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SERlE BANCO MUNDIAL

Austin, J. E.: Ami/isis de proyectos agroindustriales. Banco Mundial: Injorme sobre el desarrollo mundial, 1983 Banco Mundial: Injorme sobre el desarrollo mundial, 1984. Banco Mundial: La industria de la construccion. Banco Mundial: Operaciones del Banco Mundial. Programas y normas sobre diversos sectores. Banco Mundial: TaNas de intents compuesto y de descuento para evaluadon de proyectos. Baranson, .I.: La industria automotriz de los paises en desarrollo. Bosson, R., y Varon, B.: La industria minera y los pOises en desarrollo. Brown, M. L.: Presupuestos de jincas. Del amilisis del ingreso de la finca aJ analisis de proyectos

agricolas.

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La industria de la construcci6n Problemas y estrategias en los paises en desarrollo

PUBLICACION DEL BANCO MUNDIAL

La industria de la construcci6n Problemas y estrategias en los parses en desarrollo

BANCO MUNDIAL

te~os

Copyright 1984 por el Banco Internacional de Reconstrucci6n y Fomento/Banco Mundial " 1818 H. Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados. Ficha catalografica de la Biblioteca del Congreso (EE.UU.) numero 83-21685. Publicado originalmente en ingles con el titulo: The construction industry Issues and Strategies in Developing Countries

Texto traducido del ingles por: CARMELO SAAVEDRA ARCE

EI presente estudio fue preparado por la Dependencia de la Industria de la Construcci6n del Departamento de Transportes del Banco Mundial. El aUlor principal es Ernesto E. Henriod '::I colaboraron con el Vincent W. Hogg, Helmut S. Kaden, Ossi J. Rakhonen, Witold Sikorski y Christopher R. Willoughby. John Mathai lIevo a cabo la investigaci6n de los datos estadisticos.

EDITORIAL TECNOS, S. A., 1985 O'Donnell, 27 - 28009 Madrid

ISBN: 84-309-1168-5 Deposito Legal: M-181I9-1985

Printed in Spain. Impreso en Espana por OAR, S. A. Villablino, 54. Fuenlabrada (Madrid)

INDICE

RESUMEN ....................................... Pdg. II I. INTF.ODUCCION ........... , ........ ,............... 19

Pan icipacion del Banco Mundial en la construccion .................... . . . 27 Esquema del presente estudio ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2. ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION ........... , . . . . . . . 37 EI sector no estructurado ........................... , ... , . . . . . . . . . . . . . . . 38 Construccion organizada por la comunidad ..................... , ..... ,... 39 Construccion por organismos 0 empresas del sector publico.. . . . . ... .. . . . . . 41 El sector privado ,..................................................... 43 El sector privado comparado con el publico ......... ,.... ............... 43

3. FAcroREs ECONOMICOS QUE INFLUYEN EN LA ACTIVIDAD DE LA CONSTRUCCION ... 47 Cancteristicas de la demanda . . . . . . ... . .. . . . . .. . . . . . . . .. .. .. . . . .. . .. . . . . 47 Efeetos de la construcci6n en la economia ............................. , . . 48 . Principales insumos de la construcci6n y precios .......................... 49 Tecnologias con utilizaci6n intensiva de mana de obra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

4. POliTiCAS Y PROCEDIMIENTOS DEL GOBIERNO ........................... 53 Medidas que afectan a la demanda ...................................... 54 Medidas que afectan a la oferta .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. ... 55

5. NECESIDADES DE PERSONAL DE GESTION ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Gesti6n empresarial ................ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Capacitaci6n del personal de gesti6n ..................................... 69 El pequeno empresario .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Inslituciones representativas .............................. ............. 71

6. FOF.MACION DE PERSONAL ........................................ 73 Problemas de formaci6n de personal .... ............................... 73 Capacitaci6n de personal de construcci6n ....... ........................ 75 La funcion del gobierno en la capacitacion ............................... 78 Capacitaci6n para la construcci6n con utilizacion intensiva de mana de obra .... 79

7. FINANZAS............................................................. 81 COllsecuencias financieras de los riesgos .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Fuentes de financiamiento ............ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 83 El iJe?~e~.o contrati~ta que utiliza la mana de obra intensivarnente .......... 86 A,dqUlslclOn de e~U1po ........... ,..................... ............... 87 F1a I1zas y garantlas .................................................... 89

8. RECURSOS MATERIALES ............ , .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 Materiales de construcci6n ....................... ..................... 91 Equipo y herramientas ................................................. 94 Empresas de propiedad estatal .......................................... 95 Materiales y herrarnientas para eJ sector no estructurado ... . . . . . . . . . . . . . . . . 95

9. ESTRATEGIAS PARA EL DESARROLLO .......... , .......... , . . . . . 97 Evaluaci6n de las iniciativas del Banco ... . . . . . . . . . . . . . . .. ............. 97 Emenanzas generales .................................................. 98 Estrategia para el desarrollo de la industria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 Medidas de politica que influyen en la industria de la construcci6n .......... 101 Aspectos pnicticos de la aplicacion de la estrategia ........................ 103

Grd/ico 1. Tasas de crecimiento anual correspondientes al PIB, a las industrias rna-nufacturera y de la construccion en algunos paises seleccionados, 1970-79 . . . . 109

Anexo 1. Terminos de referenda generales para estudios de la industria de la cons-truccion en los paises en desarrollo ........ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

Arexo 2. Algunos documentos y publicaciones pertinentes ............... .... 125

8 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION

Cuadros del texto

1. Aportaci6n de las industrias manufaeturera y de la construcci6n al PIB en algunos paises seleccionados, 1970-80 ........................................ 20

2. Trabajadores empleados en la industria de la construcci6n y aportaci6n de esta industria al PIB .................................................... 28

3. Participaci6n del Banco Mundial en el fomento de las industrias nacionales de la eonstrucci6n ....................................................... 30

4. Valor relativo de las obras de eonstrueci6n de edificios y de las obras publicas, 1972-79 ........................................................... 40

5. Importaneia aproximada de los insumos en la construeci6n de caminos en los pai-ses en desarrollo ................................................... 50

6. Gama de aptitudes necesarias para tres obras de eonstrucci6n representativas ... . 76

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La industria de la construcci6n Problemas y estrategias en los palses en desarrollo

Resumen

La industria de la construcci6n contribuye de manera fundamental al pro-ceso de desarrollo. Los caminos, presas, obras de riego, escuelas, viviendas, hospitales, fabricas y otras obras de construccion constituyen los cimientos ma-teriales en que se apoyan los esfuerzos en favor del desarrollo y del mejora-miento de los niveles de vida. Alrededor de la mitad de la formaci6n bruta de capital fijo esta constituida normalmente por construcciones. Aproximada-mente el44 por 100 del costo total aprobado para financiamiento por el Banco Mundial y su afiliada, la I\,ociacion Internacional de Fomento (AIF), en el trienio fiscal de 1980-82 currespondio a obras de construcci6n. Por 10 general la industria de la construccion represent a entre el 3 por 100 y el 8 por 100 del producto interne (PIB) de los paises en desarrollo; las economias nacionales mas dimimicas y los paises mas pro speros tienden a concentrarse en el extremo superior de est a gama.

El mejoramiento de la capacidad de los medios de construccion reviste sin-gular importancia en la mayorfa de los paises en desarrollo. En primer lugar, las grandes y costosas obras de infraestructura basica ejecutadas en epocas an-teriores, en especial durante los decenios de 1960 y 1970, ahora exigen traba-jos de mantenimiento y, en general, es costoso y a veces imposible volver a traer contratistas del exterior para esas labores de conservacion. En segundo lugar, una gran parte de los nuevos programas de inversiones se dedica a pe-quenas obras situadas en lugares dispersos que, por 10 comun, no se prestan para ser ejecutadas por empresas extranjeras. En tercer lugar, es preciso mejo-rar la eficiencia, los plazos y la calidad de las obras de construccion y manteni-miento en numerosos paises en desarrollo. Y, en cuarto lugar, se reconoce ca-da vez mas que la industria de la construcci6n puede contribuir en grado sus-tancial ala creacion de empleos y a la formaci6n de personal de mando medio, gerenles y empresarios.

El creciente interes que manifiestan much os paises en desarrollo en su pro-pia industria de la construcci6n ha coincidido con la mayor preocupacion del Banco por este sector. En 1973, despues de realizar varios estudios, el Banco adopto por primera vez una politica explfcita de asistencia dirigida a fomentar

la industria de la construccion de los paises prestatarios. Desde entonces se han tornado iniciativas a traves de diversos proyectos en mas de 40 paises y varias de elias se han puesto en practica en los dos 0 tres ultimos anos.

EI presente estudio tiene como objetivo principal sugerir ciertas orientacio-nes y aspectos en los que debeni hacerse hincapie en las medidas que en el fu-turo adopte el Banco a fin de estimular el crecimiento de la industria de la cons-truccion de los paises en desarrollo. El estudio se basa en gran parte en la ex-periencia adquirida por el Banco en el transcurso de los ultimos diez afios. Trata de seiialar a la atencion del mayor numero posible de lectores los problemas que entrana el desarrollo de la industria de la construccion, asi como las opor-tunidades que existen para elevar el nivel de eficiencia de este import ante sec-tc r de la economia.


EI sector de la construccion tiene dos clases principales de productos. Uno es la edifieacion de viviendas, ofieinas, hospitales, fabricas, etc.; el otro con-siste en obras publicas de infraestructura para el abastecimiento de agua pota- " ble, el transporte, el riego, la generacion de energia electrica, etc. Por 10 co-mun, la construecion de edificios tiende a representar alrededor del 70 por 100 del mercado de la construccion, tanto en los paises en desarrollo como en los desarrollados; el resto corresponde a las obras pUblicas. Los gobiernos suelen ser los que encargan la mayoria de estas ultimas y con frecuencia ejercen con-trol directo 0 indirecto sobre gran parte de la demanda de construccion de edi-ficios.

Cabe hacer otra distincion importante en 10 que se refiere al tipo de unida-des de produccion de la industria: en los paises en desarrollo figuran entre es-tas los artesanos y los pequefios contratistas del sector no estructurado que se ocupan principalmente de la construccion y mejora de viviendas unifamilia-res; las organizaciones comunitarias y de autoayuda que aplican tecnicas tra-dicionales y utilizan la mana de obra en esc ala intensiva, tanto en la construc-cion de edificios como de pequefias obras publicas; entidades estatales y con-tratistas privados nacionales. En general corresponde a estas dos ultimas cate-gorias la parte principal de las obras que se llevan a cabo en el sector estructu-rado; ahora bien, las empresas extranjeras realizan hasta el 80 por 100 de las obras de construccion del sector estructurado en algunos de los paises menos adelantados.

En los paises mas pobres la actividad predominante de edificacion es la ba-sada en el esfuerzo propio, encaminada a atender las necesidades basicas de vivienda y servicios conexos que no podrian satisfacerse de otro modo. Las actividades no estructuradas de construccion realizadas en gran parte por tra-bajadores individuales ayudados en general por los miembros de su pro pia fa-milia, son 10 suficientemente reducidas para eludir la mayoria de las disposi-ciones legales que afectan a la construccion. Asimismo, debido a que no figu-ra en la enumeracion estadistica. hay gran escasez de informacion en la que pudieran fundamentarse planes de asistencia dirigidos a este subsector. Como consecuencia, este tipo de actividades de construccion tiende a recibir menos atencion por parte de los gobiernos que la dedicada a los proyectos de cons-trucci6n del sector estructurado.

Las actividades de construccion entrafian tambien graves riesgos, mayores de los que se corren en otras aetividades econ6micas. A diferencia del fabri-canie 0 del agricultor, el empresario de construcci6n se traslada de una obra a otra, organiza servicios logisticos que son diferentes en cada caso y debe amol- darse al disefio unico de cada obra. Los trabajos son contratados usualmente a traves de licitaciones. Por consiguiente, es preciso efectuar una estimaci6n de los cost os de cada obra, formuhindose supuestos acerca de muchas varia-bles, como las condiciones del emplazamiento de la obra y las meteorol6gicas, la productividad de la mana de obra y del equipo, el tiempo para procesar 0 recibir los insumos, y asf sucesivamente. En el caso de las obras publicas, los riesgos que se corren allicitar son aun mayores que los de la construcci6n de edificios debido a que la magnitud de la obra suele ser mayor. se utiliza mas

RESUMEN 13

equipo pesado, hay mayor exposici6n a las inclemencias del tiempo y. en mu-chos casos, los centros de mantenimiento y reparaci6n del equipo y de sumi-

nistro de materiales y otros insumos se hallan alejados dellugar de las obras. Toda vez que la mayor parte de la producci6n de la industria de la cons-

trucci6n representa inversiones de capital, la demanda tiende a fluctuar bas-tame mas que en el caso de la mayoria de las demas industrias. El contratista, pm 10 tanto, tiene que afrontar el riesgo adicional de las fluctuaciones pro-nunciadas del volumen de su trabajo y, por ende, del numero de empleados y d:! la cantidad de equipo que necesita. Tambien en este caso, los riesgos Hen-den a ser mayores y las fluctuaciones mas pronunciadas cuando se trata de obras publicas que de edificaci6n.

EI problema fundamental para fomemar la industria de la construccion de un pais es el de desarrollar la capacidad humana para hacer frente a esos ries-go~. En los paises en desarrollo la tarea de gestion es a menudo mucho mas dificil debido a la escasez de recursos y a las deficiencias de otros sistemas en los que se apoya la construccion. De todos modos, la capacidad de gestion de obras de edificaci6n suele desarrollarse y ampliarse en forma bastante natural, sostenida por una demanda relativamente constante. Los administradores con formaci6n limitada pueden, por 10 general, comprender y evaluar los riesgos que entraiia la construccion en pequeiia y mediana escala de edificios. Las obras publicas, por el contrario, exigen administradores capaces de hacer frente a una gama de riesgos mas amplia y compleja. La capacidad administrativa y tecnica necesaria se desarrolla en general con mucha mas dificultad y suele es-cas ear.

La modalidad mas usual de participacion directa del Estado en la actividad de construcci6n es la denominada por administracion, consistente en que una entidad publica administra directamente determinados recursos para 10-grar objetivos de construcci6n 0 mantenimiento. Las entidades que trabajan por administracion directa desempeiian adem as varias funciones esenciales: atienden emergencias, !levan a cabo obras que no atraen licitaciones de empre-sas contratistas y ejecutan trabajos rutinarios de mantenimiento. Las opera-ciones por administraci6n son tambien fuente importante de personal adies-trado para la industria en general. Sin embargo, como consecuencia de esa fun-cion uti! de capacitaci6n, pierden de manera constante el personal mas compe-

tente, que pasa a ocupar puestos mejor pagados en el sector privado. Por ello las entidades publicas tienden a sufrir una escasez constante de pers.on~l debi-damente capacitado, tanto de administracion como de campo. Quiza el mayor

inconveniente de las operaciones por administraci6n radique. en que rara vez asumen la responsabilidad de dar cuenta, en terminos de la produccion alcan-zada, de los recursos que les son asignados.

Los empresarios de la industria -en especial en el sector privado- se yen sometidos con frecuencia a riesgos excesivos e innecesarios que no favorecen el desarrollo de una capacidad de direccion solida. Los procedimientos de ad-quisicion de insumos y de contrataci6n de obras no son muchas veces equitati-vos ni garantizan la libre competencia. A menudo los contratos son unilatera-les y expresan los derechos del propietario y las obligaciones del contratista,

14 LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCClON

sin que este ultimo sea debidamente indemnizado por los incumplimientos del propietario. Los contratos de esa naturaleza, por 10 general, dan lugar a reza-gos en los pagos y no compensan al contratista por las alzas en los costos ni' por las demoras en la disponibilidad del lugar de las obras. Con frecuencia se pueden atribuir a esos problemas las dificultades que surgen con los contra-tos, los sobrecostos y el incumplimiento de los plazos. A veces los documentos contractuales pueden ser excesivamente complejos con relacion al trabajo que ha de realizarse e inhibir la participacion de los contratistas nacionales en las licitaciones. Asimismo, la falta de experiencia y la rigidez excesiva en la super-vision de los contratos contribuyen a agravar los problemas.

Los gerentes de las empresas de construccion en general no prest an la debi-da atencion a la capacitacion de su personal, sobre todo en materia de gestion empresarial, que es fundamental para permitir una mayor delegacion de fun-ciones que estimule la expansion de la empresa. Usualmente los propietarios-administradores de empresas constructoras provienen de otras actividades 0 de las Was de prcfesionales y artesanos con talento, pero no estan a la altura de la tarea de evaluar y hacer frente a los riesgos, en especial en los periodos de rapido crecimiento que normalmente caracterizan a la industria de la cons-truccion en las fases expansivas de la economfa. Asimismo, tienden a descui-dar la necesidad de asociarse entre ellos para proteger los intereses de la indus-tria.

Aun cuando a veces result a utilla formaci on de consorcios y la concerta-prodecimientos no han dado buenos resultados para transmitir las tecnicas de procedimientos no han dado buenos resultados para transmitir las tecnicas de gestion empresarial, salvo en casos en que el asociado 0 subcontratista nacio-nal ya contaba con alguna experiencia. A las empresas nacionales se les consi-dera muchas veces como asociados por necesidad y se les reI ega al desempefio de tareas puramente tecnicas y de relaciones publicas. Los subcontratistas tien-den a recibir ayuda especial solo cuando son los unicos proveedores de un de-terminado producto 0 servicio en el mercado y, por 10 tanto, deben ser atendi-dos como corresponde.

En muchos paises en desarrollo la actividad de construcci6n adolece tam-bien de ineficiencias de caracter administrativo y distributivo. Como conse-cuencia de la falta de una estructura institucional reglamentaria solida, sobre todo en 10 que se refiere a las adquisiciones del sector publico, la industria no cuenta en general con los dispositivos precisos para satisfacer con rapidez y eficiencia las necesidades de sus clientes. Las obras tienden a llevar mucho mas tiempo del previsto y muchas veces no se acatan las normas de construccion .. Al mismo tiempo, las distorsiones de los precios y el racionamiento de los ma-teriales, de los combustibles y de otros insumos tienden a ocasionar deficien-cias de distribucion que hacen que las obras en marcha resulten mas costosas de 10 debido. La sobrevaloracion de la moneda nacional, los aranceles artifi-cialmente bajos que se aplican a la importacion del equipo de construccion y los salarios mfnimos legales superiores a los precios de mercado se combinan a menudo y hacen que las tecnicas de construccion utilicen menos mano de obra que la debida con 10 cual se propicia una mecanizacion artificial. Aunque

RESUMEN 15

cada vez ocurre menos, los funcionarios publicos se muestran a veces renuen tes a aplicar la tecnologia apropiada: esta se ha considerado retrogada y no

conlleva la gloria ni la sensacion de poder que van asociadas con frecuencia a la utilizacion del equipo pesado.

En la mayoria de los paises en desarrollo la insuficiente expansion de la capacidad de construccion -en especial de la capacidad de administrar la cOl1struccion- es un problema al que tienen que encararse el sector publico y el privado. Los organismos publicos tienen una doble responsabilidad como cIientes principales y como creadores del marco en el que actua la industria. A menudo las deficiencias de la planificacion economica y los debiles procedi-miAI tratar de desarrollar la industria nacional de la construccion en los pai-ses miembros del Banco, el metoda que se siguio en las primeras iniciativas fue eI de tratar cad a problema por separado, a traves de intervenciones de al-cance limitado y sin conexion con una serie de medidas destinadas a llevar a la pnictica una estrategia de amplio alcance. Esas intervenciones asumieron la forma de estudios que no dieron por resultado recomendaciones en favor de que se adoptaran medidas concretas, ni fueron objeto de medidas comple-mentarias ulteriores debido a la inaccion del gobierno. Asimismo, incluyeron la prestaci6n de asistencia tecnica 0 financiera que no fue reforzada con la dis-ponibilidad continua de trabajo para la industria ni con la aplicacion de mejo-res pnicticas administrativas.

Otras intervenciones mas satisfactorias han sido la subdivisi6n y cotizacion par unidades a grupos de unidades de obras en las Iicitaciones de proyectos de construccion de mayor envergadura, 10 que se ha traducido en mayo res opor-tunidades de trabajo para los contratistas nacionales, el aprovechamiento de los recursos humanos y la introducci6n 0 mejoramiento de la tecnologia con utilizaci6n intensiva de mano de obra en la construcci6n de obras publicas. No obstante, estas medidas han sido tam bien limitadas en cuanto a su alcance y duraci6n y tampoco han formado parte de una estrategia mas amplia.

De estas experiencias pueden derivarse algunas ensefianzas. Primera, los gobiernos deben comprometerse a desarrollar la industria, a adoptar las medi das que sean necesarias para resolver problemas y limitaciones especificas, y a introducir reformas en la politic a seguida y en los procedimientos aplicados a fin de mejorar el ambiente en que operan las empresas constructoras. Segun-da, es preciso que los insumos de la asistencia tecnica especializada necesaria sean mas amplios y se apliquen no s610 a las empresas constructoras, sino tam-bien a los administradores y supervisores de obras publicas y a los bancos que proporcionan apoyo financiero a la industria. Tercera, es men ester desplegar un esfuerzo considerable, durante un periodo prolongado para lograr los re-sultados que se persiguen, en particular en el segmento de la industria que se


dedica a obras publicas. Cuarta, y esta es la ensenanza mas importante, es pre-ciso formular una estrategia de amp Ii os alcances en apoyo del sector de la cons-truccion a fin de coordinar los esfuerzos que se llevan a cabo a traves de los, diversos sectores que hacen uso de las actividades de construcci6n 0 contribu-yen a estas.

Dicha estrategia debe abordar no solo el ambiente de politica general en que opera la industria, sino tambien los problemas especificos a que se enfren-ta el sector en cada pais. A fin de llevar a la practica la estrategia es preciso preparar un numero reducido de planes de accion enfocados hacia la soluci6n de los problemas mas apremiantes. De manera simultanea debeni iniciarse la labor de introducir las reformas a largo plazo que muchas veces son necesarias para mejorar el ambiente politico y legal en que opera la industria.

Un objetivo importante de la politica de desarrollo de cada gobierno debe ser el de lograr que la industria nacional de la construccion sea competitiva. Tambien debe tenerse en cuenta a dicha industria en el proceso de planifica-cion, el cual debe ayudar a determinar su capacidad y necesidades y a atenuar los altibajos que sufre la demanda de construcci6n. Otros aspectos que es pre-ciso tener presentes al considerar el marco institucional y la politica aplicable a la industria son los siguientes: La asignaci6n a una entidad publica de la responsabilidad de fomentar el

desarrollo de la industria de la construccion. La introducci6n de las reformas necesarias en campos como el de la politica

monetaria y las tasas de interes; disposiciones presupuestarias que permi-tan concertar contratos multianuales y su financiamiento continuo; proce-dimientos mejorados de contrataci6n y administracion contractual que es-tablezcan pnicticas de adquisici6n justas basadas en la libre competencia, formulacion de condiciones equitativas en los contratos y funci6n supervi-sora que sirva de apoyo a los contratistas menos experimentados; disposi-ciones legales sobre salarios y empleo que estimulen una mayor contrata-ci6n de la mano de obra subempleada 0 desempleada, y procedimientos para asignar las divisas que necesita la industria, en especial para importar piezas de repuesto.

La formulaci6n de una politica de educaci6n que tenga en cuenta las necesi-dades de la industria de la construcci6n, sobre todo en 10 que respecta a la capacitaci6n de administradores y de obreros calificados.

La conversi6n de las entidades de construccion de propiedad publica en em-presas competitivas mediante la implantacion de las practicas de gestion comercial y de rendicion de cuentas que siguen las empresas.

Las intervenciones publicas especificas que sean necesarias pueden aplicar-se a la planificacion y ejecucion de obras de construcci6n y mantenimiento en todos los sectores, 0 bien pueden constituir planes concretos de acci6n. Las medidas que pueden adoptarse en 10 que se refiere a adquisiciones y contrata-cion son las siguientes: La implantacion de procedimientos justos de licitacion publica para las obras

de construcciOn.

RESUMEN 17

EI establecimiento de condiciones equitativas de contrataci6n, entre las que debeni figurar la indemnizaci6n por rezagos en los pagos.

La simplificaci6n de los tramites aduaneros y de importaci6n a fin de facili-tar la adquisici6n de equipo, piezas de repuesto y materiales.

Ademas, debeni tratarse de crear una instituci6n representativa en el seno de la industria.

Los problemas que es preciso abordar a traves de planes de acci6n especifi-co~ son en gran parte de indole humana y se relacionan en particular con la labor de gesti6n. En las indus trias de la construcci6n mas desarrolladas 10 que suele necesitarse mejorar es la capacidad en general de direcci6n de los empre-sarios y gerentes. Estos ultimos, por regIa general, son tecnicamente compe-teotes y poseen la aptitud necesaria para evaluar el riesgo que entraila la cons-trucci6n, de manera que debe resultar litilla capacitaci6n en grupos de hom6-logos y el adiestramiento individual y practico en tecnicas de gesti6n. En las industrias de la construcci6n menos desarrolladas el metoda mas conveniente es el del adiestramiento gradual a fin de aumentar la capacidad de los empre-sarios de esa industria para evaluar y hacer frente a niveles crecientes de riesgo.

En las entidades del sector publico, tambien pueden implantarse las practi-cas comerciales y el rendimiento de cuentas mediante el adiestramiento practi-co en el empleo. En el pasado esta labor ha estado a cargo de consultores que han trabajado con las empresas publicas. Ahora estan ap\icandose nuevos me-todos prometedores, entre ellos el adiestramiento que imparte personal experi-mentado proveniente de organizaciones contratantes internacionales y el otor-gamiento de incentivos al instructor de acuerdo con la productividad de la en-tidad adiestrada.

Por 10 comlin tambien pueden abordarse otros problemas de la industria de la construcci6n relativos a la disponibilidad del personal calificado, equi-po, y a la escasez de materiales, pero si no hay una buena labor de gesti6n ni continuidad en las oportunidades de trabajo los efectos de las medidas apli-cadas seran de poca duraci6n.

En las economias en que abunde la mana de obra y escasee el capital, debe-ra hacerse hincapie en la utilizaci6n de una tecnologia de construcci6n apro-piada. Los proyectos en pequeila escala y que utilizan una tecnologia de bajo nivel para la construcci6n -entre los que figuran, por ejemplo, caminos rura-les, obras de riego y de control de inundaciones, y escuelas- deben encontrar-se en condiciones de utilizar mana de obra pagando salarios que hagan que la construcci6n con intensidad de mana de obra resulte eficaz en funci6n de los costos y utilicen, siempre que sea posible, materiales y practicas del pals. Los diseilos deben adaptarse a la tecnologia de construcci6n que sea apropia-da para la regi6n. Tambien deb era procurarse eliminar las distorsiones de pre-cios que afecten a la aplicaci6n de esas tecnologias, 0 atenuar el efecto de esas distorsiones, por ejemplo induciendo a las comunidades a que aporten por 10 menos parte de los insumos (como mana de obra y materiales).

En algunos paises, la indole y la complejidad de los problemas de la indus-tria de la construcci6n y del marco en que operan las empresas del ramo pue-


den justificar que se redacte un documento conciso en el que se describan en line as generales la estrategia que convenga seguir, las reformas de las politicas y procedimientos que deban buscarse, y las medidas concretas que deban in- ~ troducirse en apoyo de la industria. En estos casos, una declaracion en la que se explique la estrategia a seguir constituirfa un instrumento de gestion suma-mente valioso.

Por ultimo, cabe subrayar un aspecto import ante: las estrategias orienta-das a desarrollar la industria nacional de la construccion exigiran la aplicacion de medidas concertadas por parte de vados sectores y su mantenimiento du-rante periodos prolongados. Tambien es posible que demanden la puesta en practica de reform as dificiles de la politica seguida. Dichas estrategias alcan-zaran el objetivo deseado unicamente si el gobierno se compromete a aplicar-las y esta dispuesto a apoyar las medidas y llevar a cabo las reformas que sean necesarias.

1 Introducci6n

EI ritmo al que un pais puede intensificar provechosamente la formacion de tapitai tiene sus limites. De estos, los dos mas importantes (suponiendo que se disponga de finandamiento, recursos naturales adecuados e institudones apro-piadas) son la escasez de personal idoneo y la insuficiencia de los servicios pu-hlicos.

La escasez de personal idoneo no solo impide que la gente utilice con prove-cho el capital, sino que puede hacer que no 10 uti lice en absoluto. Mas de la mi-tad de la formacion de capital consiste en obras en construccion. Por 10 tanto, la expansion del capital es funcion del ritmo al que pueda expandirse la industria de la construccion. Los planes no pueden lIevarse a la practica si no se dispone de los carpinteros, aibaiiiles, electricistas y mecanicos que han de Ilevar a cabo los trabajos necesarios de construcd6n, ya se trate de caminos, puentes, presas, fabricas, centraIes electricas, viviendas u otras obras.

Sir Arthur Lewis en The Theory of Economic Growth, cita Iigeramente abreviada

(Londres: Allen & Unwin, 1955).

Estadisticas recientes muestran que el valor bruto de la construccion toda-Vil constituye mas de la mitad de la inversion bruta en capital fijo en la mayo-ria de los paises en desarrollo (vease la ultima columna del Cuadro 1 en las paginas 24 y 25). En esos paises la construccion suele representar entre el 3 por 100 y el 8 por 100 del producto interno brute (PIB). Sin embargo, hay variaciones considerables. En algunos paises de ingresos bajos (por ejemplo, Birmania, Nepal y Uganda), la proporcion del PIB que corresponde aI sector estructurado de la industria de la construccion es inferior al 3 por 100; en otros paises que han experimentado en fecha reciente un crecimiento dinamico (como Argelia, Libia y Yugoslavia), esa proporcion excede del 8 por 100.

En general, las actividades de construccion tienden a aumentar conforme se incrementa la base de recursos de un pais y a estabilizarse solo despues de

que se ha alcanzado un grado elevado de desarrollo enconomico. Entre los paises que son miembros de la Organizacion de Cooperacion y Desarrollo Economi-cos (OCDE), la proporci6n media de la construccion en el decenio de 1970 re-present6 entre el 7 por 100 y el 8 por 100 cel PIB. De manera analoga, en un estudio reciente se mostr6 que la mana de obra empleada en el sector de la construcci6n representaba en promedio el 7,4 por 100 del total de la fuerza laboral de 16 paises desarrollados, en contraste con un promedio del 3,2 por 100 en 12 paises de ingresos bajos. En la misma muestra de paises la producti-vi dad relativa de los trabajadores empleados en el sector de la construcci6n (medida segun la aportaci6n de la industria de la construccion al valor bruto del PIB) promedio alrededor de US$22.500 per capita en los paises mas pros-peros, reduciendose gradualmente a un promedio de unos US$2.600 per capi-


Cuadro I. Aportacion de las industrias manufactura y de 10 construccion 01 PIB en algunos pa(-ses seleccionados, 1970-1980.

Valor agregado en Valor agregado en 10 PIB per capita 10 manufacturalPIB construccionlPIB

(dolores de EE.UU.J % % Pais 1970 1980 1970 1980 1970 1980

Africa Oriental Etiopia ............... 61 131 8,9 10,9 4,6 3,9 Kenia -........ ,. -, ... 139 398 12,0 13,3 5,1 3,2 Sudan ............... 184 357 7,9 6,0 4,0 5,5 Tanzania ... , ......... 124 283 10,1 9,2 4,9 4,1 Uganda .............. 243 335 9,2 5,9 1,8 0,2 Zaire ... , ............ 133 201 8,3 3,1 4,8 4,0 Zambia .............. 376 569 10,2 16,8 7,1 4,2

Africa Occidental Camerun ............. 253 668 10,5 9,3 3,8 5,2 Costa de Marfil ., ..... 505 1.114 13,4 11,9 6,7 8,8 Gabon 1.877 4.566 7,8 8,1 6,3 6,9 Ghana ., .... , .. , ..... 294 386 11,4 21,2 4,2 Liberia ..... " ... , .. , . 278 531 4,0 8,5 4,0 6,5 Mali ........... , .... , 76 174 9,5 5,6 3,7 3,9 Nigeria ............... 331 868 4,3 5,4 6,5 8,5 Senegal ......... , .... 244 473 16,3 17,9 3,9 6,2 Sierra Leona .......... 165 297 5,B 5,5 3,7 4,3

Asia Bangladesh .... , ...... 65 125 5,8 7,3 2,5 5,4 Birmania .... , ..... .. 68 162 10,4 9,5 2,1 1,6 Corea, Rep. de .. , .... 410 1.496 21,0 28,0 5,5 9,1 Filipinas ............. 257 709 22,6 25,6 3,6 7,8 India .......... ,., ... 103 224 14,2 17,8 5,3 4,8 Indonesia ....... , .... 145 443 9,3 B,B 2,0 5,8 Malasia ......... , ... 493 1.593 13,4 22,5 3,9 4,8 Nepal ................ 75 138 9,0 10,0 2,2 Pakistan , .... , ...... , 136 310 16,1 16,4 4,2 5,5 Sri Lanka ........ , ... 104 265 16,7 17,7 5,6 8,9 Tailandia , ............ 237 672 16,0 19,6 6,1 5,8

Nota: No se dispone de datos.

INTRODUCCION 21

Cuadro I. (Continuacion)

Valor agregado en Valor agregado en la PIB per capita la manufactura/PIB construccion/PIB

(dolares de EE. UU.) 0/0 % POlS 1970 1980 1970 1980 1970 1980

EUMpa, Oriente Medio y A Mea del Norte Argelia ............... 752 1.919 14,0 11,2 9,3 12,1 Esipto ............... 197 609 22,0 28,1 4,7 5,5 Grecia , ....... ,., .... 1.489 4.188 19, I 19,4 8,9 8,4 Llbia ................ 6.647 9.598 2,1 4,2 7,4 9,5 l\'!arruecos , .... , ..... 340 843 16,2 17,0 4,2 6,8 Oman .... , ........... 1.999 4.844 0,2 1,0 9,9 5,4 Tunez .... , .......... 371 1.263 9,2 13,9 6,3 7,7 Turquia ......... , .... 541 1.352 16,9 21,5 7,3 5,2 Yugoslavia ........... 741 2.534 25,7 30,2 12,4 11,0

America Latina y el Caribe Argentina , ...... , 1.217 2.577 30,0 32,6 5,8 6,1 Bolivia ............... 481 1.093 14,4 13,5 4,1 5,3 Brasil ' .... , .......... 617 2.150 26,7 26,6 5,9 5,8 Colombia ........... , 440 1.220 17,5 21,8 5,5 5,3 Chile ... -... -........ 1.135 2.355 25,5 21,5 5, I 5,3 Ecuador ....... , ...... 416 1.303 19,5 8,8 3,9 7,3 Guatemala .......... , 427 1.072 1,8 Mexico ........ ...... 802 1.974 22,9 23,2 5,1 6,7 f'eru ........... , ..... 512 1.034 23,8 27,1 3,0 2,8 Paraguay ............. 420 1.356 16,7 16,5 2,8 6,1 Republica Dominicana 444 1.219 18,5 14,9 4,9 6,6

Media aritmetica ........ 607 1.372 14,1 15,1 5,0 6,0

Numero de palses ....... 48 48 47 47 48 45

(Continua en la pagina siguiente.)


Cuadro 1. (Continuacion)

Valor agregado/producto (dolares de EE. UU.)

Industria Industria de la

Pars manufacturera construccion Africa Oriental

Etiopia . Kenia ............... . Sudan .............. . Tanzania ............ . Uganda, .......... , .. Zaire ............ , .. Zambia .... , ........ .

Africa Occidental

47,1 (77-78) 19,0 (80) 33,2 (75) 29,7 (74) 22,3 (70) 43,5 (72) 48,3 (74)

Camerun .. , .... ,..... 40,2 (72) Costa de Marfil ....... 28,8 (78) Gabon .... " ........ . Ghana , ..... , ".".. 59,9 (66) Liberia .. ' .. , ........ . Mali ............. " .. Nigeria ....... , . . . . . .. 41,9 (76) Senegal ......... ,.... 28,7 (75) Sierra Leona .. , .. , . ... 31,1 (76)

Asia Bangladesh .......... . Birmania .. , .. " .... ,. Corea, Rep. de " .... . Filipinas ............ . India .. "., .... , .. ',. Indonesia ........ , .. . Malasia ... , ....... , .. Nepal .. , ....... , .... . Pakistan ...... , .... . Sri Lanka ......... ', Tailandia .. , ...... ' ..

35,0 (79)

38,7 (78) 18,5 (77) 19,6 (77) 32,1 (78) 22,6 (76)

35,7 (76) 47,1 (70) 50,8 (67)

54,9 (76) 32,6 (79) 46,7 (70) 44,6 (70)

61,4 (76)

49,8 (77)

58,9 (76)

56,0 (68)

56,6 (68)

48,2 (77) 42,6 (77) 38,8 (77) 40,4 (68) 46,5 (75)

59,2 (77) 47,2 (78)

Nota: Los anos de referencia aparecen entre parentesis. -. No se dispone de datos.

Tasa de crecimiento anual 1960-70 (%)

Industria de fa Industria

PIB manufacturera construccion

4,6 8,0 5,9 6,5 1,3 11,2 6,0 10,4 5,6 6,5 3,4 4,5 (67-69) 5,0 21,4 (67)

3,7 8,1 8,0 11,6 4,1 2,1 12,5 (66) 3,3 4,0 5,1 11,7 3, I 9,1 2,5 6,2 4,3 3,1

3,7 2,6 8,6 5,1 3,6 3,9 6,5 2,5 7,2 4,8 9,4

6,6 3,4

17,6 6,7 4,7 3,3 9,9

9,4 6,3

11,4

5,6 6,7 1,6

10,2 3,0

52,7 (64-69) 15,7 (67)

1,5 1l,7

12,9 (60-68) 1,5 6,0

-1,3 4,0

10,6 1,2

35,0 1,9 6,5 4,3 9,5

11,0 7,7

11,5

INTRODUCCION 23

Cuadra 1. (Continuacion)

Valor agregadolproducto Tasa de crecimiento anual (dolares de EE. UU.) 1960-70 (0/0)

Industria Industria Industria de la de la Industria

PaIs manu/acturera construcci6n PIB manu/acturera construcci6n

Eur,Jpa, Oriente Medio y A (rica del Norte Argelia ..... ., ....... 39,6 (69) 4,3 7,8 -1,6 Egipto , 0 , 27,8 (76) 39,9 (77) 5,3 4,8 6,7 Grecia ."., ,-. ,-".,. 33,1 (77) 31,0 (70) 7,5 10,2 7,5 L.bia ................ 46,0 (76) 34,3 (76) 24,4 11,0 Marruecos .. ........ . 60,0 (70) 4,4 4,2 6,6 Oman ................ 19,5 Ttinez ................ 28,0 (78) 41,9 (78) 4,5 7,8 1,8 Turquia ........ .. , .. 37,8 (79) 50,3 (70) 6,0 10,9 7,5 Yugoslavia ........... 30,3 (79) 43,6 (79) 5,9 5,7 6,9

America Latina y el Caribe Argentina .. -.. , .... '. 48,5 (73) 4,3 5,6 5,3 Bolivia ... , ..... .... . 28,9 (77) 58,4 (70) 5,2 5,4 12,4 Brasil ... , ............ 39,7 (74) 5,4 9,7 8,5 (olombia .. -.. ' ...... 43,4 (77) 39,3 (70) 5,1 5,7 7,5 Chile .... , ........... 51,0 (77) 48,4 (79) 4,4 5,5 3,1 I cuador '" ........... 40,0 (76) 4,4 4,9 4,7 (juatemala , .......... 37,9 (75) 5,6 8,1 4,3 Mexko .............. 42,5 (76) 47,4 (70) 7,6 10,1 9,7 Peru ........ -, ....... 43,1 (77) 41,1 (78) 4,9 5,7 1,9 Paraguay ............. 43,0 (77) 4,2 4,9 8,1 Republica Dominicana 34,5 (78) 49,4 (68) 4,5 5,0 !l,1 Venezuela

Media aritmelica -, ...... 36,5 46,8 5,6 7,9 8,1

Numero de pal.5eS . . . . . . , 39 32 48 45 43

(Continua en 1a pagina siguiente.)


Cuadro 1. (Continuaci6n)

Tasa de crecimiento anual, 1970-80 (0/0) Construccion

Pais PIB

Africa Oriental Etiopia .... , ......... . 2,5 Kenia ... , ....... , ... . 6,9 Sudan ..... , ........ . 4,0 Tanzania ............ . 5,2 Uganda ...... , ...... . -1,8 Zaire ............... . -0,5 Zambia ............. . 0,7

Africa Occidental Costa de MarCil ...... . 6,4 Gab6n ............. ,' 5,7 Ghana .............. . -1,2 Liberia .... , .. , ...... , 2,0 Mali ................ . 4,9 Nigeria .......... , ... . 5,2 Senegal ... , ........ ,' 2,6 Sierra Leona ......... , 1,7

Asia Bangladesh ...... , ... . 3,9 Birmania ......... , .. . 4,6 CO.re.a, Rep. de Flhpmas ............ ,

9,5 6,4

India .............. . 3,6 Indonesia ........ , .. ' 7,6 Malasia ............. . 7,8 Nepal .. , ........ , ... . 2,5 Pakistan ..... , ...... . 4,7 Sri Lanka ........... . 4,4 Tailandia ............ . 7,2

Industria manufacturera

2,4 11,0 1,3 2,9

-9,1 -2,1

0,4

6,2

2,9 8,0 3,2

12,4 3,6 4,1

11,8 4,2

16,6 7,1 4.9

12,8 11,6

4,0 1,9

10,6

Nota: Los anos de referenda aparecen entre pan!ntesis. -. No se dispone de datos.

como Industria de la porcentaje de la construcci6n FBICF

0,8 2,1 8,3 1,2

-9,1 -3,1 -2,2

17,3

1,9 6,2

14,4 6,1 2,8

4,3 7,4

12,9 16,7 2.5

15,4 8,4

8,2 3,2 8,5

62,3 (76) 37,0 28,3 (75) 34,0 57,2 (76) 17,4 (75) 56,7 (73)

63,1 63,3 (74) 64,2 (76) 47,1

67,3 (75) 62,8 (77)

44,9

51,6 (77)

45,9 (71) 76,7 (73) 60,8 38,2 29,2

FBICF. Formaci6n bruta interna de capital fijo correspondiente a 1978.

INTRODUCCION 25

Cuadro l. (Continuacion)

Tasa de crecimiento anual, 1970-80 (%) Constmccion como

Industria Industria de 10 porcentaje de 10 Pars PIB manuJacturera constmccion FBICF

Europo, Oriente Medio y Africa del Norte Arge1ia ............... 7,0 11,4 17,4 46,7 (76) Egipto .... , .......... 7,2 8,7 2,9 43,4 (75) Grecia ............... 4,6 6,0 0,7 62,1 Llbia ..... ... . .... . 2,5 18,6 13,2 67,4 (75) Marruecos ............ 5,6 5,8 9,4 49,9 (75) Oman ................ 5,5 Tlinez ................ 7,5 11,8 10,4 50,3 Turquia . , ........... , 5,6 6,1 5,6 57,7 (75) Yugoslavia ........... 6,1 7,3 6,5 57,7 (75)

America Latina y el Caribe Argentina ... , ~ ....... 2,3 1,4 4,5 59,2 (75) Bolivia .... -.......... 4,8 6,0 5,7 48,3 (75) Brasil ................ 8,4 8,7 9,9 Colombia ...... , ..... 5,8 6,2 0,8 43,6 Chile ................ 1,4 -0,8 -3,1 40,6 (76) Ecuador .............. 9,1 11,2 5,7 46,1 (77) Guatemala ........... 5,7 6,1 16,3 35,5 Mexico ............... 6,4 7,0 6,8 59,2 Peru , ................ 3,0 3,1 3,4 45,2 Paraguay ............. 8,6 7,9 20,6 50,1 Republica Dominicana .. 6,6 6,5 8,6 63,4 Venezuela ............ 5,0 5,7 11,2 55,0

Media aritmetica .......... 4,8 6,3 6,8 50,8

Numero de poises ....... 48 45 44 39

Fuentes: Banco Mundial, 1982; Naciones Unidas, Yearbook oJ Construction Statistics, 1982; Naciones Unidas, Yearbook oj National Accounts Statistics, vol. 1, 1979; Naciones Unidas, Yearbook oj Industrial Statistics, vol. I, 1979; Naciones Unidas, Statistics Yearbook, 1979180.


ta en los mas pobres (vease el Cuadro 2). Las cifras corresponden al ultimo del que se dispone de datos y se comparan en dolares de 1980.

Ahora bien, el hecho mismo de que la construccion sea importante como' factor de desarrollo puede convertirla en un impedimento al progreso. Esto se aplica en particular a los paises mas pequenos y pobres que no cuentan con una industria nacional de la construccion 0 que, en el mejor de los casos, esta es solo rudimentaria. La reducida escala de los proyectos de infraestructura y de las obras de mantenimiento en dichos paises hace que no resulten atracti-vos para las em pres as contratantes internacionales. En consecuencia, la ob-tencion de servicios extranjeros de construccion resulta muy dificil 0 excesiva-mente costosa. Un problema un tanto semejante se plantea en un numero ma-yor de paises, los que, despues de haber desarrollado su infraestructura basi-ca, necesitan establecer sistemas secundarios, 0 modernizar su infraestructura original, asi como mantener las obras ya construidas. Estos ultimos paises no cuentan con recursos internos suficientes para la construccion.

La importancia que reviste establecer 0 mejorar industrias nacionales de la construccion en los paises en desarrollo queda ilustrada tambien por el he-cho de que hasta el 75 por 100 de las obras de construccion incluidas en pro-yectos del Banco aprobados durante los ejercicios economicos de 1980-82 se esperaba que se llevaran a cabo por contratistas nacionales 0 por el regimen de administracion I.

Es evidente que el proceso de desarrollo no es sencillo: la industria de la construccion esta relacionada con much os sectores, tanto en 10 que se refiere a insumos como a productos, y es importante que el desarrollo de la capacidad interna tenga lugar por medio de un enfoque coordinado e integrado, a partir del proceso de planificacion para el desarrollo economico. Asimismo, es pre-ciso superar la predisposicion general que existe en contra de los contratistas. Tradicionalmente se ha hecho responsables nada mas a estos de los sobrecos-tos y los incumplimientos en los plazos de ejecucion de las obras, 0 de la intro-duccion de pnicticas irregulares en los procesos de adquisicion y de adminis-tracion de contratos. No cabe duda de que en ellos recae una parte de la res-ponsabilidad, ahora bien, con frecuencia las causas pueden atribuirse a las es-tipulaciones defectuosas de los contratos y a la deficiente administracion de estos por las autoridades empleadoras. Es preciso prestar asistencia a los con-tratistas nacionales, al igual que a otros tipos de empresa de los paises en desa- . rrollo y debe reconocerse a la construccion como industria.

1 Se definen como contratistas nacionales), aquellos en que el 50 por 100 0 mas de la empre-sa es de propiedad nacional. Los contratistas del pais son las empresas que tienen su base de operaciones en el pais independientemente de su propiedad. Operacion por el regimen de admi-nistraciom) es aquella en la que una entidad publica administra directamente servicios orientados a lograr determinados objetivos de construccion 0 mantenimiento. El ejercicio economico del Banco Mundial comprende desde eI I de julio hasta eJ 30 de junio.

INTRODUCCION 27

Participacion del Banco Mundial en la construccion

En los ejereicios eeonomicos de 1980-82 los gastos de las obras de eons-truecion representaron, en promedio, el44 por 100 de los US$11.4OO millones anuales de los proyectos que recibieron apoyo financiero del Banco. Si se man-tiene esa misma proporcion. esos gastos deben representar alrededor de US$70.OOO millones de compromisos de prestamo en los ejercicios eeonomicos de 1982-86. De la inversion privada y publica financiada con recursos de otras fuentes surgini una demanda adicional mucho mayor de capacidad de cons-truccion.

En los decenios de 1950 y 1960. la mayor parte de las inversiones financia-das por el Banco se destinaba a grandes proyectos de infraestructura con utili-

za~ion intensiva de capital, como presas, centrales electricas, carreteras y puer-tos. La atencion se concentraba sobre todo en la ejecucion satisfactoria a bajo costa de la obra fijada como meta y en su ulterior funcionamiento eficiente. Debido a la limitada capacidad de construccion de los contratistas nacionales esas obras se llevaban a cabo con freeuencia por contratistas extranjeros. Asi sucedia incluso en paises que ahora han alcanzado un nivel de ingresos media-nos 0 se han semiindustrializado, como el Brasil y la Republica de Corea.

EI Banco sigue interesandose en muy gran medida por obras de gran enver-gadura, como centrales hidroelectricas y puertos, pero en los ultimos afios se ha atribuido mayor import an cia a los procesos por los cuales se obtiene la obra fijada como meta y luego se Ie presta servicio de mantenimiento. Esos proce-sos [levan consigo cuestiones fundamentales de desarrollo economico que afec-tan en grado significativo a las oportunidades de las industrias de construc-cion nacionales y a las presiones que se ejercen sobre estas, por ejemplo para estimular el espiritu de la empresa, hacer que la poblacion del pais participe en el desarrollo institucional y para mantener la infraestructura existente. Ade-mas, los cambios introducidos en las modalidades de financiamiento del Ban-co, que ahora favoreeen a los proyectos de desarrollo rural, demograficos, de edueaeion y urbanos, han creado oportunidades de ejecucion de obras de cons-truecion mas pequeiias. Muchas veees estas obras mas pequefias no resultan atraetivas para los contratistas internacionales y, por 10 tanto, su ejeeucion pue-de de pender de la existencia 0 de la ereacion de una industria nacional de la

.construccion. La participacion inicial del Banco en el desarrollo de las industrias nacio-

nales de la construccion se produjo principalmente por medio de la licitacion .por partes 0 grupos de trabajos mayores con objeto de hacerlos aceesibles a los pequenos contratistas nacionales en eompetencia con las grandes empre-sas internacionales 2. Por otra parte, algunas compras de equipo efectuadas por contratistas nacionales se financiaron con prest amos concedidos a traves

2 La licitaci6n por partes 0 grupos, que por su concisi6n se empleani. en el futuro, consis-ten en subdividir una determinada serie de obras de construcci6n, como tramos de camino, en contratos mas pequeilos y permitir asi que los contratistas que operan en menor escala presenten licitaciones para obtener partes individuaJes 0 conjuntos de esas obras.

Cuadro 2. Trabajadores empleados en la industria de la construccion y aportadon de esta industria al PIB. N 00

Trabajadores empleados en la Aportacion per capita industria de la construccion al PIBa

Dolares PNB per capita Como porcentaje deEE.UU. Dolares Al'lo de referenda

1980 (dolares Numero de fa poblacion del al'lo de de EE.UU. para las deEE.UU.) (miles) activa referencia de 1980 columnas (B)-(D)

Pais (A) (B) (C) (D) (E) (F) t"" >

Alemania, R. F ................ 13.590 1.964 7,3 33.306 33.306 1980 Z Suecia ........................ 13.520 183 6,2 37.775 41.326 1979 0 c: Dinamarca .................... 12.950 209 8,1 17.862 22.845 1977 Ul Noruega ...................... 12.650 146 7,5 25.847 25.847 1980 -l ::c Belgica ....................... 12.180 289 7,0 32.421 32.421 1980 ;; Francia ....................... 11.730 1.833 8,0 23.611 23.611 1980 g Pafses Bajos .................. 11.470 500 9,9 13.910 17.791 1977 Estados Unidos ................ 11.360 6.871 6,6 15.907 17.402 1979 t"" Austria ....................... 10.230 278 9,0 23.855 23.855 1980 > Canada ....................... 10.130 562 5,0 23.922 23.922 1980 n 0 JapOn ........................ 9.890 4.752 8,7 19.100 20.895 1979 Z Finlandia ..................... 9.720 149 6,4 21.879 21.879 1980 Ul

-l Reino Unido .................. 7.920 1.679 6,4 12.913 14.127 1979 ::c ltalia ......................... 6.480 2.021 9,0 11.602 12.693 1979 c: n Espai\a ....................... 5.350 1.087 8,1 14.026 15.344 1979 n Singapur 4.480 58 5,2 12.806 12.806 1980 - ~ w 4 0

Z Promedio de 16 paises ....... 7,4 22.504

Portugal ...................... 2.350 385 8,7 3.564 3.564 1980 Chile ......................... 2.160 193 5,2 7.360 7.360 1980 Mexico ....................... 2.130 910 4,6 8.992 9.837 1979

Brasil ........................ 2.050 2.665 6,7 3.891 4.257 1979 ArgeIia ....................... 1.920 345 10,2 7.013 8.970 1977 Costa Rica ................... 1.730 61 7,9 5.117 5.117 1980 Corea, Rep. de ................ 1.520 841 5,9 6.474 6.474 1980 Jordania ...................... 1.420 51 13,6 3.588 3.925 1979 Paraguay .................... 1.340 62 5,6 4.393 4.393 1980 Siria ......................... 1.340 298 13,7 2.321 2.539 1979 Tunez ........................ 1.310 181 9,7 3.138 3.138 1980 Ecuador ...................... 1.220 126 4,7 6.978 6.978 1980 Colombia ..................... 1.180 200 3,4 3.766 4.817 1977

Promedio de 13 paises ....... 7,7 5.490

Nicaragua ..... ... ............ 720 37 4,3 1.280 1.280 1980 Guyana .. , ................... 690 10 6,3 3.016 3.857 1977 Tailandia .................... 670 313 1,5 3.896 4.632 1978 El Salvador ................... 590 82 5,4 2.110 2.308 1979 Egipto ....................... 580 449 4,5 2.071 2.266 1979 Honduras ..................... 560 31 3,3 3.226 3.529 1979 Sudan ........................ 470 87 2,0 3.393 4.340 1977 Indonesia .................... 420 838 1,7 2.942 3.763 1977 Pakistan ...................... 300 1.005 4,1 1.382 1.253 1981 India b .................... ... 240 2.549 1,2 2.375 2.598 1979 Malawi ...................... 230 47 2,1 768 982 1977 Birmania ..................... 180 195 1,4 497 497 1980

Promedio de 12 paises ....... ~ 2.609

a Calculado primero en moneda nacional al valor del ai'lo de referencia (columna F) utilizando dfras del Banco Mundial. Convertido a d61ares de EE. UU. del ai'lo de referenda utilizando Estadisticas jinancieras internacionales, Supplement on Exchange Rates No. I, 1981; y a d61ares de EE. UU. de 1980 utilizando factores tornados del informe estadounidense Economic Report of the President, 1983.

b Las cifras correspondientes a los trabajadores de la India son estimadones.

Z o-j

" 0 I:) c:: ("') Q 0 Z

Otras fuentes: Atlas del Banco Mundial, 1981, Y OIT, Yearbook of Labour Statistics (varios numeros). ~

Cuadro 3. Participaci6n del Banco Mundial en el jomento de las industrias nacionales de la construcci6n.

Tipo de Participaci6n

Estudio 0 examen

Asistencia tecnica

Carreteras

Alto Volta, Argelia, Bangladesh, Birmania, Camenln, Colombia, Ecuador, Ghana, Haiti, Honduras, India, Indonesia, Jamaica, Kenya, Liberia, Malawi, Nepal, Niger, Nigeria, Paraguay, Papua Nueva Guinea, Peru, Senegal, Sierra Leona, Sri Lanka, Tanzania,

ArgeIia, Bangladesh, Camerun, Colombia, Etiopia, Ghana, Jamaica, Liberia, Nepal, Paraguay, Yemen R.D.P., Papua Nueva Guinea

Desarrollo industrial y Desarrollo jinanciamiento urbano Burundi, Egipto, Liberia, Madagascar, (Nigeria), Rwanda, Sudan, Swazilandia, Yemen R.A.

Filipinas, India, Malawi, Zambia

India

Abastecimienro de agua potable

Bangladesh, Jordania, Tunez, Yemen R.A.

Asistencia Educaci6n tecnica

(Sri Lanka), Libia, (indonesia) Kuwait

Obras del sector Orras

Corea, Pakistan Etiopia, (Kenya), Iran, Rep. de Siria, Trinidad y Tabago, Yemen, R.D.P.

I../.l o

~ ~ C Ul >-l 7" ): g

~ ~ Ul >-l

~ ~

Asisteneia finaneiera

Proyectos de la industria de la cons-trued6n

Etiopia, Ghana, Nepal, Pakistan

Birmania, Indonesia, Sierra Leona

Camerun, Corea, Chipre, Egipto, Filipinas, (Ghana), Liberia, Marruecos

Burundi

India, Paki~lall

Proyectos de educacion: El adiestramiento en tecnicas de construcci6n ha recibido financiamiento por medio de proyectos de educaci6n del Banco. De 1966 a 1981 hubo 96 proyectos de educaci6n en 60 paises que contenian elementos componentes de eapacitaci6n para personal de la industria de la construcci6n, incluidos earpinteros, albaililes, obreros metalurgicos, electricistas, plomeros y supervisores de construcci6n de caminos.

Palses en los que se ha /omentado fa construccion por metodos con gran intensidad de mano de obra mediante medidas especljicas: Benin, China, Filipinas, Honduras, Kenia, Lesotho y Malawi.

Nota: En este cuadro no figuran las medidas tomadas por medio de la licitaci6n por partes 0 grupos de obras de construcci6n ni las licitaciones con el 7,5 por 100 de preferencia local. Los paises que aparecen entre parentesis indican colaboraci6n entre departamentos del Banco.

~ ~ g 8

~

\.I.l


de instituciones financieras de desarrollo (IFD). La industria de materiales de construccion tambien recibio ayuda del Banco para su expansion y se adiestro a numerosos artesanos y operadores de equipo como parte de muchos proyec-' tos de educacion y de carreteras.

EI interes del Banco por robustecer la industria nacional de la construccion comenzo en 1970 cuando un grupo de funcionarios que visito el Pakistan para supervisan> un proyecto de carreteras propuso un enfoque multisectorial de la construccion. Esa visit a fue seguida en 1971 de un informe memorable so-bre licitacion publica internacional en relacion con la construccion de obras publicas en la India, en el que figuraba un analisis de la industria nacional de la construccion. Ese informe fue seguido de un proyecto de investigacion so-bre las industrias de la construccion 3.

En 1973, el Directorio Ejecutivo del Banco establecio un marco para eva-luar y prestar asistencia a casos concretos de industrias nacionales de la cons-truccion en los paises en desarrollo. EI Directorio aprobola propuesta de con-ceder una preferencia nominal del 7,5 por 100 en las licitaciones publicas in-ternacionales a los contratistas de paises que tuviesen ingresos bajos per capita y autorizo al Banco a prestar asistencia tecnica y financiera para el fomento de industrias nacionales de la construccion que fuesen eficientes 4. A partir de 1974 las actividades del Banco en este sector se fundamentaron en dicho man-dato.

Si bien han sido limitados los efectos directos producidos por la preferen-cia a favor de los contratistas nacionales, durante los diez ultimos alios se ha adoptado un numero creciente y variado de iniciativas relacionadas con la asis-tencia tecnica y financiera prestada a la industria de la construccion. En el Cua-dro 3 se enumeran las iniciativas del Banco emprendidas en varios de sus pai-ses miembros des de 1973 en apoyo de la industria de la construccion.

EI instrumento mas importante escogido para prestar asistencia en un gran numero de paises 10 han constituido los proyectos de carreteras, hasta el punto de que en la actualidad es raro que no se incluya por 10 menos una breve esti-macion de la capacidad de la industria nacional de la construccion al tiempo que se evalua un proyecto viaL Dichas evaluaciones se han efectuado durante la preparacion 0 ejecucion de proyectos de carreteras en 28 paises. En la mitad aproximadamente de esos casos se ha prestado asistencia tecnica complemen-taria en forma directa a los contratistas, a las instituciones financieras de desa- -rrollo que les conceden credito 0 a los ministerios que supervisan su trabajo. En varios prestamos destinados a carreteras se ha estipulado la capacitacion de contratistas y del personal del departamento de carreteras y la realizacion . de estudios con la mira de aprovechar en mayor medida los materiales del pais en la construccion y mantenimiento viales.

3 Vease el estudio de John C. de Wilde y colaboradores, A Framework/or the Promotion 0/ Construction Industries in the Developing Countries, Documento de Trabajo N. 0 168 del Perso-nal del Banco Mundial (Washington, D. C.: Banco Mundial, 1972).

4 Con respecto al ejercicio de 1984 el limite maximo de la preferencia es de $4 IO en d61ares de 1982.

INTRODUCCION 33

La asistencia financiera prestada por el Banco a la industria de la construc-cion ha adoptado numerosas modalidades: represtamos por conducto de una institucion financiera de desarrollo para compras de equipo (como en Etiopia, Ghana y el Pakistan); asignaciones a los gobiernos a fin de que adquieran de-terminado equipo para arrendarlo a contratistas pequefios del pais (como en Bangladesh, la India y Nepal); suministros de equipo y prestacion de asisten-cia tecnica a companias constructoras de propiedad estatal (como en Argelia, Birmania y la Republica Democratica Popular del Yemen), y financiamiento de importantes proyectos piloto de construccion y mantenimiento con utiliza-cion intensiva de mano de obra (como en Benin, Honduras, Kenya, Lesotho, Malawi y Republica Dominicana). En Sri Lanka el Banco financio un proyec-to para adiestrar personal del pais en tecnicas de construccion. En 1983 se apro-bo un proyecto semejante para ejecutarlo en Indonesia.

Los fondos del Banco se han venido canaIizando desde hace tiempo por las instituciones financieras de desarrollo hacia los product ores de materiaIes de construccion, empresas manufactureras y, en ocasiones, a entidades con-tratantes. Ese financiamiento ha revestido importancia especial en la Republi-ca de Corea yen Filipinas. En el Africa Oriental y en las regiones de Europa, Oriente Medio y Africa del Norte se han llevado a cabo estudios especiales en forma conjunta por el Banco Mundial y la Organizacion de las Naciones Uni-das para el Desarrollo Industrial (ONUDI) con el fin de determinar las posibi-lidades de desarrollo de la industria de la construccion en ocho paises. Un pro-yecto emprendido en Rwanda estuvo orientado especificamente hacia la indus-tria de la construccion, aun cuando mas tarde el Gobierno decidio no llevarlo ade!ante.

Por el contrario, el Gobierno de Burundi ha asignado alta priori dad al de-sarrollo de la incipiente industria de la construccion. En la actualidad se esta ejecutando un proyecto especial cuya mira es corregir deficiencias fundamen-tales para facilitar el desarrollo del sector de la construccion de edificios como primer paso para el establecimiento de una industria de mas altos vueIos. Los componentes de este proyecto incluyen el aprovechamiento y mejora de mate-riales de construccion del pais (mediante la instalacion 0 mejoramiento, por ejernplo, de hornos de cal, fabricacion de ladrillos y repoblacion forestal); la prestacion de asistencia tecnica a departamentos gubernamentales para mejo-

.rar las disposiciones que regulan la construccion de edificios, los metodos de contratacion y supervision y la dotacion de personal; la prestacion de asisten-cia tecnica y financiera a contratistas y la capacitacion de artesanos.

Un hecho importante registrado en los ultimos afios ha sido el financia-miento de compafiias de arrendamiento por parte de la Corporacion Financie-ra Internacional (CFI). La mayoria de esas compafiias ha venido destinando una parte de sus recursos a la adquisicion de equipo para empresas de cons-truccion. Estas representan una parte considerable de las operaciones que rea-lizan las companias de arrendamiento establecidas con apoyo de la CFI en Co-lombia, la Republica de Corea, Filipinas, Sri Lanka, Tailandia y Uruguay. En Turquia la CFI esta ayudando a establecer un fonda de garantia a fin de pres-tar fianza a los contratistas nacionales por sus trabajos para exportacion.


Un gran mimero de proyectos de educacion que han recibido apoyo finan-ciero del Banco ha incluido componentes para la capacitacion de artesanos y de tecnicos de construccion de nivel intermedio. Aun cuando a ultimas fechas-se ha conferido mas importancia ala enseiianza primaria, de todos modos si-gue habiendo algunos proyectos que tratan, en parte, de adiestrar personal pa-ra la industria de la construcci6n. Por ejemplo, en Sri Lanka e Indonesia hay proyectos especiales de dicha industria enfocados basicamente hacia la capaci-tacion de personal y que se llevan a cabo en estrecha cooperaci6n entre los De-partamentos de Educaci6n y Carreteras. Otra iniciativa importante ha sido la creacion de unidades de capacitacion relacionada con la produccion que, aun-que tienen por finalidad principal ad1estrar al personal de mantenimiento de los ministerios, tambien han contribuido a formar operadores de equipo y me-canicos para la industria de la construe cion en generaL Por ejemplo, esas un i-dades estan funcionando en la actualidad en el Brasil, Kenya, Nigeria, la Re-publica Dominicana y Zaire.

En los prest amos relacionados con el desarrollo urbano se ha incorporado la prestacion de asistencia al sector no estructurado de la construccion y se in-cluye en ella el adiestramiento de artesanos y de pequeiios empresarios del pais (como en Botswana, Mali, Tailandia y Zambia) yel financiamiento de proyec-tos que proporcionan terrenos con los debidos levantamientos topograficos y adecuadamente documentados, dotados de servicios basicos, a los que levan-tan edificios con su esfuerzo propio. Este metoda se ha aplicado en numerosos proyectos de urbanizacion en todas las regiones. Por ejemplo, los componen-tes de lotes y servicios de los proyectos de urbanizacion se han utilizado en las ciudades de El Salvador y Mexico, y en Madras, Manila y Nairobi. Otras medidas incluyen la realizaci6n de estudios especiales de la industria de la cons-truccion en Filipinas y Kenya, la utilizaci6n de componentes de formacion pro-fesional para desarrollar aptitudes en los que trabajan en la construcci6n de edificios en Indonesia, Jordania, Filipinas y otros paises, el aprovechamiento de materiales de construccion de origen nacional en Guatemala y Tanzania, y el arriendo de equipo de construccion de edificios a pequenos constructores en Filipinas para el proyecto de urbanizacion de Manila.

Esquema del presente estudio

En el presente estudio se indican las estrategias a seguir en la aplicacion de las medidas que adopten en el futuro los paises en desarrollo. La meta que. se trata de alcanzar es la de mejorar y promover la expansion de la industria de la construccion en esos paises. Se dedica atencion particular a los paises mas pobres, no solo en razon de que en ellos la industria se enfrenta a los mayo res obstaculos, sino tambien porque dichos paises est an percatandose cada vez mas de 10 mucho que contribuyen al desarrollo la construcci6n de edificios y obras pubJicas, la creacion de empleos y la capacitacion de personal. En los capitu-los dedicados a la gestion empresarial y la formacion de personal se pone de relieve la funcion fundamental que desempena el personal capacitado. Asimis-

INTRODUCCION 35

mo se realza la experiencia adquirida a traves de la construccion de obras pu-blicas con utilizacion intensiva de mano de obra en paises con escasa tradicion 'en la aplicacion de esas tecnicas.

Ahora bien, la falta de informacion sistematizada dificulta en grado sumo la exposicion ordenada de los problemas del sector no estructurado de la cons-truccion, que representa una gran proporcion de la edificacion de viviendas en los paises mas pobres. De todos modos, se reconocen las caracterfsticas prin-cipales de dicho sector y se examina y expone en forma breve la experiencia de los organismos de ayuda que han tratado de contribuir a su desarrollo.

Bn el texto se sigue una norma analitica, considerandose en primer lugar la emuctura de la industria de la construccion (Capitulo 2) y sus antecedentes economicos (Capitulo 3); luego se examina la funcion que desempefia el go-biemo como factor clave en la generacion de demanda y regulacion de la ofer-ta (Capitulo 4). En los Capitulos 5 a 8 se examinan los factores de produccion (ge~tion, personal, recursos financieros y materiales). Por ultimo, en el Capi-tulo 9, se present a una evaluacion general de las iniciativas adoptadas por el Banco hast a la fecha y se analiza el posible apoyo futuro a las industrias na-cionales de la construccion.

2 Estructura de fa industria de fa construcci6n

La estructura y organizacion de la industria de la construccion varian en grado considerable de un pais a otro. Las diferencias que se observan dentro de la industria estan determinadas por la importancia relativa de unos cuantos factores condicionadores especificos y caracteristicas especiales de la industria, asi como por el grado de desarrollo de la economia del pais.

La estructura de la industria est a configurada por los tres facto res princi-pall.!s siguientes: La indole del trabajo que ha de realizarse, el cual, a su vez, es funcion de

los factores de escala, dispersion geografica, funcion y especializacion (por ejemplo, construccion de edificios 0 de obras public as) 5.

La eleccion de tecnologia, que depende del nivel de desarrollo tecnologico alcanzado por la industria, de la abundancia 0 escasez relativas de mano de obra y de capital (y de los precios de estos), de las condiciones c1imato-logic as y fisicas, de la politica que siga el gobierno y del nivel general de desarrollo de la economia.

El ambiente social y economico, el cual se halla condicionado por la estruc-tura general y la situacion de la economia, la organizacion politica y las tradiciones que influyan en la forma en que se lleven a cabo las operaciones.

Las modalidades que adopte la organizacion de las unidades de produc-cion dentro de la industria nacional son consecuencia de los factores estructu-rales indicados arriba. Por 10 general, esas unidades de produccion pertenecen a cuatro grupos principales: a) artesanos y contratistas del sector no estructu-rado; b) organizaciones de la comunidad 0 que trabajan por el metodo de auto-ayuda; c) entidades 0 empresas de propiedad estatal, y d) compaiiias privadas. Los tres ultimos grupos constituyen la industria nacional de la construccion propiamente dicha (010 que se denomina el sector estructurado), el cual com-pite con un quinto grupo, 0 10 complementa, formado por entidades contra-

. tantes extranjeras. En algunos paises es muy amplia la participacion de los contratistas extran-

jeros en el sector estructurado de la construccion. Por ejemplo, las compaiiias . extranjeras llevaron a cabo alrededor del 95 por 100 de las obras de construc-cion que se dieron a contrata en Benin en 1976 y el 70 por 100 aproximada-mente en Nigeria y Burundi en 1979. En Trinidad y Tabago (1978), dichas com-paflias ejecutaron cerca del 50 por 100 de los trabajos, en tanto que en Siria (1976), la participacion exterior represento el40 por 100 del volumen de cons-

\ La construcci6n de edificios suele incluir viviendas, estructuras de fAbricas, locales para ofi cinas, escuelas, hospitaies, cuarteles y edificios agricoias. Las obras publicas cornprenden carrete-ras, instaiaciones para abastecirniento de agua potable, generacion de energia electrica y servicio de ' iego, aeropuertos, ferrocarriles, puertos y otras obras sernejantes.


truccion registrado. A medida que se desarrollan los paises, a los contratistas internacionales les resulta cada vez mas difkil competir con las empresas na-. cionales, ya que se van estableciendo con mas firmeza, primero en la construc-cion de edificios y, en etapas ulteriores, en obras cada vez mas complejas co-mo la construccion de caminos, pistas de aterrizaje, canales, presas pequeftas, y otras por el estilo. En los paises en desarrollo mas adelantados, los contratis-tas extranjeros proporcionan en la actualidad solo servicios muy especializa-dos, 0 trabajan I.'!n planes que superan la capacidad tecnologica de las compa-ftias nacionales.

Un estudio de informacion estadistica correspondiente a 19 paises indica que la relacion entre la construccion de edificios y la de obras publicas es de cerca de 70 y 30, respectivamente (vease el Cuadro 4). En algunos de los paises menos adelantados, en los que el sector no estructurado desempefta un pape1 importante en la construccion de viviendas, las actividades de construccion de edificios es posible que representen una proporcion todavia mayor de la pro-duccion total de la construccion. Desafortunadamente, las estadisticas oficia-les no incluyen las obras ejecutadas por el sector no estructurado, ni tampoco indican las diferencias existentes entre los paises que se encuentran en distintas etapas de desarrollo. Por ejemplo, con respecto al periodo de 1972-79, la rela-cion entre la construccion de edificios y la de obras publicas fue semejante en Tailandia y en los Estados Unidos (alrededor de 73:27).

Sin embargo, la fluctuacion interanual entre los dos tipos de construccion fue considerablemente mas acentuada en los paises en desarrollo. En Tailan-dia la construccion de edificios oscilo entre el 62 por 100 y el 85 por 100, frente al 68 por 100 y el 75 por 100 en los Estados Unidos. Tales fluctuaciones pare-cen indicar la ventaja que representa para los contratistas de los paises en de-sarrollo el diversificar sus actividades ejecutando a la vez obras publicas y de construccion de edificios.

El sector no estructurado

En la actividad mas basica de construccion el hombre levanta un albergue para su familia 0, en colaboracion con sus vecinos, realiza trabajos para satis-facer necesidades comunes (por ejemplo, obras de protecci6n contra inunda--ciones 0 escaleras de acceso a los tugurios construidos en terrenos inclinados). Artesanos y constructores individuales, que muchas veces son ambulantes, pue-den ayudar a esos esfuerzos locales mediante la aportacion de sus conocimien-' tos especializados. Muchas de esas actividades dependen en gran medida de gente que trabaja por cuenta pro pia y de la mana de obra de los miembros de la familia y su escala es 10 bast ante reducida para que dar al margen de la mayor parte de las disposiciones reglamentarias y de la enumeracion estadfstica 6.

6 Por ejemplo, en la definicion que da las Naciones Unidas de la industria de la construccion para fines estadisticos se excluye el sector no estructurado.

ESTRUCTURA DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION 39

No obstante, en los paises mas pobres predominan las actividades de cons-trucci6n no estructuradas y estas atienden necesidades basicas de la sociedad

-que, de otro modo, quedarian sin satisfacer. Son, asimismo, actividades en las que se hace uso intensivo de mana de obra y constituyen un semillero de personal adiestrado y de posibles empresarios para el sector estructurado. De-bido a estos factores, la asistencia relativamente modesta que se preste a este sector puede producir resultados importantes. Esa asistencia puede asumir la forma de asesoramiento tecnico y capacitaci6n en aptitudes basicas, acceso a lotes y servicios para la construcci6n de viviendas basicas (incluidos los dere-cho, legales de propiedad de los terrenos) yel fomento del establecimiento de me, anismos para el suministro de materiales a precios competitivos.

Construcci6n organizada por /a comunidad

En muchas partes del mundo las obras de construcci6n y el mantenimiento de Ja estructura se han Ilevado a cabo tradicionalmente mediante el esfuerzo organizado de la comunidad. En la India y en China la tradici6n ha prosegui-do sin interrupci6n durante muchos siglos. En otras partes, asi en paises en desarrollo como desarrollados, se han ido abandonando los vigorosos siste-ma, comuna1es del pasado. Asi sucedi6 con la minka, minga 0 mingaco de la costa occidental de Sudamerica (principalmente en el Ecuador, el Peru y Boli-via I. Este sistema de organizaci6n comunitaria para trabajos de construcci6n, qUl se remonta a la epoca de los incas, permaneci6 casi inactivo durante la epoca colonial y el periodo despues de la independencia. En la actualidad esta revltaHzandose como parte de la campana general de desarrollo de esas regiones.

En otros paises, en la epoca colonial se utiliz6 la conmutaci6n de impues-tos a cambio del trabajo manual a fin de estimular la construcci6n de obras publieas, como eaminos. Un ejemplo notable fue el del luwalo de Uganda que, junto con la tradici6n de las tribus de construir eaminos, expJieaba en gran parte la fama que tenia ese pais hasta el decenio de 1960 de poseer una de las mejores redes de caminos de Africa al sur del Sahara. Los sistemas fun-damentados en el trabajo a cambio de exenci6n de impuestos produjeron re-suh ados importantes, no s610 en las antiguas colonias, sino tambien en los paises .ma~ adelantados durante sus etapas iniciales de desarrollo. De todos modos, esas formas de organizaci6n se consideran regresivas hoy en dia y, por 10 tan-to, han caido en desuso.

En los paises en desarrollo que no tienen una tradici6n tan anosa de cons-trucci6n organizada por la comunidad, se estan desplegando esfuerzos (en al-gunos casos con asistencia del Banco) dirigidos a establecer el sistema de ma-nera gradual. El trabajo comunitario brinda otro ejemplo en el que el uso mo-derado de la asistencia financiera y tecnica, semejante al que se aplica en el sector no estructurado, puede lograr buenos resultados. Una buena muestra de dlo la ofrece Malawi, pais en el que se ejecutan pequei'ios proyectos como pozos, escuelas, clinicas y viviendas para maestros y personal de los servicios de .. alud publica por el metodo de autoayuda, canalizandose la asistencia del

euadro 4. Valor relativo de las obras de construcci6n de edificios y de obras pliblicas. 1972-79. .c::-o

PNB per capita Media 1979 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 --1212- aritmetica

Pals (dolares EE. UU.) E OP EOP E OP E OP E OP E OP E75P E OP E OP Estados Unidos 10.610 76 24 76 24 73 27 68 32 70 30 74 26 74 26 74 26 73 26 Japan ................. 8.730 63 37 66 34 63 37 62 38 63 37 60 40 59 41 61 39 62 38 Fin1andia .............. 8.520 76 24 76 24 78 22 77 23 76 24 78 22 79 21 79 21 77 23 Singapur ............... 3.770 83 17 86 14 84 16 80 20 78 22 80 20 79 21 81 19 81 19 t"' )-Hong Kong ............. 3.640 76 24 73 27 71 29 68 32 65 35 62 38 64 36 68 32 2! Chipre ........... " .... 3.170 78 21 80 20 81 19 56 44 75 25 82 18 85 15 83 17 78 22 0 Yugoslavia ............ 2.370 76 24 79 21 78 22 78 22 78 22 75 25 71 29 72 28 76 24 c: Fiji .................... 1.650 67 33 70 30 71 29 71 29 50 50 66 34 til

o-j Ma1asia ....... ,' ....... 1.450 80 20 79 21 76 24 71 29 77 23 :II:J Tunez . , ............. , , . 1.160 72 28 71 29 70 30 72 28 72 28 73 27 74 26 72 28 ;;: Mauricio ... ,., ......... 1.080 69 31 69 31 73 27 73 27 79 21 78 22 72 28 73 27 73 27 0 Peru .................. 860 67 33 73 27 65 35 59 41 61 39 64 36 65 35 60 40 64 36 tn Filipinas ...... , ........ 640 60 40 56 44 53 47 32 68 50 50 t"' Tailandia ............... 600 62 38 66 34 77 23 80 20 71 29 67 33 82 18 85 15 74 26 )-(") Zambia ............... ' 540 61 39 54 46 42 58 44 56 29 71 27 73 43 57 0 Ghana ............ , ... 400 68 32 76 24 88 12 75 25 61 39 67 33 73 27 Z Sri Lanka .............. 230 86 14 89 II 72 28 69 31 73 27 71 29 66 34 73 27 75 25 til o-j Malawi .............. 220 57 43 71 29 75 25 74 26 77 23 47 53 43 57 63 37 :II:J c: Etiopia .. , .. ., ......... 120 59 41 73 27 78 22 78 22 65 35 71 29 (")

(") 0

Nota: E. Construccian de edificios como porcentaje del total de construcci6n. Z OP. Construccian de obras publicas como porcentaje del total de construcciones.

No se dispone de datos.

Fuente: Naciones Unidas, Yearbook of Construction Statistics, 1982; y Banco Mundial, Atlas, 1981.


gobierno central por conducto de comites locales de desarrollo. Desde 1968 se ha mantenido en operacion un plan de autoayuda para suministrar agua po-

'table por tuberia. Para marzo de 1982 se habian tendido 3.000 kilo metros de tuberfas y se habian instalado 4.160 fuentes en los pueblos que abastecian de agua a unos 640.000 habitantes.

Construcci6n por organismos 0 empresas del sector publico

Las entidades de construccion de propiedad estatal se crean con diversos fines. En los paises en que abundan los contratistas capaces de competir en el mercado, el sector publico suele hacerse cargo de la construccion, repara-cion, mantenimiento y trabajos de emergencia que en general no interesan a los contratistas privados. En los paises en que hay problemas 0 riesgos de mo-vilizacion poco comunes que obstaculizan la presencia de contratistas interna-cionales 0 hacen que sus servicios resulten demasiado costosos, las empresas de propiedad estatal pueden llenar ese vacio, En otros casos mas los gobiernos pueden tratar de poner en marcha una industria nacional de la construccion mediante la creacioll de una entidad publica que puede constituir el semillero de personal capacitado en tecnicas de construccion, 0 bien por medio de la pres-tacion de apoyo a compailias nacionales incipientes.

En todo el mundo las dependencias de la administracion publica se valen de 50 propio personal para llevar a cabo las obras de construccion y manteni-miento que exigen sus operaciones. Este procedimiento se suele denominar obras por administracion. En los paises en desarrollo, en particular, esta modalidad de organizacion desempeila tambien la funcion fundamental de adiestrar per-sonal para la industria de la construccion en general y con frecuencia es la fuente de donde proceden futuros propietarios y gerentes de empresas de la construc-cion, asf como de ingenieros, top6grafos, capataces y trabajadores calificados. Pero el personal mas emprendedor tiende a renunciar al em pI eo en el gobierno cuando estima que ya ha logrado un nivel de experiencia que Ie permite com-pelir en el mercado libre. Es posible que esa salida de personal no sea del agra-do del ministerio de que se trate, pero en realidad es consecuencia logica de la escala de sueldos mas bajos y de las limitaciones a la carrera profesional

. que existen en los cargos publicos. Al suministrar de manera continua personal a la industria de la construc-

cion, las obras por administracion pueden ser el origen de practicas acertadas 0 desacertadas. Algunos Mbitos de trabajo pueden llegar a enraizarse en el

pais y afectar a toda la industria nacional de la construccion. Cuando los tra-bajadores, en el transcurso de los ailos, pasan del sector publico al privado, !levan con ellos un cumulo de habitos tecnicos y administrativos adquiridos en las obras lIevadas a cabo por administracion. Esto pone de relieve la necesi-dad de introducir y mantener niveles elevados de capacitacion en las operacio-nes por administraci6n.

El exodo del personal mas id6neo hacia posibilidades mejores de empleo ha dado lugar a que se produzca escasez de gerentes competentes y de trabaja-


dores calificados en muchas operaciones por administracion. A veces tambien se ejercen presiones politicas en los gerentes para que proporcionen empleo, sin tener en cuenta sus necesidades reales, 0 bien para que Heven a cabo obras-que sean visibles con fines politicos, pero que a menudo no son esenciales; la mala administracion y la escasez cronica de fondos tam bien pueden dar por result ado el aprovechamiento ineficiente de los recursos.

Normalmente debe recurrirse a las obras por administracion solo en aque-lIos casos en que la indole de las obras 0 los riesgos inherentes a elias, hacen que resulte improbable que atraigan licitaciones publicas de contratistas; ese regimen tambien se puede utilizar para obras de mantenimiento de cankter rutinario, as! como para conservar en el ministerio una cap acid ad basica de adiestramiento de personal para trabajos de construccion y responder a casos de emergencia. En su funcion de capacitacion, las obras por administracion pueden ser un medio util para introducir el cambio tecnologico. Por ejemplo, en Honduras, Kenya y otros paises, los metodos de construccion con utiliza-cion intensiva de mano de obra se difundieron por medio de proyectos piloto ejecutados por administracion.

Ahora bien, dado que las operaciones por administracion no son competi-tivas no se debe permitir que alcancen un nivel superior al que sea compatible con el volumen normal de esas obras 0 con la indole de las emergencias que se preve puedan surgir en el pais. En ocasiones en que las entidades publicas deban terminar por sf mismas obras que dejo sin acabar un contratista que no cumpJio su contrato, el gobierno debera resistirse a ampliar con caracter permanente las obras por administracion.

Si se considera que una determinada entidad estatal de construcci6n es esen-cial para llevar a cabo obras de mas amplia envergadura, dicha entidad debeni ser autonoma en la medida de 10 posible, y tam bien se Ie debera permitir que compita con contratistas privados y otras empresas publicas, y disolverla cuando deje de ser competitiva. En la Republica Democratica Popular del Yemen, una entidad especial autonoma de construccion, con apoyo de personal directivo externo contratado, participo satisfactoriamente en una Iicitacion publica in-ternacional y se Ie adjudico un contrato para la construccion de una carretera como parte de un proyecto de carreteras para el pais al que aporta financia-miento el Banco. Las obras se estan realizando de manera satisfactoria y dicha entidad autonoma sigue recibiendo el apoyo de la misma empresa de personal' directivo externo contratada para la ejecucion del proyecto.

Las empresas paraestatales no estan exentas de los problemas que suelen afectar a las entidades publicas. Por ejemplo, pueden producir distorsiones con- . siderables en los precios al tener acceso a financiamiento artificialmente bajo, o al no tener en cuenta la depreciacion del equipo 0 los servicios y funciones administrativas que desempenan en su nombre las entidades publicas. Las em-presas paraestatales solo pueden prestar un servicio eficiente a la economia cuan-rio no se produzcan esas distorsiones.


El sector privado

EI sector privado de la industria abarca una amplia gama de empresas y gra-dos de responsabilidad contractual. La forma mas sencilla de actividad em-presarial es, en realidad, la consistente en una relaci6n con los que trabajan en el sector no estructurado, entre los que figuran artesanos, constructores, camioneros y contratistas de mano de obra en pequena escala que trabajan por subcontrato para empresas de construcci6n establecidas 0 para empresas pu-blkas. Las respons


las restricciones a la libertad de contratar y despedir al personal y el aprove-chamiento del empleo publico como instrumento social 0 poiftico puede hacer que los administradores se sientan f rustrados, y los tramites burocnhicos en-,-gorrosos pueden afectar a las adquisiciones. Como contrapartida de todas es-tas limitaciones, las empresas estatales suelen estar protegidas contra el riesgo de quiebra. Muchos gobiernos prefieren cubrir las perdidas financieras a \iqui-dar empresas publicas ineficientes. En esos casos, dichas empresas se convier-ten en una sangria permanente para el presupuesto nacional.

Desafortunadamente, las '.leficiencias son comunes en la administracion de las empresas estatales. Por ejemplo, en un pais del Oriente Medio la pro-porcion media de personal profesional, administrativo, tecnico y auxiliar as-ciende al 39 por 100 del numero total de empleados en mas de 20 entidades paraestatales de construccion. Es claro que esa es una proporcion excesiva si se la com para con los porcentajes del 15 por 100 al 20 por 100 en el caso de las empresas privadas y de algunas entidades publicas eficientes que operan en el mismo pais. En un pais africano, el departamento de mantenimiento de la entidad a cargo de las carreteras logra una tasa

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