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Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008

Programa de Soporte

Estado de México Mayo de 2009

Estado de México

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008

Programa de Soporte

DIRECTORIO

GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO

Lic. Enrique Peña Nieto Gobernador Constitucional del

Estado

Prof. Arturo Osornio Sánchez Secretario de Desarrollo

Agropecuario

Ing. Jaime Segura Lazcano Subsecretario de Desarrollo

Agropecuario

SAGARPA

Ing. Alberto Cárdenas Jiménez

Secretario

Ing. Francisco López Tostado

Subsecretario de Agricultura

Ing. Antonio Ruiz García

Subsecretario de Desarrollo Rural

MVZ. Enrique Sánchez Cruz Director en Jefe del SENASICA

Ing. Ramón Corral Ávila Comisionado Nacional de

Acuacultura y Pesca

Lic. Alberto Sandoval Uribe Director General del SIAP

Juan Antonio González Hernández Coordinador General de

Enlace y Operación

MVZ. Renato Olvera Nevárez Director General de

Planeación y Evaluación

COMITÉ TECNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN

Lic. Mario Sandoval Silvera Presidente del CTEE y Delegado Federal de la SAGARPA

Ing. Alberto René Velázquez Castro Subdelegado de Planeación y Desarrollo

Rural de la SAGARPA

L.A.E. Jorge Alberto Colín García Representante No Gubernamental del

Comité Sistema Producto Bovinos Carne del Estado de México

Ing. Gerardo Efraín Noé Santana Torres Presidente de Santa Juana Primera

Sección, S.P.R. de R.I.

Ing. José Rubén Dávila Mendoza Director General de Agricultura de la

SEDAGRO

Lic. Román Soto Alvarado Jefe de la Unidad de Información,

Planeación, Programación y Evaluación de la SEDAGRO

M. en C. José Ramón Franco Martínez Director de la Facultad de Ciencias

Agrícolas de la UAEM

M. en C. Patricia Elizabeth Baños Guevara Coordinadora

Insumos y Servicios Agropecuarios J y R, S.A. de C.V. Dr. Ernesto Javier Sánchez Alejo

Responsable de la Evaluación

Informe de Evaluación Externa Estatal de Funcionamiento y Operación 2008 Programa de Soporte

i

Tabla de contenido

Índice de cuadros……………………………………………………………………….. iii

Índice de figuras ...…………………………………………………………………..…… iv

Índice de anexos………….……………………………………………………………… v

Siglas...…..…………………...…………………………………………………………… vi

Presentación……………………………………………………………………………… viii

Resumen ejecutivo……………………………………………………………………… 1

Introducción……………………………………………………………………………… 6

Capítulo 1 Contexto del Programa: diseño y Normatividad…………………... 9

1.1 Problema de desarrollo que busca resolver el Programa…………… 9

1.2 Alineación de los objetivos del Programa con los objetivos de orden superior…………………………………………………………………….. 11

1.3 Evolución histórica de las inversiones de APC en suministro de Bienes Públicos…………………………………………………………… 11

1.4 La población objetivo que el Programa contempla atender………… 13

Capítulo 2 Características del Programa ………………………………………… 15

2.1 Objetivos del Programa………………………………………………….. 15

2.2 Estructura programática y presupuestal……………………………….. 16

2.3 Orientación del Programa en el Estado……………………………….. 17

Capítulo 3 Evaluación del Funcionamiento y la Operación del Programa… 19

3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa………………... 19

3.1.1 Aspectos centrales de la normatividad y sus implicaciones en la operación del Programa………………………………….. 19

3.1.2 Adecuación de las instituciones a la normatividad………….. 22

3.2 Planeación de la operación del Programa …………………………….. 24

3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales …………………………………………………….. 26

3.4 Atención de la población objetivo………………………………………. 26

3.5 Dictaminación de solicitudes y proyectos……………………………... 28

3.6 Orientación de los recursos del Programa……………………………. 29


ii

3.7 Cumplimiento del proceso operativo …………………………………... 29

3.7.1 Mejoras en los tiempos y la calidad de los servicios……….. 30

3.7.2 Ajustes y mejoras en los documentos de concertación y presupuestación; radicación de recursos…………………….. 34

3.8 Seguimiento de los apoyos……………………………………………... 34

3.9 Monitoreo de la gestión del Programa………………………………… 35

3.10 Sistematización de la información generada por el Programa……… 35

3.11 Transparencia y Rendición de cuentas………………………………… 36

3.12 Calidad en el servicio ……………………………………………………. 37

3.13 Incorporación de mejoras en la gestión del Programa………………. 38

3.14 Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa .. 38

Capítulo 4 Conclusiones y recomendaciones………………..………………… 41

4.1 Conclusiones……………………………………………………………… 41

4.2 Recomendaciones………………………………………………………... 44

Bibliografía………..……………………………………………………………………….. 46


iii

Índice de cuadros

Cuadro 1 Distribución presupuestal 2008 Programa de Soporte…………………… 16

Cuadro 2 Programa de Soporte, Aportaciones de recursos al FACEM………… 34


iv

Índice de figuras

Figura 1 Evolución histórica de las inversiones de la APC………………….……… 12

Figura 2 Evolución histórica de las inversiones de la APC en actividades equivalentes al Programa de Soporte …………………….………………… 13

Figura 3 Evolución de los beneficiarios de APC según el tipo de bien suministrado ………………………………………………………..………….. 14

Figura 4 Órganos colegiados con la Alianza para el Campo……………..……….... 23

Figura 5 Órganos colegiados de Programas en Coejercicio………………………... 23

Figura 6 Diagrama de flujo del proceso de selección del Programa de Soporte… 29

Figura 7 Diagrama de flujo del proceso del Programa de Soporte….….…………... 30

Figura 8 Estrategia de evaluación y supervisión de asesoría a CDRS….………..... 32


v

Índice de anexos

Anexo 1 Preguntas de Evaluación y sus Respuestas 47

Anexo 2 Integrantes del Comité Técnico del Estado de México 63

Anexo 3 Integrantes del Comité Auxiliar de Soporte 64

Anexo 4 Instrumentos de Recolección de Información 65

Anexo 5 Distribución de la muestra por Delegación y Municipio 85

Anexo 6 Entrevistas a otros actores 88


vi

Siglas

APC Alianza Para el Campo

ASERCA Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria

CAA Comité Auxiliar de Actores

CAAP Comité Auxiliar de Activos Productivos

CADER Centro de Apoyo al Desarrollo Rural

CAS Comité de Apoyo de Soporte

CAT Capacitación y Asistencia Técnica

CDR Comisión de Desarrollo Rural

CDRS Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable

CECADER Centro de Calidad para el Desarrollo Rural

CEDRUS Consejo Estatal de Desarrollo Rural Sustentable

CEE Centro de Evaluación Estatal

CEIEGDRUS Comité Estatal de Información Estadística y Geográfica para el Desarrollo Rural Sustentable

CESAVEM Comité Estatal de Sanidad Vegetal del Estado de México

CFPPEM Comité de Fomento y Protección Pecuaria del Estado de México

CONAPESCA Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca

CONAPO Consejo Nacional de Población

COTEGAN Comité Técnico de Ganadería

COTEN Comité Técnico Nacional

CRyS Comsión de Regulación y Seguimiento

CSAEM Comité Estatal de Sanidad Acuícola del Estado de México

CTA Comité Técnico de Agricultura

CTEE Comité Técnico Estatal de Evaluación

CEE Centro Estatal de Evaluación

CTEM Comité Técnico del Estado de México

DDR Distrito de Desarrollo Rural

DPAI Subprograma de Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales

DPAI Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales

FACEM Fideicomiso Fondo Alianza para el Campo del Estado de México

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la


vii

Alimentación

GOAC Grupo Operativo de Asesores de Consejo

GOAC Grupo Operativo de Asesores de Consejo

GONAT Grupo Operativo Nacional de asistencia Técnica y Capacitación

GOP Grupo Operativo Pecuario

ICAMEX Instituto de Investigación y Capacitación Agropecuaria, Acuícola y Forestal del Estado de México

INCA Rural Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural

INIFAP Instituto Nacional de Investigaciones Forestal Agropecuaria y Pesquera

IP Institución Portadora

IVTT Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología

MML Matriz de Marco Lógico

PAPIR Programa de Apoyo a Proyectos de Inversión Rural

PIB Producto Interno Bruto

PRODESCA Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural

PRODUCE Fundación Produce

PROFEMOR Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural

PSP Prestador de Servicios Profesionales

ROP Reglas de Operación

SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

SEDAGRO Secretaría de Desarrollo Agropecuario

SENASICA Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria

SIAP Sistema de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera

SISER Sistema de Información del Sector Rural

SNIDRUS Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable

SURI Sistema Único de Registro de Información

UTE Unidad Técnica Especializada

UTEP Unidad Técnica Especializada Pecuaria

UTEAC Unidad Técnica Especializada para Asesores de Consejo


viii

Presentación

Este documento contiene el informe de evaluación externa del Programa de Soporte para el Estado de México, se realizó en cumplimiento a las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; en los términos de las disposiciones generales emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y las instancias facultadas para ello, en el ámbito de sus respectivas competencias; debiéndose observar las disposiciones normativas aplicables y los requisitos que se deberán cumplir en la designación y contratación de los evaluadores. El enfoque del trabajo de evaluación fue hacia el análisis del funcionamiento y operación del Programa de Soporte. La empresa Insumos y Servicios Agropecuarios J y R, S.A. de C.V., que resultó seleccionada en el proceso de invitación a cuando menos tres personas, se hace responsable de los resultados presentados en este documento que somete al juicio crítico de los lectores. La metodología de evaluación utilizada fue la propuesta por la unidad de apoyo de FAO. El CTEE fue el responsable de dar seguimiento y facilitar la interlocución de la empresa evaluadora con los distintos actores relacionados con la evaluación. Por otra parte, la empresa desea agradecer el apoyo recibido por el CTEE, haciendo extensivo su reconocimiento a los funcionarios, tanto de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario (SEDAGRO) como de la Delegación de la SAGARPA, y los demás organismos y actores participantes. Destacando especialmente el aporte de los productores beneficiarios al brindar su tiempo y contribución en la colecta de la información, materia prima del análisis que a continuación se presenta.


1

Resumen ejecutivo

Al evaluar cualquiera de los ocho nuevos programas de apoyo de la SAGARPA es muy difícil sustraerse a tener como punto de comparación lo que sucedió con la Alianza para el Campo (APC), sobre todo del 2002 al 2007, con el fin de rescatar de ella algunas experiencias positivas y desechar aquellas que mostraron su ineficacia. Estos 12 años significaron un cúmulo de aciertos y errores del más importante instrumento de política pública para el desarrollo rural, no solo Estatal sino Nacional; de tal forma que una buena parte del documento hace referencia a la APC. El objetivo general de los trabajos de evaluación fue: “aportar propuestas concretas y viables para mejorar la operación del Programa en el Estado de México mediante el análisis de los principales procesos de su ejecución, a fin de hacer de él un instrumento de política pública más eficiente y eficaz en la atención de la problemática a la cual se dirige” El principal instrumento de referencia para la evaluación fue la Guía Metodológica para la Evaluación Estatal del Funcionamiento y la Operación del Programa de Soporte 2008, desarrollada por la FAO, con un enfoque general determinado por los siguientes elementos: a) Análisis con visión de política pública que valore en qué medida el Programa posee una orientación hacia resultados, b) Carácter analítico de la evaluación, c) Oportunidad de los resultados y d) Carácter práctico de las recomendaciones. El análisis se llevó a cabo con el apoyo de información documental sobre política sectorial, Nacional y Estatal, normativa, de evaluaciones anteriores y bases de datos históricas y de la operación del Programa en el 2008. De importancia fundamental fueron las entrevistas a más de 60 de los participantes del Programa: funcionarios operativos, normativos, técnicos e investigadores, entre otros. Asimismo, para conocer las características de los beneficiarios del componente de Capacitación y Asistencia Técnica y su percepción sobre la operación, se entrevistaron a 170 personas, obtenidas de una muestra completamente al azar de un universo depurado de 465 representantes de grupos o con solicitud individual, que en conjunto significaban cerca de 10,000 beneficiarios. Como marcan las Reglas de Operación para los programas de la SAGARPA 2008, se celebró el Convenio de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable, entre la SAGARPA y el Gobierno del Estado de México, el 28 de febrero de 2008, donde se plasmaron los lineamientos a los que su sujetó el ejercicio de los recursos presupuestales en coejercicio, los cuales alcanzaron un monto de 634 millones 209,980 pesos, 65% de ellos aportados por SAGARPA y 35% por el Gobierno del Estado. Derivado de este convenio se integró el Comité Técnico del Estado de México (CTEM) el 13 de marzo del 2008, integrado por un número paritario de funcionarios del Gobierno del Estado y la SAGARPA. Como parte de los programas en coejercicio el de Soporte está orientado a ayudar a resolver el problema sanitario y biológico del medio ambiente y desarrollar en mayor medida las capacidades de los productores agropecuarios y acuícolas, y en general de


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toda la población rural. Para lograr resolver estos dos problemas, en el Estado de México se implementó el Programa con cuatro componentes en coejercicio: i) Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS), ii) Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología (IVTT), iii) Capacitación y Asistencia Técnica y iv) Sanidad e Inocuidad. Estos cuatro componentes son claves para el desarrollo del sector y a excepción del de Capacitación y Asistencia Técnica, tres de ellos son considerados por la SAGARPA de importancia estratégica. Además beberían ser complementarios a otros programas como el de Adquisición de Activos Productivos y Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria. El análisis del cumplimiento de esta función es parte fundamental de esta Evaluación Externa del Funcionamiento y Operación 2008 del Programa de Soporte. Esta importancia estratégica se vio reflejada en el convenio marco firmado el 28 de febrero del 2008, al asignarles el 21.8% del total de los recursos en coejercicio. Por la relación de complementariedad que debe existir entre el Programa de Soporte y el de Adquisición de Activos Productivos es importante mencionar que la mayor proporción presupuestal fue para el de Activos con el 77.1%, esto es, una proporción aproximada del 80-20 (PAP-PS), lo cual, operativamente, puede considerarse adecuado. La distribución del presupuesto del Programa, por componente, quedó de la siguiente manera: 45.3% para Capacitación y Asistencia Técnica (CAT); 29.3% para Sanidades e Inocuidad (SI); 16.4% para Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología (IVTT); y el 9% para el Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS). Esta distribución al interior del Programa refleja la importancia que se le está dando al desarrollo de capacidades de la población rural. El intentar hacer un análisis integral del Programa de manera coherente es complicado, sobre todo considerando que los componentes que lo conforman están dirigidos a resolver dos problemas diferentes. Por un lado, ayuda a disminuir las deficiencias que existen en el desarrollo de capacidades de la población rural y por el otro, a mejorar el aspecto sanitario y de inocuidad del entorno donde se desarrollan las actividades productivas del sector rural. Igualmente, una definición de población objetivo para todo el Programa se dificulta, en virtud de que componentes como los de SNIDRUS y sanidades benefician a un gran número de personas y cumplen plenamente con la definición de bienes públicos de “no rival” y “no excluyente” 1

y al final los beneficiarios potenciales serían todos los que viven en las localidades, regiones o Estado donde tienen influencia estos apoyos. Por otra parte, en los componentes de CAT e IVTT si pueden ser definida una población objetivo y otra potencial, y analizando sus características podrían caer en la categoría de bienes privados.

Sobre la base de lo anterior y al hacer un análisis de la forma en que operó el Programa en el 2008 se encontró que los componentes de Sanidades e Inocuidad y el de SNIDRUS prácticamente no tuvieron variantes en su operación y funcionamiento, en relación al 1Es decir, el que alguna persona o agente en particular utilice o consuma el bien “x” no afecta o perjudica su uso futuro o en forma simultánea por otros individuos.


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último año de la APC (2007). La estructura operativa de las sanidades continúo regida por el SENASICA que validó los planes de trabajo acordados entre la instancia operativa (Dirección de Sanidades de la SEDAGRO) y la normativa (Subdelegación Agropecuaria de la SAGARPA), con la única diferencia de que se trabajó en una sola Comisión de Regulación y Seguimiento (CRyS) en lugar de las tres que se tenían con la APC y las decisiones fueron tomadas en el seno del Comité Auxiliar de Soporte (CAS) y en el Comité Técnico del Estado de México (CTEM). Lo anterior implicó un mayor trámite burocrático dentro del Estado al requerir la presentación de los planes de trabajo y presupuestos en el CAS y en el CTEM para ser enviados al Fideicomiso Fondo Alianza para el Campo del Estado de México (FACEM) para su liberación. Anteriormente, después de los acuerdos entre SEDAGRO, Delegación de la SAGARPA y SENASICA, se enviaba directamente al FACEM para su autorización y liberación de recursos. Además, al sesionar en una sola CRyS la participación de los comités de productores se restringió sensiblemente. Por lo anterior y por ser un componente estratégico que resuelve un problema diferente a los otros que integran el Programa, el resultado de la evaluación coincide plenamente con una de las recomendaciones de la Evaluación Nacional en el sentido de crear un programa diferente, integrado exclusivamente con las sanidades. Por otro lado, el SNIDRUS es un componente que apoya el suministro de bienes públicos con una normatividad muy específica, cuyos lineamientos los establece el Servicio de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera (SIAP). Al igual que las sanidades, la planeación de su operación es realizada por la Unidad de Información, Planeación, Programación y Evaluación de la SEDAGRO, como instancia ejecutora del gasto, y la Subdelegación de Planeación y Desarrollo Rural de la SAGARPA, como instancia normativa. La planeación de la operación del SNIDRUS mejoró su forma de trabajar al darle la nueva normatividad una participación paritaria en las decisiones a las instancias normativas del Estado, de tal manera que el personal del Programa de Información Agropecuaria de la Delegación de la SAGARPA tuvo en el 2008 una mayor influencia en la elaboración del Plan Integral de Trabajo del componente, en la selección de los proveedores, técnicos e investigadores y en la ejecución de proyectos. El componente de IVTT, ejercido por el ICAMEX-PRODUCE, continúo operando de forma muy similar a como lo venía haciendo en años anteriores, sin embargo, se observaron acciones de mejora que beneficiaron indiscutiblemente la aplicación de los apoyos. Al conformarse el CAS de manera paritaria, las propuestas de los proyectos que integraron la Agenda de Innovación fueron producto de la detección de demandas de los sistemas-producto por parte del ICAMEX y de instituciones académicas y de investigación diferentes a este instituto, la distribución de los recursos por sistema-producto fueron más pertinentes, la participación justa y equitativa de los ejecutores de proyectos mejoró sensiblemente. En el caso específico del INIFAP, que participa como miembro del Comité Auxiliar de Soporte, cerca del 90% de sus demandas de proyectos detectadas fue autorizado e incrementó su participación relativa en el recurso presupuestal del componente del 17% en 2007 al 33% para 2008.


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Los componentes de Sanidad e Inocuidad, SNIDRUS e IVTT virtualmente no tuvieron diferencias en su funcionamiento y operación a excepción de lo que se mencionó anteriormente y que tuvo que ver más con las modificaciones en la integración de los nuevos órganos colegiados al conformarse de manera paritaria con la instancia operativa (SEDAGRO) y la normativa (SAGARPA); a pesar de que en principio se consideró una decisión de la norma muy drástica que venía a trastocar el proceso de federalización, las negociaciones al interior del CAS y del CTEM se han llevado de tal forma que las diferencias que se suscitaron, no representaron problema alguno y la mayoría fueron solucionadas sin necesidad de recurrir al Comité Técnico Nacional (COTEN). Por lo tanto, sin necesidad de profundizar en el análisis del funcionamiento y operación de los tres componentes mencionados, se puede decir que hubo mejoras en algunos aspectos, como los tiempos de ejecución del proceso operativo que se redujeron, aunque desfasados por la falta de preparación para realizar los cambios, y en que se notó un mayor orden en la planeación del presupuesto por las restricciones impuestas con la nueva norma. Contrario a lo que se podría esperar con la nueva normatividad, el arreglo institucional virtualmente no sufrió modificaciones en su estructura principal. Las direcciones de la SEDAGRO permanecieron de la misma manera lo mismo que las subdelegaciones de la SAGARPA; en estos niveles jerárquicos de las dos organizaciones no cambió nada. Los cambios fueron en los órganos colegiados de decisión, donde intervienen de manera paritaria las direcciones (ejecutoras del gasto) y las subdelegaciones (vigilantes de la norma). Donde sí se tuvieron cambios importantes en su funcionamiento y operación fue en el componente que tuvo la participación relativa más alta del presupuesto del Programa (45.3%), el de Capacitación y Asistencia Técnica. Fue en este donde se integraron la mayor cantidad de organismos de apoyo que mejoraron su operación, principalmente en cuanto a la calidad de los servicios otorgados. Tomando en consideración los lineamientos marcados por la Dirección General de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural de la SAGARPA, dentro de la operación de este componente se creó el Centro de Evaluación Estatal (CEE), el Grupo Operativo Pecuario (GOP) y el Grupo Operativo de Asesores de Consejo (GOAC). Como apoyo para la evaluación de los servicios pecuarios se asignó al INIFAP la coordinación de la Unidad Técnica Especializada Pecuaria (UTEP), dependiente del GOP, y para los servicios de evaluación de asesores de consejo, por su experiencia, se determinó integrar al INCA Rural como Unidad Técnica Especializada de Asesores de Consejo (UTEAC). Esta estructura, aparentemente compleja, funcionó bien, sobre todo considerando que en años anteriores no se tenía una estrategia de evaluación sistematizada que vigilara adecuadamente los servicios que estaban prestando los asesores agrícolas, los pecuarios, los asesores de consejo y los PSP asignados a grupos organizados como gerentes administrativos. Al estructurarse el proceso de evaluación sobre este grupo de técnicos se tuvieron diferencias que fueron solventadas; para el 2009 se están adecuando los formatos y los períodos de informes para darle prioridad a las funciones primordiales.


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Dado que estaban acostumbrados a procesos de supervisión y pagos por servicios, los técnicos asignados a la elaboración de planes de negocio y otros apoyos considerados como no especializados no tuvieron problemas para aceptar el sistema de evaluación. Parte muy importante del trabajo de evaluación, fue identificar la percepción de los beneficiarios en cuanto al Programa en este 2008, en los resultados del análisis a la información colectada en las encuestas, resaltó el hecho de que más de la mitad de los productores atendidos recibieron en ese año su primer apoyo, por lo que la información por ellos vertida, no estuvo influenciada por los programas anteriores. Los beneficiarios siguen identificando a la SEDAGRO como la instancia que les otorgó el apoyo, aún por encima de la SAGARPA, los gobiernos municipales y los Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable. Aunque la mayoría desconoce el nombre del Programa o sus componentes, se pudo apreciar que las actividades de capacitación y asistencia técnica son las mejor identificadas. De lo más destacado en las encuestas fue conocer que casi dos terceras partes de los beneficiados opinaron que en ese año efectivamente mejoró el funcionamiento del Programa comparándolo con la APC. Finalmente, es opinión de la entidad evaluadora que de manera global, con esta nueva forma de trabajar no se registraron cambios importantes en el proceso de la operación del Programa. Los responsables de cada área; agricultura, ganadería, pesca y acuacultura, desarrollo rural, sanidades e ICAMEX-PRODUCE, tanto los de la parte operadora del Estado, como su contraparte normativa de la federación, siguieron realizando prácticamente las mismas actividades que las que desempeñaron en el 2007, solamente que integrados en instancias con diferentes denominaciones a las que operaron durante la Alianza para el Campo. Lo anterior significó que en la práctica, el Programa de Soporte no se manejara como un solo programa, sino como una serie de subprogramas que al final del ejercicio se conjuntaron, con esto, se desarrollaron procesos de planeación, administración y operación, independientes, lo que entre otras cosas dificultará la sinergia entre los componentes del Programa. Independientemente a lo señalado, se deberá reconocer a los Programas de la SAGARPA en general y al Programa de Soporte 2008 en particular, como el ejercicio que sentó las bases para un cambio estructural en la oferta institucional de los subsidios al campo.


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Introducción

Posterior a los diferentes ajustes realizados a la Alianza para el Campo, dentro de los cuales se destacaron los ocurridos en 2003, que se caracterizaron por una contracción de los programas que la conformaban, simplificando la oferta gubernamental de apoyo al sector, al eliminarse un importante número de esquemas de apoyo orientados a ramas especificas de la actividad productiva. En el 2008, se verifica una reestructuración a esta oferta institucional, eliminando a la APC, programa que por más de una década fue el mayor instrumento de fomento a la producción agropecuaria y el desarrollo rural, del País en general y del Estado de México en particular. A partir del año 2008, los programas de la SAGARPA establecen una nueva cartera de apoyos públicos sectoriales, los más, orientados a la capitalización de las unidades de producción a través del subsidio para la adquisición de bienes de capital. Otra vertiente de apoyo la constituye el Programa de Soporte, que con sus acciones promueve la generación y oferta de bienes públicos para el sector rural en general, entendiendo a estos “Bienes Públicos” como aquellos bienes económicos cuya naturaleza conlleva que es no rival y no excluyente. Un bien es no rival cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso futuro por otros individuos, y no excluyente cuando su uso por una persona en particular no perjudica el uso simultáneo por otros individuos. En relación al sector agropecuario cuando se habla de bienes públicos, particularmente se refiere a la sanidad e inocuidad, información, infraestructura y servicios de uso colectivo (carreteras, caminos, electrificación rural, presas, bodegas), investigación y capacitación y organización de productores. Posterior al primer año de la ejecución de estos programas, se ha considerado conveniente realizar una evaluación específica sobre el funcionamiento y la operación del Programa de Soporte y de sus componentes: Sanidad e Inocuidad, Sistema Nacional para el Desarrollo Rural Sustentable, Investigación y Transferencia de Tecnología, y Capacitación y Asistencia Técnica, en su ámbito de ejecución estatal, a fin de obtener información oportuna que permita retroalimentar a los funcionarios involucrados en las distintas etapas de su instrumentación. El presente trabajo de evaluación se realizó en cumplimiento a las Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación que consignan en su Artículo 25. Evaluación Externa.- Conforme lo establece el artículo 78 de la Ley de Presupuesto y 180 del Reglamento, se deberá realizar una evaluación de resultados, por conducto de instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los programas. En apego a los términos de referencia para la evaluación que se informa, el desarrollo del trabajo documentado persigue como objetivo general: “Aportar propuestas concretas y viables para mejorar la operación del programa en el Estado de México mediante el análisis de los principales procesos de su ejecución, a fin de hacer de él, un instrumento de política pública más eficiente y eficaz en la atención de la problemática a la cual se


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dirige”. Además incluye como objetivos específicos, la revisión, análisis y en su caso propuestas de mejora para: El arreglo institucional analizado en cuanto a su funcionalidad y pertinencia para la operación del Programa. Los procesos de planeación, asignación de recursos y seguimiento de los apoyos evaluados y retroalimentados mediante propuestas para elevar la eficiencia y eficacia de la gestión del Programa. La focalización y cobertura de la población objetivo del Programa analizadas y, en su caso, propuestas orientadas a lograr que los recursos otorgados efectivamente lleguen a aquellos beneficiarios que se desea atender. La disponibilidad y uso de sistemas de información del Programa evaluados para contar con elementos de mejora que contribuyan al monitoreo de la gestión del Programa. Para garantizar el cumplimiento de la normatividad establecida por el Comité Técnico del Fideicomiso Fondo Alianza para el Campo del Estado de México y el Comité Técnico del Estado de México (CTEM) a través del Comité Técnico Estatal de Evaluación (CTEE), el instrumento de referencia principal utilizado fue la Guía metodológica para la evaluación estatal del Funcionamiento y la Operación del Programa de Soporte 2008, desarrollada por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en la que se estableció las formas y métodos, dicha guía fue adecuada por el CTEE, de acuerdo a las particularidades del Estado. La metodología de evaluación consistió básicamente en la revisión sistemática de la información contenida en las evaluaciones de años anteriores, tanto en el Estado como a nivel nacional. Así mismo, se analizó y procesó la información colectada en 170 encuestas realizadas en las unidades de producción de los beneficiarios y cerca de 60 entrevistas a funcionarios y técnicos considerados como otros actores que intervinieron en el circuito operativo del Programa. El enfoque general de la evaluación fue definido por los siguientes elementos fundamentales: a) Análisis con visión de política pública, que valore en qué medida el Programa posee una orientación hacia resultados, para determinar si la ejecución del Programa en el Estado se apoya en una planeación y una gestión basadas en resultados. Lo anterior implica valorar si la operación del Programa se lleva a cabo de manera eficiente y eficaz, y si ésta es conducente al logro de los resultados esperados. b) Carácter analítico de la evaluación, buscando identificar los factores y causas últimas que explican los procesos y fenómenos observados en relación con cada uno de los temas de evaluación


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c) Oportunidad de los resultados de la evaluación, para hacer posible su aprovechamiento pleno por parte de los funcionarios de la SAGARPA y de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario (SEDAGRO). d) Carácter práctico de las recomendaciones, que deberán ser relevantes, concretas y factibles de instrumentarse. Para cada uno de esos temas, la evaluación planteará recomendaciones específicas orientadas a mejorar la eficiencia y eficacia de las distintas etapas que integran la operatividad del Programa de Soporte. En este marco, el aspecto fundamental que deberá valorarse es si la manera en que se está ejecutando actualmente el Programa es conducente al logro de los objetivos que se plantean en su diseño. La estructura del documento incluye el desarrollo de cuatro capítulos, a través de los cuales se revisó el contexto dentro del cual se desarrolló el Programa, analizando sus características para, después de revisar información documental y entrevistar a beneficiarios del componente de Capacitación y Asistencia Técnica y a funcionarios operativos y normativos, así como a otros actores, evaluar su funcionamiento y operación, plasmando, en el último apartado, las conclusiones y recomendaciones más importantes emanadas del análisis de los capítulos previos.


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Capítulo 1

Contexto del Programa: diseño y normatividad

El sector rural del Estado es un área muy compleja en la que se observa como única constante una gran diversidad, enmarcada por asimetría entre las regiones y localidades que conforman su territorio, con diferencias en las condiciones demográficas, sociales, económicas y culturales. Específicamente en cuanto al sector agropecuario, se desarrollan en el Estado muy variados sistemas de producción, con diferencias determinadas tanto por la capitalización de los productores como también por el nivel de desarrollo de sus capacidades, este fenómeno seguramente determina en buena medida las desigualdades económicas entre las diferentes Unidades de Producción Rural mexiquenses. Los antecedentes sectoriales a nivel federal, señalan un importante rezago en el gasto público en cuanto a investigación y desarrollo de tecnología, para aceptar esta aseveración, sirve conocer que en este concepto se aplica solo el 0.44% del PIB, lo que se agudiza cuando se analiza lo correspondiente al sector agropecuario donde se invierte solamente un 0.17% del PIB promedio, esta baja inversión seguramente se ve reflejada en la competitividad de las diferentes cadenas productivas. Relacionado directamente a la inversión, las instituciones educativas y de investigación, registran carencias en cuanto a infraestructura y equipo de vanguardia. Además, su poca vinculación con las entidades de fomento y con el sector productivo distancia los esfuerzos de la investigación de las necesidades sentidas por las unidades de producción rural del País; se hace necesario redoblar los esfuerzos de transferencia de tecnología para hacer llegar a los productores los resultados de la investigación. Con excepción de las empresas rurales altamente capitalizadas y tecnificadas, especialmente las pecuarias, el mercado de los servicios profesionales es incipiente; si a esto se agrega, que en términos generales, los habitantes de las zonas rurales se caracterizan por su baja escolaridad y capacidades laborales, se explica en parte lo limitado de sus oportunidades de empleo e ingreso. 1.1 Problema de desarrollo que busca resolver el Programa Adicionalmente y debido a las condiciones de pobreza que sufren las zonas rurales, los esfuerzos gubernamentales de las entidades de fomento al desarrollo, necesariamente se han dirigido, además de incrementar la productividad, a tratar de solucionar problemas de tipo social, lo que pudiera estar minimizando sus efectos. A pesar de que el problema que se pretende resolver no se encuentra claramente definido en ninguno de los documentos oficiales que dan sustento al Programa, si es posible identificar que se trabaja sobre dos vertientes: Mejorar las capacidades de los productores para lograr un incremento de sus ingresos; y mejorar el entorno en el cual estos productores realizan sus actividades.


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Contra este panorama, teniendo como base el diagnostico realizado en el Plan Nacional de Desarrollo, que al referirse al área rural, define al sector agropecuario y pesquero como estratégico y prioritario para el desarrollo del país; en el programa sectorial de desarrollo agropecuario y pesquero 2007 - 2012, se consigna en su objetivo número uno, Elevar el nivel de desarrollo en las zonas rurales y costeras, requiere de la articulación y vinculación ordenada y eficiente de los diferentes programas con incidencia en el medio rural, como salud, educación, vivienda, infraestructura, inversión productiva, entre otros, buscando beneficiar principalmente a las localidades de mayor marginación y a los grupos prioritarios definidos como tales en el Plan Nacional de Desarrollo. Para lo cual propone como estrategias: Promover la convergencia y optimización de programas y recursos para incrementar las oportunidades de acceso a servicios en el medio rural y reducir la pobreza. Propiciar la integración de las zonas rurales de alta y muy alta marginación a la dinámica del desarrollo nacional. Promover la diversificación de las actividades económicas en el medio rural. Cuando se refiere específicamente al suministro de bienes públicos, materia que ocupa al Programa de Soporte, consigna que es necesario apoyar el desarrollo de las capacidades orientadas a mejorar el desempeño laboral y productivo, así como acrecentar la construcción de una ciudadanía rural más participativa, organizada y comprometida con su propio desarrollo, en un marco de corresponsabilidad entre gobierno y sociedad rural. Por otra parte, en el entorno estatal se reconoce además de la importancia de los sectores secundario y terciario, que el Estado tiene una amplia vocación agropecuaria, actividad que se lleva a cabo en una superficie aproximada de 1.3 millones de hectáreas. A pesar de esta aparente fortaleza, en el sector primario se viene manifestando una disminución de la participación agropecuaria dentro del Producto Interno Bruto2

, estos resultados hacen necesarios ajustes en las políticas públicas, para llevar de mejor manera los recursos humanos y económicos que ayuden a detener esta tendencia negativa y ofrezcan mejores oportunidades a los cerca de 2 millones de habitantes del sector rural, y que además permitan fortalecer la producción, mejorando la productividad y por ende la rentabilidad del sector primario del Estado.

Para esto, el Plan de Desarrollo del Estado de México 2005-2011, en el Pilar 2, cuando se refiere al sector rural, en su objetivo VIII. Crecimiento Económico Sectorial y Regional para Ampliar la Producción; propone un desarrollo agropecuario con proyectos productivos, en sus objetivos se puede apreciar la oferta de bienes de capital o privados, como principal herramienta de desarrollo, así, se puede encontrar propuestas para la reconversión de cultivos, centros regionales de acopio y distribución, el mejoramiento genético en la ganadería, la producción industrial de materiales para la construcción a partir de la madera, etc. 2 Plan de Desarrollo del Estado de México 2005-2011, Pilar 2, Seguridad Económica, Diagnóstico: La participación del PIB estatal en el PIB nacional por división económica no muestra variaciones importantes. Salvo una disminución en la participación agropecuaria (que pasó de 6.3% en 2001 a 5.9% en 2004).


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Afortunadamente, se otorga relevancia al suministro de los bienes públicos; en ese sentido se plantean como objetivos, la realización de estudios de mercado, propiciar mecanismos de coordinación interinstitucional y entre los diferentes órdenes de gobierno. Se mencionan también, desarrollar programas integrados de investigación sobre protección y recuperación de los recursos del agua y la tierra. Se da un lugar importante al fortalecimiento de las organizaciones de productores, se considera programas de sanidad vegetal y salud animal y se visualiza a la tecnología como herramienta para permitir al sector ser competitivo. 1.2 Alineación de los objetivos del Programa con los objetivos sectoriales de orden superior No ajeno al entorno descrito, parece muy pertinente el objetivo general de los programas de la SAGARPA, de Impulsar la participación creciente y autogestiva, de los productores y sus organizaciones; el establecimiento de los agronegocios en el medio rural; el fortalecimiento de la competitividad de las cadenas agroalimentarias, tanto para incrementar el ingreso de los productores y elevar su calidad de vida, como para diversificar las fuentes de empleo y fomentar el arraigo en el campo. En este contexto, analizando la correspondencia de los objetivos del programa contra los de la planeación sectorial, tanto federal como estatal, se puede apreciar una misma dirección de los esfuerzos, ya que con ellos se busca contrarrestar los cambios adversos que se han manifestado en el área rural, como el envejecimiento y feminización del campo propiciado por el fenómeno de migración a las áreas urbanas e incluso hacia otros países, otorgando particular interés al apoyo de las mujeres y los jóvenes y a la creación de empresas rurales, que generen empleo rural y ayuden a arraigar a los pobladores en sus comunidades. Buscan también integrar a la población rural, especialmente aquella con menor desarrollo relativo, a una diversificación de su económica para acercarlos a un desarrollo más cercano al ritmo que se registra en el resto del Estado y del País. De particular interés para el desarrollo del presente informe de evaluación, y tomando en consideración que apoyar la generación de bienes públicos en el sector rural, es el objetivo primario del Programa de Soporte, se puede asumir el papel que como agente de cambio el Programa puede jugar para ofrecer mejores condiciones de competitividad a las unidades de producción rural del Estado, es necesario reconocer que el gobierno y sus instituciones deberían tener como una de sus funciones especificas el suministrar el tipo de bienes públicos ofertados por el Programa de Soporte, los cuales difícilmente serían proporcionados por el sector privado, debido a las características del “Bien Privado” descritas al inicio del documento. 1.3 Evolución histórica de las inversiones de APC en suministro de Bienes Públicos Con la intención de conocer la evolución de la APC en términos de inversiones y ponderar el peso especifico otorgado a las diferentes orientaciones de la inversión y conocer los alcances y la cobertura de los programas de la SAGARPA, se analizó el comportamiento de la distribución presupuestal que mostraron los ejercicios, comparando el gasto en el otorgamiento de subsidios para la adquisición de bienes de capital contra el destinado al


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suministro de bienes públicos, así entonces, se observó que la Alianza para el Campo invirtió3

en el Estado, más de 5.4 mil millones de pesos entre 1996 y 2007, periodo durante el cual se manifestó una tendencia positiva a una tasa de crecimiento promedio anual de la inversión de apenas del 3.3%, encontrando que en los programas que apoyaron bienes públicos se alcanzaron tasas cercanas al 10% anual, a pesar de este mayor crecimiento durante el periodo analizado, la importancia en términos absolutos de la inversión total de APC, fue menor en los apoyos de soporte contra los destinados a la capitalización de las unidades de producción rural, así, en 1996 la inversión presupuestal destinada al suministro de bienes públicos dentro del total de la APC, fue del 12.5% llegando en 2007 al 23.4%, alcanzando su máximo histórico en 2005 con el 38% (Figura 1).

Figura 1. Evolución histórica de las inversiones de la APC (Miles de pesos de 2007)

-

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

450,000

500,000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Adquisición de Activos Actividades de Soporte

Fuente: Elaboración propia con información financiera, incluida en el Compendio Estadístico de la APC. Nota: En actividades de soporte se incluyen: De los Programas de Desarrollo Rural: PCE, PEAT, PESPRO, PRODESCA, PROFEMOR, de Fomento Ganadero: DPAI, en Acuacultura y Pesca: Acciones para el ordenamiento de la acuacultura, además, las inversiones del SNIDRUS y de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria.

Con el análisis de la información, se puede señalar que la mayoría de los presupuestos ejercidos en las actividades de Soporte o suministro de Bienes Públicos, históricamente se canalizaron en mayor medida al extensionismo incluyendo en este término, la capacitación, asesoría y asistencia técnica, estas actividades, a pesar de que en la segunda mitad del periodo revisado mostraron una franca tendencia negativa, lograron acumular más del 32% del total invertido por la APC en los apoyos de Soporte, le siguieron en orden de inversión: la Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria que acumuló el 28.7% del total y la Investigación y Transferencia de Tecnología con poco más del 23% de la inversión, quedando relegadas las actividades destinadas al fortalecimiento de las organizaciones y las de Información, juntas solo acumularon el 15.8% de la inversión total (figura 2). 3 Se incluye la inversión pública y privada.


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Figura 2. Inversiones de la APC en actividades equivalentes al Programa de Soporte

Fuente: Elaboración propia con información financiera incluida en el Compendio Estadístico de la APC. Nota: Inversiones públicas y privadas, expresadas en miles de pesos del 2007 1.4 La población objetivo que el Programa contempla atender En términos de la cobertura de los programas que ofertaron apoyos de Soporte, es conveniente señalar como se ha consignado en algunas de las evaluaciones anteriores, que una de las debilidades de la APC fue la falta de identificación plena de su población objetivo, por lo que dimensionar la cobertura es una difícil tarea. A pesar de que el inicio de los programas que ofrecían bienes públicos ocurre en 1996, solamente se dispone de información a partir del año 2003, sin embargo, su análisis puede arrojar elementos de juicio para contextualizar el desarrollo de los programas con objetivos similares al Programa de Soporte El primer punto notorio a este respecto, es el hecho que la cantidad de beneficiarios de la APC disminuyó cada año, lo que podría explicarse con los ajustes normativos que sufrieron los programas, destacando entre otros la intención de ofertar apoyos de mayor tamaño esperando lograr resultados de esa misma magnitud, sobre todo en los componentes de Bienes Privados. Pero probablemente la razón más importante de la disminución señalada, sea la utilización de mejores formas de identificar y registrar a los beneficiarios de apoyos con Bienes Públicos especialmente aquellos que lo fueron con acciones de sanidad e inocuidad. En relación a la cobertura, los datos colectados muestran que en forma acumulada, con los programas de la APC se dio atención a cerca de 704 mil beneficiarios, de estos el 84% recibió apoyos relacionados con los bienes públicos, materia del actual Programa de Soporte, el restante 16% recibió subsidios para la adquisición de bienes de capital. (Figura 3).

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Capacitación, Asistencia Técnica Investigación y Transf de Tecnología Sanidad e Inocuidad

Organización de productores Información para el Desarrollo Rural


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Figura 3. Evolución de los beneficiarios de APC según el tipo de bien suministrado

Fuente: Elaboración propia con información física y financiera, del Compendio Estadístico de la APC.

Los datos consignados permiten afirmar que el suministro de bienes públicos significó una mayor cobertura que la oferta de subsidios para la adquisición de activos productivos, sin bien es cierto que no es comparable la magnitud de los apoyos por beneficiario, este resultado propició las altas cantidades de beneficiarios contabilizadas por la APC. Para el ejercicio 2008 del Programa de Soporte, sus ROP señalan que: Serán beneficiarios de los apoyos de este programa las personas físicas o morales, que de manera individual o colectiva, se dediquen a actividades agrícolas, pecuarias, acuícola, pesqueras, agroindustriales y del sector rural en su conjunto, sean hombres o mujeres. Con esta descripción de la población objetivo del Programa, se amplía la gama de posibilidades para ser beneficiado por sus apoyos, ya que elimina la condición de habitante rural, que anteriormente se incluía en algunos de los programas de la APC. Se mantienen criterios que privilegian el apoyo a las zonas marginadas, pero no se acotan hacia este destino la orientación de las inversiones.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100%

2003 2004 2005 2006 2007

Bienes Públicos Bienes Privados


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Capítulo 2

Características del Programa

Para tener elementos de juicio, en este capítulo se presenta de manera breve la caracterización del Programa de Soporte, en el apartado se describen entre otras cosas: sus objetivos, distribución presupuestal y la orientación que se dio en el Estado de México. 2.1 Objetivos del Programa En un nuevo contexto de reorganización de los subsidios, uno de los ocho programas implementados por la SAGARPA en el año 2008 es el Programa de Soporte, se diseñó con el objetivo especifico de apoyar la generación de bienes públicos en el sector agropecuario, pesquero, acuícola y rural; especialmente desarrollar las capacidades de los productores, mejorar las condiciones sanitarias de sus actividades, realizar la investigación y transferir las tecnologías pertinentes y proveerlos de información oportuna para ayudarles a tomar decisiones. Para la ejecución y administración de los componentes que lo integran participan las Subsecretarías de Agricultura, Desarrollo Rural y Agronegocios, y organismos desconcentrados como ASERCA, SIAP y CONAPESCA. Conceptualmente, presenta una muy amplia esfera de atención, establece como sus beneficiarios a las “personas físicas o morales, que de manera individual o colectiva, se dediquen a actividades agrícolas, pecuarias, acuícola, pesqueras, agroindustriales y del sector rural en su conjunto, sean hombres o mujeres” incluyendo en esta definición a: organizaciones, sociedades o asociaciones formalmente constituidas, universidades e instituciones de investigación y enseñanza, fundaciones PRODUCE, Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable (CDRS), Comités Sistema Producto, diversos organismos auxiliares como por ejemplo los de salud animal o sanidad vegetal, Entidades Federativas, así como también los Comités de Inspección y Vigilancia. Como se comentó anteriormente, en el componentes de Capacitación y Asistencia Técnica, persiste la tendencia de apoyar a las zonas de alta y muy alta marginación determinadas de esa manera por CONAPO, destacando que en este sentido, solo se observa beneficios adicionales, ya que los montos de apoyo de este componente podrán incrementarse hasta en un 50% cuando los servicios apoyados se otorguen en localidades con ese grado marginación; mientras que en años anteriores existieron lineamientos que condicionaban la cobertura del programa destinando hasta el 70% del presupuesto a productores o UPR localizadas en este tipo de zonas. Tomando en consideración la forma en que se propone el seguimiento de los resultados del Programa, la revisión de la matriz de indicadores incluida en las Reglas de Operación permite apreciar que con la generación de los bienes públicos que constituyen la oferta del Programa, se tiene la intención de:


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Desarrollar información agroalimentaria oportuna y accesible que verdaderamente sirva como herramienta para la toma de decisiones, así como promover el desarrollo y la transferencia de tecnología que con sus innovaciones contribuyan a la competitividad y sustentabilidad del sector agroalimentario. Con acciones de inspección y vigilancia, se pretende alcanzar o mantener el estatus sanitario requerido para el fortalecimiento de la producción y reconocimiento de los mercados. Se busca también propiciar el desarrollo de las capacidades necesarias para mejorar la productividad de las actividades agroalimentarias y rurales. Todas estas acciones orientadas hacia la prospección y desarrollo de nuevos mercados agroalimentarios y a la consolidación de los existentes. 2.2 Estructura programática y presupuestal Para lograr la propuesta anterior, en el año 2008 el Programa de Soporte en la modalidad de coinversión con recursos del gobierno del Estado, dispuso de un presupuesto para el Estado de México superior a los 138 millones de pesos, distribuidos entre cuatro componentes y siete tipos de apoyo, cada uno con diferentes conceptos autorizados (cuadro 1).

Cuadro 1. Distribución presupuestal 2008 Programa de Soporte

Componente Aportación

Federal Estatal Total

Sanidad e Inocuidad

Sanidad Vegetal 9,019,500 6,013,000 15,032,500

Salud Animal 9,880,500 6,587,000 16,467,500

Sanidad Acuícola 3,622,500 2,415,000 6,037,500

Inocuidad Agroalimentaria 1,812,186 1,208,124 3,020,310

Subtotal 24,334,686 16,223,124 40,557,810

SNIDRUS 8,679,095 3,719,612 12,398,707

Capacitación y Asistencia Técnica 43,896,447 18,812,763 62,709,210

Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología 15,904,103 6,816,044 22,720,147

TOTAL 92,814,331 45,571,543 138,385,874

Fuente: Elaboración propia con información de los Anexos Técnicos 2008


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Según lo detallado en el anexo técnico correspondiente en lo referente al origen de los recursos en el presupuesto para el 2008, en promedio el 67% se constituyó con fondos federales, mientras que el restante 33% fue de origen estatal, para aquellos componentes destinados a la sanidad e inocuidad, la composición porcentual fue 60 - 40 federación estado, para los demás componentes (Información, Investigación y capacitación) resultó 70 - 30 gobierno federal y gobierno estatal respectivamente. 2.3 Orientación del Programa en el Estado En cuanto a la orientación del presupuesto, la mayor proporción de recursos se dirigió a la capacitación y asistencia técnica, destinando a este componente más del 45% del presupuesto total del Programa de Soporte. Dentro del componente de Capacitación y Asistencia Técnica, el concepto de apoyo más favorecido fue el de Programas Especiales de Capacitación y Asistencia Técnica, al cual se orientó cerca del 58% del total para el componente. Aparentemente ligado a su estrecha relación con el desarrollo de otros programas de la SAGARPA, el siguiente concepto con mayores recursos fue la Asesoría y Elaboración de Proyectos y Estudios, al que se destinó más del 25% del total para Capacitación y Asistencia Técnica. Como era de esperarse y debido a que se considera dentro de los bienes públicos más puros, y por ende responsabilidad de los gobiernos, hacia el componente de Sanidad e Inocuidad se canalizó cerca del 30% del total de recursos para el Programa; en esta distribución presupuestal se apreció una ponderación muy similar entre la sanidad vegetal y la salud animal, al primer concepto se destinó en 2008, el 40% del presupuesto para el componente, mientras que para el segundo se canalizó el 44%. Además, la distribución planteada tiene estrecha relación con el peso específico de estas actividades en la composición del PIB agropecuario en el Estado. Específicamente en sanidad vegetal, por la cantidad de recursos presupuestados, se observó la importancia que para el Estado representan el cultivo del maíz y el aguacate. Al manejo fitosanitario del maíz, se destinó más del 33% del presupuesto total para sanidad vegetal, seguido del apoyo al manejo del aguacate y al control de la mosca de la fruta, dos conceptos que juntos acumularon casi otro 30% del presupuesto. En salud animal, la principal orientación con más del 47% de los recursos, se dirigió al fortalecimiento de las campañas zoosanitarias (especialmente al combate a la tuberculosis bovina presupuestándose para ello, el 29% del total para salud animal); a la vigilancia epidemiológica se canalizó poco más del 21%, mientras que al control de la movilización de ganado se destinó el 17.6%. En relación a la integración de la información agropecuaria, pesquera y rural, al componente del SNIDRUS, se orientó poco menos del 9% del presupuesto del Programa; de este subtotal, para el fortalecimiento de la capacidad operativa del sistema se presupuesto más del 60% del total para el componente.


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En el anexo técnico, se definieron 19 sistemas producto prioritarios con una distribución presupuestal entre ese mismo número de partidas, 12 de ellos del subsector agrícola, seis pecuarios y uno acuícola. Al menos presupuestalmente en cuanto a las necesidades de investigación, en la distribución de recursos para 2008 se reconoció al maíz como el sistema producto de más interés, destinando para su apoyo en el componente de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología, más del 22% del presupuesto convenido.


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Capítulo 3

Evaluación del Funcionamiento y la Operación del Programa

En este capítulo se presenta el análisis del Funcionamiento y la Operación del Programa de Soporte en el Estado de México, a través de temas específicos de evaluación, tomando siempre en consideración que los siete componentes que lo conforman se orientan a la mejora de las capacidades de los productores rurales y a mejorar el entorno sanitario y biológico en el cual realizan sus actividades. En el 2008 fue su primer año de operación, por lo tanto, se considera un Programa de nueva creación no obstante que sus componentes estuvieron operando de manera individual bajo la normatividad de la Alianza Para el Campo hasta la conclusión de esta en el 2007. La importancia de los cambios sufridos en la normatividad para la operación de los Programas de la SAGARPA, del 2007 al 2008, específicamente aquellos convenidos con los estados en coejercicio, fue una de las motivaciones principales para llevar a cabo este trabajo de evaluación, la cual, por su condición de nuevo Programa, solamente se puede analizar su gestión, mientras que, una evaluación de impactos se reservará para los años siguientes. 3.1 Arreglo institucional para la operación del Programa En este apartado se valoran las instancias que están previstas en la normatividad del Programa, en relación con sus tareas, responsabilidades y atribuciones; y se contrasta, en la práctica, las funciones y atribuciones establecidas en las ROP. 3.1.1 Aspectos centrales de la normatividad y sus implicaciones en la operación del Programa En primera instancia, las modificaciones a la normatividad que implicó una nueva estructura programática buscando la especialización de todos los programas que maneja la SAGARPA, supusieron un drástico arreglo institucional diferente al que se había implementado en el Estado para operar los programas incluidos en la APC. Sin embargo, al decidir continuar con una estrategia operativa similar a la de la APC, solamente se llevaron a cabo adecuaciones, en número suficiente, que no modificaron sustancialmente las instancias operativas anteriores. Al adecuarse los órganos de planeación, control y seguimiento en función de lo que establecieron las nuevas reglas de operación, se crearon unos y desaparecieron otros, con resultados de mejora en algunos casos y de retroceso en otros; esta es parte de la visión de la evaluación para mejorar la eficacia y eficiencia en la operación del Programa. En el nivel central se creó un Comité Técnico Nacional (COTEN) integrado por el Secretario de la SAGARPA quien lo preside, los subsecretarios y el titular de la


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Coordinación General de Delegaciones, asimismo, el Oficial Mayor y los titulares de la Coordinación Jurídica y del Órgano Interno de Control de la misma Secretaría, fueron nombrados asesores del Comité. Podrán ser invitados los titulares de las entidades y organismos sectorizados en la secretaría, así como los que en su momento se determine aunque no sean sectorizados. Se establecieron como facultades del COTEN, entre otras, analizar y, en su caso: I. Aprobar los proyectos estratégicos integrales que atiendan los problemas de un

sistema-producto, una región o un factor crítico que comprometa el desarrollo del sector;

II. Dadas las características de la región o ciclo agrícola se definirán los Lineamientos Específicos de Operación y la normatividad complementaria que ese requiera para la instrumentación de los apoyos del componente de los programas sujetos a las Reglas de Operación;

III. Autorizar el calendario de apertura de las ventanillas de atención a los solicitantes de los apoyos de aquellos programas o componentes que se operen a través de las entidades federativas y agentes técnicos, así como su eventual modificación;

IV. Asignar el control y seguimiento de cada programa o componente a determinadas Unidades Responsables;

V. Definir los términos de las convocatorias para atender, a través de los programas y componentes a que se refieren las Reglas de Operación, las prioridades y proyectos estratégicos definidos por la Secretaría, y

VI. Autorizar los términos de referencia de la evaluación de los programas y componentes.

Para la operación de todos los programas en coejercicio Federación-Estado se firmó el Convenio Marco de Coordinación para el Desarrollo Rural Sustentable el 28 de febrero de 2008, donde se establecen las bases de coordinación y cooperación entre ambas partes con el fin de llevar a cabo proyectos, estrategias y acciones conjuntas para la ejecución de los programas de la SAGARPA y en general, las demás iniciativas que en materia de Desarrollo Agropecuario y Pesquero se presenten para impulsar el desarrollo integral del sector en el Estado de México. Derivado de este Convenio Marco y en apego al artículo 8 de las Reglas de Operación, se integró el Comité Técnico del Estado de México (CTEM), el 13 de marzo del 2008, el cual es presidido por el Secretario de Desarrollo Agropecuario de la entidad y quedó formado en número paritario por funcionarios de la Entidad Federativa y la SAGARPA. Este Comité tiene las siguientes responsabilidades: a) Coordinar la operación de los programas o componentes incluidos en el convenio.

b) Analizar todas las solicitudes de apoyo que, habiendo cumplido con los requisitos, se hayan presentado en las ventanillas.

c) Autorizar aquellas solicitudes que con apego a todo lo establecido en las presentes Reglas, hayan cumplido con las etapas previas a la autorización.


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d) Vigilar que las autorizaciones no rebasen los montos de recursos previstos en el convenio para cada programa o componente.

e) Dar seguimiento físico-financiero a los recursos convenidos en el citado instrumento jurídico.

El Comité quedó conformado por catorce representantes titulares y catorce suplentes. Siete titulares y siete suplentes por cada una de las dependencias. Como ya se mencionó, la presidencia recayó en el Secretario de Desarrollo Agropecuario de la entidad, mientras que la Secretaría Técnica quedó en manos del Delegado Estatal de la SAGARPA. Se estableció que el Comité tenga un Secretario Ejecutivo, cuyo encargo fue asignado a un representante de la SEDAGRO. En el Anexo 2 se presenta la manera como quedó integrado el Comité Técnico Estatal. Tanto el Comité Técnico Nacional como el Estatal tienen una función muy importante dentro de la operación de los programas, sin embargo, la eficiencia y eficacia de sus acciones dependen en gran medida de sus Comités Auxiliares por programa que se crearon en el Estado, los cuales también están estructurados de manera paritaria entre funcionarios estatales y federales. Específicamente, el Comité Auxiliar de Soporte quedó integrado por el Director General de Desarrollo Rural y Comercialización de la SEDAGRO como Presidente, por el Subdelegado de Planeación y Desarrollo Rural de la SAGARPA como Secretario Técnico y ocho miembros más como vocales. Los nombres de los integrantes y su representación se observa en el Anexo 3. Al hacer un comparativo de la estructura organizacional utilizada para operar los programas de la Alianza para el Campo, tal y como quedó en el último año de su vigencia (2007), se tiene que las funciones de los órganos colegiados estaban muy bien diferenciadas por subsector. La estrategia consistía básicamente en otorgar apoyos que incrementaran la producción y la productividad lo cual permitiría mejorar el ingreso y el empleo de los pobladores rurales, principalmente los de menores ingresos; el arraigo en el campo surgió también como una prioridad de los programas. Después de 12 años de vigencia de esta estrategia, con los cambios que se suscitaron a través de este periodo, las dos instituciones principales en el Estado para el Desarrollo del Sector Agropecuario y Pesquero (SEDAGRO y SAGARPA) habían adquirido experiencia y cierto grado de especialización en su arreglo institucional. En la SEDAGRO contaban con las Direcciones Generales Agrícola, Pecuaria y, de Desarrollo Rural y Comercialización; las dos primeras atendiendo los subsectores Agrícola, Pecuario y Acuícola, y la tercera enfocada a la atención prioritaria de los habitantes rurales más marginados, apoyándolos con inversiones agropecuarias y no agropecuarias. Por otro lado, en la SAGARPA se mantuvo consistentemente dos Subdelegaciones: la Agropecuaria y la de Planeación y Desarrollo Rural que cumplían con su función de vigilar el cumplimiento de la norma en la operación de los programas federalizados y de ejecutar otros de carácter nacional. Entre ambas cubrían los mismos subsectores que las tres direcciones generales de la SEDAGRO.


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La participación de las dos instituciones en los órganos colegiados estaba bien definida, la SEDAGRO como operadora y la SAGARPA como normativa de los programas federalizados. Las dos diferencias más palpables con la operación del 2008 fue la paridad en la integración de los miembros de los nuevos órganos colegiados, que permitieron una participación más activa de la SAGARPA en la planeación y dirección de los apoyos, y el enfoque de integralidad definido con la compactación de los más de 40 programas que manejaba la Secretaría, en solamente ocho. Bajo la estrategia anterior (APC), los órganos colegiados que prevalecieron hasta el 2007 fueron los que se presentan en la figura 4, quedando, para el 2008, las esquematizadas en la figura 5. Dejaron de funcionar las comisiones de desarrollo rural (CDR), de ganadería (COTEGAN) y de agricultura (CTA) cuyas funciones abarcaban la planeación, ejecución y supervisión de apoyos muy específicos por subsector, tanto en bienes privados como públicos (básicamente activos productivos y asistencia técnica) sin llegar a concretarse la sinergia que siempre buscaron las Reglas de Operación para lograr un desarrollo rural integral. La Dirección General Pecuaria, apoyándose en el COTEGAN, ejercía los apoyos definidos por el Programa Fomento Ganadero el cual diferenciaba los apoyos en bienes privados con activos productivos a través del Subprograma de Desarrollo Ganadero y en asistencia técnica con el Subprograma de Desarrollo de Proyectos Agropecuarios Integrales. Asimismo, la Dirección General de Agricultura se apoyaba en el CTA para ejercer los apoyos del Programa de Fomento Agrícola en infraestructura productiva (bienes privados) a través del Subprograma de Fomento a la Inversión y Capitalización, y en bienes públicos instrumentando el Subprograma de Fortalecimiento de los Sistemas Producto y el Subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología. La única dirección que operó de manera más concreta la integralidad del desarrollo fue la de Desarrollo Rural y Comercialización al apoyar su operación en la ejecución del Programa de Desarrollo Rural a través de sus tres Subprogramas, los cuales fueron diseñados para actuar de manera complementaria: el PAPIR (Apoyo a Proyectos de Inversión Rural) que apoyaba las inversiones productivas (bienes privados), el PRODESCA (Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural) que proveía a la población rural de componentes para su capacitación y asistencia técnica (bienes públicos), el PROFEMOR (Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural) que otorgaba apoyos para el Fortalecimiento Institucional (Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable) y la Consolidación Organizativa (bienes públicos). Esta estructura si permitió alcanzar las metas que cada responsable de subsector se planteaba, sin embargo, el objetivo de un desarrollo rural integral no se logró, solo de manera parcial dentro del ámbito de la Dirección de Desarrollo Rural y Comercialización. 3.1.2 Adecuación de las instituciones a la normatividad Las reflexiones anteriores sirvieron de base para el análisis del funcionamiento y operación del Programa de Soporte en el Estado, ya que al compactarse los diferentes programas de apoyos de bienes públicos en uno solo el arreglo institucional sufrió


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cambios solo en los órganos colegiados de apoyo permaneciendo la estructura institucional de la SAGARPA y la SEDAGRO prácticamente igual. El arreglo de los órganos colegiados anterior (Figura 4) promovió muy poca sinergia entre los diferentes programas. Cada subsector se desarrollaba de acuerdo a la visión muy particular de las comisiones correspondientes otorgando apoyos en bienes privados y públicos. Ahora bien, el nuevo arreglo del 2008 (Figura 5) no contempla estructuras por subsector, sino que promueve la especialización de acuerdo al tipo de bienes por apoyar y fue así como surgió el Programa de Soporte que agrupa los apoyos en bienes públicos, con una estrategia que, para que funcione, necesariamente involucra una sinergia continua con los otros programas, especialmente con el de Adquisición de Activos Productivos y el de Uso Sustentable de los Recursos Naturales para la Producción Primaria.

Figura 4. Órganos colegiados con la Alianza para el Campo

FACEM

CDR COTEGAN CTA CRyS CRyS CRyS CEIEGDRUS CTEE

CFPPEM CESAVEM CSAEM

CEDRUS

Fuente: Elaboración propia con información de evaluaciones anteriores y entrevistas a otros actores.

Figura 5. Órganos colegiados de programas en Coejercicio

Fuente: Elaboración propia con información de entrevistas a otros actores.


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De acuerdo a lo anterior, se compactaron los programas pero se siguió con la misma estrategia de la Alianza para el Campo, ha sido muy poca la sinergia que se ha logrado entre programas. Quienes más resintieron en su operación la nueva normatividad fue la Dirección de Desarrollo Rural y Comercialización en virtud de que los apoyos en el componente de Capacitación y Asistencia Técnica dependían fuertemente de las solicitudes de grupos organizados y que eran, asimismo, beneficiarios del Programa para la Adquisición de Activos Productivos, y la nueva normatividad abrió las posibilidades completamente a los apoyos de manera individual (atención a la demanda), hecho que tiene la ventaja de que elimina en gran medida la formación de grupos simulados pero que restringe el campo de acción para el Programa de Soporte. La normatividad que establecen las Reglas de Operación es clara sobre las funciones del CTEM y del CAS, sin embargo, específicamente para el componente de Capacitación y Asistencia Técnica se depende de los lineamientos marcados desde el nivel central por parte del Grupo Operativo Nacional (GONAT) que tiene las siguientes atribuciones: dar seguimiento y generar propuestas de mejora a la operación del componente; validar y dar seguimiento a la red de “Centros de Evaluación Especializados” que incluye Unidades Técnicas Especializadas (UTE), Instituciones Portadoras (IP) y Centros de Evaluación Estatal (CEE), y validar y dar seguimiento a los procedimientos de soporte técnico a los prestadores de servicios profesionales, tales como capacitación, registro, interlocución, entre otros. La creación de los nuevos órganos colegiados con paridad para la toma de decisiones ha permitido llevar a cabo las negociaciones y la planeación de manera más eficiente entre la SAGARPA y la SEDAGRO y con más pertinencia hacia el medio rural. En términos generales el pari passu que establecen las Reglas de Operación como aportación del 35% por parte del Estado no se cumplió hasta la fecha de la evaluación, sin embargo el convenio institucional para aportar los recursos para el ejercicio del Programa de Soporte se cumplió. El convenio marco establece una aportación al FACEM de 157,372,000 pesos y se radicaron 121,372,050 pesos, lo que equivale al 77.1% de lo convenido inicialmente. Finalmente, la experiencia acumulada durante la operación y funcionamiento de APC por ambas instancias, permite en la actualidad implementar con eficacia y eficiencia el Programa ya que cuentan además con los recursos materiales y humanos necesarios para ese propósito. 3.2 Planeación de la operación del Programa Con relación a este tema se valora si los responsables del Programa han desarrollado y utilizan algún sistema de planeación para su ejecución en el Estado, y si éste se orienta hacia resultados. En particular, se analiza si existen planes de trabajo y se revisa su pertinencia valorando si contienen estrategias claras que orienten la gestión del Programa hacia el logro de sus objetivos. Al inicio del año 2008, aparte de los cambios en la normatividad y en los órganos colegiados, se inició un proceso de capacitación en procesos de planeación a través de la construcción de una matriz de marco lógico para el Programa en el Estado, alineada a la


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matriz nacional, sin embargo, los tiempos no fueron suficientes para su culminación y los indicadores que se construyeron no han sido utilizados para medir los resultados. En los componentes del SNIDRUS, de las Sanidades y de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología se trabajó virtualmente de la misma manera en que lo habían hecho en el 2007, con algunas variantes que afectaron la gestión del Programa. La operación del SNIDRUS partió de un Plan Integral de Trabajo consensuado entre la Subdelegación de Planeación y Desarrollo Rural de la Delegación SAGARPA, la Unidad de Información, Planeación, Programación y Evaluación de la SEDAGRO y el Servicio de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera (SIAP). Por otra parte, un grupo de trabajo formado por personal de la Dirección de Sanidades de la SEDAGRO y de la Subdelegación Agropecuaria de la SAGARPA, se integraron en una Comisión de Regulación y Seguimiento para las Sanidades e Inocuidad, de donde surgió la propuesta de presupuesto validada por el SENASICA, la cual se sometió a la autorización del Comité Auxiliar de Soporte para después presentarlo a los comités pecuario, agrícola y acuícola para que ellos los operaran; una de las limitaciones que tuvieron fue la ausencia de los productores representantes de los comités, ya que anteriormente estas reuniones se hacían con su presencia y en CRyS diferenciadas (agrícola, pecuaria y acuícola). Asimismo, el componente de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología continúo operando a través del Consejo Directivo de ICAMEX-PRODUCE, planeando sus actividades en función de la agenda anual de Innovación, la cual se integró sobre la base de reuniones con los 18 comités sistema producto que existen en el Estado. En este caso se lograron avances importantes en cuanto a la distribución del presupuesto por Institución Investigadora participante; el INIFAP, que en el 2007 operaron proyectos que representaron el 17% del presupuesto para este componente subió en el 2008 al 33%. El componente donde si hubo cambios significativos para la planeación de su operación fue el de Capacitación y Asistencia Técnica. Tal y como se muestra en la figura 5 todas las acciones fueron programadas para ser evaluados por un Centro de Evaluación Estatal (CEE) y después se integraron dos Unidades Técnicas Especializadas (UTE), una para la asistencia técnica pecuaria y otra para la asistencia técnica a los asesores municipales, regionales y al estatal. Por la importancia estratégica que significaron las actividades de estas dos UTE, se consideró necesaria la instalación de dos Grupos Operativos Estatales Especializados, uno pecuario (GOP) y otro de asesores de consejo (GOAC) que cumplieron las funciones enmarcadas en la circular 002/2008 enviada por la Dirección General de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural de la SAGARPA. Por otra parte, estos procesos de planeación permitieron la distribución de los recursos del Programa atendiendo los CSP, regiones marginadas y cultivos estratégicos con prioridad. En esta evaluación no se identifico documento alguno (manual de procedimientos, guía operativa y/o lineamientos de operación) como evidencia del Programa cuyo uso permita orientar adecuadamente su ejecución en la entidad.


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3.3 Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales En este punto se analiza si la ejecución del Programa se lleva a cabo en forma articulada con otros programas federales y estatales, tanto de la SAGARPA como de otras dependencias. De esta manera, se indaga en qué medida los responsables de la ejecución del Programa en el Estado se apoyan en algún esquema de coordinación de acciones con los operadores de otros programas para asegurar la vinculación y complementariedad entre los distintos instrumentos de desarrollo. El Programa está conformado por componentes de bienes públicos que son considerados estratégicos para el desarrollo del sector agropecuario, acuícola y rural del Estado. Su orientación a la mejora de las capacidades de los habitantes rurales y del entorno sanitario en donde desarrollan sus actividades, al desarrollo de nuevas y mejores tecnologías y a la generación de la información necesaria para tomar decisiones más sustentadas, así lo demuestra. Su articulación con otros programas que inciden en el desarrollo del sector, independientemente de su origen, es una de las metas fundamentales para que cumpla su objetivo. A pesar de la diferenciación de los programas con la nueva normatividad, la operación siguió una estrategia similar a la de APC. La Dirección Pecuaria, la Agrícola, la Acuícola y la de Desarrollo Rural, en coordinación con la correspondiente contraparte normativa de la SAGARPA, planearon sus actividades considerando la parte del presupuesto que les corresponde dentro del Programa de Soporte, así como el de Adquisición de Activos Productivos y el de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural, mezclando los apoyos en bienes privados con los de bienes públicos. Esto es, el avance en la búsqueda de una mayor sinergia entre programas fue muy poco, no existió una estrategia que permitiera que la coordinación de acciones entre programas potenciara la vinculación y complementariedad entre ellos. Ahondando en lo anterior, programas de inversiones en activos como los dirigidos a la ganadería fueron operados por la Dirección Pecuaria, presupuestándose ahí mismo las actividades de Capacitación y Asistencia Técnica en un esquema similar a cuando se operaba con los DPAI, pero con la diferencia de que en este año que se evalúa estuvieron sujetos los técnicos (ahora PSP) a un proceso de supervisión muy diferente, que les costó trabajo asimilar. Esta es una de las mejoras palpables que sufrió esta parte del componente en su parte pecuaria, con la inclusión de una UTE, cuya función le tocó ejercer al INIFAP. 3.4 Atención de la población objetivo El propósito de este tema es valorar si los responsables del Programa cuentan con una estrategia operativa que les permita atender a aquella población que se ha definido como población objetivo en el estado, así como analizar los avances logrados al respecto. Los aspectos clave que se analizan en este apartado son la focalización y la cobertura del Programa. El análisis de la focalización se orienta a determinar si el Programa está dirigiendo sus recursos hacia los beneficiarios y proyectos que considera prioritarios y/o


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estratégicos en el Estado, en la lógica de obtener los resultados esperados y la maximización del impacto de los subsidios. El análisis de la cobertura, por su parte, tiene por objeto valorar en qué grado o proporción el Programa consigue atender a su población objetivo en el ámbito estatal, también desde el enfoque de los resultados esperados. Las Reglas de Operación plantean como población objetivo del Programa a “las personas físicas o morales, que de manera individual o colectiva, se dediquen a actividades agrícolas, pecuarias, acuícolas, pesqueras, agroindustriales y del sector rural en su conjunto, sean hombres o mujeres. Entre estas se incluyen: organizaciones, sociedades o asociaciones formalmente constituidas, universidades e instituciones de investigación y enseñanza, fundaciones PRODUCE, Consejos para el Desarrollo Rural Sustentable (CDRS), Comités Sistema Producto, diversos organismos auxiliares como por ejemplo los de sanidad animal o salud vegetal, Entidades Federativas, así como también los Comités de Inspección y Vigilancia” En base a esta definición de población objetivo, los beneficiarios potenciales del Programa son todos los habitantes rurales que realicen actividades licitas de cualquier tipo y habitantes urbanos que realicen negocios en el sector agrícola, pecuario, acuícola, pesquero y agroindustrial, es decir, no está clarificada como para hacer un análisis sobre la focalización y su cobertura. Por un lado, están las sanidades que realizan acciones que mejoran el entorno sanitario y biológico, y que benefician a todos los habitantes de zonas, regiones y en general a todo el Estado, sin embargo, el enfoque no ha sido el número de beneficiarios sino la atención a proyectos estratégicos y/o prioritarios, y en ese sentido si se ha estado cumpliendo al planear las acciones y el presupuesto de manera coordinada entre las instancias responsables estatales y el SENASICA. En el caso del componente de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología los beneficiarios potenciales también están muy generalizados. En el 2008, fueron consideradas las demandas de proyectos de los 14 sistemas producto constituidos y de los cuatro que están en proceso de constitución (94 proyectos), con lo cual se puede decir que el componente ha focalizado adecuadamente sus recursos y al mismo tiempo, al atender estas demandas de proyectos, la cobertura de las universidades, instituciones de investigación y enseñanza, y la Fundación PRODUCE (ICAMEX-Fundación PRODUCE), que aparecen como población objetivo, fue suficiente, a pesar del problema que representa el conciliar su participación tomando en cuenta que el Estado alberga la mayor parte de las instituciones de investigación del país. Estos logros fueron potenciados con la participación decisiva de los miembros del Comité Auxiliar de Soporte. Los componentes de Sanidades, SNIDRUS e IVTT, por sus características, tienen una cobertura muy amplia con una población objetivo que no está claramente definida. Por otra parte, el de Capacitación y Asistencia Técnica si podría tener una población objetivo más puntual, de tal manera que la focalización y cobertura del componente pueda ser evaluado. Sin embargo, tal y como se operó en el 2008, el ejecutor del mayor presupuesto de este componente fue la Dirección de Desarrollo Rural y Comercialización (62.8%) quienes apoyan a los beneficiarios de menores ingresos, cumpliendo así, dentro del Programa, con lo establecido en la clausula décimo octava, inciso m del convenio marco donde el Estado se compromete a observar que en la selección de los beneficiarios de los


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apoyos previstos en los programas, cuya coordinación sea convenida considere por lo menos que el 50% de ellos corresponda a los productores de menos ingresos. Una de las prioridades del componente de Capacitación y Asistencia Técnica fueron los Programas Especiales, dentro de los cuales se contempló el pago a los asesores de consejo. Fueron 129 los contratos manejados y pagados: 117 asesores municipales, 11 asesores regionales y 1 asesor estatal, cuyo monto representó el 35.6% del monto destinado del componente a Desarrollo Rural. Por su importancia se constituyó el Grupo Operativo de Asesores de Consejo y quien llevó el proceso de formación y supervisión fue el INCA Rural como Unidad Técnica Especializada. Los componentes de Sanidades, SNIDRUS e IVTT siguieron manteniendo una estrategia muy bien definida, de acuerdo a sus experiencias anteriores y porque todas sus acciones están soportadas y alineadas por instancias de SAGARPA central. Mientras que el de Capacitación y Asistencia Técnica depende de la manera en que consideren efectivo utilizarlo por subsector esto es, no hay una estrategia conjunta bien definida que agrupe los objetivos y la población por atender de las cuatro áreas (agrícola, pecuaria, acuícola y desarrollo rural). 3.5 Dictaminación de solicitudes y proyectos En este tema se valora la existencia, uso y pertinencia de criterios técnicos para dictaminar la viabilidad de las solicitudes y proyectos presentados. En este sentido, se busca determinar si para la operación estatal del Programa se encuentran definidos y se utilizan procedimientos estandarizados y pertinentes que garanticen la selección de aquellos proyectos viables que prometen los mayores impactos y representan una contribución efectiva al logro de los objetivos del Programa. Las solicitudes para los componentes de Asistencia Técnica, Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología e Inocuidad se utilizaron los formatos 3 y 3-A correspondiente al Programa de Adquisición de Activos Productivos. Fue integrada una Unidad Dictaminadora la cual, para efectos prácticos, ubicó una parte de su personal en las instalaciones de la SEDAGRO y otra en la Delegación de la SAGARPA. Aun cuando esto ocasionó algunos problemas de tipo operativo los criterios que se aplicaron fueron homogéneos, asimismo, como la mayor cantidad de solicitudes correspondieron a servicios de continuidad, como es el caso de los técnicos asignados para dar asistencia técnica agrícola, pecuaria y como asesores de consejos, el proceso de dictaminación no tuvo mayor complicación. Se encontró una visión compartida por parte de la SEDAGRO y la SAGARPA en cuanto a los criterios utilizados para seleccionar las solicitudes con apego a las prioridades establecidas en cuanto a los sistemas producto y al tipo de beneficiarios. Las etapas que se siguieron en el proceso de dictaminación, selección, y notificación de apoyos y rechazos de solicitudes para acceder a los apoyos del Programa fueron las establecidas en las Reglas de Operación de acuerdo a la Figura 6.


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Figura 6. Diagrama de flujo del proceso de selección del Programa de Soporte

Fuente: Reglas de Operación de los Programas de SAGARPA 2008.

3.6 Orientación de los recursos del Programa En este análisis se consideró la información disponible sobre los avances en la operación en el Estado, se identificaron además cuáles son las principales áreas que atiende el Programa en términos de cadenas agroalimentarias, regiones y tipo de beneficiarios apoyados. La ejecución de los recursos del Programa fueron focalizados de acuerdo a los objetivos por alcanzar y considerando los sistemas producto más importantes (aguacate y maíz) y aunque los estratos de la población a beneficiar no están claramente determinados en las Reglas de Operación, componentes como el de Capacitación y Asistencia Técnica se aplicaron en su mayoría entre solicitantes de bajos ingresos. 3.7 Cumplimiento del proceso operativo Para este análisis se valoró el cumplimiento de aquellos procesos clave establecidos en las Reglas de Operación, cuya observancia contribuye a que el Programa alcance los resultados esperados en el Estado. En este sentido, se valoró el proceso de definición del Convenio de coordinación de acciones celebrado entre la SAGARPA y el Gobierno Estatal, la elaboración y firma del Anexo Técnico, así como el cumplimiento en la radicación de los recursos según el calendario previsto para tal efecto.


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3.7.1 Mejoras en los tiempos y la calidad de los servicios El cumplimiento en tiempo y forma del proceso operativo es un factor importante para alcanzar los resultados que se esperan del Programa. De acuerdo a la Figura 7 del flujo del proceso establecido en las Reglas de Operación los pasos fueron cumplidos por los ejecutores del gasto (SEDAGRO) en coordinación con los responsables de vigilar el cumplimiento de la normatividad (SAGARPA).

Figura 7. Diagrama de flujo del proceso del Programa de Soporte

Fuente: Elaboración propia con información de las Reglas de Operación de los programas de SAGARPA 2008 y de entrevista a otros actores.

Una de las mejoras que se encontraron con la instrumentación del Programa de Soporte es en el orden que se le ha dado a la operación y la reducción del proceso de entrega de la solicitud y en el tiempo de respuesta. Fueron factores claves para el cumplimiento que las ventanillas se debían autorizar para la recepción de las solicitudes, así como la normatividad establecida para los tiempos de respuesta a las mismas y los tiempos establecidos para el ejercicio de los recursos. El proceso operativo en los componentes de Sanidades, SNIDRUS e IVTT se realizó sin variación importante, en el de Capacitación y Asistencia Técnica se requirió de ajustes relevantes. En principio, los apoyos de los servicios técnicos en las áreas agrícolas,


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pecuarias y de desarrollo rural, incluidos los asesores de consejos se concentraron en este Programa y se tuvieron que modificar, dentro del proceso operativo general, los procesos intermedios de supervisión. El reciente esquema de los procesos de supervisión fue nuevo para la mayoría de los técnicos (PSP), a excepción de los que ya venían operando bajo la supervisión del Centro de Calidad para el Desarrollo Rural (CECADER). Los que trabajaban como extensionistas en la Dirección General de Agricultura, los que fungían como promotores en la Dirección de Ganadería (DPAI) y los asesores de consejo fueron sometidos en el 2008 a estos nuevos procesos de supervisión que ocasionaron resistencia debido al hecho de que no se tenía anteriormente un sistema de supervisión orientado a resultados. En el caso de las acciones programadas de Capacitación y Asistencia Técnica para beneficiarios acuícolas no se realizaron en virtud de que los requerimientos, por parte de los productores, principalmente del sistema producto trucha, fueron obtenidos a través de apoyos similares que otorga la Secretaría de la Reforma Agraria, dependencia en donde los trámites para acceder a ellos son más simples. En las Reglas de Operación solamente se especifica que los PSP que participen en el Programa deberán cumplir con el perfil requerido y que sean elegibles, y que la entidad evaluadora del desempeño deberá publicar a más tardar el último día del primer trimestre del año en la página de la Secretaría y de la SEDAGRO tanto la lista de condicionados y/o no aceptados así como los resultados de la evaluación de los prestadores de servicios. Sin embargo, el proceso de selección de los técnicos y la supervisión y validación de los servicios que se contrataron, estuvieron sujetos a los requisitos de elegibilidad de los prestadores de servicios profesionales (circular 001/2008) y a los criterios de integración y procedimientos de los centros de evaluación especializados (circular 002/2008) emitidos por la Dirección General de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural de la SAGARPA. De acuerdo a los criterios marcados, en el Estado la supervisión y validación de los servicios operó con un Centro Estatal de Evaluación (CEE), que depende de un fideicomiso de la Universidad Autónoma del Estado de México, con dos Unidades Técnicas Especializadas (UTE), coordinadas por el INCA Rural y el INIFAP, y una Institución Portadora (IP), dependiente de la Universidad Autónoma Chapingo. En función de las entrevistas a funcionarios ejecutores del gasto y normativos si se observó mejora en el proceso de supervisión y validación de los servicios, principalmente por el compromiso de cuidar la calidad. El CEE se encargó de evaluar los servicios que otorga la Dirección de Desarrollo Rural en la Asesoría Profesional para la elaboración de planes de negocio, proyectos y estudios, para el seguimiento de procesos de inversión o programas de desarrollo empresarial; y los concernientes a los técnicos que participan en Programas Especiales de Capacitación y Asistencia técnica de la Dirección General de Agricultura. Los trabajos los realizaron 25 evaluadores que atendieron alrededor de 1,100 servicios distribuidos entre 450 PSP. La Unidad Técnica Especializada Pecuaria (UTEP) está siendo operada por personal del INIFAP, supervisando las actividades de técnicos que anteriormente fungían como


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promotores del Subprograma DPAI. Se supervisaron a 90 técnicos (PSP) que atendieron 1,133 beneficiarios que realizan actividades en diferentes sistemas productos pecuarios, siendo los más apoyados el de ovinos, con 55 PSP y 643 productores, y el de Bovinos Leche, con 25 PSP y 372 productores; entre los dos absorbieron el 88.9% de los PSP contratados y representaron el 89.6% de todos los productores atendidos. En principio, la focalización de los beneficiarios es adecuada considerando que ambos sistemas productos son prioritarios y estratégicos para la entidad. Con el fin de facilitar la operación de la UTEP se creó el Grupo Operativo Pecuario (GOP) que fungió de buena manera como órgano auxiliar del Comité Auxiliar del Programa. Dentro del GOP se han discutido los resultados prácticos del proceso de evaluación y han aceptado que se tienen más formatos para informes que los que realmente se necesitan y esto es uno de los reclamos de los técnicos para cumplir mejor con su trabajo. Actualmente se están sentando las bases para eliminar lo innecesario, enfocando las acciones a la realización de un buen diagnóstico de línea base y poder marcar metas que puedan ser cuantificados y no solo medir los resultados desde el punto de vista cualitativo. Asimismo, se está buscando que en un proyecto simplificado se acompañe el plan de trabajo de los técnicos, que sería la base para su evaluación. Por otro lado, la Unidad Técnica Especializada para validar los servicios de los asesores de consejo (UTEAC) trabajó bajo una estrategia diseñada por el INCA Rural, la cual se explica en la Figura 8.

Figura 8. Estrategia de evaluación y supervisión de asesoría a CDRS

Momentos deEvaluación-Formación

Etapas para el Desarrollo de Capacidades del Consejo de Desarrollo Rural y Actores Locales

Primera visita a CDRS

Municipio Escuela

Tutoría en línea

Segunda visita a CDRS

Integración del PEAcciones de inversión productiva y capacitación para la población rural

Participación y funcionamiento del CMDRS

Diagnostico y Planeación Local

Gestión de proyectos de

inversión

Gestión municipalizada del desarrollo territorial

Organización de necesidades de

capacitación

Concurrencia Institucional

Fortalecimiento Institucional

Fuente: Unidad Técnica Especializada para Asesores de Consejo (UTEAC) en el Estado de México.


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De hecho, algo similar se venía haciendo en el pasado, sin embargo, la forma en que se evaluó en el 2008 permitió visualizar resultados tangibles que seguramente mejoraran en los siguientes años. El valor que representan los avances es muy significativo considerando, sobre todo, que no existen recursos municipalizados que es uno de los incentivos más importantes para que continúen reuniéndose los consejos. Como parte de la estrategia comenzó a funcionar la concurrencia institucional para la gestión de proyectos, dando como resultado en el año que se evalúa la articulación de acciones de los gobiernos Federal, Estatal y Municipal para apoyar proyectos productivos por más de 320 millones de pesos en 57 proyectos de inversión productiva y social beneficiándose a más de 570,000 personas. El Centro Estatal de Evaluación está en proceso de acreditación por lo que sus acciones y los pagos del Coordinador Operativo y los supervisores dependen de la autorización de la Institución Portadora, que es la que recibe directamente el monto por los servicios que se programaron a supervisar. En la misma situación se encuentran las Unidades Técnicas Especializadas, lo cual es una parte del proceso de evaluación que, aun cuando cumple y está cumpliendo con una parte de la estrategia ejecutiva y financiera para mejorar la calidad de los servicios, tiene que ser reconsiderada para potenciar los logros que se tuvieron en el 2008. Dentro del proceso operativo una de las fases que revisten mucha importancia es la difusión del Programa, sin embargo, por sus características de bien público en que son apoyos intangibles y con efectos de mediano y largo plazo, pocos son los beneficiarios potenciales que alcanzan a comprender su importancia. Nuevamente, el componente de Capacitación y Asistencia Técnica es el que presentó la mayor problemática para su ejecución; las características de los otros cuatro componentes permitieron, sin aparentes problemas, continuar operando prácticamente de la misma forma en que lo estuvieron haciendo cuando menos en los últimos cinco años con la APC. Los problemas que se le presentaron al componente de Capacitación y Asistencia Técnica se diferenciaron de acuerdo al tipo de apoyo. Los apoyos donde se involucraron a los técnicos que apoyan las actividades agrícolas, las pecuarias con los anteriores DPAI, los PSP que continuaron apoyando a las organizaciones en aspectos gerenciales y los asesores de consejos mantuvieron actividades similares a lo que venían haciendo, cambiándoles solamente el esquema al obtener en el 2008 sus percepciones en función del cumplimiento real de un plan de trabajo dividido en productos para sus pagos parciales. Estos apoyos fueron considerados como especializados y el proceso de evaluación de los servicios con las Unidades Especializadas mantuvo una relación controversial entre técnicos y evaluadores. Por otro lado, las actividades que desarrollaron los PSP tradicionales al atender apoyos considerados como no especializados (aunque en estricto apego a la realidad, todos los servicios tienen que ser considerados como especializados) no presentaron los mismos problemas que los anteriores, básicamente porque estos técnicos ya han tenido un proceso de supervisión o evaluación por varios años muy similar al que se utilizó en el 2008. Este tipo de apoyos que implica elaborar planes de negocios, proyectos y estudios, y darle seguimiento a procesos de inversión se encontraron con el problema de que las nuevas reglas dejaron abierta la posibilidad de las demandas de apoyos individuales en


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activos productivos, lo que limitó la formación de nuevos grupos que anteriormente constituían la principal fuente de demanda de estos servicios. 3.7.2 Ajustes y mejoras en los documentos de concertación y presupuestación; radicación de recursos En este primer año de operaciones del Programa, a pesar de las diferencias en la apreciación de la nueva normatividad, el convenio marco fue firmado el 28 de febrero del 2008 y el Anexo Técnico del Programa el 31 de marzo del mismo año, este último en el tiempo límite establecido en las Reglas de Operación y las aportaciones al fideicomiso (FACEM) se realizaron de acuerdo a lo que se observa en el cuadro 2. En términos relativos, al mes de mayo la SAGARPA había aportado el 14.2% del presupuesto comprometido para el Programa mientras que la SEDAGRO el 62.7%; al 27 de junio el Estado había aportado el 100% de los recursos comprometidos y la federación llevaba acumulado un 33.1%. Esto influyo en retrasos según la opinión de los beneficiarios, en la publicación de la convocatoria, selección y dictamen de solicitudes, entrega del apoyo y firma del acta de entrega-recepción. De acuerdo a la normatividad, el Estado elaboraba informes mensuales y trimestrales de avances físico-financieros, los cuales, validados por la Delegación, eran reportados en el nivel central. Sin embargo, el cierre del ejercicio del Programa que debería quedar listo al día último de marzo del 2009 no se ha concluido, debido a la tardanza en la radicación de los recursos federales.

Cuadro 2. Programa de Soporte, Aportaciones de recursos al FACEM (miles de pesos)

Origen Mayo Junio Agosto Noviembre Diciembre Total

Federal 13,165 17,597 12,052 36,867 13,133 92,814

Estatal 28,551 17,020 0 0 0 45,572 Fuente: Elaboración propia con información financiera del Programa. 3.8 Seguimiento de los apoyos El objetivo de este tema es evaluar si los responsables del Programa en el Estado contemplaron mecanismos para valorar en qué medida los apoyos entregados se conservan, aplican y/o se utilizan adecuadamente por los beneficiarios, de manera que ello contribuya a lograr los objetivos de mediano y largo plazo. Los apoyos que otorga el Programa son los que mejor sistema de seguimiento tienen en el corto, mediano y el largo plazo. Componentes como el de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología, el del SNIDRUS y el de Sanidades mantienen un control constante sobre las inversiones que se hacen y son valorados continuamente a través de sistemas de seguimiento propios de cada componente. Mientras que Capacitación y Asistencia Técnica cuenta con un efectivo sistema de seguimiento de corto plazo evidenciado a través del CEE; el mediano y largo plazo depende de la continuidad de los


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apoyos en el mismo rubro y en el mismo beneficiario, situación que es normal en el caso de los apoyos a los consejos. Las Reglas de Operación no contemplan de manera específica la necesidad del seguimiento y el cómo se debería de hacer. Sería necesario emitir lineamientos que permitan sistematizar el seguimiento de todos los apoyos, antes de la realización de las evaluaciones internas y externas del Programa que permiten solucionar problemas que pueden ser detectados y corregidos con antelación. Para solucionar el problema del seguimiento, se debería permitir dentro de los apoyos de Capacitación y Asistencia Técnica la contratación de PSP, en número suficiente, para que sean soporte técnico de beneficiarios en una o más ventanillas de recepción de solicitudes, con funciones no solo de asesoría en el llenado de solicitudes, que es uno de los problemas que se presentan en el trabajo de dictaminación, sino en la vigilancia en campo de los apoyos que se otorgan. 3.9 Monitoreo de la gestión del Programa El propósito de evaluación de este tema es valorar en qué medida se registra y utiliza información relevante generada por el Programa para dar seguimiento a la gestión del mismo. Para ello, se indagó si los ejecutores del Programa en el Estado aprovechan, en forma oportuna, la información generada para identificar problemas emergentes e introducir medidas correctivas que mejoren la eficiencia y eficacia de dicho Programa y contribuyan al logro de los resultados esperados. Una parte también importante para conseguir los resultados esperados con el Programa es el monitoreo continuo de su gestión. Para esto, la construcción de la matriz de marco lógico estatal tiene que ser el insumo principal para lograrlo, no obstante, en el 2008 los intentos por tenerla lista, aunque arduos, no fueron suficientes y los indicadores no estuvieron en tiempo y forma. Asimismo, los ajustes a la normatividad por las divergencias que se tuvieron entre la Federación y los Estados impidieron que todo el proceso de instrumentación de los nuevos programas se desfasara afectando a todos los elementos del proceso operativo. En términos de los impactos del Programa en la producción y productividad, el seguimiento aun no puede medirse debido a la maduración que requieren los apoyos otorgados así como al establecimiento del estudio de línea base para contar con una referencia en su medición. 3.10 Sistematización de la información generada por el Programa En relación con este tema se valora si los funcionarios responsables del Programa en el Estado llevan a cabo el registro y sistematización de la información que se genera en cada una de sus etapas de la operación, desde el proceso de difusión hasta la entrega y seguimiento de los apoyos entregados, de manera que la información sistematizada sea suficiente en cantidad, calidad y oportunidad para retroalimentar la gestión. En relación a los años previos, en el 2008 se le dio un impulso importante al uso del Sistema de Información del Sector Rural (SISER), cuyo objetivo, desde su creación, fue el


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de estandarizar, sistematizar y normalizar el proceso de recepción y atención de los apoyos de SAGARPA. Sin embargo, solamente se llegó a la etapa de captura y no del total de solicitudes por no contar con personal suficiente para ello; se considera importante el impulso, dado que este fue un sistema cuyo uso nunca se concretó ni al nivel del año evaluado. La falta de un sistema informático único dificulta la toma de decisiones del Programa en su conjunto, ya que la información que se ha generado se encuentra completamente dispersa y se ubica en registros electrónicos realizados por quienes ejecutan el gasto: la Dirección General de Agricultura, la Dirección General Pecuaria, la Dirección General de Desarrollo Rural y Comercialización, la Dirección de Sanidad Agropecuaria y la Unidad de Información, Planeación, Programación y Evaluación, y por sus contrapartes normativas de la SAGARPA: la Subdelegación Agropecuaria y la Subdelegación de Planeación y Desarrollo Rural. La instancia donde coinciden las diferentes fuentes de información es en el Comité Auxiliar de Soporte, donde se les da uso desde el punto de visto operativo que permite en cierta medida retroalimentar la gestión del Programa. Un sistema informático que compacte toda la información de los diferentes componentes seria de gran utilidad para sistematizar y eficientar la toma de decisiones de los apoyos en bienes públicos que genera el Programa. Este sistema deberá incluir información acerca de la caracterización del beneficiario en términos de su nivel de activos, apoyos recibidos por los programas, y su trayectoria como beneficiario. 3.11 Transparencia y rendición de cuentas Esta sección tiene como objetivo retroalimentar el proceso de gestión aportando elementos para que el Programa cuente, en el nivel estatal, con un sistema de rendición de cuentas mediante el cual se den a conocer al público los resultados alcanzados y se mejore la transparencia de dicha gestión. Asimismo, se valora en qué medida se satisfacen los mecanismos de transparencia contenidos en las Reglas de Operación, tales como, la publicación oportuna de resultados en forma desagregada (según género, grupo de edad, región, etc.) y el cumplimiento de los topes presupuestales, entre otros. El Programa pone a disposición del público los resultados alcanzados a través de la Secretaría de la Función Pública, aunque no se tiene sistematizado plenamente este procedimiento. Se identificó que los resultados solamente son vistos y utilizados por los sectores oficiales, ya que no hay mecanismos instrumentados que permitan que la mayoría de la población tenga acceso a ellos. Es evidente que los mecanismos que existen no han sido eficaces, debido a que la información que se encuentra disponible está muy dispersa y con problemas de acceso para aquellos actores interesados en conocerla, se encuentra restringida a muchos de ellos y es poco oportuna. La única manera en que podría funcionar un sistema de rendición de cuentas es que el nuevo diseño fuera adoptado plenamente por cada una de las instancias involucradas en


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la operación y funcionamiento del Programa y que el SURI, utilizado actualmente para la operación del 2009, fuera utilizado correctamente y sea accesible al público en general. En la opinión de los beneficiarios del Programa se encontró que el 51 por ciento de ellos observó cambios en el tiempo de notificación y en la publicación de resultados, y el 67 por ciento de los entrevistados se enteró a través de un técnico o un funcionario del Gobierno Estatal. Esto señala que los mecanismos de transparencia empleados en el Estado son calificados como buenos desde este punto de vista. 3.12 Calidad en el servicio En este punto se analiza si las instancias responsables del Programa han desarrollado y utilizan algún mecanismo que permita conocer cuál es la opinión que tienen los beneficiarios en relación con el acceso a los subsidios, la difusión, la atención a su solicitud de información, la realización de trámites en ventanilla, el trato recibido al plantear problemas y quejas, la oportunidad de la notificación del dictamen de su solicitud y entrega del apoyo, y sobre el cumplimiento de los mecanismos de transparencia de la ejecución del Programa, entre otros aspectos relevantes de la gestión y operación del mismo en el Estado. Adicionalmente, para complementar y dar contexto a la información proporcionada por los beneficiarios del Programa sobre la calidad en el servicio, también se considerará la opinión de los operadores de los apoyos y de otros actores relacionados. La medición de la calidad en los servicios del componente de Capacitación y Asistencia Técnica mejoró en gran medida al ampliarse la cobertura de las validaciones bajo estrategias mejor conformadas, tal y como se mencionó en el punto del Cumplimiento del Proceso Operativo. En el caso del componente de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología los resultados son conocidos por los representantes de los productores y esto se mejoró en el 2008 ya que para la captación de la demanda se realizaron con mayor intensidad reuniones con los 18 sistemas producto que existen en la entidad, 14 de ellos ya integrados y 4 en proceso de integración; de hecho, en el anexo técnico se programó la ejecución de 94 proyectos que fueron atendidos por la Agenda de Innovación del Estado y que abarcan a todos estos sistemas producto. En el de Sanidades, es normal que la satisfacción de los apoyos se pueda medir a través de las reuniones continuas que tienen las instancias ejecutoras del gasto y las normativas con los comités sanitarios pecuario, agrícola y acuícola, integrados por productores. Sin embargo, en la operación del 2008, al reducirse de tres CRyS, una por subsector, a solo una, se restringió la participación de los productores en muchas de las decisiones. El SNIDRUS mantiene dentro de su plan de trabajo una serie de actividades a través de encuestas que les permite conocer en cierta medida la satisfacción de los usuarios de los sistemas de información.


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3.13 Incorporación de mejoras en la gestión del Programa Con relación a este tema se valora en qué medida resulta factible rescatar lecciones aprendidas sobre buenas prácticas de gestión derivadas de la ejecución estatal de los programas de inversión física impulsados en años anteriores por la SAGARPA. En particular, se analiza la experiencia obtenida a partir de la gestión de los programas de Alianza para el Campo a nivel estatal. Una de las prácticas de gestión que deberían ser rescatadas como valiosas de la Alianza para el Campo es la gestión de recursos para las Sanidades, regresar nuevamente a las CRyS por subsector donde tenían una participación más activa los comités de productores. Incluso, por las características de estos programas, funcionarían de mejor manera si se sustraen del Programa de Soporte y se manejan de la misma manera que se hacia con la APC. Dentro del Programa de Desarrollo Rural de la APC se adquirieron experiencias muy valiosas que dejaron de funcionar con la nueva estrategia. La búsqueda de la complementariedad de los recursos invertidos en bienes públicos para potenciar los impactos de los bienes privados comenzaba a visualizarse con los subprogramas PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR. Este sentido lógico del desarrollo se dejó de percibir en la operación del 2008; se mantuvieron aislados los programas, con algunas excepciones, la inversión física en el Programa para la Adquisición de Activos Productivos y la inversión para el desarrollo de capacidades en el Programa de Soporte, que ocasionó duplicar los esfuerzos para lograr la sinergia o complementariedad entre ambos. El Estado siguió buscando esta estrategia con recursos propios dentro de la Dirección de Desarrollo Rural y Comercialización buscando resultados que puedan servir como ejemplo a replicar en los diferentes subsectores, sin perder de vista que el desarrollo debe ser integral que es una de las razones de la compactación de programas. Por otro lado, al haber incluido nuevos esquemas de evaluación para los apoyos en Programas Especiales de Capacitación y Asistencia Técnica, como los de asesores de consejo, de PSP para actividades agrícolas y pecuarias va a permitir evaluar de mejor manera sus resultados, sin embargo, se podría mejorar sustancialmente este proceso de evaluación al evitar la triangulación de fases del proceso que bien pudieran manejarse a nivel estatal y no tener que recurrir al nivel central; la función que ha estado desempeñando la IP tiene valor como soporte técnico para las Unidades Especializadas de Evaluación pero se debería dejar en el corto plazo que funcionaran con la vigilancia del Comité Auxiliar de Soporte y del Comité Técnico Estatal, de acuerdo a los lineamientos que marque el Grupo Operativo Nacional de Asistencia Técnica y Capacitación (GONAT). 3.14 Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa Con base en el análisis desarrollado sobre cada uno de los temas concernientes a la ejecución del Programa en el Estado, en este apartado se realiza una valoración de conjunto sobre su funcionamiento y operación a fin de determinar si su instrumentación se está llevando a cabo de una manera integral y con la eficiencia y eficacia requeridas para el logro de los resultados esperados.


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El objetivo general planteado en las nuevas Reglas de Operación implica el impulsar la participación creciente y autogestiva principalmente de los productores de bajos ingresos y sus organizaciones, para el establecimiento de los agronegocios en el medio rural, encaminados a obtener beneficios de impacto social, económico y ambiental, y el fortalecimiento de competitividad de las cadenas agroalimentarias, tanto para incrementar el ingreso de los productores y elevar su calidad de vida, como para diversificar las fuentes de empleo y fomentar el arraigo en el campo. El Programa de Soporte tiene la función de apoyar la generación de bienes públicos en el sector agropecuario, pesquero, acuícola y rural, tales como información, investigación, transferencia de tecnología, sanidad, desarrollo de mercados y capacidades, inspección, vigilancia y cumplimiento de los marcos normativos, bienes necesarios para la utilización ordenada y sustentable de los recursos y potenciar su competitividad. Para integrar los componentes del Programa se tomaron en consideración todos aquellos bienes públicos manejados dentro de la APC, los cuales, por su naturaleza, tienen que ser suministrados por el Gobierno. Son dos los problemas que trata de resolver: 1) mejorar las capacidades de los productores y habitantes rurales y 2) mejorar el medio en el que se desarrollan las actividades agropecuarias, acuícolas y no agropecuarias. El primero implica el apoyo del Gobierno (aunque no necesariamente) pero con una participación activa de los mismos productores y habitantes rurales (beneficios individuales), y el segundo, por su carácter estratégico, no puede subyacerse al apoyo gubernamental y sus beneficios son colectivos. El primer problema se trata de resolver con los componentes de Capacitación y Asistencia Técnica, con el de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología y en menor medida con el del Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable, mientras que el segundo con el componte de Sanidad e Inocuidad. Debido a su naturaleza distinta, ambos grupos de componentes son difíciles de manejar de una manera integral y coherente, por lo que es conveniente se analice con mayor profundidad la conveniencia de que permanezcan en un mismo Programa. Incluso, en la operación del 2008 se notó confusión en la operación de las sanidades al tener una sola Comisión de Regulación y Seguimiento donde ya no participaron los comités conformados por los productores, únicamente los responsables de SEDAGRO, SAGARPA y SENASICA. Los cuatro componentes del Programa operados en el 2008 en coejercicio Federación-Estado de México, otorgaron apoyos para desarrollar servicios claves para el desarrollo del medio rural y acuícola. Para que funcione el Programa tiene que estar vinculado a los otros programas que se ejercen en la entidad, no debe funcionar en forma aislada y esto sucedió en mucha medida en la operación del 2008. Los tiempos desfasados en su ejecución no permitieron una buena articulación y la sinergia esperada no se presentó; se continúo operando de la misma manera que en el 2007 pero sin tener control pleno de los subprogramas por parte de cada una de las Direcciones de la SEDAGRO como ejecutores del gasto.


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Estas reflexiones permitieron concluir que dentro del mismo Programa de Soporte, las decisiones se tenían que tomar con lógicas diferentes, en función del componente, sin que la integralidad que se busca con la compactación de programas se cumpliera. Asimismo, se concluyó que el componente de Sanidades e Inocuidad y el SNIDRUS siguieron operando de la misma manera que en los años anteriores, solamente integrados en órganos colegiados de decisión diferentes, pero con algunas ventajas como en el caso del SNIDRUS en que se tuvo una mayor y mejor coordinación de acciones al distribuirse los esfuerzos para la realización de estudios y proyectos entre los ejecutores del gasto y la instancia normativa y algunas desventajas, como la que ya se mencionó anteriormente para las sanidades, en que la participación de los productores en los órganos de control fue mínima. Por otra parte, los componentes de Capacitación y Asistencia Técnica, y el de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología que manejan apoyos similares y cuya complementariedad entre otros tipos de apoyos que manejan no funcionaron. Sin embargo, tienen visualizado el utilizar los recursos de ambos componentes para que se complementen entre si, al desarrollar proyectos de validación y transferencia de tecnología utilizando técnicos que capaciten y den asistencia técnica a los productores involucrados. Uno de los avances importantes en el componente de IVTT fue la mayor diversidad en los apoyos y una participación más equitativa entre las instituciones de investigación que participaron; tan solo el INIFAP pasó de participar en el 2007 con un 17% del presupuesto del componente al 33% en el 2008 y autorizándole cerca del 90% de sus propuestas de proyecto presentadas dentro de la agenda de innovación. Donde se tuvieron cambios y avances importantes en relación a años anteriores fue en el componente de Capacitación y Asistencia Técnica al incluir nuevas estrategias de validación de los servicios que proporcionan los asesores municipales, los técnicos en agricultura y los técnicos en ganadería. Los cambios suscitados tuvieron repercusiones en los resultados, básicamente porque no se habían tenido sistemas de control sistematizados para sus actividades y a que las Unidades Especializadas contratadas para estas funciones de validación se manejaron de manera independiente y autónoma.


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Capítulo 4

Conclusiones y recomendaciones

4.1 Conclusiones Posterior al análisis de la información revisada en el desarrollo de este documento, se elaboraron las conclusiones que, a juicio de la entidad evaluadora resultaron pertinentes, en el presente apartado se describen las conclusiones de la evaluación y se proponen las alternativas de mejora correspondientes. • El llevar a cabo el reordenamiento de los subsidios que otorga la SAGARPA implicaba

la redefinición y simplificación de sus programas, procurando su especialización. En principio, se podría pensar en un arreglo institucional diferente al que se tenía establecido en el Estado; sin embargo, este no se llevó a cabo en sus estructuras principales. Las Direcciones Generales de la SEDAGRO, ejecutoras del gasto y las Subdelegaciones de la SAGARPA, entidades normativas, se mantuvieron iguales.

• Las anteriores comisiones auxiliares del Comité Técnico del FACEM desaparecieron y surgió el Comité Técnico del Estado de México (CTEM) que suple en gran medida las atribuciones del Comité Técnico del FACEM, aunque los integrantes principales son los mismos. Y, apoyando al CTEM, se constituyeron comités auxiliares por programa en coejercicio, entre ellos el Comité Auxiliar de Soporte (CAS). Diferenciándose de la forma en que estaban integrados las comisiones auxiliares anteriores y el Comité Técnico del FACEM, bajo la nueva normatividad la integración se hizo de manera paritaria, de tal manera que las decisiones tienden a ser consensuadas entre las instancias ejecutoras del gasto (SEDAGRO) y las normativas (SAGARPA).

• Esta nueva manera de trabajar no cambió sensiblemente la operación. Cada responsable de subsector o área en el Estado (agrícola, pecuario, acuícola, desarrollo rural, sanidades e inocuidad e ICAMEX-PRODUCE), en coordinación con sus contrapartes normativas, continuaron operando prácticamente igual que en el 2007, solamente bajo instancias con nombres diferentes.

• A pesar del esfuerzo realizado en la reingeniería de los programas y su compactación resultante, en la ejecución del Programa persistieron inercias que disminuirán la expresión de las potencialidades de este nuevo diseño; partiendo de que se realizó una distribución presupuestal por subsector, posterior a lo cual cada rama operativa (agricultura, ganadería, acuacultura y desarrollo rural) planeó por separado las actividades para el ejercicio 2008, se evidenció la ausencia de estrategias para promover la sinergia y complementariedad entre las áreas.

• La generación de bienes públicos continuaron con el Programa, tomando decisiones en una sola instancia (CAS), sin embargo, la articulación con otros programas se ha dado de manera natural, sin modificarse en su parte medular las instituciones.


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• Los componentes de Sanidades, SNIDRUS e Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología, no sufrieron cambios sustanciales en su estrategia de operación en relación al 2007.

• Los comités de productores que participaban en las CRyS específicas de sanidad pecuaria, agrícola y acuícola dejaron de hacerlo al restringirle su participación en una sola CRyS para las tres.

• En el 2008 la operación del SNIDRUS mejoró al permitir una participación más activa de la SAGARPA en la elaboración de proyectos estratégicos. La paridad en las decisiones de los órganos colegiados lo provocó.

• Asimismo, el componente de IVTT operó sensiblemente mejor al permitir una participación más activa de los representantes de los sistemas producto en sus propuestas de proyectos y su ejecución fue asignada mejor y más equitativamente entre las instituciones de investigación participantes. El INIFAP incrementó su participación relativa en el presupuesto al pasar del 17% en el 2007 al 33% en el 2008.

• En este mismo componente de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología del Programa, la cantidad de sistemas producto seleccionados para apoyar en la Entidad, si bien pudiera obedecer a un razonamiento de justicia y equidad entre los sectores, también pudiera atomizar el recurso y disminuir sus posibilidades de impacto.

• La planeación de la operación y el arreglo institucional impactó en mayor medida al componente de Capacitación y Asistencia Técnica ya que, como se mencionó anteriormente, los otros tres componentes operados en el 2008 no vieron afectada sensiblemente su proceso operativo.

• Un acierto de la nueva estructura permitió evaluar en una forma más sistemática los servicios prestados por personal profesional en apoyos como la de los asesores de consejos, los PSP pecuarios (antes DPAI) y los PSP agrícolas (extensionistas). A pesar de las reacciones a estos nuevos procesos de evaluación, se comienza a vislumbrar una aceptación paulatina, no obstante la deserción de buen número de ellos. En el área agrícola fue donde se resintió en mayor medida estos cambios.

• La articulación del Programa con otros que inciden en el desarrollo del sector rural en general es uno de sus objetivos primordiales. Esta se ha dado de manera natural con el de activos productivos principalmente porque los ejecutores del gasto siguen planeando sus operaciones por subsector y cada uno de ellos participa y planea en los dos comités auxiliares. Falta que esta articulación impacté con mayor fuerza al interior del CTEM.

• Las posibilidades de cobertura del programa se redimensionan con la nueva definición de Población Objetivo plasmada en las Reglas de Operación 2008, haber sustraído de ellas la frase Habitante Rural, amplió en algunos componentes el ámbito de acción del programa. Sin embargo, este aparente acierto, magnificó la falta de claridad en la determinación de los “beneficiarios potenciales”; estudios que ofrezcan a la entidad dicha información, serán útiles herramientas de planeación.

• A pesar de que no se tiene una población objetivo para el Programa bien definido en las RO, en el convenio marco firmado se establece que cuando menos el 50% de los recursos deben dirigirse a productores de menores ingresos. La población que


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benefician los componentes de Sanidades, SNIDRUS e incluso IVTT se pueden considerar que son todos los habitantes rurales; los beneficiarios del Componente de Capacitación y Asistencia Técnica aparentemente si cumplen con este mandato de apoyar mayoritariamente a los de menores ingresos al destinar más del 60% del presupuesto del Programa a la Dirección de Desarrollo Rural y Comercialización.

• La recepción de las solicitudes y su dictaminación se realizó por una Unidad Dictaminadora que ubicó su personal, tanto en la SEDAGRO como en la Delegación de la SAGARPA.

• Los tiempos marcados en las RO para el proceso operativo en cuanto a la apertura de ventanillas, la recepción de solicitudes, la respuesta a las mismas y el ejercicio de los recursos permitió darle un mejor orden a cada una de estas fases.

• En cuanto a la distribución presupuestal para el ejercicio 2008, con la relación que existió entre la cantidad de recursos destinados a cada subsector, contra las propias características socioeconómicas de cada uno de ellos, no se puede reconocer si el ejercicio de planeación que llevó a la definición del presupuesto 2008, obedeció a una estrategia de desarrollo ó preparaba la respuesta a una demanda por lógica esperada.

• A pesar de que en el presupuesto global del Programa, continúa la proporción Federación Estado 65–35 en el pari passu, de acuerdo a la distribución presupuestal y al origen de los recursos consignados en el anexo técnico, se pudo destacar que la participación federal en el apoyo para la capacitación y la asistencia técnica, que durante la APC había sido hasta del 83%, para el 2008 se redujo al 70%.

• El cierre del ejercicio del Programa que debía estar listo al último día de marzo no se había concluido.

• El proceso operativo del Programa tuvo variantes importantes en el componente de Capacitación y Asistencia Técnica al cumplir con los lineamientos marcados por la Dirección General de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural de la SAGARPA, sobre todo en la circular 002/2008. Se mejoró sensiblemente la calidad de los servicios prestados por los asesores municipales, los agrícolas y los pecuarios.

• Los recursos contemplados en el anexo técnico para el Componente de Capacitación y Asistencia Técnica Acuícola no fueron ejercidos en virtud de que los productores encontraron mejores opciones en montos y trámites en apoyos similares de la Secretaría de la Reforma Agraria. Esto es indicativo de la necesidad de articular las acciones de los participantes en el Programa Especial Concurrente (PEC) o bien simplificar trámites.

• En términos generales los componentes del Programa son considerados estratégicos: el convenio marco dispuso para ellos el 21.8% del total de los recursos en coejercicio y dentro de ellos el 45.3% correspondió al componente de Capacitación y Asistencia Técnica seguido por el de Sanidades con el 29.3%. El Estado le ha dado una importancia a su operación; los recursos que comprometieron en el convenio y el anexo técnico fueron radicados en su totalidad para el mes de junio.

• La operatividad en el Estado con los Cuatro Centros de Evaluación Especializados: el Centro de Evaluación Estatal (CEE), dos Unidades Técnicas Especializadas (UTE) y una Institución Portadora (IP), con problemas esperados en este su primer año,


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funcionaron adecuadamente con personal evaluador con experiencia suficiente en procesos similares. Solamente la Unidad Técnica Pecuaria tiene que resolver algunos problemas que surgieron en este primer año; excesivos formatos para justificar los servicios y la deficiente capacitación de los técnicos en cuestiones como el uso de la computadora y en elaboración de diagnósticos de línea base. La experiencia del 2008 les está sirviendo para el ajuste de su programa evaluador del 2009.

• La experiencia previa del INCA Rural permitió que la UTE para los asesores municipales tuviera resultados tangibles en este primer año de operación, a pesar de que sus acciones se ven disminuidas por la no municipalización de recursos, que es uno de los incentivos que han demostrado sirven para que los consejeros municipales y distritales se reúnan. En el 2008, a través de los consejos municipales, se logró la concurrencia institucional en proyectos de desarrollo que propiciaron inversiones sustanciales.

• La dictaminación de los proyectos de los componentes SNIDRUS, IVTT y Sanidades e Inocuidad se han venido realizando de manera sistemática desde hace varios años y con buenos resultados. Para el componente de CAT se creó una unidad dictaminadora, integrada por personal de la SAGARPA y SEDAGRO que puede considerarse como una continuidad de la UTOE en Desarrollo Rural y los Órganos Colegiados de los programas Agrícola, Pecuario y Acuícola de la APC.

• Las solicitudes del componente de Asistencia Técnica y Capacitación fueron primordialmente de beneficiarios que tienen sus Unidades Económicas en localidades de Alta y Muy Alta Marginación (54%). Si consideramos que esta misma proporción tiene niveles de activo bajo o nulo, la orientación del presupuesto de este componente, que representa el 45.3% del Programa, fue adecuado.

4.2 Recomendaciones En este apartado se exponen las propuestas orientadas a mejorar la eficiencia y eficacia de la operación del Programa en el Estado, que obedecen a las conclusiones planteadas en el punto anterior. • Reforzar los esfuerzos institucionales para clarificar la demanda potencial y la

población objetivo buscando una mejor focalización de los recursos, la implementación de un estudio de estratificación de productores que pondere las características socioeconómicas de los productores podría ser una herramienta efectiva de planeación para avanzar en ese sentido.

• Alinear los procesos de planeación del Programa con las estrategias definidas en los planes sectoriales para favorecer los resultados en cuanto al avance en el cumplimiento de un plan de desarrollo y evitar que la atención a la demanda siga siendo la que determina la orientación de las inversiones.

• Incluir en la estructura programática, las herramientas que permitan el acompañamiento en campo de los apoyos otorgados y no se limiten a la supervisión de los servicios profesionales, destinando una parte del presupuesto para que el PSP realice esta función. Es recomendable encontrar el esquema que permita que el beneficiario directo sea el PSP y ubicar uno por cada ventanilla de recepción a nivel de


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DDR y Delegación, con funciones de asesoría en el llenado de solicitudes y en la supervisión antes y después del apoyo.

• Identificar las sinergias y analogías que existen entre componentes para fusionar o eliminar a aquellos en los que se encuentre esta condición.

• Por la importancia que reviste el tema y considerando que el problema que atiende y la población a la cual debe ir dirigido difiere sustancialmente de los otros tres componentes, sería conveniente separar del Programa de Soporte al componente de Sanidad e Inocuidad y erigirlo como un nuevo programa, independiente pero que mantenga la relación con el resto de los programas de la SAGARPA.

• Al interior del CTEM se deben de tomar las decisiones importantes de articulación entre programas.

• Es necesario se inicie un proceso de articulación del componente CAT con el de IVTT dentro del mismo CAS. Con esto se reforzaría la transferencia de la tecnología generada y por generar por el ICAMEX-PRODUCE.

• Analizar dentro del CAS el proceso que sigue la Secretaría de la Reforma Agraria para asignar los apoyos en capacitación y asistencia técnica acuícola, para ver las causas que originan la preferencia de los productores por bajar recursos de esta dependencia en lugar de los que maneja el Programa.

• Solicitar a la Dirección General de Servicios Profesionales de la SAGARPA la acreditación del CEE para que la función del la IP sea de apoyo técnico y vigilancia del cumplimiento de los lineamientos marcados. Al estar acreditado, deberá coordinarse con la misma IP y el CAS para que, de manera conjunta con las unidades técnicas especializadas, pecuaria y de asesores de consejo, realicen el proceso de evaluación con criterios más uniformes. Se evitaría en lo posible la triangulación operativa y financiera que se dio en el 2008, delegando estas funciones al ámbito Estatal.

• Los servicios de capacitación y asistencia técnica se han restringido a grupos relativamente pequeños cuando las necesidades son muy grandes en el Estado. Es recomendable implementar apoyos que permitan a grupos de técnicos realizar labores de extensionismo por área, más que por número de productores donde los procesos de validación de servicios difieran sustancialmente de los aplicados actualmente.

• Consolidar el SURI como un sistema que permita el registro, seguimiento y control efectivo de las solicitudes. Asimismo, debe apoyar la integración de un padrón de beneficiarios que sirva para la consolidación del padrón de productores con información confiable para la toma de decisiones estratégicas.


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Bibliografía

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Anexo 1

Preguntas de evaluación y sus respuestas

Arreglo institucional para la operación del Programa ¿El diseño e implementación del Programa Soporte fueron acompañados de un proceso de reestructuración de las instancias responsables al interior de la Delegación de la SAGARPA en el Estado y en al ámbito de la SEDAGRO, para asegurar que su funcionamiento responda a la lógica y objetivos del nuevo programa? R. En un sentido amplio NO hubo reestructuración de las instancias responsables. Se continuó trabajando al interior de la SAGARPA y de la SEDAGRO con la misma estructura organizacional: las direcciones generales y específicas se mantuvieron en la SEDAGRO y el esquema organizativo de la SAGARPA, con sus subdelegaciones como cabezas continuaron. Únicamente cambiaron los órganos colegiados de dirección que existieron hasta el 2007 y se crearon nuevos acordes a la normatividad establecida en las ROP 2008. Desaparecieron las Comisiones de Desarrollo Rural (CDR), de ganadería (COTEGAN) y agrícola (CTA); las de regulación y seguimiento (CRyS) para las sanidades pecuaria, agrícola y acuícola, y surgió en primera instancia, el Comité Técnico del Estado de México (CTEM) como instancia normativa base para las decisiones de operación de los programas en coejercicio, apoyado por comisiones auxiliares de activos productivos, de soporte y de actores. Específicamente, el Programa de Soporte manejó los componentes del SNIDRUS, IVTT y Sanidades e Inocuidad de manera muy similar al de años anteriores, con algunas variantes que mejoraron en algunos casos la operación y en otros la afectaron. La paridad en las decisiones permitió una participación más activa de la instancia normativa que redundó en una planeación más equitativa, pero las acciones se burocratizaron más en el número de instancias de decisión. ¿Existe al interior de la Delegación Federal de la SAGARPA en el Estado y en la SEDAGRO una unidad o instancia responsable, designada formalmente, que conduzca el Programa de manera articulada con las distintas áreas técnicas involucradas y que sea responsable del logro de los objetivos y resultados del Programa? R. NO. Esta responsabilidad recae operativamente en el Comité Técnico del Estado de México, que es la instancia que normativamente se creó como máxima autoridad de decisión. Sin embargo, la articulación con los otros programas no se ha logrado por lo que sería necesaria la creación de una comisión auxiliar que realice esta función, aunque al principio pudiera verse como un incremento en instancias que burocratizarían más la operación.


¿En la normatividad del Programa se establecen los elementos mínimos necesarios sobre las funciones de cada uno de los órganos de decisión estatal que intervienen en la instrumentación del Programa, tales como el Comité Técnico del Estado de México y los Subcomités de los Programas en coejercicio, entre otros, de modo que su funcionamiento sea conducente al logro de los resultados esperados? R. Solamente vienen especificadas las responsabilidades del CTEM y se mencionan a los subcomités o comités auxiliares de los Programas en coejercicio como apoyo en esas responsabilidades. Es decir, el cumplimiento práctico de las responsabilidades del CTEM recae plenamente en los Comités Auxiliares de cada Programa. ¿Las instancias que participan en la operación del Programa en el Estado (Delegación Federal de la SAGARPA en el Estado, DDR, CADER, instancias del Gobierno Estatal, Municipios, etcétera) tienen la capacidad institucional requerida, en términos de recursos materiales y humanos con que cuentan, para la implementación eficiente y eficaz del Programa? R. Por el volumen de solicitudes recibidas, la infraestructura material y humana es insuficiente. De las ventanillas autorizadas solamente los DDR, las Delegaciones Regionales y las oficinas centrales de SAGARPA y SEDAGRO están preparadas para realizar acciones que permitan una implementación eficiente y eficaz del Programa. Aparte de la infraestructura material hacen falta recursos humanos para llevar a cabo las acciones desde la difusión del Programa hasta la entrega de los apoyos; son significativas las fallas que se tienen en la recepción y análisis de las solicitudes. ¿Existe una relación institucionalizada entre la Delegación Federal de la SAGARPA en el Estado y la SEDAGRO que permita llevar a cabo de manera eficiente las negociaciones y la planeación del Programa? R. SI. Siempre han existido acuerdos y negociaciones entre ambas instancias. Al cambiar las reglas, sobre todo en la integración de los órganos de decisión de manera paritaria, se tuvieron desacuerdos que conforme avanzó el tiempo fueron consensuados y, en última instancia, hubo ajustes a las reglas que permitieran la sujeción a la norma. ¿El pari passu establecido para la ejecución en coejercicio con el Gobierno del Estado es pertinente? ¿En qué medida el Gobierno Estatal cumple con su aportación presupuestal respetando el pari passu establecido en las ROP? R. En función de los pari passu históricos que se habían venido manejando, sobre todo en los últimos cinco años de la APC, la relación 65-35 en las aportaciones Federal-Estatal es pertinente, sin embargo, en este primer año de operaciones se tuvieron que hacer ajustes a las aportaciones del Estado en el total de los programas en coejercicio, considerándole a la entidad el ejercicio de algunos programas estatales como parte de su pari passu. En el caso del Programa de Soporte las aportaciones contempladas desde el Convenio Marco se cumplieron.


Planeación de la operación del Programa ¿Los responsables del Programa cuentan con, y utilizan, algún plan de trabajo u otro instrumento de planeación que contenga las estrategias y los instrumentos adecuados para orientar su gestión hacia el logro de resultados? R. NO hay un instrumento explicito de planeación para todo el Programa de Soporte, pero cada uno de los responsables por área operativa realiza su propia planeación con estrategias, aunque no escritas, ya probadas con anterioridad. ICAMEX-PRODUCE, para el componente IVTT, maneja sus propias estrategias, en coordinación con otras instituciones de investigación, para detectar demandas de estudios y proyectos, y elaborar su Agenda Anual de Innovación, insumo principal para planear su presupuesto. La planeación del SNIDRUS está sujeta a una estrategia nacional dictada por el SIAP y que se aterriza al nivel estatal mediante acuerdos entre el personal de la Unidad de Información, Planeación, Programación y Evaluación de la SEDAGRO y la Subdelegación de Planeación y Desarrollo Rural de la SAGARPA, para integrar un Plan Integral de Trabajo que, con el visto bueno del SIAP, es presentado para su autorización al Comité Auxiliar de Soporte. Las sanidades e inocuidad modificaron en la práctica su manera de planear sus acciones de mejora del entorno. Anteriormente cada tipo de sanidad, pecuaria, agrícola y acuícola, planeaba dentro de una CRyS para cada una de ellas y con el nuevo arreglo esto se hace en una sola CRyS que involucra a las tres sanidades y la inocuidad. Por otro lado, el componente de Capacitación y Asistencia Técnica es el que presentó una complejidad mayor para su planeación, en virtud de que este componente se vio subdividido para su planeación en varios que se podrían llamar subcomponentes, el agrícola, el pecuario, el acuícola y el de desarrollo rural. Cada una de estas áreas programó sus actividades con sus propios instrumentos de planeación y sus propias estrategias. Aun cuando cada responsable tenía presente su planeación de la gestión orientada a resultados, el principal insumo definido en las reglas de operación es la Matriz de Marco Lógico cuya construcción permite contar con una herramienta de planeación estratégica donde se concentran los objetivos, las metas e indicadores. Este ejercicio se inició en el 2008 sin llegar a una conclusión en tiempo y forma, de tal manera que la base para medir los resultados no estuvo disponible. ¿La distribución de los recursos del Programa (definición de montos en los Anexos Técnicos y addenda) se lleva a cabo atendiendo a objetivos y metas previamente establecidos? R. NO. Estos se llevaron a cabo en función de negociaciones entre las diferentes áreas, sobre la base de experiencias operativas anteriores. En este rubro sigue haciendo falta la construcción de la Matriz de Marco Lógico que integre consensuados estos objetivos y metas.


¿Existe algún manual de procedimientos, guía operativa y/o lineamientos de operación del Programa cuyo uso permita orientar adecuadamente su ejecución en el Estado? R. NO. Algo único para el Programa no existe, sin embargo, de manera individual, por componente, si se tienen estos instrumentos que orientan su operación. IVTT rige sus operaciones en manuales, guías y lineamientos marcados por la Coordinación Nacional de las Fundaciones Produce (COFUPRO). El SNIDRUS sujeta su Plan Integral de Trabajo a los lineamientos que marca el SIAP. El de Sanidades e Inocuidad tiene estrictamente normadas sus actividades por el SENASICA. Mientras que el de Capacitación y Asistencia Técnica orientó en el 2008 su ejecución bajo los lineamientos que estableció la Dirección General de Servicios Profesionales para el Desarrollo Rural a través de dos circulares. ¿Se llevaron a cabo procesos participativos de planeación del Programa en el Estado mediante la concurrencia de los distintos actores involucrados en su operación (Gobierno Federal, Estatal y Municipal)? R. SI. Para la construcción de la MML, en los primeros meses del año, se tuvo una participación muy concurrida de los diferentes actores involucrados en la operación del Programa, con resultados didácticos muy buenos pero poco prácticos ya que no se llegó al resultado esperado. Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales ¿En la aprobación de los proyectos apoyados por el Programa de Soporte se considera como un criterio relevante que los subsidios se orienten a complementar y potenciar proyectos de inversión física atendidos por otros programas? R. NO. Si bien es cierto que este criterio lo manejan todos los funcionarios, en la práctica esto no se ha llegado a consolidar ya que las asignaciones de apoyos están sujetas a las solicitudes, que en su mayoría fueron de acuerdo a la demanda, y no en función de proyectos estratégicos por apoyar. Como se mencionó en puntos anteriores la operación sigue siendo dispersa, es decir, el Programa funciona como un conjunto de subprogramas. ¿La operación del Programa de Soporte se lleva a cabo en forma articulada con otros programas de fomento a las actividades productivas en el medio rural impulsadas por la SAGARPA y otras dependencias federales, especialmente con aquellos con los cuales existe potencial para generar sinergias? R. NO. Este problema de la poca concurrencia institucional que pudieran generar sinergias entre programas que inciden en el medio rural se ha intentado recurrentemente sin resultados. En los últimos dos años de la APC, en el Estado se hizo un buen ejercicio en este aspecto con la instrumentación del Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral (SINACATRI), donde se tuvieron buenos resultados con concurrencia institucional, mezcla de recursos y avances en el proceso de municipalización; era un programa que, en proceso de maduración, fue cancelado sin una razón de peso. Las experiencias generadas deben ser tomadas en consideración para


avanzar en la articulación del Programa con otros de características similares o complementarias. Una sinergia normal que se lleva a cabo es del componente de Capacitación y Asistencia Técnica con el Programa de Activos Productivos. Por la forma en que se lleva a cabo la planeación por área o subsector productivo se tiene la posibilidad de crear sinergias entre la asistencia técnica agrícola del Programa de Soporte con las inversiones físicas agrícolas del Programa de Activos Productivos, y de igual manera, está posibilidad existe en los subsectores pecuario y acuícola. En el área agrícola generalmente se dirigen los servicios de Soporte a los sistemas producto en general que apoyan, aunque no directamente sobre los que reciben los apoyos. En la pecuaria se siguió con el esquema DPAI al proporcionar servicios del Programa a grupos de productores, independientemente de si son o no beneficiarios del Programa de Activos Productivos. El área acuícola no operó los recursos asignados del componente de Capacitación y Asistencia Técnica debido a que las solicitudes potenciales se canalizaron a otra dependencia donde los trámites aparentemente son más sencillos (SRA). Una de las potencialidades importantes que tiene el Programa es el efecto sinergético que puede tener el otorgamiento de apoyos con el componente de CAT a los sistemas producto que solicitan un proyecto específico del componente IVTT. La transferencia de las tecnologías desarrolladas por las instituciones de investigación ha sido una de las deficiencias más marcadas para que los productores adopten nuevas tecnologías, que es la justificación de la existencia del componente IVTT. Bajo el mismo esquema de asignación de PSP y sujetos al mismo proceso de validación de servicios por producto de los técnicos agrícolas se debe destinar una proporción relativa fija cada año para este propósito (no menos del 10% del presupuesto del componente) que vendrían a apoyar las funciones que realizan 60 extensionistas desde el 2005 con presupuesto estatal. Atención de la población objetivo Con base en el análisis de las características de la población atendida por el Programa en el Estado, ¿Se puede afirmar que los beneficiarios que reciben los apoyos pertenecen a su población objetivo? Esto es, ¿El Programa realmente está llegando a la población que se desea atender en el Estado? R. SI. De acuerdo a la población objetivo marcado en los lineamientos de las ROP 2008, con las siguientes consideraciones: al buscar resolver dos problemas de índole diferente, el programa debería diferenciar el tipo de población que desea atender dependiendo del problema a resolver. Con los componentes del SNIDRUS, IVTT y Sanidades e Inocuidad la población objetivo se adapta perfectamente a la definida en las reglas de operación, esto es, toda la población rural, y los organismos e instituciones relacionadas con el desarrollo rural; mientras que la población objetivo del componente de Capacitación y Asistencia Técnica debería de acotarse más específicamente. Aunque los beneficiarios pueden ser de diversos tipos, se debería considerar la aplicación de un mínimo del 50% de su presupuesto a la población con niveles de activos bajos o nulos y que vivan en localidades de alta y muy alta marginación. En el año evaluado el 54% de las solicitudes


dictaminadas positivas correspondían a Unidades Económicas ubicadas en localidades de Alta y Muy Alta Marginación, el 18% en localidades de Media Marginación y el 28% restante correspondieron a beneficiarios localizados en localidades de Baja y Muy Baja Marginación. ¿Las áreas responsables de la ejecución del Programa en el Estado cuentan con (y utilizan) alguna estrategia operativa de corto y mediano plazo para asegurar que los recursos otorgados efectivamente se estén canalizando hacia productores que forman parte de su población objetivo? R. SI. Es una estrategia no formal que viene siendo utilizada por las diferentes áreas desde años previos. Y considerando que los beneficiarios, de acuerdo a la norma, son todos los habitantes rurales y las instituciones y organismos que inciden en el sector, la ejecución de los recursos no tiene objeción en su aplicación. El mejoramiento del entorno que promueven las sanidades benefician a todos los habitantes, no solo rurales; el SNIDRUS tiene a disposición de toda la población sus sistemas de información y los estudios y proyectos que realiza se enfocan al beneficio de los sistema-producto más importantes del Estado y los promueve entre diferentes instituciones de investigación públicas y privadas; el IVTT está apoyando a todos los sistemas-producto, formalizados o en proceso de formalización, con proyectos que son desarrollados por la mayoría de las instituciones de investigación y enseñanza que existen en el Estado. En estricto apego a la norma, el componente de Capacitación y Asistencia Técnica también está apoyando a la población objetivo planteada en las ROP, sin embargo, como ya se mencionó, es necesario diferenciar la población objetivo de este componente de la general para los otros tres. Considerando la información de la población atendida por el Programa en el Estado ¿es adecuado el avance en la cobertura de la población objetivo en función de los objetivos y metas del Programa? R. Aunque no existen datos estadísticos fidedignos sobre la capacitación y la asistencia técnica en el medio rural estatal, esta ha sido mínima considerando el tamaño de las necesidades. Si tomamos en consideración que la población rural (que vive en localidades con menos de 2,500 habitantes) mayor de 15 años en el Estado es superior a un millón ochocientos mil personas y que los servicios que ofrece el componente va dirigido a todas las actividades que ahí se realizan, se tendría que, en el 2008, fueron atendidas las necesidades de capacitación y asistencia técnica de un 0.56% de la población potencial, de acuerdo a lo programado en el anexo técnico. Esto significa que para que el Programa lograra atender cuando menos una vez al total de los posibles beneficiarios, se necesitarían inversiones equivalentes al presupuesto de 178 años o bien esperar este mismo número de años para pensar en cubrir estas necesidades. Sin embargo, por el efecto multiplicador que puede tener la implementación de proyectos de desarrollo rural integral los resultados se pueden lograr en plazos mucho más cortos. El reto es ese, identificar y desarrollar proyectos estratégicos que puedan ser replicados en una localidad o región.


Dictaminación de solicitudes y proyectos ¿Se confirmó una unidad técnica dictaminadora de las solicitudes y proyectos para el caso de los componentes que implican un proceso de selección? ¿Cuál era el perfil profesional y experiencia en el sector de los integrantes de dicha unidad técnica? R. SI. Para el caso de los componentes de SNIDRUS, IVTT y Sanidades el proceso de dictaminación de sus proyectos y planes de trabajo está muy bien definido. El componente de CAT si requirió de un proceso de dictaminación de las solicitudes recibidas, para lo cual se una unidad dictaminadora que dividió su personal entre la SEDAGO y la Delegación de la SAGARPA. En esta Unidad Dictaminadora el perfil profesional de sus integrantes fue el adecuado, Ing. Agrónomos, Médicos Veterinarios y de otras disciplinas pero con experiencia en el sector agropecuario. Se aprovechó la experiencia adquirida cuando se operaba la Unidad Técnica Operativa Estatal (UTOE) en la APC. Para el caso de aquellos componentes en los cuales se lleva a cabo un proceso de selección de solicitudes y proyectos, ¿Estos son seleccionados en apego a las prioridades definidas a nivel estatal, en términos de cadenas de valor, tipo de beneficiarios y regiones productivas? R. Excluyendo los tres componentes que tienen un esquema de planeación y ejecución bien estructurado, la selección de los estudios y proyectos si se realizaron de acuerdo a las prioridades estatales y nacionales. En el caso del componente de CAT, aunque se tienen claras las prioridades, el problema fue el insuficiente número de solicitudes con papelería completa recibidas en las ventanillas, de tal manera que el total de las que ingresaron fueron atendidas, incluso, de los que recibieron notificación de autorización del apoyo, cerca del 11% desistieron por diversas razones: por no haber sido apoyados con el Programa de Activos Productivos y/o por recomendación del PSP asignado. ¿Existen y se utilizan criterios técnicos estandarizados y pertinentes para seleccionar a los proyectos que representan una mayor contribución al logro de los objetivos del Programa en el Estado? ¿Existe una visión compartida entre la Delegación de la SAGARPA en el Estado y la SEDAGRO en cuanto a la definición y uso de tales criterios? R. SI. Sobre todo en los estudios y proyectos apoyados con los componentes SNIDRUS, IVTT y Sanidades. Para el componente CAT se establecieron estrategias que involucraban criterios técnicos para seleccionar los grupos a atender, sobre todo al interior del GOP y el GOAC, que definían, asesorados por la UTEP y la UTEAC, estos criterios. Al estar integrados los grupos operativos de manera paritaria por funcionarios de SAGARPA y SEDAGRO hubo coordinación en la definición y el uso de esos criterios; funcionaron correctamente. ¿Cuáles fueron las etapas de dictaminación, selección y notificación de apoyos y rechazos de las solicitudes, y proyectos presentados para recibir el apoyo del Programa?


R. Tal y como se ha dicho, los tres componentes que no requerían recibir solicitudes a través de ventanillas tienen estas etapas claramente definidas y afinadas en su ejecución. El 57.1% de los beneficiarios entrevistados menciona que el funcionamiento del Programa mejoró en este año, lo cual implica las diferentes etapas del proceso de dictaminación, selección y notificación del apoyo. Orientación de los recursos del Programa ¿La orientación que se observa de los recursos del Programa en el Estado, en términos de cadenas productivas, regiones, estratos de beneficiarios y tipos de solicitudes apoyadas, es la adecuada para el logro de los resultados esperados? R. SI. De las proporciones mayores de recursos aplicados de CAT fueron los del subsidio a los asesores municipales que es una prioridad para el Estado y para el país: 117 asesores municipales, 11 regionales y 1 estatal. Por otro lado, el 61.1% de los PSP pecuarios contratados por el Programa por cuenta y orden de los beneficiarios estuvieron atendiendo el sistema-producto ovino, de importancia social y económica para el Estado, mientras que un 27.8% de ellos atendieron grupos de productores de Bovinos Leche, también otro sistema-producto importante en la entidad. Y como ya se mencionó anteriormente, la prioridad en los apoyos del componente CAT fue dirigido a habitantes rurales ubicados en localidades de Alta y Muy Alta Marginación (54%). Cumplimiento del proceso operativo ¿Se considera que el desarrollo de las distintas fases del circuito operativo en el Estado, desde la difusión del Programa hasta la entrega de los recursos a los beneficiarios, se realiza según los tiempos establecidos en la normatividad aplicable y con la calidad requerida para que dicho Programa cumpla con sus objetivos? R. SI. No obstante las diferencias que se suscitaron a partir de la publicación de las nuevas ROP para el 2008, las fases del circuito operativo se cumplieron en buena forma, especialmente en el orden que se le dio a la operación al reducirse los tiempos en la mayoría de los procesos. Esta fue la opinión de la mayoría de los funcionarios, sin embargo, la opinión de los beneficiarios del componente de Asistencia Técnica y Capacitación y que son los que habían recibido apoyos anteriormente con la APC, da una mejor idea de las mejoras en el cumplimiento del proceso operativo. Más de la mitad de ellos observaron cambios positivos en la publicación de la convocatoria (51%), en la recepción de sus solicitudes (67.9%), en el tiempo de respuesta (54%) y en la notificación de la aprobación o rechazo de su solicitud (51%). ¿La firma del convenio de coordinación de acciones y del Anexo Técnico para la ejecución del Programa celebrados entre la Federación y el Gobierno del Estado se llevan a cabo en forma oportuna, evitando así la demora en la realización de los procesos subsecuentes de la operación? R. SI. En este primer año de operaciones del Programa, a pesar de las diferencias en la apreciación de la nueva normatividad, el convenio marco fue firmado el 28 de febrero del


2008 y el Anexo Técnico del Programa el 31 de marzo del mismo año, este último en el tiempo límite establecido en las Reglas de Operación, mientras que las aportaciones al fideicomiso (FACEM), por parte del Estado, se cumplieron en un 100% al 27 de junio tiempo en que la Federación llevaba acumulado un 33.1%. Es conveniente mencionar que para este Programa se cumplió con el pari passu establecido por la SAGARPA del 35% por parte del Estado. La radicación de los recursos federales y estatales, así como el inicio de de su ejercicio, se realizaron en forma oportuna atendiendo a plazos establecidos en las ROP y acorde a los tiempos requeridos para entregar oportunamente los apoyos a los beneficiarios en el Estado? R. SI. La entrega de los apoyos en tiempo no estuvo afectada por los tiempos de la radicación de los recursos ya que el Estado aportó el 100% de los convenidos al 27 de junio y la Federación los programó desde mayo hasta el mes de diciembre, en función de los requerimientos del ejercicio. Las instancias ejecutoras elaboran de manera oportuna y con la calidad adecuada, informes de avance físico-financiero e informes del cierre de ejercicio del Programa? R. NO. Con la nueva normatividad y con la inercia que se tenía de la APC, la conjunción de los informes por componente en uno solo del Programa se complicó. Sin embargo, si se estuvieron elaborando los informes mensuales y trimestrales, pero el cierre del ejercicio, que debería estar hecho a más tardar el último día del mes de marzo, aun no se ha realizado. Seguimiento de los apoyos ¿La normatividad del Programa contempla que las instancias ejecutoras del mismo deban realizar un seguimiento de los proyectos apoyados, en la lógica que ellos permitan la consecución de los resultados esperados? R. NO. Los apoyos que otorga el Programa son de los que mejor sistema de seguimiento tienen en el corto, mediano y el largo plazo. Componentes como el de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología, el del SNIDRUS y el de Sanidades mantienen un control constante sobre las inversiones que se hacen y son valorados continuamente a través de sistemas internos de seguimiento. Mientras que el componente de Capacitación y Asistencia Técnica tiene un efectivo sistema de seguimiento de corto plazo; el mediano y largo plazo depende de la continuidad de los apoyos en el mismo rubro y en el mismo beneficiario, situación que es normal en el caso de los apoyos a los consejos. Las Reglas de Operación no contemplan de manera específica la necesidad del seguimiento y el cómo se debería de hacer. De ser el caso, ¿Qué tipo de modificaciones se requiere introducir al marco normativo actual para permitir y asegurar que las instancias responsables de la ejecución del Programa en el Estado, lleven a cabo el seguimiento de los apoyos entregados de manera que ello contribuya al logro de los objetivos del Programa?


R. Sería necesario emitir lineamientos que permitan sistematizar el seguimiento de todos los apoyos, antes de la realización de las evaluaciones internas y externas del Programa que permiten solucionar problemas que pueden ser detectados y corregidos con antelación. Para solucionar el problema del seguimiento, se debería permitir dentro de los apoyos de Capacitación y Asistencia Técnica la contratación de PSP, en número suficiente, para que sean soporte técnico de beneficiarios en una o más ventanillas de recepción de solicitudes, con funciones no solo de asesoría en el llenado de solicitudes, que es uno de los problemas que se presentan en el trabajo de dictaminación, sino en la vigilancia en campo de los apoyos que se otorgan. Monitoreo de la gestión del Programa Los responsables de la instrumentación del Programa, tanto de la Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SEDAGRO, llevan a cabo un monitoreo de los indicadores de desempeño a fin de constatar oportunamente el grado de avance que registra su gestión en el Estado? R. NO. Una parte también importante para conseguir los resultados esperados con el Programa es el monitoreo continuo de su gestión. Para esto, la construcción de la matriz de marco lógico estatal tiene que ser el insumo principal para lograrlo, no obstante, en el 2008 los intentos por tenerla lista, aunque arduos, no fueron suficientes y los indicadores no estuvieron en tiempo y forma. De ser el caso, ¿El monitoreo de los indicadores de gestión arroja información útil que realmente esté siendo aprovechada por los operadores del Programa en el Estado para introducir medidas correctivas que mejoren su eficiencia y eficacia? R. NO. Sistematización de la información generada por el Programa ¿Existe en el Estado un sistema informático único que se utilice para registrar de manera sistematizada la información del Programa? R. NO. En relación a los años previos, en el 2008 se le dio un impulso importante al uso del Sistema de Información del Sector Rural (SISER), cuyo objetivo, desde su creación, fue el de estandarizar, sistematizar y normalizar el proceso de recepción y atención de los apoyos de SAGARPA. Sin embargo, solamente se llegó a la etapa de captura y no del total de solicitudes por no contar con personal suficiente para ello; se considera importante el impulso, dado que este fue un sistema cuyo uso nunca se concretó ni al nivel del año evaluado. Tomando en cuenta las características del sistema utilizado (en caso de existir) en relación con el tipo de cambios y variables que contiene, la flexibilidad de su diseño y su funcionalidad ¿se considera que constituye un sistema idóneo para registrar y aprovechar cabalmente la información sobre la gestión del Programa en el Estado?


R. NO. La falta de un sistema informático único dificulta la toma de decisiones del Programa en su conjunto, ya que la información que se ha generado se encuentra completamente dispersa y se ubica en los sistemas informáticos utilizados por quienes ejecutan el gasto: la Dirección General de Agricultura, la Dirección General Pecuaria, la Dirección General de Desarrollo Rural y Comercialización, la Dirección de Sanidad Agropecuaria y la Unidad de Información, Planeación, Programación y Evaluación, y por sus contrapartes normativas de la SAGARPA: la Subdelegación Agropecuaria y la Subdelegación de Planeación y Desarrollo Rural. ¿En qué medida los funcionarios de la Delegación Estatal de la SAGARPA y de la SEDAGRO utilizan en la práctica la información que se registra en el sistema informático para retroalimentar la gestión del Programa? R. La instancia donde coinciden las diferentes fuentes de información es en el Comité Auxiliar de Soporte, donde se les da uso desde el punto de visto operativo que permite en cierta medida retroalimentar la gestión del Programa. Un sistema informático que compacte toda la información de los diferentes componentes seria de gran utilidad para sistematizar y eficientar la toma de decisiones de los apoyos en bienes públicos que genera el Programa. Si no existe un sistema informático único que se utilice para registrar de manera sistematizada la información del Programa ¿Cómo y en dónde lleva a cabo el registro de la información del Programa? ¿Considera que sería de utilidad con un sistema único para registrar la información del Programa? Explique su respuesta. R. En la operación del 2008 no se tuvo indicios, en el desarrollo de la evaluación, de una forma sistemática de llevar los registros de la información concentrada del Programa, era más bien un registro por subsector y no existió un sistema práctico y efectivo que aglutinara los datos. Para este 2009 la operación ya cuenta con un Sistema Único de Registro de Información (SURI) que mejora en gran medida este problema de registro; ninguna parte del proceso de operación se ejerce a menos que se encuentre registrado en este sistema. En caso de que considere necesario contar con un sistema único para el registro de la información, ¿Qué sugerencias tiene en relación con el diseño del mismo? R. Ya existe el sistema único, sin embargo, para una mayor efectividad en el uso de la información, sería necesario complementarlo con un diseño que permita mezclar información estratégica del Programa para la Adquisición de Activos Productivos, de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria y el de Apoyo a la Participación de Actores para el Desarrollo Rural, de tal manera que la integralidad de las acciones que se busca con el nuevo diseño de los programas de la SAGARPA comience a funcionar y la sinergia entre estos programas con el de Soporte muestren efectividad. Transparencia y rendición de cuentas ¿Los responsables del Programa en el Estado cuentan con un sistema de rendición de cuentas mediante el cual se den a conocer al público los resultados logrados?


R. SI. Aunque no se tiene algo sistematizado, si se está subiendo la información de los resultados del Programa a la Secretaría de la Función Pública. En caso de que existan y se utilicen mecanismos de difusión en el Estado, ¿Son estos eficientes y eficaces para dar a conocer los resultados del Programa? R. NO. Los resultados solamente son vistos y utilizados por los sectores oficiales. No hay mecanismos instrumentados que permitan que la mayoría de la población tenga acceso a ellos. ¿Las instancias responsables del Programa en el Estado cuentan con mecanismos de transparencia sobre la gestión del mismo que funcionen eficazmente, de modo que toda la información relevante que se genera se encuentre accesible para todos los posibles actores interesados? R. NO. Los mecanismos que existen no han sido eficaces. La información que se encuentra disponible está muy dispersa y con problemas de acceso para actores interesados en conocerla, se encuentra restringida a muchos de ellos y poco oportuna. En caso de que no existan, ¿Cómo se asegura que se mantenga una eficiente rendición de cuentas con la finalidad de que se den a conocer los resultados logrados con los recursos del Programa? R. La única manera en que podría funcionar es que el nuevo diseño fuera adoptado plenamente y que el SURI fuera utilizado correctamente y sea accesible al público en general, cuando menos en la información consolidada que se genere en el. Calidad en el servicio ¿Las instancias encargadas del Programa en el Estado, tanto por parte de la Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SEDAGRO, utilizan algún instrumento que se considere adecuado para medir el grado de satisfacción de los usuarios de los apoyos? R. La medición de la calidad en los servicios del componente de Capacitación y Asistencia Técnica mejoró en gran medida al ampliarse la cobertura de las validaciones bajo estrategias mejor conformadas, tal y como se mencionó en el punto del Cumplimiento del Proceso Operativo. En el caso del componente de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología los resultados son conocidos por los representantes de los productores y esto se mejoró en el 2008 ya que para la captación de la demanda se realizaron con mayor intensidad reuniones con los 18 sistemas producto que existen en la entidad, 14 de ellos ya integrados y 4 en proceso de integración; de hecho, en el anexo técnico se programó la ejecución de 94 proyectos que fueron atendidos por la Agenda de Innovación del Estado y que abarcan a todos estos sistemas producto. En el de Sanidades, es normal que la satisfacción de los apoyos se pueda medir a través de las reuniones continuas que tienen las instancias ejecutoras del gasto y las normativas


con los comités sanitarios pecuario, agrícola y acuícola, integrados por productores. Sin embargo, en la operación del 2008, al reducirse de tres CRyS, una por subsector, a solo una, se restringió la participación de los productores en muchas de las decisiones. El SNIDRUS mantiene dentro de su plan de trabajo una serie de actividades a través de encuestas que les permite conocer en cierta medida la satisfacción de los usuarios de los sistemas de información. En caso de no contar con un instrumento de medición sobre la satisfacción de los usuarios ¿Qué tipo de variables y escala de medida deben considerarse para su diseño e implementación? R. Como se mencionó en la respuesta anterior, cada componente tiene formas de medir la calidad de los servicios que presta, sin embargo, esto se debería de hacer de manera sistematizada en el de IVTT y el de Sanidades. Incorporación de mejoras en la gestión del Programa ¿Qué tipo de prácticas de gestión, que probaron su efectividad en la ejecución de los programas de apoyo a bienes de capital implementados en años recientes, pueden replicarse con éxito en la operación del Programa de Soporte? R. Una de las prácticas de gestión que deberían ser rescatadas como valiosas de la Alianza para el Campo es la gestión de recursos para las Sanidades, regresar nuevamente a las CRyS por subsector donde tenían una participación más activa los comités de productores. Incluso, por las características de estos programas, funcionarían de mejor manera si se sustraen del Programa de Soporte y se manejan de la misma manera que se hacía con la APC. Dentro del Programa de Desarrollo Rural de la APC se adquirieron experiencias muy valiosas que dejaron de funcionar con la nueva estrategia. La búsqueda de la complementariedad de los recursos invertidos en bienes públicos para potenciar los impactos de los bienes privados comenzaba a visualizarse con los subprogramas PAPIR, PRODESCA y PROFEMOR. Este sentido lógico del desarrollo se dejó de percibir en la operación del 2008; se mantuvieron aislados los programas, con algunas excepciones, la inversión física en el Programa de Activos Productivos y la inversión para el desarrollo de capacidades en el Programa de Soporte, que ocasionó duplicar los esfuerzos para lograr la sinergia o complementariedad entre ambos. El Estado siguió buscando esta estrategia con recursos propios dentro de la Dirección de Desarrollo Rural y Comercialización buscando resultados que puedan servir como ejemplo a replicar en los diferentes subsectores, sin perder de vista que el desarrollo debe ser integral que es una de las razones de la compactación de programas. ¿Qué áreas de mejora se identifican en la gestión actual del Programa cuya atención permitiría incrementar su eficiencia y eficacia en el Estado? R. Al haber incluido nuevos esquemas de evaluación para los apoyos en Programas Especiales de Capacitación y Asistencia Técnica, como los de asesores de consejo, de


PSP para actividades agrícolas y pecuarias va a permitir evaluar de mejor manera sus resultados, sin embargo, se podría mejorar sustancialmente este proceso de evaluación al evitar la triangulación de fases del proceso que bien pudieran manejarse a nivel estatal y no tener que recurrir al nivel central; la función que ha estado desempeñando la IP tiene valor como soporte técnico para las Unidades Especializadas de Evaluación pero se debería dejar en el corto plazo que funcionaran con la vigilancia del Comité Auxiliar de Soporte y del Comité Técnico Estatal, de acuerdo a los lineamientos que marque el Grupo Operativo Nacional de Asistencia Técnica y Capacitación (GONAT). Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa ¿Existe una adecuada correspondencia entre el diseño y la operación del Programa de Soporte en el Estado? R. NO. El diseño implicaba una integralidad de acciones que no se ha llevado a cabo y se sigue manejando bajo el mismo esquema de la APC, donde cada instancia responsable por subsector toma la parte que le corresponde para organizar, planear y ejecutar el Programa de Soporte. Es necesario que se incentive la operación de verdaderos proyectos integrales de desarrollo, sin embargo, la nueva normatividad permite en mayor medida las solicitudes individuales y se perdió sustancialmente la inercia que se traía de generar proyectos a través de grupos organizados, los cuales, a pesar de los problemas tenidos como la de grupos simulados y proyectos poco sustentados, representaron experiencias que se deben de capitalizar. ¿Existe una adecuada correspondencia entre la operación y el funcionamiento del Programa en el Estado? R. NO. El objetivo general planteado en las nuevas Reglas de Operación implica el impulsar la participación creciente y autogestiva principalmente de los productores de bajos ingresos y sus organizaciones, para el establecimiento de los agronegocios en el medio rural, encaminados a obtener beneficios de impacto social, económico y ambiental, y el fortalecimiento de competitividad de las cadenas agroalimentarias, tanto para incrementar el ingreso de los productores y elevar su calidad de vida, como para diversificar las fuentes de empleo y fomentar el arraigo en el campo. El Programa de Soporte tiene la función de apoyar la generación de bienes públicos en el sector agropecuario, pesquero, acuícola y rural, tales como información, investigación, transferencia de tecnología, sanidad, desarrollo de mercados y capacidades, inspección, vigilancia y cumplimiento de los marcos normativos, bienes necesarios para la utilización ordenada y sustentable de los recursos y potenciar su competitividad. Para integrar los componentes del Programa se tomaron en consideración todos aquellos bienes públicos manejados dentro de la APC, los cuales, por su naturaleza, tienen que ser suministrados por el Gobierno. Son dos los problemas que trata de resolver: 1) mejorar las capacidades de los productores y habitantes rurales y 2) mejorar el medio en el que se desarrollan las actividades agropecuarias, acuícolas y no agropecuarias. El primero implica el apoyo del Gobierno (aunque no necesariamente) pero con una participación activa de los mismos productores y habitantes rurales (beneficios individuales), y el


segundo, por su carácter estratégico, no puede subyacerse al apoyo gubernamental y sus beneficios son colectivos. El primer problema se trata de resolver con los componentes de Capacitación y Asistencia Técnica, con el de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología y en menor medida con el del Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable, mientras que el segundo con el componte de Sanidad e Inocuidad. Debido a su naturaleza distinta, ambos grupos de componentes son difíciles de manejar de una manera integral y coherente, por lo que es conveniente se analice con mayor profundidad la conveniencia de que permanezcan en un mismo Programa. Incluso, en la operación del 2008 se notó confusión en la operación de las sanidades al tener una sola Comisión de Regulación y Seguimiento donde ya no participaron los comités conformados por los productores, únicamente los responsables de SEDAGRO, SAGARPA y SENASICA. Los cuatro componentes del Programa operados en el 2008 en coejercicio Federación-Estado de México, otorgaron apoyos para desarrollar servicios claves para el desarrollo del medio rural y acuícola. Para que funcione el Programa tiene que estar vinculado a los otros programas que se ejercen en la entidad, no debe funcionar en forma aislada y esto sucedió en mucha medida en la operación del 2008. Los tiempos desfasados en su ejecución no permitieron una buena articulación y la sinergia esperada no se presentó; se continúo operando de la misma manera que en el 2007 pero sin tener control pleno de los subprogramas por parte de cada una de las direcciones de la SEDAGRO como ejecutores del gasto. Estas reflexiones permitieron concluir que dentro del mismo Programa de Soporte, las decisiones se tenían que tomar con lógicas diferentes, en función del componente, sin que la integralidad que se busca con la compactación de programas se cumpliera. Asimismo, se pudo concluir que el componente de sanidades e inocuidad y el SNIDRUS siguieron operando de la misma manera que en los años anteriores, solamente integrados en órganos colegiados de decisión diferentes, pero con algunas ventajas como en el caso del SNIDRUS en que se tuvo una mayor y mejor coordinación de acciones al distribuirse los esfuerzos para la realización de estudios y proyectos entre los ejecutores del gasto y la instancia normativa y algunas desventajas, como la que ya se mencionó anteriormente para las sanidades, en que la participación de los productores en los órganos de control fue mínima. Por otra parte, los componentes de Capacitación y Asistencia Técnica, y el de Investigación, Validación y Transferencia de Tecnología que manejan apoyos similares y cuya complementariedad entre otros tipos de apoyos que manejan no funcionaron. Sin embargo, tienen visualizado el utilizar los recursos de ambos componentes para que se complementen entre si, al desarrollar proyectos de validación y transferencia de tecnología utilizando técnicos que capaciten y den asistencia técnica a los productores involucrados. Uno de los avances importantes en el componente de IVTT fue la mayor diversidad en los apoyos y una participación más equitativa entre las instituciones de investigación que participaron; tan solo el INIFAP pasó de participar en el 2007 con un


17% del presupuesto del componente al 33% en el 2008 y autorizándole cerca del 90% de sus propuestas de proyecto presentadas dentro de la agenda de innovación. Donde se tuvieron cambios y avances importantes en relación a años anteriores fue en el componente de Capacitación y Asistencia Técnica al incluir nuevas estrategias de validación de los servicios que proporcionan los asesores municipales, los técnicos en agricultura y los técnicos en ganadería. Los cambios suscitados tuvieron repercusiones en los resultados, básicamente porque no se habían tenido sistemas de control sistematizados para sus actividades y a que las Unidades Especializadas contratadas para estas funciones de validación se manejaron de manera independiente y autónoma.


Anexo 2

Integrantes del Comité Técnico del Estado de México

Representante de: Nombre Puesto

SEDAGRO

Prof. Arturo Osornio Sánchez Secretario de Desarrollo Agropecuario

Ing. Jaime Segura Lazcano Director General de Agricultura Lic. Mario Tapia Rivera Director General de Desarrollo Rural

Lic. Román Soto Alvarado Jefe de la Unidad de Información, Planeación y Programación

Ing. Pedro Mijares Oviedo Director General del Instituto de Capacitación Agropecuaria, Acuícola y Forestal del Estado de México (ICAMEX)

MVZ. Victoriano Luis Zepeda Espinoza Director de Sanidad Agropecuaria

MVZ. Miguel Ángel Martínez Real Director General Pecuario

SAGARPA

Lic. Mario Sandoval Silvera Delegado Federal MC. María del Carmen Arcos Ávila Subdelegada de Pesca

Ing. Alberto René Velázquez Castro

Subdelegado de Planeación y Desarrollo Rural

Ing. Marco Tulio Herrera Núñez Subdelegado Agropecuario

Lic. Javier Alejandro Zubiaga Carlón Subdelegado Administrativo

MC. Jorge Fajardo Guel Director de Coordinación y Vinculación del INIFAP

Fernando Jiménez Lemus Gerente Estatal de FIRCO


Anexo 3

Integrantes del Comité Auxiliar de Soporte

Representante de Nombre Puesto Categoría

SEDAGRO Lic. Mario Tapia Rivera Director General de Desarrollo Rural y Comercialización

Presidente

SAGARPA Ing. Alberto René Velázquez Castro

Subdelegado de Planeación y Desarrollo Rural

Secretario Técnico

SAGARPA Ing. José Aguayo Herrera Subdelegado Agropecuario Vocal

SAGARPA MC. María del Carmen Arcos Ávila Subdelegada de Pesca Vocal

SAGARPA MC. Jorge Fajardo Guel Director de Coordinación y Vinculación del INIFAP

Vocal

SEDAGRO MVZ. Miguel Ángel Martínez Real

Director General Pecuario Vocal

SEDAGRO Ing. Jaime Segura Lazcano

Director General de Agricultura Vocal

SEDAGRO Ing. Pedro Mijares Oviedo

Director General del Instituto de Capacitación Agropecuaria, Acuícola y Forestal del Estado de México (ICAMEX)

Vocal

SEDAGRO Lic. Román Soto Alvarado Jefe de la Unidad de Información, Planeación y Programación

Vocal

SAGARPA Ing. Guadalupe Leticia Barrón Estrada

Delegada Regional Centro INCA Rural Vocal

SAGARPA MC. Genoveva Ingle de la Mora

Investigadora CONAPESCA Vocal

SEDAGRO MVZ. Victoriano Luis Zepeda Espinoza

Director de Sanidad Agropecuaria Vocal


Anexo 4

Instrumentos de Recolección de Información

GUIA PARA LA ENTREVISTA DE

BENEFICIARIOS

Numero de encuesta: Fecha:

Nombre del encuestador:

Nombre del supervisor:

I. Identificación del beneficiario

Nombre

Edad

Escolaridad

Domicilio

II. Información del Apoyo recibido 1. ¿Recibió el apoyo solicitado? 1.1. Antes de recibir el apoyo, ¿le visitaron para verificar la información plasmada en la solicitud?

Si No

Si No


Monto del Apoyo Ap. Federal Ap. Estatal Productor

En donde hizo el trámite? SAGARPA SEDAGRO

Cantidad de apoyo (Especifique unidades) Cantidad de dinero

recibida

Tipo de propiedad Ejidatario Comunero Productor privado Otro

Actividad principal Agricultor Ganadero Empresario

Acuícolas Forestales No agropecuarias del medio rural

Ubicación del Apoyo DDR CADER

Delegación Regional de la SEDAGRO

III. Evaluación del Programa

a) Arreglo institucional

2. ¿Ha solicitado apoyo del gobierno en años anteriores? Si no

Si la respuesta es negativa pregunte: 3. Si, ¿el productor participó en las siguientes fases del circuito operativo del Programa?

La difusión del Programa Si No La inscripción Si No La selección y dictaminación de solicitudes Si No Notificación de aprobación o rechazo de la solicitud Si No La calidad de la atención recibida Si No Entrega del apoyo Si No Firma del acta de entrega recepción Si No Seguimiento después del apoyo Si No No participó Si No

Si la respuesta es positiva continúe con la siguiente pregunta.


4. Para recibir el apoyo actual, ¿observó cambios en?:

Publicación de la convocatoria Si no La entrega de la solicitud Si no La selección y dictaminación de solicitudes Si no Notificación de aprobación o rechazo de la solicitud Si no El tiempo de respuesta Si no Entrega del apoyo Si no Firma del acta de entrega recepción Si no La calidad de la atención recibida Si no No observo ningún cambio Si

5. Para usted, ¿quién es el que autorizó su solicitud?

SAGARPA SEDAGRO Gobierno Municipal Consejo Regional de Desarrollo Rural Sustentable Consejo Municipal de Desarrollo Rural sustentable Comité de Sanidad (Vegetal, Pecuario y Acuícola) Otros

6. ¿Conoce usted el nombre del programa, si usted necesita?:

Capacitación y asistencia técnica No Si Capacitación y Asistencia Técnica

Control de plagas y enfermedades No Si Sanidad Vegetal

Control de enfermedades del ganado No Si Sanidad Animal

Control de las enfermedades piscícolas

No Si Sanidad Acuícola

Tecnología de apoyo a la producción No Si Investigación y Transferencia de Tecnología

Información sobre aspectos económicos de la actividad agropecuaria

No Si Sistema Nacional para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS)


7. ¿Reconoce el área operativa a la cual puede acudir para hacer alguna consulta o solucionar un problema referente a?:

Capacitación y asistencia técnica No Si

Control de plagas y enfermedades No Si

Control de enfermedades del ganado No Si

Control de las enfermedades piscícolas No Si

Tecnología de apoyo a la producción No Si

Información sobre aspectos económicos de la actividad agropecuaria No Si

8. Para la autorización de su solicitud, ¿en que lo apoyó………?

Institución Tipo de apoyo (Subraye la o las respuestas)

SAGARPA

a) Orientación b) Llenado de la solicitud c) Apoyo económico d) Otro (especifique)

SEDAGRO


Gobierno Municipal


Consejo Municipal de Desarrollo Rural sustentable


9. En su opinión, ¿mejoro este año el funcionamiento del Programa al cual solicito el apoyo en comparación con los Programas que pertenecían a APC?

Si No


10. En que se puede mejorar el Programa?

b) Planeación de la operación

11. ¿Conoce usted cuáles son las prioridades de apoyos establecidas para?:

Agricultura No Si Capacitación y Asistencia Técnica Sanidad Vegetal

Ganadería No Si Salud Animal

Acuacultura No Si Sanidad Acuícola

Población No Si

Adulto mayor Mujeres Indígenas Discapacitados Jóvenes

Desarrollo tecnológico No Si Investigación y Transferencia de Tecnología

Información Agropecuaria No Si Sistema Nacional para el Desarrollo Rural

Sustentable (SNIDRUS)

c) Articulación con otros programas 12. ¿Ha tramitado apoyos de otros programas para complementar el uso del apoyo recibido?

Si No

En caso afirmativo explique

En caso negativo explique


d) Focalización 13. En su opinión, ¿a qué tipo de personas se deben de dirigir los apoyos del Programa de Soporte? 14. Para usted, ¿qué proyectos son pertinentes para esta región y que por lo tanto sean considerados para apoyos futuros?

Capacitación y Asistencia Técnica Sanidad Vegetal Salud Animal Sanidad Acuícola Investigación y Transferencia de Tecnología Sistema Nacional para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS)

e) Dictamen de solicitudes

15. ¿Conoce usted lo siguiente?

¿Que instancias realizaron la dictaminación de su solicitud?

¿Cuales fueron los criterios empleados en la dictaminación?

¿Tiempo de la dictaminación? f) Orientación de los recursos del Programa

16. ¿Porqué considera usted que su solicitud fue aprobada?

a) Pertenecer a un CSP b) Vivir en una región prioritaria c) Por ser parte de la población de interés para el gobierno d) Otro (especifique) e) No sabe


g) Proceso operativo 17. ¿Cómo califica la calidad de las siguientes etapas del proceso operativo del Programa?

Etapa Muy mala Mala Regular Buena Excelente

Publicación de la convocatoria La entrega de la solicitud La selección y dictaminación de solicitudes

Notificación de aprobación o rechazo de solicitud

El tiempo de respuesta Entrega del apoyo Firma del acta de entrega recepción La calidad de la atención recibida No observó ningún cambio

18. ¿La entrega del apoyo coincidió con el tiempo en que desarrolló su actividad productiva?

Si No

h) Seguimiento de los apoyos 19. Quien le ha visitado para asesorarlo y/o capacitarlo en la mejor utilización del apoyo?

a) Proveedor b) PSP c) Técnico de la SEDAGRO d) Técnico de la SAGARPA e) Otro f) No lo han visitado

20. En caso afirmativo. Cuestione, ¿en qué consistió la visita?

a) verificar el funcionamiento del apoyo b) si conserva el bien recibido c) si requiere capacitación y/o asesoría d) Verificar si recibió el servicio solicitado e) verificar la calidad del servicio que le prestaron


f) Con qué frecuencia 21. ¿Usted ha participado en campañas como?:

Sanidad vegetal Si No Salud Animal Si No Sanidad Acuícola Si No

i) Acceso a la información

22. ¿Ha consultado información agropecuaria a través del SNIDRUS? 23. En caso afirmativo. En qué consistió la información? ________________________________________________________________________ 24. Explique qué áreas de las siguientes instancias le proporcionaron la información:

SAGARPA SEDAGRO

j) Transparencia y rendición de cuentas

25. ¿Cómo se enteró de la notificación de la aprobación o rechazo de la solicitud?

Publicación Carta Técnico Funcionario Otro (especifique)

26. ¿Sabe usted que puede pedir cualquier información sobre el programa y que los funcionarios están obligados a proporcionársela

Si No 27. O bien si ha solicitado información......¿qué ha sucedido con la respuesta?.

Si No No sabe


28. Mencione tres recomendaciones en que se puede mejorar el funcionamiento y operación del Programa de Soporte. 1.- 2.- 3.-


GUIA PARA LA ENTREVISTA DE OTROS

ACTORES I. IDENTIFICACION DEL ENTREVISTADO

Nombre Edad Escolaridad máxima Puesto

a) Arreglo institucional para la operación del Programa 1. ¿El diseño e implementación del Programa de Soporte fueron acompañados de un

proceso de reestructuración de las instancias responsables al interior de la Delegación Estatal de la SAGARPA y en el ámbito del Gobierno Estatal, para asegurar que su funcionamiento responda a la lógica y objetivos del nuevo Programa?

Si No En caso afirmativo, explique ¿cuáles fueron? __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

2. ¿Existe al interior de la Delegación Estatal de la SAGARPA y en la SEDAGRO una

unidad o instancia responsable, designada formalmente, que conduzca el Programa de manera articulada con las distintas áreas técnicas involucradas y que sea responsable del logro de los objetivos y resultados del Programa?

Si No En caso afirmativo, explique ¿cuáles fueron? __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

3. ¿En la normatividad del Programa se establecen los elementos mínimos necesarios

sobre las funciones de cada uno de los órganos de decisión estatal que intervienen en la instrumentación del Programa, tales como el Comité Técnico Estatal y las


Comisiones Técnicas o de Trabajo, entre otros, de modo que su funcionamiento sea conducente al logro de los resultados esperados?

Si No En caso afirmativo amplíe la respuesta para: Comité Técnico Estatal ______________________________________________________________________________________________________________________________

Comisiones Técnicas o de Trabajo ___________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

4. ¿En qué medida los actores que operan el Programa en los estados y/o los Agentes

Técnicos conocen los objetivos y metas que se pretenden alcanzar, y muestran compromiso para el logro de los resultados esperados?

En caso afirmativo amplíe la respuesta. __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

5. ¿Las instancias que participan en la operación del Programa en el estado (Delegación

Estatal de la SAGARPA, DDR, CADER, instancias del Gobierno Estatal, Municipios, etc.) tienen la capacidad institucional requerida, en términos de los recursos materiales y humanos con que cuentan, para la implementación eficiente y eficaz del Programa?

En caso afirmativo amplíe la respuesta. __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

6. ¿Existe una relación institucionalizada entre la Delegación Estatal de la SAGARPA y

el Gobierno del Estado que permita llevar a cabo de manera eficiente las negociaciones y la planeación del Programa?

En caso afirmativo amplíe la respuesta. ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


7. ¿El pari passu establecido para la ejecución en coejercicio con la entidad federativa es pertinente? ¿En qué medida el Gobierno Estatal cumple con su aportación presupuestal respetando el pari passu establecido en las ROP?

Si No Explique ¿en qué medida? __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

b) Planeación de la operación del Programa 8. ¿Los responsables del Programa cuentan con, y utilizan, algún plan de trabajo que contenga las estrategias y los instrumentos adecuados para orientar su gestión hacia el logro de resultados?

Si No En caso afirmativo, explique ¿cuáles fueron? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

9. ¿La distribución de los recursos del Programa (definición de montos en los Anexos Técnicos) se lleva a cabo atendiendo objetivos y metas previamente establecidos?


10. ¿Existe algún manual de procedimientos, guía operativa y/o lineamientos de operación del Programa cuyo uso permita orientar adecuadamente su ejecución en la entidad?

Si No En caso afirmativo, explique. ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


11. ¿Se llevaron a cabo procesos participativos de planeación del Programa en el estado, mediante la concurrencia de los distintos actores involucrados en su operación (gobierno federal, estatal y municipal)?


c) Articulación de la operación del Programa con otros programas federales y estatales 12. ¿En la aprobación de los proyectos apoyados por el Programa de Soporte se considera como un criterio relevante que los subsidios se orienten a complementar y potenciar proyectos de inversión física atendidos por otros programas?


13. ¿La operación del Programa de Soporte se lleva a cabo en forma articulada con otros programas de fomento a las actividades productivas en el medio rural impulsados por la SAGARPA y otras dependencias federales, especialmente con aquellos con los cuales existe potencial para generar sinergias?

Si No En caso afirmativo, explique ¿cuáles fueron? ________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

14. En el actual marco normativo, ¿se contempla que el Programa debe articularse con otros instrumentos de desarrollo del medio rural existentes en el estado, particularmente en aquellos casos en los cuales existe potencial para lograr complementariedad y sinergias entre ellos? __________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


d) Atención de la población objetivo

15. Con base en el análisis de las características de la población atendida por el Programa en el estado, ¿se puede afirmar que los beneficiarios que reciben los apoyos pertenecen a su población objetivo? Esto es, ¿el Programa realmente está llegando a la población que desea atender en la entidad federativa?

Si No ¿Por que? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

16. ¿Las áreas responsables de la ejecución del Programa en el estado cuentan con (y utilizan) alguna estrategia operativa de corto y mediano plazo para asegurar que los recursos otorgados efectivamente se estén canalizando hacia beneficiarios que forman parte de su población objetivo?

Si No En caso afirmativo, mencione ¿cuáles? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

17. Considerando la información sobre la población atendida por el Programa en el estado, ¿es adecuado el avance en la cobertura de la población objetivo en función de los objetivos y metas del Programa?

Si No ¿Por que? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

e) Dictaminación de solicitudes y proyectos

18. Para el caso de aquellos Componentes en los cuales se lleva a cabo un proceso de selección de solicitudes y proyectos, ¿éstos son seleccionados en apego a las prioridades definidas a nivel estatal, en términos de cadenas de valor, tipo de beneficiarios y regiones productivas?

Si No Mencione algunos ejemplos

19. ¿Existen y se utilizan criterios técnicos estandarizados y pertinentes para seleccionar a los proyectos que representan una mayor contribución al logro de los objetivos del


Programa en el estado? ¿Existen una visión compartida entre la Delegación Estatal de la SAGARPA y la SDA en cuanto a la definición y uso de tales criterios?

Si No Explique su respuesta ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

f) Orientación de los recursos del Programa 20. ¿La orientación que se observa de los recursos del Programa en el estado, en términos de cadenas productivas, regiones, estratos de beneficiarios y tipo de solicitudes apoyadas, es la adecuada para el logro de los resultados esperados?


g) Cumplimiento del proceso operativo

21. ¿Se considera que el desarrollo de las distintas fases del circuito operativo en el estado, desde la difusión del Programa hasta la entrega de los recursos a los beneficiarios, se realiza según los tiempos establecidos en la normatividad aplicable y con la calidad requerida para que dicho Programa cumpla con sus objetivos?


22. La firma del Convenio de coordinación de acciones y del Anexo Técnico para la ejecución del Programa celebrados entre la Federación y el Gobierno del Estado se llevan a cabo en forma oportuna, evitando así la demora en la realización de los procesos subsecuentes de la operación?



23. ¿La radicación de los recursos federales y estatales, así como el inicio de su ejercicio, se realizaron en forma oportuna atendiendo los plazos establecidos en las ROP y acorde a los tiempos requeridos para entregar oportunamente los apoyos a los beneficiarios en el estado?


24. ¿Las instancias ejecutoras elaboran, de manera oportuna y con la calidad adecuada, informes de avance físico-financiero e informes del cierre de ejercicio del Programa?


h) Seguimiento de los apoyos

25. ¿La normatividad del Programa contempla que las instancias ejecutoras del mismo deben realizar un seguimiento de los proyectos apoyados, en la lógica de que ello permita la consecución de los resultados esperados?


26. De ser el caso, ¿qué tipo de modificaciones se requiere introducir al marco normativo actual para permitir y asegurar que las instancias responsables de la ejecución del Programa en el estado, lleven a cabo el seguimiento de los apoyos entregados de manera que ello contribuya al logro de los objetivos del Programa?



i) Monitoreo de la gestión del Programa

27. ¿Los responsables de la instrumentación del Programa, tanto de la Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SDA, llevan a cabo un monitoreo de los indicadores de desempeño a fin de constatar oportunamente el grado de avance que registra su gestión en el estado?


28. De ser el caso, ¿el monitoreo de los indicadores de gestión arroja información útil que realmente esté siendo aprovechada por los operadores del Programa en el estado para introducir medidas correctivas que mejoren su eficiencia y eficacia?


j) Sistematización de la información generada por el Programa

29. ¿Existe en el estado un sistema informático único que se utilice para registrar de manera sistematizada la información del Programa?


30. Tomando en cuenta las características del sistema utilizado (en caso de existir) en relación con el tipo de campos y variables que contiene, la flexibilidad de su diseño y su funcionalidad, ¿se considera que constituye un sistema idóneo para registrar y aprovechar cabalmente la información sobre la gestión del Programa en el estado?



31. ¿En qué medida los funcionarios de la Delegación Estatal de la SAGARPA y de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario (o su equivalente) utilizan en la práctica la información que se registra en el sistema informático para retroalimentar la gestión del Programa?


k) Transparencia y rendición de cuentas

32. ¿Los responsables del Programa en el estado cuentan con un sistema de rendición de cuentas mediante el cual se den a conocer al público los resultados logrados?


33. En caso de que existan y se utilicen mecanismos de difusión en el estado, ¿son éstos eficientes y eficaces para dar a conocer los resultados del Programa?


34. ¿Las instancias responsables del Programa en el estado cuentan con mecanismos de transparencia sobre la gestión del mismo que funcionen eficazmente, de modo que toda la información relevante que se genera se encuentre accesible para todos los posibles actores interesados?



l) Calidad en el servicio

35. ¿Las instancias encargadas del Programa en el estado, tanto por parte de la Delegación Estatal de la SAGARPA como de la SDA, utilizan algún instrumento que se considere adecuado para medir el grado de satisfacción de los usuarios de los apoyos?


36. En caso de no contar con un instrumento de medición sobre la satisfacción de los usuarios, ¿qué tipo de variables y escalas de medida deben considerarse para su diseño?


m) Incorporación de mejoras en la gestión del Programa 37. ¿Qué tipo de prácticas de gestión, que probaron su efectividad en la ejecución de los programas de apoyo a bienes de capital implementados en el estado en años recientes, pueden replicarse con éxito en la operación del Programa de Soporte?


38. ¿Qué áreas de mejora se identifican en la gestión actual del Programa cuya atención permitiría incrementar su eficiencia y eficacia en el nivel estatal?



n) Valoración global del funcionamiento y la operación del Programa 39. ¿Existe una adecuada correspondencia entre el funcionamiento y la operación estatal del Programa y el diseño del mismo?

Si No Explique su respuesta ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________


Anexo 5

Distribución de la Muestra por Delegación y Municipio

DELEGACIÓN/MUNICIPIO MUESTRA REEMPLAZOS

AMECAMECA 3 1 AYAPANGO 1 0 TLALMANALCO 0 1 AMECAMECA 2 0

ATLACOMULCO 40 9 ACAMBAY 2 1 ATLACOMULCO 6 4 IXTLAHUACA 3 0 JOCOTITLAN 10 0 MORELOS 2 0 SAN FELIPE DEL PROGRESO 5 1 SAN JOSE DEL RINCON 3 1 TEMASCALCINGO 9 2

IXTAPAN DE LA SAL 21 6 COATEPEC HARINAS 2 1 TEXCALTITLAN 0 1 IXTAPAN DE LA SAL 1 0 MALINALCO 1 1 OCUILAN 4 0 SULTEPEC 1 0 TENANCINGO 7 1 VILLA GUERRERO 2 2 ZACUALPAN 2 0 ZUMPAHUACAN 1 0


JILOTEPEC 36 7

ACULCO 5 2

POLOTITLAN 3 0

CHAPA DE MOTA 3 1

JILOTEPEC 6 2

SOYANIQUILPAN 2 1

TIMILPAN 3 0

VILLA DEL CARBÓN 14 1

METEPEC 24 2

ALMOLOYA DEL RIO 1 0

LERMA 1 0

XONACATLAN 1 0

ALMOLOYA DE JUAREZ 4 1

JIQUIPILCO 2 0

JOQUICINGO 1 0

METEPEC 2 1

TEMOAYA 3 0

TOLUCA 4 0

XALATLACO 1 0

ZINACANTEPEC 4 0

TEJUPILCO 14 1

LUVIANOS 1 0

TEJUPILCO 2 0

TEMASCALTEPEC 7 0

TLATLAYA 4 1


TEOTIHUACAN 7 2

NOPALTEPEC 3 0

TECAMAC 0 1

ACOLMAN 1 0

OTUMBA 1 1

SAN MARTIN DE LAS PIRAMIDES 1 0

TEMASCALAPA 1 0

TEPOTZOTLAN 3 1

MELCHOR OCAMPO 1 1

NICOLAS ROMERO 1 0

TEPOTZOTLAN 1 0

TEXCOCO 6 1

ATENCO 2 0

IZTAPALUCA 1 0

CHIAUTLA 1 0

TEPETLAOXTOC 1 0

TEXCOCO 1 1

VALLE DE BRAVO 14 4

AMANALCO 5 2

DONATO GUERRA 1 0

OTZOLOAPAN 2 0

VALLE DE BRAVO 1 0

VILLA DE ALLENDE 2 2

VILLA VICTORIA 3 0

ZUMPANGO 2 0

APAXCO 1 0

TEQUIXQUIAC 1 0

TOTAL 170 34

Fuente: Elaboración propia, con información del cálculo de la muestra.


Anexo 6

Entrevistas a otros actores

Cargo en el Comité Auxiliar

de Soporte Nombre del funcionario Cargo operativo

Presidente Ing. Juan Carlos Arroyo García Director General de Desarrollo Rural y Comercialización de la SEDAGRO

Secretario técnico Ing. Alberto René Velázquez Castro Subdelegado de Planeación y Desarrollo

Rural de la SAGARPA

Vocal Ing. José Aguayo Herrera Subdelegado Agropecuario de la SAGARPA

Vocal M. en C. María del Carmen Arcos Ávila Subdelegada de Pesca de la SAGARPA

Vocal M. en C. Jorge Fajardo Guel

Director de Coordinación y Vinculación del Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP)

Vocal MVZ. Miguel Ángel Martínez Real Director General Pecuario de la SEDAGRO

Vocal Ing. Jaime Segura Lazcano Subsecretario de Desarrollo Agropecuario del Estado de México

Vocal Ing. Pedro Mijares Oviedo Director General del Instituto de Capacitación Agropecuaria, Acuícola y Forestal del Estado de México (ICAMEX)

Vocal Lic. Román Soto Alvarado Jefe de la Unidad de Información, Planeación, Programación y Evaluación (UIPPE) de la SEDAGRO

Vocal MVZ. Victoriano Luis Zepeda Espinosa Director de Sanidad Agropecuaria de la SEDAGRO

Vocal Ing. Guadalupe Leticia Barrón Estrada Delegada Regional del INCA-Rural

Vocal M. en C. Genoveva Ingle de la Mora Investigadora INPESCA

Fuente: Elaboración propia. Adicionalmente se entrevistaron a otros actores, entre funcionarios, técnicos e investigadores: se estuvo presente en una reunión del Comité Auxiliar de Soporte; en una de PSP, donde se tuvo una retroalimentación con más de 40 técnicos; en una reunión de trabajo del GOP; y en otra del GOAC.

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