Informe al Poder Ejecutivo 2005-07

I N F O R M E

SOBRE LA ACTIVIDAD DEL GOBIERNO 1º de marzo de 2005 – 28 de febrero de 2007

Daniel Buquet y Daniel Chasquetti

Instituto de Ciencia Política

Facultad de Ciencias Sociales

Universidad de la República

Informe sobre la actividad del Gobierno 2005 – 2007

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INDICE GENERAL

I. ACTIVIDAD DEL PODER EJECUTIVO 5 1. Estructura del gobierno 5

1.1 Fragmentación y polarización 6 1.2. Estructura del gabinete 7 1.3. Entes Autónomos y organismos de contralor 7

2. La dinámica del gobierno 12 3. Actividad del Poder Ejecutivo durante los primeros dos años 13

3.1. La toma de decisiones 15 3.2. Decretos 16 3.3. Resoluciones 18

4. La agenda pública 22 5. Opiniones de las elites 28

5.1. La imagen de la Presidencia República 28 5.2 Evaluación de políticas 31 5.3. Relaciones Poder Ejecutivo – Poder Legislativo 32 5.4. Relaciones Gobierno – Oposición. 33

II. ACTIVIDAD DEL PODER LEGISLATIVO 36 6. Legislación sancionada 36

6.1. Leyes y proyectos en el 2006 36 6.2. El bienio 2005-06 en perspectiva comparada 37

Presentación de proyectos. 38 Aprobación de leyes. 41

6.3. Una evaluación cualitativa de la legislación 41 6.4. ¿Cuánto tarda una ley en ser aprobada? 42 6.5. Explicación de los resultados 47 Mayorías en las cámaras 48 El trabajo de las Comisiones 49 Distribución del trabajo en Comisiones 53 6.6. Resumen 59

7. Fiscalización del Poder Ejecutivo 62 7.1. Ministros en Comisiones 62 7.2. Llamados a Sala, Interpelaciones y Comisión General 65 7.3. Solicitud de pedidos de informe 66 7.4. Respuestas a los pedidos de informes 69 7.5. ¿Cuánto tardan los ministerios en responder? 71 7.6. Resumen 74

8. Postscriptum: El período legislativo 2005-2007 83 8.1 Producción legislativa 83 8.2. Tramitación de la agenda el Poder Ejecutivo 85 8.3. Fiscalización del Parlamento 88 8.4. Un enfoque integrado de la fiscalización 91


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INDICE DE CUADROS Y GRAFICOS

Cuadro 1: Fraccionalización de los partidos uruguayos. 6

Cuadro 2: Disciplina en el Parlamento por partido. 7

Cuadro 3. Distribución ideológica de las bancadas oficialistas en el Senado. 8

Cuadro 4. Proyectos, leyes, decretos y resoluciones. 2000-01 y 2005-06 16

Cuadro 5. Resoluciones por ministerio y por mes del periodo 03/05- 02/06 20

Cuadro 6. Resoluciones por ministerio y por mes del periodo 03/06 - 02/07 20

Cuadro 7. Indice de calificación de instituciones y actores por preferencia partidaria 31

Cuadro 8. Evaluación de políticas por preferencia partidaria y tipo de elite 33

Cuadro 9. Eficacia de los Poderes. Leyes sancionadas en los primeros dos años. 37

Cuadro 10. Proyectos presentados. 2005-06 37

Cuadro 11. Proyectos presentados según iniciativa por Poder. 2005-06 38

Cuadro 12. Leyes y Proyectos por bienio 39

Cuadro 13. Proyectos en los primeros dos años de gobierno. 1985-2006 40

Cuadro 14. Leyes en los primeros dos años de cada gobierno. 1985-2006 41

Cuadro 15. Leyes según importancia política 2005-06 44

Cuadro 16. Leyes según nivel de importancia. 1985-06 45

Cuadro 17. Tiempo de tramitación de las leyes 46

Cuadro 18. Tiempo de tramitación legislativa según iniciativa e importancia 46

Cuadro 19. Apoyos legislativos de los gobiernos 48

Cuadro 20. Votaciones de las leyes en general en el Senado. 49

Cuadro 21. Votaciones divididas según nivel de importancia 50

Cuadro 22. Relación de las Comisiones de ambas Cámaras con el PE (Ministerios) 52

Cuadro 23. Presidencias de Comisiones Permanentes por partido 53

Cuadro 24. Diputados. Presidentes de Comisiones Permanentes 2005-06 54

Cuadro 25. Senado. Presidentes de Comisiones Permanentes. 2005-06 54

Cuadro 26. Distribución en comisiones de los proyectos de ley del PE 57

Cuadro 27. Enmiendas en Comisiones leyes propuestas por el PE. 2005-06 58

Cuadro 28. Enmiendas en Comisiones leyes propuestas por el PE. 2000-01 59

Cuadro 29. Tipos de enmiendas en comisiones. 2005-06. 59

Cuadro 30. Tipos de enmiendas y primera cámara 59

Cuadro 31. Cámaras donde se realizan las modificaciones 60

Cuadro 32. Votación de los proyectos modificados en comisiones del Senado 60

Cuadro 33. Enmiendas en comisiones según temáticas 61

Cuadro 34. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2005-06 66

Cuadro 35. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2000-01 67

Cuadro 36. Visitas de Ministros a Comisiones 67

Cuadro 37. Llamados a Sala e Interpelaciones 2005-06 68

Cuadro 38. Llamados a Comisión General 68

Cuadro 39. Interpelaciones y Llamados a Comisión General. 69


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Cuadro 40. Pedidos de Informes en los primeros dos años de gobierno. 1985-2006 70

Cuadro 41. Pedidos de Informe según destino 72

Cuadro 42. Pedidos de Informes según partido y destinatario. 2005-06. 72

Cuadro 43. Pedidos de Informe y Respuestas de los Ministerios. 2005-06 73

Cuadro 44. Respuestas según partido solicitante 74

Cuadro 45. Respuestas según partido solicitante 74

Cuadro 46. Tiempo promedio de respuesta a los Pedidos de Informe 75

Cuadro 47. Eficacia y Eficiencia por bienio en la respuesta a Pedidos de Informe. 77

Cuadro 48. Proyectos de ley en la 46° Legislatura según año de presentación 83

Cuadro 49. Leyes votadas en la 46° Legislatura según año de presentación y votación 83

Cuadro 50. Tramitación de los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo 85

Cuadro 51. Tramitación de la agenda del Ejecutivo 86

Cuadro 52. Comparecencias de Ministros y subsecretarios en comisión (205-2007) 89

Cuadro 53. Índice de Fiscalización Parlamentaria 91

Gráfico 1. Decretos por ministerio. Primeros bienios. 17

Gráfico 2. Comparación decretos. Primer y segundo año del actual gobierno 19

Gráfico 3. Resoluciones del Ejecutivo comparando los dos primeros años de gobierno. 21

Gráfico 4. Resoluciones por ministerio 2005-2006 22

Gráfico 5. Encuesta de elites. Evaluación Instituciones 2001-05 30

Gráfico 6. Encuesta de elites. Evaluación Instituciones y Actores Políticos 31

Gráfico 7. Encuesta de elites. Evaluación de las Políticas 33

Gráfico 8. Encuesta de elites. Relaciones entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo 34

Gráfico 9. Encuesta de elites. Actitud del gobierno con relación a la oposición 36

Gráfico 10. Encuesta de elites. Actitud de la oposición con relación al gobierno 37

Gráfico 11. Encuesta de elites. Actitud del gobierno con relación a la oposición por partido 38

Gráfico 12. Encuesta de elites. Actitud de la oposición con relación al gobierno por partido 38

Gráfico 13. Leyes y Proyectos en 2006 39

Gráfico 14. Proyectos presentados por partidos. Año 2006 39

Gráfico 15. Tiempo de tramitación de las leyes 47

Gráfico 16. Pedidos de Informes. Año 2006 69

Gráfico 17. Evolución Número de Pedidos de Informe (bimestres) 71

Gráfico 18. Eficacia y eficiencia en la contestación de Pedidos de Informes 2005-06 76


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I. ACTIVIDAD DEL PODER EJECUTIVO

El Poder Ejecutivo es el actor central del gobierno, especialmente dentro de un esquema

constitucional presidencialista que le atribuye a la vez funciones de jefe de Estado y jefe

de gobierno. Sus atribuciones son diversas y poderosas y lo ubican como el ámbito con

la capacidad de marcar la orientación y el ritmo de la actividad gubernativa. Su

actividad es múltiple y responde a necesidades diversas, desde la aplicación de un

programa de gobierno que incluye reformas estructurales hasta tomar decisiones de

carácter administrativo como la aprobación de un feriado. La vastedad y diversidad de

su actuación, que incluye al Presidente, a los Ministros, al Consejo de Ministros y a

diferentes oficinas y jerarcas, difícilmente pueda evaluarse sin la elaboración de una

síntesis ordenada. En este capítulo se presenta un análisis de las principales líneas de

acción del Poder Ejecutivo durante sus dos primeros años de gobierno y de sus

repercusiones sobre los principales actores de la sociedad.

1. Estructura del gobierno

Un primer aspecto a considerar es la propia estructura del gobierno a partir de las

características que presenta la integración del gabinete. Su armado no se relaciona

simplemente con la selección de las personas adecuadas para el cumplimiento de ciertas

tareas, sino con los criterios y estrategias políticas utilizadas para su designación. Estos

criterios y estrategias son los que caracterizan el armado del gobierno y tienen un

impacto relevante en el transcurso posterior del proceso de toma de decisiones.

Todos los presidentes electos desde 1971 en adelante fueron minoritarios en el

legislativo, por lo que debieron construir acuerdos multipartidarios para poder llevar

adelante sus gobiernos. Con el transcurso del tiempo, dichos acuerdos se volvieron más

sofisticados, adquiriendo el estatus de coaliciones de gobierno. Los intentos de los

sucesivos presidentes por alcanzar la cooperación interpartidaria, estuvieron siempre

guiados por el objetivo de asegurar una relación estable y coordinada con el Parlamento.

La llegada al gobierno del Frente Amplio con una mayoría legislativa propia, marca un

cambio sustantivo en el formato de gobierno uruguayo. El Presidente Vázquez no

construyó una coalición como sus antecesores sino que, por el contrario, instaló un


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gobierno de partido apoyado en un gabinete con un carácter eminentemente político.

Vázquez es el primer mandatario electo después de la dictadura que cuenta con una

mayoría parlamentaria suficiente como para aprobar sus iniciativas legislativas, sostener

a sus ministros ante intentos de censura y designar en segunda instancia a los Directores

de las Empresas Públicas. No obstante, la dependencia de su bancada legislativa es

extrema, ya que cuenta con una mayoría ajustada en ambas cámaras y cualquier

deserción podría tener un costo político importante. Por tanto, el actual gobierno está en

condiciones favorables, pero la cohesión de su soporte legislativo es un factor de primer

orden.

1.1 Fragmentación y polarización

Uruguay ha tenido históricamente partidos políticos fraccionalizados, donde los grupos

organizados en su interna presentan altos niveles de visibilidad pública y estructuras de

liderazgo consolidadas. A su vez, los partidos políticos carecen de jefes de partido al

estilo europeo, u órganos de dirección capaces de imponer decisiones al conjunto de la

organización. El modelo privilegia, en cambio, a los jefes de fracción, que controlan

únicamente a los miembros de su grupo mediante el manejo de las nominaciones

electorales de la fracción. De este modo, los presidentes electos controlan únicamente

las decisiones de su fracción y no las del conjunto del partido. La literatura

especializada coincide en que el FA ha evolucionado hacia ese modelo, ya que su

organización y funcionamiento adquirió las facetas más características de los partidos

uruguayos El cuadro 1 muestra el grado de fraccionalización interna de los principales

partidos uruguayos.

Cuadro 1: Fraccionalización de los partidos uruguayos (Número Efectivo de Fracciones).

1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 2005-10 PromediosFrente Amplio 2,6 2,3 3,5 4,8 4,5 3,5 Partido Colorado 2,3 2,5 1,9 2 1,9 2,1 Partido Nacional 1,8 2,9 4,2 1,7 2,7 2,7 Fuente: Buquet et.al. (1998) y Banco de Datos del ICP de la Universidad de la República.

Como puede verse el FA es el partido con mayor número efectivo de fracciones,

fenómeno que responde a su diversidad interna y su crecimiento electoral. Esta

fraccionalización interna es un contrapeso importante de su condición mayoritaria por lo


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que la clave de su capacidad de acción está en su aptitud para actuar disciplinadamente.

El cuadro 2 presenta información sobre la disciplina parlamentaria de los partidos

uruguayos durante los últimos cuatro períodos de gobierno.

Cuadro 2: Disciplina en el Parlamento por partido (promedios de resultados). 1985-90 1990-95 1995-00 2000-05 Promedios

Frente Amplio 100 100 92 96 97 Partido Colorado 91 87 99 100 94 Partido Nacional 94 90 99 94 94 Votaciones 44 33 34 26 34 Fuente: Lanzaro et.al. (2000) y Koolhas (2004).

En el cuadro se observa que, en los últimos veinte años, los partidos políticos uruguayos

han sido extremadamente disciplinados y el FA es el que muestra el índice más alto.

Podríamos razonablemente pensar que un presidente con poderes institucionales fuertes,

un soporte legislativo mayoritario y además disciplinado, estará en condiciones

inmejorables para desarrollar una relación de cooperación con el Parlamento. Los

antecedentes muestran que el FA es un partido altamente disciplinado, pero no debe

olvidarse que ese comportamiento se registró en el ejercicio de la oposición política a

los sucesivos gobiernos de los partidos tradicionales. Este punto es importante porque

los partidos pueden ser más o menos disciplinados según sea la función que cumplan en

el sistema. Por ejemplo, el PN fue más disciplinado en la oposición que en la gestión del

gobierno (1990-1995). El PC, en cambio, mostró sus mayores niveles de cohesión

precisamente cuando ejerció la Presidencia de la República.

La clave para saber si el FA será un partido disciplinado en el gobierno debe buscarse

en el examen del posicionamiento de las distintas fracciones que lo integran y en las

decisiones estratégicas que el presidente ha tomado a la hora de designar a los miembros

del gobierno y, especialmente, en su capacidad de liderazgo.

Las divergencias en la interna de cualquier partido pueden estudiarse a partir del análisis

de las posiciones ideológicas (autoidentificación) que asumen sus legisladores. La

escala izquierda – derecha puede ser muy útil para captar la diversidad de preferencias,

al tiempo que posibilita la ubicación relativa de los diferentes actores así como el

cálculo de las distancias que entre ellos existe. El siguiente cuadro muestra, agrupados

por sector, los promedios de las autoidentificaciones ideológicas de 115 legisladores

uruguayos encuestados entre 2001 y 2004 por la Encuesta Permanente de Elites del ICP.


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Cuadro 3. Distribución ideológica de las bancadas oficialistas en la Cámara de Senadores*

Ideología Senado 2005-2010 Ideología Senado 2000-2005MPP 2,0 6 35% Lista 15 5,8 5 28% Alianza Progresista 3,0 2 12% Foro Batllista 5,2 6 33% Espacio 90 3,2 2 12% Herrerismo 5,7 5 28% Democracia Avanzada 3,5 1 6% Alianza Nacional 4,8 2 11% Asamblea Uruguay 3,5 3 18% Nuevo Espacio 3,5 1 6% Vertiente Artiguista 3,6 2 12% 17 100% 18 100% * Los valores surgen de una escala de 1 a 10, donde 1 representa la extrema izquierda y 10 la extrema derecha Fuente: Encuesta Permanente de Elites – Observatorio Política - Instituto de Ciencia Política (2001-2004)

Allí se puede observar que los legisladores de los sectores que hoy integran el FA se

ubican significativamente más a la izquierda que los legisladores pertenecientes a los

partidos tradicionales. Si comparamos los dos bloques políticos que gobernaron el país

durante las administraciones anterior y actual, vemos que la distancia ideológica

máxima en la bancada del gobierno actual es de 1,5 mientras que la de la coalición

anterior era de solamente un punto. La diferencia es mayor aún si consideramos que los

grupos “extremos” del actual gobierno (el MPP que se ubica en la posición 2 y varios

sectores en la posición 3,5) son muy voluminosos y representan más del 75% de la

bancada. En cambio, dentro de la coalición entre blancos y colorados, prácticamente el

90% de la bancada se ubicaba en posiciones que no diferían más de seis décimas entre

sí. En definitiva la mayoría legislativa del actual gobierno no sólo está más fragmentada

que la del anterior sino que también luce más polarizada. A esto debe agregarse que los

posiciones ideológicas en las que se ubican promedialmente los legisladores blancos y

colorados están muy próximas al centro de la escala, lo que debe asociarse a un mayor

pragmatismo, mientras que los legisladores frentistas serían más ideologizados.

Sin embargo existen dos diferencias muy relevantes a favor del gobierno actual que

contrapesan la fragmentación y polarización. Por un lado el gobierno está formado por

un partido político y no por una coalición, por lo que puede esperarse una mayor fluidez

y consistencia en su comportamiento legislativo. Por otra parte, el Presidente Vázquez

ejerce un efectivo liderazgo sobre el conjunto, por encima de los líderes de fracción, por

lo que estos no se relaciones con aquel simplemente como con un primus inter pares

sino como con un verdadero jefe político. En definitiva, el ejercicio del liderazgo

político del Presidente y las exigencias partidarias en materia de disciplina son ventajas


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adicionales del gobierno actual respecto de los anteriores.

1.2. Estructura del gabinete

El gabinete de Vázquez fue diseñado con el objetivo de desarrollar un centro de

decisión sólido, capaz de cohesionar al conjunto del partido político en torno a los

objetivos del gobierno. El gabinete de Vázquez muestra una integración particular. Si se

toma en cuenta únicamente la filiación de los ministros y el peso de cada grupo en el

Parlamento, podría concluirse que algunos sectores están sobre-representados (Partido

Socialista, Alianza Progresista, Vertiente Artiguista y Partido Comunista) en tanto otros

están sub-representados (MPP, Asamblea Uruguay y Nuevo Espacio). Pero esta forma

de analizar el gabinete es errónea. Entre los ministros están los jefes de fracción del FA

que garantizan la disciplina del 88% de la bancada legislativa, junto a un puñado de

ciudadanos de confianza absoluta del Presidente.

De este modo, el objetivo estratégico del presidente es muy claro: construir un centro de

decisión que garantice la disciplina partidaria en todos los ámbitos. La polarización

ideológica de la interna partidaria sería combatida desde el seno del propio gabinete a

través del compromiso de la mayoría de los líderes. Por esta razón, Vázquez es un

presidente institucional y políticamente fuerte. Cuenta con facultades legislativas

importantes otorgadas por la Constitución, ejerce un efectivo liderazgo sobre su partido

y controla una mayoría parlamentaria en ambas cámaras.

1.3. Entes Autónomos y organismos de contralor

Otro aspecto relevante del armado del gobierno es la designación de los Directorios de

los entes autónomos y servicios descentralizados. Aunque se asume que se trata de

cargos con perfil técnico en los que debe predominar la idoneidad, su distribución se

vinculó tradicionalmente a la realización de acuerdos políticos entre partidos y

fracciones. Este carácter político de los directores se vio reforzado por la reforma

constitucional de 1996 (artículo 175), que condiciona su permanencia en los cargos al

respaldo parlamentario del Consejo de Ministros. La presencia de directores de

diferentes partidos se identificó tradicionalmente con el formato de “coparticipación”

que había caracterizado las relaciones entre gobierno y oposición a lo largo del siglo


10

XX. Sin embargo, luego de la dictadura, primero de hecho y finalmente de derecho, la

designación de estas autoridades se vinculó cada vez más estrechamente a la formación

de una coalición de gobierno.

La condición mayoritaria del FA hace innecesaria la formación de una coalición

interpartidaria de gobierno, más allá que esa posibilidad fue considerada inicialmente.

De todas formas, la exigencia en primera instancia de mayorías legislativas especiales

para obtener la venia para la designación de directores, impone la necesidad de entablar

negociaciones interpartidarias para lograr acuerdos en la materia. Esas negociaciones

comenzaron a realizarse y se llegaron a manejar nombres específicos, aunque algunas

discrepancias en cuanto al número de cargos que le correspondería a cada uno y su

exposición pública las terminaron frustrando. En ese contexto los Directorios quedaron

integrados de forma incompleta, con dirigentes designados por el FA y con la ausencia

absoluta de la oposición. La selección estuvo caracterizada por la búsqueda de perfiles

de idoneidad técnica y sólo marginalmente se consideró la filiación sectorial. El criterio

utilizado tiene la virtud de otorgar una gran legitimidad a las autoridades designadas, lo

que en principio apuntaría a facilitar su gestión. Sin embargo el carácter técnico de las

designaciones impide utilizarlas para negociar apoyos políticos.

Por otra parte, el hecho de que los Directores de entes pertenezcan exclusivamente al

FA, refuerza su posición mayoritaria con un carácter excluyente que deja a la oposición

completamente fuera del gobierno. Si bien este escenario ofrece ventajas al gobierno

para llevar adelante sus políticas sin ninguna clase de obstáculos, también dificulta sus

relaciones con la oposición que no recibe nada a cambio de eventuales apoyos

legislativos que el gobierno podría requerir. La necesidad del gobierno de tener apoyo

en la oposición puede provenir de dos escenarios diferenciados en el tiempo. El primero

refiere al presente y consiste en la adopción de decisiones legislativas que exijan

mayorías especiales. En esta situación se puede contar la designación de la Corte

Electoral, de los organismos de contralor y de diversas autoridades, además de la

aprobación de leyes electorales1 y la promoción de reformas constitucionales a través de

leyes constitucionales. La actual integración de la Corte Electoral y el Tribunal de

Cuentas (órganos designados por la Asamblea General en 1996 que no cuentan con

1 Como la que pretende otorgar el derecho a voto a los uruguayos residentes en el exterior.


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mecanismos automáticos de renovación como el Tribunal de lo Contencioso

Administrativo y la Suprema Corte de Justicia) constituye una distorsión de los

equilibrios institucionales que prevé la Constitución y resulta potencialmente peligrosa

en un escenario de conflictividad política creciente. La expresión más acuciante de este

problema durante los dos primeros años de gobierno fue la designación del Fiscal de

Corte, donde el gobierno no ha logrado imponer su preferencia. La negociación y el

acuerdo logrado con la oposición al respecto, abre una perspectiva para revertir la

situación de bloqueo en cuanto a designaciones. Sin embargo, a medida que avanza el

periodo de gobierno disminuyen los incentivos de la oposición para llegar a un acuerdo

global que incluya la CE, el TC y los entes.

El segundo escenario refiere al futuro, donde el gobierno podría requerir del apoyo de la

oposición, y consiste en la eventual aparición de actos de indisciplina legislativa dentro

del partido de gobierno que pudieran ser compensados con apoyo de sectores de la

oposición. Aunque hasta ahora esto no ha ocurrido, ya que el gobierno se ha mantenido

esencialmente unido y ha logrado negociar en el ámbito legislativo medidas que

generaban diferencias en la interna (como la reforma tributaria) la evolución del ciclo

político y el acercamiento del periodo electoral van haciendo cada vez más probable la

aparición de disidencias. La existencia de buenas relaciones con la oposición (o con

parte de ella) y, particularmente, la presencia de figuras representativas de ella en los

directorios de los entes constituye una herramienta del gobierno para obtener los apoyos

que pudiera requerir.

En suma, Vázquez, a diferencia de sus antecesores, ha venido contando con una

situación privilegiada para desarrollar su programa de gobierno. A los poderes que le

otorga la Constitución como Presidente de la República, se suma el poder que brinda el

control de una mayoría legislativa en ambas cámaras y el liderazgo que ejerce sobre su

fuerza política. Sin embargo esta fortaleza es también un límite, en la medida en que el

armado político del gobierno se restringe a la línea presidente-gabinete-bancada

mientras que los entes y la oposición quedaron fuera del esquema.


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2. La dinámica del gobierno

Aunque la integración original del gabinete implicó un diseño equilibrado que facilita la

línea de mando, al mismo tiempo mostró cierta rigidez, en la medida que su

composición no facilitaba el recambio. Durante los dos primeros años de gobierno se

produjo la sustitución de Alberto Prandi por Liliám Kechichián en la Subsecretaría de Turismo

(por razones personales, según la versión oficial) y finalmente la del Ministro y el

subsecretario del Interior. En este último caso, y más allá de que el renunciante José

Díaz adujo razones personales, se trata de un necesario recambio en la perspectiva de

mejorar la imagen de una cartera que venía cayendo en la valoración ciudadana y que se

había transformado en centro de los ataques de la oposición. Por otra parte, poco

después de cumplidos los dos años se produjo el relevo en la Oficina de Planeamiento y

Presupuesto, asociado al lanzamiento del proyecto de reforma del estado.

En principio estos cambios en la titularidad de las carteras no afectaron los equilibrios

políticos del gabinete, por cuanto la nueva ministra, Daisy Tourné pertenece al mismo

sector político que el ex - ministro y el nuevo director de OPP también forma parte del

mismo grupo que el saliente. Sin embargo hay una diferencia importante, ya que la ex

diputada Tourné es una dirigente de primera línea del PS, y Enrique Rubio es

prácticamente el jefe político de la Vertiente Artiguista, mientras que los jerarcas

anteriores tenían una actividad partidaria marginal y sus cargos en el gabinete no

obedecían a una cuotificación sectorial sino a su condición de hombres de confianza del

presidente. La presencia de dos nuevas figuras políticas de primera línea en el gabinete

(que no representan sector anteriormente excluidos), no sólo altera los balances

anteriores sino que también permite el levantamiento de perfil de las respectivas carteras

generando posibles nuevos conflictos internos.

De todas formas, cumplidos los dos primeros años de gobierno el gabinete del

Presidente Vázquez se muestra como el más estable del periodo pos dictadura. Luego de

dos años de gobierno, todas las administraciones post dictadura habían efectuado

cambios en la titularidad de algunos ministerios. Los gobiernos en minoría de

Sanguinetti (1985-1990) y Lacalle (1990-1995) alcanzaron a cuatro y seis cambios de

ministros respectivamente, luego de cumplidos los dos primeros años de gobierno. Las

administraciones de coalición de Sanguinetti (1995-2000) y Batlle (2000-2005), más


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estables en la composición de los gabinetes, contaban de todas formas con dos cambios

en el gabinete cada una en torno al segundo año de gobierno.

Pero la estabilidad del gabinete, si bien puede ser reflejo del buen funcionamiento del

gobierno y de su aceptación a nivel de la opinión pública, también puede ser un síntoma

de rigidez. La función del gabinete –especialmente de un gabinete partidario más que

uno de coalición-, además de la natural distribución de tareas, es la de proteger al

Presidente, asumiendo los costos políticos de errores y medidas impopulares y actuando

como fusibles cuando se requiere un cambio de imagen. Sin embargo, el gabinete del

gobierno actual no ha cumplido plenamente con esta función protectora. Si bien el

proceso de deterioro de imagen en el caso del MI se habría subsanado con el nuevo

equipo ministerial, las contradicciones internas como las ocurridas entre el MGAP y el

MEF durante el primer año (tipo de cambio, deudas agropecuarias) y las existentes entre

el MRREE, el MEF y el propio Presidente (Mercosur, TLC) se mantienen como

factores que pueden erosionar la imagen del gobierno. La presencia de dirigentes

políticos de primera línea en el gabinete impide que se desempeñen como meros

subordinados del Presidente y los lleva a actuar con perfil propio tomando posición

pública sobre cuestiones polémicas en la interna del gobierno. Cualquier gobierno puede

tener conflictos intra gabinete, pero estos no deben durar, ya sea porque se logra

armonizar las posiciones (como parece haber ocurrido con el MGAP y el MEF), o

porque el Presidente los lauda (como la asignación presupuestal a la enseñanza). La

persistencia de una situación de conflicto dentro del gabinete es muy desgastante para el

gobierno porque no conforma a nadie, ni a los partidarios de una ni a los de la otra

posición. Esta parece ser hoy por hoy la situación con relación al MRREE, cuyo titular,

por un lado, expone una línea política diferente a la del Presidente (o la del Ministro de

Economía) y, por otro, no conduce directamente aspectos fundamentales de la política

exterior. Si a este problema político se agrega la duración y gravedad del conflicto con

Argentina, que ubica a la cancillería de forma permanente en el tope de la agenda

pública, el frente de la política exterior es sin lugar a dudas la principal debilidad del

gobierno, por encima del deterioro de la imagen del MI o de los cuestionamientos a la

reforma tributaria.

Finalmente aparece en el curso del segundo año de gobierno un actor atípico en la esfera

del gobierno que es el propio partido político, a través de sus órganos de decisión.


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Algunas de las cuestiones que generan fricciones dentro del gabinete, más que

transmitirse a la bancada oficialista se trasladaron a la mesa política del FA, por obra de

sectores con poco peso en la esfera gubernamental, pero con mayor fuerza en las

estructuras, posición que fue confirmada por el resultado de las elecciones internas del

12 de noviembre de 2006. Este escenario plantea una situación ambigua. Por un lado,

parecería positivo que los conflictos que surjan dentro del gobierno se traten en un

ámbito externo, de forma que el gobierno pueda actuar con unidad y sin obstáculos.

Pero, por otro lado, si la mesa política del FA pretende tener la potestad de imponer

orientaciones políticas al gobierno, el conflicto, lejos de menguar, puede resultar

amplificado. El desafío del gobierno en esta materia parece consistir en derivar los

debates más complejos a la estructura partidaria pero desarrollar su accionar con

prescindencia de las definiciones que se adopten. El mejor escenario en esta hipótesis es

que las resoluciones de la mesa política, el plenario y el congreso sean lo más genéricas

posible, de forma que no resulten en contradicciones explícitas entre la acción del

gobierno y las posiciones de la fuerza política.

En síntesis, el gobierno enfrenta conflictos internos en tres ámbitos diferentes: el

gabinete, la bancada parlamentaria y los órganos de dirección del FA. En el mediano

plazo, el mantenimiento de la cohesión de su bancada legislativa será la tarea más

significativa para asegurar el éxito final de su gestión. Pero en el corto plazo, las

contradicciones intra-gabinete aparecen como un factor potencialmente más peligroso

para el gobierno. En primer término, porque genera un acelerado desgaste de imagen y,

en segundo lugar, porque puede constituir el fundamento de conflictos políticos

mayores, que deriven incluso en la ruptura de la disciplina legislativa de la bancada. Sus

mayores obstáculos estarán por tanto en las desavenencias y eventuales disidencias que

pueda sufrir la interna del FA.


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3. Actividad del Poder Ejecutivo durante los primeros dos años

La actividad del Poder Ejecutivo tiene dos planos diferenciados. Por un lado tenemos su

actividad fáctica por la que toma un conjunto de decisiones que se concreta

fundamentalmente en la forma de proyectos de ley, decretos y resoluciones. Por otra

parte tenemos su actividad simbólica que consiste en el conjunto de interacciones que

desarrolla con los diversos actores políticos y sociales y que constituye la agenda

pública.

3.1. La toma de decisiones

Para la elaboración de este informe se consideraron, clasificaron y analizaron

parcialmente los tres tipos principales de decisiones que se concretan en el ámbito del

Poder Ejecutivo: proyectos de ley, decretos y resoluciones. En los tres casos se

desarrolló un análisis cuantitativo y, en dos de los rubros, se realiza una comparación

con igual periodo de la administración anterior. En términos generales las grandes cifras

que dan cuenta de la producción de decisiones en la esfera del Poder Ejecutivo son las

que aparecen en el cuadro 4.

Cuadro 4. Proyectos, leyes, decretos y resoluciones. 2000-01 y 2005-06

2000-01 2005-06 Proyectos de ley presentados por el PE 210 281 Porcentaje sobre total de proyectos 33% 37% Leyes aprobadas propuestas por el PE 163 158 Incidencia en la legislación 75% 66% Tasa de efectividad 77% 56% Decretos 917 1142 Resoluciones 3509 3956

En términos generales el volumen de la actividad del Poder Ejecutivo durante los

primeros dos años de la administración actual muestra cifras razonablemente similares a

las de su antecesor. El número de iniciativas de ley presentadas entre marzo de 2005 y

febrero de 2006 es superior a las presentadas en el mismo periodo de la administración

anterior, con lo que supera en cuatro puntos porcentuales el peso del Poder Ejecutivo en

el conjunto de proyectos de ley ingresados al parlamento en el periodo. De todas formas

las iniciativas que lograron la aprobación parlamentaria son prácticamente la misma

cantidad que en el caso de referencia y tienen un peso relativo algo menor en el

conjunto de la legislación del periodo. Por consiguiente, la tasa de efectividad


16

legislativa del Poder Ejecutivo en este periodo muestra un descenso significativo de más

de 20 puntos porcentuales comparada con igual periodo de la administración anterior.

Este simple dato contradice la visión del actual gobierno como un bloque compacto que

aprueba sin ninguna clase de obstáculos todas sus iniciativas. Por el contrario, el trámite

legislativo de las iniciativas del Ejecutivo se torna muchas veces árido y tropieza

frecuentemente con la diversidad de visiones que coexisten en la bancada de gobierno.

Un análisis más detallado de la actividad legislativa del Poder Ejecutivo se desarrolla en

el capítulo correspondiente a la actividad parlamentaria. Por lo pronto parece claro que

el volumen de esta actividad del ejecutivo es similar a la de su antecesor, por lo que

podemos evaluar que se desarrolla a ritmos normales. En todo caso la menor incidencia

del Ejecutivo en la legislación, así como su menor tasa de efectividad contradicen la

idea de que su condición mayoritaria iría en desmedro de las funciones del Poder

Legislativo.

3.2. Decretos

El segundo ítem en el que se cuantifica la actividad del Poder Ejecutivo es el número de

decretos emitidos, que supera en un 25% a los producidos por el gobierno anterior en el

mismo periodo. Por un lado, no se trata de una diferencia muy significativa y, por otro,

no resulta difícil de explicar si se observa la clasificación de los decretos por ministerio

que aparece en el gráfico 1.

Gráfico 1

Decretos por ministerio. Primeros bienios.

66

44

25

318

78

18

63

60

58

89

55

14

11

7

0

85

34

47

239

32

12

35

88

434

52

64

3

15

0

2

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

Consejo

Interior

Exterior

Economía

Defensa

Educación

Transporte

Industria

Trabajo

Salud

Ganadería

Turismo

Vivenda

Deporte

D. Social

2000-2001 2005-2006


17

Es evidente que el número de decretos que corresponden al MTSS explica la diferencia

en el número total ya que durante este gobierno se emitieron 434 decretos

correspondientes a esa cartera contra tan sólo 58 en igual periodo de la administración

anterior. La gran mayoría de los decretos del MTSS firmados en los últimos meses de

ambos años corresponden a los convenios colectivos celebrados en el marco del

funcionamiento de los consejos de salarios, que no fueron convocados por la

administración anterior. En contrapartida, la administración anterior supera

significativamente a la actual en el número de decretos aprobados por varias carteras

(Defensa, Economía, Salud y Transporte) aunque en ningún caso la diferencia es tan

abrumadora como en el MTSS. En términos globales el número de decretos producidos

por esas cuatro carteras en la administración anterior supera en un 50% a la actual.

Aunque las diferencias en el número de decretos por ministerio es resultado de cambios

en la orientación de las políticas del gobierno, el número total no debe llevar a suponer

que la actual administración supera con creces la actividad de la precedente.

En cuanto al resto de los ministerios las cifras resultan similares en términos generales

con algunas diferencias que vale la pena mencionar. Durante los primeros dos años de la

administración anterior los ministerios del Interior, Educación y de Turismo muestran

una actividad algo superior a los actuales, pero sin mayor significación. Por su parte los

ministerios de Industria y Relaciones Exteriores de la presente administración se

muestran significativamente más activos que su antecesor en igual periodo. A su vez,

los ministerios de Ganadería y Vivienda de la administración actual han generado

algunos decretos más que sus antecesores. Finalmente resulta relevante destacar que el

ámbito de la administración actual que también aparece claramente como más activo

que su antecesor, es el Consejo de Ministros, cuya centralidad en el proceso de toma de

decisiones del Poder Ejecutivo parece haber sido jerarquizada por la administración

actual.

Por otra parte interesa comparar entre sí el volumen de decretos producidos por el actual

gobierno en sus primeros dos años. Así como el número total de decretos del segundo

año supera al del primero, la mayoría de las carteras hacen lo propio emitiendo más

decretos en 2006 que en 2005.


18

Gráfico 2

Comparación decretos primero y segundo año del actual gobierno

51

19

17

104

13

5

11

35

204

31

23

1

5

2

34

15

30

135

19

7

24

53

230

21

41

2

10

0 50 100 150 200 250

Consejo

Interior

Exterior

Economía

Defensa

Educación

Transporte

Industria

Trabajo

Salud

Ganadería

Turismo

Vivenda

D. Social

2005 2006

De todas formas parece relevante señalar que un grupo de ministerios (Relaciones

Exteriores, Transporte, Industria, Ganadería y Vivienda) han mostrado un incremento

muy significativo que, globalmente, se aproxima al 75%. Por otra parte, la reducción

más significativa en el número de decretos entre el primer y segundo año de gobierno de

la administración actual, se ubica en el Consejo de Ministros.

3.3. Resoluciones

Finalmente resta comentar el número de resoluciones tomadas por el Poder Ejecutivo

durante el periodo que abarca el estudio. El número total de resoluciones producidas por

la administración actual en sus primeros dos años de gobierno supera en algo más del

10% a las producidas por la administración anterior en igual periodo. En este caso no se

pudo acceder a las cifras desagregadas por ministerios de administraciones anteriores,

por lo que no podemos realizar una comparación en términos cuantitativos cartera por

cartera. De todas formas podemos observar la distribución del número de resoluciones

por mes y por ministerio del actual gobierno que aparecen en los cuadros 5 y 6.


19

Cuadro 5. Resoluciones por ministerio y por mes del periodo 03/05- 02/06 M A M J J A S O N D E F Prom. TotalConsejo 16 1 2 3 5 8 1 0 1 3 3 3,9 43 Presidencia 32 9 8 8 7 10 15 10 5 13 12 4 11,1 133 Interior 50 3 0 2 0 1 2 0 1 5 5 2 5,9 71 Exterior 11 10 28 8 15 23 30 32 15 38 19 15 20,3 244 Economía 55 5 7 19 40 46 30 42 29 82 44 63 38,5 462 Defensa 9 12 13 14 11 19 13 18 17 38 24 8 16,3 196 Educación 20 8 14 11 14 8 8 11 17 5 4 2 10,2 122 Transporte 17 3 9 22 20 28 10 55 12 29 14 18 19,8 237 Industria 16 3 1 23 12 26 23 32 18 27 33 19 19,4 233 Trabajo 11 0 1 0 3 6 2 0 0 2 5 2,7 30 Salud 16 7 4 10 6 11 9 15 7 5 29 7 10,5 126 Ganadería 15 2 1 3 4 2 10 1 2 5 6 3 4,5 54 Turismo 3 3 1 2 1 2 1 2 2 3 1 1,9 21 Vivienda 8 2 0 1 2 4 1 2 0 3 4 1 2,3 28 D. Social 1 7 0 0 1 1 5 2 1 1 1 2 1,8 22 Deporte 7 7 Total 287 75 89 126 141 195 160 222 127 257 200 150 169,1 2029

Cuadro 6. Resoluciones por ministerio y por mes del periodo 03/06 - 02/07 M A M J J A S O N D E F Prom. TotalConsejo 1 0 0 1 3 3 0 1 3 3 2 0 1,4 17 Presidencia 14 9 6 8 10 9 7 4 11 12 9 5 8,7 104 Interior 6 3 5 0 6 4 1 3 1 6 11 3 4,1 49 Exterior 23 16 16 19 19 21 19 17 15 28 30 9 19,3 232 Economía 118 43 32 30 78 105 9 18 18 13 20 13 41,4 497 Defensa 13 4 8 9 50 4 81 11 13 11 23 7 19,5 234 Educación 13 6 11 4 7 8 5 5 9 7 1 2 6,5 78 Transporte 26 2 22 25 17 12 22 42 32 30 31 11 22,7 272 Industria 5 12 31 6 13 3 12 3 7 8 13 8 10,1 121 Trabajo 9 4 9 6 13 2 8 9 4 13 8 2 7,3 87 Salud 12 1 9 5 11 3 10 7 9 7 7 2 6,9 83 Ganadería 10 0 1 7 5 3 2 6 3 6 3 5 4,3 51 Turismo 1 0 0 4 1 1 4 2 1 1 2 2 1,6 19 Vivenda 6 0 3 2 2 3 5 10 3 13 3 1 4,3 51 D. Social 5 2 0 1 0 1 1 3 5 2 5 7 2,7 32 Total 262 102 153 127 235 182 186 141 134 160 168 77 160,6 1927

En primer término se puede apreciar que el volumen total de resoluciones producidas

por el Poder Ejecutivo es similar en los dos primeros años de gobierno, con una leve

diferencia a favor del primer año. En segundo lugar, desde el punto de vista estacional

la información procesada no permite afirmar patrones contundentes pero se observan

algunas variaciones que se repiten de un año a otro. Particularmente el elevado número

de resoluciones que se aprueba en marzo (máximo en los dos años) y la abrupta caída en

el mes de abril. A partir de allí aparece en los dos años un patrón ascendente que parece


20

estabilizarse a mediados de año sin que puedan percibirse regularidades durante la

segunda mitad del año de gobierno. El siguiente gráfico muestra la evolución mensual

del número total de resoluciones del Poder Ejecutivo durante los dos primeros años de

la actual administración.

Gráfico 3 Resoluciones del Poder Ejecutivo comparando los dos primeros años de gobierno

0

50

100

150

200

250

300

350

Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb

2005 2006

Por otra parte, surge claramente de las tablas precedentes que existe una gran diversidad

en cuanto al número de resoluciones que produce cada ministerio y también, en algunos

casos, variabilidad en el tiempo. Por un lado un conjunto de ministerios producen del

orden de decenas de resoluciones mensuales. Particularmente, el Ministerio de

Economía es el más productivo con un promedio de 40 resoluciones mensuales. Le

siguen los ministerios de Transporte, Relaciones Exteriores, Defensa e Industria con un

promedio que va entre las 15 y las 20 resoluciones mensuales. Finalmente, el resto de

los ministerios muestra promedios inferiores a la decena, aunque se destacan la

Presidencia, Salud y Educación con guarismos muy cercanos a 10. El Ministerio de

Economía y Finanzas es el que produce mayor número de resoluciones duplicando a los

que le siguen (MTOP y MRREE). Por cierto que estos ministerios que están en el orden

de decenas de resoluciones mensuales dedican la mayoría de ellas a medidas rutinarias

como exoneraciones impositivas (MEF), designación de embajadores (MRREE),

diversos convenios (MTOP), destino de funcionarios (MDN), títulos mineros (MIEM) o

declaraciones de interés nacional (MEC).


21

Finalmente, la información relevada nos permite comparar la producción de

resoluciones por ministerio entre el primer y segundo años de gobierno. El siguiente

gráfico muestra la información.

Gráfico 4

Resoluciones por ministerio 2005-2006

462

237

244

196

233

133

126

122

71

30

54

28

43

22

21

497

272

232

234

121

104

83

78

49

87

51

51

17

32

19

0 100 200 300 400 500 600

Economía

Transporte

Exterior

Defensa

Industria

Presidencia

Salud

Educación

Interior

Trabajo

Ganadería

Vivenda

Consejo

D. Social

Turismo

2005 2006

Aún cuando el volumen total de resoluciones es muy similar en los dos años, distintos

ministerios muestran diferencias significativas. En primer término, los ministerios de

Trabajo, Vivienda y Desarrollo Social incrementaron significativamente su producción

de resoluciones. El MTSS casi triplicó el número de resoluciones, el MVOTMA

prácticamente lo duplicó y el MDS mostró un aumento del 50%. Una serie de

ministerios, incluyendo la Presidencia, mostraron variaciones menores en más o en

menos que no exceden el 20%. Finalmente, un conjunto de ministerios redujo el número

de resoluciones que produce por encima de ese guarismo, destacándose el MIEM que se

ubicó prácticamente en la mitad.


22

4. La agenda pública

Las políticas llevadas adelante por el gobierno actual pueden definirse como una

peculiar combinación de continuidad y cambio. La continuidad tiene su máxima

expresión en el área de la política económica y, en menor medida en áreas de política de

menor visibilidad. Pero el signo distintivo de la actual administración es el signo del

cambio. Aunque el desempeño económico del país constituye el fundamento de las

evaluaciones de los gobiernos, su margen de maniobra es escaso en ese terreno. En

cambio, las áreas de política que no dependen de factores externos son el ámbito natural

dentro del que los gobiernos pueden moverse con menores restricciones y por eso

resultan más apropiados para observar su actuación. En ese plano se destaca la presencia

de tres ejes de la agenda pública que caracterizan el accionar del Poder Ejecutivo actual

como gobierno de izquierda con un perfil diferenciado de las anteriores

administraciones: el tratamiento de las violaciones a los derechos humanos durante la

dictadura, el plan de emergencia y la política laboral.

En primer término el tema de las violaciones a los derechos humanos durante la

dictadura, tanto en la faceta de la búsqueda de restos de detenidos desaparecidos como

en lo referente a juicios a los responsables de esos crímenes, ha sido el tema con mayor

repercusión política, tanto nacional como internacional, a lo largo de los dos primeros

años de gobierno. El manejo del tema ha estado centrado en la propia Presidencia de la

República interactuando con el MDN y con ramificaciones en el Poder Legislativo y el

Poder Judicial. La estrategia inicial del gobierno consistió, por un lado, en buscar la

colaboración de los mandos de las FFAA para ubicar restos de desaparecidos y, por

otro, en exluir de la ley de caducidad algunos crímenes cometidos durante la dictadura.

Ambas líneas de acción enfrentaron obstáculos relevantes.

En el plano de la búsqueda de los restos, el gobierno dio a entender que los resultados

serían inmediatos pero transcurrieron varios meses sin que las excavaciones arrojaran

ningún resultado. Esto generó una situación delicada para el gobierno que no podía

fracasar en un tema de particular sensibilidad. Sin embargo, la aparición de los primeros

restos revirtió la situación con la ganancia imprevista de dejar a la oposición fuera de

lugar cuando ya había comenzado a buscar réditos políticos del supuesto fracaso. El

saldo constituye el principal éxito del gobierno en su primer año, no sólo por lograr


23

avances significativos en uno de los temas centrales de su agenda sino porque también

sirvió para mostrarlo ejerciendo con firmeza su autoridad, cuestión de particular

relevancia cuando se trata de un gobierno sin experiencia.

En lo que refiere a la posibilidad de juzgar a presuntos criminales se avanzó

significativamente durante el segundo año. Luego de algunos obstáculos, se concretaron

unas extradiciones a Chile y los procesamientos de una serie de militares y del dictador

Bordaberry2. Más allá de que esta actividad se desarrolle dentro de la órbita del Poder

Judicial, para el gobierno se trata de un éxito global en esta área de política. La

concreción de los juicios asegura la presencia pública del tema a lo largo de toda la

administración dados los tiempos que se manejan en el Poder Judicial. Por eso mismo

también parece importante que queden restringidos a unos pocos casos, de forma que la

situación sea plenamente manejable y no se abran nuevas fuentes de conflicto.

En segundo término, el plan de emergencia aparece como una característica distintiva

del gobierno en la que se puso particular énfasis durante los primeros meses. Una

primera cuestión relativa al tema es la creación de Ministerio de Desarrollo Social,

ámbito desde el cual se desarrolla el PANES. La adjudicación del rango ministerial a la

tarea la jerarquiza, a la vez que permitió la incorporación de una fracción al gabinete.

Las actividades desarrolladas por el MDS estuvieron en el centro de la atención pública

durante el primer año de gobierno, pero a medida que sus actividades se han ido

rutinizando la cartera bajó el perfil. El mayor desefío que se presenta en este terreno es

la transición del PANES el Plan de Igualdad de Oportuniddes. Parece bastante claro que

en ese lapso no podrá lograrse una incorpación masiva de los beneficiarios al mercado

de trabajo y tampoco una reducción drástica de los niveles de pobreza. La incorporación

de nuevos planes de atención social en la segunda mitad del periodo permitirá

recapturar la atención y lograr impactos positivos en la opinión pública.

Finalmente, el tercer eje de políticas distintivas desarrollado durante los primeros dos

años de gobierno es la política laboral, que se gestiona fundamentalmente desde el

MTSS pero con un decisivo componente legislativo. A diferencia de las políticas

mencionadas anteriormente (derechos humanos y plan de emergencia) que tienen un

2 Luego del periodo que abarca este estudio, se concretó el procesamiento de varios militares y policías, incluyendo al exdictador Gregorio Álvarez.


24

carácter esencialmente coyuntural, el campo de las relaciones laborales está inserto en la

estructura económica del país y afecta de forma directa los intereses de un número

mucho mayor de individuos que, además, constituyen los grupos organizados más

poderosos de la sociedad (trabajadores y empresarios). El carácter de izquierda del

gobierno lleva naturalmente a que el énfasis en esta materia consista en la defensa de los

intereses de los trabajadores, aunque desde otros ámbitos (MEF, MIEM, Presidencia) se

tiende a dar señales favorables a los empresarios. La primera medida del gobierno fue la

convocatoria a los Consejos de Salarios, abandonados desde la presidencia de Lacalle,

con la novedad de incorporar negociaciones formales con los empleados públicos. Más

allá de algunos conflictos y rispideces, en términos generales las negociaciones llegaron

a buen término y se laudó por acuerdo en la mayoría de las ramas. En cambio, la otra

línea de acción del gobierno en materia laboral, la llamada ley de fueros sindicales, se

ha convertido en la cuestión más conflictiva en el plano social. La ley aprobada por el

Parlamento incluyó algunas disposiciones que resultan particularmente irritativas en la

percepción de los empresarios. La magnitud de la reacción empresarial, absolutamente

extraordinaria para las prácticas usuales, es una señal importante en el terreno de la

distribución del poder social. Los empresarios parecen oponerse más al incremento del

poder de los sindicatos que al incremento de los salarios u otros beneficios de los

trabajadores. La condición de aliados naturales del gobierno y los sindicatos es el

aspecto que genera mayor preocupación en el empresariado, que parece ver en estas

medidas, más que la obtención de ciertas reivindicaciones, el inicio de un proceso de

avance de los sindicatos en su capacidad de control sobre la actividad de las empresas.

La llamada ley de tercerizaciones también ha generado conflictos de similar naturaleza.

La política laboral del gobierno busca favorecer a los sindicatos pero sin generar

desequilibrios importantes entre estos dos sectores clave de la sociedad y por eso

también desarrolla políticas que favorecen el clima de inversión. En este contexto el

gobierno debería hacer esfuerzos para monitorear la actividad sindical, promoviendo un

uso moderado de sus nuevas prerrogativas y paralelamente insistir en las señales

favorables a la inversión privada, de modo de aventar los temores generados en un

sector cuya actividad se guía en muy buena medida sobre la base de expectativas.

A esas tres líneas de acción habría que agregar un tema de particular relevancia cuyo

diseño se concentró en el segundo año de gobierno y su implementación comenzó en el

tercero: la reforma tributaria con el Impuesto a la Renta de las Personas Físicas. Esta


25

reforma tiene también el sello distintivo de la izquierda por cuanto está fundada en

principios de justicia distributiva. De todas formas pretende integrar este principio con

la eficiencia en la recaudación (eliminando y simplificando impuestos) y los estímulos

para la inversión (disminuyendo el impuesto a las ganancias de las empresas).

Finalmente, es imprescindible mencionar la creación del Sistema Nacional Integrado de

Salud, cuyo diseño comenzó dentro del periodo de estudio pero que se fue concretando

con posterioridad y comenzará a implementarse al comienzo del tercer año de gobierno.

Tanto la ampliación de la cobertura de la atención médica como el incremento de los

aportes de los asaliariados al sistema, van a gnerar impactos relevantes en las

percepciones ciudadanas sobre el gobierno. En el mediano plazo, la reforma tributaria y

la reforma de la salud, junto a la política laboral del gobierno, constituyen sus piezas

clave, por cuanto impactan de forma directa en el bienestar de la gran mayoría de la

población.

Para completar el panorama de la actividad del gobierno durante sus primeros dos años

es necesario adicionar a los temas que estuvieron de forma permanente en la agenda,

otros aspectos que ocasionalmente ocuparon los primeros lugares. De estos sin duda el

que ha tenido mayor relevancia y permanencia es la construcción de plantas de celulosa

en las costas del Río Uruguay, aunque en este caso la relevancia del tema deviene de la

oposición generada fuera de fronteras ya que a nivel local la cuestión genera un

amplísimo apoyo que cruza las líneas partidarias. De todas formas el tema se inserta en

la cartera que ha generado más conflictividad interna en el gobierno durante su segundo

año y pasó a formar parte del debate mayor sobre la inserción internacional del

Uruguay. El bloqueo de los puentes fronterizos alimenta la incomodidad con el

Mercosur y los argumentos favorables a la búsqueda de mercados más allá de la región.

Pero el canciller y diversos sectores del partido de gobierno se han ocupado de oponerse

a esa orientación mostrando al gobierno actuando con incoherencia en la materia. El

tema de la inserción internacional del país, lejos de manejarse como una cuestión de

interés nacional, pasó a transformarse en el principal tema de debate dentro de la

izquierda, obstaculizando el manejo racional y pragmático de la cuestión.

Por otra parte, el tema de la seguridad pública que se maneja en la órbita del MI ha sido

un segundo tema de gran presencia en la agenda pública a partir de planteos de la

oposición y el espacio que se le dedica en los medios de comunicación. La ley de


26

“Humanización y Modernización del Sistema Carcelario” constituyó un primer aspecto

polémico de la gestión del ministerio a lo que se ha sumado la permanente aparición de

hechos delictivos. La naturaleza y sensibilidad del tema en la opinión pública hace que

la oposición lo privilegie dentro de sus ataques al gobierno, lo que ha llevado a que esa

cartera sea una de las que obtenía los menores niveles de aprobación durante los dos

primeros años. La sustitución del titular del ministerio abrió una perspectiva de cambio

de imagen, aunque es difícil que se sostenga en el mediano plazo sin una reducción

drástica de los indicadores de criminalidad.

Por otra parte dos temas vinculados al área económica también han ocupado lugares de

relevancia en la agenda pública durante el primer año de gobierno, los deudores en

dólares y el tipo de cambio. En ambos casos los interesados (productores rurales y

exportadores) han actuado como grupos de presión y la cuestión se incrustó en la interna

del gobierno en la forma de un enfrentamiento entre los titulares de Economía y

Ganadería. De todas formas la cuestión ha ido perdiendo perfil, especialmente los

reclamos de los deudores, y aparentemente se ha impuesto pacíficamente la línea del

equipo económico (no legislar sobre deudas y no intervenir en el mercado de cambios).

Finalmente corresponde mencionar un tema que ha tenido relevancia pública durante el

segundo año de gobierno y que refiere a la educación. Se trata de la incorporación de la

“historia reciente” a los programas de enseñanza. La elaboración encargada a

especialistas ha generado debates importantes y pronunciamientos de la oposición. Es

un tema donde el impacto simbólico es mucho mayor que su implementación práctica.

Los programas de enseñanza tienen menos relevancia que la discusión pública sobre

hechos recientes que muestran claramente las diferentes posiciones que existen al

respecto. La visión de la izquierda sobre la dictadura y los hechos previos se presenta

como una alternativa a la historia oficial (“los dos demonios”). Esta polémica es muy

conveniente para la izquierda porque la muestra unida y consecuente con su accionar en

otros campos como derechos humanos. Al contrario de la cuestiones de política exterior

que dividen al gobierno, los temas de historia reciente trazan la división entre gobierno

y oposición y dejan a esta última en una oposición relativamente incómoda para

argumentar, porque es difícil en esta materia atacar a la izquierda sin terminar

justificando la dictadura. Aunque se trata de una cuestión de menor envergadura, su

presencia en la agenda pública puede resultarle útil al gobierno.


27

En suma, la actividad del gobierno en lo que refiere a su carácter distintivo, se ha

concentrado en tres ejes de particular significación dentro su electorado, defendiendo

los intereses de las víctimas de la dictadura, de los más pobres y de los trabajadores.

Estas tres líneas de política son las que refuerzan su identidad de izquierda y, si bien han

tenido tropiezos y generado conflictos, han logrado avances muy significativos y están

en condiciones de concluir de forma exitosa. De todas formas existen riesgos en la

medida en que los actores implicados (familiares y otros grupos de DDHH,

beneficiarios del PANES, sindicatos y empresarios) radicalicen sus demandas y

acciones. El gobierno deberá tener especial atención en la búsqueda de consolidar los

logros, de forma que resulten satisfactorios para las partes y que no se tornen en

plataformas de lanzamiento para nuevos reclamos y conflictos. Por otra parte el año

próximo promete incorporar al menos dos nuevos tema de gran magnitud en el tope de

la agenda pública (la reforma de la salud y la reforma del estado) que movilizarán

nuevos actores corporativos (funcionarios públicos, médicos, etc.) y abrirán nuevos

frentes de debate político ya prefigurados este año, aunque la prudencia y parsimonia

con la que se vienen manejando augura que tengan una adecuada tramitación. De todas

formas el año próximo va a ser políticamente complejo, porque simultáneamente con la

tramitación de esas reformas se van a ir definiendo las precandidaturas presidenciales

del partido de gobierno y posiblemente surjan conflictos al respecto. Si a este escenario

sumamos la posible reaparición de disidencias ideológicas dentro del partido de

gobierno parece necesario esforzarse en el manejo del timing de la agenda procurando

que la incorporación de nuevos temas relevantes o ríspidos se vaya haciendo en la

medida en que otros logren consolidarse y rutinizarse.


28

5. Opiniones de las elites

En esta sección se presenta información recabada por la “Encuesta Permanente de

Elites” (EPE) que se desarrolla regularmente en el marco del Observatorio Político. En

esta ocasión se presentan datos obtenidos en las ediciones 2005 y 2007 y se los compara

parcialmente con los generados en las cuatro anteriores (2001/2002/2003/2004). La

encuesta se realiza de forma anual a un centenar de dirigentes políticos, sindicales y

empresariales, así como a intelectuales que se desempeñan en ámbitos académicos y en

medios de comunicación. Entre los dirigentes políticos se cuentan legisladores,

ministros, intendentes municipales, directores de entes autónomos, así como jerarcas de

las administraciones central y departamentales. El conjunto de los encuestados pretende

ser representativo de un estrato social que se califica como “elite”, en virtud de su

posición preeminente en el proceso de toma de decisiones, el nivel calificado de

información que maneja y su capacidad de influencia en la opinión pública. Conocer las

percepciones de este estrato es particularmente importante porque permite la realización

de diagnósticos más precisos de la situación política y aporta valiosísima información

para anticipar los posibles cursos de evolución de los acontecimientos y prefigurar los

escenarios resultantes.

5.1. La imagen político-institucional de la República

La medición más común que permite aproximar un diagnóstico sobre la salud del

sistema político, es la opinión sobre el desempeño de los tres poderes del estado. Un

estado saludable debería generar imágenes positivas sobre su desempeño, tanto entre las

elites como entre la opinión pública. Especialmente, una percepción negativa

generalizada de las elites sobre el desempeño de alguno de los poderes del estado estaría

dando cuenta de la presencia de disfunciones importantes. En el siguiente gráfico se

presenta el porcentaje de evaluaciones positivas (Muy bueno + bueno) sobre el

desempeño de los tres poderes del Estado de las cinco encuestas realizadas.


29

Gráfico 5

Evaluación de Institucionessuma de opiniones positivas

0%

20%

40%

60%

80%

2001 2002 2003 2004 2005 2007

P. Legislativo P. Ejecutivo P. Judicial P. Políticos

En el gráfico se observa una extraordinaria mejora en la imagen del Poder Ejecutivo que

supera claramente la mejor evaluación obtenida por la anterior administración en el

comienzo de su mandato. El Poder Ejecutivo anterior había logrado un leve

recuperación luego de una evaluación muy negativa en 2002 pero recién en la presente

administración los guarismos se ubican en una nivel de valoración altamente positiva

como resultado del cambio de gobierno y de las consiguientes expectativas creadas

sumado a desempeños muy adecuados en diferentes áreas de política. Por su parte, tanto

el Poder Legislativo como el Poder Judicial habían mostrado retrocesos en 2005 pero

lograron recuperarse en 2007. En particular, el Poder Legislativo muestra un aumento

muy significativo de evaluaciones favorables llegando al valor más alto en la serie.

En el gráfico siguiente se muestran los índices de calificación que obtienen los tras

poderes y además los tres principales tipos de actores políticos que existen el país. El

índice resulta de la suma ponderada de las opiniones a las que se asigna puntajes entre 0

y 10 (0, Muy malo; 2,5 Malo; 5, Ni bueno ni malo; 7,5, Bueno; 10, Muy bueno).

En primer lugar hay que hacer notar que las instituciones reciben sistemáticamente

mejores evaluaciones que los actores, cuestión que es relevante en términos

democráticos. El desempeño de la democracia uruguaya no se fundamenta en las

virtudes de los principales actores sino en el buen funcionamiento de sus instituciones,

por lo que las bases de su sustentabilidad aparecen firmes.


30

En segundo lugar es importante notar que los desempeños de los tres Poderes del Estado

muestran mejoras en 2007 con respecto a 2005, por lo que la actual administración

parece haber superado la luna de miel satisficiendo expectativas.

Gráfico 6

Evaluación de Instituciones y ActoresCalificación de 1 a 10

6,5

5,1

5,4

4,2

5,1

4,9

6,6

6,0

5,8

5,3

5,2

4,8

Ejecutivo

Legislativo

Judicial

Partidos

Sindicatos

Empresarios

2005 2007

Finalmente es importante notar las notables mejorías en las evaluaciones del Poder

Legislativo y los partidos políticos, ámbitos particularmente relevantes en términos de

representación democrática de la sociedad.

Las calificaciones según las preferencias partidarias o el tipo de elite muestran los

niveles y las causas de la heterogeneidad. El siguiente cuadro muestra la información.

Cuadro 7. Indice de calificación de instituciones por preferencia partidaria y tipo de elite

P. Ejecutivo P. Legislativo P. Judicial P. Nacional 5,2 5,0 5,7 P. Colorado 5,3 4,5 6,2 Frente Amplio 7,5 6,5 5,4 Legislador 6,4 6,5 6,0 Gobernante 7,5 6,4 6,0 Empresario 5,8 4,3 5,7 Sindicalista 6,7 6,0 5,0 Intelectual 6,7 4,8 5,6


31

El Poder Ejecutivo es evaluado de forma muy favorable por los frentistas y por lo

gobernantes, aunque los legisladores, los sindicalistas y los intelectuales también lo

evalúan favorablemente. Los simpatizantes de los partidos tradicionales y los

empresarios lo evalúan de forma más neutra, aunque las calificaciones no llegan a ser

negativas en ningún caso. En lo que refiere a las evaluaciones sobre el Poder

Legislativo, sólo los frentistas, los legisladores, los gobernantes y los sindicalistas

tienden a evaluarlos postivamente mientras que entre el resto de la elite las percepciones

van de neutras a negativas. Las evaluaciones del Poder Judicial muestran menor

variación y van de neutras a positivas, con los colorados ofreciendo la mejor evaluación

y los sindicalistas la peor.

En suma, las evaluaciones de las elites sobre los principales actores e instituciones

políticas nacionales han sufrido ciertas variaciones. Por un lado el Poder Ejecutivo, ha

mejorado notoriamente su imagen con respecto a la anterior adeministración y, por otro

los partidos políticos y el Poder Legislativo han mejorado significativamente en 2007

con relación a 2005.

5.2 Evaluación de políticas

A continuación daremos un paso más adelante para profundizar en la evaluación que

hacen las elites sobre el Poder Ejecutivo, a partir de las opiniones que generan las

prinicipales líneas de acción política del nuevo gobierno. El siguiente gráfico muestra el

índice de calificación generado por las principales decisiones llevadas adelante por el

gobierno utilizando la misma escala mencionada anteriormente.


32

Gráfico 7

Evaluación de políticasCalificación de 1 a 10

7,4

7,2

5,4

5

5,9

5,7

7,5

7,5

6,1

5,7

5,1

5

0 1 2 3 4 5 6 7 8

Consejos de salarios

Desaparecidos

Reforma Tributaria

Sistema Nal. De Salud

PANES

Fuero sindical

2007 2005

Las calificaciones van desde puntajes mediocres (en torno a 5) hasta niveles muy altos

de aprobación. Claramente se pueden distinguir tres grupos entre los seis temas

incluidos en el estudio. Las dos políticas del gobierno que son mejor evaluadas por la

elite en su conjunto son las medidas relativas a los detenidos desaparecidos durante la

dictadura y la convocatoria a los consejos de salarios. Luego aparecen dos temas, la

reforma tributaria y la reforma de la salud, que merecían opiniones globalmente

favorables con puntajes en torno al 6 en 2005, pero que cayeron a valores mediocres en

2007. Finalmente, otros dos temas, el plan de emergencia y los fueros sindicales,

muestran un recorrido inverso, ya que recibían puntajes mediocres en 2005 y pasaron a

tener una evaluación positiva en 2007. En el siguiente cuadro se presentan las

calificaciones distribuidas por preferencia partidaria y tipo de elite.

Cuadro 8. Evaluación de políticas por preferencia partidaria y tipo de elite P. Nac. P. Col. F. Amplio Legis. Gober. Empres. Sindical. Intelect.Consejos de salarios 6,2 5,2 8,7 7,8 8,1 5,6 8,3 7,3 Desaparecidos 6,0 4,8 8,4 7,5 8,0 5,5 7,7 7,5 Reforma Tributaria 3,2 2,8 7,0 5,0 6,5 4,2 6,0 5,7 Sistema Nal. de Salud 2,5 2,0 7,1 5,2 5,9 2,6 6,6 4,8 PANES 3,9 3,8 7,3 6,1 6,7 3,8 6,9 5,6 Fuero sindical 3,2 2,3 7,8 6,2 6,3 2,6 7,7 5,3

Evidentemente los frentistas son quienes emiten los juicios más favorables en todos los

temas, aunque con claros matices. De todas formas, las políticas mejor evaluadas

(deasparecidos y consejos de salarios) responden a evaluaciones favorables de todas las


33

elites, con la sola excepción de los colorados en el tema desaparecidos. En cambio las

demás políticas reciben evaluaciones positivas de los frentistas, los legisladores, los

gobernantes y los sindicalistas, mientras que los simpatizantes de los partidos

tradicionales y los empresarios las evalúan negativamente. Parece claro que la reforma

tributaria y la de la salud son los puntos débiles del gobierno. La reforma tributaria es la

que recibe el menor puntaje entre los frenteamplistas, los legisladores y los sindicalistas.

El Sistema Nacional de Salud es el que recibe los menores puntajes de los colorados, los

blancos, los empresarios y los gobernantes.

5.3. Relaciones Poder Ejecutivo – Poder Legislativo

Un aspecto central del funcionamiento de los gobiernos democráticos es el

relacionamiento entre los dos poderes políticos, que deben cumplir cada uno su función

y relacionarse de forma equilibrada para cumplir con los requisitos de recíproca

accountability.

En el siguiente gráfico se muestra la opinión de los entrevistados en la materia pidiendo

que opten entre una relación equlibrida, la imposición del Ejecutivo o el bloqueo del

Legislativo. Claramente en Uruguay la opinión mayoritaria se pronuncia a favor de la

imposición del Ejecutivo por sobre el Legislativo.


34

Gráfico 8. Relaciones entre Poder Ejecutivo y Poder Legislativo

12%7%

1% 2%

47%53%

72%

52%

40% 38%

27%

45%

0%

20%

40%

60%

80%

2003 2004 2005 2007

El PL obstruye El PE se impone Equilibrado

Como puede apreciarse, la mayoría de los encuestados opina que el Poder Ejecutivo se

impone sobre el Poder Legislativo. Mientras tanto, un porcentaje significativo pero

minoritario cree que la relación entre ambos poderes es equilibrada al tiempo que la

percepción de que el parlamento obstruye al Poder Ejecutivo es prácticamente marginal.

Esta percepción se concentra en la tarea legislativa del parlamento y refleja claramente

el predominio del Poder Ejecutivo en la fijación de la agenda parlamentaria.

En principio parece muy razonable una distribución de opiniones con esas

características ya que tanto la administración pasada como la actual han contado con

mayorías legislativas, lo que les permitió dar un trámite relativamente fluido a sus

iniciativas. Sin embargo parece relevante destacar la variación de las cifras entre el

gobierno anterior y el actual. El porcentaje de encuestados que afirma que el Poder

Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo creció muy significativamente en la

enucesta realizada en 2005. Esta percepción estaba asociada claramente a la presencia

de un gobierno con mayoría legislativa propia, que le facilitaría la aprobación de sus

iniciativas sin necesidad de negociar. Sin embargo no daba cuenta de la dinámica

legislativa de este gobierno que le dio más espacio que el anterior al parlamento en el

proceso lo que se refleja en los menores niveles de incidencia y de tasas de efectividad

en la legislación.


35

Las percepciones al respecto volvieron a modificarse significativamente en el presente

año, con guarismos que se aproximan notablemente a los relevados en 2004. Aunque la

mayoría legislativa propia y la disciplina partidaria del Frente Amplio parecen haber

generado una primera impresión de avasallamiento, la evolución de los acontecimientos

parece haber convencido a la elite de que la relación entre los poderes en la presente

administración no difiere gran cosa de las anteriores. Particularmente, la percepción de

una relación equilibrada entre poderes, sin ser mayoritaria, muestra en el año 2007 el

valor más alto de la serie.

5.4. Relaciones Gobierno – Oposición.

El relacionamiento entre gobierno y oposición ha pasado a ser un factor muy relevante

de la dinámica política en la presente administración por cuanto el sistema político

aparece fuertemente dividido en dos bloques de similar magnitud. La dificultad para

llegar a acuerdos entre ambos sectores políticos ha sido una impronta del gobierno

actual. La percepción de las elites en la materia reafirma la visión de un esquema

fuertemente confrontacional.

Gráfico 9. Actitud del gobierno con relación a la oposición

1%

57%

16%

26%

2%

45%

15%

39%

0% 20% 40% 60%

No sabe / no contesta

Tiende a ignorar

Ni lo uno ni lo otro

Tiende a tomar encuenta

2005 2007

La mayoría de los encuestados sostiene que el Gobierno tiende a ignorar a la Oposición

en la toma de decisiones. Minetras tanto, una proporicón menor opina lo contrario, es


36

decir que tiende a tomar en cuenta sus puntos de vista. De todas formas las percepciones

al respecto se modificaron significativamente entre 2005 y 2007 llevando a ambas

opciones a valores más similares. Más allá de que no parece haber habido un cambio

cualitativo en el relacionamiento entre los bloques, algunas señales y decisiones (como

la designación del Fiscal de Corte) pueden haber influido en la modificación de los

juicios en esta materia.

Por su parte aparece una situación análoga cuando se trata de evaluar la actitud de la

oposición respecto del gobierno. En el siguiente gráfico se observa que la percepción de

una actitud confrontativa es aún más acentuada cuando se trata de la oposición.

Gráfico 10.

Actitud de la oposición con relación al gobierno

1%

62%

21%

16%

3%

70%

12%

16%

0% 20% 40% 60% 80%

No sabe / no contesta

Más bien confrontación

Ni lo uno ni lo otro

Más bien colaboración

2005 2007

En este caso 2 de cada 3 encuestados optaron por la afirmación que dice que la actitud

de la oposición con respecto al gobierno es más bien de confrontación. En cambio,

apenas un 16% de la elite cree que la actitud de la oposición con relación al gobierno es

más bien de colaboración. Sin embargo, en esta ocasión, las variaciones entre 2005 y

2007 son menores y de signo contrario. Es decir que mientras la elite estaría percibiendo

un cierto acercamiento del gobierno hacia la oposición no percibe que al mismo tiempo

ocurra un acercamiento de la oposición hacia el gobierno.

Por cierto que las percepciones mencionadas aparecen nuevamente influidas por las

preferencias partidarias de los encuestados. En el siguiente gráfico se presenta la


37

distribución de las opiniones relevadas en 2007 discriminadas por partido político.

Gráfico 11.

Actitud del gobierno con relación a la oposición por partido

73%

95%

20%

15%

16%

13%

63%

0%

0%

2%

0%5%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

P. Nacional

P. Colorado

Frente Amplio

No sabe / no contesta Tiende a ignorar Ni lo uno ni lo otro Tiende a tomar en cuenta

En el caso de las percepciones sobre la actitud del gobierno con relación a la oposición

las diferencias por partido son tajantes. Al tiempo que una clara mayoría absoluta de los

frentistas opina que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición, tres de cada

cuatro nacionalistas y casi todos los colorados piensan que el gobierno tiende a ignorar

a la oposición.

Gráfico 12.

Actitud de la oposición con relación al gobierno por partido

4%

0%

2%

46%

60%

86%

31%

0%

5%

19%

40%

7%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

P. Nacional

P. Colorado

Frente Amplio

No sabe / no contesta Más bien confrontación Ni lo uno ni lo otro Más bien colaboración

En cuanto a las percepciones sobre la actitud de la oposición, las diferencias no son tan


38

tajantes, aunque muestran un sesgo en el mismo sentido. En principio una mayoría

dentro de los tres partidos mayores opina que la actitud de la oposición con relación al

gobierno es más bien de confrontación. Sin embargo, esa mayoría es apenas relativa en

el caso de los blancos, pasa a ser absoluta dentro de los colorados y es abrumadora (casi

9 de cada 10) entre los frentistas.

En suma, tanto las evaluaciones sobre relaciones entre poderes como sobre relaciones

entre actores muestra una percepción generalizada de un gobierno mayoritario que

gobierna fundamentalmente solo y una oposición que principalmente busca cuestionar

al gobierno. De todas formas es importante señalar que las percepciones acerca de un

comportamiento avasallante del Frente Amplio, apoyado en su mayoría legislativa, se

han atenuado considerablemente desde el comienzo del actual gobierno al presente.


39

Leyes sancionadas en 2006 según iniciativa por Poder

PL35%

PE65%

Proyectos presentados en 2006 según iniciativa por Poder

PE65%

PL35%

II. ACTIVIDAD DEL PODER LEGISLATIVO

6. La legislación sancionada

El 2006 fue un año muy productivo en materia legislativa, no sólo porque se sancionó

un número record de leyes en un segundo año del mandato, sino también porque

algunas son de gran relevancia para el futuro del país. Vale destacar como ejemplo, la

Ley de Reforma Tributaria, la Ley de creación del Parlamento del MERCOSUR, o la

propia Rendición de Cuentas 2006, que aumenta de manera considerable el gasto y la

inversión en educación, salud, seguridad pública e infraestructura.

6.1. Leyes y proyectos en el 2006

En el año 2006 fueron sancionadas 147 leyes, 95 propuestas por el Poder Ejecutivo

(65%) y 52 por el Parlamento (35%). En ese mismo lapso fueron presentados 321

proyectos de ley, de los cuales 131 (41%) llevaban la firma del Ejecutivo y 190 (59%)

del Legislativo.

Gráfico 11

Leyes y Proyectos en 2006

Estos porcentajes confirman una pauta de relación basada en la cooperación entre

Poderes a partir del predominio del Ejecutivo en materia de iniciativa legislativa. Desde

la restauración democrática a la fecha, el Ejecutivo presenta cada año muchos menos


40

proyectos que el Parlamento pero aprueba más leyes. Los datos agregados del bienio

2005-06 confirman esta afirmación: mientras 2 de cada 3 leyes fueron propuestas por el

Ejecutivo, 3 de cada 4 proyectos pendientes son del Legislativo.

El cuadro 9 muestra información sobre las leyes sancionadas en estos dos años junto a

los promedios de los primeros dos años de los gobiernos electos desde 1985 a la fecha.

Como podrá observarse, los registros en términos porcentuales se encuentran muy

próximos a los promedios históricos, aunque los valores absolutos, en cambio, están

muy por encima.

Cuadro 9. Eficacia de los Poderes. Leyes sancionadas en los primeros dos años.

(porcentajes entre paréntesis) Año * Ejecutivo Legislativo Total 2005 63 (69) 28 (31) 91 (100) Media 1º año 45 (69) 20 (31) 65 (100) 2006 95 (65) 52 (35) 147 (100) Media 2º año 67 (67) 33 (33) 100 (100) * Hasta 1997, el “año” legislativo se extendía desde el 15 de febrero al 14 de febrero del siguiente año. Luego de la reforma constitucional, el período comienza el 1° de marzo y culmina el 28 de febrero del siguiente año. Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria – Poder Legislativo

De las 147 leyes sancionadas en 2006, 74 fueron iniciadas en el 2005 y 73 en el 2006.

Esto indica que sólo el 23% de los proyectos presentados en 2006 alcanzaron el status

de ley, guarismo casi idéntico al observado en 2005, cuando fuera aprobado el 21% de

los proyectos (91 sancionados sobre 436 proyectos).

Pero estos datos también muestran que cada año quedan pendiente en el Parlamento un

número importante de iniciativas. O sea, se aprueban muchas leyes y quedan por tratar

muchos otros proyectos. Esto indica que la confección de la agenda (agenda setting) en

cada una de las Cámaras, y en particular, en las Comisiones, tiene una relevancia

sustantiva para los resultados finales. Obsérvese que desde el inicio de la legislatura, se

presentaron 757 proyectos y se sancionaron 238 leyes, por lo que quedaron pendientes

519 proyectos de ley (el 69% de los presentados).

Cuadro 10. Proyectos presentados. 2005-06

(porcentajes entre paréntesis) Presentados en 2005 Presentados en 2006 Total Sancionados en 2005 91 (21) - - 91 (12) Sancionados en 2006 74 (17) 73 (23) 147 (19) Pendientes 271 (62) 248 (77) 519 (69) Total de proyectos 436 (100) 321 (100) 757 (100) Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria – Poder Legislativo


41

Por tanto, la confección de la agenda de cada organismo resulta crucial para el

desarrollo del proceso legislativo. Si tomamos en cuenta que el Ejecutivo cada año

aprueba algo más del 40% de los proyectos que presenta, y el Legislativo, en cambio,

sólo sanciona el 10%, revela que los legisladores de gobierno desarrollan en forma

eficiente la labor de confección de la agenda. Por esa razón, al Ejecutivo deja pendiente

un 60% de sus iniciativas, y el Legislativo un 90%.

Cuadro 11. Proyectos presentados según iniciativa por Poder. 2005-06

(porcentajes entre paréntesis) Proyectos del Ejecutivo Proyectos del Legislativo 2005 2006 Total 2005 2006 Total Sancionados en 2005 63 (42) 63 (22) 28 (10) 28 (6) Sancionados en 2006 41 (27) 54 (41) 95 (34) 33 (12) 19 (10) 52 (11) Pendientes 46 (31) 77 (59) 123 (44) 225 (79) 171 (90) 396 (83) Total de proyectos 150 (100) 131 (100) 281 (100) 286 (100) 190 (100) 476 (100) Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria – Poder Legislativo

El cuadro 11 muestra que ambos Poderes presentaron en 2006 menos proyectos que el

año anterior (19 menos el Ejecutivo y 66 el Legislativo). Pese a ello, el número de leyes

aumentó (56 leyes más), como así también la eficacia de cada Poder. Este incremento

responde al aumento del ritmo de trabajo de los legisladores (lógico en el segundo año

del mandato) y al de que en este período los Poderes todavía desarrollan una acción

proactiva para alcanzar resultados legislativos3.

Considerando ahora los proyectos presentados por los legisladores, observamos que el

Partido Nacional duplicó al Frente Amplio en iniciativas, y a su vez este partido duplicó

al Partido Colorado. En efecto, el 47% de los proyectos fueron presentados por el

Partido Nacional, el 25% por el Frente Amplio, el 10% por el Partido Colorado, el 1%

por el Partido Independiente, y el 18% por legisladores de varios partidos (ver siguiente

gráfico). Por tanto, la producción legislativa nacionalista supera largamente su peso

efectivo en las cámaras, la del Frente Amplio es claramente inferior, en tanto la de

colorados e independientes correlaciona perfectamente con su peso.

3 El Ejecutivo aumentó su eficiencia en un 50% su eficacia, al pasar de 63 leyes en 2005 a 95 leyes en 2006. Por otra parte, el Legislativo logró un incremento bastante mayor (casi un 100%) al sancionar 28 leyes de su autoría en 2005, y 52 en 2006. Estos datos son significativos, pues en los anteriores períodos, se constata un aumento de la productividad en el segundo año pero inducida casi en exclusividad por los proyectos del Poder Ejecutivo.


42

Gráfico 12

Proyectos presentados por partidosAño 2006

Partido Colorado 10%

Partido Independiente

1%Firmado por más

de un partido18%

Frente Amplio 25%

Partido Nacional 47%

6.2. El bienio 2005-06 en perspectiva comparada

Para evaluar con precisión el nivel de producción legislativa de este bienio

compararemos la producción legislativa de ese lapso con los resultados alcanzados en

los anteriores gobiernos. El cuadro 4 muestra que el bienio 2005-06 ha sido el de mayor

productividad legislativa desde la restauración democrática.

Cuadro 12. Leyes y Proyectos por bienioBienio Leyes Proyectos 1985-86 118 693 1990-91 130 650 1995-96 119 572 2000-01 217 642 2005-06 238 757

En los dos años de gobierno del Frente Amplio se presentaron 60 proyectos más que

en 1985-86, el bienio más productivo en esa materia, y se aprobaron 21 leyes más que

en 2000-01, el que más normas había sancionado.


43

Presentación de proyectos.

Si tomamos en cuenta la iniciativa por Poder, observamos que el Ejecutivo liderado por

Vázquez ha sido el que más proyectos envío, 59 más de los que envío el de Lacalle y 71

más de los que envío el de Batlle (ambos eran los más preactivos hasta el presente). El

Parlamento de este bienio, en cambio, no es el más productivo del período ya que es

superado por el del bienio 1985-86, por 37 proyectos. No obstante, este Parlamento

supera largamente a los otros tres (45 más que 2000-01, 48 más que 1990-91, y 73 más

que 1995-96)

En cuanto a la iniciativa de los partidos, debe decirse que el Partido Nacional es el

conglomerado partidario que más proyectos de ley ha presentado desde 1985,

confirmando una pauta ya mencionada en anteriores informes. El Frente Amplio, en

cambio, no logró superar su mejor desempeño del 2000-01 como tampoco el de 1985-

86. El Partido Colorado presenta su peor performance desde 1985, situación que podría

explicarse por la influencia del menguado tamaño de su bancada.

Si agrupamos a los partidos según su ubicación en el proceso político, vemos que los

legisladores oficialistas alcanzan el peor registro desde la recuperación democrática.

Los datos en este sentido son muy claros: cuando los legisladores oficialistas apoyan un

gobierno de coalición (1990-91, 1995-96 y 2000-01) suelen ser más productivos que los

legisladores oficialistas que apoyan un gobierno de partido (1985-86 y 2005-06).

Cuadro 13. Proyectos presentados en los primeros dos años de cada gobierno. 1985-2006 * (porcentajes entre paréntesis)

1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06 Poder Ejecutivo 180 (26) 222 (34) 169 (30) 210 (33) 281 (37) Poder Legislativo 513 (74) 428 (66) 403 (70) 431 (67) 476 (63) Total Proyectos 693 (100) 650 (100) 572 (100) 641 (100) 757 (100) Frente Amplio 122 (24) 82 (19) 74 (18) 128 (30) 111 (23) Partido Nacional 203 (40) 141 (33) 171 (42) 106 (25) 250 (53) Partido Colorado 109 (21) 84 (20) 85 (21) 115 (27) 43 (9) Otros ** 18 (4) 60 (14) 17 (4) 32 (7) 4 (1) Varios partidos *** 61 (12) 61 (14) 56 (14) 50 (12) 68 (14) Total Legislativo 513 (100) 428 (100) 403 (100) 431 (100) 476 (100) Partidos gobierno 127 (25) 225 (53) 256 (64) 234 (55) 111 (23) Partidos oposición 325 (61) 142 (33) 91 (23) 150 (37) 297 (62) * Desde el 15 de febrero del primer año hasta el 1º de febrero del tercero. ** Leyes propuestas por legisladores de más de un partido *** Unión Cívica en 1985-86; Nuevo Espacio en 1990-91, 1995-96 y 2000-01 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo


44

Aprobación de leyes.

Considerando la iniciativa por Poder, se observa que el Ejecutivo de Vázquez es, en

términos absolutos, el segundo en eficacia del período, ya que sancionó 5 leyes menos

que el de Batlle en 2000-01, y superó largamente a los anteriores. En términos

porcentuales, encontramos que el Ejecutivo de Vázquez supera únicamente al primer

Ejecutivo de Sanguinetti y se muestra muy por debajo de los valores de los períodos

1990-91 y 2000-01. Esta baja participación porcentual del actual Ejecutivo obedece al

papel jugado por el Poder Legislativo en este período. Contrariamente a lo que

habitualmente se cree, los datos indican que los Parlamentos tienen mejores

oportunidades ante un gobierno de partido que ante un gobierno de coalición.

Cuadro 14. Leyes en los primeros dos años de cada gobierno. 1985-2006 *

(porcentajes entre paréntesis) 1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06 Poder Ejecutivo 69 (58) 91 (70) 79 (66) 163 (75) 158 (66) Poder Legislativo 49 (42) 39 (30) 40 (34) 54 (25) 80 (34) Total Leyes 118 (100) 130 (100) 119 100) 217 (100) 238 (100) Frente Amplio 4 (8) 3 (8) 2 (5) 4 (7) 29 (36) Partido Nacional 21 (43) 15 (38) 18 (45) 10 (18) 18 (23) Partido Colorado 9 (18) 5 (13) 10 (25) 11 (20) 2 (3) Otros ** 1 (2) 0 (0) 0 (0) 3 (5) 0 (0) Varios partidos *** 14 (29) 16 (41) 10 (25) 26 (49) 31 (39) Total Legislativo 49 (100) 39 (100) 40 100) 55 (100) 80 (100) Partidos gobierno 10 (20) 20 (51) 28 (70) 21 (38) 29 (36) Partidos oposición 25 (51) 3 (8) 2 (5) 7 (12) 20 (26) * Desde el 15 de febrero del primer año hasta el 1º de febrero del tercero del período ** Leyes propuestas por legisladores de más de un partido *** Unión Cívica en 1985-86; Nuevo Espacio en 1990-91, 1995-96 y 2000-01 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

La información del cuadro 6 también muestra que desde 1985-86 no existía un período

tan productivo para la oposición. En aquellos años, los partidos de la oposición (Frente

Amplio y Partido Nacional) habían presentado algo más de la mitad de las leyes

iniciadas por el Legislativo (51%), pero en los siguientes períodos la oposición había

disminuido drásticamente su incidencia (8%, 5% y 12% respectivamente). El bienio

2005-06 marca un cambio sustantivo, pues la oposición consigue alcanzar un volumen

legislativo importante (26% de las leyes).

6.3. Una evaluación cualitativa de la legislación sancionada


45

Si bien cada una de las 147 leyes sancionadas en 2006 tiene idéntico valor al momento

de su tratamiento estadístico, sabemos muy bien que su nivel de importancia varía

según su temática, impacto público y trascendencia política. La aplicación del Índice de

Importancia Política de las Leyes (IIP)4 permite un tratamiento cualitativo de la

legislación, al permitir clasificarlas en tres grandes grupos: las de alta importancia

política, las de mediana importancia política, y las de baja importancia política.

La aplicación de este índice muestra que durante 2006 se aprobaron 7 leyes de alta

importancia política, 85 de mediana importancia, y 55 de baja importancia.

Las leyes de alta importancia política son:

Deudores BPS. Facilidades pago y bonificación buenos pagadores. (Ley Nº

17963)

Rendición cuentas 2005. Aprobación. (Ley Nº 18046)

MERCOSUR-Venezuela. Protocolo adhesión. Aprobación. (Ley Nº 18053)

MERCOSUR. Parlamento. Protocolo constitutivo. Aprobación. (Ley Nº 18063)

Trasmisiones patrimoniales. Impuesto. Adicional inmuebles rurales. (Ley Nº

18064)

Reforma tributaria. Régimen. (Ley Nº 18083)

Comisiones importaciones BROU. Exoneración. Interpretación. (Ley Nº 18096)

Estas siete leyes logran puntajes positivos en la mayoría de los indicadores del IIP:

tratan sobre temas de importancia sustantiva, provocan amplios debates en las Cámaras,

generan votaciones divididas y logran trascendencia pública.

Las leyes de mediana importancia forman un conglomerado que puede agruparse en

cuatro categorías: a) las leyes que ratifican convenios internacionales (8 vinculadas al

MERCOSUR, 9 referidas a entendimientos bilaterales de Uruguay con otros países, y

14 relativas a convenios, protocolos o convenciones); b) las leyes que modifican o crean

reglas (regímenes, códigos, reglamentaciones, etc., en total 29 leyes); c) la leyes de

carácter sectorial (orientadas a satisfacer demandas de sectores económicos o sociales

específicos, en total 18); y d) las leyes que a pesar de su escasa importancia política,


46

generaron durante su trámite algún tipo de conflicto entre el gobierno y la oposición

(pensiones graciables, adquisición de un inmueble, o autorizaciones a la salida de tropas

nacionales en diversas misiones).

Entre las leyes de mediana importancia que ratifican convenios internacionales pueden

mencionarse: Acuerdo Marco de Complementación Energética Regional del

MERCOSUR (Ley N° 18.012); Acuerdo Marco entre MERCOSUR-Israel (Ley N°

18.021); el Convenio entre Venezuela y Uruguay de Cooperación Energética Caracas

(Ley N° 18.001); el Convenio entre Arabia Saudita y Uruguay de Cooperación

Económica, Comercial, de Inversiones, Científica, Técnica, Cultural y Deportiva (Ley

N° 18.002); la Convención de la ONU sobre Corrupción (Ley N° 18.056); y el

Convenio sobre Privilegios e Inmunidades concedidos por la Corte Penal Internacional

(Ley N° 18.013).

Entre las leyes de mediana importancia que crean nuevas reglas de juego podemos

mencionar: Declaración de Interés Nacional del Sistema de Trazabilidad del Ganado

Bovino (Ley N° 17.997); Reglamentación del Trabajo Domestico (Ley N° 18.065); la

Creación del Régimen de Constitución y Funcionamiento de las Cooperativas Sociales

(Ley N° 17.978); la Aprobación del Estatuto del Refugiado (Ley N° 18076); y la

Autorización a OSE a comprar parte del paquete accionario de la empresa Aguas de la

Costa. (Ley N° 18.003).

Entre las normas de mediana importancia de carácter sectorial podemos destacar:

Exoneración del COFIS y Rebaja del IVA a la importación y venta de Carne Bovina

(Ley N° 17.995); Régimen de Pensión Especial y la Recuperación de Derechos

Jubilatorios para los presos y perseguidos políticos (Ley N° 18.033); Obligatoriedad a

los Organismos del Estado de acatar el Laudo del Consejo de Salarios para establecer

la retribución de trabajadores terciarizados (Ley N° 18.098); y Declaración del 3 de

diciembre como el día del Candombe, la Cultura Afrouruguaya y la equidad racial

(Ley N° 18.059)

Entre las leyes de mediana importancia que generaron algún tipo de conflicto pueden

4 Ver notas metodológicas en el Anexo I


47

señalarse: Otorgamiento de una Pensión Graciable al músico Eduardo Darnauchans

(Ley N° 18.074); la Autorización al MPS para adquirir el inmueble perteneciente al

Hospital Sanatorio Español (Ley N° 18.082); y la Autorización al incremento del

contingente militar que participa de las Operaciones de Paz de la ONU en Haití (Ley

N° 17.092).

Por último, el grupo de leyes de baja importancia política está integrado por 55 leyes

referidas a actos administrativos diversos como la denominación de centros educativos

y hospitales (21 leyes), autorizaciones al Ejecutivo para vender, expropiar o comprar

inmuebles (5 leyes), la aprobación de pensiones graciables (5 leyes), la autorización de

salidas de tropas, buques, regimientos militares, etc. (8 leyes), la declaración de feriados

por conmemoración de la fundación de pueblos y ciudades, y la declaración de pueblos

(10 leyes), y el establecimiento de días festivos de profesiones o de días de lucha contra

enfermedades diversas (6 leyes).

* * *

Por otra parte, el Poder Ejecutivo muestra un predominio absoluto en 2006 en materia

de leyes de alta importancia. Esa superioridad desciende a medida que se decrece el

nivel de importancia (al 69% y 53%).

Cuadro 15. Leyes según importancia política 2005-06 (porcentajes entre paréntesis)

2005 2006 Total Ejecutivo 12 (92) 7 (100) 19 (95) Legislativo 1 (8) 0 (0) 1 (5) Alta Total 13 (100) 7 (100) 20 (100) Ejecutivo 23 (66) 59 (69) 82 (68) Legislativo 12 (34) 26 (31) 38 (32) Mediana Total 35 (100) 85 (100) 120 (100) Ejecutivo 28 (65) 29 (53) 57 (58) Legislativo 15 (35) 26 (47) 41 (42) Baja Total 43 (100) 55 (100) 98 (100)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

Como podrá apreciarse, el Legislativo logra sus mejores registros en las leyes de baja

importancia, pero aun así, no logra superar al Ejecutivo en ese segmento.


48

El cuadro 16 muestra una comparación con los bienios anteriores. Allí puede apreciarse

que, en números absolutos, la productividad de este período es la mayor el rango de

mediana importancia. En leyes de alta sólo es superado por el primer gobierno

democrático, período caracterizado por la aprobación de numerosas leyes de re-

institucionalización, y en las leyes de baja importancia, es superado únicamente por el

período de Batlle.

Cuadro 16. Leyes según nivel de importancia en los primeros dos años de gobierno. 1985-06

1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06 Alta importancia 27 (23) 18 (14) 17 (14) 15 (7) 20 (8) Mediana importancia 55 (47) 45 (35) 35 (29) 101 (47) 120 (50) Baja importancia 36 (31) 67 (52) 67 (56) 101 (47) 98 (41) Total de leyes 118 (100) 130 (100) 119 (100) 217 (100) 238 (100) Fuentes: Elaboración propia en base a datos suministrados por el Sistema de Información Parlamentaria, y Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes, Estudio de la Productividad Parlamentaria 1985-99. Montevideo, Poder Legislativo. 2000.

Considerando ahora los valores porcentuales observamos que los niveles de

productividad del período 2005-06 son similares a los del período 2000-01. Las leyes de

alta importancia pesan menos en estos bienios que en los anteriores, debido al volumen

de legislación sancionado. Los períodos anteriores aprobaron niveles similares de leyes

de importancia, pero mucho menos leyes de mediana y baja importancia.

6.4.¿Cuánto tarda una ley en aprobarse?

En el discurso político dominante se suele reclamar celeridad al Parlamento, a partir del

equivocado concepto de que los legisladores invierten demasiado tiempo en debatir, y

poco tiempo en tomar decisiones. Estamos de acuerdo que un trámite legislativo fluido

es preferible a uno lento. Sin embargo, la celeridad en la sanción de leyes no es garantía

de que la decisión sea óptima. Un buen proceso legislativo requiere del debate sobre la

decisión, lo cual supone evaluar caminos alternativos y considerar las eventuales

consecuencias de su aplicación. Por tanto, para alcanzar una decisión óptima se pueden

desarrollar distintos ritmos y seguir diferentes procedimientos. Con esto queremos decir

que, al menos desde el punto de vista normativo, no puede existir, desde un punto de

vista normativo, una correlación entre la calidad de la decisión y el ritmo de su

aprobación.


49

Comenzaremos entonces por presentar mediciones sencillas. El cuadro 17 muestra que

en 2005, el promedio de aprobación de una ley era de 104 días; en 2006, esa cifra

asciende a 243. Este aumento resulta lógico ya que, como se dijo arriba, algo más de la

mitad de leyes sancionadas en ese año habían sido introducidas en el año anterior (74 en

147 aprobados).

Cuadro 17. Tiempo de tramitación de las leyes.

Promedios para los años 2005 y 2006 Total Leyes Leyes que inicia el PE Leyes que inicia el PL

N Días N Días N Días 2005 91 104 63 104 28 103 2006 147 243 95 222 52 283 2005-06 238 190 158 175 80 220


El cuadro 17 también muestra que los proyectos del Ejecutivo, a diferencia de lo

ocurrido el año anterior, se tramitaron en forma más rápida que los del Legislativo. En

efecto, en 2005 prácticamente no existieron diferencias en el tiempo de tramitación de

uno y otro Poder; pero en 2006, la tramitación promedio de una ley del Ejecutivo

ascendió a 222 días, en tanto una del Legislativo se elevó a 283 días.

Para poder emitir un juicio sólido acerca del tiempo que insume una ley en este período

de gobierno resulta imprescindible realizar una comparación con los resultados

mostrados por el gobierno anterior en idéntico lapso. El cuadro 18 compara los

promedios de tramitación de una ley de los períodos 2000-01 y 2005-06.

Cuadro 18. Tiempo de tramitación legislativa. Bienios según iniciativa y nivel de importancia

Todas PE PL Alta Mediana Baja N Días N Días N Días N Días N Días N Días2005-06 238 190 158 175 80 220 20 128 120 207 98 182 2000-01 217 197 163 186 54 223 15 147 101 221 101 185 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

Como podrá apreciarse, los promedios de tramitación de leyes del actual Parlamento son

inferiores a los registrados hace cinco años. Mientras en 2000-01 se aprobaba una ley en 197

días, en 2005-06 se aprobó en 190. Mientras en 2000-01 una ley del Ejecutivo tardaba 186 días

y una del Legislativo 223, en 2005-06, ambos tipos de ley insumieron 75 y 220 días

respectivamente. Finalmente, en 2000-01 una ley de alta importancia insumió 147 días, en tanto

en 2005-06 insumió 128 (ver también gráfico 13).


50

Gráfico 13

Tiempo de tramitación de las leyes(medido en días)

186197

147

223 220

175190

128

Todas las Leyes Alta Importancia Leyes del PE Leyes del PL

2001-02 2005-06

Estos datos, en definitiva, nos están diciendo dos cosas. Primero, cualquiera sea el

período, el partido en el gobierno (colorados o frentistas), o el formato del mismo (de

coalición o de partido) el Ejecutivo logra siempre aprobar sus leyes en un menor tiempo

que el Legislativo. Segundo, en el actual período de gobierno el Parlamento ha tenido

una mayor celeridad a la hora de legislar. La consideración de diferentes universos

legislativos (todas las leyes, leyes del Ejecutivo, leyes del Legislativo, o leyes de alta

importancia) muestra que en todos los casos el actual Parlamento ha logrado aprobar un

mayor número de leyes en un menor tiempo promedio.

6.5. Explicación sobre los resultados legislativos

La literatura especializada en el estudio de los procesos legislativos destaca que las

características cualitativas y cuantitativas que adquiere la legislación, así como el ritmo

de trabajo del Parlamento, se vinculan estrechamente a una serie de factores políticos e

institucionales. Entre los políticos, el más importante es la existencia de mayorías en la

Cámara favorables al Ejecutivo. Entre los institucionales se suele destacar al sistema de

comisiones, las reglas y procedimientos del proceso legislativo y de manejo de la

agenda. Sin pretender agotar estos temas, a continuación pasaremos revista a algunos de

estos factores.


51

Mayorías en las cámaras.

Una de las críticas más duras de la oposición está centrada en el hecho de que el actual

gobierno concentra demasiado Poder. Como evidencia de ello, se señala casi siempre a

la existencia de una mayoría absoluta en cada una de las Cámaras. Curiosamente, los

partidos hoy opositores que realizan esta crítica también reunían una mayoría legislativa

que dio apoyo a los gobiernos de coalición de Lacalle, Sanguinetti –en su segunda

administración- y Batlle. La diferencia aquí está en que los gobiernos anteriores tenían

mayorías legislativas de coalición y el gobierno actual cuenta con una mayoría

legislativa de partido. Los estudios existentes sobre disciplina legislativa muestran que

los gobiernos de coalición tuvieron un funcionamiento cohesionado a la hora de votar

en sala (Lanzaro et.al. 2000; Koolhas 2004). Si bien para el actual gobierno no existen

estudios similares, es fácil detectar que las votaciones con la bancada oficialista dividida

han sido prácticamente inexistentes (a lo sumo se observó alguna salida de sala de

legisladores disidentes o la renuncia del diputado Chifflet). De este modo, los gobiernos

de coalición de colorados y blancos, y el gobierno de partido del Frente Amplio,

contaron al menos durante los primeros dos años de gobierno con mayorías legislativas

disciplinadas que favorecieron el reracionamiento entre Poderes y la productividad

legislativa de sus administraciones.

Cuadro 19. Apoyos legislativos de los gobiernos.

Diputados Senado Tipo de Gobierno Bancas % Bancas % Lacalle (1990-91) Coalición (PN-PC)* 64 (65) 20 (65) Sanguinetti (1995-96) Coalición (PC-PN) 63 (64) 21 (68) Batlle (2000-01) Coalición (PC-PN) 55 (56) 18 (58) Vázquez (2005-06) Partido (FA) 52 (53) 17 (55) * En 1990 no ingresó todo el PC a la coalición. La C94 liderada por Pablo Millor se situó en la oposición

En virtud de que los últimos cuatro gobierno han tenido condiciones favorables

(mayorías y disciplina) para viabilizar su agenda legislativa, debería esperarse niveles

de productividad más o menos homogéneos. Sin embargo, la arquitectura institucional

de cada gobierno reporta “costos de transacción” diferentes. Para mantener la mayoría

legislativa, cada presidente ha tenido que conceder a sus socios posiciones en el

gabinete y el Estado, e incluir propuestas de los mismos en su agenda de gobierno. Por

tanto, es probable que los resultados en materia legislativa de cada gobierno respondan

en parte a dichos costos de transacción.


52

Por otra parte, cuando se analizan las votaciones de las leyes en el Senado (votación en

general), se observa que una amplísima mayoría se aprueban por unanimidad o cuasi-

unanimidad (con sólo uno o dos votos en contra). Por ejemplo, entre 1985 y 1999, para

una muestra de 111 leyes importantes, el 73% fueron votadas por unanimidad. Esto

demostraría la existencia de un grado de consenso amplio en el sistema político

uruguayo.

En el bienio 2000-01, un 87% del total de las leyes fueron votadas por unanimidad o

cuasi-unanimidad, y en el bienio 2005-06, ese guarismo trepó al 89% (cuadro 20). Sólo

el 13% y el 11% de las leyes respectivamente, recibieron votaciones dividas en el

Senado.

Cuadro 20. Votaciones de las leyes en general en el Senado.

2000-01 2005-06 Unanimidad 165 76% 171 71% Cuasi-unanimidad * 24 11% 42 18% Divididas 28 13% 25 11% Total 217 100% 238 100% * Votaciones que reciben 1 o 2 votos en contra. Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

El conflicto, de este modo, queda reducido a un puñado de leyes (28 en 2000-01, y 26

en 2005-06). ¿Cuáles son entonces las leyes conflictivas? El cuadro 21 clasifica este

conjunto de leyes según su nivel de importancia (en total 54, ver Anexo II). En cada uno

de los cuadrantes correspondiente a los bienios se pueden apreciar tres columnas. La

primera presenta el número de leyes según el nivel de importancia. La segunda presenta

el porcentaje de cada grupo (clasificado según el nivel de importancia) respecto al total

de votaciones divididas. La tercera columna ilustra sobre el porcentaje que representa el

grupo de votaciones divididas dentro del total de leyes de cada categoría. Así, por

ejemplo, en 2000-01 10 de 28 leyes con votación dividida eran de alta importancia. Este

grupo representaba el 36% de las leyes con votaciones divididas, y el 67% del total de

leyes de alta importancia votadas en ese lapso.


53

Cuadro 21. Votaciones divididas según nivel de importancia 2000-01 2005-06 N 1 2 N 1 2 Alta importancia 10 36% 67% 13 50% 65% Mediana importancia 12 43% 12% 7 31% 7% Baja importancia 6 21% 6% 5 19% 5% Total 28 100% 13% 25 100% 11% 1. Porcentaje sobre el total de votaciones divididas 2. Porcentaje sobre el total de votaciones según nivel de importancia de la ley. Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

Como podrá observarse, en 2000-01, aproximadamente 1 de cada 3 leyes con votación

general dividida en el Senado era de alta importancia, en tanto en 2005-06, 1 de cada 2

contaba con la misma condición. Este hecho indicaría que en el bienio 2005-06, el

conflicto está mucho más concentrado que en 2000-01, y ello tal vez se deba a la agenda

legislativa del gobierno y su capacidad de pasar leyes importantes.

Veamos ahora cómo se resuelve el trámite parlamentario, procurando determinar si el

Parlamento modifica o no los proyectos que envía el Ejecutivo. Decíamos antes, que las

instituciones internas del Parlamento son un factor que determina el tipo de resultados

legislativos. Por esa razón nos concentraremos en el trabajo en Comisiones y en su

capacidad de enmendar los proyectos que envía el Ejecutivo.

El trabajo de las Comisiones

El trabajo de los Parlamentos suele estar vertebrado por la existencia de un sistema de

comisiones. Estas estructuras institucionales varían de acuerdo a su complejidad (tipo y

número de comisiones), facultades (capacidad de decisión), integración (número de

componentes) y procedimientos de actuación.

El Parlamento uruguayo cuenta con un sistema de comisiones muy peculiar. Cada

cámara cuenta con 16 comisiones permanentes, además de las comisiones especiales

que el pleno de la Cámara suele crear para estudiar temas específicos, y de las

comisiones investigadoras para indagar denuncias sobre irregularidades en la

administración. Las presidencias de las comisiones permanentes son anuales y

normalmente, al inicio de cada nueva legislatura asumen nuevas autoridades. Esto

conlleva a una escasa especialización, ya que muchos legisladores con el afán de


54

mantener posiciones que le otorguen visibilidad, cambian de comisión cada año. Así, un

legislador puede presidir una comisión sobre una temática durante todo un año, y al

siguiente cambiar a una temática completamente diferente.

Asimismo, el sistema de comisiones de cada cámara replica parcialmente las áreas de

gobierno estipuladas en el gabinete. Como se sabe, el actual gabinete cuenta con 13

ministerios y las comisiones de cada una de las cámaras contemplan el seguimiento a

cada una de las carteras. Las comisiones de Asuntos Internacionales; Defensa Nacional;

Ganadería, Agricultura y Pesca; y Transporte y Obras Públicas de cada una de las

cámaras, tienen a su cargo el seguimiento respectivo de los Ministerios de Relaciones

Exteriores; Defensa Nacional, Ganadería, Agricultura y Pesca; y Transporte y Obras

Públicas. Estas ocho comisiones y cuatro ministerios conforman un sistema lineal de

interrelación entre los Poderes.

Los Ministerios del Interior; Economía y Finanzas; Educación y Cultura; Trabajo y

Seguridad Social; y Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, tienen una

estructura de comisiones menos lineal y algo más compleja.

Las Comisiones de Hacienda y Presupuesto de cada cámara siguen la labor del

Ministerio de Economía, conformando la relación más lineal del grupo. Las Comisiones

de Constitución de cada cámara tienen como referencia al Ministerio del Interior, pero

en Diputados existe también la Comisión de Derechos Humanos que aborda temas

específicos vinculados a esa cartera. Las comisiones de Educación y Cultura,

obviamente, toman como referencia a la cartera homónima, pero el Senado cuenta

además con la Comisión de Ciencia y Tecnología que aborda cuestiones específicas de

la agenda de ese Ministerio. El Ministerio de Vivienda tiene un referente único en

Diputados, pero en el Senado cuenta con dos Comisiones que siguen sus temáticas, la

de Vivienda y Territorio, y la de Medio Ambiente. Con el Ministerio de Trabajo sucede

al revés. Cuenta con un referente único en el Senado, la Comisión de Asuntos Laborales

y Seguridad Social, pero tiene dos Comisiones de referencia en la Cámara baja, la de

Legislación del Trabajo y la de Seguridad Social.

Pero existe un tercer grupo de comisiones que establece una interrelación todavía más

compleja. La Comisión de Salud Pública y Asistencia Social de Diputados tiene a su


55

cargo el seguimiento de dos Ministerios, el de Salud Pública y el de Desarrollo Social.

Sin embargo, en el Senado, existe una Comisión específica para el seguimiento de cada

Ministerio. El caso inverso es el de la Comisión de Industria, Energía, Comercio,

Turismo y Servicios del Senado que realiza el seguimiento de los Ministerios de

Industria y Turismo, dejando afuera el tema Deportes. En Diputados, en cambio, existe

la Comisión de Industria, Energía y Minería y la de Turismo para dar seguimiento a los

Ministerios respectivos. Sin embargo, la Comisión de Turismo de Diputados tampoco

realiza el seguimiento del tema Deportes. Para ello, ambas Cámaras crearon en este

período Comisiones Especiales de Deportes.

En suma, la relación entre el sistema de comisiones y la estructura de ministerios no es

todo lo lineal que podría ser. Esto genera consecuencias a la hora distribuir el trabajo y

también al momento de la fiscalización y el control del Legislativo sobre el Ejecutivo.

Los Ministros de Relaciones Exteriores; Defensa; Ganadería y Agricultura; Transporte y

Obras Públicas; Salud Pública, Desarrollo Social; e Industria, deberán responder ante

dos comisiones cada uno. Los Ministros de Interior, Educación y Cultura, Trabajo y

Seguridad Social, y Vivienda deberán responder ante tres comisiones cada uno.

Finalmente, los Ministros de Economía y Finanzas, y Turismo y Deporte, deberán

Cuadro 22. Relación de las Comisiones de ambas Cámaras con el Poder Ejecutivo (Ministerios) Cámara de Senadores Cámara de Diputados Poder Ejecutivo

Asuntos Internacionales Asuntos Internacionales Ministerio de Relaciones Exteriores

Defensa Nacional Defensa Nacional Ministerio de Defensa Nacional

Ganadería, Agricultura y Pesca Ganadería, Agricultura y Pesca Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca

Transporte y Obras Públicas Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas Ministerio de Transporte y Obras Públicas

Constitución, Códigos, Legislación General… Constitución y Legislación

Derechos Humanos Ministerio del Interior

Legislación del Trabajo Asuntos Laborales y Seguridad Social Seguridad Social

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Educación y Cultura Ciencia y Tecnología

Educación y Cultura Ministerio de Educación y Cultura

Vivienda y Ordenamiento Territorial

Medio Ambiente Vivienda, Territorio y Medio Ambiente Ministerio de Vivienda, O. T. y Medio

Ambiente

Hacienda Hacienda Presupuesto Presupuesto

Ministerio de Economía y Finanzas

Salud Pública Ministerio de Salud Pública

Población, Desarrollo e Inclusión Salud Pública y Asistencia Social

Ministerio de Desarrollo Social

Industria, Energía y Minería Ministerio de Industria, Energía y Minería Industria, Energía, Comercio, Turismo y Servicios Turismo

Especial de Deportes Especial para el Deporte Ministerio de Turismo y Deportes

Asuntos Administrativos Asuntos Internos


56

hacerlo ante cuatro comisiones.

Por otra parte, la elección de las autoridades de las Comisiones está reglada por algunas

disposiciones establecidas en los Reglamentos de las Cámaras y casi siempre, conducen

al desarrollo de una sofisticada negociación entre los partidos. En efecto, la distribución

de presidencias y vicepresidencias de Comisiones surge de un acuerdo entre los actores

legislativos que toma como criterio rector al peso específico de cada partido en las

Cámaras. La transacción suele contemplar las diferentes necesidades de los partidos. El

ganador de la elección cede posiciones a cambio de que las prioridades del gobierno

encabecen la agenda legislativa y los partidos de la oposición acceden a esa solicitud a

cambio de mejorar posiciones con vista a influir en el proceso legislativo.

En el presente período, la negociación de presidencias mostró que el Frente Amplio

debió ceder entre 6 y 7 presidencias de comisiones en cada cámara, lo que equivale a un

44% del total de posiciones. El Partido Nacional consiguió 6 presidencias en cada

cámara y el Partido Colorado 1 en el Senado, y 1 cada dos años en Diputado (ver

cuadros 23, 24 y 25).

Cuadro 23. Presidencias de Comisiones Permanentes por partido

Diputados Senado 2005 2006 2005 2006 Com % Com % # Com % Com % # Frente Amplio 9 (56) 10 (63) 3 9 (56) 9 (56) 4 Partido Nacional 6 (38) 6 (38) 0 6 (38) 6 (38) 1 Partido Colorado 1 (6) 0 (0) 0 1 (6) 1 (6) 0 Total 16 (100) 16 (100) 16 (100) 16 (100) # Comisiones que se mantuvieron en manos de un mismo partido. FA en Diputados: Internacionales, Presupuestos, y Turismo. FA en Senado: Internacionales, Constitución, Hacienda, y Población PN en Senado: Asuntos Administrativos. Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

Estos datos son importantes para evaluar el proceso legislativo y en particular, el

manejo de la agenda. Veamos la información disponible sobre como se distribuyó el

trabajo en cada una de las cámaras.


57

Cuadro 24. Diputados. Presidentes de Comisiones Permanentes 2005-06 2005 2006 Comisiones Partido Presidente Partido Presidente Asuntos Internacionales FA Silvana Charlone FA Enrique Pintado Asuntos Internos PN Julio Cardozo FA Víctor Semproni Constitución, Códigos… FA Jorge Orrico PN Gustavo Borsari Derechos Humanos PN Beatriz Argimón FA Daniela Paysse Defensa FA Luis Rosadilla PN Javier García Educación FA Roque Arregui PN Federico Cassaretto Ganadería y Agricultura FA Homero Viera PN Rodrigo Goñi Hacienda FA Alfredo Asti PN Jorge Gandini Industria y Energía PN Alvaro Delgado FA Hebert Clavijo Legislación del Trabajo FA Juan José Bentancor PN Pablo Iturralde Presupuestos FA Doreen Ibarra FA Carlos Gamou Salud Pública PN Miguel Asqueta FA Luis Gallo Seguridad Pública PN Pablo Abdala FA José Luis Blasona Transporte y Obras P. PN Sergio Botana FA Juan José Domínguez Turismo FA Liliam Kechichiám FA Juan C. Souza Vivienda PC Carlos Signorelli FA Darío Pérez Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

Cuadro 25. Senado. Presidentes de Comisiones Permanentes. 2005-06 2005 2006 Comisiones Partido Presidente Partido Presidente Asuntos Administrativos PN Julio C. Lara PN Julio C. Lara Asuntos Internacionales FA Carlos Baraibar FA Alberto Couriel Asultos Laborales y SS FA Eduardo Ríos PN Julio C. Lara Ciencia y Tecnología PN Ruperto Long FA Enrique Rubio Constitución y Legislación FA José Korzeniak FA Leonardo Nicolini Defensa Nacional FA E. Fernández Huidobro PN Carlos Moreira Educación y Cultura PN Ruperto Long FA Leonardo Nicolini Ganadería, Agricultura… PN Francisco Gallinal FA Jorge Saravia Hacienda FA Alberto Couriel FA Carlos Baraibar Industria, Energía… FA Rafael Michelini PN Ruperto Long Medio Ambiente PN Carlos Moreira FA Alberto Cid Población, Desarrollo … FA Susana Dalmás FA Mónica Xavier Presupuesto FA Víctor Vaillant PN Gustavo Penadés Salud Pública FA Mónica Xavier PC Isaac Alfie Transporte y OP PC Juan Justo Amaro PN Enrique Antía Vivienda PN Carlos Moreira FA Lucía Topolansky


Distribución del trabajo en Comisiones

El principal criterio de distribución de proyectos de la Presidencia de la Asamblea

General hacia las Cámaras es la consideración del volumen de trabajo acumulado en

cada una de ellas. Por ejemplo, un informante calificado afirmó que “la Rendición de


58

Cuentas ingresó por el Senado porque la Cámara de Diputados estaba ocupada

tratando la Reforma Tributaria” (entrevista realizada por los autores). Esto supone que

no existe una división del trabajo basado en la especialización sino en el tamaño de la

agenda de cada cámara.

El principal criterio de distribución entre las comisiones es el temático. Para la mayor

parte de los proyectos el destino que recibirá es muy lógico. Sin embargo, existen

algunas iniciativas de ley que pueden ser otorgadas a diferentes comisiones. Por

ejemplo, la ley N° 18.003 de “Autorización a OSE a adquirir un 60% de la Empresa

Aguas de la Costa” ingresó al Senado y debería haber sido destinada a la comsión de

Vivienda y Ordenamiento Territorial. Sin embargo, fue envidada a la Comisión de

Transporte y Obras Públicas, por lo cual senadores del Partido Nacional solicitaron una

ratificación de trámite que le fue denegada por votación (09/05/2006, 13° Sesión

Ordinaria de la Cámara de Senadores). En la Cámara de Diputados, en cambio, el

proyecto fue derivado por la Mesa a la Comisión de Vivienda, Territorio y Medio

Ambiente como reclamaba originalmente el Partido Nacional, dado que la OSE se

encuentra bajo la jurisdicción del MOVTMA.

Los Reglamento de las Cámaras son muy claros en este sentido, y otorgan una gran

discrecionalidad a la Presidencia de cada cuerpo para proponer el destino de cada

proyecto. Es cierto que los Reglamentos otorgan a los legisladores el derecho de

solicitar la “ratificación del trámite”, no obstante, para que ello acontezca la solicitud

debe necesariamente alcanzar una mayoría del pleno. No obstante, estos hechos suelen

ser aislados, ya que en la mayoría de los casos, los Presidentes consultan a los

coordinadores de bancada de cada partido con el objetivo de consensuar el destino de

cada proyecto.

Veamos entonces los números del período. Durante el bienio 2005-06 el Poder

Ejecutivo envió al Parlamento 281 proyectos de ley (incluyendo los 30 de la anterior

legislatura, 28 de los cuales fueron desarchivados por alguna de las Cámaras).

La Presidencia de la Asamblea General derivó el 51% (142 proyectos) a la Cámara de

Representantes y el 49% a la Cámara de Senadores (139 proyectos). A su vez, la

Presidencia de la Cámara de Representantes envió el 25% de los proyectos a la


59

Comisión de Educación y Cultura, el 22% a la de Asuntos Internacionales, el 11% a la

de Defensa Nacional, el 10% a la de Hacienda, el 9% a la de Constitución, Códigos y

Legislación, el 7% a la de Legislación del Trabajo, y el restante 12% lo distribuyó entre

las otras diez comisiones. Por su parte, la Presidencia del Senado envió el 36% de los

proyectos a la Comisión de Asuntos Internacionales, el 15% a la de Asuntos Laborales y

Seguridad Social, el 9% a la de Constitución y Legislación, otro 9% a la de Defensa

Nacional y otro 9% a la de Hacienda, el 7% a la de Educación y Cultura, el 4% a la de

Ganadería y Agricultura y el 11% restante lo distribuyó entre las otras nueve comisiones

(ver el cuadro 26).


60

Cuadro 26. Distribución en comisiones de los proyectos de ley del PE

Proyectos Leyes

Proyectos

Leyes

36 15

Ejecutivo envió 281 proyectos *

50 25 25% 19% Educación y Cultura Asuntos Internacionales 36% 32%

32 16 21 16

22% 20% Asuntos Internacionales Asuntos Laborales y SS 15% 21% 16 15 13 6

11% 19% Defensa Nacional Constitución y Legislación 9% 8%

Presidencia Asamblea General

14 9 13 12 10% 11% Hacienda Defensa Nacional 9% 16%

13 6 12 6 9% 7% Constitución, Códigos… Hacienda 9% 8%

Presidencia Cámara de

Diputados

Presidencia Cámara de

Senadores 10 7 9 1

7% 9% Seguridad Social Proyectos

Leyes

Proyectos

Leyes

Educación y Cultura 7% 1%

142 81 139 77 5 5 51% 51% 49% 49% 5 4

3% 6% Legislación del Trabajo Ganadería Agricultura 4% 5%

3 3 4 3 2% 4% Presupuestos Presupuesto 3% 4%

13 4 12 5 9% 6% Otros Otras 9% 6%

* Incluye 30 proyectos de la anterior Legislatura (28 se desarchivaron a solicitud del PL)


61

La forma en cómo fueron distribuidos los proyectos nos informa acerca del nivel de

trabajo en las comisiones. Sabemos de este modo que en Diputados, las Comisiones de

Educación y Cultura, Asuntos Internacionales, Defensa, y Hacienda, son las más

recargadas. Lo mismo sucede en el Senado con las Comisiones de Asuntos

Internacionales, Asuntos Laborales, Constitución y Legislación, Defensa, y Hacienda.

Por el propio hecho de contar con agendas extensas estas comisiones son importantes.

Sin embargo, ese indicador no es el único que informa sobre la importancia estratégica

de cada Comisión. La de Presupuesto recibe un puñado de proyectos por año, pero uno

de ellos es el Presupuesto Nacional o la Rendición de Cuentas. Existen entonces otros

indicadores que nos podrían aproximar a una evaluación más adecuada del trabajo de

las comisiones, como el tiempo que utilizan para tramitar proyectos, su tasa de

efectividad sobre la legislación final, las votaciones, etc. No es nuestro objetivo estudiar

aquí en profundidad a estos organismos, pero sí nos interesa detenernos en un aspecto

sustantivo de su trabajo. Procuramos conocer cuáles son las comisiones más

importantes en el proceso legislativo y al mismo tiempo saber cuánto inciden sobre el

proceso legislativo. Por esa razón, evaluaremos la capacidad de las mismas para

modificar los proyectos que tratan, y en particular, los que envía el Ejecutivo. Dado que

existe una mayoría estable en la cámara y también en las comisiones, resulta interesante

saber si la misma avala los proyectos del Ejecutivo tal cual llegan, o si influye

corrigiéndolos o accediendo a modificaciones propuestas por la oposición.

La información analizada muestra que aproximadamente un 30% de los proyectos del

Poder Ejecutivo resulta modificado en las Comisiones. En el año 2005, 19 de los 63

proyectos fueron enmendados (30%); en 2006, esa cifra asciende a 27 sobre 95

proyectos presentados (29%).

Cuadro 27. Enmiendas en Comisiones del Parlamento a las leyes propuestas por el PE. 2005-06

2005 2006 Total Proyectos modificados 19 30% 27 28% 46 29% Proyectos no modificados 44 70% 68 72% 112 71% Total de Leyes 63 100% 95 100% 158 100% Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

Comparando estos datos con los del período anterior, se observa que el porcentaje de

modificaciones es sensiblemente mayor. Mientras en el bienio 2000-01 se modificaron

en comisiones el 13% de los proyectos enviados por el Ejecutivo (ver cuadro 28), en


62

2005-06 se modificó el 29%, algo más del doble. O sea, este Parlamento influye más,

indudablemente, que el anterior.

Cuadro 28. Enmiendas en Comisiones del Parlamento a las leyes propuestas por el PE. 2000-01 2005 2006 Total Proyectos modificados 10 22% 11 9% 21 13% Proyectos no modificados 36 78% 106 91% 142 87% Total de Leyes 46 100% 117 100% 163 100% Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

Asimismo, el 37% de los proyectos enmendados, fueron sustituidos en la Comisión.

Esto significa que los legisladores que integran la Comisión deciden abandonar el

proyecto original y elaborar uno sustitutivo. El resto de las enmiendas refieren a

modificaciones parciales del proyecto, esto es, cambios diversos en el articulado (ver

cuadro 29).

Cuadro 29. Tipos de enmiendas en comisiones. 2005-06.

2005 2006 Total Proyectos modificados 12 63% 16 59% 28 61% Proyectos sustituidos 7 37% 11 41% 18 39% Total de enmiendas 19 100% 27 100% 46 100% Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

La información también muestra que los cambios mencionados se realizaron

mayoritariamente en comisiones de la primera cámara que transita el proyecto. En 2005,

esto sucedió en 18 de los 19 proyectos, en tanto en 2006, sucedió en 20 de los 27 (ver

cuadro 30).

Cuadro 30. Tipos de enmiendas y primera cámara 2005 2006

Total 1º Cámara Total 1º Cámara Proyectos modificados 12 12 16 9 Proyectos sustituidos 7 6 11 11 Total de enmiendas 19 18 27 20 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo

Considerando la Cámara donde se procedió a la enmienda del proyecto, encontramos

que en 2005, las comisiones de Diputados y Senado. Pero en 2006, esto cambió, pues

las comisiones de la Cámara de Diputados enmendaron bastante más que las del Senado

(ver cuadro 31).


63

Cuadro 31. Cámaras donde se realizan las modificaciones Comisiones de… 2005 2006 Total Cámara Senadores 19 49% 10 34% 29 43% Cámara Representantes 20 51% 19 66% 39 57% Total 39 100% 29 100% 68 100% * Datos referidos únicamente a las modificaciones (una ley pudo haber sido modificada en las dos cámaras). Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo.

Ahora bien, a esta altura deberíamos preguntarnos por qué se modifican los proyectos.

Es obvio que los cambios obedecen a un problema de preferencias de los legisladores.

Sin embargo, si existe una mayoría disciplinada en la comisión alcanzaría con una orden

del Ejecutivo para que nada se cambie. Pero en la práctica nada funciona así. Existen

costos de transacción del proyecto que operan, básicamente, en dos dimensiones, a la

interna del gobierno y respecto a la oposición.

Parece claro que el primer objetivo del gobierno es aprobar el proyecto, pero un

segundo consiste en lograr una mayoría holgada para que el mismo se tramite rápido y

goce de mayor legitimidad. Podríamos entonces pensar que los proyectos modificados

en comisión que logran una votación dividida en sala, recibieron cambios que

satisficieron a la interna del partido de gobierno. Y de otro modo, los que fueron

modificados y logran más tarde una votación unánime pueden ser proyectos que se

cambiaron para satisfacer a la oposición.

Cuadro 32. Votación de los proyectos modificados en comisiones del Senado

2000-01 2005-06 Votación por unanimidad 15 71% 30 65% Votación dividida 6 29% 16 35% Total 21 100% 46 100% Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, Poder Legislativo.

En 2005-06, un 65% de los proyectos modificados alcanzaron la unanimidad en la

votación. Ello indica que los cambios introducidos respondían a demandas de la

oposición. Un 35% en cambio, fueron modificados, pero aún así recibieron una votación

dividida. Esto nos aproxima al valor real del “costo de transacción” a la interna del

partido de gobierno: debió conceder la modificación de 16 proyectos sobre un total de

158 enviados (algo más del 10%). En el período anterior, el gobierno de Jorge Batlle

había que tenido que ceder en sólo 6 proyectos sobre un total de 163 (apenas un 4%).

Como hipótesis podría afirmarse que un gobierno de partido tiene costos de transacción

tan o más altos que los de un gobierno de coalición.


64

Asimismo, las votaciones por unanimidad de los proyectos modificados alcanzan un

71% en el período 2000-01 y un 65% en el período 2005-06. Ambos guarismos son

altos e indican que las modificaciones pueden haber satisfecho a la oposición –y

también a la interna del gobierno-.

Hasta aquí sabemos cuánto se modifica y tenemos una idea aproximada de por qué se

modifica. Veamos ahora qué se modifica. Analizando las comisiones que modifican

proyectos y agrupándolas por temáticas, encontramos que las principales enmiendas se

concentraron en temas vinculados con la legislación laboral, la seguridad social, la

economía y la educación (ver cuadro 33).

Cuadro 33. Enmiendas en comisiones según temáticas

2005 2006 1º Cámara 2º Cámara 1º Cámara 2º Cámara Total

CRR Seguridad Social 0 0 2 5 7 CSS Asuntos Laborales y SS 1 1 2 0 4 CRR Legislación del Trabajo 0 0 2 0 2

Total enmiendas sobre temas de Trabajo y Seguridad Social 13 CSS Hacienda 1 1 1 1 4 CRR Hacienda 2 0 1 0 3 CRR Integrada Presupuestos y Hacienda 2 0 0 1 3 CSS Integrada Presupuesto y Hacienda 0 1 1 0 2

Total enmiendas sobre temas de Economía 12 CRR Educación y Cultura 4 0 2 0 6 CSS Ciencia y Tecnología 0 0 1 0 1

Total enmiendas sobre temas de Educación y Cultura 7 CRR Constitución, Códigos… 0 0 2 2 4 CSS Constitución y Legislación 2 0 0 0 2 CRR Integrada Constitución y DDHH 1 0 0 0 1

Total enmiendas sobre temas del Interior 7 CRR Ganadería, Agricultura… 0 1 0 0 1 CSS Ganadería, Agricultura… 2 0 2 0 4

Total enmiendas sobre temas de Ganadería 5 CRR Defensa Nacional 1 0 1 0 2

Total enmiendas sobre temas de Defensa 2 CRR Otras 1 0 1 0 2 CSS Otras 1 0 2 0 3


65

6.6. Resumen

En el año 2006 se aprobaron 147 leyes, 95 propuestas por el Poder Ejecutivo

(65%) y 52 por el Parlamento (35%). Asimismo, fueron presentados 321 proyectos

de ley, 131 del Ejecutivo (41%), y 190 del Legislativo (59%). (Ver cuadro 9)

De las 147 leyes sancionadas, 74 habían sido propuestas en 2005, y 73 en 2006.

(Ver cuadro 10). De los 321 proyectos presentados en 2006, 248 (77%) quedaron

pendientes en comisiones, acumulando así un total de 519 proyectos pendientes en

el período (69% de los presentados).

Desde el 1° de marzo de 2005, el Poder Ejecutivo presentó 281 proyectos, de los

cuales 158 se transformaron en ley (56%). De los 476 que presentó el Legislativo

sólo 80 fueron sancionados (17%). (Ver cuadro 11).

El Partido Nacional presentó un 47% del total de proyectos, el Frente Amplio un

25%, el Partido Colorado un 10%, el Partido Independiente un 1%. Los proyectos

firmados por legisladores de más de un partido alcanzaron el 18% del total.

El bienio 2005-06 ha sido el de mayor productividad legislativa del período (Ver

cuadro 12).

El Ejecutivo de Tabaré Vázquez fue el que más proyectos envío al Parlamento

desde 1985. El Parlamento de este bienio es superado únicamente por el del período

1985-86 (Ver cuadro 13).

En materia de leyes, el Ejecutivo de Vázquez es, en términos absolutos, el segundo

en eficacia del período. Sancionó sólo 5 leyes menos que el de Batlle en 2000-01 y

superó largamente a los anteriores. En términos porcentuales las cosas cambian

porque el Parlamento de este bienio jugó un papel de mayor relevancia (Ver cuadro

14).

La aplicación del Índice de Importancia Política de las Leyes muestra que durante

el año 2006 se aprobaron 7 leyes de alta importancia, 85 de mediana, y 55 de baja.

Las leyes de alta importancia fueron propuestas, en todos los casos, por el

Ejecutivo. La incidencia del Ejecutivo es alta en todas las franjas del índice, aunque

decae notoriamente en las de mediana y baja importancia (Ver cuadro 15).

Asimismo, en este bienio, se aprobaron más leyes de alta importancia que en los

bienios 1990-91, 1995-96, y 2000-01 (Ver cuadro 16).

Mientras en 2005, una ley se sancionaba en 104 días; en 2006, esa cifra asciende a

243 días. El aumento responde fundamentalmente a que más de la mitad de leyes


66

sancionadas en 2006, fueron introducidas en el año anterior. Asimismo, en 2006, la

tramitación promedio de una ley propuesta por el Ejecutivo fue de 222 días, en

tanto el promedio para una propuesta por el Legislativo fue de 283 días. (Ver

cuadro 17).

Si se compara el actual bienio con 2000-01, se podrá observar que el promedio del

tiempo de tramitación es inferior (190 contra 197 días). La distancia aumenta si

tomamos en cuenta sólo las leyes iniciadas por el Ejecutivo (175 contra 186) y se

dispara cuando consideramos únicamente las leyes de alta importancia (128 contra

147 días). Podría pensarse que es precisamente aquí donde se observan los efectos

reales de un gobierno con una bancada mayoritaria disciplinada.

Durante 2005-06, el 89% de las leyes sancionadas fueron votadas en el Senado por

unanimidad o cuasi-unanimidad. Las votaciones divididas son apenas 25.

Asimismo, el 65% de las leyes de alta importancia recibieron votaciones divididas

en el Senado. Estas cifras no difieren mucho de las observadas en el bienio 2000-

01. (Ver cuadros 20 y 21).

Durante el bienio, el Ejecutivo envió 281 proyectos. La Presidencia de la Asamblea

General derivó un 51% de los proyectos (142) a la Cámara de Diputados y un 49%

al Senado (139 proyectos).

La Presidencia de Diputados envió el 25% de los proyectos a la Comisión de

Educación y Cultura, el 22% a la de Asuntos Internacionales, el 11% a la de

Defensa Nacional, el 10% a la de Hacienda, el 9% a la de Constitución, Códigos y

Legislación, el 7% a la de Legislación del Trabajo, y el restante 12% lo distribuyó

entre las otras diez comisiones.

La Presidencia del Senado envió el 36% de los proyectos a la Comisión de Asuntos

Internacionales, el 15% a la de Asuntos Laborales y Seguridad Social, el 9% a la de

Constitución y Legislación, otro 9% a la de Defensa Nacional y otro 9% a la de

Hacienda, el 7% a la de Educación y Cultura, el 4% a la de Ganadería y Agricultura

y el 11% restante lo distribuyó entre las otras nueve comisiones (ver el cuadro 26).

Aproximadamente un 30% de los proyectos del Ejecutivo son modificados en las

Comisiones del Parlamento. En el año 2005, 19 de los 63 proyectos fueron

enmendados (30%); en tanto en 2006, esa cifra fue de 27 proyectos sobre 95

presentados (29%) (ver cuadro 27).

La comparación con 2000-01 muestra que en ese bienio sólo un 13% de los

proyectos fueron enmendados. Como se afirmara antes, en este bienio el


67

Legislativo ha mostrado una capacidad de influencia mayor que en otros períodos

(Ver cuadro 28).

Asimismo, el 57% de las leyes modificadas sufrieron los cambios en comisiones de

la Cámara de Diputados. Esta tendencia se acentuó en 2006, pues en el primer año

ambas cámaras modificaban en igual proporción (Ver cuadro 31)

Un 65% de los proyectos modificados fueron votados por unanimidad en sala, lo

cual indica que los cambios introducidos respondían a demandas de la oposición. El

otro 35%, en cambio, fue modificado para satisfacer las preferencias de la bancada

del FA, pues aun siendo modificados recibieron el voto negativo de la oposición.

De este modo, el “costo de transacción” de la interna del partido de gobierno se

ubica en el entorno del 10% de las iniciativas (16 proyectos sobre un total de 158

enviados).

En el período anterior, el gobierno había tenido costos de transacción internos

inferiores a los del presente. Los datos indican que realizó concesiones sólo en 6

proyectos sobre un total de 163 (apenas un 4%).


68

7. Fiscalización del Poder Ejecutivo

Para evaluar la labor de fiscalización del Parlamento sobre el Ejecutivo consideraremos

tres aspectos: a) la comparecencia de ministros en comisiones; b) los llamados a sala,

interpelaciones y comisión general; c) los pedidos de informes al Ejecutivo.

7.1. Ministros en Comisiones

El llamado a los ministros a comisiones forma parte del complejo mecanismo

institucional de interacción entre los poderes. La comparecencia de un ministro puede

ser el resultado de una convocatoria de la comisión –con una clara pretensión

fiscalizadora- o de una solicitud del propio secretario de Estado –en lo que podría

interpretarse como una rendición de cuenta sobre los asuntos de su competencia-. No

obstante, puede darse el caso de que la comisión convoque al ministro para analizar un

asunto determinado y éste decida no presentarse. En tal caso, la comisión no tiene

mecanismos institucionales como para hacer ir al ministro, por lo cual el proceso de

fiscalización recorrerá otras instancias como el llamado a sala con el apoyo de 1/3 de la

cámara. En esta sección, se presenta información sobre la participación de ministros y

subsecretarios en las comisiones. Los datos de este ejercicio deben ser tomados con

precaución pues no fueron computados los casos donde la comisión convoca y el

ministro no se presenta. En grandes líneas, la información recabada es un buen

indicador del nivel de disposición del Ejecutivo para rendir cuentas ante el Parlamento,

y un indicador proxy del ritmo fiscalizador de las comisiones y de la estructura de

preferencias en la materia.

La comparecencia de los ministros de Vázquez al Parlamento se redujo en 2006 casi a la

mitad. En 2005, se produjeron 155 visitas a las comisiones del Parlamento, en tanto que

en 2006 esa cifra cayó a 85.

El ranking de los equipos visitantes se mantuvo más o menos sin modificaciones. El

equipo económico lideró ambos años la comparecencia en comisiones. En 2005, el

segundo lugar fue compartido por los ministros y subsecretarios de Industria y de

Trabajo y Seguridad Social. En 2006, la principal novedad consistió en que las

autoridades del Ministerio de Educación pasaron del tercer al segundo lugar, la cual


69

estuvo motivada por el inicio del debate educativo.

Cuadro 34. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2005-06 2005 2006 Total MEF 22 14% 11 13% 33 14% MEC 12 8% 12 14% 24 10% MIEM 16 10% 8 9% 24 10% MTSS 16 10% 8 9% 24 10% MDN 14 9% 6 7% 20 8% MI 14 9% 4 5% 18 8% MSP 11 7% 6 7% 17 7% MGAP 12 8% 4 5% 16 7% MRREE 10 6% 5 6% 15 6% MTOP 7 5% 7 8% 14 6% MVOTMA 8 5% 4 5% 12 5% MIDES 8 5% 4 5% 12 5% MTJ 5 3% 6 7% 11 5% Total 155 100% 85 100% 240 100% Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria, P. Legislativo

Los altos registros del equipo económico tienen que ver con la asistencia continua a las

comisiones de Presupuesto y de Hacienda (que tramitaron las leyes presupuestarias y la

reforma tributaria), pero también a otras como las de Constitución y Códigos (CRR),

Industria y Energía (CRR) o Población y Desarrollo (CSS). Los guarismos alcanzados

por el Ministerio de Trabajo tienen relación con la tramitación de la Ley de Libertad

Sindical, la anulación del Decreto que permitía el desalojo de lugares de trabajo

ocupados, y algunos conflictos puntuales como, por ejemplo, el de DANCOTEX. La

comparecencia de la dupla del MIEM, Lepra-Ponce de León, estuvo vinculada a los

problemas energéticos, las políticas sectoriales, y la exportación de de bienes

manufacturados.

Si se las compara con las del período pasado, estas cifras son altas. Mientras en 2005-06

los ministros y subsecretarios concurrieron al Parlamento en 240 ocasiones, en 2000-01

lo hicieron sólo en 173 ocasiones. El primer año de cada bienio registra un número de

comparecencias mayor que el segundo (103 contra 70).

Una diferencia muy importante entre ambos períodos radica en la estructura de

preferencias en los llamados a comisiones. En el período 2000-01, las autoridades del

MTOP fueron las más solicitadas con 32 comparecencias, seguidas por las del MSP;

MEF; MGAP; y MVOTMA, con 19, 16 15 y 15 respectivamente (ver cuadro 35).


70

Cuadro 35. Ministros y Subsecretarios en Comisiones. 2000-01 2000 2001 Total MTOP 23 22% 9 13% 32 18% MSP 10 10% 9 13% 19 11% MEF 8 8% 8 11% 16 9% MGAP 8 8% 7 10% 15 9% MVOTMA 9 9% 6 9% 15 9% MI 10 10% 4 6% 14 8% MDN 8 8% 4 6% 12 7% MRREE 6 6% 6 9% 12 7% MEC 9 9% 3 4% 12 7% MTSS 5 5% 6 9% 11 6% MIEM 2 2% 4 6% 6 3% MT 4 4% 2 3% 6 3% MDJ 1 1% 2 3% 3 2% Total 103 100% 70 100% 173 100%

En el bienio 2005-06, la Cámara de Diputados logró muchas más comparecencias que el

Senado. Asimismo, las comisiones de ambas Cámaras que participan del proceso

presupuestario logran un mayor número de presentaciones de ministros (ver cuadro 36).

Cuadro 36. Visitas de Ministros a Comisiones

Cámara de Senadores Cámara de Representantes Comisiones Visitas Comisiones Visitas Presupuesto integrada Hacienda 25 Presupuesto integrada Hacienda 44 Asuntos Internacionales 11 Defensa Nacional 12 Ganadería, Agricultura… 8 Hacienda 11 Hacienda 8 Educación y Cultura 10 Asuntos Internacionales 7 Salud Publica 9 Constitución y Legislación 7 Industria, Energía… 7 Defensa Nacional 6 Legislación del Trabajo 7 Asuntos Laborales… 3 Transporte, Obras Publicas 7 Industria, Energía… 3 Especial: Población, Desarrollo 7 Medio Ambiente 3 Turismo 6 Población, Desarrollo E Inclusión 3 Constitución, Códigos… 5 Constitución integrada DDHH 3 Especial: Deporte 5 Educación y Cultura 2 Derechos Humanos 4 Salud Publica 2 Seguridad Social 4 Vivienda 2 Vivienda 4 Industria integrada Hacienda. y As Int. 1 Ganadería, Agricultura y Pesca 2 Transporte y Obras Publicas 1 Especial Marco Cooperativo 1 Ciencia y Tecnología 0 Presupuestos 0 Especial: Deporte 0 Especial: Asuntos Municipales 0 Presupuesto 0 Total 95 Total 145


71

7.2. Llamados a Sala, Interpelaciones y Comisión General

Durante el bienio 2005-06 se realizaron 10 interpelaciones y 10 llamados a ministros en

régimen de Comisión General. Los seis ministros interpelados fueron interpelados hasta

el presente: Mariano Arana, Reinaldo Gargano, Danilo Astori, José Díaz, cada uno en

dos oportunidades, y Jorge Brovetto, Víctor Rossi, y Azucena Berrutti en una

oportunidad5.

Cuadro 37. Llamados a Sala e Interpelaciones 2005-06

Fecha Ministerio Ministro Interpelante Partido Tema 02-06-05 MVOTMA Mariano Arana Luis Lacalle Pou PN Prestación Servicio Agua-Saneamiento Personas Jurídicas No-Estatales 27-09-05 MTOP Víctor Rossi Rodríguez Servetto PN Ampliación Concesión Terminal de Pasajeros Puerto de Montevideo 01-11-05 MRREE Reinaldo Gargano Gustavo Borsari PN Plantas de Celulosa 01-11-05 MVOTMA Mariano Arana Gustavo Borsari PN Plantas de Celulosa 22-11-05 MI José Díaz Alvaro Lorenzo PN Seguridad Pública 26-04-06 MDN Azucena Berrutti Daniel García Pintos PC Extradición militares uruguayos a Chile. Asesinato de Eugenio Berríos 22-08-06 MRREE Reinaldo Gargano Jorge Larrañaga PN Política Exterior. Integración Regional y Acuerdo Comercial con EEUU 22-08-06 MEF Danilo Astori Jorge Larrañaga PN Política Exterior. Integración Regional y Acuerdo Comercial con EEUU 23-10-06 MI José Díaz Germán Cardoso PC Irregularidades en la Jefatura de Policía de Maldonado 11-10-06 MEF Danilo Astori Iván Posada PI Reforma Tributaria 07-11-06 MEC Jorge Brovetto Gustavo Penadés PN Designación como Fiscal de Mirtha Guianze

Los ministros llamados en régimen de Comisión General fueron Jorge Lepra y Víctor

Rossi (en dos ocasiones cada uno), José Mujica, José Díaz, Danilo Astori, Marina

Arismendi, María Julia Muñóz, y Reinaldo Gargano (ver cuadro 38).

Cuadro 38. Llamados a Comisión General

Fecha Cámara Ministerio Ministro 12-04-05 CSS MIEM Jorge Lepra Compra directa de generadores de energía 30-05-06 CSS MIEM Jorge Lepra Política ante la crisis energética 05-07-06 CSS MGAP José Mujica Endeudamiento sector agropecuario 10-01-06 CP MI José Díaz Plan de Seguridad "Verano Azul" en Maldonado 10-01-06 CP MTOP Víctor Rossi Anuncios del gobierno sobre Gasoil productivo 19-01-06 CP MRREE Reinaldo Gargano Posición del Gobierno ante un TLC con EEUU 10-01-07 CP MEF Danilo Astori Ajuste Aforos Catastrales 10-01-07 CP MTOP Víctor Rossi Adjudicación de paquete acciones PLUNA a Consorcio 13-02-07 CP MIDES Marina Arismendi Declaraciones sobre el Presidente de Estados Unidos 13-02-07 CP MSP Ma. Julia Muñóz Situación del Hospital de Maldonado

Comparando estos datos con los de los períodos de gobierno anteriores, observamos que

éste bienio ha sido particularmente importante en materia de llamados e interpelaciones.

En efecto, como puede apreciarse en el cuadro 39, sin ser el bienio más alto, el 2005-06

5 Las interpelaciones fueron 10, pero los ministros interpelados 11. Los ministros Astori y Gargano fueron interpelados en forma conjunta.


72

se ubica como uno de los períodos con mayor número de incursiones del Legislativo

sobre el Gabinete. En materia de Interpelaciones, sólo el bienio 1990-91 lo supera (12

contra 10) y en materia de llamados a Comisión General, sólo el bienio 2000-01 cuenta

con un registro superior (15 a 10).

Cuadro 39. Interpelaciones y Llamados a Comisión General.

1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06 Interpelaciones 7 12 4 7 10 Comisión General 1 7 3 15 10 Total 8 19 7 22 20

7.3. Solicitud de pedidos de informe

Durante el año 2006, se presentaron 503 pedidos de informe al Ejecutivo, acumulando

de esta forma un total de 1.012 en el bienio. Un 62% de los pedidos fueron solicitados

por el Partido Nacional, un 19% por el Frente Amplio, un 17% por el Partido Colorado,

un 1% por el Partido Independiente, y otro 1% por legisladores de más de un partido

(ver gráfico 14).

Gráfico 14

Pedidos de Informe. Año 2006

Partido Nacional63%

Partido Colorado19%

Frente Amplio16%

P. Independiente1%

Más de un partido1%


73

En términos comprados, el volumen de pedidos de informe su ubica en una posición

intermedia. Es inferior al de los períodos 1995-96 y 2000-01, pero mayor que el de

1985-86 y similar al de 1990-91.

Cuadro 40. Pedidos de Informes en los primeros dos años de gobierno. 1985-2006

1985-86 1990-91 1995-96 2000-01 2005-06 Frente Amplio 531 (56) 479 (49) 639 (60) 1102 (75) 218 (22) Partido Nacional 296 (31) 114 (12) 267 (24) 181 (12) 605 (60) Partido Colorado 55 (6) 208 (21) 52 (5) 94 (6) 178 (17) Otros 47 (5) 161 (17) 106 (10) 91 (6) 4 (0) Más de un partido 21 (2) 10 (1) 8 (1) 9 (1) 7 (1) Total 950 (100) 972 (100) 1072 (100) 1477 (100) 974 (100) * Unión Cívica en 1985-86; Nuevo Espacio en 1990-91, 1995-96 y 2000-01; y Partido Independiente en 2005-06 ** Pedidos de Informe presentados en forma conjunta por legisladores de más de un partido Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Información Parlamentaria. Poder Legislativo

Por otra parte, se confirma algo observado en el informe anterior: el FA cedió su papel

central en materia de fiscalización del Ejecutivo a manos del PN. En efecto, los

legisladores nacionalistas presentaron en el bienio, casi tres veces más pedidos de

informes que los legisladores de izquierda. No obstante, la actividad del PN no alcanza

los niveles mostrados por el FA durante los bienios 1995-96 y 2000-01. El cuadro 40

muestra que mientras los partidos tradicionales alcanzaron su máximo desempeño en

materia de fiscalización en este bienio, el FA mostró su peor actuación. Sin duda, el

cambio roles de los partidos en el escenario político origina este tipo de novedades.

Veamos ahora como ha sido el timing de fiscalización del Parlamento sobre el

Ejecutivo. El siguiente gráfico muestra que durante el primer año el Legislativo contó

con un ritmo ascendente, llegando a su máxima performance en el bimestre setiembre-

octubre con 120 pedidos de informe; posteriormente, cayó su producción hasta un

mínimo de 49 en el bimestre enero-febrero de 2006. El segundo año mostró la misma

tendencia que el primero, pero con dos diferencias: no alcanzó los picos máximos de

119 y 120 pedidos, y el punto máximo lo representó el bimestre noviembre-diciembre,

por lo cual la caída se inició recién en el primer bimestre de 2007.

Estos datos son interesantes, porque muestran en cierto modo que el período de mayor

interacción y control entre los Poderes se registra en la segunda mitad del año. Por otra

parte, la comparación con el bienio 2000-01 (línea roja del gráfico), confirma tendencias

similares a las observadas en el actual período, con la diferencia de que en todos los


74

bimestres los registros alcanzados son más altos que en 2005-06.

Gráfico 15

Evolución Número Pedidos de Informe (Bimestres)

120

81

92

104 10888

106

128 129

147

135141

191

49

119

45

113

56

95

58

141

114

Mar-Abr May-Jun Jul-Ago Set-Oct Nov-Dc Ene-Feb Mar-Abr May-Jun Jul-Ago Set-Oct Nov-Dc

2005-06 2000-01

Si observamos ahora el total de solicitudes según su destino, encontramos que en 2006,

los ministerios más exigidos fueron Educación y Cultura (12%); Industria, Energía y

Minería (11%); Economía y Finanzas (10%) y Vivienda, Ordenamiento Territorial y

Medio Ambiente (9%). Tomando en cuenta el bienio, encontramos que esos cinco

ministerios son los preferidos por el Legislativo a la hora de controlar. En el otro

extremo, se encuentran los Ministerios de Turismo y Deportes; Defensa Nacional; y

Trabajo y Seguridad Social (ver cuadro 41).


75

Cuadro 41. Pedidos de Informe según destino 2005 2006 2005-2006 MEF 68 13% 49 10% 117 12% MEC 51 10% 61 12% 112 11% MIEM 49 10% 56 11% 105 10% MVOTMA 52 10% 44 9% 96 9% MGAP 33 6% 40 8% 73 7% MSP 28 6% 41 8% 69 7% MI 32 6% 35 7% 67 7% MIDES 25 5% 39 8% 64 6% MTOP 39 8% 25 5% 64 6% MTSS 29 6% 24 5% 53 5% MRREE 28 6% 20 4% 48 5% MDN 20 4% 27 5% 47 5% MTD 9 2% 6 1% 15 1% Otros organismos 46 9% 36 7% 82 8% Total 509 100% 503 100% 1012 100%

Asimismo, los legisladores del FA enviaron el mayor número de pedidos de informe al

Ministerio de Industria con un 14%, seguido por los Ministerios de Educación y

Cultura, y Economía y Finanzas con un 13%. En cambio, el PN colocó como primer

objetivo a los Ministerios de Educación y Cultura y de Economía y Finanzas, y en un

segundo nivel a los de Industria y Energía, y Vivienda. El PC, por su parte, apuntó sus

baterías principalmente contra el Ministerio del Interior (12%) y en segundo término

contra el Ministerio de Vivienda.

Cuadro 42. Pedidos de Informes según partido y destinatario. 2005-06. Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado MEC 28 13% 68 11% 16 9% MEF 29 13% 68 11% 16 9% MIEM 30 14% 62 10% 10 6% MVOTMA 23 11% 56 9% 17 10% MSP 9 4% 47 8% 12 7% MIDES 3 1% 46 8% 15 8% MGAP 17 8% 45 7% 11 6% MI 8 4% 38 6% 21 12% MTOP 14 6% 38 6% 11 6% MTSS 16 7% 31 5% 6 3% MRREE 5 2% 30 5% 13 7% MDN 15 7% 21 3% 11 6% MTD 2 1% 10 2% 3 2% Otros organismos 19 9% 45 7% 16 9% Total 218 100% 605 100% 178 100%

Estos datos muestran que cada partido tiene una estructura de preferencias particular.

Mientras a los legisladores blancos les preocupa lo que hacen los Ministerios liderados


76

por Brovetto y Astori, a los colorados les preocupó el Ministerio de Díaz, y a los

frentistas el Ministerio de Lepra.

7.4. Respuestas a los pedidos de informes

Entre el 1° de marzo de 2005 y el 1° de febrero de 2007 el Parlamento tramitó 1.012

pedidos de informes y recibió 578 respuestas, lo cual indica que un 57% de las

solicitudes fueron respondidas. El cuadro 43 muestra que el Ministerio del Interior ha

sido el más eficiente a la hora de responder con un 84% de respuestas, seguido por el

Ministerio de Economía con un 80%, y el de Ganadería con un 75%. Los Ministerios de

Defensa, Relaciones Exteriores, Industria, y Trabajo y Seguridad Social consiguen

registros superiores al promedio. Los menos eficientes son el Ministerio de Transporte

con un 13% y el de Desarrollo Social con un 30%.

Cuadro 43. Pedidos de Informe y Respuestas de los Ministerios. 2005-06 Pedidos Respuestas Porcentaje MI 67 56 84% MEF 117 94 80% MGAP 73 55 75% MDN 47 34 72% MRREE 48 33 69% MIEM 105 72 69% MTSS 53 31 58% MSP 69 38 55% MEC 112 44 39% MVOTMA 96 36 38% MTD 15 5 33% MIDES 64 19 30% MTOP 64 8 13% Otros organismos 82 53 65% Total 1012 578 57%

El caso del Ministerio de Transporte es particularmente llamativo. En 2006 recibió 25

pedidos de informe y contestó sólo 1. El MIDES, por su parte, recibió este año 39

pedidos de informe y contestó sólo 10. Pero la peor situación la muestra el MEC que

recibió 61 pedidos de informe en 2006 y contestó sólo 10.

Los legisladores del Frente Amplio y del Partido Colorado lograron los mejores

registros en materia de respuestas recibidas (66% y 62% de pedidos de informes

contestados). El Partido Nacional, en cambio, alcanzó un registro inferior al promedio,


77

al lograr que sólo un 52% de sus pedidos fueran contestados (ver cuadro 44)

Cuadro 44. Respuestas según partido solicitante

Pedidos Respuestas % Frente Amplio 218 143 66% Partido Colorado 178 111 62% Partido Nacional 605 317 52% Partido Independiente 4 3 75% Más de un partido 7 4 57% Total 1012 578 57%

Estos datos nos pueden conducir a la conclusión de que el gobierno responde los

pedidos de informe pero haciendo diferencia con el PN, principal partido de la

oposición. Sin embargo, si abrimos esta información por Ministerios podemos observar

que la diferenciación con el PN no se construye ex – profeso, ya que hay por lo menos

cinco ministerios (MTOP, MIDES, MTD, MVOTMA y MEC) que le contestan a todos

los partidos por debajo del promedio general. En otras palabras, algunos ministerios no

desatienden en particular al PN, sino que lo hacen por igual con todos los partidos

parlamentarios (ver cuadro 45).

Cuadro 45. Respuestas según partido solicitante

Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado Pedidos Respuestas Porcentaje Pedidos Respuestas Porcentaje Pedidos Respuestas PorcentajeMI 8 6 75% 38 32 84% 21 18 86% MEF 29 25 86% 68 51 75% 16 14 88% MGAP 17 12 71% 45 33 73% 11 10 91% MDN 15 12 80% 21 14 67% 11 8 73% MRREE 5 2 40% 30 20 67% 13 11 85% MIEM 30 23 77% 62 39 63% 10 7 70% MTSS 16 13 81% 31 15 48% 6 3 50% MSP 9 5 56% 47 24 51% 12 9 75% MEC 28 18 64% 68 21 31% 16 5 31% MVOTMA 23 9 39% 56 18 32% 17 9 53% MTD 2 1 50% 10 3 30% 3 1 33% MIDES 3 1 33% 46 13 28% 15 5 33% MTOP 14 2 14% 38 5 13% 11 1 9% Otros organismos 19 14 74% 45 29 64% 16 10 63% Total 218 143 66% 605 317 52% 178 111 62%

Además, el MSP ha tratado más que bien al PC (75% de respuesta) respecto al FA y el

PN (56% y 51% respectivamente), y el MTSS ha tratado particularmente bien al FA

(81% de respuestas) y mal al PN y PC (48% y 50% respectivamente). En el otro

extremo, los Ministerios de Interior, Economía y Finanzas, Ganadería, Defensa e


78

Industria, presentan registros superiores al promedio para todos los partidos.

Finalmente, la Cancillería muestra un mejor trato con los partidos de la oposición (67%

el PN y 85% el PC) que con el propio partido de gobierno (40%).

En suma, el deterioro del saldo de respuestas a favor del PN se produce entre los

ministerios que menos responden. Entre esos, el PN sale sistemáticamente

desfavorecido respecto a los otros partidos.

7.5. ¿Cuánto tardan los ministerios en responder?

Hasta aquí analizamos datos referidos a la eficacia del Ejecutivo en la presentación de

respuestas a los pedidos de informe del Legislativo. En esta sección analizaremos la

eficiencia en la tramitación de las respuestas al considerar el tiempo que las mismas

insumen. El cuadro 46 muestra que el MIDES ha sido el Ministerio más eficiente con

un promedio de 52 días para sus escasas 19 contestaciones. Le siguen Defensa Nacional

con 68, Ganadería con 72, Interior con 79, Trabajo y Seguridad Social con 88, y

Economía con 90.

Cuadro 46. Tiempo promedio de respuesta a los Pedidos de Informe

Respuestas Tiempo respuesta MIDES 19 52 MDN 34 68 MGAP 55 72 MI 56 79 MTSS 31 88 MEF 94 90 MSP 38 107 MRREE 33 110 MVOTMA 36 130 MTD 5 142 MIEM 72 148 MEC 44 148 MTOP 8 151 Otros organismos 53 96 Total 578 101

Los seis ministerios mencionados logran registros superiores al promedio del total de

respuestas. Entre los Ministerios más ineficientes cuentan el de Transporte (151 días

para sus ocho respuestas), Educación, Industria y Energía, y Turismo y Deportes.


79

La combinación entre la eficacia para responder y la eficiencia en el trámite de la

respuesta, nos permite ordenar a todos los Ministerios en un espacio bidimensional. Esta

aproximación metodológica se sustenta en la idea de que ninguna de las dos

dimensiones puede ser considerada en forma aislada6.

El siguiente gráfico ordena en dos ejes (tiempo promedio para responder y porcentaje de

pedidos de informes respondidos) a los Ministerios. Allí puede observarse tres

categorías de Ministerios.

Gráfico 16

Eficacia y eficiencia en la contestación de Pedidos de Informe2005-06

MIDES

MTOP

MTDMEC

MVOTMA

MIEM

MRREEMSP

MTSS MEF

MIMGAP

MDN

40

60

80

100

120

140

16010% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

Porcentaje de respuestas

Tiem

po p

rom

edio

par

a re

spon

der

(en

días

)

La primera está constituida por siete Ministerios que logran registros aceptables

(mayores al promedio) en las dos dimensiones: Defensa Nacional, Ganadería, Interior,

Economía y Finanzas, Trabajo y Seguridad Social, Relaciones Exteriores, y Salud

Pública. Estos serían los Ministerios eficientes y eficaces del gobierno en la materia.

La segunda categoría la constituyen los cuatro Ministerios ineficientes e ineficaces del

6 No debería evaluarse bien a un Ministerio que responde mucho pero tardíamente. Lo mismo sucede con


80

gobierno: Transporte, Turismo, Educación y Vivienda. Estos cuatro alcanzan cifras

inferiores al promedio en amabas dimensiones.

La tercera categoría es residual y está formada por dos Ministerios que se destacan en

una categoría pero logran un pobre registro en la otra. El MIDES vendría a ser un

organismo poco eficaz pero eficiente en la tramitación de respuestas: responde poco,

pero cuando lo hace, consigue una gran celeridad. Al MIEM, en cambio, le sucede lo

contrario. Responde mucho pero en forma lenta. Es eficaz en responder, pero ineficiente

en el trámite.

Comparando ambas dimensiones con el bienio anterior encontramos que en 2000-01 se

respondieron el 58% de los pedidos, nivel levemente superior al alcanzado en 2005-06

(57% de respuestas). Por tanto, ambos gobiernos han sido igualmente eficaces a la hora

de atender pedidos de informe. Sin embargo, las cosas cambian cuando consideramos el

tiempo que insumen para responderlos. En 2005-06 se tardó, en promedio, 103 días para

responder un pedido de informe, en tanto en 2000-01 se tardó 148 días. En otras

palabras, este Ejecutivo cuenta con una eficiencia superior al anterior a la hora de la

respuesta de las demandas del Legislativo.

Cuadro 47. Eficacia y Eficiencia por bienio en la respuesta a los Pedidos de Informe.

2000-01 2005-06 Pedidos 1478 1012 Respuestas 859 578 Eficacia 58% 57% Tiempo promedio 148 103

7.6. Resumen

La comparecencia de los ministros al Parlamento se redujo en 2006 casi a la mitad.

En 2005, se produjeron 155 visitas a las comisiones del Parlamento, en tanto que en

2006 esa cifra cayó a 85.

uno que responde poco pero en forma rápida.


81

Mientras en el bienio 2005-06 los ministros y subsecretarios concurrieron al

Parlamento en 240 ocasiones, en 2000-01 lo hicieron 173 veces. El primer año de

cada bienio registra un número de comparecencias mayor que el segundo.

Durante el bienio 2005-06 se realizaron 10 interpelaciones y 10 llamados a

ministros en régimen de Comisión General. En términos comparados se observa

que sólo el bienio 1990-91 supera al actual en Interpelaciones. Pero en materia de

Llamados a Comisión General, sólo el bienio 2000-01 cuenta con un registro

superior al actual (15 a 10). O sea, muchas interpelaciones, menos llamados a

comisión general, lo cual lo ubica en el segundo gobierno más demandado desde el

Parlamento luego del de Jorge Batlle (Ver cuadro 39).

Durante el año 2006, se presentaron 503 pedidos de informes, acumulando así un

total de 1.012 en el bienio. Un 62% de los pedidos de informe de 2006 fueron

solicitados por el Partido Nacional, un 19% por el Frente Amplio, un 17% por el

Partido Colorado, un 1% por el Partido Independiente, y otro 1% por legisladores

de más de un partido.

En términos comprados, el volumen de pedidos de informe su ubica en una

posición intermedia. Es inferior al de los períodos 1995-96 y 2000-01, pero mayor

que el de 1985-86 y similar al de 1990-91. En cuanto a la iniciativa, el FA cedió su

papel central a manos del PN en este bienio. Sin embargo, la actividad de los

legisladores blancos no alcanza los niveles alcanzados por el FA en 1995-96 y

2000-01. (ver cuadro 40).

Los ministerios más exigidos en 2006 son Educación y Cultura (12%); Industria,

Energía y Minería (11%); Economía y Finanzas (10%) y Vivienda, Ordenamiento

Territorial y Medio Ambiente (9%). (Ver cuadro 41).

Los Ministerios a los cuales el PN solicitó más informes fueron el Educación y

Cultura, y Economía y Finanzas. En el caso del FA fueron Industria, Energía y

Minería; Educación y Cultura; y Economía y Finanzas. En el caso del Partido

Colorado fueron el Ministerio del Interior y el de Vivienda, Ordenamiento

Territorial y Medio Ambiente (Ver cuadro 42).

De los 1.012 pedidos de informes tramitados, recibieron respuesta 578 (57% del

total).

El Ministerio del Interior ha sido el más eficiente a la hora de responder con un

84% de respuestas, seguido por el Ministerio de Economía con un 80%, y el de


82

Ganadería con un 75%. Los menos eficientes son el Ministerio de Transporte con

un 13% y el de Desarrollo Social con un 30% (Ver cuadro 43).

El caso del Ministerio de Transporte es particularmente llamativo. En 2006 recibió

25 pedidos de informe y contestó sólo 1. El MIDES, por su parte, recibió este año

39 pedidos de informe y contestó sólo 10. Pero la peor situación la muestra el MEC

que recibió 61 pedidos de informe en 2006 y contestó sólo 10.

Siete Ministerios logran registros aceptables (mayores al promedio) en la

proporción de respuestas y en el tiempo utilizado para responder: Defensa

Nacional, Ganadería, Interior, Economía y Finanzas, Trabajo y Seguridad Social,

Relaciones Exteriores, y Salud Pública.

Los cuatro Ministerios más ineficientes (responden menos y tardan más días) son

Transporte y Obras Públicas; Turismo; Educación y Cultura; y Vivienda,

Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

En términos comparados, el Ejecutivo 2005-06 ha sido igual de eficaz que el de

2000-01 (57% y 58% respectivamente). Sin embargo, la eficiencia para responder

es superior en el actual bienio (103 días) que la del anterior bienio (148 días).


83

8. Postscriptum: El período legislativo 2005-2007

8.1. Producción legislativa

En el transcurso de la actual legislatura se presentaron 954 proyectos. Un 43% fue presentado en

2005, un 34% en 2006, y un 20% en 2007. Los proyectos desarchivados (presentados en otras

legislaturas y no aprobados) representan apenas un 3% del total.

El Poder Ejecutivo envío al Parlamento un 38% de sus proyectos (138) en 2005, un 36% (133)

en 2006, y un 22% (79) en 2007 7. Los legisladores, en cambio, no tuvieron una regularidad tan

marcada, ya que casi la mitad de sus proyectos (46%) fueron presentados en el primer año, un

tercio en 2006 (33%), y un 19% en 2007 (ver cuadro 48).

Cuadro 48. Proyectos de ley en la 46° Legislatura según año de presentación Poder Ejecutivo Poder Legislativo Total

Presentados en Proyectos Porcentaje Proyectos Porcentaje Proyectos Porcentaje Reitera* 16 4% 14 2% 30 3% 2005 138 38% 273 46% 411 43% 2006 133 36% 192 33% 325 34% 2007** 79 22% 109*** 19% 188 20% Total 366 100% 588 100% 954 100% * Reitera: proyectos desarchivados por el Parlamento ** Hasta el 31-10-2007 *** Un proyecto presentado por la Suprema Corte de Justicia

Por otra parte, en lo que va de la legislatura se sancionaron 329 leyes. En 2005, se aprobaron 91

leyes (28%); en 2006, 149 (45%); y en 2007 -hasta finales de octubre-, 85 (9%).

Cuadro 49. Leyes votadas en la 46° Legislatura según año de presentación y votación Votadas en… Presentadas

en… 2005 2006 2007 Total 2005* 91 46% 80 41% 26 13% 197 100% 2006 - - 69 68% 32 32% 101 100%

2007** - - - - 27 100% 27 100% Total 91 28% 149 46% 85 26% 325 100%

* Incluye proyectos de ley desarchivados que se convirtieron en ley ese año ** Hasta el 31-10-2007 Fuente: Sistema de Información Parlamentaria

En el actual año legislativo, se votaron 26 leyes iniciadas en 2005 (31%), 32 iniciadas en 2006

(38%), y 27 iniciadas en 2007 (32%). Esto indica que el Parlamento continuó tramitando una


84

agenda compleja, con iniciativas provenientes de los tres años. La acumulación de proyectos

realzó la importancia del manejo de la agenda y el establecimiento de prioridades por parte de

las autoridades de las cámaras.

Producción Legislativa

85

188

91

325

149

441

Leyes

Proyectos

2005

2005

2006

2006

2007

2007

Iniciativa Legislativa del Poder Ejecutivo

60

79

97

133

63

154

Leyes

Proyectos

2005

2005

2006

2006

2007

2007

Iniciativa Legislativa del Parlamento

25

109

52

192

28

287

Leyes

Proyectos

2005

2005

2006

2006

2007

2007

El siguiente gráfico muestra que el 71% de las leyes aprobadas este año las introdujo el

Poder Ejecutivo. El Partido Nacional propuso el 12% de las leyes y el Frente Amplio el

6%. No se aprobaron leyes iniciadas por el Partido Colorado o el Partido Independiente.

Un 12% de las leyes fueron iniciadas por legisladores de más de un partido.

7 Estos datos no toman en cuenta los proyectos desarchivados.


85

Iniciativa de las Leyes sancionadas en 2007

Frente Amplio6%

Partido Nacional12%

Más de un partido12%

Poder Ejecutivo71%

8.2. Tramitación de la agenda el Poder Ejecutivo

El cuadro 50 muestra como fueron procesados los proyectos del Poder Ejecutivo. Allí

puede observarse que un 82% de los proyectos presentados fue sancionado en el primer

año, un 57% de los presentados en 2006 fue sancionado en el segundo año, y un 23% de

los presentados en 2007 fue sancionado en el tercer año. Esto indica que el Parlamento

continúa procesando la agenda del Ejecutivo, ya que cada año tramita una porción de

los proyectos enviados por este poder.

Cuadro 50. Tramitación de los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo Leyes votadas en… Presentados

en… Proyectos

presentados 2005 2006 2007 Total Leyes Proyectos pendientes

2005* 154 63 41% 46 30% 17 11% 126 82% 28 18% 2006 133 - - 51 38% 25 19% 76 57% 57 43% 2007** 79 - - - - 18 23% 18 23% 61 77% Total 366 63 17% 97 27% 60 16% 220 60% 146 40% * Incluye proyectos de ley desarchivados que se convirtieron en ley ese año ** Hasta el 31-10-2007 Fuente: Sistema de Información Parlamentaria

Como ya se ha dicho en este informe, el poder de agenda del Ejecutivo sobre el

Parlamento responde a tres conjuntos de factores institucionales y políticos: a) la

existencia de una mayoría legislativa favorable al gobierno (el Frente Amplio controla

una mayoría absoluta de cada cámara); b) las prerrogativas constitucionales en materia

de legislación que tiene el Ejecutivo (iniciativa exclusiva en un amplio rango de

materias, veto parcial y total, etc.); y c) reglas escritas y no escritas que regulan el


86

funcionamiento de las cámaras (asignación de puestos claves como las presidencias de

las cámaras, presidencias de comisiones, etc.). La combinación de estos tres factores

permite a los legisladores oficialistas imprimir un ritmo sostenido de tramitación de los

proyectos del Ejecutivo.

Sin embargo, el ritmo de tramitación ha ido variando con el paso del tiempo. En el

primer y segundo año los porcentajes de tramitación de proyectos acumulados del Poder

Ejecutivo fueron más altos que en 2007. Es cierto que en este estudio restan por incluir

cuatro meses (aunque dos de ellos son enero y febrero), sin embargo, la caída observada

debe destacarse desde ya.

El cuadro 51 muestra que en 2005 y 2006 el ritmo de aprobación de los proyectos del

Ejecutivo era ascendente, pero en 2007 la performance se deterioró. Esto quiere decir

que, a pesar de que el Parlamento continuó favoreciendo las prioridades del Ejecutivo,

se produjo una fuerte desaceleración del ritmo de tramitación de la agenda del gobierno.

Cuadro 51. Tramitación de la agenda del Ejecutivo

Proyectos del PE en la agenda

Proyectos del PE sancionados en el año

legislativo Proyectos pendientes al

finalizar el año 2005 154 63 41% 91 59% 2006 224 97 43% 127 57% 2007 206 60 29% 146 71%

El siguiente gráfico muestra la evolución del ritmo de tramitación de la agenda del

gobierno durante los últimos 13 años. La trayectoria se determina a partir del cálculo de

la relación porcentual entre el número de proyectos que acumula el Ejecutivo y el

número de leyes votadas de su autoría.


87

Tramitación de la agenda del Ejecutivo(Proyectos del PE sancionados cada cada año sobre el total acumulado)

45%

41%

37% 37%

26%28%

30%

26%

30%

44%

28%

29%

43%

1° año 2° año 3° año 4° año 5° año

1995-2000 2000-2005 2005-2007

Como podrá observarse, en el primer año del mandato el ritmo de la presente legislatura

fue el más alto de la serie con una tasa del 41%. En el segundo año, el ritmo de

aprobación de la agenda gubernativa volvió a aumentar aunque se ve levemente

superado por el observado en 2001. En el tercer año, se produce una drástica caída de la

tasa de aprobación de la agenda gubernativa, a niveles comparables a los observados en

1997 (26%).

¿A qué se debe esta caída?, ¿qué cambió para que ello aconteciera? La respuesta no es

sencilla. En principio, parecería lógico creer que ese descenso responde a una

combinación de factores estructurales y de contingencias. Si en términos teóricos la

tramitación de la agenda del Ejecutivo depende de las prerrogativas constitucionales del

presidente, la existencia de una mayoría absoluta, y de las reglas internas del

Parlamento que favorecen a esa mayoría, las variaciones en la curva de evolución

deberían responder exclusivamente a la conducta de los legisladores que forman esa

mayoría. En otras palabras, el grado de cohesión y compromiso de la mayoría oficialista

en torno a la agenda de gobierno, puede explicar los cambios en la evolución del ritmo

de tramitación. Sin embargo, podría existir una segunda razón: la naturaleza de las

reformas que tramita el gobierno, pueden haber exigido mayor tiempo y esfuerzo,

debilitando así el ritmo de aprobación que el Parlamento mostró hasta 2006.

Una mayoría disciplinada y enfocada en la agenda del gobierno debería poner todas sus


88

energías en dar prioridad a los asuntos del Ejecutivo, generando como resultado valores

importantes en la curva de evolución. Desde luego que en ello inciden las características

de esa agenda de gobierno. Si el Ejecutivo envía proyectos de bajo impacto político es

probable que la mayoría les de un rápido trámite. Algo por el estilo sucedió durante el

bienio final del gobierno de Sanguinetti, donde los legisladores oficialistas lograron

mejorar esos registros en base a la aprobación de legislación de mediana y baja

importancia (años 1998 y 1999). Asimismo, la ruptura de la coalición del Presidente

Jorge Batlle, en octubre de 2002, influyó decisivamente en la caída constante de las

tasas de aprobación de su agenda del gobierno durante los años 2002 y 2003.

La explicación centrada en los actores parte del supuesto de que en 2007 se registró un

cambio en las conductas de los legisladores. Eso puede deberse a la naturaleza de la

agenda reformista del gobierno, que exige la construcción de acuerdos a la interna del

partido oficialista, y al tiempo que insume la tramitación de esos proyectos. Si

comparamos con legislaturas anteriores, podemos observar que en el tercer año del

mandato, las principales leyes ya habían sido pasadas. Sólo en la legislatura anterior se

observa una diferencia sustantiva debido a la emergencia de la crisis en el año 2001.

Por tanto, es probable que los costos de transacción a la interna del partido de gobierno,

como la complejidad de la agenda hayan atentado drásticamente sobre el ritmo de

tramitación de la misma. Aquí también inciden otros factores, imposibles de estimar en

términos relativos, como el rol que cumplen los legisladores del gobierno que gestionan

la agenda en el seno del Parlamento, el papel de la oposición, y la influencia de sucesos

exógenos al acontecer legislativo.

8.3. Fiscalización del Parlamento

Llamados a Sala e Interpelaciones de Ministros. Durante la actual legislatura, se

realizaron 11 interpelaciones y 13 llamados a ministros en régimen de comisión general.

Si bien el número de llamados a sala fue alto en 2006, en el presente año registra un

marcado descenso, sobre todo, si se le compara con los promedios anuales registrados

durante los veinte años del período 1985-2005. Como podrá observarse en el siguiente

gráfico, el número de llamados a sala e interpelaciones tiende a ascender a medida que

se acerca el final del mandato. Habitualmente, el tercer año del mandato suele tener más


89

interpelaciones que los dos primeros y menos que el cuarto y quinto. Esto indica que, en

líneas generales, la oposición no ha abusado de este mecanismo de contralor

institucional como en determinado momento se dijo.

Comparación Llamados a Sala e Interpelacionessegún año del mandato

(Promedios por año para el período 1985-2005 y llamados a sala 2005-07)

4

5

2

4

8

7

5

4

1 2 3 4 5

Llamados a sala 05-07

Llamados a sala 85-05

Comparecencia de Ministros en Comisiones del Parlamento. Durante el período

2005-2007, los ministros y subsecretarios concurrieron 365 veces a las comisiones del

Parlamento. En 2005, se registraron 157 comparecencias, y el Ministerio de Economía y

Finanzas (MEF) fue el más requerido, seguido del Ministerio de Industria, Energía y

Minería (MIEM), y el de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). En 2006, esta cifra baja

a 87, y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) fue el más requerido seguido del

MEF. En 2007, los ministros y subsecretarios concurren a las comisiones parlamentarias

en 121 ocasiones, siendo el Ministerio de Salud Pública (MPS) el más requerido,

seguido por el de Defensa Nacional (ver cuadro 52).

Cuadro 52. Comparecencias de Ministros y subsecretarios en comisión (205-2007) Comparecencias Porcentaje 1° Ministerio más requerido 2° Ministerio más requerido

2005 157 43% MEF 25 MIEM-MTSS 16 2006 87 24% MEC 12 MEF 11 2007 121 33% MSP 21 MDN 18 Total 365 100%


90

Comparecencia de Ministros y Subsecretarios en comisiones (2005-2007)

7

5

8

14

7

12

10

12

16

16

14

11

25

5

6

4

4

7

4

5

12

9

8

6

6

11

5

7

7

4

8

8

11

5

6

13

18

21

8

MIDES

MTD

MVOTMA

MINT

MTOP

MGAP

MRREE

MEC

MIEM

MTSS

MDN

MSP

MEF

2005 2006 2007

Pedidos de Informes. Durante la actual legislatura, se solicitaron 1.541 pedidos de

informe, de los cuales 962 (62%) fueron respondidos por las dependencias. Casi 6 de

cada 10 pedidos de informes tramitados en esta legislatura (2005-2007) fueron

solicitados por el PN. Las bancadas coloradas y frenteamplistas solicitaron, cada una,

aproximadamente la quinta parte de los pedidos de informes.

Pedidos de Informe 2005-2007

FA19%

PC21%

PN59%

Todos1%

Los legisladores nacionalistas y colorados mostraron en esta legislatura una estructura

de preferencias muy parecida en materia de pedidos de informes. Los siguientes


91

gráficos muestran que el MEF y el MIEM fueron los objetivos centrales de los

legisladores de los partidos tradicionales. En un segundo nivel, los blancos pusieron

más atención en el MEC, el MSP y el MVOTMA, en tanto los colorados lo hicieron en

el Ministerio del Interior (MI), el MVOTMA, el MEC, y el MIDES.

Las respuestas de los ministerios a los pedidos de informes son desparejas. Al 31 de

octubre de 2007, los ministerios que contestaron mayor proporción de pedidos fueron el

MEF y el MI, seguidos en un segundo nivel por el MDN, el MREE, el MGAP y el

MSP. El MIEM recibió un número grande de solicitudes y su nivel de respuestas está

también por encima del promedio del conjunto. La situación del MIDES y el MTOP en

esta materia es llamativa, pues sus niveles de respuestas son extremadamente bajos (a

penas 34% y 12% respectivamente).

Pedidos de Informe y Respuestas (2005-2007)

168

123

69 6984 80 70

2958 53 54

13

81

40

68

78 68 3520 26

80 5722 18 16

39

1112

MEF

MIE

M

MEC

MVO

TMA

MSP M

I

MG

AP

MTO

P

MID

ES

MTS

S

MR

REE

MD

N

MTD

Otr

os

Sin respuesta

Respuesta

8.4. Un enfoque integrado de la fiscalización

Al comienzo de este capítulo señalábamos que el Parlamento desarrolla la fiscalización

sobre el Poder Ejecutivo a través de tres vías principales: a) los llamados a sala,

interpelaciones y llamados en régimen de comisión general, b) las comparecencias de

ministros en comisiones, y c) los pedidos de informes. En este último apartado

presentamos un enfoque integrado de las tres dimensiones a partir de la utilización del

Índice de Fiscalización Parlamentaria (IFP) (ver la metodología en Anexo).


92

El siguiente gráfico muestra el resultado de la aplicación del IFP de ponderación para

los siete años procesados). Como podrá observarse, el año que mayor presión

fiscalizadora ejerció el Parlamento fue el 2001, seguido del 2005 y 2006. El año 2007 se

mantiene por debajo (al finalizar octubre el IFP alcanzaba los 1.546 puntos) aunque

todavía falta transcurrir el tercer cuatrimestre. Una simple proyección basada en la

trayectoria del año, nos conduce a señalar que con toda probabilidad el 2007 quedará

ubicado entre los valores mostrados por los años 2005 y 2006.

Indice de Fiscalización Parlamentaria sobre los Ministerios( Primeros dos años de gobierno de las últimas tres administraciones y

proyección del año 2007)

1.014

1.423

1.752

2.359

2.149

1.864 1.917

1995 1996 2000 2001 2005 2006 2007

Considerando ahora los valores del Índice de Fiscalización para cada Ministerio durante

la actual legislatura, observamos que el MEF ha sido el ministerio más fiscalizado,

seguido por el MIEM y el MTOP. Los valores del MEF para el 2007 serán con toda

seguridad los más altos del período, seguramente debido a la puesta en marcha de la

reforma tributaria (ver cuadro 53).


93

Cuadro 53. Índice de Fiscalización Parlamentaria* 2005 2006 2007 MEF 286 275 287 MIEM 229 185 199 MTOP 239 147 156 MINT 277 138 58 MSP 98 157 179 MVOTMA 259 69 83 MEC 127 215 67 MRREE 169 130 92 MDN 109 143 137 MGAP 109 143 72 MTSS 131 75 109 MIDES 76 142 53 MTD 41 44 54 Total 2162 1877 1546 * Las cifras finales del IFP no coinciden con las del gráfico anterior debido a que aquí no se toma en cuenta la fiscalización de otros organismos distintos a los ministerios (SCJ, CE, TC, etc.).

El siguiente gráfico muestra con meridiana claridad como el MI era hasta el año pasado

el segundo ministerio más fiscalizado. A partir del cambio de ministro registrado a

comienzos de 2007, el control del Parlamento mermó drásticamente. Con el MEC

sucede algo parecido, pues en 2006 fue el segundo ministerio en presión fiscalizadora

(tal vez por los casos de la Fiscalía de Corte y el Debate Educativo) y este año aparece

en los últimos lugares. Con el MSP sucede otro tanto: a medida que pasa el tiempo y la

reforma de la salud avanza (presentación de propuesta, luego los proyectos de ley este

año se votaron tres leyes referidas a ese proceso), también aumenta la presión

parlamentaria en materia de contralor.


94

Indice de Fiscalización del Parlamento por Ministerios(2005-07)

286

229

239

277

98

259

127

169

109

109

131

76

41

275

185

147

138

157

69

215

130

143

143

75

142

44

287

199

156

58

179

83

67

92

137

72

109

53

54

MEF

MIEM

MTOP

MINT

MSP

MVOTMA

MEC

MRREE

MDN

MGAP

MTSS

MIDES

MTD

2005 2006 2007


95

ANEXO I

El Índice de Importancia Política de las Leyes

La importancia política de una ley no sólo está determinada por sus características, la

forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública, sino también por

la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la oposición. Desde

esta perspectiva, una ley es importante cuando representa algún tipo de interés para el

gobierno. Obviamente, la pregunta central de este ejercicio de ponderación consiste en

determinar para quién es importante la norma. Las diferentes respuestas que podría

darse a esta pregunta, ofrecería rangos de ponderación diversos. Si se considerara como

sujetos de atribución de importancia a los grupos sociales, las empresas, los sindicatos o

los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia variarían. Sin

embargo, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el interés del

gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo.

Convenimos entonces que podrían formularse dos tipos ideales de ley. Una de alta

importancia que: a) es propuesta por el Poder Ejecutivo; b) sus objetivos tienen un

alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) genera

un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida. Otra de baja

importancia, que: a) es propuesta por el Legislativo; b) sus objetivos demuestren un

alcance puntual o forma l; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública;

d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final se resuelve por

la unanimidad de componentes de la Cámara.”

Desde esta perspectiva, el Índice de Importancia Política se construye a partir de la

medición de cinco indicadores: i) origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v)

votación. El siguiente cuadro muestra presenta los rangos de variación del IIP.


96

Buscando cuantificar la variación de los indicadores, se atribuye un valor 1 a la

variación positiva (o en el sentido de la alta importancia) y un valor 0 a la variación

negativa (o en el sentido de la baja importancia). La sumatoria de los valores expresados

por cada indicador arroja un valor que llamaremos "índice de importancia de la ley".

Este índice puede variar entre 0 y 5 y genera seis posibles registros de importancia (0, 1,

2, 3, 4, 5). En consecuencia, los tipos de ley ideal reseñados (de alta y baja importancia)

constituyen dos polos extremos de un continuo dividido en seis registros, donde podrán

ser cómodamente ubicadas todas las leyes sancionadas durante el período.

Simplificando el análisis, los seis registros serán reducidos a tres categorías de análisis:

baja importancia (0 y 1), mediana importancia (2 y 3) y alta importancia (4 y 5), tal

como se resume en la siguiente tabla:

La clasificación de las leyes en tres categorías a partir de un índice que puede adoptar

seis valores diferentes, fortalece la tipificación en la medida que ningún criterio aislado

es determinante para la ubicación de una ley en un casillero. De este modo, ninguna ley

deja de ser importante por el hecho de haber tenido iniciativa en el Poder Legislativo o

por haber sido votada por unanimidad. Por ejemplo, la Ley de Caducidad de la

Pretensión Punitiva del Estado (N° 15.848) fue propuesta por legisladores del Partido

Nacional, derivando en un valor de 0 en el indicador “origen”. Sin embargo, el valor de

los restantes indicadores (alcance, repercusión, debate y votación) produjo una

sumatoria de 4 puntos, mostrando ser una “ley de alta importancia política”.

Contrariamente, la “Régimen de Amnistía de Presos Políticos” (N°15.737) fue votada

por unanimidad, mostrando en dicho indicador un valor de 0. En este caso, la sumatoria

de los restantes indicadores (origen, alcance, repercusión y debate) produce un valor de


97

4 puntos, evidenciando de igual modo ser una “ley de alta importancia política”. En

síntesis, el índice busca establecer el grado de importancia política de las leyes a partir

de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas.

Tomado del “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge,

Daniel Buquet, Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de

la Producción Legislativa en Uruguay. 1985-2000. Convenio Poder Legislativo-

Universidad de la República.


98

ANEXO II

Leyes con votación dividida en el Senado

Ley Título Iniciativa Votos a

favor Votos en

contra Año Tipo de ley

17243 Primera Ley Urgencia. Servicios Públicos y Privados… PE 16 13 2000 Alta 17246 Operaciones Ceibo 2000 Paraná y Cabañas 2000. Autorización. PE 16 10 2000 Baja 17264 Operación Unitas XlI (2000). Realización. Autorización. PE 17 10 2000 Baja 17269 Rendición De Cuentas. Ejercicio 1999. PE 18 10 2000 Alta 17270 Convenio De Protección De Inversiones. Rep. Checa - Uruguay. PE 16 9 2000 Media 17292 2º Ley de urgencia. Administración pública. Mejora del Empleo. PE 15 11 2000 Alta 17294 BPS. Representantes Elección Marzo 2001. PE 22 7 2000 Alta 17296 Presupuesto Nacional PE 18 13 2000 Media 17336 Canadá-Uruguay. Asistencia Penal. PE 17 12 2000 Baja 17345 Creación Impuesto COFIS PE 18 12 2001 Alta 17353 Portugal-Uruguay. Prevención Consumo y Trafico Drogas. PE 16 11 2001 Media 17356 Venezuela-Uruguay. Asistencia Jurídica Asuntos Penales. PE 17 11 2001 Media 17381 Aprobación Estatutos Iccrom. (Centro Internacional Estudios…… PE 23 3 2001 Media 17382 Paraguay-Uruguay. Asistencia Judicial Internacional. PE 10 9 2001 Media 17383 Operación Cabañas 2001. Salida País. Autorización. PE 17 11 2001 Baja 17403 Rendición Cuentas. Ejercicio 2000. PE 17 9 2001 Alta 17411 Operación Unitas XlII (2001). Realización. Autorización. PE 17 9 2001 Media 17414 Feriados. Régimen. Modificación. PL 18 3 2001 Media 17431 Gandós Caravia, Rosario. Pensión Graciable. Otorgamiento. PE 18 3 2001 Baja 17436 Microempresas. IRIC y Aporte Patronal BPS. Régimen. Modificación. PE 18 9 2001 Media 17437 Modificación Régimen Caja Notarial. PE 18 9 2001 Alta 17440 Malasia-Uruguay. Promoción y Protección Inversiones. PE 18 11 2001 Media 17441 Venezuela-Uruguay. Promoción y Protección Inversiones. PE 18 11 2001 Media 17442 Arregui, Mario. Ruta 23 Tramo Trinidad-Cortinas. Denominación. PL 18 9 2001 Baja 17443 ANTEL. Telefonía Celular. Requisitos Admisión Capitales Privados PL 17 12 2001 Alta 17446 Panamá-Uruguay. Promoción y Protección Reciproca Inversiones. PE 18 11 2001 Media 17448 ANCAP. Petróleo Crudo. Monopolio. Derogación. PL 16 11 2001 Alta 17453 Impuestos. Régimen. Modificación (2002). PE 15 5 2001 Alta 17876 Silveira, José Enrique. Pensión Graciable. Otorgamiento. PE 25 4 2005 Baja 17897 Sistema Carcelario. Humanización y Modernización. Régimen. PE 16 11 2005 Alta 17902 Ose (Maldonado). Creación Unidad Gestión Desconcentrada PE 16 10 2005 Alta 17904 Rendición Cuentas 2004. Aprobación. PE 19 10 2005 Alta 17905 Forestación. Subsidio. Derogación. PE 23 3 2005 Alta 17908 Maldonado. Aniversario Fundación. Feriado. 19 Octubre. PL 21 4 2005 Baja 17916 Cardal (Florida). Capital Cuenca Lechera. Declaración. PL 23 4 2005 Baja 17920 Modificación. Régimen Ascensos Oficiales Generales. PE 17 12 2005 Alta 17921 Derogación Requisito Grado Gral. Director Secretaria Estado MDN. PE 19 7 2005 Baja 17922 Autorización. Ingreso. Limpieza Inmuebles Afectados Temporal 23/08/05. PL 16 9 2006 Media 17930 Presupuesto Nacional 2005-2009. Aprobación. PE 17 11 2005 Alta 17935 Consejo De Economía Nacional. Creación. PE 13 6 2005 Media 17936 Pérez, Adelina. Pensión Graciable. Otorgamiento PE 25 3 2005 Baja 17940 Libertad Sindical. Promoción y Protección. Normas. PL 17 12 2005 Alta 17978 Cooperativas Sociales. Constitución y Funcionamiento. Régimen. PE 17 10 2005 Media 18001 Venezuela-Uruguay. Cooperación Energética De Caracas. PE 17 7 2006 Media 18046 Rendición Cuentas 2005. Aprobación. PE 17 10 2006 Alta 18051 Cumbre Iberoamericana. Zona Circulación Restringida. Autorización. PE 18 8 2006 Media 18053 Venezuela-MERCOSUR. Protocolo Adhesión. Aprobación. PE 16 9 2006 Alta 18063 MERCOSUR. Parlamento. Protocolo Constitutivo. Aprobación. PE 17 9 2006 Alta 18064 Trasmisiones Patrimoniales (Impuesto). Creación. PE 16 11 2006 Alta 18073 Alcides Martín Lanza Perdomo. Pensión Graciable. Otorgamiento. PE 20 3 2006 Media 18077 Venezuela-Uruguay. Programa VENESAT 1. PE 17 5 2006 Media 18083 Reforma Tributaria. Régimen. PE 17 11 2006 Alta 18096 Comisiones Importaciones BROU. Impuestos. Exoneración. PE 16 9 2006 Alta


99

ANEXO III

Metodología de construcción del Índice de de Fiscalización Parlamentaria

La fiscalización del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo se realiza a través de tres vías principales: a) llamados a sala, interpelaciones y llamados en régimen de comisión general, b) comparecencias de ministros en comisiones, y c) pedidos de informes. El Índice de Fiscalización Parlamentaria considera estas tres modalidades de control a partir del supuesto de que las mismas constituyen un sistema cuyos componentes están fuertemente interconectados. Por tal razón el IFP combina estas tres dimensiones a partir de la operacionalización de las mismas. Las tres dimensiones son cuantificables, ya que sabemos cuantos llamados a sala, cuantas comparecencias de ministros, y cuantos pedidos de informes se realizan en un período de tiempo determinado. No obstante, sabemos muy bien que las tres dimensiones no tienen el mismo valor político. Recordemos que el llamado a sala es un acto colectivo de la cámara que requiere de la voluntad de 1/3 de sus integrantes. El llamado al ministro a comisión exige la voluntad mayoritaria de los integrantes de la comisión respectiva. El pedido de informes es a la vez un acto individual del legislador. Por esta razón, tomaremos como unidad básica del índice al “pedido de informe”. Las dimensiones “llamados a sala” y “comparecencia de ministros en comisión” serán ponderadas a partir de la relación numérica que exista entre éstos, y el valor promedio anual de pedidos de informes. Estos ratios serán ponderadores que permitirán establecer el peso real de cada dimensión. La suma de las tres dimensiones establecerá el valor del índice:

IFP = L* + C* + P …donde L* es el total ponderado de Llamados a sala y en régimen de comisión general, C* es el total ponderado de comparecencias, y P el total de pedidos de informes.

Ejemplo para el año 2005: Total “pedidos de informes” = 4.056 (años 1995, 1996, 2000, 2001, 2005, 2006 y 2007) Valor “pedidos de informes” 2005 = 463 Total “comparecencias” del período = 639; Ponderador = 4.056 / 639 = 6,35 Total “comparecencias” 2005 = 157. Valor ponderado “comparecencias” 2005 = 157 * 6,35 = 997 Total “interpelaciones” del período = 52; Ponderador = 4.056 / 52 = 78,00 Total “interpelaciones” 2005 = 9; Valor ponderado “interpelaciones 2005” = 9 * 78,00 = 702

IFP 2005 = 463 + 997 +702 = 2162

Informe al Poder Ejecutivo 2005-07

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