Informe de Fedesarrollo

8/3/2019 Informe de Fedesarrollo

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INFORME FINAL

LA MINERIA EN COLOMBIA: IMPACTO SOCIOECONMICO YFISCAL

Proyecto de la Cmara ASOMINEROS de la ANDI

Elaborado por FEDESARROLLO

Director del proyecto: Mauricio CrdenasMauricio Reina

Investigadores asistentes: Eliana Rubiano, Sandra Rozo y Oscar Becerra

Bogot, Abril 8 de 2008


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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIN Y RESUMEN EJECUTIVO

I. MINERA Y DESARROLLO: UN NUEVO PARADIGMA................................ 121. CRECIMIENTO ECONMICO Y AUGE MINERO EN EL MUNDO .......... 132. MINERIA Y DESARROLLO. EL PARADIGMA TRADICIONAL ............... 173. MINERA Y DESARROLLO: UN PARADIGMA ALTERNATIVO ............. 19

Alternativas conceptuales....................................................................................... 19

El ejemplo de algunos casos exitosos ..................................................................... 20Minera y desarrollo: elementos para una estrategia eficaz .................................. 24

II. LA MINERA EN COLOMBIA ............................................................................ 261. ANTECEDENTES HISTRICOS ................................................................... 272. DESEMPEO RECIENTE DE LA MINERIA ................................................. 28

Produccin y empleo .............................................................................................. 29Exportaciones e Inversin Extranjera Directa....................................................... 30Ingresos de la Nacin ............................................................................................. 32

3. IMPACTO DE LA MINERIA SOBRE EL RESTO DE LA ECONOMIA....... 34Encadenamientos hacia adelante y hacia atrs .................................................... 35Comparaciones internacionales ............................................................................. 36

Modelos de equilibrio general computable ............................................................ 374. COMPOSICIN DE LA MINERA EN COLOMBIA ..................................... 485. ES LA MINERA UN FACTOR CLAVE PARA EL CRECIMIENTOECONMICO? .......................................................................................................... 49

III. MINERA Y DESARROLLO REGIONAL ...................................................... 501. UBICACIN GEOGRFICA DE LOS PRINCIPALES PRODUCTORES.... 50

Distritos mineros .................................................................................................... 51Ttulos mineros ....................................................................................................... 54Carbn .................................................................................................................... 54Nquel ..................................................................................................................... 55Oro.......................................................................................................................... 56

Materiales De Construccin................................................................................... 572. EL SECTOR MINERO EN EL MBITO REGIONAL.................................... 57Regalas .................................................................................................................. 59

3. ES LA MINERA UN FACTOR CLAVE PARA EL CRECIMIENTODEPARTAMENTAL? ............................................................................................... 62

IV. SITUACIN COMPETITIVA DE LA MINERA COLOMBIANA................ 651. LA COMPETITIVIDAD DE LA MINERA COLOMBIANA ENPERSPECTIVA.......................................................................................................... 652. LA VISIN DE LOS INVERSIONISTAS INTERNACIONALES ................. 72

V. IMPACTO SOBRE OTRO TIPO DE VARIABLES............................................ 741. MARCO CONCEPTUAL ..................................................................................... 74

2. ESTNDARES ...................................................................................................... 763. SITUACIN EN COLOMBIA .............................................................................. 824. CASOS ESPECIFICOS DEL SECTOR MINERO................................................ 87CONLCUSIONES...................................................................................................... 95

BIBLIOGRAFA ............................................................................................................ 97


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INTRODUCCIN

La minera ha tenido un auge notable en los ltimos aos. Al notable incremento de losprecios de varios de sus productos en los mercados mundiales se agrega el dinamismoque han tenido los flujos de inversin de las grandes empresas mineras internacionales.Amrica Latina no ha sido ajena a ese fenmeno y hoy muchos pases de la regin sebenefician de un notable aumento de los flujos de inversin extranjera y un augesignificativo de exportaciones de la minera. Este inusitado dinamismo se ha dado en

momentos en que ha surgido un nuevo paradigma, basado en la revisin de laexperiencia de varios pases, que afirma que la minera puede ser motor de desarrollo.

En ese contexto, cobran especial relevancia interrogantes acerca de la situacin de laminera en Colombia y su impacto econmico y social en el pas y en las regiones enque se desarrolla. Este trabajo busca resolver esos interrogantes. En el primer captulose hace una revisin del nuevo paradigma sobre el papel de la minera en el desarrolloeconmico y se evalan varios casos de xito. El captulo segundo ofrece una visingeneral del impacto de la minera en la economa colombiana en los ltimos aos,mientras el tercer captulo hace una evaluacin del papel de la minera en el desarrolloregional. El captulo cuarto evala la situacin competitiva de la minera colombiana en

el contexto internacional. Finalmente, el quinto captulo muestra el impacto de laminera en algunas dimensiones adicionales del desarrollo social y regional.

Antes de presentar el contenido de esos captulos, a continuacin se presenta unresumen ejecutivo del trabajo.

RESUMEN EJECUTIVO

En los ltimos aos las compaas mineras internacionales han multiplicado susinversiones en exploracin y explotacin alrededor del mundo. Amrica Latina ha sido

un destino privilegiado de la inversin minera en medio del dinamismo reciente. En2001, cuando se iniciaba el auge exploratorio reciente, la regin latinoamericana era eldestino ms dinmico para la inversin minera internacional, al recibir cerca de 30% delos flujos totales. Desde entonces los gastos de exploracin en la regin se handuplicado. Esa actividad se ha reflejado en una notable expansin de las exportacionesmineras de la regin.

Las teoras tradicionales del desarrollo econmico suelen ofrecer una perspectiva crticade la actividad minera. Esta percepcin negativa sobre la minera ha sido cuestionada enlos ltimos aos con el surgimiento de un paradigma alternativo, que parte de larevisin de la experiencia de pases que han logrado un slido desarrollo de su minera y

al mismo tiempo han alcanzado adecuados niveles de crecimiento econmico. Elparadigma alternativo sugiere que el impacto final de la minera en el crecimientoeconmico depende de otros aspectos del pas que se est evaluando, como la calidad desus instituciones, la idoneidad de su poltica macroeconmica, y las polticas que adopteen cuanto a la formacin de capital humano y el desarrollo tecnolgico.

El ejemplo de algunos casos exitosos


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La evidencia emprica muestra que varios pases han podido superar los riesgos querepresenta la minera para el crecimiento econmico. Economas que tienen variadosniveles de desarrollo, que cuentan con distintas ubicaciones geogrficas y producen unaamplia gama de productos mineros han podido conciliar la existencia de una minerapujante con una economa fuerte y dinmica.

Entre los pases ms avanzados, vale la pena destacar el caso de Canad. La economaregistra altas tasas de crecimiento de su ingreso por habitante (alrededor de 6% anual enel pasado reciente) en un marco macroeconmico estable con una inflacin menor a 3%

anual. Estos logros son significativos teniendo en cuenta que la minera canadienserepresenta alrededor de 5% del PIB y 15% de las exportaciones, y que el pas es lder enla produccin mundial de potasio y uranio, y ocupa el tercer lugar en la produccin dealuminio. Un caso igualmente exitoso es el de Australia, cuyo ingreso por habitante hacrecido a tasas sostenidas que rondan el 3% anual con tasas de inflacin de 2,5%, ydonde la minera es responsable de 40% de las exportaciones totales y del 8% del PIB.

Para el caso colombiano resulta de gran inters resear algunas de las experiencias depases latinoamericanos. Ese es el caso de Chile, considerado durante varias dcadas elmilagro econmico latinoamericano gracias a su estabilidad macroeconmica y a sustasas de crecimiento sostenidas de alrededor de 7% anual durante los ltimos quince

aos. Estos logros se han dado en un contexto en que la minera abarca 47% de lasexportaciones y alrededor de 8% del PIB, con un crecimiento promedio del sectorsuperior a 11% anual en la ltima dcada. Otro caso importante en el contexto regionales el de Per. El rea dedicada a la minera en el Per aument de 10 millones dehectreas en 1990 a 34 millones de hectreas en 2000. En la actualidad la mineraresponde por ms del 50% de las exportaciones peruanas, y su auge ha ido de la manode un crecimiento global de la economa superior a 6% en los ltimos aos, uno de losmayores de la regin.

De la revisin presentada se puede concluir que pases exitosos como Canad, Australia,Chile y Brasil han contado con entornos macroeconmicos estables que han permitido

neutralizar los posibles efectos nocivos de las oscilaciones de los precios internacionalesde los productos bsicos as como los sntomas de la enfermedad holandesa. Al mismotiempo, esos pases tienen instituciones slidas que eliminan el potencial podercorruptor de las rentas que se generan durante un auge de un sector primario, y que lecierran espacios a las actividades ilegales mediante una fuerte presencia del Estado.Estas economas han desarrollado una minera con grandes eslabonamientos hacia otrasactividades productivas, que han permitido jalonar mayor empleo y valor agregado, yque han promovido el surgimiento de clusters productivos alrededor de polos dedesarrollo minero. Finalmente, en todos los casos exitosos se han promovido polticasespecficas de formacin de capital humano que han permitido elevar la productividad yla capacidad tecnolgica de las actividades productivas de la minera y de los clusters

circundantes.

El caso colombiano

Colombia no cuenta con la mayora de los rasgos que caracterizan a los casos exitosos.Si bien el pas ha tenido una notable estabilidad macroeconmica reconocida desde aosatrs, sus instituciones adolecen de una gran fragilidad, lo que se ha traducido en una


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baja presencia del Estado en amplias zonas del pas y en una preocupante percepcin deimportantes niveles de corrupcin relativa en los estudios internacionales.

A pesar de ello, la minera ha tenido un impacto econmico significativo en los ltimosaos. Despus de haber tenido un desempeo modesto en los aos noventa, desdecomienzos de esta dcada la minera colombiana registr un dinamismo importante.Este hecho se manifiesta en que el sector ha tenido tasas de crecimiento superiores a laspresentadas por otros segmentos productivos como manufacturas, energa, serviciospersonales, agropecuario, silvicultura y pesca.

Produccin, empleo, exportaciones e inversin

A lo largo de los aos noventa la produccin minera tuvo un crecimiento bastante lento,lo que implic que el sector tuviera una ligera prdida en su participacin en el PIBnacional. Esta situacin cambi en 2003, cuando el valor de produccin del sectoraument de 45.5 a 67.4 miles de millones de pesos constantes de 2004. Este incrementode la produccin signific que la contribucin del sector minero al PIB pasara de unnivel de menos de 2%, registrado durante varios aos, a 2.8% en 2003. A pesar de eseaumento, es importante destacar que la participacin del sector minero en el PIBcolombiano es muy inferior a la que tiene en los pases en que la minera ha tenido un

papel importante en el crecimiento econmico.

La evolucin reciente de la produccin minera en Colombia se ve reflejada en eldesempeo del empleo del sector. El empleo minero aument rpidamente durante losprimeros aos de esta dcada en trminos absolutos, al pasar de 120.000 a 180.000puestos de trabajo durante el periodo 2001-2004. No obstante, en el ltimo aoanalizado se observa una pequea reduccin en el nmero de empleos.

El sector minero representa un componente fundamental de las exportacionescolombianas. Las cifras ms recientes sealan que 21.3% de las exportaciones totales seatribuyen a la minera. A diferencia de lo que sucede con el PIB y el empleo del sector,

el crecimiento sostenido del valor de las exportaciones s ha contribuido al incrementode su participacin en las ventas totales del pas, al pasar de 13% en 1999 a 21.3% en elao 2006. No obstante, hay que subrayar que las exportaciones mineras alcanzaron sumxima participacin en las ventas externas en 2003, registrando un relativoestancamiento a partir de ese ao. Este comportamiento es preocupante teniendo encuenta que es justamente en los aos recientes cuando el mercado internacional deminerales ha tenido un gran dinamismo.

La minera ha jugado un papel fundamental en el flujo de IED hacia Colombia en losltimos aos. A pesar de haber registrado un comportamiento voltil antes de 1999, enlos ltimos aos su participacin en la inversin fornea directa ha sido creciente y en

2004 alcanza su mximo con una contribucin de 41% y 2.157 millones de dlares. Losdatos revelan un descenso en esa participacin durante los ltimos dos aos. Para 2006se estim que la minera sin hidrocarburos abarcaba un 28% del total de la inversinextranjera directa y, al igual que en las dems variables, hay evidencia de estancamientopara los ltimos aos.

Impacto sobre los ingresos de la Nacin


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El sector de la minera juega un papel significativo por sus aportes a los ingresoscorrientes de la Nacin y de algunas regiones del pas. Especficamente, la mineracontribuye a las finanzas pblicas con impuestos de renta, patrimonio e IVA, como elresto de las actividades productivas, as como con un aporte especfico del sectorconstituido por las regalas.

La minera contribuye con 2.3% de los ingresos corrientes de la Nacin, segn datos derecaudo de la DIAN para el ao 2006. La participacin del sector ha crecido de formasostenida desde el ao 2002 y presenta su nivel mximo en 2006 con un aporte de 1.17

billones de pesos. Cabe anotar que 91% de los aportes del sector a los ingresos de lanacin corresponden a impuestos de renta, mientras el 9% restante est distribuido entreel IVA y en una menor proporcin en impuesto al patrimonio, que se recauda tan solodesde 2004.

La contribucin de la minera a los ingresos pblicos por concepto de impuesto de rentaha tenido un gran dinamismo. En el ao 2000 el recaudo de la DIAN de los aportes delsector minas por concepto de renta fue de $125.781 millones de pesos, valor que se haincrementado en los aos posteriores. Este aporte se duplic y sigui creciendo hastallegar a $1.074 billones de pesos en el ao 2006, lo que representa aproximadamente4.8% del total recaudado en el pas por concepto de impuesto de renta.

Como ya se mencion, el sector minero tambin contribuye a las finanzas pblicas conel impuesto al valor agregado (IVA). Aunque ste no presenta valores tan altos como elrecaudo por concepto de renta, representa 0.62% del recaudo total de la DIAN en el pascon este gravamen. Esa participacin se ha mantenido en general constante en losltimos seis aos, con un leve aumento para 2005 y 2006.

Por otra parte, la minera tambin realiza aportes por concepto de impuesto alpatrimonio que se introdujo en 2004. La contribucin es bastante menor que las de losotros dos gravmenes mencionados: representa 2.6% del recaudo total de la DIAN porconcepto de impuesto al patrimonio en el pas. Es importante subrayar que en menos de

dos aos ese aporte se ha duplicado, pasando de 6.400 millones de pesos en 2004 a13.644 millones de pesos en 2006.

Minera y desarrollo regional

La creciente participacin de la minera en la economa de algunos Departamentosconstituye un punto central en el anlisis del desarrollo econmico regional, en lamedida en que el sector tiene gran importancia como fuente generadora de ingresos porconcepto de exportaciones y tributacin.

La contribucin progresiva de la minera en el PIB de algunos Departamentos durante la

ltima dcada es un hecho que vale la pena analizar. Entre los casos ms sobresalientesestn los de La Guajira, Cesar y Crdoba.

El caso ms destacable en este contexto es el de Guajira, donde la minera harepresentado entre 30% y 50% del PIB departamental en la ltima dcada. La Guajirasufri una profunda transformacin econmica a partir de los aos ochenta. Mientras en1975 el comercio representaba 58% del PIB departamental y la actividad minera apenascontribua con un 2%, dos dcadas despus, en 2005, esta ltima pas a constituir 51%


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del PIB y el sector comercio qued relegado a un 5.3%. A pesar de que la minera eneste caso particular tiene escasos encadenamientos productivos, el crecimiento delDepartamento ha estado fundamentalmente asociado con el cambio en la estructuraproductiva, que pas de ser una economa netamente comercial a una minera.

De igual manera, es significativo del caso del Cesar, donde la minera pas derepresentar 7.3% del PIB en 1990 a 36% en 2005. De otro lado, en Crdoba la mineraes la segunda actividad econmica ms importante, despus de la agricultura. Mientrasal principio de la dcada de los noventa la minera contribua con un 18% del PIB de

Crdoba, para el ao 2005 increment su participacin a 25%.Regalas

Las regalas constituyen una de las contribuciones ms importantes de las mineras a lasfinanzas pblicas, especialmente en la medida en que representan un beneficioeconmico fundamental para algunos departamentos y municipios. Durante el ao 2006se distribuyeron aproximadamente 740 mil millones de pesos en regalas mineras, loque implica un gran avance teniendo en cuenta que dos aos atrs el recaudo nosuperaba los 350 mil millones de pesos.

Las regalas del subsector carbn estn distribuidas bsicamente entre losDepartamentos de Cesar (37.56%), La Guajira (34.15%), Magdalena (4.95%),Cundinamarca (0.51%) y Atlntico (0.26%). Es necesario aclarar que estos recursostambin son distribuidos a otras entidades: FONPET, Ingeominas, Fondo Nacional deRegalas y, por supuesto, otros Departamentos, ya sea porque participan por explotacino porque reciben algn tipo de compensacin.

Las regalas provenientes de la produccin de nquel son distribuidas principalmenteentre los Departamentos de Crdoba (62%) y Bolvar (0.91%). El porcentaje restante, aligual que en el caso del carbn, se distribuye entre distintos entes: la CAR, el FondoNacional de Regalas y el FONPET, figuran entre los de mayor participacin.

En el caso del subsector de metales preciosos, el mayor porcentaje de ingresos porconcepto de regalas lo reciben los departamentos de Antioquia (46.09%) y Choc(20.88%), que al mismo tiempo son los mayores productores de oro. En una proporcinmucho menor, aparecen las distribuciones hechas a Caldas (7.76%), Bolvar (5.79%) yCrdoba (2.34%).

Impacto sobre el desarrollo regional

En este trabajo se estim un modelo economtrico con el fin de evaluar el impacto de laminera en el desarrollo para una muestra departamental para Colombia, con el fin de

determinar si existe o no evidencia estadstica para afirmar que la minera contribuye alcrecimiento departamental.

Los resultados en la estimacin sugieren que, controlando por variables caractersticasde un modelo clsico de crecimiento econmico, la minera tiene un efecto positivosobre el desempeo econmico de los Departamentos.


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Por supuesto, para que el impacto positivo de la minera en el crecimiento se hagaefectivo se requiere de la concurrencia de otros factores, entre los que sobresalen dosincluidos en el anlisis: un capital humano de calidad y unas buenas instituciones. Estehallazgo confirma los resultados mencionados en los dos primeros captulos de estetrabajo sobre las condiciones bajo las cuales la minera puede tener un efecto positivosobre el desarrollo.

Situacin competitiva de la minera colombiana

La competitividad internacional de la minera de un pas depende de varios factores,algunos de los cuales estn asociados con las polticas pblicas mientras otros escapan asu control. Si bien el potencial geolgico-minero constituye el elemento esencial paraatraer la atencin de los empresarios, la rentabilidad esperada de una inversin dependeadems de factores como seguridades potencial geolgico-minero, la infraestructura, elentorno tributario, las condiciones legales y su estabilidad.

La revisin de un estudio adelantado por la Unidad de Planeacin Minero-Energtica(UPME) y la firma Econometra, as como del Informe Nacional de Competitividad2007 permite establecer cmo se encuentra Colombia en algunos de esos frentes.

Colombia ocupa un lugar intermedio entre los principales pases mineros de la regin encuanto a su potencial geolgico-minero, por debajo de Chile, Per, Brasil y Mxico, ysuperando a Argentina, Bolivia y Ecuador. En cuestiones de infraestructura Colombia seencuentra una vez ms en una posicin intermedia, por debajo de Brasil, Mxico,Argentina y Chile, y superando a Ecuador, Bolivia y Per. Es necesario sealar que losindicadores evaluados en cuanto a infraestructura vial (kilmetros de vas por unidad derea) son insuficientes para dar una idea clara de la situacin en el caso de Colombia.

En efecto, como lo seala el Informe Nacional de Competitividad de 2007, Colombiaaparece particularmente rezagada en cuanto a la calidad de la infraestructuraferroviaria, portuaria y de carreteras, de acuerdo con los resultados de la Encuesta que

adelanta el Foro Econmico Mundial. En el caso especfico de stas ltimas, elporcentaje de carreteras en condicin regular o mala aument de 22% en 1998 a 29% en2003. Por ello no es extrao que Colombia aparezca en los ltimos lugares entre lasprincipales economas de Amrica Latina en cuanto a kilmetros de carreteraspavimentadas por milln de habitantes. Una situacin similar se presenta en lo referenteal porcentaje de kilmetros de carreteras con doble calzada, variable en la que Colombiatambin se ubica en una posicin muy pobre frente a los principales pases de la regin.

Si bien los indicadores de Colombia en el rea de energa no son malos, el pas tiene losprecios de electricidad para la industria ms altos de Suramrica. El diferencial de costoque presenta Colombia frente a los dems pases es tan grande que en el margen se

convierte en un factor disuasivo para la inversin en el sector. Por ello es urgente tomarlas medidas necesarias para avanzar de manera decidida en la reduccin de los preciosde la energa para el sector industrial, para mejorar la posicin competitiva de Colombiaen la regin. En este sentido, una alternativa que se debe explorar es la de permitir quelos impuestos pagados por los usuarios en el costo de la energa (que en el caso de lostributos nacionales ascienden a 22% y en el caso de los municipales varan) puedan serdescontados del impuesto de renta, como sucede en mayor o menor grado en varios delos pases de la regin.


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Los resultados del estudio de la UPME permiten concluir que el grado de apertura de lanormatividad vigente aparentemente no es crtico para las decisiones de inversin en laregin, dada la gran similitud de los indicadores de los pases evaluados. Sin embargo,Colombia, que aparece en la penltima posicin del escalafn, podra mejorarsignificativamente su posicin competitiva si tuviera una legislacin ms favorable,sobre todo para la fase de exploracin con perodos ms amplios y cnonessuperficiarios ms bajos.

Lasnormas tributarias aplicables al sector minero en Colombia no difieren de aquellasvigentes para los dems sectores de la economa, excepcin hecha de la obligacin decancelar regalas sobre la produccin y cnones superficiarios por el derecho de uso dela tierra, cargos que no constituyen tcnicamente tributos sino rentas patrimoniales delEstado colombiano. De cualquier manera, cabe subrayar que Colombia ha mejorado sucompetitividad en este aspecto con los avances logrados en las ltimas reformastributarias: la tarifa del impuesto de renta se redujo al 33%, se elimin el impuesto deremesas del 7% y se permite amortizar en un 40% de las inversiones catalogadas comoactivos fijos productivos. Esos ajustes implican una reduccin importante de la tasaimpositiva efectiva.

La visin de los inversionistas internacionales

Un informe del Fraser Institute de 2006/2007, que cont con las respuestas de 333empresas mineras dedicadas a la exploracin, explotacin y consultora, seala que en elpasado Colombia haba sido percibido como un pas inestable y peligroso para lainversin, pero advierte que los avances recientes en esos frentes lo han convertido enun destino interesante para las empresas mineras. El anlisis destaca igualmente que lareversin de una situacin adversa como la colombiana toma tiempo, y que slo el pasode los aos confirmar si los avances recientes del entorno de los negocios en el pasterminarn convirtindose en mejoras sostenidas y estructurales.

Otros resultados especficos del sondeo del Fraser Institute confirman algunas de laslimitaciones competitivas que hemos sealado en prrafos anteriores. En primer lugar,hay que destacar que Colombia recibe una calificacin bastante baja en el indicador dePotencial de Polticas (Policy potential index), que muestra los efectos que tienen laspolticas pblicas en la actividad minera, incluyendo aspectos como la estabilidad y elcumplimento de las normas, la tributacin, la estabilidad poltica, los temas laborales, laseguridad y la infraestructura. En este indicador Colombia recibe una calificacin de 25puntos sobre 100 posibles, lo que la ubica en el lugar 55 entre 65 pases y regionesanalizadas.

Una muestra del terreno que tiene Colombia para avanzar en el desarrollo de su minera

es el resultado obtenido por el pas en los otros dos indicadores principales del estudio.El ndice de Potencial Mineral Actual (Current mineral potential) pondera los efectosde las polticas pblicas contemplados en el anterior indicador con el potencial minerodel subsuelo de cada pas o regin. En este caso Colombia asciende notablemente en elescalafn hasta llegar al lugar 38 entre 65 pases y regiones analizadas, lo que revela lapercepcin positiva de los inversionistas internacionales sobre los recursos del pas.


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Finalmente, el ndice de Potencial Mineral bajo las Mejores Prcticas muestra lapercepcin de los empresarios internacionales acerca de lo que sucedera en los pases yregiones evaluados si las polticas pblicas se afinaran hasta alcanzar los mayoresestndares internacionales. En este caso Colombia queda en la posicin 14 entre 65pases y regiones evaluadas, superando a los principales pases mineros de AmricaLatina con excepcin de Brasil. Esta ubicacin una idea de cuanto podra mejorar lacompetitividad internacional del sector minero colombiano, si el pas adoptara laaplicacin de polticas pblicas que superen los cuellos de botella sealados, sinnecesidad de modificar la percepcin sobre su potencial geolgico-minero.

Impacto de la minera sobre otras variables

En el ao 2004 la Gerencia Nacional de Responsabilidad Social de la ANDI cre unaencuesta para identificar los avances especficos del pas en este frente. Teniendo encuenta que la encuesta ofrece una importante fuente de informacin sobre laspercepciones y prcticas de los empresarios en Colombia, para este estudio se filtraron yanalizaron las observaciones de la encuesta pertenecientes al sector de minera. Entre las152 observaciones de la Encuesta de la ANDI se identificaron 8 empresas mineras.Como es de esperar, este grupo de empresas est representado por las firmas msimportantes del sector y, por tanto, las conclusiones de esta seccin reflejan las acciones

de las compaas que estn a la vanguardia de estas prcticas en la minera.

Los datos permiten destacar que las empresas mineras mantienen tendencias similares alas del resto de la economa en tres aspectos. Para empezar, se encontr que para latotalidad de empresas entrevistadas la responsabilidad social debe ir ms all de lasobligaciones legales. En segundo lugar, en el grupo de empresas mineras los principalesreceptores de los recursos de RSE son los trabajadores y la comunidad. En tercer lugar,se encontr que las empresas mineras utilizan, en general, los mismos instrumentos queel resto de las empresas para desarrollar las acciones de RSE. Entre los tres mecanismosms utilizados para hacerlo, ambos grupos emplean las donaciones en especie, lainversin social y las alianzas estratgicas.

Con relacin a los campos de inversin de las empresas mineras, existen algunasdiferencias con los patrones de inversin del resto de empresas. Aunque para ambosgrupos la educacin es el campo de inversin en el cual ms empresas invierten (77.9%del total y 83.3% del sector minero), las empresas mineras tienden a destinar msrecursos al campo cultural, la proteccin al medio ambiente, la reconstruccin del tejidosocial y el apoyo a poblaciones vulnerables. Este gasto implica un esfuerzo por parte deestas empresas en recursos dirigidos a aumentar la formacin y capacitacin del recursohumano.

Se identificaron, as mismo, aspectos en los cuales las empresas mineras encuestadas

presentan mejores prcticas que el resto de las empresas del pas. Por ejemplo, 87.5% delas empresas mineras realiza inversiones en programas o actividades para incentivar elrespeto a los derechos humanos, mientras que este porcentaje es cercano al 55% para eltotal de empresas de la muestra. As mismo, se encontr que la totalidad de empresasmineras entrevistadas implementan programas para proteger el medio ambiente yposeen mecanismos para prevenir las prcticas corruptas. En la muestra total estosporcentajes ascienden al 55 y 91%, respectivamente. Finalmente, se encuentra que las


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empresas mineras realizan negociaciones colectivas con sus trabajadores en una mayorproporcin que el resto de las empresas (71% vs. 31%).

En resumen, las cifras mostradas permiten concluir que el sector minero en Colombia seencuentra en lnea con las prcticas nacionales de RSE en la mayora de aspectos. Noobstante, las empresas mineras son ms conscientes de la importancia de invertir entemas sensibles para el pas como el tejido social o las poblaciones vulnerables. Caberesaltar aqu, nuevamente, que estas cifras corresponden a las respuestas de las empresasms grandes del sector. De esta forma, estos datos no reflejan el alto grado de

heterogeneidad que caracteriza el tejido empresarial de este sector debido a queexcluyen las percepciones y prcticas de las empresas ms pequeas.

Para efectos de este estudio se analizaron las prcticas de responsabilidad social dealgunas empresas de los sectores de carbn, ferronquel, cemento y oro. El anlisis deesos casos particulares deja importantes lecciones para el sector minero. Las actividadesde RSE desarrolladas por las empresas analizadas son fundamentales para el desarrollolocal de las regiones de influencia de cada una de las operaciones mineras. Lasactividades de las empresas mineras grandes se encuentran, en general, bien dirigidashacia el mejoramiento del bienestar de la sociedad. Adems estas acciones apoyanacertadamente la gestin gubernamental y no buscan suplantarla. No obstante, en

algunos casos se evidencia que las acciones no buscar impulsar cambios estructuralesen las regiones, de modo que es en esta direccin en la cual deben moverse losesfuerzos en el futuro.


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I. MINERA Y DESARROLLO: UN NUEVO PARADIGMA

Las teoras tradicionales del desarrollo econmico suelen ofrecer una perspectiva crticade la actividad minera. De acuerdo con estas visiones la minera no representara aportessignificativos al proceso de desarrollo de un pas, e incluso podra ir en detrimento de laexpansin de otros sectores de la economa.

Esta percepcin negativa sobre la minera ha sido cuestionada en los ltimos aos con elsurgimiento de un paradigma alternativo, que parte de la revisin de la experiencia depases que han logrado un slido desarrollo de su minera y al mismo tiempo hanalcanzado adecuados niveles de crecimiento econmico. El paradigma alternativosugiere que no hay motivos para afirmar que la actividad minera en s misma seafavorable o desfavorable para el desarrollo, y que su impacto final en el crecimientoeconmico depende de otros aspectos del pas que se est evaluando, como la calidad desus instituciones, la idoneidad de su poltica macroeconmica, y las polticas que adopteen cuanto a la formacin de capital humano y el desarrollo tecnolgico.

El paradigma que propone que la minera puede tener un impacto positivo sobre el

desarrollo, si se acompaa de las polticas adecuadas, ha generado un inusitado intersen la medida en que ha surgido en medio de dos circunstancias muy especiales. Por unlado, desde 2002 se ha registrado un auge global de las materias primas, o commodities,que ha significado que los precios internacionales de varios metales hayan crecido msdel doble en ese lapso. Es importante destacar que este auge ha durado ms que elpromedio de las bonanzas de commodities que se han registrado en dcadas pasadas, yque adems es probable que se mantenga algunos aos ms gracias a la expansinsostenida de China y a las perspectivas de crecimiento de la India.

La segunda circunstancia actual que resulta relevante para este anlisis es resultado dela anterior y consiste en que en los ltimos aos las compaas mineras internacionales

han multiplicado sus inversiones en exploracin y explotacin alrededor del mundo. Enefecto, algunos estimativos sealan que el gasto global en la exploracin de mineralesno ferrosos ha aumentado de 1.900 millones de dlares en 2002 a 5.000 millones dedlares en 2005.1 Lo que hace ms relevante este auge internacional de la minera esque Amrica Latina ha tenido un papel preponderante en medio del dinamismo de losprocesos de exploracin, hasta el punto que de acuerdo con algunos anlisis figura comola regin minera de mayor crecimiento en el mundo.2

De esta manera, estamos ante una situacin indita: en medio del mayor augeinternacional que han tenido los productos mineros en mucho tiempo, ha surgido unnuevo paradigma que identifica las condiciones que permitiran convertir la minera en

un acicate del desarrollo econmico. La discusin y el anlisis de estas nuevas ideasadquieren mayor importancia para economas como las latinoamericanas, que se hanbeneficiado de los mayores precios internacionales y que tienen la opcin de aumentarsu produccin mineras gracias a la creciente actividad exploradora en la regin.

1 The Economist Sep. 14, 20062 Project Survey 2002, enEngineering and Mining Journal 203, Enero 2002.


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En este captulo se presentan los principales rasgos de los dos paradigmas analticossobre el papel de la minera en el desarrollo econmico y su relevancia en la actualcoyuntura global. En la siguiente seccin se hace una breve resea de la expansin de laeconoma mundial y su efecto sobre el comercio mundial de commodities, con especialnfasis en la situacin actual y las perspectivas de los precios de los productos mineros.En la segunda seccin se abordan los principales aspectos de la perspectiva tradicionalque caracteriza la minera como una actividad que tendra un aporte nulo o negativopara el desarrollo econmico. Finalmente, en la tercera seccin se presentan algunasexperiencias de pases que han logrado tener un sector minero slido y a la vez han

registrado niveles satisfactorios de desarrollo econmico, y se resean los principaleselementos del nuevo paradigma.

1. CRECIMIENTO ECONMICO Y AUGE MINERO EN EL MUNDO

La economa mundial atraviesa en la actualidad un proceso de expansin que no seregistraba hace mucho tiempo. (ver Grfico I.1) En 2006 la produccin global creci5,5%, el mayor aumento observado en las ltimas tres dcadas. Detrs de esta inusitadaexpansin ha habido un comportamiento satisfactorio de la economa estadounidensehasta 2006, un reavivamiento del crecimiento europeo en los ltimos dos aos y, sobretodo, el notable dinamismo reciente de los pases asiticos en desarrollo (especialmente

China e India) que han registrado crecimientos superiores al 9%.3

De hecho, segnestimativos del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional los pases asiticosaportaron 44% del crecimiento econmico mundial en 2006, superando por mucho elaporte de Estados Unidos (17%) y las economas de la zona Euro (8%).

Las proyecciones ms recientes del Fondo Monetario Internacional muestran unpanorama alentador sobre las perspectivas econmicas globales. (ver Tabla I.1). Aunqueel crecimiento de la economa estadounidense podra estar este ao por debajo de 2%, loque constituye una cada significativa frente al 3,3% registrado en 2005 y 2006, esemenor dinamismo ser compensado por un sorpresivo fortalecimiento de los pases dela Zona Euro, cuya tasa de expansin pas de 1,5% en 2005 a 2,8% en 2006. Mientras

tanto, se espera que las economas asiticas en desarrollo sigan creciendo por encima de9% al menos hasta 2008, gracias al dinamismo sostenido de la China (11,2% en 2007 y10,5% en 2008) y la India (9% en 2007 y 8,4% en 2008).

3 Fondo Monetario Internacional, World Economic Outlook, Update, july 2007.


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Tabla I.1Perspectivas de la economa mundial

2006 2007 2008

Crecimiento mundial 5.5 5.2 5.2

Estados Unidos 3.3 3.1 2.8

Unin Europea 2.8 2.6 2.5

Amrica Latna y el Caribe 5.5 5.0 4.4

Proyecciones econmicas mundiales

Fuente: FMI

Grfico I.1Crecimiento mundial del PIB en trminos reales y proyecciones 2007 y 2008

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Fuente : Banco Mundial y FMI-WEO, abril 2007.

Vale la pena subrayar que la validez de estas proyecciones est sujeta al desenlace quetenga la zozobra financiera internacional desatada por el estallido de la burbujainmobiliaria en Estados Unidos.4 Este proceso ha generado una crisis de confianza en el

sistema financiero internacional, a raz de la delicada situacin de muchas entidadescrediticias, que ha representado un aumento de la percepcin de riesgo de losinversionistas y una reduccin de la liquidez en el mundo. Aunque el efecto final deestos factores es an incierto, es posible que signifiquen una desaceleracin de laactividad econmica global.

Como es natural, el auge de la economa mundial ha ido de la mano de una expansindel comercio global. Segn el ltimo informe de la Organizacin Mundial de Comercio,en 2006 el comercio global de bienes aument 6%, la segunda mayor tasa decrecimiento registrada en la presente dcada.5 En el marco de esa expansin sobresale eldestacado crecimiento de las ventas externas de bienes de China, que aumentaron 27%

4 El estallido de la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos ha llevado a que muchos deudores no hayanpodido cancelar oportunamente sus cuotas hipotecarias, lo que a su vez ha significado un inmensoproblema de cartera para muchas entidades financieras. Este problema ha trascendido las fronteras deEstados Unidos y del sector inmobiliario debido a que, en virtud del desarrollo reciente de instrumentosfinancieros, muchos bancos y entidades de crdito alrededor del mundo haban comprado deudashipotecarias que de repente se convirtieron en simples prdidas.5 Organizacin Mundial de Comercio, Informe Anual 2007.


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en 2006, y en general el buen desempeo exportador de los pases en desarrollo, quealcanzaron una participacin sin precedentes en las exportaciones globales de 36%.

En el marco de esta expansin comercial, los commodities han tenido un auge mayor yms duradero que los que se haban presentado en bonanzas anteriores. Mientras lascinco bonanzas de commoditites registradas desde 1975 duraron 28 meses en promedio,la actual ya supera los 65 meses. 6 De otro lado, mientras en las anteriores bonanzas losprecios de los commodities aumentaron en promedio 35%, en el auge actual hanaumentado ms de 100%. (ver Grfico I.2)

Grfico I.2Precios internacionales de los commodities

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Fuente: FMI

Aunque las cifras observadas hasta el momento son excepcionales desde unaperspectiva histrica, el auge de los commodities puede extenderse an ms en el futuroinmediato. Esa visin optimista se basa en las buenas perspectivas de la economa chinay su importancia en la actual bonanza de commodities en el mundo. Las importacioneschinas de productos bsicos se multiplicaron por diez entre 2001 y 2006, convirtindoseas en uno de los principales motores del presente auge. Paralelamente, la participacinde China en la demanda mundial de metales aument de 10% a casi 25% en la ltimadcada.7

A pesar de tan notable crecimiento, el consumo de materias primas de China es anreducido comparado con el tamao de su poblacin. De hecho, la demanda porhabitante de China por estos bienes apenas est en los niveles que tenan Japn o Coreacuando empez su proceso de industrializacin, lo que arroja una luz de optimismosobre las perspectivas de los precios de los productos bsicos teniendo en cuenta queChina podra seguir creciendo a tasas de alrededor de 10% anual durante los prximos

diez aos. Por supuesto que el panorama econmico de pases emergentes como Chinadepender en gran medida del desenlace que tenga la difcil coyuntura financierainternacional generada por la crisis inmobiliaria en Estado Unidos, el cual slo seconocer plenamente promediando el ao 2008.

6 Anlisis del Banco Socit Gnrale, citado en The Economist Julio 20, 2006.7 The Economist September 14, 2006.


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El auge mundial de los commodities se ha reflejado en un buen desempeo de losprecios internacionales de productos de gran importancia para la minera colombianacomo el nquel y el carbn. Como se observa en el Grfico I.3, el precio del nquelmedido en trminos reales se multiplic ms de siete veces entre 2002 y junio de 2007,mientras que el del carbn se duplic en el mismo periodo. El precio real del oro, otroproducto significativo de la minera colombiana, tambin se duplic en el mercadointernacional en ese lapso. Sin embargo, vale la pena sealar que el oro tiene unascaractersticas nicas que hacen que el comportamiento de su precio internacional seaatpico: se trata de un bien que sirve como cobertura frente a la inflacin. En ese

sentido, el auge de su demanda se debe ms a los temores inflacionarios que handominado la escena internacional en los ltimos meses y no tanto al consumo excesivode los agentes econmicos que lo usan como insumo.

Grfico I.3Precio de algunos commodities

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Fuente: FMI

Como es natural, el auge de los precios de los productos de la minera ha estadoacompaado de un aumento de las inversiones en exploracin y explotacin. Esteaumento ha sido particularmente significativo, teniendo en cuenta que los bajos preciosque caracterizaron el mercado mundial durante muchos aos se tradujeron en bajosniveles de inversin, situacin que slo empez a cambiar en el pasado reciente. Seestima que el gasto global en la exploracin de metales no ferrosos se increment en150% entre 2002 y 2005.8 Teniendo en cuenta que las minas exitosas toman alrededor

de 10 aos en desarrollarse, es de esperar que este auge de la inversin no se traduzca enuna reduccin de los precios en el corto plazo.

Amrica Latina ha sido un destino privilegiado de la inversin minera en medio deldinamismo de los ltimos aos. En 2001, cuando se iniciaba el auge exploratorioreciente, la regin latinoamericana era el destino ms dinmico para la inversin minera

8 Idem.


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internacional, al recibir cerca de 30% de los flujos totales. 9 Desde entonces los gastosde exploracin en la regin se han duplicado, como se observa en el Grfico . Toda esaactividad se ha reflejado en una notable expansin de las exportaciones mineras de laregin. Segn la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), Amrica Latina fue unade las cuatro regiones del mundo que tuvieron un crecimiento rcord de susexportaciones en 2006, gracias a que tienen la mayor participacin de productos de laminera en sus ventas externas.10

Grfico I.4

Inversiones mineras en Amrica Latina

Fuente: Comisin Chilena de Cobre

Para efectos de este trabajo es importante destacar que Colombia ha vuelto a ser undestino interesante para las inversiones de las compaas mineras internacionales, sibien se mantiene rezagada en trminos relativos en medio del auge de la actividad enAmrica Latina. Aunque en el siguiente captulo de este informe se analizar con detalleel desempeo reciente de la minera en Colombia, vale la pena mencionar que laInversin Extranjera Directa en el sector se cuadruplic entre 2002 y 2005. Una muestradel renovado inters de los inversionistas internacionales en el sector minero nacional esque Colombia ha vuelto a aparecer en estudios especializados de competitividad para laatraccin de inversiones como el Annual Survey of Mining Companies del Fraser

Institute, que es respondido por ms de 300 compaas mineras alrededor el mundo.

De hecho, como se discute ms adelante en este trabajo, en la coyuntura actualColombia enfrenta una gran oportunidad para atraer nuevas inversiones mineras,teniendo en cuenta que otros destinos de la regin estn aparentemente sobre-explotados(como es el caso de Chile, Per y Bolivia) o han hecho modificaciones en su legislacinque les han restado competitividad en el mbito internacional (como es el caso deChile). En el cuarto captulo de este trabajo se analiza con detalle la situacincompetitiva de Colombia en el entorno regional.

2. MINERIA Y DESARROLLO. EL PARADIGMA TRADICIONAL

Como ya se mencion, la literatura tradicional sobre desarrollo econmico ofrece unaperspectiva crtica del papel de la actividad minera en el crecimiento. De acuerdo conesta perspectiva, la minera no tendra ningn efecto favorable sobre el dinamismoeconmico de un pas, o podra limitarlo a travs de sus efectos nocivos sobre las

9 Datos deRaw Materials Projects Database, Sweden 2001, citados en Project Survey 2002, Engineeringand Mining Journal, January 2002, 203.10 World Trade Organization, Annual Report 2007, pg. 6.


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condiciones macroeconmicas y las instituciones. Esta visin pesimista sobre la minerasuele extenderse a todas las actividades primarias, incluida la agricultura.

Una revisin de la literatura que rene los aspectos ms relevantes de este paradigmatradicional permite identificar diversos argumentos sobre el impacto negativo de laminera (o las actividades productivas primarias en general) en el desarrolloeconmico.11 Para efectos expositivos, esos argumentos diversos se pueden agrupar entres grandes categoras de acuerdo con sus afinidades analticas.

La primera vertiente conceptual es la que advierte sobre la tendencia descendente delos productos bsicos en el mercado internacional. Los autores de esta vertiente afirmanque, ms all de las oscilaciones naturales de corto y mediano plazo, en el largo plazolos precios internacionales de los productos bsicos registran una tendencia secularhacia el descenso. La principal causa econmica de esta tendencia consiste en que losproductos primarios tienen una baja elasticidad ingreso, sobre todo comparada con la delos productos manufacturados. De esta manera, a medida que los pases aumentan susniveles de ingreso, tienden a orientar una mayor porcin relativa de su demanda haciamanufacturas, en detrimento de los productos primarios como los alimentos y lasmaterias primas.

La segunda vertiente conceptual se concentra en los efectos macroeconmicos perversosque puede tener el auge de un sector primario sobre el resto del aparato productivo,mejor conocidos en los debates econmicos como la enfermedad holandesa.

En principio puede haber dos mecanismos a travs de los cuales el auge de un sectorprimario podra generar efectos nocivos sobre el resto de la economa. El primero estasociado con la tasa de cambio. En la medida en que un pas tenga una bonanza externade un producto primario, contar con una sbita abundancia de divisas, lo que reducirla tasa de cambio y har que el resto de la economa pierda competitividad en losmercados internacionales y en el nacional frente a los productos importados. El segundo

mecanismo a travs del cual el auge de un sector primario puede afectar negativamenteal resto de la economa tiene que ver con la asignacin de los recursos productivos. Enla medida en que el sector primario en auge se vuelve ms rentable, extrae recursosproductivos (en especial trabajo) del resto de actividades, afectando negativamente suproductividad y su desempeo.

La tercera vertiente analtica que sugiere que las actividades primarias (y en concreto laminera) no tendran un efecto favorable sobre el desarrollo econmico se concentra enel anlisis de diversas condiciones econmicas y polticas del pas en cuestin. Por unlado, estos planteamientos sugieren que la minera no generara mayor impacto sobre elresto de la economa de un pas cuando no tienen muchos eslabonamientos con el resto

de la economa hacia atrs ni hacia adelante.

Por otro lado, existe un conjunto de autores (como Collier y Hoffler (2002)) que hanvinculado el desarrollo de sectores basados en recursos naturales con la expansin de

11 Los prrafos que siguen se basan en las siguientes fuentes: Singer (1950), Prebisch (1959), Mauro(1995), Tornell y Lane (1999), Collier y Hoffler (2002), Davis (2002), Sala-i-Martin (2003), BancoMundial (2007), Banco Mundial (2006), Banco Mundial e IFC (2002), Alexeev y Conrad (2005), Auty(2000), Stijins(2001), Power et al. (2002).


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grupos al margen de la ley. Segn estos analistas, en la medida en que un sectorprimario en auge genera ingentes rentas, se convierte en un objetivo ideal para quegrupos subversivos u otros agentes ilegales los extorsionen, especialmente si elfenmeno se da en un contexto en que el resto de la economa es relativamente pobre ylas instituciones del pas son dbiles. As mismo, otros autores han sealado que esasingentes rentas pueden tener un gran poder corruptor de las instituciones si se trata depases que no son suficientemente maduros desde el punto de vista poltico. Finalmente,existe significativa literatura reciente que cuestiona los efectos que puede tener enconcreto la actividad minera sobre el deterioro del medio ambiente del pas en cuestin.

Como se ver en la siguiente seccin, los problemas planteados en estas tresperspectivas crticas de las actividades primarias pueden ser evitados si se aplican laspolticas correctas. Incluso esos problemas han sido obviados por varios pases que hanpodido conciliar la existencia de un sector minero fuerte con la de una economa slida.

3. MINERA Y DESARROLLO: UN PARADIGMA ALTERNATIVO

El paradigma tradicional sobre el papel de la minera en el desarrollo, que advierte queel sector tiene un impacto nulo o negativo sobre el crecimiento del resto de la economa,ha sido cuestionado en aos recientes. La revisin crtica de este enfoque ha sido el

resultado del planteamiento de alternativas conceptuales tendientes a resolver losproblemas mencionados en la seccin anterior, as como de la revisin emprica decasos de pases que han tenido un desarrollo slido de sus economas a la par con unsector minero dinmico.

En esta seccin se presentan, en primer lugar, las alternativas conceptuales que se hanplanteado a las tres vertientes crticas del papel de la minera en el desarrollopresentadas en prrafos anteriores. En segundo trmino, se resean brevemente lasexperiencias de algunos de los pases en los que el auge de la minera no ha reido conun proceso de desarrollo econmico slido y estable. Posteriormente se extraen losrasgos comunes de esas experiencias exitosas con el fin de sugerir las condiciones bajo

las cuales la minera puede ser base slida del desarrollo econmico.

Alternativas conceptuales

Desde hace varios aos han surgido en los debates econmicos desarrollos conceptualesque proponen alternativas a los tres conjuntos de problemas que limitaran el aporte dela minera al desarrollo, mencionados en la seccin anterior: la hiptesis de la tendenciadescendente de los precios de los productos bsicos, la enfermedad holandesa y losdems aspectos econmicos e institucionales reseados.

La hiptesis de la tendencia descendente de los precios internacionales de los productosbsicos ha sido objeto de un amplio debate metodolgico. Los trabajos de quienes hanparticipado en este debate sugieren que la solidez de la hiptesis de la tendenciadescendente de los precios internacionales de los productos bsicos depende de lasfuentes estadsticas que se utilicen, de los plazos que se analicen y del conjunto deproductos que se evale.


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En este contexto, la hiptesis perdera parte de su relevancia si sus condicionesespecficas permitieran explotarlo de manera rentable y eficiente durante un periodosignificativo de tiempo. Una prueba de ello es la bonanza de precios que han tenido loscommodities en el pasado reciente que, como se seal atrs, ha sido ms larga y mayorque las que se presentaron en los ltimos treinta aos.

Los efectos macroeconmicos nocivos que puede tener la bonanza de un sector primariosobre el resto de la economa tambin han sido objeto de debates acadmicos que hanarrojado como resultado propuestas de poltica para neutralizarlos.

La primera propuesta de poltica que suele formularse para hacer frente a la enfermedadholandesa est orientada a neutralizar los efectos cambiarios de una bonanzaexportadora. Aunque algunos pases recurren a la intervencin de la autoridad monetariaen el mercado cambiario para evitar que caiga el precio de la divisa, esa opcin no essostenible en el mediano plazo por los efectos inflacionarios que esa intervencingenera. En este sentido, la alternativa ms idnea es la creacin de un fondo deretencin de divisas en el exterior, que permita regular su ingreso a la economa yneutralizar su efecto sobre la tasa de cambio. La segunda propuesta de poltica que sesuele formular en estos casos busca dar apoyo a los sectores de la economa que sepueden ver perjudicados ante la bonanza de un producto especfico, ya sea mediante

crditos especiales con tasas bajas y plazos largos, o a travs de mecanismos decobertura o compensacin cambiaria.

Los argumentos que se suelen plantear para hacer frente a los problemas de la terceravertiente analtica presentada en la seccin anterior son de variada ndole. Por un lado,como se ver ms adelante, la minera puede abarcar actividades con diverso grado deagregacin de valor, desde la mera extraccin del mineral hasta procesos productivoscomplejos y elaborados. En este sentido, las polticas a aplicar deberan fomentaractividades con alto grado de agregacin de valor en lugar de las simples laboresextractivas. De otro lado, es posible potenciar los encadenamientos de la actividadminera mediante el desarrollo de clusters de actividades afines, algunas de las cuales

pueden ser alta tecnologa como el diseo y la fabricacin de maquinaria especializada.Finalmente, los efectos nocivos que pueden tener las rentas de una actividad primaria endimensiones como las de la corrupcin o la subversin pueden ser neutralizadas cuandoexisten instituciones polticas fuertes y efectivas.

El ejemplo de algunos casos exitosos

La evidencia emprica muestra que varios pases han podido superar los riesgos querepresenta el fomento de una actividad primaria como la minera para el crecimientoeconmico. Economas que tienen variados niveles de desarrollo, que cuentan con

distintas ubicaciones geogrficas y que producen una amplia gama de productosmineros han podido conciliar la existencia de una minera pujante con una economafuerte y dinmica.

La Tabla I.2 sintetiza los rasgos ms sobresalientes de las experiencias de algunos deesos pases. En l se muestra la importancia que tiene el sector minero en cada pas, albuen desempeo de la economa y los principales elementos de sus polticas.


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Tabla I.2Minera y desarrollo en algunos pases

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Fuente: Australian Bureau of Statistics, Reserve Bank of Australia, Hancock (2001), Power (2002),Wright y Czelusta (2007). Hilson (2000), Lapalme (2003), Dungan (1997), Natural Resources Canada(2000). Buitelaar (2001), Robilliard (2006), Wright y Czelusta (2007), Aroca (2001), Garca et al. (2001).Solomon (2000), Maipose (2003), Banco Mundial (2006), Wright y Czelusta (2007), Iimi (2006) ,Matshediso (2005). Barreto et al. (2002), Banco Mundial (2006), Banco Mundial (2007), Batista (2001)


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Entre los pases ms avanzados de la muestra, vale la pena destacar el caso de Canad,cuya economa es una de las ms dinmicas del Grupo de los Ocho, que rene a lospases desarrollados ms influyentes desde el punto de vista poltico y econmico en elmundo. La economa registra altas tasas de crecimiento de su ingreso por habitante(alrededor de 6% anual en el pasado reciente) en un marco macroeconmico estable conuna inflacin menor a 3% anual.

Estos logros son significativos teniendo en cuenta que la minera canadiense representaalrededor de 5% del PIB y 15% de las exportaciones, y que el pas es lder en la

produccin mundial de potasio y uranio, y ocupa el tercer lugar en la produccin dealuminio. Un caso igualmente exitoso es el de Australia, cuyo ingreso por habitante hacrecido a tasas sostenidas que rondan el 3% anual con tasas de inflacin de 2,5%, ydonde la minera es responsable de 40% de las exportaciones totales y del 8% del PIB.

Para el caso colombiano resulta de gran inters resear algunas de las experiencias delos pases latinoamericanos incluidos en la muestra. Ese es el caso de Chile, consideradodurante varias dcadas el milagro econmico latinoamericano gracias a su estabilidadmacroeconmica y a sus tasas de crecimiento sostenidas de alrededor de 7% anualdurante los ltimos quince aos. Estos logros se han dado en un contexto en que laminera abarca 47% de las exportaciones y alrededor de 8% del PIB, con un crecimiento

promedio del sector superior a 11% anual en la ltima dcada.

Otro caso importante en el contexto regional es el de Per. Despus de haber tenido unagran intervencin estatal en el sector minero en los aos setenta y una devastadorainestabilidad macroeconmica en los ochenta, que signific la descapitalizacin demuchas empresas mineras y el cese de las inversiones, a partir de la dcada de losnoventa la minera peruana ha tenido un desempeo ejemplar. La expedicin de una leypara la promocin de las actividades mineras en 1991 gener estabilidad tributaria,cambiaria y administrativa para la actividad, as como la eliminacin de las restriccionesa la propiedad extranjera en el sector.

Como resultado de esas polticas, el rea dedicada a la minera en el Per aument de 10millones de hectreas en 1990 a 34 millones de hectreas en 2000. Aunque en aosrecientes ha habido algunos ajustes de tipo tributario, el marco general establecido enlos noventa para la actividad minera se ha mantenido estable. En la actualidad laminera responde por ms del 50% de las exportaciones peruanas, y su auge ha ido de lamano de un crecimiento global de la economa superior a 6% en los ltimos aos, unode los mayores de la regin.

Finalmente vale la pena destacar el caso de Botswana, donde la minera representa entre70% y 80% de las exportaciones, y aporta alrededor de 35% del PIB. Llama la atencinque, si bien este es uno de los pases de la muestra que ms depende de la minera, su

desempeo econmico ha sido asombroso. Botswana est en un selecto grupo de onceeconomas en desarrollo que han tenido un crecimiento superior a 7% anual durante msde un cuarto de siglo, segn un anlisis del premio Nbel de Economa de 2001,Michael Spence publicado a comienzos de este ao.12 Semejante logro ha sido elresultado de un manejo adecuado de una economa altamente dependiente de los

12 Ver, por ejemplo, Spence M., Why China grows so fast? y What drives high growth rates?, en TheWall Street Journal, Enero 23 y 24 de 2007.


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recursos naturales, que demuestra que el desarrollo econmico y el crecimiento mineros pueden ir de la mano.

Minera y desarrollo: elementos para una estrategia eficaz

En las secciones anteriores hemos visto algunas propuestas para neutralizar losproblemas que se suelen esgrimir sobre el papel de la minera en el desarrolloeconmico, as como las experiencias de algunos pases que han podido conciliar unsector minero fuerte con la existencia de economas dinmicas y pujantes. Esas dos

discusiones arrojan algunas reflexiones interesantes sobre cules son los rasgos quedebe tener una economa para permitir que una minera fuerte vaya de la mano con uncrecimiento econmico slido.

La Tabla I. 3 muestra un resumen de las principales caractersticas de los pases que hantenido experiencias exitosas en este sentido, y las contrasta con las de economas que nohan logrado conciliar los dos objetivos. De la comparacin presentada se puede concluirque los pases que han tenido un buen desempeo econmico de la mano con unaminera fuerte han contado con circunstancias favorables en cuatro niveles:macroeconmico, institucional, sectorial y de capital humano.

Tabla I.3Casos exitosos de la minera

Fuente: Anlisis de los autores

Pases exitosos como Canad, Australia, Chile y Brasil han contado con entornosmacroeconmicos estables que han permitido neutralizar los posibles efectos nocivos delas oscilaciones de los precios internacionales de los productos bsicos as como los

sntomas de la enfermedad holandesa. Al mismo tiempo, esos pases tienen institucionesslidas que eliminan el potencial poder corruptor de las rentas que se generan duranteun auge de un sector primario, y que le cierran espacios a las actividades ilegalesmediante una fuerte presencia del Estado.

Al analizar la dimensin sectorial se encuentra que estas economas han desarrolladouna minera con grandes eslabonamientos hacia otras actividades productivas, que hanpermitido jalonar mayor empleo y valor agregado, y que han promovido el surgimiento


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de clusters productivos alrededor de polos de desarrollo minero. Finalmente, en todoslos casos exitosos se han promovido polticas especficas de formacin de capitalhumano que han permitido elevar la productividad y la capacidad tecnolgica de lasactividades productivas de la minera y de los clusters circundantes.

Como se puede observar en el cuadro, esta caracterizacin contrasta con la de los casosde Nigeria y Zambia, dos ejemplos de economas en las que el desarrollo de la minerano ha ido de la mano con un buen desempeo econmico general.

Vale la pena destacar que Colombia no cuenta con la mayora de los rasgos quecaracterizan a los casos exitosos. Si bien el pas ha tenido una notable estabilidadmacroeconmica reconocida desde aos atrs, sus instituciones adolecen de una granfragilidad, lo que se ha traducido en una baja presencia del Estado en amplias zonas delpas y en una preocupante percepcin de importantes niveles de corrupcin relativa enlos estudios internacionales13. En el ltimo captulo de este informe volveremos sobreestos temas en un contexto ms amplio, al abordar la discusin sobre la competitividadrelativa de la minera colombiana.

13 Colombia se encuentra en el puesto 68 entre 179 pases


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II. LA MINERA EN COLOMBIA

Como se discuti en el captulo anterior, en los ltimos aos la minera ha tenido unnotable auge en el mundo. Varios pases en desarrollo, entre ellos algunoslatinoamericanos, han aprovechado esa bonanza para impulsar sus sectores mineros,precisamente en una coyuntura en que aparecen nuevos enfoques analticos queadvierten el papel positivo que puede jugar la minera en el proceso de desarrollo.

En este contexto, en el pasado reciente Colombia ha empezado a incorporarse en unselecto grupo de pases reconocidos por su potencial minero.No obstante, es evidenteque el potencial minero colombiano ha sido subexplorado y subexplotado si se analizaen trminos relativos en el contexto latinoamericano, lo que es resultado en gran medidade los limitados recursos de capital que han llegado al pas frente a otras economas dela zona.

Cualquier debate tendiente a evaluar la situacin competitiva del sector minero en elcontexto internacional, y las polticas necesarias para mejorarla, debe partir de unadecuado diagnstico de su aporte a la economa. En este captulo se describe laimportancia del sector minero en la economa colombiana, excluyendo el subsector de

hidrocarburos. Para tal efecto, a continuacin se analiza su participacin en el PIB, lageneracin de empleo, el valor de las exportaciones, los flujos de inversin extranjeradirecta (IED), los pagos por concepto de regalas y su contribucin a los ingresoscorrientes de la Nacin.

Sin embargo, el aporte econmico de una actividad no se limita a su impacto directosobre las variables mencionadas. Cualquier proceso productivo genera dinamismo enlos sectores que le proporcionan insumos, as como en aquellos que utilizan susproductos en nuevos procesos de transformacin. Por ello en este captulo tambin seanalizan los encadenamientos productivos del sector con el resto de la economacolombiana, empleando el modelo de equilibrio general computable de Fedesarrollo.

En medio de la evidente subexploracin y subexplotacin del sector minerocolombiano, existen diversos niveles de desarrollo de distintos subsectores. Por eso eneste captulo tambin se presenta un anlisis de la composicin de la minera en el pas,examinando el caso de subsectores como carbn, nquel, oro y materiales deconstruccin.

Finalmente, partiendo de un modelo economtrico para una muestra representativa depases, se confirma la importancia que el sector minero puede tener en el desarrolloeconmico. En el marco de la discusin conceptual planteada en el captulo anterior, losresultados sugieren que hay evidencia a favor del paradigma alternativo en el que se

asigna un papel preponderante al impulso de la minera como una de las bases para eldesarrollo.


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1. ANTECEDENTES HISTRICOS 14

Para poder analizar en perspectiva el desempeo de la minera en Colombia y su aporteal desarrollo econmico nacional, es preciso evaluar el contexto histrico en que se hadesenvuelto la actividad. Como veremos en los prrafos siguientes, la minera ha jugadoun papel fundamental en el proceso de desarrollo econmico y regional del pas, lo quehace an ms paradjica la situacin de subexplotacin relativa en la que se encuentraen el presente.

La minera ha sido una actividad econmica central en Colombia desde la pocaPrecolombina. Las diferentes culturas indgenas desarrollaban trabajos de cermica yorfebrera altamente valorados. En un comienzo, la actividad minera dio origen alcomercio regional caracterizado por el trueque de varios minerales. Posteriormente,durante la poca de la Colonia la minera creci en grandes proporciones y con ello seabri paso al comercio de esclavos africanos. Los ms favorecidos con el rgimencolonial fueron quizs los comerciantes antioqueos, quienes transportaban el oro enpolvo a otras regiones de la Nueva Granada y al exterior, con el objetivo deintercambiarlo por otras mercancas como textiles y alimentos.15 As mismo, lapoblacin de zonas deshabitadas en esta regin se debi en gran medida a la bsquedade oro.

Para el periodo de la Repblica, la actividad minera, representada casi en su totalidadpor la explotacin de oro y piedras preciosas, ya gozaba de una posicin aventajadafrente a otros sectores bsicos como la agricultura. El avanzado comercio de la reginantioquea produjo importantes excedentes que, al ser acumulados por la clasecomerciante, permitieron la creacin de la Sociedad Minera en Antioquia.

La evolucin favorable de la minera en el pasado ha llevado a que la explotacin, laproduccin y la exportacin de oro hayan sido catalogadas como las actividadeseconmicas ms antiguas y unas de las de mayor importancia para el pas.16 Durantebuena parte del siglo XIX la exportacin de este metal, acompaada de las de la plata y

el platino, permitieron equilibrar la balanza comercial y se convirtieron en unaimportante fuente de atraccin de inversin extranjera. Hasta los ltimos aos de estesiglo, los metales preciosos permanecieron como los nicos productos significativos dela minera colombiana.

Durante los primeros aos del siglo XX otros minerales empiezan a ganar importanciaen la actividad minera en Colombia. Para 1910, con la llegada de las primeras mquinasde vapor se empieza a explotar carbn en pequeas cantidades, destinado bsicamente ala industria manufacturera y al funcionamiento de las locomotoras. En los primeros aosde la dcada de los 1930 surgen algunas explotaciones de materiales de construccincomo calizas, yesos, arcillas y gravas, empleados en la naciente industria de la

construccin. As mismo, empezaron a explotarse en mayor medida otros minerales queson insumo en la produccin de fertilizantes, vidrio y plsticos.

14 Esta seccin est basada en la resea histrica de la minera en Colombia presentada en el CensoNacional Minero 1988 (DANE).15 Jaime Sierra. (1989). Antioquia en la poca de la independencia.16 Banco de la Repblica. Grupo de Estudios del Crecimiento Econmico. (2002). El crecimientoeconmico colombiano del siglo XX.


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La Gran Depresin internacional de los aos treinta se extendi sobre los precios dealgunos productos bsicos, como el caf y otras materias primas que constituan unaimportante proporcin de las exportaciones colombianas. Fue entonces cuando laimportancia de la minera, representada esencialmente en oro, se hizo ms evidente paracompensar la cada que experimentaban los dems productos.

La crisis internacional de finales de los aos treinta represent un profundo quiebre enla historia econmica de Colombia. La industria empez a fortalecerse con tasasanuales de crecimiento de 9% y se destac la produccin de cemento en 1939 que fue

17 veces superior a la registrada 10 aos antes.17

En la dcada de 1950 se generan importantes encadenamientos productivos de laminera con el resto de la economa. En esos aos se empieza a hacer evidente laintegracin vertical del carbn como insumo para la produccin industrias en desarrollo,como es el caso del cemento, el papel y, en mayor medida, las primerastermoelctricas.18

En 1982 se inici la produccin de ferronquel en el pas, tras el hallazgo de un pequeodepsito de hierro en Crdoba que, tras haber sido estudiado de forma detenida, selleg a la conclusin de que contena altos niveles de nquel. Hoy en da, el ferronquel

producido en Colombia se reconoce en el mbito mundial como el de mejor calidad enel mercado.

El sector minero con el perfil que conocemos hoy, y cuyo aporte se ha convertido enfundamental para la economa colombiana, se consolida en los aos ochenta con laentrada en operacin de grandes explotaciones carbonferas en La Guajira y Cesar, ascomo la instalacin de la planta de Cerro Matoso en Montelbano, proyectoscaracterizados por grandes inversiones en tecnologa y un creciente aporte a laeconoma colombiana.

2. DESEMPEO RECIENTE DE LA MINERIA

Despus de haber tenido un desempeo modesto en los aos noventa, desde comienzosde esta dcada la minera colombiana registr un dinamismo importante. Este hecho semanifiesta en que el sector ha tenido tasas de crecimiento superiores a las presentadaspor otros segmentos productivos como manufacturas, energa, servicios personales,agropecuario, silvicultura y pesca.19 En actualidades ao 2006 la minera sinhidrocarburos aport aproximadamente 2.8% del PIB en Colombia, lo que representa70.8 miles de millones de pesos constantes de 2004.

Ese dinamismo relativo coincide con el auge que han tenido la minera y los productosbsicos en general en el mundo, y se refleja en otras variables econmicas. Aunque la

minera es una actividad intensiva en el uso de capital fsico y tecnologa, la generacinde empleo por parte del sector registr un incremento de 120.000 puestos de trabajo en2001 a 180.000 en 2004. Por otra parte, las exportaciones mineras ascendieron a 5.000millones de dlares para el ao 2006, lo que implica una contribucin de 21% a lasexportaciones totales. Entre tanto, la inversin extranjera directa en el sector se calcul

17 Juan Jos Echavarra. (1999). Crisis e industrializacin: las lecciones de los treintas.18 DANE. Censo Nacional Minero 1988.19 UPME (2006)


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en 2.157 millones de dlares para el ao 2005, cuando present el valor ms altoregistrado en los ltimos once aos.

A pesar del evidente dinamismo registrado por la minera colombiana desde comienzosde la dcada, a partir del ao 2005 se observa un estancamiento relativo de las variablesanalizadas. Tan solo las exportaciones mineras presentan un leve incremento luego delmximo de 22% en participacin alcanzado en 2003 y posterior cada a 19%, lo quesugiere que las polticas sectoriales no estn teniendo el efecto deseado para dinamizarla minera en el pas. Sin embargo, detrs del menor dinamismo relativo de las dems

variables hay una gran actividad de las empresas haciendo significativas inversiones quepermitan aumentar los volmenes de produccin, as como desarrollos deinfraestructura de gran importancia para el sector, y un gran inters de nuevas empresasinversionistas de talla mundial del sector minero en acometer nuevas actividadesexploratorias.

Produccin y empleo

Aunque la produccin minera colombiana ha tenido un incremento significativo en elpasado reciente, su monto sigue siendo bastante modesto en el contexto internacional.

Como se observa en el Grfico II.1, a lo largo de los aos noventa la produccin mineratuvo un crecimiento bastante lento, lo que implic que el sector tuviera una ligeraprdida en su participacin en el PIB nacional en algunos aos de mediados de ladcada. Esta situacin cambi en 2003, cuando el valor de produccin del sectoraument de 45.5 a 67.4 miles de millones de pesos constantes de 2004.

Este notable incremento de la produccin signific que la contribucin del sectorminero al PIB pasara de un nivel de menos de 2%, registrado durante varios aos, a2.8% en 2003. A pesar de ese aumento, es importante destacar que la participacin delsector minero en el PIB colombiano es muy inferior a la que tiene en los pasesreseados en el captulo anterior, que son considerados internacionalmente como casos

en que la minera ha tenido un papel importante en el crecimiento econmico. Esterezago relativo de la minera colombiana es mucho ms significativo teniendo en cuentaque, despus del gran aumento registrado en 2003, su participacin en el PIB ha cadoligeramente en los ltimos aos, justo cuando la actividad est en pleno auge en elmundo. (

Grfico II.1)

Grfico II.1Valor de la produccin del sector minero sin hidrocarburos y participacin en el PIB

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Billonesdepesosde2004 PIB minera

Fuente: DANE. Clculos de Fedesarrollo.

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Part

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in

(%)

Participacin en el PIB

Fuente: DANE. Clculos de Fedesarrollo.

La evolucin reciente de la produccin minera en Colombia se ve reflejada en eldesempeo del empleo del sector. El empleo minero aument rpidamente durante losprimeros aos de esta dcada en trminos absolutos, al pasar de 120.000 a 180.000puestos de trabajo durante el periodo 2001-2004. No obstante, en el ltimo aoanalizado se observa una pequea reduccin en el nmero de empleos (verGrfico II.2).

As como sucede en el caso de la produccin minera, ese incremento de 50% en el

nmero de trabajos generados en tres aos no ha sido suficiente para elevar laparticipacin en el empleo total por encima de 1% que ha sido una constante en elpasado reciente. Es importante destacar que el sector genera adems empleos indirectos(que no son contabilizados dentro de estas cifras) debido a los encadenamientos quepresenta en la economa y que ms adelante sern analizados.

De esta manera, es evidente que tanto la produccin como el empleo de la mineracolombiana han tenido avances significativos recientemente, pero han sido insuficientespara aumentar la participacin del sector en ambas dimensiones de la economanacional.

Grfico II.2Empleo en el sector minas

100.000

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Nmero

deemp

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dos

Empleo

Fuente: Encuesta Continua de Hogares. DANE.

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Part

icipac

in

(%)

Participacin en el empleo total

Fuente: Encuesta Continua de Hogares. DANE.

Exportaciones e Inversin Extranjera Directa

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&G3

!Grfico I


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El sector minero representa un componente fundamental de las exportacionescolombianas. Las cifras ms recientes sealan que 21.3% de las exportaciones totales seatribuyen a la minera.20

A diferencia de lo que sucede con el PIB y el empleo del sector, el crecimientosostenido del valor de las exportaciones s ha contribuido al incremento de suparticipacin en las ventas totales del pas, al pasar de 13% en 1999 a 21.3% en el ao2006. No obstante, hay que subrayar que las exportaciones mineras alcanzaron sumxima participacin en las ventas externas en 2003, registrando un relativo

estancamiento a partir de ese ao. (Grfico II.3) Este comportamiento es preocupanteteniendo en cuenta que es justamente en los aos recientes cuando el mercadointernacional de minerales ha tenido un gran dinamismo, como se explic en el primercaptulo de este trabajo.

Grfico II.3Valor de las exportaciones mineras

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Millones

de

dlar

es

Exportaciones mineras

Fuente: DANE y DIAN.

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2005*

2006*

Part

icipac

in

(%)

Participacin en las exportaciones totales

Fuente: DANE y DIAN.

La inversin extranjera directa en el sector minero colombiano tuvo un desempeodiscreto hasta fines de los aos noventa. Aunque desde comienzos de este siglo las

inversiones forneas en el sector empezaron a registrar un mayor crecimiento, slo apartir de 2003 han tenido una dinmica significativa. Como se muestra en el GrficoII.4, en el ao 1998 se dio la menor inversin extranjera en el sector en los ltimosquince aos, lo que coincide con una cada generalizada de los flujos de capital forneoal pas como resultado de la crisis financiera internacional del momento. Sin embargo,en los aos posteriores a la crisis se observa una tendencia creciente de la IED, con unmximo alcanzado en 2005.

La minera ha jugado un papel fundamental en el flujo de IED hacia Colombia en losltimos aos. A pesar de haber registrado un comportamiento voltil antes de 1999, enlos ltimos aos su participacin en la inversin fornea directa ha sido creciente y en

2004 alcanza su mximo con una contribucin de 41% y 2.157 millones de dlares. Losdatos revelan un descenso en esa participacin durante los ltimos dos aos. Para 2006se estim que la minera sin hidrocarburos abarcaba un 28% del total de la inversinextranjera directa y, al igual que en las dems variables, hay evidencia de estancamientopara los ltimos aos. Cabe anotar que estos flujos de capitales recientes corresponden

20 En el momento en que se estaba desarrollando este informe, las cifras de los dos ltimos aos sonproyecciones presentadas por el DANE.


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en su mayora a proyectos que estn siendo desarrollados desde hace algunos aos porparte de grandes firmas mineras y, como tales, no significan necesariamente la llegadade inversionistas con nuevos proyectos de exploracin.

Grfico II.4Minera: Inversin extranjera directa

-500

0

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Informe de Fedesarrollo

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