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INDICE PROLOGO .............................................................................................................................................. 3

I. Entorno y marco conceptual ........................................................................................................ 3 ii.Objetivos del estudio .................................................................................................................... 4 iii.Notas Metodológicas ................................................................................................................... 4 iv.Estructura del Documento............................................................................................................ 6

I. Estructura y desempeño de la agricultura centroamericana: una semblanza del sector agroalimentario............................................................................................................. 8 1.1 Reseña del desarrollo histórico de Centroamérica: los orígenes de la agricultura

contemporánea. .......................................................................................................................... 8 II. La Agricultura Contemporánea en la Economía Centroamericana: estructura y desempeño

........................................................................................................................................................ 17 2.1 Estructura y Desempeño de la Agricultura: una semblanza al interior del sector

agroalimentario ........................................................................................................................ 17 2.1.1 La agricultura en la economía centroamericana ............................................................. 18 2.1.2 La estructura del sector agroalimentario actual .............................................................. 20 2.1.3 El desempeño reciente de la agricultura en Centroamérica ........................................... 24

2.2 Comercio agroalimentario y el sector externo de la economía................................................ 26 2.3 Composición del comercio agroalimentario, su dinamismo y ventajas

comparativas reveladas (VCR’s) ............................................................................................. 31 2.3.1 Composición del comercio agroalimentario ................................................................... 31 2.3.2 Ventajas Comparativas Reveladas y Dinamismo del Comercio..................................... 33

2.4 Síntesis y conclusiones sobre la agricultura centroamericana. ................................................ 37 III. Centroamérica de Frente a los Mercados Internacionales, el Comercio

Agroalimentario y el Proceso de Reforma en la OMC............................................................. 39 3.1 Los Mercados Internacionales Agrícolas y sus características sobresalientes......................... 39 3.2 Grandes Tendencias del Comercio Agroalimentario Mundial ................................................ 48 3.3 El Proceso de Reforma del Comercio Internacional Agrícola................................................. 52 3.4 Algunas Reflexiones Relevantes para el Establecimiento de una Política

Comercial y Agrícola ............................................................................................................... 57 IV. El Sector Agroalimentario en el Mercado Común Centroamericano y su

Evolución hacia una Unión Aduanera ....................................................................................... 59 4.1 El libre comercio de productos agroalimentarios en el Mercado Común

Centroamericano ...................................................................................................................... 59 4.2 Hacia la Unión Aduanera: el perfeccionamiento del Arancel Externo Común ...................... 64 4.3 La Meta de una Unión Aduanera ............................................................................................. 69 4.4 Evolución de la Institucionalidad y la política en la Integración Económica

Centroamericana ...................................................................................................................... 71 4.6 Reflexiones finales a manera de conclusión ............................................................................ 81

V. Escenarios de las Negociaciones Comerciales Externas de Centroamérica y la Agricultura ............................................................................................................................... 83

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5.1 Comentarios sobre los frentes de las negociaciones comerciales de Centroamérica............... 83 5.2 Hacia un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América............................. 86 5.3 La dimensión de desarrollo del Tratado y observaciones para su administración ........................95

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PROLOGO

i. Entorno y marco conceptual

En la década de los años 90, Centroamérica tomó una nueva senda de desarrollo que consistió, en uno de sus componentes en una nueva inserción en la economía internacional, mediante una efectiva y dinámica apertura de sus mercados domésticos. En materia comercial, dicha decisión se abarcó dos frentes fundamentales. El primero de ellos fue la adhesión de los países del área al Tratado General de Aranceles Aduaneros y Comercio- GATT y a participar activamente en la última etapa de la Ronda Uruguay (1986-1994), lo que conllevó a convertirse en miembros fundadores de la actual Organización Mundial del Comercio-OMC, en 1995. La actual Ronda - DOHA de negociaciones comerciales multilaterales, no solo cuenta con la participación de estos países sino también, constituye uno de los principales escenarios y referentes de negociaciones para el área.

Una segunda acción en este mismo frente comercial, consistió en complementar dicha apertura unilateral con la suscripción de una serie de tratados de libre comercio con países extra regionales, como son: Canadá, Chile, Comunidad del Caribe, México, Panamá y República Dominicana, que entre otros, le aseguren el acceso a esos mercados. De igual manera, los países centroamericanos participan activamente en las negociaciones tendientes a crear un Área de Libre Comercio de las Américas – ALCA, programada para el año 2005.

El otro componente fundamental del nuevo modelo de desarrollo concierne al frente comercial interno y consistió en insertar a la Integración Centroamericana en un nuevo marco jurídico e institucional, que dotara de holguras y creara nuevos referentes para la dinámica que en todos estos años habían mantenido los grupos empresariales centroamericanos y las empresas extranjeras establecidas en la región. Esto se logró mediante el Protocolo a la carta a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos-ODECA-Protocolo de Tegucigalpa, que creó el Sistema de Integración Centroamericana - SICA y el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960-Protocolo de Guatemala que propugna por el establecimiento de una Unión Aduanera en la región.

Este nuevo modelo de desarrollo con sus dos vertientes de acción, tanto en el frente del desarrollo

y profundización del esquema de integración, conjuntamente con la reinserción en los mercados internacionales es lo que constituye el modelo de “integración abierta”, como lo ha denominado la Comisión Económica para América Latina y El Caribe – CEPAL. Ambas vertientes de acción ponen de manifiesto la importancia de definir una política comercial conjunta para el proceso de integración y el desarrollo de su mercado interno, congruente con la apertura frente a terceros países, la cual a la vez, potencie los beneficios y minimice los riesgos que estas acciones implican.

La definición de elementos constitutivos de esta política convergente y común es el objetivo de

este trabajo. La precisión adicional de que ésta se centre en el campo agrícola o agroalimentario, si bien no disminuye lo intricado del tema, si permite a una acotación y focalización más precisa. El horizonte temporal del estudio es los años 90’s y la evolución de la integración y la economía agroalimentaria de entonces al presente. Sin embargo, en algunas secciones, se recurre a un recuento histórico con el objeto de explorar el génesis y la trayectoria de algunos fenómenos que afectan la realidad actual. Como aseveraba Cervantes: “Es la historia madre de la verdad, émula del tiempo, depósito de las acciones, testigo de lo pasado, ejemplo y aviso de lo presente, advertencia de lo porvenir”.

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ii. Objetivos del estudio

Consecuente con lo anterior, el trabajo persigue los siguientes objetivos:

Reseñar las características estructurales sobresalientes de los sectores agroalimentarios de Centroamérica, y su desempeño en los mercados internacionales, domésticos y con sus principales socios comerciales, a fin de identificar oportunidades y desafíos para una política comercial y de desarrollo integral para la región.

Identificar los elementos necesarios y factores limitantes para la formulación de una política

comercial agrícola coordinada o común frente a:

a. una nueva inserción efectiva y dinámica en los mercados internacionales;

b. las negociaciones agrícolas en los distintos foros y escenarios comerciales y;

c. la evolución del MCCA hacia una Unión Aduanera.

Contribuir al establecimiento de una política agroalimentaria coordinada y común para el desarrollo integrado de Centroamérica.

El estudio pretende contribuir al logro de estos objetivos mediante el aporte de criterios de

utilidad y elementos concretos para la toma de decisiones, por parte de autoridades gubernamentales, funcionarios de organismos subregionales, personeros de organizaciones empresariales y gremiales de la sociedad civil para el avance de la integración económica y el desarrollo integral de la región.

Con este propósito, el documento resultado del estudio trata de ser breve, conciso, presentar temas con apoyo de estadísticas descriptivas y analíticas fácilmente comprensibles y sugerir conclusiones empíricamente comprobables. Por esta razón, en la medida que lo permita la analítica y la calidad técnica, se evita entrar en complejas discusiones teóricas tan frecuentes en la literatura sobre la apertura de mercados, el comercio internacional y el desarrollo económico en países emergentes.

iii. Notas Metodológicas

El enfoque agrícola tiene como marco las disciplinas de la OMC, en general y en particular, su Acuerdo sobre la Agricultura – AsA y consecuentemente, utiliza como base los Capítulos 1 a 24 del Sistema Armonizado, más las fibras naturales y otros productos estipulados en el AsA. El término agroalimentario comprende materias primas, bienes intermedios y productos alimenticios originarios del sector agrícola y agroindustrial; su uso en este ensayo es como sinónimo de “agrícola“, en el sentido del Acuerdo arriba mencionado. El término agropecuario comprende los productos de la agricultura y de la ganadería.

El estudio se diseñó para utilizar información, documentación y estadísticas secundarias en todos sus temas. Lo anterior, no quita que el resultado de las partes analíticas es original y hasta donde el autor tiene conocimiento, es inédita también. Las fuentes de información, se citan en el texto.

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La labor de documentación fue complementada por entrevistas personales con informantes calificados de distintas organizaciones internacionales y nacionales, durante giras de trabajo efectuadas a los países de la región. Entre éstas, cabe resaltar las efectuadas con funcionarios de la CEPAL / México y de la Secretaría General del SICA, coordinadores de los estudios y con la Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano – CAC, quien fungió como facilitadora y contraparte técnica. Asimismo, se entrevistó a funcionarios de la Secretaría Permanente de Integración Económica Centroamericana – SIECA y de la Secretaría Ejecutiva del Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria – OIRSA.

En el ámbito nacional se efectuaron reuniones con funcionarios de los Ministerios de

Agricultura de los países del área, en particular aquellos relacionados con la integración y las negociaciones comerciales, al igual que con funcionarios con las mismas responsabilidades en los Ministerios encargados de la Integración Centroamericana y las negociaciones comerciales. En este proceso de consultas se visitó con los mismos propósitos a las Cámaras Nacionales de Agricultura de los cinco países de la región, así como su Federación Centroamericana de Cámaras de Agricultura – FECAGRO. Por su relación con los productos aún incluidos en el Anexo A1, se efectuaron consultas con todos los organismos nacionales encargados de la caficultura y de la producción de azúcar de caña. En este último caso también se tuvo entrevistas con la Secretaría Ejecutiva de la Asociación de Industriales de la Caña de Azúcar de Centroamérica – AICA.

Para el análisis de flujos comerciales se utilizó la base de datos de la SIECA y en el caso de los Estados Unidos de América, se usó la base MAGIC de la CEPAL. En el análisis de las exportaciones e importaciones, balanza comercial y patrones de comercio, se seleccionaron cinco mercados que son: Mundo, MCCA, Estados Unidos, Unión Europea y Resto del Mundo, a nivel de ocho dígitos (incisos) del Sistema Armonizado - SA, para los años 1996-2001. Este período comprende los dos años terminales para los cuales hay información estadística del comercio intrazonal en nomenclatura del SA. Un análisis especial de comportamiento de grandes grupos de productos se realizó a nivel de capítulo (dos dígitos).

En términos generales, la clasificación del comercio arancelario se dividió en dos grandes

grupos: procesados y no procesados. Tres análisis adicionales se realizaron para grupos seleccionados de productos; tradicionales y no tradicionales en materia de exportaciones y sensibles y no sensibles en materia de importaciones, incluyendo las intraregionales. En este campo de las importaciones también se analizó el grupo granos básicos.

El análisis de Ventajas Comparativas Reveladas en el Comercio – VCR y de dinamismo en las exportaciones desde la óptica producto-mercado, se revisaron a nivel de cuatro dígitos del SA (sub partidas), con el objeto de precisar el tipo genérico del producto y no dispersar los flujos comerciales que podrían debilitar las estimaciones de las VCR’s. Este análisis comparativo comprende dos sub períodos 1996 - 1998 y 1999 -2001.

El análisis de la equiparación arancelaria en el MCCA y actual y sus implicaciones para la futura Unión Aduanera, se efectuó por tipo de bien (ej.: materia prima, producto intermedio, bien final) y por número de países equiparados, según el producto, (ie.: 1 país, 2 países, etc.). El análisis

1 Anexo A del Tratado General de Integración Económica Centroamericana

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propiamente dicho mide la dispersión arancelaria respecto del Arancel Externo Común – AEC, correspondiente al tipo de bien, ponderado por los volúmenes de comercio2.

Hasta donde es del conocimiento del autor, los análisis descritos en los dos párrafos anteriores, los cuales generaron sendas bases de datos, son aportes originales de este trabajo de la CEPAL.

Finalmente, es necesario mencionar que este estudio es un componente de la segunda fase del proyecto titulado “La Integración Centroamericana: beneficios y costos”. La fase primera, consiste en estudios econométricos sobre el proceso, en tanto la segunda tiene un enfoque más sectorial y una mayor orientación hacia la identificación de elementos de política y recomendaciones para la acción, ambos siempre en el contexto de la apertura externa. Por esta razón, algunos temas específicos no se tratan en profundidad por corresponder más específicamente a la temática de otro estudio; asimismo, se trata de buscar complementariedades y sinergias entre éstos. Tal como el proyecto madre lo plantea, se pone énfasis en buscar los beneficios y costos de la integración subregional, o bien, los costos y consecuencias de la no integración entre los países del área.

Cada capítulo del documento que se presenta en el acápite siguiente comprende una sección de conclusiones e implicaciones del tema específico tratado, sobre los tres objetivos del estudio y su hilo conductor que es la política comercial. Dichas secciones son la base para las conclusiones del estudio contenidas en el capítulo final.

iv. Estructura del Documento

El documento inicia con una breve reseña del desarrollo histórico de Centroamérica y del génesis de su modelo agroexportador, a partir de la mitad del siglo XIX, pasando por la etapa de un crecimiento basado en la sustitución de importaciones y la creación del MCCA, para terminar en la época actual del regionalismo abierto. En el segundo capítulo contiene una visión de la agricultura en el entorno macroeconómico de la región y se destacan sus características estructurales y su desempeño reciente. Además se analiza el comercio agroalimentario de Centroamérica en los mercados internacionales, caracterizando sus principales patrones y ventajas comparativas reveladas por el mismo.

Un tercer capítulo comprende un análisis de las características de los mercados internacionales y del comercio agroalimentario mundial y sus repercusiones para Centroamérica. Seguidamente, se discute el proceso de reforma al comercio agrícola mundial en el seno de la OMC, mediante la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales - RU y la Ronda DOHA – también conocida como la Ronda del Desarrollo, que se inició el 1° de enero de 2001 y que está programada a finalizar en diciembre del 2005. Se comenta la participación de los países centroamericanos en esta última ronda y la importancia para ellos de los temas de la agenda agrícola. De particular relevancia en este capítulo, son los compromisos de consolidación arancelaria de la RU y sus repercusiones para el arancel externo común y las negociaciones comerciales

El estado actual del MCCA y su transición hacia la Unión Aduanera - UA, en sus dos componentes esenciales: la Zona de Libre Comercio - ZLC y el Arancel Externo Común – AEC, frente a terceros mercados es el tema central del capítulo cuarto, como siempre, en lo referente a productos agroalimentarios. En lo que concerniente a libre comercio para dichos productos, se comenta el caso

2 A solicitud de la Secretaría del CORECA-CAC, algunos de los resultados preliminares de este

componente fueron discutidos en el contexto de las reuniones del Consejo Agropecuario Centroamericano.

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especial del Anexo A del Tratado General de Integración Económica (que incluye al azúcar y al café en grano), así como las barreras no arancelarias en el comercio subregional. Asimismo, en este capítulo se presenta un análisis detallado del comercio intrarregional y sus características sobresalientes, en los años 1996 – 2001.

En lo que respecta al componente de AEC de la futura Unión Aduanera, se presenta un análisis de los productos agrícolas arancelizados en la Ronda Uruguay y aquellos productos agroalimentarios para los cuales no existen derechos arancelarios uniformes para la importación DAI en todos los países del área. Como ya se mencionó anteriormente, este ejercicio comprende tanto un análisis de dispersión arancelaria, cuanto la valorización del comercio de importación en productos no equiparados durante el período ya señalado; incluyendo los llamados productos sensibles. En este capítulo también se presenta un breve análisis de la evolución de la institucionalidad de la integración centroamericana en materia agrícola.

En el capítulo quinto se resume la experiencia centroamericana con los tratados de libre comercio con socios comerciales estratégicos mencionados anteriormente en el contexto de los distintos frentes de negociación que tiene el área actualmente. La parte medular del capítulo se enfoca en los Tratados de Libre Comercio con los Estados Unidos de América y la Unión Europea, con énfasis en el primero de ellos, por haberse ya iniciado el proceso de negociación. También, se hace un análisis de las características, patrones y ventajas de Centroamérica en el comercio con dicho país y región. De la combinación de ambos enfoques se derivan algunos principios básicos para las negociaciones en curso y programadas. La organización institucional del sector público y del sector empresarial agrícola para las negociaciones comerciales es discutida someramente en esta sección.

Las conclusiones y recomendaciones del estudio sobre la política comercial, se presentan en el capítulo sexto y final. Como ya ha sido mencionado, las bases de éstas son las derivadas de las discusiones de temas desarrollados en los capítulos precedentes. Se argumenta que en materia agrícola la política comercial debe constituirse en el nervio y motor de una política de desarrollo agrícola y rural más amplia para el desarrollo integrado del área.

Asimismo, se hace una diferenciación entre los ámbitos de la política nacional y la política

centroamericana y se discuten las condicionantes institucionales y financieras de dichas políticas de integración.

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I. Estructura y desempeño de la agricultura centroamericana: una semblanza del sector agroalimentario

En este capítulo inicial se pretende situar a la agricultura contemporánea en la economía de los países centroamericanos. Se argumentará que la estructura de la economía agraria de la región y en gran medida su desempeño reciente, tiene fuertes vínculos con su desarrollo histórico en lo económico, lo tecnológico y lo social. Se analizará brevemente el génesis del modelo tradicional de desarrollo basado en la agroexportación y se contrastará con la situación actual, basada en una nueva pauta, cual es, la de integración con apertura comercial; o sea, el regionalismo abierto.

De esta transposición de escenarios históricos y pautas predominantes de desarrollo, se derivarán

conclusiones y recomendaciones para una eventual política agrícola en el Mercado Común Centroamericano y su eventual evolución en una Unión Aduanera que podría comprender una política agrícola común para la región. 1.1 Reseña del desarrollo histórico de Centroamérica: los orígenes de la agricultura contemporánea.

Relatos históricos de los siglos XVII y XVIII caracterizan a la Centroamérica pre republicana como sistemas duales en lo económico y lo social, altamente dependientes de su comercio exterior. Por una parte, la producción y el consumo doméstico estaban basados en técnicas agrícolas rudimentarias y concentradas en productos alimenticios como el trigo, el maíz, frijol, la caña de azúcar y verduras para consumo directo. El tabaco y el algodón, fueron parte de esta producción para el mercado interno. Por otra parte, la producción exportable estaba centrada en cueros y en la producción de cacao y añil, con técnicas más avanzadas y haciendo uso de la abundante mano de obra, disponible en algunos países.

Luego de la independencia de España en 1821 y de la disolución de la Federación Centroamericana (1823-1838), la consolidación de los cinco estados independientes se realiza en forma simultánea y, habida cuenta de la pequeñez de los mercados internos y la ruptura del sistema comercial con la Capitanía General de Guatemala, volcada hacia el desarrollo de nuevos productos de exportación fuera del área. Tres factores comunes tuvo este proceso: la atracción de la inversión extranjera; el desarrollo de la infraestructura de exportación y el mejoramiento de la disponibilidad del transporte marítimo. Estos tres factores trajeron consigo el acceso a créditos externos y a canales de comercialización internacional. En cuanto al transporte, el uso de Centroamérica como paso para California durante la fiebre del oro en los años de 1850 y la construcción del ferrocarril interoceánico de Panamá en 1855 fueron elementos importantes en este desarrollo.

En este escenario aparece el café como el principal cultivo de exportación, localizado en los valles intermontanos y pies de monte de Guatemala, El Salvador y Costa Rica. El cultivo de café que se inició desde la época colonial, tuvo su primera exportación comercial documentada en 1832 con un embarque de Costa Rica a Chile y posteriormente se abren los mercados europeos y estadounidenses. Para 1850 el café constituía el 90% de las exportaciones de Costa Rica, más del 50% de las de Guatemala y más de un 20% de las de El Salvador. En la década de los años 20’s, el café era el primer producto de exportación de Guatemala y El Salvador y, también representaba más de un 65% de las exportaciones de Nicaragua. En esa época, el café no era un cultivo predominante en Honduras.

Las reformas liberales de los años 1870 a 1920 en Centroamérica no solo consolidaron el modelo agroexportador basado en el café, sino que crearon el ambiente favorable para el establecimiento de los

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enclaves bananeros, creados por empresas extranjeras integradas verticalmente (producción, exportación, transporte y distribución), con los mercados externos de consumo.

Históricamente, el banano se comenzó a producir en Roatán, Honduras en 1860. Sin embargo, son los contratos Soto-Keith del Gobierno de Costa Rica (1871), y los empréstitos para la construcción del Ferrocarril al Atlántico, los que inician la producción bananera en gran escala, y que se difunde posteriormente a Honduras y Guatemala. Así, la exportación de bananos que en 1909 alcanzó 17,3 millones de racimos, aumenta a 22, 4 millones en 1920 y a 43, 4 millones de racimos en 19303. En ese año, dos terceras partes de la exportación bananera se originaba en Honduras. El Salvador y Nicaragua nunca desarrollaron una industria significativa de exportación bananera.

Si bien la exportación de bananos consolida y diversifica el modelo agroexportador del desarrollo centroamericano de entonces, nunca compitió con el café por tierras, capital o mano de obra. Esto, por cuanto se localizó en las costas tropicales del Atlántico, donde no se cultivó café, se desarrolló sobre la base de capital extranjero y cuando necesitó mano de obra para su expansión hubo de recurrir a importación de obreros. Hubo inmigraciones de italianos y de chinos, quienes no resistieron las inclemencias del clima y la insalubridad de las zonas. Finalmente, la inmigración que resultó ser estable fue la de obreros caribeños, particularmente de Jamaica.

Con excepción de El Salvador, donde nunca se cultivó banano, y Nicaragua en donde tanto el café como el banano no tuvieron un desarrollo similar al de los otros tres países, estos dos cultivos, si bien no compitieron significativamente por recursos, si se amalgamaron para conformar una estructura social, política y económica, de enorme importancia histórica para Centroamérica.

Los años de la Gran Depresión (1929-1940), mostraron la insuficiencia del modelo agroexportador de desarrollo, en materia fiscal, de empleo, salarios e ingresos y obligó a los países a abandonar el sistema monetario basado en el patrón oro. Entre 1939 y 1945, las economías centroamericanas se estancaron y el ingreso disminuyó en términos reales en el caso de Costa Rica y Guatemala4. No obstante lo anterior, esta situación permitió una reactivación de la agricultura del mercado interno y una recuperación del insipiente sector industrial. Durante la Segunda Guerra Mundial (1940-1945), como parte del esfuerzo bélico, Centroamérica produjo fibras naturales (abacá – yute –, cabulla y henequén) y caucho (hule); así como productos alimenticios, particularmente para la zona del Canal de Panamá. Estos cultivos virtualmente desaparecieron en años posteriores como productos de exportación, excepto el hule que en pequeña escala produce Guatemala.

En la época de la post guerra (1945-1955), las divisas acumuladas durante el período anterior, la recuperación de los precios y el restablecimiento de los canales de comercialización del café y el banano, permitió a los países abocarse a significativos programas de obras públicas, salud y vivienda y se propiciaron importantes reformas en materia social y laboral. Este período de bonanza relativa desapareció con la caída de los precios de los productos de exportación en los mercados internacionales en la segunda mitad del período y en los años primeros años de la siguiente década, mostrando nuevamente la debilidad del modelo y estimulando la adopción de una nueva pauta de desarrollo, basada en el mercado interno y en la sustitución de importaciones, particularmente de tipo industrial.

Esos mismos quinquenios (1950-1965 app), en materia agroalimentaria, fue una época de expansión de la frontera agrícola, y se transformaron en bienes exportables antiguos productos

3 Citado en PCaldentey, pág. 120. 4 CEPAL-------------

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tradicionales de consumo interno, tales como el algodón, el azúcar y la carne bovina. Este fenómeno que constituyó una diversificación y ampliación del modelo agroexportador tradicional contó, por una parte, con el concurso significativo del nuevo paradigma tecnológico en la agricultura: la llamada “revolución verde” y por otra parte con la apertura de accesos preferenciales al mercado de los Estados Unidos de América, mediante contingentes arancelarios para el azúcar y la carne bovina. El cultivo del algodón, por el contrario, se orientó a satisfacer el crecimiento del mercado internacional, estimulado por la demanda de esta fibra en los países asiáticos.

Como se muestra en el cuadro 1.1 siguiente, en el período 1950-54, el algodón representaba poco menos de un 4% de las exportaciones totales de Centroamérica y este porcentaje subió al 16% en el período 1965-68. La carne bovina se comenzó a exportar en 1957 y para 1970 ya representaba más del 6% de las exportaciones totales del área. El azúcar de caña, logró representar el 1,5% de las exportaciones totales en 1960 y subió al 3,4% una década después (37,3 millones de dólares) y continuó su crecimiento hasta años recientes, al amparo de la cuota azucarera de los Estados Unidos que en 1994 se consolidó como contingente arancelario en la OMC.

Rubro$ % $ % $ %

Café 199,3 56,4 229,5 43,3 279,1 33,8Banano 83,2 23,6 70,3 13,2 100,0 12,3Algodón 13,5 3,8 79,7 15,0 130,0 15,9Total Principales 296,0 83,8 379,5 71,5 509,1 62,0Otros Agrícolas 41,8 11,8 97,8 18,4 150,6 18,4Total Agrícolas 337,8 95,6 477,3 89,9 659,7 80,4No Agrícolas 15,5 4,4 53,8 10,1 157,5 19,6Total 353,3 100,0 531,1 100,0 817,2 100,0Fuente: Con base en R. Quirós Agricultural Development Economic Integration in Central America,Universidad de Wisconsin (Tesis Doctoral, Madison WI, 1971) p. 105

Cuadro 1.1 Centroamérica: Estructura de las Exportaciones por períodos

1950-54 1960-64 1965-68

No obstante los períodos de prosperidad y crecimiento económico, los aspectos distributivos del modelo agroexportador, dejaron mucho que desear. Mirando retrospectivamente, un documento de la CEPAL escrito en 1965 describe la situación cuando afirma: ….“Sin embargo, quedó pendiente la modernización de la agricultura del mercado interno, el incremento del empleo y de la remuneración del trabajo y se ensanchó la disparidad en los niveles de bienestar entre la población rural y urbana5”.

En este contexto, cabe mencionar que la agricultura de exportación tradicionalmente fue un modelo en gran medida excluyente que se desarrolló a expensas de la agricultura de mercado interno, de la cual, transfirió tierras, mano de obra y recursos de inversión. Invariablemente, los períodos de expansión de los cultivos de exportación coincidieron con reducciones en la producción interna y aumentos en las importaciones de alimentos. A lo largo de los ciclos económicos, estos procesos de expansión y contracción debido a la volatilidad de precios de exportación, la agricultura de mercado interno y en particular la agricultura campesina, fue crecientemente marginada, frecuentemente pauperizada y con relaciones hombre-tierra muy altas e ineficientes.

5 CEPAL, Evaluación de la Integración Económica en Centroamérica, Nueva York, 1966 pag. 7.

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Por otra parte, los distintos cultivos de exportación escasamente compitieron por recursos entre sí. Las políticas públicas, incluyendo las inversiones, fueron normalmente orientadas a facilitar el crecimiento de los sectores y servicios para la agroexportación, aún a expensas de la agricultura de mercado interno. La concentración del progreso tecnológico en el sector agroexportador formó una dualidad en la estructura agraria de todos los países centroamericanos.

Más recientemente, con la introducción de las tecnologías de la revolución verde, y los procesos

de mecanización de la producción y comercialización agrícolas, esta dualidad tecnológica y económica se introdujo además al interior de la agricultura para el mercado interno. Esto, a su vez causa una nueva dicotomía basada en la tecnología, la disponibilidad de recursos, tamaños de la explotación agraria y la concentración de las economías de escala en las explotaciones más grandes y mejor administradas. Así, muchas producciones de artículos para el mercado externo se polarizan entre un extremo con empresas administrativa, tecnológica y económicamente mejor capacitadas y eficientes y al otro extremo producciones minifundistas tradicionales con baja producción y remuneración a los factores de producción utilizados.

Un aspecto poco citado en la literatura con respecto al modelo agroexportador de Centroamérica, fue su impacto diferencial en materia de recursos naturales balance ecológico. Así, el café y la caña de azúcar han sido tradicionalmente cultivos bastante amigables y conservadores del ambiente, frente a las devastaciones del algodón causados en el abuso de agroquímicos y sus efectos sobre la ecología de las zonas del Pacífico de Centroamérica, sus ríos y la pesca costera en ese litoral. El cultivo del banano también causó considerable contaminación de tierras y aguas en el litoral Atlántico, principalmente a causa del abuso de fungicidas. Asimismo, el crecimiento de la ganadería y la expansión de la frontera agrícola hacia áreas ecológicamente marginales, ha sido uno de los factores negativos del modelo tradicional. Aunque se han hecho grandes y significativos avances en el uso de tecnologías de producción más amigables con el ambiente, ello no niega los hechos históricos que permiten cuestionar la pauta de desarrollo basada en la agroexportación, tanto desde la óptica económica, cuanto la social y aún la ecológica.

Todo lo anterior, da base para introducir un cambio en el modelo de desarrollo orientado ahora, fundamentalmente hacia “adentro”, cuyo factor dinámico fue un proceso de sustitución de importaciones. Para ello fue necesario revertir en favor del mercado interno, la tendencia general de los precios de privilegiar a los productos de exportación. Así, durante los años 50’s los países centroamericanos establecieron entre si una nutrida red de tratados de libre comercio y decidieron adoptar un arancel externo común de importación. Este último proceso se consolidó en el Tratado Centroamericano de Equiparación Arancelaria de 1959 y los tratados de libre comercio convergieron y se consolidaron en el Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960. Éste último, proponía el establecimiento de una zona de libre comercio en Centroamérica, la cual debería quedar perfeccionada en un plazo de cinco años, que expiraron el 1 de junio de 1966. La idea fundamental del proceso fue establecer una Unión Aduanera en un plazo de 10 años (1970), a partir de un arancel de importación externo y común y del área de libre comercio para todos los productos contenidos en el código arancelario común (NAUCA).

El Tratado General de Integración Económica Centroamericana otorgó libre comercio inmediato a 1.028 partidas arancelarias (80,6% del total) y sujetó al cumplimiento de condiciones especiales previas a 248 partidas. En 1972, tan solo 32 partidas arancelarias tenían alguna restricción al libre comercio y 23 de éstas, todas correspondientes a productos incluidos en el Anexo A del Tratado General, quedaron sujetos a regímenes especiales. En materia agrícola, la totalidad de los productos fueron sujeto del libre comercio inmediato, excepto aquellos incluidos en el ya citado Anexo A y que

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comprendió dos tipos de productos. Primero, la mayoría de los productos de exportación: café en grano o tostado y molido, azúcar crudo o refinado, algodón, semilla de algodón y ganado en pie, los cuales había que exceptuar del libre comercio “entre otros”, por razones de tipo fiscal. Segundo, el Anexo A también incluía partidas correspondientes a productos “sensibles” -en la terminología de hoy- como el trigo, la harina de trigo, el queso y la cuajada. Algunos de estos productos tenían contingentes y cuotas de comercio entre pares de países. Otro producto “sensible”, la leche en polvo y los sólidos lácteos que estaban sujetos a cuotas anuales de importación manejadas regionalmente. El Anexo A del Tratado General, tiene vigencia actualmente aunque tan solo el azúcar y el café en grano, permanecen con restricciones, este punto se tratará con mayor detalle en el acápite 3.2.

Como puede observarse en el cuadro 1.2 siguiente, entre 1960 y 1968 el comercio intrarregional subió de 32,6 a 252 millones de dólares, o sea un crecimiento superior al 24% anual. Por su parte, el comercio agrícola más que se triplica en ese lapso, aumentando de 17,5 a 64,2 millones de dólares, aunque su proporción en el total del comercio disminuye de más de la mitad (50,7%) a una cuarta parte (25,5%) del mismo. Puede observarse además, el crecimiento de los productos procesados relativo a aquellos en bruto, los cuales disminuyen de más de un 60% del comercio agrícola total a tan solo un poco más del 40%.

Año$ % $ % $ % $ %

1955 4,9 57,0 3,7 43,0 8,6 67,2 12,8 100,01960 10,9 62,3 6,6 37,0 17,5 53,7 32,6 100,0

1962 1/ 14,4 62,6 8,6 37,4 23,0 45,3 50,8 100,01965 21,8 55,9 17,2 44,1 39,0 28,8 135,5 100,0

1966 1/ 21,9 47,3 24,4 42,7 46,3 26,5 174,7 100,01968 1/ 32,2 44,4 32,0 45,6 64,2 25,5 252,0 100,0

1/1962 año de entrada en vigor del Tratado General; 1966 año de la primera evaluación y 1968 último año de la normalidadinicial del proceso.

Cuadro 1.2 Centroamérica: Valor de Comercio Intrarregional AgrícolaTotal años seleccionados 1955-1968

Millones de US$

No procesados Procesados Total agrícola * Total Intrarregional

Fuente: Con base en R. Quirós Agricultural Development Economic Integration in Central America, Universidad de Wisconsin(Tesis Doctoral, Madison WI, 1971) p. 322

*/ Porcentaje del comercio intracentroamericano total

Esta llamada “época de oro” de la integración subregional termina abruptamente en 1969 con la guerra entre El Salvador y Honduras, con el virtual retiro de este último país del proceso, al suspender o gravar con impuestos el comercio intrarregional e imponer aranceles distintos al externo común, a las importaciones procedentes de terceros países. Con posterioridad a este hecho bélico 1971-73, la Comisión Normalizadora del Mercado Común trató infructuosamente de articular nuevamente el proceso de integración sobre una realidad de cuatro países con normas uniformes y un quinto país con normativa disímil. Esta Comisión fue sucedida por un Comité de Alto Nivel de designación presidencial para la Reestructuración de la Integración Económica Centroamericana (1973-1976). Dicho comité junto con la Secretaría de Integración, terminó sus funciones con un proyecto de nuevo tratado de la Comunidad Económica y Social de Centroamérica – CESCA, el cual no llegó a ser firmado por los gobiernos del área.

Estos hechos obligan a los países durante la década de los años 70’s a promover estrategias nacionales de promoción de exportaciones, tanto agrícolas como industriales, con un claro destino a mercados extrarregionales. Otro factor que contribuyó a la complejidad de la situación, fue el aumento de los precios del petróleo que se inicia en 1974, continúa durante esos años y sumerge a las economías

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centroamericanas en serios problemas fiscales de balanza de pagos y de endeudamiento externo. A todo esto hay que agregar los efectos de las recurrentes catástrofes naturales a que está sujeta la región.

Paralelamente y en distintos años, entre 1970 y 1990, en el área política se gestan conflictos bélicos en tres países del área, los cuales afectaron seriamente a la región en su totalidad. Aunque Honduras y Costa Rica se mantuvieron al margen de los mismos, de igual manera sufrieron muchas de sus consecuencias 6 . En virtud de estos hechos, Centroamérica como un todo se convirtió en otro escenario de la Guerra Fría en el mundo, en los años 80’s. Las bases y los procedimientos para el establecimiento de una paz duradera en la región se formalizaron en 1987, mediante el Acuerdo Presidencial de Esquipulas II. El último cese de hostilidades de la región se dio en Guatemala en diciembre de 1996.

Todos estos factores tanto políticos como económicos, obligan a los países a pactar con los organismos financieros internacionales una serie de acuerdos de estabilización económica que se iniciaron en los años 1980 a 1983, seguidos por Programas de Ajuste Estructural – PAE, en los años 1983 a 1989/90, en todos los países de Centroamérica, excepto en Nicaragua en donde dichos programas finalizan en 1994.

Fundamentalmente, estos programas de estabilización y ajuste estructural, introducen un cambio total al modelo de sustitución de importaciones, seguido hasta la fecha. Así como es bien conocido, Centroamérica hace una apertura comercial unilateral que perfora el arancel externo común y abre a la competencia otros mercados como los de capitales, servicios, etc. Sin embargo, aunque esta apertura no es compatible con la pauta de sustitución de importaciones, si lo es con el modelo histórico de la agroexportación y la política de fomento de exportaciones a terceros mercados seguida en los años 70’s.

Con las políticas de ajuste estructural, se inicia además una época de austeridad fiscal, reducción de las inversiones públicas y de reorganización del aparato gubernamental que en esencia reducen significativamente la participación del Estado en la promoción del desarrollo, es además una década de lento crecimiento económico y en algunos años, virtual estancamiento de las economías que aunados a los problemas del desempleo y de los efectos de las confrontaciones bélicas, producen una nueva característica de las economías centroamericanas con intensas migraciones internas de desempleados y desplazados de guerra, al igual que la emigración de trabajadores particularmente, hacia los Estados Unidos de América.

Aparte de la migración de salvadoreños a Guatemala y Honduras, de guatemaltecos a Belice y Honduras y de más de 300 mil nicaragüenses en Costa Rica, se estima que en la actualidad residen en los Estados Unidos, legal o ilegalmente más de un millón y medio de salvadoreños, un millón de guatemaltecos, 800 mil nicaragüenses, medio millón de hondureños y alrededor de unos 300 mil costarricenses. Desde una óptica económica, estas migraciones han sido una válvula de escape al desempleo y se ha constituido en un importante sustento al ingreso de muchísimas familias de los inmigrantes, aparajado a una creciente desintegración del núcleo familiar y de la imposición de medidass restrictivas de los países receptores. Asimismo, con excepción de Costa Rica en donde la balanza de pagos se equilibra fundamentalmente con inversión extranjera directa, son las remesas de residentes centroamericanos en el exterior, estimadas en más de 5.4 millones de dólares, el factor

6 Ellos se inician al final de los años 60’s con las guerrillas en Guatemala, la Revolución

Sandinista de 1975 a 1979 y la Guerra Civil de El Salvador a inicios de los años 80’s.

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equilibrante en los otros cuatro países7. Una externalidad de este proceso migratorio es que ha creado nichos de demanda para productos étnicos que se han convertido en una oportunidad para el incremento de exportaciones de tipo no tradicional.

Esta situación de apertura unilateral fue acompañada y estimulada en el ámbito externo por varios factores. El primero es la apertura unilateral del mercado de los Estados Unidos para Centroamérica en 1984 con la Iniciativa de la Cuenca del Caribe - CBI, que también cubrió a los países caribeños y cuyos beneficios fueron luego extendidos también a la región Andina, con excepción de Venezuela. En virtud de este tratado y su complemento, la Ley de Recuperación Económica de la Cuenta del Caribe del año 2000 - CBERA, más de un 90% de las exportaciones de la región tienen libre acceso al mercado de ese país del norte. Un segundo factor fue el establecimiento del Sistema Generalizado de Preferencias – SGP, que complementó la apertura del mercado de los Estados Unidos y lo hizo extensivo a otros mercados del mundo desarrollado, en particular la Unión Europea. En tercer lugar, la suscripción de los Acuerdos de la OMC en 1994, y en particular el referente al “Acuerdo sobre la Agricultura”, restablece la confianza en el sistema multilateral y en una organización institucional del comercio mundial, basada en principios, normas y procedimientos.

Finalmente, un cuarto factor en el proceso de apertura lo constituyen los Tratados de Libre

Comercio que ha firmado Centroamérica con otros países del hemisferio, el primero de ellos fue el Tratado de Libre Comercio con México, que entró en vigencia para Costa Rica en 1995, Nicaragua en 1998 y en el año 2000 para el resto de Centroamérica. Éste fue seguido por otros tratados similares con Chile y República Dominicana, los que tomaron vigencia respectivamente en 1998 y 1999. El tratado bilateral de Libre Comercio Costa Rica - Canadá, entró en vigencia en el año 2001 y el correspondiente del resto de Centroamérica con ese mismo país está aún en proceso de negociación. De igual manera, se negocia un tratado de libre comercio con Panamá, que sustituya los acuerdos existentes de alcance parcial, el cual está en proceso de negociación con todos los países excepto El Salvador, cuya vigencia entró en vigor a inicios del año 2003. Por su parte, Costa Rica negoció un tratado de libre comercio con Trinidad y Tobago en el año 2002, el cual será extensible al resto de los países del CARICOM.

Este proceso de asegurar acceso a los mercados por medio de tratados de libre comercio, tiene su punto culminante en términos económicos con el inicio en enero del presente año de la negociación de un tratado de libre comercio, con los Estados Unidos de América, con lo cual, la región tendrá eventualmente una zona de libre comercio con todo el hemisferio norte de América. De manera similar, en virtud de los Acuerdos de Madrid de 2001, se sientan las bases para negociar un acuerdo de cooperación económica, contentivo de un tratado comercial para el año 2004.

En el ámbito interno, la legalización de la nueva estructura arancelaria se formaliza mediante la suscripción de un Nuevo Convenio sobre Regulaciones Arancelarias y Aduaneras8 de 1985, en donde además, se adopta el NAUCA II, que desemboca en la conformación del Sistema Arancelario Centroamericano9 – SAC, en 1992. Este instrumento representa un hito en el resurgimiento del Mercado Común Centroamericano – MCCA, el cual toma un nuevo vigor institucional con el Protocolo

7 Los respectivos Bancos Centrales estiman el monto de las remesas de inmigrantes en

US$1.960 millones en El Salvador; US$1.645 millones en Guatemala; cerca de US$1000 millones en Nicaragua y US$800 millones en Honduras.

8 Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. 9 Basado en Nomenclatura Arancelaria del Sistema Armonizado.

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a la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos (Protocolo de Tegucigalpa) en 1991, por medio del cual se establece el Sistema de Integración Centroamericana – SICA. El siguiente año 1992, se firma el Nuevo Acuerdo de Ocotepeque sobre Comercio e Inversiones, entre El Salvador, Guatemala y Honduras, con lo cual se establece el Triángulo del Norte. En 1993, se firma e Protocolo al Tratado General de Integración Económica de 1960 (Protocolo de Guatemala), mediante el cual se restablece la institucionalidad del movimiento de integración económica, y se reitera el objetivo del Tratado General de formar una Unión Aduanera entre los países centroamericanos, con una nueva fecha para su perfeccionamiento: diciembre de 2003.

Estos hechos históricos, establecen la urdiembre institucional para adoptar una nueva pauta de desarrollo que podríamos caracterizar como una etapa de “Regionalismo Abierto”. La CEPAL, define este modelo de la siguiente manera “Un proceso de creciente interdependencia económica en el ámbito regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración subrregional, cuanto por las políticas de apertura comercial y desregulación de mercados, con el objeto de aumentar la competitividad y construir, en lo posible, una economía interna más abierta y transparente. Gert Rosenthal, El Regionalismo Abierto de la CEPAL10”

Estos cambios del modelo de desarrollo económico iniciado a mediados de la década de 1980 y que se mantiene hasta el día de hoy, ha tenido resultados ambivalentes. Por una parte y del lado positivo puede mencionarse que se ha diversificado la estructura productiva, se han incrementado las exportaciones a terceros mercados, se ha estimulado la inversión y en particular, la inversión extranjera directa y se han consolidado las reservas monetarias. Por otra parte, el crecimiento del producto interno bruto ha sido fluctuante y en términos generales, modesto, se ha incrementado la apertura económica y consecuentemente la vulnerabilidad a factores externos, la generación de empleo ha sido insuficiente y el ahorro interno –escaso- no siempre se ha canalizado hacia inversiones productivas.

Finalmente, el balance intersectorial del crecimiento económico ha sido muy desigual y ha

contribuido a la disminución del poder adquisitivo en muchos sectores de la economía y grupos de la población, con lo cual ha habido un significativo deterioro de la distribución del ingreso y aumento en los niveles de pobreza. En el anexo al presente capítulo se presentan una serie de indicadores macroeconómicos que sustentan las afirmaciones anteriores.

Como puede observarse en el cuadro siguiente, esta política de apertura ha causado una significativa diversificación económica y de las exportaciones. Así, mientras las exportaciones no agrícolas se mantuvieron a niveles levemente superiores a un tercio de las exportaciones totales, por más de tres décadas, ya para los años iniciales de este siglo representaban más de la mitad de las mismas (52%). Por su parte, el sector agrícola también ha sufrido una diversificación significativa, en virtud de la cual, las exportaciones no tradicionales que hasta 1990 representaron menos de un 10% del comercio total de exportación, subieron a un 26,2%.

10 Pensamiento Iberoamericano (N°26, julio-diciembre, 1994) Madrid, España, página 49.

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Exportaciones$ % $ % $ % $ % $ %

Tradicionales 349,2 78,6 684,1 62,3 2.893,7 59,1 2.353,5 55,3 2.209,9 21,8 Café 234,5 52,8 342,7 31,2 1700,1 34,7 1073,2 25,2 852,7 8,4 Banano 61,9 13,9 151,9 13,8 501,7 10,2 796,6 18,7 894,6 8,8 Algodón 37,4 8,4 84,7 7,7 296,0 6,0 63,4 1,5 0,2 0,0 Carne 8,6 1,9 67,5 6,2 224,0 4,6 163,3 3,8 97,1 1,0 Azúcar 6,8 1,5 37,3 3,4 171,9 3,5 256,7 6,1 365,3 3,6 No Tradicionales - - - - 310,4 6,3 376,4 8,8 2.681,3 26,2 Total Agrícolas 349,2 78,6 684,1 62,3 3.204,1 65,4 2.729,9 64,2 4.891,2 48,0 Otras Exportaciones 95,0 21,4 413,4 37,7 1.692,7 34,6 1524,2 35,8 5.294,1 52,0 Total Exportaciones 444,2 100,0 1.097,5 100,0 4.896,8 100,0 4.254,1 100,0 10.185,3 100,0Fuente: CEPAL: El Camino de los Noventas (LC/MEX/L223) México 1993 y estimaciones propias con base en estadísticas de SIECA para el 2001

Cuadro 1.3 Centroamérica: Evolución y Estructura de las Exportaciones 1960-2001Millones de US$ y Porcentajes

1960 1970 1980 1990 2001

Las exportaciones tradicionales, como grupo fueron las que más han perdido importancia relativa, pasando de un 55% en 1990 a un 22% en el año 2001. Puede observarse en el cuadro 1.3, que el banano y el azúcar aumentaron el valor de exportaciones, en tanto, la carne y particularmente el algodón, disminuyen significativamente en década comparada. No obstante, la disminución más evidente es la de las exportaciones de café, que obedecen a la dramática caída de los precios de este grano a partir del año 1999, aunque desde la desaparición de las cláusulas económicas de la OIC en 1989, había una marcada tendencia a la depresión de los precios del café. Se estima que relativo a los niveles medios de precio en el año 1994-1998, en el año 2001, los países centroamericanos han dejado de percibir unos 713 millones de dólares por ingresos de exportaciones cafetaleras, equivalente al 1,2% del PIB regional. El mismo estudio, concluye que han sido afectados unos 300 mil productores de café; se han perdido unos 170 mil empleos permanentes y se ha dejado de percibir unos 140 millones de dólares anuales en salarios11.En el siguiente capítulo se volverá sobre este tema, desde la óptica del efecto de la crisis en el aumento de la pobreza en importantes segmentos de la población rural.

Se estima que la reducción de la oferta internacional del café, inducida por los precios

deprimidos de la actualidad, ayude a estabilizar los mismos a partir del año 2004. Sin embargo, dicha estabilización se da a un nivel que haría poco rentable el cultivo de café para muchos productores centroamericanos quienes, además tendrán hacia el futuro mayor competencia en los mercados por cafés de calidad comparable producidos en países como: Brasil, Vietnam, Indonesia, quienes han sustituido las variedades robustas por arábicas.

Si el acceso a nichos de mercado de cafés de mejor calidad y mayor valor agregado no es una

opción viable para muchos productores, debido a los mayores requisitos del mercado y la comercialización, la crisis actual del café puede inducir uno de los más significativos cambios institucionales en la agricultura centroamericana del siglo XXI, a parte de los procesos de apertura comercial que también tienen la misma direccionalidad.

11 CEPAL: “Istmo Centroamericano: evolución del sector agrícola en el año 2001-2002”,

(LC/MEX/L550), México D.F., febrero 2003, página 21.

17

II. La Agricultura Contemporánea en la Economía Centroamericana: estructura y desempeño

Como ha sido explicado en el capítulo precedente, el siglo XXI encuentra a Centroamérica inmersa en un proceso de apertura comercial y cambio estructural que data de los años 80. En esta nueva fase, los países centroamericanos participan activamente en la formación de una Unión Aduanera de ámbito subregional, en la Ronda Doha de Negociaciones Multilaterales de la OMC, en el establecimiento de un Área de Libre Comercio de las Américas – ALCA, en el ámbito hemisférico y de una serie de tratados de libre comercio con otras naciones dentro de la cual destaca el Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América. En materia de liberalización de otros mercados, los países del área promueven los movimientos de capital, incluyendo el capital financiero internacional y solidifican políticas de atracción de capital extranjero y la inversión privada directa. En el sector de servicios, se fomenta la exportación de los mismos y la atracción del turismo internacional12.

Esta orientación del desarrollo, privilegia la inversión extranjera directa, la exportación de servicios y el turismo como factores fundamentales de crecimiento y de generación de empleos y constituye las bases de la reforma estructural más importante de las últimas tres o cuatro décadas. Aunque es evidente que esta pauta de crecimiento no focaliza en el agro, éste sigue siendo un sector no solo importante, sino también estratégico en el desarrollo económico de la región. Por una parte, como ha sido demostrado con anterioridad, el agro continúa siendo uno de los principales generadores de divisas en todos los países de la región. Pero, por otra, también encierra en su interior una serie de características estructurales, económicas, sociales y tecnológicas que, de no atenderse adecuadamente serán una rémora, tanto para la modernización del sector agroalimentario, cuanto para el desarrollo integral de los países de la región.

La agricultura en su contexto macroeconómico de los países centroamericanos, así como sus aspectos estructurales y de desempeño económico recientes, serán tratados en el presente capítulo. En éste, también se analizarán los aspectos externos de la economía agraria, los patrones de comercio imperantes y el dinamismo de sus exportaciones.

Centroamérica normalmente se concibe como una región de países pequeños con una historia de vínculos comunes y con un proceso de integración económica que, en su tiempo fue el más avanzado de América Latina. Por extensión, generalmente se piensa que son bastante homogéneos en sus principales características económicas, sociales y tecnológicas. Lo segundo, no es estrictamente cierto y las diferencias existentes, tanto entre países como al interior de ellos, son factores importantes para el buen entendimiento de las dificultades en el proceso de la integración y en el diseño de las políticas públicas correspondientes. Desde un punto de vista analítico, para no ocultar en los promedios las riquezas de estas diferencias, en este capítulo se presenta la información estadística por país. 2.1 Estructura y Desempeño de la Agricultura: una semblanza al interior del sector agroalimentario

Esta sección trata específicamente de las características del agro en los países de Centroamérica, con excepción de aquellos relativos al comercio de importación y de exportación. Así, se hará un

12 El sector del turismo receptivo ha sido designado como uno de los “conglomerados” (cluster),

de la Agenda para la Competitividad de INCAE-HIID, por su potencial de generación de divisas y de empleos productivos directos e indirectos. En el año 2000 el turismo generó US$2,34 millardos de los cuales el 47% correspondió a Costa Rica y un 22% a Guatemala. Banco Mundial, World Development Indicators, 2002.

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relevamiento de la participación de la agricultura en la economía general, de la estructura interna de los sectores agrícolas, y su desempeño reciente en materia de producción alimentaria, empleo e ingresos. 2.1.1 La agricultura en la economía centroamericana

Centroamérica es un territorio pequeño de 432 mil kilómetros cuadrados, en donde habitan aproximadamente 38 millones de personas con 5 nacionalidades diferentes. El Salvador es el país más pequeño del área y con mayor densidad de población (6,4 millones en 21 mil km2), en tanto, Nicaragua, el país más grande territorialmente (139 mil km2), tiene solamente una población de 5 millones (véase cuadro 2.2 infra).

En el supuesto de que la población bajo niveles de pobreza contribuye relativamente poco a la demanda efectiva y que dicho segmento comprende el 49% del total de los habitantes, tendremos que el mercado efectivo ponderado de la región, escasamente supera los 17 millones de habitantes en términos de poder de compra (véase anexo 2.1).

Puede observarse en el cuadro 2.1 siguiente, que el promedio del producto interno bruto - PIB por habitante de la región escasamente llega a los 1.800 dólares anuales. En cuanto a este factor, Costa Rica tiene un PIB por habitante más del doble (4.077 dólares) del promedio regional, mientras que Nicaragua, con 465 dólares de PIB por habitante, es apenas un 26% de dicho promedio.

Aún teniendo el PIB por habitante en términos internacionales de poder adquisitivo, el promedio

regional no sobrepasa los 4.000 dólares.

País PIB / cápita Indice 1/ PIB / cápita

paridad Indice 2/

Costa Rica 4.077 227 8.500 212El Salvador 2.220 124 4.600 115Guatemala 1.868 104 3.700 92Honduras 932 52 2.600 65Nicaragua 465 26 2.500 62Centroamérica 1.795 100 4.006 100

1/ PIB nominal per cápita en 2002

Cuadro 2.1 Centroamérica: Comparación del Ingreso per Cápita, 2000

2/ PIB nominal per cápita en 2001 paridad intenacional basada en poder de compra

US dólares

Fuente: Con base en Indicadores Económicos de CEPAL y Country Reports(www.contryreports.org)

En lo que respecta a la participación sectorial del PIB en los países, Nicaragua es el país más agrícola, ya que este sector genera una tercera parte de dicho producto y emplea un 42% de la fuerza laboral, al otro extremo se encuentra Costa Rica, en donde la agricultura genera un 11% del PIB y emplea un 20% de la fuerza de trabajo. En Guatemala, el sector agrícola emplea la mitad de la fuerza de trabajo, mientras que su contribución al PIB es menos de una cuarta parte. Proporcionalmente, la agricultura en El Salvador genera un porcentaje similar al de Costa Rica pero emplea poco menos de un tercio de la fuerza laboral. En Honduras más de un tercio de la población trabaja en la agricultura, la cual genera menos de una quinta parte del PIB. Estas relaciones no solo colocan a la agricultura en el

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escenario macroeconómico de los países, sino que dan una idea de la productividad relativa del empleo en estas actividades primarias (véase cuadro 2.2).

Indice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua1)Territorio (miles km2) 51,1 21,0 108,9 112,1 139,0Población (millones) 3,8 6,4 13,3 6,6 5,0

Densidad de población (km2 / habitante) 74,4 304,8 118,6 58,9 36,0

2) Estructura del PIBAgricultura 11 10 23 18 33Industria 37 30 20 32 23Servicios 52 60 57 50 443) Estructura del empleo (1999)Agricultura 20 30 50 34 42Industria 22 15 15 21 15Servicios 58 55 35 45 43Fuente: Con base en estadísticas oficiales y (www.countryreports.org)

Cuadro 2.2 Centroamérica: Densidad de Población,Estructura Sectorial del Ingreso y del Empleo

El cuadro 2.4 muestra el Índice de Desarrollo Humano en el año 2003, para los países de Centroamérica, calculado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD para 175 países del mundo, con datos del año 2001. En él se muestra que Costa Rica ocupa el lugar número 42 entre estas naciones, El Salvador y Honduras el puesto 105 y 115 respectivamente, en tanto Guatemala y Nicaragua ocupan los puestos 119 y 121

Como puede observarse en el cuadro 2.3, que contiene los principales indicadores económicos del sector agroalimentario, el componente de manufacturas de alimentos, bebidas y tabaco, agrega un 15,6 y un 17,1% del PIB en Nicaragua y Honduras, respectivamente y un 7,0; 5,3 y 3,5% en Guatemala, Costa Rica y El Salvador, respectivamente. Lo anterior sumado a la contribución que hace la agricultura primaria, determina el peso relativo del sector agroalimentario en la generación del producto interno bruto, como puede verse en el citado cuadro.

Indicador / País1990 2001 1990 2001 1990 2001 1990 2001 1990 2001

PIB Sector agroalimentario / PIB total 1/ 18,2 16,3 25,8 20,1 43,7 38,2 30,7 28,4 37,9 42,8PIB Sector Agropecuario / PIB total 11,9 10,8 17,1 11,8 25,9 22,6 24,9 22,0 24,8 30,0PIB Sector Alimentos / PIB total 2/ 6,3 5,5 8,7 8,3 17,8 15,6 5,8 6,4 13,1 12,9Gasto Agropecuario / Gasto total Gob. Central 8,8 1,6 5,2 1,6 3,7 2,9 11,1 6,2 1,3 3,0IPPA Agricultura / IPC General 3/ 196,5 58,2 183,4 83,7 183,8 75,3 225,0 46,4 4.812,9 70,8Precios Implícitos en el sector agropecuario 73,9 287,7 100,0 165,5 n.d. n.d. 194,8 755,8 10,1 140,8PEA rural / PEA total 52,5 47,8 45,6 39,5 58,3 56,7 55,0 47,0 45,2 42,2Desempleo abierto rural 4/ 2,5 5,1 8,6 5,6 6,3 n.d. 4,2 4,2 7,8 14,0Salario peón agrícola (US$ jornal) 5/ 6,5 8,1 2,8 3,2 2,4 3,2 1,8 2,1 1,4 1,2Fuente: CEPAL Con base en "Istmo Centroamericano: Evolución del Sector agropecuario 2001-2002"1/Comprende actividades agrícolas primarias más manufacturas de alimentos, bebidas y tabaco.2/ Incluye bebidas y tabaco3/ Indice de precios de la producción agrícola (IPP)4/ Desempleo abierto total en Guatemala y Honduras5/ Años 1995 y 2001

Nicaragua

Cuadro 2.3 Centroamérica: Principales Indicadores Económicos del Sector Agroalimentario1990 y 2001

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras

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En términos de la contribución de la agricultura al PIB, si se considera además del sector primario y el agroindustrial, los servicios para la agricultura, se obtiene el concepto de la agricultura ampliada. En un reciente estudio, se demuestra que la relación PIBA/PIB, bajo este concepto, varía del 11,3 al 32,5% en Costa Rica; de 0,7 al 8,2% en Estados Unidos; del 4,6 al 24,5% en México; 1,8 al 15,3% en Canadá y 5,6 al 32,1% en Chile; para mencionar aquellos países con quien Centroamérica tiene o tendrá tratados de libre comercio13.

Una idea de la importancia relativa del sector rural, ámbito natural de la agricultura en los

países centroamericanos, está indicada por el hecho de que alberga no menos de un 40% de la población económicamente activa en El Salvador y hasta un 57% en Honduras y con un desempleo abierto que va, en sus extremos en un 14% en Nicaragua a un 4.2% en Honduras.

Como puede observarse en el mismo cuadro, la relación del índice de precios para la producción agrícola – IPPA, respecto al índice general de precios, indica que la agricultura no ha sido un factor determinante de las presiones inflacionarias y, más bien, pareciera haberlas atenuado. 2.1.2 La estructura del sector agroalimentario actual

No se dispone de datos censales recientes y con criterios uniformes de estratificación en los países de Centroamérica. Sin embargo, la información disponible que se muestra en el Anexo 2.2, permite apreciar el alto grado de polarización en la tenencia de la tierra, la preponderancia de fincas minifundistas, la presencia de la gran propiedad y la relativa debilidad de la propiedad familiar y mediana. Aparte de estos factores estructurales, desde una óptica de política pública, es generalmente aceptado que operativamente existen cinco grupos de actores económicos con muy distintas características en cuanto a tamaño, tecnología, capacidad de gestión, etc. A saber14: a. Trabajadores agrícolas que son normalmente agricultores sin tierra cuyos ingresos dependen casi en

la totalidad de la remuneración por su mano de obra. Este grupo también incluye a trabajadores migratorios entre países o al interior de un mismo país entre zonas de producción con distintas épocas de recolección.

b. Pequeños productores y minifundistas con acceso limitado a tierras y otros factores de la producción, frecuentemente localizado en zonas de ladera. Es un segmento con menor educación, en gran medida descapitalizado y vulnerable. Producen generalmente para su autoconsumo con excedentes que se venden en el mercado interno. Generalmente poseen ganado, el cual no explotan de manera comercial. Un número, no despreciable en muchos casos, forma parte de cadenas agroalimentarias de exportación.

c. Productores medianos con cierta tecnología y capacidad de gestión que frecuentemente tienen relaciones contractuales de producción y mercadeo con cadenas agroalimentarias de producción y comercio en el mercado interno y la exportación. La gama de producción de este grupo es muy

13 IICA, Dirección de Planeamiento Estratégico y Modernización Institucional; información no

publicada. Datos del PIB de 1997. 14 Esta tipificación sigue de cerca la presentada por CPomareda y CMurillo: “Las relaciones

entre agricultura, comercio y ambiente en Centroamérica”. Reunión Intersectorial de Ministros de Agricultura y de Ambiente, CATIE, Turrialba, Costa Rica, abril de 2003, pp. 3 y 4. Además, véase Anexo 2.2 sobre estadísticas de distribución de la tierra y operaciones agrícolas.

21

variada y en él se encuentran, por ejemplo productores de café, leche, aves para carne o huevos, hortalizas y plantas ornamentales, melones, piñas, etc.

d. Empresas agroindustriales de transformación básica, las cuales, con frecuencia tienen producción agrícola propia o contratos con agricultores. Dentro de estos se distinguen dos grupos; un primer grupo que incluye a las industrias de transformación tradicionales tales como ingenios de caña de azúcar, beneficios de café y de arroz, mataderos de ganado bovino y porcino. El segundo grupo comprende a industrias tecnológicamente más sofisticadas como las procesadoras del sector lácteo y aves, procesamiento de frutas, elaboración de aceites y otros.

e. Empresas transnacionales dedicadas a la producción y exportación de productos tradicionales como el banano y más recientemente la piña, integradas verticalmente desde la producción hasta el consumo. La mayoría de estas empresas tienen productores nacionales asociados.

Este complejo agroalimentario, que incluye al sector agroindustrial, es apoyado por un gran

número de empresas proveedoras de equipos, insumos y servicios que, conjuntamente conforman el sector agrícola ampliado. Esta tipología introduce un factor de gran importancia para el diseño de las políticas sectoriales de desarrollo y su diferenciación.

Este mismo complejo presenta a su interior bajos índices de desarrollo humano y altos indicadores de analfabetismo, pobreza y pobreza extrema en zonas rurales que afectan negativamente el desarrollo agrícola.

Como puede observarse en el cuadro 2.4, los índices de desarrollo humano apenas sobrepasan valores del 0,6 en todos los países con excepción de Costa Rica (0,8). De igual manera el analfabetismo rural llega a casi 40% de la población y los años de escolaridad en la población rural de 15 años o más, son de 2,5 años en Guatemala; 3,5 en El Salvador, Honduras y Nicaragua y 6,6 años en Costa Rica. Esta baja escolaridad es un factor altamente desfavorable para la transmisión de nuevo conocimientos, capacidades y destrezas humanas, requeridas por la tecnología de una agricultura moderna.

Indicador1990 2000 1990 2000 1990 2000 1990 2000 1990 2000

Analfabetismo rural 1/ n.d. n.d. 36,5 32,4 39,0 29,8 36,9 27,2 24,6 25,0Años de estudio PEA Rural / 15 o más 6,7 6,6 n.d. 3,5 n.d. 2,5 2,9 3,8 n.d. 3,5Población total bajo línea de pobreza 2/ 26,2 20,3 54,2 64,4 - 60,5 80,5 74,4 76,3 73,0Población rural bajo línea de pobreza 3/ 27,3 22,3 49,2 65,7 - 70,0 79,9 86,2 64,0 77,0Pobreza % de hogares rurales 30,1 24,3 61,0 55,1 70,0 75,0 83,5 82,3 39,5 32,5Pobreza Extrema % hogares rurales 11,5 8,3 35,0 27,2 51,5 39,0 66,4 63,2 59,5 52,0Indice de desarrollo humano 3/ - 0,83 - 0,72 - 0,65 - 0,67 - 0,64

1/ Año 1999 para Honduras y Guatemala

3/Año 1999

Nicaragua

Cuadro 2.4 Centroamérica: Indicadores Sociales Seleccionados 1990-2000

2/ Excepto para El Salvador y Nicaragua como año inicial es 1995 y 1993 respectivamente, año terminal 1998 para El Salvador,Guatemala y Nicaragua; 1999 para los demás

Fuente: CEPAL "Istmo Centroamericano: Evolución del Sector Agropecuario 2001-2002" (LC/MEX/L550, feb 2003) cuadro 2 Anexo;CEPAL "Panorama social de América Latina 2001-2002"; CEPAL: Progreso social de América Latina 2001-2002".

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras

En adición a lo anterior, puede observarse que aunque la población indigente ha disminuido levemente, relativa al año 1990, en el año 2000, más de tres cuartas partes de la población rural están bajo la línea de pobreza en Honduras y Nicaragua, dos terceras partes en Guatemala y El Salvador. La

22

población del área rural bajo la línea de pobreza es del 20% en Costa Rica. La pobreza extrema en hogares rurales sobrepasa el 50% en Honduras y Nicaragua. En general en Centroamérica, el 60% de la pobreza se encuentra en poblaciones rurales.

Como una de las causas de la persistencia de los altos índices de pobreza en años recientes, está la crisis del café en todos los países del área. En efecto, este fenómeno en términos del empobrecimiento de la población agrícola se describe de la siguiente manera:

“La crisis de los pequeños productores de café es un ejemplo claro del empobrecimiento de sectores que durante décadas anteriores eran ajenos a las precarias condiciones de vida de poblaciones mayoritarias en la región”15

Estas cifras ponen en evidencia la necesidad de tener acciones de política pública eficaz y

sostenida en el campo del desarrollo rural y la reducción de la pobreza. En la medida que estas acciones necesiten de un componente agrícola, estos temas se convierten en un componente de la política agrícola y agroalimentaria.

Dada esta situación de analfabetismo, escolaridad y pobreza, no es sorpresa que en Centroamérica la productividad agrícola por trabajador valorada en 1.916 dólares anuales solo sea levemente superior a la del Caribe, pero poco más de la mitad del promedio para América Latina (4.356 dólares) y muy inferior a la existente en los Estados Unidos y Canadá que sobrepasa los 45 mil dólares16. Estos factores explican, en parte, que el nivel de salario del trabajador agrícola, mostrado en el cuadro 2.3 anterior, sea inferior a los 2 dólares diarios en Honduras y Nicaragua, 3,2 dólares en Guatemala y solamente Costa Rica excede los 8 dólares.

Esta diferencia salarial entre Costa Rica y Nicaragua y el desempleo en esta última nación,

explica no solo la migración permanente de nicaragüenses a ese país, sino las migraciones transfronterizas durante las cosechas de café, azúcar y melones. Guatemala también tiene migraciones internas de las partes altas a los pie de montes y costas para las cosechas de café y caña de azúcar17.

Otras características estructurales de la agricultura centroamericana, se relacionan con la disponibilidad de tierras y otros indicadores de capitalización en agricultura. Puede observarse en el cuadro 2.5 que el país más grande y con mayor disponibilidad de tierra agrícola por habitante es Nicaragua, seguido por Guatemala, Honduras y Costa Rica. El Salvador no solo es el país más pequeño territorialmente, sino también el que menor disponibilidad de tierra agrícola posee. Sin embargo, es Costa Rica el país del área que sobresale sobre los demás en cuanto a indicadores de capitalización en la agricultura como son: superficie bajo riego, uso de fertilizantes y disponibilidad de tractores por hectárea y por habitante. De aquí que no es de extrañar que también tenga el índice de producción de alimentos por hectárea más alto de la región (2,8 ton/ha).

15 CMedrano, BBarillas, LVidal. Los Derechos Económicos Sociales y Culturales en la

Centroamérica de inicios del siglo XXI-CODEHUCA, San José, Costa Rica, 2002, p.51. 16 MRodríguez y Torres. “La Competitividad agroalimentaria de los países de América Central

y el Caribe en una perspectiva de liberalización Comercial”, CEPAL, Santiago de Chile, 2003, cuadro 7 pp.40.

17 JNowalski R. “Asimetrías económicas, laborales y sociales en Centroamérica: desafíos y

oportunidades”, FLACSO, 2002, pp. 144 y 145.

23

Paradójicamente el país de mayor disponibilidad de tierras arables y vocación agrícola es el que

relativamente menos ha podido capitalizar a su agricultura; su índice de producción de alimentos por habitante iguala al de Guatemala y es casi el doble de los imperantes en Honduras y El Salvador (1,6 ton/ha).

Como referencia podemos citar que Canadá y Estados Unidos utilizan respectivamente 59,0 y 112,8 kg/ha, en su producción agrícola, versus 8,6 y 0,2 kg/ha en Costa Rica y Nicaragua respectivamente. De igual manera, Canadá tiene 5.152 y los Estados Unidos 4639 tractores por cada mil trabajadores, que contrastan con los 64,4 tractores por cada mil trabajadores de Costa Rica, país con mayor número de dichos bienes de capital.

Indicador Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras NicaraguaTierra agrícola (millones/has) 2,8 1,6 4,5 3,6 7,6Tierra agrícola por Habitante (has) 0,5 0,2 0,3 0,4 1,1Tierras de cultivo con riego (%) 24,9 4,4 6,6 3,7 3,2Uso de fertilizantes (kg/ha) 8,6 1,6 1,7 0,8 0,2Tractores por 100 has (N°) 3,1 0,6 0,3 0,3 0,1Tractores por 1000 trab. (N°) 64,4 13,4 7,3 20,3 20,5Producción de Alimentos (ton / habit) 2,8 1,3 2,2 1,3 2,2

Cuadro 2.5 Centroamérica: Indicadores de Disponibilidad y Uso de Factoresen la Producción Agrícola 1997-1999

Fuente: Compilado de IICA: "Evolución de la Agricultura y la Seguiridad Alimentaria en las Américas 1986-1988 / 1997-1999:Referentes Estratégicos e Indicadores Seleccionados", San José, Costa Rica 2002

El indicador para Centroamérica de la productividad de la tierra, 361 dólares por hectárea –por año, es comparable con el de los Estados Unidos (366 dólares), superior al de Canadá (286 dólares) y dos tercios superior al del promedio de América Latina que es de 225 dólares por hectárea18.

En lo que respecta al uso actual de la tierra agrícola y su dedicación a cultivos para el mercado doméstico o para la exportación, el cuadro 2.6 muestra esta situación comparativa entre los años 1990 y 2001. Podrá observarse que en todos los países disminuyó el área sembrada y cosechada de productos para consumo interno, aunque la reducción más significativamente ocurrió en Nicaragua, Costa Rica y Honduras. Por otra parte, los cultivos de exportación, tanto tradicionales como no tradicionales disminuyeron en Nicaragua y los no tradicionales también disminuyeron en El Salvador. El aumento más significativo en la superficie dedicada a los no tradicionales se da en Costa Rica.

Esta expansión de la agricultura de exportación, sea tradicional o no, es congruente con el actual modelo de desarrollo de apertura al comercio exterior, aunque repite la pauta histórica de este subsector de expandirse a costas de la agricultura de mercado interno. Este tema se verá más adelante en el contexto de la evolución de la oferta doméstica de alimentos.

Una última característica estructural de la agricultura centroamericana es su vulnerabilidad frente a fenómenos y desastres naturales, sean estos de origen tectónico o climatérico. Aparte de varios terremotos en la década pasada, la región es azotada por recurrentes períodos de sequía, inundaciones y daños por huracanes. La CEPAL estima que entre 1998 y 2001 el daño total en Centroamérica por

18 Idem.

24

desastres naturales ascendió a 8.971 millones de dólares, con un impacto en el sector externo de 2.200 millones de dólares. En términos de damnificados la estimación es de 3.3 millones de personas incluyendo más de 10 mil muertos19. Se estima que al menos un 60% de los daños se concentran en el sector agroalimentario y rural.

País Área total

1990 2001 Cambio % 1990 2001 Cambio % 1990 2001 Cambio %Costa Rica 36,3 19,0 -46,5 44,9 47,3 7,7 18,8 33,7 84,0 2,5El Salvador 62,2 62,6 -1,0 28,7 31,0 6,2 9,1 6,0 -31,0 -5,9Guatemala 56,4 31,8 -7,6 32,2 33,5 6,5 10,9 14,7 38,5 2,5Honduras 64,5 48,8 -25,6 26,6 37,5 35,7 8,9 12,7 37,8 -3,6Nicaragua 60,1 72,5 -64,6 25,0 18,6 -9,0 11,9 8,9 -1,3 36,5Centro América 58,3 54,1 -4,2 30,5 32,0 8,2 11,2 13,8 27,6 3,2Fuente: Basado en CEPAL: "Istmo Centroamericano: Evolución del Sector Agropecuario 2001-2002" (LC/MEX/L550, feb2003) cuadro 2 Anexo

Cuadro 2.6 Centroamérica: Superficie Cosechada de los principales cultivos de consumo interno y de exportación

Consumo interno Exportación No tradicionales

1990-2001

Sin embargo, hay que enfatizar el impacto diferencial de dichos fenómenos y su mayor incidencia en los estratos de pequeños productores. Su localización en áreas de recursos naturales más pobres o degradados, de marginación respecto a los principales mercados y centros urbanos, poca interconexión con la infraestructura nacional de carreteras y comunicaciones, aunado a situaciones de poca capitalización de la propiedad rural y los niveles de pobreza, hacen que estos productores agrícolas minifundistas sean más vulnerables ante tales fenómenos. Por ello, la inclusión de sistemas de alerta temprana sobre desastres naturales, la organización de ayuda y la producción de los recursos naturales utilizados por la agricultura, no pueden ser dejados de lado en las agendas agrícolas nacionales y de la agenda de cooperación regional. 2.1.3 El desempeño reciente de la agricultura en Centroamérica

Antes de señalar algunos de los principales índices de desempeño de la agricultura centroamericana, es conveniente recordar que dichos índices, al igual que los indicadores del comercio exterior agroalimentario, están influidos muy significativamente por el efecto depresivo de los precios internacionales del café en el sector. Tal y como se señaló anteriormente, el impacto de este fenómeno se estima en una disminución de 140 millones de dólares anuales en salarios que afectan 170 mil empleos permanentes y a más de 300 mil productores. De igual manera se estima que ello equivale a una disminución del 1,2% en el PIB regional y en 713 millones de dólares anuales de disminución en los ingresos de exportación.

Habida cuenta de lo anterior, en el cuadro 2.7 siguiente, la agricultura ha tenido un desempeño inferior, en términos reales, al de la economía como un todo en los períodos analizados, más aún, desde 1997, Honduras tiene tasas negativas del producto agrícola y en el período 2001-2002, El Salvador también muestra esta tendencia. En los otros países del área, el crecimiento del producto agrícola ha sido inferior al de la población en Guatemala y Costa Rica; únicamente Nicaragua muestra un crecimiento del producto agrícola similar al de la población total.

19 Véase CEPAL, www.eclac.cl/mexico sección desastres naturales.

25

Indice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras NicaraguaP.I.B. Real Total 1/

1993-1996 3,1 4,6 4,0 1,8 4,51997-1999 7,2 3,8 4,5 2,2 5,62000-2002 1,9 2,1 2,6 3,2 3,3

P.I.B. Real Agrícola1997-1999 1/ 3,9 1,7 2,9 -1,9 5,42001-2002 2/ 1,6 -2,1 1,2 -0,1 3,1

P.I.B./ habitante 2002 4.077 2.220 1.868 932 485P.I.B.A. / trabajador US$3/ 4.973 1.690 2.099 1.508 1.919

1/ A precios de 19952/ Cifras preliminares 3/ Promedio ponderado por trabajador 1997-1999 en US$ de 1995

Cuadro 2.7 Centroamérica: Crecimiento del Producto Interno Bruto Total y Agropecuario 1993/96; 1997/99 y 2000/02

Fuente: Con base en CEPAL "Balance Preliminar de datos Económicos en América Latina y el Caribe 2002"; CEPAL "IstmoCentroamericano: Evolución del Sector Agropecuario 2001-2002" (LC/MEX/L550, feb 2003) cuadro 2 Anexo y Compiladode IICA: "Evolución de la Agricultura y la Seguiridad Alimentaria en las Américas 1986-1988 / 1997-1999: ReferentesEstratégicos e Indicadores Seleccionados", San José, Costa Rica 2002

El producto medio por trabajador agrícola, en el período 1997-99, en dólares constantes de 1995,

fue de casi 5 mil dólares en Costa Rica, en tanto en Honduras apenas sobrepasó los 1.500 dólares. Nicaragua y Guatemala tuvieron un producto alrededor de 2 mil dólares por trabajador. Es interesante señalar en ese mismo cuadro, que el producto bruto por trabajador en la agricultura fue superior al PIB por habitante en todos los países del área con excepción de El Salvador; lo cual da muestra de la productividad del empleo en la agricultura vis a vis el resto de la economía y su relación con la población total.

En 1999-2001, el promedio del valor agrícola por trabajador ocupado, en dólares corrientes fue de 6.902 dólares en Costa Rica, 1.479 dólares en El Salvador, 1.279 dólares en Nicaragua y en Honduras 988 dólares. No hay información sobre población ocupada en agricultura en Guatemala20.

El cuadro 2.8 muestra la composición de la oferta doméstica de alimentos en los años 1997 a 1999 y el consumo aparente de ese entonces. Puede observarse que de las cinco naciones centroamericanas, únicamente El Salvador y Nicaragua son países importadores netos de alimentos, para utilizar la denominación de la OMC, mientras que los restantes países no lo son. En El Salvador, la dependencia neta de de alimentos importados, incluyendo la ayuda alimentaria fue del 18,5% (81,2 kg/hab) del consumo interno, mientras que en Nicaragua fue el 9,2% (31,8 kg/hab).

20 CEPAL. “Istmo Centroamericano: Desafíos y Oportunidades del Desarrollo Agropecuario

Sustentable ((LC/MEX/R/Sen 137), Junio 2003, cuadro 3-A.

26

Concepto Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras NicaraguaProducción 2872,0 1283,0 2191,0 1384,0 1183,0Importaciones Netas 1/ (715,5) 76,2 (133,1) (31,5) 16,7Ayuda alimentaria 0,0 5,0 3,6 6,6 15,1Consumo 624,9 437,5 366,2 481,0 345,8

Cuadro 2.8 Centroamérica: Composición de la Oferta Doméstica de Alimentos 1997-1999 (kilogramos por habitante)

Fuente: Compilado de IICA: "Evolución de la Agricultura y la Seguiridad Alimentaria en las Américas 1986-1988 / 1997-1999: Referentes Estratégicos e Indicadores Seleccionados", San José, Costa Rica 2002

1/ Cifras en paréntesis son negativas (exportaciones netas)

En cuanto a la contribución de la agricultura a la estabilidad de precios, aunque no hay disponibilidad específica de estos datos, es conocido que la agricultura no ha sido un factor determinante de la tasa de inflación; por el contrario, en distintas épocas y países ha actuado como un compensador de precios.

En lo que respecta al empleo, ya ha sido reiteradamente mencionado que la agricultura ha sido incapaz de proveer empleos suficientes y menos bien remunerados a la población rural. Más bien, en muchos países ha sido origen de emigración fuera del área y de movimientos transfronterizos de trabajadores agrícolas estacionales.

2.2 Comercio agroalimentario y el sector externo de la economía

Durante la segunda mitad de la década de final de siglo, Centroamérica tuvo un crecimiento en sus exportaciones que fue superior al del resto del mundo. Efectivamente mientras que las exportaciones mundiales crecieron al 1.6% anual en el período 1995-1999 y los países desarrollados y en desarrollo crecieron respectivamente al 1,4 y 2,2% en el mismo período, Centroamérica lo hizo a una tasa media del 5% anual. Las importaciones de Centroamérica crecieron en ese lapso al 3,1% anual a un ritmo igual al resto de los países en desarrollo, pero casi al doble de los países desarrollados y del mundo, el cual creció 2% en este parámetro21.

En lo que respecta a las exportaciones, además de la crisis del café, repetidamente mencionada, el sector externo de la economía centroamericana también ha tenido que afrontar términos adversos de intercambio en su comercio exterior, además de bajos precios en sus productos de exportación. Podrá observarse en el cuadro 2.9 siguiente, que con respecto a este último factor, los precios de los principales productos han declinado entre un 30 y un 40% respecto a los imperantes en 1995.

21 OECD, Agricultural Policies in OECD Countries, Monitoring and Evaluation, 2002.

27

Indice Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras NicaraguaTérminos de Intercambio1/

1990 82,0 63,0 93,1 82,8 84,61995 100,0 100,0 100,0 100,0 100,02000 92,6 82,7 84,8 103,4 81,92001 93,1 80,9 81,2 97,2 74,7

Precios de los Principales Productos de Exportación

1990 65,5 55,5 71,5 81,0 n.d.1995 100,0 100,0 100,0 100,0 100,02000 79,5 56,7 76,1 76,1 78,52001 71,0 45,2 61,1 69,3 64,1

1/ Términos simples no ponderados

Cuadro 2.9 Centroamérica: Indicadores Seleccionados del Sector Externo 1990,1995,2000 y 2001

Fuente: Basado en CEPAL: "Istmo Centroamericano: Evolución del Sector Agropecuario 2001-2002" (LC/MEX/L550, feb 2003) cuadro 2Anexo

Las economías centroamericanas, en el período de estudio 1996-2001, han continuado con su proceso de apertura comercial, congruente con el modelo de “integración abierta”, el cual también ha comprendido a su agricultura. En efecto, el índice de apertura agrícola de los países centroamericanos en el año 20001, varía entre un 22,99% en Honduras hasta un 9,8 en El Salvador22.

País Índice de Apertura

Costa Rica 0,173

El Salvador 0,976

Guatemala 0,125

Honduras 0,229 7

22 Estimaciones propias con base en estadísticas del Banco Mundial www.worldbank.org y

estadísticas de la SIECA. Para Nicaragua el último dato disponible del PIB es de 1967 por lo que el índice no puede calcularse. Índice de apertura utilizado equivale a la suma del comercio agroalimentario total, relativo al PIB en el año 2001.

28

Los datos del comercio total agroalimentario en el período 1996-2001 y en este último año, se sintetizan en el siguiente recuadro:

Rubro

1996-2001

Promedio Anual

Millones de US$

2001

Millones de US$

Crecimiento Medio anual del

período %

Exportaciones Agroalimentarias

5.610 4.891 -2.5

Importaciones Agroalimentaria

3.123 3.628 5.6

Balanza Comercial

2.487 1.263 ---

De lo anterior podemos concluir, en primer lugar, que Centroamérica tiene una balanza

comercial agroalimentaria positiva, aunque el superávit se ha reducido en un 50% en el 2001 respecto al promedio anual del período 1996-2001. En segundo lugar, se observa una alta tasa de crecimiento en las importaciones que, de continuar puede revertir la balanza comercial y volver a la región como un todo en un importador neto agroalimentario. En tercer lugar, las exportaciones agroalimentarias no solo han perdido su dinamismo, sino que tienen crecimientos negativos, o sea decrecieron en términos absolutos en el mismo período.

Puede observarse en el cuadro 2.10 siguiente que mientras las exportaciones totales de la región crecieron a una tasa de 4,3% anual y se situaron en 10,4 millardos por año en 1996-2001, las exportaciones agroalimentarias que representaron más de la mitad de dicho comercio (54%), crecieron negativamente (2,5%).

Rubro 1996-2001 USDólares Millones

Crecimiento Anual 1996-2001

Exportaciones Totales 10.418 100,0 ― 4,3Exp. Agroalimentarias 5.610 53,8 100,0 -2,5

Tradicionales 2.977 28,6 53,0 -6,7No Tradicionales 2.633 25,2 46,9 2,1No Procesados 4.146 39,8 73,9 -4,8Procesados 1.464 14,0 26,1 3,8

Importaciones Agroalimentarias 3.124 30,0 55,7 5,6

Imp. Agroalimentarias /Imp. Totales % 18,1 ― ― ―

Fuente: Cuadros 2.5; 2.6 y 2.7

Principales Exportaciones Totales % Agroalimentarias %

Cuadro 2.10 Centroamérica: Estructura y Crecimiento de la Exportaciones Agroalimentarias 1996-2001

Ese mismo cuadro muestra que las exportaciones de artículos tradicionales constituyen más de la mitad de las exportaciones agroalimentarias y más de una cuarta parte de las exportaciones centroamericanas al mundo. Sin embargo, contrario a éstas, los productos no tradicionales y los procesados son los dos grupos con tasas de crecimiento positivas en el período 1996-2001. También es interesante hacer notar que casi tres cuartas partes de las exportaciones agroalimentarias son productos no procesados.

29

Del lado de las importaciones agroalimentarias, éstas ascendieron en el período ya citado a 3,1

millones de dólares que representan un poco más de la mitad del valor de las exportaciones. No obstante, su tasa de crecimiento de 5,6% anual, más que duplica la tasa de las exportaciones; lo que indica, además de un debilitamiento del esfuerzo exportador (véase cuadro 2.11), una cierta incapacidad de la agricultura centroamericana de suplir adecuadamente la demanda agroalimentaria regional.

Exportaciones 1960-70 1970-80 1980-90 1996-2001Tradicionales 7,0 15,5 0,5 -6,7No Tradicionales 15,8-- 17,1 2,0 2,1Total 9,5 16,1 1,4 -2,5

Cuadro 2.11 Centroamérica: Tasas Medias de Crecimiento Anual de las Exportaciones

Décadas 1960 a 1990 y 1996-2001

Fuente: CEPAL: El Camino de los Noventas (LC/MEX/L223) México 1993 pag. 66.Elaboraciones propias 1996-2001

En lo que respecta al origen y destino del comercio agroalimentario de Centroamérica, los

Estados Unidos de América representa el destino para más de un 40% de las exportaciones agroalimentarias y, a la vez es el primer suplidor de Centroamérica de estos productos en una proporción muy cercana a la anterior. El comercio con la Unión Europea es un tanto asimétrico por cuanto la región exporta más de una cuarta parte de sus productos agroalimentarios, pero tan solo importa un 14% de los mismos. Lo anterior puede observarse en el cuadro 2.12 siguiente.

TOTALES 5.609,6 100,0 3.123,5 100,0Estados Unidos 2.354,7 42,0 1.246,6 39,9Centro América 798,3 14,2 818,0 26,2Unión Europea 1.515,9 27,0 264,2 8,5Resto Mundo 940,8 16,8 794,7 25,4FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la SIECA.1Por mínimos cuadrados con base en una función exponencial.

Exportaciones $ %

Importaciones $ %

Cuadro 2.12 Centroamérica: Origen y Destino del Comercio Exterior Agroalimentario 1996-2001

Millones de US Dólares

El Mercado Común Centroamericano – MCCA, junto con el resto del mundo son los principales proveedores del área en productos agroalimentarios, cada uno de ellos con una proporción levemente superior a una cuarta parte del comercio de importación.

30

Rubro Total Total %

Exportaciones Totales 2.827 27,8 5.965 58,6 1.347 13,2 46 0,5 10.185 100,0

Importaciones Totales 2.935 14,3 8.264 40,3 1.768 8,6 7.551 36,8 20.518 100,0

Exportaciones Agroalimentarias 798 14,2 2.355 42,0 1.516 27,0 940 16,8 5.610 100,0

Importaciones Agroalimentarias 818 26,2 1.247 39,9 264 8,5 794 25,4 3.124 100,0

Exportaciones Tradicionales 45 1,5 1.328 44,6 1.085 36,4 518 17,4 2.977 100,0

Exportaciones No Tradicionales 753 28,6 1.026 39,0 431 16,4 423 16,1 2.633 100,0

Exportaciones Procesados 574 39,2 338 23,1 96 6,6 456 31,1 1.464 100,0

Exportaciones No Procesados 225 5,4 2.016 48,6 1.420 34,2 485 11,7 4.146 100,0

Fuente: Anexo 2.4; 2.5 y 2.6

Cuadro 2.13 Centroamérica: Principales Mercados de Origen y Destino del Comercio Agroalimentario 2001

MCCA $ %

Estados Unidos $ %

Unión Europea $ %

Resto del Mundo

$ %

Millones de US dólares y Porciento

Un análisis más detallado de los flujos comerciales en los principales mercados para las distintas categorías de productos agroalimentarios de exportación: tradicionales y no tradicionales; procesados y no procesados, se presenta en el cuadro 2.13 supra, cuya estructura corresponde al año más reciente de la serie. Para facilitar la comprensión del contenido de dicho cuadro, se presenta seguidamente un orden relativo de los distintos mercados, en términos de su importancia como socio comercial en los flujos agroalimentarios.

Comercio MCCA Estados Unidos

Unión Europea

Resto del Mundo Crecimiento

Exportaciones Totales 2 1 3 4 positivoImportaciones Totales 3 1 4 2 positivoExp. Tradicionales 4 1 2 3 negativoExp. No Tradicionales 2 1 3 4 positivoExp. No Procesados 4 1 2 3 negativoExp. Procesados 1 3 4 2 positivoTotal Exp. Agroalimentarias 4 1 2 3 negativoTotal Imp. Agroalimentarias 3 1 4 2 positivo

Destaca la importancia de los Estados Unidos de América como el principal socio comercial tanto en el comercio total como en el agroalimentario; en este último caso con la excepción de productos procesados. De aquí que no es de extrañar el interés en un tratado de libre comercio con este país.

31

Es interesante notar que el MCCA es ya en el año 2001 el segundo socio comercial de los países centroamericanos en cuanto a las exportaciones totales, y las exportaciones no tradicionales agrícolas y el primer mercado para productos procesados. Además, es de hacer notar que el MCCA es el único destino con crecimiento positivo del comercio en todos los grupos antes citados. Estos dos hechos, dan un fundamento adicional para el modelo de regionalismo abierto, ampliamente tratado en el capítulo anterior.

La Unión Europea es el segundo socio comercial para las exportaciones tradicionales, los productos no procesados y el total de las exportaciones agroalimentarias. Desde el punto de vista comercial, tiene sentido la iniciativa de concertar un TLC con la Unión Europea como se mencionará más adelante.

El resto del mundo es la principal fuente de las importaciones totales y agroalimentarias de

Centroamérica y también el segundo socio comercial para productos agrícolas procesados de exportación.

2.3 Composición del comercio agroalimentario, su dinamismo y ventajas comparativas reveladas (VCR’s)

2.3.1 Composición del comercio agroalimentario

En esta sección se describe el comportamiento de las exportaciones e importaciones

agroalimentarias de Centroamérica en el período 1996-2001. No obstante la considerable diversificación de la agricultura centroamericana, la oferta

exportable continua estando bastante concentrada. Como puede verse en el siguiente cuadro, el 73,4% del valor de las exportaciones centroamericanas lo aportan 34 productos o incisos arancelarios. El Anexo 2.10 contiene la lista de productos que componen dicho valor. La concentración mostrada por la oferta centroamericana es aún mayor si se considera cada país individualmente.

País N° Incisos Millones US$ Valor % Total Crecimiento

Costa Rica 23 1.321,9 74,9 -4,2El Salvador 10 315,6 66,3 -5,7Guatemala 15 971,5 70,3 -0,5Honduras 11 662,0 79,1 -3,7Nicaragua 15 337,3 78,4 -1,6Centroamérica 34 3.608,3 73,4 -2,5Resto de los Productos n.a. 1.282,7 26,6 -2,0Total 4.891,0 100,0

Crecimiento medio anual 1996-2001

Cuadro 2.14 Centroamérica: Concentración de la Oferta Exportable por País 1/

1/ Número de incisos arancelarios (productos) que conforman aproximadamente las trescuartas partes de las exportaciones en el año 2001

Por ejemplo; 10 productos conforman dos terceras partes de las exportaciones de El Salvador y la oferta más diversificada que es la de Costa Rica, está constituida por 23 incisos, que suman tres cuartas partes del valor de las exportaciones agroalimentarias.

32

En adición, podemos observar en el cuadro 2.15 que más de la mitad de las exportaciones

centroamericanas (52,7%), la componen cinco productos agrícolas. Tres de ellos, son los tradicionales de exportación: banano, café en grano y azúcar crudo, que en total representan el 43% de la exportación agroalimentaria y que presentan tasas de crecimiento negativo en el período 1996-2001. En otras palabras, más de dos quintas partes de las exportaciones han perdido su dinamismo, lo cual amenaza el crecimiento en el corto y mediano plazo. Complementariamente, otros tres productos agrícolas del tipo no tradicional, han hecho su ingreso en la oferta exportable; ellos son, el camarón de cultivo y los melones frescos y las piñas frescas, que en total representan el 9,7% pero únicamente esta última muestra dinamismo en las exportaciones.

Producto (inciso) Millones US$

Prop. Del total Export.

%

Crecimiento 1996-2001

Principales Países Productores - orden de

importación 2/

Banano 894,3 18,3 -2,5 Costa Rica, Honduras yGuatemala

Café Oro 844,0 17,3 -9,0Costa Rica, Guatemala,Honduras, El Slavador yNicaragua

Azúcar Crudo 360,5 7,4 -3,5Guatemala, El Salvador,Costa Rica, Honduras yNicaragua

Camarones Cultivados 203,9 4,2 -3,2 Honduras y Nicaragua

Piñas Tropicales 159,2 3,3 5,0 Costa Rica, Honduras

Melones Frescos 108,7 2,2 -0,6 Costa Rica, Honduras yGuatemala

Total 2.570,6 52,7 -

Cuadro 2.15 Centroamérica: Principales Productos de la Oferta Exportable 2001 1/

1/ Productos con exportaciones animales superiores a los US$100,00 millones en el perídos 1996-2001

2/ País que no se menciona en esta columna es porque el producto o no se exporta o es un producto menor deexportación (no identificado en el 75% de la oferta exportable)

El Anexo 2.11 contiene una lista de los 20 principales productos de exportación con el más

rápido crecimiento en el período de estudio ya citado. Cabe hacer notar el crecimiento de tres incisos relativos a de productos del mar (camarón cultivado y pescados congelados) y dos del sector frutícola que incluye mezclas de frutas y jugo de naranja. En este grupo de rápido crecimiento se encuentran además productos del aceite de palma y preparaciones diversas. Todos ellos con crecimientos superiores al 40% anual durante el período 1996-2001.

Del lado de las importaciones agroalimentarias, (véase Anexo 2.7) el principal grupo de productos está constituido por los abonos y otros productos químicos orgánicos que representan el 18,3% de las importaciones totales (571 millones de dólares anuales), seguido por los cereales (445 millones de dólares anuales); grupo que contiene a los granos básicos y al trigo y que representa el 14,2% del total de las importaciones anuales promedio en el período 1996-2001. Podrá observarse también que otros grupos importantes, también del rubro alimentario son las preparaciones alimenticias diversas, los aceites vegetales y la leche y productos lácteos cuyo promedio anual de importación excede los 200 millones de dólares.

Puede observarse que en la actualidad y en ese mismo período, Centroamérica importa en promedio, casi 140 millones de dólares anuales de algodón, como materia prima para su industria textil, esta situación contrasta con la de hace un par de décadas cuando el algodón representó el tercer rubro de exportación del área con un valor de 296 millones de dólares en 1980.

33

En el Anexo 2.12 se presenta un listado de los 20 productos (incisos) de más rápido

crecimiento en la importación agroalimentaria, dentro de este grupo sobresalen las oleomargarinas, hilados de fibras naturales sin peinar, preparaciones alimenticias, tomates frescos, aceite de soya, harina de trigo, etc., con tasas de crecimiento medias anuales en el período 1996-2001 superiores al 50%.

2.3.2 Ventajas Comparativas Reveladas y Dinamismo del Comercio

Como parte de la descripción de la estructura del comercio agroalimentario de Centroamérica, se efectuó un análisis de ventajas comparativas reveladas, así como el dinamismo del comercio mostrado en el período 1996-2001. En cuanto a las VCR’s, el signo matemático de positivo o negativo, se refiere al sexenio antes citado; la característica de creciente o declinante, indica la tendencia entre los tríennos 1996-1999 y 1999-2001.

El análisis de Ventajas Comparativas Reveladas - VCR de las exportaciones centroamericanas, en su comercio con el mundo, para los períodos 1996-99 y 1999-2001 que se presentan en el anexo 2.15, muestra la siguiente situación en lo que respecta al número de partidas arancelarias en las cuales existe comercio reciproco:

Ventaja Comparativa Revelada-VCR

No. de partidas

Porcentaje %

Positivas y crecientes 43 23

Positivas declinantes 43 23

Negativas crecientes 57 30

Negativas declinantes 45 24

Total 188 100 Puede observarse que, a groso modo, la mitad de las partidas arancelarias son positivas y un poco

mas de la mitad son negativas. Sin embargo 45 de las partidas con VCR negativo tienen mejoras en su competitividad. Por otra parte, 43 partidas positivas tienen VCR declinantes, lo que es indicador de algún tipo de problema de acceso a mercado o pérdida relativa de competitividad. La lista de productos correspondientes a cada categoría se presenta en el citado anexo.

Base teórica de la estimación de las Ventajas Comparativas Reveladas – VCR’s Existe una relación exacta entre el concepto teórico-económico de la ventaja comparativa, calculada con base en precios relativos y el patrón que se observa en la práctica en los flujos del comercio internacional. Consecuentemente, estos índices de ventaja comparativa revelada-VCR entre países, dentro de una industria en particular, son congruentes con la teoría económica. Esto es de especial importancia por cuanto permite medir las VCR’s en forma indirecta; o sea, sin realizar de previo un análisis detallado de los precios relativos en el ámbito doméstico y de la relación de éstos con el resto del mundo. En síntesis, el índice de la VCR estima la ventaja comparativa de un bien específico en el mercado de destino, manifestada en los flujos bilaterales de comercio.

34

Este tipo de análisis se aplicó también a los principales productos de exportación de

Centroamérica, cuyo resultado aparece en cuadro 2.16 siguiente. Puede observarse que únicamente tres partidas tienen VCR negativo: los insecticidas y fungicidas naturales y las compotas jaleas y mermeladas cuya desventaja esta declinando relativamente y la carne bovina, cuyas exportaciones al mundo tienen desventaja relativa que crece durante el periodo de análisis.

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Producto VCR VCRPromedio

Exportaciones 96-98

Promedio Exportaciones

99-01

Promedio Importaciones

96-98

Promedio Importaciones

99-015.937,92 5.281,39 2.896,04 3.350,92

Café en grano positiva creciente 1.832,78 1.345,06 1,86 4,80 Bananas o plátanos positiva creciente 1.067,32 870,86 4,01 14,62 Azúcar de caña o remolacha positiva declinante 414,93 340,43 2,60 6,01

Crustáceos positiva creciente 381,03 334,26 7,92 15,71

Dátiles, higos, piñas tropicales, agucates, guayabas y mangos

positiva creciente 127,60 162,78 7,71 10,49

Melones, sandías y papayas positiva creciente 125,90 146,09 0,71 4,74

Otras preparaciones alimenticias positiva creciente 79,14 114,18 164,81 225,69

Insecticidas, fungicidas, herbicidas y otros

negativa declinante 69,99 86,82 220,01 220,59

Jugos de frutas y hortalizas positiva declinante 53,22 86,00 31,97 52,32

Nuez moscada, macis, amomos y cardamomos

positiva declinante 39,51 78,54 0,16 0,45

Follajes, líquines, musgos positiva declinante 67,49 75,47 0,11 0,32

Esquejes e injertos y demás plantas vivas positiva creciente 65,01 74,72 4,14 5,98

Aceite de palma positiva declinante 55,42 73,13 37,09 46,81

Productos de panadería, pastelería o galletería

negativa creciente 39,55 59,38 49,59 70,72

Raíces de yuca, camotes y similares positiva creciente 63,35 51,58 0,26 0,20

Tabaco en rama o sin elaborar positiva declinante 43,24 49,16 53,46 28,02

Compotas, jaleas y mermeladas negativa declinante 56,54 47,50 8,10 11,70

Carne bovina fresca o refrigerada negativa creciente 44,44 43,23 22,29 23,97

Pescado fresco o refrigerado positiva creciente 50,34 43,18 0,69 1,27

Demás semillas y frutos oleaginosos positiva creciente 57,64 33,33 7,18 4,99

Fuente: Cuadro 2.14

Cuadro 2.16 Centroamérica: Ventaja Comparativa Revelada de Principales Productos Agroalimentarios de exportación 1996-2001 miles US$

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Es interesante resaltar que todos los principales productos de exportación: café, bananos y plátanos, azúcar, raíces y tubérculos, plantas vivas, follajes líquenes y musgos, muestran VCR positivas y además, crecientes. Otros productos principales de exportación como tabaco en rama, aceite de palma, nuez moscada y cardamomo, follajes y musgos, al igual que preparaciones alimenticias varias, muestran VCR positivas pero declinantes, lo cual podría indicar problemas de acceso a mercados o pérdidas de competitividad relativa.

Un tipo de análisis complementario utilizado para evaluar el desempeño en el comercio internacional el de dinamismo en el mercado. Este análisis para el caso de las exportaciones centroamericanas al mundo (o bien importaciones del mundo procedentes de Centroamérica), es el que se presenta en las listas del anexo 2.15, a nivel de partida arancelaria (4 dígitos) y cuya síntesis, con algunos ejemplos, se presenta en el recuadro siguiente.

Dinamismo de las Exportaciones Agroalimentarias Centroamericanas 1999-2001 millones US$/años

Creciente CA >Mundo Creciente CA < Mundo

Partidas comprendidas: 36

US$849 = 16,9%

Partidas comprendidas: 23

US$452 = 9,0%

Ejemplos Disolventes de pulpa de madera Preparaciones con cacao Jugo de naranja Cacao en polvo Quesos procesados Azúcar para confecciones

Ejemplos Pescado Crustáceos Moluscos Carbón de madera Verduras congeladas Especias

Declinante Mundo, CA Creciente Declinante Mundo, CA decreciente

Partidas comprendidas: 60

US$530 m = 10.5%

Partidas comprendidas: 60

US$3,192 = 63.4%

Ejemplos Otros azúcares Café tostado Carne bovina Verduras secas Frutas y nueces procesadas

Ejemplos Café en grano Bananos Cigarrillos y puros Aceite en palma Azúcar crudo Látex de caucho

Anexo: Cuadro 2.15 Puede observarse que el 63% (US $3,2 millardos) de las exportaciones centroamericanas se

destinan a segmentos del mercado mundial cuyo crecimiento, en términos de valores, es negativo, al igual que el valor de las exportaciones regionales. Por otro lado, tan solo un 26% (US US$1,3 millardos) de las exportaciones, en su mayoría no tradicionales, van a segmentos crecientes del mercado mundial. También es interesante notar que una serie de productos de exportación de CA, algunos tradicionales pero con mayor valor agregado (azucares especiales, café tostado) y carne bovina,

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ganan participación en el mercado mundial aunque este segmento esté declinando. En síntesis, productos comprendidos de 120 partidas (67%) se destinan a mercados mundiales declinantes, en tanto que 59 (33%) lo hacen a segmentos de mercado con mayor dinamismo.

De la información presentada en esta sección, es evidente que no solo se necesita una diversificación de la oferta exportable, particularmente con productos de mayor valor agregado, sino también una reorientación de dichos flujos hacia segmentos del mercado con mayor dinamismo. 2.4 Síntesis y conclusiones sobre la agricultura centroamericana.

En este capitulo se ha tratado de presentar una visión breve pero precisa de la agricultura centroamericana en la actualidad. Esto, desde el punto de vista de su contribución al desarrollo económico general, su propio desempeño económico y social, sus características estructurales mas sobresalientes, así como de la estructura y evolución del comercio exterior general y agroalimentario. Con excepción de este último elemento, los otros factores se han referido a cada uno de los países del MCCA, con el propósito de mostrar diferencias que son relevantes a la hora de sugerir o formular políticas.

Contrario a la visión generalizada que se tiene “desde afuera”: Centro América es diversa. En su pequeñez geográfica, los países difieren en extensión, densidad de población, dotación de factores y estructuras económicas diversas. A raíz de estas diferencias, y utilizando para este fin clasificaciones de la OMC, en la pequeña Centroamérica existen “países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios” y “países excedentarios” en esta materia; por niveles de ingreso por habitante, también se encuentran los “Países en Desarrollo de Ingreso Medio”, hasta “Países Menos Adelantados”. No obstante lo anterior y el hecho de tener historias políticas y sociales recientes bastante disímiles, también existen estructuras productivas de desarrollo económico similar desde la independencia y otras creadas por la integración regional iniciada en los años sesentas, donde también son validas muchas generalizaciones. Habiendo hecho esta salvedad, solo es necesario agregar que dichas generalizaciones tienen un cierto grado de dispersión, normalmente no estandarizado.

La contribución mas significativa de la agricultura a las economías centroamericanas esta en su contribución al Producto Interno Bruto – PIB; al empleo; y a la generación de divisas, que en algunos casos sobrepasa el 50%. Esto sin utilizar el concepto de sector agroindustrial que en muchos casos duplica el valor de estos indicadores, o bien el concepto de agricultura ampliada el cual, además de la agroindustria, comprende los servicios de apoyo, en cuyo caso habría que multiplicar estas contribuciones por un factor de, al menos, de 3 a 5 veces. Esto pone en relevancia la importancia de la agricultura como mercado de bienes y servicios producidos en el resto de la economía y de ingresos del fisco.

El desempeño del sector agroalimentario ha sido inferior al de la economía como un todo, lo cual obedece a varios factores, entre los cuales pueden citarse los bajos precios de los principales productos de exportación y muy particularmente los del café, así como factores climáticos adversos y recurrentes durante casi una década. Los procesos de austeridad fiscal y de reducción del estado han reducido al mínimo las inversiones en la agricultura y los procesos de apertura comercial en muchos casos, han deteriorado significativamente la agricultura rural.

Todos los fenómenos anteriores impactan muy negativamente a un sector agrícola y rural caracterizado por muy baja capacitación, poca inversión y acervo en capital humano, con altos índices de analfabetismo, bajos niveles de educación y severas limitaciones nutricionales. Como resultado de

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lo anterior, las inversiones en el uso y transferencia de tecnología tienden a concentrarse en la agricultura de exportación tradicional y la agricultura moderna para mercado externo, con menoscabo de la economía campesina caracterizada por el minifundio, alto grado de autoconsumo y subempleo particularmente de la mano de obra disponible.

En este entorno, no este extrañar el aumento de la pobreza, particularmente la pobreza extrema y las migraciones internas de trabajadores desempleados, migraciones transfronterizas y migraciones hacia terceros países particularmente a los Estados Unidos. Para cuatro países del área, las remesas de trabajadores inmigrados representan el primer rubro de divisas y equilibrador de la Balanza de Pagos.

Para el período de análisis, el sector agroalimentario externo arroja una balanza comercial positiva, aunque declinante, dado que las importaciones del sector crecen a una taza que casi cuadruplica (5.6%) el crecimiento de las exportaciones, el cual es negativo (-2.5%).

Las exportaciones agrícolas representan un 53.8 % de las exportaciones totales y muestran, sin menospreciar la diversificación habida, un considerable grado de concentración. Aunque las exportaciones no tradicionales crecen más rápidamente que las tradicionales en la actualidad, más de la mitad de las exportaciones agrícolas (53%) las aportan seis productos entre los que están el café, el banano y el azúcar. El análisis de las ventajas comparativas reveladas y del dinamismo de las exportaciones muestra la necesidad de diversificar aun más las exportaciones, particularmente sobre la base de productos de alto valor agregado, reorientarlas hacia segmentos de mercado que muestren mayor dinamismo. El tema de los mercados internacionales para productos agroalimentarios será tratado en el capitulo III siguiente.

Los Estados Unidos de América es el primer socio comercial de Centroamérica, tanto en su comercio total de exportación e importación, cuanto en lo concerniente a lo agroalimentario. La Unión Europea y el MCCA ocupan el segundo y tercer lugar, respectivamente. En materia agroalimentaria, los Estados Unidos son el primer mercado de destino, tanto para productos no tradicionales como tradicionales y es, además, el primer proveedor de estos productos para el área. De aquí la importancia del TLC que se negocia con ese país por parte de los cinco países del área conjuntamente.

El MCCA es el segundo destino en importancia para las exportaciones totales de los países del

área y el primer mercado para los productos agrícolas procesados. Otra razón mas para perfeccionar la zona de libre comercio y la equiparación arancelaria; temas que trataran mas adelante en el capitulo V.

39

III. Centroamérica de Frente a los Mercados Internacionales, el Comercio Agroalimentario y el

Proceso de Reforma en la OMC

En el capítulo anterior, se mostró la significativa dependencia de las economías centroamericanas de las exportaciones agrícolas y del alto grado de apertura de las economías agrícolas al comercio exterior. Corresponde ahora analizar las grandes tendencias que se observan en los mercados internacionales y comercio de productos agroalimentarios, con el objeto de evaluar sus posibles impactos en los países centroamericanos. Todo ello, en el contexto global de los Acuerdos de la OMC y los avances en el proceso de reforma de los mercados y el comercio agroalimentario mundial.

Los dos primeros acápites del capítulo se refieren, respectivamente, a los mercados internacionales agrícolas y a las principales características del comercio agroalimentario mundial en el presente. En la tercera parte se hace una reseña de los compromisos adquiridos en materia agrícola por los países centroamericanos en la Ronda Uruguay del GATT (1985-1994) y su participación en la actual Ronda de Negociaciones de la OMC (Ronda Doha). 3.1 Los Mercados Internacionales Agrícolas y sus características sobresalientes

Desde el siglo pasado, los productos tradicionales de exportación de Centroamérica, han sido transados como “productos básicos” (Agricultural Commodities) 23 en las principales bolsas mercantiles de productos (Commodity Exchanges) de Norte América y de Europa. Aunque en estos países, distintas bolsas tienen “mercados de físicos” (“spot” o “cash”), la mayoría de las transacciones son para entrega a fechas futuras “mercados de futuro”, sobre la base de contratos estandarizados en todos sus aspectos, excepto el plazo de entrega y el precio. Se trata de mecanismos para descubrir precios de mercado y son útiles, además para realizar operaciones de cobertura contra cambios de precio y también como mecanismos de financiamiento de la comercialización.24 Esto aplica a todos los productos tropicales como el café, el azúcar, el cacao, el algodón, etc25.

El mayor volumen de transacción de estas bolsas son productos de clima templado, originarios principalmente por países desarrollados, tales como los cereales, oleaginosas, productos lácteos, etc. Muchas de estas mercancías son importantes rubros de importación de Centroamérica. Para fines ilustrativos, el recuadro siguiente presenta una lista de las principales bolsas de los Estados Unidos y los productos de interés para la región que se transan en ellas.

23 Existen productos básicos de origen forestal y el término “Producto Primario”, incluye además

de lo agrícola y forestal, los productos minerales; todos ellos pertenecientes al término genérico de “commodity”.

24 La utilización en Centroamérica de “mercados de futuros” para operaciones de cobertura

(hedging) y como mecanismos de financiamiento para productos de exportación, no ha sido una práctica común o difundida.

25 El único producto de exportación del área que no tiene transacciones en bolsa es el banano,

debido a su alta perecibilidad. Tampoco se transan los frijoles en las principales bolsas debido a la gran variabilidad de tipos de grano y el volumen típico de las transacciones. Existe un mercado de físicos para frijol negro en la Bolsa de Rosario, Argentina.

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Principales Referentes de Precios y Mercados de Productos de Interés para el Comercio Agroalimentario de Centroamérica */

Bolsa Abreviación Producto transado */

New York Coffee, Sugar and Cocoa Exchange www.csce.com

CSCE Café, azúcar de cuota USA y mercado mundial y cacao

Chicago Board of Trade www.cbot.com

CBT Arroz, trigo, maíz, soja (grano, torta y aceite)

Chicago Mercantile Exchange www.cme.com

CME Leche en polvo, carne

New York Cotton Exchange www.nyce.com

NYCE Algodón, jugo de naranja

*/ No incluye todas las bolsas que transan productos de exportación o importación de interés para Centroamérica; la lista de productos transados por las bolsas arriba mencionadas, no es exhaustiva.

Además de los Mercados de Productos Básicos ya citados, se ha creado un nuevo tipo de demanda internacional para un grupo genérico de mercancías conocido como Mercado para Productos de Alto Valor – PAV, los cuales son un resultado directo de la globalización, la revolución en las comunicaciones y en el transporte, así como la integración global de los mercados agroalimentarios. Esta denominación genérica de los PAV, cubre tanto productos no procesados como procesados, que tienen como característica común un alto valor agregado y alto precio en los mercados. Además, normalmente, son dirigidos a nichos específicos de mercado o de poblaciones segmentadas de consumidores. Dentro de éstos y como ejemplos, pueden citarse: las verduras y frutas exóticas o fuera de estación, las flores y follajes de diversos tipos, café estilo gourmet y una amplia gama de productos alimenticios procesados.

Antes de citar algunas características distintivas de estos dos tipos de mercado internacional, es necesario recordar que, en virtud del tamaño de su demanda de importación o de oferta exportable, la región en sí es un “tomador de precios”, con una influencia mercantil poco significativa. Además del precio, otras condiciones normales de las transacciones comerciales en ambos mercados, son igualmente variables exógenas para el productor local.

Aparte de la observación anterior, ambos tipos de mercado internacional comparten una serie de características importantes de señalar. Entre otras:

El imperio de la normativa OMC, en cuanto a la producción, el comercio y los aspectos sanitarios y fitosanitarios, entre otros. Actualmente, en función de su membresía, las reglas de la OMC aplican a más de un 85% del comercio mundial.

Estar regidos por factores de la demanda y no por la oferta. En realidad, demanda y oferta están entrelazados en todo eslabón de la cadena agroalimentaria, pero en

41

última instancia, es el consumidor final quien determina qué y cuanto se produce y cuándo y dónde se entrega el producto.

El origen nacional del producto, normalmente no es factor de competitividad. No compiten países, si no productos y empresas y lo hacen respecto de los servicios, canales de comercialización y nichos de mercado.

Los factores no - precio son cada vez más importantes en determinar el grado de competitividad, aunque el peso relativo de los mismos sea distinto en cada mercado, como se comentará más adelante.

El cumplimiento de la normativa internacional sanitaria, de inocuidad alimentaria, ambiental y laboral, en la producción, procesamiento y distribución son factores de creciente importancia para asegurar la competitividad. Muchos de estos estándares internacionales no constituyen regulaciones gubernamentales, sino que son requeridas por empresas como parte de sus requisitos comerciales. Como ejemplo de estas normas pueden citarse las ISO9000 en materia de calidad, las ISO14000 en materia ambiental para las empresas, las SA8000 (Social Accounting 8000), que incluyen además de calidad e inocuidad, elementos de requisitos laborales y ambientales. Similar a estas últimas, están las normas EUREPGAP que serán obligatorias en la Unión Europea para la producción e importación de productos alimenticios, bebidas, flores y follajes, a partir del 1 de enero de 199426.

La cadena agroalimentaria internacional es compleja y global, generalmente conformada por empresas, entes gubernamentales y consumidores, pero la consolidación horizontal y vertical de estos de estos segmentos está articulada por:

− las economías de escala;

− las telecomunicaciones y el comercio electrónico;

− la contratación a futuro; y

− el poder de negociación y de compra de las compañías transnacionales en la producción, el comercio y la distribución para el consumo

Todo lo anterior propicia, tanto la emergencia de nuevas barreras no arancelarias al comercio, cuanto poderes monopolísticos o monopsonísticos en los mercados y en el comercio internacional.

Si bien el Estado y la política comercial de una nación son elementos importantes para mantener abiertas las fronteras y asegurar el acceso a los mercados, cuanto más se integran las cadenas agroalimentarias, más importante es la interacción y las relaciones estratégicas entre agentes del sector privado.

No obstante la cantidad de similitudes señaladas que presentan tanto los mercados

internacionales de productos básicos, como los PAV, existen diferencias sustanciales en cuanto

26 La OMC ha normado la parte sanitaria, fitosanitaria y de inocuidad de alimentos en su

Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y en la Ronda Doha se discuten las medidas ambientales relacionadas con el comercio. Los estándares laborales de carácter internacional, incluyendo a la OMC, son los Convenios básicos de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, sobre derechos fundamentales de los trabajadores.

42

a su naturaleza y comportamiento económico. Para los fines de este trabajo, se han seleccionado tres criterios: a)la estructura propia del mercado y las características de oferta y demanda concurrentes; b)la importancia relativa de factores seleccionados en la competitividad del producto o de la empresa y c)factores intrínsecos del desarrollo institucional de cada mercado.

Característica Productos Básicos (Commodities) 2/ Productos de Alto Valor 3/Tamaño Mercado Int. (exportaciones / producción) Residual o de excedentes Pequeño - Selectivo de Nichos

Organización institucional predominante de mercado

Bolsa mercantil (futuros); mercados "spot"

Arreglos contractuales inter empresas

Dinamismo (crecimiento) Bajo o estático Alto - CrecienteIndice de concentración (producción y exportaciones) Bajo Alto

Segmentación de mercado Baja AltaDistorsiones e imperfecciones de mercado (grado) Altas Menores

Políticas comerciales públicas (importancia relativa)

Alta (prot. arancelaria, subsidios, ayudas internas)

Menor (escalonamiento arancelario, normas técnicas)

Comportamiento de preciosCorto plazo Volátiles, inestables EstablesLargo plazo Declinantes (términos reales) Estables o crecientes

Elasticidad de demandaIngreso Baja (inelástica) Alta (elástica)Precio Baja (inelástica) Alta (elástica)

Elasticidad precio de la oferta Alta No determinanteConsumo Masivo SelectivoDiferenciación de producto Baja AltaMárgenes de comercialización Bajos AltosFuente: Elaboración del autor

3/Comprende productos de alta calidad, alto valor agregado, alto grado de transformación y de proceso

Cuadro 3.1 Principales Características Económicas de los Mercados Internacionales Agroalimentarios de Productos Básicos y de Productos de Alto Valor - PAV 1/

1/Productos agrícolas: Capítulo 1-24 SA, más fibras naturales

2/Los principales productos básicos son: bebidas: caco, café y té; grasas y aceites de coco, palma y soya; granos: arroz, maíz, sorgo, soya y trigo.Otros alimentos: banano, carne bovina y de cordero, camarón, naranja y azúcar

Con respecto del primer criterio, puede observarse en el cuadro 3.1 anterior, que entre los dos mercados existen diferencias sustantivas en cuanto a la característica del consumo: masivo vs. selectivo, segmentado o no segmentado y al grado de diferenciación del producto. Disparidades en la elasticidad ingreso de la demanda y la elasticidad precio de la misma, favorecen a los mercados PAV en cuanto a su evolución a largo plazo y a la estabilidad del mercado frente a variaciones de la oferta. Otra diferencia significativa es el tipo de organización para el mercadeo donde la organización típica de la bolsa mercantil domina el mercado de productos básicos, en tanto los arreglos contractuales inter empresa caracterizan a los mercados PAV. De igual manera, dichos mercados son menos distorsionados por las políticas de apoyo gubernamental a la agricultura. Contrariamente, en los productos básicos se concentra casi la totalidad de las ayudas internas y los subsidios a las exportaciones otorgados por los países desarrollados, los cuales distorsionan significativamente estos mercados.

Puede observarse en el cuadro 3.2 siguiente, aparte del monto anual medio de los subsidios por producto (ayudas internas) en los países de la OECD, en el período 1999-2001, un 81% del ingreso bruto de los agricultores productores de arroz son ayudas internas gubernamentales. Estas cifras van seguidas por el azúcar y la leche con un 52 y 48%, respectivamente. En importancia le siguen otros

43

granos, trigo, la carne bovina, el maíz y las oleaginosas con rangos en este indicador de ayudas internas (PSE), que van del 44 al 35%.

Producto Millones US$ PSE */ %

Total %

Trigo 17,3 41 6,9Maíz 12,9 33 5,2Otros Granos 8,8 44 3,5Arroz 26,4 81 10,6Sem. Oleaginosas 7,1 28 2,9Azúcar 6,3 52 2,5Leche 42,1 48 17,0Carne bovina 27,2 35 11,0Carne caprina 4,4 47 1,8Lana 0,1 6 n.sCarne porcina 10,1 21 4,1Carne ave 5,7 16 2,3Huevos 1,6 10 0,6Otros Prod. 78,3 25 31,6Total 248,3 33 100

*/ Estimación de la ayuda al productor agrícola expresado como proporción de los ingresosbrutos de la finca

Cuadro 3.2 Países de la OECD: Estimación de la Ayuda al Productor, Agrícola (PSE) por Producto 1999-2001

Promedio Anual

OECD Agricultural Policies in OECD Countries Monitoring and Evaluation, 2002 p. 162-163

En lo que respecta a los subsidios a las exportaciones, en el período 1995 a 1998 se otorgaron un total de 26,1 millones de dólares anuales a las exportaciones agrícolas de los países desarrollados; de este monto casi un 90% fue otorgado por la Unión Europea (23,3 millones de dólares)27.

Con respecto al segundo criterio, en el cuadro 3.3 se presenta un análisis de factores seleccionados y su peso relativo en determinar la competitividad en mercados de productos básicos y aquellos de bienes de alto valor. Podrá observarse que en el primer tipo de mercado, la infraestructura de comercio, los factores naturales, la tecnología para la reducción de costo y las políticas gubernamentales, tiene un peso mayor que en los mercados para PAV. En estos últimos, criterios de calidad y factores no precio, la organización para el mercadeo y las estrategias empresariales son relativamente más importantes.

27 Idem. OECD, Cuadro 3.2.

44

Factores de Competitividad Productos Básicos no Diferenciados

Productos Básicos Diferenciados 1/

Productos Semi - Procesados

Productos Consumo Directo y

PAVRecursos naturales; dotación defactores Muy alta Moderada Baja Baja

Capital humano; capacidadesadministrativas Moderada Moderada Alta Muy alta

Tecnología para la reducción decostos Muy alta Moderada Moderada Moderada

Tecnología para mejoramientocalidad Moderada Moderada Alta Muy alta

Valor agregado Bajo Moderada Alta Muy altaCaracterísticas del producto;factores no precio Bajo Moderada Alta Muy alta

Estrategia empresarial Bajo Muy alta Muy alta Muy altaEstructura Industrial; oferta deinsumos; canales de mercadeoy distribución

Moderada Muy alta Muy alta Muy alta

Infraestructura Muy alta Moderada Baja BajaAmbiente regulatorio; políticascomerciales Muy alta Muy variada Muy variada Muy variada

1/ Mercados de Nicho.

Cuadro 3.3 Importancia Relativa de Factores Seleccionados de Competitividad en la Produccióny Comercio de Productos Agroalimentarios Básicos y Productos de Alto Valor (PAV)

Fuente: Estructurado con base en M. E. Bredahl et all (eds) Competitiveness in International Food Markets. Westview Press, Boulder, CO, 1994.página 316

El tercer criterio de diferenciación entre los mercados internacionales de productos básicos y los PAV, se compone de determinados factores y eventos que caracterizan el desarrollo institucional del mercado en cuestión. Comenzando por este último mercado, ya ha sido señalado que es un resultado de la globalización y del nuevo paradigma tecnológico en materia de comunicaciones, comercio electrónico, transportes, etc. y, en este contexto, ha constituido una nueva economía agroalimentaria28, cuyas principales características son:

Un sistema de abastecimiento global con nuevos actores, formas de propiedad y de manejo de la cadena agroalimentaria.

Una creciente homogenización de los patrones de consumo y hábitos del consumidor, entre regiones de un mismo país y entre países.

La disminución de la importancia del país de origen y de la estacionalidad de la producción y promueve la presencia en el mercado de productos “de marca” y alimentos étnicos.

Cadenas agroalimentarias en donde el consumidor crecientemente demanda “valor” (relación precio - calidad), “conveniencia” (disponibilidad de acceso y facilidad uso) e inocuidad en los productos que consume.

Con respecto a los mercados de productos básicos, varias características de su naturaleza y

desarrollo merecen ser reseñadas en esta sección. La primera de ellas es que para la gran mayoría de

28 Véase: J. Kingsey, “Emerging Trends in the New Food Economy”; OECD Conference on

Changing Dynamics in the International Food Economy: Exploring Policies Issues. La Hague Netherlands, February, 2003.

45

los productos, el mercado internacional absorbe una parte relativamente pequeña de la producción mundial, por lo que podría considerarse como mercados residuales. Como puede observarse en el cuadro 3. 4 siguiente, las exportaciones de productos tan importantes como los cereales, algunos aceites comestibles y frutas, representan menos de un 10% del volumen de la producción mundial.

Para otros productos de similar importancia como las verduras, la leche, las leguminosas de

grano y el azúcar, el mercado internacional representa menos de un 20% de la producción mundial. Como ha sido mencionado anteriormente, este hecho hace que estos mercados sean muy susceptibles a los subsidios a las exportaciones y a las ayudas internas para la agricultura de los principales países desarrollados, que son, a su vez los mayores productores mundiales de estas mercancías.

Por otra parte, también puede observarse en el cuadro que algunos productos tropicales como el café en grano y los aceites de coco y de palma africana son producidos mayoritariamente para el mercado internacional. Este hecho representa una debilidad por cuanto hace a dichos mercados muy sensibles a variaciones en la oferta.

Un segundo acontecer en lo referente a los mercados de estos, y en particular los de origen tropical, es la desaparición de los convenios internacionales de productos básicos que durante los años 70 y 80’s, contribuyeron muy significativamente a estabilizar las condiciones de oferta y demanda y consecuentemente los precios de mercado y los ingresos de exportación de los países en vías de desarrollo. Dichos compromisos internacionales eran de carácter inter gubernamental con la participación de países exportadores e importadores y contenían además de aspectos de información estadística y transparencia en las transacciones, cláusulas económicas para garantizar los balances entre producción, oferta y demanda en los mercados. En las negociaciones en la UNCTAD y en las negociaciones de productos básicos, los países centroamericanos coordinaron su participación y en aquel entonces, la Secretaría de Integración Económica Centroamericana – SIECA, mediante su oficina de representación en Ginebra, facilitaba y daba seguimiento a estos esfuerzos.

46

Exportación/Producción Producto / Grupo

Tubérculos y raíces 1,4 1,7Cereales 2,1 1,8Huevos de gallina 1,9 1,9

Menos de 10 Porciento Aceite de ajonjolí 3,7 4,0Aceite de algodón 6,5 5,7Nueces comestibles 7,1 7,3Frutas (sector primario) 8,3 8,2Vinos y Cervezas 8,2 8,2

Carne bovina 9,8 10,1Verduras 11,6 11,3

10 a 30 Porciento Leches 11,6 11,9Leguminosas de grano 13,7 14,9Azúcar cruda 16,7 16,7Especias 17,1 18,2Semillas oleaginosas 20,3 22,0Bananos 23,7 22,4Fibra de algodón 29,5 28,3

Aceite de oliva 36,0 39,4 30 o más Porciento Aceite de girasol 40,0 40,0

Aceite de coco 50,8 55,3Aceite de palma 64,4 65,0Café en grano 78,0 76,2

Fuente: Con base en datos de FAOSTAT (www. fao.org)*/Proporción del volumen de la producción mundial exportada al mercado internacional.

Porcentaje 1995-99 97-2001

Cuadro 3.4 Indicador del Tamaño del Mercado Internacionalpara Productos Agroalimentarios Seleccionados */

1995-1999 y 1997-2001

Los últimos dos acuerdos en expirar fueron los correspondientes a productos lácteos y carne bovina, que operaron en el marco de la OMC hasta diciembre de 1997. Los organismos internacionales especializados en productos básicos, existen con funciones de promoción e investigación y seguimiento de mercados. De igual manera, han dejado de tener influencia los programas en el marco de la Secretaría de la UNCTAD. Con la caducidad de todas estas iniciativas, desaparece una importante área de coordinación y concertación internacional y subregional de la política comercial de orden público. El siguiente recuadro sintetiza la situación actual de los acuerdos de productos básicos.

47

Iniciativas Internacionales para el Perfeccionamiento de los Mercados de Productos Básicos

1976-2003

1. Secretaría de UNCTAD: Fondo Común de Productos Básicos

a. Financiamiento de existencias de estabilización.

b. Fondos para la estabilización de ingresos de exportación en países en desarrollo.

c. Financiamiento de consultorías y proyectos para diversificación de cultivos.

UNCTAD IV, 1976

a. No se ejecutó

b. No se ejecutó (ver punto - 5 infra)

c. Vigente

2. Organizaciones Ad-hoc: Acuerdos Internacionales de Productos Básicos

Café, azúcar, algodón, yute, hule, trigo, aceite de oliva, etc.

La mayoría caducaron en la década de los años 80

3. GATT/OMC: Acuerdos Comerciales Plurilaterales

Productos lácteos y carne de bovinos

Caducaron en 1997

4. FAO: Grupos Intergubernamentales de Productos Básicos

Arroz, banano, fibras burdas, pieles y cueros, etc.

Los Grupos están vigentes

5. FMI: Facilidad Financiera (estabilización de balanza de pagos)

Vigente

6. OMC: Programa de Reforma del Comercio Agrícola

Acuerdo sobre la Agricultura (1994)

Continuación del proceso de reforma (Art. 20); 2001 al presente (Ronda

Doha)

De la situación anterior, paradójicamente puede concluirse que mientras los productos básicos

tropicales, producidos por los países en desarrollo se dejan a los vaivenes de los mercados internacionales, el comercio de los productos básicos producidos en los países desarrollados son sujetos, ya no solo de alta protección arancelaria y no arancelaria, si no también de políticas gubernamentales de apoyo que distorsionan la producción y el comercio. Esto en síntesis es el objetivo del proceso de reforma del comercio agroalimentario en la OMC. Una observación final

48

sobre los mercados de productos básicos, es que el desarrollo tecnológico y la globalización han sido factores determinantes en la segmentación del mercado y su transformación en mercados de nicho para productos de alto valor. El ejemplo más común de este fenómeno es la creciente demanda para cafés de marca y cafés tipo gourmet. Esto es muestra de que una parte de la demanda por productos básicos se desplaza, del producto genérico no diferenciado a productos de alto valor en el mercado. En este proceso “las indicaciones geográficas” y las denominaciones de origen, han sido factor importante en el proceso de diferenciación del producto y segmentación de los mercados que, en el caso de los países en desarrollo, su utilización ha sido mínima.

En la siguiente sección se hace un somero análisis del comercio internacional de productos agroalimentarios originados en los mercados cuyas principales características son el objeto de esta sección. 3.2 Grandes Tendencias del Comercio Agroalimentario Mundial

El comercio en el mundo, en el período de la post guerra ha crecido más rápidamente que el Producto Interno Bruto-PIB. En este plazo, el volumen del comercio aumentó más de siete veces, en cambio el PIB solo se cuadruplicó.

Gráfico 3.1 Comportamiento del Comercio Agroalimentario y del Total de Mercancias. 1962-2001

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

0

100.000.000

200.000.000

300.000.000

400.000.000

500.000.000

600.000.000

700.000.000Miles de US$

Imp Alimentos / Mercancías

Imp Agricultura y pesca / Mercancías

Importaciones de Alimentos

Imp Agricolas y Pesca

Participación en Porcentajes

1962 2001

Fuente: World Development Indicators database en www.worldbank.org y FAOSTAT en www.fao.org

En el período 1990 a 2000, el PIB mundial creció a una tasa del 4,2% en tanto el comercio lo

hizo a una tasa media anual del 6%29.

29 Información de la OMC www.wto.org

49

Como puede verse en el Gráfico N°3.1, el comercio alimentario mundial aunque ha tenido un crecimiento continuo desde los años 60’s, y al año 2001 alcanzó los US$600 billones30, en términos porcentuales declinó a un 7,4% del comercio total de mercancías. La totalidad de los productos básicos, representaron un 9% aproximadamente de dicho comercio. Asimismo, el comercio de alimentos crece más rápidamente que el comercio agrícola y pesquero.

Este fenómeno de disminución relativa del comercio agrícola mundial, obedece a varias causas. La primera es que globalmente, el proceso de desarrollo industrial y más recientemente, de los servicios, han sido mayor proporcionalmente que el desarrollo agrícola. En segundo lugar, la desgravación arancelaria que en bienes industriales declinó del 40 al 4% en promedio, en el último medio siglo, supera por mucho la desgravación en bienes de la agricultura, aún después de la Ronda Uruguay. Finalmente, puede citarse que la diferencia en la elasticidad ingreso de la demanda de bienes alimentarios versus los industriales, favorece el crecimiento del comercio de este último tipo de bienes.

No obstante lo anterior, el comercio agrícola también ha crecido más rápidamente que el PIB sectorial, así como puede verse en el Anexo 3.1. El PIB agrícola mundial en el período 1990-2001, creció a una tasa media anual de 1,8%, en tanto las exportaciones lo hicieron al 5,3%. De igual manera, puede observarse en el gráfico 3.2 siguiente, desde 1989, el índice de apertura en el comercio mundial de productos alimentarios, ha tenido un crecimiento superior al comercio total de mercancías. Otras características del comercio agroalimentario mundial se señalan a continuación:

Gráfico 3.2 1971-2001: Indice de Apertura* en el Comercio Mundial de Mercancías y Productos Agroalimentarios.

(Base 1986-1988=100)

65,0

75,0

85,0

95,0

105,0

115,0

125,0

135,0

145,0

1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Índice

Agroalimentario

Mercancías

Fuente: World Development Indicators database en www.worldbank.org y FAOSTAT en www.fao.org

*/ Exportaciones + importaciones / PIB

La dirección del comercio mundial de productos de la agricultura, debe mencionarse que el

comercio Norte – Sur, es inferior al comercio Norte – Norte y éste, a su vez es superior al comercio Sur – Sur. En otras palabras, la mayor parte del comercio agroalimentario se da entre países desarrollados, (véase el anexo 3.2).

30 Nomenclatura del sistema métrico; millones de millones

50

Los países en desarrollo son exportadores netos de productos no procesados e importadores

netos de mercancías procesadas. Los países desarrollados, presentan la situación inversa en cuanto a su comercio de productos agroalimentarios31.

El comercio de productos agrícolas procesados, en la década de 1974-1983 más que duplica el

valor de los productos básicos. Sin embardo, a partir de 1998 al presente, la relación de procesados es 3,5 veces el comercio de productos básicos, (véase gráfico 3.3). En el año 2001, el valor de comercio de productos agrícolas procesados fue de US$446,9 millardos en tanto la cifra correspondiente a los productos básicos fue de US$124,0 millardos. Puede observarse en el mismo gráfico, el distinto comportamiento de este índice en el mundo y en los países de América Latina y el Caribe, en donde virtualmente se ha mantenido estática esta relación desde 1989 a 2001, con excepción de una depresión entre 1995 a 1998.

Gráfico 3.3 Indice de Relación entre Comercio de Productos Agroalimentarios Procesados y Productos Básicos en el Mundo y ALC 1/

(1962-2001)

0,00

1,00

2,00

3,00

4,00

5,00

6,00

7,00

1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

Índi

ce P

roce

sado

s / P

rimar

ios

Mundo

ALC

Fuente: Con base en FAOSTAT en www.fao.org

1/ Valor del comercio de importación de productos procesados relativo al valor de los productos básicos

El comercio agrícola mundial de importación se estima en US$570.9 millardos, de los cuales

un 80% son productos alimenticios.

En cuanto al comercio de los principales grupos de productos agroalimentarios, el gráfico 3.4, muestra que tuvo un crecimiento medio cercano al 3% anual en el período 1990-2001. El crecimiento más rápido de este grupo de productos lo tuvo el de bebidas y tabaco (5,8%), seguido por las frutas y hortalizas, carnes y sus preparados y los aceites animales y vegetales (crecimientos superiores al 4%). Los productos lácteos y los huevos, tuvieron un crecimiento

31 Una discusión más amplia sobre los patrones del comercio mundial entre distintos grupos de

países en el mundo, puede encontrarse en: “Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation, 2002”, p. 38-44.

51

de un 3.3% en ese período. El resto de los grupos del gráfico (animales vivos, cereales, bebidas tropicales, azúcar y miel), tuvieron tasas de crecimiento inferiores al promedio mundial, el único producto cuyo comercio declinó en términos absolutos fueron las tortas oleaginosas. En el último quinquenio (1997 – 2001), el valor del comercio en todos los grupos declinó levemente con excepción del grupo de cueros y pieles, que tuvo una tasa de crecimiento negativo del 14,3%.

Gráfico 3.4 Mundo: Dinamismo de las Importaciones Agroalimentarias por Grupos de Productos

Valores (1990-2001)

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

Bebi

das

yTa

baco

Frut

a y

Horta

lizas

Carn

e y

Prep

arad

os

Acei

tes

y gr

asas

Prod

. Lác

teos

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os y

Pie

les

Anim

ales

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os

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ales

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epar

.

Beb.

y E

sp.

Trop

.

Azúc

ar y

Mie

l

Torta

sOl

eagi

nosa

s

Total Agroalimentario = 2,9%

Fuente: Con base en FAOSTAT en www.fao.org

Porcentaje

Los precios agrícolas en el mercado mundial, han disminuido desde mediados de la década de

los 90, tendencia que es contraria a la de los precios de productos manufacturadas. En este mismo período, los precios de productos básicos bajaron un 33% en el año 2000, relativo a los picos de precio de 1995 (véase gráfico 3.5). Los precios mundiales de los alimentos en el trienio 1999-2001, han sido los más bajos de toda una década. Es necesario resaltar la caída de precios en más de un 40% que ha tenido el rubro de bebidas -entre los cuales está el café-, entre los años 1997 y el 2001.

Vale la pena anotar que mientras los países en desarrollo que no protegen su agricultura, reciben en sus ingresos de exportación, el impacto total de los bajos precios del mercado mundial. Contrariamente, los altos niveles de protección y apoyo a la agricultura en países desarrollados aíslan en gran medida a sus productores de estos precios bajos, produciendo a la vez, presiones deflacionarias adicionales. Evidentemente, países importadores de alimentos son beneficiados por esta situación.

52

Gráfico 3.5 Índice de Precios de Productos Agrícolas, 1993-2003 (1995=100)

0

20

40

60

80

100

120

140

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Índice

Productos Alimenticios

Bebidas

Materias Primas Agrícolas

Fuente: Con base en cifras del FMI en www.imf.org

Al igual que en los mercados correspondientes, la transnacionalización de la industria

agroalimentaria, también influencia el comercio, aunque su importancia relativa, en sus distintas magnitudes, es difícil de cuantificar. Sin embargo, los volúmenes de producción y venta de un grupo seleccionado de empresas transnacionales agroalimentarias que aparecen en el anexo 3.3, dan una idea -aunque burda- de estas magnitudes. En este contexto, puede aseverarse que las empresas transnacionales son un factor dimanizador del comercio, debido a su escala y organización global de producción, conocimiento de los mercados y poder de negociación y mercadeo. Por otra parte, también puede argumentarse que por estas mismas razones, constituye un factor de imperfección en los mercados internacionales. Este fenómeno de transnacionalización, también da origen a un comercio internacional intra empresa, cuya magnitud es igualmente difícil de cuantificar. 3.3 El Proceso de Reforma del Comercio Internacional Agrícola

El perfeccionamiento del comercio internacional agrícola, es una preocupación de vieja data. Es cierto que el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio - GATT de 1947, no incluyó expresamente a la agricultura dentro de sus disciplinas y, más aún, contempló múltiples posibilidades de excepción para dicho comercio32. Pero es igualmente cierto que desde 1957 y hasta la finalización de la Ronda Uruguay - RU - en 1994, hubo seis intentos fallidos de incluir al comercio agrícola dentro de sus las disciplinas.

32 Véase por ejemplo Artículos VI, XI, XII, XVI, XX, XXV y XXVIII del Acuerdo General de

1947, más múltiples excepciones en virtud de protocolos de adhesión al mismo.

53

La situación pre Ronda Uruguay, del comercio agrícola era bastante irregular desde la óptica del Acuerdo General. A saber33:

Los aranceles medios para productos agrícolas, eran cinco veces más altos que para los productos manufacturados. Más aún, solo el 55% de los aranceles agrícolas de países desarrollados estaban consolidados en el GATT; la cifra correspondiente en los países en desarrollo, fue del 18%.

El uso de restricciones cuantitativas era generalizada y proliferaban barreras no arancelarias –

BNA, amparadas a excepciones en el Acuerdo General34. Una tercera parte de los productos agrícolas transados estaban sujetos a algún tipo de restricción o BNA.

Ayudas internas tales como programas de sustentación de precios al productor y de

transferencia de ingresos vía precios o subsidios directos, eran consentidos, al no estar reguladas estas materias35.

Los subsidios a las exportaciones, estaban permitidos aunque sujetos a mantener determinada

participación del país otorgante en el mercado internacional36.

El comercio agrícola, no obstante representar menos del 11% del comercio mundial de mercancías en 1989, fue objeto del 43% de los incidentes comerciales planteados al GATT entre 1947 y 1989. En ese mismo lapso, 30 partes contratantes presentaron un total de 98 incidentes por disputas comerciales.

Los excedentes agrícolas de los países industrializados, fueron utilizados como instrumentos

de la política exterior. Los mercados internacionales y los programas de ayuda alimentaria externa, fueron los instrumentos con frecuencia utilizados para la reducción o eliminación de dicha producción excedentaria.

De aquí que la inclusión del comercio agrícola en los acuerdos de la Ronda Uruguay (1986-

1994) y la sujeción de la agricultura a las disciplinas de la OMC y en particular del Acuerdo sobre la Agricultura - AsA, fuera un objetivo central de las negociaciones. Estos acuerdos tienen como objetivo el iniciar un proceso de reforma de largo alcance, tendiente a “…establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado,…”, basado en tres pilares fundamentales:

La reducción arancelaria y la eliminación de todas las barreras no arancelarias al comercio de productos agrícolas, con el objeto de facilitar y ampliar el acceso a los mercados.

33 La información aquí señalada se documenta en REQuirós “La Agricultura en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) y en la Organización Mundial del Comercio (OMC): Una Breve Reseña Histórica”. Seminario Técnico de la Junta Interamericana de Agricultura, 1999, Memoria.

34 Ejemplos Artículos XX, XXIII y XXV del GATT de 1947. Una tercera parte de los productos

agrícolas transados estaban sujetos a algún tipo de excepciones contempladas en estas dispocisiones. 35 De hecho, programas de este tipo estaban cubiertos por excepciones tales como las de los

Artículos IV:8b y VI:7. 36 Artículo XVI:3.

54

La disminución gradual y progresiva de las ayudas internas, distorsionantes de la producción o del comercio y;

Las reducciones de las subvenciones y subsidios a las exportaciones agrícolas.

Los compromisos de reducción en los llamados tres pilares del AsA, se sintetizan en el cuadro 3.5.

Por otra parte, el monto total de la ayuda a la agricultura por parte de los países desarrollados miembros de la OECD, que en el período base de los acuerdos 1986-1988, fue de US$302,7 millardos, aún dentro de los umbrales de la OMC, aumentó a US$329,6 millardos en el período 1999-2001, que representa alrededor de US$11 mil por productor agrícola y a US$192 por hectárea bajo cultivo. No obstante entre los dos períodos supra citados, el monto de la ayuda agrícola se redujo proporcionalmente del 2,3 al 1,3% del PIB37.

Área y Reducción Porcentual Países Desarrollados

Países en desarrollo

Países Menos adelantados

Período de aplicación 6 años: 1995-2000

10 años: 1995-2004 No Aplica

ARANCELES -Promedio para el universo agrícola 36 24 -Mínimo por línea arancelaria 15 10

AYUDAS INTERNAS -Medida Global de Ayuda - MGA 20 13

(Período Base: 1986-88)SUBSIDIOS A LAS EXPORTACIONES

-Gasto Gubernamental 36 24-Volúmenes Subsidiados 21 14

(Período Base: 1986-90)

Exentos

Exentos

Cuadro 3.5 Acuerdo sobre la Agricultura - OMCÁreas de Compromisos para Reducciones Porcentuales

Exentos

En adición, dichos acuerdos contienen normativas para el trato especial y diferenciado, para los países en desarrollo y medidas especiales para los países menos adelantados y países en desarrollo importadores netos de alimentos.

El artículo 20 del AsA de la OMC, contenía la previsión que ponía una agenda automática, la continuación del proceso de reforma del comercio agrícola, mediante negociaciones que se iniciaron el 1° de enero del año 2000. En noviembre del siguiente año, la IV Reunión Ministerial de la OMC, que lanzó la Ronda Doha de Negociaciones Comerciales Multilaterales de este organismo, incorporó a la agricultura en uno de sus grupos Ad-hoc de negociación. Esta Ronda, tiene como fecha meta de conclusión el 1° de enero del año 2005, con nuevos acuerdos que constituirán un “todo único” para los 146 Países Miembros participantes, de los cuales casi un 80% son países en desarrollo.

El objetivo de esta nueva ronda es el ya citado de “continuación del proceso de reforma”, con normas renovadas y fortalecidas de comercio, nuevos compromisos específicos de reducción para el apoyo gubernamental y otras medidas proteccionistas para la agricultura; todo ello con el objetivo de corregir y prevenir restricciones y distorsiones en los mercados agrícolas del mundo. En otras palabras, nuevos y ampliados compromisos en los tres pilares del Acuerdo, incluyendo un compromiso para la eventual eliminación de los subsidios a las exportaciones.

37 Op cit. OECD, p. 158.

55

La Declaración Ministerial de Doha, además compromete a nuevos compromisos, que hagan efectivo en la práctica y en todos los temas del AsA, el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo; en particular, sus necesidades y requerimientos para promover la seguridad alimentaria y el desarrollo rural. Estos dos temas, junto con la protección medio ambiental se conocen como las preocupaciones no comerciales, que si bien son contempladas en el actual acuerdo, carecen de instrumentos idóneos para convertirlos en una realidad de la normativa comercial.

De conformidad con el calendario de la negociación, el 31 de marzo de 2003, el Comité de Negociaciones Comerciales en Agricultura, debería haber aprobado el anteproyecto sobre metas cuantitativas, y otras modalidades para la adopción de nuevos compromisos en el proceso de reforma del comercio agrícola, incluyendo el trato especial y diferenciado para países en desarrollo38. Este hecho no sucedió, esencialmente por no contar con la aprobación de la Unión Europea - UE y el anteproyecto será elevado a la consideración del V Período de Sesiones de la Conferencia Ministerial de la OMC, a celebrase en Cancún, México a inicios de setiembre de 2003. La reciente decisión del Consejo de Ministros de la UE de reformar la estructura de la Política Agrícola Común – PAC, para el año 2005 - 2007, la cual congela su presupuesto hasta el año 2013 y desvincula la mayoría de los subsidios de ayudas internas de la producción y el comercio39, facilitará una futura decisión sobre agricultura por parte de dicho Cónclave.

Sin menoscabo de que la Ronda Doha, conocida también como la “Ronda del Desarrollo”, haya presentado la oportunidad para una más influyente y amplia participación de los países en desarrollo y de los temas de su especial interés, es un hecho ampliamente conocido que, particularmente en materia agrícola, el acuerdo entre los Estados Unidos y la Unión Europea es condición necesaria para dar viabilidad a la negociación.

En todos estos desarrollos, los países centroamericanos han participado activamente, pero no de manera conjunta y, en gran medida, tampoco muy coordinadamente. Lo anterior es un tanto difícil de justificar, por cuanto los instrumentos del Mercado Común Centroamericano y aquellos que formalizan la intención última de establecer una Unión Aduanera en Centroamérica, son compromisos legales debidamente notificados ante la OMC.

Para comenzar, es necesario señalar que las fechas de adhesión al GATT de los distintos países del área, aparte de Nicaragua que es socio fundador del GATT de 1947, fueron 1990 para Costa Rica, 1991 El Salvador; 1991 para Guatemala y 1994 para Honduras y que además, su arancel general

38 Este documento conocido como el informe Harbinson por haber sido una iniciativa encomendada al

Presidente de dicho Comité, Stuart Harbinson: OMC “Anteproyecto de Modalidades para los Nuevos Compromisos”, (TN/AG/W/1/Rev1, 18 de marzo de 2003.

39 La ayuda interna de la Unión Europea, actualmente se estima en US$50 millardos anuales. La

desconexión de los apoyos se hará en un 75% de las ayudas de los cultivos de tierra arable (arable crops), excepto el trigo durum (60%), y 70% a la ganadería. Los precios de intervención se mantienen inalterados excepto los del arroz y de la mantequilla, los cuales se reducirán en un 50 y 25%, respectivamente, en cuatro años a partir del 2005. Se incrementarán los recursos para el desarrollo rural, con recortes en las ayudas para fincas que reciben más de 5 mil Euros anuales, a partir del 2005 y hasta el 2013, para una reducción anual escalonada del 42% en ese lapso. Para negociación en la OMC, la reforma contempla un incremento en el arancel consolidado para el arroz y una reducción del 50% de las ayudas de caja azul para la detracción de recursos en la agricultura. Se recordará que la no recurribilidad de estas ayudas vence en el 2003. www.infoagro.net con información de la Comisión Europea.

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consolidado en los acuerdos de Ronda Uruguay no fue homogéneo sino disperso, como puede verse en el listado siguiente:

PAÍS FECHA DE INGRESO AL

GATT

ARANCEL CONSOLIDADO

Inicial 1994 Final 2004

Costa Rica 24/11/1990 55/45 El Salvador 22/5/1991 50/40 Guatemala 10/101991 45/40 Honduras 9/4/1994 35 Nicaragua 28/5/1950 60/40

Fuente: OMC, Guía de las Normas y Usos del GATT. Volumen 2, Ginebra, 1995

En adición a lo anterior, el proceso de arancelización de los productos agrícolas sensibles en los acuerdos de RU, también existe una gran variación en cuanto a las listas de productos y las arancelizaciones consolidadas; incluyendo el hecho de que Honduras, teniendo productos sensibles, no arancelizó ninguno de ellos. Los aranceles para productos sensibles consolidados en OMC. Desde una óptica integracionista, este proceder parece constituir una oportunidad perdida de política arancelaria conjunta o coordinada. En la práctica, ha sido un hecho cuyas repercusiones sobre la equiparación arancelaria para el perfeccionamiento del área de libre comercio y avance hacia la Unión Aduanera Centroamericana, han sido imposibles de superar a la fecha. Este tema se trata con mayor detalle en la sección 4.3.

En cuanto a las actuales negociaciones multilaterales de la OMC en agricultura, los países centroamericanos han sido activos participantes pero nuevamente, no de manera coordinada o conjunta como grupo o países miembros de un futuro territorio aduanero. De hecho están dispersos en dos grupos. Por ejemplo, Costa Rica y Guatemala son miembros del Grupo Cairns y han suscrito todas las propuestas y opiniones técnicas que ha manifestado este grupo negociador sobre los diversos temas de la negociación en sus distintas fases.

Por su parte, El Salvador, Honduras y Nicaragua han participado coordinadamente en someter posiciones de negociación, en asocio con otros países en desarrollo miembros. Estos tres países son parte del grupo de negociación de “países en desarrollo” conocido como “de pensamiento similar” (like minded)40.

40 Véase WTO Agriculture Negotiations: The issues, and where we are now: Publicación

actualizada períodicamente. www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/agnegs_bkgrnd_e.doc El Grupo Cairns lo constituyen países exportadores agrícolas que no subsidian a su agricultura y,

en consecuencia apoyan la liberalización comercial en los tres pilares del Acuerdo. Está conformado: Argentina, Australia, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Malacia, Nueva Zelandia, Paraguay, Filipinas, Sur África, Tailandia y Uruguay. El grupo de “países en desarrollo” de pensamiento similar, además de El Salvador, Honduras y Nicaragua, incluye a Cuba, República Dominicana, Haití, Kenia, Pakistán, Sri Lanka, Uganda y Zimbabwe. Algunas posiciones también han sido compartidas por India.

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Dado que las posiciones negociadoras de los dos grupos de negociación a que pertenecen los distintos países centroamericanos en la Ronda Doha y que en paralelo, se llevan otras negociaciones comerciales conjuntas de los centroamericanos con otros países, por ejemplo en el TLC con Estados Unidos, pareciera ser un síntoma de falta de coordinación o de voluntad política para ello. 3.4 Algunas Reflexiones Relevantes para el Establecimiento de una Política Comercial y Agrícola

Para el comercio agrícola y los mercados internacionales, el hecho más trascendente de las últimas décadas es la suscripción, por parte de 146 países que generan más de un 80% del comercio mundial, de los Acuerdos de la OMC, y la aplicación de las medidas de su Acuerdo sobre la Agricultura. Evidentemente, la continuación del proceso de reforma del comercio agrícola internacional y los resultados de la Ronda Doha o Ronda del Desarrollo, revisten de la mayor importancia para la política comercial centroamericana y del mundo. En este contexto, pareciera que la participación por separado de los países centroamericanos, a la postre, podría verse como una posibilidad desaprovechada para un avance hacia una política comercial coordinada o común.

La pérdida de importancia de la UNCTAD como foro de concertación y negociación y la expiración de los Acuerdos de Productos Básicos con potencial de normalizar los mercados internacionales, tiene un doble efecto desde la óptica de la política comercial. Por una parte, este hecho ha reducido significativamente el campo institucional para la política comercial agrícola y las oportunidades para participación conjunta de los países de Centroamérica, entre otros. Por otra parte, convierten a la OMC y al proceso de reforma del comercio internacional agrícola como el único foro competente para promover la normalización y el perfeccionamiento de los mercados internacionales.

Como se mencionó en el capítulo anterior, Centroamérica debe diversificar su oferta exportable de productos agroalimentarios y los mercados de destino de exportación como mecanismo de incrementar su ingreso de divisas y simultáneamente disminuir el riesgo de su participación en mercados internacionales. A la luz del análisis presentado en este capítulo, ello implica una reorientación estratégica de mercados para dicha oferta como los siguientes:

De mercados de productos básicos hacia mercados de PAV.

Dentro de los mercados de productos básicos hacia nichos específicos en los mismos para productos diferenciados PAV.

Productos PAV hacia nuevos nichos de mercados tradicionales y nuevos mercados.

Cambio de orientación o bien concentración en mercados internacionales para productos cuya demanda presenta mayor dinamismo, crecimiento y estabilidad (ejemplo: ciertas bebidas, frutas y verduras, etc.).

El cumplimiento de toda una nueva normativa internacional referente a la calidad, sanidad, inocuidad, así como aspectos laborales y ambientales de la producción, transformación y mercadeo, que requieren los mercados internacionales en la actualidad.

A su vez, estos cambios implican desarrollar nuevas competencias relacionadas con aumentos

de competitividad en áreas tales como tecnología de comunicación y proceso, mayor inversión en capital humano y mayor capacidad de administración y gestión. Estas capacidades y competencias se encuentran en una proporción reducida de la población de productores agrícolas y su adquisición representa un esfuerzo de largo plazo. De aquí que, en el entre tanto, va a requerir de la participación de empresas especializadas en acopio y transformación para el mercado internacional o bien la

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participación de empresas transnacionales. En este contexto, no se omite decir que el cumplimiento con todas las normas internacionales requeridas por los mercados es también una competencia crítica indispensable para la competitividad. Nuevamente este es un esfuerzo necesario pero que requiere de tiempo e inversiones.

Desde una óptica de política comercial, en este proceso de cambio y diversificación de la oferta exportable, el gobierno tiene una responsabilidad principal en mantener abierto el acceso a los mercados y el prevenir que toda esta normativa se convierta en una barrera no arancelaria efectiva para obstaculizar dicho acceso. Pero también hay que reconocer que este fenómeno transfiere responsabilidades en política comercial del Estado, hacia los actores del sector privado directamente involucrados en los procesos comerciales de exportación. Asimismo, en la medida en que estas capacidades organizativas y técnicas se vuelvan un activo empresarial y factor de competitividad, menor será la posibilidad de cooperación entre países y aún entre actores en un mismo país.

Finalmente, todos estos procesos generan nuevos campos de acción para el apoyo del Estado y de los Ministerios de Agricultura como parte de su agenda comercial agrícola y se convierten en nuevas competencias críticas requeridas para su modernización.

59

IV. El Sector Agroalimentario en el Mercado Común Centroamericano y su Evolución hacia

una Unión Aduanera

La nueva etapa de la integración Centroamericana esta fundamentada en tres convenios internacionales que reestructuran el MCCA de los años 60 a 80. Ellos son: 1. El Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano de 1984 el cual legaliza

la estructura arancelaria de la apertura comercial unilateral y facilitó la reconstrucción del Arancel Externo Común en la época post apertura comercial unilateral.

2. El Protocolo a la Carta de la Organización de los Estados Centroamericanos de 1991-

Protolocolo de Tegucigalpa. En virtud de este protocolo se establecen los Consejos de Ministros integrados por los jerarcas de las diferentes carteras de los gobiernos centrales de los países Centroamericanos, con el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores como órgano principal de coordinación. Dentro de estos consejos ministeriales se encuentra el Consejo Agropecuario Centroamericano-CAC. Asimismo se establece el Sistema Institucional de la Integración Centroamericana-SICA y los distintos subsistemas en lo económico, político etc. (véase 4.1).

3. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1993 –Protocolo de

Guatemala. Este protocolo establece las bases para el perfeccionamiento del MCCA y el compromiso de establecer gradualmente una política agrícola común que promueva la modernización y reconversión del sistema productivo.

Bajo este marco jurídico, se establece una zona de libre comercio en la región donde además de

la eliminación de aranceles y otros obstáculos al comercio, tiene como requisito la equiparación arancelaria frente a terceros países. En la usanza local del término, la etapa de la integración económica que corresponde a un Mercado Común, implica tanto la equiparación arancelaria, cuanto el libre comercio de bienes41 originarios de la región. El establecimiento de una Unión Aduanera requiere, además, el libre tránsito de mercancías importadas, o sea, producidas fuera de la región, así como de servicios de apoyo al comercio.

La Unión Económica se establece en el Tratado General como objetivo último y de largo plazo

del proceso de integración centroamericana. En esta sección se presenta un análisis del estado actual del libre comercio y de la equiparación arancelaria en lo referente a productos agrícolas, precedido por un breve análisis de sus orígenes. El análisis de las políticas agrícolas, sean estas comerciales o de desarrollo, en el contexto de la integración centroamericana también se tratan en este capítulo, el cual concluye con información sobre la evolución del comercio intra zonal en el período 1996-2001.

4.1 El libre comercio de productos agroalimentarios en el Mercado Común Centroamericano

Como se ha mencionado anteriormente, el libre comercio regional en Centroamérica tiene su origen en el Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960, en adelante el “Tratado General”, al cual Costa Rica se adhirió en 1972. Dicho tratado, otorgó el libre comercio inmediato al 80,6% (1.028) de los 1.276 incisos arancelarios del Arancel Uniforme Centroamericano – NAUCA, y prevía el perfeccionamiento del área de libre comercio en un plazo de cinco años que

41 Esto equivale a una Unión de Aduanera en otras clasificaciones de etapas de la integración.

60

vencieron en junio de 1966. En 1970 el comercio intrarregional centroamericano fue de 297,4 millones de dólares. En 1972, sólo 55 productos del NAUCA no tenían libre comercio; 32 con restricciones temporales y 23 cuyo libre comercio estaba sujeto a la firma de un protocolo especial.

El Tratado General otorgó libre comercio inmediato al 72,4% (215 productos) de los rubros agrícolas del NAUCA. Los 29 incisos restantes, quedaron sujetos al cumplimiento de distintos requisitos previos para el libre comercio y fueron incluidos en el “Anexo A” de dicho Tratado. Al final del período de perfeccionamiento, en junio de 1966, el área de libre comercio abarcaba al 90,9% de los productos agrícolas y tan solo 24 incisos quedaron incluidos en el “Anexo A” que representaba el 13% del comercio intrarregional de productos agrícolas, estimado en 64 millones de dólares.

Entre los productos incluidos originalmente en el “Anexo A”, están el café en grano, tostado o molido, el azúcar crudo y refinado, el algodón, los granos básicos, el trigo y la harina de trigo, las pastas alimenticias, los jugos de frutas fermentados, el alcohol etílico y las bebidas alcohólicas.

El Protocolo de Guatemala de 1993, mantiene la vigencia del “Anexo A” como excepciones al libre comercio intrarregional con el mandato de revisarlo al menos una vez al año, con miras a excluir de él nuevos productos para otorgarles el libre comercio. A finales del 2002 se excluyó de la lista negativa a la harina de trigo y el café en grano tostado o tostado y molido.

En la actualidad, tan solo el café en grano sin tostar y el azúcar crudo o refinado y el alcohol etílico se mantienen en dicho Anexo. Hasta donde ha sido posible reconstruir las razones históricas para haber incluido estos dos productos en las excepciones al libre comercio, se encuentran las siguientes:

Eran productos de exportación, en donde los cinco países eran exportadores netos y cuyo libre comercio no se consideraba estratégico para la integración económica y menos para la sustitución de importaciones.

Las exportaciones de dichos productos fueron importantes fuentes de ingresos fiscales para

los gobiernos centrales. El comercio internacional y en particular las exportaciones, estaban sujetas a las restricciones

que imponían los acuerdos internacionales, de productos básicos con miras a la estabilización de los precios y otras condiciones de los mercados internacionales. En el caso que nos ocupa; los antiguos, Convenio Internacional del Café y Convenio Internacional del Azúcar.

El azúcar, además de las regulaciones internacionales establecidas por el citado convenio,

tenía acceso preferencial al mercado de los Estados Unidos de América, mediante el sistema de cuotas asignadas a países beneficiarios, en donde estaban los cinco de la región, entre otros.

El otorgamiento del libre comercio a este último producto requería, en adición, la firma de un

Protocolo Especial al Tratado General que estableciera y normara una política conjunta de comercio exterior.

En cuanto al alcohol etílico, aparentemente las razones fundamentales fueron de carácter

fiscal por una parte; su intima vinculación con la industria y cadena del azúcar.

61

Como parte de la investigación de este trabajo, se consultó a personeros de los organismos especializados en café y en azúcar de los países centroamericanos, así como a funcionarios e informantes calificados, sobre la factibilidad de establecer el libre comercio en estos dos productos, en el contexto de la Unión Aduanera.

En el caso del café en grano, el principal obstáculo está en que las tierras cafetaleras, en unos casos, y las cosechas del grano son garantía bancaria para créditos de avío y otros programas especiales de socorro (ejemplo: readecuación de deudas, préstamos de emergencia, etc.) adoptados como paliativos de la crisis cafetalera. En adición, las exportaciones de café aún en la situación actual, siguen siendo origen de fondos para fiscales, para el mantenimiento de los institutos especializados y sus programas de control y fomento de la industria. En varios países se mencionaron razones fitosanitarias para justificar las restricciones comerciales. La conclusión generalizada, que comparte el autor, es que por razones financieras y aún políticas, en el corto plazo, dentro de la institucionalidad actual en los países y habida cuenta de la presente situación del mercado cafetalero. Es difícil pensar en excluir del “Anexo A”, el café en grano o café cereza. Ambos productos tienen aranceles equiparados en 15 y 10 por ciento ad-valorem.

El caso del azúcar es un tanto más complejo que el del café, por cuanto la gran mayoría de los mercados domésticos, tanto de países consumidores netos como exportadores netos de azúcar, están altamente protegidos por aranceles y barreras no arancelarias. Además, el mercado internacional es pequeño relativo al volumen de la producción mundial (16,7%) -véase el cuadro 3.4- y altamente distorsionado por los subsidios y ayudas internas de los países desarrollados productores de azúcar. La OECD estima que en sus países miembros en el año 2001, el 45% del valor bruto de la producción de azúcar en finca eran ayudas gubernamentales y que, relativo al precio medio internacional en frontera, el precio recibido por los productores de azúcar en dichos países fue 87% superior a dicho precio medio; la cifra correspondiente al precio pagado por el consumidor es de 83%42. A raíz de esto, los precios de las importaciones de azúcar que efectúan los países del mercado mundial libre, calificarían como precios de dumping, de acuerdo al Artículo VI del GATT de 1994. De aquí el calificativo que el mercado internacional de azúcar es un mercado “de dumping”.

Los países centroamericanos son todos exportadores netos de azúcar y sus excedentes sobre el consumo interno tienen dos destinos: a)el contingente arancelario de importación, a precios preferenciales, establecido por los Estados Unidos, de conformidad con los compromisos de la Ronda Uruguay que asciende a 1.117 miles de tm, de los cuales las cuotas individuales a los países centroamericanos, en su conjunto, suman 126,3 miles de tm (11,35%) y b)remanentes que necesariamente destinan al mercado internacional. El azúcar destinado al mercado interno de los países de Centroamérica, tiene precios competitivos internacionalmente, relativo a precios de mercado doméstico de una gran mayoría de países, similares a los de la cuota azucarera estadounidense, pero superiores a los del mercado libre internacional43. Esto se debe a que los mercados domésticos de azúcar están protegidos por restricciones no arancelarias y aranceles en un rango del 20 al 55%44 del valor CIF.

42 OECD, op. cit. Tabla III.4 p. 162 43 eg Contrato N°11, NYCSE. 44 Los aranceles vigentes son 20% para Guatemala, 40% para Honduras y El

Salvador, 47% para Costa Rica y 55% para Nicaragua.

62

La amenaza de la introducción de azúcar a precios de mercado internacional y triangulaciones con el producto, la protección de los cupos arancelarios, el contingente estadounidense y la protección de los mercados internos mediante aranceles no equiparados, atentan contra la posibilidad de otorgar libre comercio intrarregional a este producto en la actualidad. A ello hay que agregar el requisito previo, establecido por el Tratado General y su Protocolo de Guatemala, de suscribir un Convenio Especial que uniforme la política comercial externa del azúcar de los cinco países centroamericanos.

La partida arancelaria del alcohol etílico (22.07) comprende tanto el alcohol sin desnaturalizar con grado volumétrico superior al 80% cuanto el desnaturalizado para fabricación de bebidas y es un producto comprendido en el Anexo A. En la actualidad solo el Salvador y Costa Rica imponen en requisito de licencias previas no automáticas a sus socios Centroamericanos, que obligan al pago de un arancel de importación del 10% en Costa Rica, 15% en Honduras y 40% en Guatemala y El Salvador respectivamente. La equiparación arancelaria, los aspectos fiscales y su intima relación con el azúcar son las razones que obstaculizan su libre transito. Los granos básicos - arroz, maíz, frijol, sorgo - constituyen un caso especial aunque no son actualmente parte del “Anexo A”. Dichos productos se eliminaron de dicha lista y gozaron de un comercio intrarregional condicionado, en virtud del Convenio Especial de Granos Básicos de 1995, conocido como el Protocolo de Limón. Dicho instrumento fue derogado por el Protocolo de Guatemala en 1993 y las arancelizaciones independientes que realizaron los países centroamericanos en la Ronda Uruguay (1994), desarmonizaron el Arancel Externo Común. A partir de entonces, las políticas de producción y de apertura comercial, seguidas por los países y no coordinadas en el ámbito centroamericano, han hecho virtualmente imposible la equiparación arancelaria frente a terceros, lo cual obstaculiza el libre comercio de este grupo de productos agrícolas.

Incluyendo el café en grano, el azúcar y los granos básicos, al presente unos 180 incisos arancelarios correspondientes a productos agroalimentarios, están pendientes de equiparación arancelaria como paso previo al libre comercio; tema que se discutirá en mayor detalle en la siguiente sección.

En cuanto a la remoción de obstáculos no arancelarios al comercio intrarregional, se han hecho avances muy significativos, particularmente en años recientes. Por ejemplo, en los últimos 12 meses, las autoridades nacionales competentes, han removido más de 60 obstáculos no arancelarios. En la actualidad, tan solo permanecen 17 obstáculos de tipo no arancelario al comercio intrarregional, la mayoría de los cuales afectan a los productos agrícolas, como puede observarse en el cuadro 4.1 siguiente. La mayoría de estos obstáculos (9), afectan al comercio de bienes agrícolas y todos, excepto uno, se justifican con argumentos de tipo sanitario y fitosanitario y en total representan el 47,1% de las barreras no arancelarias al comercio intrarregional; proporción que es igual a las que afectan al comercio de bienes no agrícolas.

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Tipo de BNA No. %Agrícola 9 52,9

Sanitarias y Fitosanitarias */ 8 47,1Otras 1 5,8

No Agrícola 8 47,1Total 17 100

Cuadro 4.1 Centroamérica: Barreras No Arancelarias (BNA) al Comercio Intrarregional al 5

de mayo de 2003

Fuente: SIECA: "Medidas Contrarias al Libre ComercioIntrarregiona, Guatemala, 5 de mayo de 2003.

*/ Medidas Sanitarias y Fitosanitarias aplicadas por Honduras (6);Nicaragua (2) y El Salvador (1) y "otras" se refiere al derechocompensatorio, en proceso de derrogación, cobrado por Nicaraguaa las leches integra en polvo y fluida procedentes de Costa Rica.

El cuadro 4.2 presenta la situación del comercio intrarregional de importación total y de productos agrícolas, para un promedio anual del período 1996-2001. Puede observarse que el comercio intra centroamericano se ha recuperado de los problemas de los años 80’s y 90’s, y ha retomado su senda de crecimiento. El comercio total medio de ese período es de US$2.334 millones, de los cuales un 35% son productos agroalimentarios (US$818 millones) y ha tenido un crecimiento del 13.4% anual en el período.

En ningún país centroamericano, su comercio intrarregional de importación es inferior a un 30% del total y, en el caso de El Salvador, casi un 40% de su comercio total agrícola procede del MCCA.

País Costa Rica

El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Total

Costa Rica 17,4 46,0 10,2 13,5 87,1El Salvador 36,4 126,5 45,2 52,6 260,7Guatemala 54,9 86,1 27,8 10,4 179,2Honduras 17,2 54,6 69,5 12,6 153,9Nicaragua 63,2 21,2 34,3 18,3 137,0Total agric. 87,1 260,8 179,2 153,9 137,0 818,0Total Imp. 292,6 662,9 523,4 443,9 414,1 2.336,9 Proporción % 29,8 39,3 34,2 35,5 33,1 35,2Fuente: Elaboraciones propias con base en Datos de SIECA

Cuadro 4.2 Centroamérica: Comercio Intrarregional de Productos Agroalimentarios 1996-2001 Millones de USDólares, promedio anual

El núcleo más importante de comercio intrazonal agroalimentaria lo constituye el comercio recíproco de Guatemala - El Salvador, con un valor de US$212 millones que representa casi un 26% del comercio intrazonal total. Lo sigue en importancia los flujos bilaterales de Costa Rica – Guatemala y El Salvador – Honduras con sendos valores cercanos a los US$100 millones anuales que representan una proporción levemente superior al 12% cada uno del comercio intrarregional de importaciones agrícolas en el período de referencia. Otros núcleos importantes de comercio

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recíproco es Guatemala – Honduras y Costa Rica – Nicaragua con 11,9% (97.3 millones de dólares) y 9,3% (76,7 millones de dólares), respectivamente.

País 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Total Proporción Crecimiento

Total 135,3 146,4 184,4 196,5 197,6 208,3 1.068,3 100,0 89,0 Procesadas 29,9 29,6 40,7 44,0 42,4 43,6 230,2 21,6 87,0 No Procesadas 105,4 116,8 143,7 152,4 155,2 164,7 838,1 78,4 90,0

Total 116,5 148,6 161,5 173,6 203,2 199,6 1.003,2 100,0 10,6 Procesadas 19,2 23,9 26,6 25,7 40,6 30,1 166,2 16,6 10,9 No Procesadas 97,4 124,7 134,9 147,9 162,6 169,5 837,0 83,4 10,5

Total 197,1 247,5 254,5 308,4 308,4 340,4 1.656,4 100,0 10,2 Procesadas 30,1 55,0 42,6 86,3 80,4 71,8 366,2 22,1 17,7 No Procesadas 167,0 192,5 211,9 222,1 228,0 268,6 1.290,2 77,9 8,4

Total 31,7 25,2 119,8 101,1 97,4 69,0 444,3 100,0 22,0 Procesadas 10,3 7,0 37,2 28,4 23,5 13,9 120,4 27,1 13,8 No Procesadas 21,4 18,2 82,6 72,7 74,0 55,0 323,9 72,9 25,2

Total 75,7 89,2 90,7 115,3 123,0 123,9 617,7 100,0 10,5 Procesadas 53,0 60,9 69,6 88,3 94,5 97,8 464,0 75,1 13,2 No Procesadas 22,7 28,3 21,1 27,0 28,6 26,0 153,7 24,9 2,7

Total 556,3 656,9 810,8 894,9 929,7 941,2 4.789,9 100,0 10,8 Procesadas 142,5 176,5 216,7 272,7 281,4 257,3 1.347,0 28,1 13,1 No Procesadas 413,9 480,5 594,2 622,2 648,3 683,9 3.442,9 71,9 9,9

Honduras

Nicaragua

Total

Fuente: Elaboración propia con datos de SIECA

Costa Rica

El Salvador

Guatemala

Cuadro 4.3 Exportaciones Intraregionales de Productos Agrícolas Procesados y No Procesados en miles US$ (1996-2001)

Desde la óptica de las exportaciones, el comercio intrarregional ha crecido a una tasa media anual de 10,8%, como se puede observar en el cuadro 4.3 supra. Dichas estadísticas también muestran que tres cuartas partes de las exportaciones regionales son de productos frescos no procesados, excepto en El Salvador, en donde sus exportaciones son procesadas en un 85%. Honduras, Guatemala y Nicaragua tienen tasas de crecimiento superiores al 10% anual durante el período de análisis 1996-2001, con Costa Rica mostrando una tasa de crecimiento levemente inferior. En el mismo período Honduras creció a una tasa anual superior al 22%, que obedece básicamente a una rápida tasa de crecimiento de sus exportaciones procesadas (25,2%), otra tasa de crecimiento muy rápida es la de Guatemala en productos no procesados (17,7%). Cabe hacer notar que mientras el comercio intrarregional crece al 10,8% anual durante el período, las exportaciones totales declinaron a una tasa del 2,5% anual, lo que indica un dinamismo del MCCA frente a una recesión en los flujos de exportación.

Se puede concluir que la zona de libre comercio del MCCA avanza satisfactoriamente y se

perfecciona gradualmente. Esto ha hecho que la proporción del comercio intrarregional centroamericano, relativo a su comercio total, que es de18,2%, sea en la actualidad, una de las más altas de todos los movimientos de integración de América Latina.

4.2 Hacia la Unión Aduanera: el perfeccionamiento del Arancel Externo Común

Al igual que la zona de libre comercio tuvo su origen en el Tratado General, el Arancel Uniforme tuvo su origen en el Convenio Centroamericano de Equiparación Arancelaria a las

65

Importaciones de 1959 y sus protocolos posteriores de equiparación arancelaria. Para junio de 1961, que entró en vigor dicho convenio, un 53,3% del arancel había sido equiparado y para 1967 este porcentaje había subido a 97,6%, del NAUCA. Para 1972, tan solo faltaban por equiparar un total de 37 incisos arancelarios, 23 de los cuales se encontraban en el “Anexo A” del Tratado General, sujetos a la firma de convenios especiales de equiparación arancelaria. En 1968 las importaciones de los rubros no equiparados ascendían a aproximadamente 150 millones de dólares, o sea, 15% de las importaciones totales que en ese año fueron de 1.046,2 millones de dólares45. El derecho arancelario medio de esos años era alrededor del 45%. En el recuadro siguiente, se presentan, al día de hoy, los aranceles promedio para la importación de bienes agroalimentarios.

País DAI

1. Costa Rica

2. El Salvador

3. Guatemala

4. Honduras

5. Nicaragua

12.9

12.6

10.6

10.6

10.7 Fuente: SIECA ( est. Nov. 2002)

En los años 70’s y 80’s, el arancel externo común de Centroamérica que como evidencian los

datos anteriores, había llegado a un importante grado de perfeccionamiento, se desequiparó como resultado de las políticas de apertura externa unilateral de ese entonces las cuales, además, implicaban el incumplimiento de otros convenios de la integración subregional.

Como parte de la reconstrucción de la integración centroamericana de los años 80’s y 90’s, en 1984 se suscribió el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, constituido por su texto principal y tres anexos:

1. El nuevo Arancel Centroamericano (Anexo A).

2. La legislación centroamericana sobre el Valor Aduanero de las Mercancías (Anexo B).

3. El Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento.

Con posterioridad, mediante protocolos al Convenio se han introducido modificaciones, dentro de las cuales tres son particularmente significativas (véase Anexo 4.1):

a. La adopción en 1993 del Sistema Arancelario Centroamericano – SAC, con base en el Sistema Armonizado.

b. En 1994, la remoción del techo arancelario del 100% necesario para incorporar los compromisos derivados de la arancelización de productos agrícolas de la Ronda Uruguay.

45 SIECA: El Desarrollo Integrado en la presente década: Tomo 3, Libre Comercio, Unión

Aduanera y Arancel Externo. BID-INTAL, Buenos Aires 1973, pp. 13; 14; 20 y 78.

66

c. La autorización de 1996 que permite llevar a cero los derechos arancelarios para materias primas no producidas en la región.

En el contexto del protocolo citado en el punto “b” anterior, en el Anexo 4.2 se presentan los

productos arancelizados por los países centroamericanos en la Ronda Uruguay del GATT, con sus aranceles correspondientes al año final del período de aplicación (2004) y sus correspondientes contingentes de acceso mínimo al mercado doméstico. Varias características merecen ser destacadas aquí en cuanto a la falta de uniformidad en el proceso de arancelización.

Honduras no arancelizó ningún producto agrícola pero consolidó aranceles en un rango de 20 a 35 porciento; siendo esta última cifra el arancel modal. Seis incísos, correspondientes a los granos básicos con un arancel del 60% son la excepción.

El promedio aritmético simple de las arancelizaciones fue de 119% para Guatemala, 93% para Nicaragua, 74% para Costa Rica y 51% para El Salvador (Honduras no arancelizó).

Guatemala arancelizó 26 productos con aranceles iguales o superiores al 100% mientras que Nicaragua y Costa Rica solo tienen aranceles de esa magnitud en dos productos y El Salvador únicamente en uno.

Los cuatros países arriba citados arancelizaron la carne de ave y sus preparados con aranceles no uniformes pero todos superiores al 200%.

En adición a lo anterior, otros productos arancelizados con altos derecho de importación son las carnes bovinas y porcinas y sus preparados, leche y productos lácteos, granos básicos (frijol, maíz y sorgo), oleaginosas de grano, aceites comestibles, azúcar, tabaco y algunos tejidos de fibras naturales.

Habida cuenta de lo anterior se puede concluir que buena parte de los productos agrícolas no comprendidos en el arancel externo común, y todos ellos con picos arancelarios, datan de 1994 y se originan en las arancelizaciones no coordinadas de la Ronda Uruguay. Además, excepto por algunos productos en determinados países, el grupo de bienes citados, continua siendo la lista de “productos sensibles” en la actualidad.

El Arancel Uniforme Centroamericano tiene la siguiente estructura según la naturaleza utilitaria del bien:

Cero por ciento para bienes de capital y materias primas no producidas en la región;

Cinco por ciento para materias primas producidas en la región

Diez por ciento para los bienes intermedios y;

Quince por ciento para productos finales.

El cuadro 4.4 siguiente presenta un análisis cruzado de la dispersión de los 180 incisos arancelarios no equiparados, por naturaleza del bien y número de países con arancel equiparado para dicho bien. 46 El universo agrícola del arancel Centroamericano de importación del SAC, comprende

46 Veáse la nota metodológica en el anexo de este capítulo.

67

alrededor de 1050 incisos, lo que significa que los, que los 180 incisos aún no equiparados representan tan solo 17.1% del universo agrícola y 3.0% del total. En el período 1996-2001 estos incisos no equiparados representaron el 13.7% de las importaciones agroalimentarias totales de la región, cuyo promedio anual del período fue de 48.2 millones de dólares.

No. Incisos

No. Incisos

No. Incisos

No. Incisos

No. Incisos Miles US$ %

Bienes capital y materias primas no producidas en la región (0%) 0 0 0 1 - - 0 0 0 9 - - 10 - - 451,62 0,14Materias primas producidas en la región (5%) 0 0 0 4 0,02 40% 3 0,05 100% 10 0,06 120% 17 0,06 120% 501,86 0,16Productos Intermedios (10%) 0 0 0 9 0,1 100% 8 0,12 120% 3 0,09 90% 20 0,10 100% 6.303,85 2,02Productos Finales (15%) 8 0,19 127% 33 0,09 60% 61 0,09 60% 31 0,08 53% 133 0,10 67% 35.513,90 11,37TOTAL 10% 4/ 8 0,19 3/ 190% 47 0,19 3/ 190% 72 0,09 3/ 90% 53 0,07 70% 180 0,09 90% 42.771,23 13,69

Fuente: Basado en datos de SIECA

3/ Dispersión ponderada4/ Arancel medio aritmético (no ponderado)

Dispersión 3/

1/Derecho Arancelario de Importación (DAI) correspondiente al tipo de bien en la estructura del sistema arancelario uniforme centroamericano según tipo de bien: 0% para bienes de capital y materias primas noproducidas en la región; 5% para aquellas producidas en la región; 10% para bienes intermedios y 15% para productos finales2/Importaciones extrarregionales medias en el período 1996-2001 en millones de US$ y su proporción del total agroalimentario

* Número de incisos arancelarios (8 dígitos) no equiparados a la fecha, según tipo de bien y la desviación estándar porcentual del derecho arancelario implícito en las importaciones medias 1996-2001, respecto delDAI uniforme correspondiente.

Dispersión Dispersión Dispersión Dispersión

Cuadro 4.4 Centroamérica: Estado Actual de la Equiparación Arancelaria de ProductosAgroalimentarios, por Tipo de Bien y Número de Países Equiparados

(al 1 de mayo de 2003)

Tipo de bien y D.A.I. porcentual ad

valorem 1/

0 Países * 2 Países * 3 Países * 4 Países * Total Importaciones

Podrá observarse en dicho cuadro, que el 74% de los incisos no equiparados son productos finales (133); 15% (27) son materias primas y 11% (20); son productos intermedios. Sin embargo, podrá observarse también que son los productos finales los que menos dispersión presentan,(67%) en tanto las materias primas producidas en la región, tienen un promedio de dispersión del 120% y los productos intermedios del 100%47.

Los productos finales agroalimentarios, representaron el 83% de las importaciones agroalimentarias y un poco más del 11% de las importaciones de Centroamérica. A su vez los productos intermedios importados fueron el 15% del total agroalimentario y el 2% de las importaciones totales, como promedio anual en el período arriba indicado.

También puede observarse en el cuadro 4.4 que más de la mitad de los aranceles no equiparados, si lo están para 3 o 4 países. Para productos finales, que presentan una dispersión entre el 50 y el 60%; ésta es muy inferior a la de cualquier otro tipo de bienes. Por tanto, es en este grupo donde se encuentra en mayor potencial para la equiparación arancelaria y debiera ser estudiado con mayor detalle.

El cuadro 4.5 siguiente muestra la distribución de los productos no equiparados por capítulo arancelario agrícola. Puede observarse que casi un 60% de los incisos no equiparados pertenecen a la categoría de productos no procesados o con procesamiento primario. Dentro de estos, los grupos de

47 Como se explica en la nota metodológica supra citada el grado de dispersión es la desviación

estándar que el grupo de bienes presenta en su índice arancelario implícito vrs el nivel arancelario correspondiente en el arancel. Ejemplo; el grado de dispersión de los bienes finales (desviación estándar), se estima relacionando el arancel implícito en las importaciones efectivamente, realizadas, con el derecho arancelario que le corresponde pagar de conformidad con el DAI vigente del 15%.

68

mayor importancia son las carnes (24.5%) del total, seguidos por la leche y los productos lácteos en segundo lugar (15.6%), y los cereales y productos de la molinería con un (11%) en el tercer puesto.

Capítulo Descripción Abreviada Número Porcentaje

02 Carnes y Despojas Alimenticias 44 24,504 Leche y productos lácteos 28 15,606 Plantas vivas y productos de la Silvicultura 2 1,107 Plantas, raíces y tubérculos alimenticios 11 6,208 Frutas 1 0,510 Cereales 10 5,511 Productos de la molinería 10 5,5

Subtotal ( No procesados) 106 58,915 Grasas y Aceites 5 2,716 Preparados de carne, pescados o moluscos 18 10,017 Azúcares y productos contentivos de azúcar 14 7,7

18 a 21Preparaciones alimenticias a base de cereales, frutas u hortalizas 11 6,2

22 Bebida alcoholicas y vinagres 24 13,424 Tabaco 2 1,1

Subtotal ( Productos Procesados) 74 41,1

Gran Total 180 100,0

Cuadro 4.5 Centroamérica: Productos Agroalimentarios con DAES no Equiparados, por Capítulo Arancelario*

* Fuente SIECA; base de datos de productos agrícolas no equiparados a mayo 2003

Cabe resaltar que la dispersión de los aranceles de los cereales y productos de la molinería tienen serias implicaciones en establecer la competitividad de las cadenas en el ámbito Centroamericano porque afecta en gran medida a las industrias cárnicas y de productos lácteos, los que a su vez, al interior del grupo, presentan sus propias dispersiones48. Es importante reiterar que este fenómeno, como fue señalado oportunamente, tiene su origen en las arancelizaciones y consolidaciones de la Ronda Uruguay, las cuales, no fueron convergentes en los países de Centroamérica, durante el período de aplicación de 10 años para países en desarrollo.

Más aún, dichos productos comprenden la mayoría de los productos “sensibles” de los países Centroamericanos en las negociaciones comerciales, sea éstas con terceros países o en el contexto de la unión aduanera regional.

48 El estudio de la Secretaría del CAC “Problemas ocasionados por la falta de armonización

arancelaria: el caso de los granos básicos” . (julio de 2000, cuadro 22, p.41), señala las siguientes incidencias del precio del maíz en el precio final al productor: i) alimentos balanceados 35 - 39%; ii)cerdo en pie 18 -23%; iii)huevos comestibles 13 - 24%; carne de pollo 12-18% y leche fluida 9-14%.

69

Promedio 1996-2001 % total 2001 % total Crecimiento1

TOTAL 3.123,5 100,0 3.628,0 100,0 5,6

CARNE 62,1 2,0 83,8 2,3 2,1Bovina 35,0 1,1 49,3 1,4 1,0

Porcina 8,3 0,3 14,0 0,4 62,7Aves 18,8 0,6 20,5 0,6 21,2

PRODUCTOS LÁCTEOS 186,2 6,0 225,3 6,2 7,9Leches 8,1 0,3 12,8 0,4 11,4

Leches concentradas 129,3 4,1 145,4 4,0 0,5Sueros y cremas 15,8 0,5 21,4 0,6 23,3

Quesos 33,1 1,1 45,6 1,3 8,4

GRANOS BÁSICOS 282,7 9,0 300,3 8,3 -7,9Maíz 170,8 5,5 204,2 5,6 -18,0Arroz 90,1 2,9 79,0 2,2 -15,8Frijol 21,7 0,7 17,2 0,5 18,6

AZÚCAR 12,5 0,4 11,9 0,3 -1,1

OTROS 20,1 0,3 25,1 0,3 9,6Papa 10,1 0,3 13,8 0,4 13,0

Cebolla 10,0 0,3 11,3 0,3 -0,1

RESTO 2.560,0 82,0 2.981,7 82,2 -2,8

Cuadro 4.6 Centroamérica: Importaciones agroalimentarias de "productos sensibles" (1996-2001), millones US$

FUENTE: Elaboración propia con base en datos de la SIECA.1Por mínimos cuadrados con base en una función exponencial.

Podrá observarse en el cuadro 4.6 supra, que las importaciones de productos sensibles, todo ellos con aranceles no equiparados en el año 2001, significaron una erogación de 646,2 millones de dólares, que representaron un 17,8% del total de las importaciones agroalimentarias. No obstante, es importante notar las altas tasas de crecimiento en el período 1996-2001 en algunos de estos productos, como la carne de cerdo (62,8%); de ave (20,1%); sueros y cremas (23,3%); leches (11,4%); fríjol (18,0%) y papas (13,0%).

El órgano encargado de la equiparación arancelaria es el Consejo Arancelario y Aduanero

Centroamericano, conformado por los ministros encargados de la integración (COMIECO).

4.3 La Meta de una Unión Aduanera

La consolidación de una unión aduanera es una meta establecida originalmente en el Tratado General de 1960 que establecía un plazo de 10 años para el logro de ese objetivo. Los eventos políticos de los años 70 y 80 frustraron el proceso. Sin embargo, el Protocolo de Guatemala de 1993 a dicho Tratado replantea el mismo objetivo y posteriormente, los Presidentes Centroamericanos fijaron la fecha del 31 de diciembre del 2003 para establecer la Unión Aduanera.

70

Para conformar esta etapa de integración que implica el libre tránsito de mercancías no originarias del MCCA, requiere como paso previo la existencia de un arancel externo común y el perfeccionamiento de la zona de libre comercio. En una unión aduanera perfecta, -figura que proviene de un modelo teórico- requeriría que ambos instrumentos comerciales estuvieran totalmente perfeccionados. En otras palabras, existiría un universo arancelario equiparado y el libre tránsito de mercancías independientemente de su origen. En la práctica, este modelo es el paradigma a seguir, pero constituye una etapa final de perfeccionamiento del proceso.

Sobre el particular, la OMC, en el Art. XXIV.8 del GATT de 1994 establece los siguientes requisitos para una unión aduanera:

Los derechos de aduana y demás reglamentos comerciales restrictivos sean eliminados “… con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios…” ;

Que los derechos de aduana y reglamentos comerciales uniformes con respecto a terceros, sean sustancialmente idénticos para todos;

Que los derechos de aduanas y reglamentos uniformes no sean, en su conjunto, mayores o más rigurosos que los vigentes antes de establecerse la unión;

Que se adopte un programa concreto para poner en marcha la unión y se establezca un plazo razonable para su ejecución.

Desde el punto de vista práctico, la unión aduanera también requiere para su establecimiento de:

Un sistema común y efectivo para la recaudación de los derechos arancelarios de importación

y

La armonización de los tributos internos que se cobrarían en las aduanas de la periferia del territorio de la Unión

Un sistema para la compensación y distribución equitativa de los ingresos fiscales.

Es evidente que la unión aduanera es en esencia un proceso de unificación de procedimientos aduaneros así como de armonización y recaudación tributaria que ofrece poco campo para la política sectorial agrícola49, excepto en sus aspectos de equiparación arancelaria, aunque de manera indirecta beneficie también al sector.

Se espera que una unión aduanera introduzca mayor fluidez al comercio intrarregional, y le produzca economías de escala con la consecuente reducción en los costos de transacción. También sería un mejor uso de la infraestructura de comunicaciones, puertos y transporte por carretera. Potencialmente debiera representar mayor eficacia en la recaudación aduanal.

49 Sin embargo, conforme el Plan de Acción para Integración Económica Centroamericana

aprobado por los Presidentes en marzo del 2002, se mandata la puesta en marcha de una Política Agropecuaria Centroamericana. A criterio del autor, deben darse algunas condiciones para que este mandato pueda ser viable.

71

4.4 Evolución de la Institucionalidad y la política en la Integración Económica Centroamericana

Los avances señalados en las secciones anteriores respecto de la evolución reciente de la zona de libre comercio y la equiparación arancelaria, en buena medida, han sido posibles y se han dado en el nuevo ámbito institucional y de políticas establecidos en el Protocolo de Tegucigalpa y especificados para el subsistema económico de la integración regional, en el Protocolo de Guatemala.

Dicho protocolo refine a la integración económica como un medio para optimizar las oportunidades de desarrollo de los países Centroamericanos y vincularlos a la economía internacional mediante una reinserción eficiente y dinámica; (Art 1 y 3) ie; regionalismo abierto. Establece en este nuevo contexto, los tres elementos centrales de la estrategia que son: a) el perfeccionamiento de la zona de libre comercio (Sección Primera), b) la evolución hacia una unión aduanera (Sección Tercera) y c) el fortalecimiento de las relaciones comerciales externas (Sección Segunda).

Asimismo, establece la forma y los horizontes temporales para lograr la unión aduanera y, eventualmente, el objetivo último de la Unión Económica, con los siguientes términos: (Art 1 a, b, y c).

“manera voluntaria gradual complementaria y progresiva”;

“proceso gradual complementario y flexible de aproximación de voluntades y políticas”

“mediante la coordinación, armonización y convergencia de las políticas económicas, negociaciones comerciales extraregionales, infraestructura y servicios…”

Es evidente que el gradualismo, la aproximación de voluntades, la convergencia de políticas,

y la coordinación de la agenda comercial externa y no la acción unitaria o integrada - que implicaría un cierto grado de cesión de soberanía - es la tónica del movimiento de integración Centroamericana, en estas etapas previas a la unión económica.

Dicho Protocolo también establece las políticas a seguir para impulsar la integración en sus distintas etapas, de la siguiente manera Perfeccionamiento de la zona de libre comercio (Art 7) Eliminación gradual de todas las barreras arancelarias y no arancelarias;

Eliminación de todas las restricciones cuantitativas y medidas de efecto equivalente

Armonización regional de la normativa técnica en general y las de

calidad en particular

Establecimiento de la unión aduanera (Art 16 y17) Establecimiento de un sistema aduanero común que aplique sistemas administrativos,

procedimientos y pautas uniformes

Eliminación de las divergencias en el arancel externo común

Armonización de impuestos, tasas y otros cobros que afectan el comercio intraregional

72

Política Comercial Externa (Art10 y al 14) Perfeccionamiento del arancel Centroamericano de importación

Armonización de las relaciones comerciales externas y avanzar hacia una política conjunta que mejore la capacidad de negociación, el acceso a los mercados y promueva la diversificación de la oferta exportable

Adoptar normas comunes en cuanto a origen, prácticas desleales de comercio, cláusulas de salvaguarda y normas técnicas que puedan afectar el comercio intraregional.

Negociar unilateralmente acuerdos comerciales con terceros países siempre que se informe de previo al comité ejecutivo de esta intención, se acuerden mecanismos de información y coordinación sobre los avances de las negociaciones y que dichas negociaciones no afecten los compromisos del presente Protocolo 50

Mejoramiento de la productividad en el proceso de integración (Art.32 al 35)

Establecer estrategias convergentes para promover:

a. La formación de los recursos humanos y vincularlos con la estrategia de apertura y transformación productiva.

b. La competitividad basada en el aprovechamiento de los recursos naturales y humanos mediante la educación la conservación y transferencia del conocimiento científico y tecnológico.

Desarrollar estrategias comunes para la protección y conservación de los recursos naturales y el

medio ambiente

El Protocolo de Guatemala también contiene provisiones tendientes a facilitar la libre movilidad de mano de obra y de capitales en la región, así como mandatos sobre la integración monetaria y financiera.

Es evidente que en todos los campos señalados anteriormente, el sector de la agricultura tiene competencias específicas en su campo de acción y responsabilidades que cumplir respecto a la integración. Por ello podemos aseverar que el protocolo de Guatemala provee el marco conceptual y los principales lineamientos para la formulación de una política regional de tipo comercial y de desarrollo económico.

Había cuenta de lo anterior, es importante complementar el marco anterior con sus provisiones con lo que respecta a la política sectorial para la agricultura.

50 Este disposición derroga el artículo XXV del Tratado General original que prohibia las

negociaciones comerciales unilaterales o plurilaterales con terceros países

73

Perfeccionamiento de las Políticas Sectoriales (Cap II): Política Agrícola

En materia agrícola, el Protocolo de Guatemala establece el compromiso de ejecutar gradualmente “una política agrícola centroamericana “que:

Propugne por la modernización y reconversión del sistema productivo a fin de mejorar la eficiencia y competitividad (Art.22)

Establezca un sistema de precios agrícolas de mercado (Art 23) que estimule:

a. el incremento de la producción b. el mejoramiento de la eficiencia productiva c. el desarrollo de ventajas comparativas d. la complementariedad en el abastecimiento entre las partes

Adopten medidas para contrarrestar la competencia desleal derivada de las políticas agrícolas y

comerciales de terceros países (Art 23) Adicionalmente del Artículo 26 estipula el compromiso de los estados de:

adoptar normas y reglamentos técnicos comunes de mercado para la protección de la salud humana, animal y vegetal, el medio ambiente la seguridad y el cumplimiento de estándares mínimos de calidad.

Aunque se trate de un compromiso gubernamental general es evidente la vinculación de este mandato con la política agrícola centroamericana, en lo que a ésta compete. La Institucionalidad para la política común

Para establecer y llevar a cabo una política agrícola común, sobre la base de los Consejos de Ministros, integrados por jerarcas de cartera gubernamentales específicas establecidos por el Protocolo de Tegucigalpa, este Protocolo de Guatemala, establece la Reunión de Ministros del Consejo Agropecuario Centroamericano integrado por los Ministros de Agricultura de los países de la región. Este consejo es parte de uno de los Órganos del subsistema de integración; el Consejo Sectorial de Ministros de Integración Económica (Art.41). El mismo Protocolo (Art.37) establece la Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano como uno de los órganos técnico administrativos de la integración, con personalidad jurídica propia y con atribuciones y funciones que establezcan sus propias normas y acuerdos constitutivos (Art. 50). Dichas secretarias tendrían financiamiento autónomo acordado por el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO) (Art. 54).

El Artículo 45 del Protocolo de Guatemala encarga al Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), proponer y ejecutar políticas, programas, y proyectos regionales:

en el campo agropecuario, forestal y pesquero;

de sanidad animal y vegetal;

de investigación científica y tecnológica;

74

de la modernización productiva;

de comercio internacional e intrazonal, en coordinación con el Consejo de Ministros de Comercio Exterior

Asimismo encarga a la Secretaría dar el apoyo técnico y administrativo al CAC.

La Política Agrícola actual del MCCA y su Institucionalidad

Desde 1981, bajo los auspicios del Institutito Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), se estableció el Consejo Regional de Cooperación Agrícola Centroamericana (CORECA), originalmente conformado por los 5 países centroamericanos y luego se amplió para incluir a Belice, México, Panamá y República Dominicana ( CORECA 9). Al entrar en vigencia el Protocolo de Guatemala la Secretaría del CORECA también asumió la Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), mediante un Convenio ad-hoc con el IICA. La Secretaría del CAC tiene financiamiento parcial de los Ministerios de Agricultura de la región pero no mediante el mecanismo regional autónomo previsto en el Artículo 54; Así como tampoco goza de la personería Jurídica estipulada en el Artículo 50 supra citado.

En materia de políticas, aunque el Protocolo de Guatemala es claro en proveer el plan de trabajo y los lineamientos para una política agropecuaria común, como ha sido citada en los acápites anteriores, otras iniciativas, algunas de las cuales son anteriores a la vigencia del Protocolo, parecen haber tenido mayor influencia, aunque son en todo compatibles con la anterior.

En el anexo 4.3 de este capítulo se presenta un análisis comparativo de las iniciativas para la definición de una Política Agropecuaria Centroamericana. Dicho documento analiza por área temática las iniciativas comprendidas en 5 propuestas específicas. Dos de ellas, el Plan de acción para la agricultura Centroamericana de la X Cumbre de Presidentes Centroamericanos (1991) y el Compromiso Agropecuario de Panamá adoptado por la XIII Cumbre de Presidentes del Istmo Centroamericano (1992) son anteriores a la vigencia del Protocolo de Guatemala.

Las tres siguientes son posteriores y comprenden, primero las políticas agrícolas de la Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica ALIDES (1994) y su Plan Básico de Acción; segundo, una Propuesta de una Política Centroamericana Armonizada para Granos Básicos, elaborada en 1996 por mandato del CAC y, en tercer lugar, una Agenda Regional y Estrategia Operativa del CAC del año 2001.

El grado del cumplimiento de estas iniciativas fue el 57% para los compromisos de 1991 y 1992, de 64% para el iniciativa ALIDES, la política para granos básicos y la agenda del CAC, actualmente en ejecución se acerca al 60%. En el recuadro siguiente se muestra el grado de ejecución de todas estas iniciativas por área de competencia.

75

Área Temática No. Iniciativas Cumplimiento índice Ejecución % Comercio Intrarregional

15 13 86.7

Comercio Exterior 15 11 73.3 Modernización, Tecnología

12 3 25.0

Crédito, inversiones 3 0 0 Sanidad Agropecuaria 4 4 100.0 Desarrollo Rural 4 1 25.0 Part. Sector Privado 8 5 62.5 Total 61 37 60.6

De lo anterior pode concluirse que todas las iniciativas en el área de la política agrícola

coinciden o son compatibles con los mandatos del Protocolo de Guatemala. Más aún, con excepción de las áreas de desarrollo rural y de crédito e inversión, las demás áreas tienen un alto grado de ejecución. Así mismo la ejecución global del 60% es bastante satisfactoria. Cabe entonces preguntarse el porque de que estos esfuerzos de más de una década, no hayan tenido efectos multiplicadores hacia la consolidación de una política agrícola de ámbito regional, o bien que sus efectos hayan tenido poca sustentabilidad en el tiempo.

Estas fueron preguntas que se les formularon a informantes calificados pertenecientes tanto al sector público como los sectores empresariales en todos los países de la región, incluyendo a funcionarios de organismos de la integración Centroamericana. Las respuestas recibidas pueden resumirse de la siguiente manera: Exceso de iniciativas pero insuficiente liderazgo en la conducción y seguimiento del proceso.

Existe gran debilidad del liderazgo en sectores gubernamentales, empresariales, académicos u organizaciones de la sociedad civil;

Disminuido poder de iniciativa y de vigilancia del cumplimiento de los acuerdos de la integración por parte de los Consejos y de las Secretarías de apoyo técnico administrativo;

Insuficiente convergencia o integración de las agendas nacionales y las de la integración sub - regional;

Deficiente coordinación entre sí de los Consejos de la integración, y sus Secretarías Técnicas y entre estos y sus contrapartes nacionales;

Carencia de recursos humanos y presupuéstales de las Secretarías Técnicas así como también para proyectos regionales que favorezcan la integración.

Aunque estos factores son aplicables a muchos de los órganos secretarías técnicas del SICA 51,

otros factores adicionales son más característicos del sector agroalimentario.

51 Véase por ejemplo, Pedro Caldentey del Pozo: “Organización y funcionamiento institucional

del SICA: La integración Centroamericana frente al reto institucional.” En CEPAL: estudio sobre los beneficios y costos de la integración Centroamericana.

76

La mayor inestabilidad de los ministros de agricultura miembros del CAC lo que introduce demoras en la ejecución y frecuentes cambios de prioridad, amen de visiones e intereses cortoplacistas ;

Las organizaciones gubernamentales del sector agrícola han sido seriamente debilitadas por la disminución del tamaño del estado y los recortes del gasto público.

No obstante la retórica política y los planteamientos técnicos justificantes, la agricultura tiene baja prioridad en las iniciativas de desarrollo de los países y también en el quehacer de la integración económica52.

Las organizaciones del sector agroalimentario, hasta hace poco no contaban con una organización regional y, contrario a sus homólogos del sector industrial o comercial, tiene limitados conocimientos y experiencia en los procesos de integración, aun en el campo de su competencia.

La política agrícola regional y su ejecución no pueden avanzar más allá de los límites y velocidades que le impriman los ministros encargados de la integración al proceso en general.

Este panorama, podría resumirse con la siguiente cita:

“El reducido alcance de las realizaciones concretas, no guarda relación con la cantidad de estudios e investigaciones, llevadas a cabo en el área ni responde a las resoluciones aprobadas en diversas reuniones centroamericanas”.

Estas aseveraciones críticas, aplicables a una realidad concreta del siglo XXI, fueron

conclusiones de la Reunión Conjunta de Ministros de Agricultura y Economía, celebrada en Puerto Limón, Costa Rica, en octubre de 1965, con motivo de la suscripción del Protocolo Especial de Granos Básicos53.

Por otra parte, en el ámbito nacional, los países están ejecutando políticas agrarias en las que,

este autor pudo comprobar, el elemento integración es totalmente ignorado. El cuadro 4.7, muestra las áreas temáticas contenidas en las distintas políticas nacionales para el sector agroalimentario las cuales, aunque tienen elementos en común -como es natural-, distan mucho de ser armónicas u obedecer a directrices adoptadas en el seno del CAC.

52 Bastarán dos ejemplos para ilustrar este punto: Primero, utilizando el gasto publico como

indicador, puede citarse que la suma destinada al sector agropecuario como proporción del gasto total del Gobierno Central, se ha reducido del 5,7 al 2,5 % entre los años 1990 – 1994 y 1995 – 1999, para promediar el 3% en los años 2000 – y 2001 respectivamente (CEPAL, LC/MX/R Istmo Centroamericano: Deafíos y Oportunidades del Desarrollo Agropecuario Sustentable. Junio, 2003). Como segundo ejemplo puede mencionarse que de las 58 iniciativas del catálogo de proyectos regionales del Grupo Consultivo de Madrid 2001, tan solo tres corresponden a la agricultura. (CALDENTEI p. 30). El primero se refiere a la realización de censos agropecuarios, otro sobre agricultura organiza y sus mercados y el tercero sobre vulnerabilidad de los sistemas sanitarios y fitosanitarios.

53 Op. cit. CEPAL “Avance de la Integración”, p. 145.

77

Cuadro 4.7 Centroamérica: Contenidos Temáticos de las Políticas Agrícolas Sectoriales Nacionales

País / Política Sectorial Áreas Temáticas

Costa Rica Políticas para el Sector Agropecuario 2002-2006

Competitividad; Desarrollo de Capacidades Humanas; Agricultura en Armonía con el Ambiente; Modernización de los Servicios Institucionales

El Salvador Política Agropecuaria y Gestión Agraria Nacional 1999-2004

Seguridad Alimentaria; Transferencia de Tecnología; Comercialización; Incremento de la Productividad; Sanidad Agropecuaria; Política Comercial Agropecuaria; Recursos Naturales Renovables

Guatemala Política Agropecuaria 2000-2004 “Nueva Siembra”

Desarrollo Humano; Recursos Naturales Renovables; Desarrollo de los Recursos Productivos, Acceso a los Recursos Financieros; Capacidad de Gestión del Sector Agropecuario

Honduras Política de Estado para la Agricultura Hondureña 2003-2021Mesas Agrícolas público – privado: Mecanismo de Concertación

Propuestas de política por Rubro Productivo; Agricultura Campesina; Desarrollo Rural; Equidad de Género. Subcomisiones de Desarrollo de Mercados y Negociaciones Internacionales; Forestal; Financiamiento, Promoción de Inversiones y Administración de Riesgo.

Nicaragua Agenda de Políticas del Sector Agropecuario y Forestal 2002- 2006

Comercio y Competitividad; Servicios Financieros Rurales; Políticas de Tierras; Política Tecnológica; Cadenas Productivas; Forestal y; Modernización Institucional

Fuente: Tania López Lee. Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano, con base en documentos oficiales. Sin embargo, aún existiendo todas estas deficiencias y factores limitantes, las Secretarías Técnicas

han cumplido papeles importantes en el proceso de integración subregional. Tomando el caso de la Secretaría de CAC como ejemplo, se pueden destacar las que ha continuación se citan y que también son producto de las opiniones generalizadas de los mismos informantes entrevistados:

Continuidad de esfuerzos a través de las vicisitudes de la integración y cambios en la integración del CAC.

Liderazgo y apoyo técnico para la definición y desarrollo de la agenda regional y la toma de decisiones al respecto.

Intermediación de la cooperación técnica para la región en materia agrícola y rural.

Punto de enlace y consulta entre los Ministerios de Agricultura y de estos con otras agencias de cooperación.

Agente de cambio para la modernización de los Ministerios, en lo referente a los temas nuevos de la agricultura y de las competencias críticas requeridas en la coyuntura actual.

Los aspectos institucionales de la integración centroamericana en el campo agroalimentario, no estaría completo sin presentar algunos comentarios sobre la participación de las organizaciones del sector privado.

En primer lugar cabe señalar que existe una instancia en la estructura institucional de la integración subregional para la participación de las organizaciones empresariales y gremiales, cual es el Comité Consultivo, dependiente de la Secretaría del SICA. Sin embargo, esta instancia no ha sido

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utilizada en mayor grado por las organizaciones del sector. En segundo lugar, hasta muy recientemente, solo Costa Rica y Guatemala tenían organizaciones de cúpula en su sector agroalimentario; re la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria de Costa Rica y la Cámara del Agro de Guatemala. En El Salvador, la Cámara Agropecuaria e Industrial de El Salvador y en Honduras el Consejo Agroempresarial de Honduras son organizaciones de reciente creación.

La Unión de Productores Agroempresarios de Nicaragua, representa los intereses de la agricultura,

en ese país, aunque en las negociaciones del CAUSA, el vocero es la Asociación de Exportadores de Nicaragua. Finalmente, con motivo de las negociaciones del Tratado de Centroamérica con los Estados Unidos (CAUSA) las asociaciones ya mencionadas formalizaron en Agosto de 2002 una alianza estratégica, de ámbito regional centroamericano, al constituir la Federación Centroamericana de Cámaras Agropecuarias y Agroindustriales (FECAGRO). Esta organización ha provisto el foro necesario para la harmonización de posiciones nacionales y para el cabildeo frente a los negociadores centroamericanos. Además de las cámaras ya citadas cuentan entre su membresía con varias organizaciones empresariales organizadas por subsector productivo o rubro, tales como:

Federación Centroamericana y del Caribe Sector Lácteo (FEDELAC).

Federación de Avicultores de Centroamérica y el Caribe.

Federación Centroamericana y del Caribe de Porcicultores.

Federación Centroamericana del Sector Cárnico Bovino.

Asociación Centroamericana de Arroceros.

Asociación de Azucareros del Istmo Centroamericano.

Con motivo de la negociación del CAUSA, tres federaciones más han sido constituidas:

Federación Centroamericana de Productores de Granos Básicos.

Federación Centroamericana de Productos alimenticios Balanceados para Animales.

Federación Centroamericana de Productores de Embutidos.

Los intereses del sector cafetero están representados por personeros de la Asociación Nacional del Café ( Guatemala), El Consejo Salvadoreño del Café; El Consejo Hondureño del Café; El Consejo Nacional del Café (Nicaragua) y el Instituto del Café ( Costa Rica) y además, existe el capítulo centroamericano de la Asociación Latinoamericana de Pequeños Caficultores.

Sería deseable que la actividad empresarial y la dinámica que ha generado la negociación del Tratado CAUSA, al finalizar ésta, pueda ser canalizada hacia el cumplimiento de la agenda regional de la integración, además de los aspectos de ajuste y administración de dicho tratado; lo cual abre un nuevo espacio para la actividad del CAC y su Secretaría.

En este contexto, dada la importancia y el peso del futuro Tratado, en la economías

centroamericanas y su necesaria compatibilizaciòn y convergencia con la integración subregional y la futura unión aduanera, convendría hacer una revisión adhoc de la Agenda Regional y Estrategia Operativa del CAC elaborada en el año 2001. Cabe mencionar que dicha Agenda contempla dentro de sus campos de acción, muchos que son comunes con áreas del Tratado de interés para la agricultura como son el comercio intrarregional y exterior, las medidas sanitarias y fitosanitarias, la transferencia

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de tecnológica y los aspectos ambientales entre otros. El problema institucional de creación de capacidades en los ministerios de agricultura para atender más efectivamente el desarrollo de la agenda regional, y también las necesidades actuales y futuras del Tratado CAUSA, emerge como una área prioritaria y urgente.

Estos temas se tratarán nuevamente en el capitulo V siguiente: 4.5 El Mercado Común Centroamericano como abastecedor regional de productos agroalimentarios En esta sección se evaluará la importancia del MCCA como abastecedor de sus países miembros, per se y con relación a otros proveedores. Asimismo, en este contexto se hará una caracterización de las VCR’s y del dinamismo del comercio intrarregional frente al resto del mundo. Podrá verse en el cuadro 4.8 que el principal proveedor agroalimentario de los países centroamericanos son los Estados Unidos de América, quienes suplieron un 40% de las importaciones (US$3,1 millardos anuales) del área en el período 1996-2001.

Promedio 1996-2001 % total 2001 % total Crecimiento1

TOTALES 3.123,48 100,0% 3.628,01 100,0% 5,6%

Estados Unidos 1.246,60 39,9% 1.352,30 37,3% 1,3%

Centro América 817,98 26,2% 1.048,33 28,9% 13,4%Costa Rica 171,74 5,5% 232,91 6,4% 15,5%

El Salvador 179,25 5,7% 229,56 6,3% 16,2%Guatemala 276,38 8,8% 325,81 9,0% 11,0%

Honduras 101,55 3,3% 130,62 3,6% 13,0%Nicaragua 89,06 2,9% 129,43 3,6% 12,7%

Unión Europea 264,15 8,5% 249,58 6,9% -3,6%

Resto Mundo 794,74 25,4% 977,80 27,0% 7,8%

Cuadro 4.8 Centroamérica: Importaciones agroalimentarias por orígen (1996-2001) millones US$

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la SIECA.1Por mínimos cuadrados con base en una función exponencial.

El MCCA es el segundo suplidor de los países del área con un 26% (US$818 millones) de las

importaciones totales; en un distante tercer lugar, se encuentra la Unión Europea con un 8,5% (US$864 millones anuales). La totalidad de países en el resto del mundo, suplieron en el período indicado un promedio del 25% de las importaciones del área, cifra que es inferior al abastecimiento intrarregional.

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Promedio 1996-2001 % total 2001 % total Crecimiento1

TOTALES 3.123,5 100 3.628,0 100 5,6 Resto productos 2.624,6 84,0 2.913,9 80,3 3,6 Preparaciones compuestas para bebidas 131,7 4,2 167,9 4,6 9,5 Leche íntegra en polvo (envase menos de 5Kg) 64,4 2,1 81,0 2,2 6,7 Productos de cereales inflados o tostados 46,2 1,5 57,5 1,6 13,4 Otras preparaciones alimenticias 43,7 1,4 62,6 1,7 19,8 Demás artículos de confitería sin cacao 31,4 1,0 43,5 1,2 14,5 Demás productos de panadería 25,3 0,8 38,2 1,1 19,6 Otras fracciones de aceite de palma 23,9 0,8 24,8 0,7 20,4 Aguas con adición de azúcares 21,9 0,7 34,2 0,9 20,1 Leche íntegra en polvo 19,1 0,6 28,4 0,8 16,6 Cigarrillos con tabaco 16,0 0,5 28,0 0,8 21,7 Demás animales bovinos 12,6 0,4 24,9 0,7 45,1 Alimentos para mascotas 12,3 0,4 20,0 0,6 25,6 Carne bovina congelada 10,8 0,3 25,6 0,7 50,9 Demás aceite de soya 9,9 0,3 13,9 0,4 41,5 Premezclas para alimentos animales 9,4 0,3 16,2 0,4 32,7 Algunos hilados de fibra sin peinar 5,8 0,2 14,1 0,4 83,5 Plátanos frescos 5,4 0,2 10,4 0,3 45,8 Tomates frescos 4,5 0,1 11,6 0,3 60,6 Harina de trigo 3,8 0,1 9,0 0,2 56,2 Oleomargarina 0,8 0,0 2,2 0,1 320,3

Cuadro 4.9 Centroamérica: Productos Agroalimentarios de Importación con Mayor Crecimiento 2

(1996-2001), millones US$

1Por mínimos cuadrados con base en una función exponencial.2Productos identificados a 8 dígitos arancelarios

Fuente: Elaboración propia con base en datos de SIECA, identificación a 8 dígitos

El cuadro 4.9 supra, muestra los 20 productos agroalimentarios con mayor crecimiento en el valor de las importaciones totales de Centroamérica. Entre los productos de mayor peso en este grupo, están las preparaciones compuestas para bebidas, las leches íntegras en polvo, los cereales tostados y otras preparaciones alimenticias. Dentro del mismo grupo, entre los de mayor crecimiento están las oleomargarinas, la harina de trigo, los hilados de fibra sin peinar, la carne bovina congelada y el aceite de soya.

Es conveniente recordar que mientras las exportaciones agroalimentarias decrecen (2,5% anual),

las importaciones crecen a un ritmo de 5,6% anual durante el período analizado, por lo que se puede concluir que existe una tendencia al incremento de la dependencia externa de importaciones, posibles amenazas a producciones locales y presión sobre divisas extranjeras. En la situación actual, el costo de oportunidad de las divisas extranjeras, es un factor a valorar respecto de la producción doméstica vis a vis las importaciones. Por otro lado, si se considera que las importaciones intrarregionales en el mismo lapso crecieron a una tasa media anual del 13,4%, es evidente que el MCCA está supliendo una parte significativa del aumento de la demanda por importaciones.

En este contexto, el anexo 4.4 se presenta un análisis por partida arancelaria del dinamismo del

comercio intrarregional frente a las importaciones centroamericanas totales de productos agroalimentarios. El cuadro 4.10 ofrece ejemplos y resume el contenido del anexo.

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Creciente Intra > Total Creciente Intra < TotalPart. 99 $436 m. 53.3% Part. 93 $316 m. 38.6%

Ejemplos: Ejemplos:Aceite de palma Cereales inflados o tostadosJugos de frutas y hortalizas Salsas condimentadas etc.Carne bovina congelada Carne bovina frescaLeches y natas concentradas Grasas y aceites Cebollas y ajos Pastas alimenticiasMantequilla Hortalizas preparadas

Declinante Intra - Creciente Total Declinante Total - Decreciente IntraPart. 19 $23 m. 2.8% Part. 36 $40 m. 4.9%

Ejemplo: Ejemplo:Alcohol etílico SorgoAceite de coco o palma ArrozGrasas animales Aceite de algodónPescado seco Cacao en grano

Miel naturalPescado congelado

1/ Relativo a las importaciones totales de mundo

Cuadro 4.10 Dinamismo del Comercio Agroalimentario Intrarregional frente a las Importaciones Agroalimentarias Torales 1996-2001 /1

Podrá observarse que el comercio intrarregional en los segmentos crecientes, involucran 192 partidas que corresponde al 91,9% del valor del comercio total de importación en los rubros en que hay competencia en ambos mercados (interno y de importación), con un total de US$752 millones anuales. Dentro de estos productos están la carne bovina, mantequilla, leches y natas concentradas, cebollas y ajos y pastas alimenticias. Por otro lado, el comercio intrarregional declinante tan solo incluye 55 partidas con un valor medio anual de US$63 millones que representan el 7,7% del total de importación. Dentro de los productos poco dinámicos en el comercio intrarregional están el arroz, sorgo y la miel natural. 4.6 Reflexiones finales a manera de conclusión En el capítulo final se retoma el tema de las políticas comerciales y de desarrollo para el sector agroalimentario, las cuales fueron analizadas detalladamente en este capítulo, por tanto, no se resumen en esta sección. Sin menospreciar los retos hacia el futuro, es necesario reconocer los significativos avances institucionales, tanto en la zona de libre comercio de productos agroalimentarios, cuanto en la equiparación arancelaria de los mismos. El comercio total y aun el agroalimentario han crecido significativamente aunque se pueden señalar vacíos en las políticas de la integración; muy particularmente aquellas relativas al desarrollo económico de los países en su contexto de integración. El hecho que se pretende haber demostrado en este capítulo es que el MCCA en el período analizado, ha sido el factor más dinámico desde el punto de vista de las exportaciones, creciendo a tasas altas y positivas, en tanto las exportaciones al resto del mundo han decrecido. Por otra parte, a su vez, el MCCA ha sido un dinámico proveedor de bienes agroalimentarios que ha competido favorablemente con las importaciones del resto del mundo en una enorme mayoría de productos. No en vano, la región es el primer mercado para productos agroalimentarios procesados, el segundo de los

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productos agrícolas no tradicionales y el tercer mercado en importancia como proveedor de los países miembros del MCCA.

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V. Escenarios de las Negociaciones Comerciales Externas de Centroamérica y la Agricultura

Los países centroamericanos buscan resolver el grave problema estructural de la región, cual es el reducido tamaño de sus economías que debilita su viabilidad como naciones y dificulta su inserción competitiva en la economía internacional, particularmente dentro del actual proceso de globalización en la que está inmersa. En época reciente esto ha implicado, la reestructuración del mercado común centroamericano, la apertura comercial unilateral de los años 80, y, más recientemente el mejoramiento del acceso a los mercados de países del hemisferio mediante la firma de tratados de libre comercio. En otras palabras una pauta de desarrollo de regionalismo abierto.

En este capítulo se presenta una breve reseña de los Tratados de Libre Comercio concertados por los países Centroamérica con socios extraregionales y el tratamiento de los productos agrícolas en dichos acuerdos. Lo anterior como un preámbulo y antecedente a la negociación de los acuerdos propuestos con los Estados Unidos y la Unión Europea. Con respecto a este último Grupo, los países del área, negocian en la actualidad un Tratado de Asociación con la Unión Europea, al amparo de los Acuerdos del Grupo Consultivo de Madrid-2001. Dicho Tratado está programado para firmarse durante el año 2003 y sobre su componente sobre de libre comercio bilateral entre ambos grupos de países, se espera iniciar durante el segundo semestre del 2004. Por esta razón, el énfasis será en el TLC, CA-USA cuya negociación, que se inicio 27 Enero 2003, dejará muchas lecciones de indudable valor para las negociaciones con Europa.

5.1 Comentarios sobre los frentes de las negociaciones comerciales de Centroamérica

Desde 1995 al presente, las capacidades de negociación comercial de países del área se han visto utilizadas a su máximo límite. Costa Rica ha firmado tratados de libre comercio con México, Canadá, República Dominicana, Chile, y el CARICOM. Guatemala. El Salvador, Honduras y Nicaragua, autodenominados el CA-4, negocian conjuntamente un tratado de libre comercio con Canadá. Los mismos países, con excepción de Nicaragua, asociados como el Triangulo del Norte, también negociaron conjuntamente un tratado de igual naturaleza con México. Desde 1998 Nicaragua tiene un TLC con dicho país y El Salvador a concluido similar tratado con Panamá. Esta red de tratados y su cronología, se presenta en el cuadro 5.1.

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TLC's Fecha Negociación Conjunta

Negociación Individual Observaciones

1. México - Costa Rica vigencia 1995 no x Vigente

2. México - Nicaragua vigencia 1998 no x Vigente

3. México - Triángulo Norte vigencia 2000 parte normativa listas de acceso Negociación conjunta El Salvador, Guatemala,Honduras

4. Rep. Dominicana - C.A. vigencia 1998 parte normativa listas negativas Libre comercio, excepto mercancías señaladas enlistas nacionales negativas

5. Chile - C.A. vigencia 1999 parte normativa listas de acceso Listas nacionales de acceso de productos

6. Canadá - Costa Rica vigencia 2001 no x Vigente

7. Canadá - Resto C.A. en negociación CA-4 listas de acceso CA-4 = Gt., ES., Ho., Nic.

8. CARICOM - Costa Rica firma 2003 no x Negociado con Trinidad y Tobago por el CARICOM

9. Panamá - C.A. en negociación parte normativa listas de acceso

Sustituye acuerdos vigentes de alcance parcial yvigente para El Salvador, a partir de inicios del 2003;en negociación con el resto de paísescentroamericanos

10. U.S.A. - C.A. en negociación parte normativa + lista común excepciones Calendario de Negociación enero-diciembre 2003

Fuente: Tania López Lee, Secretaría del CAC. Compilación propia con base en documentos oficiales

Cuadro 5.1 Cronograma y Naturaleza de la Negociación de los Tratados de Libre Comercio de Centroamérica con Terceros Países

Al amparo de lo permitido por el Protocolo de Guatemala en su artículo 12.2, algunas de estas negociaciones fueron iniciadas por un país individualmente y con posterioridad, los países restantes negocian de manera conjunta sus listas de acceso. Tal es el caso de Costa Rica y posteriormente Nicaragua con México y luego éste con el Triangulo del Norte. Caso similar es la negociación Costa Rica - Canadá y posteriormente el CA-4. El primer tratado de libre comercio que se negocia conjuntamente desde su inicio es el correspondiente a los Estados Unidos de América.

En las negociaciones de la Ronda Doha de la OMC, como ha sido mencionado, los países centroamericanos negocian individualmente, al igual que lo hacen en las correspondientes al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En este último frente de negociación, contrario a Centroamérica, otros grupos de países en proceso de integración como MERCOSUR y CARICOM negocian en bloque.

En el cuadro 5.1, también puede observarse que en la mayoría de los TLC negociados o en proceso de negociación, la parte normativa es común o uniforme y el acceso a mercado es, en su mayoría, mediante listas nacionales positivas. Únicamente el Tratado Centroamérica República Dominicana contiene listas negativas de excepciones a la desgravación arancelaria y el libre comercio. Las bases de la negociación del Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos - CAUSA, establecen que la parte normativa será común, al igual que una lista de acceso común para todos los países centroamericanos. Solo las excepciones a dicha normativa común estarán contenidas en listas nacionales.

Los cuadros del anexo 5.1 presentan la situación de los productos agrícolas en los tratados de libre comercio celebrados por los países del área. Puede observarse la dificultad de hacer

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generalizaciones sobre el tratamiento a dichos productos por cuanto, en casi todos los capítulos del universo arancelario agroalimentario, hay excepciones al libre comercio. Estas van desde exclusiones, cuotas, cupos, o contingentes (recíprocos o no) regímenes especiales para determinados productos sensibles (ae: carnes, azúcar) o salvaguardia especial agrícola. También se encuentran preferencias arancelarias y varias modalidades para la desgravación arancelaria. Un elemento común es el tratamiento diferencial para los productos sensibles de Centroamérica, a saber, productos cárnicos, granos básicos, azúcar y productos lácteos.

Los frentes de las negociaciones comerciales internacionales de los países centroamericanos se presentan en el recuadro siguiente. Puede observarse que Guatemala y Honduras tienen seis frentes simultáneos de negociación; El Salvador y Nicaragua cinco y Costa Rica cuatro. Lo anterior, sin contar con las negociaciones normales de la administración del libre comercio y el avance hacia la Unión Aduanera, las cuales aparentemente han pasado a un segundo plano. En todo caso, es pertinente reiterar el comentario inicial del capítulo sobre la utilización al máximo de las capacidades existentes en materia comercial.

Centroamérica: Frentes de las Negociaciones Comerciales Internacionales Julio de 2003

Negociación Costa Rica

El Salvador

Guatemala Honduras Nicaragua Observaciones

Ronda Doha de la OMC X X X X X Negociación

individual Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)

X X X X X Negociación individual

TLC C. A. – México (CAMEX)

X X X X X Negociación conjunta CA3 (Triángulo del Norte)

TLC C. A. – Canadá (CANCA)

Suscrito X X X X Negociación conjunta CA4

TLC C.A. – Panamá (PANCA)

X Suscrito X X X Negociación individual

TLC C.A. – EEUU (CAUSA)

Suscrito X X X Suscrito Negociación conjunta CA5

Frentes de Negociación 4 5 6 6 5

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5.2 Hacia un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América.

El Tratado de Libre Comercio de la América Del Norte de 1993, entre Canadá, México y Estados Unidos de América (NAFTA) tuvo, consecuencias adversas para los países centroamericanos, particularmente en lo referente a la erosión de preferencias arancelarias de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI) y emigración de empresas y capitales hacia las zonas de maquila de México. Esto estimulo el interés de los países de Centroamérica de recuperar espacios en materia de acceso a mercados de los Estados Unidos y atracción de inversiones extranjeras; al punto que en aquel entonces expresaron su deseo de acceder al NAFTA.

Sin embargo, no fue hasta que los Estados Unidos cambiaron su política de no establecer tratados de libre comercio, excepto con sus socios de gran importancia estratégica como son Canadá, México e Israel, que los Estados Unidos se interesaron en Centroamérica. Adicionalmente, dentro de esta nueva política, el poder concertar un tratado con Centroamérica que sumara en la negociación del ALCA, es un punto frecuentemente citado a favor de esta iniciativa. En este contexto, es importante citar la eventual convergencia de los tratados bilaterales de los países centroamericanos con Canadá, Estados Unidos, México, y Panamá para establecer una zona de libre tránsito comercial en el norte de la América Continental.

En adición, Centroamérica, no obstante su pequeñez, es el séptimo socio comercial de los Estados Unidos con importaciones de más de 11 millones de dólares por año, equivalente a las importaciones desde los Estados Unidos de Rusia, India e Indonesia en conjunto. Esta cifra también representa un 73% de las importaciones de Brasil procedentes de Estados Unidos. En otras palabras Centroamérica es un mercado de considerable importancia para los Estados Unidos. De la misma manera, el tratado comercial vendría a garantizar el mercado y adicionar garantías para las inversiones estadounidenses en Centroamérica, las cuales son mayoritarias en el total de la inversión extranjera directa. Aparte de lo comercial, existen intereses geopolíticos y temas de particular interés entre las partes como son el tema migratorio y las remesas de centroamericanos en ese país del norte, el freno al narcotráfico y lavado de dinero, entre otros.

Un efecto demostrativo de importancia en este tratado es demostrar que pequeñas economías pueden incorporar efectivamente dimensiones de desarrollo y de construcción de nuevas capacidades en la dinámica de los tratados comerciales.

Desde la óptica centroamericana y en el contexto de su nueva pauta de desarrollo de integración abierta, tiene mucho sentido formalizar un tratado con su primer socio comercial y mayor accionista en cuanto a las inversiones, sin prejuicio de los intereses comunes supra mencionados. Sin embargo, en este mismo contexto, tres temas sobresalen en los objetivos centroamericanos.

La consolidación jurídica del acceso al mercado. otorgados unilateralmente por los Estados Unidos a Centroamérica, entre otros países, al amparo del SGP y de las dos leyes de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe: el CBI propiamente dicho que se convirtió en permanente a partir de 1990 y el CBTPA, el cual expira en setiembre de 2008.

La atracción de inversiones, particularmente la inversión extranjera directa.

El disponer de mecanismos bilaterales para la solución administrativa y jurídica de diferencias comerciales, como opción mas expedita y menos onerosa que la OMC.

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Las características sobresalientes del tratado en proceso de negociación son las siguientes. a) es un tratado de tercera generación que incluye, además de mercaderías y servicios, derechos de propiedad intelectual, inversiones relacionadas con el comercio y los temas laboral y ambiental; b) es un todo único que no contempla exclusiones a priori y que comprenderá la totalidad del universo arancelario; c) es una negociación conjunta de los cinco países centroamericanos frente a los Estados Unidos; d) producirá un texto con normativa y listas de acceso conjuntas y solo habrán listas nacionales en productos o áreas en las que, por razones sustantivas, no se pueda lograr acuerdos de tipo regional - bilateral; e) el arancel base es el correspondiente al NMF al 31 Enero 2003; f) tiene un calendario original de 45 días de negociación (actualmente 49 días) comprendidos en nueve rondas de negociación que se iniciaron el 27 de Enero y finalizarán el 12 de Diciembre, ambos del presente año del 2003.

Una característica importante del tratado, dada las enormes asimetrías entre las Partes es que, en paralelo, se negocia una Agenda Prioritaria para la Cooperación, la cual contendrá recursos – aún no comprometidos - aportados tanto por los Estados Unidos como por otros países donantes y por agencias financieras internacionales y de cooperación. Dichos recursos cubren tres horizontes temporales que son, la negociación propiamente dicha, la administración del tratado y la transformación productiva a más largo plazo. Las áreas prioritarias para la utilización de los recursos del fondo son: a) la agricultura y el desarrollo rural; b) el ambiente c) las pequeñas y medianas empresas; d) productividad y competitividad.

En esta negociación, la agricultura no tiene mesa propia sino que sus temas son negociados y

atendidos en la mesa de acceso a mercados, la cual también trata los relativos a las medidas sanitarias y fitosanitarias, este grupo también atiende otros de gran interés para la agricultura como son reglas de origen, obstáculos técnicos al comercio, salvaguardias y medidas de facilitación del comercio. El grupo de “Otros Temas” también negocia temas de estratégicos para el sector como son las indicaciones geográficas y el tema de patentes agroquímicos y medicinas veterinarias en el ámbito de los derechos de propiedad intelectual. Los temas laborales y ambientales también tratan temas específicos que son de gran importancia y preocupación para la agricultura, particularmente en lo que respecta a las normas internacionales del comercio y certificaciones laborales, ambientales y de responsabilidad social que fueron tratadas ampliamente en el capítulo III de este documento.

Corresponde ahora referirse al campo específico de las negociaciones agrícolas en éste TLC. Sin embargo, para una mejor comprensión de los temas a tratar, es necesario resaltar algunas características de la política agrícola de los Estados Unidos de América que tienen una incidencia directa en las negociaciones y que afectarán significativamente los posibles resultados de las mismas.

En primer lugar, cabe señalar que materia agrícola – al igual que en textiles, calzado y acero - los Estados Unidos aplica políticas arancelarias bastante proteccionistas y sus tratamientos arancelarios son igualmente dispersos. Sin embargo antes de comentar este punto es necesario señalar que a diferencia de la práctica internacional generalizada, los Estados Unidos aplica los aranceles sobre el valor FOB de las mercaderías en puerto de origen, y utiliza tanto aranceles ad-valorem como específicos, o bien una combinación de ambos. Normalmente los aranceles compuestos se traducen en equivalentes arancelarios más altos que los ad-valorem.

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En el recuadro siguiente se presenta un perfil de la protección arancelaria de los Estados Unidos para productos agrícolas en el año 200054

Concepto Valor %

Arancel medio total de mercancías 5,4

Arancel medio de mercancías no agrícolas 4,5

Arancel medio de mercancías agroalimentarias 10,4

Líneas arancelarias con aranceles específicos 12,6

Arancel medio de gravámenes específicos 11,5

Líneas arancelarias con arancel cero 31,0

Arancel medio dentro de los contigentes arancelarios (rango 2.4 - 20,0)

9,0

Arancel medio fuera de los contingentes arancelarios (rango 1,8 - 350)

53,0

Número de contigentes arancelarios 198,0 Fuente: OMC, 2001

La mayoría de los contingentes arancelarios se encuentran en el capítulo de leches y productos

lácteos (77), seguidos por cacao y preparaciones de cacao (32), preparaciones alimenticias (21), azúcar y preparaciones de azúcar (16) y productos cárnicos (6). Entre los productos agrícolas más protegidos en el mercado estadounidense se encuentra el tabaco ((350%), el azúcar (203%), el maní (164%), la leche integra en polvo (145%), la mantequilla de maní (132%), la leche desnatada en polvo (67%), la mantequilla (55%), los quesos (rango de 52-26%) y carne bovina (26%).

En segundo lugar están los subsidios a las exportaciones agrícolas. Aunque los Estados Unidos utilizan ampliamente los créditos, garantías y seguros a las exportaciones, los cuales aún no están normados por las disciplinas de la OMC, los restantes subsidios a las exportaciones están en proceso de desaparición. En los últimos años, éstos solo se han aplicado a algunos productos lácteos y a al pollo y los montos totales han sido modestos, y apenas sobrepasan los 15 millones de dólares de dólares por año. El programa de compensaciones anti cíclicos de la Ley Agrícola del 2002, la cual se tratará más adelante, es parcialmente responsable por reducir la necesidad de subsidios directos a las exportaciones. Como ha sido mencionado en el capítulo III, casi un 90% de los subsidios a las exportaciones agrícolas en los países desarrollados de la OECD, los aplica la Unión Europea.

En segundo lugar, los mayores apoyos gubernamentales a la agricultura se encuentran en las ayudas internas, las cuales están orientadas fundamentalmente a mantener el ingreso real de los agricultores y la economía rural dentro de límites comparables con los de otras ocupaciones y espacios urbanos. Como se muestra en el cuadro 5.2 entre 1996 y el año 2002 el aporte gubernamental directo en el ingreso neto de los agricultores se ha mas que triplicado, aumentado del 13 al 47 % de dicho ingreso.

54 Extractado de OMC, Revisión de Política Comercial – Estados Unidos de América – WTO/

TPR /S/88, Agosto, 2001 p. 31-36).

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Año Proporción (%) Indice1996 13,3 100,01997 14,9 112,01998 27,2 204,51999 46,5 349,62000 47,7 358,62001 45,3 340,62002 47,0 353,4

Cuadro 5.2 U.S.A.: Aportes Gubernamentales Directos en el Ingreso Neto de los Agricultures

1996-2001

Fuente: USDA; con base en T. Roney: "US Sugar Industry: Estate and Challenges Agricultural Out look Forum 2003

En el período 1999-2001, el promedio anual del apoyo gubernamental a la agricultura fue de 51,3

millones de dólares, lo que significa un apoyo de 122 dólares, 0 por hectárea y de 21,000 dólares por agricultor (véase cuadro 5.3 y el anexo 5.2). Este cuadro también muestra que de la cifra total antes mencionada, un 44% (22,8 millones de dólares) son ayudas gubernamentales no sujetas a reducción (caja verde), según las normas de la OMC, aunque su complemento del 56% (28,5 millones de dólares), lo sean y se ubiquen dentro de la caja ámbar.

Tipo de Apoyo y Origen del Financiamiento 1999-2001 2001 Proporción 2001

1)Apoyo al Productor (PSE)1/ vía productos y cosechas Dólares / Millardos 51.256 49.001 51,5 Porcentaje PSE 23 21

2)Servicios gubernamentales de disponibilidad generalMillones US$ 22.831 24.121 25,3 Porcentaje del total 24 25

3)Indicador de apoyo al consumidor (CSE)2/Dólares 721 43 n.s.Porcentaje CSE n.s. n.s.

4)Otros apoyos gubernamentales 20.647 22.094 23,2

5)Total de apoyos (TSE) 3/ 95.455 95.259 100,0 Transf. de consumidores 20.648 22.093 23,2 Transf. de los contribuyentes 76.779 75.423 79,2 Ingresos presupuestales netos (1.972) (2.257) (2,4)

6)TSE/PDB 1,0 0,9 -

gubernamentales y de los consumidores a los productores agrícolas, medidos en finca2/ CSE=(Consumer Support Estimate. Indice de apoyo al consumidor) Valor monetario anual de las transferencias totales al consumidor de productos agroalimentarios, medido en finca 3/ TSE= (Total Support Estimate) Valor Total de los apoyos al productor, independientemente de su origen

Cuadro 5.3 USA: Estructura y Origen del Financiamiento de las Ayudas Internas a la Agricultura 1999 y 2001

Fuente: OECD Policies in OECD Countries Monitoring and Evaluation 2002, Table III.44.1/ PSE=(Producer Support Estimate. Indice de apoyo al productor) Valor monetario anual de las transferencias

Estas ayudas internas, de conformidad con las disposiciones de la Ley Agrícola de 2002 (2002

Farm Act), se otorgan mediante tres programas fundamentales. El primero y mas innovativo de ellos, es el de “Pagos Directos Anticíclicos” que cubre cualquier diferencial entre los precios del mercado

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doméstico o internacional, relativo a “precios base” o “precios meta”, establecidos para cada producto agrícola elegible. Se estima que en la situación actual de preciso internacionales esta ayuda elevará el ingreso medio de los agricultores en 3,8 millones de dólares por año55. El segundo programa es el de “Pagos Directos Desconectados” que se basa en hectareajes y rendimientos históricos del producto elegible. Son pagos fijos para cada cultivo y no están afectados por volúmenes de producción o precios corrientes de mercado. Los productos elegibles para ayudas gubernamentales bajo estos dos programas son: trigo, maíz, sorgo forrajero, centeno, avena, algodón, arroz, soya, otras semillas oleaginosas y maní.

El tercer programa consiste en “Préstamos para el Mercadeo”, en condiciones concesionales todos los productos antes citados califican para este programa al cual se le adicionan los siguientes productos: lana cargada y sin cargar, lana mohair, miel de abeja, garbanzos, lentejas, y arvejas secas.

El azúcar, la leche y los productos lácteos, al igual que el maní, tienen programas especiales de ayuda gubernamental, bajo ésta legislación56.

En la Ley Agrícola del 2002, tienen una vigencia de diez años con presupuesto aprobado hasta el 2007. El costo fiscal neto promedio de la ley para este período se estima en 110 millones de dólares. La ayuda específica para productos básicos se estima en 13,8 millones de dólares anuales, con un aumento del 68% sobre la ley anterior (Fair Act). Esta cifra no incluye los gastos del seguro de cosecha que se estiman en 37 millones de dólares anuales. Adicionalmente, la ley también contempla apoyo a programa de conservación ambiental con un presupuesto anual de 17,2 millones de dólares lo que eleva a 21,4 millones de dólares la ayuda gubernamental para éste rubro (80% de aumento), así como el fortalecimiento de ciertos programas de alto perfil político del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos - USDA, como es la ayuda alimentaria interna.

Finalmente es interesante mencionar que al aprobar esta ley, el Senado deja constancia de su

“entendimiento” sobre los objetivos y prioridades de la política y negociaciones comerciales de los Estados Unidos en agricultura y asigna una partida de 1,2 millones de dólares para tal fin, además de establecer mecanismos obligatorios de coordinación y consulta. Lo anterior se refiere específicamente a la Ley Agrícola de 2002, pero frecuentemente se ignora que el USDA también tiene programas complementarios de ayuda financiados por el presupuesto federal ordinario, con un presupuesto de 84,5 millones de dólares en el 2003.

El cuadro 5.4 muestra las ayudas internas al productor agrícola – PSE, en valores absolutos y relativos al valor bruto de la producción en finca para los años 1999-2001, así como para éste último año individualmente. Puede observarse que en términos absolutos, la leche es el producto individual con mayores apoyos (12,4 millones de dólares) por año, seguido por el maíz (8,3 millones de dólares), el trigo (4,9 millones de dólares), y la carne vacuna (1,4 millones de dólares). Sin embargo en términos relativos al valor bruto de la producción, la ayuda gubernamental para el azúcar representa el 56% del valor bruto en finca, en promedio en el período arriba citado. Esto es seguido por la leche (51%), el

55 Food and Agricultural Policy Research Institute FAPRI: “ Farm Security and Rural

Investment Act 2002: A Preliminary Analysis” Mayo 6,2002 56 Para mayor información sobre productos básicos véase: USDA/ERS “The 2002 Farm Act:

Provisions and implications for Commodity Markets/AIB-778.

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trigo (46%), el arroz (41%), y el maíz (31%). En otras palabras, con excepción del trigo, los productos con mayores ayudas internas en los Estados Unidos son productos sensibles en Centroamérica. Puede observarse además que los productos cárnicos, aunque subsidiados, el apoyo gubernamental relativo al valor bruto de la producción en finca es inferior al 5% en todos los casos.

PRODUCTOSmilones % millones %

1) Leche 12.403 51 13.206 512) Azúcar 1.302 56 1.140 483) Arroz 741 41 787 474) Trigo 4.928 46 3.722 405) Otros granos 1.138 42 914 366) Maíz 8.300 31 6.852 267) Semillas Oleaginosas 4.352 26 4.401 258) Otros productos básicos 15.290 21 14.968 199) Carne de oveja 57 16 48 1510) Carne de vacuno y de ternero 1.404 4 1.544 511) Lana 1 5 1 512) Carne de cerdo 412 4 452 413) Carne de pollo 747 4 775 414) Huevos 181 4 775 4Total apoyos 51.256 28 49.001 21

1999-2001 2001

Fuente: OECD Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation - OECD 2002 tablaIII.44

Cuadro 5.4 USA: Indicador de Ayudas al Productor Agrícola (P.S. E.); Valores Absolutos por Producto y Relativos al Valor Bruto de la Producción

en Finca. Promedio 1999-2001 y 2001 US dólares y Porcentajes

Es necesario dejar en claro que los subsidios y las ayudas internas, funcionan tanto en beneficio como en detrimento de los países centroamericanos. El beneficio lo capitalizan los países y los consumidores de productos que gozan de ayudas gubernamentales en los Estados Unidos y en donde no hay producción centroamericana o ésta es internacionalmente competitiva. Tal sería el caso del trigo, ciertos productos lácteos, la soja y algunos aceites vegetales. En donde existe producción local o bien ésta no es competitiva internacionalmente, las ayudas internacionales se convierten en una amenaza a la producción local y alteran las condiciones de competencia en el mercado loca. Este sería el caso de los granos básicos, el azúcar, los productos cárnicos, etc.

Un tercer factor, de importancia crítica de la política agroalimentaria de los Estados Unidos, en la negociación del CAUSA, además de la protección arancelaria y los subsidios y ayudas internas, son las medidas sanitarias y fitosanitarias, incluyendo la inocuidad de los alimentos. Los estándares correspondientes son normalmente mas altos que los establecidos y reconocidos por la OMC en esta materia. Frecuentemente también, son estándares establecidos por organizaciones locales y no en todos los casos tienen equivalencias con los estándares emitidos por las organizaciones internacionales de referencia: Convención Internacional de Protección Fitosanitaria - CIPFIP, Oficina Internacional de Epizootias - OIE y Codex Alimentarius. Estos temas, de no tratarse adecuadamente en el tratado podrían convertirse en efectivas barreras para el acceso al mercado. De igual manera, los procedimientos de calificación de productos agroalimentarios para su ingreso a los Estados Unidos son generalmente complejos y dilatados. Esta situación tendera a complicarse aún más con la entrada en

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vigencia a finales del 2003, de las leyes antiterrorismo que establecen nuevos requisitos de seguridad para la importación de productos agroalimentarios.

En un cuarto lugar, aunque de enorme relevancia como condicionantes de la negociación, existen dos requisitos adicionales. Uno es que la Ley de Comercio del 2002, en su texto sobre la Autorización para Negociaciones Comerciales – TPA, prohíbe negociar en un tratado comercial, cualquier disposición que se considere un menoscabo a sus disposiciones antidumping contenidas en dicha ley o la Ley de Comercio de 1974. Una segunda limitante, aunque entendible, es la posición de el Negociador Comercial de los Estados Unidos - USTR, de no negociar reducciones de las ayudas internas, excepto en el marco multilateral de la OMC. Lo anterior implica que, para equiparar las normas de competencia, Centroamérica deberá negociar medidas o instrumentos compensatorios.

Finalmente, y en quinto lugar, es conveniente resaltar que de conformidad con las dos leyes antes citadas, (Sección 131 y Sección 2104 (b) (2), de las Leyes de Comercio de 1974 y 2002, respectivamente, en el caso de la negociación del tratado CAUSA, el USTR57 declaró como productos sensibles un total de 380 líneas arancelarias; 195 de ellas por tener contingentes arancelarios y ayudas internas mas otros 185 por haber sufrido reducciones arancelarias sustanciales en virtud de la Ronda Uruguay, los cuales son los dos criterios formales para la calificación de “sensibilidad “. Dentro de éstos están los granos básicos, maní, leches y productos lácteos, azúcar y productos que contengan azúcar, grasas y aceites, etc., que son precisamente los productos sensibles para Centroamérica. Aquí la diferencia es la naturaleza de dichas sensibilidades. Mientras en los Estados Unidos se trata de los dos criterios ya mencionados mas los beneficios de la Ley Agrícola, en Centroamérica son sensibles por razones de competitividad relativa o sensibilidad social, por ser artículos producidos por la pequeña agricultura campesina y tienen gran fragilidad en la economía rural, particularmente los granos básicos.

Los productos sensibles para la negociación de Centroamérica en ésta negociación son los ya

mencionados: granos básicos, maní, leches deshidratadas y productos lácteos, carnes y productos de carne bovina, porcina, y aviar, azúcar, más algunas verduras y tubérculos como las cebollas y las papas, particularmente la congelada con destino industrial, y el café soluble.

Con los antecedentes anteriores que, a su vez, conforman el entorno de la negociación del

tratado58, es importante de manera complementaria, relevar los intereses comerciales de los Estados Unidos en materia de productos agrícolas así como su propuesta inicial de negociación.

57 Notificación del USTR, al International Trade Comision, de Octubre 2002; en Secretaría del

Consejo Agropecuario Centroamericano: “La negociación del Tratado de Libre Comercio Estados Unidos – Centroamérica: temas de interés del Sector Agropecuario Centroamericano, versión preliminar, 17 Enero 2003 San José, Costa Rica.

58 Dos publicaciones recientes tratan esta materia de manera multisectorial: JM Salazar y J

Granados; “The United States- Central America Free Trade Agreement: Opportunities and Challenges” International Institute for International Economics Conference on “ Free Trade Agreements and U.S. Trade Policy, May 7-8,2003 Washington D.C. y E. Lizano y A. Gonzàles “ El Tratado de Libre Comercio entre el Istmo Centroamericano y Estados Unidos de América: Oportunidades, Desafíos y Riesgos.” BID/ INTAL, Documento de Divulgación ·9, Buenos Aires, Marzo de 2003.

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Respecto del primer punto, cabe mencionar que los Estados Unidos han concretado en una lista de productos agroalimentarios, sus intereses en materia de acceso al mercado centroamericano para estos bienes, la cual comprende 146 productos (incisos arancelarios) que se detallan a continuación:

Sector Incisos Capítulos

1. Productos hortícolas y frutícolas frescos y preparados

42 07,08,20,22

2. Carnes y productos de bovno, porcino y aves

27 02,04,16

3. Productos alimenticios procesados 26 18,19,20,21,23

4. Productos lácteos 14 04,17,19,21

5. Cereales y productos de cereales 12 10,11

6. Aceites y grasas 11 15

7. Azúcar y preparados 4 17

8. Otros productos 10 12,21,22,23,33

Total 146 Fuente: con base en CAFTA. U.S. Priority Market Access List (June 6, 2003)

Con respecto a la oferta inicial en materia de acceso al mercado para productos agroalimentarios, aunque entendible como base de negociación, no deja de sorprender que los Estados Unidos ha ignorado en gran medida los accesos actuales que bajo el CBI o el SGP otorga unilateralmente a dichos productos procedentes de los países centroamericanos.

El recuadro siguiente muestra esta situación a nivel de inciso arancelario, tipo de acceso y lista o canasta para fines de desgravación arancelaria.

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Acceso Incisos Incisos

Preferencia Actual

Inmediato (lista A) 332 327

Corto Plazo (lista B)

220 218

Mediano Plazo (lista C)

135 135

Largo Plazo (lista D)

371 159

Total 1058 839

Aunque los plazos aún no han sido pactados, se especula que el corto plazo puede comprender de tres a cinco años, el mediano de seis a nueve años, y el largo plazo diez o más años. En todo caso, puede observarse que únicamente 327 incisos (39%), mantienen los beneficios de libre acceso al mercado de los Estados Unidos del cual gozan en la actualidad, en tanto que a 512 incisos (61%), sufren menoscabo en esta propuesta inicial. En general, casi un 80% de los productos agroalimentarios contenidos en la oferta de los Estados Unidos actualmente gozan de libre acceso.

Todo lo anterior, permite arribar a ciertas conclusiones que se pueden traducir en recomendaciones para las posturas centroamericanas en el proceso de negociación las cuales, se enumeran seguidamente:

La Lista de productos agrícolas en el Tratado, debe ser idéntica a la del Acuerdo Sobre la Agricultura de la OMC (Anexo 1) de manera que todas las provisiones de dicho acuerdo sean aplicables.

Al igual que en la OMC, los productos agrícolas deben tener normativas y provisiones propias, y distintas de otros bienes no agrícolas.

El Tratado debe reflejar el Principio del Trato Especial y Diferenciado - TED para Países en Desarrollo, consagrado en los acuerdos de la OMC y en los principios de negociación del ALCA referentes a las pequeñas economías, y debe reflejarse en todos los aspectos sustantivos de su texto; a la manera contemplada en el Acuerdo Ministerial para la renegociación del Acuerdo Agrícola de la OMC.

El TED debe reflejarse en asimetrías en el tratamiento comercial y no solo en la Agenda Prioritaria de Cooperación y sus iniciativas.

Aparte de la normativa común del Tratado, éste debiera procurar crear externalidades que favorezcan el proceso de integración regional. Por ejemplo la desgravación arancelaria, independientemente de la dispersión inicial, debiera terminar en una taza armonizada, sea ésta cero o positiva. De igual manera podría pensarse en derechos de importación comunes dentro de eventuales contingentes arancelarios de tipo nacional.

En materia de acceso al mercado de los Estados Unidos, desde una óptica centroamericana, es difícilmente justificables el menoscabo de las condiciones unilaterales de las que gozan actualmente los productos agroalimentarios. El Tratado, por el contrario, debiera ampliar el número de productos y las facilidades de acceso actuales, es decir, un CBI-plus.

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Aunque parezca elemental, en el entorno condicionante de la negociación, pareciera necesario recordar que el acceso efectivo al mercado, además de el aspecto arancelario, comprende entre otros, normas de origen, requisitos sanitarios, fitosanitarios y de inocuidad de alimentos, así como otras normas técnicas y remoción de obstáculos al comercio.

En la medida en que se mantengan las ayudas internas a productos estadounidenses que alteren las condiciones de sana competencia con la producción doméstica y se conviertan en práctica desleal de comercio, el Tratado debe contemplar medidas compensatorias.

Dichas medidas podrían contemplar, entre otros, un mecanismo de exclusión temporal y de desgravación arancelaria sujeta a la reducción de las ayudas internas que se acuerden multilateralmente, en la OMC; la apertura de contingentes arancelarios de acceso mínimo y la utilización de salvaguardias especiales agrícolas (estilo OMC), una por precio y otra por volumen, que sean de aplicación simple y expedita, pero excluyente. También podría aplicarse una combinación de éstas y otras medidas. En casos debidamente justificados, hasta podría justificarse una exclusión del programa de desgravación del bien sensitivo.

Con respecto a la salvaguardia general del artículo XIX del GATT, podría pensarse en un porcentaje de minimis bajo las cuales las exportaciones regionales o de un país individual, no sean afectadas. De igual manera, se podrían exceptuar las exportaciones antes dichas, de ser juntadas con las de otros países para efectos de la prueba de daño.

Las normas sanitarias y fitosanitarias, debieran identificar claramente la “norma internacional” aplicable a determinado producto, así como el “organismo internacional de referencia” a efecto de hacer una aplicación correcta del Acuerdo MSF correspondiente de la OMC. Los mecanismos para el reconocimiento de “equivalencias” en materia sanitaria y fitosanitaria y el de entes certificadores en materia de normas técnicas deben ser claramente establecidos y acordados en el Tratado.

El reconocimiento de indicaciones geográficas y las licencias obligatorias e importaciones paralelas de medicamentos veterinarios y agroquímicos son de enorme importancia en la agricultura moderna aunque, por su naturaleza de materias patentables, sean negociados como parte de los derechos de la propiedad intelectual.

El establecer un comité ad-hoc para la administración del acuerdo agrícola dentro del Tratado sería altamente deseable y productivo para el mejor cumplimiento de su normativa. De igual manera sería recomendable establecer un comité técnico permanente para los temas sanitarios, fitosanitarios, de inocuidad y seguridad de los alimentos.

Dada la perecibilidad de muchos productos agrícolas, es recomendable que el mecanismo de solución de controversias contenga procedimientos y plazos ágiles para el tratamiento de estos deferencias en estos bienes.

Finalmente, es recomendable que las disciplinas para la agricultura y el tratamiento de productos sensibles vaya acordándose en etapas tempranas de la negociación y no dejarse para etapas finales en donde el tiempo y las presiones políticas serán más acuciantes.

5.3 La dimensión de desarrollo del Tratado y observaciones para su administración

Es relevante hacer algunas acotaciones sobre el tema de la administración del Tratado y las vinculaciones de mismo con los esquemas de desarrollo.

96

Dadas las asimetrías en el grado de desarrollo y tamaño de las economías centroamericanas, relativa a los Estados Unidos de América, aunado al hecho que se trata del primer socio comercial de Centroamérica con quién existe alto grado de apertura y concentración de flujos comerciales, es necesario que el Tratado, no solo reúna altos estándares internacionales sino que también estimule una masiva creación de capacidades institucionales y de competitividad mediante la inversión y la cooperación.

Para este fin, es necesario desarrollar y fortalecer la cooperación técnica y financiera con la región y hacer que la Agenda Prioritaria de Desarrollo se convierta en instrumento efectivo de apoyo a la liberalización comercial y a la modernización institucional de los países. Aunque esto es un requisito general, tiene una aplicación muy significativa para el sector agrícola y rural por su mayor retraso relativo. Los recursos de dichos fondos deben estar accesibles tanto para el sector privado, cuanto para el sector gubernamental.

En este contexto, es necesario también enfatizar los retos que este Tratado implica para la administración pública. Por una parte, implica una expansión y mejoramiento de la calidad de los servicios públicos de apoyo al libre comercio, una mayor inversión pública en infraestructura y servicios básicos, el mejoramiento de la competitividad, así como la modernización institucional de dependencias gubernamentales. Por otra parte, también requiere de nuevos mecanismos de coordinación interinstitucional y con el sector privado.

Utilizando como ejemplo el caso de la agricultura, el aumento de la competitividad o, en su defecto, el paliar los efectos adversos de la liberalización comercial, requieren de inversiones públicas y privadas en el desarrollo rural, la educación, las comunicaciones, la infraestructura básica y la diversificación de la oferta exportable o destinada al mercado doméstico, mediante, sistemas de producción ambientalmente limpias, socialmente sostenibles y con altos estándares sanitarios y de inocuidad. Por su parte, los Ministerios de Agricultura y otras instituciones del sector, deberán coordinar y aunar esfuerzos con otras entidades gubernamentales en campos de responsabilidades compartidas. En este campo pueden citarse a manera de ejemplo, los Sistemas Aduaneros en lo que controles y valoraciones concierne, Ministerios de Economía, en cuanto a administración y fiscalización de contingentes, o bien el control de practicas desleales de comercio o normas técnicas, Ministerios de Trabajo y Ministerios de Ambiente en lo que a normas en estos temas se refiere y su aplicación en la agricultura.

Finalmente, es necesario recordar que, por su peso relativo, este Tratado tendrá efectos

significativos en la recaudación fiscal59 además de requerir de nuevas asignaciones presupuestarias a distintas dependencias del estado para un adecuado aprovechamiento de las oportunidades, compensación para posibles efectos adversos, y una correcta administración del mismo. Por tanto en algunos países será necesaria una reforma del sistema tributario. Otras consideraciones que afectan el diseño de las políticas nacionales y sectoriales se tratan en el capítulo VI siguiente. 5.4 Dinamismo del Comercio Agroalimentario de Centroamérica con los Estados Unidos de América

El comercio agroalimentario recíproco de Centroamérica con los Estados Unidos de América, como ya ha sido señalado, es el primer flujo comercial de la región y presenta un gran dinamismo en el

59 Op. cit. Salazar estima que la erosión fiscal en el período de transición del Tratado disminuirá entre un 3 y 8 % de la recaudación actual (Pág. 33).

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período 1996-2001, las exportaciones centroamericanas a ese país tuvieron un valor anual medio de 6,5 millones de dólares y crecieron a una tasa anual de 14,7%. Por su parte, las importaciones medias anuales del área, procedentes de ese país, fueron de 9,4 millones de dólares y crecieron a un ritmo de 12,8% anual.

En el comercio agroalimentario, los Estados Unidos son el primer socio comercial de

Centroamérica, tanto en exportaciones como en importaciones, además de ser el mayor consumidor de los productos agrícolas tanto tradicionales, no tradicionales y productos no procesados. En este último rubro, dicho país es el tercer mercado, en tanto, Centroamérica es el primer mercado de destino de productos procesados. El valor medio de las exportaciones en el período 1996-2001 fue de 2,4 millones de dólares y el de las importaciones 1,2 millones de dólares.

El análisis de Ventajas Comparativas Reveladas (VCR’s), que se presenta en el cuadro 5.5

siguiente, muestra que Centroamérica tiene VCR’s positivas frente a Estados Unidos en 47 partidas arancelarias dentro de las que están café tostado, melones y sandías, jugos de frutas y hortalizas y pescado fresco. También con VCR’s positivas aunque con algunos problemas de acceso o de competitividad en el mercado, se encuentran las piñas y mangos, la carne bovina fresca y congelada, hortalizas y frutas frescas, así como frutas confitadas.

25 Positivos y Crecientes 22 Positivos y DeclinantesEjemplos: Ejemplos:

Melones y Sandías Piñas y mangosPescado Fresco Azúcar de cañaCafé Carne bovina frescaAlcohol Etílico sin desnat. Hortalizas frescas refrigeradasFlores y capullos Frutas confitadasJugos de frutas y hortalizas Frutas frescas

28 Negativos Crecientes 58 Negativos DeclinantesEjemplo: Ejemplo:

Maíz Cacao en polvoCarnes y despojo comestibles Quesos y requesonesAlimentos prep. para animales Chocolate y prep. con cacaoPapas frescas Cebollas y ajosAceites y grasas (exc. palma) Miel naturalSueros de mantequilla, yogurt y lacto sueros Pastas alimenticias Preparaciones alimenticias Jugos y extractos vegetales

Cuadro 5.5 Ventajas Comparativas Reveladas del Comercio de Centroamérica con Estados Unidos de América 1996-2001 Partidas Arancelarias y Ejemplos

En la mayoría de los productos en donde existe comercio bilateral, Centroamérica tiene VCR’s

negativas en el 65% de las partidas arancelarias correspondientes. Dentro de las partidas con creciente ventaja negativa se encuentran el maíz, las papas frescas, las carnes y despojos comestibles, preparaciones alimenticias diversas, alimentos preparados para animales, aceites y grasas, así como sueros de mantequilla y lacto sueros. Otras partidas con VCR’s negativas pero con tendencias a mejoras en su competitividad, están cacao en polvo y chocolates, cebollas y ajo, quesos y requesones, miel natural y jugos y extractos vegetales.

La lista completa con la descripción de las partidas se incluye como anexo 5.3.

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Un panorama más favorable se presenta en el dinamismo de las exportaciones de Centroamérica a los Estados Unidos, en donde la región tiene ventajas en una mayoría de partidas arancelaria (62), que representan un 38% de sus exportaciones (38 millones de dólares), a éstas hay que agregar productos en donde Centroamérica gana proporción de mercado, aunque este último sea un mercado declinante. Este segmento comprende el 28,5% del comercio recíproco (893 millones de dólares anuales) y en él se encuentran algunos productos de tipo tradicional. En otras palabras, más de dos terceras partes del comercio recíproco compite exitosamente en el mercado estadounidense, aunque en algunos casos, el posicionamiento en el mercado tiende a disminuir (cuadrante 2. “C.A. < USA”).

Creciente C.A. >USA Creciente C.A. <USAPart. 36 $307 13.2% Part. 36 $586 25.1%

Ejemplos: Ejemplos:Melones y sandías Yuca y otros tubérculosPiñas y mangos Preparaciones alimenticiasPescado fresco Otras hortalizas frescasHortalizas frescas Alcohol etílico sin desnaturalizarCardamomo y nuez moscada Plantas vivas esquejesHortalizas de vaina Frutas preparadas

Declinante USA + C.A. Creciente Declinante USA - Declinante C.A.Part. 5 $663 28.5% Part. 12 $771 33.1%

Ejemplo: Ejemplo:Bananos CaféJugos de frutas y hortalizas AzúcarMoluscos Flores y capullosFrutas en conserva Cacao en grano

Pasta y manteca de cacaoPlantas para perfumería

Cuadro 5.6 Dinamismo de las Exportaciones Centroamericana en el Mercado de Importación de los Estados Unidos de América 1996-2001

Valores Anuales Medios

El segmento problemático es aquel en donde el mercado de importación en Estados Unidos

declina y también disminuyen las exportaciones centroamericanas, dentro de éstos se encuentra el café, el azúcar, el cacao en grano y plantas para perfumería. Estas doce partidas arancelarias comprenden un tercio del valor medio de las exportaciones centroamericanas a Estados Unidos (771 millones de dólares anuales).

5.5 Observaciones finales sobre las negociaciones comerciales de Centroamérica

Como parte de su modelo actual de desarrollo (regionalismo abierto), Centroamérica ha tenido una participación muy activa en los foros multinacionales de negociación, particularmente la OMC y su Ronda Doha, así como en el establecimiento del Área de Libre Comercio de Centroamérica. Adicionalmente, en la actualidad tiene negociaciones con tratados de libre comercio – TLC’s con México, Canadá, Panamá y Estados Unidos. Esto ha obligado a los países de la región a utilizar al máximo de sus capacidades de negociación comercial.

No obstante lo anterior, el interés y la atención se han concentrado recientemente en la

negociación del TLC con Estados Unidos – CAUSA; el primer tratado que negocia Centroamérica como bloque (CA5). Esta situación es entendible, por una parte, debido a que involucra la negociación

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de un Tratado con enormes implicaciones políticas, además de ser los Estados Unidos su primer socio comercial, en el comercio total y también en el intercambio agrícola. Ningún otro tratado bilateral firmado o en proceso de negociación tiene la importancia del CAUSA. Por otra parte, el lento avance en las negociaciones de la OMC y también las del ALCA, han facilitado esta concentración de esfuerzos e intereses.

El CAUSA presenta una oportunidad propicia para remozar, en lo que fuese necesario, la

normativa comercial centroamericana, en aras de promover la convergencia. Esto es conveniente por varias razones. En lo formal, por cuanto el eventual tratado constituirá legislación vinculante no solo frente a los Estados Unidos, si no también entre los países centroamericanos. En lo práctico, por cuanto son las principales corrientes comerciales de importación y exportación. El comercio total con Estados Unidos representa el 57% del comercio total del área y su volumen, más que duplica el comercio intrarregional. En lo agrícola, el comercio con Estados Unidos es un 49% del comercio total y casi triplica el comercio intra centroamericano. En general, por las razones expuestas, este Tratado también sería el referente para la convergencia de los otros TLC’s.

Desde otro punto de vista, el efecto de atracción de inversiones que pueda tener el tratado, así

como los recursos que se harán disponibles mediante la Agenda Prioritaria de Cooperación, facilitarían los procesos anteriores y además, serían un buen estímulo para la formulación y financiación de proyectos de desarrollo, de reconversión productiva y creación de capacidades comerciales, en todos los campos, pero en particular aquellos relativos a la agricultura, el desarrollo rural y los PYMES.

Los efectos del tratado en la agricultura, serán muy variados y dependerán de las condiciones

recíprocas de acceso efectivo a los mercados que acuerden los países. Posiblemente, la agricultura moderna y orientada a la exportación, tendrá menos dificultades de adaptación que la agricultura campesina y minifundista, particularmente aquella basada en la producción de granos básicos. Estos sectores son especialmente vulnerables a una apertura no regulada y apoyada por programas específicos de productividad y reconversión productiva. No hay que olvidar que son precisamente estos sectores y su entorno rural los caracterizados por mano de obra excedentaria, pobreza y bajos niveles de educación. Aún en el caso de producirse salida hacia otros sectores, sería una emigración problemática por sus bajas calificaciones.