Inflexibilidad Presupuestal: el caso colombiano y un primer modelo Juan Carlos Echeverry Leopoldo...

Inflexibilidad Presupuestal:el caso colombiano y un primer

modeloJuan Carlos EcheverryLeopoldo Fergusson

Pablo Querubín

Facultad de Economía

CEPAL, Naciones Unidas, XVII Seminario Regional de Política Fiscal

Santiago de Chile, 25 de enero de 2005

AGENDAAGENDA

I.I. El problemaEl problema

II.II. Los mismos temas de siempreLos mismos temas de siempre

III.III. Las causas: qué sugiere la literaturaLas causas: qué sugiere la literaturaIV. La magnitud de las inflexibilidades V. Un nuevo pacto fiscalVI. Un modelo: la inflexibilidad en el

gasto

Echeverry, Fergusson, Querubín

I. El Problema

• Definición: La imposibilidad de cambiar la composición o el tamaño del presupuesto en el corto plazo como consecuencia de la existencia de protección legal o constitucional para la destinación de ciertos ingresos y gastos.

• A tener en cuenta: - Algunos rubros son “naturalmente” inflexibles

(servicio de la deuda, nómina) - Puede ser deseable que lo sean


I. El Problema


Pero, demasiada inflexibilidad:

• Compromete ejecución de planes de gobierno.

• Dificulta la definición de prioridades • Impide ajustes de corto plazo • Aumenta de forma permanente la deuda pública • Resta transparencia al proceso presupuestal• Favorece la duplicación de gastos

I. El Problema

Tipos de inflexibilidad: • Inflexibilidades en el gasto: v. Gr. leyes

que definen gasto en rubros específicos.• Inflexibilidades en el ingreso:

Destinación específica de algunos ingresos (earmarking).

Este último grupo incluye también rentas cedidas a particulares:– Parafiscales– Exenciones tributarias


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gasto


• Desde principios del s. XX las Memorias de los Ministros de Hacienda en Colombia identifican los siguientes problemas:

1. Origen Político de las Inflexibilidades2. Dilema: iniciativa parlamentaria en

presupuesto versus la denominada dictadura fiscal del ejecutivo

3. Violación de la Unidad de Caja por recurrente creación de rentas de Destinación Específica

II. Los mismos temas de siempre


E. Wiesner (1982)• “Muchos intereses son perfectamente

legítimos en su contexto, [pero] su satisfacción no siempre es compatible con el equilibrio fiscal”

• “El problema fiscal es, esencialmente, un problema político, en el sentido de que su solución exige un cierto acuerdo en la comunidad”

Origen Político de las InflexibilidadesOrigen Político de las Inflexibilidades


Iniciativa parlamentaria en el Iniciativa parlamentaria en el presupuestopresupuesto

Revisemos la evidencia histórca al respecto

Celso Rodriguez, Ministro de Hacienda, 1911

• “Es lo ordinario que el legislador decrete auxilios, gracias o nuevos servicios y se abstenga de incluir las partidas correspondientes en el Presupuesto de Gastos, vacío que por fuerza ha de llenarse con la apertura del crédito adicional respectivo, rompiéndose de ese modo la ficticia nivelación verificada al comenzar la vigencia” Echeverry, Fergusson, Querubín

Carlos Rosales, 1912• “No se puede esperar una orientación fiscal

adecuada cuando el ministro debe ejecutar gastos que él no ha decretado y cuando la orientación fiscal depende de intereses encontrados y voluntades antagónicas”

Francisco de Paula Pérez, 1929• “Los mismos que hicieron aprobar las

disposiciones y decretaron el gasto se admiran después de las cargas excesivas que aquellas entrañan”



Esteban Jaramillo, 1930• “El problema de la dictadura fiscal del

ejecutivo en materia presupuestal] “toma un carácter más serio, porque aquí aparecen a primera vista en pugna las atribuciones esenciales del Congreso y su soberanía en materia de presupuestos, con la necesidad de limitar y poner freno a la prodigalidad parlamentaria”

Carlos Lleras Restrepo, 1939 • “Hay que acabar con la iniciativa

parlamentaria en materia de gastos”



Carlos Rosales, 1912• “La totalidad de los ingresos del Tesoro

debe considerarse como un sólo acervo destinado a la totalidad de las erogaciones del mismo”

• “Sin tratar de establecer una concordia artificial entre el producto de una contribución dada y el gasto de un servicio con el cual no tiene nada en común”

Rentas de destinación específicaRentas de destinación específica


Esteban Jaramillo, 1930• Fuera del desorden que introducen en el

manejo de la Hacienda, estas destinaciones especiales, presentan, como ya se dijo, el grave inconveniente de que quedan servicios insuficientemente dotados, al tiempo que otros dejan un superávit que no se sabe a qué aplicar”

• “El artículo 16 de la Ley 64 estableció el Principio de Unidad de Caja.



Jose María Bernal, 1948 • “En los últimos años, muchas son las leyes

dictadas que dan destinación especial al producto de ciertas rentas”

• “Establece prelaciones injustas en favor de erogaciones que no son precisamente las más esenciales; incita al despilfarro”

Hernán Jaramillo, 1949 • “Cada renta o ingreso destinado a fines especiales,

al dejar de concurrir a la financiación de la masa global estrecha el campo de la acción gubernativa”



Jorge Mejía Palacio, 1959• “Durante los últimos años ha sido implantada

la costumbre de crear recursos con destinación especial. rigidez completamente inconveniente, que limita la posibilidad de racionalizar el proceso de planeación”

Hernando Agudelo Villa, 1959 • “Al mismo tiempo que se afrontan dificultades

generales de Tesorería, aparezcan en los bancos saldos a favor de entidades que perciben fondos en exceso de su capacidad de inversión”



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gasto


III. Las causas: qué sugiere la III. Las causas: qué sugiere la literaturaliteratura

• La literatura de economía política enfatiza que varios problemas de la política fiscal (en particular los déficit elevados y persistentes) están causados en últimas por conflictos político-distributivos.

• Ejemplos: - conflictos intergeneracionales, - conflictos intrageneracionales y

“guerras de espera”, - deuda estratégica.

• Las inflexibilidades “encajan” bien en estas historias.


III. Las causas: qué sugiere la III. Las causas: qué sugiere la literaturaliteratura

• Adicional a lo anterior, el problema político más básico al cual está sujeto cualquier recurso común como el Presupuesto, es la “Tragedia de los Comunes”.

• Más adelante argumentaremos que la Tragedia de los Comunes puede exacerbarse por culpa de las inflexibilidades.


• ¿Son las inflexibilidades una solución al problemas de “Inconsistencia temporal”?

• Puede ser, pero:– Hasta cierto punto. Los modelos políticos

sugieren que hay incentivos para que el grado de inflexibilidad sea excesivo.

– “Tough policies, incredible policies” (Neut y Velasco).

Otras explicacionesOtras explicaciones


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gasto


Cuadro 1 Apropiaciones e Inflexibilidades 2003

(Recursos Nación, Miles de millones de pesos) INFLEXIBILIDADES % INFLEXIBLE % TOTAL DE

CONCEPTO PRESUPUESTO INFLEXIBLE(1) (2) (3)=(2/1)

FUNCIONAMIENTO 33.221 32.090 97% 50%Gastos de Personal 7.207 7.207 100% 11%Gastos Generales 2.252 1.121 50% 2%Transferencias 23.762 23.762 100% 37% SGP 12.901 12.901 100% 20% Pensiones 5.961 5.961 100% 9% Universidades 1.331 1.331 100% 2% Otras Transferencias 3.569 3.569 100% 6%

SERVICIO DE LA DEUDA 27.336 27.336 100% 43%Externa 12.829 12.829 100% 20% Amortizaciones 7.839 7.839 100% 12% Intereses 4.990 4.990 100% 8%Interna 14.507 14.507 100% 23% Amortizaciones 7.872 7.872 100% 12% Intereses 6.635 6.635 100% 10%

INVERSION 6.198 4.176 67% 7%

TOTAL CON DEUDA 66.755 64.231 96% 100%TOTAL SIN DEUDA 39.419 36.863 94%

APROPIACIONES

Fuente: Ministerio de Hacienda Nota: La definición de inflexibilidad es propia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.


• Hoy, el 37% del presupuesto inflexible está compuesto por el rubro de transferencias, incluidas las transferencias a las regiones mediante el Sistema General de Participaciones (SGP) y otras transferencias estipuladas por la Ley.

• Adicional a estos rubros inflexibles, según cálculos del Ministerio de Hacienda el 50% de los gastos generales y el 67% de las apropiaciones para inversión son inflexibles.

• Desde 1993 los gastos superaron los ingresos totales del Estado, con ascendente hasta el año 2000


Gráfico 2 Composición del Presupuesto General de la Nación, 1990-2003

Panel A

Apropiaciones como % del Ingreso Total

6.9 5.8 6.8 7.9 7.7 7.1 8.7 7.8 5.8 6.3 5.9 6.7 5.0

14.6 19.1 10.416.4 18.6

11.7 6.5 9.9 16.7 17.4 14.0 8.9 6.2

19.3 18.9

16.517.4 18.3

19.2 20.7 13.5 8.718.1

16.6 24.4

14.9

4.37.7

8.6 7.514.1 14.8

16.5 15.4

16.516.4

17.6

16.6

17.9 18.719.7

21.1 21.5 19 18.6 21 19.6

26.023.0

22.7

21.1

11.5 9.79.9

10.1 10.9 15 16.324.2 24.7

34.8

33.8 30.4

33.919.2 19.8 27.9

25.730.1

35.5 35.737.1 35.9

34.3

33.242.7

38.4

4.3

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Transferenciasterritoriales*

Servicio de laDeuda

Gastos dePersonal

Pensiones

Inversión

OtrasTransferencias

GastosGenerales

**

140

99 102110

118

151

161

134 139

128 127

157

96


Gráfico 2 (cont.) Panel B

Evolución de la participación de los gastos Índice (Participación en los ingresos totales en 1990=100)

0

100

200

300

400

500

600

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Transferenciasterritoriales*

Pensiones

Servicio de laDeuda

Gastos dePersonal

Inversión

GastosGenerales

OtrasTransferencias

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público


• Se destaca el aumento en la participación de las transferencias territoriales, las pensiones y el servicio de la deuda pública. Junto con el rubro de gastos de personal, estos componentes del presupuesto son por naturaleza inflexibles.


• ¿Qué criterios normativos se pueden alegar en favor o en contra de la inflexibilidad de algunos rubros del presupuesto?

• En Favor:– Hay rubros que no deben estar sujetos a

vaivenes de corto plazo.• En contra:

– Algunos rubros no son prioritarios, sino el resultado del “atrapamiento” de rentas.

– Las inflexibilidades reflejan desconfianza frente a la acción futura del Estado.


• En contra :– Aún si son prioritarios, se puede justificar

su abandono por objetivos más generales (p. ej. la viabilidad financiera del Estado).

– Rubros prioritarios (p. ej. la educación y la salud) también son utilizados para atrapar rentas.

– Dificultan establecer prioridades y generan duplicidad

– No están sujetos a un proceso crítico y periódico de evaluación


TransferenciasTransferencias

• Las transferencias se componen de las asignaciones que hace la Nación a las entidades territoriales por medio del SGP, los aportes a las Universidades, los pagos de pensiones, las prestaciones sociales de los maestros, y otras transferencias de diversa índole.

• Las transferencias territoriales y el pago de pensiones son los mayores componentes, pero las otras transferencias son de magnitud considerable al conformar cerca de una quinta parte del total de transferencias y 1.7% del PIB.


Gráfico 4 Composición de las Transferencias, 1997-2004

(Porcentaje del PIB)

4.1% 4.3%

5.3%5.2%

5.4%5.6%

5.8%

1.7%1.9%

2.1% 2.1%

2.4%2.6% 2.7%

1.5%

2.2%

2.9%

2.6%2.8% 2.7%

1.8%

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

6.00%

7.00%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003AÑOS

TRANSFERENCIAS TERRITORIALES PENSIONES OTRAS TRANSFERENCIAS Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público



Gráfico 5 Distribución sectorial de las Transferencias, 1997-2004

58%52% 53% 54% 53% 52%

57%

30%

32%27%

31% 34% 37%

33%

3%7%

6%

6%6%

6%6%3% 4%

2%

2%2% 1%

1%0% 0%

0%

1%1% 1% 1%

0% 0%

1%

1%1% 1%

1%5% 4%

4%

4%3% 2% 1%0% 0%

7%2% 0% 0% 1%0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

SOCIAL

FINANCIERO

OTROS

MILITARES

MIINHACIENDA Y CP

CONTROL Y JUSTICIA

EDUCACION Y DEPORTE

SEGURIDAD SOCIAL YASEGURAMIENTO

TERRITORIALES

7.2% 8.2% 10.2% 9.7% 10.3% 10.8% 10.2%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Nota: Encima de cada barra aparece el valor total de los rubros considerados como % del PIB.



• Surgen por normas que destinan un ingreso de la Nación o parte de él a una destinación específica. – Ejs: Fondo Nacional de Regalías, la

participación del IVA de las antiguas intendencias y comisarías, y la de dotación y arreglos locativos de escuelas industriales e institutos técnicos.

• La expedición de estas normas se ha incrementado en los últimos años.

Rentas de Destinación Rentas de Destinación EspecíficaEspecífica


Gráfico 6 Composición de las Rentas de Destinación Específica

presentes en el Presupuesto del 2003, según año de creación

1971, 3.59%

1985, 1.86%

1989, 13.09%

1995, 10.35%

1996, 11.40%

1998, 8.89%

2000, 3.30%2001, 0.13%

1994, 1.05%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1999, 0.70%

1945, 0.32%

1968, 0.40%

1972, 0.23%

1979, 0.10%1981, 0.07%

1982, 1.05%

1986, 0.57%

1990, 0.03%1991, 0.08%

1992, 0.06%

1993, 15.68%

1997, 0.14%

Antes de 1978, 5%

79-90, 17%

91-98, 48%

99-02, 31%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Nota: Se incluye el impuesto a la Seguridad Democrática. El listado completo de las Rentas de Destinación Específica, su año de creación y la Ley que la generó se encuentra en los Cuadros 1 y 2 del Anexo.

Rentas de Destinación EspecíficaRentas de Destinación Específica


Gráfico 7 Distribución sectorial de las rentas de destinación específica, 1998-2003

68% 66%61%

57% 57% 54%

19%16%

16%18% 16%

16%

3%

3%

3% 4% 10%20%

3%

3%

3% 3%

3%

3%5%

9%11% 13%

9%2%

0% 0%0% 2% 1% 1%

1% 1%1%

1% 1% 1%0% 0% 3% 1% 0% 1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1998 1999 2000 2001 2002 2003

CONTRIBUCIONES

FINANCIERO

EDUCACION Y DEPORTE

INFRAESTRUCT. Y COMBUS.

SOCIAL

TERRITORIALES

CONTROL Y JUSTICIA

MILITARES

SEGURIDAD SOCIAL YASEGURAMIENTO

PRESUPUESTOESTAPÚBLICOS

4.1% 4.8% 3.9% 4.5% 4.3% 3.7%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Nota: Encima de cada barra aparece el valor total de los rubros considerados como % del PIB.

Rentas de Destinación EspecíficaRentas de Destinación Específica


• La parafiscalidad se encuentra consagrada explícitamente en la Constitución Política de 1991.

• Debido a que son recursos públicos sobre los cuales el ejecutivo no tiene mayor discreción y están destinados a una entidad o a un fin específico, se adaptan al criterio de inflexibilidad definido anteriormente.

Recursos ParafiscalesRecursos Parafiscales


• Las rentas parafiscales deben implicar un beneficio directo e inmediato para quienes contribuyen aquellos

• Las dos rentas parafiscales más importantes, SENA e ICBF no se adaptan estrictamente a este criterio:– Empleadores deben contribuir a estas dos

entidades sin importar si reciben a cambio personal calificado o sin importar si sus empleados necesitan de los servicios de estas entidades.

• Su monto es aproximadamente 1.5% PIB



Gráfico 8 Recaudo del ICBF, SENA y Cajas de Compensación, 1998-2003

(como % del PIB)

0.28 0.28 0.25 0.27 0.27 0.31

0.49 0.520.47

0.51 0.510.48

0.660.70

0.63

0.69 0.68 0.65

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Cajas decompensación

ICBF

SENA

1.36

1.42 1.49

1.44

1.451.47

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.



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gasto


Recomendaciones Recomendaciones

• Centralizar el manejo de Tesorería de los establecimientos de la nación creando una central de pagos.

• Si bien crear fondos para cubrir obligaciones futuras es una práctica responsable, se propone que en medio de coyunturas críticas el gobierno pueda tener una cláusulas de escape

• Por ejemplo, crear una regla según la cual el Gobierno sólo debería financiar estos fondos en situaciones en las el superávit primario sea superior al 2% del PIB.


Gráfico 9 Superávit Primario

(% PIB)

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: FMI



• Límite a la capacidad de endeudamiento. Cuando haya riesgo de sobrepasar este límite, el gobierno debe tener la facultad para recortar algunas apropiaciones, incluidos aquellos renglones inflexibles preestablecidos por Ley.


Gráfico 10 Deuda del Gobierno Nacional Central, 1931-2002

(Porcentaje del PIB)

0

10

20

30

40

50

60

19

31

19

34

19

37

19

40

19

43

19

46

19

49

19

52

19

55

19

58

19

61

19

64

19

67

19

70

19

73

19

76

19

79

19

82

19

85

19

88

19

91

19

94

19

97

20

00

20

03

(pr)

Fuente: Contraloría General de la República -Banco de la República-Ministerio de Hacienda. Cifras preliminares para 2003.



• El nuevo contrato entre el ejecutivo y el legislativo: ¿revivir los auxilios parlamentarios?

• Cuarentena para las leyes o artículos que impliquen gastos

• Introducir en los presupuestos anuales de la nación todas las rentas parafiscales, exenciones, y someterlas al procedimiento de la primera Propuesta.


El nuevo pacto fiscal: Todos ponenEl nuevo pacto fiscal: Todos ponen• Las transferencias, las rentas de destinación

específica, las exenciones y las rentas parafiscales, y un sinnúmero de leyes que ordenan gasto son ejemplos de rentas cedidas por el gobierno a grupos sociales y que pueden escapar al escrutinio democrático y a la discreción de las autoridades de política sobre su conveniencia y prioridad.

• Es importante que los diversos grupos sociales renuncien al mismo tiempo y en la misma proporción a parte de los beneficios que reciben del gobierno


TODOS PONENTODOS PONEN

INTACTO:

SGP (Salud,

Educación)

Pensiones

PRESUPUESTO

EXENCIONES

PARAFISCALES

Ahorro del 20% en Otras Transferencias, Rentas de Destinación Específica, Costo Fiscal

de la Exenciones, y aportes al SENA, ICBF y Cajas de compensación.


El nuevo pacto fiscal: Todos El nuevo pacto fiscal: Todos ponenponen

• Una reducción del 20% en exenciones, recursos parafiscales, transferencias (incluyendo las de libre destinación) generaría un ahorro de 1.6% del PIB para el año 2004, y podría llegar a más del 2% PIB en el 2010.

¡CON ESTO SE ALCANZA DESDE YA EL ¡CON ESTO SE ALCANZA DESDE YA EL EQUILIBRIO FISCAL!EQUILIBRIO FISCAL!


Cuadro 7 Efectos del nuevo pacto fiscal

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

EFECTO SOBRE EL DÉFICIT FISCAL (REDUCCIÓN COMO % DEL PIB) DE UNA REDUCCIÓN DEL 20% EN

TRANSFERENCIAS -0.35% -0.38% -0.41% -0.43% -0.46% -0.48% -0.50%

EXENCIONES* -0.59% -0.63% -0.67% -0.71% -0.74% -0.77% -0.80%

EXENCIONES** -0.72% -0.78% -0.82% -0.87% -0.91% -0.95% -0.98%

PARAFISCALES -0.31% -0.34% -0.36% -0.38% -0.40% -0.41% -0.43%

SGP DE LIBRE DESTINACIÓN -0.21% -0.23% -0.24% -0.26% -0.27% -0.28% -0.29%

TOTAL* -1.47% -1.58% -1.68% -1.77% -1.86% -1.94% -2.02%

TOTAL** -1.60% -1.72% -1.83% -1.94% -2.03% -2.12% -2.20% Nota: (*) Excluyendo los beneficios de renta “no gravables”; (**) Incluyendo los beneficios de renta “no gravables”.

TODOS PONENTODOS PONEN


Cuadro 8 Incrementos requeridos en las tasas impositivas para

Reducir el déficit en 1.6% del PIB

Instrumento tributario Tasa actualRecursos por cada

punto adicional*Incremento requerido Tasa resultante

Gravamen a los movimientos financieros 3x1000 551 7 1%IVA a canasta de 16% 16% 856 5 21%IVA a canasta de 7% 7% 86 45 52%Sobre tasa de renta 5% 65 60 65% ** Fuente: Cálculos de los autores con base en datos de la DIAN. *Estimaciones de la DIAN. ** Con una tasa sobre la renta del 35% ello implica que el gravamen ascendería en total (tasa básica más sobre tasa) a cerca del 58%

¿Qué puede pasar si no se ¿Qué puede pasar si no se hace?hace?


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gasto


VI. Un modelo: la inflexibilidad en el gasto

• El modelo: consecuencias de un tipo de inflexibilidad (en el gasto) ante la presencia de un tipo de conflicto político (Tragedia de los Comunes).

• Dejamos de lado los posibles beneficios de la inflexibilidad.

• Dejamos de lado las causas (ver Spiller & Tommasi, JLEO, 2003: demasiado conflicto político lleva a la adopción de reglas de política muy rígidas.)


VI. Un modelo: la inflexibilidad en el gasto


J grupos, de tamaño NJ , j=1,…,J .

Población total: j

jNN Utilidad de los individuos en cada grupo:

JjgHcw jjj ,...,1.... , 0 ,0 HH Ingreso homogéneo entre grupos

.yy j

Gasto eficiente


jj

j wN

NMax

NycgNas jjjj )(..

O,

Jjyc jj ,...,1 y

Jjg jj ,...,1

=> JjgH j ,...,1 ,1

Gasto ineficiente (la Tragedia)


NgN jj

NgN

gHy

jj

j

g j

:a sujeto

max

=> Jj

N

NgH

jj ,...,1

Negociación legislativa con flexibilidad:


J=a propone un vector de gastos ),...,,( 21 Jgggg

Votación: Si la propuesta obtiene mayoría, g se implementa. De lo contrario, se implementa una política de status quo,

),...,,( 21 Jgggg Resolviendo por inducción hacia atrás, los representantes apoyan la propuesta siempre que:

.0)()( gg ii ww : 0)()(

1

jjjJ

j

ii ggN

NgHgH



En la primera etapa, a elige g tal que:

ig

iggN

NgHgH

gHgN

Nyw

i

jjjJ

j

ii

ajjJ

j

a

todopara 0

para )()(0: t.s.

max

1

1

g

Solución:

ii

gHNN

i

aa

NN

gH

11

1

iggN

NgHgH

jjjJ

j

ii ,)()(1

ig i ,0

En la primera etapa, a elige g tal que:

ig

iggN

NgHgH

gHgN

Nyw

i

jjjJ

j

ii

ajjJ

j

a

todopara 0

para )()(0: t.s.

max

1

1

g

Solución:

ii

gHNN

i

aa

NN

gH

11

1

iggN

NgHgH

jjjJ

j

ii ,)()(1

ig i ,0



Solución:

ii

gHNN

i

aa

NN

gH

11

1

iggN

NgHgH

jjjJ

j

ii ,)()(1

ig i ,0

-“Tragedia de los Comunes” + Efecto “Negociación” o “Coalición”.-Asignación subóptima (muy poco para los excluidos y ambiguo para los miembros de la coalición)

Negociación legislativa con inflexibilidad:


idad)inflexibil deón (restricci , todopara

para )()(0: ts

max

11

1

igg

iggN

NgHgH

gHgN

Nyw

ii

jjjJ

j

ii

ajjJ

j

a

g

Negociación legislativa con inflexibilidad:


Solución:

ii

gHNN

i

aa

NN

gH

1

11

1

; ,)()( 11

iggN

NgHgH

jjjJ

j

ii

1 , igg ii

El gasto agregado es mayor. El encargado de establecer la agenda debe:

(1) dar ig a los representantes por fuera de la coalición.

(2) recaudar más impuestos que cuando podía reducir las transferencias de los grupos no miembros a cero. Esto implica que para persuadir a los de la coalición para que voten por él, también debe ofrecerle más transferencias a ellos.

Inflexibilidad por muchos períodos


La característica que define la inflexibilidad es que se extiende por varios períodos: una vez un legislador redacta y aprueba una ley que genera gastos, la nueva asignación se convierte en el nuevo status quo y las transferencias a los grupos implicadas por dicho status quo no se pueden reducir. -t=0: g

-t=1: ,( 1ccgg ,2

cg ).,...,,,,..,2

1.2

1.3 Jca

c ggggg JcJ ; ( gg c

) -t=2: …

La característica que define la inflexibilidad es que se extiende por varios períodos: una vez un legislador redacta y aprueba una ley que genera gastos, la nueva asignación se convierte en el nuevo status quo y las transferencias a los grupos implicadas por dicho status quo no se pueden reducir.

Un ejemplo


Un ejemplo:

,log jj ggH ,5J 1jN , 5 jN , .10yy j Asignación eficiente:

55

,...,1,15

1

jjj

j

j

ggNG

Jjg

Tragedia de los Comunes:

255

,...,1,55

1

Tj

Tj

j

j

Tj

ggN

Jjg

Un ejemplo


Negociación legislativa con flexibilidad

.1,1,9.0,9.0,9.0,,,, 54321 gggggg

.5551

GggggNG iiiiiij

jj

F

ii

gg

51

.3,2 ,5

1)log()log(

1

iggggjj

J

jii

,

.054 gg

Un ejemplo


• El “definidor de la agenda” (agenda-setter) logra asignar para sí mismo una gran cantidad de recursos que exceden el óptimo social, mientras que los miembros de la coalición demandan un incremento en sus transferencias a cambio de su apoyo.

• Cuando los gastos de “status quo” están protegidos:

• Cuando esto se extiende por varios períodos, hay 2 casos: 1. el “agenda-setter” nunca cambia2. el “agenda-setter” cambia (más cercano a la realidad)

GggggggNG i

ii

ii

ij

j

j

I 755 54

5

1

Un ejemplo


• Caso (1): el “agenda-setter” llega a un punto en el que incrementos en gasto para su grupo no alcanzan a compensar los costos (trade-off entre mayor utilidad por consumo de recursos públicos y costos en tributación para financiar dicho gasto y el de los miembros de la coalición para obtener su apoyo)=> Por lo tanto, el gasto agregado es mayor que en el caso de inflexibilidad pero llega a un punto en el que deja de crecer.

• Pero, en (2), a medida que el poder de establecer la agenda cambia de manos, llega a representantes que aún pueden obtener provecho aumentando g y el gasto continúa creciendo.

Conclusiones


• La inflexibilidad presupuestal, a pesar de ser una preocupación vieja y vigente, ha sido poco estudiada por la literatura.

Este trabajo:• En sus varias formas, la inflexibilidad presupuestal está

relacionada con el conflicto político-distributivo propio del proceso presupuestal (aspecto por incluir en el modelo).

• La inflexibilidad en el gasto, y su conexión con una de las fuerzas políticas que afectan el proceso presupuestal (la Tragedia de los Comunes) lleva a mayores niveles de gasto agregado, y puede generar también un nivel de gasto ineficiente y creciente con el paso del tiempo

Inflexibilidad Presupuestal:el caso colombiano y un primer

modeloJuan Carlos EcheverryLeopoldo Fergusson

Pablo Querubín

Facultad de Economía

CEPAL, Naciones Unidas, XVII Seminario Regional de Política Fiscal

Santiago de Chile, 25 de enero de 2005

Inflexibilidad Presupuestal: el caso colombiano y un primer modelo Juan Carlos Echeverry Leopoldo...

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