiento, aplicar a lapreparación y ejecución de políticas las enseñanzassacadas las evaluaciones es un reto apremiante.(Postlethwaite y Kellaghan, en prensa).

Evaluaciones de importantes consecuenciasLas más recientes evaluaciones de aprendizajea nivel nacional, regional e internacional se hanrealizado para medir el rendimiento de lossistemas educativos en su totalidad. Estasevaluaciones basadas en muestras suelen serdescritas como “evaluaciones de pocasconsecuencias”, ya que no están directamentevinculadas con incentivos para que los participantes(sean éstos estudiantes o escuelas) obtenganmejores resultados ni con sanciones para aquellosque tienen bajo rendimiento. En las “evaluacionesde importantes consecuencias”, los resultadosobtenidos tienen consecuencias directas, sobretodo en el caso de los alumnos. Las pruebastambién pueden funcionar como una medidade rendición de cuentas de escuelas y docentes,y los resultados pueden emplearse como basede recompensas y sanciones.

Las evaluaciones de importantes consecuenciasnormalmente se asocian a consecuencias en lapromoción y certificación de los alumnos. También

se emplean, en algunos casos, como base para losenfoques respecto de la remuneración relacionadacon el rendimiento de los docentes (véase másarriba). Son escasos los datos empíricos de variospaíses sobre las consecuencias de dichas pruebasen el aprendizaje de los alumnos. Los exámenesestandarizados de fin de estudios en el último añode la secundaria son el baremo más estudiadopara la rendición de cuentas. Los datos sugierenque los estudiantes obtienen mejores resultados enaquellos países que cuentan con dichos exámenesque en los que carecen de ellos. Pero, por otraparte, la relación es variable: si se consideranlos factores demográficos y socioeconómicos,los exámenes de fin de estudios están asociadosa un incremento de la puntuación media paraestudiantes procedentes de hogares pobres y ricos,pero los estudiantes de estos últimos mejoran supuntuación mucho más (Schütz et al., 2007). Asípues, se puede deducir que las evaluaciones deimportantes consecuencias podrían reforzar ladesigualdad en el aprovechamiento escolar. Otroproblema relacionado con este tipo de pruebas esque podrían producir consecuencias imprevistaspara la calidad de la educación y los estudiantescon peor rendimiento. Los datos recientes acercadel impacto del riguroso sistema de evaluacióninglés muestran que el incremento general enlas puntuaciones de las pruebas, alcanzado a partirde mediados de la década de 1990, se debe a unplan de estudios más acotado y a la dedicaciónde mucho tiempo en la preparación para dichosexámenes. La conclusión a la que arribaronalgunos investigadores es de preocupante: elmarcado énfasis en la superación de pruebas hadisminuido la autoestima de los estudiantes conrendimiento más bajo (Harlen, 2007; Wyse et al.,2008).

La mayoría de los países en desarrollo cuentancon una larga tradición de evaluación deimportantes consecuencias a través de losexámenes públicos. Los resultados se emplean,esencialmente, para la certificación y selecciónde los estudiantes. Aquí también hay consecuenciasimprevistas en cuanto a eficiencia y equidad. Enalgunos países en desarrollo, dichos exámenes hancontribuido a aumentar la repetición de grados ya bajar el nivel de transición de la escuela primariaa la secundaria (Kellaghan y Greaney, 2004;N’tchougan-Sonou, 2001). Por ejemplo, un estudioen Kenya demostró que la tasa de transición desexto a séptimo grado disminuía porque a losalumnos con peores resultados se los disuadíade presentarse al examen de fin de estudios de laescuela primaria. La causa: la puntuación media delas escuelas era difundida en listas de clasificacióny las autoridades escolares no querían que supromedio global bajara a causa de los estudiantescon bajo rendimiento (Ackers et al., 2001).

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Aplicar a la

preparación y

ejecución de

políticas las

enseñanzas

sacadas las

evaluaciones

es un reto

apremiante.

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Como mecanismo de rendición de cuentas dedocentes y escuelas, las evaluaciones de altasconsecuencias tienen puntos fuertes y débiles. Entrelos primeros figura la generación de resultadossencillos y comparables. Los puntos flacos tambiénestán relacionados con los resultados, pues se supone que los docentes y las escuelas se esfuerzan más cuando trabajan para cumplir con objetivosestandarizados, sobre todo cuando hay incentivosvinculados al cumplimiento de ciertas metas. Perosi el objetivo primordial es subir el promedio deresultados de las escuelas, se puede llegar aconsiderar que los niños con bajo rendimiento oaquellos que tienen dificultades para aprender sonun potencial lastre (como en Kenya). En este caso,habrá incentivos para apoyar a los estudiantes conmayores probabilidades de aprobar los exámenes yse dedicará menos tiempo a sus compañeros conmayores dificultades. Más aún, cuando la selecciónde escuelas está relacionada con el estatus socioe-conómico, que, a su vez, tiene una estrechacorrelación con el rendimiento, la recompensa a lasescuelas por su puntuación en los exámenesrepresentaría una penalización contra las escuelasque cuentan con estudiantes menos adinerados.

El reciente debate internacional sobre las evalua-ciones de importantes consecuencias ha estadomarcado por la experiencia de los Estados Unidos.

La ley de 2001 “Que ningún niño quede rezagado”,expresamente creada para cerrar las brechas deequidad en el aprovechamiento escolar, emplea las evaluaciones de altas consecuencias para fortalecer la rendición de cuentas, incrementar la elección ymejorar la gestión escolar (Recuadro 3.20). Hastael momento hay mucha controversia respecto delos efectos de su aplicación. Sin embargo, los datosempíricos no demuestran que la legislación hayasido un éxito rotundo.

Utilización del seguimiento para mejorar la elaboración de políticasA pesar de los problemas asociados a lasevaluaciones de importantes consecuencias, lainformación proveniente de las evaluaciones deaprendizaje puede desempeñar un papel crucial yproporcionar elementos de información útiles parala concepción de políticas educativas. Los ejemplosdados a continuación indican algunos ámbitosimportantes:

Establecimiento de estándares mínimos deaprendizaje. En Lesotho y Sri Lanka, se hanutilizado las evaluaciones nacionales deaprendizaje para establecer estándares mínimosde aprendizaje que permitan efectuar unseguimiento del aprovechamiento escolar de losalumnos (Greaney y Kellaghan, 2008). Kenya

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R e f o r z a r l a g o b e r n a n z a r e l a t i v a a l o s d o c e n t e s y s u s e g u i m i e n t o

En los Estados

Unidos las

evaluaciones

de importantes

consecuencias

no han producido

resultados

concluyentes.

Recuadro 3.20: En Estados Unidos subsiste la polémica sobre la Ley “Que ningún niño quede rezagado”

En los Estados Unidos, la Ley “Que ningún niño quederezagado importantes” ha fomentado las evaluaciones dealtas consecuencias. Actualmente, la legislación exige quetodos los Estados implementen sistemas de rendición decuentas que incluyan pruebas obligatorias de matemática ylectura, todos los años, para todos los alumnos de tercer aoctavo grado (correspondientes a edades entre 8 y 13 años,aproximadamente) y una vez en la escuela secundaria. Losresultados de las pruebas se emplean como base para latoma de decisiones en una serie de temas importantes, talescomo la adopción de medidas especiales de mejora para unaescuela o un distrito o el otorgamiento de apoyo extraescolarsubvencionado para los alumnos. Un rendimiento bajosostenido provoca intervenciones que pueden variar desde la sustitución del personal docente hasta la subcontrataciónde la gestión escolar a manos de un prestador privado.

Hay dificultades obvias asociadas a la evaluación de losresultados en esta etapa relativamente temprana. Uno de los estudios más exhaustivos hasta el momento concluye queel aprovechamiento escolar medio en matemáticas y lecturamejoró entre 2002 y 2006. Sin embargo, señala que loscambios en esta esfera no pueden atribuirse directamente a la legislación de 2001, porque su aplicación coincidió conotros programas en todo el país y en los distintos Estados. El estudio concluye que las brechas de aprovechamiento

entre grupos étnicos disminuyeron en algunos Estadosaunque, una vez más, tampoco pueden ser atribuidas a laacción de la ley únicamente. Es más, en 24 de los 38 Estadoscon datos comparables, las diferencias en las puntuacionesde la prueba de lectura seguían siendo las mismas entre losalumnos blancos y los de origen afroamericano. Dado queuno de los principales objetivos de la reforma es la reducciónde las brechas de equidad, estos datos sugieren que no estáalcanzando los resultados deseados.

La Ley “Que ningún niño quede rezagado” ha generadomucha polémica en los Estados Unidos. Por ejemplo, en 2008, 144 importantes organizaciones educativas y laborales solicitaron, de forma conjunta, la introducción deimportantes modificaciones para que la ley sea más justa y eficaz. Cuestionaron la excesiva dependencia respecto delas pruebas estandarizadas y propugnaron medidas másamplias para incrementar la rendición de cuentas de losEstados y distritos escolares. En términos más amplios, loscríticos de la ley sostienen que las pruebas están demasiadofocalizadas, que fomentan “la enseñanza en función de los exámenes” y excluyen a los niños con bajo rendimientopara mejorar los resultados de la evaluación. Tambiénafirman que la ley carece de fondos suficientes.

Fuentes: Center on Education Policy (2007); Forum on EducationalAccountability (2008).

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también aprovechó los resultados del SACMEQpara fijar normas de referencia en cuanto alequipamiento de las aulas, tales como lacantidad de libros de texto y pupitres por alumno(Nzomo y Makuwa, 2006).

Suministro de elementos de información para la reforma del plan de estudios. Una evaluacióndel valor que tiene participar en el PIRLS y en el TIMSS determinó que 20 de los 24 países deingresos bajos y medios que participaron en losmismos afirmaban que la participación en dichasevaluaciones había influido en cambios en el plande estudios. En Rumania, por ejemplo, losresultados insuficientes obtenidos en lasevaluaciones del TIMSS sirvieron de señal dealerta para que el gobierno introdujera cambiosen el plan de estudios: se agregaron temas en la asignatura de matemáticas, se aprobó un plande estudios integral en ciencias, se desarrollaronnuevas guías para los docentes de ciencias de ciertos grados y se redactaron varios libros de texto nuevos para ciencias y matemáticas(Gilmore, 2005).

Revisión de políticas. Las altas tasas derepetición han sido motivo de preocupación enSenegal. Los datos arrojados por la evaluación deaprendizaje del PASEC entre 1995 y 2000 fueronempleados para ilustrar los efectos de larepetición de grado sobre los resultados de laescuela primaria. Los resultados demostraroncongruentemente que, en promedio yponderando factores tales como contextofamiliar, entorno escolar y niveles iniciales deaprovechamiento, los estudiantes senegalesesque repetían grado no rendían más que aquellosque no repetían. Esto otorgó mayor fundamento ala intención del Ministerio de Educación dereducir la tasa de repetición y, como resultado,desde 2003, el gobierno ha prohibido la repeticiónde ciertos grados primarios (Bernard yMichaelowa, 2006).

Contribución a la planificación y reforma de laeducación. Los resultados de las evaluaciones deaprendizaje del SACMEQ realizadas en países delÁfrica Subsahariana han sido empleados enrevisiones y comisiones nacionales sobre elestatus del sistema educativo en Mauricio,Namibia, Zambia, Zanzíbar (República Unida deTanzania) y Zimbabwe. El análisis de lascondiciones de aprendizaje ha desempeñado unpapel en la formulación de programas dereforma del sector o de los subsectores (Greaneyy Kellaghan, 2008).

Los datos resultantes de las evaluaciones deaprendizaje también pueden desempeñar un papelimportante en la consecución de los objetivos de

equidad. Un ejemplo al respecto proviene deViet Nam. En 2001, el país llevó a cabo unaevaluación nacional de 5° grado en matemáticas ylectura. Los resultados permitieron comprenderlos problemas e identificar maneras de mejorar lacalidad de la educación en algunas de las zonasmás desfavorecidas del país. Una vez incluidas laprocedencia socioeconómica y la ubicacióngeográfica de la escuela, la evaluación mostró unafuerte correlación entre el aprovechamientoescolar y las calificaciones docentes y disponibi-lidad de recursos escolares. En 2003, Viet Namadoptó nuevos reglamentos para las escuelasprimarias, en los que estipulaba el nivel mínimo deciertos insumos para la educación, que incluíanmaterial didáctico, infraestructura escolar,calificación docente y formación en el empleo.Para 2005, el esfuerzo concertado por aumentar lacalidad del entorno educativo había empezado arendir fruto: se redujeron las brechas en la calidadde los insumos entre los distritos más pobres y losmás ricos (Swinkels y Turk, 2006; Banco Mundial,2005f).

La experiencia en Viet Nam muestra un fuertevínculo entre la evaluación y el diseño de políticas.Dicha vinculación no siempre es evidente. Pordefinición, las evaluaciones de bajasconsecuencias generan pocos incentivos para elcambio. Una encuesta en la que se abarcabaEtiopía, Malawi, Níger, Nigeria, Sudáfrica y Ugandademostró que sólo un país había aprovechado lasconclusiones de los ejercicios de evaluación comobase para la asignación de recursos a las escuelasy sólo dos habían emprendido campañas parainformar a docentes y escuelas sobre el procesode evaluación (Kellaghan y Greaney, 2004). Ellimitado conocimiento público es un factor quepuede haber debilitado los incentivos resultantesde estos ejercicios: ninguno de los países sometiólos resultados de las evaluaciones a debateparlamentario.

Los sistemas de evaluación que gozan de buenacalidad no son garantía de una integración eficazen la política pública. Las estructuras y capacidadinstitucionales son importantes también. Bolivia,por ejemplo, cuenta con un sistema de evaluaciónllamado SIMECAL (Sistema de Medición yEvaluación de la Calidad de la Educación) que esde muy alto nivel. Emplea elementos de examendesarrollados en el país que reflejan la culturaboliviana tanto en español como en las lenguasindígenas. El personal de SIMECAL cuenta conmucha experiencia. Sin embargo, a pesar de laexcelencia técnica, la escasez de fondos hace quelas evaluaciones sean esporádicas e irregulares.Asimismo, la existencia de frágiles lazos entre lasevaluaciones del SIMECAL y las unidades degestión de política en el Ministerio de Educación

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Bolivia cuenta

con un Sistema

de Medición y

Evaluación de la

Calidad de la

Educación

(SIMECAL) de

muy alto nivel y

su personal

cuenta con

mucha

experiencia. Sin

embargo, a pesar

de su excelencia

técnica, la

escasez de

fondos hace que

las evaluaciones

sean esporádicas.

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hacen que el desarrollo de políticas en esferascruciales como la pedagogía, el desarrollo del plande estudios y la formación docente, no estévinculado a los resultados de la evaluación (BancoMundial, 2006a).

¿Qué condiciones facilitan el mayor uso de losresultados de las evaluaciones? Un entorno quefomente la estrecha interacción entre los diversosactores del sistema educativo es importante.También lo es un énfasis general sobre el apoyo aldesarrollo profesional de los docentes. Lasprácticas recientes en Uruguay son aleccionadoras(Recuadro 3.21).

A medida que, en muchos países, la inquietud seha centrado más en la baja calidad de laeducación, el seguimiento ha empezado a surgircomo un tema clave de la gobernanza. Lasexperiencias de dos países a la vanguardia de lareforma educativa son ilustrativas. En la Sudáfricaposterior al apartheid, el sistema de gestiónescolar y el de finanzas públicas se hantransformado para aumentar el acceso y tratarproblemas de equidad. Sin embargo, losresultados en cuanto a mejoras en la calidad hansido decepcionantes. En 2004, una evaluaciónnacional demostró que el desempeño de losalumnos en tareas propias de sexto grado era peorque el demostrado en las tareas propias de tercergrado en 2001 y que los niveles de rendimientoeran bajos en términos absolutos (sólo un 40% delas respuestas era correcto). En Chile, la reformageneralizada introducida durante la década de1990 arrojó resultados desalentadores en cuanto ala calidad. Las evaluaciones nacionales muestranuna mejoría muy lenta y las evaluaciones interna-cionales indican que Chile no ha superado a otrospaíses en desarrollo que cuentan con sistemasmás centralizados. Un problema clave detectadoen ambos países es la inexistencia de un sistemaeficaz de gestión pedagógica que abarque desde ladeterminación de los estándares curriculareshasta la supervisión, gestión de la información,inspección y apoyo a las escuelas y formación dedocentes en el empleo, para solucionar losproblemas detectados en los ejercicios deseguimiento (Crouch y Winkler, 2007).

Combinación de la evaluación a escalanacional con el seguimiento a nivel escolarLa información procedente de las evaluacionesnacionales, regionales e internacionales debe sercombinada con el seguimiento a nivel escolar paracomprender la realidad que a la que se enfrentanlas escuelas. La supervisión de la escuela es unaspecto clave del seguimiento, no sólo paracontrolar el desempeño docente y escolar, sinopara identificar y apoyar las necesarias mejoras dela calidad.

La evaluación externa puede reforzarse con laevaluación escolar como parte de una estrategiamás amplia para mejorar la calidad. Este es uncampo en el que el Programa de Sudáfrica deapoyo al desarrollo distrital ha estado intentandofortalecer el compromiso nacional con la equidad.El programa pretende mejorar la calidad de laeducación impartida desde 1° a 9° grado en lasescuelas de menor rendimiento. Desde sus iniciosen 2000, el programa se concentró en mejorar lagestión escolar y distrital y el aprovechamiento dela enseñanza a nivel del aula. Para mejorar lasprácticas de evaluación en el aula, se desarrollaronmateriales y los docentes recibieron formación yapoyo. La supervisión externa y las evaluaciones deaprendizaje son otros sustentos de esta iniciativa anivel escolar. Las evaluaciones del programa sonmayoritariamente positivas. Indican que el mayoraprovechamiento escolar registrado entre 2000 y2003 resultó, parcialmente, del mayor apoyo desupervisión disponible para escuelas y docentes y,también, del aumento del uso de la evaluación en elaula (Schollar, 2006)12.

Como único vínculo institucional directo entre lasaulas y los ministerios de educación, la supervisiónescolar desempeña un papel crucial en la gestióndel sistema de educación. Las visitas a las escuelaspermiten que los supervisores no sólo apoyen ysigan la aplicación de las políticas oficiales, sinoque puedan llamar la atención de las autoridadessobre la realidad de la escuela. Los sistemas desupervisión escolar en los países en desarrollo nohan sido suficientemente investigados, aunque losdatos informales sugieren que están sobre-cargados. Con tareas demandantes y escasos

12. El Programa de apoyo aldesarrollo distrital concluyóen 2003 y fue reemplazadopor el Programa integradode educación.

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R e f o r z a r l a g o b e r n a n z a r e l a t i v a a l o s d o c e n t e s y s u s e g u i m i e n t o

En Chile, la reforma

generalizada de

la década de 1990

arrojó resultados

desalentadores en

materia de calidad.

Las actuales

evaluaciones

nacionales

muestran una

mejoría muy lenta

y las evaluaciones

internacionales

indican que Chile no

ha superado a otros

países en desarrollo

con sistemas más

centralizados.

Recuadro 3.21: Las evaluaciones influyen en el apoyo

a los docentes en las escuelas de Uruguay

En los últimos años, Uruguay ha podido mejorar rápidamente losresultados de aprendizaje. Sus iniciativas por mejorar la calidad se basanen evaluaciones muestrales que procuran fortalecer la gestiónpedagógica de las escuelas.

Al combinar las evaluaciones con la formación y el apoyo a grupos dedocentes a lo largo de todo el ciclo lectivo, las autoridades educativashan traducido la información en políticas prácticas. Los datos empíricossugieren que, en ciertos grados, los resultados de aprovechamientomejoraron un 30% en seis años. Se tomaron medidas especiales parafavorecer el buen funcionamiento de las escuelas de menor rendimiento.Se dieron importantes pasos para corregir la disparidad, entre los quecabe destacar: haber destinado recursos económicos en función de lapobreza y no de los resultados de las evaluaciones, y haber empleado losresultados de las pruebas para brindar un apoyo focalizado a losdocentes de las escuelas y distritos con menor rendimiento.

Fuentes: Crouch y Winkler (2007); Ravela (2005).

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recursos humanos y económicos, pocos países endesarrollo cuentan con servicios de supervisiónadecuados para la tarea que deben desempeñar.No obstante, en la búsqueda por alcanzar unaeducación de calidad, muchos países han cambiadoy especificado la tarea y estructura de lasupervisión en los últimos años (De Grauwe, 2008).La experiencia ugandesa demuestra cómo puedeaprovecharse la supervisión para fomentarenfoques más cooperativos que procuren un mejoraprovechamiento escolar y reduzcan la desigualdad(Recuadro 3.22).

Las enormes disparidades en cuanto a resultadosde aprendizaje entre escuelas de los países endesarrollo reflejan otras desigualdades en laeducación y en la sociedad en general. Lasupervisión desempeña un papel clave para zanjardichas brechas. Lo que necesitan las escuelas debajo rendimiento no son sólo inspecciones, sino unapoyo pedagógico coherente que incluya visitasperiódicas de supervisores con ánimo de apoyo.Esto implica un cambio institucional radical, ya quelos supervisores deberán encontrar un equilibrioentre brindar suficiente autonomía a las escuelas eintervenir para identificar problemas derendimiento (De Grauwe, 2008).

En Chile se ha desarrollado un modelo basado enun enfoque de mayor colaboración y apoyo en el

que cada supervisor visita un número determinadode escuelas cuidadosamente seleccionadas yprioriza a las de menor desempeño. Con el fin demejorar la enseñanza y el funcionamiento escolar,el supervisor colabora en la redacción de planes yproyectos escolares. Las evaluaciones deaprendizaje permiten que el Ministerio deEducación y el servicio de supervisión detecten lasescuelas que necesitan más apoyo. El desafíomayor fue lograr cambiar la cultura del servicio desupervisión para que pasara de cumplir un papel decontrol sobre muchas escuelas a un planteamientode apoyo a unas pocas. Dicho desafío se resolviópor medio de la formación, nuevas descripciones delas obligaciones profesionales que suprimían todaslas funciones de control y la preparación de nuevasherramientas de trabajo. Sin embargo, a lossupervisores les resulta difícil dejar su tradicionalpapel de control y adoptar un enfoque orientado alapoyo (De Grauwe, 2008).

Conclusiones

Proporcionar una educación de alta calidad paratodos requerirá profundas reformas de lagobernanza en las esferas tratadas en esta sección.No existen soluciones preestablecidas para losproblemas detectados. Obviamente, los gobiernosdeben reconocer que el empeoramiento del salarioy las condiciones laborales docentes afecta lamotivación además de impactar negativamentesobre la calidad de la contratación y la cantidad decandidatos que desean ingresar en la profesión. Esimportante que los gobiernos reconozcan losriesgos potenciales que implica, para la equidad yla calidad de la educación, la mayor contratación dedocentes interinos. En el caso de la distribución dedocentes, debe darse más énfasis al desarrollo deincentivos para alcanzar una mayor equidad,algunas veces por medio de un mayor compromisocon la formación y la contratación local de docentesprovenientes de zonas y grupos marginados.

Las evaluaciones de aprendizaje son una fuentevaliosa y creciente de información que podría, ydebería, ser empleada para identificar los factoresque explican el bajo nivel de aprovechamientoescolar y para detectar las disparidades en elrendimiento. Se deben reconocer las limitacionesde las evaluaciones de altas consecuencias sobre el fortalecimiento de la rendición de cuentas,rendimiento y equidad. Asimismo, es importanteque los gobiernos refuercen los vínculos institu-cionales entre, por una parte, los ejercicios deevaluación y, por otra, la elaboración de políticaspúblicas, fijación de prácticas de seguimientoy supervisión escolar.

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Lo que necesitan

las escuelas de

bajo rendimiento

no son sólo

inspecciones,

sino un apoyo

pedagógico

coherente.

Recuadro 3.22: La reforma de la supervisión escolar en Uganda

Los recientes avances de Uganda hacia la mejora de la calidad de laeducación incluyen un fortalecido servicio de inspección. Después de uncomienzo tibio, el Organismo de Normas de la Educación comenzó afuncionar en 2001 y reemplazó al anticuado sistema de inspección delMinisterio de Educación. Se concibieron iniciativas para diseñar unservicio que fuera viable en función de los limitados recursos. Mientrasque el sistema de inspección anterior cubría esferas tan dispares comopolítica, desarrollo curricular, exámenes, solución de problemas,desarrollo profesional e inscripción de escuelas independientes, el nuevoservicio se centra en la visita a escuelas.

La reforma del servicio de inspección aprovechó la experiencia realizadaen Masindi, uno de los distritos más pobres de Uganda, donde residenmuchas familias desplazadas de las zonas en conflicto del Norte deUganda hacia otros lugares del país y refugiados de países vecinos. En2000, Masindi obtuvo una de las puntuaciones más bajas a nivel distritalen el examen nacional de fin de estudios de la escuela primaria. Unamplio programa para la mejora escolar, con base en los distritos, quecombinaba la evaluación interna en la escuela con la supervisión externaa nivel de distrito, produjo resultados notables: Masindi pasó de ser unode los distritos con peor desempeño en 2000 a ser uno de los cincomejores en 2007. La revisión del enfoque de la inspección nacional,objeto de una consulta nacional en 2005, aprovechó las leccionesaprendidas en Masindi.

Fuentes: Penny et al. (2008); Roebuck (2007).

M E J O RA R L A CA L I DA D Y AU M E N TA R L A EQ U I DA D : P O R Q U É ES I M P O RTA N T E L A G O B E R N A N ZA

Un enfoque integral de la educación y lareducción de la pobreza: el eslabón perdido

Introducción

El progreso acelerado hacia la EPT no sólo requiereuna mayor inversión pública, sino mayor número deescuelas mejor equipadas y un incremento de lacantidad de maestros bien formados y motivados.También requiere avanzar hacia la reducción de lapobreza y de la desigualdad social. Las reformas eneducación pueden realizar importantesaportaciones en ambos campos. Pero una buenapolítica en el sector educativo no basta paracompensar las deficiencias en las políticas dereducción de la pobreza o el fracaso de los líderespolíticos en la lucha contra la desigualdad extrema.Alcanzar la EPT requiere un enfoque deplanificación integral de la educación y la reducciónde la pobreza.

Cuando los gobiernos se reunieron en Dakar,reconocieron que no podrían concretar su anhelosólo con la reforma de la educación. Por elloreclamaron que las políticas de la EPT fueranaplicadas “en el marco de una actividad sectorialsostenible y bien integrada, que esté explícitamentevinculada con la eliminación de la pobreza y lasestrategias de desarrollo”. Consideraron que laparticipación y el compromiso de la sociedad civilen la formulación, ejecución y seguimiento de lasestrategias era un importante medio para alcanzardicho objetivo.

Esta sección estudia el grado de cumplimiento porparte de los gobiernos del compromiso asumido enDakar. Más específicamente, considera cómo se haincluido la educación en estrategias generales deerradicación de la pobreza y desigualdad. Lostemas involucrados son sumamente políticos, puesse relacionan directamente con las relaciones depoder que perpetúan la inequidad social. ElCapítulo 2 reseña los obstáculos para la EPTresultantes de la disparidad basada en la riqueza,género, pertenencia étnica y otras desventajas másgenerales. En principio, en el Marco de Dakar losgobiernos se comprometen a la rápida eliminaciónde dichos obstáculos. Sin embargo, lasdisparidades mismas destacan el fracaso pasado ypresente en afrontar las causas subyacentes a ladesigualdad de oportunidades en educación. Ensíntesis, la tolerancia gubernamental ante ladesigualdad extrema ha sido, y sigue siendo, partedel problema.

Esta sección trata el vínculo entre la planificacióneducativa y las políticas generales de lucha contra

la pobreza y la desigualdad. Se centra en eltratamiento de la educación en los Documentos deEstrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP).Dichos documentos fijan las prioridades generalesde los gobiernos en cuanto al desarrollo yproporcionan un marco para la cooperacióninternacional. Es evidente que los DELP no son laúnica medida de coherencia política, pero revelanel grado en que la educación está integrada en laspolíticas públicas más generales que influyensobre la posibilidad de alcanzar los objetivos deDakar. Los DELP son un eslabón clave en lacadena de gobernanza de la educación. Además deproporcionar un marco general de políticas para laerradicación de la pobreza, sirven de vector para eldiálogo entre una amplia gama de actores.

La planificación es algo más que preparardocumentos técnicos. A través de los planesnacionales, los gobiernos tienen la oportunidad defijar objetivos y las estrategias para alcanzarlos.Dichos planes definen un objetivo que puedeemplearse como referencia para la rendición decuentas de los gobiernos. Por ende, los planes yprocesos de planificación son una parte vital de laarquitectura de la gobernanza. La intencióndeclarada es otorgar a la sociedad civil laoportunidad de influir sobre prioridades yestrategias, con la esperanza de que este ejercicioasegure una mayor capacidad de respuesta haciala población marginada. Por ello cabe preguntarsesi los DELP han provisto un marco coherente yhan facilitado el verdadero diálogo.

La principal lección de esta sección es que laeducación está poco integrada en la planificaciónpara la erradicación de la pobreza. Con algunasexcepciones, los gobiernos no han cumplido consus compromisos. En general, los DELP noestipulan estrategias claras ni para la eliminaciónde barreras a la educación relacionadas con lapobreza, ni para la reducción de la desigualdad. La mayoría tiene un enfoque estrecho yreduccionista de la educación que pocas vecesrefleja el amplio programa de la EPT. Hay algunasexperiencias auspiciosas que los DELP podríanaprovechar. En varios países, el desarrollo deprogramas integrados de protección socialdemuestra que las intervenciones que apuntan a eliminar la desigualdad social y reducir la vulnerabilidad pueden tener importantesbeneficios para la educación. Los datos sobreparticipación en los procesos de planificación sonaún más alentadores: los DELP han ampliado elespacio de diálogo con la sociedad civil. Noobstante, la participación y el “derecho a serescuchados” no equivalen a influencia y resultadosy la influencia de los pobres y marginados en elproceso de formulación de políticas ha encontradosus límites.

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U n e n f o q u e i n t e g ra l d e l a e d u c a c i ó n y l a r e d u c c i ó n d e l a p o b r e z a : e l e s l a b ó n p e r d i d o

La educación

está poco

integrada en la

planificación para

la erradicación

de la pobreza.

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Planificación de la educación: una mejora insuficiente

Desde el Foro de Dakar, muchos países hanfortalecido su capacidad de planificación educativa.El Informe de 2008 brindó un panorama de loslogros alcanzados en este campo. Destacó que, enmuchos planes nacionales de educación, sepercibía una mayor claridad en la formulación deobjetivos explícitos y la fijación de metas con plazosde cumplimiento. Las prioridades estratégicastambién son mucho más obvias. La EPU es unaprioridad central bien definida y hay un mayorénfasis en la paridad de géneros.

El desarrollo de enfoques sectoriales amplios ha desempeñado un importante papel en el forta-lecimiento de la planificación educativa nacional.Durante el último decenio, la experiencia condichos enfoques muestra que podrían ser máseficaces que los enfoques de planificaciónanteriores empleados para afrontar los problemasrelacionados con la calidad y la equidad de laeducación. Sri Lanka nos brinda un ejemplo(Recuadro 3.23)13.

Aunque se ha logrado mucho en la planificacióneducativa, persisten desafíos sistémicos en tresesferas. Una de ellas es la financiación. Los planesde educación suelen fijar metas a mediano plazo,pero pocas veces incluyen estimaciones plausiblesde los costos para alcanzarlas. Esto explica, enparte, por qué en los marcos financieros a medianoplazo –que determinan las asignaciones presu-puestarias reales–, los objetivos en educación

suelen estar ausentes (Secretaría de la IVR, 2007b).Una lección obtenida de la prolongada, y no muyalentadora, historia de la fijación de objetivos parael desarrollo es que los que no cuentan confinanciación no suelen alcanzarse.

Otro punto flaco ha sido la tendencia de losdocumentos de planificación a seguir una recetasumamente general. Una reciente evaluación de45 planes nacionales de educación detectó unanotable semejanza en el modo de abordar políticas,que prestaba poca atención al contexto social ypolítico o a las limitaciones que afrontan los gruposmarginados (UNESCO-IIPE, 2006). Esto no espositivo, porque para superar la marginación esnecesario que se elaboren estrategias prácticasdentro de un contexto específico.

Los defectos de la planificación intersectorial esotra fuente de inquietud. Los planificadores de laeducación saben que no están trabajando en unsector aislado; reconocen que, en la fijación deobjetivos para la educación, factores tales como lapobreza, la salud pública, la nutrición infantil, lamarginación social, entre otros, tienen granimportancia. Sin embargo, los procesos deplanificación intersectorial necesarios para abordardichos problemas siguen caracterizados por un altonivel de fragmentación y un escaso liderazgopolítico. La receta estándar para la planificacióneducativa también suele minimizar la importanciadel progreso en algunas esferas clave. Por ejemplo,la AEPI, la alfabetización y la educación no formalsuelen ser los “huérfanos” de la EPT (UNESCO,2007a).

13. Los recuadros sobreEtiopía, Nepal y laRepública Unida deTanzania en el Capítulo 2agregan informaciónsobre las ventajas de losenfoques sectorialesamplios para afrontar losdesafíos de equidad.

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La planificación

intersectorial se

caracteriza por

un alto nivel de la

fragmentación y

un escaso

liderazgo político.

Recuadro 3.23: Reforzar la equidad con enfoques sectoriales amplios:

la experiencia de Sri Lanka

En planificación educativa, Sri Lanka tiene uncompromiso de larga data con la equidad. Aún así,la persistente pobreza generalizada (que se estimaafecta al 25% de la población) y el impacto de losconflictos étnicos en el Norte y el Este siguenconstituyendo un problema. Además, aún hoy sesiguen percibiendo las consecuencias devastadorasdel tsunami de 2004.

La elaboración del Programa y marco para eldesarrollo del sector educativo 2006-2010 hafacilitado el fortalecimiento del enfoque de SriLanka para afrontar la desigualdad. Este reconoceque la equidad es un tema que abarca no sólo elacceso, sino también la calidad y los recursos eintenta incluir diversos aspectos de la igualdad

desde el inicio. Proporciona un planteamientoestratégico y un marco de seguimiento claros,vinculados con un marco presupuestario a medioplazo que prevé destinar recursos a las escuelasmás desfavorecidas.

Un aspecto importante es que el enfoque tambiénfija objetivos cuantificables para la reducción dedisparidades. Las metas con base en la equidadincluyen, entre otros: la cantidad de estudiantes condiscapacidad matriculados en escuelas comunes, elnúmero de centros de educación especial y centrosdestinados a niños de la calle, la presencia dedocentes con calificación profesional en las escuelasproblemáticas y los resultados de aprendizaje porescuela, distrito, zona (rural o urbana) y género.

Fuente: Jayaweera y Gunawardena (2007).

M E J O RA R L A CA L I DA D Y AU M E N TA R L A EQ U I DA D : P O R Q U É ES I M P O RTA N T E L A G O B E R N A N ZA

Estrategias de reducción de la pobreza: nueva generación, viejos problemas

En 2000, cuando se lanzaron los DELP, fueronconsiderados como una importante innovación enla cooperación para el desarrollo. El objetivo erabrindar un marco exhaustivo e integral quecolocara las estrategias de reducción de la pobrezaen el centro de la política macroeconómica. Seesperaba que cada país definiese objetivos clarosque se traducirían en asignaciones presupuestariasa corto plazo y planificación económica a largoplazo. Los DELP fijaron un nuevo conjunto deprincipios centrales, dejando de lado la noción depréstamos condicionales y los enfoques centradosen proyectos. Se suponía que los países seapropiarían de los DELP, que se desarrollarían através del diálogo con la sociedad civil, estaríanorientados a los resultados, tendrían un horizontetemporal a largo plazo y gozarían de un enfoqueexhaustivo y multidimensional en la lucha contra lapobreza.

Los DELP siguen siendo importantes documentosde planificación para la reducción de la pobreza. Sibien hay quien minimiza su importancia para lapolítica pública, los DELP desempeñan un papelclave en la fijación y reflejo de prioridades yestrategias nacionales. También definen lostérminos y los objetivos generales de las “alianzasde ayuda" entre los gobiernos de los países endesarrollo y los donantes, tema que será tratado enel Capítulo 4. Por el momento, son cincuenta ycuatro los países que cuentan con DELP operativos.La mayoría son países de ingresos bajos, 28 deellos en el África Subsahariana. Sería un errorexagerar la importancia de los DELP o el nivel deadhesión nacional que implican. En muchos países,los donantes conservan mucha influencia en lafijación de prioridades de los DELP. No obstante,dado su alcance y la intensidad del diálogovinculado con su elaboración, los DELPproporcionan importantes datos sobre el lugar queocupa la educación en los procesos nacionales dereducción de la pobreza.

El período de aplicación de los DELP de segundageneración ya está bien avanzado, por lo que cabepreguntarse: ¿se han aprovechado las lecciones dela primera generación? ¿Se ha producido un avancesignificativo en la calidad? En algunos países,ambas preguntas reciben una respuesta afirmativa.En Uganda, primer país que adoptó un DELP, éstese basó en el Plan de Acción para la Erradicaciónde la Pobreza existente para fijar objetivos ycompromisos presupuestarios bien definidos queapuntaban a acelerar el progreso en salud,educación y desarrollo de infraestructuras rurales yobtuvo resultados positivos (véase el Capítulo 4).

Muchos donantes aprovecharon estos sólidoscimientos para facilitar un marcado incremento enayuda basada en programas. Asimismo, en lospaíses que cuentan con planes bien desarrolladospara el sector educativo, hay datos empíricos queindican que la planificación educativa y lasestrategias de reducción de la pobreza se favorecenmutuamente. Por ejemplo, la República Unida deTanzania ha fortalecido cada vez más su capacidadinstitucional, lo que ha redundado en una mayorintegración de la educación dentro del marco de lareducción de la pobreza (Recuadro 3.24).

Sin embargo, la experiencia general es menosalentadora: los datos obtenidos de lascomparaciones entre países indican que los DELPde segunda generación adolecen de muchos de losproblemas de sus predecesores. Siguen concen-trándose en una limitada cantidad de metas yobjetivos educativos que suelen estar restringidos a los que se asocian con los ODM. En la fijación de prioridades, la consecución de la EPU superacon creces a los otros objetivos educativos másgenerales. Asimismo, al momento de explicar latransmisión intergeneracional de la pobreza, sepresta poca atención a la interacción entre lasprivaciones en materia educativa y otras esferas.Tampoco existen datos detallados sobre el tipo depolíticas que podrían quebrar el círculo vicioso deprivación económica y pobreza (Rose y Dyer, 2006).Como resultado, muchos DELP fracasan en su

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U n e n f o q u e i n t e g ra l d e l a e d u c a c i ó n y l a r e d u c c i ó n d e l a p o b r e z a : e l e s l a b ó n p e r d i d o

Dado su alcance

y la intensidad del

diálogo vinculado

con su elaboración,

los DELP

proporcionan

importantes datos

sobre el lugar que

ocupa la educación

en los procesos

nacionales

de reducción

de la pobreza.

Recuadro 3.24: Fortalecimiento de capacidades para una

reforma en pro de los pobres en la República Unida de Tanzania

Desde la independencia, la relación entre la educación y la pobrezaha sido el foco de la política de la República Unida de Tanzania. Dicharelación era central en la política del Presidente Nyerere de“educación para la confianza en uno mismo”. El proceso DELP haaprovechado los compromisos políticos existentes para fortalecer lacapacidad institucional en aras de una reforma en pro de los pobres.

El primer DELP del país, de 2000, era relativamente limitado y seconcentraba en la política macroeconómica y las inversiones clavepara el sector social. Sin embargo, a medida que se fue ejecutando, la estrategia comenzó a ampliarse. Se desarrollaron estrategiassectoriales que fueron incorporadas en el programa general dedesarrollo. Con el segundo DELP (Estrategia nacional para elcrecimiento y la reducción de la pobreza de 2005), el programa dedesarrollo a medio plazo se articulaba claramente alrededor de unaamplia gama de sectores, incorporaba temas transversales y estabavinculado a los objetivos nacionales a medio plazo. También seincrementó la atención dentro del sector educativo: mientras que elprimer plan se concentraba en la enseñanza primaria, el segundoDELP introdujo la preocupación por la educación secundaria enconformidad con las prioridades establecidas en el Plan de desarrollodel sector de educación secundaria del país.

Fuente: Wedgwood (2007); Banco Mundial y FMI (2005).

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propósito principal. También escasean los datosempíricos que permitan inferir que la elaboración delos DELP de segunda generación haya contribuido aeliminar la fragmentación de la planificación entreel Ministerio de Educación y los otros ministeriossectoriales. Dicha fragmentación implicaconsecuencias reales para las personas pobres yvulnerables y, también, para el avance hacia losobjetivos fijados en el Marco de Acción de Dakar.

Para estudiar la vinculación entre la planificacióneducativa y la reducción de la pobreza, el presenteInforme de Seguimiento de la EPT en el Mundorevisó exhaustivamente 18 DELP de segundageneración14. El objetivo era, por una parte,determinar si había habido cambios en los enfoquesempleados en los primeros DELP. En especial, larevisión consideraba si los DELP recientes eranmenos propensos a los enfoques de tipo “receta”y si estaban más orientados a tratar las causassubyacentes de la disparidad en educación. ElCuadro 3.10, al final del presente Capítulo, resumealgunas de las conclusiones clave resultantes dela revisión. Lamentablemente, éstas no sonalentadoras. Describen un fracaso generalizadopor parte de gobiernos y donantes en articular unenfoque más integral en la planificación educativa.Con algunas excepciones, los DELP tambiénminimizan los temas planteados por la extremadesigualdad de oportunidades. Cabe destacar cuatroesferas como prioritarias para la reconsideración delos enfoques actuales:

la vinculación frágil con el programa de la EPT;

los problemas para definir metas creíbles parala equidad;

la separación de la educación de la reformamás amplia en materia de gobernanza;

la escasa atención prestada a los factores másamplios que generan las desventajas educativas.

Escasa vinculación con el programa de la EPTEl punto de referencia de la mayoría de los DELPde primera generación eran los ODM y sus metasasociadas para 2015 (Caillods y Hallak, 2004). Estarelación parece haberse exacerbado con el tiempo,lo que entraña que la mayoría de los DELP asignenmás importancia a la consecución de la metacuantitativa de la EPU para 2015 que a los demásobjetivos de la EPT. Cuando se plantea la necesidadde prestar atención a la equidad en educación,normalmente se la asocia a estrategias paramejorar el acceso a la enseñanza primaria.

Si bien la EPU es de gran importancia, éste es unenfoque muy limitado. En los DELP, pocas veces sereconoce la necesidad de brindar una atención

especial a los alumnos desfavorecidos. Asimismo,los objetivos más generales de la EPT se minimizano desvinculan de un programa más amplio dereducción de la pobreza. En las pocas ocasiones enque alguno de los 18 DELP de segunda generaciónmencionan la AEPI, lo suelen hacer como unamanera de mejorar el aprendizaje en las escuelasprimarias más que como una fuente de progresoen salud, nutrición y desarrollo infantiles conbeneficios potenciales tanto para la enseñanzaprimaria como la secundaria y para acceder amayores oportunidades (véase el Capítulo 2).Las estrategias relacionadas con la Educacióny Formación Técnicas y Profesionales (EFTP) yel desarrollo de competencias suelen considerarseúnicamente en relación con el papel del sectorprivado. La distribución de los beneficios de laprestación de EFTP no suele considerarse y suvínculo con la reducción de la pobreza suele sertenue. A penas se establecen vínculos intersecto-riales entre las estrategias de educación y empleo.La alfabetización es otro aspecto del programa dela EPT que carece de vinculaciones intersectoriales.Esto es sorprendente en vista del papel crucial quecumple la alfabetización para la superación de lapobreza, la desigualdad y la marginación política.

Una consecuencia del peso excesivo asignado a laenseñanza primaria es el descuido de la educaciónsecundaria. Esto es contraproducente en muchosaspectos. A medida que mejore la tasa determinación de la escuela primaria, crecerá lademanda de plazas en la escuela secundaria. Dehecho, en muchos países, la mejora del acceso a laescuela secundaria es una de las condiciones paraincentivar la terminación de la escuela primaria.Algunos DELP recientes prestan mayor atención alas consideraciones de equidad a nivel secundario,aunque se concentran, principalmente, en laconstrucción de escuelas (Cuadro 3.10). Lasbarreras con que se topan los hogares pobrespara lograr que sus hijos ingresen y completenla escuela secundaria pocas veces figuran enlos DELP. Esto es así a pesar de que las políticaspúblicas en este campo pueden tener un granimpacto sobre la equidad de género, tal comodemuestra la experiencia de Bangladesh (véaseel Capítulo 2).

La fragmentación está en el núcleo de muchos deestos problemas. Por tomar un ejemplo, el avanceen la alfabetización requiere la coordinación entremuchos organismos gubernamentales. Los DELPno suelen reconocer este hecho, aun cuando laspolíticas más exitosas mencionan explícitamenteel problema de la fragmentación institucional.El programa de Madagascar para la educaciónno formal es un ejemplo: se basa en la cooperaciónde distintos órganos del gobierno y diversosorganismos de las Naciones Unidas e integra la

14 Los 18 países con dos DELP incluidos en larevisión son: BurkinaFaso, Camboya, Etiopía,Gambia, Ghana, Guinea,Madagascar, Malawi, Malí,Mauritania, Mozambique,Nicaragua, Rwanda,Senegal, la RepúblicaUnida de Tanzania,Uganda, Viet Nam yZambia. El Cuadro 3.10, al final de este Capítulo,presenta un resumenselectivo de dicharevisión.

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La estrecha

focalización en

la enseñanza

primaria ha

eclipsado otros

objetivos de

la EPT y el

programa general

de desarrollo.

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alfabetización en varias esferas especializadas deldesarrollo. El programa se caracteriza por aportarun “sólido componente de alfabetización” al DELPnacional (UNESCO, 2008, pág. 10, citado enRobinson-Pant, 2008). Sin embargo, este tipo deexperiencia es muy poco frecuente.

Problemas en la fijación de metasPara que las metas sirvan de orientaciónsignificativa para la política, deben ser tantorealistas como coherentes. Muchas de las metasfijadas por los DELP no son ni lo uno ni lo otro. Porejemplo, según un documento de seguimiento delos ODM, Senegal pretende alcanzar una TNEprimaria del 90%, mientras que su DELP fija elobjetivo para este indicador en un 98%; laRepública Unida de Tanzania fija la meta de la TNEprimaria en 99% para el 2010, pero contempla quesólo el 30% de niños vulnerables y huérfanos sematricule o haya terminado la escuela primariapara esa fecha (UNESCO-IIPE, 2006). Esta falta decoherencia envía señales confusas a los planifica-dores del presupuesto y otros encargados deestablecer políticas que participan en laelaboración de las estrategias nacionales.

Otro motivo de inquietud es el número reducidode países que proporcionan metas específicasque permitan un seguimiento de la equidad eneducación (Gráfico 3.8). Entre los 18 países quecuentan con dos DELP, sólo Nicaragua –en suprimer DELP– incluyó un indicador educativo quetiene en cuenta de la pobreza. La República Unidade Tanzania se focaliza en huérfanos y niñosvulnerables en su segundo DELP y ambos DELPde Viet Nam incluyen un indicador relacionado conla pertenencia étnica vinculado a estrategias parabrindar apoyo dentro y fuera del sector educativo(algo que no es nada habitual). La fijación demetas es mejor en lo que respecta al género(véase más adelante). Esto se debe, quizás, a laatención generada por los ODM. Aún así, seis delos 18 países aún no incluyen metas desagregadasen función del género en su segundo DELP.Cuando se fijan metas de equidad, éstasnormalmente están vinculadas al acceso más queal aprendizaje, lo que indica una atención bastantelimitada respecto de la calidad de la educación.No hay una mejora perceptible entre los primerosy segundos DELP en este campo.

La incongruencia entre metas, estrategias ycompromisos de financiación es otra esfera en lacual ha habido poco progreso. Una revisióndetallada de cuatro DELP de segunda generacióndetectó problemas a diversos niveles. Lospresupuestos de Ghana y Nepal presentaban incon-gruencias en las actividades planeadas. Camboya yEtiopía mostraban fuertes incongruencias entre lasintenciones declaradas en los planes y la viabilidad

presupuestaria; una evaluación del Banco Mundial yel FMI detectó que en Etiopía las hipótesis decrecimiento económico que sustentaban lasproyecciones nacionales de financiación no eranrealistas (Giffard-Lindsay, 2008).

Separación entre las estrategias de educacióny las reformas de la gobernanzaMuchos DELP resaltan la importancia de la reformade la gobernanza y frecuentemente la presentancomo un pilar separado del programa de reducciónde la pobreza. La reforma de la gobernanza tambiénse ha vuelto mucho más prominente en laplanificación del sector educativo, donde refleja,generalmente, estrategias del programa másamplio de gobernanza, especialmente en loreferente a descentralización y participación.

Puesto que las estrategias de gobernanza –como ladescentralización– suelen originarse fuera delsector de la educación, los DELP brindan laoportunidad de fortalecer el vínculo entre laeducación y la reforma más amplia de lagobernanza. Dicha reforma no suele ser neutral ensus consecuencias para las personas pobres,marginadas y desfavorecidas en cuanto a laeducación. En teoría, el proceso del DELP podríaemplearse para ver cómo podrían colaborar –o no–los nuevos enfoques de gobernanza para reducir ladisparidad en educación. En la práctica, no sueleaprovecharse dicha oportunidad para fortalecer lacoherencia. Una evaluación de 17 DELP detectó unmarcado sesgo hacia los enfoques de planificacióntecnocráticos (Grant y Marcus, 2006). Paradójica-mente, dada la naturaleza de los documentos, unaconsecuencia frecuente es que se ignoran lasrepercusiones de la reforma de la gobernanza sobrela distribución y reducción de la pobreza (Grindle,2004).

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U n e n f o q u e i n t e g ra l d e l a e d u c a c i ó n y l a r e d u c c i ó n d e l a p o b r e z a : e l e s l a b ó n p e r d i d o

Entre los 18 países

que cuentan con

dos DELP, sólo

Nicaragua incluyó

un indicador

educativo que

tiene en cuenta

la pobreza.

Gráfico 3.8: Objetivos asociados con la equidad en la educación en 18 DELP

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DELP1Sexo Situación

geográficaNecesidadesespeciales

Pobreza Etnia HNV1DELP2 DELP1 DELP2 DELP1 DELP2 DELP1 DELP2 DELP1 DELP2 DELP1 DELP2

1. Huérfanos y niños vulnerablesFuentes: Véase el Cuadro 3.10.

CA P Í T U LO 3

El tema de la gobernanza adolece de problemasmás amplios. Un objetivo de los DELP era dejar delado las “recetas” de desarrollo y centrarse en losproblemas específicos de los países. Sin embargo,muchos DELP presentan un enfoque de tipo recetarespecto de la gobernanza. Esto se deduce a partirdel programa de gobernanza en educación fijado enlos 18 DELP de segunda generación consideradospor este Informe. La revisión identificó la descen-tralización y participación como temas comunes eneducación en dichos DELP. No obstante, lasreformas de gobernanza en educación solían estardesvinculadas del programa más amplio degobernanza y se prestaba poca atención a susrepercusiones en la equidad de la educación. Comose dijo anteriormente en este Capítulo, la descen-tralización económica puede tener un importanteimpacto sobre la equidad. Sin embargo, los DELPrara vez consideran los resultados potencialmentedeletéreos del traspaso de las finanzas al gobiernosubnacional.

Con respecto al sector educativo mismo, lasprioridades de gobernanza fijadas en los DELPreflejan las que suelen mencionarse en losdocumentos de planificación educativa. Unareciente revisión de 45 planes de educacióndetectó tres temas recurrentes. Primero, ladescentralización –junto con aspiraciones departicipación de las bases de la sociedad– figuraen forma destacada en 36 planes, incluidos todoslos de América Latina y el Asia Meridional yOccidental y todos menos uno del ÁfricaSubsahariana (Zimbabwe es la excepción).Segundo, la gestión basada en la escuela y laautonomía escolar figuran en 17 planes, princi-palmente en América Latina. El tercer tema, queaparece en 30 planes, plantea un mayor recursoy apoyo a los prestadores privados y se mencionaprincipalmente en el Asia Meridional y Occidentaly el África Subsahariana (UNESCO-IIPE, 2006).

Además de esta llamativa uniformidad, a partir delcontenido de gobernanza de los DELP, surgen unaserie de preguntas relacionadas con la equidad:¿cómo se va a implementar la descentralización sinincrementar la brecha de financiación entre lasregiones más ricas y más pobres? Si se delegan lasfacultades a los gobiernos y escuelas regionales ylocales, ¿qué medidas se tomarán para facilitar laparticipación de los grupos marginados? Si elsector privado ha de desempeñar un papel mayor,¿qué medidas regulatorias se tomarán paraimpedir el surgimiento de un sistema de dosniveles y para evitar que los hogares más pobresqueden excluidos de la oferta en función de susrecursos? ¿Cómo harán los ministerios deeducación para cumplir con su deber de asegurarla EPT si carecen de control sobre una granvariedad de prestadores privados y no cuentan con

un mecanismo institucional para llevar a cabo elseguimiento? Estos son algunos de los desafíosplanteados en secciones anteriores del Capítuloque podrían ser tratados en los DELP, pero queestán ausentes.

La experiencia de Nepal destaca la importancia delas circunstancias específicas de los países. Comoseñala el Capítulo 2, Nepal ha dado importantespasos en planificación educativa dentro de unmarco de alcance sectorial, lo cual ha redundadoen mejoras en el acceso y la equidad. Sin embargo,subsisten problemas en el campo de lagobernanza. La confección de recetas uniformespara la “buena gobernanza” es relativamente fácil,pero, en las condiciones imperantes en Nepal, ladescentralización y la delegación pueden tenerconsecuencias negativas vinculadas a la falta decapacidad o al desequilibrio de poder político, quepueden provocar mayores desventajas para ciertosgrupos (Recuadro 3.25).

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Muchos DELP

suelen ser planes

tecnocráticos

que escinden la

educación de la

reforma general

de la gobernanza.

Recuadro 3.25: La descentralización

en Nepal: un camino difícil

Uno de los puntos centrales de las estrategias eneducación de los DELP de Nepal (que correspondena su décimo plan nacional, 2002-2007) y de laplanificación educativa general del país, es ladelegación de la gestión escolar, incluyendo lacontratación de docentes, a las comunidades.Dicha iniciativa es financiada a través de Consejosde desarrollo distrital, pero la implementación noha sido sencilla por una serie de motivos:

La renuencia de los ministerios sectoriales aceder el control de presupuestos y programasestanca el proceso.

La incertidumbre política, la resistencia dealgunos grupos, las limitaciones de seguridad yla supervisión deficiente también dificultan laimplementación.

Muchas escuelas carecen de la capacidadeconómica y técnica necesarias.

Los padres tienen dificultades para juzgar lacalidad de la escuela e influir sobre lasdecisiones gubernamentales, lo cual, a su vez,afecta las actividades de los comités de gestiónescolar y debilita la rendición de cuentas porparte de los encargados de la toma dedecisiones gubernamentales.

Como el gobierno central estableció un marcoprogramático y asignaciones presupuestariasfijas, las comunidades no se sienten autónomassino sobrecargadas.

Fuentes: Acharya (2007); AIF y FMI (2006); Comisión Nacionalde Planificación de Nepal (2005).

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Ausencia de la educación en los enfoques intersectorialesEl reconocimiento de que la pobreza es multidi-mensional es el núcleo del concepto del DELP. Sinembargo, las estrategias para combatir la pobrezamultidimensional suelen brillar por su ausencia.Una revisión previa de los DELP, llevada a cabo en2003, detectó que el componente de educación noera más que un “resumen copia” de los planes delos ministerios de educación. En general, laplanificación del sector educativo estaba pocointegrada en la formulación de estrategias para lareducción de la pobreza y, menos aún, en laplanificación presupuestaria (Caillods y Hallak,2004). Una revisión más reciente determinó que losDELP siguen presentando un resumen de losplanes de educación (Giffard-Lindsay, 2008). Si bienesto tiene la ventaja de garantizar que lasprioridades fijadas en el sector educativo esténalineadas con las de los DELP, implica que no seestá aprovechando el potencial de los DELP paraminimizar las causas de la desventaja educativaoriginadas fuera del sector. Esta es, quizás, eldefecto más grave de los DELP. Si bien la políticaeducativa puede favorecer marcadamente laampliación de oportunidades, el verdaderoprogreso en educación depende esencialmente dela medida en que se traten las causas subyacentesde la pobreza y la desigualdad fuera del ámbitoescolar.

El problema puede desglosarse en función de seisesferas destacadas en el Capítulo 2, en las que lasiniciativas externas a la educación son crucialespara el progreso de la EPT:

alcanzar la igualdad de género;reducir la malnutrición infantil;responder al VIH/SIDA;ocuparse de la discapacidad;superar la marginación; yresponder a los problemas vinculados a los conflictos.

La igualdad de género recibe menor atención quela paridad de género. En los DELP, el género esmás visible que otros aspectos de la inequidad eneducación. Ha crecido la atención prestada a laparidad de género: 12 de los 18 países analizadosen este Informe cuentan con DELP de segundageneración que incluyen metas desagregadas enfunción del género (Gráfico 3.8). Hay tambiénseñales prometedoras de que las estrategias dealgunos de estos países van más allá de la paridadnumérica en las escuelas y procuran abordartemas más amplios de desigualdad, tales como laviolencia y el abuso en las escuelas (Cuadro 3.10).

No obstante, la equidad de género en los DELP seconcentra en aumentar el acceso de las niñas a la

educación. Este enfoque limitado puede encontrarse en los planes de educación y, en cierta medida, enel marco de los ODM. Una revisión de 28 planes deeducación realizada por la IVR demostró que el 50%carecía de una estrategia para la educación de lasniñas. Allí donde se incluían “estrategias”, se hacíaen forma de lista de intervenciones no priorizadas(Secretaría de la IVR, 2007b).

Un enfoque restringido en cuanto al género tieneimportantes consecuencias analíticas yrepercusiones en la política general. Tomemos lainterfaz entre la educación de la mujer y la posiciónque ésta ocupa en los mercados laborales. EnBangladesh, una serie de políticas educativas –queincluyen mayores desembolsos, subvenciones parala educación secundaria de niñas y contratación demás maestras– han desempeñado un papelimportante en el fortalecimiento de la paridad degénero. No obstante, el cambio ha sido impulsado,fundamentalmente, por el incremento de losingresos y la autonomía resultante del empleomasivo de mujeres en la industria del vestido(Hossain, 2007; Schuler, 2007). En este contexto,podría sostenerse que el cambio en educación hasido impulsado, en gran medida, por cambiosproducidos en el mercado de empleo y trabajo.Desde una perspectiva política, se podría concluirque la planificación educativa debería considerar lospotenciales beneficios de la intervención política encampos que afectan a las vidas y aspiraciones delas mujeres, incluyendo el fortalecimiento delderecho al empleo y del pago del salario mínimo. Laconclusión más importante que puede deducirse delos DELP es que lo atinente al empleo es tambiénconcierne a la educación.

Malnutrición infantil. La EPT no puede alcanzarse sila malnutrición infantil masiva continúa en el nivelactual (Capítulo 2). En los países en los que elraquitismo afecta a entre un 30% y 40% de lapoblación, el objetivo de la EPU para 2015 está fuerade alcance. Éste es un desafío que no puedeafrontarse por medio de políticas compartimen-tadas. Para lograr avances se requiere un accesoseguro a los alimentos adecuados, un entornosaludable, servicios apropiados de salud yeducación. También se requiere el compromisopolítico de una serie de sectores que incluyen laagricultura, el gobierno local, la salud, el agua y elsaneamiento, el medio ambiente, la obra pública yla educación, así como vinculaciones con lafinanciación, la planificación económica y la justicia.

La mayoría de los DELP muestran una combinaciónde negligencia con enfoques altamentefragmentados de la malnutrición (Grant y Marcus,2006; Shekar y Lee, 2006). Dicha negligencia serelaciona con la atención insuficiente prestada a lamalnutrición en el marco de los ODM, que suelen

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El verdadero

progreso en

educación depende

esencialmente

de la medida en

que se traten las

causas subyacentes

de la pobreza y la

desigualdad fuera

del ámbito escolar.

CA P Í T U LO 3

orientar las prioridades de los DELP. A su vez, esteproblema puede atribuirse a la carencia de ungrupo de interés visible que pueda presionar paralograr la inclusión de la malnutrición en elprograma político (Benson, 2004). Los malnutridosno sólo están muy dispersos, sino que además son,en su mayoría, pobres y marginados. Sin embargo,la ausencia de opciones políticas asociadas a lanutrición afecta la vida de los niños pequeños y lasoportunidades de educación de aquellos quesobreviven. Una revisión reciente detectó estanegligencia en 40 DELP de países en los que lamalnutrición era especialmente aguda:

Sólo 13 países incluyeron actividades paraabordar la deficiencia de vitamina A y la anemia,a pesar de que es sabido que constituyen unproblema para la salud pública en la granmayoría de los 40 países.

Sólo el 35% de los DELP asignaba recursospresupuestarios específicos a la nutrición. Sinembargo, más del 90% incluía intervencionesrespecto de la seguridad alimentaria, aún cuandodicha seguridad no era, necesariamente, elprincipal problema (Shekar y Lee, 2006).

Los DELP suelen identificar la malnutrición comoun síntoma importante de pobreza, pero noincluyen acciones ni presupuesto para mejorar lanutrición. Cuando se incluyen partidas presupues-tarias, éstas sólo cubren programas de micronu-trientes o intervenciones específicas. Unaintervención frecuente es la creación de comedoresescolares, aunque dichos programas no siemprehan tenido gran impacto sobre la nutrición,especialmente en el caso de los niños que estándemasiado enfermos como para asistir a la escuela(Shekar y Lee, 2006).

Hay excepciones en este panorama defragmentación. La nutrición figura entre los seispilares del DELP de Bangladesh, circunstancia queha favorecido la institucionalización de la nutriciónen el programa de desarrollo del país,aprovechando el anterior Programa de NutriciónIntegral de Bangladesh y el Proyecto Nacional deNutrición. En Madagascar, después de un proyectopiloto, se está prestando mayor y más ampliaatención a la nutrición. El gobierno etíope haelaborado su estrategia nacional de nutrición con elapoyo coordinado de los socios para el desarrollo(Shekar y Lee, 2006). No obstante, el hecho de quelos DELP no aborden institucionalmente la crisis dela malnutrición erige un obstáculo trascendentalpara la consecución de la EPT.

VIH/SIDA: el alto precio de las respuestas descoor-dinadas. El devastador impacto del VIH/SIDA sobrelos sistemas de educación en los países con alta

tasa de prevalencia ha sido ampliamentedocumentado. Sin embargo, muchos de estospaíses no han desarrollado una respuestaplanificada eficaz para prevenir nuevos contagios ylimitar el efecto del VIH/SIDA sobre las familias,comunidades y escuelas. En muchos casos secentran en la reforma del plan de estudios paraincluir la enseñanza de la prevención del VIH/SIDA yno en una respuesta integral que apunte a corregirlas múltiples desventajas que afrontan los niñosafectados por el VIH/SIDA (Cuadro 3.10). Hayexcepciones a la regla, como lo ilustra laexperiencia camboyana (Recuadro 3.26).

En los DELP, el enfoque del tema del VIH/SIDA y la educación está estrechamente vinculado conotros problemas más amplios en la planificacióneducativa. Una revisión de 12 planes de educaciónapoyados por la IVR detectó una gran variabilidaden el tratamiento del VIH/SIDA: cinco planes nomencionaban el tema y sólo cuatro contaban conestimaciones de costo específicas (Clark y Bundy,2004). La investigación posterior descubrió que laevaluación y el proceso de respaldo de la IVR noeran congruentes, a pesar de las modificacionesintroducidas en las directrices después del primer

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La integración

en la

planificación

multisectorial

de los problemas

relacionados

con el VIH/SIDA

y los niños

discapacitados

progresa

lentamente.

Recuadro 3.26: Planificación intersectorial

relativa al VIH/SIDA y la educación en Camboya

En 1999, el Ministerio de Educación, Juventud yDeporte de Camboya (MOEYS, por sus siglas eninglés) creó un Comité interdepartamental sobreVIH/SIDA para coordinar la inclusión de los temasdel VIH/SIDA en el sector de la educación. Elcomité, presidido por el Secretario de Estado delMOEYS, incluye a representantes de 15 depar-tamentos e institutos. Ha velado por que se déprioridad al VIH/SIDA que, desde 2001, ha sidomencionado como una prioridad transversal claveen los Planes Estratégicos de Educación (2001-2005 y 2006-2010), en el Programa Anual deApoyo al Sector Educativo y en el DELP (el PlanNacional Estratégico para el Desarrollo, 2006-2010). En cuanto al plan de estudios, el VIH/SIDAestá integrado como un tema ordinario en laenseñanza primaria y secundaria y también en losentornos de educación no formal y en la formacióninicial y en el empleo de los docentes. El MOEYScuenta con un plan estratégico sobre el VIH/SIDA(2008-2012) y recientemente se convirtió en elprimer ministerio camboyano que aprobara unapolítica laboral al respecto. Se señala que elcompromiso político ha contribuido a un rápidodescenso de la prevalencia del VIH, de 3% en 1997a 1,9% en 2005.

Fuente: Ministerio de Educación, Juventud y Deporte deCamboya y Comité Interdepartamental sobre VIH/SIDA (2007).

M E J O RA R L A CA L I DA D Y AU M E N TA R L A EQ U I DA D : P O R Q U É ES I M P O RTA N T E L A G O B E R N A N ZA

informe (Clark y Bundy, 2004). Tres de los ochoplanes con respaldo de la IVR no contaban con un componente sobre el VIH/SIDA, aun cuando dos de los países involucrados tienen una epidemiageneralizada de VIH (una prevalencia de VIHsuperior al 1% entre la población general adulta); y dos sólo contaban con un conjunto limitado deintervenciones. El caso de los otros tres –Etiopía,Kenya y Lesotho– es más prometedor, ya que seinclinaban por una respuesta integral y brindabanbuenos ejemplos de lo que podía lograrse.

Niños con discapacidad: pocos casos de enfoquesinclusivos. La discapacidad es una significativafuente de desigualdad y marginación en educación(véase el Capítulo 2). Si los gobiernos han de lograrque los niños sin escolarizar ingresen a la escuela,la eliminación de las barreras con las que se topanlos niños discapacitados es una prioridad. Otraprioridad es la creación de sistemas de educacióninclusiva que respondan a las diversas necesidades.La Convención de los Derechos de las Personascon Discapacidad, que entró en vigor en mayo de2008, apoya el establecimiento de sistemas másinclusivos. No sólo reconoce que la educacióninclusiva es un derecho, sino que insta a la creaciónde un entorno educativo mejorado para laspersonas con discapacidad y fomenta medidas paraeliminar las barreras y estereotipos relacionadoscon la discapacidad (Naciones Unidas, 2006).

El avance en el reconocimiento de la discapacidadcomo una esfera que requiere atención política hasido limitado. Sólo diez de los 28 planes educativosapoyados por la IVR entre 2002 y 2006 incluíanestrategias para niños con discapacidad. Si bienotros 13 mencionan la discapacidad, incluyen pocosdetalles acerca de la estrategia para la inclusión delos niños con discapacidad en la educación y cincono incluyen ninguna mención al respecto (WorldVision, 2007).

Lograr que los niños con discapacidad reciban unaeducación inclusiva requiere un enfoque multisec-torial. Los DELP podrían desempeñar un papelimportante en coordinar temas de salud y bienestarsocial que afectan a las oportunidades y resultadoseducativos de los niños con discapacidad, talescomo nutrición, acceso a servicios de salud,atención a la primera infancia y asistencia social.La República Unida de Tanzania, por medio de suPolítica Nacional sobre Discapacidad de 2003, es unejemplo poco frecuente de país que incluye metas yestrategias que apuntan a mejorar la oportunidadeducativa de los niños con discapacidad en susegundo DELP (Gráfico 3.8) (World Vision, 2007).Los DELP que incluyen estrategias para el apoyo alos niños con discapacidad suelen centrarse en lainfraestructura escolar y, a veces, en la pertinenciadel plan de estudios (Cuadro 3.10). Pocos DELP y

planes de educación tratan las formas interconec-tadas de exclusión social que suelen afrontar losniños con discapacidad.

Los marginados “invisibles”. El Capítulo 2demuestra que el simple hecho de habitar en unlugar determinado de un país puede reforzar ladesventaja en cuanto a oportunidades educativas.Una revisión de Oxfam de los DELP de primerageneración sólo encontró algunos que incluyeranestrategias educativas para las necesidadesespeciales de las zonas marginadas yempobrecidas de los países (Oxfam Internacional,2004). Los DELP de segunda generación siguenprestando poca atención a los factores geográficosque limitan la visibilidad de ciertos grupos(Cuadro 3.10) (Centro de Investigación de laPobreza Crónica, 2008). Normalmente sepropugnan estrategias uniformes que prestan pocaatención a la variabilidad geográfica de las formasde desventaja de los distintos grupos poblacionalesy no suelen identificarse metas diferenciadas enfunción del lugar de residencia (Gráfico 3.8).

Cuando los DELP abordan el tema de la disparidadgeográfica, normalmente se centran en las zonasrurales desfavorecidas y no suelen reconocer laspenurias de los habitantes de las barriadas urbanasmiserables (Centro de Investigación de la PobrezaCrónica, 2008). Además, en los DELP recientes casino hay mención de las necesidades educativas delos niños migrantes (con su familia o por su cuenta)(Black, 2004). Dado que los hijos tanto de migrantesinternos como, en muchos casos, de migrantestransfronterizos se encuentran entre los másdesfavorecidos desde el punto de vista educativo,ésta es una omisión preocupante. Del mismo modo,no se suele considerar a los niños de la calle comoun grupo desfavorecido específico.

También se descuida a las minorías étnicas.Cuando se las menciona en el DELP, la principalestrategia para superar la desigualdad estávinculada con el acceso a la educación (Grant yMarcus, 2006). Pero los niños pertenecientes agrupos minoritarios enfrentan la exclusión más alládel entorno escolar. Kenya brinda un ejemploinhabitual de enfoque integrado de las necesidadesde las personas marginadas con su GrupoTemático Pastoral que influyó en el DELP(Recuadro 3.27). La atención a las minoríasreligiosas es más inhabitual aún: ninguno de los18 DELP de segunda generación se refiere a laeducación de los grupos de minorías religiosas(Cuadro 3.10).

Los niños de Estados en conflicto suelen ser ungrupo de interés ausente. Muchos de los niños delmundo que carecen de la oportunidad de asistir a laescuela habitan Estados frágiles. En algunos casos,

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A los niños de

zonas marginales

o empobrecidas,

asi como a los

pertenecientes

a minorías étnicas,

se les debe prestar

una atención

específica en

la planificación

de la educación.

CA P Í T U LO 3

su vida está directamente afectada por la violenciay el conflicto civil. En otros, sus países estáninmersos en la reconstrucción posterior alconflicto. De una u otra manera, los Estadosfrágiles que cuentan con instituciones débiles,recursos limitados y una autoridad gubernamentalfrecuentemente restringida, afrontan problemasespecíficos en la planificación para la educación y la reducción de la pobreza.

Muchos carecen de capacidad técnica paraelaborar planes. El compromiso político suele serlimitado y suele conducir a que ciertos grupos seanignorados en el proceso de planificación. Sinembargo, las recientes experiencias con los DELPde Afganistán y la República Democrática delCongo demuestran que, aún en contextos muydifíciles, es posible desarrollar estrategiaseducativas que tomen en cuenta la situación deconflicto con un grado de éxito dispar.

El caso de Afganistán demuestra la importancia dedesarrollar, en el DELP, un plan de educación quepueda constituir la base de las estrategias parazonas afectadas por un conflicto. La elaboración delPlan Estratégico de Educación afgano, bajo elliderazgo del Ministro de Educación, es un logroimportante asociado con una serie de cambiosclave en la gestión del sector. El plan está

incorporado en la sección del DELP de DesarrolloSocial y Económico en la Estrategia Nacional deDesarrollo de Afganistán de 2008. Dado el trabajotécnico ya realizado en la estrategia sectorial, elsector educativo había dado importantes pasoshacia su inclusión en la estrategia de desarrollonacional.

El conflicto y la reconstrucción definen el contextode la planificación educativa. Afganistán cuenta con una de las tasas mundiales más altas dediscapacidad y desigualdad de género. Se estimaque el 50% de la población en edad escolar está sinescolarizar; por ende, el objetivo del gobierno dealcanzar una TNE primaria de un mínimo de 60%para las niñas y de 75% para los varones para 2010es encomiable. Sin embargo, como señala el DELP,“las amenazas contra las escuelas, la destrucciónde edificios escolares, la matanza y mutilación deestudiantes y maestros están aumentando, sobretodo en las provincias meridionales”. No siemprese considera que las escuelas sean seguras, unhecho que afecta especialmente la escolarizaciónde las niñas. Con este telón de fondo, Afganistántiene mucho camino por recorrer para alcanzar laEPT y reducir la brecha de género. Si bien el PlanEstratégico de Educación y el DELP proporcionanlos cimientos adecuados para avanzar en ladirección correcta y brindan señales concretas decompromiso político, algunos señalan la necesidadde que se preste mayor atención a las estrategiastendentes a reducir el impacto de los problemas de seguridad sobre el sector educativo (Greeley,2007a).

La situación de conflicto plantea desafíos específicospara la educación que varían según el país. En laRepública Democrática del Congo, la educaciónestá en el núcleo de un proceso de reforma cuyaurgencia está resaltada por el reconocimiento deque una mayor legitimación estatal depende, engran medida, de la percepción de la fuerza delcompromiso gubernamental respecto de la mejorade los servicios educativos (Greeley, 2007b). Comoprueba de dicho compromiso, el gobierno elegidoen 2006 elaboró un DELP, el DocumentoEstratégico para el Crecimiento y la Reducción dela Pobreza. La educación figura dentro del pilarcorrespondiente al incremento del acceso a losservicios sociales y a la reducción de la vulnerabi-lidad. El documento identifica algunos problemascentrales en el sector, incluyendo el deterioro de laTBE en primaria del 92% en 1972 al 64% en 2002 yuna TBE en secundaria del 30%. No obstante, sibien existen similitudes con Afganistán en cuanto alenfoque formal del DELP, también existendiferencias sustanciales. A diferencia del gobiernoafgano, las autoridades congoleñas aún no handesarrollado una estrategia más detallada para elsector de la educación que tome en cuenta la

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Recuadro 3.27: Inclusión de los problemas de la población

pastoral en el programa del DELP en Kenya

La población pastoral de las regiones áridas y semiáridas de Kenyarepresenta un 25% de la población total. En 2000, sólo el 20% de sus niños tenía la oportunidad de asistir a la escuela. A pesar de ello, el DELP interino desatendió completamente el tema de la población pastoral.

Este panorama comenzó a cambiar a principios de 2001 cuando se incluyó un Grupo Temático Pastoral en las consultas del DELP. Se planteó un debate generalizado sobre si presentar estasinquietudes como un tema transversal en un capítulo aparte oincluirlas en las prioridades de cada ministerio. En el DELP final(Programa de Inversiones para la Estrategia de RecuperaciónEconómica con Creación de Riqueza y Empleo, 2003-2007), lascuestiones relativas al pastoreo fueron tratadas dentro del tema del desarrollo de los recursos humanos. El debate combinó unaserie de aspectos interconectados, que incluían la reducción de ladesigualdad respecto del resto del país por medio de un creativoprograma de escolarización para los niños de zonas pastorales, elfortalecimiento de los sistemas de atención sanitaria basados en lacomunidad y de la medicina preventiva, así como la mejora de laseguridad alimentaria por medio de sistemas de alerta tempranabasados en la comunidad. Se aprobó la meta de incrementar laescolarización primaria entre los niños de zonas pastorales hastaalcanzar un 40%.

Fuente: Abkula (2002).

Afganistán ha

demostrado su

compromiso

político a la hora

de elaborar

estrategias de

educación que

respondan

a situaciones

de conflicto.

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realidad del país. Por ende, el DELP aborda temascomo la gobernanza, la oferta de educación gratuitay la equidad, pero no incluye detalles sobre cómoalcanzar los objetivos planteados. Dado el impactodevastador del conflicto sobre la nutrición, la salud,la pobreza y la seguridad, es necesario que laspolíticas traten urgentemente los verdaderosproblemas que afronta la República Democráticadel Congo.

Protección social integrada para los pobres y vulnerables

El enfoque fragmentado de la planificación quecaracteriza a muchos DELP contrasta fuertementecon los nuevos enfoques para mitigar la pobreza yla desigualdad. Un ejemplo es la protección social.Muchos de estos enfoques resaltan la relaciónentre la educación, la salud y el empleo y laimportancia de la integración de políticas entresectores. También destacan la importancia debrindar a los hogares pobres las herramientasque necesitan para poner fin a la transmisión intergeneracional de la pobreza.

Tras reconocer que la pobreza es multidimensional,muchos gobiernos están introduciendo programasque apuntan a reducir el riesgo y la vulnerabilidada distintos niveles de salud, nutrición, educación yempleo. La “protección social” abarca una ampliaserie de políticas que pueden ayudar a que loshogares pobres y vulnerables gestionen el riesgoa través de transferencias en efectivo, alimentos oderechos a servicios clave durante períodos críticos(Marcus, 2007). En el caso de los hogares quecarecen de recursos o no están asegurados,una sequía, una inundación, un cambio en lascondiciones del mercado laboral o una enfermedadpueden dar origen a estrategias contingentes queconducen a ciclos de privación a largo plazo. Porejemplo, en el África Oriental, la sequía suele serun catalizador de una menor nutrición y del retirode los niños de la escuela. Los hogares pobrestambién suelen retirar a los niños de la escuelaen tiempos difíciles, en parte para ahorrar enlos gastos de escolarización, pero también paraenviarlos a trabajar.

Los programas exitosos en varios países latino-americanos combinan la protección social y unamayor inversión en la educación y salud infantilescon disminución de la presión para enviar los niñosa trabajar. El propósito es ir más allá de lastradicionales transferencias de bienestar social aldotar a los hogares vulnerables de recursos quepermitan romper el ciclo de la pobreza. Las trans-ferencias de dinero en efectivo han desempeñadoun papel importante en el diseño de los programasde protección social, algunos de los cuales yafuncionan a nivel nacional. Por ejemplo, el

programa Bolsa Família en Brasil beneficia a unos11 millones de hogares. Proporciona unatrasferencia en efectivo de hasta 35 dólares pormes a las familias pobres con hijos, a condición deque los mantengan escolarizados y los sometan aexámenes médicos y sanitarios periódicamente(Lindert et al., 2007).

Los programas de protección social tienenobjetivos de largo alcance. En lugar de respondera la pobreza por medio de pagos para el bienestar,apuntan a cubrir las necesidades inmediatas y aromper la transmisión intergeneracional de lapobreza a través de su impacto sobre la educacióny salud infantiles. Las evaluaciones destacanalgunos resultados positivos. Un reciente estudiode programas focalizados de protección social enHonduras, México y Nicaragua, señaló que eraneficaces no sólo en aumentar la asistencia escolar,sino también en mantener a los niños pobres enla escuela cuando los hogares afrontaban crisisde sustento (de Janvry et al., 2006b). También hansurtido un importante efecto positivo en la saludy el estado nutricional de los niños, especialmentede la temprana edad (Gertler, 2004). En Nicaragua,el programa de la Red de Protección Socialprovocó un aumento en las visitas a los centrosde salud y una mejora de la dieta, lo que se tradujoen una reducción de cinco puntos porcentualesen el raquitismo de niños menores de cinco añoscomparado con zonas de control (Maluccio yFlores, 2004)15.

El programa Oportunidades de México, queproporciona transferencias mensuales de dineroen efectivo de hasta 55 dólares a los hogarespobres, a condición de que envíen a sus hijosa la escuela y asistan periódicamente a centrosde control nutricional, suele ser señalado comoun exitoso programa intersectorial de protecciónsocial. Un reciente estudio demostró que eldesempleo o la enfermedad del jefe de familiareducían las posibilidades de los niños pobresde asistir a la escuela en unos dos puntosporcentuales. Sin embargo, para los beneficiariosdel plan Oportunidades, esa reducción era casiinexistente (de Janvry et al., 2006a).

Los programas de protección social también tienenrepercusiones en el trabajo infantil. El empleo deniños es una consecuencia de la pobreza y la causade una menor oportunidad educativa. Pocos DELPprestan atención explícita a la conexión entre laeducación y el trabajo infantil (Banco Mundial,2005d). Sin embargo, los programas de protecciónsocial han demostrado que se pueden romper losvínculos entre la pobreza y el trabajo infantil. ElBono de Desarrollo Humano de Ecuador demuestralo que se puede lograr. En este programa, loshogares catalogados como de pobreza extrema

15. El raquitismo se definecomo la relación talla/edadque se sitúa por debajo dedos o más desviacionesestándar respecto de la tallamedia de referencia (Véaseel Glosario).

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U n e n f o q u e i n t e g ra l d e l a e d u c a c i ó n y l a r e d u c c i ó n d e l a p o b r e z a : e l e s l a b ó n p e r d i d o

El programa

Oportunidades

de México ofrece

un ejemplo inédito

de transferencia

de la política

de un país en

desarrollo a un

país desarrollado.

CA P Í T U LO 3

reciben una transferencia en dinero efectivo de15 dólares por mes. A diferencia de Oportunidades,el programa no condiciona la transferencia acambios en el comportamiento de la familia. Unareciente evaluación, basada en un diseñoexperimental de investigación, demostró que elprograma tuvo un importante impacto positivosobre la escolarización (de alrededor del 10%) y unimportante impacto negativo sobre el trabajoinfantil (una reducción de aproximadamente 17%)(Schady y Araujo, 2006).

Otros programas que brindan un apoyo en efectivono condicionado a las familias de niños pobrestambién han mejorado notablemente el estatuseducativo y nutricional de los niños. Por ejemplo,un reciente estudio sobre la subvención para niñosde Sudáfrica reveló que los niños incluidos enel programa durante varios años de su infanciapresentaban una relación talla/edad mucho mejor,lo que demuestra una mejora en la nutrición

(Agüero et al., 2006). El programa también tuvo unimpacto importante sobre la escolarización (Caseet al., 2005).

Parte del éxito de los programas de protecciónsocial para mejorar los resultados educativos depobres y desfavorecidos resulta de su efectividad enla canalización de recursos a grupos específicos.Un reciente estudio de los programas en Brasil(Bolsa Família), Chile (Solidario) y México(Oportunidades) demostró que alrededor del 60%de los fondos transferidos llegaban al 20% máspobre de la población. En la práctica, las transfe-rencias condicionales de dinero en efectivo hanincrementado la equidad en la distribución de losingresos (Soares et al., 2007). Cada vez se reconocemás el éxito de los programas de protección social.El programa Oportunidades de México ofreceincluso un inusual ejemplo de la trasferencia depolíticas de un país en desarrollo a un paísdesarrollado (Recuadro 3.28).

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Los programas de

protección social

en América

Latina arrojan

resultados

positivos en la

lucha contra la

pobreza, la salud

y la educación.

Recuadro 3.28: La ciudad de Nueva York aprovecha las enseñanzas del programa mexicano Oportunidades

Las ideas sobre cómo eliminar las privaciones extremas en materia de educación suelen recorrer un camino unidi-reccional de Norte a Sur. Ahora, uno de los programas más exitosos está recorriendo el camino inverso: de Méxicoa los Estados Unidos.

En un esfuerzo por ayudar a algunos de sus habitantes más desfavorecidos a escapar de la trampa de la pobrezaintergeneracional, la ciudad de Nueva York está experi-mentando un modelo basado en el programa Oportunidadesde México.

El programa Opportunity NYC se inició a fines de 2007,después de que el Alcalde de la ciudad presidiera una visitade un equipo de funcionarios a México para estudiar elprograma Oportunidades. Mientras que su contrapartemexicana cubre a 25 millones de personas, Opportunity NYCes un reducido programa piloto que cubre a poco más de5.000 familias en partes del Bronx, Harlem y Brooklyn. Losdistritos incluidos se caracterizan por un alto nivel deprivaciones. La tasa de pobreza oscila alrededor del 40%,comparado con un promedio del 21% para toda la ciudad, ylas tasas de desempleo son del 19%, frente a un 5% para laciudad.

Las familias incluidas en el programa provienen, principal-mente, de las comunidades latinas y afroamericanas. Llegana recibir entre 4.000 USD y 6.000 USD por año en transfe-rencias bimensuales, siempre y cuando cumplan condeterminadas condiciones en salud (lo que incluye visitasperiódicas a médicos y dentistas), formación laboral yeducación. Entre las obligaciones impuestas con respecto ala educación figuran la asistencia regular de los niños a laescuela, la participación de los padres en las reuniones

conjuntas con los docentes y la obtención de una tarjeta delector para acceder a la biblioteca. Las mejoras en lapuntuación de las evaluaciones y la terminación de laescuela secundaria se premian con bonificacionesadicionales.

El enfoque global del programa consiste en la transferenciade montos en efectivo que no están destinados a hacerfrente a dificultades inmediatas, sino que pretenden crearincentivos para el cambio de conductas. Opportunity NYC esun intento innovador por aplicar este modelo. El programapiloto de dos años de duración —que cuenta con unpresupuesto de 53 millones de dólares— está financiado porla Fundación Rockefeller y otros donantes. ¿Tendrá éxito? Esdemasiado pronto para saberlo, pues los primeros pagos sehicieron a fines de 2007. La mitad de las familias cubiertasserán parte de un grupo de control y la implementación estádiseñada para facilitar una evaluación aleatoria de lasasignaciones. Al introducir la evaluación en la ejecución delproyecto desde el inicio, los encargados de elaborar políticasdeberían poder recibir un flujo regular de datos e informa-ción que puede influir sobre el futuro diseño de políticas.

Cualquiera que sea el resultado en Nueva York, hay pruebassuficientes provistas por los programas de este tipo paraarribar a dos conclusiones generales en educación. Laprimera es que la planificación integral para la reducción dela pobreza es mucho más eficaz que los modelosfragmentados presentados en muchos DELP. La segunda esque, si los gobiernos pretenden seriamente alcanzar losobjetivos del Marco de Dakar y los ODM, no estáninvirtiendo lo suficiente en los programas de transferenciade dinero en efectivo.

Fuentes: Jack (2008); MDRC (2007); Seedco (2007).

M E J O RA R L A CA L I DA D Y AU M E N TA R L A EQ U I DA D : P O R Q U É ES I M P O RTA N T E L A G O B E R N A N ZA

Estos ejemplos proporcionan una demostraciónpráctica de la manera en que los enfoquesintegrales de la reducción de la vulnerabilidadbenefician a la educación. Las buenas nuevas sonque la protección social ha surgido como unamayor prioridad y es frecuente su inclusión en elprograma de los DELP. Una revisión de 18 DELPrecientes demostró que 17 de ellos incluíansecciones sobre protección social y que los deBolivia, Nepal, Pakistán y Senegal la incluían comopilar central. Sin embargo, en los DELP, el apoyoformal de la protección social a veces oculta lo quesigue siendo un enfoque fragmentado y basado en

proyectos (Grant y Marcus, 2006). La experiencia dePakistán ilustra la cuestión: la protección social seemplea como un concepto que engloba una granvariedad de estrategias inconexas y tiene pocaeficacia (Recuadro 3.29).

Las lecciones positivas aprendidas de losprogramas más exitosos de protección socialincluyen: importancia del compromiso políticosostenido, programas a gran escala con asignaciónde significativos recursos previsibles, focalizacióncuidadosa y coordinación de la planificación entresectores. La protección social no es una panacea

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U n e n f o q u e i n t e g ra l d e l a e d u c a c i ó n y l a r e d u c c i ó n d e l a p o b r e z a : e l e s l a b ó n p e r d i d o

Un reciente estudio

de los programas

en Brasil (Bolsa

Família), Chile

(Solidario) y México

(Oportunidades)

demostró que

alrededor del 60%

de los fondos

transferidos

llegaban al 20%

más pobre de

la población.Recuadro 3.29: La protección social en la estrategia de reducción de la pobreza de Pakistán:

las consecuencias de la fragmentación

El DELP de Pakistán de 2003, bajo el título de“Acelerar el crecimiento económico y reducir lapobreza: el camino por delante”, refleja la crecienteimportancia de la vulnerabilidad en el análisis de lapobreza. Se identifica la protección social como unaprioridad central, pero la implementación delprograma se ha visto socavada por la fragmentacióninstitucional, la financiación insuficiente y la pocafocalización.

¿Por qué influye esto en la iniciativa de Pakistán paraalcanzar la EPT? En primer lugar, los niños sonextremamente vulnerables por culpa del elevado nivelde pobreza. En segundo lugar, la mala salud, eldesempleo y las catástrofes naturales son un temarecurrente en la vida de los pobres, lo que sueleconducir a que se saque a los niños de la escuela.Según un estudio, aproximadamente un 10% de loshogares pobres declaró que, durante una crisis deeste tipo, habían sacado a los niños de la escuela y loshabían puesto a trabajar. Dado que los hogares pobrescuentan con menores recursos para hacer frente a lascrisis, éstas tienden a ampliar la disparidad social yeconómica.

Como solución, Pakistán ha adoptado una serie deiniciativas de protección social que incluyen la micro-financiación, la obra pública, las pensiones y otrasredes de seguridad de índole social. Dichas medidasapuntan a proteger a los hogares en mayor riesgo y aayudarlos en sus ingresos en tiempos de crisis finan-ciera para que puedan, en última instancia, escapar de la pobreza. Algunas iniciativas están directamenterelacionadas con la educación, mientras que otrastienen un impacto indirecto. Entre los ejemplosespecíficos de educación, podemos mencionar:

subvenciones del gobierno central a las niñas de los distritos pobres que asisten al primer ciclo de la escuela secundaria;

programas provinciales de subvenciones, talescomo el del Punyab;

libros de texto gratuitos para los alumnos pobresque asisten a las escuelas estatales;

un programa piloto de apoyo a la niñez en cincodistritos (desde 2006/2007);

el proyecto Tawana Pakistán, un programa decomedores escolares que apunta a mejorar la salud,la nutrición y la escolarización; y

servicios de educación no formal para niñosvulnerables, tales como los niños que trabajan.

La lista es impresionante, pero destaca una serie de problemas:

Los programas se superponen en su alcance y hayuna falta de coordinación entre la financiación y laforma de prestación (por ejemplo, a través delgobierno federal o provincial, por organizacionescuasigubernamentales o no gubernamentales).

Falta coordinación entre los organismosresponsables de la implementación: ministerios deeducación, trabajo, bienestar social y educaciónespecial y ciencia y tecnología además de laComisión Nacional para la Enseñanza Técnica yProfesional.

Muchas iniciativas son experimentos o programasa pequeña escala.

En un contexto en el que el compromisogubernamental con el gasto en educación y otrossectores sociales ya es bajo (el gasto en educaciónrepresenta el 2,7% del PIB), las medidas suelendepender de recursos externos y, por lo tanto,tienen poca probabilidad de ser sostenibles.

Los programas de subvenciones focalizadas son amuy pequeña escala, los desembolsos sonirregulares y no muestran un impacto positivo sobrela escolarización.

Fuentes: Bano (2007, 2008); Banco Mundial (2007c).

CA P Í T U LO 3

para la pobreza y la desigualdad que estándemorando el avance hacia la EPT. Los resultadosdependen del diseño, financiación e implementa-ción de las políticas. Al centrarse en el desarrollode un marco político que integra la salud, laeducación, el empleo e inquietudes más generales,la protección social ha favorecido una planificaciónmás integral y eficaz del tipo contemplado por elMarco de Acción de Dakar (aunque no cumplido).

Fortalecimiento de la planificaciónparticipativa en beneficio de los másvulnerables

El Marco de Dakar insta a los gobiernos a entablarconsultas sobre políticas con los “educandos, losdocentes, los padres, las comunidades, las organi-zaciones no gubernamentales y otros organismosque representan a la sociedad civil” (UNESCO 2000,Comentario detallado, párrafo 53). Se considera quelos DELP han realizado una contribución positivaen este campo, al haber ampliado la consulta aorganizaciones y coaliciones de la sociedad civil,algunas de las cuales tienen el objetivo explícitode representar a los desfavorecidos (Centro deInvestigación de la Pobreza Crónica, 2008).

Que la consulta se convierta en acciones dependede la voluntad de los actores políticos de escuchary responder, lo que se ve afectado, a su vez, porla influencia del electorado sobre las prioridadespolíticas y el grado de apoyo brindado por las élites.Una convergencia de intereses entre quienespropugnan el acceso a la enseñanza primaria haayudado a que este tema se mantenga entre lasprioridades de los programas de muchos países.En algunos contextos, la inquietud por la necesidadde contar con mano de obra calificada tambiéndespertó la conciencia respecto de lo que está enjuego. Sin embargo, cuando las prioridades se fijanen función de aquellos que son escuchados, otrasesferas del programa de la EPT corren el riesgode ser aún más dejadas de lado.

Amplificación del mensaje de la sociedadcivil: inclusión de los pobres no escuchadosComo señalaba el Informe de Seguimiento de laEPT en el Mundo de 2008, las organizaciones de lasociedad civil tienen cada vez mayor influencia en laformulación de los planes nacionales de educación,tendencia que se ha visto fortalecida desde 2000,y en respuesta a los compromisos asumidos enDakar, por la creación de coaliciones nacionalesde dichas organizaciones en muchos países. Sinembargo, como señaló dicho Informe, subsistenalgunos desafíos:

Las oportunidades de participación sistemáticaen la fijación y redacción final de programassiguen siendo reducidas.

Como resultado de la ampliación de la consulta,han surgido nuevas preocupaciones queobedecen a las mayores expectativas de losinteresados de que los planes reflejen máscabalmente sus inquietudes.

Algunas organizaciones de la sociedad civilcarecen de la capacidad analítica como parainvolucrarse en el proceso de consulta demanera productiva y con confianza.

Las consultas pueden servir para validardecisiones ya tomadas en lugar de facilitar unaparticipación genuina.

Al igual que en cualquier otro proceso de consulta ydiálogo políticos, el tema de la representación esimportante en la planificación educativa. Un análisisdetallado de la participación de la sociedad civil enBurkina Faso, Kenya, Malí y la República Unida deTanzania, detectó una serie de actores interesadosen participar, que incluían: organizaciones nogubernamentales nacionales e internacionales,grupos de origen religioso, asociaciones nacionalesmixtas de padres y maestros, sindicatos docentes,grupos de prestadores privados y redes deinvestigación. El análisis reveló una falta detransparencia en los procesos de selección de losactores que serían invitados a la mesa del diálogopolítico. Se excluía a aquellos con mayorprobabilidad de representar posiciones críticas.Los sindicatos docentes, muchos de los cuales seoponen a las reformas en educación que afectan alempleo y las condiciones de remuneración, nosuelen ser invitados a participar en el diálogopolítico (Mundy et al., 2007).

La deficiencia de la participación en la planificacióndel sector educativo también es perceptible en lasconsultas del DELP en las que se restringe laparticipación de las organizaciones y coaliciones dela sociedad civil dedicadas a la educación(Commonwealth Education Fund, 2007).

A pesar del importante papel que desempeñan lasorganizaciones y coaliciones de la sociedad civil enmovilizar el interés público respecto de lasdecisiones políticas que probablemente afecten alos desfavorecidos, dichos grupos no suelen incluira los pobres de forma directa. Para subsanar estadeficiencia, en muchos países se han llevado a caboevaluaciones de la participación de los pobres comoparte del proceso de consulta del DELP. Tambiénha habido intentos de involucrar a los marginadosde forma más directa en las consultas.

Se trata de objetivos encomiables que hanproducido algunos muy buenos resultados.Las evaluaciones nacionales de la participaciónde los pobres han brindado nuevos conocimientos

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Que las consultas

se traduzcan en

actos depende de

la voluntad de

escuchar y

responder de los

encargados de

la elaboración

de políticas.

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respecto de las causas subyacentes de la pobreza yla vulnerabilidad. En algunos casos –Uganda es unejemplo– los datos recopilados tienenconsecuencias directas sobre la formulación de lasprioridades nacionales para la reducción de lapobreza. Se han hecho esfuerzos por mejorar laaccesibilidad de los documentos del DELP (porejemplo, traduciéndolos a las lenguas nacionales) yse han concebido iniciativas para ampliar el procesode consulta. El reciente DELP de Nepal brindó laoportunidad de realizar una amplia consulta en uncontexto frágil desde el punto de vista económico ypolítico, en un país con gran diversidad étnica,geográfica y lingüística que se recupera de años deconflicto entre el gobierno y las fuerzas maoístas.Implicó mucho más que una mera consultarespecto de planes educativos, que anteriormentesolía ser vertical y con poca participación de losgrupos de defensa de los derechos de las minorías(Giffard-Lindsay, 2008; Vaux et al., 2006).

A pesar de estos progresos, hay que reconocer loslímites que tienen las consultas. Algunos de ellos serelacionan con la representación. Los ejercicios deconsulta para el DELP han favorecido laparticipación de organizaciones nacionales y de lasociedad civil a gran escala. La participación de lasorganizaciones de pobres –diferenciadas deaquellas que alegan hablar en su nombre– ha sidomucho más escasa. Los grupos marginados setopan con muchas barreras a la hora de unaparticipación significativa, lo que incluye la falta detiempo, alfabetización y capacidad organizativa. Auncuando parece haber una actitud receptiva haciasus opiniones, la asimetría de información puededeterminar una participación tenue (Goetz yJenkins, 2005). Los grupos marginados puedensimplemente carecer de acceso a la informaciónque necesitan para formular aportaciones a lapolítica. También hay otra cuestión general: losDELP no sirven para eliminar la realidad políticacotidiana que perpetúa las profundas desigualdadessociales. Los gobiernos que hacen oídos sordos alas inquietudes de los pobres en la elaboración depolíticas públicas tienen pocas probabilidades dealcanzar una transformación política comoresultado de los procesos de preparación del DELP.La eliminación de la pobreza y la reducción de ladesigualdad requieren políticas y prioridades delgasto público que podrían cuestionar las relacionesde poder existentes en muchos países. Por ello,precisamente, muchas élites políticas prefierenasegurarse de que los DELP estén redactados entérminos sumamente generales y resulten de unproceso limitado de diálogo y consulta.

Los DELP forman parte de un proceso más ampliode desarrollo de políticas públicas y de debatepolítico, un proceso que involucra a donantes,gobiernos nacionales y circunscripciones políticas.

Los resultados se verán afectados por lainteracción y la relación de poder existente entrelos actores. En muchos casos, los DELP originantensiones. Tomemos el doble compromiso conrespecto a la apropiación nacional y la equidad.Estos objetivos podrían ser alcanzables, pero, ¿qué sucede si los gobiernos nacionales no estáncomprometidos con la equidad, o si están menoscomprometidos de lo que esperan algunos sectoresde la sociedad o los donantes de ayuda para eldesarrollo? (Booth y Curran, 2005).

Las prioridades de las estrategias para la reducciónde la pobreza no se fijan en un vacío político. Sonformuladas por gobiernos que evalúan suslimitaciones, sus oportunidades y su costo obeneficio político. La experiencia en el campoeducativo es ilustrativa: la implementación dereformas muy visibles, tales como la eliminacióndel pago de derechos de escolaridad, suele generarun beneficio político inmediato y elevado. ElGobierno de Kenya anunció la eliminación de losderechos en la escuela secundaria en coincidenciacon la controversia respecto de las elecciones de2008. En Burundi, los derechos escolares fueroneliminados en 2005, después de unos controver-tidos comicios unipartidarios. En otros países,también, la eliminación del pago de derechos deescolaridad ha sido considerada como un caminofácil hacia una mayor legitimidad política (Rose yBrown, 2004).

La intervención en otros campos en los que elbeneficio tarda más en llegar ha sido encarada conmenor entusiasmo. Por ejemplo, la formulación demarcos de política estratégica para fortalecer losestándares y el seguimiento en educación no harecibido mucha atención en el discurso político(Giffard-Lindsay, 2008). Lo mismo puede decirse delas esferas que pueden plantear cuestiones dedivisión social, tales como la reducción de ladesigualdad regional o los traslados de docentes degrupos y zonas de mayores ingresos a los demenores ingresos. Las reformas que producenresultados poco palpables a corto plazo, tales comola mejora de la calidad educativa, o las que podríancuestionar la autoridad política y los sistemas declientelismo, tales como el apoyo a la educación delas niñas, podrían redituar menor popularidad enlos procesos electorales (Rose y Brown, 2004).

El avance hacia una planificación en educaciónintegral y más equitativa plantea desafíos a variosniveles. Muchas de las cuestiones involucradassuelen ser altamente polémicas, especialmente enlas sociedades caracterizadas por un alto nivel depolarización social. Parte del desafío es crear undiscurso político que mire más allá de losestrechos intereses personales para apuntar a losintereses nacionales y los objetivos compartidos,

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Las consultas

sobre los DELP

han suscitado una

participación a

gran escala de las

organizaciones de

la sociedad civil.

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incluyendo los objetivos de igualdad ciudadana y deoportunidades. Un motivo por el que Bangladeshavanzó tan rápidamente en la escolarizaciónprimaria es que el retorno a la democracia multi-partidaria en la década de 1990 se caracterizó porun amplio consenso a favor de la educación. Otrofactor importante fue el reconocimiento, por partede las élites nacionales, de los beneficios de laeducación para el desarrollo y la reducción de lapobreza (Hossain, 2007).

El punto de partida del consenso político es elreconocimiento compartido de que una mayorequidad en educación no es un juego de suma cero.Ninguna parte de la sociedad sale perdiendo y lasociedad en su totalidad obtiene provecho delavance hacia la EPU y los objetivos más amplios eneducación. Como plantea el Capítulo 1, laeducación equitativa es una fuerza poderosa paraalcanzar el crecimiento económico y elevar el nivelde vida así como para obtener réditos en otroscampos. Consideradas desde otra perspectiva, lasdisparidades a gran escala son fuente deineficiencia y pueden impedir el avance en esferastales como la salud pública, al tiempo quefomentan la polarización social.

Conclusiones

Los datos demuestran que la planificacióneducativa ha mejorado desde Dakar. Laplanificación educativa realizada dentro de unmarco sectorial amplio genera una mayorcoherencia en la fijación de prioridades. Sinembargo, aún quedan importantes problemas porresolver. Se debe hacer mucho más para integrarla planificación educativa en las estrategiasgenerales de reducción de la pobreza y respaldarlas prioridades con compromisos presupuestarios.Se debe prestar especial atención a las desventajasinterrelacionadas que están retrasando el progresohacia la EPT. Los programas de protección socialbrindan importantes lecciones. Demuestran que lasestrategias generales para la reducción de lapobreza y vulnerabilidad pueden generarimportantes avances en la educación al crearnuevas oportunidades para los pobres. Alcanzareste resultado implica el establecimiento de uncompromiso político de alto nivel acompañado porun fuerte consenso nacional a favor de la educaciónpara todos.

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Es mucho más lo

que se debe

hacer para

integrar la

planificación

educativa en las

estrategias

generales de

reducción de la

pobreza y para

respaldar las

prioridades con

compromisos

presupuestarios.

M E J O RA R L A CA L I DA D Y AU M E N TA R L A EQ U I DA D : P O R Q U É ES I M P O RTA N T E L A G O B E R N A N ZA

2 1 3

U n e n f o q u e i n t e g ra l d e l a e d u c a c i ó n y l a r e d u c c i ó n d e l a p o b r e z a : e l e s l a b ó n p e r d i d o

El Cuadro 3.10 refleja la información sobre los DELPde los 18 países que prepararon dos planes. Lamayoría de los primeros DELP fueron redactadosalrededor del año 2000, mientras que los segundosfueron preparados, en su mayoría, entre 2004 y 2007.En función de la información brindada por los DELP, elcuadro indica la cantidad de países que proponenestrategias para erradicar la desigualdad educativa enesferas tales como la AEPI, la educación primaria ysecundaria, la EFTP y la alfabetización de adultos.Asimismo, el cuadro detalla los tipos de desventajatratados.

El cuadro identifica diez tipos generales dedesigualdad mencionados en los DELP. Procedeluego a resumir la cantidad de planes que cuentancon acciones propuestas y compara los DELP deprimera y segunda generación. La conclusión generales que los DELP prestan una atención insuficientea la eliminación de la desigualdad educativa yque el cambio entre los DELP de primera y segundageneración fue limitado. Entre las conclusionesresultantes del análisis de la información incluidaen el cuadro, cabe mencionar:

La atención brindada a estrategias de enseñanzaprimaria que apuntan a eliminar la disparidadaumentó levemente entre el primer y el segundoDELP, habiéndose presentado 71 estrategias enla primera ronda y 80 en la segunda.

Dicho incremento se debe a la inclusión de unagama más amplia de estrategias que procuranfavorecer la paridad e igualdad entre géneros.En los DELP más recientes, se menciona un totalde 25 estrategias relacionadas con el género,comparado con 11 en los primeros DELP. Lo quees más alentador es que esto se debe, en parte,a un énfasis en estrategias que apuntan a eliminarla desigualdad entre géneros en el entorno escolar(incluyendo la contratación de maestras yeliminando el abuso de género en las escuelas),una esfera que no figuraba en los DELP iniciales.

Algunos países incluyen en los DELP de primera ysegunda generación estrategias para aumentar laparticipación de hogares pobres y vulnerables,principalmente por medio de subvenciones yprogramas de comedores escolares. A pesar delpotencial de dichas estrategias para incrementar laoportunidad educativa, la cantidad de países querecurren a dichas estrategias es reducida. Porejemplo, los subsidios para los pobres y vulnerablesfiguran en sólo seis de los 18 DELP. Además, sepone poco énfasis en la eliminación del pago dederechos de escolaridad (cinco de los 18 DELP desegunda generación la incluyen como estrategia),aun cuando el cobro de derechos informales siguesiendo un obstáculo importante para laescolarización de niños pobres y vulnerables.

Los programas de apoyo a niños con discapacidadse centran, principalmente, en la mejora de laaccesibilidad a la infraestructura escolar, en lugarde prestar atención a la reforma del plan deestudios.

Las estrategias para reducir la marginación regionaly la brecha entre zonas rurales y urbanas handisminuido, básicamente porque se presta menoratención a la construcción de escuelas. Lasestrategias para brindar apoyo a las minoríasétnicas o religiosas siguen siendo muy escasas.

Como punto positivo, se está prestando mayoratención a las estrategias educativas que procuransuperar la desigualdad a nivel de la escuelasecundaria. Al igual que con la enseñanza primaria,se centran en la infraestructura escolar ypertinencia del plan de estudios.

La desigualdad en AEPI sigue recibiendo pocaatención. Aun cuando se mencionan estrategias,no suelen especificar cómo prevén tratar ciertostipos de desventajas.

Del mismo modo, los DELP prestan poca atencióna las desigualdades en EFTP y la alfabetizaciónde adultos (en este último campo, el énfasis estápuesto en la alfabetización de las mujeres).

CA P Í T U LO 3

2 1 4

90

02

Info

rme d

e S

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iento

de la E

ducació

n p

ara

Todos e

n e

l M

undo

2 5 2 3 1 3 2 4 1 0 0 00 0 1 1 6 6 1 1 3 4 5 28 8 0 0 0 1 2 1 0 1 0 0

1 1 6 5 2 0 1 0 0 0 0 0

1 0 5 3 0 1 1 0 2 1 0 00 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 01 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 00 0 4 1 1 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 1 0 0 1 0 1 2 3

13 17 18 13 11 13 8 7 6 7 7 5

SexoPobreza/vulnerabilidadVIH/SIDADiscapacidad/Necesidades Educativas EspecialesGeográfica (por ejemplo, región)Zonas afectadas por conflictosEtniaNiños sin escolarizarZona rural/Zona urbanaReligiónSin especificar

Número total de estrategias

Cuadro 3.10: Estrategias para remediar las desigualdades en la educación en dieciocho DELP

Nota: ‘Sin especificar’ indica que la estrategia incluida en el DELP no precisa el tipo de desigualdad que aborda.

Enseñanza primaria

DELP1Tipo de desigualdad DELP1 DELP2

Edificios/infraestructuras

escolares

DELP1 DELP2

Subvenciones

DELP1 DELP2

Sensibilización de las

comunidades

DELP1 DELP2

Alimentación en la escuela

DELP1 DELP2

Supreción del pago

de derechos

Pertinencia del plan

de estudios

DELP2

0 4 1 3 0 2 0 1 1 00 2 0 0 3 1 1 0 0 00 0 0 2 0 0 0 0 0 0

0 2 0 0 1 1 0 0 0 0

1 1 0 1 1 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0 00 0 0 1 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0 01 2 0 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0 00 1 0 0 0 0 0 0 0 0

2 12 1 7 5 4 1 1 1 0

4 124 50 4

1 6

7 30 00 16 22 30 02 3

26 39

SexoPobreza/vulnerabilidadVIH/SIDADiscapacidad/Necesidades Educativas EspecialesGeográfica (por ejemplo, región)Zonas afectadas por conflictosEtniaNiños sin escolarizarZona rural/Zona urbanaReligiónSin especificar

Número total de estrategias

Enseñanza secundaria

DELP1Tipo de desigualdad DELP1 DELP2

Pertinencia del plan

de estudios

DELP1 DELP2

Subvenciones

DELP1 DELP2

Cupos

DELP1 DELP2

Orientación escolar

DELP1 DELP2

Total enseñenzasecundaria

Edificios/infraestructuras

escolares

DELP2

Fuentes:Ministerio de Economía y Desarrollo de Burkina Faso (2004); Ministerio de Economía y Finanzas de Burkina Faso (2000); Consejo para el Desarrollo Social de Camboya (2002); Gobierno de Camboya (2005);Ministerio de Finanzas y Desarrollo Económico de Etiopía (2002, 2006); Departamento de Estado de Finanzas y Asuntos Económicos de Gambia (2002, 2006);Comisión de Planificación del Desarrollo Nacional de Ghana (2003, 2005);

Gobierno de Guinea (2002); Ministerio de Economía, Finanzas y Planificación de Guinea (2007); Gobierno de Madagascar (2003, 2007); Gobierno de Malawi (2002, 2006); Gobierno de Malí (2006); Ministerio de Economía y Finanzas de Malí (2002); Gobierno de Mauritania (2000, 2006); Gobierno de Mozambique (2001, 2006); Gobierno de Nicaragua (2001, 2005); Ministerio de Finanzas y Planificación Económica de Rwanda (2002, 2007);

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U n e n f o q u e i n t e g ra l d e l a e d u c a c i ó n y l a r e d u c c i ó n d e l a p o b r e z a : e l e s l a b ó n p e r d i d o

0 4 1 2 0 2 1 2 1 00 0 0 0 0 0 0 0 0 00 0 1 1 0 0 0 0 0 0

0 0 0 1 0 0 0 1 0 0

0 0 0 0 0 0 0 0 1 00 0 0 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 2 10 0 0 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0 01 1 0 0 0 2 0 0 0 1

1 5 2 4 0 4 1 3 4 2

11 2516 1411 12

10 8

10 50 33 21 15 10 04 9

71 80

SexoPobreza/vulnerabilidad

VIH/SIDADiscapacidad/Necesidades

Educativas EspecialesGeográfica (por ejemplo, región)

Zonas afectadas por conflictosEtnia

Niños sin escolarizarZona rural/Zona urbana

ReligiónSin especificar

Número total de estrategias

Enseñanza primaria

DELP1 Tipo de desigualdadDELP1 DELP2

Sensibilización de los docentes

DELP1 DELP2

Lucha contra los malos tratos

en la escuela

DELP1 DELP2

Agua y saneamiento

DELP1 DELP2

Langua deenseñanza

DELP1 DELP2

Total enseñanzaprimariaMaestras

DELP2

0 0 1 2 1 0 4 31 3 0 2 0 0 0 10 1 0 1 0 1 0 0

0 1 0 3 0 0 0 0

1 1 3 0 2 1 0 00 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 00 0 2 1 4 1 1 11 2 1 1 0 0 1 10 0 0 0 0 0 1 07 7 1 0 1 2 1 1

10 15 8 10 8 5 8 7

SexoPobreza/vulnerabilidadVIH/SIDADiscapacidad/Necesidades Educativas EspecialesGeográfica (por ejemplo, región)Zonas afectadas por conflictosEtniaNiños sin escolarizarZona rural/Zona urbanaReligiónSin especificar

Número total de estrategias

AEPI EFTPAlfabetización

de adultos

DELP1Tipo de desigualdad DELP1 DELP2

Pertinencia

DELP1 DELP2

No formal

DELP1 DELP2DELP2

Gobierno de Senegal (2002, 2006); Ministerio de Finanzas, Planificación y Desarrollo Económico de Uganda (2000, 2004);Gobierno de la República Unida de Tanzania (2000, 2005); Gobierno de Vietnam (2003, 2006); Gobierno de Zambia (2006); Ministerio de Finanzas y Planificación Nacional de Zambia (2002).