1

Comisin Investigadora sobre la situacin econmica y financiera de ANCAP entre los aos

2000 y 2015

INFORME FINAL Y CONCLUSIONES PRINCIPALES

Sr. Presidente de la Cmara de Senadores

Licenciado Raul Sendic

La Comisin Investigadora designada por

resolucin de la Cmara de Senadores de fecha 29 de julio del ao 20151 para entender en la denuncia formulada por el Sr. Senador lvaro DELGADO de conformidad con lo establecido en los artculos 135 y siguientes del Reglamento del Senado, sobre la situacin econmica y financiera de la Administracin Nacional de Combustibles Alcohol y Portland (ANCAP) y para determinar si existieron o no irregularidades e ilicitudes en la gestin entre los aos 2000 y 2015, aconseja la remisin de lo actuado hasta el momento al Poder Ejecutivo, a todos sus efectos de acuerdo a lo que se expresa seguidamente.

La declaracin del Senado toma como punto de partida la presuncin iuris tantum, que admite prueba en contrario, de que no se verificaron irregularidades e ilicitudes en la gestin entre los aos 2000 y 2015. Por esta razn se toma como punto de partida el derecho humano fundamental de rango constitucional a la presuncin de inocencia, que ampara a todos los habitantes de la Repblica, incluyendo a todos los funcionarios pblicos. En consecuencia, la carga de la prueba del acto o hecho irregular o ilcito es responsabilidad principal del denunciante.

Las actuaciones cumplidas por la Comisin Investigadora constan de treinta y siete sesiones llevadas a cabo durante el perodo que transcurre desde el da viernes 7 de agosto hasta el da viernes 18 de diciembre del ao 2015, cuyas versiones taquigrficas en todos aquellos casos en que se recurri a dicho procedimiento, y salvo alguna de ellas que fueron calificadas como secretas, por la unanimidad de sus miembros, pertenecen al dominio pblico y se accede a las mismas en la pgina web del Parlamento (www.parlamento.gub.uy).

1 Declaracin del Senado del 29.7.15: Habiendo recibido los informes de la Comisin Preinvestigadora

que analiz la denuncia presentada sobre Ancap, el Senado, de acuerdo a las potestades conferidas por el

artculo 120 de la Constitucin y sin que exista presuncin alguna, designa una Comisin Investigadora de

siete miembros y con un plazo de 120 das, que determinar si existieron o no irregularidades e ilicitudes

en la gestin entre los aos 2000 y 2015

2

Asimismo, corresponde dar cuenta que durante el transcurso de la investigacin parlamentaria, la Secretaria de la Comisin diligenci todos los pedidos de informes solicitados por sus Sres. miembros, dirigidos principalmente al Tribunal de Cuentas, al Directorio de ANCAP y a las empresas integrantes del grupo econmico. Debido a lo voluminoso de las actuaciones acumuladas, a juicio de los dicentes resulta impracticable su distribucin general, quedando dicha documentacin a disposicin de los Sres. Senadores, para realizar las consultas que desearen.

Por esa razn, a los fines de facilitar la tarea a los Sres. legisladores, se adjunta como ANEXO I en 81 pginas, el detalle de la profusa informacin solicitada por cada Seor Senador integrante de la Comisin Investigadora, as como se indican las referencias a los discos compactos (CD) que contienen toda la informacin recabada.

Con la finalidad de mantener una estructura correlativa, el presente informe seguir el estricto orden de hechos que constituye la plataforma fctica de la denuncia formulada por el Senador denunciante. Para ello se preserva la enumeracin correlativa de cada uno de los doce Captulos que ha sido dividida la misma a los efectos de su mejor tratamiento. Se har breve mencin a temas que, si bien no integran la plataforma fctica de la denuncia, sin embargo, debido a la trascendencia otorgada por los medios de comunicacin, se vuelve imprescindible su consideracin a los efectos de establecer su esclarecimiento ante la opinin pblica. Previamente a la consideracin de los hechos denunciados, en el cuerpo del presente informe se incorporan una serie de consideraciones preliminares en captulos individualizados con letras para ayudar a la comprensin de aquellos aspectos que refieren tanto a su justificacin interna cuanto externa. Los captulos relacionados a la justificacin interna de las decisiones de ANCAP son los siguientes:

A) COMPLEJIDAD DEL OBJETO DE LA INVESTIGACION Y NECESIDAD DE UN ENFOQUE GLOBAL

B) PROBLEMAS DEL LENGUAJE: ACTIVIDAD DE LA COMISIN INVESTIGADORA VS. DISCURSO ANTE LOS MEDIOS DE COMUNICACIN; INTERPRETACIN IDEOLGICA ECONOMICISTA O REDUCCIONISTA VS. ENFOQUE GLOBAL; RAZONAMIENTOS INVALIDOS LGIMAMENTE (FALACIAS) Y FALSEDAD DE SUS PREMISAS POR SUS CONTENIDOS

C) ENFOQUE GLOBAL: HECHOS GENERADORES DE

OBLIGACIONES TRIBUTARIAS QUE RECAUDAN ORGANISMOS ESTATALES Y EJECUCIN DE LA POLITICA ENERGTICA DEL PODER EJECUTIVO

D) LA COMPETENCIA DE LAS COMISIONES INVESTIGADORAS PARLAMENTARIAS

3

E) LA FINALIDAD DE LAS COMISIONES INVESTIGADORAS PARLAMENTARIAS PREVISTA EN LAS NORMAS DE COMPETENCIA

F) ANALISIS JURIDICO DEL MARCO NORMATIVO DE ANCAP

G) ANTECEDENTES: PERODO COMPRENDIDO ENTRE LOS AOS 2000 Y 2005

En relacin al Captulo F), dado su incidencia para la formulacin de las conclusiones finales, se estudian bsicamente las normas del texto ordenado de su Carta Orgnica proporcionado por la propia Institucin (ley No. 8.764 de 15.10.1931, modificativas y sustitutivas). Al respecto, importa distinguir en una primera aproximacin, si cada hecho concreto denunciado pertenece al campo de la actividad reglada -donde el Directorio de ANCAP frente a la norma no dispone de eleccin alguna para actuar, sino que tiene un mandato para cumplir -acto debido-; o si por el contrario, pertenece al mbito de la actividad discrecional de ANCAP, lo que ofrece un abanico de opciones legtimas para elegir y son mltiples y complejas las razones para actuar. En esta zona de actividad del Directorio se vuelven relevantes razones meta-jurdicas para actuar. A va de ejemplo, razones tcnicas, de oportunidad y conveniencia, de polticas institucionales, de polticas comerciales, medio-ambientales, de responsabilidad social empresarial, etc. Asimismo, ante cada hecho concreto denunciado, se har una valoracin de la prueba, de la credibilidad de los testimonios recabados por la Comisin Investigadora y de la documentacin puesta en su conocimiento.

Previo a las conclusiones finales del informe, se establecer en un penltimo Captulo, relacionado a su justificacin externa. All se har breve referencia al Decreto del Poder Ejecutivo de agosto del ao 2008 que aprueba la Poltica Energtica con una mirada de largo plazo. Asimismo, en febrero de 2010, a partir de la iniciativa del gobierno electo en noviembre de 2009 que propuso la creacin de una Comisin Multipartidaria de Energa, los aspectos medulares de esta poltica energtica fueron avalados por los tres partidos polticos que a ese momento constituan la oposicin parlamentaria2. Tambin se har referencia a los objetivos programticos del programa de Gobierno del Frente Amplio para el perodo 2015-2020.

En otro orden de ideas, corresponde poner de relieve que la Comisin siempre estuvo abierta a la recepcin de toda informacin que se quiso hacer llegar a la misma, incorporndolas a sus actuaciones. Todos los integrantes de la misma tuvieron la mxima libertad de proponer los testimonios de los funcionarios o personas que entendan tenan relacin directa con los hechos investigados, as como tambin tuvieron la mxima posibilidad de articular los interrogatorios y repreguntar a los declarantes.-

Tambin corresponde dar cuenta que el trabajo de la Comisin se desarroll en un clima de mxima tolerancia y respeto por la actuacin y el rol

4

que a cada integrante le cupo, conforme a sus responsabilidades polticas y constitucionales, habindose logrado prcticamente la unanimidad de sus decisiones, tanto en lo que refiere a la agenda de las sesiones llevada a cabo, cuanto en lo que refiere a toda la informacin a requerir de la Administracin investigada y sus empresas subsidiarias, as como tambin respecto de los plazos para recabar los testimonios pendientes, la metodologa de trabajo, etc.-

A modo de ejemplo, baste con sealar que durante el plazo en que sesion la Comisin Investigadora, se recibi el testimonio de decenas de personas, entre ellos, los testimonios de Sres. Ministros de Estado actuales y anteriores que asumieron responsabilidades durante el perodo investigado (Cr. Danilo ASTORI, Ing. Roberto KREIMERMAN, Ing. Daniel MARTINEZ, Ec. Fernando LORENZO, Ec. Mario BERGARA), tambin se recab el testimonio del actual Vicepresidente de la Repblica y anterior Presidente de ANCAP y Ministro de Industria y Energa, Lic. Ral SENDIC, de los Sres. Directores del Ente Autnomo objeto de la investigacin, Sres. Gerentes o Asesores integrantes de su staff, actuales o anteriores que ocuparon cargos de responsabilidad dentro del perodo investigado, auditores, supervisores del sistema financiero, personas particulares representantes de empresas privadas vinculadas contractualmente a ANCAP, etc.-

Por lo dems, corresponde dar cuenta que se incluye un captulo con temas que no forman parte de la plataforma fctica de la denuncia, pero que por su trascendencia meditica se sintetizan las explicaciones a los efectos de su esclarecimiento ante la opinin pblica.

Finalmente, se eleva a consideracin del plenario de la Cmara de Senadores, las conclusiones generales y las particulares de cada uno de los Captulos que forman parte de la denuncia planteada.

Senador Marcos J. OTHEGUY .

(Pte. de la Com. Investigadora)

Senador Marcos CARAMBULA .

Senador Ruben MARTINEZ HUELMO ...

Senadora Daisy TOURNE

5

CONTENIDO DEL INFORME:

SU JUSTIFICACIN INTERNA

A) COMPLEJIDAD DEL OBJETO DE LA INVESTIGACION Y NECESIDAD DE UN ENFOQUE GLOBAL

Previamente a la consideracin de los aspectos sustantivos que constituyen el objeto de la investigacin practicada por la comisin parlamentaria, designada a tales efectos por la Cmara de Senadores, conviene tener presentes algunos conceptos generales y fundamentales, que denotan la complejidad de los actos y hechos investigados imputables al Directorio de ANCAP, as como aquellos provenientes de las empresas que integran su conjunto econmico. Para ello, vale la pena remitirnos a los claros conceptos vertidos por el Sr. Ministro Cr. D. ASTORI en su comparecencia multicitada del 16.9.15, en relacin a la naturaleza de ANCAP.

Introduccin: consideraciones generales planteadas por el Sr. Ministro Cr. Danilo ASTORI

En primer lugar, corresponde dar cuenta del papel absolutamente esencial y fundamental de las empresas pblicas

Dijo el Ministro ASTORI al respecto: No es posible analizar el caso de una empresa pblica importante en Uruguay, como ANCAP, que es una de las tres grandes, sin tomar en cuenta el escenario general de todas las empresas pblicas,..

Profundizando en este concepto, afirm: Quera comentar, en primer lugar, que estoy convencido de que las empresas pblicas -todas, no slo ANCAP- juegan un papel fundamental, absolutamente esencial, en el marco de un proceso de desarrollo econmico y social para el Uruguay. En mi modesta opinin, no sera concebible un trabajo eficaz hacia un objetivo de ese tipo sin un papel protagnico de nuestras empresas pblicas, que creo que con experiencia y tambin conocimiento de la realidad los uruguayos fuimos capaces de radicar en algunos mbitos de la sociedad que son estratgicos, fundamentales, como, por ejemplo, la energa y las telecomunicaciones. Son fundamentales en cuanto a la prestacin de bienes y servicios pblicos de esencial importancia. Es ms, creo que son las empresas pblicas aquellas capaces de articular los papeles del Estado y el mercado en un proceso de este tipo, como si fueran una piedra angular. Por un lado, ayudan a corregir las fallas

6

del mercado, que siempre existen, y ojal tuvieran la capacidad de corregir las fallas del Estado, que tambin existen.

En segundo trmino, importa sealar la importancia de las tarifas de las empresas pblicas como herramientas fundamentales de las polticas pblicas y sus efectos fiscales e inflacionarios a escala global.

Sobre el tpico, declar el Ministro ASTORI: Sus resultados lo decamos recin se expresan en bienes y servicios pblicos que en un proceso de desarrollo tienen que aspirar a tener cada vez la ms alta calidad, y, al mismo tiempo, llegar a los usuarios a travs de tarifas que sinteticen todas estas consideraciones y criterios. Por eso, las tarifas de todas las empresas pblicas constituyen herramientas fundamentales de polticas pblicas y, a diferencia de lo que ocurre con una empresa privada en el mercado, no pueden, a nuestro juicio, en nuestro enfoque, tener en cuenta solamente la situacin de la empresa a la que pertenecen, sino tambin los efectos directos e indirectos que producen a escala global, esto es, a escala de la sociedad en su conjunto y, en particular, en sus reas econmica, social y poltica. Dos ejemplos fundamentales en el Uruguay de estos tiempos son los efectos fiscales e inflacionarios de las tarifas. Y las tarifas, a nuestro entender, no pueden definirse sin tener en cuenta este conjunto de elementos fundamentales que, por un lado, refieren a la empresa en su conjunto y, por otro, refieren a la sociedad en su conjunto (negrita nuestro).

Creo que es fundamental tener en cuenta que a veces las dificultades de estas polticas radican en que esos efectos globales que estoy mencionando siguen caminos contradictorios: el Tesoro va a querer siempre aumentar las tarifas porque tienen un efecto fiscal positivo y el Presidente del Banco Central va a intentar siempre tener las menores tarifas posibles porque su principal objetivo, segn la carta orgnica, es velar por la estabilidad de la moneda, esto es, combatir la inflacin. Por eso estamos ante un escenario complejo, que exige anlisis y definiciones, a veces, de sintona fina, como est ocurriendo ahora en el Uruguay.

..

Todo lo dicho es aplicable al caso de Ancap (negrita nuestro).

Tercero, la complejidad de ANCAP. En efecto, ANCAP no es una empresa, es un grupo empresarial integrado por veinte empresas alguna de las cuales opera en el exterior, multiproducto, con formas jurdicas pblicas y privadas, que participa en mercados monoplicos y en mercados no administrados, tiene subsidios cruzados entre sus productos, una distribucin de costos con multitud de complejidades como se advertir al tratar detalladamente los costos exgenos.

En relacin a estos aspectos, enfatiz el Ministro ASTORI: Ancap es una empresa que tiene una responsabilidad fundamental: nada ms y nada menos que la alta responsabilidad de asegurar el suministro de combustible en condiciones de seguridad lo que no es poco, estabilidad, competitividad productiva y, al mismo tiempo, acceso adecuado de los consumidores y

7

proteccin del ambiente. Todo eso es lo que los uruguayos esperamos y deseamos de ANCAP.

Y permtaseme sealar -porque esto tiene mucho que ver con las preguntas que se me han hecho y las respuestas que voy a dar que ANCAP es un caso complejo, es un grupo empresarial muy complejo; entonces, aspiramos a que las respuestas sean muy claras y precisas, pero no son sencillas, porque no se trata de una empresa sencilla. Es ms, ANCAP no es una empresa, es un grupo empresarial. Y ese grupo empresarial multi-producto en el que coexisten formas jurdicas pblicas y privadas, registra participacin en los mercados de refinacin de crudo en carcter monoplico, distribucin de derivado, gas licuado y natural, lubricantes, prtland, biocombustibles, azcar de caa y negocios de petroqumica en el exterior; creo que esto constituye una imagen suficiente como para tomar nota de la complejidad.

Supongo que mis respuestas a las preguntas de la Comisin se van a concentrarcomo lo expresan las propias interrogantes en ANCAP como ente autnomo en relacin con la produccin de combustibles, pero no es tan sencilla la cosa porque no podemos perder de vista las dificultades asociadas a la distribucin de los costos generales de la empresa en esta multitud de complicaciones, fines, finalidades y responsabilidades, la existencia de precios de transferencia entre una y otra, la existencia de subsidios cruzados entre las actividades que desarrolla Ancap. Entre esos subsidios cruzados tenemos que mencionar los del gasoil, el supergs y las gasolinas, y esto es solo un ejemplo. Pero, por otro lado, esos precios de transferencia que mencionaba se producen entre empresas propiedad del grupo, como es el caso de ALUR, productora de azcar y biocombustibles, y Ducsa, encargada de la distribucin de derivados.

A modo de conclusin del captulo, podemos colegir que el mismo enfoque contextual o global que propone el Ministro ASTORI para el anlisis de las tarifas pblicas -que no debe restringirse a la situacin de la ANCAP-, procede para el anlisis de ANCAP y su grupo de empresas. Ello supone considerar complementariamente, la ponderacin adecuada y racional de los efectos directos e indirectos que la actuacin del Ente y sus empresas producen a escala global, en la sociedad en su conjunto, y particularmente, en sus reas econmica, social y poltica. De esta manera, se podr construir un nuevo relato respecto de ANCAP que evite la perspectiva sesgada y desvirtuada con que se lo ha encarado, aproximndonos a la realidad de los hechos y actos investigados. Importa anotar esta idea desde el inicio: no todos los efectos directos e indirectos de la actividad de ANCAP y su grupo de empresas se derivan de la lectura de los estados financieros de ANCAP. Los estados contables o financieros no registran -porque no constituye su objetivo- los impactos globales en lo social, econmico y productivo del pas. Ms especficamente, no registran los impactos medio-ambientales o en la salud de la gente, las consecuencias sociales y econmicas en la zona de influencia del grupo. Importa destacar, que este enfoque global y amplio de las actividades de ANCAP propuesto por el Sr. Ministro ASTORI, que hacemos nuestro, mutatis mutandi, es perfectamente compatible con la visin expuesta recientemente en

8

el libro de autora del Sr. Presidente del Banco Central del Uruguay, Ec. Mario BERGARA3, cuando estudia los modelos de regulacin y supervisin bancarias. Afilindose al modelo de regulacin centralizado de los mercados financieros, cita a VAZ (1988) quien expone slidos fundamentos para impulsar una organizacin del cuerpo regulatorio en Uruguay, enfatizando el hecho de que la industria financiera ya no es ms la yuxtaposicin inconexa de diversos segmentos, sino que para entender lo que pasa en cada uno de los segmentos hay que comprender lo que ocurre en el resto.- Con las salvedades del caso y aplicando el mismo enfoque global, puede sostenerse que para abordar el anlisis de la realidad de ANCAP y su grupo de empresas, no podemos segmentar la consideracin de cada una de sus empresas y sus unidades de negocios, sino que para comprender acabadamente lo que ocurre, debemos ocuparnos del resto del grupo con un enfoque global e integral de todos los aspectos relevantes.

3 Mario BERGARA, Las nuevas reglas de juego en Uruguay, Incentivos e instituciones en una dcada de

reformas, Facultad de Ciencias Sociales, diciembre 2015, pgs.. 164 y ss.-

9

B) PROBLEMAS DEL LENGUAJE: ACTIVIDAD DE LA COMISIN INVESTIGADORA VS. DISCURSO ANTE LOS MEDIOS DE COMUNICACIN; INTERPRETACIN IDEOLGICA ECONOMICISTA O REDUCCIONISTA VS. ENFOQUE GLOBAL; RAZONAMIENTOS INVALIDOS LGIMAMENTE (FALACIAS) Y FALSEDAD DE SUS PREMISAS POR SUS CONTENIDOS

Corresponde ahora dar cuenta de algunas precisiones relacionadas a cuestiones del lenguaje, con la finalidad de despejar algunas dudas que se han instalado en la opinin pblica y que no reflejan un relato que respete las reglas del discurso racional y que se corresponda con la realidad de ANCAP. En primer lugar, conviene indicar que se ha constatado un divorcio o separacin entre la actividad y los resultados parciales que se iban gestando a travs del trabajo de la Comisin Investigadora, por un lado; y los discursos que se difundan pblicamente, al tiempo que se iban recabando los testimonios y la prueba documental, por otro. Muchas veces, ambas realidades no tenan puntos de conexin. Segundo, cabe dar cuenta que es posible advertir la existencia de concepciones ideolgicas antagnicas sobre el Estado, la sociedad, la economa (dndole exclusiva relevancia al economicismo) y del rol de las empresas pblicas. Ello, independientemente de su reconocimiento explcito o no de cada actor poltico ante la opinin pblica. En este sentido, corresponde despejar afirmaciones que son pretendidamente descriptivas de la realidad, pero que en realidad esconden verdaderas concepciones ideolgicas. En la argumentacin prevalecen muchos juicios de valor, preferencias no demostrables empricamente, apreciaciones subjetivas, juicios normativos o respecto del deber ser, que estn implcitos en el sistema ideolgico o concepcin del mundo y de la vida que se toma como punto de partida. Porque la ideologa, cualquiera que ella sea, supone la asuncin de una posicin determinada respecto de valores, preferencias o estilos de vida. Podrn ser compartibles o no, conforme a nuestra propia ideologa de la que partimos. El problema es que, precisamente, los fundamentos ideolgicos no son contrastables empricamente mediante medidores indicativos o medios de prueba, y por tanto, no pueden ser objeto de indagacin o investigacin. En tercer trmino, cabe poner de relieve que ha quedado probado en el seno de la Comisin Investigadora, que muchos de los argumentos que parten de la denuncia, y con mucho ms notoriedad, que se expresan en el discurso asumido ante los medios de comunicacin a instancias fundamentalmente del Sr. Senador denunciante, son invlidos por las relaciones lgicas de sus proposiciones, o bien parten de la falsedad del contenido de sus premisas.

10

Cuestiones de palabras o semnticas Siguiendo con este orden de idea, cabe indicar que entre las cuestiones que los hombres discuten, las hay de palabras y las hay de hecho, de acuerdo a las enseanzas del filsofo Carlos VAZ FERREIRA4. Hay tambin a menudo, cuestiones que son en parte de palabras y en parte de hecho. Entonces, tratando de evitar un problema semntico o de palabras al decir de VAZ FERREIRA, para mejorar nuestras posibilidades de comunicacin, intentaremos precisar el alcance del algunos conceptos bsicos a los efectos del presente informe, a saber: irregularidad, ilicitud, ilegal, ilegalidad, entre otros. El Diccionario de la Real Academia Espaola, en su versin actualizada y disponible en su pgina web (www.del.rae.es), contiene las siguientes definiciones, en sus acepciones ms aplicables al caso, que se transcriben: IRREGULARIDAD: 4. f. coloq. Malversacin, desfalco, cohecho u otra inmoralidad en la gestin o administracin pblica, o en la privada. ILICITUD: Cualidad de ilcito. ILICITO: No permitido legal o moralmente. En nuestro pas, el Prof. Eduardo J. COUTURE5 define de esta manera los siguientes conceptos: LEGALIDAD: Calidad o atributo que posee una conducta o acto jurdico realizados de acuerdo a lo establecido en la ley. ILEGAL: Contrario a la ley. Prohibido por ella. ILEGALIDAD: Infraccin de ley prohibitiva. Incumplimiento de ley imperativa. ILCITO: Lo prohibido por la ley a causa de oponerse a la justicia, a la equidad, a la razn o a las buenas costumbres. Otra cuestin de palabras o problema semntico muy trascendente que plantea la forma defectuosa en que fue preparada la denuncia, tiene relacin con la confusin de la que adolece entre los conceptos de investigacin y de anlisis. Para desentraar este problema semntico que arroja como consecuencia la incompetencia de la Comisin Investigadora para actuar en esta materia, partiremos de los conceptos -o sus acepciones ms trasladables al caso- del Diccionario de la Real Academia Espaola: INVESTIGAR: 1. Tr. Indagar para descubrir algo. Investigar un hecho. 2. Tr. Indagar para aclarar las conductas de ciertas personas sospechosas de actuar ilegalmente. INDAGAR: Intentar averiguar algo discurriendo o con preguntas.

4 Carlos VAZ FERREIRA, Cuestiones de palabras y cuestiones de hechos, Lgica Viva, Biblioteca AYACUCHO, 1979, pg. 35 y ss. El filsofo uruguayo cuando en el prlogo a la primera edicin de su Lgica viva (en 1910) nos explica en qu consiste su proyecto pedaggico y poltico (en el sentido amplio de la expresin) nos dice: un libro (que sera, si se quiere, la segunda parte de cualquier tratado de lgica de los comunes), con muchos ejemplos, tomados no slo de la ciencia, sino de la vida corriente, de las decisiones diarias; destinadoal fin positivamente prctico de que una persona cualquiera, despus de haber ledo ese libro, fuera algo ms capaz de razonar bien, por una

parte, y ms capaz, por otra, de evitar algunos errores o confusiones(p. 15).

5 Eduardo J. COUTURE, Vocabulario jurdico Depalma Buenos Aires 1983.

11

ANALIZAR: Someter algo a un anlisis. Analizar un problema o un producto. ANLISIS: 1.m. Distincin y separacin de las partes de algo para conocer su composicin. 2.m. Estudio detallado de algo, especialmente de una obra o de un escrito. Como veremos en los captulos en que estudiamos las normas jurdicas que atribuyen la competencia y establecen las finalidades de la Comisin Investigadora, el objeto de la misma se relaciona principalmente con las actividades de indagar para descubrir, averiguar, de investigar hechos o conductas de las personas que el denunciante sospecha como irregulares o ilcitas; en cambio, la competencia de la Comisin Investigadora no se relaciona con actividades de anlisis de tipo econmico-financiero-contable de los estados contables o estados financieros de una empresa como ANCAP. No se investiga los datos provenientes de los estados contables o financieros, sencillamente porque no son hechos o conductas. S se los somete a anlisis crtico. Resulta evidente que el anlisis de este tipo requiere de una competencia tcnica, del que carece un rgano esencialmente poltico como la Cmara de Senadores. El Senado, y con menos razn, la Comisin Investigadora, no son rganos con competencia en materia de anlisis econmico-financieros. Por este fundamento, el constituyente sabiamente, como veremos, en el Captulo D) relativo a las competencias de la Comisin Investigadora6, le atribuy competencia en esta materia de anlisis econmico-financiero a un rgano especializado de contralor, de creacin constitucional, externo a la Administracin y ajeno a los vaivenes de la lucha poltica partidaria: el Tribunal de Cuentas de la Repblica. El anlisis econmico-financiero de todo el aparato estatal est comprendido implcitamente en los cometidos y en los poderes jurdicos atribuidos al Tribunal de Cuentas que la Constitucin llama vigilancia en la ejecucin de los presupuestos y la funcin de contralor de toda la gestin relativa a la Hacienda Pblica. No es posible vigilar ni controlar la ejecucin de los presupuestos y de toda la gestin relativa a la Hacienda Pblica, sin analizar los estados contables y financieros. Como corolario de lo anterior, resulta notorio de la lectura de los Captulos II y VIII de la denuncia del representante del Partido NACIONAL, que estn principalmente impregnados de interpretaciones o lecturas de anlisis econmico-financieros a partir de la informacin financiera obtenida de los estados contables o financieros. Es decir, en los Captulos indicados el denunciante no imput hechos o conductas particulares y concretas del Directorio de ANCAP o de alguno de sus integrantes sospechadas como irregulares o ilcitas, que puedan ser objeto de averiguacin, indagacin o investigacin, y a cuyo respeto los sospechados puedan articular sus defensas con todas las garantas del debido proceso y tener la oportunidad de contraprobar con los medios probatorios a su alcance. En estas circunstancias en que slo se comenta crticamente los resultados de los estados contables o financieros, no hay hechos o conductas que probar o contraprobar. Slo es posible ofrecer opiniones tcnicas econmico-financieras diferentes a las que

6 Art. 228 de la Constitucin de la Repblica: La vigilancia en la ejecucin de los presupuestos y la funcin

de contralor de toda gestin relativa a Hacienda Pblica, ser de cargo del Tribunal de Cuentas.

12

surgen de la denuncia. Y ello excede la competencia de la Comisin Investigadora. Para ser ms claros, la denuncia opta por un camino totalmente indirecto -porque en la mayora de los casos es harto difcil vincular las decisiones -como causas- de ANCAP con sus representaciones contables -como consecuencias-: en lugar de imputar hechos y conductas concretas de los miembros o del Directorio de ANCAP, propone un anlisis crtico econmico-financiero de datos registrados contablemente en los estados contables y financieros de la empresa. La resolucin de este problema semntico acarrea como lgica consecuencia la incompetencia de la Comisin Investigadora en relacin a los Captulos II y VIII, sin perjuicio de su competencia en el asesoramiento con fines legislativos, como se argumentar en los Captulos pertinentes. Falacias y sofismas Respecto de la invalidez de los argumentos que parten de la denuncia y se han replicado insistentemente en los medios de comunicacin, que son invlidos porque no respetan las reglas lgicas de sus proposiciones o, aun siendo razonamientos formal y estructuralmente vlidos, sin embargo, incluyen la falsedad (material) de las premisas de las que parten, es importante sealar que en el presente informe se identifican algunas falacias o falsos razonamientos7 (falacias de falsa oposicin, de falsa precisin, cuestin de palabras, cuestin de hechos, sofismas, etc.), argumentos que carecen de validez, pero que muchas veces logran persuadir a la opinin pblica o a una parte considerable de la misma. Falacias, esto es, argumentos engaosos, o malos argumentos que parecen buenos y que, como deca Aristteles, vienen a ser como los metales que parecen preciosos sin serlo8. Falacias de falsa oposicin: una de cuyas variantes es confundir lo opuesto con lo complementario. Confundir lo estatal con ineficiencia o mala gestin y actividad privada con eficiencia o buena gestin. U oponer estatal con eficiencia y actividad privada con ineficiencia. Como se advierte, es una asociacin o falacia ideolgica ms que emprica. Por otra parte, el argumento que se construye sobre ANCAP como ente monoplico, que se replica hasta el cansancio en los medios de comunicacin, supone incurrir en falacia de falsa precisin9 como nos ense Carlos VAZ FERREIRA: la actividad monoplica

7 Ensea VAZ FERREIRA que los sofismas son tambin razonamientos falsos, pero a diferencia de las

falacias, existe la intencin de engaar. Por ello, el dao que pueden hacer es mucho mayor. Para el

Diccionario de la Real Academia sofisma significa: Razn o argumento falso con la apariencia de verdad.

8 Manuel ATIENZA en Por qu no conoc antes a Carlos VAZ FERREIRA, pg. Web de la Facultad de

Derecho de la UDELAR (www.fder.ed.uy).

9 Carlos VAZ FERREIRA, Lgica VIVA, falacia de falsa precisin: La precisin es buena; es ideal, cuando es

legtima; pero en cambio, cuando es ilegtima o falsa produce desde el punto de vista del conocimiento,

efectos funestos: oculta hechos, desfigura o falsea interpretaciones, detiene la investigacin, inhibe la

profundizacin; sus resultados perjudicialsimos, pueden condensarse fundamentalmente con estos dos

adjetivos: falseantes e inhibitorios (pg. 60 y ss.).

13

de ANCAP no agota el todo, por lo que debe adicionarse el resto de los cometidos que presta en rgimen de libre competencia con los particulares, a saber: la produccin de alcohol y bebidas alcohlicas y de portland; actividades vinculadas a la elaboracin, fabricacin y comercializacin de alimentos para animales, derivados de productos y subproductos de la cadena de produccin de biocombustibles; los agro combustibles lquidos y, en particular, el alcohol carburante y el biodiesel; la importacin y venta de asfalto y sus derivados; actividades de investigacin sobre el mejor aprovechamiento, etc.. Importa aclarar que en cuanto a la importacin de gas natural se encuentra una limitacin al rgimen monoplico -o bien puede calificarse de una desmonopolizacin indirecta- en virtud de la autorizacin de importar libremente que tienen aquellos consumidores con promedio anual de consumo no menor a 5.000 metros cbicos diarios, prevista en el artculo 63 de la Ley 17.292 de 25.1.2001.

Tambin se incurre habitualmente en falacia de falsa precisin, cuando se toma el precio final de los combustibles como derivados del costo ANCAP, o cuando se reitera hasta el infinito ante los medios de comunicacin masivos, que ANCAP produce la nafta ms cara de la regin.

La comparacin o analoga10 como mtodo del pensamiento significa comparacin o relacin entre varias razones o conceptos; comparar o relacionar dos o ms seres u objetos, a travs de la razn, sealando caractersticas generales y particulares, generando una propiedad que est claramente establecida en el otro.

El argumento de la denuncia replicado al infinito en los medios de comunicacin del Uruguay, se construye sobre la base de tres comparaciones o analogas entre trminos o conceptos que no presentan atributos semejantes ni razonables en sus caractersticas generales. Por el contrario, cabe concluir que no es vlido desde el punto de vista lgico y desde el punto de vista de la realidad material plantear comparaciones entre cosas que no tienen atributos semejantes y cuya consideracin omite la relevancia de las siguientes caractersticas:

1) Las razones de escala de la economa: no se puede comparar a Uruguay con Brasil, Argentina, EEUU, etc.;

2) La condicin de pas productor de petrleo; 3) La no distincin respecto del precio final de los combustibles, de la

parte que efectivamente percibe ANCAP de aquella que se destina a

10 Analoga: del griego : ana -reiteracin o comparacin- y logos, razn. Diccionario de la Real Academia Espaola: Comparacin: Del lat. comparatio,-nis.1. f. Accin y efecto de comparar.2. f. Gram. Construccin comparativa. 3. f. Ret. smil ( comparacin expresa). correr la comparacin 1. loc.verb.Haber la igualdad y proporcin correspondiente entre las cosas que se comparan Analoga: Del lat. analoga, y este del gr. analoga. 1. f. Relacin de semejanza entre cosas distintas.2.f. Razonamiento basadoen la existencia de atributos semejantes en seres o cosas diferentes.

14

la Direccin General Impositiva para financiar el cumplimiento de los cometidos estatales.

En este ltimo punto, importa poner de relieve que un litro de nafta sper cuesta al da de la fecha en el surtidor $ 42.50 y uno de gas-oil $ 38.70. Sin embargo, de la puerta de la Refinera de la Teja sale la nafta a poco ms de $16 y el gasoil a una cifra aproximada. Estos valores incluyen todos los gastos de importacin de crudo, operacin de Refinera, insumos, repuestos y salarios de todos los trabajadores. El resto, para llegar a precio de surtidor, hay que buscarlo en costos de distribucin primaria y secundaria (fletes y estaciones) subsidios al precio del boleto ($3.80 por lt. de gas oil) y otras tasas menores de las que ANCAP acta como ente recaudador.

Como conclusin, cabe inferir que el mayor componente de ambos precios es el costo impositivo que tiene como destino a la Direccin General Impositiva y no a las arcas de ANCAP, y que, en ambos casos, supera al costo interno del Ente representando un 45 % en las naftas y un 37 % en el gas oil11 en relacin al precio final de los derivados.

Hay tambin, mltiples ejemplos de falacias o paralogismos de falsa oposicin12, cuando se compara costos de materias primas con productos industrializados; o cuando se compara productos industrializados que incluyen materia prima subsidiada con otros no sometidos a las mismas condiciones; o cuando se compara pases con economas de escalas muy asimtricas o pases productores de petrleo con otros que no renen tal condicin. Se advierten reiteradas transgresiones al llamado principio de no contradiccin o del tercero excluido, segn el cual, de dos proposiciones contradictorias, una tiene por fuerza que ser verdadera, y falsa la otra. Se pretenden combustibles ms bajos (ej. reduciendo impuestos), pero por razones de presin fiscal no se admite la bsqueda de nuevas fuentes de financiamiento. Tambin encontramos ante una cuestin semntica o de palabras cuando algunos funcionarios de la Direccin Nacional de Aduanas y el propio Senador denunciante hablan de la regularizacin de los trmites de importacin. En este caso, la acepcin del verbo regularizar, a nuestro entender, refiere a la instrumentacin o documentacin del trmite o despacho aduanero, y no supone, de ninguna manera, como concluye el denunciante con deliberada intencin, que si se habla de regularizar es porque ello supone lgicamente o implica la existencia previa de un acto irregular. En este caso, ms all de la slida argumentacin jurdica que expuso en el seno de la Comisin el Sr. Director Nacional de Aduana Enrique CANON13 que explica que no existe infraccin aduanera alguna ni irregularidad de ninguna especie, corresponde estar al lxico que utilizan habitualmente los funcionarios y profesionales del mbito aduanero, en donde la locucin regularizar lo

11 Ver acta de la sesin de la Cmara de Representantes de fecha 2.1.2016.

12 Carlos VAZ FERREIRA, obra cit., falacias de falsa oposicin; Es una de las falacias ms

comunes.consiste en tomar por contradictorio lo que no es contradictorio; en crear falsos dilemas, falsas

oposiciones.

13 Versin taquigrfica de la Comisin Investigadora del 3.12.15.

15

despachos de importacin no implica de modo alguno el reconocimiento o la verificacin de ninguna circunstancia que pueda calificarse de irregular o ilcita, sino que equivale a instrumentar o tramitar.

Finalmente, cabe poner de relieve que muchos cuestionamientos a la actividad de las sociedades comerciales cuya propiedad total o parcial corresponde a ANCAP, adolece de un enfoque iusnaturalista o antipositiviasta, en tanto no se distingue -como ensea el iusfilsofo de Turn Norberto BOBBIO- entre el derecho real y el derecho ideal, o entre el derecho como hecho y el derecho como valor; en suma, se confunde el derecho que es (vlido y eficaz segn nuestro ordenamiento jurdico) con el derecho que debera ser segn la axiologa jurdica del intrprete. Con este enfoque moral, pero profundamente errneo desde el punto de vista jurdico, se cuestiona que dichas sociedades annimas no hayan aplicado los procedimientos de contratacin previstos en el TOCAF para los rganos y organismos pblicos. Razonando por el absurdo, si fuera vlida la premisa de que estas sociedades comerciales estn sometidas al derecho pblico, entonces cabra preguntarse qu sentido o finalidad persigui el legislador cuando autoriz expresamente a ANCAP -como a otros organismos pblicos- la creacin o constitucin de sociedades comerciales regidas por el derecho privado.

Falsedad absoluta de la conclusin adelantada mediticamente sobre inversiones

Ejemplo claro de ello, es el juicio reiterado al infinito en todos los medios de prensa de que todas las inversiones previstas en el Plan Estratgico de ANCAP se multiplicaron por tres o cuatro14. Esta situacin gener una especie de novela periodstica sobre la gestin de ANCAP. El juicio o conclusin de que el costo real de todas las inversiones se multiplicaron por tres o por cuatro es absolutamente falso15 desde el punto de vista lgico y desde el punto de vista de la verdad de sus proposiciones. Ello supone desconocer deliberadamente las elementales fases de estudio, preparacin y ejecucin de todo proyecto de inversin. Desconoce la evolucin que los proyectos fueron sufriendo en trminos de diseo, de cambios tecnolgicos, de ampliaciones para contemplar las necesidades no explicitadas originalmente. No se puede comparar el costo de inversin real total con

14 Fuente: Montevideo.com.uy y replicado en todos los medios de comunicacin masivos del Uruguay: En rueda de prensa luego de la sesin, Delgado dijo que sus preguntas abarcaron los doce captulos de la denuncia presentada por el Partido Nacional aunque se manifest preocupado "fundamentalmente por dos temas": la diferencia entre los costos previstos y los finales de las inversiones de Ancap y los gastos de la empresa en publicidad. Sobre el primero, Delgado dijo estar sorprendido porque "todas las inversiones previstas" en el Plan Estratgico de Ancap "se multiplicaron por tres o por cuatro". En ese sentido, mencion que "haba 120 millones de dlares presupuestados" para la construccin de la planta de cal de Treinta y Tres "y ya se van gastando 150 millones y quedan 250 millones ms". Tambin seal que la planta desulfurizadora costara 90 millones de dlares "y termin saliendo 410".

15 Las declaraciones del ex titular del MIEM Ing. Roberto Kreimerman ratifican la falsedad del juicio. V. t.

de la C.I. 15.9.15.-

16

un estudio de factibilidad que tiene un nivel de precisin muy bajo (a nivel internacional los estudios se clasifican del 0 al 5, 5 es el ms bajo en la precisin y 1 el ms preciso, y los estudios de ANCAP era grado 4), como aclara el Ing. Qumico Jos PASTORINO, Gerente de Negocios Energticos de ANCAP16.

Ofrecemos en forma sinttica las siete razones con las cuales el Ing. Qumico de ANCAP explica las diferencias entre las estimaciones de precios y los costos reales finales -por ejemplo en la construccin de la desulfurizadora- para destruir contundentemente los argumentos y razonamientos falaces y sofistas, a saber:

1) Modificaciones del proyecto original: otra de las decisiones que se tomaron fue pedir la construccin de dos plantas de 20 toneladas diarias cada una, en lugar de la de 27 toneladas, de manera que si en una haba problemas podramos poner en funcionamiento la otra, minimizando las emisiones a la atmsfera.

2) Otra de las variantes en las ampliaciones que se hicimos fue incluir un circuito cerrado de refrigeracin. Nosotros tenamos un circuito abierto por el que tombamos agua de la baha y luego de pasar por el sistema de tratamiento se volcaba nuevamente all. Sabamos que en el futuro eso no iba a ser aceptable porque genera un vertido de hidrocarburos ms alto que si instalramos un sistema de torre de enfriamiento en un circuito semi abierto. Esa es una inversin importante de ms de USD 30:000.000.

3) En lo relativo a la parte de sistema de control de la refinera, en el proyecto original los cambios eran menores, pero por razones de avance tecnolgico y por el impacto que tendra el mantener la sala de control existente, optamos por una nueva sala de control, lo que signific un gasto del orden de los USD 10:000.000.

4) Por un lado, tenemos un estudio que no es comparable con una inversin real, pues el valor verdadero o ms prximo a la realidad se produce en el momento en que se hace la licitacin y se reciben las ofertas..Con el estudio de factibilidad contratamos la ingeniera bsica, las licencias, hicimos la precalificacin de empresas y el llamado a licitacin y, de las cuatro empresas que precalificaron, se presentaron solo tres.

5) Por ltimo (en realidad antepenltimo) ms adelante me extender sobre el punto, quiero decir que no podemos comparar un nmero de 2004 con valores del perodo 20092013. Un dato real fue que los costos a nivel mundial y local sufrieron cambios sustanciales.

6) Por otra parte, tenemos lo que son las variaciones de costos locales. El costo de la mano de obra en el Uruguay creci sustancialmente

16Ver sesin de la C.I. de 6.10.15.-

17

desde el 2004 hasta el 2008. Entre estos aos, los valores del IPC rondaban el 28% o 30%. Concretamente, en diciembre de 2004 segn datos del INE, el IPC se ubic en 66,8 y, en mayo de 2008, registr una variacin acumulada de 26%. A la fecha de final de obra, el acumulado llegaba al 75%. Por otra parte, de los $ 421.000:000.000, $ 3.000:000.000 que a un tipo de cambio del orden de los $ 20 equivalen a USD 150:000.000 es la cifra que se pag por conceptos de salarios y contratos, segn los laudos del Sunca, que es tambin un costo importante. Si tomamos como referencia el mes de diciembre de 2004, al momento de la oferta estos laudos haban tenido un incremento del 46%; a enero de 2009, que fue cuando se inici la obra, pasaron al 81% y, a la fecha final prevista, octubre de 2011 que no fue la fecha final real hubo un 226% de aumento, mientras que en abril de 2013, fin de obra, se lleg al 300%.

7) Siguiendo con el tema de los costos disculpen que los aburra con esto otro indicador es el precio del acero. De 2004 a 2008 aument un 300%. La mayor parte de los equipos se hacen con acero (fin de la transcripcin de las declaraciones del Ing. Q. J. Pastorino).

Luego de la explicacin del Ing. Qumico Jos PASTORINO, es poco lo que se puede agregar.

Sin embargo, dada la trascendencia meditica de este tema, corresponde agregar algunas consideraciones.

Hay otras clases de omisiones que transforman el argumento ensayado en una falacia. Se omite deliberadamente la consideracin del plan estratgico de inversiones por parte del Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros; y sumado a esto, el desconocimiento de la relevancia de la aprobacin de los presupuestos operativos del Ente que incluyen las autorizaciones de partidas para ejecutar la inversin; oculta intencionalmente la relevancia de que la posterior convocatoria a empresas interesadas en el contexto de un procedimiento competitivo internacional, que refiere exclusivamente a lo que se conoce como la isla del proyecto (ISBL) -que incluye ingeniera bsica y no la obra civil- y no incluye los llamados perifricos. Omite tambin la consideracin de la etapa de presentacin de las ofertas por parte de los oferentes fase en que recin ANCAP tiene pleno conocimiento de la cotizacin de la obra como declara Pastorino-; as como la negociacin subsiguiente para la de mejora de ofertas; y desconoce impunemente la incidencia de las mximas de la experiencia de lo que generalmente ocurre, cuando se trata de proyectos de inversin cuya ejecucin supone plazos que se dilatan en el tiempo, o la incidencia de las modificaciones tecnolgicas o de diseo o nuevos requerimientos que experimentaron los proyectos originales.

En suma, las afirmaciones del denunciante no toman en cuenta -omite premisas sumamente relevantes para que una conclusin sea verdadera adems de lgicamente vlida- la incidencia en la variacin en los costos de las variables ms importantes a lo largo del perodo considerado (ej: precio internacional del hierro, del acero, mano de obra, hechos no imputables como la absorcin de AESA por YPF, medidas gremiales, problemas de seguridad de los obreros para acceder a la obra, modificaciones del proyecto originario como el

18

software de ltima generacin para el comando de la Refinera de la Teja que cost U$S 10:000.000 o los cambios de diseo para la toma y devolucin del agua del Rio de la Plata con la finalidad de preservar el medioambiente, cuyo costo es de U$S 30:000.000, etc. etc.).

Adems, argumentar, partiendo de la premisa de que la estabilidad de precios y la demanda a nivel mundial de los aos 2005, 2006 y 2007 es comparable a la que se dio en los aos 2010, 2011 y 2012, como aclar en el seno de la Comisin el Ing. Daniel MARTINEZ17, es inadmisible. El razonamiento falaz que se construye la argumentacin, tomando como premisa mayor estimaciones derivadas de estudios de factibilidad grado 4 (de muy baja precisin) para la construccin de las plantas, y como premisa menor los costos reales de inversin de la obra para llegar a la conclusin absolutamente FALSA de multiplicacin por tres o por cuatro del costo inicial previsto, mereci grficamente esta expresin del Ing. MARTINEZ al Senador denunciante: As que lo vuelvo a decir: me parece que el seor senador est comparando manzanas con zanahorias.

En el mismo sentido se pronunci el ex Ministro Ing Roberto KREIMERMAN18 en cuanto afirm:

El costo que se manejaba en 2007 o en 2008, sin haber realizado la licitacin con las empresas, fue distinto al que se lleg luego con los pliegos y dems, que fue mayor, pero despus no sucedi cuando se empez con las etapas. Un punto que anoto es que la planta desulfurizadora tuvo una estimacin inicial, pero desde que empezamos a estudiar el tema, en los aos noventa, cada vez que volvamos sobre l, haban incrementos. En el Gobierno del ao 2000 o algn ao ms se pens en USD 70:000.000, luego en USD 150:000.000 y as fue creciendo. Digo esto aclarando siempre que lo que se termin haciendo fue en gran parte una planta desulfurizadora con varios agregados para mejorar la refinera..

CONCLUSIONES: De lo que viene de decirse, se concluye que a los efectos de favorecer la comunicacin y evitar precisamente las

17 Versin taquigrfica de la Comisin Investigadora del 11.12.15.: SEOR MARTNEZ.- Reitero:

cuando se hizo el plan estratgico el mundo no estaba en el boom de tasa de crecimiento que estaba

cuando se construyeron las plantas de cemento, y tampoco he estado en la toma de resoluciones

relacionadas con el cemento porque, lamentablemente, en nuestra poca tenamos un problema

gigantesco para tomar decisiones. La desaparicin de los cuadros gerenciales y de ingeniera en la planta

de cemento prtland determinaba que tuviramos problemas para conseguir que los pocos profesionales

que haba, aparte de administrar las plantas, sacaran tiempo para pensar e informarse sobre temas

estratgicos bueno saber que suceder una vez que las plantas funcionen con coque de petrleo y

se optimice su funcionamiento. Hay que recordar que tuvieron una gran inversin ambiental, o sea que

buena parte del dinero que est en las plantas era inversin ambiental para evitar contaminacin con

polvo de lo que sale por la chimenea, lo que implica la utilizacin de los famosos filtros electrostticos y

una serie de otras tecnologas. As que lo vuelvo a decir: me parece que el seor senador est

comparando manzanas con zanahorias.

18 V.t. de la C.I. del 15.9.15.

19

cuestiones de palabras de que nos ensea VAZ FERRERIRA, el presente informe considerar las nociones de irregularidad o ilicitud, de acuerdo a las acepciones transcriptas en el Diccionario de la Real Academia y por la prestigiosa doctrina del Prof. Eduardo J. COUTURE. Tema de fundamental importancia para determinar la competencia de la Comisin Investigadora, implica resolver el problema semntico relativo a los conceptos de investigacin y anlisis. De acuerdo a lo expresado, se concluye que la actividad de anlisis de la situacin econmico-financiera de la empresa a partir de los registros de los estados contables y financieros, es un cometido y un poder jurdico implcitamente atribuido al Tribunal de Cuentas de la Repblica, que la Constitucin denomina genricamente vigilancia en la ejecucin de los presupuestos y la funcin de contralor de toda la gestin relativa a la Hacienda Pblica, sin perjuicio de todas las atribuciones especiales conferidas al Tribunal de Cuenta en todos los literales del art. 21119. Porque no es posible vigilar ni

19 Art. 211 del Tribunal de Cuentas: Artculo 211.- Compete al Tribunal de Cuentas:

A) Dictaminar e informar en materia de presupuestos.

B) Intervenir preventivamente en los gastos y los pagos, conforme a las normas reguladoras que establecer la ley y al solo efecto de certificar su legalidad, haciendo, en su caso, las observaciones correspondientes. Si el ordenador respectivo insistiera, lo comunicar al Tribunal sin perjuicio de dar cumplimiento a lo dispuesto.

Si el Tribunal de Cuentas, a su vez, mantuviera sus observaciones, dar noticia circunstanciada a la Asamblea General, o a quien haga sus veces, a sus efectos.

En los Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, el cometido a que se refiere este inciso podr ser ejercido con las mismas ulterioridades, por intermedio de los respectivos contadores o funcionarios que hagan sus veces, quienes actuarn en tales cometidos bajo la superintendencia del Tribunal de Cuentas, con sujecin a lo que disponga la ley, la cual podr hacer extensiva esta regla a otros servicios pblicos con administracin de fondos.

C) Dictaminar e informar respecto de la rendicin de cuentas y gestiones de todos los rganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, as como tambin, en cuanto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, exponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes.

D) Presentar a la Asamblea General la memoria anual relativa a la rendicin de cuentas establecida en el inciso anterior.

E) Intervenir en todo lo relativo a la gestin financiera de los rganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, y denunciar, ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de fondos pblicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad.

20

controlar la ejecucin de los presupuestos y de toda la gestin relativa a la Hacienda Pblica, sin analizar los estados contables y financieros. En relacin a la falacia de falsa precisin relativa al enunciado que se reitera en los medios de comunicacin ANCAP vende la nafta ms cara de la regin, corresponde dar cuenta que el mayor componente en el precio final de las naftas y el gas oil es el costo impositivo que tiene como destino a la Direccin General Impositiva y no a las arcas de ANCAP, y que, en ambos casos, supera al costo interno del Ente representando al da de hoy un 45 % en las naftas y un 37 % en el caso del gas oil20, del precio final de los derivados.

En otros casos, se intentar incorporar una visin pragmtica para entender el significado de la expresin regularizacin de los despachos aduaneros, como instrumentacin o tramitacin. Descartamos que signifique existencia de una irregularidad previa. Asimismo, se intentar denunciar la falsedad de algunos razonamientos o premisas de las que se parte, o que estn implcitas, o se oculta deliberadamente, para dejar acreditado que sus conclusiones son falsas o no vlidas desde el punto de vista lgico-deductivo y descriptivo. Todo ello con la pretensin de aproximarnos a la realidad de los hechos investigados.

C) ENFOQUE GLOBAL: HECHOS GENERADORES DE OBLIGACIONES TRIBUTARIAS QUE RECAUDAN ORGANISMOS ESTATALES Y EJECUCIN DE LA POLITICA ENERGTICA DEL PODER EJECUTIVO

De acuerdo a lo viene de decirse, una visin muy unidimensional y segmentada en cuanto a poner el nfasis exclusivamente algunos aspectos de los registros de los estados contables -las prdidas- en detrimento de otros, o una visin ideolgica extremadamente economicista21, reduciendo todos los

F) Dictar las ordenanzas de contabilidad, que tendrn fuerza obligatoria para todos los rganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza.

G) Proyectar sus presupuestos que elevar al Poder Ejecutivo, para ser incluidos en los presupuestos respectivos. El Poder Ejecutivo, con las modificaciones que considere del caso, los elevar al Poder Legislativo, estndose a su resolucin.

20 Ver acta de la sesin de la Cmara de Representantes de fecha 2.1.2016.

21 Real Academia Espaola (pag. Web www.dle.rae.es): Economicismo es el criterio o doctrina que concede a los factores econmicos primaca sobre los de cualquier otra ndole".

21

hechos sociales a su aspecto econmico (reduccionismo econmico) y desatendiendo al mismo tiempo los aspectos sociales, medio-ambientales y culturales, puede darnos una visin o interpretacin poco aproximada y representativa de la realidad de los hechos que han sido investigados.

Por esta razn, es necesario construir un relato sobre la gestin de ANCAP a partir de una interpretacin de la realidad ms integradora y comprensiva de los aspectos que el reduccionismo econmico no toma en cuenta. Es a esa interpretacin de la realidad de ANCAP y su grupo de empresas, que parte de la premisa inequvoca e incuestionada de respetar y aceptar los requerimientos de la macroeconoma y sus resultados, pero que agrega la consideracin y la ponderacin de la incidencia de factores no reducibles a lo estrictamente econmico y financiero, le llamamos enfoque global.

Siguiendo este orden de ideas, partiendo de un enfoque global de la actividad de ANCAP, cabe poner de relieve que la circulacin de los bienes o venta de derivados de petrleo que son el resultado de su actividad industrial, constituye el hecho generador de los tributos (IVA, IMESI y subsidio del boleto y muchos otros) que la caja colectiva (D.G.I.) y que constituyen ingresos fundamentales para el cumplimiento de los fines estatales, los que pueden estimarse en un monto de U$D 2:500.000.000 durante los aos 2013, 2014 y 201522. Esta cifra es posible discriminarla de la siguiente manera, como lo seal en el seno de la Comisin Investigadora el Sr. Vicepresidente de la Repblica, Lic. Ral SENDIC: Lo cierto es que en el ao 2013, a travs del precio de los combustibles se recaudaron USD 80:000.000 de subsidio al boleto, USD 415:000.000 de IMESI y USD 152:000.000 de IVA. En el ao 2014 se recaudaron USD 118:000.000 de subsidio al boleto, USD 480:000.000 de IMESI y USD 220:000.000 de IVA. Y en el ao 2015, hasta la fecha llevamos recaudado USD 110:000.000 de subsidio al boleto, USD 450:000.000 de IMESI, y USD 265:000.000 de IVA. Esto genera una recaudacin, entre el 2013, 2014 y 2015, de casi USD 2.500:000.000 que estn integrados en el precio de los combustibles. Esto en este pas en el que tenemos fama de tener uno de los precios ms caros en combustible. Digo esto, porque siempre se cuestiona la gestin de ANCAP porque los precios de los combustibles son caros. ANCAP tiene dficit, pero su socio ms importante, que es el Estado, a lo largo de estos tres aos ha tenido USD 2.500:000.000 de ingresos a travs del principal producto que elabora ANCAP y que son los combustibles. Hay que tenerlo presente!. Finalizamos el captulo, volviendo a la reflexin del Sr. Vicepresidente: ANCAP tiene dficit, es cierto y real, y dichas cifras las conocemos porque se reiteran en los medios de comunicacin. Sin embargo, jams trasciende a la

22 Ver declaraciones del Sr. Vicepresidente de la Repblica, Lic. Sendic, v.t. de la C.I. del 15.12.15.

22

opinin pblica cunto contribuy ANCAP -directa o indirectamente- durante los mismos aos en que se verificaron las prdidas, a travs de su actividad industrial y la de su grupo de empresas, no slo como organismo recaudador para el Estado uruguayo, sino en trminos medio-ambientales, sociales y productivos. Otro tema que nos permite aproximarnos a la realidad de ANCAP, es el relativo al papel que jug la empresa en relacin a la poltica energtica fijada por el Poder Ejecutivo -que contara con el consenso de todos los partidos polticos-, y el plan de inversiones para implementarla. Al respecto, expres en forma difana el ex titular del M.I.E.M, Ministerio con el cual se vincula ANCAP con el Poder Ejecutivo, Ing. Roberto KREIMERMAN:

En lneas generales, nosotros partimos de un plan energtico acordado en el ao 2010 por los cuatro partidos polticos, el que, en su primera versin, fuera lanzado en 2008, y que luego resultara como en todas las negociaciones tuvo modificaciones en una poltica energtica que era el marco rector para las empresas energticas. Cada empresa pblica, como empresa que es, hizo su plan estratgico por su lado; lo primero que hay que resaltar es que esos planes estratgicos de las empresas pblicas tenan que estar alineados con la estrategia energtica nacional y que, adems, fueron revisados, comentados y discutidos con el Ministerio. Una de las preguntas que se haca ms all de inversiones muy importantes, puesto que estas ltimas son el resultado de una estrategia determinada refiere a esa estrategia en cada una de las empresas pblicas donde el Ministerio tena su opinin a partir de esa elaboracin. Fjense, seores Senadores, que la poltica energtica de por s implicaba inversiones importantes, porque haca muchos aos que no haba habido inversiones, por diferentes motivos, porque habamos llegado a un mximo en cuanto a la oferta de energa en relacin con la demanda creciente, en parte por el crecimiento de los sectores productivos y en parte por la mejora de la calidad de vida de la poblacin. Por lo tanto, la poltica energtica en sus cuatro ejes que los seores Senadores conocen bien: el de la oferta, el de la demanda, el social y el institucional, tena como mandato muy claro poder ajustar el pas a energas ms soberanas, o sea, las propias, la del agua, la del viento y la del sol; poder ajustar el pas a una mayor oferta de energa, que era algo que ya habamos convenido en los primeros das de cunto tena que ser el crecimiento energtico; y poder ajustar al pas a una menor vulnerabilidad frente a los cambios climticos. Recordemos que durante muchsimos aos nuestra matriz primaria estuvo basada en dos energticos, fundamentalmente: la mayor intervencin del petrleo, a pesar de una gran capacidad instalada en hidroelctrica por las sequas que hubo de altsimo costo para el pas y, en menor medida, algo de biomasa, ms que nada el consumo de la poblacin. Entonces, la poltica energtica marca la estrategia de estas empresas. El Ministerio particip en las negociaciones de esa poltica energtica y, por lo tanto, en los cuatro ejes dise polticas, propuso leyes que el Parlamento aprob prcticamente en todos los casos con las modificaciones que entendi conveniente y luego propuso decretos, reglamentaciones y dems, entre ellos, el rol natural de alinear la estrategia de las empresas pblicas con la estrategia energtica del pas. Cabe destacar tambin que nosotros consideramos a las empresas pblicas por el tamao que tienen y por ocupar sectores estratgicos

23

en este caso, la energa, porque siempre las hemos considerado como un motor del desarrollo nacional desde el punto de vista de las transformaciones que dan base a la estructura productiva del pas. Hoy el mundo se ha transformado ampliamente, y en esa transformacin industrial y productiva en el agro, en los servicios, en la industria, ya casi crecientemente indiferenciados por la metodologa que aplica, que son todas derivadas fuertemente del rea industrial la energa y las telecomunicaciones son dos temas claves. El pas no podra haber avanzado sin una estrategia clara de mayor oferta, de mayor soberana y de menor vulnerabilidad en ese sentido.

El avance en el rea de energas limpias y renovables no tiene que ver tanto con la necesidad de oferta de energa, sino con una conviccin referida a que los energticos que Uruguay tiene los que ms se emplearon en el perodo pasado fueron la biomasa, la energa elica, la solar y fotovoltaica, entre otras, en definitiva, forman parte de una necesidad de inversin que el pas no haba tenido y una necesidad de cambio en la matriz energtica en la parte de oferta, que es a la que nos estamos refiriendo ahora.

Indudablemente, existen otras inversiones hechas por las empresas en particular por ANCAP, en su momento en la bsqueda, tanto del desarrollo tecnolgico propio en el campo energtico, como de la otra empresa de eficiencia energtica, es decir, la propia ANCAP.

Cuando hoy se habla de inversiones, lo central tiene que ver con el rol de ANCAP, con ese plan estratgico coordinado, y a medida que uno baja de nivel, evidentemente, pasa de lo ms concreto en los enunciados generales acordados en la Comisin multipartidaria hacia lo que son las inversiones especficas que luego se realizaron.

Durante estos aos se dio un salto fundamental en cuanto al resultado energtico. Uno de los aspectos aunque no es el nico son las inversiones, que fueron acordadas como lo son normalmente con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y especficamente con el Ministerio de Economa y Finanzas en el marco de cunto invierte cada una de las empresas. Si uno observa el total invertido por las empresas durante este perodo, advertir que fue muy alto. Dira que esto fue histricamente as por la necesidad que expresaba del cambio de matriz energtica, y objetivamente fue as porque luego de que Uruguay haba pensado que con la represa de Salto Grande se resolvan por mucho tiempo los problemas energticos, hace unos cuantos aos se visualiz que no era as y que se deba ir a una nueva etapa de inversiones. A su vez, esto fue as porque nosotros concebimos a las empresas pblicas con su objetivo fundamental, cada una con su rol pero, al mismo tiempo, participando fuerte y transversalmente en materia de energa y telecomunicaciones en las que tiene que ver con el Ministerio, aunque hay otras menores tambin importantes como los dos factores fundamentales que han hecho que los sistemas productivos mundiales cambiaran en prcticamente veinte aos al punto de que hoy se habla de esta fase histrica de la revolucin industrial, de cadenas de valor, de cadenas productivas, etctera.

Justamente, tengo en mi poder un documento del 4 de junio de 2010 relativo al plan estratgico de ANCAP en cuanto a cmo pensaba avanzar, no especficamente en el listado de inversiones, sino hacia dnde apuntaba el tema.

24

Tenamos una refinera y un problema que vena de antes en realidad, desde varios Gobiernos anteriores se haba propuesto, creo que de manera acertada, relacionado con la contaminacin. Si bien en esa inversin se habla de planta desulfurizadora, aclaro que no fue lo nico, porque hubo varias inversiones adicionales para mejora de la refinera. Uno podra considerar esto como una inversin muy importante desde el punto de vista ambiental porque se logr, no eliminar, pero s disminuir notablemente la cantidad de azufre en las naftas. Concretamente, se pas a menos de cincuenta partes por milln y menos de treinta segn fuera gasoil o nafta, lo que rondaba los cientos o hasta miles (fin de la transcripcin).

La estrategia de ANCAP, segn KREIMERMAN, consisti en estudiar cada unidad de negocio y acordar al principio del perodo las inversiones que se iban a realizar. El total de estas inversiones fue acordado bsicamente con los Ministerios. En lneas generales, responda a la estructura de negocios que se haba planteado para ella desde el principio. Dicha estrategia permiti avanzar en cadenas industriales y en abastecimiento de combustibles desde la matriz primaria, fluidamente, a la poltica energtica diversificada que hoy tenemos.

Fue muy claro el ex Ministro en sealar que las inversiones son en funcin

de un objetivo. En el ao 2010, el objetivo estratgico poda ser expandir o

modernizar la refinera o desarrollar los biocombustibles en Uruguay. Pero la

estrategia general de ANCAP lgicamente no es solo energtica los negocios

energticos son la mayor parte de su facturacin; haba temas logsticos, de las

otras plantas, una variedad de temas que fueron expuestos en su momento,

analizados y se acord que se realizaran en ese sentido, afirm el Ing.

KREIMERMAN.

Tal como se confirmar a lo largo de este informe, investigar la

gestin de ANCAP sin asumir un enfoque global de su incidencia como

empresa pblica en la economa global del pas, en el medio ambiente, en

lo social, en lo cultural, en lo productivo y en la instrumentacin de la

poltica energtica, peca por lo menos de una estrechez de miras.

25

D) LA COMPETENCIA DE LAS COMISIONES INVESTIGADORAS PARLAMENTARIAS

A los fines del presente informe conviene dar cuenta de algunas premisas

bsicas de la arquitectura constitucional y legal respecto del alcance la competencia de las comisiones investigadoras en general, y de la comisin investigadora sobre la actuacin de ANCAP, en particular.-

Ensea el maestro del Derecho Administrativo uruguayo Enrique SAYAGUES LASO23 que en Derecho Pblico la competencia puede definirse como la aptitud de obrar de las personas pblicas o de sus rganos. Ello determina, pues, los lmites dentro de los cuales han de moverse unas y otros. Es el concepto equivalente al de la capacidad de las personas fsicas en el Derecho Privado.

Entonces, las personas pblicas y sus rganos -a diferencia de las personas fsicas que se rigen por el principio de la libertad, arts. 7, 10 y 72 de la Constitucin- solamente actan en la zona que les fija el derecho vigente, debiendo fundarse siempre en textos expresos. Esta nocin se llama principio de especialidad, y ha sido recogido positivamente en el art. 190 de la Constitucin de la Repblica24 para los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, pero en realidad constituye un principio general de derecho de mucho mayor alcance.

De los tres elementos fundamentales que integran la nocin de la competencia (territorio, materia y poderes jurdicos), ensea SAYAGUS LASO que el segundo (la materia, el giro, las actividades), se vincula al principio de especialidad antes mencionado. Y en cambio, los poderes jurdicos, entendidos como categoras de poderes, se relacionan con la teora de los poderes o facultades implcitos.-

Entonces, cules son los poderes jurdicos y cul es la materia atribuida a la Cmara de Senadores, que es el rgano designante de la Comisin Investigadora?

Naturalmente, jams podra concluirse que la Comisin Investigadora tenga mayores poderes jurdicos o una mayor competencia por razn de materia que la propia de la Cmara de Senadores. Por ello, importa deslindar la competencia del cuerpo designante.

A este respecto, la doctrina nacional ius-publicista reconoce que la Constitucin de la Repblica le atribuye al Poder Legislativo en general

23 Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Mdeo. 1959

24Artculo 190.

Los Entes Autnomos y los Servicios Descentralizados no podrn realizar negocios extraos al

giro que preceptivamente les asignen las leyes, ni disponer de sus recursos para fines ajenos a

sus actividades normales.

26

potestades de control, que pueden calificarse de poltico atendiendo al criterio con que el Legislador juzga la actitud del Poder Ejecutivo25. Por su parte, el artculo 6 de la Ley N 16.698 de 25.4.1995 le atribuye a las comisiones investigadores funciones de asesoramiento para el ejercicio de los poderes jurdicos de control administrativo26.-

Entre los controles administrativos atribuidos al Poder Legislativo en general, que no son muchos de acuerdo al rgimen constitucional y que ha sido reconocido por todos los integrantes de la Comisin Investigadora, se destacan los que siguen: cualquiera de las Cmaras podr juzgar la gestin de los Ministros de Estado, proponiendo que la Asamblea General, en sesin de ambas Cmaras, declare que se censuran sus actos de administracin o de gobierno (art. 147); la desaprobacin de un Ministro, de varios o de todos que puede terminar con el mantenimiento del Ministro censurado y la disolucin de las Cmaras y posterior convocatoria a nueva eleccin de legisladores(art. 148); la habilitacin o no al Poder Ejecutivo para el dictado de actos de administracin (ej.: designaciones, ascensos, destituciones, venias, numerales 10 a 13 del art. 168; art. 187); pedidos de datos e informes por el legislador que estime necesarios para llenar su cometido (art. 118); el llamado a Sala a los Ministros de Estado para pedirles y recibir los informes que estime convenientes, ya sea con fines legislativos, de inspeccin o de fiscalizacin(art. 119), etc.-

Obsrvese que respecto de los poderes jurdicos implcitos de control atribuidos al Senado, conviene recordar al ms grande constitucionalista uruguayo, Justino JIMNEZ DE ARCHAGA27, cuando afirma que es un corolario uniformemente aceptado de la teora de las facultades implcitas el de que stas no puedan consistir nunca en el ejercicio de poderes que han sido expresamente atribuidos a otro rgano pblico. Nunca podr sostenerse que es facultad implcita de un rgano de gobierno lo que es facultad expresamente conferida a otro rgano de gobierno. Corolario ha sido recogido positivamente en el art. 8 de la Ley 16.698 de 25.4.199528.

25 Conforme: Jos Anibla CAGNONI, El Derecho Constitucional Uruguayo, 2da. Edicin 2006, pgs.. 260 y

ss.-

26 Las Comisiones de investigacin asesoran al rgano a que pertenecen tanto en el ejercicio de sus poderes jurdicos de legislacin como de control administrativo. Pero su designacin slo procede cuando en las situaciones o asuntos a investigar se haya denunciado con fundamento la existencia de irregularidades o ilicitudes.

27 Justino JIMNEZ DE ARCHAGA, La Constitucin Nacional, Tomo II, Homenaje de la Cmara de

Senadores segn resolucin del 13.12.1988, pgs. 306 y ss.

28 Tanto las Comisiones de Investigacin como las que suministren datos con fines legislativos tendrn los poderes jurdicos que determina la presente ley.

27

Entonces, cules son aquellas materias que la Constitucin no atribuy al control administrativo del Poder Legislativo o ms precisamente, o ms precisamente, lo que importa es conocer cules son aquellas materias sobre las que la Cmara de Senadores no tiene competencia? Va de suyo, que si el Senado que es el rgano designante es incompetente, tambin lo ser la Comisin Investigadora.-

En primer lugar, corresponde dar cuenta de las intervenciones preventivas en los gastos y pagos a los solos efectos de certificar su legalidad, que la Constitucin atribuye al Tribunal de Cuentas de la Repblica, quien podr hacer en su caso, las observaciones correspondientes, y en el supuesto de insistencia por el ordenador respectivo, mantener sus observaciones dando noticia circunstanciada a la Asamblea General, o a quien haga sus veces (la Comisin Permanente), a sus efectos (art. 211 lit. B) de la Constitucin29).

Del texto constitucional se infiere claramente que no es la Cmara de Senadores, sino la Asamblea General o la Comisin Permanente, el rgano competente para la consideracin de las observaciones del Tribunal de Cuentas en la hiptesis del literal B) del art. 211 de la Constitucin. En su mrito, la Comisin Investigadora no tiene competencia para actuar en esta materia, ni para prestar al Senado el asesoramiento encomendado en el ejercicio de los poderes jurdicos de control.

En segundo lugar, tampoco es competente el Senado, y por ello, tampoco la Comisin Investigadora, cuando el Tribunal de Cuentas o sus Contadores Delegados actuaron y certificaron la legalidad de los gastos y pagos sin formular observaciones. Ello por cuanto, en este caso, la Constitucin no le atribuy competencia ni siquiera a la Asamblea General.

Tercero, el artculo 228 de la Constitucin le atribuye amplia y expresa competencia al Tribunal de Cuentas en todo lo relativo a al vigilancia y ejecucin

Estos poderes no pueden ser de naturaleza legislativa ni jurisdiccional. Tampoco pueden

corresponder a atribuciones de otros Poderes u rganos. La resolucin que dispone la designacin de la Comisin puede limitar los poderes jurdicos otorgados por la presente Ley.

29 Artculo 211.- Compete al Tribunal de Cuentas:

A) ..

B) Intervenir preventivamente en los gastos y los pagos, conforme a las normas reguladoras que establecer la ley y al solo efecto de certificar su legalidad, haciendo, en su caso, las observaciones correspondientes. Si el ordenador respectivo insistiera, lo comunicar al Tribunal sin perjuicio de dar cumplimiento a lo dispuesto.

Si el Tribunal de Cuentas, a su vez, mantuviera sus observaciones, dar noticia circunstanciada a la Asamblea General, o a quien haga sus veces, a sus efectos.

28

de los presupuestos y a toda funcin de contralor de la gestin relativa a la Hacienda Pblica: La vigilancia en la ejecucin de los presupuestos y la funcin de contralor de toda gestin relativa a Hacienda Pblica, ser de cargo del Tribunal de Cuentas.

De acuerdo a nuestra doctrina tributarista30 el concepto de Hacienda Pblica puede usarse en una triple acepcin:

1) una primera acepcin, en su sentido natural, como conjunto de bienes, muebles e inmuebles, corporales e inmateriales que constituyen el patrimonio estatal (conjunto de medios econmicos, en su significacin objetiva, segn Addy MAZZ).

2) una segunda acepcin, para referirse a una especie de actividad del Estado: conjunto de operaciones pre ordenadas por el Estado como modo de procurarse los medios para los gastos pblicos, y la consecucin de sus fines. Esta acepcin alude a actividad financiera que comprende tanto la actividad de obtencin, como de administracin y empleo de esos recursos.

3) una tercera acepcin vincula la Hacienda como persona jurdica. Sera el Estado mismo, en cuanto ejercita los derechos y obligaciones referentes a su vida econmica, atendiendo a sus gastos, administrando sus bienes, recibiendo ingresos, comprando y vendiendo, contrayendo deudas y realizando crditos. Es decir, el Estado como sujeto que desarrolla actividad financiera (significacin subjetiva segn Addy MAZZ).

Importa destacar que la Prof. Addy MAZZ31 concluye que la ciencia financiera -entendida como la disciplina cuyo contenido consiste en proposiciones acerca de la realidad-, la economa financiera y la ciencia de la hacienda -siguiendo la definicin de GRIZIOTTI-, significan lo mismo.

Como se advierte, La vigilancia en la ejecucin de los presupuestos y la funcin de contralor de toda gestin relativa a Hacienda Pblica, ser de cargo del Tribunal de Cuentas, entendiendo la nocin de Hacienda Pblica, en su amplsima acepcin, tanto en su significacin subjetiva cuanto objetiva, comprensiva de la actividad de obtencin, como de administracin y empleo de esos recursos, debe colegirse que ha sido atribuida explcitamente por el constituyente a un rgano por excelencia especializado tcnicamente, de rango constitucional, externo a la administracin controlada: el Tribunal de Cuentas de la Repblica.

Entonces si partimos de la equivalencia de las nociones de ciencia financiera y de ciencia de la hacienda, en tanto que disciplinas que consisten en proposiciones descriptivas acerca de la realidad, debemos concluir que el anlisis descriptivo que se realiza a travs de la vigilancia en la ejecucin de los 30 Ramn VALDES COSTA y Addy MAZZ, mencionados por Hctor FRUGONE SCHIAVONE en La actividad

financiera del Estado, F.C.U., 1982, pgs.. 18 y ss.

31 Addy MAZZ, Curso de Derecho Financiero, y finanzas, F.C.U., 1984, pgs.. 20 y ss.

29

presupuestos, y de la funcin de contralor de la realidad de la actividad financiera de ANCAP, que el constituyente llama Hacienda Pblica, es una materia cuya competencia ha sido atribuido expresamente al Tribunal de Cuentas. Atento a los argumentos expresados en el Captulo anterior al resolver el problema semntico relativo a los conceptos de investigacin y anlisis, debemos ratificar la interpretacin en el sentido que la actividad de anlisis de la situacin econmico-financiera de la empresa a partir de los registros de los estados contables y financieros, es un cometido y un poder jurdico implcitamente atribuido al Tribunal de Cuentas de la Repblica, que la Constitucin denomina genricamente vigilancia en la ejecucin de los presupuestos y la funcin de contralor de toda la gestin relativa a la Hacienda Pblica, ello, sin perjuicio de todas las atribuciones especiales conferidas al Tribunal de Cuenta en todos los literales del art. 211 que implican el anlisis econmico-financiero de los estados contables o financieros. Porque no es posible vigilar ni controlar la ejecucin de los presupuestos y de toda la gestin relativa a la Hacienda Pblica, ni cumplir con todos los cometidos previstos en el art. 211 de la Constitucin, sin analizar los estados contables y financieros para determinar la situacin econmico-financiera de ANCAP.

Como corolario de lo anterior, se desprende que este campo de actuacin, excede el mbito de competencia del Senado y por consecuencia, de la Comisin Investigadora, salvo en materia de asesoramiento con fines legislativos que es competencia irrenunciable del Senado. Hay incompetencia para actuar en materia econmico-financiera, pero hay competencia para asesorar a la Cmara con fines legislativos.

En cuarto trmino, conviene tener presentes los literales C) y D) del art. 211 de la Constitucin de la Repblica, que se transcriben:

Artculo 211.- Compete al Tribunal de Cuentas:..

C) Dictaminar e informar respecto de la rendicin de cuentas y gestiones de todos los rganos del Estado, inclusive Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, cualquiera sea su naturaleza, as como tambin, en cuanto a las acciones correspondientes en caso de responsabilidad, exponiendo las consideraciones y observaciones pertinentes.

D) Intervenir en todo lo relativo a la gestin financiera de los rganos del Estado, Gobiernos Departamentales, Entes Autnomos y Servicios Descentralizados, y denunciar, ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de fondos pblicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad.

Se infiere del texto constitucional que tambin la potestad de denunciar, ante quien corresponda, todas las irregularidades en el manejo de los fondos pblicos e infracciones a las leyes de presupuesto y contabilidad, se atribuye orgnica y especialmente al Tribunal de Cuentas de la Repblica. No obstante ello, corresponde reconocer que la facultad de

30

denunciar presuntos hechos ilcitos corresponde a cualquier ciudadano sea funcionario pblico o no.

Finalmente, en quinto lugar, corresponde resear que las empresas de derecho privado estn excluidas del control de las comisiones investigadoras (art. 26 de la ley reglamentaria).

CONCLUSIONES: A modo de resumen, puede concluirse que el anlisis de la situacin econmico-financiero de los organismos pblicos que se realiza implcitamente a travs de la vigilancia en la ejecucin de los presupuestos, y de la funcin de contralor de la actividad financiera -Hacienda Pblica-, y a travs de todas las atribuciones especiales del art. 211 de la Constitucin, es una materia cuya competencia ha sido atribuido expresamente al Tribunal de Cuentas. Como corolario de lo anterior, se desprende que este campo de actuacin, excede el mbito de competencia del Senado y por consecuencia, de la Comisin Investigadora. Ello, sin perjuicio de la competencia irrenunciable de la Cmara de Senadores, y por tanto, de la Comisin Investigadora, en materia de asesoramiento con fines legislativos.

31

E) LA FINALIDAD DE LAS COMISIONES INVESTIGADORAS PARLAMENTARIAS PREVISTA EN LAS NORMAS DE COMPETENCIA

Al respecto importa sealar que el art. 120 de la Constitucin dice escuetamente lo siguiente: Las Cmaras podrn nombrar comisiones parlamentarias de investigacin o para suministrar datos con fines legislativos.

A su vez el art. 66 se refiere a las investigaciones parlamentarias:

Ninguna investigacin parlamentaria o administrativa sobre irregularidades, omisiones o delitos, se considerar concluida mientras el funcionario inculpado no pueda presentar sus descargos y articular su defensa.

Advertimos que estas normas especiales referidas a las comisiones investigadoras vinculan inequvocamente a la investigacin parlamentaria con irregularidades, omisiones o delitos. En principio, de las normas constitucionales se deduce que su objeto no refiere a aspectos vinculados a la conveniencia o inconveniencia, oportunidad o falta de la misma en relacin a los actos del Directorio de ANCAP o de su gestin, en suma, lo que se llama el mrito de su actuacin.

Por su parte, ms especficamente, el artculo 6 de la Ley N 16.698 de 25.4.1995 -reglamentario del texto constitucional- dispone:

Las Comisiones de investigacin asesoran al rgano a que pertenecen tanto en el ejercicio de sus poderes jurdicos de legislacin como de control administrativo. Pero su designacin slo procede cuando en las situaciones o asuntos a investigar se haya denunciado con fundamento la existencia de irregularidades o ilicitudes.

Del texto se advierte que las Comisiones de investigacin asesoran al rgano al que pertenecen, es decir, en este caso, la Cmara de Senadores, en el ejercicio de sus poderes jurdicos de legislacin como de control administrativo. Por tanto, la Comisin Investigadora es un grupo de trabajo integrado por legisladores con funciones de asesoramiento.

Ms adelante, el texto del art. 6 confirma la interpretacin formulada respecto de las normas constitucionales: .su designacin slo procede cuando en las situaciones o asuntos a investigar se haya denunciado con fundamento la existencia de irregularidades o ilicitudes.

Finalmente, importa poner de relieve que la ley reglamentaria determina la finalidad que debe perseguir la actuacin de las comisiones investigadoras. No es para cualquier fin lcito que se constituyen las comisiones investigadoras sino para aquel previsto expresamente en la ley.

32

En este sentido, conviene recordar el texto de los siguientes artculos:

Artculo 12.- Las Comisiones previstas por el artculo 120 de la Constitucin tienen los siguientes cometidos:

A) Investigar situaciones que se consideren ilcitas o irregulares, a los efectos de asesorar al Cuerpo respecto al ejercicio de los poderes jurdicos de control administrativo o la promocin de un juicio poltico.

B) Reunir informacin sobre asuntos y cuestiones en los que no se presume la existencia de ilicitudes o irregularidades, a fin de legislar en esas materias.

Tambin conviene tener presente las disposiciones de los artculos 22 y 23 de la ley reglamentaria multicitada:

Artculo 21.- Las investigaciones en los Entes Autnomos y en los Servicios Descentralizados proceden para asesorar al Cuerpo designante a los efectos de:

A) Hacer efectiva la responsabilidad poltica del Ministerio del ramo, por omisin en el ejercicio de sus poderes de control administrativo sobre el organismo investigado.

B) Denunciar delitos electorales (numeral 4 del artculo 77 de Constitucin).

C) Resolver las discrepancias surgidas en el trmite de los presupuestos y rendiciones de cuentas de los Entes Autnomos y Servicios Descentralizados no industriales ni comerciales (artculo 220 de la Constitucin).

Artculo 22.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo precedente, el Senado tambin puede designar Comisiones de investigacin de la actividad administrativa de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados, para ser asesorado a los efectos de:

A) Otorgar la venia requerida para reelegir o designar en otro Directorio o Direccin General al miembro de un Directorio o Director General (artculos 187 y 192 de la Constitucin).

B) Resolver sobre las rectificaciones, correctivos o remociones dispuestos por el Poder Ejecutivo con arreglo al artculo 197 de la Constitucin.

C) Otorgar la venia requerida por el Poder Ejecutivo para destituir a los miembros de los Directorios o a los Directores Generales por las causales previst