Industrializacion Sin Vision

5/22/2018 Industrializacion Sin Vision

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Nueva Sociedad Nro. 125 Mayo-Junio 1993, pp. 27-46

Amrica Latina. Industrializacin sin visin

Klaus Esser

Klaus Esser: Politlogo y economista alemn. Autor de numerosas publicacionessobre Amrica Latina, poltica industrial y tecnolgica y problemas del desarrollo engeneral.

Resumen:Cul fue el problema bsico del desarrollo industrial en Amrica Latina oEuropa oriental? No fue el establecimiento del aparato industrial, sino eldesarrollo de la rentabilidad en comparacin con otros pases. El nuevoreto que afrontan los pases latinoamericanos requiere un enfoque

sistmico, dirigido a la creacin de estructuras en todas las reasrelevantes para la competitividad, la integracin de las fuerzasnacionales, dondequiera que sea posible, y un dilogo permanente entrelos actores internos.

El perodo entre finales de la primera guerra mundial y 1990 se caracteriz portres factores: la contra expansin del capitalismo, conflictos entre los pasescapitalistas industrializados que favorecan esa contramarcha y, a partir de1948, una coordinacin entre estos pases que facilitara el desarrollo dinmicoen materia de organizacin, tecnologa y finanzas. La revolucin rusaintensific los intentos de industrializacin acelerada bajo el signo socialista de

Estado. Despus de la segunda guerra mundial surgieron otros modelos deindustrializacin socialista. A la integracin econmica del campo socialista seoponan la planificacin centralizada - ineficaz incluso a nivel nacional -, laorientacin hacia adentro, y el nacionalismo.

Una segunda va de la contra expansin no se opona al capitalismo en s, sinoa la expansin de los pases capitalistas industrializados del Sur. A raz de lacrisis econmica mundial, que provoc una contraccin transitoria de lasexportaciones e importaciones, se iniciaron, a partir de 1930, programas deindustrializacin hacia adentro en la mayora de los pases latinoamericanos.

Despus de la segunda guerra se aplicaron tambin modelos de capitalismohacia adentro en muchos pases africanos y asiticos que haban alcanzado suindependencia poltica. Al igual que en Amrica Latina, el nacionalismo y laeconoma mixta no tardaron en generar un intervencionismo capitalista deEstado que responda, ms que nada, a los intereses particulares bienorganizados y tambin, en grado cada vez mayor, a los intereses burocrtico-estatales.

Ambos modelos de contraexpansin de los pases industrializados sedesplomaron en escala mundial alrededor de 1990. En consecuencia, cabepreguntarse hasta qu punto se poda lograr la industrializacin en el marco de

una orientacin hacia adentro de corte socialista o capitalista de Estado. Almenos en la URSS y, con ciertas reservas, en Brasil, se establecieron aparatos


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industriales vertical y horizontalmente integrados. Sin embargo, hoy se ve queel enorme esfuerzo social destinado a la industrializacin en Europa oriental oAmrica Latina fue bastante infructuoso, aunque todava no puedadeterminarse exactamente en qu medida.

Debido a la expansin cuantitativa, muchos cientficos se equivocaron encuanto a la calidad de la industrializacin. Segn estimaciones, slo 50 o 100empresas de la ex-URSS y 300 o 500 de Brasil son internacionalmentecompetitivas. La devaluacin de grandes sectores industriales implica, almismo tiempo, la prdida de importancia de las teoras y polticas econmicasde industrializacin hacia adentro.

Industrializacin sustitutiva, un modelo no realista

Durante seis dcadas (1930-1990) se aplicaron en Amrica Latina polticaseconmicas dirigidas a sustituir las importaciones de bienes industriales por

productos nacionales. Las cinco premisas de la industrializacin sustitutiva enAmrica Latina que se mencionan a continuacin, han resultado inexactas ydesorientadoras:

a) La poltica de sustitucin de importaciones estuvo orientada exclusivamenteal sector industrial. Al igual que en Europa oriental, se descuidaron los sectoresagrario y de servicios. En Amrica Latina se pens que la industrializacinterminara dinamizando tambin a estos dos sectores. Sin embargo, sloocurri en forma muy limitada. Prcticamente ninguna de las reformas agrariasde los aos 60 contribuy a la expansin de la produccin o la demanda. Elpotencial de integracin intersectorial se desaprovech durante dcadas.Incluso en pases con gran potencial agrario como Argentina, el dinamismo dela industria de maquinaria agrcola y de alimentos sigui siendo bajo.

b) La industrializacin sustitutiva dependa de una demanda interna especfica,a saber, la del sector de mayor concentracin de riqueza e ingreso encomparacin con las otras grandes regiones del mundo. Dado que sedescuidaba el criterio central de desarrollar la productividad, los criterios para ladeterminacin de los salarios cambiaban segn la importancia de la demandainterna y la orientacin poltica de los gobiernos. En los aos 40 y 50 lasgenerosas polticas salariales de los gobiernos de corte nacional-populista

contribuyeron a la expansin de la demanda de productos industriales simples.A partir de los 50, cuando pases avanzados como Brasil comenzaron aestablecer industrias ms complejas, especialmente la automovilstica, se hizonecesario expandir la demanda de estos productos por parte del 20 al 40%ms rico de la poblacin e incluso los trabajadores especializados, al tiempoque deba reducirse el costo total del trabajo mediante una mayordiferenciacin salarial. Ante el agotamiento de la industrializacin sustitutiva afines de los 60, las empresas y gobiernos comenzaron a reducir fuertemente elsalario real y desatender las exigencias distributivas de las clases medias. Enconsecuencia, el margen de crecimiento hacia adentro se contrajo an ms.

c) Se comparta la opinin de que cada pas, aun los medianos y hasta lospequeos, poda impulsar la industrializacin sustitutiva en las ms diversas


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ramas. No se tuvo en cuenta que, dada la orientacin hacia adentro, ladinmica industrial dependa esencialmente del tamao de la demanda interna.Adems, por razones organizativas y tcnicas, la rentabilidad de una plantadepende de un volumen de produccin anual determinado que vara segnrama industrial y producto. Que en el Per funcionaran 16 plantas de

ensamblaje de automviles (en 1987, tres de ellas producan apenas 5124unidades)1y en Argentina 21 para 1960 (de las que en 1990 quedaban cuatro,cuya existencia peligra como consecuencia de la liberalizacin deimportaciones)2, evidencia una sorprendente falta de visin en materia depoltica industrial. Tales plantas eran rentables porque los precios en aquellosmercados cautivos superaban ampliamente los precios comparativos en lospases industrializados. Adems resultaba innecesario mejorar la calidad. Esevidente que la orientacin hacia adentro permiti descuidar totalmente elcriterio de eficiencia.

d) La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), en particular,

sostuvo que slo la integracin industrial en el marco del perfeccionamiento delsector, incluyendo la industria de bienes de capital, creara condicionesfavorables para competir en los mercados industriales internacionales. Sinembargo, la eficiencia de la industria de bienes de capital de Brasil o Argentinaera prcticamente igual a la del resto del sector industrial. Es ms, laineficiencia de las industrias bsicas y de bienes de capital se extenda a todala cadena de produccin. A mayor integracin vertical de un sector industrial,menor eficiencia en la fabricacin de productos terminados.

e) Finalmente se asumi que la industrializacin sustitutiva acelerara lareduccin de importaciones de bienes industriales. Sin embargo, stasaumentaron a pesar de la sustitucin e incluso como consecuencia de ella,sobre todo porque poco a poco se importaban las nuevas generaciones demquinas de los pases industrializados. En vista de que no se inici undesarrollo tecnolgico propio como en los pases de Asia oriental, y losreiterados intentos de aumentar la presin de importaciones sobre la economamediante la reduccin de la proteccin fracasaron, siguieron siendo bajos y sindesarrollo el estmulo y la capacidad exportadores. La economa, de prontobloqueada internamente, no hubiera podido estimularse ni an contando con unsector monetario y financiero ms eficiente. Puesto que, en el marco de laorientacin hacia adentro, el dinero y crdito perdieron completamente su

funcin reguladora, el sector privado y el Estado recurrieron cada vez ms alfinanciamiento externo. Y porque, al mismo tiempo, se presentaban cada vezmenos oportunidades de inversin, la cada en la trampa externa estabaprogramada desde mucho antes. El endeudamiento que comenz a hacercrisis a partir de 1982 representa slo una faceta de la crisis estratgica y dedesarrollo global de Amrica Latina.

Capitalismo sin actores privados eficientes

1V. K Esser: Per - Ein Weg aus der Krise, DIE, Berln, 6/1989, p.4.2V. B. Ksacoff, J. Todesca, A. Vispo: La transformacin de la industria automotriz argentina ysu integracin con Brasil, CEPAL, Buenos Aires, 7/1992.


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Durante dcadas, los instrumentos de poltica econmica tenan el propsitofundamental de acelerar la industrializacin sustitutiva mediante altos arancelesy mltiples barreras no arancelarias, bajas tasas de inters y garantasestatales contra riesgos inflacionarios y cambiarios - que a su vez generabaninflacin -, bajos impuestos directos y numerosas exoneraciones, elevados

subsidios, servicios pblicos - ej.: energa e insumos baratos producidos porempresas estatales -, as como un generoso esquema de adquisicionespblicas generador de corrupcin.

A partir de la dcada del 70 se otorgaron tambin subsidios a la exportacincada vez ms elevados para compensar los efectos negativos de lasobrevaloracin permanente de los tipos de cambio. Los paquetes de polticassustitutivas cambiaron frecuentemente sin obedecer a propsitos industrialesde carcter estratgico. Los estudios empricos3 sobre el impacto de estaspolticas en la industria coinciden en sealar que las empresas sacaron granprovecho de la proteccin y los subsidios sin estar expuestas a presiones

internas para mejorar significativamente su eficiencia, productividad ycompetitividad. El proceso de aprendizaje organizacional, tecnolgico y socialde las empresas fue lento gracias a la ausencia de retos, la proteccinpermanente y los elevados subsidios. Bloqueadas en el marco interno, lasempresas buscaron la diversificacin vertical y horizontal a fin de minimizar susriesgos. Adems, se esforzaron por establecer posiciones oligoplicas paraasegurarse an ms ventajas mediante la limitacin de la competencia interna.En cambio, la necesidad de especializarse que obliga a lograr avances enproductividad, comn en los pases industrializados, prcticamente no tuvoninguna importancia. El aprendizaje mediante exportacin de bienesindustriales qued limitado a un puado de empresas cuyos dueos yadministradores pertenecan, en su mayora, a los sectores ms recientementeinmigrados.

A partir de mediados del 50, ante el lento desarrollo de las empresasindustriales nacionales, los gobiernos abrieron las economas a inversionistasextranjeros quienes pronto se hicieron cargo de las ramas ms dinmicas ytecnolgicamente sofisticadas. Adems, los gobiernos crearon empresaspblicas en las reas bsicas, de productos intermedios y bienes de capital.Aprisionado entre las filiales de los consorcios internacionales y las empresasdel Estado, el sector privado nacional tuvo an menos oportunidad de

desarrollarse. Por su parte, los consorcios extranjeros pronto adaptaron susplantas locales, que ciertamente no necesitaban una proteccin permanente, aciertas prcticas de las empresas nacionales.

Dado que la estrechez del mercado interno limitaba cada vez ms susoportunidades de crecimiento, las empresas se organizaron en asociacionescuyo propsito principal era la redistribucin por medio del Estado: bajosimpuestos, bajos precios de los insumos producidos por las empresas pblicasy expansin de la poltica de adquisicin del Estado. Tambin los sindicatosdirigieron sus demandas principalmente al Estado. As naci un corporativismo

3P. ej., K. Esser et al.: Monetarismus in Uruguay y Wirkungen auf den Industriesektor, DIEBerln, 1983; Th. Kampffmeyer et al.: Nichbbraditionelle Exporte Kolumbiens, Eine Analyse vonErfolfllen, DIE, Berln, 1986.


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organizacional orientado hacia la redistribucin desde arriba que continuaba latradicin clientelista. A diferencia del Imperio alemn o Japn, estecorporativismo no persegua el propsito de industrializacin junto con elEstado, sino que apostaba al potencial distributivo de ste que, a su vez,dependa principalmente de la exportacin de materias primas.

El continuo y masivo fomento estatal a la sustitucin de importaciones y lainfluencia creciente del corporativismo asociacional a raz del bloqueo de laeconoma, hicieron de la inflacin un fenmeno crnico. No fue causadaprincipalmente por la inelasticidad de la oferta agropecuaria y las fluctuacionesde los ingresos de exportacin (como sostiene la tesis estructuralista), ni por elconflicto distributivo (como sostiene la tesis neoestructuralista), ni por el ingresoy gasto pblico, la falta de disciplina fiscal y el consiguiente crecimientoacelerado de la masa monetaria (como sostiene la tesis de los programas deestabilizacin monetaristas que atacan ese sntoma) sino, ms bien, por unaasignacin de funciones a los actores que resultaba de la orientacin hacia

adentro. La inflacin era sistmica porque no poda ser dominadadefinitivamente dentro del marco econmico y las relaciones de poderexistentes, a pesar de los programas de estabilizacin recurrentes. La inflacinsistmica desat la fuga hacia valores reales y, en consecuencia, una inusitadaespeculacin inmobiliaria.

El Estado como agencia distributiva. Industrializacin sin estrategia

Las tendencias estatizantes, cada vez ms pronunciadas, no pudierontransformar al Estado en motor de la industrializacin. Su autonoma ycompetencia siguieron siendo extremadamente bajas. No dej de ser, enesencia, una agencia distributiva que privilegiaba a los sectores cuyo grado deorganizacin les permita manifestar e imponer sus demandas. El polifacticointervencionismo estatal orientado hacia intereses particulares no facilitaba unaregulacin estable, sino que degener en una sobrerregulacin catica yestimuladora de corrupcin. Inflaba la burocracia estatal al tiempo querestringa ms y ms la capacidad de accin del Estado. Obedeca a interesesinmediatos, ahogando la iniciativa individual y la funcin reguladora delmercado en general.

En particular, los gobiernos y Estados fueron incapaces de reducir los

crecientes dficits de las empresas pblicas. El nacionalismo y lasnacionalizaciones efectuadas en los aos 60 y 70 en el sector de materiasprimas provocaron la contraccin de la inversin, la cada de los ingresos dedivisas de este sector y, en pases como Per, el endeudamiento externo delas empresas pblicas cuya nica funcin era cubrir el gasto corriente delEstado. Pero tambin los gobiernos que terminaron destruyendo los sectoresbsicos mediante polticas de personal clientelistas no dudaron en reclamar unnuevo orden econmico internacional que mejorara las posibilidades de ventade materias bsicas y aumentara los ingresos de divisas. Aqu y en otras partesse echa la culpa a factores externos para encubrir los errores caseros. La faltade visin estratgica se manifiesta en el desarrollo insuficiente de las

condiciones generales y especficas de la industrializacin. Los gobiernos,Estados y partidos polticos no se preocuparon por preparar a la sociedad, o al


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menos a sus segmentos relevantes, para el proceso de industrializacin. Ledieron muy poca importancia al desarrollo institucional; en consecuencia,Amrica Latina sigui siendo subadministrada. Los servicios pblicos crecieronen trminos cuantitativos aunque, en general, la calidad de sectores tales comosalud o educacin no mejor. Se descuid el sector de investigacin y

desarrollo. La mayora de las empresas slo tena inters en adaptar latecnologa importada a las condiciones locales, especialmente a la estrechezdel mercado interno. El Estado no intent iniciar un proceso de aprendizajetecnolgico sistemtico ni estaba en condiciones de hacerlo.

Crecimiento extensivo: cantidad en lugar de productividad

Cul fue el problema bsico del desarrollo industrial en Amrica Latina oEuropa oriental? No fue el establecimiento del aparato industrial, sino eldesarrollo de la rentabilidad en comparacin con otros pases. La productividadde las empresas y de la economa en general evolucion muy lentamente,

tanto la del trabajo como tambin, y en forma creciente, la del capital. A raz delagotamiento de la industrializacin sustitutiva, la rentabilidad media descendibruscamente, como qued demostrado con las inversiones norteamericanas enAmrica Latina4. En los ltimos aos de la dcada del 80, estaba muy pordebajo de los niveles alcanzados en el Sudeste y Este de Asia. La riqueza derecursos naturales fciles de exportar permiti un crecimiento extensivo basadoen el empleo de cada vez ms tierra, trabajo y capital. Este tipo de crecimientose corresponda con la mencionada expansin de los servicios pblicos y labaja calidad de las instituciones sociales en general. Sin embargo, para que unproceso de industrializacin sea dinmico, debe estar basado en uncrecimiento cada vez ms intensivo, es decir, impulsado por la productividad ytecnologa. Esto no es posible si las condiciones generales no se mejoranrpidamente.

Cuando el desarrollo de la industrializacin sustitutiva estuvo agotado, lasoportunidades y el inters por invertir del sector privado descendieronaceleradamente. Los mega proyectos pblicos en los sectores energtico ybsico de los aos 70, que dependan en alto grado del financiamiento externoy eran intensivos en importaciones, estimularon el crecimiento econmico sloen forma transitoria. La inversin extranjera cay. Cuando, a fines de ladcada, se sum a esto el fuerte aumento de las tasas de inters en EE.UU., la

fuga de capitales adquiri proporciones masivas. En poco tiempo, la deudaexterna alcanz niveles crticos en relacin con las perspectivas decrecimiento. Luego de ensayar proyectos antinflacionarios destinados alfracaso como los anteriores (estabilizacin heterodoxa), que junto con el flujode capitales de los aos 70 retardaron la reorientacin, el modelo orientado

4 The Institute of International Finance. Inc.: Fostering Foreign Direct investment in LatinAmrica, Washington, D. C., 1990, p. 8, tabla 7; en 1990, el PIB de US$ 946 mil millonessuper el de Asia oriental y del Pacfico (excluyendo Japn 939 mil millones) percpita: US$2,180vs. US$ 600; valor agregado de la industria manufacturera (en miles de millones de USScorrientes): Brasil, 120,8; Mxico, 51,1; China, 145,6; Repblica de Corea, 66,2; India, 44,4

(Banco Mundial, World Developmente Report 1992, Washington, D.C., 1992, p. 196, tabla A.2 yp.228, tabla 6); los indicadores de esta naturaleza no dicen mucho sobre la calidad de unproceso de industrializacin.


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hacia adentro se desplom, en 1990, en casi todos los pases de la regindejando atrs sociedades sin esperanzas.

Bloqueo del desarrollo social y contaminacin ambiental

Es evidente que la larga y exclusiva orientacin hacia adentro ha marcado elcapitalismo latinoamericano en su esencia. Las empresas se diferencianfundamentalmente de las de los pases industrializados. Se conform unapoltica macroeconmica intervencionista que obedeca a interesesparticulares. Debido al creciente bloqueo interno del sector privado, el Estadotuvo que asumir funciones de crecimiento cuyo cumplimiento le result cadavez ms difcil. La orientacin hacia adentro caracteriz tambin el desarrollosocial y ecolgico.

a) Result falso el supuesto de que la dinmica industrial generara unademanda interna creciente de productos industriales es decir, que la oferta

creaba la demanda - sin necesidad de crear y perfeccionar las condicionesestructurales para la expansin de la demanda de bienes industriales. Lasestructuras sociales tradicionales se desintegraron sin que otras lassustituyeran. En la mayora de los pases, el grado de organizacin de lospobres sigue siendo bajo. Del 30 al 80% de la poblacin, segn el pas, nopudieron hacer valer sus intereses frente al Estado y los dems actores. Enconsecuencia, no asumieron el papel de actores democrticos por derechopropio ni el de consumidores de productos industriales. En las eleccionesapoyaron a populistas nacionalistas y, a veces, tambin a demagogosconservadores. La demanda interna qued limitada estructuralmente(industrializacin excluyente). A raz de la crisis de crecimiento yendeudamiento, los problemas sociales se agudizaron peligrosamente. Seestima que para 1990,183 millones de personas (44% de la poblacin total)viva en situacin de pobreza. En el curso de los aos 80, la pobreza seconvirti en un problema bsicamente urbano5.

b) Al igual que en Europa oriental o la India, el bajo nivel productivo de laeconoma no permiti mejorar notablemente la situacin social de grandessectores populares6 ni elevar significativamente su nivel de consumo. Sobretodo en los pases pequeos y algunos medianos de la regin, el sector

5En 1950, el 60% de los latinoamericanos vivan en zonas rurales; en 1990, el 30%; en 1970,el 37% de los pobres vivan en zonas urbanas; esta proporcin se elev a 46%, en 1980 y56%, en 1986 (CEPAL, Nota sobre el desarrollo social en Amrica Latina, Santiago de Chile,7/1991, pp.4 y 17).6Algunos indicadores sociales imponentes muestran una mejora relativa: esperanza de vida al

nacer (en aos): 1950, 51,8; 1985-1990, 66,7; mortalidad infantil (por mil nacidos vivos): 127,7contra 59,8; analfabetismo (porcentaje de la poblacin de 15 aos y ms): 44,0 contra 15,3;porcentaje de hogares pobres: 1970, 40,0; 1985-1990,37,0 (CEPAL, Social Equity andChanging Production Patterns: an Integrated Approach, CEPAL News, mayo de 1992); sinembargo, el nmero absoluto de la poblacin en situacin de pobreza y pobreza extremaaument en muchos pases; los indicadores sociales, por ejemplo en los sectores de salud yeducacin, no toman en cuenta la calidad del servicio; en muchos pases, la situacin social dela poblacin ha empeorado dramticamente desde 1982; por ejemplo, la malnutricin temprana

(hasta 5 aos de edad) provoca daos permanentes en el 64% de los nios del altiplano del surde Per y en el 46% de los nios de Per en general (segn estudios de la Escuela deAdministracin de Negocios para Graduados/ESAN, Lima, 1990).


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orientado hacia adentro qued ahogado por la insuficiencia de la demanda. EnPer o Guatemala, la industrializacin sustitutiva no lleg ms all de plantasde ensamblaje o envasado. La movilidad social vertical, de suyo escasa, fuerestringida an ms porque las condiciones de la oferta en el reaprecompetitiva socialmente relevante, especialmente la educacin y formacin

de trabajadores especializados, slo se mejoraron en forma aislada, en elmejor de los casos.

c) La orientacin hacia adentro provoc un alto nivel de contaminacin delmedio ambiente. La baja eficiencia de la economa es la causa principal de laacumulacin de contaminacin. Dado que ninguno de los actores se vioexpuesto a una fuerte presin de racionalizar, no se dio un proceso deaprendizaje dinmico cada vez ms estructurado. Por esta razn, todas laseconomas orientadas hacia adentro se estancaron en la segunda revolucinindustrial. Es necesario mencionar que la falta de capital no fue el obstculoms importante al desarrollo, como se sola pensar en los pases

industrializados y, por supuesto, tambin en Amrica Latina. En vista delderroche ilimitado de capital, cuya causa fue idntica a la del derroche ilimitadode energa, hay que preguntarse, ante todo, cmo se us el capital en elcontexto de la orientacin hacia adentro, pues por culpa de ella existancriterios claros e inequvocos sobre la explotacin de los recursos.

Poltica econmica neoliberal, primer paso hacia la especializacin

Acostumbrados a la orientacin hacia adentro, los actores nacionales no fueroncapaces de reorientar las polticas econmicas por esfuerzo propio7. Slo lapermanente presin de la deuda externa, el imperativo de someterse a losprogramas de estabilizacin y ajuste del FMI y del Banco Mundial y la conductaelectoral de los pobres que retiraron su confianza a los fracasados actores dela orientacin hacia adentro facilitaron finalmente el cambio. Al igual que enEuropa oriental, se aplican actualmente polticas econmicas neoliberales encasi todos los pases de la regin.

El propsito ya no es la industrializacin que tropez contra obstculos internosinsalvables y no se haba perseguido seriamente mediante polticaseconmicas concretas, sino la creacin de una economa de mercado quegenere confianza del sector privado y lo estimule a incrementar sensiblemente

la productividad y la exportacin. Con la liberalizacin de las importaciones, ladesregulacin, la privatizacin del grueso de las empresas pblicas y unareforma radical del Estado, se busca estabilizar y desarrollar las condicionesmacroeconmicas, fortalecer las fuerzas del mercado, activar la competenciacon base en la eficiencia y, especialmente mediante la atraccin de inversionesextranjeras, la especializacin de la economa con miras al mercado mundial.

En el proceso de transicin de la orientacin hacia adentro a la especializacincon miras al mercado mundial, los modelos neoliberales importados de EEUUjuegan un papel importante y quizs incluso irrenunciable. En vista de laoposicin poltica de las fuerzas organizadas que, en muchos casos, an

7Sobre los problemas de la reorientacin macroeconmica en los aos 80 V. K. Esser (comp.):

Argentinien. Zum industriepolitischen Suchproze seit 1983, DIE, Berln, 3/1989.


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dominan los parlamentos, as como de la debilidad de los nuevos actores y lasinstituciones de que disponen, una transicin directa al control poltico-econmico complejo, que se ha planteado frecuentemente en Amrica Latina8,no parece ser realista. El neoliberalismo facilita la destruccin de las relacionesde poder de la orientacin hacia adentro - aunque, por supuesto, no la

destruccin de las estructuras de poder y riqueza tradicionales en general -.Permite implementar una nueva poltica macroeconmica, estable ya enalgunos pases, as como una reforma del Estado que lo separa de laeconoma y la sociedad facilitando, de este modo, la cooperacin de partesrelativamente autnomas. Se trata de la primera reforma profunda del Estadoen 500 aos! Adems, el neoliberalismo obliga a la sociedad a reorientar susvalores y patrones de conducta y, en particular, a la iniciativa privada.

No sorprende que la conformacin del nuevo ordenamiento econmico an nohaya culminado, como se manifiesta en las polticas de precios y competencia,monetaria y financiera, impositiva y de asignacin de recursos, de crecimiento

del Estado, comercio exterior, salarial y de trabajo, y de proteccin alconsumidor. Al mismo tiempo, se evidencia cada vez ms que los modelosneoliberales generan grandes problemas, pues no toman en cuenta que, comoes de dominio comn desde la tarda Edad Media, slo un sistema deregulaciones suficiente hace emerger mercados que funcionan. Y carecen de ladimensin de una poltica industrial, en consecuencia se ven sucumbir inclusomuchas empresas que, en principio, seran capaces de modernizarse yespecializarse. Adems, descuidan el hecho de que la disposicin de invertir yla capacidad de competir de la economa depende, en gran medida, deldesarrollo y consolidacin de nuevas condiciones del entorno econmico y dela sociedad en general.

Tambin la reforma institucional y el establecimiento de un nuevo orden socialen Amrica Latina apenas han comenzado. Los procesos dedesburocratizacin, reforma administrativa y, en particular, de descentralizacinchocan con grandes obstculos. Para fortalecer las facultades de las regiones ylos municipios y ampliar los mrgenes financieros de estas entidades, se debeprimero ensayar una relacin estable entre el Estado central y los nivelespolticos y administrativos subordinados. La capacidad de regiones ymunicipios depende, entre otros factores, de la existencia de un Estado centraleficiente y relativamente autnomo, como evidencia el caso de la

descentralizacin parcializada en Per. Tambin las dems condicionessociales generales, tales como los derechos fundamentales, la seguridadjurdica, el Estado de derecho, la participacin de organizaciones intermediariasen la toma de decisiones en los diferentes niveles poltico-administrativos, lalibertad de opinin y expresin, no se pueden simplemente decretar, sino quedeben ser ensayadas. La estabilidad y calidad de la democracia estn basadasen un proceso de aprendizaje social. Requieren, sobre todo, un equilibrio depoder entre el Estado, las empresas y los sindicatos dentro del nuevo marco.

Surgen tambin problemas de transicin porque el nuevo esquema deregulaciones est an incompleto y los sistemas de incentivos y sanciones

8P ej. S. Bitar. C. I. Bradford, jr.: Strategic Options for Latin American Trade in the 1990s,BID/OECD Developmente Centre, mimeo, 1991.


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destinados a estimular la eficiencia an no funcionan cabalmente. La masivaprivatizacin de empresas pblicas, en particular, permiti equilibrarpresupuestos fiscales; en trminos cuantitativos, ha contribuido ms a lareduccin de la deuda externa que el Plan Brady9, al menos en Mxico y quizstambin en Chile. Sin embargo, la privatizacin - en el caso de Brasil su

preparacin - y las tasas de inters relativamente altas han generado un climaque provoc el ingreso masivo de inversiones en valores. En las bolsas de SanPablo, Buenos Aires, Ciudad de Mxico y Bogot se produjeron alzasexorbitantes. En algunos pases, especialmente Chile y Mxico, aumentarontambin las inversiones extranjeras directas en el sector productivo,particularmente el minero y las industrias relacionadas con productos bsicosas como, en el caso de Mxico, en el sector automovilstico. Hasta la fecha nose ha producido un fuerte aumento de las exportaciones de la regin;ltimamente las importaciones han estado creciendo ms que lasexportaciones10.

Impacto de la reorientacin en la economa

El impacto de la reorientacin poltica en la economa ha sido duro:

a) La depuracin empresarial demuestra que no todos los actores del sectorprivado son capaces de asimilar el ajuste. Se perfila un cambio radical de laestructura empresarial. Una vez abiertos los mercados, las empresas quecrecen son principalmente aquellas que contribuyen a la especializacin conmiras al mercado mundial en la minera, agricultura y el sector de productosbsicos. Algunas, entre ellas ciertas empresas pblicas, ya han logradoaumentar significativamente su productividad. Sin embargo, las reformasorganizativas, tecnolgicas y sociales an no han culminado; la reorganizacinde la produccin y del trabajo resulta particularmente difcil en las empresastecnolgicamente ms avanzadas, mxime cuando las concepcionesrespectivas an no estn claras ni siquiera en los pases industrializados,debido a las nuevas tecnologas.

b) La privatizacin de numerosas empresas pblicas no fortaleceexclusivamente, ni principalmente en algunos pases, la posicin de losconsorcios extranjeros sino, ms bien, al sector privado nacional. Slo ahoraemergen grandes empresas nacionales del sector privado, de las que algunas

probablemente puedan penetrar en segmentos del mercado mundial. Por otraparte, hay numerosos grupos econmicos que, incentivados por proyectos de

9V. P. Tandon et al.: Mxico, vol. 1, Bachground, TELMEX, vol. 2, AEROMEXICO, MEXICANA,

World Bank Conference on the Welfare Consequences of Selling Public Enterprises. CaseStudies from Chile, Malaysia, Mxico and the U. K., Washington, D.C., 11-12/6/1992; deudaexterna 1984, US$ 373.4 mil millones; 1991, 426, 2 mil millones (CEPAL: Balance preliminar dela economa de Amrica Latina y el Caribe 1991, Santiago de Chile, 18/12/1991, p. 38, tabla 1);pronstico del BID para 2000: + 12%, llegando a US$ 461 mil millones.10Exportaciones de la regin: 1990, US$ 121,7 mil millones; 1991, 122,2 mil millones;importaciones: 1990, US$ 92,5 mil millones; 1991, 110,3 mil millones (CEPAL: Balance..., p.38, tabla 1); el supervit en balanza comercial descendi de US$ 29,2 a 11,9 mil millones -

ndice de exportacin 1991 (1980=100): Amrica Latina, 138; Paraguay, 320; Chile, 188; Brasil,159; Hait, 58; evolucin de los trminos de intercambio regionales en los aos 80: - 27%(CEPAL).


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privatizacin que consideran rentables, siguen una arriesgada poltica dediversificacin horizontal.

c) La reorganizacin de las filiales de empresas multinacionales tiene porobjeto incorporarlas en sus respectivas estrategias globales, otro aspecto que

evidencia que es slo ahora que se est formando una economa mundialglobalizada. Por su cercana a EEUU y tambin con miras al TLCAN, Mxico seha convertido en un centro de la industria automotriz mucho ms dinmico queBrasil, pas cuyo mercado interno tiene un enorme potencial, pero que hamostrado escaso dinamismo en los ltimos aos11.

d) La integracin industrial ya no tiene la importancia que tena. La integracinde la industria resulta muchas veces problemtica; para alcanzarcompetitividad internacional, la industria importa an ms tecnologas ymquinas de los pases industrializados que antes. Un sector importante de laindustria de bienes de capital tiene que cerrar, como ocurri en Espaa luego

de su ingreso a la CE12. En la actualidad, se trata de perfeccionar ciertascadenas de produccin, por ejemplo, la industria del calzado en Brasil, dondetodos los eslabones de la cadena deben ser competitivos. Adems, se intentalograr efectos favorables de la competitividad internacional mediante laintegracin y el mejoramiento de las condiciones operativas en nuevas reasde especializacin, por ejemplo en la agricultura, pesca e industria maderera deChile13. Finalmente se comenz a modernizar la organizacin y tecnologa delos grandes complejos industriales, especialmente la industria del acero y lapetroqumica en Brasil, Mxico, Argentina y Venezuela14.

Desarrollo de una dimensin social de la economa de mercado:

Cul es el desarrollo social que se perfila en el nuevo marco? Un crecimientoeconmico superior al demogrfico es lo ms efectivo para reducir la pobreza.En vista de las reformas impositivas realizadas en todas partes, ese

11Mxico super a Brasil en la exportacin de automviles en 1988 (ocupando los puestos 13 y14 a nivel mundial) alcanzando una proporcin de 1,5% de la exportacin mundial, comparadocon 1% de Brasil (GATT, Internacional Trade 88-89, vol. 2, Ginebra, 1989, p. 63, tabla IV.56).12 Sobre la prdida de importancia de la industria argentina de bienes de capital, v. G.Bezchinsky: Importaciones de bienes de capital. La experiencia argentina en la dcada delochenta, CEPAL Oficina de Buenos Aires, 8/1991; para la actividad metalmecnica, v. R.

Bisang, M. Fuchs, B. Kosacoff: Internacionalizacin y desarrollo industrial: Inversionesextranjeras directas de empresas industriales argentinas, CEPAL, Oficina de Buenos Aires,2/1992, p. 41; su proporcin en el valor agregado industrial descendi significativamente:Argentina: 1980, 28 9%, 1990, 17,8% Brasil, 24, 8% contra 21,5%; Chile, 18,9% contra 12,4%;Mxico, 21,3% contra 21, 0%; (CEPAL Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe,Santiago de Chile, 1991, pp. 96 y ss., tabla 61).13

D. Messner et al.: Welgtmarktorientierung und aufbau von Wettbewerbsvorteilen in Chile. DasBeispiel der Hokwirtschafft, DIE, Berln, 1991.14Para la reaccin del sector privado, v. D. Messner: Von der Importsubstitution zurweltmarktorientierten Spezialisierling Uptionen fur den Industriesektor Uruguays, DIE, Berln,marzo de 1990; J. Meyer-Stamer: From Import Substitution to International Competitiveness -Brazil's Informatics Industry at the Crossroads, DIE, Berln, 3/1990; G. Ashoff et al.: IndustrielleAmpassung im Zuge aufierBwirtschaftlicher Liberalisierung in Venezuela am Baispiel

ausgewhlter Branchen, DIE, Berln, 1990; J. Meyer-Stamer et al.: ComprehensiveModernization on the Shop Floor: A Case Sludy on the Drazilian Machmery Industry, DIE,Berln, 1991.


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crecimiento aumentara los recursos fiscales expandiendo tambin losmrgenes distributivos, hara crecer el empleo incluso en el sector agrcola yelevara gradualmente los salarios reales. Este proceso ha comenzado ya enChile.

A fin de combatir la pobreza rural, se intenta - ltimamente incluso en Per -elevar los precios al productor. En el curso de la orientacin hacia adentro,cuando dominaban los intereses urbanos y populistas, estos precios cayeron aniveles cada vez ms bajos15. A mediano plazo, puede darse la oportunidad deaumentar la produccin agrcola, reducir la importacin de alimentos (los cualesson doblemente subsidiados: en origen, por los pases industrializados y endestino, por los gobiernos locales) y fortalecer los circuitos econmicosinternos. He aqu una condicin previa importante de la integracin nacional,sobre todo en los pases con poblaciones rurales indgenas.

Adems, los gobiernos neoliberales disponen de modelos importantes en

materia de poltica social ideados, en gran parte, por el Banco Mundial. Suobjetivo principal es la reduccin de la pobreza extrema a travs de lamoderacin del impacto de la reorientacin econmica mediante programas deempleo y medidas dirigidas a grupos especficos en reas con indicadoressociales desfavorables16.

Por otra parte, se refuerzan los intentos de reducir el crecimiento demogrfico,uno de los factores esenciales del desarrollo social, mediante el acceso msfcil a la planificacin familiar auto determinada. Algunos pases de la reginprobablemente logren pasar del crecimiento explosivo de los ltimos deceniosa tasas medias anuales menores al 1,5%17. Slo as ser posible perfeccionarlos servicios sociales (salud, educacin, viviendas sociales, transporte, energa,agua y cloacas, aseo urbano).

Tambin se observan intentos de reformar radicalmente la poltica social que,en el pasado, estuvo primordialmente al servicio de las clases mediascontribuyendo poco a la lucha contra la pobreza y optimizacin de lascondiciones sociales de la industrializacin. En Mxico y Chile se handesarrollado polticas sociales nuevas, menos estatizadas. Los serviciossociales tales como el seguro social, la educacin y la salud, en parte seprivatizan, en parte se descentralizan. Se est formulando una poltica social

del Estado dirigida primordialmente hacia la pobreza. Por otra parte, se estperfilando una nueva poltica educativa con miras a contribuir al mejoramiento

15La agricultura peruana, orientada hacia adentro, se derrumb a pesar de la reforma agraria,

que fue bastante ineficiente, y a pesar de muchos proyectos de desarrollo extranjeros en elsector agrario porque los precios al productor descendieron cada vez ms (ndice de losprecios relativos del sector agrario, 1950=100, 1988 (J. Caller S.: Poltica econmica ydesarrollo productivo. Un anlisis retrospectivo, INP/GTZ Lima, mayo de 1990, Anexo, tabla 16.16V. K. Esser: Bundesrepublik Deutsvchland - Chile: entwicklungspolitische Zusammenarbeit,DIE, Berlin, 1/1990, pp. 8 y ss.; W. McGreevey: Social Security in Latin America. Issues andOptions for the World Bank, World Bank Discussion Papers N 110, Washington, D.C., 1990.17P, ej., Chile: 1980-1990, 1,7%; 1989-2000, 1,3%; Brasil, 2, 2% contra 1,7%; Colombia, 2,0%

contra 1,5%; Repblica Dominicana, 2, 2% contra 1,6% (Banco Mundial, World DevelopmentReport 1992, pp. 268 y ss., tabla 26).


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de las condiciones de la oferta, - ej. la formacin de trabajadoresespecializados y la creacin de centros cientficos y tecnolgicos en lasuniversidades -.

En algunos pases tambin se est promoviendo pactos sociales entre trabajo y

capital. Se est eliminando la fijacin de salarios y condiciones laboralesmnimos. Se garantiza autonoma a las partes sociales en la contratacincolectiva, es decir, el derecho de determinar los niveles salariales y las normasde trabajo. Sin embargo, las organizaciones empresariales y obreras quepudieran actuar como intereses organizados, slo emergen desde que elEstado dej de ser efectivo como fuente de distribucin.

A pesar de tales enfoques nuevos e importantes de la poltica social, la largatradicin de descomposicin social continuar, si no se trasciende la economade mercado. Su superacin requiere de grandes esfuerzos. Como evidencianlos casos de pases industrializados con economas de mercado al estilo de

laissez-faire, no se atiende satisfactoriamente la optimizacin de lascondiciones del crecimiento, industrializacin y competitividad internacional. Envista de estos problemas - la cuestin social y la cuestin competitiva - esindispensable desarrollar, en los aos 90, la dimensin social de la economade mercado. En este contexto tiene gran importancia el fortalecimiento de laorganizacin social de los intereses de los pobres. No se trata slo desoluciones tecnocrticas, en boga actualmente, sino tambin de la crecientepresin desde abajo, que en muchos casos aumenta demasiadoaceleradamente.

En los pases de Amrica Latina, la transicin hacia un compromiso social delos partidos polticos y gobiernos para crear instituciones pblicas destinadas acombatir la pobreza y formar capital humano y hacia el consenso de lospueblos social, cultural e ideolgicamente desintegrados en torno a valoressociales y metas fundamentales no ser rpida porque muchas de suscondiciones previas son desfavorables.

La dimensin ecolgica de la economa de mercado

Como consecuencia de la desregulacin, al tiempo que las nuevasregulaciones son todava insuficientes, el riesgo de destruccin del medio

ambiente aumenta, principalmente en el rea de los recursos naturales, ahorasujetos a una explotacin mucho ms intensiva. El caso de Chile evidencia quehasta los recursos naturales diversificados se agotan pronto bajo condicionesde regulacin deficientes y el empleo de las ms modernas tecnologas deexplotacin. La explotacin privada de la naturaleza durante la dictadura militar,sobre todo por parte de los consorcios japoneses y prcticamente sinregulacin alguna, llev en pocos aos a la sobre explotacin de la tierra, losbosques y recursos marinos. La maximizacin de la explotacin en aras dellucro rpido condujo al uso excesivo de qumicos en la agricultura, la tala denumerosos bosques primarios en el sur del pas, la pesca excesiva yconcentraciones an mayores de azufre y arsnico en las zonas siderrgicas.

El gobierno democrtico ha comenzado a cambiar el marco legal y reforzar el


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conocimiento administrativo y tecnolgico de las instituciones de controlpblicas.

Sobre todo en Chile y Mxico se intenta impedir que la calidad de vida en lasgrandes ciudades como Santiago y Ciudad de Mxico siga empeorando.

Algunos de los problemas tienen solucin a mediano plazo, mientras que otrosprobablemente se agraven pronto, ya que la poblacin urbana est creciendo aun ritmo de 2,8% anual, a pesar de la desaceleracin del crecimientodemogrfico (1985-1990 a 1,9% anual) y alcanzar casi 400 millones depersonas para el ao 200018. Por otra parte, la automovilizacin estintensificndose rpidamente en muchos pases de la regin, con lasconsecuencias que ya se conocen en el Norte.

Es de vital importancia desarrollar fuentes energticas seguras y econmicas,que protejan los recursos y sean compatibles con el medio ambiente. Enmuchos pases, se observa un fuerte aumento del gas natural en el suministro

energtico, es decir, de un combustible menos contaminante. No es probableque, en un futuro previsible, se construyan ms grandes presas como la deItaip o Yacyret, ni que la energa nuclear alcance una proporcinsignificativa.

En el sector industria hay un margen importante para ahorrar y racionalizar losinsumos primarios y energticos, tanto mediante la racionalizacin de lasempresas y el uso de mquinas y tecnologas que economizan material yenerga, como mediante el reciclaje de productos secundarios y desechos. Laindustria de proteccin ambiental puede, incluso, convertirse en un importantefactor de crecimiento. En la agricultura, la explotacin racional de los suelosrepresenta una meta que slo podr alcanzarse mediante un proceso dereformas a ms largo plazo, al igual que la conservacin de las selvastropicales y otros bosques primarios.

Aunque la reorientacin de la poltica econmica hizo crecer significativamentela disposicin a combatir o evitar la contaminacin del medio ambiente, losactores pblicos y privados an no tienen fuerza ni eficiencia suficientes paradesarrollar y poner en prctica polticas ambientales nacionales. En pases conpolticas econmicas caticas, aunadas a problemas de competencias,presupuesto y endeudamiento, tampoco funcionar la proteccin ambiental. Tal

conclusin evidente muchas veces no es tenida en cuenta en los pasesindustrializados. Slo en el marco de un crecimiento econmico reanimado seampliar el margen para la proteccin de los recursos y el medio ambiente. Setrata de centrarla en objetivos factibles ms importantes, a saber, una nuevaregulacin protectora del ambiente que imponga cambios del marco legal, lacreacin de instituciones de control eficientes y el fomento de la investigacin yeducacin continuos sobre problemas ambientales concretos. Una vez que la

18La proporcin de la poblacin urbana en la poblacin total de Amrica Latina lleg en 1990 a

71,9% (Venezuela, 87,5%; Argentina, 86,2%; Uruguay, 86,1%; Chile, 85,1%; Brasil, 76,9%)(CEPAL: Nota sobre el desarrollo social..., p. 7, tabla 3); en 1950, las 12 ciudades ms grandes

de la regin tenan una poblacin de 20, 8 millones de habitantes; en 1985, 84 millones (2000:119,1 millones) (CEPAL: La CEPAL y los asentamientos humanos: desarrollo urbano yequidad: Notas sobre la economa y el desarrollo, Santiago de Chile, junio de 1988, p. 1).


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poltica ambiental nacional produzca efecto, la proteccin de recursos y delmedio ambiente se podr ajustar gradualmente a las normasinternacionalmente reconocidas. Por un tiempo previsible, ste ser el objetivoms importante de la poltica ambiental.

Este planteamiento se aleja de las tesis sostenidas en oportunidades en lospases industrializados: que el desarrollo del Sur llegar a limites ecolgicos,que la sobreexplotacin del medio ambiente en Amrica Latina estestrechamente vinculada con su insercin en el mercado mundial. Lacontaminacin ambiental acumulada es, ms que nada, resultado de la falta decontrol estatal y la baja presin para desarrollar la productividad, es decir, elcrecimiento intensivo. Fue causada mucho ms por la orientacin exclusivahacia adentro que por la insercin en la economa mundial. Esto no quiere decirque, en caso de quedarse aferrados al modelo de la economa de mercado y,en consecuencia, un Estado relativamente dbil, la futura especializacin conmiras al mercado mundial no se realice aplicando el estilo de la explotacin

excesiva, practicado durante siglos.

No hay indicios de que la capacidad innovadora de los pases latinoamericanossea suficiente para desarrollar tecnologas y mtodos de proteccin nocontaminantes autctonos. En lo que respecta a la compatibilidad ecolgica dela actividad econmica, la creacin de sistemas de transporte eficientes,racionales en consumo energtico y el mayor uso de energas renovables, laregin sigue dependiendo fuertemente del Norte. Es altamente probable queslo las innovaciones tcnicas y el cambio de estilos de vida en los pasesindustrializados terminen acelerando la proteccin de recursos y del medioambiente en Amrica Latina. En el marco de la especializacin con miras almercado mundial ser posible asumir, ms que en el pasado, soluciones yaprobadas en los pases industrializados. Para el tiempo previsible, AmricaLatina estar ms lejos del desarrollo sustentable19 que los pasesindustrializados.

Orientacin hacia adentro y evaluacin del proceso de transicin

En su comienzo, la industrializacin sustitutiva gener un alto crecimientoeconmico. Exista un vasto potencial de sustitucin, la demanda de productosindustriales se expanda, el Estado aseguraba proteccin permanente y ofreca

elevados subsidios. Luego, el potencial de sustitucin se agot, bloqueando ladinmica de desarrollo de cada vez ms empresas orientadas hacia adentro. Almismo tiempo, los nacionalistas debilitaron la principal fuente de divisas - laexportacin de recursos naturales - mediante la nacionalizacin de lasempresas extranjeras. Por regla general, la nacionalizacin provoc una rpidacada de la eficiencia.

Los compromisos polticos y econmicos que facilitaron e impulsaron laindustrializacin sustitutiva, alimentaron el intervencionismo estatal, quedesactiv las fuerzas del mercado en muchos sectores. Mientras que este

19V. CEPAL: El desarrollo sustentable. Transformacin productiva, equidad y medio ambiente,Santiago de Chile 1991.


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hecho, aunado al bloqueo de las empresas, aumentaba indefensiblemente laresponsabilidad del Estado de procurar el crecimiento econmico, elcorporativismo distributivo cada vez ms exagerado lo fragmentaba. Elcorporativismo, no el neoliberalismo como se supone frecuentemente, termindestruyendo el Estado. En el marco interno, los gobiernos tenan una sola

salida: realizar megaproyectos, programas de ajuste y endeudarse en elexterior.

Debido a la falta de estudios empricos, el impacto del intervencionismo estatalen la economa no se conoci por mucho tiempo. Slo el desplome de losactores e instrumentos de control revel en qu medida se haba descuidado elcriterio de eficiencia en el uso de los recursos. El problema central de cualquierproceso de desarrollo, no slo la industrializacin, como es el ensayar lacompetencia nacional en lo organizativo, tecnolgico y social, no fue percibidopor los actores latinoamericanos sino en el curso de los aos 70 y 80. Hastaese momento, se descuidaron, adems, las exigencias planteadas a las

sociedades nacionales por el progreso de los pases industrializados.

El sector bancario y financiero se apart del sector productivo en la medida enque la inversin hacia adentro perda inters para las empresas nacionales yextranjeras. Las recetas neoliberales radicales, aunque poco firmes,especialmente el combate de inflacin a travs del enfoque monetarista de labalanza de pagos, que fueron aplicados en la segunda mitad de los aos 70sobre todo en los pases del Cono Sur, condujeron a una desregulacin queabra la va de convertirse en especuladores financieros a los banqueros yempresarios bloqueados en el marco interno20. En los aos 70, el capitalfugado se sustituy frecuentemente por crditos externos que aparentementeseran favorables. A partir del final de la dcada, la fuga masiva de capitalestuvo acompaada de un acelerado endeudamiento externo.

La orientacin hacia adentro condujo a la introspeccin social. Los intelectualesse fijaban en las causas externas de la dependencia y del subdesarrollo. Selimitaban a echar la culpa al sistema y a terceros; los grandes tericos en lasuniversidades alemanas adoptaron esa argumentacin por falta de estudiosempricos propios. Hasta la fecha, no se ha formulado ninguna estrategiaprometedora de industrializacin de la regin. La industrializacin hacia adentrono poda recuperar el tiempo perdido porque exclua la dimensin productiva y

la calidad del desarrollo social. Aun as, se habla mucho del fracaso de laindustrializacin en la recuperacin.

La crisis de crecimiento y endeudamiento de Amrica Latina est todava lejosde ser superada. En la mayora de los pases, los gobiernos y Estados siguensiendo actores dbiles, especialmente en lo que se refiere a las exigenciasderivadas de los sectores pobres, las clases medias empobrecidas, las nuevastecnologas y la fuerte competencia internacional. Si no se toman en cuenta elcarcter dinmico de la transicin o, peor an, los indicios de procesos deaprendizaje acelerado en la economa, la administracin y la sociedad que sepresentan ms y ms en algunos pases, los intentos de liberalizacin

20V. K. Esser et al.: Monetarismus in Uruguay..., pp. 19-23.


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econmica fracasarn, incluso desde la ptica neoliberal. En lo referente alcrecimiento econmico, en particular, se justifica un optimismo cauteloso que,por supuesto, no abarca a todos los pases.

Dadas las condiciones internas desfavorables no faltarn reveses, sobre todo

debido al desinters de las lites econmicas y polticas de muchos pases porel desarrollo social, la debilidad de las organizaciones sociales y la ineficienciade las instituciones pblicas, aunados al proteccionismo de los pasesindustrializados y su indisposicin a adquirir un compromiso concreto a favor dela reorientacin econmica y social que trascienda sus mltiplesrecomendaciones y restricciones. Esto se refiere, sobre todo, a la reduccinsignificativa de la deuda externa, la participacin financiera y tcnica en fondossociales de emergencia, incluso en Per, as como al apoyo de lareestructuracin en el marco de la cooperacin para el desarrollo21. Losreveses son s probables en los pases pequeos y medianos con bajacapacidad de desarrollo que no pueden confiar, por ahora, en los

acostumbrados efectos de estimulacin generados por el rpido crecimiento delos pases grandes de la regin.

Conservadurismo descuidado

En muchos pases, el fracaso de la orientacin hacia adentro contribuy altriunfo de ideas neoclsicas y de polticas econmicas basadas en lasingularidad y particularidad absolutas de los problemas econmicos y sussoluciones. Hace tres dcadas, Ralf Dahrendorf reproch a la sociologamoderna en tanto que presupona un sistema social equilibrado y funcional, esdecir, que rechazaba el modelo de conflicto social, lo que calific comoconservadurismo descuidado, de carcter implcito, es decir, no militante, comoel de Raymond Aron o Milton Friedmant22.

Ante el agotamiento de sus opciones poltico-econmicas autctonas, enAmrica Latina se ha impuesto un modelo de economa de mercado queimplica el descontrol de todas las reas sociales. Dondequiera que sepractiquen polticas econmicas neoliberales, se descuidan tres problemassociales fundamentales: primero, el desarrollo de la base competitiva nacional,que es una condicin cada vez ms importante de la competitividadinternacional de la industria; segundo, el desarrollo social, fundamentalmente el

problema de la pobreza extrema; y tercero, la relacin entre la economa y laecologa. Esto es indiscutible, a pesar de los importantes impulsos nuevos enlas reas econmica, social y ecolgica.

a) A la larga, la consigna mercado y libre comercio, tan importante en la fasede transicin, no representa sino una opcin blanda con miras a las exigenciasde la especializacin industrial dinmica, del desarrollo social y de la

21 Deutsches Institut fr Entwicklungspolitik, en Entwicklungszusammenarbeit mit

Lateinamerika, Berln, 19/8/1991; K. Esser: Neuorientierung in Lateinamerika - Anforderungenan die deutsche EZ der 90er Jahre, manuscrito, DIE, Berln, 3/1992.22R. Dahrendorf: Pfade aus Utopia. Zu einer Neuorientierung der soziologischen Analyse enH. Albert (comp.), Theorie und Umwelt. Ausgewhlte Aufstze zur Wissenschattslahre derSozialwissenschaften, Tbingen, 1964, pp. 331-350, pp. 346 y ss., p. 344.


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minimizacin de la contaminacin ambiental. La economa de mercado noofrece respuestas suficientes a los problemas econmicos, financieros,organizativos, tcnicos, sociales y ecolgicos de las sociedades sumidas encrisis sistmicas. Comparable a la India, Argelia, los pases de Europa oriental,China y algunos pases industriales capitalistas, Amrica Latina est iniciando

un proceso de bsqueda de estrategias econmicas, sociales e industrialesque avanza en secuencias diferentes23.

No es posible sustituir el estructuralismo latinoamericano de corte nacionalista,estatizante y antiempresarial que ha desarrollado posiciones intermedias,econmicamente estriles, situadas entre mercado y plan, por unneoestructuralismo rpidamente concebido, como parecen plantearlo algunosintelectuales latinoamericanos24. Esto no quiere decir que unneoestructuralismo pragmtico no pueda tener importancia en el futuro, comoalternativa al neoliberalismo imperante, siempre y cuando reserve un papelfundamental al sector privado, postule un Estado relativamente autnomo e

instituciones pblicas eficientes, afronte los retos del aprendizaje tecnolgico -y, en general, del desarrollo de una cultura tcnica - y de la acumulacin deconocimientos con miras al mercado mundial, destaque el papel de un sistemafinanciero orientado hacia la demanda del sector econmico, y tome en cuentala importante relacin entre el grado de organizacin social y la capacidad decontrol de los actores nacionales.

Hasta la fecha, no existe en Amrica Latina una visin susceptible de serconvertida en estrategia, de cmo lograr la especializacin industrial e inclusoacortar distancias en materia tecnolgico-organizativa y, al mismo tiempo,hacer la economa de mercado ms social y ecolgica, luego de culminar lafase de transicin y ms all de la exportacin de materias primas y productosprimarios. La competencia y la capacidad negociadora de los actoresnacionales, as como la eficiencia de sus instituciones an no son suficientes,ni siquiera para conformar el marco poltico-econmico de manera de facilitar laaplicacin de estrategias de especializacin industrial comparables con las delos pases del Sudeste y Este de Asia.

b) El conservadurismo descuidado que sirve de base al neoliberalismo, resultaparticularmente inadecuado porque los pases orientados tradicionalmentehacia adentro estn sumidos en crisis sociales sistmicas. Si se aferran a la

economa de mercado, el proceso de descomposicin social, que avanzmucho bajo los capitalismos y socialismos de Estado, se acelerar an ms. Elcrecimiento econmico y la naciente poltica social nueva no resolvern lacuestin social. El Estado debe contribuir mucho ms que antes a laerradicacin de la pobreza, mediante reformas estructurales, especialmente enel sector agrario, programas de combate directo contra la pobreza, el fomentode la organizacin de los sectores populares y el mejoramiento especfico delas condiciones del crecimiento, la competitividad y la industrializacin.

23 K. Esser: Entwicklung einer Wettbewerbsstrategie: Herausforderung der Lander

Lateinamerikas in den 90er Jhren, DIE, Berln, 11/1991, pp. 11 y ss.24 O. Sunkel / G. Zuleta: Neoestructuralismo versus neoliberalismo en los aos noventa,Revista de la CEPAL N 42, Santiago de Chile, 12/1990, pp. 37-53.


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Se trata de crear mercados nacionales que no se han formado debido a ladesintegracin social en pases como Per y Guatemala, de expandirgradualmente la demanda interna de productos industriales y de fomentar lasorganizaciones intermedias; en fin, de mejorar las condiciones de participacindemocrtica. Amitai Etzioni ha criticado el neoliberalismo porque no se da

cuenta que los mercados eficientes pertenecen a un contexto moral y social25

.Sin embargo, en Amrica Latina este contexto est todava subdesarrollado. Ladescomposicin social, la presin social acumulada y las expectativasrepresadas, refuerzan ao tras ao una difusa presin desde abajo, a pesar dela reorientacin de la poltica econmica. Esta presin no se canaliza a travsde las fuerzas sociales y amenaza con romper el marco democrtico formal enpases como Per y Venezuela.

La transicin aumenta vertiginosamente la presin interna y externa porconseguir la especializacin industrial dinmica. La poblacin de la regincrecer de 437 millones en 1990, a 529 millones para el ao 2000 y 737

millones para el ao 202526. La produccin en masa es indispensable paraasegurar un mnimo de bienestar a los pobres y las clases medias. Si en estasituacin la capacidad transformadora nacional no crece con rapidezextraordinaria, muchos pases latinoamericanos se hundirn en el caos.

La historia no ha llegado a su fin. Slo en un proceso de ensayo, error ycorreccin, seguramente largo, se ver si los pases latinoamericanos o deEuropa oriental logran resolver los mltiples problemas que se oponen a laindustrializacin dinmica y al desarrollo social, mediante la creacin deestructuras nacionales y regionales, el desarrollo descontroles integralescomplejos por parte de los actores privados y pblicos autnomos, perocoordinados, en diferentes niveles poltico administrativos y los diversossectores sociales.

Retos de los pases latinoamericanos: la relacin entre las demandas

Durante la crisis estratgica y de endeudamiento de los aos 80, la demandainterna se desinfl totalmente, pues los salarios reales cayeron a la mitad oincluso a un cuarto de su valor. Por esto y tambin para encontrar una salidade la trampa externa, es indispensable aumentar significativamente laexportacin de bienes y servicios27. No se trata de outward oriented... trade

strategies28

, preconizadas por algn tiempo por el Banco Mundial, sino deconvertir el mercado mundial en marco de referencia de la economa. Se tratade aumentar las exportaciones en un margen que permita expandir laimportacin de maquinaria, a pesar del servicio de la deuda. En muchos casos,slo as se podr mejorar significativamente la competitividad internacional.

Sin embargo, ante el proteccionismo del Norte no es posible exportar la mayorparte de la produccin por mucho tiempo. As, la expansin de la demanda

25V. N. Piper: Moral schlgt Profit en Die Zeit, vol. 47, 1992, N 16, p. 31.

26CEPAL: Anuario... 1991, pp. 166 y ss., tabla 104.

27 Proporcin de la exportacin en 1990: promedio regional, 21,6%; Brasil, 13,5%; Mxico,22,6%; Argentina, 23,1% Costa Rica, 53,8% (CEPAL: Anuario... 1991, p. 74, tabla 43).28Banco Mundial: World Development Report 1987, Washington, D. C., 1987, p. 78.


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interna adquiere cada vez ms importancia para reducir el desempleo, combatirla pobreza y asegurar la dinmica de crecimiento en forma duradera. Comodestaca Michael E. Porte29, una demanda interna diferenciada es una condicinimportante de la competitividad internacional. Adems, no es posible colocar lamayor parte de las exportaciones en los pases industrializados en forma

permanente. Por esta razn es muy importante intensificar la cooperacin eintegracin regional. En el pasado, la integracin subregional tuvo la funcinprincipal de ampliar el margen de la industrializacin sustitutiva. En laactualidad, se estn perfilando varias zonas de libre comercio y, cuandomenos, un proyecto de integracin (Mercosur) con metas nuevas como elmejoramiento conjunto de las condiciones de la demanda y oferta30.

Desarrollo del rea precompetitiva

Dentro del nuevo marco, el Estado central, las regiones y los municipios debenmejorar las condiciones de la especializacin con miras al mercado mundial y

la competitividad internacional de la economa. En primer lugar, hay queperfeccionar la infraestructura fsica con miras a la exportacin (vialidad,puertos, telecomunicaciones), poltica que cuenta con el apoyo del BancoMundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Adems, lacompetitividad de la economa depende en gran medida del desarrolloacelerado del rea precompetitiva, principalmente la competencia tecnolgicanacional.

En la actualidad, la efectividad e intensidad de la transferencia tecnolgica soncontrarrestadas bsicamente por el bajo nivel y lento desarrollo de lacompetencia en los sectores privado y pblico. La competencia tecnolgicaabarca la capacidad de apreciar la oferta, evaluar y seleccionar una tecnologa,utilizar, adaptar y mejorarla y, finalmente, desarrollar estrategias tecnolgicaspropias. En la actualidad, esta competencia es la condicin previa msimportante del desarrollo socioeconmico, la especializacin industrial ycompetitividad internacional31. Su desarrollo apunta a la creacin de un sistemanacional de innovacin.

La competencia tecnolgica est basada en un sistema educativo eficiente,especialmente la formacin profesional y los ncleos cientficos de lasuniversidades. Tambin tiene gran importancia el perfeccionamiento de las

instituciones (pesas y medidas, normalizacin, control y aseguramiento decalidad, proteccin de patentes, centros de investigacin y desarrollo y sufinanciamiento, transferencia). Es importante que las instituciones tecnolgicasestn orientadas hacia el usuario y que se fomente la capacidad de innovacinde la pequea y mediana empresa. El Estado puede y debe contribuir alsurgimiento de una comunidad tecnolgica nacional capaz de concertar losemprendimientos mediante dilogos nacionales32. Slo gradualmente, a travs

29M. F. Porter: The Competitive Advantage of Nations, New York, 1990, pp. 86 100.

30 V. K. Esser: Lateinamerika. Welt-und Regionalmerktorientierung. Empkhlungen zur

regionalen Kooperation und Integration, Schriften des DIE, vol. 98, Berln, 1990.31J, Meyer-Stamer: Technologie in der Entwicklungszusammenarbeit DIE, Berln, 12/1991.32 Development Assistance Committee/OECD: The Role of Sczence and Technology inDevelopment Co-Operation with the Less-Advanced Developing Countries in the 1990s, Pars,


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del surgimiento de actores fuertes en las empresas, el sector pblico y el sectorterciario, se puede desarrollar una estrategia nacional de competitividadorientada hacia la innovacin.

El nuevo reto

La reestructuracin de las empresas y asociaciones, as como elperfeccionamiento del rea precompetitiva, representan los primeros pasoshacia el desarrollo de una ventaja competitiva nacional33. El nuevo reto queafrontan los pases latinoamericanos requiere un enfoque sistmico, dirigido ala creacin de estructuras en todas las reas relevantes para la competitividad,la integracin de las fuerzas nacionales dondequiera que sea posible, y undilogo permanente entre los actores internos. Deben tenerse en cuenta loscinco requisitos siguientes que son vlidos para todos los pases que buscanun desarrollo industrial dinmico:

a) La especializacin industrial y el desarrollo social requieren de unaprendizaje intensivo, el cual jug un papel importante en Europa y AsiaOriental. Se trata, fundamentalmente, de un aprendizaje organizacional,tecnolgico y social de las economas con altos niveles de productividad,aunque no simplemente copiando las ventajas de stas, sino imitndolas demanera creativa. El desarrollo tecnolgico y social autnomo requiere unproceso de aprendizaje institucionalizado de toda la sociedad.

b) La poltica macroeconmica es un rea relativamente autnoma, lo cual sedescuid en la orientacin hacia adentro. No es posible instrumentalizarla paraservir objetivos polticos y sociales. Su funcin primordial es la de asegurarbajas tasas de inflacin y un tipo de cambio equilibrado.

c) El aprovechamiento de las ventajas locales existentes no facilita, por reglageneral, la expansin significativa y, sobre todo, duradera de la exportacin.Hoy en da las posiciones competitivas de cualquier rama, incluyendo losproductos bsicos son, ms que nada, hechas por el hombre. Son creadas porlas empresas que, expuestas a la competencia internacional, se esfuerzan poralcanzar los estndares tcnico-organizativos comunes de la rama. Ya lasempresas dinmicas de Amrica Latina estn complementando sus esfuerzosde racionalizacin interna mediante la cooperacin interempresarial - ej.: la

formacin de consorcios de exportacin -. Por otra parte, se observa unaumento del inters del sector privado en el desarrollo del rea precompetitiva.Sin embargo, las empresas industriales an estn lejos de la innovacinimitadora con comercializacin acelerada tal como se conoce en Asia oriental.

d) A fin de lograr avances significativos en productividad lo cual parece queslo es posible en una economa orientada al mercado mundial - esindispensable exponer las empresas a una presin competitiva que puedanresistir si se esfuerzan por modernizar y especializarse y, al mismo tiempo,fomentar la capacidad competitiva internacional de la economa a travs de

20/11/1990; v. C. Dalhman: Building Technological Capability in Developing Coungtries and theRole of the World Bank, mimeo, 8/1/1990.33M. E. Porter: The Competitive Advantage...


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medidas estatales destinadas a desarrollar la ventaja competitiva nacional. Eneste contexto, adquiere gran importancia el desarrollo de las estructuras en elplano situado entre las condiciones macroeconmicas y los microactores(mesonivel). La estructuracin del mesoespacio34 debe estar acompaadapor la unificacin de fuerzas mediante una cooperacin ms estrecha entre los

diferentes niveles poltico-administrativos, las asociaciones empresariales, lossindicatos y el rpidamente creciente sector terciario. Se trata de desarrollarrelaciones de compromiso y estrechas redes comunicacionales entre losactores, el potencial de negociacin nacional y, finalmente, el control complejo.

e) Al cabo de un largo y controversial debate poltico-econmico, existeconsenso en torno a que el desarrollo de industrias internacionalmentecompetitivas depende, esencialmente, de una orientacin en este sentido y demercado, de un macro marco estable, as como de medidas especficas ycoordinadas en los niveles macro, medio y micro. Tampoco se discute laimportancia de un dilogo nacional en torno a los objetivos e instrumentos de la

industrializacin. En cambio, sigue siendo objeto de controversia la cuestin dela validez de polticas selectivas, es decir, el fomento de determinadas ramasindustriales, grupos de empresas y tecnologas, adems del fomento selectivode exportaciones y de la proteccin selectiva de importaciones, para elfortalecimiento de la competitividad internacional de la industria.

Segn estudios recientes, la Repblica de Corea ha logrado, como Japn,combinar el mercado con la planificacin estratgica orientadora eintervenciones selectivas facilitando, de esta manera, los procesos de ajuste alnivel de las empresas35. Sin embargo, las polticas industriales y comercialesselectivas slo son indispensables cuando un pas industrialmente rezagadotrata de incursionar en los sectores tecnolgico-intensivos de la economamundial. En Amrica Latina, slo un pequeo grupo de empresas sigue estecamino. Es probable que la poltica de comercio exterior de los pasesindustrialmente ms avanzados de la regin en los aos 90 se debata entre laestrategia neoliberal de apertura pura y una estrategia ms compleja deintegracin selectiva, dependiendo de la capacidad estratgica de los actoresnacionales y los respectivos objetivos industriales de stos36.

Traduccin: Friedrich Welsch

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