INDICE PRESENTACIÓN 1. POLÍTICA DE GOBIERNO …...Gobernamos en un momento en el que se evidenció...
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INDICE PRESENTACIÓN 1.- POLÍTICA DE GOBIERNO 2003-2005 Carlos D. Mesa Gisbert 2.- UN GOBIERNO DE CIUDADANOS UNA CONVICCIÓN. LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS Saúl Lara Torrico (con aportes de Carlos Alarcón Mondonio) 3.- LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA ESTATAL ANTICORRUPCIÓN Darío Andrés Zaratti Chevarría 4.- POLÍTICA ECONÓMICA 1). EL PROGRAMA ECONÓMICO (FEBRERO 2004) Xavier Nogales Iturri 2). LA PROPUESTA DEL VIRAJE ESTRATÉGICO (MAYO 2005) Horst Grebe López 5.- POLÍTICA SOCIAL 1). EDUCACIÓN María Soledad Quiroga Trigo 2). SALUD Rosario Quiroga Morales 6.- POLÍTICA DE HIDROCARBUROS Francesco Zaratti Sacchetti y Guillermo Torres Orías 7.- ASAMBLEA CONSTITUYENTE LA BÚSQUEDA DEL ALMA NACIONAL Ricardo Paz Ballivián 8.- AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN 1). AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES: CRÓNICA DE HECHOS CONCRETOS ANTE PREJUICIOS Y CONSIGNAS EFICACES Roberto Barbery Anaya 2). DE LAS PREFECTURAS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES. LA CONSTRUCCIÓN DE LOS SUEÑOS Carlos Hugo Molina 3). ENTRE ESPERANZAS Y FRUSTRACIONES. LA EXPERIENCIA PREFECTURAL Gisela Derpic Salazar 9.- POLÍTICA MARÍTIMA Juan Ignacio Siles del Valle
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INDICE
PRESENTACIÓN
1.- POLÍTICA DE GOBIERNO 2003-2005
Carlos D. Mesa Gisbert
2.- UN GOBIERNO DE CIUDADANOS
UNA CONVICCIÓN. LA DEFENSA DE LOS DERECHOS HUMANOS Saúl Lara Torrico (con aportes de Carlos Alarcón Mondonio)
3.- LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA ESTATAL ANTICORRUPCIÓN
Darío Andrés Zaratti Chevarría
4.- POLÍTICA ECONÓMICA
1). EL PROGRAMA ECONÓMICO (FEBRERO 2004)
Xavier Nogales Iturri
2). LA PROPUESTA DEL VIRAJE ESTRATÉGICO (MAYO 2005)
Horst Grebe López
5.- POLÍTICA SOCIAL
1). EDUCACIÓN
María Soledad Quiroga Trigo
2). SALUD
Rosario Quiroga Morales
6.- POLÍTICA DE HIDROCARBUROS
Francesco Zaratti Sacchetti y Guillermo Torres Orías
7.- ASAMBLEA CONSTITUYENTE
LA BÚSQUEDA DEL ALMA NACIONAL
Ricardo Paz Ballivián
8.- AUTONOMÍAS Y DESCENTRALIZACIÓN
1). AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES: CRÓNICA DE HECHOS
CONCRETOS ANTE PREJUICIOS Y CONSIGNAS EFICACES
Roberto Barbery Anaya
2). DE LAS PREFECTURAS A LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES. LA
CONSTRUCCIÓN DE LOS SUEÑOS Carlos Hugo Molina
3). ENTRE ESPERANZAS Y FRUSTRACIONES. LA EXPERIENCIA
PREFECTURAL
Gisela Derpic Salazar
9.- POLÍTICA MARÍTIMA
Juan Ignacio Siles del Valle
10.- GOBIERNO Y MEDIOS. ENCUENTROS Y DESENCUENTROS
Osvaldo Candia
11.- INMOLACIÓN FORZADA
Miguel Urioste Fernández de Córdoba
ANEXOS
Anexo 1.- Discursos del Presidente Carlos D. Mesa Gisbert
Discurso de posesión (17.10.2003)
Mensaje en ocasión del X aniversario de la Ley de Participación Popular (Autonomías y
elección de prefectos) (20.4.2004)
Mensaje de renuncia a la Presidencia Constitucional de la República (6.6.2005)
Anexo 2.- Ministros, delegados presidenciales y prefectos del gobierno de Carlos D.
Mesa Gisbert
Anexo 3.- Algunos decretos relevantes
Mayores competencias de los consejos departamentales
Descentralización de educación y salud
Convocatoria a Referéndum sobre hidrocarburos
Convocatoria a elección de prefectos
Convocatoria a elección de constituyentes y Referéndum sobre autonomías
departamentales
Anexo 4.- Cifras macroeconómicas del periodo 2001-2005
Anexo 5.- Encuestas de aprobación y desaprobación de la gestión del Presidente Mesa
2003-2005 realizada por la empresa “Apoyo Opinión y Mercado Bolivia” por encargo
del PNUD.
Anexo 6.- Obras de infraestructura vial realizadas durante la gestión (2003-2005).
Anexo 7.- Cifras de conflictos. Presión social y respuesta gubernamental (1982-2006).
Anexo 8.- Resultados del Referéndum del gas del 18 de julio de 2004.
Anexo 9.- Cifras de saneamiento de tierras del periodo 2003-2005.
Anexo 10.- Sobre los hechos del 9 de junio de 2005
Declaración del ex Alto Mando Militar del periodo 2003-2005.
Declaración de José Antonio Quiroga sobre los hechos del 9 de junio de 2005.
Anexo 11.- Artículo de Dante Pino sobre la Ley de Hidrocarburos 3059.
SEMBLANZAS DE LOS AUTORES
PRESENTACIÓN
Muchos de nosotros vivimos entre el 17 de octubre de 2003 y el 9 de junio de
2005 una experiencia única en nuestras vidas. Una sucesión vertiginosa de
acontecimientos nos condujeron a puestos de gran responsabilidad en uno de los
momentos más difíciles y traumáticos de nuestra historia reciente.
El desenlace trágico de la crisis de octubre planteó varios desafíos que había que
resolver de manera inmediata, a la vez que nos obligó a recoger de la experiencia
reciente, labrada en todos los ámbitos geográficos y sociales del país, una agenda que
buscaba la superación de la profunda crisis de Estado que vivíamos.
Gobernamos en un momento en el que se evidenció un colapso terminal de un
sistema de partidos que había perdido toda credibilidad, así como en medio de la
insurgencia de movimientos sociales, que ponían en cuestión al propio modelo
democrático nacido en 1982. Lo hicimos en medio de una tormenta permanente,
sometidos a grandes presiones y guiados por el compromiso ético y filosófico de
recuperar el valor de la vida, de los derechos y garantías ciudadanas, de la
administración correcta y transparente del Estado y de la aplicación de formas políticas
en las que fuera posible la coherencia entre medios y fines.
Este libro recoge algunos de los temas más importantes que tuvieron que ver con
esa agenda y cómo la aplicamos en el año y ocho meses de gobierno. Ocupamos puestos
de responsabilidad directa, desde la presidencia, hasta ministerios de Estado o
importantes cargos en delegaciones presidenciales, prefecturas o unidades específicas.
Algunos estuvimos además fuera del gobierno como asesores y alguno sólo como
amigo, pero todos, más allá de cualquier otra consideración, comprometidos con el país
en un momento decisivo que hacía una bisagra entre el pasado y el futuro.
Intencionalmente, hemos escogido unos temas y no hemos tocado otros. Es
inevitablemente una valoración sin duda cuestionable, pero que retrata nuestra propia
percepción de las cuestiones cruciales que nos tocó manejar y que definieron lo más
importante de nuestra administración.
Estas páginas reflejan los avatares a los que nos vimos sometidos, pero sobre
todo, y lo más importante, las ideas que propusimos y aplicamos a lo largo de una
gestión apasionante y compleja.
Se trata de un testimonio colectivo en el que el lector recogerá el relato de áreas
que definieron no sólo el destino del gobierno, sino, y esto es probablemente lo más
importante, la agenda por la que el país empezó a transitar en los años subsiguientes.
Creemos haber iniciado el cambio histórico que la circunstancia demandaba, tras
el agotamiento de las propuestas aplicadas durante casi un cuarto de siglo por quienes
nos antecedieron, pero esa percepción subjetiva, deberá ser corroborada o desmentida
por la historia.
Este libro busca retratar el compromiso de quienes formamos parte de una
gestión presidencial de características muy especiales. Es, en esa medida, una obra que
defiende posiciones y que contrasta con lo que se ha escrito –durante y después del
gobierno– de lo que hicimos.
Quienes hemos participado en sus páginas intentamos volcar el espíritu de todo
nuestro gobierno, no sólo el de sus autores. Aun en la discrepancia, creemos que
logramos formar una mística de equipo, que en la mayor parte de los casos ha pervivido
después del 9 de junio de 2005.
Eso es lo más importante.
Los autores.
1
POLÍTICA DE GOBIERNO 2003-2005
Carlos D. Mesa Gisbert
El final de una compleja relación
La decisión de alejarme del gobierno del presidente Sánchez de Lozada fue
tomada tras una profunda meditación y en virtud de un proceso que se venía gestando
desde la crisis de febrero de 2003 y los episodios que fueron enfriando progresivamente
nuestra relación. Mencionaré algunos que me parecen muy ilustrativos. Mi pedido de
cambio de Carlos Sánchez Berzaín (que el Presidente escuchó, pero que me distanció
del ex ministro). El informe de la Secretaría de Lucha contra la Corrupción que
demandó la salida del ministro Freddy Teodovic por el caso Macororó, que Sánchez
de Lozada rechazó. Mis discursos de mayo de 2003 y del 6 de agosto de 2003, en los
que reconocía nuestros errores y demandaba una actitud más responsable y desprendida
de los partidos de gobierno, adelantando la debacle que vendría si no lo hacían. La
absoluta prescindencia que hizo el Presidente de mí en la recomposición del gabinete el
5 de agosto de 2003, que recibió en la alianza a NFR y definió el retorno de Sánchez
Berzaín, esta vez como Ministro de Defensa. El cuoteo descarnado que se hizo en el
Tribunal Constitucional (y no se logró en la Corte Suprema ni en el Consejo de la
Judicatura por desacuerdo entre los aliados). La negativa testaruda del Presidente a
reelegir a Ana María Romero de Campero como Defensora del Pueblo; en este tema
me empeñé a fondo para conseguir acuerdos entre los partidos de gobierno que estuve a
punto de lograr, incluido el MNR, que Sánchez de Lozada desbarató en una reunión
con su partido en Palacio a la que no me permitió acceder. Lo más amargo fue que
como Vicepresidente tuve que cumplir mi obligación constitucional de posesionar a un
Defensor del Pueblo legal pero ilegítimo en la forma de su elección y a los nuevos
miembros del Tribunal Constitucional.
Cuando comenzó la crisis final en setiembre, ya las cosas marchaban mal y mi
desencanto con todo lo que ocurría dentro del gobierno era muy grande. La situación
detonante que provocó la ruptura fue el intento de bajar los cisternas con combustible
desde El Alto el 12 de octubre, el mismo día en que yo volví de la fiesta departamental
de Pando y tuve que bajar en helicóptero desde el aeropuerto por el bloqueo total de la
ciudad. Sostuve ese mediodía una larga conversación con el Presidente, que me ratificó
su posición de enfrentar la crisis con la presencia de las FF.AA. en las calles. Se negó a
ceder en la consulta sobre la venta del gas y menos aún en la posibilidad de convocar a
una Asamblea Constituyente, con el argumento de que había sido elegido para tomar
decisiones, no para ponerlas a consideración de la gente, y de que la Asamblea llevaría
al país a un enfrentamiento irresoluble. Mientras conversábamos, se producían las
muertes que llevaron todo al desastre. Ese día murieron 27 personas víctimas del
operativo de abastecimiento que no tuvo el éxito buscado. Sin estar todavía al tanto en
detalle de esa circunstancia, sostuve una última conversación telefónica con el
Presidente la noche del 12 en la que le expresé mi total desacuerdo con su posición. Al
día siguiente, enterado por los medios del desenlace sangriento del día anterior, y en
consulta con mi pequeño equipo de colaboradores y amigos, decidí separarme del
gobierno. No renuncié al cargo vicepresidencial por un elemental sentido de
responsabilidad con el país en un contexto en el que mi renuncia hubiese puesto las
cosas en un punto de quiebre institucional, dada la imposibilidad de pensar en una
sucesión dentro del ámbito de los miembros de los partidos de la coalición.
Fui leal con el Presidente y su gobierno más allá de lo que debí, y hasta que
principios esenciales de convicción ética referidos a mi concepción del valor de la vida
humana y el respeto a los derechos humanos me obligaron a una ruptura que reflejaba
mis convicciones íntimas. Convencido de que la lealtad última es siempre con la propia
conciencia.
Una herencia terrible
Heredé una nación que vivía la más profunda crisis de Estado desde 1978, en la
que campeaba la violencia, el Congreso estaba totalmente desacreditado, los partidos
tradicionales eran repudiados, se vivía una gran bronca explosiva de la sociedad que se
sentía burlada por el poder político y la economía estaba literalmente desfondada, con
un Tesoro General prácticamente quebrado.
Establecí en mi mensaje del 16 de octubre, el último que hice como
Vicepresidente, que no estaba dispuesto a matar y, de ese modo, marqué una línea de
conducta que sellaría de modo muy profundo mi acción y mi destino en la presidencia
del país.
Fechas y temas clave de nuestra agenda y nuestro programa
Debo destacar dos fechas que establecieron con claridad mi programa de
gobierno, que fue una respuesta a las demandas del pueblo boliviano en medio de la
grave situación que vivíamos, y mi propia lectura de una realidad que obligaba a aplicar
acciones que quizás en otra circunstancia no habría ejecutado, pero que en esos días me
parecieron no sólo necesarias sino imprescindibles para garantizar la solución de la
mencionada crisis de Estado, en paz y no con el riesgo de la guerra civil y la división
del país, como con toda intención adelantó el presidente Sánchez de Lozada en su carta
de renuncia al Congreso.
La primera fecha es el propio 17 de octubre. Allí marqué cuatro puntos de la
agenda de gobierno: la convocatoria a la Asamblea Constituyente; la convocatoria a un
Referéndum sobre la política de hidrocarburos que conllevaba el cambio de la Ley de
Hidrocarburos vigente y la revisión del proceso de capitalización; mi compromiso de
recuperar el valor de la vida y el respeto a los derechos humanos como una premisa
ética esencial de mi gestión; y, finalmente, la necesidad de encarar en el marco de la
austeridad y la transparencia la derrota de una situación económica que se traducía en
una cifra más que elocuente, un déficit fiscal del 8,10% (setiembre de 2003), el segundo
más alto del periodo democrático iniciado en 1982 (el más alto lo legó Jorge Quiroga
que dejó al terminar su gobierno un déficit de casi el 9%).
Pedí en esa ocasión el apoyo del Congreso sobre la premisa de que me era
imposible gobernar con los partidos políticos que habían llevado las cosas hasta ese
punto de ruptura con la sociedad. De hecho, una de las razones de la imposibilidad de
cumplir la totalidad de esa agenda fue, desde agosto de 2004, el sistemático asedio,
boicot y estrategia desestabilizadora de ese Congreso que me había consagrado
Presidente por el mandato de la Constitución.
La segunda fecha es el 20 de abril de 2004, cuando en un mensaje a la nación
propuse de manera inequívoca y clara que Bolivia debía adoptar el camino hacia un país
de autonomías departamentales y elección directa de prefectos.
El equipo de gobierno
Uno de los elementos constitutivos fundamentales de nuestro gobierno fue la
elección del equipo que lo gestionaría, especialmente ministros y delegados
presidenciales. Dada la naturaleza de un Ejecutivo sin respaldo partidario y sin
presencia congresal, el equipo que lo conformó definió la personalidad de todo el
gobierno, su orientación y sus logros o insuficiencias. La base fue el grupo que me
acompañó en la vicepresidencia. Escogí además a profesionales, políticos y técnicos
cuyas características básicas fueran idoneidad y honestidad, que expresaran pluralidad
desde el punto de vista de sus ideas, pero con un compromiso con la necesidad de un
cambio esencial que el país necesitaba tras el agotamiento del modelo impuesto en
1985.
Creo que quienes me acompañaron, casi sin excepciones, comprendieron este
desafío, compartieron la agenda propuesta, se comprometieron a fondo con el proyecto
de gobierno y sacrificaron incluso su propia permanencia en el Ejecutivo cuando esto
fue necesario. En la mayor parte de los casos por necesidades políticas, no porque yo
creyese que no respondían adecuadamente a sus responsabilidades específicas. Sin ese
equipo de ministros, viceministros, delegados presidenciales y asesores (éstos sin
remuneración alguna), hubiese sido imposible avanzar en aquello que logramos
exitosamente.
Me parece claro, por otra parte, que la totalidad de los fracasos, errores,
indecisiones y el desenlace de nuestro gobierno debe adjudicarse totalmente a mi
responsabilidad. No es una expresión puramente retórica, es la idea de que es el
Presidente el que toma las decisiones, el que lidera un equipo y el que decide el camino
a tomar en los momentos más críticos. Debe, en consecuencia, asumir a plenitud lo que
ello implica.
Los resultados
Puedo decir que en el año y ocho meses de gobierno logré concretar tres de los
cinco objetivos del programa y dejar los otros dos encaminados para su consecución.
Objetivo 1. Respeto a la vida y los derechos humanos
El primero, y que me parece fundamental, es la reposición de una nueva lógica
en el manejo de los conflictos sociales y una recuperación de la idea de tolerancia y
respeto a los otros: la vida de mis compatriotas y los derechos y garantías ciudadanas
aun en medio de los conflictos de mayor tensión. Aquí se puede apreciar una paradoja
que acepto pero que no cambia mis convicciones. Fue por mi decisión de no ejercer
represión en ningún contexto que terminé obligado a renunciar al mando de la nación.
Se me acusa de debilidad y falta de carácter para cumplir mi obligación constitucional.
La lectura más elemental de los acontecimientos de febrero, setiembre y octubre de
2003 me eximirían de mayor comentario, pero vale la pena subrayar que los
acontecimientos posteriores (periodo 2005-2007) demuestran que el país enfrenta una
anomia social grave, el mayor cáncer que lo aqueja, y que la solución de esa anomia no
podrá lograrse simplemente por la aplicación de medidas desde el gobierno, sino por el
contrario en la medida en que entendamos que un nuevo pacto social debe partir de la
premisa de que la recuperación del imperio del Estado de derecho y el sometimiento a
la ley son el único salvavidas para el descontrol y atomización de nuestra sociedad.
En esa dirección debo subrayar la aprobación de la ley de resarcimiento a las
víctimas de la violencia política y el decreto que reglamenta el uso de la fuerza por parte
de las Fuerzas Armadas en el caso de que éstas tengan que salir a las calles para la
reposición del orden interno por mandato del poder político.
En octubre de 2004, el Congreso aprobó la apertura de un juicio de
responsabilidades contra Gonzalo Sánchez de Lozada y sus ministros.
En este contexto, un análisis realizado por Roberto Laserna demuestra que
nuestro gobierno fue el que tuvo que enfrentar mayor número de conflictos desde 1982
y el que menos concedió en términos de costo humano, social y económico para el
Estado, a pesar de esas presiones, lo que demuestra que nuestra capacidad de
negociación racional en medio de expresiones frecuentemente demenciales, fue
adecuada. Mérito que debo dar en gran medida a mi entrañable y desaparecido amigo
José “Pepe” Galindo y su equipo, y a las cabezas del Ministerio de Gobierno.
Objetivo 2. Referéndum y Ley de Hidrocarburos
El segundo, el momento de mayor éxito de nuestra gestión fue sin duda la
realización del Referéndum sobre Hidrocarburos, que demostró un par de cosas que no
apliqué correctamente en otros casos y en el cumplimiento del propio Referéndum.
Cuando tomé la decisión de convocarlo, lo hice por decreto el 13 de abril de 2004, en
contra de la opinión de la mayoría del Congreso (incluido el MAS, que se benefició de
él para su falsa “nacionalización”), los sectores conservadores representados por las
elites económicas cruceñas y, por supuesto, la mayoría de las empresas petroleras
afincadas en Bolivia que pusieron todo su empeño y su fuerza para frenarlo primero y
abortarlo después. Pudimos llevarlo a cabo por cómo lo encaramos: el decreto, la
legitimidad de la convocatoria y el respaldo masivo del pueblo, tras una exitosa
campaña mediática en la que me empeñé personalmente respaldada por un equipo de
alto nivel profesional (en contraste con la mediocridad de nuestra respuesta mediática en
casi todos los demás temas, por mi particular decisión de no usar los medios para
manipular a la opinión pública, como hicieron mis antecesores y con particular maestría
el gobierno de Evo Morales). Estos elementos adecuadamente administrados nos
permitieron ganar el Referéndum de modo abrumador.
Aquí vale la pena hacer un par de consideraciones. La primera, una convicción
de que había llegado el momento de un viraje ideológico en el manejo de los recursos
naturales, con un papel mucho más protagónico del Estado en la economía y el fin de
una visión ultraliberal en lo referido a las relaciones entre Estado e inversionistas. Fue a
partir de esta idea que planteamos las cinco preguntas, en algunas de ellas en acuerdo
con Evo Morales, pero siempre respetando el orden jurídico existente, que a nuestro
entender no impedía un cambio altamente favorable para el país. De hecho, entre el
decreto “nacionalizador” de Evo (1 de mayo de 2006) y sus acuerdos con las petroleras
en octubre de 2006, media un largo camino de concesiones de Morales que nada tienen
que ver con los cacareados y pretensiosos objetivos iniciales expresados en el decreto
mencionado.
El error crucial del Referéndum fue no haber puesto a consideración del pueblo
nuestro proyecto de ley en vez de las cinco preguntas. Ese error en gran parte nos costó
el gobierno. La negociación con el Congreso fue tortuosa y estuvo sazonada de dos
ingredientes: nuestra timidez frente a unas petroleras que nos amenazaban con ir a
arbitrajes internacionales por rompimiento de la seguridad jurídica (y allí estuvo mi
principal equivocación, al creer de veras que eso podría ocurrir y que el país se vería
bloqueado internacionalmente y sobre todo huérfano de inversión externa en todos los
ámbitos) y un proceso conspirador descarado en el que participaron algunos sectores
desde agosto de 2004 y a partir de marzo de 2005 casi todos los jugadores: el Congreso,
especialmente MNR (directamente respaldado por Sánchez de Lozada), MIR, NFR y
los partidos pequeños UCS y ADN, con un Tuto Quiroga convencido de que sería el
próximo Presidente de Bolivia tras el duro golpe que le di a Evo en mi discurso de
respuesta a su irracional bloqueo nacional de caminos (marzo de 2005) que, debe
recordarse, no tuvo que ver para nada con un pedido de nacionalización, sino
simplemente con fundir el 50% de impuestos y regalías en un solo impuesto directo a
los hidrocarburos, los grupos radicales encarnados en Solares y la COB, Mamani y la
Fejuve alteña, Quispe y la CSUTCB y por supuesto la oligarquía del oriente.
Visto en la distancia, debimos arriesgar más, dar saltos mas arrojados frente a la
mayoría de las petroleras que pusieron tanto esfuerzo en la conspiración contra nuestra
gestión y, sobre todo, manejarnos rápidamente en la construcción de un instrumento
político propio que debió nacer desde el comienzo de nuestra administración a partir de
un Parlamento debilitado y la necesidad de una propuesta política de izquierda que el
país necesitaba y que en un determinado momento nosotros logramos encarnar con
respaldos a nivel nacional que promediaban el 70% de aprobación de nuestra gestión.
El Referéndum fue la gloria y el desastre, la fortaleza y la debilidad. La Ley de
Hidrocarburos fue el camino de una sepultura anunciada que, como con todo cinismo ha
afirmado Dante Pino ex diputado de NFR, no tenía otra razón que el derrocamiento de
nuestro gobierno. En este punto, debo reconocer que el objetivo buscado por el
Referéndum no culminó totalmente. Cambiamos la política de hidrocarburos y la del
Estado frente a sus recursos naturales, logramos incrementar los impuestos hasta el
50%, pero no promulgué la ley por sus inconsistencias técnicas hoy más que evidentes y
que obligan a una reformulación de varios de sus artículos y un miedo injustificado al
poder internacional de las petroleras. No di el salto demagógico de hablar de
nacionalización, como hizo Evo, que con esa retórica y sin nacionalizar ni un lápiz de
las empresas petroleras logró subir un promedio de entre ocho y diez por ciento los
impuestos (lo que es un gran avance) en comparación con la ley promulgada en mayo
de 2005.
Objetivo 3. Solución de la crisis económica
El tercero fue, sin duda, el éxito en el manejo responsable de la economía, que
implicó un gran sacrificio de austeridad, recorte de gastos, una inversión que tuvo que
ser muy moderada y medidas como el impuesto a las transacciones financieras (ITF) y
alza de hidrocarburos, pero que preservó el bolsillo de los más pobres al no tocar el
precio de la garrafa de gas licuado. En este punto pequé de debilidad al no aplicar el
impuesto al patrimonio que había anunciado junto al ITF, lo que fue una señal equívoca
en el contexto de un gobierno que no quería cargar el peso sobre los más pobres. El
resultado, acompañado por un ciclo de bonanza económica internacional, fue: reducción
del déficit del 8% al 2,3%; el crecimiento del PIB subió de U$ 7.900 millones a U$
9.300; la muy moderada reducción del desempleo que pasó de 9,1% a 8,4%; el aumento
del PIB per cápita pasó de U$ 895 a U$ 990; se redujo la deuda en U$ 500 millones; las
exportaciones superaron la barrera de los U$ 2.000 millones (en 2005 llegaron a U$
2.800) después de más de una década con un promedio de entre U$ 1.200 y U$ 1.500
millones. Parte de esos logros deben atribuirse a los seis meses de gestión de
Rodríguez, que no hizo otra cosa que continuar nuestra política macroeconómica con el
mismo equipo de Hacienda de nuestro gobierno.
Lo importante en este contexto es subrayar que trabajamos duramente en un
programa de gobierno coherente presentado al país en febrero de 2004, aplicado con
rigor y complementado con una cara de inversión y orientación social muy concreta en
mayo de 2005, que quedó trunco por nuestra salida en junio. Temas como el “compro
boliviano” o las “ferias a la inversa” son resultados concretos de ese programa. Nuestra
política de tierras se tradujo en la mayor cantidad de saneamiento desde la
promulgación de la Ley INRA en 1996 (57% del total de los títulos otorgados desde
entonces), la otorgación de veintiséis Tierras Comunitarias de Origen (TCO) y una línea
de investigación y denuncia de tierras otorgadas o manejadas irregularmente.
Objetivo 4. Autonomías
El tema de las autonomías estuvo signado por una respuesta de expresa mala fe
de los gestores de la idea.
La demanda de autonomías se remonta al siglo XIX, entonces bajo el concepto
del federalismo, y tiene en Lucas Mendoza de la Tapia y Andrés Ibáñez sus máximos
paladines. Los propios liberales paceños levantaron la bandera del federalismo para
luego arriarla una vez conseguido el poder en 1899.
El avance extraordinario de la Participación Popular implementada en el primer
gobierno de Sánchez de Lozada mostraba un camino irreversible hacia una
descentralización adecuada a las demandas del siglo XXI en el mundo entero. A pesar
de ello, ningún gobierno reciente había respondido positivamente al pedido de
autonomías regionales, o por miedo (Banzer y Quiroga), o por convicción. Sánchez de
Lozada, por ejemplo, creía que las autonomías dividirían al país en dos. Nosotros
pensamos que era tiempo de responder a la demanda liderada por Santa Cruz, pero no
nos dimos cuenta de dos cosas. Por un lado, era una demanda de la que se habían
apropiado las elites empresariales conservadoras con la idea de una concentración de
poder regional en sus manos. Por el otro, esa elite consideraba que nuestro gobierno la
había hecho a un lado del “banquete” del poder, cosa que no había ocurrido nunca desde
1982 (y por supuesto tampoco antes, en el periodo dictatorial 1971-1978).
Cuando propusimos las autonomías departamentales el 20 de abril de 2004, la
respuesta fue un gran silencio. Con los dos decretos de fortalecimiento del poder de los
consejos departamentales en las prefecturas y la descentralización de la educación y la
salud, las elites y el Comité Cívico cruceños se hicieron los distraídos y los sindicatos
nacionales de maestros y trabajadores en salud nos enfrentaron brutalmente. Santa Cruz
había decidido no ceder parte de sus banderas de reivindicación a un gobierno que
repudiaban y acelerar el proceso de desestabilización que comenzó claramente en la
región en setiembre de 2004. Para ello, el propio ex presidente Sánchez de Lozada
contribuyó con su equipo de asesores estadounidenses, su poder económico y su alianza
estratégica con la red de televisión Unitel (propiedad de la familia Monasterio), la
cabeza mediática de la conspiración que demolió nuestra imagen en Santa Cruz en
menos de seis meses.
Así, paradójicamente, Santa Cruz hizo un cabildo autonómico el 28 de enero de
2005 (mi peor momento de desaprobación en Santa Cruz), contra el primer gobierno de
la historia del país que oficialmente había propuesto las autonomías.
Objetivo 5. Asamblea Constituyente
Nuestra voluntad de llevar adelante la Asamblea Constituyente se tradujo en la
inmediata creación de la UCAC, oficina encargada de proponer, coordinar y ejecutar un
proyecto de ley de convocatoria a la Asamblea, que fue sistemáticamente bloqueada por
el Congreso y, sobre todo, por quienes como Morales consideraban que no se podía
aceptar que nuestro gobierno presidiese este acto histórico tan importante sobre la lógica
de que quien la impulsase construiría una hegemonía de largo plazo. A pesar de ello, la
UCAC realizó un extraordinario trabajo preparatorio que adelantaba problemas y
proponía soluciones, la mayoría de las cuales fueron desechadas en la aplicación de la
Asamblea que con tantos errores encaró el gobierno de Evo Morales.
Las elecciones municipales de 2004. El fin de una era política
Las elecciones municipales del 4 de diciembre confirmaron que el país había
decidido sepultar a la vieja política y a los viejos partidos. Por primera vez desde1987,
el gobierno no presentó candidatos a los municipios. Se aplicó también por primera vez
la reforma constitucional que eliminó el monopolio de partidos, lo que permitió a las
agrupaciones ciudadanas e indígenas la presentación de candidaturas propias. Casi 450
organizaciones se presentaron a estos comicios. Esto produjo inevitablemente una
dispersión del voto. El MAS se convirtió en la primera fuerza política nacional, pero
obtuvo apenas el 17,4 % de los votos. Los partidos tradicionales cayeron de modo
estrepitoso: el MIR obtuvo 6,5%, MNR 6,1%, NFR 2,7% y ADN 2,3%. Casi todos al
borde de la desaparición, mientras en el Congreso esos partidos agonizantes controlaban
la mayoría absoluta, una verdadera ironía.
Relaciones exteriores. El mar
En las relaciones exteriores, sin duda el tema que marcó mi presidencia fue la
compleja relación con Chile. A pesar de ello, debo destacar además la exitosa Cumbre
Iberoamericana realizada en Santa Cruz a pocos días de iniciado el gobierno, las
gestiones de apoyo a nuestra democracia por parte de México y Estados Unidos, las
cordiales relaciones con nuestros vecinos, particularmente Brasil y Argentina (firmamos
con el presidente Kirchner el primer acuerdo de ampliación de venta de gas de 2,5 a 27
millones de metros cúbicos por día) y el papel activo en los procesos de integración,
reflejado sobre todo en la creación de la Unión Sudamericana en diciembre de 2004 en
Cuzco, en la que me cupo el privilegio de dar el discurso principal.
Los avances realizados por el presidente Ricardo Lagos con mis antecesores
Banzer, Quiroga y Sánchez de Lozada, motivados por la imperiosa necesidad de
Chile de contar con gas natural, se vieron abruptamente interrumpidos por la crisis de
octubre de 2003 y la salida de Sánchez de Lozada, uno de cuyos móviles fue
precisamente el “no” militante del pueblo a la venta de gas por Chile o a Chile, consigna
que fue impulsada, entre otros, y con gran fuerza por Evo Morales.
Esta realidad impedía cualquier posibilidad de continuar en la lógica
negociadora anterior. A pesar de haberle explicado esta situación obvia al presidente
Lagos, éste insistió en que la oferta chilena era viable (una zona económica especial
para instalar una planta transformadora de gas próxima a Mejillones, por supuesto sin
nada que se pareciese a soberanía, era la mejor opción que Chile le había ofrecido a
Bolivia desde 1975).
No leer nuestra compleja realidad de entonces, hoy diluida por el paso del
tiempo, es no querer comprender las circunstancias que le tocan a las sociedades en un
determinado momento de su historia. En la lógica de aproximación de hoy entre Chile y
Bolivia, tras la naturaleza simbólica y el respaldo de votos del presidente Morales, lo
que hicimos en enero de 2004 fue reposicionar ante la comunidad internacional en el
Foro Hemisférico más importante la reivindicación marítima boliviana. Eso se lee como
una postura de un chauvinismo oportunista. Estoy convencido de que fue gracias a ese
reposicionamiento que hoy es posible un diálogo con un Chile más abierto y flexible, a
la vez que plenamente consciente de que la energía boliviana es un elemento crucial de
la relación bilateral, que intentará conseguir a partir de lograr que el presidente Morales
convenza a Bolivia de que se puede vender gas con alguna concesión chilena que nos dé
“todo” menos soberanía.
A pesar de la dificultad del momento, encaramos con responsabilidad, firmeza y
sobre todo actitud respetuosa nuestra firme demanda, tras una década en la que se nos
dijo que el perfil bajo y el incremento de las relaciones económicas con Chile serían
suficientes para recuperar una soberanía que sigue pendiente desde el desgraciado
tratado de 1904.
La pregunta cuatro del Referéndum se hizo no sólo por el imperativo del
momento, sino intentando marcar un texto que no cerrara definitivamente las puertas de
cualquier aproximación de negociación con Chile. Paralelamente, profundizamos con el
presidente Toledo un acuerdo que iba mucho más allá de un mero TLC, acuerdo que
hoy se aplica excepto en la coordinación de un proceso de integración energética para –
como socios– encarar la conquista del mercado de consumo de gas natural de México y
Estados Unidos. Nuestra política internacional en este tema, zarandeada por nuestros
sucesores, está ahora en un nivel al que no habría llegado sin la firmeza boliviana del
año 2004 y nuestra actitud en Monterrey.
El “cerco judicial” al gobierno
En mayo de 2004, el Tribunal Constitucional (TC) desconoció un fallo del
tribunal militar que absolvió a cuatro oficiales que habían participado en los hechos de
“febrero negro” y estableció que debían ser juzgados en los tribunales ordinarios. Medio
centenar de generales y coroneles de las FF.AA. se presentaron en traje de campaña en
Palacio de Gobierno para exigir al Presidente una toma de posición sobre el tema.
Resolví la grave crisis comprometiendo mi respaldo pleno a las FF.AA. dentro del
marco de la ley y respeto a la Constitución y desarrollé junto al Alto Mando un trabajo
común para recuperar el respeto al fuero militar. Fue uno de los momentos más críticos
para la estabilidad democrática. El respeto institucional del Presidente a FF.AA. y
Policía marcó siempre una relación excelente de nuestro gobierno con ambas.
El 31 de julio de 2004, en virtud de la potestad que me daba la ley, en pleno
receso parlamentario, nombré con carácter interino a seis magistrados de la Corte
Suprema, dos miembros del Consejo de la Judicatura y nueve fiscales, incluido el Fiscal
General. Resolví así dos problemas; por un lado, las vacancias que habían dejado al
Poder Judicial al borde del colapso, ante la imposibilidad del Congreso de nombrar en
más de tres años los cargos vacantes. Por otro lado, garanticé la independencia del
Poder Judicial, descarnadamente controlado por los partidos en función de gobierno en
connivencia con la oposición, práctica común en todo el periodo democrático. Pero, el
11 de noviembre de ese año el TC falló en contra de esos nombramientos,
desconociendo de manera incorrecta el receso parlamentario que los legitimaba
incuestionablemente. Rechazó el pedido de reconsideración que hice, lo que permitió
que muy sugestivamente MNR, MIR, NFR y MAS lograran acuerdos que no habían
sido posibles en dos años y medio, cuoteando descaradamente el Poder Judicial, como
se apreció crudamente en las actuaciones del Fiscal Gareca en el gobierno de Morales.
En marzo de 2005, el Fiscal General y los nueve fiscales respondieron a nuestro
pedido de aplicar la justicia a quienes lideraban bloqueos que vulneraban los derechos
constitucionales, negándolo con el argumento de que los bloqueos eran derechos
constitucionales de los oprimidos.
La renuncia de marzo
Cuando en marzo presenté mi primera renuncia, el objetivo era llamar la
atención al país sobre algo básico: el camino de irracionalidad en el que estábamos nos
iba a conducir al despeñadero. Los bolivianos me apoyaron de un modo impresionante y
conmovedor. En ese momento mi respaldo era del 68% (85% en Cochabamba, el más
alto, y 44% en Santa Cruz, el más bajo). Desaproveché mi última oportunidad,
basándome en una engañosa levitación que me proporcionaba la popularidad abstracta
que no concreté en una fuerza política, control del Congreso e imposición de mi
proyecto de Ley de Hidrocarburos. A partir de ese momento no hubo retorno. La tenaza
se cerró. Nos asfixiaban desde los sectores ultraconservadores cruceños a la cabeza de
Monasterio y el empresariado más recalcitrante de derecha, y desde los sectores
radicales lo hacían los grupos movidos por Abel Mamani, Solares y de La Cruz.
Cuando Evo bajó el pulgar, resentido por las consecuencias de mi discurso del 6 de
marzo en su propia popularidad, mi suerte estaba echada. Rematé con otro error: pedir a
menos de dos semanas del masivo e impresionante respaldo popular recibido el 10 de
marzo en la plaza Murillo, el adelantamiento de elecciones que, por supuesto, el
Congreso, que me había medido el paso, rechazó.
En los últimos días de mi gobierno convoqué a elección de prefectos,
referéndum sobre autonomías departamentales y Asamblea Constituyente, algo que
muchos olvidan. Esas convocatorias por decreto (ante la negativa del Congreso de
aprobar mis proyectos de ley sobre el tema), mostraban mi voluntad inquebrantable de
cumplir con mis compromisos de octubre de 2003 y abril de 2004.
Cuando el Congreso apretó el acelerador para destruirme, de la mano de un
Hormando Vaca Diez y un Mario Cossío (presidentes de ambas Cámaras) que fueron
la punta de lanza del viejo sistema de partidos que buscaba salvarse a cualquier precio,
no hicieron otra cosa que darle argumentos a los radicales. El pueblo estaba harto de un
Congreso que repudiaba desde hace mucho tiempo, pero especialmente después de
octubre de 2003. Otra ironía. Las movilizaciones que acabaron con mi gobierno fueron
esencialmente contra el Congreso, no contra el Presidente. Pedían el cierre del
Parlamento y poco a poco lograron unir dos consignas: la nacionalización de los
hidrocarburos y la Autonomía regional.
Renuncia definitiva. El 9 de junio en Sucre
Entre las infamias tejidas entonces, está la de que yo pretendía dar un golpe de
Estado con el cierre del Congreso. Los hechos objetivos desmienten tal supuesta
intención, ya que presenté mi renuncia definitiva al cargo el 6 de junio de 2005, la
ratifiqué el 7, pidiendo ese día la renuncia al derecho de sucesión constitucional a Vaca
Diez y Cossío. A lo largo de toda mi vida pública, mi vocación democrática, mi defensa
de las instituciones y en particular del Congreso, demuestran una actitud que en el caso
de mi gestión presidencial llegó al punto de aceptar un estrangulamiento total de toda
iniciativa del Ejecutivo a manos de un Legislativo que bloqueó toda opción de solución
racional que no fuera mi propia salida del gobierno. A pesar de ello, la vieja tesis del
“miente, miente que algo queda” dejó flotando la idea de que yo había querido hacer un
golpe, ratificada por la vergonzosa declaración en 2006 del comandante del Ejército en
el programa televisivo del Presidente de Venezuela Hugo Chávez ya en la gestión de
Morales, quien hizo tal afirmación. Ésta fue desmentida categóricamente por dos
civiles aludidos por él como testigos y por todo el Alto Mando Militar que me
acompañó durante toda mi gestión, con dignidad que enaltece a las FF.AA.
El 9 de junio actué con serenidad y decisión. Ratifiqué la irrevocabilidad de mi
renuncia, envíe en dos aviones Hércules a los grupos de elite de la Policía Nacional, al
mando de sus dos comandantes, y al viceministro de Gobierno e instruí al regimiento
Pérez de Potosí y al 2° de Sucre el patrullaje de carreteras con orden expresa de no usar
armas de fuego en ninguna circunstancia. Finalmente, ordené a los ministros de la
Presidencia y de Gobierno no apoyar de ningún modo movilizaciones de grupos
diversos que se trasladaron a Sucre. De hecho, miles de personas, cooperativistas
mineros, campesinos y cocaleros fueron a la capital en buena medida bajo el impulso
del MAS, que expresó claramente que impediría la posesión de Vaca Diez como
Presidente. La plaza principal de Sucre estuvo siempre bajo el control total de la Policía
que no fue rebasada en ningún momento. La muerte lamentable de un minero por
impacto de bala se produjo cuando éste se encontraba sentado en el interior de un bus
que se hallaba detenido en medio de una caravana de vehículos que pretendían ingresar
a Sucre. La inmediata investigación instruida por nosotros no pudo esclarecer el origen
del disparo. Como gobierno cumplimos nuestras obligaciones de preservar el orden y
mantener la paz, como lo habíamos hecho durante tres semanas en la sede de gobierno
en medio de un asedio irracional y violento de las minorías eficaces que protagonizaron
esa presión.
Lo que dejamos
Nos tocó uno de los momentos más difíciles de la historia republicana del país.
Actuamos siempre buscando la paz, el respeto y la tolerancia. Llegamos al gobierno
para garantizar la pacificación y nos fuimos para evitar la confrontación. Iniciamos el
cambio histórico que el pueblo expresó en las urnas en el Referéndum de 2004, las
elecciones municipales de 2004, las elecciones presidenciales de 2005 y las elecciones
para asambleístas y el Referéndum sobre Autonomías de 2006. Este proceso fue posible
gracias a nuestra determinación de llevar adelante una reforma constitucional (que
promulgué el 20 de febrero de 2004) que abrió las puertas a una democracia
participativa traducida en la Asamblea Constituyente, el Referéndum nacional,
departamental y municipal, la iniciativa legislativa ciudadana y el fin del monopolio de
los partidos políticos que permitió que agrupaciones ciudadanas y de pueblos indígenas
tercien en elecciones municipales, prefecturales y nacionales. Esa reforma impulsada
por nuestro gobierno es uno de los instrumentos cruciales para entender el proceso de
cambio genuino que nos acompañó como idea básica en los casi dos años que nos tocó
ocupar la máxima responsabilidad del Estado.
2
UN GOBIERNO DE CIUDADANOS. UNA CONVICCIÓN, LA DEFENSA DE
LOS DERECHOS HUMANOS
Saúl Lara Torrico
(con aportes de Carlos Alarcón Mondonio)
“Me han preguntado si tengo el valor de matar y
mi respuesta es no, no tengo el valor de matar, ni
tendré mañana el valor de matar”.
Carlos Mesa en un mensaje a la Nación el 16 de
octubre de 2003.
Cuando la noche del 17 de octubre Carlos Mesa jura como sexagésimo tercer
Presidente de Bolivia, todavía se mantenían las barricadas y las zanjas en las calles que
se habían cavado en los días pasados. Aún ardían las llantas que se usaron para construir
barreras, los escombros y otros materiales que se utilizaron para levantar los
formidables bloqueos que habían paralizado totalmente El Alto y gran parte de La Paz.
Pero lo más doloroso eran las manchas de sangre de decenas de bolivianos muertos y
los más de doscientos cincuenta heridos, víctimas de tres semanas terribles, la gran
mayoría de ellos por impacto de proyectiles de armas de fuego.
Los hospitales y centros de atención médica de El Alto estaban llenos de heridos
y se respiraba un clima de miedo e incertidumbre; se habían retirado los soldados del
Ejército y la Policía, y sólo quedaban las humaredas de las barricadas, pero se respiraba
todavía el temor a los saqueos, a los abusos, al caos y la anarquía.
Pululaban por los mercados y centros de abasto de las arterias principales de la
Ceja, San Francisco y la Pérez Velasco grupos de jovenzuelos, en su mayoría
marginales y hasta delincuentes, tratando de sacar provecho personal de la situación,
que todavía no había sido controlada por la autoridad para recuperar el orden.
Bolivia estaba pasando unas horas negras de su vida republicana y de su historia tan
plagada de estos sobresaltos que ponen en riesgo su propia integridad y su unidad
nacional.
La Patria estaba a la deriva y sumida en la desesperanza, así como en una tensa
expectativa de lo que haría el nuevo gobierno de Carlos Mesa que “apareció” en los
últimos días del conflicto como la solución salvadora de la democracia y del país;
cuando parecía no haber una salida política y democrática a la situación que había
generado el Gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada.
El sistema de partidos políticos había quedado destrozado, el Parlamento
totalmente desprestigiado, una administración de justicia sin ninguna credibilidad y los
líderes políticos acusados, todos ellos, de ser los directos responsables de la crisis que
vivía el país. En suma, la democracia estaba herida y necesitaba restablecerse en el
tiempo más corto que fuera posible.
Ante semejante desprestigio de la “política” y de los “políticos” se requería un cambio
radical que comenzaba con la conformación del nuevo gobierno que no podía responder
a ningún partido político ni estar supeditado al Parlamento. Así nació el gobierno de
ciudadanos, es decir, un gobierno de independientes expresado en la posesión del día 19
de octubre, del primer Gabinete de Ministros del presidente Carlos Mesa.
La primera tarea que tuvo que encarar de inmediato el nuevo Ejecutivo era la de
pacificar el país, pues los ánimos de los protagonistas estaban exaltados y conjugaban
una peligrosa dinámica, junto al miedo e incertidumbre de la mayoría de los bolivianos.
Pero no sólo se trataba de pacificar, había que restablecer el orden público y otorgar las
garantías de seguridad a la ciudadanía. En suma, había que hacer funcionar el Estado de
Derecho, la institucionalidad y la democracia misma.
En este cometido de primera prioridad, el rol de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional fueron determinantes y de inequívoco sometimiento a la ley, a la democracia,
a su rol constitucional y, por lo tanto, a la nueva autoridad como su mando natural.
Pero más allá de su misión institucional, los altos mandos policiales y militares
no sólo explicitaron su subordinación, sino que actuaron en todo momento, y en
particular los primero días, con total identificación con la visión y la filosofía del nuevo
Gobierno: rol constitucional de preservación del Estado de Derecho de garante de la
Ley y de absoluto respeto por los Derechos Humanos y Derechos Ciudadanos.
Había que trabajar de manera sostenida, y no sólo de inmediato en dos acciones
diferentes paro complementarias, garantizar la Ley, restablecer el orden y la seguridad
ciudadana, pero sin hacer uso de la violencia o la represión. Se debían desterrar los
abusos y excesos en el uso de la fuerza pública. Aún reconociendo que la violencia
muchas veces puede ser legal para garantizar la seguridad del bien jurídico protegido,
como la vida y los derechos inherentes a las libertades básicas del ciudadano, el
gobierno adoptó una línea muy clara a través del Ministerio de Gobierno y de la Policía
Nacional: “Éste será un Gobierno de diálogo y concertación, y no se reprimirá la
movilización o protesta social; con claras e inequívocas instrucciones a la Policía
Nacional de evitar el uso de fuerza y, por supuesto, el uso de armas de fuego para
enfrentar la protesta y movilización de los sectores sociales”.
Esta política se mantuvo durante toda la gestión de Carlos Mesa, aunque esta
renuncia expresa al uso de la fuerza legal pudo ser en gran medida una de las causas
fácticas de su propia caída en junio de 2005.
El apego y la servidumbre a la ley fue sin duda la característica principal de un
Gobierno que era de “transición histórica”, entendiendo éste concepto como el puente a
pasar por el pueblo boliviano en su búsqueda de un nuevo orden social más justo, más
humano, más inclusivo, más igualitario. Un pueblo que había decidido de manera clara
que ya no soportaba un sistema político tan envilecido, falso y poco representativo,
donde los partidos y sus líderes ya no representaban la búsqueda de bienestar de la
ciudadanía; había pues una ruptura definitiva entre los partidos y la sociedad, porque
aquellos no se renovaron, no leyeron adecuadamente la realidad y sus exigencias; sus
prácticas y vicios seguían distinguiéndolos como bolsas de corrupción que
instrumentaban para satisfacción de sus intereses personales o de grupo, sin importarles
las reales demandas de una sociedad cada vez más consciente de lo que quería.
Las prácticas del tradicional sistema de partidos, sobre todo del MNR, MIR,
ADN, UCS, NFR y otros partidos pequeños, habían llegado a la ineficiencia, al uso
frecuente de la prebenda y la tolerancia, y a la práctica de hechos de corrupción. No sólo
se los identificaba con la mediocridad de gestión, sino con la organización de círculos
de poder que manejaban el cuoteo para el control del aparato del Estado. La práctica
cotidiana de incidir en la gestión pública a través del tráfico de influencias era público e
inocultable, amén de haber lastimado el principio de la independencia de los poderes del
Estado, sobre todo la administración de justicia a través del nombramiento de los
miembros de la Corte Suprema, Tribunal Constitucional y Ministerio Público en
parcelas reservadas para cada partido de las eventuales coaliciones de gobierno, lo que
naturalmente le restó credibilidad e imparcialidad a ese poder.
La ciudadanía ya había tomado posición con relación a este estado de cosas.
Simplemente ya no creía en el viejo sistema de partidos y quería cambiarlo. La
destrucción del sistema de partidos, sin embargo, ponía en peligro la propia democracia.
Esta tendencia popular fue aprovechada muy bien por los grupos y sectores radicales
que desempolvaron las banderas de la lucha armada, del indigenismo y de la toma del
poder político por la vía violenta y de hecho.
En este marco, el gobierno de Carlos Mesa tomó el mandato de las Jornadas de
Octubre, pero con responsabilidad y con sentido de patria. Eso significaba “transición
histórica” de lo viejo que está muriendo irremediablemente y de lo nuevo que todavía
no ha terminado de nacer. Ese mandato era el Referéndum Vinculante sobre el tema del
gas, que en buenas cuentas quería decir construir la política hidrocarburífica que el país
requería; convocar a la Asamblea Constituyente para construir un nuevo país a partir de
una nueva Constitución Política del Estado (*) que recoja las demandas de inclusión,
descentralización administrativa, autonomía y reorganización del sistema político
estatal. En lo económico y social quería decir también más trabajo pero con justicia
social y, por supuesto, una nueva política agraria que redistribuya la tierra, sobre todo
aquella acaparada por pocos y que no era necesariamente explotada con sentido
productivo, sobre todo la ubicada en el oriente.
La tarea era tan grande como difícil, por cuanto este gobierno atípico no tenía
sustento político partidario, ni organización civil que la sustente, no tenía ni un solo
miembro en el Parlamento, característica esta última que terminaría por estrangularlo,
aunque el viejo sistema tradicional de los partidos políticos que se resistía a morir, en
consuno y en alianza final con el MAS, tardó veinte meses en organizar e implementar
el complot que derrocó a Carlos Mesa.
La ciudadanía percibió muy pronto que el nuevo Gobierno era no sólo diferente a
sus antecesores por su independencia de los partidos políticos y del lastre que éstos
significaban, sino que además era un gobierno serio y responsable, porque no cayó en el
fácil expediente del populismo superfluo y demagógico.
- Era transparente y austero más allá del discurso. Hizo una rebaja de nivelación salarial de la planta jerárquica gubernamental y eliminó los pluses que, vía
gastos reservados, permitían incrementos hasta del doble en los salarios de los
altos ejecutivos de gobierno.
- Se transparentó toda la información de la administración de los negocios del
Estado, excepto las referidas a la Defensa y la Seguridad.
- En menos de treinta días recuperó la tranquilidad pública y normalizó toda la actividad económica pública y privada.
- Restableció plenamente las garantías ciudadanas.
- En ese momento, la actitud radical de la dirigencia cívica, vecinal y sindical alteña no tuvo eco ni cabida en la nueva realidad y no consiguió apoyo para
arremeter contra el nuevo gobierno, que en apenas cuarenta y ocho horas había
logrado legitimarse en el timón del Estado.
- Era un gobierno de ciudadanos para los ciudadanos, por sobre la partidocracia y por sobre la radicalidad de la dirigencia de los sectores sociales.
Sin embargo, la orfandad política con la que nació el nuevo Gobierno era una
verdad incuestionable, pues no era hijo de la partidocracia ni del propio Congreso
Nacional, al punto que se aseguraba que por la naturaleza de su origen y las
características de su conformación, no iba a durar mucho tiempo. Los más optimistas no
le daban más de seis meses, y los más “realistas” aseguraban que no llegaba a los tres
meses; era inconcebible pensar en un Gobierno sin sustento partidario y sin el apoyo del
Legislativo. Sin embargo, en ese mismo período no sólo se logró una estabilidad
tranquilizadora a pesar de las primeras oleadas de conflictos artificiales, sino que
además se consolidó una gobernabilidad sobre la base pura y única del apoyo de los
ciudadanos de a pie y de la calle.
(*) Merece especial consideración y respeto la actuación, en los veinte meses del
gobierno, de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. Su acción fue impecable,
altamente profesional, sometida al Estado de Derecho, sostén de la democracia y
claramente identificada con la línea política del gobierno de no usar la violencia, aun
siendo legal, sin antes agotar la vía del diálogo, la persuasión y muchas veces la
negociación política.
Mucho tuvo que ver en esta idónea conducta de los militares y policías el mensaje y
la acción del gobierno de ciudadanos: Respetar la Institucionalidad de las FF.AA. y de
la Policía, que se tradujo en el respeto de manera absoluta de la antigüedad así como
evitar la abominable práctica del compadrerío o del favor político en los ascensos y en
los destinos de los oficiales. Quedó claro que por primera vez en muchos años no
estaban los partidos a los que se sometían indefectiblemente todos los Altos Mandos
Militares y Policiales en el pasado, práctica que lamentablemente se ha vuelto a
imponer en el gobierno del MAS, a pesar del discurso de una forma distinta de actuar a
la que practicaron los gobierno “neoliberales”.
Esta decisión gubernamental de absoluto respeto a la institucionalidad y sus
normas y reglamentos internos, se mantuvo inalterable durante toda la gestión. Pero lo
notable es que el conjunto de los estamentos castrenses y policiales, al pasar la inicial
grata sorpresa por tan importante cambio, lo apoyaron firmemente. Es lamentable que
esta primavera de respeto y fortalecimiento institucional haya durado tan poco (sólo 20
meses).
Los luctuosos y gravísimos hechos de febrero de 2003, que enfrentaron a la Policía
y a las Fuerzas Armadas en plena Plaza Murillo, dejó heridas de gran sensibilidad para
ambas instituciones, porque todavía quedaba el resentimiento de sus miembros por las
bajas de esas jornadas.
Los altos mandos de ambas instituciones entendieron con mucha lucidez que en
gran medida la democracia en Bolivia estaba sustentada por la Policía y muy
especialmente por las Fuerzas Armadas; en consecuencia, con esta premisa se
desarrollaron una serie de acciones para generar un escenario de confianza mutua en
eventos conjuntos a nivel cívico, religioso, cultural y deportivo. Fue muy importante,
aunque parezca irrelevante la visita por primera vez en mucho tiempo de un contingente
de caballeros cadetes del Colegio Militar del Ejército a la Academia Nacional de
Policías en su aniversario; significaba el abrazo de paz para aunar esfuerzos de las dos
instituciones más importantes de la defensa y del orden del Estado a favor de la
democracia y del país.
Pese a todos estos esfuerzos para construir estabilidad y garantizar la
gobernabilidad, la tarea no fue fácil. A los pocos días de jurar al cargo, y cuando no
había terminado de conformar el primer Gabinete de Ministros, un día después de
posesionar a los nuevos prefectos de La Paz y Cochabamba, Carlos Mesa recibió la
trágica noticia de la zona del Chapare, donde, víctimas de la explosión de un
“cazabobo”, había fallecido un soldado y otros siete estaban heridos. El hecho fue
producto de las acciones de los denominados Comités de Autodefensa de los Cocaleros
en la zona del trópico cochabambino.
Era el primer muerto del gobierno y no como consecuencia de la represión, ni
era un ciudadano civil; era un soldado, un agente estatal y miembro de la Fuerza de
Tareas, víctima de una acción planificada por los cocaleros para causar bajas en las
Fuerzas del Orden. Lamentablemente, no sería el único; el 13 de noviembre murió un
policía en la misma zona por efecto de otro “cazabobo”, y el 29 de noviembre murió
otro soldado y otros 6 militares fueron heridos gravemente, esta vez producto de otro
“cazabobo” en forma de cañón artesanal, armado con gran pericia.
El policía Luis Apaza Quispe murió por disparo de arma de fuego en una
emboscada de los Comités de Autodefensa mientras erradicaba coca también en la zona
del Chapare, el 4 de diciembre.
Pero no sólo serían los cocaleros los que empezaron a generar un clima de
violencia, sino también otros grupos de campesinos en el altiplano y en los valles de
Cochabamba. Los autodenominados “movimientos sin tierra” y “sin techo” empezaron
a tomar por la fuerza predios, estancias o propiedades; así, en La Paz tomaron los
fundos de Collana, Mecapaca, Sorata y Comanche, y una propiedad del ex ministro
Carlos Sánchez Berzaín en Sacaba, Cochabamba.
Estos movimientos en buena parte no eran genuinos ni representativos como los
hechos posteriores lo demostrarían; estaban siendo empujados por un puñado de
dirigentes ultristas que hoy soportan el juicio por el caso de Miguel Dupleich, un
hacendado en Munaypata que fuera asesinado luego de ser secuestrado y torturado por
algunos dirigentes del lugar, al influjo de otro personaje que fungía como dirigente de la
zona del M.S.T.
En Cochabamba, el gobierno pudo comprobar que los denominados “Sin Techo”
no eran sino gente pobre engañada en su buena fe por loteadores profesionales que al
calor de la situación política les ofrecieron lotes en forma gratuita.
Reforma policial
Con el aval de la autoridad moral ganada por el Gobierno sobre la Policía
Nacional, se trabajó en forma decidida en un diagnóstico y en los primeros pasos para
una gran reforma de la institución. Para nadie en el país era desconocida la pobreza
institucional del “verde olivo” y sus niveles alarmantes de corrupción, así como el
rechazo y la condena de la ciudadanía, dada esa percepción.
Para ello se decidió que no era posible reformar la Policía si previamente no se
sabía qué se quería reformar; por lo tanto, era necesario un buen diagnóstico. Para ello
se conformó, mediante decreto dupremo la Comisión Nacional de Reforma de la
Policía, integrada por notables personalidades, como los ex Vicepresidentes de la
República Luis Ossio Sanjinés y Víctor Hugo Cárdenas, así como el ex Ministro de
Gobierno y ex Parlamentario Alfonso Ferrufino. También se contó con el apoyo
decidido del PNUD y de la Delegación Presidencial de Lucha Contra la Corrupción.
En ese escenario, se tuvo el cuidado de comprometer a la propia institución
policial, contando para ello con el decidido apoyo de su Alto Mando. Se partió de la
premisa que era necesaria una profunda reforma con la participación comprometida de
la propia Policía y entendiendo que reforma también quiere decir modernización,
potenciamiento y mejora sustancial de los recursos financieros y salariales.
Se había previsto que el trabajo de la Comisión Nacional fuera el más importante
insumo documental, traducido en una propuesta para la nueva Policía que la futura
Asamblea Constituyente pudiera tomar en consideración, sobre la base de un
documento consensuado entre la sociedad civil y la propia institución del orden.
Transparencia, austeridad y Gastos Reservados
En el área de la Seguridad y del Régimen Interno, se adoptaron las siguientes
decisiones:
- Se dispuso que el Ministerio de Gobierno fuera una institución piloto para abrir
y ofrecer toda la información de la gestión hacia el público, instalando para ello
una oficina especializada que facilite este proceso. Se trabajó para este fin con la
Delegación de Lucha Contra la Corrupción, convencidos de que la mejor forma
de luchar contra la corrupción era precisamente transparentando totalmente la
gestión, para ejercer mejores acciones fiscalizadoras, especialmente en áreas
sensibles como el propio Ministerio de Gobierno.
- En el Ministerio de Gobierno se decidió la institucionalización de la mayoría de
los cargos de libre nombramiento en niveles del mando medio, como Direcciones
Generales y Distritales. Se convocó en forma pública para optar a los cargos de las
nueve Direcciones Distritales de Migración y también de las Direcciones
Departamentales de Régimen Penitenciario. Se hizo convocatorias para cubrir todos los
cargos de decisión en el Viceministerio de Defensa Social. Esta fue una determinación
sin precedentes en la administración pública, tanto más si era tomada en el mismo
Ministerio de Gobierno, que por su propia naturaleza parecía requerir otro tipo de
tratamiento en el nombramiento del personal.
- Durante la gestión se suscribió un convenio con USAID, por aproximadamente
quinientos mil dólares americanos ($us 500.000) para implementar la primera fase de
una institucionalización sostenible en todo el Ministerio, procurando la contratación
futura del personal con criterios de idoneidad y especialización. Al concluir nuestra
gestión, el proyecto y los desembolsos estaban en plena ejecución.
El 25 de noviembre de 2003 el nuevo Gobierno había enviado al Congreso Nacional
el nuevo Presupuesto General de la Nación con grandes recortes que reflejaban los
criterios de austeridad; 60 millones menos en compras y bienes, 82 millones menos en
gastos reservados con relación a la gestión anterior.
De acuerdo con la información oficial obtenida en el Ministerio de Hacienda, la
asignación del presupuesto de la partida 26100 –Gastos Específicos de la
Administración Central– conocida como gastos reservados, fue la siguiente:
MINISTERIO DE GOBIERNO
ASIGNACIÓN DE PRESUPUESTO
26100 - GASTOS ESPECÍFICOS DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL
(En bolivianos)
AÑO
TOTAL
GENERAL
% EJEC
T. GRAL.
2000
144.731.301
99,97%
2001
143.649.648
99,32%
2002
146.504.219
94,63%
2003
142.091.700
94,07%
2004
57.379.097
95,05%
2005
60.000.000
Fuente: Ministerio de Hacienda al 1 de abril de 2005.
El cuadro anterior expresa de manera objetiva el recorte drástico que se ejecutó en la
gestión. De más de 146 millones de bolivianos en el año 2002, y de 142 millones el año
2003, a tan sólo 60 millones en el 2004 y la misma suma para la gestión fiscal del año
2005.
En suma, se redujo la partida presupuestaria de gastos reservados en 82
millones de bolivianos en más del 50% para ser reasignada a otras necesidades
como educación y salud.
Pero algo más. De la partida de gastos reservados, el gobierno dispuso el pago
inmediato y con el trámite más expedito posible, de 50 mil bolivianos a las familias de
cada una de las víctimas fallecidas entre los meses de septiembre y octubre de 2003,
como consecuencia de la acción gubernamental en esos sucesos y el pago total de los
gastos médicos hospitalarios y otros de todos los heridos y lesionados en esas fechas,
como un apoyo humanitario extraordinario en dinero en los casos de impedimento total
o parcial.
Cuando concluía la gestión 2004, el Ministerio de Gobierno había ahorrado casi 30
millones de bolivianos de lo presupuestado en la partida de gastos reservados, es decir,
casi el 50% del monto originalmente previsto de 60 millones.
Previa consulta a la Contraloría General de la República, se tomó la decisión de
utilizar ese ahorro en equipar a la Policía. Se adquirieron 48 camionetas para el
transporte y movilización de la tropa policial, 45 jeeps patrulleros y 6 carros
antidisturbios llamados “Neptunos”. Era la primera vez que se renovaba y potenciaba el
equipo automotor de la Policía Nacional en 10 años, y se lo hacía con recursos del
Estado boliviano.
Esta adquisición le mereció al Ministro de Gobierno un informe oral en la Cámara de
Diputados. Era la primera vez que un ministro del área era convocado a esa instancia
legislativa por el tema de gastos reservados. Nunca antes en ninguno de los gobiernos
del pasado, desde que se recuperó la democracia en 1982, el Parlamento se había
preocupado por el tema de los gastos reservados; aún cuando estos habían superado los
146 millones de bolivianos. ¿Por qué? La respuesta era simple. Porque era la primera
vez en la historia reciente que un gobierno no pagaba pluses o sobresueldos a los
parlamentarios, sean éstos del oficialismo o de la oposición.
Las movilizaciones sociales, los conflictos y los derechos humanos
El gobierno afrontó el mayor nivel de conflictividad que recuerde nuestra historia. La
Central Obrera Boliviana (COB), la Confederación Sindical Única de Trabajadores
Campesinos de Bolivia (CSUTCB), la Confederación Nacional de Colonizadores de
Bolivia (CNCB), la Confederación Indígena del Oriente Boliviana (CIDOB), la
Asamblea del Pueblo Guaraní (APEG), las poderosas COR y FEJUVE alteñas, entre
otras, habían empezando a movilizarse a partir de abril de 2004, reivindicando diversos
temas que iban desde el traslado inmediato del aeropuerto de El Alto, hasta la salida sin
indemnización de Aguas del Illimani de La Paz.
Las movilizaciones en occidente iban a la par que los movimientos cívicos en el
oriente, particularmente las lideradas por el Comité Cívico de Santa Cruz, que
fundamentalmente planteaba la autonomía, sobre el caballito de gran sensibilidad para
los sectores más pobres de la región, de otros temas como la escasez del diesel.
A pesar de semejante nivel de conflictividad, de acciones que habían sobrepasado
todo marco de tolerancia, sean éstas de mineros, campesinos, sindicalistas, gremiales o
cívicos, el gobierno se mantuvo firme en su determinación, por convicción, de un
absoluto respeto por los Derechos Humanos al evitar cualquier exceso, abuso o
extralimitación en las acciones legales de las fuerzas del orden y de la Policía.
La política de respeto por los Derechos Humanos iba de la mano con el respeto por
la institucionalidad, tanto de las FF.AA. como de la Policía Nacional, y por ello la
respuesta de ambas a las directrices políticas eran de pleno encuadramiento en la ley y
en la Constitución.
Se tuvo que enfrentar hechos muy graves, como la toma de válvulas y pozos
petroleros por parte de campesinos y cívicos en el Chaco y en el Altiplano. La toma de
la mina de Caracoles e intentos en Huanuni por parte de los cooperativistas mineros; la
toma de haciendas y estancias por parte de los campesinos del MST, como la Posada del
Inca, Collana y otras en San Julián, Yapacaní y Yuquises en Santa Cruz.
Los bloqueos de las carreteras fueron inclementes y permanentes, por todo y por
nada, como señalaban los editoriales de varios medios de comunicación escrito. En
Yacuiba, los “bagalleros” cerraron el paso y puente fronterizo con la Argentina, con el
agravante de que dicho cierre generaba la escasez de diesel porque se importaba este
carburante por esa ruta; también el perjuicio a los exportadores de la fruta producida en
el Chapare con destino a la Argentina.
Se llegó a situaciones tan insólitas como conflictos internos municipales de
gobernabilidad, como el de en una provincia orureña, que terminaban con el bloqueo de
la carretera de La Paz-Cochabamba en Caracollo; o cuando padres de familia de Cohani
que querían convertir un instituto técnico en normal “planteaban” el pedido bloqueando
una carretera.
Los cocaleros de los Yungas bloquearon la carretera al norte de La Paz, para
presionar al gobierno. Maestros rurales, normalistas, mineros, gremiales y transportistas
hicieron del bloqueo su mejor arma de presión. Entre estos hechos se cuentan los
bloqueos en la carretera a Guaqui y a Desaguadero decretados por la Federación de
Campesinos de La Paz Túpac Katari, que duraron mas de 15 días con grave perjuicio a
las exportaciones sobre todo de soya y sus derivados.
En todos los casos, se desplegó de inmediato equipos de diálogo con la instrucción
de abrir mesas de negociación, persuadiendo a los bloqueadores para que levantasen las
medidas de presión. La presencia de las fuerzas del orden tenía en esos casos carácter
preventivo, antes que con intención de reprimir.
La premisa fundamental de un gobierno constitucional es el respeto a los otros
poderes del Estado, sin injerencia en sus determinaciones ni en su funcionamiento, es lo
que la doctrina y el derecho constitucional reconoce como el principio de la
independencia de los poderes, base del Estado de Derecho. El gobierno se sometió
plenamente a ese mandato constitucional en forma absoluta, limitando sus actos a la
correspondiente relación de coordinación con el Parlamento, así como con la Corte
Suprema de Justicia, el Tribunal Constitucional y la Fiscalía General de la República.
A pesar de esa conducta intachable, algunas sentencias del Tribunal Constitucional
no guardaron correspondencia con el principio de la independencia y respeto.
Sentencias en temas sensibles y cuyos alcances hacían a la gobernabilidad y a la
preservación de la democracia, no guardaron relación con la responsabilidad del
momento histórico en la interpretación de la norma jurídica. Nos referimos a los fallos
constitucionales sobre el nombramiento interino de los magistrados de la Corte Suprema
de Justicia, de los delegados al Consejo de la Judicatura y de los fiscales de distrito que
hizo el Presidente el 31 de julio de 2004. También generó gran inestabilidad la decisión
que obligó a los militares a someterse a la justicia ordinaria de manera general y
uniforme, con el agravante de que el TC reconoció la plena vigencia constitucional del
Tribunal Militar, pero a la vez desconoció un fallo de ese Tribunal que absolvía a los
militares implicados en los hechos de febrero de 2003, estableciendo la ruptura del
principio jurídico de que no se puede juzgar a una misma persona dos veces por la
misma causa. Esto provocó una crisis en las Fuerzas Armadas y demandó una reunión
urgente de Carlos Mesa con los mandos castrenses de todo el país, para explicar la
esencia democrática del gobierno, su acatamiento a las decisiones del órgano judicial y
la posición del Ejecutivo de defensa intransigente de las Fuerzas Armadas como
institución.
Aquellos fallos tenían todas las características de haber sido producto de la presión
que ejercieron factores políticos externos sobre el Tribunal, algunos de cuyos miembros
formaron parte del sistema político tradicional.
El Parlamento, por su parte, no se quedó en la actitud de férrea oposición al
gobierno, sino que llevó adelante iniciativas de verdadera desestabilización antes que
acción fiscalizadora o legisladora. El segundo semestre de 2004, los ministros tenían
todos los días solicitudes de informe escrito u oral que debían presentar en el plazo
previsto por el Reglamento de la Cámara correspondiente. La censura a algunos
ministros formaba parte de la “agenda legislativa” de aquel periodo, al punto que el
Legislativo censuró dos veces al ministro de Relaciones Exteriores, y en ninguna de
ellas lo hizo como producto de su oposición a decisiones vinculadas a la política de ese
ministerio y menos propuso ninguna recomendación para corregir la política que
motivaba las censuras.
A partir del mes de mayo de 2004 y durante todo el segundo semestre de aquel año,
los niveles de conflictividad fueron incrementándose de manera alarmante, en la
mayoría de los casos en forma totalmente artificial y sin causa real verdadera. Los
sistemas de alerta temprana para prevenir conflictos existentes en Palacio y el
Ministerio de Gobierno detectaron una espiral de movilizaciones de distintos sectores
originados por un activismo interno de los viejos operadores del sistema de los partidos
tradicionales, con gran despliegue de recursos económicos.
Estas movilizaciones, sobre todo las de las llamadas organizaciones sociales, se
producían en La Paz y en el occidente, a la par que se calentaba el ambiente cívico
autonomista en Santa Cruz. Mineros cooperativistas tomaron la mina privada de
Caracoles, los maestros rurales llevaron adelante movilizaciones violentas en La Paz y
el Alto, los campesinos de La Paz bloquearon las salidas de La Paz y la ruta a los
Yungas, paro de 48 horas del sector del autotransporte. Todo esto era coincidente con
los informes de la Dirección Nacional de Inteligencia que prevenía sobre un proceso de
desestabilización del gobierno generado por varios actores políticos. Inteligencia
también alertó sobre aprestos para llevar adelante algunas acciones de violencia; así, el
2 de abril de aquel año se incautaron 80 cajas de dinamita en un operativo en La Paz
más la detención de dos personas.
El día 25 del mismo mes de abril en otro operativo, la Policía incautó armamento
militar en una casa ubicada en Tembladerani.
El entonces diputado nacional Evo Morales denunció aprestos de golpe de Estado
acusando a los partidos políticos NFR y MIR, a Hormando Vaca Diez y al Viceministro
de Defensa Civil, Jorge Badani.
En ese periodo, un sábado por la tarde, inteligencia informó de una reunión en el
domicilio de la jefa en ejercicio del MNR, senadora Mirtha Quevedo, con la presencia
de altos jefes militares: el general Marcelo Antezana, Jefe del Estado Mayor del
Ejército, y el coronel Freddy Berzatty, comandante del Ejército en el gobierno de
Morales, junto a otros militares y dirigentes del MNR.
Por lo delicado del reporte, y tratándose del segundo en jerarquía del Ejercito, se dio
parte a los superiores de inmediato. Alguno de ellos llamó telefónicamente en ese
mismo momento a Antezana, quien se reportó manifestando que se hallaba reunido con
su hermana. El reporte de inteligencia fue verificado por el mando militar. ¿Por qué
mintió el general Antezana a sus superiores si se trataba de una mera reunión social?
En el mes de agosto del 2004, los parlamentarios hicieron un acuerdo para bloquear
la Ley de Carlos Mesa, a la que calificaron de insuficiente, lo que sospechosamente
coincidió con un paro nacional de transporte contra la eventual alza de hidrocarburos.
El gobierno realizó el esfuerzo político de consensuar la nueva Ley de
Hidrocarburos, realizando un diálogo con el MIR, MNR y UCS. El MAS se radicalizó y
no aceptó suscribir ningún acuerdo exigiendo el 50% de pago de las petroleras en
regalías.
Año 2005: la desestabilización y la renuncia
La llegada del año nuevo también marcó el inicio de un proceso de conflictos y
movilizaciones en dos ejes: Santa Cruz y El Alto; no podían tener un mejor pretexto que
el alza de los precios del diesel y la gasolina, decididos por el gobierno en diciembre
para compensar el déficit fiscal y evitar el masivo contrabando de esos carburantes al
exterior.
El 6 de enero del nuevo año empezaron las movilizaciones en Santa Cruz contra el
alza de los hidrocarburos, mientras los transportistas decidieron un paro de actividades.
El 12 de enero, el Comité Cívico cruceño convocó a un paro de 48 horas contra el
aumento del precio de los hidrocarburos y ligó a esa medida el pedido de autonomía. El
paro fue contundente.
Simultáneamente, el 12 de enero, y tras una fuerte movilización alteña que remató
con un paro de 48 horas exigiendo la salida inmediata de Aguas del Illimani de la
ciudad, el gobierno decidió terminar el contrato con la empresa.
Apenas una semana después, la posición autonomista cruceña se había radicalizado,
el tema del precio de los hidrocarburos fue ya secundario, pues el gobierno dio marcha
atrás y rebajó los precios sin volver al precio original, pero en una cesión evidente. A
pesar de ello, la movilización se intensificó. La exigencia era la autonomía inmediata y
la elección directa de los prefectos. La radicalización de las movilizaciones había
llegado al extremo de la toma de algunas oficinas públicas, entre ellas la propia
Prefectura de Santa Cruz; por supuesto, empujados y con el firme apoyo del
empresariado cruceño a través de la CAO, CAINCO y otros gremios, así como los
movimientos cívicos de Tarija y Beni.
Estas acciones radicales y violentas habían derivado en el asalto de instalaciones
estatales. A pesar de ello, se administró el conflicto, evitando caer en la provocación y
en la confrontación. Inteligencia alertaba que estos movimientos tenían como
impulsores a los actores políticos del sistema partidario tradicional y a connotados
empresarios privados ligados a la ganadería y a importantes medios de comunicación
social con base en Santa Cruz. El objetivo era provocar, con estas acciones violentas
disfrazadas de populares, la reacción de la Policía y del Ejército para causar bajas entre
los civiles y buscar la repulsa popular para generar las condiciones de desestabilización
y la caída del gobierno. Lo lograron cinco meses después, implementando una acción
coincidente con la estrategia masista de llegar al poder.
La toma de de la Prefectura de Santa Cruz ese mes de enero de 2005 fue sin duda
uno de los hechos más dramáticos y relevantes del grado de beligerancia de la
movilización dirigida por el Comité Cívico a la cabeza del luego Prefecto de Santa Cruz
Rubén Costas, en aquel periodo presidente del ente cívico.
Los partes de inteligencia señalaban que una marcha se iba a dirigir a tomar la
Prefectura para provocar la reacción y represión policial; esperaban con certeza esa
reacción, y los datos aseguraban que los grupos de vanguardia y de choque conformados
por la Unión Juvenil Cruceñista y el grupo de la FUL de la Gabriel René Moreno, en
manos del MNR, estaban armados.
Bajo la premisa de que la vida humana no tenía precio, y que la vida de un solo
boliviano era más importante que mantener el principió de la autoridad a cualquier
costo, se tomó tal vez la decisión más dramática de nuestro gobierno en materia de
seguridad; Carlos Mesa dio la orden a la Policía de desocupar el complejo del edificio
prefectural de Santa Cruz apenas unos minutos antes de que llegara la cabeza de la
manifestación al frontis del edificio. La turba tomó el edificio. No hubo enfrentamiento
alguno ni represión, y por supuesto no hubo bajas ni pretextos de que el gobierno
buscaba reprimir la “pacifica protesta social”.
En enero se habían iniciado las acciones de desestabilización que no cesarían hasta el
mes de junio de ese año.
El 1 de marzo Camiri inició un paro cívico y bloqueó la carretera Santa Cruz-
Yacuiba exigiendo que la gerencia de operaciones de YPFB tenga su sede allí.
Simultáneamente, seis departamentos del país estaban sometidos a bloqueos por
campesinos y otros sectores sociales en alguna de sus vías camineras.
Sin causa fundamental alguna, también los cocaleros bloqueaban la ruta
Cochabamba-Santa Cruz, principal vía de productos de comercio y exportación.
El MAS de Evo Morales decidió bloquear al país exigiendo el 50% de regalías de los
hidrocarburos, junto a la FEJUVE alteña y la COR. Cuando el Parlamento estaba en
pleno tratamiento de una ley mal copiada de la del Ejecutivo y redactada por los equipos
que dirigían Santos Ramírez y Dante Pino, Carlos Mesa en un mensaje a la nación, el 6
de marzo, presentó su renuncia ante el Congreso. Entre el 6 y el 10 de marzo en forma
espontánea el pueblo se movilizó exigiendo el retiro de la renuncia presidencial. El día
8, el Congreso rechazó su renuncia, tras un acuerdo entre Ejecutivo y Legislativo para
garantizar una Ley de Hidrocarburos que respete el Referéndum. El MAS no firmó ese
acuerdo y Evo Morales rompió el diálogo con el gobierno tras varias horas de
negociación en busca de una Ley de Hidrocarburos de consenso.
Ante la imposibilidad de llegar a acuerdos con el Congreso, Carlos Mesa envió un
proyecto de ley de adelantamiento de elecciones y, en consecuencia, el acortamiento del
mandato de la gestión presidencial, proyecto que el Congreso rechazó el día 17 de
marzo. La situación política se tornó inviable. Se vino otra oleada de conflictos, esta vez
liderada por el propio Evo Morales y el MAS, a partir de una lectura de la coyuntura
que les era favorable y de una decisión política que consideraba la salida de Carlos
Mesa del gobierno y el acceso de Evo Morales al poder en la próxima coyuntura
electoral, lo que efectivamente sucedió en enero de 2006.
El 6 de mayo el Congreso sancionó la Ley de Hidrocarburos. El Presidente decidió
enviar observaciones conceptuales al texto sancionado, dada su incoherencia. En el
ínterin el gobierno continuó haciendo esfuerzos para convocar a un diálogo nacional
para preservar la unidad del país y resolver el tema de la Ley de Hidrocarburos. Sin
embargo, la convocatoria fue rechazada por varios sectores, así como los principales
actores políticos.
Ante el rechazo hecho por el Congreso a las observaciones del gobierno a la ley, el
presidente Mesa devolvió la ley al Congreso sin promulgarla. Hormando Vaca Diez,
presidente del Congreso, la promulgó el 17 de mayo.
A partir de entonces la situación se tornó incontrolable, el Parlamento se encontraba
rodeado por los cocaleros, regantes y campesinos del MAS, a la cabeza de Román
Loayza, que pedían su cierre. Los campesinos de La Paz se movilizaron en sucesivas y
masivas manifestaciones en la ciudad de La Paz, exigiendo la nacionalización de los
hidrocarburos; la FEJUVE de El Alto inició un paro cívico escalonado pidiendo lo
mismo. Bloqueos y marchas a los que se sumaron gremiales, transportistas, mineros,
maestros rurales y otros sectores que lograron paralizar La Paz y El Alto y cortar casi
todas las vías camineras que conectan a la sede de gobierno.
Con gran experiencia y planificación coordinada, grupos radicales alteños lograron
rodear la Planta de Senkata, cavaron profundas zanjas en los accesos y salidas de
comunicación de El Alto y La Paz, evitando de ese modo la salida de los vehículos
cisternas de gasolina y diesel, así como de los camiones de gas licuado de petróleo para
el consumo doméstico. El resultado fue contundente: El Alto bloqueado, imposibilitaba
el suministro de gasolina y gas a La Paz y, por lo tanto, la paralizaba por
desabastecimiento de carburantes en los surtidores, ya que no existían en la ciudad de
La Paz depósitos con capacidad de almacenaje. Las carreteras bloqueadas al tráfico
vehicular evitaban la llegada de productos agrícolas, así como de carne roja y blanca. En
tanto, los campesinos asediando la plaza Murillo pretendían tomar el Parlamento.
La CSUTCB decretó bloqueo general de caminos, que se llegó a cumplir muy
parcialmente en el país, pero con gran disciplina en el altiplano, sobre todo en La Paz y
Potosí. La llegada de miles de cooperativistas mineros a la ciudad de La Paz y el uso de
explosivos de dinamita en sus manifestaciones exacerbó aún más los ánimos belicosos
de los sectores movilizados. La renuncia del gobierno a la violencia y a la represión de
la movilización social obligaba a un doble esfuerzo de movilización policial para el
resguardo preventivo con el objetivo de que no se desborde la irracional protesta que de
manera concertada llevaba adelante el MAS, a través de sectores que controlaba, como
la COR y la FEJUVE alteña, así como la COB de Jaime Solares, con la que a esas
alturas tenía una alianza circunstancial y la CSUTCB, de tendencia indigenista, que se
sumaron entusiasmados al nuevo proceso de desestabilización y caída de un gobierno
constitucional que esforzadamente y en absoluta orfandad política empujaba un proceso
de cambio en democracia sobre la base del respeto al estado de derecho.
En este cuadro crítico de situación de conspiración y casi convulsión en La Paz, se
adoptaron las medidas de seguridad que era posible implementar, protegiendo la vida de
las personas, la propiedad privada, el patrimonio, las instalaciones públicas y el aparato
productivo, así como la garantía de suministro de agua potable, energía eléctrica y el
sistema de atención de salud.
Los servicios de inteligencia informaron de aproximadamente varios miles de
personas movilizadas que cercaban la plaza Murillo y que querían tomar el Parlamento.
La acción policial fue exitosa y casi heroica para lograr con éxito y durante varios días
evitar que ese hecho se consumara. En más de una oportunidad se evacuó a los
parlamentarios en operativos combinados sin que inguno de ellos resultara lastimado o
herido.
Con excepción de dos mineros lesionados por explosiones de dinamita activada por
ellos mismos, no se tuvo que lamentar ningún muerto o herido de bala en tan graves
jornadas de violenta e irresponsable movilización.
Lamentablemente, se cancelaron a último momento varios operativos preparados con
la Policía Nacional para trasladar gasolina, diesel y gas de la planta de Senkata a la
ciudad de La Paz y El Alto para el suministro a la red de surtidores y a las amas de casa.
Las razones fueron: los bloqueadores dañaron los camiones cisternas que estaban
estacionados en la planta, desconectando piezas importantes de los vehículos; las
profundas zanjas que habían cavado en la rutas de salida de la planta; y el temor a las
represalias de los atemorizados dueños de los vehículos para trasladar el combustible.
Por supuesto, también estuvo presente en la mente del Gobierno en aquella decisión la
experiencia y sus consecuencias de la “caravana de la muerte”, como se denominó el
operativo del traslado de combustible de Senkata a La Paz en octubre de 2003, que
costó la vida de 27 compatriotas y una centena de heridos.
Ante este cuadro, el 6 de junio Carlos Mesa renunció voluntariamente a la
Presidencia de la República. El gobierno optó por morir políticamente antes que matar
sus principios de inquebrantable respeto a los derechos humanos y a la vida.
Operativo de seguridad al Congreso en Sucre
Tras la renuncia; Hormando Vaca Diez gestó un acuerdo para la sucesión
en el mando de la nación, para lo cual convocó al Congreso en la ciudad de Sucre, para
el día 9 de junio. Lo convocó allí alegando que en La Paz no había garantías para
sesionar. Continuaba la movilización callejera y el cerco al edificio congresal y a la
plaza Murillo.
Inmediatamente que se conoció la convocatoria congresal para Sucre, por
orden del Presidente, el ministro de Gobierno tomó contacto con los presidentes del
Senado, Hormando Vaca Diez, y de Diputados, Mario Cossío, y coordinó la
organización de la sesión desde el punto de vista de la seguridad. A solicitud del
presidente de la Cámara de Diputados, se facilitó aviones de la FAB, y en algunos casos
se contrató aviones privados para trasladar a Sucre a los parlamentarios del interior del
país, particularmente a los de Pando, Beni y Tarija, que tenían dificultades de viajar en
vuelos comerciales.
El 7 de junio se instruyó al Comando General de la Policía Boliviana
tomar todas las previsiones ante las amenazas de que sectores en conflicto masificarían
y trasladarían a Sucre sus medidas de presión, con la finalidad de evitar la sucesión
constitucional en la presidencia de la República en las personas de Hormando Vaca
Diez y Mario Cossío.
Por estas consideraciones, el Comando General de la Policía aprobó el plan
de contingencia Nº 01/2005 “Seguridad al Congreso”, cuya misión fundamental
consistía en que las fuerzas policiales desplegarían servicios de protección personal a
los parlamentarios y seguridad a la Casa de la Libertad, con la finalidad de garantizar el
normal desarrollo de la sesión de Congreso, y así prevenir y controlar cualquier acto que
atente contra la integridad física de los congresistas. En caso de que las fuerzas
policiales fuesen rebasadas y se presentara peligro inminente para los parlamentarios, se
procedería a la evacuación utilizando rutas y vías de escape previamente decididas.
Para este fin se desplegó desde el Ministerio de Gobierno un esquema de
coordinación con la presidencia del Congreso Nacional, con la Prefectura del
Departamento de Chuquisaca y con las Fuerzas Armadas de la Nación, que dispusieron
su propio nivel de mando operativo en la región.
El Plan de Contingencia policial también comprendía el refuerzo a la
guarnición policial en Sucre, con el apoyo de dos unidades de elite policial: la Unidad
Operativa del Trópico de Cochabamba (U.O.T.) y del Grupo Especial de Seguridad
(G.E.S.) de La Paz.
El gobierno dispuso que el mismo día 8 de junio se trasladen a Sucre el
Viceministro de Régimen Interior, Adrián Oliva, y el Gral. Héctor Frías Cardozo, Sub-
Comandante General de la Policía, quienes llevaron ochenta (80) efectivos de la Unidad
Operativa del Trópico de Cochabamba en dos aviones Hércules C-130 de la NAS
estadounidense. También se trasladaron a Sucre el día 9 de junio, llegando a horas 9:00
a.m., el Comandante General de la Policía, Gral. David Aramayo, con otro contingente
de 120 efectivos del GES de La Paz y 19 motocicletas de apoyo en otros dos vuelos de
aviones Hércules C-130.
Durante el 8 de junio se recibieron partes de inteligencia que informaban
que mineros de Llallagua, Huanuni, Oruro y Potosí se estaban desplegando a la ciudad
de Sucre, en actitud hostil, y por ello se tomaron las medidas de precaución necesarias
en los caminos de ingreso a la ciudad, dislocando la fuerza policial.
El 9 de junio a las 11:00 a.m. se iniciaron marchas de protesta en la ciudad
de Sucre que no lograron sobrepasar el segundo anillo de seguridad dispuesto por la
Policía alrededor de la plaza 25 de Mayo y donde se encuentra la Casa de la Libertad,
sede de la reunión congresal.
Aproximadamente a las tres de la tarde, el mando policial en Sucre recibió
el parte de que campesinos habían ingresado al perímetro de seguridad del aeropuerto
“Juana Azurduy de Padilla” en Sucre y que se encontraban en la misma faja de
aterrizaje, lo que imposibilitaba por razones de seguridad operaciones aéreas para una
eventual evacuación de los parlamentarios y autoridades por vía aérea. Esta información
fue confirmada por el mando de las Fuerzas Armadas que estaban a cargo del resguardo
del aeropuerto, con la explicación de que se trataba de un gran número de campesinos y
que pudieron ingresar debido a la instrucción de no utilizar armas de fuego en su
dispersión. Horas más tarde, y cuando se logró despejar la faja de aterrizaje, ya no se
pudo utilizar ese medio, por no contar el aeropuerto con balizaje ni luces para
operaciones nocturnas.
Entretanto, se recibió la información de que en las proximidades de
Salancachi, en la carretera Sucre-Potosí, a horas 14:15 p.m. se había producido un
enfrentamiento entre las fuerzas del orden y los mineros cooperativistas que llegaban en
gran número desde Oruro y Potosí, y que no permitían la revisión ni decomiso de armas
de fuego y de dinamita que exigía la Policía, que sólo contaba con gases lacrimógenos.
En una confusa y extraña circunstancia murió en ese lugar el dirigente de
una cooperativa minera, Carlos Coro Mayta, y fueron heridos otros dos mineros. Carlos
Coro fue herido en el tórax por impacto de proyectil de arma de fuego cuando se
encontraba sentado en un bus que los trasladaba de Potosí hacia Sucre. El Ministerio
Público abrió una investigación que al momento de escribir estas líneas se hallaba aún
en curso.
La muerte del dirigente minero generó beligerancia en la movilización.
Varios grupos pretendieron llegar hasta la plaza 25 de Mayo, aunque no pudieron
romper la seguridad policial de los anillos perimetrales y ningún parlamentario sufrió
daño o lesión física alguna, al margen, por supuesto, del susto y la presión sicológica
por la profusión de explosiones de dinamita que provocaban los mineros movilizados.
Ningún manifestante ingresó a la plaza 25 de Mayo y menos a la Casa de la Libertad,
excepto los propios parlamentarios y periodistas.
El único intento de agresión física contra el presidente del Senado,
Hormando Vaca Diez, ocurrió cuando salía de la Prefectura chuquisaqueña por las
acciones de parlamentarios del MAS, que rompieron el vidrio lateral del vehículo oficial
que lo esperaba y que no tuvo mayores consecuencias por la protección oportuna del
propio Comandante General de la Policía.
El ministro de Gobierno, Saúl Lara Torrico, al salir de Palacio de Gobierno
el 8 de junio declaró a los medios de comunicación: “Nos vamos como hemos llegado al
gobierno, con la frente alta, con las manos limpias”.
3
LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA ESTATAL ANTICORRUPCIÓN
Darío Andrés Zaratti Chevarría
El entonces Vicepresidente de la República, Carlos D. Mesa Gisbert, el 12 de
agosto de 2002 dio inicio al impulso institucional más importante de lucha contra la
corrupción encarado por la cabeza de un poder del Estado, que fue profundizado y
amplificado en su gestión gubernamental.
En efecto, no se puede entender el periodo gubernamental 2003-2005 sin conocer y
analizar su política anticorrupción que tuvo la pretensión, en cierta medida lograda, de
convertirla en una Política de Estado, lo que significó un quiebre en la forma cómo,
hasta ese momento, se estaba encarando el combate a la corrupción, marcando el
camino de lo que las futuras gestiones realizarían sobre esta materia.
En lo que sigue se analizará la política gubernamental anticorrupción, principalmente
encarada por la Delegación Presidencia Anticorrupción, no sin antes advertir que este
ejercicio se lo hace desde la mirada personal de quien participó de este proceso.
Para este fin se abordará el contexto nacional e internacional en el cual surgió el
programa anticorrupción, las premisas e intuiciones con las que se partió; las
características, virtudes, debilidades y limitaciones del trabajo realizado; así como los
resultados alcanzados y el legado dejado para ser continuado por los próximos
gobiernos.
CONTEXTO NACIONAL E INTERNACIONAL DEL QUE SE PARTIÓ
Ámbito internacional
La problemática de la corrupción en las últimas dos décadas fue ocupando, con mayor
frecuencia, espacios importantes de la agenda pública de los Estados, en los
lineamientos institucionales de organismos multilaterales y de la comunidad
internacional de donantes.
A un principio esto se debió a un cambio en la prioridad internacional y de la
preocupación frente a la corrupción. A la conclusión de la Guerra Fría a nivel
internacional se dejó de considerar a la corrupción como problema inevitable y menor
frente a la amenaza comunista, pasándose a considerarla como una amenaza seria para
la consolidación de los recientes regímenes democráticos de la región.
Por otra parte, la condena pública a los hechos de corrupción y a la impunidad reinante
se incrementó y radicalizó, como consecuencia principalmente del papel de los medios
de comunicación por la consolidación de la libertad de información y prensa.
Relacionado con lo anterior, tras la aparición de los primeros instrumentos de medición
de la corrupción, los países del Tercer Mundo resultaron disputando los primeros
puestos en las encuestas de percepción de la corrupción, elaboradas, por ejemplo, por
Transparencia Internacional1. Este hecho produjo, en el plano internacional, su
descalificación, estigmatización y dificultades para acceder a financiamiento y
cooperación, y, al interior de ellos, inestabilidad y ambientes propicios para los ataques
de la oposición, gracias a la amplia cobertura, poca explicación e, inclusive, distorsión
del carácter, metodología y resultados de estas encuestas por los medios de
comunicación2.
De esta manera, la corrupción dejó de ser sólo un problema ético y adquirió relevancia
para el ámbito económico y político, intuyéndose que si no se hacía nada por
controlarla, podría derivar en la desestabilización de las democracias, como fue el caso
de Ecuador.
Por este motivo, surgieron instrumentos jurídicos para abordar a escala internacional el
problema de la corrupción, primero de carácter regional, como la Convención
Interamericana Contra la Corrupción (CICC) de la Organización de Estados Americanos
y, recientemente, de forma global con la Convención de las Naciones Unidas Contra la
Corrupción (CNUCC)3. Como complemento a estos instrumentos, la cooperación
internacional incrementó su interés en apoyar técnica y financieramente programas
relacionados a la lucha contra la corrupción.
Al interior de los países, la problemática de corrupción comenzó a jugar un rol central
en la contienda política y electoral. También se produjo un incremento de
organizaciones de la Sociedad Civil, nacionales e internacionales, que asumieron como
un componente de trabajo la lucha contra la corrupción, llegando muchas a
especializarse en su combate.
Como consecuencia de este contexto, los Estados de la región se vieron en la necesidad,
hasta se podría decir forzados, a implementar acciones anticorrupción, que lentamente
están constituyéndose en políticas públicas, no siendo Bolivia una excepción.
Ámbito nacional
1 Transparencia Internacional (TI), fundada en 1993, es la única red transnacional de la sociedad civil dedicada
exclusivamente al combate de la corrupción. Entre sus principales acciones está la elaboración y difusión del Índice
de Percepciones sobre la Corrupción, el Barómetro Global de la Corrupción y el Índice de Fuentes de Soborno.
2 Por ejemplo, muy pocas veces se aclaró que el Índice Anual de Percepciones sobre la Corrupción no mide los
niveles de corrupción de los países, sino sólo las percepciones de empresarios y expertos internacionales, sumadas a los resultados de una serie de encuestas realizadas por otras entidades de diverso alcance. Los medios de
comunicación suelen publicar el ranking del IPC sin señalar que se trata de valoraciones subjetivas y que no se
sustentan en información generada principalmente en el país.
3 Estas convenciones se firmaron con el propósito de establecer estándares mínimos a nivel internacional de
principios, conceptos, políticas y medidas para prevenir, detectar, investigar y sancionar la corrupción, generar
condiciones para la coordinación, asistencia técnica mutua y acción conjunta entre los países que la adoptan, y así
establecer condiciones para el involucramiento de la población en su combate.
Acorde al contexto mundial, en Bolivia desde finales de la década de los ´80 se
implementaron una serie de reformas y medidas que buscaron, entre otros objetivos,
controlar las causas que producen la corrupción4. A un comienzo, de manera indirecta
como parte de las reformas estructurales y programas de modernización del Estado;
posteriormente, de manera directa y puntual, llegando inclusive a conformarse órganos
especializados de la lucha contra la corrupción. Una característica común es que la
mayor parte de estas iniciativas fueron y son impulsadas desde el Estado.
Otra característica es que muchas de éstas están vinculadas con organismos
multilaterales como parte de compromisos internacionales asumidos por el país con
entidades económicas internacionales como condicionamiento y requisito para el
desembolso de fondos y con países donantes como parte de sus líneas estratégicas de
apoyo.
Básicamente, con relación a la lucha contra la corrupción en la gestión pública, se
pueden identificar tres grandes momentos durante el periodo democrático.
El primero, entre 1985 a 1993, se caracterizó por que la problemática de la corrupción
no formó parte de la agenda pública, estando casi ausente del quehacer gubernamental
debido a que se priorizaron otros temas, como ser: estabilidad económica, implantación
del modelo neoliberal y consolidación de la democracia.
Sin embargo, gran parte de las políticas y programas implementados en esta época
tuvieron repercusiones positivas o negativas en esta problemática, llegando muchas de
ellas a convertirse en las bases y antecedentes inmediatos de las iniciativas
anticorrupción que desarrollaron las gestiones gubernamentales posteriores, como ser la
Ley SAFCO.
El segundo periodo, comprendido entre 1993-2001, se caracterizó por el incremento del
interés gubernamental y, en menor medida, social por abordar la corrupción como una
problemática específica5. Esto fue consecuencia de su visibilización como un problema
serio a ser combatido para desminuir la creciente estigmatización del sector público.
En este periodo, si bien a un inicio se llevaron a cabo acciones anticorrupción como
complemento y/o consecuencia de reformas destinadas a modernizar y democratizar la
gestión pública, paulatinamente surgieron emprendimientos dirigidos a su combate.
El intento más importante fue el “Plan Nacional de Integridad” (PNI) que intentó
ampliar la respuesta estatal al problema de la corrupción, cuyos componentes fueron:
Reforma Judicial, Modernización del Estado y Lucha contra la Corrupción. Tuvo la
finalidad, en gran parte lograda, de implementar una política pública dirigida al
desarrollo institucional y la integridad en la administración pública, así como producir
un efecto preventivo contra el fenómeno de la corrupción y promover la seguridad
jurídica plena.
4 Estás estuvieron dirigidas a la consolidación de la democracia (gobernabilidad - mejora de la legislación existente),
modernización del Estado (instauración de sistemas de gestión y control gubernamental), mejora de los instrumentos
de rendición de cuentas (promoción de la transparencia) y al fortalecimiento de la participación ciudadana (control social-acceso a la información).
5 A diferencia de otros países, en Bolivia la sociedad civil organizada no jugó un rol preponderante en agendar y
trabajar la corrupción como una temática específica.
Para la implementación del PNI, se conformó la Comisión Nacional de Integridad6, que
si bien no funcionó, fue el primer intento gubernamental de generar un espacio
interinstitucional de coordinación en el combate a la corrupción.
Gran parte de las medidas impulsadas por el PNI siguen vigentes, habiendo sido
profundizadas y complementadas por los gobiernos sucesivos. Sin embargo, los avances
alcanzados, la percepción ciudadana sobre los niveles de corrupción empeoró, llegando
la corrupción a ser considerada como uno de los principales problemas que debería
afrontarse en el corto plazo y como uno de los factores que podrían derivar en una
movilización social desestabilizadora.
De esta manera, durante las elecciones presidenciales de 2002 la corrupción se convirtió
en la temática central en la propuesta electoral de los partidos políticos participantes y,
posteriormente, de la agenda nacional, dando surgimiento al tercer periodo.
Este nuevo periodo, vigente en la actualidad, cuyo inicio puede remitirse al 2000, se
caracterizó en que el combate a la corrupción pasó a ser un componente central de la
gestión gubernamental, llegando a plantearse emprendimientos concretos
anticorrupción.
A un inicio éstos surgieron de manera dispersa, localizada e inmediatista, a partir de
iniciativas de las máximas autoridades de distintas instituciones públicas.
Posteriormente, se intentó pasar de la dispersión y voluntarismo a establecer programas
gubernamentales integrales de larga data, propósito no logrado todavía, a pesar de los
avances alcanzados.
Otra característica es que se fue dando mayor responsabilidad a ciertas instancias del
gobierno, para la coordinación y promoción de medidas gubernamentales
anticorrupción, llegándose a conformar entidades públicas especializadas en este
cometido.
De esta manera, como continuación de lo iniciado por su antecesor, el gobierno de
Gonzalo Sánchez de Lozada delegó esta responsabilidad, como mandato personal
establecido durante las elecciones de 2002, al Vicepresidente de la República.
El motivo principal fue el perfil tecnócrata e independiente del cargo, construido por los
diferentes vicepresidentes desde el retorno a la Democracia. Otra explicación apela al
carácter híbrido que tiene la Presidencia del Congreso –Vicepresidencia de la
República, al pertenecer tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo, lo que le permite
ser un agente articulador y emprender acciones en ambos poderes, sin que sean tildadas
de interferencia de poderes. Esto al margen del reconocimiento y prestigio social
acumulado por Carlos D. Mesa, que luego fue conceptualizado como “fuerza moral”.
Posteriormente, desde el periodo presidencial de Carlos D. Mesa, de la simple
delegación personal, que derivaba en la creación de estructuras y organizaciones
momentáneas, se pasó a conformar dentro del Poder Ejecutivo una instancia
especializada en coordinar e impulsar la política gubernamental anticorrupción que
6 Esta tuvo la participación de: Poder Ejecutivo (Ministerios de la Presidencia, Hacienda y Justicia), Poder
Legislativo (Senadores y Diputados), Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia, Consejo de la Judicatura) y órganos
independientes (Contraloría General de la República y Ministerio Público).
formará parte de manera permanente de la estructura estatal, tendencia que se mantuvo
y profundizó en las siguientes gestiones, cambiándole el nombre del órgano
anticorrupción, pero conservando, más o menos, las mismas atribuciones7.
DIFICULTADES Y SUPUESTOS A LOS QUE SE ENFRENTÓ
Antes de adentrarse a analizar la política gubernamental anticorrupción, es importante
revisar algunas de las dificultades inherentes a la corrupción con las que se tuvo que
lidiar, así como premisas presentes en el imaginario colectivo sobre cómo luchar contra
la corrupción que se procuró rebatir, que marcaron la manera cómo se encaró su
combate8.
Una primera dificultad surgió de la peculiaridad del fenómeno de la corrupción: su
doble condición de existencia (universalidad y especificidad)9, su carácter complejo10 y
su continua transformación, adecuándose a los procesos de cambio de la humanidad11.
Estas cualidades de la corrupción la convierten en un objeto de intervención amplio
como difuso, en la medida en que si bien puede identificarse elementos comunes de su
manifestación en los diferentes países, éstos, en última instancia, son resultado y se
efectivizan, acorde a las características y evolución de cada sociedad12; de lo que deriva
la imposibilidad de implementar un programa universal y unidireccional para
combatirla, realizar comparaciones o extrapolaciones de otras experiencias, así como la
falsedad de toda pretensión de erradicarla.
En consecuencia, un reto inicial fue el de tener la suficiente intuición, creatividad y
conocimiento, para adecuar a la realidad nacional los lineamientos presentes en distintos
textos especializados y en los recetarios producidos por organismos internacionales,
conscientes de la duración larga que tendría el proceso que se iniciaba, cuyos resultados
transcenderían a nosotros, y que sólo podría conducir a controlar la corrupción.
De esta manera, se propuso abordar la corrupción desde una visión integral,
promoviendo acciones de prevención, detección, investigación y sanción en distintos
planos y ámbitos, a partir de una estrategia de acercamiento a las distintas regiones,
sobre todo a los lugares más alejados del país, con una perspectiva de 20 años para
lograr controlarla
Ligado a lo anterior, iniciamos nuestra labor en un ambiente donde la corrupción en el
país era sistémica, los patrones de conductas corruptas ascendentes, teniendo presencia
7 Esto se evidencia en la propuesta anticorrupción del actual gobierno de conformar una Comisión Interinstitucional y en la creación del Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción.
8 Muchas de ellas, a pesar de los avances realizados, persisten en la actualidad, convirtiéndose en los primeros
obstáculos a afrontar para cualquier emprendimiento anticorrupción que se pretenda desarrollar en el país.
9 Por un lado, desde una visión más amplia presenta una serie de características comunes a lo largo de la historia de la humanidad y en todas las sociedades que tienen que ver con la apropiación indebida del bien público. Pero desde
una visión más estrecha, en cada época y, específicamente, en cada sociedad se manifiesta de distintas maneras,
acorde al momento histórico y al tipo particular de la realidad en que se presenta.
10 La corrupción se presenta de diversas formas y grados, implica distintos tipos de comportamientos y espacios de
acción, y produce diferentes consecuencias en el Estado y en la sociedad.
11 Cada vez cambian las prácticas corruptas y aparecen nuevas formas de corrupción, más sofisticadas y complejas,
acorde a las estructuras y administraciones públicas modernas, que aprovechan las nuevas tecnologías y la mayor
interrelación e interdependencia entre los países.
12 No es lo mismo la corrupción en países latinoamericanos que en los árabes o industrializados.
en todos los niveles de la sociedad, sin que funcionen los mecanismos de sanción. Esto
generó la demanda social de enfatizar en la sanción, lo que generaba el peligro de
incurrir en una “cacería de brujas”, generar un show mediático y no atacar los
problemas de fondo que causaban que la corrupción se reprodujera en todos los ámbitos
de la sociedad.
A su vez, nos topamos con la existencia de una diversidad de medidas anticorrupción
localizadas, dispersas y hasta sobrepuestas, debido a las características y
particularidades de cada institución, a que la corrupción se convirtió en una temática de
moda que todos estaban interesados en abordar, así como a la réplica casi mecánica de
experiencias internacionales, fomentadas o auspiciadas por organismos internacionales.
Esta situación requería emprender acciones estructurales más que coyunturales, generar
espacios de coordinación y planificación conjunta entre distintas instituciones y asumir
un rol que permitiera ordenar, dar coherencia y articular en una sola política las distintas
iniciativas existentes o que estaban surgiendo13. Para este fin, se asumió como ejes
transversales el énfasis en la prevención, la circulación de la información, y el
desarrollo de una amplia política de alianzas estratégicas a nivel nacional e
internacional.
Otra dificultad, relacionada a las anteriores, fue que no existía de la corrupción una
conceptualización compartida en el país que posibilitara delimitar y establecer el marco
de su combate. El término corrupción significaba todo y nada a la vez. Esto se debía a la
falta de un consenso, inclusive a nivel mundial, sobre qué se entiende por corrupción14.
Asimismo, históricamente su significado fue transformándose, acorde a la evolución de
esta problemática, no sólo en el sentido común de las personas sino también en el
ámbito intelectual15. Es como si se hubiera asumido una posición empirista para
abordarla. Otra explicación puede ser que, por ser una problemática amplia y difusa, se
prefería no establecer una sola definición para no limitar el combate a nuevas
manifestaciones.
Por tanto, una de las primeras acciones fue el establecer de manera participativa, un
concepto propio, definiéndose como corrupción al “comportamiento deliberado
(acción, omisión o instigación) de personas que prestan funciones y actividades públicas
o privadas, con el objetivo de obtener beneficio personal o para terceras personas, al
margen de la ley, de las normas y del marco ético aceptado, en perjuicio del bien
común”.
Aspectos importantes a resaltar de este concepto son que permitió sensibilizar, asumir
como corrupción y, por ende, emprender acciones en contra, sobre hechos que son
comúnmente practicados, fomentados y aceptados, cometidos no sólo por funcionarios
públicos sino también por personas particulares, que no siempre implican una infracción
13 Lo que implicaba generar una real voluntad política, un importante reconocimiento social al liderazgo a asumir, y
condiciones propicias para emprender acciones interinstitucionales, a lo que la coyuntura de inestabilidad que vivía el país puso muchas trabas.
14 Por ejemplo, la CICC no la define, sino que contenta con describir una serie de actos que pueden ser catalogados
como hechos de corrupción. Por su parte la CNUCC igualmente no la conceptualiza a causa de la dificultad extrema
de establecer una definición que plasme todas las realidades del mundo y para permitir incorporar a sus disposiciones nuevas formas de actos corruptos que pueden aparecer en el futuro.
15 Por ejemplo muchas prácticas que antiguamente no eran consideras como corrupción actualmente son
consideradas como tales (conflicto de intereses, clientelismo, opacidad, etc.) o viceversa.
a una norma, sino que dañan al marco ético, como fue el denominado caso
“macororó”16. También implicó dar responsabilidad a la población por su omisión y
complicidad en la existencia de la corrupción; por ende, corresponsabilidad en su
combate.
Finalmente, una última dificultad relacionada con lo anterior fue que si bien se hablaba
mucho de corrupción, no se la conocía en realidad, lo que evidenciaba la escasez de
trabajos de análisis e investigación que permitieran conocerla y comprenderla en su
complejidad y así poder evaluar lo que se hizo para combatirla17.
Ante esta situación, se propuso, tal vez sin mucho avance, el profundizar el
conocimiento de esta problemática a partir de la promoción de investigaciones
específicas y de desarrollar una serie de indicadores para medir y cuantificar el impacto
de las acciones anticorrupción. Un ejemplo fue el apoyo dado para realizar la Encuesta
Nacional sobre los Costos de la Corrupción (ENCC), financiada por USAID, que
después del cierre de la DPA, su promoción y difusión fue asumida por la Red
Anticorrupción Bolivia.18
Paralelamente, como consecuencia de afrontar las dificultades señaladas, se intentó
revertir una serie de supuestos generalizados en amplios sectores a partir de los cuales
se pretendía enfocar el combate a la corrupción, que según nuestro parecer eran errados.
De distintas maneras y en diversos espacios se procuró demostrar que Bolivia no es
pobre porque es corrupta ni que el boliviano tiene la inclinación a ser corrupto, y que
más bien no existe ningún tipo de datos científicos que puedan demostrar que las países
desarrollados o que ciertas culturas sean más inmunes a la corrupción.
A su vez, se intentó cambiar la idea de circunscribir la corrupción sólo al ámbito estatal
y, más bien, comenzar a reflexionar en qué medida la población es corresponsable de su
proliferación. Por ende, se procuró hacer entender que su combate no es de
responsabilidad exclusiva del Estado, sino que requiere del involucramiento y
compromiso de la ciudadanía, no sólo en la denuncia, sino en tareas de prevención.
En este punto cabe señalar que contrariamente a la tendencia de santificar e idealizar a
los actores sociales, la realidad demostró que la corrupción está presente en las
organizaciones sociales y muchas veces se convierte en un medio para que dirigentes
puedan mantener o reproducir su liderazgo. Asimismo, se percibió que la población
convive y hasta usufructúa de los corruptos, por ejemplo nombrándoles padrinos, y que
gran parte de los ciudadanos denuncian porque que no lograron beneficiarse, porque
alguien pago más coima y hasta por envidia. Esto derivó en destinar esfuerzos
importantes para que las organizaciones sociales emprendan acciones anticorrupción en
su interior y a generar la denuncia responsable así como sanción social.
16 Este caso consistió en que una empresaria privada, por razones personales, solicitó apoyo gratuito de las Fuerzas
Armadas, a través del trabajo de soldados para cosechar sus cultivos de macororó, aprovechando el vacío legal de la reglamentación para declarar zonas de desastre. Por lo que si bien no estaba claro, desde un punto legal, que era un
acto de corrupción a pesar de que se destinaban recursos públicas a favor de privados, se lo pudo denunciar como tal
amparándose en el marco ético.
17 A lo que se añadía que todavía eran muy recientes las herramientas de medición de la corrupción, que vayan más allá del análisis de la simple percepción de la población.
18 Esta red está conformada por personalidades y ong que trabajaron en el programa anticorrupción de USAID bajo
la dirección de la empresa Casals y Asociados. Sin embargo, al margen de la encuesta esta Red no realizó ninguna
acción relevante y no se tiene certeza que siga funcionando.
Por otra parte, se comprobó que el discurso doble atribuido a las autoridades de querer
combatir la corrupción, pero lejos de su institución, estaba presente en la sociedad civil,
así como la poca claridad para establecer medidas anticorrupción. La realidad mostró
que para muchas organizaciones sociales el combate de la corrupción está subordinado a
otras demandas o demasiado enfocado a la denuncia de la corrupción política y a atacar
al modelo neoliberal. A su vez, se constató que los esfuerzos anticorrupción de la
sociedad civil son dispersos, focalizados, así como discontinuos, en la mayoría de los
casos sin ninguna coordinación con el Estado y/o con organismos internacionales
anticorrupción19, y con una alta dependencia al apoyo de la cooperación internacional.20
Finalmente, se alertó sobre el peligro de dar mucha importancia a los índices negativos
de percepción social de la corrupción, en la medida en que existe una relación directa
entre alta estigmatización de los agentes e instituciones públicas e incremento de los
niveles de percepción ciudadana sobre la corrupción. Se constató que la estigmatización
y desconfianza social reinante frente a autoridades y servidores públicos producía una
sobre valoración de la problemática de la corrupción; además, que invisibiliza los
avances en esta materia realizados por el país en la últimas dos décadas21.A lo que se
sumaba que para la población el concepto de corrupción tiene muchos significados, que
ocasionan que distintos hechos que no son corrupción sean catalogados como tales22.
DESARROLLO DE LA POLÍTICA ANTICORRUPCIÓN
La responsabilidad de coordinar y promover la política anticorrupción durante el
gobierno de Carlos D. Mesa recayó en la Delegación Presidencial Anticorrupción
(DPA).
Su surgimiento y desarrollo se lo puede analizar a partir de la explicación de tres etapas,
no pudiéndose desligar de lo realizado por la Secretaría de Lucha Contra la Corrupción
y Políticas Especiales (SLCC), como parte de la Vicepresidencia de la República23.
La primera, que va desde el 13 de agosto de 2002 al 19 octubre de 2003, consistió en el
diseño e inicio de la implementación de un programa anticorrupción a cargo de la
Vicepresidencia de la República, constituyéndose la SLCC24, como la instancia
responsable de emprender las tareas de prevención y lucha contra la corrupción.
Un elemento central que caracterizó a esta etapa fue la denominada “fuerza moral” que
emanaba del prestigio y confianza social tanto de Carlos D. Mesa como de Guadalupe
Cajías, así como de su no militancia en partidos políticos, y del poder irrevocable
conferido por el Presidente de la República25. El trabajo anticorrupción emprendido se
19 Por ejemplo, todavía Bolivia no cuenta con una Capítulo Nacional de Transparencia Internacional, como existe en
la mayor parte de los países de la región.
20 No existía una sola instancia de la sociedad civil especializada y dedicada exclusivamente en la lucha contra la
corrupción. Por el contrario, ONGs, fundaciones y organizaciones sociales incorporaban componentes anticorrupción
en la medida en que esto era de interés de la cooperación internacional.
21 Mientras más legitimidad tengan un gobierno, éste será considerado menos corrupto o viceversa, lo que no necesariamente equivale a la realidad.
22 En este sentido, si se aclarara mejor qué se entiende por corrupción, de seguro Bolivia bajaría de posición en el
ranking sobre percepciones de corrupción elaborado por Transparencia Internacional.
23 Después de los sucesos de octubre del 2003, la SLCC fue cerrada, asumiendo la DPA las funciones, personal y
recursos de ésta y dando continuidad, eso sí, con una mayor proyección, a los programas que había desarrollado.
24 Inicialmente está instancia tuvo el nombre de Unidad Técnica de Lucha Contra la Corrupción (UTCC).
25 Si bien, para muchos, el compromiso presidencial fue sólo discursivo o no se amplificó al resto de sus
colaboradores, fue de gran utilidad, sobre todo a un inicio, para acceder a ciertos espacios y, en ciertos momentos,
para detener confabulaciones o represalias en contra de lo que se hacía desde la Vicepresidencia de la República.
basaba en la delegación personal más que en responsabilidad institucional.
Consecuentemente, la expectativa generada y la legitimidad lograda no podrían haberse
dado sin el capital social y reconocimiento público de las cabezas de este desafío.
Esta “fuerza moral” permitió, a pesar de la debilidad del marco legal que respaldaba las
acciones emprendidas y de contar con escasos recursos humanos y financieros, dar los
primeros pasos, lograr las primeras alianzas estratégicas, acceder a distintos espacios de
los tres poderes del Estado y recibir un respaldo inicial de la cooperación
internacional26.
En este sentido, a la SLCC no se la puede asumir como una institución anticorrupción,
sino, más bien, como un equipo de trabajo que estableció las bases para la posterior
constitución de una entidad especializada.
Es curioso reconocer que la fuerza moral fue fortalecida por el desconocimiento o poca
claridad que se tenía de las atribuciones de la SLCC. Por ejemplo, se pudo acceder a
distintos espacios y recibir colaboración interinstitucional, a pesar de no existir la
obligación legal de hacerlo, en especial en lo referente a proporcionar información27.
El trabajo anticorrupción emprendido por la SLCC se basó en la dualidad de las
atribuciones del Presidente del Congreso Nacional - Vicepresidente de la República,
permitiéndole actuar al interior del Poder Ejecutivo, ampararse en la función
fiscalizadora del Poder Legislativo y en la inmunidad del Vicepresidente de la
República para no ser objeto de represalias. Por tanto, sin tener una dependencia clara a
un Poder, la SLCC logró significativos niveles de autonomía y un amplio campo de
acción28. Sin embargo, esta ambigüedad también trajo consigo dificultades, en especial
al momento de requerir respaldo institucional y de delimitar con precisión su carácter y
ámbito de trabajo.
Una primera batalla que se libró fue la de posesionarse como la única repartición
pública responsable de la coordinación del combate de la corrupción y garantizar su
independencia frente al partido oficialista. Se tuvo que contrarrestar iniciativas
oficialistas y opositoras para establecer otros órganos anticorrupción y para generar
mecanismos de control e influencia en su accionar29.
Logrado el reconocimiento y la independencia requerida, el trabajo se centró en
identificar y delimitar los postulados, lineamientos y estrategias de acción del programa
anticorrupción. Si bien la lucha contra la corrupción fue una propuesta electoral, una
vez en el gobierno los partidos oficialistas no contaban con un propuesta anticorrupción
con base a la cual iniciar el trabajo. A su vez, se manejaba un abanico de posibilidades
26 Se podría señalar que la “fuerza moral" permitió hacer lo que ninguna ley podría posibilitar. Es por esto que no
fue necesario, ni una preocupación importante, el contar con un marco legal claro y contundente.
27 Como anécdota se puede indicar que muchos diputados y senadores recurrieron a la SLCC para poder acceder a
información, puesto que a pesar de sus atribuciones legales las instituciones públicas no tomaban en cuenta sus
peticiones.
28 A diferencia de otras experiencias internacionales, el trabajo de la SLCC no se limitó a las instituciones del Poder
Ejecutivo, sino que pudo entrar al Poder Legislativo, a los Gobiernos Municipales, e inclusive al Poder Judicial.
29 Una muestra de esta situación es que a raíz de su primer informe público que presentó denuncias sobre presuntos
actos de corrupción cometidos por diputados y senadores, el Congreso Nacional destinó varias sesiones para discutir
si realmente debería existir. Asimismo, en varias oportunidades se tuvo que defender al interior del gobierno los
informes presentados y frenar intentos para convertir la SLCC en un instrumento del partido oficial para dañar a la
oposición.
para combatir la corrupción, producto de experiencias internacionales y de un sinfín de
propuestas presentadas por diversos actores. Ante esta situación, se tomó la decisión de:
a) Asumir un camino propio acorde a la realidad del país, pero dando continuidad a los
anteriores esfuerzos logrados, principalmente en el marco del Plan Nacional de
Integridad.
b) Priorizar el desarrollo de una política de prevención, más que en la de sanción, a
pesar de la presión política y social de “pescar en el corto plazo a un pez gordo”.
c) Emprender una política de alianzas estratégicas con distintos sectores públicos y
privados con el propósito de emprender un accionar interinstitucional y
complementar el Programa Anticorrupción.
d) Priorizar el trabajo con mujeres/madres y jóvenes, como grupos meta, lo que derivó
en que, al momento de reclutar el personal, se apostó en jóvenes profesionales.
Esto derivó en el diseño e inicio de ejecución del Plan de Acción (2003-2007, que
pretendía el fortalecimiento institucional de la SLCC y planteaba acciones de
prevención y promoción de la sanción, desde una visión integral, en distintos planos y
ámbitos a partir del involucramiento de distintos actores.
Este programa anticorrupción no pasó de ser una iniciativa netamente institucional en
tanto que dependía del Poder Legislativo y no gozaba del respaldo pleno del Ejecutivo,
no llegando a adquirir la dimensión necesaria para constituir en una Política de
Gobierno. Sin embargo, se constituyó en la piedra fundamental sobre la cual se
plantearía una política anticorrupción en la gestión gubernamental surgida en octubre de
2003.
La segunda etapa, comprendida entre el 2003 al 2004, consistió en el establecimiento de
una Política de Gobierno. Ésta se caracterizó por el paso de una delegación personal a la
conformación de un órgano anticorrupción del Poder Ejecutivo, con presencia nacional.
Como continuación a lo realizado, Carlos D. Mesa, como Presidente del República, creó
la DPA como una unidad desconcentrada, autónoma en gestión, dependiente del
Ministerio de la Presidencia, con la misión de promover y coordinar políticas y acciones
anticorrupción en defensa de los intereses de la sociedad y del Estado. De esta manera,
el inicial equipo de trabajo paulatinamente se transformó en una institución
especializada.
Desde entonces se asumió esta tarea como responsabilidad específica del Poder
Ejecutivo, dando fin a la ambigüedad que existía por depender de la Vicepresidencia de
la República. Al no poder ampararse en la función fiscalizadora del Legislativo ni en la
inmunidad del Vicepresidente, la DPA experimentó la reducción de su ámbito de
acción, la pérdida de la percepción de independencia por ser parte de la gestión
gubernamental y la necesidad de desarrollar espacios de coordinación con los otros
poderes del Estado, en un contexto donde las relaciones, sobre todo con el Legislativo,
eran inestables.
Pero, a su vez, la nueva situación permitió delimitar con claridad el ámbito de acción,
incrementar el impacto de sus acciones gracias al respaldo real del Poder Ejecutivo,
dejar de depender de la voluntad de las autoridades públicas, contar con un mayor
apoyo tanto de la población como de la cooperación internacional y la posibilidad de
pasar de plantear un programa a diseñar una política anticorrupción gubernamental.
Este cambio imprevisto de escenario obligó que paralelamente al trabajo de adecuar el
programa anticorrupción a las nuevas condiciones, se tenga que destinar muchos
esfuerzos y tiempo para dotar a la DPA de las condiciones institucionales, técnicas y
financieras que requería para coordinar la política anticorrupción30. Fue como comenzar
nuevamente de cero, con la salvedad de que se tenía una importante experiencia previa.
A partir de la experiencia de la SLCC, la DPA elaboró el “Plan de Acción 2004 –
2007”, cuyo objetivo fue contribuir a lograr la Transparencia de la Gestión Pública, a
partir del desarrollo de las estrategias de Prevención-Promoción, Control, Sanción y
Fortalecimiento Institucional. Este plan fue más integral y ambicioso que su antecesor.
Cabe aclarar que al igual que la SLCC la DPA no fue una entidad específicamente
ejecutora, sino, más bien, asumió el rol de coordinar, promover y motivar acciones de
combate a la corrupción, con la finalidad de involucrar y dar responsabilidad a
autoridades, funcionarios y ciudadanos para desarrollar respuestas interinstitucionales
en su combate. En este sentido, se establecieron distintos canales de coordinación con el
Poder Legislativo y Judicial, se fortalecieron las Redes Ciudadanas Anticorrupción31, la
Red Interinstitucional Anticorrupción Nacional32 y el Grupo de Trabajo sobre la
Problemática Municipal33, conformados inicialmente por la SLCC. A su vez, se inició
la conformación de Redes Interinstitucionales Departamentales y de la Plataforma
Interinstitucional por la Transparencia y Contra la Corrupción34.
En el ámbito de la prevención, se impulsó la realización de diagnósticos de áreas de
riesgo de corrupción y la elaboración de códigos de ética en las instituciones públicas,
se desarrollaron distintas campañas de sensibilización y procesos de capacitación, al
igual que estrategias e instrumentos de formación y difusión, y se promovieron distintos
tipos de normativas para mejorar la legislación anticorrupción vigente.
Un aspecto a resaltar, que muestra cómo el trabajo desarrollado adquirió una
característica de política pública, fue el Programa de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, que consistió en tres medidas consecutivas y complementarias:
30 A su vez, se tuvo que diseñar una nueva estrategia, restablecer y fortalecer las alianzas estratégicas realizadas por
la SLCC, mejorar los procedimientos de seguimiento a las denuncias y lograr una mayor presencia en las regiones.
31 Se conformaron 13 a nivel nacional, como un espacio de coordinación y programación conjunta de la sociedad
civil para apoyar en el combate de la corrupción, involucrar y sensibilizar a la ciudadanía e incrementar la capacidad de alianzas y coordinación entre actores públicos y sociales.
32 Creada con el propósito de coordinar acciones al interior de instituciones públicas para fortalecer la ética pública,
la cultura organizacional, los controles internos y de vigilancia participativa, velando por los derechos y garantías de los servidores públicos. Llegaron a participar de esta Red 22 instituciones públicas nacionales. Fue una experiencia
importante para conocer y canalizar el compromiso de muchos servidores públicos en este cometido.
33 Su objetivo era articular acciones para coadyuvar a la solución de problemas en áreas de transparencia,
fortalecimiento institucional, auditorías, participación ciudadana, tecnologías de información, inversión concurrente y atención de denuncias. Está conformado por las principales instituciones públicas y privadas que tenían la función de
normar, regular, fiscalizar y/o fortalecer las capacidades y potencialidades de los municipios. Muchas de las acciones
iniciadas actualmente lograron importantes resultados, como el Programa de capacitación a municipios de la CGR.
34 Consistió en una alianza estratégica para facilitar la aprobación de normativa anticorrupción. Formaron parte de
ésta las Comisiones de Ética de las Cámaras de Senadores y Diputados, el Viceministerio de Justicia, el Defensor del
Pueblo y la Asamblea Permanente de los Derechos Humanos. Por la coyuntura, esta plataforma no logró funcionar
adecuadamente, ni arribó a resultados concretos.
El Decreto Supremo de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental Nº.
2816835, actualmente en vigencia, que tiene el objetivo de garantizar el acceso a la
información, como derecho fundamental de toda persona y la transparencia en el Poder
Ejecutivo, reconociéndola como un presupuesto fundamental para el ejercicio pleno de
la ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia. Este D.S. establece la información
pública mínima a publicarse, las responsabilidades, instancias responsables y
procedimientos para brindarla, además de plantear reclamos frente a negativas de
brindar información, incluido el recurso de Habeas Data. Consecuentemente, si bien se
le puede acusar de adolecer de varias limitaciones, se convirtió en un primer paso para
generar una política pública en esta materia, y para comprobar que existen importantes
debilidades institucionales que imposibilitan la transparencia, como la falta de archivos
y procedimientos claros para resguardar y administrar la información pública.
La segunda iniciativa fue la implementación de la Estrategia de Transparencia
Voluntaria, (ETV)36, que se implementó a un comienzo en los Ministerios de Gobierno,
de Desarrollo Económico, de Servicios y Obras Públicas y en la Aduana Nacional37. Su
propósito fue avanzar en el proceso de transparentización y recabar experiencias frente a
una futura ley38, por lo que se propuso dotar de información pública más allá de lo
establecido en el D.S. Nº. 28168, a partir de un Plan de Acción y de la coordinación de
un Comité conformado por representantes de las entidades piloto y la DPA39.
Finalmente, la última medida fue la elaboración participativa del Anteproyecto de Ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el cual fue perfeccionado por el
entonces Viceministerio de Justicia y, durante el Gobierno de Eduardo Rodríguez,
complementado por la Delegación Presidencial por la Transparencia e Integridad
Pública y el Centro Carter, en coordinación con algunos legisladores.
Con relación al ámbito de denuncias, se mejoraron los procedimientos y criterios de
recepción, tratamiento y seguimiento de denuncias de hechos de corrupción, se
emitieron periódicamente informes y boletines públicos sobre casos de corrupción y el
estado de avance de su tratamiento por la instancia correspondiente y se crearon
mecanismos de coordinación con el Ministerio Público y el Poder Judicial. A su vez, se
establecieron criterios y procedimientos para identificar casos grandes de corrupción,
darles un seguimiento más continuo e interinstitucional y elaborar informes públicos
sobre estos40.
35 Reemplazó al D.S. Nº. 27329. El motivo de promulgar este decreto, fue que en el primero se evidenció bastantes
deficiencias y contradicciones con normas legales vigentes, pero sobre todo, porque generó susceptibilidad y fue rechazado por las distintas asociaciones de periodistas que obligó a establecer un proceso de negociación y consenso
que trajo como producto la nueva versión.
36 Para la implementación de la ETV, el Centro Carter jugó un rol importante de asesoramiento y apoyo a partir de
experiencia en otros países.
37 A su vez, se realizaron distintas gestiones con otras entidades, incluidas prefecturas, para que sean parte de la
ETV; sin embargo, éstas quedaron truncadas por el cambio de Gobierno en junio de 2005.
38 Sus objetivos específicos fueron dotar a las personas de la información que ellos quieran y puedan utilizar,
fortalecer el derecho de petición, incrementar la eficiencia de las entidades piloto, iniciar el paso de una cultura de
secreto hacia una de transparencia, y aumentar la capacidad de las personas para monitorear y evaluar las políticas de
Gobierno.
39 Actualmente, el Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción ha retomado ese trabajo.
40 Un aspecto a resaltar es que la investigación de la DPA se centraba en recopilar, sistematizar y cruzar información
existente a partir de la cual se señalaban recomendaciones a las instancias responsables. Un rol importante que
permitió impulsar casos que estaban paralizados fue la visibilización de la misma ante la opinión pública que
presionaba a fiscales y jueces a tomar acciones al respecto. A su vez, el seguimiento consistió en solicitar
periódicamente información del estado de avance y generar espacios de acción interinstitucional.
Por tanto, la DPA por sus características legales no reemplazó las funciones de ninguna
institución responsable de investigar, acusar y sancionar presuntos hechos de
corrupción; más bien asumió un rol de vigilancia para que estas entidades cumplan con
sus funciones, lo que implicó emprender acciones de seguimiento, coordinación y
promoción.
Como parte de la Política Anticorrupción de Gobierno, se implementó una estrategia de
expansión del trabajo a los departamentos, compuesta por dos componentes:
conformación de las Oficinas Departamentales Anticorrupción (ODAs), y de las
Brigadas Móviles Anticorrupción.
Desde finales de 2003, con apoyo institucional y financiero de las prefecturas, se
crearon Oficinas Departamentales Anticorrupción (ODA´s), consolidadas, hasta el
2005, en todos los departamentos, con excepción de Pando41, con el propósito de
desarrollar la política anticorrupción al nivel departamental acorde a sus especificidades
particulares.
Con relación al área de prevención, el trabajo desarrollado por las ODA´s se centró en:
establecimiento de alianzas estratégicas, capacitación a funcionarios públicos y
ciudadanos, desarrollo de actividades de difusión y sensibilización, y asistencia técnica
a entidades públicas y órganos de control social. Por su parte, en el área de denuncias y
monitoreo se realizó un seguimiento departamentalizado de las denuncias, acorde al
procedimiento y metodología desarrollados por la Oficina Central de la DPA42.
Sin embargo, a pesar de la voluntad institucional no se pudo acabar el proceso de
descentralización planteado, quedando sólo en una simple desconcentración, debido
principalmente a su debilidad institucional y a la extrema dependencia de la voluntad y
capacidad de las prefecturas. Recién a mediados del primer semestre de 2005 se logró
dotar a las ODA´s de la capacidad institucional para adquirir mayores
responsabilidades.
La conformación y desarrollo de las ODA´s no fueron homogéneos y estuvieron sujetos
a las características y coyunturas particulares de cada departamento y al grado de apoyo
de las prefecturas. Al respecto, se pueden identificar cuatro tipos de ODA´s: a) con
mayor independencia, capacidad institucional con propias políticas y metodologías de
intervención, y un aporte significativo al proceso de descentralización, gracias a un
apoyo importante de las prefecturas43; b) pequeñas, débiles, con escaso o nulo apoyo
prefectural, y sobre dependencia frente a la Oficina Central44; c) repartición prefectural
financiada en su totalidad por la Prefectura que respondía a los lineamientos de la
DPA45; d) financiada en su integridad por la DPA, que por la presencia de la Oficina
Central en La Paz se redujo a ser un simple apéndice de ésta 46.
41 Si bien en el 2004 se conformó la ODA de Pando, debido al escaso apoyo de la Prefectura y a una coyuntura
adversa se tuvo que cerrarla. Sin embargo, en el POA del 2005 estaba previsto su relanzamiento, pero los
acontecimientos políticos que vivió el país no lo permitieron.
42 Esto se realizaba en la medida en que la denuncia no tenga efecto nacional; de ser así, se derivaba a la oficina
central en La Paz.
43 ODAs de Santa Cruz, Tarija y Potosí.
44 ODAs de Oruro, Chuquisaca y Beni.
45 ODA de Cochabamba.
46 ODA de La Paz.
Asimismo, de acuerdo a las particularidades del país, las características del trabajo de
cada ODA respondieron a las necesidades y características de cada región y al perfil del
Representante Departamental. Por ejemplo, mientras algunas se centraron en el
seguimiento de denuncias y un trabajo urbano, otras enfocaron su trabajo a establecer
alianzas estratégicas y tener una llegada constante a los municipios.
Paralelamente, a las ODA´s se fortalecieron las Brigadas Móviles Anticorrupción
(BMA), que fue el primer mecanismo empleado desde la SLCC para llegar y atender
periódicamente a las poblaciones más pobres y alejadas del país. Las BMA,
conformadas por equipos multidisciplinarios, tenían el propósito de responder a
denuncias recibidas de distintos municipios y a los requerimientos constantes de
autoridades y representantes de organizaciones sociales y de contar con información in
situ para dar seguimiento a casos relacionados a la problemática municipal.
En este sentido, las BMA llegaron a visitar más de 80 municipios, cumpliendo en cada
uno de ellos las funciones de difundir el trabajo de la DPA, capacitar sobre temáticas
relacionadas a la corrupción, establecer alianzas estratégicas, conocer denuncias de
corrupción, brindar orientación legal a los ciudadanos y, si el caso ameritaba, recopilar
datos, realizar las entrevistas necesarias y obtener información in situ.
Si bien estos dos componentes a un inicio funcionaron de manera separada, llegaron a
complementarse como parte de un proceso gradual de descentralización. Mientras el
primero permitió tener coordinación directa y continua con distintas instituciones con
sede en las capitales de departamento para implementar acciones anticorrupción de
mediano plazo, el segundo posibilitó tener presencia periódica en los lugares más
alejados del país, en especial en municipios donde la presencia estatal era casi nula,
respondiendo a problemas puntuales y a necesidades que nunca eran atendidas47.
El último periodo, comprendido entre finales de 2004 a junio de 2005, consistió en la
elaboración de una Política de Estado a partir de la conformación del Programa Integral
Anticorrupción (PIA).
Éste se caracterizó por la consolidación de la DPA como órgano anticorrupción, el
comienzo de su institucionalización y la creación de un espacio interinstitucional de alto
nivel para la coordinación y acción conjunta entre las entidades con mandato legal para
prevenir, investigar, acusar y sancionar actos de corrupción.
Dando cumplimiento a las recomendaciones emanadas del Informe de Evaluación de la
Capacidad Financiera del País (CFAA), así como a las metas de cumplimiento 2004 del
Programa para el Apoyo a la Eficiencia de la Gestión Pública (PMAP), se conformó el
2005, en coordinación con agencias de cooperación internacional y las principales
entidades nacionales involucradas, el Programa Integral Anticorrupción (PIA).
El PIA, actualmente vigente, puede ser definido como el intento más ambicioso, en
cierta medida logrado, de coordinar y poner bajo un mismo programa, por un lado, los
distintos emprendimientos de las entidades responsables del combate de la
47 En este sentido, el 2005, como parte de la evolución del proceso, se logró amplificar el trabajo de las BMA y
relacionarlo de forma más directa con las ODAs a partir de dejar de concentrarlas en la Oficina Central y crear
Brigadas Regionales, con la perspectiva que se conviertan en departamentales.
corrupción48, y de esta manera generar una Política Anticorrupción de Estado; y, por el
otro, de centralizar bajo este programa el apoyo y financiamiento de la cooperación
internacional49. La responsabilidad de la conducción del PIA fue dada a la DPA50.
El principal propósito del PIA fue el de fortalecer las actividades específicas de
detección, investigación y acusación de actos de corrupción de las entidades con
mandato legal, así como la consolidación del rol de articulación de estas entidades en
procura de la sanción51. Por otro lado, en el ámbito de la Prevención y Promoción, el
PIA desarrolló el Plan Nacional de Transparencia52 y asumió en su integridad el
componente de prevención del Plan de Acción de la DPA.
Un aspecto final importante a resaltar fue la dimensión internacional que logró el
trabajo anticorrupción, en la medida en que se revertió la presencia marginal que tenía
Bolivia en los espacios, encuentros y organismos internacionales contra la corrupción y
la poca aplicación de las convenciones internacionales contra la corrupción.
Con relación a la Convención Interamericana Contra la Corrupción, el 8 de marzo de
2004 Bolivia fue el noveno país americano en someterse a la evaluación del estado de
cumplimiento, a partir de un informe de avance elaborado por la DPA.53 Como
resultado, el Comité de Expertos calificó como positivo y progresivo el avance del país
y estableció una serie de recomendaciones referentes a la mejora de la legislación
anticorrupción y su aplicación, al fortalecimiento de los sistemas de control y
promoción de la ética en la administración pública y al fortalecimiento de la
participación ciudadana. Para cumplir con las recomendaciones, se elaboró una
estrategia de implementación cuya ejecución queda pendiente por parte de las
instituciones pertinentes.
Respecto a la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción, se participó
activamente en su discusión y redacción, logrando ratificarla el 1 de junio de 2005.
Queda pendiente el diseño de una estrategia de implementación y, a partir de ella, la
elaboración y adecuación de normativas y otras medidas para su aplicación54.
48 Formaron parte del PIA: la DPA, la Contraloría General de la República, la Unidad de Investigaciones Financieras
y el Ministerio Público. Sin embargo, existe la intención todavía vigente de incorporar a otras instituciones públicas
relacionadas con esta problemática.
49 Para la ejecución de este programa se estructuró una canasta de fondos, se buscó fortalecer el compromiso de los donantes con los objetivos de la prevención y lucha contra la corrupción; establecer criterios homogéneos de
planificación, seguimiento, evaluación y monitoreo; evitar la duplicidad de esfuerzos en la elaboración de informes,
convenios y otros; y facilitar el manejo de recursos provenientes de la Cooperación Internacional.
50 La dirección posteriormente fue asumida por la Delegación Presidencial por la Transparencia e Integridad Pública
(DPTIP), y en la actualidad por el Viceministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción.
51 Buscó la complementación de la normativa y estructura institucional de la Contraloría General de la República
para el tratamiento de las auditorías especiales; el fortalecimiento de las capacidades de investigación y presentación de los casos de corrupción del Ministerio Público; el fortalecimiento de la normativa y capacidad investigativa de la
Unidad de Investigaciones Financieras; y la consolidación del rol de coordinación y articulación de la DPA.
52 Este plan tiene como principales componentes: acceso a la información; fortalecimiento del control gubernamental
y transparencia de la CGR; promoción de la transparencia en actividades gubernamentales; y ética, capacitación, sensibilización y participación ciudadana. Su implementación estaba a cargo de la CGR y de la DPA.
53 Por su parte, organizaciones sociales y ciudadanos presentaron un informe paralelo al Comité de Expertos, que fue
elaborado a partir de una metodología novedosa en el continente, que consistió en la realización de talleres para analizar los avances logrados, alcanzados y presentados por las instancias respectivas.
54 A su vez, se participó activadamente en la elaboración de la estrategia contra la corrupción de la Comunidad
Andina, en los Foros Globales Anticorrupción de Corea y Brasil, así como en otros espacios internacionales.
El pronto reconocimiento internacional del trabajo realizado en el país se evidencia en
que en septiembre de 2004, al ser la DPA anfitriona del II Encuentro Subregional de
Organismos Anticorrupción55, fue elegida como presidente de la Coordinación de la
Alianza Subregional de Organismos Anticorrupción, y que en ese mismo año presidió el
Comité de Expertos del Mecanismos de Seguimiento de la CCIC.
Como nunca antes en el país, la lucha contra la corrupción sintonizó a tantas
instituciones bajo un sólo programa y centralizó el apoyo internacional56 como
reconocimiento internacional, lo que permitió apalancar los fondos y capacidades
institucionales suficientes para establecer una política de Gobierno. Sin embargo, a
pesar de los esfuerzos realizados, no se logró constituir una Política de Estado debido a
que los sucesos de junio truncaron y debilitaron el proceso iniciado a partir del PIA.
EPÍLOGO
Después de la renuncia de Carlos Mesa, en junio de 2005, se abandonaron algunos
programas, se cerraron oficinas departamentales y dejaron de funcionar muchos de los
espacios interinstitucionales de coordinación y acción conjunta creados por la DPA. Por
su parte, el PIA, al contar con financiamiento para varios años, quedó en suspenso, y
aunque retomó en lo posterior su rol, lo hizo con muy bajo perfil.
El Gobierno de Eduardo Rodríguez Vetzé si bien en los hechos dio continuidad a lo
realizado por la anterior gestión, cerró la DPA y, en su lugar, conformó la Delegación
Presidencial para la Transparencia e Integridad Pública (DPTIP) con la intención de dar
(aunque sin mucho éxito más allá de los documentos que elaboró) otro enfoque a la
lucha contra la corrupción, esta vez priorizando de manera más evidente el ámbito
preventivo.
Como se puede pensar, por el corto plazo de existencia, hasta el 22 de enero de 2006, la
DPTIP se centró en establecer propuestas sobre temas relacionados con la integridad y
transparencia y en dar continuidad a acciones y programas iniciados por la DPA, que
tenían relación directa con su enfoque57. Su accionar se centró en la sede de gobierno,
no teniendo ninguna iniciativa de relevancia a nivel departamental o local.
Por un lado, si bien continuó con el seguimiento de denuncias, debido a su participación
en el PIA en reemplazo de la DPA, y a que heredó los casos que estaba siguiendo su
antecesora, se centró en cerrarlos y derivarlos a las instancias correspondientes.
Con relación a la prevención, dando continuidad a lo avanzado, rediseñó el
Anteproyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y profundizó
la Estrategia de Transparencia Voluntaria, así como hizo un seguimiento de la
55 La “Declaración de La Paz”, resultado del encuentro, enfatiza la necesidad de consolidar el cumplimiento de la
Convención Interamericana Contra la Corrupción y otras disposiciones internacionales.
56 Entre los principales organismos de cooperación se pueden mencionar el PNUD, ADCI-BOLIVIA, Reino de los Países Bajos, Reino de Dinamarca, Cooperación Suiza para el Desarrollo, USAID, Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo. A su vez, recibió asistencia técnica de la Embajada de Francia, de la Embajada de
Italia, de la GTZ y USAID a través de Casals y Asociados
57 Entre sus propuestas de normativa con relación a la transparencia, se pueden señalar: normativa para la verificación de la Declaración Jurada de Bienes y Rentas; proyecto de Decreto Supremo para reglamentar el Art. 50
de la Ley SAFCO; propuesta para mejorar el acceso a Leyes, Decretos Supremos y Resoluciones, propuesta para
mejorar el acceso a Leyes, Decretos Supremos y Resoluciones. Sin embargo, esta normativa no fue aprobada,
quedando pendiente su consideración para la actual gestión.
implementación del D.S. Nº 28168 y las Convenciones Internacionales Contra la
Corrupción.
Por su parte, el actual Gobierno de Evo Morales cerró la DPTIP, y en su lugar creó el
Viceministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción, dependiente del
Ministerio de Justicia, mostrando la voluntad de continuar luchando contra la
corrupción y afianzar la tendencia de constituir, como parte del Poder Ejecutivo, una
entidad responsable de la coordinación del combate a la corrupción.
Si bien no se tiene conocimiento de un plan de trabajo del Viceministerio de
Transparencia y Lucha contra la Corrupción, se presume que en gran parte continuará
con los programas promovidos por las anteriores gestiones, principalmente el Programa
de Transparencia y Acceso a la Información y el Programa Integral Anticorrupción
(PIA).
Actualmente está centrándose en dar seguimiento a denuncias de presuntos hechos de
corrupción, sobre todo, que involucran a autoridades de gestiones anteriores. A su vez,
todavía con mucha debilidad se reinició el trabajo en el marco del PIA. En lo que
concierne al tema de prevención, ha retomado la coordinación y monitoreo de las
estrategias de transparencia voluntaria y tiene previsto gestionar la aprobación de la ley
de Transparencia y Acceso a la Información Pública, a partir del anteproyecto existente.
Como iniciativas propias se tuvo la intención de aprobar la Ley Anticorrupción
“Marcelo Quiroga Santa Cruz”, que propone: detectar y sancionar la corrupción en el
ejercicio de la función pública y privada, promover la ética y la transparencia en la
gestión pública, crear un Consejo Nacional Contra la Corrupción (conformado por
representantes de los tres poderes del Estado, designando un operador nacional y nueve
departamentales)58.
Como una medida para iniciar, aunque no esté sancionada, la aplicación de dicha ley, se
promulgó el D.S. Nº 28695. Dicho decreto debía permitir la conformación del Consejo
Nacional de Lucha contra la Corrupción, y establecía que una Unidad de Inteligencia
Financiera y Patrimonial sería el ente investigador de la lucha contra la corrupción,
junto a la Fuerza Especial de Lucha contra el Crimen y la Contraloría General de la
República. Ante este hecho, los partidos de oposición presentaron un recurso de
inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia, dejando esta medida sin efecto.
En la coyuntura actual, el interés por la temática anticorrupción ha disminuido en la
agenda pública. Se perfila que, en el proceso constituyente que vive el país, las
temáticas estructurales desplazarán a las propuestas constitucionales dirigidas a
profundizar la lucha contra la corrupción. A su vez, debido a la profundización del
proceso de descentralización, a partir de la elección de los prefectos y a la creciente
oposición de las prefecturas no oficialistas al Gobierno Central, se presume que, a
diferencia de la DPA, el accionar del Viceministerio será más débil y limitado en su
impacto en las regiones59.
58 Actualmente existe un proyecto final cuyo tratamiento está en manos del Congreso Nacional, que incluye
elementos punitivos contra la corrupción, investigación de fortunas y transparencia en la gestión pública.
59 Un ejemplo de esta afirmación es que las prefecturas de Santa Cruz y de Tarija han conformado reparticiones
departamentales anticorrupción, que actúan de manera independiente y sin ninguna coordinación con el
Viceministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción.
CONSIDERACIONES FINALES
Como resumen de lo desarrollado anteriormente, se puede afirmar que en los últimos
años la corrupción dejó de ser una problemática marginal, llegando a ocupar lugares de
importancia en la agenda pública. A su vez, la lucha contra la corrupción se convirtió en
una demanda social a ser atendida por toda gestión gubernamental y, por ende, en
componente de trabajo infaltable de cualquier programa de gobierno.
Esto se debe, en gran parte, a que Bolivia figura entre los países con más altos índices
de corrupción y a que ha contraído una serie de compromisos a nivel internacional, ya
sea a través de la ratificación de instrumentos internacionales, como las Convenciones
Internacionales Contra la Corrupción, o a partir de convenios de financiamiento,
cooperación y asistencia técnica con entidades internacionales.
Consecuentemente, en los últimos años el país pasó de desarrollar programas
anticorrupción localizados y dispersos, a constituir paulatinamente una política integral
anticorrupción. Como parte de este proceso se generó la tendencia de institucionalizar la
existencia de un órgano estatal anticorrupción que, si bien cambió de nombre en las
últimas gestiones gubernamentales, mantuvo las mismas funciones y medidas. Existe la
posibilidad remota de que como resultado del proceso constituyente se establezca con
rango constitucional un Órgano Anticorrupción, más autónomo e independiente.
Sin desmerecer lo realizado por otras gestiones, los avances del país en materia de
corrupción que se ven materializados en la disminución de los niveles de percepción de
la corrupción en el índice de Transparencia Internacional, son el resultado de lo
realizado en la gestión de Carlos D. Mesa, en la medida en que se logró afianzar el tema
de la corrupción tanto en la agenda nacional como de la cooperación internacional,
establecer una política de gobierno y consolidar un órgano anticorrupción.
La coyuntura que vivió el país evitó que se llegue a consolidar esta política pública y
que las acciones emprendidas alcancen los resultados previstos, muchos de los cuales en
la actualidad se están evidenciando. A pesar de la voluntad política y apoyo de la
gestión gubernamental, las condiciones fueron adversas y de continuo cambio, lo que
obligó a que se destinaran gran parte de los esfuerzos a actividades organizativas y
administrativas; no existiendo la posibilidad de tener un periodo previo de organización
como lo tuvieron otras instancias similares.
El sabor que queda es que si bien se trabajó arduamente en estructurar un programa
anticorrupción sólido e integral, el momento en el que se contó con una institución
fortalecida y una instancia que permitiría combatir la corrupción a partir de una acción
interinstitucional de alto nivel, el cambio de gobierno frustró la cosecha de los logros
alcanzados. Se fue partícipe del nacimiento y crecimiento de una Política Pública
Anticorrupción, pero su maduración será responsabilidad de los siguientes gobiernos.
Una lección de la experiencia acumulada es que no existe una sola vía para disminuir la
corrupción, y más bien, por la reciente relevancia que ha adquirido en el continente esta
temática, se puede afirmar que en la mayor parte de los países su institucionalización
como política sostenible está en una fase inicial, por lo que las experiencias son
diversas, todavía aisladas y no contundentes para poder decir cuál es la mejor vía a
seguir.
Es prematuro hablar de una Política Anticorrupción del Estado Boliviano. Todavía en la
actualidad coexisten una variedad de medidas y normas relacionadas al combate de la
corrupción que se están implementando de manera aislada, sin lograr agruparlas en un
solo programa estatal, a pesar de los intentos y disposiciones surgidas en los últimos
años. A esto se añade que, para implementar acciones anticorrupción, se depende
demasiado de la voluntad, predisposición e interés de las Máximas Autoridades
Ejecutivas. No obstante, se presume que existen las condiciones para su surgimiento;
consecuentemente, aunque el país ha logrado importantes logros en materia
anticorrupción, todavía queda un arduo camino por recorrer.
Para la consolidación de la política anticorrupción es necesaria la conjunción de la
voluntad política, condiciones y enfoques técnicos, y demandas o necesidades sociales.
Por tanto, no basta, para combatir la corrupción, con realizar un collage de medidas más
o menos sintonizadas y coordinadas, a pesar de que hubieran tenido resultados positivos
en otros países o instituciones. Los medios para luchar contra la corrupción no son
neutrales, responden a una determinada tendencia sobre lo que se entiende por
corrupción, a una determinada ideología, y reflejan y responden a realidades concretas.
Al margen de la urgencia de complementar la legislación existente para que se
institucionalice, respalde y efectivice la lucha contra la corrupción, es fundamental la
consolidación de un órgano público anticorrupción, en la medida en que permitirá
construir una visión integral que visibilice y dé coherencia a lo que el Estado está
realizando o tiene proyectado desarrollar en materia anticorrupción. Lo ideal para que
logre mayores niveles de independencia, dependencia de la voluntad de las autoridades
y legitimidad, y plantear medidas sostenibles y continuas en el tiempo, es que deje de
formar parte de un Poder del Estado contando con un respaldo legal más contundente.
Una debilidad del combate a la corrupción en el país, todavía no superada, es el poco
desarrollo teórico e investigativo sobre esta problemática en Bolivia, así como de
instrumentos e indicadores propios para evaluar los avances y resultados en esta
materia. Por tanto, a pesar de la presión social de realizar acciones a corto plazo, se
requiere priorizar la elaboración de marcos teóricos y metodológicos que posibiliten
orientar, comparar y evaluar la aplicación de las medidas anticorrupción más
estructurales.
Por otra parte, para evitar estigmatizar y distorsionar el combate a la corrupción
emprendida desde el Poder Ejecutivo, se debe evitar visualizar, poner énfasis y generar
mucha expectativa social sobre lo que se puede lograr en materia de sanción de la
corrupción. Debido a la autonomía del Poder Judicial, es muy poco lo que se puede
hacer desde el Ejecutivo, y ese poco suele traer como resultado invisibilizar y
desvalorizar las acciones que abordan de manera estructural la problemática de la
corrupción relacionadas al ámbito de la prevención de la corrupción. La DPA cayó en
este error, arrinconada por la demanda social de “pescar a un pez gordo”, lo que generó
un sentimiento social de que se hizo poco, opacándose todos los avances alcanzados.
En este sentido, es importante fortalecer el Programa Integral Anticorrupción,
incorporar a él mayor cantidad de instituciones relacionadas con la prevención y sanción
de la corrupción, impulsar la reforma del Poder Judicial, que desde hace años se está
trabajando y continuar con el proceso de Reforma de la Policía Nacional, que se inició
gracias al impulso de una comisión interinstitucional liderizada a un inicio por la DPA,
que tiene como principal resultado la encuesta emitida por el PNUD.
Por otra parte, es imprescindible extender paulatinamente las medidas anticorrupción,
sobre todo, de rendición de cuentas y transparencia a organizaciones de la sociedad civil
que administran o se benefician de recursos públicos. También es necesario trabajar en
el fortalecimiento de la participación y aporte de las organizaciones sociales en la lucha
contra la corrupción, que todavía es insignificante y disperso, eso sí con la premisa que
primero se debe comenzar por casa, dando ejemplo, antes de pretender intervenir en el
Estado o buscar asumir algunas de sus funciones.
Finalmente, en la coyuntura actual para consolidar la lucha contra la corrupción es
importante que la nueva Constitución, resultante del proceso constituyente, incorpore el
principio que toda Información es Pública; reconozca el derecho a la Información
Pública como un derecho constitucional; establezca la transparencia de la gestión
pública como un principio y deber constitucional del Estado; reconozca la rendición de
cuentas como un principio y obligación constitucional del Estado; cree una instancia
independiente responsable de la prevención y lucha contra la corrupción, enfocada más
que todo a la transparencia y acceso a la información; y establezca el control social
como un derecho y obligación constitucional de los ciudadanos.
4
LA POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
1)
El PROGRAMA ECONÓMICO (FEBRERO, 2004)
Xavier Nogales Iturri
1. Antecedentes
El testimonio a continuación tiene el objetivo de evidenciar objetivamente cuál era la
situación económica de la nación en octubre de 2003, cuáles las perspectivas
económicas en el mediano plazo y cuáles los principales factores que influenciaron el
pensamiento y actuación del gobierno del presidente Carlos Mesa Gisbert en el área
económica.
Las protestas de octubre de 2003, que culminaron en un levantamiento popular violento
y una reacción gubernamental cruenta, empezaron muchos meses y años antes. Los
problemas económicos fueron acumulándose durante dos décadas después de la entrada
en vigencia del famoso DS 21060. Posteriormente, los problemas se profundizaron en
1999, cuando se inició un fuerte proceso económico recesivo, el cual fue especialmente
duro para la población de menores ingresos y los trabajadores informales que laboraban
de manera concentrada en la región de El Alto de La Paz, Oruro y el Chapare. La recesión tuvo una larga duración de 4 a 5 años y afectó a un número grande de
población marginal en las zonas más pobres de Bolivia, dejando la impresión de una
falta total de previsión de los gobiernos anteriores sobre el bienestar de la población más
rezagada de la nación.
No obstante, es preciso aclarar que gran parte de la frustración del occidente del país en
octubre de 2003, especialmente en la zona minera tradicional, se inició por el colapso de
la minería de estaño, plomo y plata a fines de 1985, cuando se desplomó el Consejo
Internacional del Estaño. El colapso causó el cierre de muchas minas públicas y
privadas, y causó una gran pérdida de ingresos al occidente del país, afectando
especialmente a la población originaria aymara y causó una fuerte migración hacia el
Chapare y hacia el oriente del país, especialmente a Santa Cruz. En todo caso, la crisis
minera fue culpable de gran parte del empobrecimiento de las zonas del occidente
boliviano, ya que la minería había sido —no por años sino por siglos— la principal
fuente de ingresos económicos del país y, por supuesto, de la población indígena de la
nación.
La crisis minera tuvo algunos impactos positivos, sin embargo. El país tuvo que
diversificar sus exportaciones a partir de 1986 para sobrevivir. Lo hizo especialmente
trasladando sus esfuerzos al sector agrícola comercial del oriente boliviano: la soya.
Después de ser un país minero por siglos, Bolivia se transformó en un país
primordialmente agrícola y ganadero. Al tener éxito, sin embargo, trasladó el poder
económico de la cordillera occidental al llano oriental. La población del occidente del
país —que antes vivía o rentaba de la minería— se empobreció de manera considerable
y se vio obligada a migrar a las nuevas zonas de actividad económica creciente,
especialmente a El Alto y a Santa Cruz. Entre 1990 y 2001 la población boliviana creció
al 2.65% anual, pero las ciudades de El Alto y Santa Cruz llegaron a crecer al 5%. En
contraste, Oruro, Potosí y La Paz sólo crecieron al 1%. Esta situación generó una nueva
riqueza en el oriente boliviano y una concentración de pobreza en el occidente,
especialmente en El Alto de La Paz. Por algo, la protesta de 2003 se genera en el
altiplano y revienta en El Alto.
La economía nacional creció después del DS 21060 a una tasa promedio del 4% anual,
una tasa relativamente aceptable, pues era mayor que el crecimiento poblacional del
2.65%. Si no hubiera habido crisis de la minería, probablemente la tasa de crecimiento
hubiera estado más cerca del 6% gracias a la atracción de capitales de inversión y
crédito multilateral, y a la reducción de la deuda privada, bilateral y multilateral que
obtuvo Bolivia como resultado de las políticas neoliberales. Con la cabeza en el fuego y
los pies en el hielo, la temperatura promedio fue aceptable, aunque para los extremos no
lo fue de ninguna manera. El empobrecimiento de la población occidental, el
enriquecimiento de la población de oriente y los flujos migratorios resultantes causaron
graves problemas sociales concentrados en la población indígena que —a la larga—
tenían que acarrear cambios políticos estructurales.
La situación de tranquilidad que vivió el país entre 1986-1998 cambió en 1999, cuando
se generó el proceso recesivo que duró entre 4 y 5 años, y que profundizó los problemas
económicos de la población de occidente.
2. Causas de la recesión de 1999-2003
La devaluación de Brasil y Argentina
Después de 14 años de estabilización y crecimiento económico relativamente
satisfactorio —del orden del 4% anual en términos reales—, Bolivia recibió un shock
externo muy fuerte, a pesar de que muchas autoridades económicas creían que la
economía boliviana por ser “sui generis” podía ser también invulnerable. Los
desequilibrios en la economía brasileña habían llegado a representar un déficit en cuenta
corriente de su balanza de pagos equivalente a US$ 25 mil millones anuales, igual a la
producción total del Bolivia de tres años. Las recientes crisis asiática y rusa habían
disminuido la confianza de inversionistas internacionales —muchos de ellos
especuladores— en las economías emergentes. Dada la reticencia de los inversionistas
de continuar llevando recursos anuales tan cuantiosos para cubrir el déficit, Brasil se vio
en la necesidad de efectuar un ajuste macroeconómico brutal. El gobierno de Fernando
Henrique Cardoso decidió que parte se arreglaría vía devaluación del real, la moneda
brasileña que hasta entonces estaba pegada al dólar. El FMI no tuvo la fuerza para exigir
al gobierno brasileño un mayor sacrificio fiscal, a pesar de que sabía que una
devaluación brasileña iría a tener un grave efecto sobre las economías circundantes,
incluyendo a Bolivia, Paraguay, Uruguay, Argentina, Chile, Colombia y Perú. Cuando
colapsó la economía argentina, la devaluación resultante fue aún peor: de 1:1 a 4:1,
causando aún mayores problemas de competitividad a Bolivia.
Las exportaciones de Bolivia a Brasil se vieron inmediatamente afectadas, pero también
todas las exportaciones, debido a que Brasil, una economía débil pero muy grande,
ahora con mayor ventaja competitiva gracias a su devaluación, empezó a llenar los
mercados con sus productos, incluyendo la soya, que redujo su precio internacional de
manera sustancial. Por su parte, la economía argentina sufrió aún más y afectó muy
seriamente a Uruguay y Paraguay, países muy ligados a Brasil y Argentina.
Si bien la economía boliviana no colapsó, sufrió una fuerte recesión. El Banco Central
de Bolivia (BCB) no podía devaluar competitivamente con Brasil, porque la banca
boliviana estaba totalmente dolarizada. Una devaluación muy fuerte habría quebrado en
primera instancia a los prestatarios en dólares y en segunda instancia a la propia banca y
a los depositantes en el sistema bancario. En consecuencia, el BCB de manera exitosa
llevó la devaluación real a un nivel cercano al 10% anual, la cual —en 5 años—
permitió una devaluación en términos reales del 50%. Esta devaluación real permitió
sobrevivir a la economía boliviana gracias a mayores exportaciones. Sin embargo, fue
inevitable que generara recesión. La producción nacional vio reducidas sus ventas
medidas en dólares, mientras sus deudas y los costos de muchos de sus insumos seguían
denominados en dólares. Las ganancias de las empresas se convirtieron muchas veces
en pérdidas, y la generación de empleo se redujo, causando niveles crecientes de
desempleo.
La Erradicación de la coca y la reducción dramática del contrabando
Cuando algunas cosas se dificultan, lamentablemente muchas otras también lo hacen.
La crisis generada por Brasil coincidió sensiblemente con el “Plan de Coca Cero” que el
gobierno de Banzer llevó a cabo en 1998 y terminó en 1999. La erradicación —exitosa
desde el punto de vista de guerra contra el narcotráfico— tuvo necesariamente un fuerte
impacto en el ingreso de los cocaleros y en su espíritu combativo. Las divisas que
generaba el narcotráfico —que llegaban a unos US$ 600 millones anuales— dejaron de
ingresar y dejaron de financiar el contrabando de productos de consumo final que
venían especialmente de la Zona Franca de Iquique. Las importaciones de Iquique —
según sus propias estadísticas— cayeron en Bolivia de US$ 1.200 millones en 1998 a
US$ 250 millones en 1999. La recesión en Iquique fue muy grande, pero la caída de
ingresos para la población aymara que comerciaba los productos del contrabando fue
mucho peor. Mucha población de El Alto y Oruro, dedicada al comercio informal y
comercialización del contrabando, vio sus ingresos sustancialmente reducidos.
La concentración de la pobreza, por el desempleo formal debido a la recesión y la caída
de ingresos en El Alto y Oruro, fue un factor que alteró de manera decisiva el equilibrio
político existente entre 2000-2003 y generó un fuerte descrédito a las políticas
económicas del período neoliberal. Para añadir gasolina al fuego, la creciente sensación
de corrupción estatal acabó de romper con la credibilidad del esquema institucional. Los
sobresueldos no transparentes a algunos funcionarios públicos de mayor rango,
incluyendo el mecanismo de “pluses” y la utilización de “fondos reservados” para el
pago de líderes sindicales (los “duchazos”), generaron aún mayor susceptibilidad en la
población y falta de credibilidad en las políticas económicas del sistema.
3. Libre mercado o intervencionismo estatal
A la caída del gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, el país estaba listo para probar
nuevas aguas. Las políticas neoliberales habrían demostrado su incapacidad para
generar bienestar a la población boliviana. Según algunas gentes, no los
acontecimientos arriba relatados sino las políticas neoliberales son las que habrían
empobrecido al pueblo boliviano. La libre competencia no podía seguir manejando la
economía boliviana, y la gente requería que el Estado debía ahora jugar un papel más
activo. Habría llegado la hora de comenzar nuevamente el ciclo. El gobierno de Carlos
Mesa debía resolver este trascendental asunto desde el primer día de su gestión.
El mundo también había tenido que resolver este asunto una y otra vez. Después de la
Primera Guerra Mundial, la economía global sufrió una de las peores crisis. La Gran
Depresión de 1929 iniciada en los EE.UU. generó el peor desempleo de la historia
moderna. Grandes colas de desempleados buscando trabajo o comida gratis, y siguen
en la memoria del mundo moderno. En Alemania, la gran depresión incubó al régimen
dictatorial más famoso del mundo moderno, Adolfo Hitler, y fue la causa de la Segunda
Guerra Mundial. El capitalismo había quedado en el peor descrédito de la historia. Los
capitalistas privados en Alemania no habían invertido lo suficiente durante la depresión
y luego se habían aliado a la dictadura. Lo mismo había pasado en Francia e Italia. No
fue casualidad, entonces, que cuando Churchill dejó temporalmente las negociaciones
de Potsdam, que definirían el mundo de la postguerra, para ir a Inglaterra para las
elecciones de Primer Ministro, se llevó el desencanto de su vida. No sólo no lo reeligió
el pueblo británico, sino que eligió a un socialista, Clement Atlee.60
Fijemos, sin embargo, nuestra atención en Alemania donde el enfoque fue diferente. El
gobierno de Ludwig Erhard, el primer gobierno alemán de la postguerra, temía
fuertemente un control estatal de la economía debido al pasado reciente bajo el control
60/ El gobierno de Atlee había prometido en las elecciones que la “doctrina de la abundancia, empleo pleno y la
seguridad social requería: (i) la transferencia al Estado de la propiedad de ciertas fuerzas económicas principales y (ii) el control planificado de parte del Estado —pensando en el interés público— de muchas otras actividades
económicas”. Por más de 12 años, la Gran Bretaña nacionalizó las empresas estratégicas (minería,
telecomunicaciones, energía) y con la ayuda de universidades prestigiosas (London School of Economics) generó
Planes planes Económicos económicos detallados, incluyendo controles de precio y subsidios importantes a sectores productivos deficitarios. Luego eliminó los planes económicos y liberalizó la economía en base al mercado, pero
mantuvo la propiedad y control de los sectores estratégicos. La economía británica, sin embargo, fue perdiendo
dinamismo y fue sobrepasada aún por la italiana, generando consenso entre los economistas de que el control estatal
no generaba eficiencia en el largo plazo y que, más bien, causaba problemas de lento crecimiento y, por tanto, alentaba el desempleo. Muchos años más tarde, en los años ochenta, la señora Thatcher inició un proceso de
liberalización de los sectores estratégicos, incluyendo la minería, y la Gran Bretaña fue capaz de crecer nuevamente y
reganar niveles de ingreso perdidos por el exceso de intervención estatal. En Italia y Francia, el proceso fue similar al
británico.
de Hitler. No era como el caso británico, donde los gobiernos habían sido democráticos.
En Alemania mucha gente compartía el temor de Erhard y preferían una economía en
manos de empresas privadas, dirigidas por el mercado. El milagro alemán fue el
resultado, mostrando que una economía destrozada en poco tiempo podía ganarle a
economías como la británica, a partir de capitales privados y al libre mercado. Podemos
notar una diferencia muy importante con el sistema de los EE.UU. de América.
Alemania siguió la “Política Social de Mercado” desde su creación.61 La “Economía
Social de Mercado” implicaba una economía privada y el funcionamiento del libre
mercado, siempre y cuando las empresas privadas trabajasen dentro de una normativa
gubernamental que asegure la existencia y preservación de un “Orden Económico”. El
gobierno de Carlos Mesa enfrentaba una situación similar: “Mantener un sistema de
producción privado pero dentro de normativas gubernamentales que aseguren la
responsabilidad social de las empresas privadas”. Además, el gobierno de Mesa
enfrentaba el desafío de mantener la estabilidad económica del país, a pesar del gran
déficit fiscal que le dejó el gobierno de Sánchez de Lozada”, cercano al 10% del PIB, es
decir, excesivo y peligroso.
La política económica en EE.UU. es de gran libertad para las empresas privadas. En la
Unión Europea, el concepto actual es más parecido al alemán, de fuerte participación
normativa y supervisión de parte del gobierno. En los EE.UU. el sistema de normativa y
supervisión debe estar en manos de técnicos expertos en el sector a normar y supervisar
y debe haber una “muralla china” entre la entidad normadora y el Poder Ejecutivo. Las
superintendencias deben tener alto nivel de autonomía, tanto en elegir su personal como
en emitir normativas. La Superintendencia de Bancos de Bolivia sigue este modelo. En
Alemania, el sistema normativo es más político, aunque no descuida los aspectos
técnicos, porque claramente no se puede controlar un sector sin técnicos altamente
calificados. En EE.UU. el sistema normativo y de supervisión es como un Cuarto Poder
del Estado, pero en Europa debe ser parte del gobierno, con independencia, pero
siempre bajo el control estricto del gobierno. En resumen, según el FMI y BM debía
seguirse el modelo americano, pero según el gobierno de Mesa debía seguirse el modelo
europeo. Si bien la diferencia parece no tan grande a primera vista, en la práctica hace
toda la diferencia del mundo.
4. Quién lidera: finanzas o desarrollo económico
El gobierno Mesa, desde un comienzo, tuvo que definir un primer aspecto fundamental:
quién lidera el proceso económico, el Ministerio de Hacienda (MH) o el Ministerio de
Desarrollo Económico (MDE). A partir del DS 21060 era el Ministerio de Hacienda el
que lideraba todos los aspectos del quehacer económico. En casi dos décadas de trabajo,
el MH había llegado a desarrollar una gran maquinaria de control y una relación muy
estrecha con el FMI y el BM. El ministro de Hacienda era, de facto, el primer ministro
del gobierno de turno. Contaba —y aún cuenta— con un amplio personal que le permite
controlar cada aspecto de la economía. El Consejo Económico y Social era presidido
61/ Por un lado, la política de mercado implicaba que la propiedad de las empresas estaría en manos privadas y que
el libre mercado debía dirigir el sistema de precios en la economía, a fin de dirigir el proceso de asignación de
recursos de la manera más eficiente posible. Por otra parte, la política “Socialsocial” implicaba que el Estado debía
jugar un papel fundamental en la supervisión de los capitales privados. Los “Ordoliberalesordoliberales” de la Universidad de Freiburg in Breisgau (Ropke, Rustow, Eucken y Armak) convencieron al gobierno americano de
ocupación, que era necesario contar con un “orden económico que permitiera el funcionamiento de una actividad
económica privada, responsable socialmente” y que el Estado era responsable de asegurar la creación y
mantenimiento de dicho “Orden Económico”.
por el MH con el apoyo de todos sus viceministros, y no podía salir ningún decreto
supremo sin el visto bueno explícito de dicho consejo. Por otra parte, el MDE tenía una
gran pobreza de personal y no contaba con los técnicos necesarios con experiencia en
los diferentes sectores económicos.
A pesar de las deficiencias y debilidades existentes, el presidente Mesa tomó su primera
decisión para dar un giro importante en el manejo económico del país. Debía ser el
MDE quien liderara el equipo económico del gobierno. No significaba olvidar el
equilibrio fiscal, pero se debía tener en cuenta la generación de empleo de calidad, es
decir, “el empleo productivo y bien remunerado”. No era posible llevar a cabo una lucha
efectiva contra la pobreza sin una reducción del desempleo y la maximización en la
generación de empleo de alta calidad. Para esto, debería tenerse en cuenta el costo de
inversión requerido para generar un empleo de alta calidad; generar ingreso suficiente
que permita a la familia del trabajador sobrepasar la línea de pobreza (un consumo de
4.000 calorías diarias per cápita). Los proyectos intensivos en mano de obra debían
tener prioridad en su ejecución y debían ser económica y socialmente rentables. El uso
de insumos nacionales debía tener preferencia en la selección de proyectos.62
Evidentemente, era necesario —y lo sigue siendo— buscar un modelo productivo que
asegure la selección de proyectos intensivos en mano de obra. Un promedio nacional de
US$ 20.000 por empleo generado requeriría una inversión anual de US$ 3.200 millones
para generar 160.000 empleos,63 es decir 32% del PIB, en comparación con una
inversión nacional del orden del 8% actualmente. Para que no siga creciendo el
desempleo ni el subempleo en Bolivia, era necesario invertir cuatro veces más que lo
que estábamos invirtiendo. Algo significativo era que para lograr la reducción del costo
promedio de inversión por empleo generado era preciso que Bolivia promoviera
acuerdos de comercio internacional para permitir un crecimiento importante de la
industria exportadora intensiva en mano de obra (p.ej., industrias de telas y ropa) y
comercio de productos de consumo masivo.64
Los sectores altamente intensivos en capital son necesarios para generar una serie de
productos o servicios que deben ser producidos necesariamente en la economía (v. gr.,
agua, carreteras, telecomunicaciones, hidrocarburos), pero no generan mucho empleo y
requieren muchas veces montos de inversión de varios cientos o miles de dólares. Esto
implica que preferiblemente deberían estar en manos de capitales privados (a ser
supervisados estrictamente) pero no en manos estatales. Cuando el Estado deba invertir
(p.ej., en carreteras) debe tomar en cuenta, con prioridad, el problema de la generación
de empleo. En lo posible, los proyectos gubernamentales deberían preferir la generación
de empleo a opciones más mecanizadas. Las carreteras, por ejemplo, deben utilizar al
máximo la mano de obra nacional en vez de emplear grandes firmas extranjeras
altamente mecanizadas. Esto no significaría que los proyectos sean más caros. Al
62 / La inversión en industria tiene un costo de inversión por empleo generado de más de US$ 50.000. En
petroquímica, la inversión puede llegar a más de US$ 500.000. Al contrario, un empleo en industria ligera intensiva
en mano de obra tiene un costo de inversión entre US$ 1.000-5.000. Similarmente, el costo de inversión en
operaciones comerciales pequeñas (microempresas) tiene un costo entre US$ 500 y US$ 2.000). Por otra parte, un
empleo generado de calidad en agricultura requiere una inversión entre US$ 10.000 y 20.000.
63/ La población de Bolivia llega casi a 10 millones de personas. Anualmente los jóvenes que ingresan a la
fuerza laboral son 160.000. Este número seguirá siendo de esta magnitud, aun cuando la tasa de natalidad baje en el
corto plazo, puesto que los jóvenes que entrarán a la fuerza de trabajo en los próximos 15 años ya están creciendo.
64/ Incluyendo automóviles usados con readecuación en el país, obligatoria para evitar problemas de
contaminación y seguridad de transporte.
contrario, en muchos casos es más barato emplear mano de obra y material nacional que
usar maquinarias e insumos importados.65
El gobierno encontró, sin embargo, un serio obstáculo para implantar la decisión de
traspasar el liderazgo de la economía al MDE. En primer lugar, la ley LOPE (de
Organización del Poder Ejecutivo) no permitía cambios por decreto de las funciones de
los ministerios. Sin apoyo del Congreso no era posible efectuar el cambio. En segundo
lugar, la maquinaria del MH era muy grande y poderosa para efectuar el cambio sin
mayor trauma. El FMI y el BM se oponían a un cambio radical que pudiera afectar la
capacidad de control de la economía y el sector financiero. Además, los grupos de poder
allegados al MH no permitirían un cambio fácil. Un cambio inmediato podría generar
demoras en la utilización de créditos de los bancos multilaterales, atrasando proyectos
urgentes y necesarios que ya estaban en desarrollo. A pesar de esto, se hizo el esfuerzo.
5. La necesidad de mantener el equilibrio macroeconómico
Una restricción importante era el mantener el equilibrio económico. Desde el primer día
del gobierno, hubo el riesgo de una salida acelerada de depósitos. El gobierno le dio la
mayor prioridad a consolidar la confianza del público depositante en el sistema bancario
y parabancario nacional. En segundo lugar estaba la pésima condición fiscal en que
terminó el gobierno de Sánchez de Lozada. El déficit fiscal había ido subiendo
lentamente del 2% anual al 10%. Ese nivel del 10% no sería fatal mientras el
desembolso de créditos y donaciones (netos de amortizaciones) continuara siendo igual
o mayor que el déficit fiscal. El problema era que el volumen de repago de la deuda
externa había crecido lo suficiente para que los desembolsos de créditos fueran cercanos
a cero. En esa situación el país dependía únicamente de las donaciones. El perdón de la
deuda bajo el esquema HIPC representaba un alivio desde la perspectiva de balanza de
pagos, pero no desde la perspectiva fiscal, dado que existía la obligación de que los
montos perdonados fueran gastados por el gobierno en mayor presupuesto fiscal,
especialmente en educación y salud. Si bien eran gastos bienvenidos, el mayor gasto
significaba una mayor presión fiscal. En pocas palabras, el HIPC redujo la presión en la
balanza de pagos pero no alivió la presión fiscal.
El país había venido aumentando el déficit fiscal por varias razones: (i) pago de
pensiones bajo el viejo sistema de reparto a los beneficiarios de los fondos de pensiones
de sectores que estaban quebrados por el mal manejo que tuvieron por décadas, en gran
parte por abusos de sectores sindicales; (ii) pago del Bonosol, que fue un ofrecimiento
de naturaleza electoral y no una exigencia de los sectores sociales; (iii) la Ley de
Hidrocarburos de Sánchez de Lozada que introdujo un nuevo sistema impositivo —
basado en el impuesto a la renta y sobre ganancias— que si bien podía ser más atractivo
para las empresas,66 era malo para el gobierno porque dejaría de percibir los ingresos
que antes recibía de YPFB y esto le generaría un déficit fiscal del orden del 5% del PIB
por varios años; y (iv) mayores gastos sociales para evitar bloqueos y protestas de
movimiento sociales que cada vez aumentaban el volumen de sus protestas.
65/ Por supuesto que el BM, el BID o la CAF no estaban (ni están) dispuestos a financiar proyectos carreteros
que no utilicen firmas extranjeras altamente mecanizadas (es decir brasileñas). Aún peor, el Brasil ofrecía (y ofrece) financiamiento a largo plazo para contratar empresas brasileñas para la construcción de carreteras, siempre y cuando
Bolivia les garantice los créditos con CAF o BID o con reservas del BCB (vía mecanismo de ALADI). Los
movimientos cívicos, por su parte, siempre han tenido la motivación de maximizar la inversión en carreteras en sus
regiones, y han estado de acuerdo en utilizar créditos al máximo, aún aun cuando se minimice el uso de mano de obra nacional.
66/ Ninguna empresa quisiera pagar impuestos mientras hacen pérdidas, pero no tendrían problema con hacerlo
si ya generan ganancias.
En todo caso, el problema de un déficit del 10% del PIB es que aumentaría la deuda
interna o reiniciaría un proceso inflacionario. La deuda interna tenía tasas de interés
altas, puesto que era el ahorro de los nuevos Fondos de Pensiones que requerían tasas
suficientemente altas para cubrir el costo de los pensionados en el futuro. Estas tasas
elevadas hicieron que en menos de 5 años el pago por intereses de la deuda interna
creciente superara los pagos de interés de la deuda externa. La única manera reaumentar
la recaudación tributaria era aumentar los niveles de tributación del gas natural y
acelerar sus exportaciones.
En el ínterin, Bolivia requería ayuda internacional, para lo cual se organizó un Grupo de
Países Amigos liderados por México y los EE.UU. que permitió cubrir parte sustancial
del déficit (al menos 5 puntos porcentuales del PIB) por un año que era el tiempo que
tomaría la renegociación de una nueva Ley de Hidrocarburos. Era compromiso del
gobierno de Mesa con el país que se elaboraría una nueva Ley de Hidrocarburos con
prioridad, planteando: (i) llegar a un nuevo nivel de tributación del 50% del valor de la
producción, y (ii) refundar a YPFB. Evidentemente, una vez implantada la nueva Ley
de Hidrocarburos el problema fiscal terminaría y, al contrario, permitiría iniciar un
nuevo período de mayor gasto de inversión en proyectos de infraestructura y gasto
corriente en salud y educación. La infraestructura para llevar el gas natural a los
domicilios en las principales ciudades del país, incluyendo las redes necesarias para
llegar a las familias de menores ingresos, era posible una vez que se implantara la nueva
Ley de Hidrocarburos. Sin embargo, lo más importante es que los mayores ingresos
fiscales del gas permitirían –por fin– disminuir radicalmente la dependencia de la ayuda
internacional.
La reunión de Jefes de Estado de Iberoamérica en Santa Cruz
La programada reunión de Jefes de Estado de Iberoemérica a ser realizada en Santa
Cruz de la Sierra ofrecía una oportunidad magnífica para acelerar las conversaciones y
llegar a consensos con la comunidad internacional para asegurar el continuo
financiamiento de las necesidades macroeconómicas de Bolivia. El gobierno de Mesa
aprovechó esta excepcional oportunidad para acortar tiempos. La reunión de Santa Cruz
sirvió para dar seguridad a la comunidad internacional sobre la legitimidad del gobierno
y sobre lo adecuado del programa económico del país. Al terminar la reunión, el
gobierno de Mesa aseguró el apoyo político y económico de México, EE.UU. y Brasil,
y a través de España se le facilitó el apoyo de la Unión Europea. Posteriores reuniones
internacionales, como la reunión de gobernadores del BID en Lima en marzo de 2004,
fueron utilizadas para consolidar los programas de apoyo a favor de Bolivia, salvando el
problema generado en la reunión del Grupo Consultivo de octubre de 2003.
Apoyo de Brasil, México y Estados Unidos al gobierno de Mesa
Los países que mayor apoyo ofrecieron al nuevo gobierno de Mesa fueron Brasil,
México y EE.UU. Brasil, por interés propio, ofreció financiamiento de US$ 500
millones para la construcción de carreteras. Este ofrecimiento, sin embargo, adolecía
del grave defecto de exigir contratos sin licitación y garantías de bancos multilaterales o
reservas del BCB vía el mecanismo de ALADI. El Canciller de México —con el pleno
apoyo del presidente Fox— buscaba competir francamente con Brasil por una mayor
influencia en Suramérica, para lo cual firmó con el Ministro de Desarrollo Económico
de Bolivia un acuerdo de: (i) apertura del mercado mexicano a productos bolivianos con
alto potencial de exportación (incluyendo la soya); (ii) liderar el grupo de países amigos
para obtener financiamiento destinado a cubrir el déficit fiscal el primer año de
gobierno; y (iii) empezar negociaciones para la importación por parte de México de gas
natural —vía LNG— en cantidades sustancialmente mayores a las importadas por
Brasil que asegurasen ingresos sustanciales a Bolivia, eliminándole problemas fiscales y
de vulnerabilidad internacional. La gran ventaja ofrecida por México es que los
acuerdos de compra-venta de gas natural se podrían llevar a cabo entre YPFB y
PEMEX. La mayor conveniencia para México era la de incursionar de frente en el
sector de LNG, ya que hasta la fecha México importaba LNG de Shell a precios muy
altos (US$ 9 por MM BTU).
Lo más interesante era que las exportaciones bolivianas de gas natural podían aumentar
más que sustancialmente. Los compromisos logrados de exportación a Brasil y
Argentina, de cerca de 57 millones de m3 diarios por 20 años representan sólo un sexto
de las reservas probadas y potenciales bolivianas de 55 trillones de pies cúbicos (TCF).
Vender a México más de 100 m3 diarios permitían fortalecer la economía boliviana,
pública y privada, más allá de toda expectativa. Esa exportación serviría para enfrentar
la erradicación de la pobreza, de manera directa y con alta probabilidad de éxito.
El gobierno de Mesa aceptó, desde el primer día, el mandato popular recibido (la
llamada Agenda de Octubre) de revisar la Ley de Hidrocarburos y llevar a cabo un
referéndum vinculante sobre la exportación de hidrocarburos. Adicionalmente, el
gobierno de Mesa se esforzó en trabajar en la refundación de YPFB y en acelerar
esfuerzos para que el gas natural genere beneficios directos a cada familia de la
población boliviana, especialmente para uso domiciliario (incluyendo calefacción), para
combustible vehicular y para hacer llegar energía necesaria a la industria nacional a los
menores costos posibles.
Claramente, el gobierno se beneficiaría grandemente de la implantación de los puntos
mencionados y, de tal manera, les dio la mayor prioridad. La refundación de YPFB se la
concibió como participación del gobierno en la producción pero no a nivel monopólico
sino para aprovechar mejor las posibilidades de exportación. YPFB podría ser la
empresa “agregadora” y licitar con las empresas privadas que operan en Bolivia a
venderle a YPFB gas al mejor precio para su exportación a Brasil, Argentina, México y
EE.UU.
Ventas de gas natural a Brasil y Argentina
Con relación a las ventas de gas natural a Brasil y Argentina, se trabajó para buscar la
ampliación a Brasil y comenzar las ventas a Argentina y Uruguay. Se aprovechó la
reunión de Gobernadores del BID para contactar a los gobiernos involucrados, y se
aprovechó el apoyo personal del presidente del BID, Enrique Iglesias, para iniciar
conversaciones específicas sobre la venta de gas a Argentina y Uruguay. El interés
argentino no se hizo esperar con la visita del Secretario de Energía de Argentina para
comenzar negociaciones para la venta de gas de hasta 20 millones de metros cúbicos
para el nordeste argentino, incluyendo la Mesopotamia argentina entre los ríos Uruguay
y Paraná. Eventualmente, esto terminaría en negociaciones de venta de 7 millones de
m3 diarios en una primera etapa, y se esperaría la solución del problema de la
exportación del gas una vez que se tenga la nueva ley para alcanzar 20-30 millones de
m3 diarios.
Lo que no se sabía en ese momento era la mejor noticia de todas: que los precios del gas
natural —y del resto de hidrocarburos en el mundo— irían a subir de manera
espectacular en los próximos 2-3 años, de US$ 3/mpc a US$ 7.5/mpc, lo cual implicaría
un gran aumento de ingresos para Bolivia.
8. Política impositiva
Impuestos regresivos o progresivos
En el corto plazo, sin embargo, era segura la necesidad de aumentar impuestos para
disminuir o cerrar la brecha fiscal. El apoyo internacional nos ayudaría el primer año de
gobierno pero, en adelante, se requería contar con una cuenta fiscal sana que asegure la
estabilidad de la nación. Claramente, los impuestos de hidrocarburos cerrarían la brecha
y permitirían un aumento fuerte del gasto en un horizonte a partir de 3 años. En el
ínterin se requería establecer nuevos impuestos. La gran pregunta, sin embargo, es qué
naturaleza tendrían los impuestos. ¿Progresivos o regresivos? Los impuestos a la
gasolina son seguros y fáciles de cobrar, pero tienen carácter regresivo debido a que el
impuesto en su mayoría lo pagan las gentes de menores ingresos que tienen que utilizar
transporte público. Es un impuesto regresivo porque quienes menos tienen pagan más.
Es un impuesto casi “per cápita”, como lo era el impuesto indigenal de la Colonia que
fue abolido por Bolívar y luego repuesto por Sucre. El impuesto de renta, por otra parte,
es proporcional a los ingresos. Quien más gana más paga. Si además la tasa de
recaudación es progresiva, el que más gana paga aún una tasa más alta. En teoría, éste
sería el impuesto más equitativo. El problema de este impuesto es que el gobierno de
Sánchez de Lozada trató de establecerlo, pero se encontró con una gran protesta popular
aun cuando el impuesto de renta no iba a ser cobrado a la población de menores
ingresos. Los grupos de mayores ingresos estaban organizados para boicotear impuestos
progresivos y tenían los mejores contactos en el Congreso para evitar que se apruebe
una ley para cobrar impuestos, especialmente a los más ricos.
El gobierno de Mesa decidió ir por los impuestos progresivos. Trató inicialmente de
establecer el impuesto al patrimonio, que en gran parte está representado por la
propiedad de bienes raíz, pero el Congreso paró de entrada el proyecto. Lo único que
prosperó fue la iniciativa de un Impuesto a la Transacción Financiera (ITF) del 0.3% de
las transacciones bancarias. El 0.3% es igual a un tercio de uno por ciento, pero mucha
gente prefirió sacar sus cuentas bancarias del banco y perder 3% o más de interés. El
temor a los impuestos en muchos casos había llegado a la paranoia. El tema es que el
interés bancario se ha reducido mucho más que el 0.3% desde esa época a la fecha, y la
gente ha perdido más en intereses que en pago de impuestos. Lo paradójico es que las
empresas más grandes son la que han hecho todo tipo de esfuerzos para evitar el pago
del ITF y son las que más han perdido en intereses bancarios desde 2003.
Estabilidad macroeconómica sin afectar la economía de las masas
En todo caso, la recaudación del ITF ayudó a cerrar la cuenta fiscal en muy poco
tiempo. El impuesto fue pagado por los grupos que mueven dinero en el país, que no
son los más pobres, logrando con acierto los planes gubernamentales. Si se tiene en
cuenta además al apoyo extranjero recibido, el gobierno en poco tiempo (menos de un
año) pudo rebajar el déficit a menos del 4% del PIB. De esta manera, al cerrar el
gobierno del presidente Rodríguez, el déficit se acercaba al 1% del PIB, dejando las
cuentas fiscales en la mejor condición desde que se iniciaron los esfuerzos de equilibrio
fiscal en 1985. Cuando entró el gobierno de Evo Morales, la situación cambió a una
cuenta fiscal de superávit, lo cual no es una medida de virtud sino de incapacidad de
aumentar la inversión pública en un país empobrecido y necesitado de fuentes de
empleos. El mérito del gobierno de Mesa fue el haber iniciado el proceso negociador
con gobiernos y empresas petroleras para llevar el impuesto de hidrocarburos al 50% de
las ventas —equivalente a un 75% de las ganancias—. El resto lo ha hecho el aumento
del precio internacional.
9. Programa de austeridad y transparencia
Austeridad presidencial y del Gabinete Ministerial
Adicionalmente, el gobierno de Mesa se preocupó desde un inicio para preparar un
programa de austeridad. La primera disposición del gobierno de Mesa fue el de recortar
el salario del Presidente y el de los ministros de Estado en 50%. No era posible
políticamente aumentar impuestos sin disminuir el salario de la cúpula gubernamental.
Si bien el impacto económico sería mínimo, serviría para dar mayor coherencia a la
escala salarial del sector público, disminuyendo la diferenta entre el salario más bajo y
el más alto, y dando un importante ejemplo de ahorro.
Más significativo que el impacto económico, sin embargo, era dar una señal inequívoca
de transparencia. Los ministros de Estado ya no recibirían sobresueldos, ni de gastos
reservados ni de préstamos extranjeros. Los famosos “pluses” que se habían convertido
en una práctica desdeñable por más de una década, ya no serían pagados nunca más. La
desventaja de esta decisión era que mucha gente joven valiosa con necesidades de
gastos elevados en educación para sus hijos no podría aceptar un ministerio.
Posiblemente, en el futuro podría establecerse un seguro de educación y médico para los
servidores públicos de corto plazo (como son los ministros y otros funcionarios de
confianza del gobierno). Pero eso necesitaría de una ley, previo consenso entre los
partidos políticos. En ese momento, después de la salida apresurada de Sánchez de
Lozada, lo prioritario era eliminar la percepción de abuso de parte de la cúpula
gubernamental.
Transparencia en “Gastos Reservados”
El uso de “gastos reservados” debía además ser totalmente transformado. La práctica de
los “duchazos” y de las “maletas Kukoc” había escandalizado a la opinión pública y
colmado la paciencia del público. La necesidad de nueva normativa y nuevas prácticas
de auditoría se hacía necesario. Todas estas medidas permitirían lograr mayor control
fiscal y dar mejor ejemplo a la sociedad civil de un nuevo comportamiento más ético y
frugal en el manejo público.
PRIMER PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO ECONÓMICO
No habiendo transcurrido más de 60 días del inicio del gobierno, se emitió un programa
económico, conformado por 19 decretos supremos y dos proyectos de ley con el
propósito de reactivar la economía y crear empleo. El programa del gobierno se basó en
una nueva visión heterodoxa de la economía del país y logró combinar: (i) austeridad
gubernamental, con plena transparencia; (ii) fomento a la producción, exportación y
generación de empleo; (iii) solidaridad, dando énfasis a la lucha contra la pobreza y
acelerando la llegada de la cooperación internacional a Bolivia; (iv) fortalecimiento de
la infraestructura vial; (v) modificación de la Ley de Hidrocarburos; y (vi) cerrar el
déficit fiscal con impuestos progresivos que no afectasen la economía popular.
Este programa buscó romper ortodoxias, indicándole decididamente al país que un
programa económico, serio y coherente, podría combinar medidas duras con
reactivación, exportación, solidaridad y productividad. Representó un esfuerzo máximo,
honesto y transparente llevado a cabo por un serio equipo económico, político y social
que buscó un programa económico de largo plazo.
1. Decreto Supremo 27336 -- Mecanismos para el Funcionamiento de Patrimonios Autónomos
El DS 27336 establece mecanismos para el funcionamiento de Patrimonios
Autónomos mediante fideicomisos o Mandatos Expresos, destinados a administrar
recursos canalizados por instituciones públicas, privadas o de la cooperación, en el
marco del Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad. Tiene la finalidad
de impulsar un esquema financiero que permita la reactivación de los pequeños
productores.
2. Decreto Supremo 27337 -- Medidas tributarias para la industria y agricultura
Establece mecanismos tributarios y aduaneros para el desarrollo de las industrias y
las manufacturas destinadas a la exportación, independientemente de los mercados
de destino. Su finalidad fue impulsar al sector para mejorar los niveles de
exportación y crear empleos.
3. Decreto Supremo 27341 - Transformación de vehículos “transformers”
Modifica el Reglamento a la Ley General de Aduanas en lo referido a los vehículos
automotores. La finalidad es desincentivar las acciones de contrabando que
ocasionan perjuicios a la economía nacional y generar oportunidades de trabajo en el
sector automotor vía la transformación de vehículos en el país.
4. Decreto Supremo 27298 – Apoyo a comunidades indígenas
Crea una línea de financiamiento a ser administrada por el Fondo Nacional de Inversión
Productiva y Social (FPS) para transferir recursos directamente a comunidades
productivas, indígenas y campesinas. Su finalidad es desarrollar mecanismos que
permitan mejorar la realidad de los sectores sociales productivos de las comunidades
campesinas, a través de proyectos canalizados por organizaciones campesinas.
5. Decreto Supremo 27331 - Red de Protección Social - PROPAÍS
Establece la Red de Protección Social - PROPAIS para ejecutar programas y proyectos
en beneficio de la población más vulnerable y contribuir en la coordinación y
financiamiento de programas ejecutados por entidades gubernamentales y no guberna-
mentales en beneficio de dicha población vulnerable. Su finalidad es priorizar y
proteger a los sectores sociales más desprotegidos y con mayores índices de pobreza.
PROPAÍS contó, inicialmente, con US$ 30 millones aprobados por la CAF.
6. Decreto Supremo 27339 (Emergencia en poblaciones de menores ingresos)
Declara emergencia nacional en las áreas poblacionales de menores ingresos, con la
finalidad de incrementar los índices de inversión en los sectores más deprimidos.
7. Decreto Supremo 27333 – Crea Programa de Financiamiento a la Vivienda Popular (PFV)
Estableció el "Programa de Financiamiento Vivienda" para facilitar a las familias
bolivianas el acceso a una vivienda, priorizando las de menores ingresos y promoviendo
la participación privada en su construcción y financiamiento. Su finalidad fue:
(i) Facilitar el acceso a vivienda mediante crédito hipotecario; (ii) Promover el
desarrollo del mercado de valores inmobiliarios de vivienda; (iii) Impulsar un programa
de construcción y mejoramiento de viviendas para familias de menores ingresos y el
crecimiento sostenido del sector; (iv) Promover el registro y titulación de las viviendas
urbanas para garantizar la seguridad jurídica de la propiedad; y (v) Mejorar la calidad de
vida del hábitat urbano y rural.
8. Decreto Supremo 27334 – Apoyo a la reactivación productiva de la minería
Estableció medidas de apoyo a la reactivación productiva del sector minero, buscando
convenios para desarrollar programas intensivos de exploración minera. Su finalidad fue
—mediante la identificación de nuevos yacimientos minerales— ampliar las áreas de
trabajo a favor de sectores sociales involucrados en la producción minera.
9. Decreto Supremo 27335 – Proyecto carretero a Puerto Busch
Instruyó preparar el proyecto de construcción de una vía férrea y/o carretera a Puerto
Busch, a fin de iniciar la construcción de un puerto soberano sobre el río Paraguay. Su
finalidad es no sólo mejorar las vías de comunicación, sino, sobre todo, sentar soberanía
sobre el río Paraguay. Este es un proyecto vital de integración nacional pues significa
materializar la salida del país al Atlántico a través de un puerto soberano sobre el río
Paraguay (hidrovía). Actualmente se sale por el Canal Tamengo hacia la hidrovía por
territorio brasileño con un sinnúmero de limitaciones, como la incapacidad de
transportar productos de alto peso y volumen, además de los altos costos de transporte
que no permiten alta competitividad de nuestras exportaciones. El proyecto,
además,permite mejores condiciones para el desarrollo del Mutún porque tanto la
carretera como el ferrocarril deben pasar por ahí y es preciso tener acceso directo y
servicio multimodal de exportación de minerales. Es un proyecto importante de US$ 63
millones que lamentablemente sigue sin efectivizarse, por falta de conscientización
suficiente. Permite abaratar costos de transporte de mercancías de exportación, generar
miles de empleos permanentes e indirectos, y vincular de manera inmediata y
permanente a la vida económica a pueblos ahora desvinculados.
10. Decreto Supremo 27340 – Normativa para importación de ropa usada
Buscó evitar el contrabando de prendería usada que afecta a las recaudaciones, alienta
las actividades informales e ilegales y atenta contra la salud por no estar sometida a
ningún control sanitario. Es necesario establecer un marco normativo para el control de
la importación de dicha mercancía.
11. Decreto Supremo 27342 --Deroga DS 24806 (contrato petrolero de riesgo compartido)
Abrogó el Decreto 24806 que aprobaba el modelo de contrato de riesgo compartido para
áreas de exploración y explotación por licitación pública. La promulgación del Decreto
24806 originaba dudas respecto al concepto de propiedad de los hidrocarburos. De tal
manera, a partir de la fecha se prohibió aprobar nuevos contratos de riesgo compartido
en Bolivia.
12. Decreto Supremo 27384 – Marco de ley de reestructuración de empresas
El programa de reestructuración de empresas tiene por objeto salvar unidades
productivas viables, bajo el concepto que es urgente para el país en su conjunto salvar
las empresas y empleos, pero no a empresarios o banqueros. El programa de
reestructuración de empresas tenía cuatro pilares fundamentales: (1) Empresarios:
los socios de una empresa morosa que busca salvataje debían presentar un plan de
reestructuración con base en el cual un sindico deberá analizar la viabilidad de la
empresa. Además, tenían que actuar positivamente en el cambio de participación
accionaria de la empresa, aceptando la capitalización por parte de las entidades de
intermediación financiera y nuevos socios, aun en el caso de que ellos terminen con
una pequeña participación y aceptar el cambio de administración cuando la junta de
acreedores así lo decidiera. Los socios de las empresas si llegaban a un acuerdo
debían cumplir con las condiciones establecidas y seguir trabajando. La Ley de
Reestructuración propiciaba llegar a un acuerdo entre deudores y acreedores. Sin
embargo, si no llegaban a un acuerdo, los socios debían aceptar el cierre de la
empresa y la liquidación de los activos. (2) La Superintendencia de Empresas, una
nueva instancia administrativa, ayudaría a “desjudicializar” el conflicto entre
empresas y sus acreedores, estableciendo plazos para las diferentes etapas del
proceso, en beneficio de ambas partes. Las empresas declaradas no viables –por los
acreedores, la Superintendencia y el Síndico– debían ingresar a una liquidación
forzosa, bajo un proceso administrativo y acordado entre las partes. (3) El Fondo de
Reestructuración otorgaba financiamiento de reestructuración a los comerciantes que
no podían obtener recursos financieros del sistema bancario. El Fondo de
Reestructuración de Empresas sería administrado por NAFIBO SAM. (4) Los
acreedores de las empresas debían acordar el plan de reestructuración y convenir las
condiciones bajo las cuales las empresas trabajarían hasta lograr su salvataje.
13. Decreto Supremo 27385 – Fondo de Fortalecimiento de Empresas
Con relación al decreto anterior, se estableció el Fondo de Fortalecimiento de Empresas
a ser administrado por NAFIBO. Los recursos para financiar el Fondo provenían de
créditos de la CAF y del Banco Mundial en el marco del programa FSAL (Préstamo de
Ajuste al Sistema Financiero).
14. Decreto Supremo 27299 - Licitación de servicios de gas natural por redes
Autorizar al Ministerio de Minería e Hidrocarburos diseñar estrategias de licitación y
concesión del servicio de gas natural por redes, con la finalidad de promover el
desarrollo y expansión de las redes primarias y secundarias de distribución de gas
natural en Bolivia, para masificar el uso del gas natural, facilitando las conexiones
domiciliarias. El decreto pretendió impulsar en todo el país la instalación de
aproximadamente 200 mil conexiones de gas domiciliario con carácter gratuito.
Se encomendó al Ministro de Minería e Hidrocarburos el diseño de las estrategias de
licitación y concesión del servicio de distribución de gas natural por redes. Esta
autoridad tendría también a su cargo la definición del plan específico de ejecución,
coordinación, control y seguimiento de la estrategia aprobada y las labores operativas y
de coordinación del proceso de licitación pública nacional e internacional a ser
convocado. YPFB lanzaría la licitación publica internacional para la adjudicación del
trabajo de instalación de las 200 mil conexiones, asegurando que los bolivianos de
menos recursos obtengan las conexiones de gas, para lo cual la licitación exigiría un
mínimo de conexiones de carácter social y otorgaría ventaja a aquellos proponentes que
ofrezcan el mayor número de conexiones de gas a las personas de menos ingresos.
15. Decreto Supremo 27329 – Acceso a la información
El DS 27329 estableció procedimientos para transparentar y abrir la información
gubernamental a través de una nueva red de información electrónica. La finalidad
fue permitir el acceso de la sociedad civil en el marco de transparentar de la gestión
pública la información de conocimiento general. Lamentablemente, el sistema ha
sido descontinuado y el retroceso es muy perjudicial para los ciudadanos. Las
democracias modernas necesitan fortalecer el derecho a la información garantizando
el acceso individual y colectivo a la información pública. Una ciudadanía con más
información es una ciudadanía con más conocimiento y, por ello, con más capacidad
para influir en las políticas públicas y para ejercer mejor sus derechos y sus
responsabilidades. El mayor conocimiento implica mayor libertad para cada
ciudadano.
16. Decreto Supremo 27328 - Compro Boliviano
Determinó y definió procedimientos, normas, condiciones y procedimientos para los
procesos de Contratación Pública de Bienes, Obras, Servicios Generales y Servicios
de Consultoría, así como las obligaciones y derechos en el marco de la Ley N° 1178
que establece el Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Tuvo además la
finalidad de transparentar los procesos de contratación que realiza la administración
pública, dando ventajas limitadas a los productores nacionales y permitiendo una
participación equitativa de todos los sectores y segmentos.
Las compras estatales, que en el periodo 2000-2002 en promedio representaron más
de mil millones de dólares, se constituyeron en un factor de impulso para la
reactivación y crecimiento de la economía del país. El Decreto “Compro Boliviano”
representó un giro importante al dar cabida a los vendedores nacionales, mejorando las
posibilidades de hacer negocios en Bolivia y sin dañar la competitividad necesaria que
debe prevalecer en las operaciones comerciales. Aseguró que no se discrimine más
contra la producción nacional, sino que se la favorezca bajo un marco normativo
transparente. Asimismo, encaminó programas de asistencia a los micros y pequeños
productores para facilitarles un acceso competitivo a las licitaciones.
17. Decreto Supremo 27327 - De austeridad
El decreto de austeridad estableció los parámetros de austeridad para el Poder
Ejecutivo definiendo la escala salarial para las máximas autoridades; reducción del
gasto corriente, gastos reservados, gastos de representación, gastos de consultoría,
gastos de personal no permanente y asesores jurídicos; reducción en gastos de
telefonía, vehículos, combustibles, pasajes, viáticos y racionalización del gasto en el
servicio exterior. La finalidad fue recortar los gastos, reducir el déficit fiscal y
compartir los costos de la crisis con el conjunto de la sociedad.
El decreto planteó una reducción de gastos del Poder Ejecutivo para aportar en la
solución del déficit fiscal. Se eliminaron los "pluses" y se redujo los gastos reservados
de Bs 143 millones (presupuestados el año anterior) a Bs 60 millones. La eliminación
del pago del plus, la forma disfrazada e inventada por anteriores gestiones de Gobierno
para aumentar sustancialmente el salario de un Ministro, un Viceministro, de un
Director General, y la reducción de salarios a las altas autoridades del Estado,
comenzando por el Primer Mandatario, fueron pilares esenciales de la medida. Por ello,
se establecieron los siguientes niveles salariales: (i) Presidente de la República, Bs
26.900; (ii) Ministros de Estado, Bs 19.900; (iii) Viceministros, Bs 17.900;
(iv) Directores Generales, Bs 16.900. Además, ningún funcionario público podría —en
adelante— ganar más que el Presidente de la República.
18. Decreto Supremo 27345 - De Gastos Reservados
El Decreto Supremo 27345 regula la formulación, aprobación, ejecución y control
de la partida de Gastos Específicos, denominada "Gastos Reservados". La finalidad
fue transparentar los gastos reservados y definir claramente una política y
procedimientos sobre los mismos. Se reducen los gastos reservados de 143 a 60
millones de dólares. Sólo se asignan gastos reservados a los ministros de la
Presidencia y Gobierno. Estos fondos sólo se deben utilizar en temas relacionados
con la seguridad interna y externa del país y no pueden ser utilizados para pagar
salarios de los servidores públicos, financiar campañas electorales u otros gastos que
se ejecutan a través de presupuesto.
El Contralor General de la Republica recibió la responsabilidad de controlar los
gastos reservados, y en caso de que éstos no pudieran ser debidamente respaldados
por los ministros, el Contralor debía iniciar las auditorías que correspondan. Los
ministros de Gobierno y de la Presidencia deben rendir cuentas cada tres meses al
Contralor con todos los respaldos.67 Si existen montos observados por falta de
documentación, inexistencia de bienes, gastos indebidos o duda razonable sobre la
autenticidad de los documentos, el Contralor podrá iniciar las auditorias que corres-
pondan. Tanto la ejecución como la rendición de cuentas están sometidas al
principio de confidencialidad, debiendo las autoridades que administran y controlan
guardar reserva sobre sus actuaciones. La documentación presentada en la rendición
de cuentas será clasificada como "secreta". Los documentos que prueben la
erogación de los gastos bajo la partida Gastos Específicos - "Gastos Reservados",
que sean aceptados por el Contralor, deberán ser destruidos o incinerados por éste en
presencia del Ministro respectivo, debiendo dejarse constancia en acta de este hecho.
67/ La rendición de cuentas consta de la presentación de: (i) Monto de los desembolsos; (ii) Conceptos;
(iii) Respaldo de los gastos; en caso de contratación de bienes y servicios se presentaran facturas, cuando
corresponda. Si se trata de servicios personales se deberán presentar recibos o planillas firmadas; (iv) Comprobantes
de egreso; y (v) Inventarios, recepciones físicas, cuando se trata de bienes. Recibida la rendición de cuentas, el Contralor tiene un plazo de 5 días hábiles para pronunciarse sobre la rendición de cuentas .; ese Ese pro-
nunciamiento podrá ser de aprobación o de observaciones. Sobre los montos aprobados, el Contralor General
de la República emitirá una Resolución que los declare aprobados. Si existiesen observaciones, se concede un
plazo de diez días adicionales para subsanar lo observado.
19. Decreto Supremo 27330 - De simplificación de trámites
A través de este Decreto Supremo se declara como prioridad nacional e interés
público la simplificación de trámites en la administración pública. La finalidad fue
agilizar, optimizar tiempos y reducir costos para mejorar la competitividad del sector
nacional.
POLÍTICAS DE COMERCIO EXTERIOR
1. Impacto del ATPDEA
El impacto del ATPDEA has sido grande por la generación de empleo y exportaciones
no tradicionales. El problema del ATPDEA es su temporalidad, pues su límite era
diciembre de 2006. Una manera de continuar las exportaciones intensivas en mano de
obra —y posiblemente ampliarlas— era iniciar negociaciones para un Tratado de Libre
Comercio.
El caso de Bolivia es muy particular, porque Bolivia en su historia ha sido uno de los
países más abiertos al comercio internacional en el mundo. Bolivia no practicó un
programa de sustitución de importaciones para promocionar la producción nacional. Fue
siempre un país exportador de materias primas y un importador de materias intermedias
y finales. El pequeño tamaño de su mercado no le permitió competir aun en las
producciones más sencillas. Sólo el costo de transporte permitió el desarrollo de algunas
pequeñas manufacturas, tanto en la época colonial como en la republicana temprana. A
mediados de los años cincuenta comenzó un proceso de crecimiento poblacional que ha
llegado actualmente a un a población total de 10 millones. Además, a partir del
Programa de Estabilización de 1985, Bolivia le dio gran énfasis a la importación de
productos para el consumo final. La abundancia de divisas que ofreció la estabilización
permitió que la importación fuese masiva y que la industria nacional fuera buscando
cada vez nuevos nichos de mercado. El crecimiento de la demanda ha sido increíble en
los últimos años, siempre en base inicial de importaciones. El parque automotor, por
ejemplo, ha pasado de 100.000 vehículos en 1998 a 600.000 a fines de 2005 y, en
consecuencia, las oportunidades para los fabricantes de repuestos y de servicios de
reparación de automotores han sido fantásticas.
La Bolivia del siglo XXI tiene alguna capacidad industrial que se creó a base de
competencia, es decir, productividad y competitividad. Está lista para competir
especialmente en los sectores con ventaja comparativa clara: “Producción intensiva en
mano de obra”. Los mercados de los países más industrializados son aptos para su
explotación de parte de la industria nacional en los sectores intensivos en mano de obra.
La calidad de la mano de obra boliviana ya es conocida afuera, y las oportunidades son
grandes. Ya Bolivia está abierta a la producción mundial. Ahora necesita que los
mercados externos se le abran. En los últimos 50 años la economía boliviana ha estado
abierta a las importaciones de Estados Unidos, Europa, Suramérica y, últimamente, del
Asia. Basta con comprobar los productos de consumo masivo que se comercializan en
las ciudades bolivianas. Son básicamente productos asiáticos traídos vía Iquique
directamente de China y otros grandes productores asiáticos. Oponerse a TLCs u otros
tratados de comercio es el colmo del masoquismo. Seguir importando sin querer
exportar.
Desde esa perspectiva, Bolivia debía esforzarse en buscar tratados de libre comercio. El
TLC de EE.UU. ofrecía grandes posibilidades a Bolivia. Hay que recordar que el origen
del ATPDEA fueron las negociaciones que empezó Bolivia con EE.UU. para paliar el
efecto de la reducción de coca de 1998. Sin querer queriendo, los otros países andinos
aprovecharon la oportunidad y se fueron quedando con la crema de la torta.
Aun hoy no es tarde, Bolivia debe aprovechar la oportunidad de adscribirse a un TLC
con EE.UU., incluso cuando las demócratas de ese país son mucho mas renuentes a
negociar tratados de libre comercio puesto que son mucho más proteccionistas.
2. La exportación de soya y las perspectivas de la Comunidad Andina de Naciones
Otro sector que requiere de tratados de comercio es el de la soya boliviana. La
productividad de la soya boliviana ha ido aumentando de manera importante. Bolivia
debe sentirse orgullosa de haber alcanzado 1 millón de hectáreas de soya y 2 millones
de toneladas anuales de exportación de productos de soya. Hace 20 años ésta era una
meta imposible. Hay zonas del norte de Santa Cruz que están produciendo dos
campañas anuales de producción de soya.
La competencia con Brasil, Argentina, Paraguay y, ahora, Uruguay nos ha hecho más
competitivos y eficientes. Podemos exportar sin mucho apoyo, pero actualmente el
sector soyero aún requiere de tratamientos especiales como los de la Comunidad Andina
para seguir madurando nuestra competitividad. De tal manera, el gobierno de Mesa tuvo
el pleno convencimiento de mantener nuestra participación en la Comunidad Andina y,
de manera simultánea, buscar un acuerdo TLC con EE.UU. Nuestra asociación con
MERCOSUR sigue generando dudas de su conveniencia para nosotros puesto que son
nuestra competencia en el sector agropecuario. Brasil y Argentina son países
proteccionistas que no han querido abrir sus mercados a la pequeña producción
industrial boliviana. El gobierno de Bolivia, sin embargo, debía seguir buscando
aperturas de mercados brasileños y argentinos en un marco más amplio de integración.
4. Avances logrados sobre el TLC
Desde esa perspectiva, el Ministerio de Desarrollo Económico aceleró sus contactos con
el Ministerio de Comercio, con el Departamento del Tesoro y el Departamento de
Energía de los EE.UU., y conformó grupos de trabajo para iniciar a la brevedad
negociaciones sobre el TLC. Si bien logró avances importantes, lamentablemente por el
elevado ruido político en Bolivia esos esfuerzos fueron descontinuados en meses
posteriores y, hasta la fecha, Bolivia no ha logrado iniciar nuevas negociaciones para
obtener nuevos mercados en países desarrollados con vastos mercados para los
productos manufacturados bolivianos de alto valor agregado. El costo es y ha sido,
simplemente, poco empleo generado y muchas esperanzas frustradas.
REDUCCIÓN DE DEUDA SOBERANA Y CUENTA DEL MILENIO
1. Cumplimiento de las Metas del Milenio
Aprovechando los auspicios extranjeros iniciados por los procesos HIPC I y II, el MDE
solicitó apoyo externo adicional que le permitiera a Bolivia cumplir con las Metas del
Milenio establecidas por NN.UU. para los países más pobres, las cuales —en pocas
palabras— significan reducir a la mitad los efectos negativos de la extrema pobreza
hacia el 2015. Bolivia ha tenido un amplio status de país meritorio para obtener
reducciones de deuda. La presidencia del G7 por parte del Primer Ministro británico
Tony Blair hizo propicia la ocasión para que Bolivia aproveche el apoyo internacional y
consiga una mayor reducción de deuda. Efectivamente, la UE decidió finalmente en
2005 apoyar un proceso adicional de reducción de deuda de Bolivia que se concretó a
fines de 2006 e inicios de 2007, ya bajo el gobierno de Evo Morales, por lo cual recibió
la condonación de la deuda multilateral que tenía Bolivia con el BM, FMI y BID. Esa
reducción de deuda ha permitido reducir adicionalmente más de US$ 1.500 millones,
dejando la deuda externa nacional en niveles mínimos jamás soñados.
2. Acceso a la Cuenta del Milenio
El último esfuerzo llevado a cabo por el gobierno de Mesa fue iniciar los trámites para
obtener acceso a la Cuenta del Milenio, que es un fondo de los EE.UU. para apoyar
proyectos que fortalezcan la iniciativa privada en Bolivia y, a la vez, permitan avanzar
en el cumplimiento de las Metas del Milenio. Bolivia tendría acceso a US$ 600 millones
de los recursos de la Cuenta del Milenio. El gobierno de Mesa dio énfasis a esta tarea,
pero ha quedado trunca y Bolivia debe reanudar esfuerzos para aprovechar esta
oportunidad estupenda. Países como Nicaragua han avanzado mucho más y están,
actualmente, utilizando la Cuenta del Milenio para llevar a cabo importantes proyectos
de infraestructura.
RESULTADOS DE LA GESTIÓN ECONÓMICA DEL GOBIERNO MESA
Ahora, en 2007, se puede notar con claridad los efectos de las medidas del programa
económico del gobierno de Mesa. La estabilidad económica que se vio comprometida al
final del gobierno de Sánchez de Lozada está totalmente consolidada, sin que se haya
llevado a cabo sacrificios por parte de la población boliviana. El concepto de que pague
impuestos el que más ingresos y riqueza tenga ha dado resultado. El crecimiento
económico ha vuelto al panorama nacional. La solvencia bancaria ya no está en peligro
y la cartera bancaria ha vuelto a crecer. La confianza del público —a pesar de los
resultados políticos en las últimas elecciones— se ha mantenido incólume. La balanza
de pagos se mantuvo sólida y ahora con mejores precios de hidrocarburos y minerales;
las reservas internacionales han llegado a niveles récord. Nunca la situación
macroeconómica estuvo tan bien en toda la historia boliviana. El Mariscal Sucre no
creería la situación si se la describiésemos.
La generación de empleo, sin embargo, no ha logrado formar parte de los programas de
los nuevos gobiernos. Sólo cuando Bolivia comprenda en su totalidad que la pobreza es
resultado de la mala distribución del ingreso y que ésta, a su vez, es resultado de la falta
de ocupación bien remunerada, podrá ingresar en una era moderna en la que se tema a la
inflación, pero se tema más al paro, al desempleo y a la falta de dinámica económica.
No todos los esfuerzos del gobierno Mesa dieron frutos, pero tampoco todas las semillas
lanzadas quedaron estériles. Nos queda la esperanza de ver en el futuro próximo el
crecimiento del bienestar en Bolivia a través de una economía moderna y dinámica, con
la agricultura generando empleo y exportaciones, con la industria generado empleo y
exportaciones, con la minería y los hidrocarburos generando mega exportaciones y
dando una gran solidez a la macroeconomía y permitiendo el acceso a las masas
tradicionalmente empobrecidas a la educación y a la salud. Y la economía nacional
podrá disfrutar de nuevas inversiones en infraestructura. El proyecto de Puerto Busch
será, finalmente, una realidad que honre a nuestros caídos en la Guerra del Chaco.
La inversión privada continuará siendo la principal fuente de empleo, mientras que la
función gubernamental de planificación, normativa y control seguirá siendo la base de
la seguridad y bienestar ciudadanos.
2)
LA PROPUESTA DEL VIRAJE ESTRATÉGICO (MAYO 2005)
Horst Grebe López
Consideraciones preliminares
Los primeros años de la presente década estuvieron caracterizados por una profunda
crisis de Estado, expresada en la doble dimensión de la falta de legitimidad del sistema
político y la incapacidad de las políticas económicas para satisfacer las aspiraciones de
mejores ingresos y empleos para la gente. Dicha crisis estaba en pleno despliegue desde
que el Estado se desconectó de la sociedad y la economía.
Entre 2000 y 2005 ocurrieron transformaciones profundas en los esquemas de
pensamiento, el ordenamiento de las relaciones del poder político con la sociedad y, por
supuesto, el relacionamiento internacional. En tal contexto de cambios y mutaciones se
inscribe el período de gobierno de Carlos Mesa, del cual me cabe presentar en esta
ocasión las orientaciones que inspiraron la búsqueda de un nuevo estilo de gestión de
las políticas económicas y sociales.
Más allá de las movilizaciones sociales que se desplegaron desde el año 2000, estaba
claro que el modelo neoliberal estaba agotado, porque no cumplió con sus propias
propuestas. La economía se había hecho más heterogénea y la desarticulación entre
sectores y regiones era el principal obstáculo para formular políticas económicas
coherentes.
El gobierno de Carlos Mesa nace, por tanto, con una dificultad: ser la bisagra hacia un
nuevo ciclo económico y político o representar la agonía del esquema periclitado, es
decir, el dilema consistía en administrar la transición o pensarse ya como la primera fase
del nuevo ciclo. Sin despejar este asunto no es posible evaluar los objetivos y logros, así
como las frustraciones del corto gobierno de Mesa. Presentar con alguna coherencia la
gestión del Ministerio de Desarrollo Económico en el período de abril de 2004 a febrero
de 2005 es tarea aún más difícil. No obstante, hay que hacer conocer el esfuerzo
desplegado para proporcionar una nueva idea sobre las opciones futuras que se
vislumbraban en ese momento, tomando en cuenta la visión, los objetivos, la
coordinación, la concertación y los instrumentos.
Las diversas iniciativas que se desplegaron en el corto período del gobierno de Carlos
Mesa deben cotejarse con las condiciones que limitaron el despliegue de un enfoque que
hoy en día está siendo aplicado en gran medida, aunque sobre otras bases
internacionales, económicas y políticas.
Como la construcción sistemática de una memoria institucional para aquilatar el avance
de las capacidades nacionales de controlar de manera deliberada los factores de su
desarrollo no es un rasgo de nuestra cultura colectiva, el presente texto persigue el
propósito de narrar las condiciones iniciales, las orientaciones que inspiraron la gestión,
así como identificar las restricciones que impidieron la ejecución de las orientaciones
estratégicas. Se pretende asimismo proporcionar una recuento ordenado de las ideas que
inspiraron iniciativas furstradas, pero que han demostrado ser válidas en la medida en
que constituyen, mal que bien, las orientaciones de acciones que está instrumentando
con sus características peculiares el gobierno de Evo Morales.
Las opciones para la gestión de la autoridad económica y la coordinación de las
diferentes políticas han cambiado radicalmente en 2006. Baste mencionar que hasta
2005 la tarea central consistía en administrar la escasez y las condiciones de Bolivia en
cuanto país-HIPC. La tarea de la gestión económica ahora consiste, en cambio, en la
administración del excedente. Se trata, por tanto, de dos circunstancias muy diferentes
en cuanto al tipo de restricciones y holguras en que operan las diferentes políticas y
estrategias generales y sectoriales. Además de muchas limitaciones políticas e
institucionales, había dos restricciones económicas heredadas: el déficit fiscal y la
escasez de divisas. A partir de ahí las autoridades de Hacienda consideraron normal que
sus prioridades eran a su vez las prioridades del país o, al menos, del gobierno de Mesa.
Esto contrastaba por cierto con la determinación de abandonar el neoliberalismo,
adoptar un nuevo rol para el Estado en la economía y trasladar la autoridad económica
desde el Ministerio de Finanzas al nuevo Ministerio de Desarrollo Económico.
El Ministerio de Desarrollo Económico –creado en 1993 durante la primera gestión de
Sánchez de Lozada– fue cambiando de colocación dentro del Poder Ejecutivo según se
fueron configurando los acuerdos y compromisos gestados por el reparto de
responsabilidades a que daba lugar cada constelación de gobierno a partir de entonces.
La decisión de dotar a este Ministerio de las capacidades de liderazgo del área
económica y rector de las políticas de desarrollo implicaba por cierto la necesidad de su
potenciamiento en términos de sus facultades y competencias. Por otra parte, la tarea
tenía connotaciones excepcionales en vista de que había que desarrollar una gestión de
cambio conceptual e institucional, al mismo tiempo que se sorteaban las dificultades
emergentes de los innumerables conflictos sociales y las severas restricciones políticas
en que se debatía el Gobierno.
En tal contexto se abordaron las tareas de formulación de una nueva visión; elaboración
de un diagnóstico objetivo; coordinación entre instancias de gestión; concertación con
los actores estratégicos y definición de nuevos instrumentos.
El planteamiento
El texto de las “Bases para la Estrategia Boliviana de Desarrollo” fue entregado a la
circulación en los últimos días de mi gestión al frente del Ministerio de Desarrollo
Económico. Dichas “Bases” constituyeron una propuesta para construir un proyecto
nacional, a partir de un viraje estratégico en el rol del Estado, la gestión de las políticas
públicas, y el establecimiento de acuerdos de largo plazo entre el Estado y los actores
políticos, económicos y sociales. A estos efectos se propuso readecuar las políticas
económicas y sociales a fin de que respondan a las necesidades de más empleo, más
crecimiento, menos pobreza y mejor calidad de vida.
a. Las nuevas tendencias internacionales
La visión estratégica se enmarcó en una lectura preliminar de los cambios visibles en el
escenario internacional, los cuales señalaban que, después del 11 de septiembre de
2001, habían cambiado las prioridades de los EE.UU. en materia de política exterior, lo
que tenía repercusiones respecto de los organismos y agencias de cooperación ubicados
en Washington.
Para entonces ya estaba claro además que la integración latinoamericana ya no era lo
que fue en el pasado. El ALCA no mostraba señales de avance y estaba siendo
reemplazado por un abanico de países que buscaban suscribir tratados comerciales con
los EE.UU. (México, Chile, Centroamérica y República Dominicana), pero dichos
tratados de libre comercio con los EE.UU. traían consigo un debilitamiento de las
relaciones internas de la región.
La ampliación de la Unión Europea a 25 miembros estaba dando lugar a un
desplazamiento de la prioridad de América Latina en la política exterior de esta región,
por las energías que debían destinarse a su ampliación hacia adentro y la atención que
reciben tradicionalmente sus ex colonias de África.
La emergencia de China e India ya se manifestaba entonces en términos de la
competencia de sus exportaciones en los mercados que atienden las economías de
América Latina, por una parte, y en la nueva demanda de materias primas y energía, por
la otra.
El abandono del "Consenso de Washington" quería decir que ya no había un único
enfoque susceptible de ser exigido por parte de los organismos multilaterales de
financiamiento.
b. El cambio de la política económica
Se postuló un cambio de enfoque respecto del patrón de crecimiento y la política
económica predominantes en el pasado, centrados casi exclusivamente en el
mantenimiento de bajas tasas de inflación y con descuido de los objetivos de
reconversión productiva para diversificar exportaciones, alentar la inversión y generar
empleos en cantidad suficiente. En consecuencia, el sesgo en contra de la generación de
empleos estables había contribuido a la expansión del sector informal y traía aparejada
una baja incidencia en la reducción de la pobreza.
Los resultados de la política económica centrada en la estabilización habían dejado, por
tanto, un saldo de varios problemas que requerían respuestas renovadas a partir de un
nuevo arsenal de instrumentos de gestión:
La degradación de la calidad del empleo.
El aumento de las disparidades en materia de equidad e inclusión.
La debilidad de la inversión reproductiva nacional.
La configuración de un déficit fiscal insostenible.
La mala inserción internacional.
El deterioro de las instituciones y de la ética pública.
Para hacer frente a los problemas mencionados, había la necesidad de una transición
compleja hacia nuevos patrones de desarrollo y legitimidad, lo que implicaba un cambio
en las relaciones del Estado con la economía y del Estado con la sociedad. El nuevo
enfoque debía tomar en cuenta, por otra parte, la presencia de ciertas tendencias, tales
como el trasiego hegemónico hacia Santa Cruz; la renovación del liderazgo político y el
surgimiento de nuevos partidos y liderazgos, el cambio en los mecanismos de
mediación, con la cada vez más nítida primacía de los medios, y la emergencia aymara.
En este contexto, se planteó que el empleo decente debía constituir el ámbito articulador
de la cohesión social.
c. La visión y las políticas
A fines de 2003 ya estaba claro que se había agotado la pauta de gestión que se había
venido aplicando en los gobiernos anteriores, caracterizados por una suerte de
funcionamiento automático de la economía, en tanto que las alianzas de gobierno
administraban las políticas públicas dentro del esquema de cuoteo de áreas. Resultaba
asimismo evidente que existía un profundo malestar social derivado de la desigualación
en la distribución de los ingresos y el aprovechamiento unilateral del crecimiento en
manos de las empresas extranjeras, instaladas en el país bajo los regímenes de
capitalización y privatización.
Quedaba también claro que había que modificar la gestión por conflictos e inaugurar un
estilo de instrumentación coherente de políticas. Se abandonó, por consiguiente, la idea
de adoptar paquetes de medidas y se privilegió en cambio la gestión continua. También
resultaba necesario evitar que la solución de conflictos sociales derivara en políticas
incoherentes entre sí.
La nueva visión proponía un rol destacado para el Estado: más activo, conductor
efectivo de la economía, promotor de la competitividad, impulsor de la apertura de
nuevos mercados, promotor de la capacidad exportadora de los sectores productivos del
país, y con mayor responsabilidad social. De manera particular, el Estado debía
establecer mecanismos vigorosos de financiamiento del desarrollo, que complementen
la estructura del sistema financiero, que no estaba en condiciones de atender las
necesidades de la reconversión productiva.
La imagen objetivo que se propuso para el largo plazo tenía los siguientes componentes:
Un país económicamente dinámico, socialmente equitativo, social y solidario, con
menor incidencia de la pobreza urbana y rural, menores niveles de pobreza
absoluta y mejor dotación de servicios básicos y la creación de empleos dignos.
---Una economía sustentada en su esfuerzo interno y menos dependiente de la
cooperación internacional, que transite de un crecimiento apoyado en el
financiamiento oficial, donaciones y la inversión extranjera hacia un crecimiento
más equilibrado entre inversión pública e inversión privada, tanto nacional como
extranjera, y posteriormente en un mayor ahorro interno asociado al desarrollo del
mercado nacional de capitales y al acceso al mercado internacional de capitales.
Un país competitivo que cambie su dinamismo basado en la demanda externa a
través de exportaciones intensivas en recursos naturales no renovables, a un
manejo sostenible de los mismos y en exportaciones de manufacturas y servicios
intensivos en mano de obra y gradualmente con mayor incorporación de
conocimiento.
Un país articulador del espacio económico sudamericano, a través del desarrollo de
la infraestructura y las comunicaciones, debido a su posición geopolítica
estratégica y la dotación de recursos naturales para la exportación de energía en
forma de gas y electricidad.
Un país integrado económica, política y socialmente que, respetando su diversidad,
sus diferencias, especificidades y autonomías regionales y locales, ocupe
integralmente su territorio, consolide efectivamente su mercado nacional y mejore
la calidad de su inserción en la economía global.
Las “Bases” postulaban que el país debía, por un lado, expandir las exportaciones de gas
natural a Brasil, Argentina y otros mercados, así como impulsar su industrialización, y
por otro lado, incentivar la nueva minería en las regiones de Potosí y el oriente del país.
Se propuso además desarrollar las exportaciones del sector manufacturero; priorizar el
crecimiento del sector agropecuario y forestal, especialmente con nuevos productos
elaborados y nuevos mercados; incentivar el desarrollo del turismo, el cual es intensivo
en mano de obra y contribuye a la generación de divisas.
Se planteó la complementariedad de la inversión pública con la inversión privada
nacional y extranjera. La primera se centraría en el desarrollo de la infraestructura
básica y los servicios públicos de apoyo a la producción, así como en la acumulación de
capital humano, para que éste sea capaz de incorporar mayor conocimiento a su trabajo,
y ambos aumenten la productividad y competitividad de la economía. Ello, a su vez,
debía permitir atraer mayor inversión privada al sector productivo nacional. El Estado,
por su parte, participaría activamente en áreas estratégicas, como los hidrocarburos, de
acuerdo al mandato recibido en el referéndum de julio de 2004.
Las “Bases” plantearon un crecimiento centrado en el mercado pero con un mejor uso
de las opciones de política económica, en función de objetivos y metas que se
articulaban de manera coherente para el corto, mediano y largo plazo. El papel de la
política comercial consistía en generar ventajas relativas en un sistema multilateral
competitivo y comercialmente integrado, lo que implicaba la utilización de políticas
selectivas para mejorar la calidad de la inserción internacional del país y fomentar la
transformación productiva.
La visión estratégica contemplaba una serie de metas específicas para algunas variables
representativas del desempeño económico dinámico.
Habiendo sido hasta ahora insuficiente el ritmo de crecimiento, en el futuro se
requiere alcanzar un promedio sostenido superior al de los países vecinos, es
decir, entre 6 y 7 por ciento, a fin de colocar el PIB por habitante en un nivel de
US$ 2.000 antes del 2015.
En materia de exportaciones, se trata de alcanzar la meta de los US$ 10.000 millones,
compuestos por US$ 1.500 millones de exportaciones de hidrocarburos y sus
derivados; US$ 1.500 millones de minerales y metales; US$ 1.500 millones de
productos agropecuarios; US$ 3.500 millones de manufacturas y servicios
productivos, y US$ 2.000 millones de ingresos de divisas por concepto de
turismo.
Como la tasa de formación de capital ha sido hasta ahora muy baja, es preciso que se
logre un promedio anual de 25 por ciento del PIB, compuestos por 17 por ciento
de inversión privada, de la cual a su vez entre 7 a 8 por ciento corresponderían a
la inversión extranjera directa.
El nivel de ahorro interno no es satisfactorio. Para alcanzar las metas de crecimiento
e inversión mencionadas, será preciso que esta variable se duplique, alcanzando
un 20 por ciento en el horizonte de los próximos cinco a seis años.
El déficit fiscal tendría que reducirse a cero como promedio estructural, bajo una
conducción anticíclica de la economía, donde en unos años se acumule un
superávit y en otros se admita un nivel razonable de déficit.
Los objetivos sociales, por su parte, estaban en correspondencia con las Metas del
Milenio (MDM), y se orientaban a corregir el bajo impacto del crecimiento económico
en la reducción de pobreza, la desigualdad y la exclusión, y en la baja productividad de
los trabajadores bolivianos. En este sentido, se propuso mejorar la calidad de vida de la
población, a partir de acciones encaminadas a la generación de empleo decente en un
contexto creciente de seguridad humana, mediante la incorporación masiva de la fuerza
laboral a las pequeñas y medianas empresas, y a su turno generar mayores ingresos para
la población pobre.
En general, se contemplaban medidas orientadas a crear un entorno más favorable para
el incremento de la inversión, que incluyeran una nueva política de comercio exterior,
medidas innovativas de promoción de exportaciones, una política de inversiones, el
desarrollo de infraestructura física y la transformación de la matriz energética.
Se propuso, asimismo, la conformación de zonas económicas especiales donde debía
concentrarse el esfuerzo de reconversión productiva tendente a superar la
heterogeneidad estructural del aparato productivo. Esto suponía la articulación entre
micro, pequeñas y medianas empresas, la evolución de las primeras hacia unidades
productivas más grandes y su transición hacia esquemas más formales, que les permitan
el acceso a mejores condiciones de operación (financiamiento, capacitación, asistencia
técnica, avance tecnológico, apertura de mercados, etc.), para el mejoramiento de su
competitividad, su consolidación en el mercado y el avance hacia procesos de
transformación más complejos. Esto además, debía repercutir en beneficios para la
población en términos de mayores y mejores empleos y, en consecuencia, mejores
niveles de vida.
Para inducir un proceso de reconversión productiva exitoso que permita la consecución
de metas explícitas de productividad y generación de empleo, se hacía necesario que el
Estado promueva la reconversión de las unidades productivas existentes y la creación de
nuevas empresas, con miras a aprovechar efectivamente las oportunidades de los nuevos
mercados derivados de las negociaciones comerciales.
La reconversión del aparato productivo debía enmarcar los esfuerzos en materia de
cadenas productivas y maquicentros. Adicionalmente, se pretendía impulsar el
desarrollo de clusters o redes, como ejes de desarrollo de la actividad económica a nivel
local o regional.
d. Las zonas económicas especiales
La identificación de zonas económicas especiales respondía a la idea de que las
presiones por una descentralización generalizada e irreflexiva llevaría a la imposibilidad
de concentrar esfuerzos en ámbitos estratégicos. Este planteamiento tenía un
antecedente en las leyes que aprobaba el Parlamento, otorgando ventajas fiscales a
determinadas áreas, sin que hubiera capacidad de instrumentarlas. El planteo proponía
que algunas zonas tendrían que preservarse para una administración por parte del
Gobierno nacional. La selección no era arbitraria, ciertamente, pero obedecía a una
combinación de visión estratégica con respuesta a las presiones que ejercían las brigadas
regionales en el Parlamento. Los criterios para identificar dichas zonas fueron:
existencia de antecedentes legales; identificación de proyectos de relevancia nacional, y
capacidad de generar condiciones para la creación de capacidades institucionales. Cada
zona especial debía contar con un esquema jurídico, una articulación de concertación
con los actores involucrados y un mecanismo de gobernanza que pudiera adminsitrarlas.
La ciudad de El Alto La ciudad de El Alto constituye un fenómeno económico, social y cultural de grandes
repercusiones sobre el acontecer nacional. El Parlamento aprobó una ley en favor de
esta ciudad, cuya reglamentación se llevaba a cabo bajo la presión política de las
autoridades locales y sus parlamentarios, así como en vista de que se trataba del lugar
que definió la defenestración del anterior Presidente.
El trópico cochabambino El Chapare es la zona de origen de los principales conflictos nacionales e
internacionales del país. La zona había recibido hasta entonces un volumen enorme de
recursos sin que se hubieran registrado resultados tangibles, conducentes a aplicar los
criterios del desarrollo alternativo.
Algunos empresarios cochabambinos ya habían adelantado iniciativas para encontrar un
acuerdo con los actores sociales de la zona. Se llevó a cabo un encuentro con
representantes de los diferentes sectores. El enfoque consistía en establecer una alianza
estratégica efectiva, que permitiera evitar que el Chapare continuara siendo una zona de
violencia, ilegalidad y conflictividad con los países consumidores.
El polo del sureste Esta zona debía incluir las actividades de la hidrovía, el desarrollo del Mutún y la
generación de termoelectricidad en la frontera con Brasil.
El polo del sur En este contexto se contempló la instalación de generadoras de energía térmica en la
frontera con Argentina, además de buscar un marco para la absorción de fuerza de
trabajo que radica en dicha zona.
El puerto de Ilo Se contemplaba el desarrollo del puerto de Ilo como una zona estratégica especial, lo
cual respondía a la idea de que Bolivia necesitaba una salida económica al Pacífico, y se
trataba además de identificar claramente el objetivo de recuperación de la soberanía
marítima junto con el establecimiento de una base de transformación industrial y
energética para terceros mercados.
e. El financiamiento
Las “Bases” buscaron el establecimiento de mecanismos innovadores de financiamiento
del desarrollo, y a estos efectos se hacía imprescindible una corrección profunda de la
situación imperante en el ámbito de las pensiones.
Pensiones A solicitud del MDE, la CEPAL preparó un informe sobre la situación del sistema de
pensiones, el cual demostró la inequidad del sistema prevaleciente. La CAF estuvo
dispuesta a proporcionar el financiamiento de un estudio integral relacionado con el
financiamiento de la reconversión del sector público, a la luz de las deformaciones que
se habían gestado con la reforma de pensiones y el financiamiento del déficit fiscal por
parte de las AFP.
Lamentablemente, el Ministro de Hacienda consideró que se trataba de una intromisión
en sus áreas de competencia, y bloqueó por consiguiente la realización de dicho estudio.
Banca de desarrollo A la luz de un examen mínimo de las condiciones de acceso al financiamiento que
imperaban a la sazón, era evidente que se requería un mecanismo para proporcionar
financiamiento a las actividades productivas. El sistema financiero sigue siendo hasta
ahora incompleto y no dispone de condiciones para financiar la reconversión productiva
y el desarrollo empresarial. Lo que se hizo fue contratar un estudio para establecer las
condiciones de complementar los esquemas de financiamiento de mercado con un
enfoque de banca de desarrollo, para lo cual se tuvo que adoptar una Resolución del
CONAPE, en vista de la oposición dogmática que se ejercitaba desde dentro y fuera del
Gobierno.
Ya desde entonces se decidió que NAFIBO, FONDESIF y los fondos de desarrollo
debían ser fortalecidos en términos financieros y organizacionales con miras a que se
conviertan en la columna vertebral de la nueva institucionalidad que establece el Estado
para proponer la transformación productiva y la competitividad auténtica de la
economía.
El rol de la cooperación internacional Entre 1986 y 2004, la magnitud de los recursos externos recibidos por el país alcanzó,
en promedio anual, a 8,5% del PIB, y se concentraron en el financiamiento de la
inversión pública, la asistencia técnica y el apoyo presupuestario. Dichos aportes de la
cooperación internacional también permitieron amortiguar y financiar los desequilibrios
fiscales y de balanza de pagos.
Se requería introducir cambios profundos en la gestión de los recursos de la cooperación
internacional, que había generado distorsiones de diverso orden hasta entonces.
La coordinación
f. Los desafíos
La gestión simultánea del viraje estratégico y la ejecución coordinada de las diferentes
políticas económicas y sociales enfrentó dificultades de diverso orden.
Fallas de coordinación con las otras esferas administrativas La conducción del viraje estratégico requería la coordinación de las políticas entre
UDAPE, VIPFE y la UPC, así como el fortalecimiento del CONAPE para que
cumpliera efectivamente con sus mandatos de coordinación. En este contexto, conviene
hacer referencia a la propia composición sectorial y las competencias que estaban a
cargo del MDE. Así vistas las cosas, resultaba evidente que había una carecía de
condiciones para ejercer la rectoría de la gestión económica. El propio Director de
UDAPE respondía directamente al Presidente de la República en el pasado, y UDAPE
pertenecía en los hechos a la esfera del Ministerio de la Presidencia..
Como el Goboierno no contaba con un apoyo parlamentario capaz de cambiar las
normativas vigentes, había que trabajar sin marco legal, lo cual fue aprovechado
largamente por las autoridades de Hacienda, Hidrocarburos y Cancillería.
Falta de recursos financieros En cuanto a los recursos humanos del MDE, no es un dato menor que recién a seis
meses de gestión estuve en condiciones de contratar unas pocas personas de mi
confianza en el ámbito del despacho. Particularmente tormentosas fueron las
negociaciones del MDE con Hacienda en cuanto al presupuesto institucional. Esto
resultaba del hecho que el anterior ministro Nogales había sostenido que podía
funcionar con un tercio de los recursos asignados, lo cual fue tomado al pie de la letra
por parte del Ministerio de Hacienda, que se cobró al detalle semejante desplante. En
consecuencia, el presupuesto del MDE nunca fue suficiente para cumplir con las
competencias y tareas que le fueron encomendadas.
g. El marco institucional del MDE
La gestión del MDE resultaba difícil por razones estructurales. No se puede conducir,
en efecto, la rectoría de la encomendada por decisión presidencial, si no se cuenta con
instituciones e instrumentos apropiados. Resultaba impensable ejercer la rectoría
económica, si es que las instancias efectivas a cargo del Ministro de Desarrollo
Económico consistían en la tutoría sobre las políticas de industria y comercio, la micro
y pequeña empresa, la vivienda y la cultura.
En cuanto a UDAPE, la idea primordial consistió en jerarquizar esta dependencia, que
debía representar el nivel profesional más alto del Estado en la formulación del análisis
y evaluación de las políticas económicas y sociales.68
El control del VIPFE era importante porque esta instancia ejercía la representación con
la cooperación internacional. Se puso en orden las relaciones con la cooperación. A
estos efectos se organizó las mesas de trabajo. Se realizó un taller de evaluación de la
68 UDAPE se creó en el Gobierno de la UDP, bajo influencia de USAID, con miras a contar con una instancia
profesional de alto nivel en el Poder Ejecutivo.
trayectoria de la cooperación. El evento pretendía establecer un nuevo tipo de relación,
superando la discrecionalidad que había prevalecido en el pasado.
La Unidad de Productividad y Competitividad fue creada durante el gobierno de Jorge
Quiroga; contaba con un presupuesto importante para contratar consultores y desarrollar
un enfoque de políticas centradas en el concepto de competitividad, pero se
administraba con una exagerada injerencia por parte de la cooperación internacional que
la financiaba.
h. El CONAPE
El Consejo Nacional de Política Económica debía ser la instancia central para la
coordinación de las políticas y medidas de corto y mediano plazo en la esfera
económica. A estos efectos, se fortaleció, además el rol de UDAPE en cuanto Secretaría
Técnica del CONAPE.
i. Otras áreas
Entre algunas iniciativas importantes en otras áreas hay necesidad de mencionar en
especial a las políticas culturales y al turismo.
Las relaciones del gobierno del presidente Mesa con la comunidad de la cultura no eran
buenas en vista de la actitud desplegada por la Viceminsistra Alvarez Plata. Pensando
en que el Presidente sería receptivo a la idea, se puso en marcha una iniciativa
conducente a formular una política de Estado en relación a la cultura, cuyo informe fue
entregado al Presidente cuando ya me había alejado del MDE.
Cabe hacer referencia asimismo a la nueva visibilidad que se buscó en la esfera del
turismo, lo cual se expresó de manera particular en el lanzamiento del Salar de Uyuni.
La concertación
La concepción de viraje estratégico comprendía varios componentes consistentes en lo
esencial en redefinir el rol del Estado en la economía, tomar en cuenta el nuevo carácter
de la economía boliviana en el contexto sudamericano y la necesidad de cambiar las
relaciones de inserción del país en la economía internacional. Resulta difícil afirmar que
tales concepciones hubieran formado parte de las orientaciones de todos los miembros
del gobierno. En verdad, nunca hubo oportunidad de realizar un planteamiento completo
de estas ideas.
j. El Diálogo Nacional
El despliegue del Diálogo Nacional fue sin duda exitoso en sus propios términos;
respondía a la idea de que la estrategia de desarrollo debía hacerse de abajo hacia arriba.
Ninguna modificación estratégica ha ocurrido, sin embargo, sin contar con una visión
gestada en las esferas superiores del Estado y la sociedad. La presentación de la visión
del viraje estratégico en el contexto del Diálogo Nacional no fue sistemática y, por lo
tanto, al final del proceso quedó la impresión de que había dos trayectorias
contrapuestas.
k. Las negociaciones con los empresarios privados
El establecimiento de un nuevo marco de relacionamiento con el sector privado
resultaba fundamental para la instrumentación del viraje estratégico. Esta no era, sin
embargo, una tarea fácil, en vista de la crisis institucional que afecta hace tiempo a la
Confederación de Empresarios Privados de Bolivia (CEPB), que carece de capacidades
para integrar a todos los sectores empresariales bajo una misma representación. En vista
de esta situación, se buscó establecer un grupo informal de trabajo con empresarios
representativos, pero la iniciativa fue inmediatamente cuestionada por parte de los
dirigentes de la CEPB.
Se buscó privilegiar las relaciones con los gremios que representan a las actividades
productivas y exportadoras. Salvedad hecha de la Federación de Empresarios de
Cochabamba, que adoptó desde un comienzo una actitud de cooperación con el MDE,
se puede afirmar del resto de gremios que en el mejor de los casos observaron con cierta
indiferencia las iniciativas, no obstante el esfuerzo que se hizo a lo largo de
innumerables seminarios y talleres, enmarcados en parte dentro de las negociaciones
internacionales.
l. La Cuenta del Milenio
La iniciativa de la Cuenta del Milenio se enmarca dentro del propósito de cambiar la
política de cooperación económica internacional de los EE UU, basada en el
cuestionamiento al accionar de las agencias multilaterales de Washington y a su propia
agencia.
Luego de acordadas las condiciones que debía cumplir el país para acceder a estas
donaciones, se llevó a cabo el taller de diagnóstico y se estableció asimismo el Consejo.
Se eligieron los proyectos que cumplían con los requisitos estipulados, y se hizo una
primera presentación en Washington. Hubo varias visitas de miembros de la
Corporación de la Cuenta del Milenio. Algunos miembros empresariales del Consejo no
desaprovecharon la oportunidad para ventilar con los visitantes extranjeros sus críticas a
las orientaciones de la política económica.
m. El Tratado de Libre Comercio con los EE UU
La participación del país en las negociaciones andinas de un tratado de libre comercio
con los EE.UU. se vio dificultada en vista de que a fines de 2003, cuando dichas
negociaciones se iniciaban, las autoridades bolivianas anunciaron que el país se
mantendría en calidad de observador. Esta decisión fue luego asumida por los propios
negociadores estadounideneses y desde entonces no se pudo abandonar dicha condición.
Se montó un equipo y se realizaron los preparativos con un alto grado de coordinación
con la Cancillería.
El sector privado, en cambio, nunca dejó de criticar el hecho de que el país sólo
estuviera en calidad de observador, no obstante que una y otra vez se les explicó cuáles
eran las razones que explicaban dicha situación.
Los correctivos económicos de enero de 2005
Transcurrido un año de aplicación del Programa Económico de febrero de 2004, se
hacía necesario adoptar medidas que proporcionen continuidad, profundicen y
complementen dicho programa, y respondan además a los resultados del Diálogo
Nacional Bolivia Productiva, así como a las orientaciones de la Estrategia Boliviana de
Desarrollo que se hallaba en preparación. También resultaba necesario tomar en cuenta
los correctivos adoptados en materia de precios de los hidrocarburos.
Las medidas que se adoptaron se insertaban en el contexto de los resultados de la
gestión 2004, que se resumen a continuación:
Crecimiento del PIB 3,6%
Crecimiento del PIB por habitante: 1,3%
Exportaciones: 2.160 millones de dólares
Incremento de la inversión pública: 17,5% (al tercer trimestre)
Incremento en la inversión social: 2,8% (al tercer trimestre)
Mercado de trabajo: Reducción del desempleo abierto
al 8,7% de la PEA
Inflación: 4,6%
Devaluación nominal: 2,8%
Devaluación real: 5,9%
Déficit fiscal: 6,0% del PIB (1,1% excluyendo el
gasto en pensiones)
Reservas internacionales netas: 1.123 millones de dólares
Estos indicadores mostraban que en el año 2004 se logró revertir las tendencias
negativas que se presentaron en la economía desde 1999, lo cual constituía una
plataforma aceptable para emprender el viraje estratégico.
n. Objetivos y metas
Los objetivos de las medidas de enero de 2005 se pueden sintetizar en los siguientes
términos :
– Seguir impulsando la reactivación y la reconversión productiva y el desarrollo
empresarial.
– Alinear la gestión económica y social en el contexto de la Estrategia Boliviana de
Desarrollo.
– Proporcionar alivio a la población de ingreso fijo frente al alza temporal del costo
de vida resultante de la corrección de las distorsiones en los precios de los
hidrocarburos.
– Facilitar a los sectores productivos el proceso de absorción de los mayores costos
de los combustibles, a fin de que puedan preservar su posición competitiva.
– Iniciar el viraje estratégico y consolidar el nuevo rumbo de la economía.
Entre las metas cuantitativas cabe mencionar las siguientes:
– Lograr un nivel de crecimiento alrededor del 5 por ciento.
– Alcanzar US$ 2.500 millones de exportaciones.
– Formalizar un mínimo de 100.000 empleos.
– Mantener la estabilidad dinámica, con reducción razonable del déficit fiscal y un
ritmo inflacionario controlado.
Resultaba de la mayor importancia asegurar la compatibilización de todos estos
planteamientos con las propuestas y los que se venían preparando para el Grupo
Consultivo.
o. Algunas disposiciones sectoriales
Las disposiciones para el sector agropecuario contemplaban la autorización para
importar diesel a asociaciones o cámaras, así como la prórroga del plazo para el pago de
los saldos adeudados por los pequeños agricultores y productores campesinos. También
estaba previsto reducir a cero el Gravamen Arancelario para la importación de
fertilizantes y equipo de riego, además de incrementar la oferta nacional de diesel oil
incorporando componentes de origen vegetal. Entre las medidas urgentes se
comprometió agilizar el desembolso de los recursos ya comprometidos para el
saneamiento de tierras.
En cuanto al sector minero, se contempló la creación de líneas de financiamiento para la
reactivación de la minería chica y el establecimiento del Programa de Apoyo
Productivo.
En lo que atañe a la industria, se consideró reglamentar las operaciones y el tratamiento
impositivo en las Zonas Francas Industriales y Comerciales, así como la
instrumentación y operativización efectiva de las cadenas productivas prioritarias.
Las medidas relacionadas con el transporte consideraban la aprobación del marco
normativo para ejecutar el plan nacional de conversión de vehículos a gas natural, así
como la reglamentación de la norma para la transformación de vehículos en zonas
francas industriales. En este contexto, cabe mencionar también la reducción de 10% en
el precio del jet fuel para las líneas aéreas nacionales.
Para las zonas económicas especiales se reglamentó la Ley Especial para El Alto y se
avanzó en la elaboración de la Ley Marco para el establecimiento de las zonas
económicas especiales.
En lo que se refiere a las exportaciones, se decidió mejorar los mecanismos para la
devolución de CEDEIM (Decreto Supremo en elaboración). Generalizar y difundir el
mecanismo de financiamiento para facilitar el pago de la deuda del TGN con los
exportadores. Incorporar a las Asociaciones como beneficiarios del RITEX y mejorar
aspectos operativos.
También se aprobaron medidas encaminadas a reducir los gravámenes arancelarios para
una nómina de bienes, junto con la puesta en marcha de una nueva estrategia de lucha
contra el contrabando.
En materia de nuevos recursos de financiamiento, se dispuso la creación de líneas de
crédito para el sector agropecuario, administradas en fideicomiso por el FONDESIF.
Reprogramación parcial de fondos del Programa de Reestructuración de Empresas (US$
113 millones de CAF, Banco Mundial y BID), para su utilización en el financiamiento
de la competitividad de empresas y cadenas productivas. En este ámbito se persiguió
también la mejora de las condiciones crediticias generales, para lo cual la
Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras estableció una nueva norma de
evaluación y calificación de cartera de créditos, orientada a la identificación, medición y
monitoreo de los riesgos bajo responsabilidad exclusiva de las entidades de
intermediación financiera. Otra norma legal que precise que las garantías hipotecarias
rurales aplicadas al circuito crediticio en el sistema financiero, cumplen la función
económico-social. Creación de marco normativo para que un operador privado pueda
generar economías de escala al sistema de entidades orientadas a las microfinanzas,
cuyo objetivo principal es apoyar la ampliación de servicios financieros.
Entre los mecanismos innovativos de financiamiento para el desarrollo se acordó el
establecimiento de un fondo nacional de avales y de una línea de factoraje para las
PYME. Ajustes a la normativa y estructura del FONDESIF.
p. Preparación del XVI Grupo Consultivo
La última reunión del Grupo Consultivo había representado un fracaso; a pesar de que
las agencias de cooperación decidieron otorgar apoyo político al Gobierno de Sánchez
de Lozada, lo cierto es que no se comprometieron nuevos recursos ni se aprobó un
enfoque que resultaba más elegante en su presentación que realista en su capacidad de
instrumentación.
En los trabajos preparatorios de la reunión del XVI Grupo Consultivo se estableció que
se contaba con US$ 1.800 millones pendientes de desembolso. La decisión consistía en
lograr que la cooperación internacional aumente efectivamente ese monto en simultáneo
con una reprogramación de una parte de dichos fondos con miras a apoyar la
reconversión productiva y fomentar el crecimiento. Este objetivo implicaba un cambio
en el enfoque que había prevalecido hasta entonces.
Reflexiones finales
El alza de los precios de los hidrocarburos desencadenó a fines de 2004 un conflicto
político con Santa Cruz, que fue determinane en el abandono subsiguiente de la
instrumentación del viraje estratégico propuesto.
Resulta evidente que muchas orientaciones que prevalecieron en la gestión del viraje
estratégico no pudieron materializarse en conducción efectiva de las políticas, por
razones que se han tratado de poner de manifiesto en este documento.
El esfuerzo mayor se destinó a abandonar el dogmatismo neoliberal, pero la tarea
reclamaba algo más que la pura voluntad intelectual.
5
POLÍTICA SOCIAL
1).
EDUCACIÓN
María Soledad Quiroga Trigo
EL CONCEPTO DE LA POLÍTICA SOCIAL
Bolivia es un país de grandes desigualdades socioeconómicas y con graves problemas
de pobreza y exclusión social. De acuerdo al índice de necesidades básicas
insatisfechas, 58.6% de la población es pobre, 39% en el área urbana y 90.8% en el área
rural. Las condiciones educativas de la población son aún muy deficientes: el
analfabetismo es de 13,3%; el promedio general de escolaridad apenas llega a 7.4 años
en las ciudades y a 4.2 años en el área rural; la deserción escolar es muy alta: 28.5%
abandona la primaria (por cada 26 niños que la concluyen en el área urbana, sólo 10
logran concluirla en el área rural), y 51.6% abandona la secundaria, cerca de 800 mil
niños y adolescentes trabajan (10% de la población), abandonando sus estudios y sin
contar con competencias para el mundo del trabajo69. La nutrición en la niñez presenta
severos problemas: 27% de los niños tiene desnutrición crónica y de éstos, 8% sufre
desnutrición crónica severa, lo que tiene efectos dramáticos en la vida de las personas y
en la economía y posibilidades de desarrollo del país.
Para revertir esta situación que es resultado de un proceso de concentración del ingreso
en un grupo reducido y de exclusión de las mayorías de los beneficios del desarrollo, es
necesario realizar acciones dirigidas a crear condiciones de igualdad para todos –más
allá de la diversidad que constituye nuestro patrimonio histórico y capital humano más
importante– de manera que los bolivianos en su conjunto puedan desarrollarse
integralmente.
69 SIE, INE. Ministerio de Educación, 2004.
La política social se orienta a este objetivo de generar equidad social, asegurando a
todos los bolivianos el ejercicio pleno de sus derechos. Para materializarse en resultados
e impactos efectivos, la política social debe concebirse como un conjunto de programas
y acciones coordinadas e interdependientes, y adecuadamente articuladas a la política
económica.
EL PROCESO DE TRANSFORMACIÓN INTEGRAL
DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL (2003-2005)
Al iniciar el año 2004, Bolivia se encontraba en una nueva coyuntura histórica que hacía
necesario enfrentar, con carácter de urgencia, las tareas de transformación
socioeconómica y política, tantas veces postergadas, que permitan resolver los
problemas estructurales de pobreza y exclusión social que condujeron a la crisis del
Estado y al profundo desencuentro entre bolivianos.
En el ámbito educativo, tras diez años de aplicación del Programa de Reforma
Educativa –que permitió mejorar la cobertura, pertinencia y calidad de la educación
inicial y primaria– persisten serios problemas de deserción escolar, falta de equidad e
insuficiente calidad de la educación primaria, así como graves deficiencias en los
ámbitos de la educación secundaria, alternativa, técnica y superior, en los que no se
realizó ningún proceso de transformación ni mejoramiento y que permanecen en una
situación de grave rezago.
A fin de resolver estos problemas el Ministerio de Educación planteó al país el reto de
formular una nueva Política y Estrategia Educativa Nacional que respondan a la
coyuntura histórica y a las necesidades de transformación del Sistema Educativo
Nacional en su conjunto, abarcando los distintos ámbitos, niveles y modalidades, a fin
de orientarlo a formar ciudadanos que permitan generar procesos integrales y
sostenibles de desarrollo, que contribuyan a crear condiciones de igualdad para todos
los bolivianos, mejorando efectivamente la calidad de vida de la población.
Esta transformación integral del Sistema Educativo Nacional constituye una tarea de
enorme complejidad que no puede ser realizada al margen de la participación amplia de
la ciudadanía. Para que la construcción de la nueva educación boliviana sea viable y
sostenible es necesario que su diseño y aplicación tengan el sustento de la participación
social organizada, lo que aportará, también, a la profundización de la democracia
avanzando hacia una democracia participativa.
I. FORMULACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS Y
ESTRATEGIAS NACIONALES DE EDUCACIÓN CON AMPLIA
PARTICIPACIÓN SOCIAL
Con la convicción de que la política y las estrategias educativas nacionales deben ser
resultado de un trabajo de corresponsabilidad entre el Estado y el conjunto de las
organizaciones e instituciones de la sociedad civil, el Ministerio de Educación
desarrolló las siguientes actividades principales:
Inaugurando una nueva etapa en la historia educativa del país, en 2004 se conformó y puso en funcionamiento el Consejo Nacional de Educación (CONED),
integrado por representantes de 46 organizaciones e instituciones de la sociedad civil y
del Estado: las Confederaciones de docentes urbanos y rurales, la COB, la CSUTCB en
sus dos vertientes, CONAMAQ, Bartolina Sisa, la Confederación de Colonizadores, los
Consejos Educativos de los distintos pueblos indígenas, la Confederación de Juntas
Vecinales, la Federación de Estudiantes de Secundaria, la Asociación Nacional de
Colegios Particulares, las organizaciones de las universidades públicas y privadas, las
iglesias, las ONGs, la Confederación de Empresarios Privados y otros actores. El
CONED fue conformado de manera amplia, modificando lo establecido por la Ley de
Reforma Educativa que, para el caso de los docentes, por ejemplo, consideraba la
delegación de un solo representante siendo que existen dos organismos sindicales (la
Confederación Nacional de Maestros de Educación Rural de Bolivia y la Confederación
de Trabajadores de Educación Urbana de Bolivia), de modo de lograr la participación
del conjunto de las organizaciones de la sociedad civil y del Estado.
El establecimiento del CONED reviste gran importancia ya que se trata de la primera
experiencia de un consejo ciudadano que participa en la formulación de las políticas
públicas. El CONED funcionó regularmente a lo largo de un año, a través de la
realización de tres asambleas generales, de acuerdo a lo previsto en su reglamento, y de
reuniones semanales de su Directiva.
Asimismo se conformaron y pusieron en funcionamiento nueve Consejos
Departamentales de Educación (CODED), con composición tan amplia como la del
Consejo Nacional, y funciones similares a nivel departamental. Al igual que el nacional,
el CODED funcionó regularmente.
La primera tarea del CONED fue la convocatoria al Congreso Nacional de Educación, convocado por primera vez en diez años. En la coyuntura del país, el
Congreso Nacional de Educación se constituyó en un aporte estratégico, desde el ámbito
educativo, al proceso de la Asamblea Constituyente.
Las tareas que debía desarrollar el Congreso Nacional de Educación, de acuerdo a la
definición del CONED, son las siguientes:
- Evaluación del Programa de Reforma Educativa, en sus diez años de aplicación,
identificando fortalezas, debilidades y resultados.
- Diseño de una nueva política y Estrategia Educativa Nacional, de carácter sectorial,
para el período 2005 – 2015, con el objetivo de transformar de manera integral el
Sistema Educativo Nacional.
El Congreso Nacional de Educación no podía cumplirse como un único evento
en el que se aprobara una política y estrategia definidas al margen de éste, por ello se
concibió como un proceso constituido por distintas etapas que permitan ir construyendo,
de manera participativa y democrática, los acuerdos para la nueva educación boliviana.
Se desarrollaron, pues, los siguientes eventos:
- 12 talleres nacionales temáticos
- 8 talleres departamentales (sólo quedó pendiente el de La Paz)
- 8 congresos departamentales (sólo quedó pendiente el de La Paz)
Es importante señalar que La Paz fue el único departamento en que no pudo cumplirse
el taller y el congreso departamental debido al boicot efectuado por la Federación de
maestros urbanos del departamento que, al ver en riesgo sus intereses corporativos,
prefirieron evitarlos. Con el ánimo de lograr la participación de todos los actores, se
realizaron esfuerzos para que este sector se reincorpore al proceso, lo que supuso la
postergación de la realización de la reunión final plenaria del Congreso Nacional.
Los distintos talleres y congresos realizados reunieron a un total de cinco mil
representantes de instituciones y organizaciones de la sociedad civil y del Estado y
permitieron avanzar sustancialmente en el establecimiento de consensos en relación con
la Estrategia Educativa Nacional 2005 – 2015. Los temas centrales en los que se arribó a
acuerdos son los siguientes:
- Desarrollo de la interculturalidad a fin de construir un país en el que convivan e interactúen distintas visiones de mundo y sus diversas lenguas, a
través de la producción intercultural de conocimientos y de la educación
intercultural bilingüe.
- Construcción de una educación democrática en la que los ciudadanos se
hagan corresponsables del diseño y destino de las políticas públicas.
- Construcción de una educación para el trabajo para que contribuya al desarrollo humano integral y sostenible.
- Construcción de una educación en valores para que las personas puedan labrar su destino individual y colectivo haciendo de la educación un acto de
libertad a lo largo de la vida:
. Interculturalidad, como modalidad de convivencia y construcción
social
. Equidad social, cultural y de género
. Solidaridad, como sentido de comunidad
. Autodeterminación, como ejercicio pleno de los derechos
ciudadanos
. Creatividad, como construcción autónoma del conocimiento y la
sensibilidad
- Construcción de un modelo pedagógico nacional para que la educación boliviana tenga identidad propia y se abra al mundo, recogiendo las
experiencias pedagógicas nacionales y el aporte de las pedagogías críticas.
- Oferta de un servicio de calidad en el Sistema Educativo Nacional,
estableciendo una gestión por resultados.
- Desarrollo y articulación de la currícula de las distintas áreas, niveles y modalidades educativas, asegurando transitabilidad entre éstas, a fin de que los
estudiantes puedan aprovechar todas las oportunidades que brinda el Sistema
Educativo Nacional.
- Impulso de la alfabetización a través de campañas focalizadas en
municipios con altos índices de analfabetismo, vinculándolas con el desarrollo
local en el marco de los Planes de Desarrollo Municipal, y a través de la oferta básica de los centros de educación de adultos, creando oportunidades de
continuidad de estudios a partir de los programas de alfabetización.
- Mejoramiento de la calidad, el acceso y la permanencia educativa de la
población que sufre altos niveles de exclusión.
- Transformación de la educación secundaria hacia un bachillerato integrado humanístico técnico, con enfoque intercultural, diversificando
modalidades de atención, y asegurando la certificación de competencias
laborales intermedias.
- Mejoramiento de la calidad de la formación y desempeño de los docentes, en el marco de un Sistema Integrado de Educación Superior,
adoptando el enfoque intercultural bilingüe en todos los Institutos Normales
Superiores del país.
- Transformación de la educación alternativa en los niveles primario y secundario, cualificándola y adecuándola a las necesidades del país y
adoptando un enfoque intercultural bilingüe.
- Transformación de la formación técnica y tecnológica, articulándola con
las necesidades de los sectores productivos y sociales, ampliando su cobertura
y mejorando su calidad, a través del establecimiento de un Sistema Nacional de
Formación Técnica y Tecnológica descentralizado a nivel departamental y
municipal.
- Mejoramiento de la calidad, eficiencia y pertinencia de la educación universitaria, a través del establecimiento del CONAES, como organismo de
acreditación, del establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas a la
sociedad civil, y de un Sistema de Educación Superior que articule a las
universidades, a los Institutos Normales Superiores y a los institutos técnicos
existentes en el país.
- Incremento de la inversión en el sector educativo, bajo la línea de enfoque sectorial, asegurando una distribución equitativa entre los distintos
subsectores, y un uso adecuado de los recursos nacionales y de la cooperación
internacional.
II. FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD DEL MINISTERIO
DE EDUCACIÓN
Reconociendo que el fortalecimiento de la institucionalidad del sector educativo es
fundamental para asegurar el cumplimiento de los derechos de los niños, jóvenes y de
toda la población que requiere los servicios del Sistema Educativo Nacional, se
desarrollaron una serie de acciones coordinadas y orientadas a recuperar, desarrollar y
consolidar el rol del Ministerio de Educación y de las entidades educativas
descentralizadas:
Se desarrolló un proceso dirigido a la integración de los Viceministerios,
Direcciones Generales y Direcciones de Área del Ministerio de Educación –que hasta el
año 2003 trabajaban de manera independiente, lo que ocasionó que existan subsectores
educativos privilegiados, el escolarizado y dentro de éste el nivel primario, y otros
marginados– a fin de asegurar que la entidad desarrolle acciones coherentes y sea
posible poner en aplicación la nueva Estrategia Educativa Nacional de carácter sectorial.
Se estableció el Comité de Gestión del Ministerio de Educación
–integrado por el Ministro, Viceministros, Directores Generales y Directores de Área–
como un espacio que permitió la puesta en común y el análisis de los avances y
problemas en la planificación, seguimiento y evaluación del conjunto de acciones del
Ministerio. De esta manera se avanzó en el proceso de integración y desarrollo de los
subsectores.
Se realizaron acciones diversas con el objetivo de fortalecer la Dirección General de Asuntos Administrativos, como instancia con capacidades para asumir el
conjunto de las tareas administrativo financieras correspondientes a los distintos
Viceministerios, Direcciones Generales y Direcciones de Área (que hasta 2003 se
encontraban escindidas), incluyendo las adquisiciones y contrataciones, que se
encontraban terciarizadas y presentaban serios problemas en su ejecución. Se ajustaron
los procesos administrativos y financieros a fin de asegurar mayor eficiencia y
transparencia. Esta transformación de la Dirección General de Asuntos Administrativos
fue fundamental en el proceso de fortalecimiento general del Ministerio de Educación.
Finalmente, se establecieron relaciones dignas con los distintos sectores sociales vinculados con la educación, basadas en la observancia de las normas legales vigentes y
en las políticas y estrategias nacionales de educación en proceso de formulación,
evitando tanto la desatención de las demandas como las concesiones no justificadas y
opuestas al interés general, y resolviendo los conflictos a través del diálogo y la
explicación sobre la situación del país y del sector educativo y sus necesidades.
III. FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA EDUCATIVO NACIONAL
Considerando que la situación educativa de la población boliviana es, en general, muy
deficiente, especialmente la de la población indígena y de las áreas rurales, se
desarrollaron acciones integrales dirigidas a mejorar las condiciones del Sistema
Educativo Nacional, en tanto se desarrollaba el proceso del Congreso Nacional de
Educación y la formulación participativa de la Estrategia Educativa Nacional 2005 –
2015.
Se diseñó un Plan Operativo Multianual 2004 – 2008, de carácter sectorial
(incluyendo las distintas áreas, niveles y modalidades del Sistema Educativo Nacional),
recogiendo los avances y acuerdos alcanzados en los talleres y congresos realizados, y
como base de la Estrategia Educativa Nacional 2005 – 2015. Este Plan se convirtió en la
guía del accionar del Ministerio en el período 2004 – 2005.
Se definió una nueva política de formación docente en base a los resultados de
investigaciones realizadas por el Ministerio de Educación y a los acuerdos del proceso
del Congreso Nacional de Educación. Esta política consideró los requerimientos reales
del país y las regiones en cuanto a cantidad de profesores de educación inicial, primaria,
secundaria, alternativa y técnica, hasta el año 2004 no se había realizado un diagnóstico
sobre la cantidad de profesores que necesita el país, lo que ocasionó la formación de
docentes de primaria más allá de lo requerido y un déficit de maestros de secundaria,
alternativa y técnica. La nueva política consideró también las necesidades de
cualificación en la formación, capacitación y actualización de maestros, a fin de corregir
las series deficiencia detectadas, especialmente en los aspectos disciplinares, a fin de asegurar que los docentes estén en condiciones adecuadas de trabajar con los niños y
jóvenes.
El ingreso a los Institutos Normales Superiores daba lugar a conflictos anuales
entre el Ministerio de Educación y los postulantes, ya que la cantidad de éstos es
siempre muy superior a la capacidad de admisión de los INS y a las necesidades del país
de contar con nuevos docentes. Esta situación está relacionada con la falta de empleo –
los jóvenes aspiran a contar con un trabajo seguro y del que no serán removidos, como
el que ofrece el Sistema Educativo Nacional– y con la limitada oferta de formación
superior –los jóvenes bachilleres, especialmente del área rural, tienen grandes
dificultades de ingresar a las universidades y no encuentran otras opciones– y revela que
gran parte de quienes postulan e ingresan a las Normales carecen de las capacidades y
de la vocación necesarias para ser maestros. Para resolver este problema se trabajó
informando a la población sobre el tema, mostrando que los INS no pueden convertirse
en instancias de resolución de problemas laborales, y se decidió la descentralización del
proceso de admisión de postulantes, a través de la creación y puesta en funcionamiento
de comités interinstitucionales en cada uno de los INS, como responsables de la tarea de
selección, de acuerdo a las necesidades de nuevos maestros en la región y a las
capacidades de los postulantes.
La educación secundaria en Bolivia se encuentra en una situación muy grave: la oferta es insuficiente (muchos jóvenes interrumpen sus estudios debido a que en el lugar
donde viven sólo hay escuela primaria), el déficit de profesores de este nivel es agudo
(gran parte de los maestros que se desempeñan en el nivel secundario, especialmente en
áreas rurales, no cuentan con la formación específica o su formación es deficiente), los
procesos educativos son de muy mala calidad, el currículo no guarda relación con la
realidad del país y sus regiones, no prepara a los jóvenes para continuar estudios
superiores y para ingresar al mundo del trabajo, por lo que aquellos que realizan el
esfuerzo de concluir el bachillerato se ven, después, frustrados. En la última década
prácticamente no se realizaron esfuerzos para mejorar las condiciones de la educación
secundaria debido a la priorización absoluta de la educación primaria realizada por el
Programa de Reforma Educativa, lo que ocasionó, además del rezago de este nivel, que
los alumnos egresados de la primaria ya transformada deban continuar estudios bajo una
lógica anacrónica y muy deficiente.
Por lo tanto, y considerando la urgencia de avanzar en la transformación de la educación
secundaria, se iniciaron acciones que recogen los acuerdos del Congreso Nacional de
Educación, orientadas al establecimiento de un bachillerato integrado humanístico
técnico, con enfoque intercultural, diversificando modalidades de atención, y
asegurando la certificación de competencias laborales intermedias.
La educación alternativa y la educación técnica también se encontraban muy
relegadas por las razones antes señaladas. Esto determinó que ambas se encontraran en
una situación crítica por su muy deficiente calidad y su falta de pertinencia con las
necesidades del país. Con el objetivo de avanzar en su transformación se desarrollaron
distintas acciones de ordenamiento interno y articulación entre ambas y la educación
escolarizada.
La distribución anual de ítemes educativos, siempre escasos para satisfacer la demanda por crecimiento vegetativo y el déficit histórico, se realizó a través de la
correspondiente Resolución Ministerial que estableció los parámetros a través de los
cuales se debía hacer la asignación a cada departamento y distrito, así como la
designación de cargos, a fin de actuar con equidad y transparencia, evitando se
favorezcan algunos distritos y modalidades educativas en detrimento de otras.
Considerando las dificultades financieras del país para satisfacer la demanda de ítemes
educativos, así como la necesidad de asegurar racionalidad en el uso de los recursos del
Sistema Educativo Nacional, se trabajó en el ordenamiento de ítemes de educación
escolarizada. De esta manera se evita que los ítemes sean destinados a otros fines, y que
no respeten la relación docente – alumno establecida por norma, y se recuperó un
número importante de ítemes que fueron destinados a satisfacer la demanda.
Asimismo se avanzó en el ordenamiento de ítemes de educación alternativa y técnica,
racionalizando su uso y evitando los vicios antes señalados.
Se realizó un diagnóstico del Sistema de Medición de la Calidad Educativa (SIMECAL), instancia en la que se habían detectado serios problemas, a fin de poder
corregirlos y reorientarlo hacia su función principal, como entidad responsable de medir
la calidad educativa, actuando con calidad y transparencia. Una vez concluido el trabajo
de diagnóstico se planteó el proceso de reformulación.
Se avanzó en el desarrollo y mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento del Sistema Educativo Nacional, a través de obras de construcción,
ampliación y refacción de Institutos Normales Superiores y de escuelas.
Se estableció el primer Portal Educativo Nacional, “Bolivia Educa”, que
funciona en idiomas castellano, aymara, quechua y guaraní, prestando servicios a la
comunidad educativa, y ofreciendo materiales educativos nacionales y del acervo
latinoamericano.
Además se firmó un convenio para el establecimiento de la Red Latinoamericana de
Portales Educativos, que permite al país acceder a los materiales educativos producidos
por otros países y divulgar materiales bolivianos en el ámbito latinoamericano.
Se trabajó en el ordenamiento y puesta al día de todos los trámites de universidades privadas, que se encontraban demorados en el Ministerio de Educación,
en algunos casos desde hacía varios años.
IV. REDEFINICIÓN DEL RELACIONAMIENTO CON LA COOPERACIÓN
INTERNACIONAL
Con la certeza de que si bien Bolivia requiere el apoyo de la cooperación internacional
para satisfacer las múltiples necesidades de funcionamiento y desarrollo del Sistema
Educativo Nacional, es fundamental que este respaldo se dé en el marco de las políticas
y estrategias nacionales y asegurando el mantenimiento de la soberanía del país, se
redefinieron los vínculos con la cooperación internacional.
Se estableció un nuevo marco de relacionamiento con la cooperación internacional, que modificó sustancialmente el trabajo que se había desarrollado hasta el
año 2003 y que estaba basado en programas y proyectos desarticulados entre sí, que no
permitían que el sector educativo se desarrolle en términos integrales y que el
Ministerio de Educación tenga control sobre el conjunto de las acciones.
El nuevo marco de relacionamiento definido se basó en:
- Enfoque sectorial, que asegura que el conjunto de áreas, niveles y
modalidades educativas (escolarizada inicial, primaria y secundaria, alternativa
en sus distintos niveles, técnica y universitaria) tengan un tratamiento
equitativo en cuanto a la asignación de recursos financieros.
- Modalidad de canasta de fondos, acorde con el enfoque sectorial, asegurando se respete la integralidad del sector educativo, y haciendo posible
que el Ministerio de Educación defina el destino de los recursos financieros de
acuerdo a la política y estrategia educativa nacional.
- Liderazgo del Ministerio de Educación, de manera de que sean las necesidades del país y la política y estrategia educativas nacionales, y no las
prioridades de las agencias de cooperación, las que definan el destino de los
recursos financieros internacionales.
Se estableció y puso en funcionamiento un Comité Interinstitucional, en el que participaron –junto al Ministerio de Educación– todos los organismos de la cooperación
internacional, tanto bilaterales como multilaterales, que apoyaban al Ministerio, así
como aquellos que manifestaron interés en prestar apoyo futuro. El Comité se reunió
periódicamente a fin de conocer el avance en la formulación y aplicación de las políticas
y estrategias educativas y contribuir a este proceso.
Se firmó un convenio de cooperación con el Reino de los Países Bajos, mediante
el cual se apoya el Plan Operativo Multianual 2004 – 2008, de carácter sectorial y como
base de la nueva Estrategia Educativa Nacional 2005 – 2015, por un monto de $us. 75
millones, bajo la modalidad de canasta de fondos.
Se estableció un preacuerdo con la cooperación de Suecia y Dinamarca, mediante el cual se definió el apoyo al Plan 2004 – 2008, como base de la nueva
Estrategia Educativa Nacional 2005 – 2015, por un monto de $us. 60 millones, también
bajo la modalidad de canasta de fondos.
Se estableció un preacuerdo con el Banco Mundial, mediante el cual esta entidad
manifestó su interés de apoyar el Plan 2004 – 2008, como base de la nueva Estrategia
Educativa Nacional 2005 – 2015, en su componente de transformación de la educación
secundaria, con el acuerdo de que después de realizada una evaluación de medio
término, se modificaría la modalidad de financiamiento para sumarse a la canasta de
fondos.
Se realizaron reuniones con los distintos organismos de la cooperación internacional que estuvieron apoyando al Ministerio de Educación o que manifestaron
su interés en hacerlo, como JICA, UNICEF, UNFPA, Cooperación Española,
Cooperación Finlandesa y otros, para explicar la nueva orientación del relacionamiento
con la cooperación internacional y solicitar que su apoyo al Ministerio de Educación se
realice en términos sectoriales y bajo la modalidad de canasta de fondos.
Se establecieron muy fructíferos vínculos de cooperación técnica con la Embajada de Francia, los que permitieron la visita al país de tres grupos de expertos que
apoyaron a la Dirección de Desarrollo Curricular, en temas de educación secundaria,
como parte del proceso iniciado para la transformación de este nivel educativo.
En conclusión puede decirse que en el corto período de esta gestión ministerial, junio de
2004 a mayo de 2005, se sentaron las bases para la transformación integral del Sistema
Educativo Nacional, a través de un proceso participativo y democrático, que construye
corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad civil por la formulación, seguimiento y
evaluación de las políticas y estrategias educativas, en el marco de las políticas sociales.
Las dificultades fueron muchas en un momento en que el país se encontraba transitando
de un modelo de desarrollo que había probado su fracaso a una nueva etapa de su
historia, en la que debían construirse nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad, así
como al interior de ésta, nuevas políticas públicas que partan del reconocimiento del
carácter plural de nuestra sociedad y de su condición profundamente inequitativa, para
distribuir el poder y construir igualdad efectiva entre los diversos colectivos, para
encaminarnos, en suma, hacia una nación más equitativa y democrática.
Pese a las dificultades, y con el concurso de los distintos actores estatales y sociales
vinculados con la educación, se logró avanzar en este sentido y aportar efectivamente,
desde el sector educativo, al proceso de transformaciones que el país requería y
demandaba.
2)
SALUD
Bases de la Política de Salud 2003-2005
Rosario Quiroga Morales
Cada vez son mayores el reconocimiento y las evidencias científicas sobre la
importancia de la salud para reducir la pobreza. Se está incrementando en el mundo una
tendencia de pensamiento que destaca la importancia de invertir en la salud de la
población como un mecanismo para estimular o proteger el desarrollo económico. El
presupuesto en salud no puede ser considerado un gasto sino una inversión en beneficio
de la población para que ésta lleve adelante sus planes de progreso.
En 1998 el Premio Nobel de Economía planteaba que la salud “[…] es una de las
condiciones más importantes de la vida humana y un componente fundamental de las
posibilidades humanas que tenemos motivos para valorar. Ninguna concepción de la
justicia social que acepte la necesidad de una distribución equitativa y de una formación
eficiente de las posibilidades humanas puede ignorar el papel de la salud en la vida
humana y en las oportunidades de las personas para alcanzar una vida sana, sin
enfermedades, sin sufrimientos evitables, ni mortalidad prematura. La equidad en la
realización y distribución de la salud queda así incorporada y formando parte integral
de un concepto más amplio de justicia.”70
La salud cobra mayor importancia en el ámbito social debido a la necesidad de
incorporar temas transversales como género, generacional e interculturalidad. Con
respecto a la problemática de género es importante que el análisis no sólo permita
visibilizar las barreras para el acceso, sino también conocer las características de las
intervenciones y asignaciones para el cuidado de la salud, para lograr que al proceso de
toma de decisiones se incorpore la tendencia, creciente, de equiparar la salud de las
mujeres, la salud reproductiva, sin dejar de lado los aspectos relacionados con el
desarrollo humano. De igual manera, en el aspecto generacional aún no se ha definido
mecanismos para el ejercicio del derecho a la salud en grupos poblacionales que no se
consideran en riesgo; finalmente, el tema de interculturalidad obliga a repensar el diseño
de intervenciones en los servicios de salud, brindando atención de calidad de acuerdo a
las expresiones culturales de la población que acude a los mismos, sin tratar de crear
servicios especiales, sino de incorporar en todos la respuesta a las diversas necesidades
de la población de acuerdo a la cultura a la que pertenecen. La interculturalidad en salud
significa además asumir y vencer los retos durante el proceso de construcción de una
visión intercultural.
Los lineamientos estratégicos sectoriales desarrollados fueron:
Extensión de la protección social en salud
Con miras a la construcción y a la expansión progresiva de la protección en salud y a
consolidar un Sistema Único Nacional de Salud basado en los principios de
universalidad, equidad, solidaridad y humanismo, se desarrollaron las siguientes
iniciativas:
Ampliación del Seguro Universal Materno infantil, SUMI, al área rural que por razones geográficas y por falta de capacidad resolutiva de los servicios aún
permanecían excluidas; para ello se realizaron evaluaciones que permitieron
definir estrategias operativas.
Se sentaron las bases técnico-legales para la ampliación del seguro de vejez en el
área rural a través de convenios de compensación entre los sectores público y de
los seguros sociales, además de ampliar su cobertura a nivel municipal.
Se realizaron estudios de factibilidad para el sector informal a fin de incorporarlo al beneficio de un seguro público cofinanciado.
Se enviaron al poder legislativo propuestas para garantizar la protección social; de ampliación del SUMI para la detección de cáncer de cuello uterino y para la
70 Amartya Sen, Premio Nobel de Economía 1998.
dotación de medicamentos anticonceptivos; proyectos de derogación de artículos
del código de seguridad social relativos a la ampliación de tiempo para el
tratamiento a pacientes crónicos; la propuesta de Ley de vacunas para garantizar
la vacunación de la población y se apoyaron audiencias públicas para respaldar
la aprobación de la Ley de VIH/SIDA.
Extensión de cobertura
El programa de extensión de cobertura de servicios de salud, EXTENSA, fue la
estrategia elegida como adecuada para disminuir la exclusión, focalizó sus acciones en
municipios y comunidades seleccionadas por sus niveles de pobreza, dificultad de
acceso, alta dispersión poblacional y por su composición mayoritariamente indígena y
originaria. Forma parte, a su vez, de una estrategia más amplia dirigida a extender la
protección social, articulando intervenciones que permitan el potenciamiento local.
En un inicio este programa tenía una visión nacional que luego fue enriquecida por los
niveles departamental y local, tal es así que en algunos departamentos se cuenta con
brigadas móviles financiadas por las prefecturas y municipios. En esta línea se
desarrollaron las siguientes iniciativas:
Programa solidario de apoyo a la mujer embarazada, indígena, campesina
y originaria con el propósito de extender coberturas del cuarto control prenatal,
atención del parto, del recién nacido y la vacunación con BCG y de reducir las
brechas existentes en el acceso en comparación a áreas urbanas. Este programa
consistía en otorgar un incentivo de Bs 100 a las mujeres embarazadas que
acudieran a los servicios de salud; fue respaldado con la emisión de un decreto
en mayo de 2005.
Acceso a medicamentos básicos y esenciales en los lugares más alejados,
para lo que se proyectó la extensión de 10.000 Boticas (farmacias) comunales
que contribuyeran al control de enfermedades prevalentes.
Ampliación de las brigadas móviles con financiamiento local y de la cooperación internacional.
Reforzamiento del enfoque de las brigadas móviles hacia la promoción de la salud y la nutrición.
Responsabilidad compartida y participación comunitaria
Con la plena convicción de la importancia de fortalecer la democracia participativa en el
sector y de la necesidad de construir una plataforma para la Asamblea Constituyente, se
desarrollaron las siguientes actividades:
Búsqueda de consensos para el fortalecimiento de los servicios departamentales
de salud, SEDES. Participaron 147 actores de los nueve SEDES,
SIRMES/SIMRA, alcaldías, comités cívicos, colegios de profesionales,
obteniéndose como resultado el consenso sobre propuestas para mejorar la
estructura organizativa y funcional de los SEDES, DILOS y redes de salud y la
implementación de las funciones esenciales de la salud pública.
Diálogo Nacional de Salud, primera fase, en el que participaron 165 representantes de instituciones y organizaciones del sistema público de salud. Se
obtuvo como resultado apuntes sobre la rectoría del Ministerio, el marco legal,
financiamiento del sector, descentralización, protección social, sistema público
de seguridad social –único, universal, solidario y finacieramente sustentable–,
mecanismos de participación de la sociedad civil y de defensa del derecho a la
salud.
Jornadas de búsqueda de consenso para el fortalecimiento de las redes
sociales en salud y para el desarrollo de la salud con enfoque intercultural.
Participaron gobiernos municipales y redes sociales organizadas; se discutieron
los planes de salud indígenas y originarios, el modelo de atención de la
maternidad con enfoque intercultural y asuntos relacionados con la farmacopea
de productos terapéuticos tradicionales.
Diálogo Nacional de Salud, segunda fase, en el que participaron 344 personas
representantes de 72 organizaciones de la comunidad. En este encuentro con la
sociedad civil organizada se validaron los fundamentos de la política nacional de
salud 2004-2006 como orientaciones iniciales para la construcción de una
voluntad colectiva de cambio y para el establecimiento de responsabilidad
compartida.
Las principales conclusiones fueron: construcción de un Sistema Único de Salud
integral con énfasis en lo preventivo-promocional e intercultural así como varias
estrategias para su financiamiento (incremento al presupuesto de salud mediante
gravámenes y condonación de la deuda externa entre otros); creación del
Consejo Nacional Rector de Salud, Consejos departamentales y Nacional de
Salud; ampliación de las prestaciones del seguro público; promulgación de la
Ley del ejercicio médico; creación de una unidad de gestión de los seguros;
disolución de INASES y articulación de la medicina tradicional con el SNUS.
Participación en el Diálogo Bolivia Productiva, organizado por el Ministerio de Participación Popular. Participaron 900 representantes del
sector en las 314 mesas nacional, departamentales y locales. Se
aprobaron 400 estrategias productivas municipales y 25 estrategias
departamentales articuladas al desarrollo de la salud, en el marco de la
reducción de la pobreza. Para estos eventos el Ministerio de Salud
elaboró lineamientos de participación del sector.
Es pertinente señalar que en todos los eventos mencionados hubo sintonía en la visión
respecto a la salud como un derecho y a la obligación del Estado de garantizar su
cumplimiento a través de un sistema único de salud.
Acceso a servicios de salud con calidad
El escenario de descontento de la población respecto a la calidad de los servicios,
sumado a los problemas que surgieron principalmente en las maternidades en algunas
regiones del país, impulsaron la priorización de las siguientes actividades.
Desarrollo de redes de salud con fortalecimiento del segundo nivel, a través de evaluaciones y realización de planes de intervención dirigidos a mejorar la
capacidad resolutiva, principalmente en hospitales básicos, con la idea de reducir
la demanda inadecuada en los hospitales de tercer nivel.
Desarrollo de la política de recursos humanos en el concepto de proveedores y
garantes de servicios de salud de calidad. Se avanzó en la formulación de las
políticas global y de educación permanente. La primera etapa, de construcción del inventario de recursos humanos, fue lenta y hubo que vencer muchas
dificultades; se alcanzó grados diferentes de desarrollo en los nueve SEDES. La
evaluación del desempeño del personal no pudo ser realizada por limitaciones de
tiempo.
Mejoramiento del equipamiento materno infantil en hospitales de segundo y
tercer nivel con apoyo del fondo nórdico y del Banco Mundial.
Monitoreo de la satisfacción del usuario respecto al SUMI que debió permitir mejorar el modelo de atención.
Elaboración participativa de la guía de atención de la maternidad con enfoque intercultural y del documento preliminar del programa de gestión de calidad.
Formulación del proyecto de Ley del ejercicio médico, trabajado conjuntamente por el Defensor del Pueblo y por el Colegio Médico de Bolivia.
Formulación del Proyecto de Reglamento del Trabajador Sanitario para regular
la carrera sanitaria.
Vigilancia y control de enfermedades
Los principales problemas de salud en Bolivia tienen un rango amplio de presentación,
derivados, por un lado, de la acumulación histórica de la pobreza y, por otro, del
desarrollo global en el cual estamos insertos. A las altas tasas de mortalidad infantil y
materna se suman problemas de gran incidencia y prevalencia con impacto
socioeconómico negativo, como el chagas, la malaria, el dengue, la tuberculosis y otras
que por su gravedad requieren intervenciones preventivo asistenciales inmediatas, como
el VIH/SIDA y enfermedades crónicas que van incorporándose con gran carga en la
economía familiar –gasto de bolsillo– deteriorando más la calidad de vida. De allí se
sigue la importancia de promover una cultura de salud en individuos, familias y
comunidades.
Tanto para las intervenciones preventivo asistenciales inmediatas como para la
promoción de hábitos saludables se desarrollaron las siguientes iniciativas:
Formulación de política de promoción de la salud, que no alcanzó a traducirse en un plan de acciones concretas.
Elaboración de planes estratégicos de salud infantil, del adolescente, del Programa Ampliado de Inmunización –con la incorporación, a éste, de la meta
de eliminación de la rubéola y del síndrome de rubéola congénita con
financiamiento asegurado para las vacunas y jeringas de la primera etapa.
Además, se elaboró el proyecto de Ley de vacunas.
Desarrollo de orientaciones estratégicas del Programa Nacional de Salud Sexual y Reproductiva.
Acciones concretas para el control de enfermedades vectoriales tales como la
rabia humana, con resultados poco satisfactorios; implementación de medidas de
control del dengue, dengue hemorrágico y malaria con extensión de cobertura
de los servicios de salud a través de líderes comunitarios.
Convenios –con el Brasil y con el Fondo Global– para el control de VIH/SIDA, que viabilizaron la donación de medicamentos antiretrovirales de primera y
segunda línea respectivamente, evitando de esta manera gastos catastróficos en
las familias. También se participó activamente en las audiencias públicas previas
a la promulgación de la Ley de VIH/SIDA.
Tratamiento antichagásico de los niños menores de 5 años y mantención de la tendencia decreciente en la tasa de infestación de viviendas con el vector del
chagas.
Organización del Comité de Vigilancia Epidemiológica con la participación de
todas las instancias involucradas: epidemiología, laboratorio y el sistema
nacional de información –proceso que se implementó en el nivel nacional pero
que no llegó a los niveles departamental y local.
Elaboración de las especificaciones técnicas para la adquisición y puesta en funcionamiento de la plataforma de comunicación del SNIS.
Es preciso señalar autocráticamente que no se pudo agilizar los procesos
administrativos para la ejecución oportuna y eficiente de los recursos del Fondo
Global y del Proyecto de Grandes Endemias con fondos provenientes de la
cooperación francesa.
Inversión en salud
Para la captación y uso eficiente de recursos de inversión en salud se inició la
elaboración del Plan Maestro de Inversión Nacional en Salud, cuyos objetivos eran
determinar prioridades del sector con insuficiente financiamiento o sin él; identificar
ineficiencias en el gasto, contribuir a la consolidación del enfoque sectorial alineando
acciones y armonizando procesos con todas las instituciones del sector. Para
operacionalizar estos objetivos se desarrollaron las siguientes iniciativas:
Se aprobó en consejo técnico la propuesta de organización de la Dirección de Planificación y Cooperación Externa y su inserción en la estructura del
Ministerio; la Reforma en Salud pasó a constituirse en dicha instancia,
añadiendo a sus responsabilidades el seguimiento a todos los proyectos en el
sector con financiamiento externo, tales como PROHISABA, de la Unión
Europea, PROSIN, de USAID y Escudo Epidemiológico del BID, quedando el
Fondo Global dependiente de las direcciones generales de salud y
administrativa. Aunque ya se encontraba en funcionamiento, cabe destacar que
no hubo tiempo de formalizar esta iniciativa a través de una Resolución
Ministerial.
Se diseñó el marco de relacionamiento con las ONGs. Se hizo el inventario de ONGs en salud y la propuesta de un marco legal para regular su funcionamiento,
quedó pendiente la definición del nivel de firma de los convenios.
Se diseñó la metodología de diagnóstico de necesidades de inversión en salud
por municipio y red enfocado en los objetivos del milenio.
Se regularizó el funcionamiento del Comité de Cooperación Interagencial de Salud con el propósito de alinear acciones, financiar prioridades y dar
seguimiento a compromisos por las partes.
Un balance de lo desarrollado en este periodo –enunciado a manera de recapitulación
breve en las páginas anteriores – permite valorar el hecho de que en un gobierno
democrático de transición se logró trazar políticas de salud de largo plazo –y avanzar de
manera importante en varias de ellas – así como mantener y ampliar el desarrollo de
políticas y acciones que ya se hallaban en marcha y que confluían con el marco
filosófico acordado en los diálogos nacionales.
el gas tuvo que renunciar. Consecuentemente, es importante analizar aciertos, errores,
omisiones y obstáculos que marcaron tan profundamente la gestión de CMG en el sector
de los hidrocarburos.
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POLÍTICA DE HIDROCARBUROS
Francesco Zaratti Sacchetty y Guillermo Torres Orías
La temática de los hidrocarburos marcó profundamente la gestión del Presidente Carlos
Mesa Gisbert (CMG), desde el origen de su mandato, pasando por éxitos y fracasos,
hasta causar el desenlace de su periodo presidencial. Incluso, se puede afirmar que por
el gas Carlos Mesa Gisbert asumió la presidencia de Bolivia y por el gas tuvo que
renunciar. Consecuentemente, es importante analizar aciertos, errores, omisiones y
obstáculos que marcaron tan profundamente la gestión de CMG en el sector de los
hidrocarburos.
1. El contexto del sector de hidrocarburos del año 2003
Carlos Mesa Gisbert asume la Presidencia de la República en octubre de 2003 en medio
de una crisis del Estado que encontró en la temática del gas natural el elemento
aglutinador capaz de producir el cambio de personas y de rumbo del gobierno. Los
momentos álgidos de su gobierno, que fueron el Referéndum, la resistencia de la
oligarquía cruceña y el debate en torno a la nueva ley de hidrocarburos, tuvieron a la
temática energética en el centro de los conflictos. Finalmente, a pesar de muchos
avances prácticos en la recuperación de la soberanía del Estado en la cadena de los
hidrocarburos, un exagerado sentido de responsabilidad en la introducción de los
cambios en la política energética, por el temor a la reacción internacional en defensa de
los tratados de protección a las inversiones, junto a la carencia absoluta de respaldo
partidario y legislativo, se volvieron impotencia pura para frenar el juego de intereses
que se desató en torno a la aprobación de la nueva ley de hidrocarburos, acabando con
la renuncia del Presidente.
En términos generales, al gobierno de CMG le tocó vivir y conducir una de las épocas
más dinámicas y convulsionadas, interna y externamente, de ese sector, cuando las
respuestas del ayer ya no servían para el hoy y se volvían contraproducentes para el
mañana.
Comencemos por repasar, a grandes rasgos, el contexto del sector de hidrocarburos en
Bolivia. Podemos afirmar que la historia reciente de los hidrocarburos en Bolivia
empieza a mediados de los ‘80. Con la aplicación del DS 21060 el Estado captura el
72% de los ingresos brutos de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB),
como una medida temporal mientras se estabilizaba la moneda y cambiaba el sistema
tributario. YPFB llega a principios de los ‘90, en vísperas de la conclusión del contrato
de exportación de gas natural a Argentina, al borde de la parálisis, debido a la falta de
inversiones y de insumos, producto de los recortes presupuestarios y de la excesiva
carga tributaria, y ante el desafío de un contrato de venta de hasta 30 millones de metros
cúbicos de gas natural por día (MMm3/d) al Brasil, el mismo que se hizo efectivo a
partir del año 1999, con duración de 20 años.
En síntesis, se abría un gran mercado (Brasil), pero no se tenían reservas certificadas
suficientes para atender ese mercado, ni la capacidad de explorar nuevas áreas a través
de YPFB, debido a las carencias anotadas. La apertura del mercado brasileño motivó
que algunas empresas (Petrobras, Amoco y Exxon) manifestaran su interés de asociarse
con YPFB para desarrollar campos anteriormente descubiertos por la empresa estatal.
Un problema adicional, de gran relevancia para la economía del país, era el agotamiento
de los campos productores de líquidos que hacían prever la necesidad de hacer frente a
un déficit de gasolina y diesel oil antes del año 2000 para abastecer el consumo interno
creciente.
La solución del primer gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada (GSL, 1993-1997) al
problema de la falta de reservas se expresó en dos medidas trascendentales: la
Capitalización de YPFB y la Ley de Hidrocarburos 1689. Mediante la primera medida,
YPFB fue “capitalizada”, o sea dividida y privatizada parcialmente, mediante emisión
de acciones, en tres empresas: Chaco SA, preponderantemente productora de líquidos,
Andina S.A., que se adjudicó los campos principalmente de gas, y Transredes,
transportadora de hidrocarburos. YPFB quedó con algunas tareas en mercado interno,
incluyendo la operación de las refinerías, pero alejada de las operaciones de campo.
A su vez, la Ley 1689 del 30 de abril de 1996, de Hidrocarburos, fue diseñada para
atraer inversiones, mediante un régimen impositivo favorable a las empresas. Sus
principales características eran: regalías del 18% (aunque los hidrocarburos ya en
producción pagaban 50%), un impuesto a las utilidades del 25% y un impuesto a las
ganancias extraordinarias (Surtax), bastante complicado para cobrarlo de verdad. Otro
incentivo importante de esa ley era la libre comercialización de los hidrocarburos
producidos, otorgada a las empresas.
El resultado de la apertura del mercado del Brasil y de las dos leyes fue espectacular:
entre el año 1996 y el año 2001 las reservas certificadas de gas natural de Bolivia
pasaron de 5,4 a 46,8 TCF, gracias principalmente al descubrimiento de cuatro
“megacampos” de gas. Un incremento análogo, aunque menos espectacular, se dio con
el petróleo, cuyas reservas se duplicaron, principalmente gracias al petróleo
condensado, asociado con el gas de los megacampos.
Sin embargo, la magnitud del éxito de la política de hidrocarburos del primer gobierno
de GSL fue, paradójicamente, la causa de su fracaso. En efecto, por el año 2000 era
evidente que la situación de la industria petrolera se había invertido: se tenían grandes
reservas pero pocos mercados. Consecuentemente las empresas, especialmente las que
no participaban del único gran mercado que era el Brasil, monopolizado por Petrobrás,
empezaron la búsqueda de nuevos mercados. Como principal candidato apareció el
proyecto LNG de exportación de metano líquido a California. Las polémicas suscitadas
por ese proyecto, polémicas de índole económica, geopolítica y nacionalista, terminaron
por popularizar la temática del gas, poniendo al descubierto las limitaciones de la Ley
1689 ante la nueva situación generada por los grandes descubrimientos. Más aún, las
protestas populares contra el segundo gobierno de GSL (2002-2003) encontraron en la
oposición al proyecto LNG el aglutinador que finalmente provocó su renuncia.
En este contexto, el gobierno de Carlos Mesa, empezó su mandato sobre la base de la
llamada Agenda de Octubre, la misma que en origen se expresaba en tres NO y en tres
SI:
- NO a la venta de gas natural a Chile, debido a la reivindicación marítima;
- NO al proyecto LNG por Chile, debido a que “gas por Chile es gas para
Chile”,.
- NO a la Ley 1689 de Sánchez de Lozada, debido a la baja renta petrolera que
quedaba en el país y a la entrega a las empresas transnacionales de la
comercialización de los hidrocarburos.
+ SI a un Referéndum para decidir el futuro de las exportaciones del gas
+ SI al incremento de impuestos a las empresas transnacionales
+ SI a la industrialización del gas y al relanzamiento de YPFB.
Hay que señalar, sin embargo, que existía, en el medio político, una gran disparidad de
visiones acerca de la manera de traducir esas exigencias en una política de Estado.
El MAS, o, como sigue sucediendo, una de sus corrientes, propugnaba el incremento de
las regalías del 18 al 50% para los campos “nuevos” y, más tarde, la recuperación de la
“propiedad en boca de pozo” como principio de recuperación del control de la cadena
hidrocarburífera. Al mismo tiempo, grupos más radicales planteaban la nacionalización
de todos los hidrocarburos, al estilo de los antecedentes históricos de los años 1937 y
1969, inclusive mediante confiscación, sin reparar en las grandes diferencias de
contexto, económico, social y político. Finalmente, otros predicaban la teoría de la
industrialización total del gas y su transformación en líquidos ecológicos que,
supuestamente, el mercado internacional recibiría con los brazos abiertos.
A su vez, los partidos tradicionales (MNR, MIR y NFR) se orientaron inicialmente por
una reforma de la Ley 1689, hasta que cayeron en la cuenta de que la esperada crisis de
gobernabilidad del Presidente CMG podía y debía darse en torno a la política
energética, cabalmente debido a las diferentes interpretaciones de la Agenda de
Octubre y a la presión de grupos radicales.
Éste era el panorama que rondaba en torno al gabinete del Presidente CMG en octubre
de 2003, cuando, no sin dificultades, nombró el primer equipo del área de
hidrocarburos, el mismo que estaba compuesto por Álvaro Ríos (ministro), Mauricio
Galleguillos (Viceministro), tres asesores principales (Hugo Del Granado, Mario
Requena y Francesco Zaratti), un grupo variable de abogados (Alejandro Nowotny, José
Antonio Nogales, Hugo De La Fuente, Javier Aramayo y Javier Soriano) y Mauricio
Medinaceli como analista y modelista. En el curso del tiempo, por las implicaciones
políticas, económicas y regulatorias de la nueva política de hidrocarburos tuvieron una
destacada participación José Antonio Galindo, Ministro de la Presidencia, Xavier
Nogales (primero como Ministro de Desarrollo Económico y luego de Hidrocarburos),
Guillermo Torres Orías, quien fue Superintendente de Hidrocarburos y, desde mayo de
2004, titular del Ministerio de Hidrocarburos, Horst Grebe, quien sucedió a X. Nogales
en el Ministerio de Desarrollo Económico y Antonio Araníbar en el escaso mes que
estuvo al frente del Ministerio de Hidrocarburos.
2. El diseño de la nueva política energética
El diseño de la nueva política de hidrocarburos (NPH) se basaba en la necesidad de un
giro radical en los principios y objetivos de la Ley 1689 y en esta dirección se movió
desde un comienzo el equipo mencionado. Sin embargo, todos sus integrantes estaban
conscientes que los pasos a realizar debían enmarcarse en el respeto de las leyes y los
contratos, ya que la esencia democrática y legal del gobierno de CMG era un
patrimonio innegociable, especialmente cuando los partidos tradicionales estaban al
acecho de un paso en falso en esa dirección para arremeter en contra del frágil gobierno.
Se identificaron “cuatro pilares” de la Nueva Política de Hidrocarburos (NPH):
I la recuperación de la soberanía del Estado en la cadena hidrocarburifera
II La refundación de YPFB
III El incremento de la renta petrolera del Estado (el llamado “government take”)
IV El uso racional del gas natural, mediante nuevos emprendimientos de
exportación, consumo interno e industrialización.
Cada uno de estos enunciados tenía su razón de ser y su aplicación.
Así, la soberanía del Estado sobre los hidrocarburos producidos, implicaba la
intervención del Estado en todo nuevo negocio petrolero y, consecuentemente, la
revisión de la Ley 1689. En efecto esa ley permitía la “libre comercialización” de la
producción por parte de las empresas, aspecto que, si bien nunca se aplicó totalmente,
podía llevar al desabastecimiento de líquidos en el mercado interno o, como sucedía, a
la venta entre empresas vinculadas.
La refundación de YPFB era consecuencia del nuevo rol del Estado en el control de la
cadena hidrocarburífera, algo que era más fácil de enunciar que de concretar en un
proyecto serio, debido a la experiencia histórica de intromisiones políticas y camarillas
internas que sufrió la empresa estatal y a su estado técnico y financiero lamentable (se le
decía, no sin un tono de burla, “YPFB residual”, irónicamente ese era el nombre que le
dejó la capitalización). La refundación de YPFB estaba a su vez relacionada con la
recuperación de las acciones petroleras del Fondo de Capitalización Colectivo, como
veremos.
El tema de la renta petrolera fue abordado con el concepto de un nuevo impuesto,
aspecto no reñido con los contratos vigentes, similar al impuesto complementario a la
minería, en este caso Impuesto Complementario a los Hidrocarburos (ICH), que se
pensó inicialmente como un porcentaje fijo para todos los campos nuevos.
Finalmente, el cuarto pilar se basaba en la abundancia de reservas de gas que permitía
llevar a cabo simultáneamente diferentes emprendimientos, para reafirmar el
protagonismo de Bolivia en el Cono Sur, asegurar el abastecimiento interno y poner las
bases legales y económicas para proyectos de industrialización.
Antes de la Navidad del año 2003 se puso en debate la estrategia que debía seguir el
gobierno en el área de hidrocarburos. El equipo del Ministerio de Hacienda, presionado
por el elevado déficit fiscal, era de la idea de proceder por partes: comenzar con una ley
de aprobación del ICH para permitir al Tesoro General de la Nación contar con recursos
frescos y luego proceder a los cambios técnicos y políticos de la Ley 1689. Finalmente,
se impuso la visión del equipo de hidrocarburos, bajo el argumento de que el pueblo
esperaba algo más que un incremento de impuestos; el país esperaba y exigía una nueva
política de energía e hidrocarburos.
Una discusión similar se dio acerca de la refundación de YPFB. La visión liberal
ortodoxa, recelosa de las empresas estatales y escarmentada por las experiencias
históricas del Estado emprendedor, se enfrentó a la visión “estratégica” sobre los
hidrocarburos, base de la reconstrucción de un Estado moderno y fuerte por su riqueza
energética. La discusión fue zanjada cuando uno de los miembros del equipo de
hidrocarburos apeló a la analogía con las vendedoras de naranjas en las calle, para las
cuales el valor estratégico de las naranjas trasciende el valor económico, como se revela
en la negativa de deshacerse de toda su mercancía, aun a un precio tentador, porque la
ocupación del puesto, la venta sostenida y las caseras “cautivas” valen mucho más que
la utilidad coyuntural producto de la venta total.
Un último aspecto relevante fue la definición del monto del ICH. El Presidente, por
razones políticas, planteó la posibilidad de alcanzar el 50%, que era uno de los pedidos
populares. La discusión se centró en la ambigüedad de ese planteamiento, ambigüedad
presente hasta en líderes de la oposición. La cuestión era: ¿50% de qué? Si se pensaba
en el 50% de las ganancias, o sea repartir equitativamente las utilidades del negocio, eso
ya sucedía con la ley 1689, en la hipótesis, que también los nuevos contratos firmados
en 2006 admiten, que los costos de operación alcanzan a un 30% de los ingresos. En
efecto, de acuerdo a los datos del Ministerio de Hacienda, las regalías efectivamente
pagadas llegaban el año 2003 a más de 32% (entre hidrocarburos existentes y nuevos),
los costos de operación se estimaban en 25% en promedio y los costos de capital en
10%. Por tanto la mitad de 65% (100-25-10) correspondía a menos de lo que recibía el
Estado incluyendo los demás impuestos. A este respecto, hay que recordar que el mismo
Evo Morales, en sus viajes al extranjero, solía apelar a la solidaridad internacional
reclamando el 50% de las “ganancias” para Bolivia, o sea menos de lo que aseguraba en
teoría la Ley 1689. La misma comparación del trabajo campesino “al partido”, que
consiste en el alquiler de un fundo para que el dueño y el trabajador se repartan a
medias la cosecha, tenía sus ambigüedades cuando se la aplicaba a los campos nuevos y
antiguos, ya que no es lo mismo trabajar un terreno fértil que un terreno árido.
Si, por otro lado, se pensaba en el 50% de las ventas (o de la producción), se tropezaba
con un hecho que contaminó la política de hidrocarburos de CMG a lo largo de toda su
gestión. Ese hecho fue la volatilidad coyuntural de los precios de los hidrocarburos. Los
técnicos del Ministerio realizaban sus cálculos con precios del gas de un dólar por
millón de la unidad térmica británica (1$/MMBtu), lo que era correcto y prudente a
mediados de 2004. A este respecto, no hay que olvidar que el proyecto LNG se
sustentaba inicialmente con un precio en boca de pozo de 0.70 $/MMBtu. Se tenían,
además, tablas comparativas de la renta “gasífera” de varios países del mundo, las
mismas que eran tomadas como una referencia para fijar el monto del nuevo impuesto.
Pero lo lamentable fue que se siguió utilizando esos mismos parámetros para el gas
natural cuando el precio del petróleo había emprendido una subida vertiginosa
superando los 40 $ por barril.
Adicionalmente, la mayoría de los campos en producción pertenecía a la categoría de
pequeños y antiguos, siendo San Alberto y Sábalo los únicos megacampos en
operación. La consecuencia de todo eso es que, con esos parámetros, el monto del ICH
no podía llegar de inmediato a 32%, para que la participación del Estado en la
producción alcanzara el mítico 50%. De hecho, la nueva Ley 3058 y los nuevos
contratos admiten esta situación para campos pequeños y marginales.
La conclusión de ese debate fue:
a. mantener la regalía del 50% en los campos de hidrocarburos antiguos
b. introducir en el proyecto de ley de hidrocarburos un ICH fijo para hidrocarburos
nuevos, cuyo monto dependía de los resultados del modelo de ganancia de los
campos.
De ese modo, a fines del año 2003 quedaron definidos los pilares de la NPH que se
plasmarían, a partir de entonces, en una nueva ley de hidrocarburos.
3. El inicio de la recuperación de la soberanía del Estado sobre los
hidrocarburos
Mientras se llevaba a cabo la discusión teórica acerca del contenido de la Nueva Política
de Hidrocarburos y su aplicación jurídica mediante el proyecto de la nueva ley de
hidrocarburos, el gobierno de CMG dio pasos fundamentales para aplicar, a pesar de las
limitaciones del marco legal vigente, los principios de recuperación de la soberanía
nacional sobre los hidrocarburos que ahí se enunciaban. Es importante mencionar
algunas de esas medidas, en vista de que erróneamente se cree que la recuperación de la
soberanía del Estado en la cadena de los hidrocarburos se manifestó después de la
aprobación de la Ley 3058 e inclusive a partir del gobierno de Evo Morales.
En efecto, desde las reformas introducidas al sector hidrocarburos en la década de los
‘90, que culminaron con la entrega de los campos de producción al capital privado,
hasta octubre de 2004, el Estado había dejado de intervenir en las decisiones de
comercialización de los hidrocarburos, con excepción de los aspectos regulatorios.
A principios de octubre de 2004, ante un desacuerdo por el precio de transferencia del
petróleo a refinerías entre las empresas productoras de petróleo y la empresa de
refinación EBR, la Superintendencia de Hidrocarburos, sentó el primer precedente de la
recuperación efectiva del control del Estado sobre los hidrocarburos. Ante un serio
riesgo de desabastecimiento interno, el Superintendente Torres emitió un Auto
conminando a las empresas proveedoras de petróleo a la inmediata entrega de su
producción a refinerías, estableciendo, para las empresas que incumplían, pesadas
multas diarias y definiendo el nuevo precio de transferencia de petróleo a refinerías. Al
mismo tiempo, abrió una investigación de oficio sobre los precios de venta de petróleo y
Gas Licuado al mercado interno, que culminó en mayo de 2004, estableciéndose que el
precio de petróleo y de Gas Licuado que pagaba el país para abastecer al mercado
interno era mayor al precio que obtenían los productores por la exportación de los
excedentes71.
La determinación tomada marcó el hito de la recuperación efectiva por el Estado del
control de la producción de los hidrocarburos en lo referente a destinos, precios y
volúmenes. Asimismo, la medida trajo aparejado un ahorro sustancial al Tesoro General
de la Nación por el cambio de metodología en el cálculo de precios que se estableció.
Posteriormente, para el mercado interno, se acordó con las empresas productoras una
71 A medio camino de la investigación de oficio, se tenían algunos resultados que fueron a dar a manos de algunos
diputados nacionales, quienes salieron públicamente con la primicia, criticando directamente al entonces
Superintendente de Hidrocarburos Guillermo Torres Orías, por hacer nada cuando, contrariamente, esa autoridad había decidido iniciar la investigación tres meses antes. Lamentablemente, el Superintendente estaba impedido de
realizar cualquier aclaración, porque se invalidaba la investigación. Fue así que algunos políticos se mostraron ante la
opinión pública como los defensores del interés nacional con el trabajo desarrollado por la Superintendencia de
Hidrocarburos.
banda de precios del barril de petróleo con un máximo de 27.11 dólares, que desde el
2004 sigue aplicándose, quitando de este modo la presión sobre los consumidores
finales y disminuyendo sustancialmente la brecha del déficit por la subvención72.
Paralela y complementariamente a la medida anterior, con base en una minuciosa
revisión de costos de las refinerías, se determinó rebajar el margen de refinación
(utilidad por barril de petróleo refinado) de 8.51 $/bbl a 4.81 $/bbl a partir de mayo de
200573. Cabe recordar que, en un determinado momento, el precio del petróleo en el
mercado internacional sobrepasó los 75 dólares, pero el margen de refinería, fijado en la
gestión de CMG y adecuado para ese periodo, no ha sido revisado hasta el presente,
negligencia inexplicable que le significa pérdidas al Estado Boliviano.
Esas medidas no fueron las únicas en el camino emprendido para recuperar la soberanía
del Estado en la industria de los hidrocarburos, apelando, a falta de una nueva ley de
hidrocarburos, a la Ley 1600 del SIRESE, en lo que respecta a disposiciones de
competencia. En efecto, se retomó el control de las exportaciones de hidrocarburos
líquidos (lo que equivalía a “violar” la “libertad de comercialización” que obtuvieron las
empresas) y se intervino como Estado en la definición de las exportaciones de gas
natural, intervención que tuvo su momento más visible en la negociación del precio de
exportación del gas a la Argentina, en la cual intervinieron el entonces ministro de la
Presidencia, José Antonio Galindo, de Desarrollo Económico, Xavier Nogales, y el
Superintendente de Hidrocarburos Guillermo Torres. Debido a la controversia que se
suscitó en torno al “precio solidario” acordado para reanudar las ventas de gas natural a
la Argentina en abril de 2004, es necesario realizar una breve mención a esa tratativa,
reservando el tratamiento del tema en extenso para un anexo al presente capítulo.
En Marzo de 2004 la Superintendencia de Hidrocarburos comunica a la empresa
Andina, que había solicitado un permiso de exportación, que debía presentar
información de las condiciones del contrato para otorgarle la autorización. Antes de
presentar la información, la empresa indicó que la ley establecía la libre
comercialización, por lo que la Superintendencia sólo estaba facultada a dar la
autorización basada exclusivamente en la existencia de reservas disponibles para nuevas
exportaciones. Por la información presentada por Andina, se pudo evidenciar que se
pretendía vender el gas natural pobre en boca de pozo a 0.5595 $/MMBtu, precio menor
al del mercado interno establecido en 0.86 $/MMBtu. La Superintendencia, amparada,
como se mencionó, en la Ley 1600 del SIRESE, comunicó al Ministerio de
Hidrocarburos que a ese precio (justificado como “de mercado” en Argentina) no se
daría curso a la solicitud de autorización, considerando, además, que el precio del gas
natural en la Argentina era subvencionado.
En vista de que las Empresas vendedora y compradora no aceptaban modificar el precio,
el gobierno boliviano decidió negociar directamente con el gobierno argentino los
72 Para el año 2006, el ahorro fue más de 500 millones de dólares por la diferencia entre el precio de
referencia internacional del petróleo que se pagaba antes, (para 2006, aproximadamente 65 dólares por
barril), y el precio techo establecido de 27.11 dólares por barril para el mercado interno.
73 Después de la Capitalización de YPFB las Refinerías quedaron en manos de YPFB, como una medida para
asegurar el control de la comercialización interna de los productos refinados (gasolinas, diesel, GLP de refinería) y, al
mismo tiempo, obtener ingresos por la exportación de excedentes. Una desafortunada medida del gobierno de Hugo
Banzer Suárez (2002) fue la venta de las refinerías a Petrobrás a un valor considerado escandaloso (100 M$).
términos del nuevo contrato. Después de varios encuentros y desencuentros, el 21 de
abril de 2004 se firma un Convenio Temporario para 180 días de venta de 4 MMm3/d
de gas natural, bajo las siguientes condiciones principales:
I Precio en frontera: 1.60 $/MMBtu, que equivalía a 1.37 $/MMBtu en boca de
pozo, cumpliendo así cabalmente con la Ley 160074.
II Argentina se comprometía a no incrementar sus exportaciones de gas a Chile,
como una medida para impedir el desvío del gas boliviano a ese país, cuando
estaba en proceso un Referéndum que debía tratar ese asunto.
III YPFB actuaba como agregador y vendedor
IV Se reconocía el valor comercial de los licuables contenidos en la corriente del
gas exportado
Con las acciones realizadas se obtuvo que YPFB, a nombre del Estado, tome el control
de los contratos de compraventa de gas actuando como agregador, negociando
directamente los contratos con comprador y vendedor. El gobierno asumió su rol de
definir la política energética a través de negociaciones directas de gobierno a gobierno.
En resumen, el gobierno actuó dentro del marco legal, aún antes del Referéndum,
haciendo uso de las cláusulas de competencia de la Ley SIRESE para imponer precios
de exportación mayores a los precios de venta en el mercado interno. En ese sentido el
término “solidario” que se dio al precio inicial del nuevo contrato tenía un significado
político más que económico, siendo en todo caso mayor al precio interno del mercado
boliviano y al precio subvencionado del mercado argentino. Sobre todo, era mayor al
precio equivalente de exportación del gas argentino a Chile. Eso no impidió que por una
mezcla de ignorancia y mala fe, se utilizara ese término de una manera distorsionada.
Luego del Referéndum se logró renovar el contrato de exportación a la Argentina para
el año 2005 nivelando el precio en boca de pozo con el precio pagado por Brasil
(contrato GSA), precio que, en el momento de acordar el último reajuste por parte del
gobierno de Evo Morales, ya bordeaba los 4 $/MMBtu.
4. Primeros pasos de la nueva ley de hidrocarburos
Inmediatamente aprobadas las bases de la NPH, el equipo del Ministerio de
Hidrocarburos se dedicó a la redacción de la nueva ley, tomando como base la ley 1689,
que, independientemente de su debatible orientación ideológica, técnicamente era muy
coherente, y las anteriores normas. De hecho se pudo observar que una gran cantidad de
artículos permanecían sin variación en todas las leyes, debido a su naturaleza técnica.
Recién para mediados de febrero se completó un primer borrador, con la ayuda
ocasional de consultores internacionales. A ese punto se trataba ya de “salir a la cancha”
para compartir el plan del gobierno en materia de hidrocarburos con la opinión publica
y, también, de confrontarse con las empresas petroleras que iban a ser afectadas por los
cambios.
74 En ese momento el precio en frontera de venta al Brasil era de 1.63 $/MMBtu para un gas más “rico” que el
exportado a la Argentina.
En el primer caso, se organizó un encuentro con analistas y directores de medios de
comunicación con el fin de exponer los lineamientos de la NPH y de la nueva ley y
recibir comentarios y críticas. Hubo amplia participación, comentarios ora críticos, ora
favorables, hacia el plan expuesto y algunos aportes fueron tomados en cuenta por el
equipo del ministerio. Entre los participantes estuvieron Roberto Aguilar, Ana Maria
Campero, Carlos Toranzo, Andrés Soliz, Jaime Villalobos y varios directores de
periódicos y revistas. En todo caso se trató de un ejercicio inédito de dialogo amplio
para construir una política energética.
La primera reunión oficial con los ejecutivos de las empresas petroleras se realizó en La
Paz, por voluntad expresa del Presidente CMG, en enero de 2004, y sirvió para marcar
la cancha de las negociaciones sucesivas.
La posición de los representantes del gobierno fue clara: el pueblo boliviano reclamaba
un cambio profundo en el sector, cambio que se expresaba en la recuperación de la
soberanía del Estado sobre los recursos hidrocarburíferos, lo que implicaba renegociar
los contratos y aprobar una nueva ley de hidrocarburos. Asimismo, se anunció la
voluntad del gobierno de incrementar los impuestos, hecho que no representaba una
violación de los contratos ya que éstos sólo congelaban las regalías. Asimismo se les
informó, como decisión soberana de Bolivia, la voluntad de refundar a YPFB para que
actúe como una empresa petrolera moderna en toda la cadena.
Por su parte, los ejecutivos de las empresas cavaron inmediatamente su propia trinchera
con una de cal y otra de arena. Después de profesar su respeto a la ley, su sentimiento de
ser socios de Bolivia, su comprensión por el difícil momento que vivía el país y su
voluntad de ayudar en lo posible a realizar los cambios que el gobierno proponía,
dejaron muy en claro que:
a. el sector percibía en las declaraciones del gobierno un clima de estatización
dañina para la continuidad de las inversiones;
b. las empresas no aceptaban limitaciones a la libre comercialización;
c. los contratos vigentes debían ser respetados;
d. los cambios impositivos no debían quebrar las reglas vigentes ni alejarse de los
parámetros internacionales de la renta gasifera;
e. el ICH era una regalía encubierta;
f. las empresas podían aceptar modificaciones de los contratos a cambio de
convenios serios de estabilidad;
g. estaban dispuestas, en señal de cooperación, a realizar un “sustantivo” adelanto
de impuestos para paliar el déficit del TGN;
h. La refundación de YPFB no debía hacerse a costa de las empresas.
La reunión concluyó con el compromiso del gobierno de entregar a la brevedad el
borrador del proyecto de la nueva ley de hidrocarburos. A su vez, las empresas se
comprometieron a analizar el documento y a hacer llegar sus comentarios lo más pronto
posible.
De hecho, en los meses siguientes, hubo varios encuentros bilaterales con las empresas
y algunos avances positivos, como la introducción de un ICH gradual (entre 2.5 y 32%)
y por campo, en función de volúmenes producidos y precios. En la práctica, se aceptó
que el ICH (diseñado como impuesto a la primera comercialización de hidrocarburos)
reemplazaría en la práctica al Impuesto a las Utilidades de las Empresas (impuesto a las
ganancias). Además se llegó a un consenso en torno a la figura legal de los nuevos
contratos, como contratos de producción compartida (PSC por sus siglas en ingles). El
renovado interés de México para el gas boliviano ayudó sin duda a avanzar en esta
primera etapa de redacción de la ley.
Cómo anécdota de la percepción que se tenía del equipo negociador del gobierno, se
puede referir la confesión de un alto ejecutivo de una empresa transnacional: “nunca
antes, en todos los países donde trabajé, me enfrenté a un equipo de gente tan honesta,
especialmente en una situación de cambios profundos de las normas. Pero, al mismo
tiempo, nunca vi gente más ingenua en la defensa de sus ideales”.
A fines de febrero del 2004 se tenía un serio retraso en la redacción de la nueva ley,
debido, fundamentalmente, a la complejidad de esa norma. Al mismo tiempo empezó a
surgir, en el seno del equipo de gobierno, una actuación paralela de los ministerios de
hidrocarburos, a cargo de Álvaro Ríos y de Desarrollo Económico, a la cabeza de
Xavier Nogales, con redacciones alternativas de varios artículos de la ley.
En marzo, después de la renuncia de Álvaro Ríos y del anuncio del Referéndum del
Gas, la redacción de la ley pasó a un segundo plano y cobró protagonismo la defensa de
la política de energía e hidrocarburos que determinaría las preguntas del Referéndum.
5. El Referéndum del Gas
El contexto político de abril de 2004, caracterizado por la rearticulación de los sectores
afines al ex-presidente GSL en el Parlamento (básicamente la “media luna”), la baja
popularidad del gabinete, que contrastaba con la altísima popularidad del Presidente
CMG, y la lentitud de los avances en la redacción de la ley, que por ese entonces ya era
objeto de criticas por parte de sectores radicales y de dilación por parte de las empresas,
indujeron al gobierno a dar un giro en la estrategia en torno a los hidrocarburos, con el
fin de cumplir uno de los puntos de la Agenda de Octubre, pero también recobrar
protagonismo en la escena política. El giro fue la convocatoria a un Referéndum del Gas
y representó, a juicio de muchos observadores, la movida más brillante del gobierno de
CMG.
El riesgo de someterse a un referéndum popular era equivalente al beneficio que se
esperaba obtener. Se daba por descontado el boicot del empresariado de Santa Cruz, que
seguía bajo la influencia gonista, y de los partidos tradicionales, madrugados por la
iniciativa de la consulta popular justamente cuando intentaban reagruparse, de modo
que resultaba fundamental el apoyo de los movimientos sociales, por lo menos los que
respondían la MAS, considerando que se podía capitalizar la popularidad de CMG en la
clase media urbana.
Estas consideraciones explican el énfasis que el gobierno puso en dos tareas: asegurar el
apoyo, o la falta de oposición, del MAS al Referéndum y desplegar una sólida campaña
informativa y persuasiva en torno a la Política de Hidrocarburos del Gobierno. En el
primer caso, gracias a un rapto de responsabilidad del frente de Evo Morales, se tuvo
éxito en consensuar, hasta donde se pudo, las preguntas del Referéndum y, en el
segundo caso, se pudo contar con el extraordinario desempeño de un grupo de jóvenes
comunicadores quienes, en simbiosis con los expertos del gobierno, lograron llevar a
cabo una exitosa campaña a escala nacional.
En cuanto a las preguntas, al comienzo apareció la disyuntiva de hacer una sola
pregunta, tipo “¿Está usted de acuerdo con la política hidrocarburifera del Presidente
Carlos Mesa?”, eventualmente con una lista de los puntos clave de esa política. Pero esa
intención no pasó la prueba de los grupos focales, ni pareció conveniente desde la
perspectiva política de hacer un Referéndum de reconciliación de los bolivianos con la
temática del gas.
Asimismo, la pregunta, insoslayable, acerca de gas y mar, mereció diferentes
redacciones hasta encontrar una formula diplomáticamente neutra y políticamente no
vinculante para otros gobiernos.
Las cinco preguntas que finalmente fueron aprobadas, salieron de una pequeña comisión
presidencial, que se basó en encuestas, grupos focales y el criterio de expertos y
personalidades nacionales. Una vez hechas públicas, las preguntas recibieron una
amplia gama de adjetivación: astutas, confusas, populistas, demagógicas, prudentes,
racionales, etc. Eso si, provocaron dos reacciones importantes: la renuncia en mayo de
2004 del nuevo ministro de hidrocarburos Xavier Nogales, quien en abril había
sucedido a Antonio Araníbar, el cual, a su vez, había relevado en marzo al dimisionario
Álvaro Ríos. Nogales se hallaba de viaje los días que tuvo que definirse la estructura de
las preguntas y, como ministro del área, se sintió marginado de un proceso cuyo
producto, las preguntas, no contaban con su respaldo. Lo sucedió Guillermo Torres que
puede considerarse uno de los pilares más importante de la política de hidrocarburos del
gobierno. La otra reacción no fue una sorpresa: el MAS, luego de consensuar las
preguntas hizo un medio paso atrás, posiblemente para no identificarse con el
“oficialismo” y quitó su respaldo a las dos ultimas preguntas75.
La naturaleza de un Referéndum es diferente a la de una elección política o
administrativa, en la cual se vota básicamente por personas o representantes. En el caso
del Referéndum se vota por respaldar a una política y, por eso mismo, al autor de esa
política. Es por eso que el éxito del Referéndum fue interpretado como un respaldo al
Presidente CMG, una especie de legitimación de su peculiar ascenso al poder
exactamente nueve meses antes.
Así lo entendieron también las empresas petroleras, uno de cuyos ejecutivos dejó
escapar una admisión que explica la actuación anterior de ese gremio: “ahora sí este
gobierno es una contraparte creíble con la cual se debe negociar en serio”.
Durante la campaña del Referéndum hubo dos episodios que fueron utilizados por la
oposición, de derecha y de izquierda por igual, para debilitar la campaña del gobierno;
ambos tuvieron al Delegado Presidencial para la Revisión y Mejora de la Capitalización
en el centro de la tormenta.
El primero fue la publicación del Informe sobre el Campo San Alberto, elaborado para
poner punto final a una polémica presente en todo debate en torno al proceso de
capitalización. El resultado de la investigación mostraba, en síntesis, que, si bien el
75 Las preguntas y los resultados del Referéndum del Gas se reportan en los Anexos al presente capítulo.
Campo San Alberto fue descubierto y estudiado por YPFB, no llegó a operar como
campo productivo de gas, menos como un megacampo, con anterioridad a la Ley 1689
de Hidrocarburos. De modo que, en el marco legal vigente, ese campo era considerado
productor de “hidrocarburos nuevos” y, por tanto, sujeto a una regalía del 18%. Sin
embargo, desde el punto de vista técnico, el merito y el esfuerzo del descubrimiento era
de YPFB, por lo que se sugirió que YPFB negociase con los titulares una
compensación, en dinero o especie, por el gas descubierto y certificado antes de la
capitalización. La oposición al informe, más hormonal que racional, truncó el proceso
de negociación y, como era de esperar, las cosas han quedado como estaban, a pesar del
cambio de gobierno. Acá vale una reflexión general: muchas batallas radicales parecen
generarse más por el deseo de hacer daño al adversario que por la voluntad de
solucionar el problema en beneficio del país.
El segundo episodio se originó en la denuncia de utilización de fondos del Anexo D a
los contratos petroleros para pasajes y viáticos de funcionarios del Ministerio de
Hidrocarburos y de YPFB, así como la contratación de consultores. El Anexo D era
plenamente legal y conocido con anterioridad, pero cayó como anillo al dedo para una
oposición, sobre todo la radical en los medios y la oportunista en el Parlamento, que, a
falta de argumentos en contra del Referéndum, esgrimió denuncias de ese tipo. La
polémica solo amainó cuando se mostró que en la lista de beneficiarios de ese Anexo
estaban incluidos la mayoría de los medios de comunicación que más se rasgaban las
vestiduras.
De todos modos, el día del Referéndum, 18 de julio de 2004, se vivió una verdadera
fiesta democrática en el país, a pesar de las amenazas de boicot de grupúsculos radicales
y de la paranoia de la prensa internacional que envió a sus reporteros con mascaras de
gas y chalecos antibalas. La asistencia fue masiva y el SI ganó en todos los
departamentos y en todas las preguntas con porcentajes entre el 55 y el 92%.
A ese punto estaba claro que el pueblo había otorgado al Presidente CMG un cheque en
blanco para seguir avanzando con la ley de hidrocarburos en el marco de la política
definida por la consulta popular. Ahora bien, ¿cómo utilizar, sin derrocharlo, ese capital
de confianza recibido del pueblo?
6. La aprobación de la Ley 3058
Como se ha mencionado, ya antes del Referéndum se tenía una redacción, que si bien
inconclusa, tenía la virtud de estar enmarcada en la política energética refrendada por la
consulta popular y, además, contaba con una aceptación en grande de las empresas.
Ahora bien, la victoria del Referéndum enfrentó al equipo técnico del Ministerio de
Minería e Hidrocarburos (MMH), por entonces a la cabeza del nuevo Ministro,
Guillermo Torres Orías, con el equipo político en torno al camino a seguir. Mientras el
equipo del MMH estaba terminando de pulir el proyecto de ley, con sustantivas mejoras
y modificaciones a la versión heredada de la gestión de Xavier Nogales, el equipo
político pensaba en consolidar el éxito del Referéndum mediante una Ley rápida de
“Cumplimiento y Ejecución del Referéndum”.
Hay que recordar que el Referéndum del gas fue el primero en la historia moderna de
Bolivia, de modo que no había tradición ni experiencia de cómo efectivizar sus
resultados. Entre los que propugnaban una “Ley Cortísima” que repitiera literalmente
las respuestas del pueblo a las cinco preguntas, como marco conceptual y jurídico que
limitara las consabidas maniobras del Congreso, y los que querían presentar de una vez
el proyecto de ley completo (la “Ley Larga”), pensando ingenuamente que el Congreso
respetaría los resultados del Referéndum, se impuso una camino intermedio, llamado de
la “Ley Corta” el cual, además de refrendar los resultados del Referéndum, incluía una
treintena de artículos fundamentalmente relacionados con el nuevo impuesto ICH. Las
tres propuestas tenían cada una su grado de debilidad, debido a que todas ellas estaban
expuestas a la buena voluntad del Congreso de acatar y aplicar los resultados del
Referéndum. Al final se optó para enviar al Congreso la “Ley Corta”, al mismo tiempo
que CMG se empoderaba nombrando nuevos miembros del poder judicial, vacantes
desde hacía años por desidia del Congreso. Pero, como fue evidente de inmediato, la
voluntad unánime del Congreso era la de recuperar su espacio de poder, ocupado por el
prestigio y la popularidad del Presidente CMG, fortalecidos por la victoria del
Referéndum. Aún más, los partidos tradicionales intuyeron que en el campo de la ley de
hidrocarburos se libraría la batalla final para precipitar la salida del Presidente CMG, de
modo que, sin reparar en coherencia ideológica ni en intereses regionales, se lanzaron a
la carrera de radicalidad con el único fin de poner en ascuas al gobierno.
El resultado de la pulseta post-referéndum es conocido. El gobierno tuvo que retirar la
“Ley Corta” y se comprometió a enviar el proyecto de ley completo para su tratamiento
reglamentario. De ese modo, a criterio de varios analistas, el gobierno perdió en la mesa
lo que había ganado en la cancha; en suma, cedió la iniciativa al Parlamento, en
particular a la Comisión de Desarrollo Económico (CDE-HCD) y al protagonismo de
sus integrantes. El resultado fue negativo no sólo para el Gobierno, sino para el país que
perdió un interlocutor válido para consensuar con las empresas los cambios que el
pueblo reclamaba. Pero, como se dijo, tal vez ésa era la verdadera intención de los
partidos representados en el Congreso y de los sectores cuyos intereses representaban.
En efecto, esa Comisión se esforzó, desde el primer momento, en tratar al proyecto de
ley del Ejecutivo como un proyecto más, mientras redactaba, con un estilo denominado
de “bar abierto”, su propio proyecto. La denominación surgía del hecho que toda
sugerencia de ONG, movimiento social o particulares relacionada con la ley era
incorporada acríticamente en el texto. El resultado fue un “proyecto Frankenstein”,
como lo definió un semanario nacional, expresión recogida luego por el Canciller Juan
Ignacio Siles Del Valle, hecho que le valió una censura congresal. Si uno pudiera leer el
proyecto original de la CDE-HCD es muy probable que suscribiera esa definición.
A pesar de la actitud hostil de los miembros de la comisión, principalmente militantes
del MAS y de la NFR, la presencia constante y la paciencia extrema del equipo del
MMH logró que gran parte de los artículos técnicos del proyecto de ley del Ejecutivo
fueran incorporados finalmente al texto final, obviamente junto a otros aspectos que
eran inaceptables por parte del gobierno, quien al final tenía la responsabilidad de
reglamentar y ejecutar ese mamarracho de normas. De ese modo se llevaron al Plenario
de la Cámara de Diputados dos proyectos: el de la CDE-HCD, notablemente mejorado
por el trabajo de “control de daños” realizado por el equipo técnico del MMH y el
Proyecto del Gobierno. Sobra mencionar que los diputados eligieron tratar por gran
mayoría el texto de la CDE.
El proyecto de ley remitido por el poder Ejecutivo mantenía siete aspectos básicos para
su consideración:
1) Recogía el mandato del Referéndum del 18 de Julio;
2) Alcanzaba una presión tributaria promedio entre regalías, participaciones e
impuestos del 50%;
3) Disminuía los riesgos de posibles conflictos legales;
4) Aseguraba la conversión de los contratos con un trato equitativo y razonable;
5) Recuperaba para el Estado, mediante sus entidades, el control del sector a corto
plazo (a través del Comité de Producción Demanda) y a largo plazo (a través de la
ejecución de la Planificación de Política Petrolera);
6) Reestructuraba YPFB como empresa productiva para que pudiera operar por sí o
en asociación con otras empresas en toda la cadena de los hidrocarburos y
transformarse en empresa moderna, corporativa, resguardando su autonomía del
poder político externo y de la ingerencia de grupos internos de poder;
7) Creaba Petrobolivia para que fiscalice las actividades de exploración y
producción, licite áreas para la exploración y firme contratos petroleros en
representación de los intereses del Estado; funciones y responsabilidades que debían
ser transferidas de YPFB para evitar conflictos de intereses.
Es dable entonces preguntarse: ¿En qué diferían los dos proyectos en el momento en
que se llevaron a consideración del Congreso? ¿Y por qué esas diferencias eran
consideradas insalvables? Las respuestas a estas preguntas tienen mucho que ver con el
desarrollo sucesivo de los acontecimientos en torno a la política de hidrocarburos.
Tres grandes temas merecen ser confrontados: el tratamiento de los contratos de riesgo
compartido, la refundación de YPFB y el tema tributario.
Si bien la pregunta No. 2 del Referéndum recuperaba la propiedad del Estado sobre la
producción de hidrocarburos, no quedaban claros la manera de efectivizar esa decisión y
el alcance de la misma. Es posible que mucha gente al votar por el Sí pensara que “ipso
facto” los contratos de riesgo compartido (CRC) quedaban anulados, pero la realidad
jurídica era otra y fue aclarada repetidamente por el gobierno durante la campaña del
Referéndum. En el seno del Gobierno la línea estratégica era que, con la fuerza del
masivo respaldo popular a la pregunta No.2, las empresas debían adecuar sus contratos
a la nueva realidad con menor resistencia. De hecho se les propuso un cambio de la
cláusula tercera de los CRC, cambio que tenía la intención de eliminar el derecho de
propiedad de la producción, subordinando, consecuentemente, la comercialización de
los hidrocarburos a los intereses del Estado. Era lo mínimo que las empresas podían
haber hecho para adecuarse a los cambios que el pueblo reclamaba. Sin embargo la
respuesta fue por un lado la soberbia de quien cree tener la ley y la fuerza de su lado (no
hay que olvidar el apoyo directo e indirecto que las empresas prestaron a la oposición al
gobierno de CMG, especialmente, aunque no sólo, en Santa Cruz) y, por el otro, el
temor a empeorar su situación, mostrando debilidad ante un Congreso que tenía en sus
manos la aprobación final de la Ley.
A su vez, surgió una controversia con la CDE sobre la forma de aplicar el resultado del
Referéndum a los CRC. La controversia en parte estaba resuelta con la diferenciación
del “Punto de Fiscalización” con respecto a la “Boca de Pozo”, pero la inclusión, en el
proyecto de la CDE de la obligación para las empresas de “convertirse obligatoriamente
a las modalidades de contratos” establecidas en la nueva ley en un plazo perentorio (e
inviable) de 180 días no era compartida por el gobierno, para quien era suficiente la
obligación genérica de adecuarse a la nueva ley. A la luz de lo posterior, esa
divergencia, un matiz en la “seguridad jurídica”, no resultó tan importante como parecía
entonces y una de las razones fue la duda que sembró el Tribunal Constitucional,
mediante un comunicado de prensa, sobre la plena validez jurídica de los CRC, debido
al supuesto incumplimiento del art. 59.5a de la Constitución Política del Estado. No hay
que olvidar, en este aspecto, la fuerte presión internacional que tenía que soportar el
gobierno de CMG para el respeto a la seguridad jurídica y a los convenios de garantía
de las inversiones que Bolivia había suscrito con anterioridad, más allá de su propio
compromiso de actuar en un estado de derecho.
El segundo aspecto controversial era la estructura y funciones del nuevo YPFB. Un
equipo específico del gobierno trabajó durante meses para aplicar la pregunta No. 3 del
Referéndum en el marco de las leyes. El desafío era cómo refundar una empresa sin
tener los recursos humanos y financieros que requería y, además, para que compitiera en
el mercado. Se propuso la constitución de una empresa de economía mixta (similar en
su estructura a Petrobrás), separando las funciones de fiscalización de los contratos de
las funciones operativas. En cuanto a los recursos, con base en los informes jurídicos, se
propuso diferentes alternativas para recuperar para YPFB las acciones del Fondo de
Capitalización Colectivo (FCC) destinadas al pago del BONOSOL, en el marco de la
ley. Algunas de las propuestas encontraron la oposición firme del Ministerio de
Hacienda (secundado por los organismos financieros internacionales), nunca dispuesto a
“hacer peligrar la estabilidad económica del país para financiar una nueva aventura
estatista”, como se denominaba en esas esferas el proyecto de refundación de YPFB. Lo
más fácil era reemplazar a las AFP en la tarea de designar a los directores y síndicos por
las acciones del BONOSOL, lo más difícil era dotar a YPFB de un capital de operación.
Aparentemente, el problema sigue siendo el mismo hoy en día. Sin embargo algo se
avanzó: ambos proyectos de ley asignaron a YPFB áreas de exploración y explotación
de hidrocarburos con exclusividad, una manera para capitalizar (en el buen sentido del
término) a la empresa estatal. Sin embargo, la mayor distorsión que introdujo el
Congreso en torno a YPFB fue desmembrar a la nueva empresa, distribuyendo
vicepresidencias y gerencias en las diferentes regiones, sin reparar en que la estructura
organizacional debía ser una atribución exclusiva de la empresa. Varios diputados se
anotaron puntos a su favor en sus regiones, pero las consecuencias de su demagogia las
sufre YPFB hasta el día de hoy. Finalmente, y no último en importancia, se hizo notar
repetidamente, que no se podía refundar una empresa “autónoma” sin asignarle recursos
propios, pero eso fue precisamente lo que se hizo en la Ley, otra tara genética del recién
(re)nacido YPFB.
El tercer gran tema de divergencia entre los dos proyectos era el tema tributario.
Mientras el Congreso, siguiendo al MAS, insistía en incrementar las regalías al 50%, el
Ejecutivo sostenía que el Estado podía obtener legalmente el mismo beneficio creando
un impuesto, el ICH. En cambio, las regalías alteraban el orden jurídico y no permitían
la acreditación en el exterior del impuesto a las utilidades. Por otra parte, la existencia
de campos con producciones pequeñas, especialmente del tan necesario petróleo crudo,
se traduce en que en algunos casos los costos de explotación están al límite de igualar a
los ingresos y en consecuencia el tratamiento tributario de esos campos no podía ser
igual a los megacampos. Se acordó comenzar de inmediato la aplicación a toda la
producción de 32% sobre los ingresos brutos (el ICH fue denominado IDH por el
Congreso) y, al mismo tiempo, incorporar una cláusula para proteger e incentivar la
producción de campos marginales y pequeños, que no estén en condiciones de soportar
una carga impositiva muy elevada y que sean productores de petróleo, necesario para la
elaboración de diesel oil en refinerías.
Obviamente éstas eran las divergencias más relevantes, al margen de las cuales existía
un sinnúmero de observaciones de carácter técnico y jurídico, si no lógico, que el
equipo del MMH hizo al proyecto aceptado y finalmente aprobado por el Congreso y
que no vale la pena comentar en este capítulo. Más importante es comentar el proceso
de aprobación y promulgación de la Ley 3058 de Hidrocarburos.
Pero, antes, es necesario mencionar la actitud de los partidos tradicionales,
fundamentalmente el MNR, en el trabajo de la CDE. De hecho hubo un total
desentendimiento con el trabajo de esa comisión, bajo la lógica de que sería el gobierno
quien se enfrentaría a la irracionalidad de muchos artículos del proyecto del MAS,
evidentemente con el fin de desgastar la relación, hasta entonces de “buen vecindado”,
del gobierno con ese frente. ¡Y sí que lo lograron! Un diputado muy influyente del
MNR llegó a confesar la existencia de esa estrategia, pero reconociendo, al mismo
tiempo, que no podía quedarse de brazos cruzados antes tantos disparates técnicos y
jurídicos.
Una vez aprobado en Diputados, con sustantivas mejoras al texto original, el proyecto
de ley pasó al Senado, donde, en parcial coordinación con el equipo del gobierno, se
hicieron algunos cambios, en general mejoras al texto, que debían ser refrendados por el
pleno congresal. Sin embargo, por motivaciones políticas, no se cambiaron los aspectos
fundamentales de las discrepancias con el texto del Poder Ejecutivo. La aprobación final
de la ley en el Congreso fue rocambolesca. Algunos sectores sociales, abiertamente
financiados por ONG transnacionales, ya habían ocupado las calles en contra del
proyecto, exigiendo una nacionalización “clásica”, mientras, otros grupos, afines al
MAS protestaban por conseguir una modificación del Art. 5 referido a la conversión de
los contratos de riesgo compartido, a partir del pronunciamiento público del Tribunal
Constitucional, que ya se mencionó. Por esas razones, la mayoría congresal optó por
aprobar, sorpresivamente y sin discusión, el texto modificado por el Senado.
A este punto, estamos a comienzo de mayo de 2005, la pelota de la promulgación de la
nueva Ley pasó nuevamente al Presidente CMG y se volvió un aspecto controversial, a
pesar del esfuerzo del gobierno de desplazar la atención política sobre el Plan
Económico “Bolivia Productiva y Solidaria” recientemente presentado al país. Además
las vacilaciones del gobierno en abril, a raíz de la primera renuncia del Presidente CMG,
junto a la ambición personal del Presidente del Senado, Hormando Vaca Diez,
fortalecieron a la oposición en su objetivo de provocar la renuncia irrevocable de CMG.
De hecho, cualquiera hubiese sido la reacción del Presidente ante la Ley de
Hidrocarburos, su suerte estaba echada. Así lo ha revelado el ex-diputado Dante Pino
Archondo, vicepresidente de la CDE: “…la ley de hidrocarburos No. 3058 no fue
confeccionada para establecer una política hidrocarburífera, sino para provocar la
renuncia de Carlos Mesa Gisbert”76.
Para la promulgación de la Ley de Hidrocarburos se tenían tres opciones, habiéndose
descartado el veto de la nueva Ley en su conjunto. La primera era introducir cambios a
76 Artículo aparecido en la sección “Análisis” del periódico electrónico HOYBOLIVIA (www.hoybolivia.com) del
30 de enero de 2007. Ese artículo y un comentario al mismo por parte de un colaborador de CMG son reportados en
los Anexos de este capítulo.
los artículos conflictivos de una ley que, bien o mal, recogía en gran parte el esfuerzo
técnico y político del gobierno. Pero era evidente que esa acción, la más lógica desde el
punto de vista técnico, hubiese significado la reapertura de la Caja de Pandora del
debate congresal, en medio de un cerco bien planificado de la Plaza Murillo y, además,
sin la mínima garantía de tener éxito con las modificaciones propuestas. De hecho,
CMG envío una serie de observaciones a al ley, mediante un mensaje a la nación,
explicando las razones de esas observaciones. Una vez confirmado el rechazo del
Congreso a considerar las observaciones, el Presidente optó por dejar pasar el tiempo
constitucional, para que fuera el Presidente del Congreso quien promulgar la Ley 3058
el 17 de mayo de 2004.
La segunda opción, la promulgación simple y llana, hubiese significado la retractación
de todo el esfuerzo realizado por el equipo del MMH para que el Congreso aprobara una
ley, conforme al Referéndum y a la NPH del gobierno, y la demostración, ante los
movimientos populares, del contubernio del gobierno de CMG con los partidos
tradicionales protagonistas de la aprobación final de la ley. Políticamente, podía parecer
como la última tabla de salvación de un gobierno a punto de ahogarse, pero el costo,
ante la opinión pública que aún respaldaba al gobierno y ante la comunidad
internacional, podía ser excesivo para asegurar la permanencia de CMG en al
Presidencia.
En ese contexto el Presidente optó por la tercera vía, la de dejar pasar los diez días
constitucionales sin promulgar la ley, de modo que la responsabilidad de promulgarla
recayera en los que la habían aprobado, independientemente de la ejecución y
reglamentación de la Ley que el gobierno ya estaba dispuesto a realizar y que por cierto
realizó intensamente en el escaso mes que le quedó al mando de la nación.
7. Balance de la Política de Hidrocarburos del gobierno de CMG
A la luz de los acontecimientos posteriores, es dable preguntarse: ¿qué ha quedado de la
política hidrocarburífera del gobierno de CMG?
La respuesta a esta pregunta hay que dividirla en dos partes: lo que ha sido asimilado en
la Ley 3058 y demás disposiciones y lo que no ha sido tomado en cuenta. Con respecto
a lo primero, si comparamos los hitos de la NPH de CMG, expresados en el
Referéndum del Gas, con los aspectos relevantes de las nuevas disposiciones legales
aprobadas, encontramos más coincidencias que diferencias. Para empezar, los artículos
de carácter técnicos de la ley 3058 son, en casi su totalidad, fruto del trabajo del MMH
en la gestión de CMG, como no podía ser de otra manera, debido a la naturaleza del
trabajo, esencialmente político, de los congresistas. Luego, el concepto de IDH es
básicamente el mismo del ICH, en el aspecto teórico y en el práctico. Si bien la Ley
3058 no recogió la sugerencia del Poder Ejecutivo de un ICH gradual y función de
volúmenes y precios, sí lo hicieron los contratos suscritos posteriormente. En efecto los
nuevos contratos fijan la participación de YPFB con base a volúmenes de producción y
precio del gas, de acuerdo a un parámetro que depende de las inversiones realizadas y
amortizadas. A este respecto, el argumento que defendía el Poder Ejecutivo para no
aceptar un IDH fijo es que la rentabilidad de un campo petrolero varía en el espacio (de
un campo a otro), en el tiempo (de acuerdo a las inversiones realizadas y recuperadas) y
según el mercado (precios de venta de los hidrocarburos). Finalmente este argumento ha
sido recogido y aceptado por los mismos que se oponían a aquel, sólo que,
curiosamente, la participación del Estado ahora disminuye al aumentar los volúmenes
de producción, mientras en la propuesta del MMH aumentaba, lo que parece más
correcto, bajo todo punto de vista, a no ser que se quiera incentivar a las empresas,
vapuleadas en todo el frente, a realizar nuevas inversiones.
La voluntad descentralizadora del gobierno de CMG se manifestó en la propuesta de
repartir el IDH entre regiones productoras y no productoras, pero preservando la mayor
tajada para el Estado, debido a los desafíos de cambio que se presentan a escala nacional
y con el objetivo de no incrementar los desequilibrios regionales existentes. También en
este caso la intervención del Congreso fue negativa, tal vez bajo la perspectiva de crear
dificultades financieras al gobierno de CMG, cuando en realidad lo hacían al Estado, y
además, sin reparar en que a los pocos meses uno de los partidos empeñados en esa
carrera regionalista y clientelar asumió el gobierno, teniendo que sufrir las
consecuencias de una asignación de recursos del IDH totalmente irracional.
El concepto de propiedad que asumió la Ley 3058 se parece mucho al concepto de
soberanía que había propuesto el gobierno de CMG, pero no así el manejo posterior de
ese tema. En efecto la Ley 3058 permite tres tipos de contratos, de operación,
asociación o producción compartida, en correspondencia a las posibilidades de
explotación compatibles con el art. 139 de la CPE. Desafortunadamente, la ideología de
la cual está plagado el DS 27801 del 1 de mayo de 2006, llamado de “nacionalización”,
no sólo desvirtuó ese precepto constitucional, sino que le puso a YPFB una camisa de
fuerza cuyas consecuencias recién se están sufriendo.
La refundación de YPFB mediante las acciones petroleras del Fondo de Capitalización
Colectivo, que fue la propuesta aprobada en el Referéndum, se llevó a cabo
satisfactoriamente, al margen de los escrúpulos legalistas del equipo de la Delegación
de Revisión y Mejora de la Capitalización que tuvo a su cargo el análisis de esa
problemática. Acá vale otra reflexión: hay empresas, como las AFP, que ante la
urgencia de un cambio, se plantan duras e intransigentes ante gobiernos que buscan
salidas lo más apegadas a lo legal, pero que, ante gobiernos más “audaces” en el terreno
jurídico, se portan como ovejas. La enseñanza es que esas empresas sólo reaccionan
cuando se usan sus mismos métodos.
El tema del financiamiento de YPFB fue otro motivo de discordia. No se escuchó al
Poder Ejecutivo cuando reclamó por la unidad institucional de YPFB, desmembrado por
la complacencia del Congreso ante reivindicaciones irracionales de regiones, provincias
y hasta ciudades. Al final, la Ley 3058 terminó quitando a YPFB los pocos recursos que
le asignaba la anterior Ley 1689 (6% de las regalías) y ésa es una de las razones que
dificultan una real refundación de YPFB. De hecho, es en el tema de la refundación y
rol de YPFB que se hallan las mayores divergencias entre la visión del gobierno de
CMG y el de Evo Morales Ayma. En esta misma línea hay que analizar la oposición
cerrada del Congreso, principalmente del MAS, sumada a la irresponsabilidad casi
criminal para con el país por parte de MNR, NFR y también el MIR que usaron la ley
como instrumento de desestabilización del gobierno, a separar las funciones de
administrador de contratos y de operador en el momento de refundar YPFB; esto con el
fin de evitar conflicto de intereses y de dejar que YPFB se desempeñara como una
empresa más en la cadena hidrocarburífera.
El tema de la industrialización, objeto de demagogia de todo laya, fue tratado por el
gobierno de CMG en todo momento con mucha responsabilidad debido a su
complejidad, responsabilidad que fue recogida sólo parcialmente por la Ley 3058. Sin
embargo las ambigüedades que contiene la Ley 3058 al respecto permiten prever, como
en el caso de la refundación de YPFB, que o se modifica esa Ley o se renunciará a los
objetivos que el Referéndum le asignó.
La Política Energética del gobierno del Presidente CMG con respecto a Chile se
subordinó a la política exterior, aunque tanto en la pregunta No. 4 del Referéndum del
Gas, como mediante iniciativas exploratorias, se buscó abrir canales para superar una
visión estática de esas relaciones. Uno de los temas que se exploró fue la exportación de
termoelectricidad a Chile, pero desde territorio boliviano, bajo el argumento que “ni una
molécula de gas a Chile” no implicaba que no se podían hacer “circular electrones”
entre los dos países. Hoy esa visión parece recuperarse, en un ambiente de mayor
distensión entre los dos países.
Dos temas de la Ley 3058 de carácter demagógico, que fueron criticados por el
gobierno de CMG ante el Congreso, han merecido la intervención del Tribunal
Constitucional dando razón a esas críticas. El primero fue la Consulta vinculante a las
comunidades indígenas (Art. 115, 116 y 126) declarada inconstitucional, según la
sentencia No. 045/06, y el otro las auditorías a las empresas petroleras por parte de la
Contraloría General de la República cuya aplicación ha sido restringida, mediante la
misma sentencia, a los casos que no interesan a esa ley.
También de estos últimos aspectos se puede sacar una moraleja: actuar con
responsabilidad ante el Poder Legislativo, más preocupado por aspectos políticos que
técnicos, representa para los gobiernos un desgaste innecesario, una vez que las
instancias legales correspondientes finalmente toman a su cargo el problema. Mejor
estrategia es dejar sentada la oposición a ciertos artículos y las razones de esa oposición
que desgastarse en tratar de convencer a políticos usualmente indiferentes a argumentos
técnicos y jurídicos. La pregunta entonces es: ¿No debería haber una sanción al
Congreso y a los legisladores, cada vez que, advertidos del error, se empecinan en
aprobar normas anticonstitucionales? La sanción, tal vez sólo pecuniaria, se justificaría
por el costo, en tiempo y dinero, que representa para el Estado ese error voluntario. Tal
vez la nueva Constitución debería recoger esta sugerencia.
8. Conclusiones
Esta reflexión sobre el génesis y el desarrollo de la política de hidrocarburos del
Presidente CMG, permite llegar a algunas conclusiones.
Las líneas maestras de la política de hidrocarburos del Presidente CMG, a la luz de los
principios proclamados y defendidos en el Referéndum del Gas y en general en toda la
política energética, han resultado correctas, pero su aplicación fue limitada por el
restringido margen de maniobra político que tuvo ese gobierno, carente de todo respaldo
partidario, y por una excesiva consideración a la formalidad legal hacia empresas que
constantemente cruzaban la línea de la legalidad.
Nadie puede negar el alto nivel de ética que acompañó en todo momento la preparación,
discusión y defensa de la nueva ley, como nadie puede tampoco negar la transparencia
con la cual actuó el gobierno frente a la opinión pública, para que el resultado del
Referéndum fuera producto de una consciente participación del pueblo boliviano en la
toma de decisiones históricas.
Se le puede reprochar al gobierno de CMG el no haber sido más audaz en la pulseta con
las empresas petroleras, pero en su descargo hay que recordar, como se ha mostrado,
que cualquier medida que hubiese asumido ese gobierno hubiera encontrado la
oposición o de las oligarquías ligadas a los intereses petroleros o la radicalidad de los
movimientos sociales, los que obedecían al MAS y los afiliados a la Central Obrera
Boliviana, dispuestos a todo para obligar a ese gobierno a hacer lo que se les antojaba y
en los tiempos absurdos que se exigían.
Se ha escrito, no sin razón, que si los actuales contratos petroleros los hubiesen firmado
los gobiernos anteriores al MAS, lo más probable es que Bolivia hubiera vivido otro
período de protestas callejeras y de inestabilidad. En el fondo, y ésta es otra de las
lecciones de esta historia, no importaba tanto el contenido de los contratos cuanto quien
los firmaba. Y, de hecho, los firmó el gobierno qué debía y podía hacerlo.
El Referéndum del Gas, impulsado con toda convicción por el gobierno de CMG, puso
los cimientos del edificio de la recuperación del rol del Estado en la cadena de los
hidrocarburos, pero se le negó a ese gobierno la posibilidad de construir, según su plan
estructural, el edificio de la nueva política de la industria petrolera boliviana. Aunque
hay que aceptar que así sucede en la vida: unos siembran y otros cosechan y derrochan
lo que no han sembrado.
Por eso resulta aún más destacable el éxito de la serie de medidas prácticas que impuso
el gobierno de CMG a las empresas petroleras en la línea de la recuperación efectiva de
la soberanía del Estado sobre la cadena hidrocarburífera, medidas detalladas en la
sección 3 de este capítulo.
Finalmente, hasta las batallas perdidas, como una mejor ley de hidrocarburos y un
diseño más moderno de YPFB, quedan como testimonio de una manera de actuar que,
buscando y llegando a los mismos resultados, lo hubiese hecho por un camino menos
conflictivo y más adecuado a una realidad que, más antes que después, obligará a
rectificar los caminos torcidos de la demagogia y del oportunismo.
7
ASAMBLEA CONSTITUYENTE
LA BÚSQUEDA DEL ALMA NACIONAL
(La Asamblea Constituyente en Bolivia durante el gobierno de Carlos Mesa)
Ricardo Paz Ballivián
1. Introducción
Carlos Mesa gobernó entre el 17 de octubre del año 2003 y el 9 de junio de 2005. Se
destacaron en su gestión la aprobación de la Ley de Reforma Constitucional 2631, la
realización del primer referéndum vinculante democrático de la historia de Bolivia el 18
de julio de 200477 y el inicio del proceso de realización de la Asamblea Constituyente.
Al iniciar su gestión, Carlos Mesa dejó clara la agenda política que le iba a servir de
guía: aprobación de una Ley de Hidrocarburos que recupere la propiedad de esos
recursos naturales para el Estado boliviano, realización de un referéndum vinculante
para definir la política energética del país y realización de una Asamblea Constituyente
que permita refundar el pacto social.
Pasó muy poco tiempo para que los partidos políticos mayoritarios en el Congreso, que
habían sostenido al gobierno de Sánchez de Lozada, se sintieran nuevamente con fuerza
para enfrentar al gobierno. El MNR, el MIR y la NFR, por un lado, y el MAS, por el
otro, con argumentos diferenciados, pero con los mismos efectos, se opusieron a cuanta
iniciativa surgiera del Poder Ejecutivo y ahogaron la posibilidad de cumplir plenamente
la agenda política descrita.
2. El referéndum del gas
Desde un inicio, la Ley de Hidrocarburos fue bloqueada y el gobierno del presidente
Mesa se vio muy pronto atrapado entre el tejido enmarañado de los intereses
particulares de los grupos parlamentarios. Al exterior, las compañías petroleras,
ignorantes de la realidad boliviana, pretendían que su enemigo era Carlos Mesa, sin
darse cuenta de que ese gobierno permitía una transición pacífica y ordenada a una
inevitable nueva condición relativa a la propiedad de los hidrocarburos.
El entonces Presidente pretendió resolver la querella anteponiendo la realización del
referéndum vinculante sobre la política energética a la aprobación de la Ley de
Hidrocarburos. En una decisión histórica, horas previas a una recomposición
ministerial, el presidente Carlos Mesa tomó la decisión de llevar adelante la consulta
popular. Así, ante la estupefacción del Congreso, el 13 de abril del año 2004 convocó al
referéndum mediante Decreto Supremo Nº 27449, amparándose en la Convención
Interamericana de los Derechos Humanos, más conocida como Pacto de San José de
Costa Rica.
Luego de superar un sinfín de tropiezos, boicots y amenazas de todo tipo, el referéndum
del gas78 se realizó el 18 de julio del año 2004, lo que contituyó una inflexión en la
historia política de Bolivia e inauguró la era de la democracia participativa. Los
resultados fueron muy halagadores para el Gobierno, dado que la ciudadanía respondió
positivamente a las preguntas planteadas por el Poder Ejecutivo.
El referéndum vinculante sobre la política energética fue un paso adelante en la larga
marcha de Bolivia en pos de su independencia económica y el logro de una existencia
digna y soberana en un mundo hostil, competitivo y unipolar. Fue parte de una
estrategia nacional que se levantó de la circunstancia para mirar el horizonte, tratando
de establecer, con terquedad histórica, la viabilidad de la nación.
77 Ver María Teresa Zegada; Carlos Börth; Oscar Vargas del Carpio, El referéndum 2004 en Bolivia:
alcances e implicaciones de, Ed CNE, 2004.
78 Así se denominó popularmente al referéndum. Al respecto, recomendamos el detallado estudio de Luis
Tapia Mealla: “Por el Sí, Por el No, análisis de resultados del Referéndum 2004”, editado por la Corte
Nacional Electoral en su Cuaderno de análisis e investigación # 3, La Paz, diciembre de 2004.
No fue un punto de llegada, sino más bien un escenario de partida. No cerró ninguna
puerta ni opción, más bien las abrió todas, como lo entendieron en los meses siguientes,
con lucidez, algunos dirigentes políticos y de los movimientos sociales. La sensatez y
visión estratégica del presidente Carlos Mesa le permitió comprender las limitaciones,
pero también las potencialidades de un momento especial de nuestra historia y se animó
a llevar adelante una medida que rompa el maleficio que nos ha llevado siempre al
fracaso y la derrota.
Un somero balance político del referéndum nos lleva a las siguientes conclusiones:
Entre los objetivos alcanzados se puede mencionar:
b) Realización del instituto constitucional por primera vez en la historia
democrática de Bolivia.
c) Amplia participación ciudadana que convirtió al referéndum boliviano como el
de menor abstención en América Latina durante la última década (37%).
d) Victoria contundente de la opción por el sí con un promedio de 73% de los votos
válidos.
e) Bajo nivel de incidencia de los votos nulos (9%) y blancos (12%).
f) Nivel de conflictividad cercano a cero durante la jornada electoral.
g) Habilitación mensurable de la legitimidad del Presidente y de su gobierno.
La correlación de fuerzas, resultante del proceso electoral, fue más o menos la siguiente:
a) Ganadores
Ciudadanía
Gobierno
Evo Morales
Partidos políticos emergentes (UN, MSM)
Partidos políticos tradicionales (MIR)
Instituciones (FFAA, Iglesia Católica, CNE, etc.)
Medios de comunicación (ATB, La Razón, FIDES, Panamericana)
Movimientos sociales (CSUTCB - Loayza, CIDOB, CONALJUVE)
b) Perdedores
Oligarquía cruceña (CAINCO, CAO, Logias)
Sindicatos extremistas (COB, CSUTCB - Quispe, Olivera, De la Cruz)
Partidos tradicionales (NFR, MNR, UCS, MIP)
Instituciones (Parlamento)
Medios de comunicación (UNITEL, UNO, ERBOL)
Alfonso Gumucio Dagrón,79 un conocido intelectual boliviano, resumió así el
resultado del referéndum:
79 Alfonso Gumucio Dagrón, “Ganadores, perdedores y despistados”, en <www.bolpress.com>, julio de
2004.
Es innegable que ganó primero el país, por varias razones. Ganó porque se hizo realidad una
demanda sentida de la población que se expresó en octubre de 2003 y provocó la salida precipitada de Goni Sánchez de Lozada. El presidente Mesa mantuvo su palabra y convocó a un referéndum vinculante en un plazo relativamente corto. Ganó el país porque la voluntad
que se había expresado en octubre pasado con relación a la temática del gas se vio ratificada en una votación mayoritaria a favor de la recuperación del gas para el Estado. Ganó el país porque ahora sí sabemos lo que la población quiere, por encima de lo que afirmaban los
dirigentes políticos, que muchas veces se arrogan una representatividad que no tienen. Habló la mayoría y su voto debe ser respetado por todos. También ganó el país porque
contra todos los vaticinios, el referéndum transcurrió en calma y los votantes participaron serenamente y con gran sentido cívico. Ganó el país porque su imagen mejoró en el concierto internacional, recibiendo el apoyo de gobiernos latinoamericanos (Brasil,
Venezuela, México, entre otros) y del Secretario General de las Naciones Unidas.
Sin embargo, nada de aquello sirvió a la hora de cumplir la voluntad del pueblo
boliviano expresada en las urnas. El Congreso Nacional no sólo no aceptó el proyecto
de Ley de Hidrocarburos que el presidente Carlos Mesa envió apenas entregados los
resultados oficiales del referéndum, sino que se enfrascó en una discusión bizantina para
“interpretar” correctamente lo que los ciudadanos habían decidido. En febrero de 2007,
uno de los principales operadores del boicot congresal a la implementación de los
resultados del referéndum, el ex diputado Dante Pino Archondo, reconoció en un
artículo de su puño y letra que la Ley de Hidrocarburos que el Parlamento impuso luego
del referéndum no tenía ninguna viabilidad ni sustento técnico o legal, y que su
intención era simplemente defenestrar al presidente Carlos Mesa.
Vale decir que, de la agenda planteada por Carlos Mesa a tiempo de asumir el gobierno,
solamente se llevó a cabo con éxito el referéndum.
3. La Asamblea Constituyente
3.1. El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional de 2001
Luego de la reforma constitucional de 1995 quedó claro para la mayoría de los actores
políticos y ciudadanos que quedaban muchos temas que no habían sido tocados. De
hecho los regímenes especiales no sufrieron modificación alguna, así como aspectos
sustanciales de la reforma política en el ámbito del Poder Ejecutivo. Además no hubo
un tratamiento explícito de nuevas formas de participación ciudadana que trasciendan la
intermediación de los partidos políticos. Inclusive en el ámbito de la reforma del Poder
Judicial se cuestionó el no haberse hecho referencia a temas cruciales como el
Ministerio Público y la Procuraduría de la Nación.
En fecha 14 de febrero de 2001 el entonces presidente constitucional de la República,
general Hugo Banzer Suárez, a instancias del vicepresidente Jorge Quiroga Ramírez y
del Dr. Luis Vásquez Villamor, ministro de Justicia y Derechos Humanos, y luego
Presidente de la Cámara de Diputados, se dirigió a la nación mediante un mensaje en el
Congreso Nacional dando a conocer la propuesta de reforma constitucional para la
participación ciudadana80 elaborada por los consultores del Programa de Reformas
Constitucionales.
80 Reforma constitucional para la participación ciudadana, Ed. PRC, 2001.
Uno de los objetivos más importantes del proyecto tuvo que ver con el proceso de
socialización de la reforma constitucional, de ahí que para facilitar la difusión y
discusión de la misma, al tiempo de legitimarla ciudadanamente y darle un gran peso
moral, el vicepresidente de la República, Jorge Quiroga, conformó un Consejo Asesor al
que denominó Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional, compuesto por
personalidades reconocidas en la materia. Allí se encontraba Carlos Mesa Gisbert,
comunicador social, líder de opinión, luego Vicepresidente y Presidente de la
República. Allí podríamos hallar el antecedente más directo que explica el conocimiento
y el compromiso de Carlos Mesa con la reforma constitucional. Durante los intensos
meses posteriores, los debates del Consejo Ciudadano fueron especialmente entusiastas
y participaron allí varios de los más destacados protagonistas del futuro proceso
preconstituyente: Juan Carlos Urenda, Jorge Asbún, Waldo Albarracín, Luis Ossio,
Martha Urioste, Carlos Gerke, María Antonieta Pizza, Pablo Dermizaky y Juan
Cristóbal Urioste. Eran tan apasionadas las polémicas que incluso el fatídico 11 de
septiembre del año 2001 los consejeros sólo se enteraron del ataque a las torres gemelas
en Nueva York cuando el tercer avión impactó contra el Pentágono en Washington, por
la prohibición expresa que había de interrumpir su trabajo.
Este Consejo lideró las labores de discusión y difusión que se realizaron a través de
seminarios nacionales y talleres temáticos en diferentes distritos del país, lo que
permitió una discusión abierta y transparente.
El objetivo general de todo ese proceso de consulta ciudadana era la elaboración de un
proyecto de Ley de necesidad de Reforma Constitucional que contenga, en la medida de
lo posible, las demandas de todos los sectores ciudadanos que aporten al diseño jurídico
del nuevo pacto social boliviano y que incluya propuestas de cambios políticos e
institucionales dirigidas a fortalecer el sistema de garantías y derechos constitucionales,
incrementar la participación ciudadana, mejorar el funcionamiento de los tres poderes
del Estado y adecuar la inserción de Bolivia en el nuevo marco de relacionamiento
internacional.
El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional sesionó dos veces al mes desde
su creación, el 18 de mayo de 2001, hasta principios de septiembre. A partir del martes
4 de septiembre de 2001 sesionó semanalmente hasta el martes 6 de noviembre de 2001
para elaborar el anteproyecto de Ley de Necesidad, conocer los avances del proceso de
Reforma Constitucional, realizar sugerencias sobre el mismo y verificar el
cumplimiento de los objetivos del Programa de Reformas Constitucionales.
El Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional concluyó sus labores el 7 de
noviembre de 2001, con la entrega del anteproyecto de Ley de Necesidad de la Reforma
Constitucional,81 resultado de todo el proceso de consulta ciudadana. Carlos Mesa tuvo
una actuación protagónica en todo ese proceso.
El resultado tangible y concreto del trabajo del Consejo Ciudadano para la Reforma
Constitucional fue la Ley de Necesidad 2410 de Reforma Constitucional, aprobada el 2
de agosto del año 2002.
81 Al respecto, ver los 11 tomos de “Reforma Constitucional para la Participación Ciudadana” y el
“Anteproyecto de Ley de Necesidad de Reforma Constitucional” elaborado por el Consejo Ciudadano
para la Reforma Constitucional y publicado por el Programa de Reformas Constitucionales el año 2001.
3.2. La Ley 2631 de Reforma Constitucional Apenas Carlos Mesa se comprometió a la realización de la Asamblea Constituyente creó
la Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente en noviembre de 2003 y le
encargó como primera tarea lograr la aprobación de la Ley de Reforma Constitucional,
que continúe y concluya el proceso de Reforma Constitucional iniciado por la Ley
2410.
Se vio entonces que la única manera de convocar a la Asamblea Constituyente de
manera legal era aprovechando la Reforma Constitucional, incorporando en la misma la
figura de la Asamblea Constituyente. El antecedente de introducir modificaciones de
fondo en la Ley de Reforma, que no estuviesen previstas en la Ley de Necesidad, estaba
dado en el proceso de Reforma Constitucional de 1993-1995.
Así se procedió luego de un intenso debate respecto82 a la constitucionalidad del
procedimiento adoptado, sancionando la Ley 2631 de Reforma Constitucional el 20 de
febrero del año 2004. El presidente Carlos Mesa la promulgó el mismo día, inaugurando
lo que se dio en llamar la “era de la democracia participativa en Bolivia”.
Si bien todavía hoy se debate en algunos círculos académicos la prolijidad del
procedimiento de la reforma constitucional de entonces, lo que es indiscutible es el
acierto histórico de haber introducido los nuevos institutos constitucionales a nuestra
Carta Magna. No podría haberse llevado a cabo todo el proceso político social posterior
sin este instrumento primigenio. Carlos Mesa tiene, por ello, el mérito histórico de
haber sentado las bases sobre las que estamos reconstruyendo hoy el pacto social en
Bolivia.
La Ley de Reforma Constitucional 2631 reformó 16 de los 45 artículos propuestos por
la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional 2410. Se introdujo la figura del
referéndum y de la iniciativa legislativa ciudadana; el Estado se configuró como un
“Estado social y democrático de derecho”, cuyos valores superiores son la libertad, la
igualdad y la justicia; se reguló el Habeas Data; se eliminaron las prohibiciones sobre la
doble nacionalidad; se limitó la inmunidad de los parlamentarios; se establecieron
previsiones en materia de participación ciudadana al margen de los partidos políticos,
así como sobre la eventual ausencia temporal del Presidente de la República; y se
habilitó una reforma total al texto constitucional, reservada a una Asamblea
Constituyente, convocada por una ley especial en la que se determinen las formas y
modalidades de elección de los constituyentes.
Bolivia vivía entonces una crisis de Estado y de desagregación social que generaba
amenazas sobre su unidad nacional debido a la existencia de fuertes problemas
regionales, étnicos, políticos, económicos y sociales. Los levantamientos sociales de
febrero de 2003, la crisis de octubre de ese mismo año y la nueva sucesión
constitucional de junio de 2005 así lo demostraban.
El proceso de la Asamblea Constituyente tuvo su origen en las movilizaciones de los
indígenas del oriente boliviano a partir de 1990. En ese año se produjo la Marcha por el
Territorio y la Dignidad que, tras cerca de 5.000 km de recorrido, arribó a la ciudad de
82 Al respecto, ver Gabriel Pelaez, Tito Melean y Germán Gutiérrez en diario El Correo del Sur, durante
los meses de enero y febrero de 2004.
La Paz para dejar plantada la idea de la Asamblea Constituyente. En 1996 otra
movilización, la Marcha por el Territorio, el Desarrollo y la Participación Política de los
Pueblos Indígenas, repuso el planteamiento además de lograr la aprobación de la Ley
INRA. El año 2000 se suscitó la tercera caminata, denominada Marcha por la Tierra, el
Territorio y los Recursos Naturales, que produjo la movilización de los sectores
políticos institucionales que dieron paso a la Ley de Necesidad de Reforma
Constitucional del año 2002. La última movilización se produjo el año 2002,
precisamente a través de la Marcha por la Soberanía Popular, el Territorio y los
Recursos Naturales. Como resultado de esta última, los partidos políticos con
representación parlamentaria se comprometieron a incorporar la Asamblea
Constituyente como mecanismo de reforma total de la Constitución.
Pero, como dijimos antes, tuvieron que pasar los luctuosos acontecimientos de febrero y
octubre del año 2003 para que se produzca la Reforma Constitucional de 2004, y el
inicio formal e institucional del proceso hacia la Asamblea Constituyente a partir de
marzo de ese año.
El Gobierno de Bolivia, durante la gestión de Carlos Mesa, recogiendo las aspiraciones
de diversas organizaciones de la sociedad civil y política, definió una agenda en la que
de manera central se encontraba la necesidad de realizar un Asamblea Constituyente que
redefina un nuevo pacto social que posibilite diseñar un Estado acorde a las demandas
inaplazables de mayor participación ciudadana, y eliminación de las exclusiones y
discriminaciones.
3.2.a. La Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente (UCAC)
Bajo esta filosofía y para acompañar desde el Estado al proceso de realización de la
Asamblea Constituyente, en noviembre de 2003 se creó la Unidad de Coordinación para
la Asamblea Constituyente dependiente del Ministerio de la Presidencia, con el mandato
de coordinar las acciones necesarias para lograr alcanzar los siguientes objetivos:
1) Inmediata aprobación de la Ley de Reforma Constitucional, que incorpore la
posibilidad de la realización de la Asamblea Constituyente, el referéndum, la
desmonopolización de la representación política y la iniciativa legislativa ciudadana.
2) Elaboración y aprobación de la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente.
3) Elección de los representantes a la Asamblea Constituyente.
4) Deliberación de la Asamblea Constituyente.
5) Aprobación de la nueva Constitución Política del Estado.
Acciones que dependían fundamentalmente de un trabajo coordinado con el Poder
Legislativo, la Corte Nacional Electoral, y sobre todo la sociedad civil y los distintos
estamentos políticos e institucionales.
En estos términos, el proceso fue diseñado para ser cumplido en cinco fases, a saber:
Fase I: constitucionalización de la Asamblea Constituyente, que implicaba:
1. Aprobación de la Ley de Reforma Constitucional presentada en la gestión
gubernamental 1997-2002, incorporando la posibilidad de realización de la
Asamblea Constituyente, la desmonopolización de la representación política, la
iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum.
2. Inicio de actividades para el diseño concertado de la Asamblea Constituyente.
Fase II: consulta y movilización social, aprobación de la Ley Especial de
Convocatoria a la Asamblea Constituyente, elaboración de insumos normativos y
técnicos, y conformación de las mesas ciudadanas nacionales y departamentales, que
suponía:
1. Definir la modalidad de preparación y realización de la Asamblea Constituyente.
2. Elaborar insumos técnicos y normativos necesarios para la preparación y
realización de la Asamblea Constituyente.
3. Informar, comunicar y promover el debate de los objetivos y contenidos de la
Asamblea Constituyente en las instancias de decisión de la sociedad civil y en
los estamentos políticos de decisión.
Fase III: elección de los asambleístas, que implicaba:
1. Convocatoria a la Asamblea Constituyente.
2. Campaña y elección de los representantes a la Asamblea Constituyente.
3. Instalación de la Asamblea Constituyente.
Fase IV: deliberación de la Asamblea Constituyente, que suponía:
1. Elaboración de la propuesta de la nueva Constitución Política del Estado.
Fase V: aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, que se expresaba
en:
1. Sanción y promulgación de la nueva Constitución Política del Estado.
La primera fase del proceso, denominada constitucionalización de la Asamblea
Constituyente, estuvo referida a la necesidad de introducir en el texto de la Ley de
Reforma a la Constitución Política del Estado cuatro aspectos entendidos como
fundamentales para llevar adelante la Asamblea Constituyente, así como los procesos
adicionales de la agenda política, convergentes, de una u otra forma, al proceso mayor
de la Asamblea. Primero, y como es obvio suponer, la misma figura legal de la
Asamblea Constituyente, luego el referéndum, la iniciativa legislativa ciudadana y la
desmonopolización de la representación política.
Allanar esta etapa fue sustancial respecto a la importancia de contar con un marco legal
que haga posible la realización de la Asamblea Constituyente, para lo cual el Poder
Ejecutivo realizó un trabajo de cabildeo político y social encaminado a lograr la
aprobación de la Ley de Reforma 2140, sancionada por el Honorable Congreso
Nacional y posteriormente promulgada por el presidente de la República en fecha 20 de
febrero de 2004 mediante Ley de la República N° 2631.
La relación del Poder Ejecutivo con el Congreso Nacional durante la presidencia de
Carlos Mesa no fue fácil desde un inicio. De allí que resulte de dimensiones titánicas la
tarea que se encaró para concertar una reforma constitucional de la profundidad y
magnitud de la descrita líneas arriba. Básicamente se tuvo que convencer a la bancada
del MAS que esta era la única manera democrática y legal para implementar la
Asamblea Constituyente y persuadir a las fuerzas tradicionales de que si no se actuaba
de esta manera, entonces los cambios sobrevendrían de manera violenta y al margen de
la legalidad.
Para lograr la concreción de este importante hito el Poder Ejecutivo concertó con el
Honorable Congreso Nacional en abril de 2004 un cronograma detallado de las
actividades necesarias para la promulgación y sanción de la reforma constitucional.
Una vez lograda la introducción en la Constitución Política del Estado de la figura
jurídica de la Asamblea Constituyente, se hizo necesario iniciar el trabajo de
elaboración de las normas que permitiesen el despliegue operativo de los contenidos de
la Ley 2631 de Reforma Constitucional. Esta normativa se estrenó con la formulación
de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas, fruto de la coordinación
entre las instituciones del Estado y las organizaciones sociales, mediante procesos de
consulta ciudadana que permitieron su aprobación durante el año 2004 y su inmediata
implementación en las elecciones municipales de diciembre de ese mismo año.83
3.2.b. Comisión Especial de Congreso para la Asamblea Constituyente (CECAC)84
En el periodo legislativo 2004-2005 se conformó, mediante Resolución Camaral N°
001/2004-2005, la Comisión Especial de Congreso para la Asamblea Constituyente
(CECAC) para el tratamiento del proyecto de Ley de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente a la cabeza y tuición de la Comisión Mixta de Constitución del Congreso
Nacional, aglutinando a todas las fuerzas y bloques políticos.
La Comisión Especial de Congreso para la Asamblea Constituyente estuvo compuesta
por 72 miembros, de los cuales 16 eran titulares, tres acreditados que fungían como
titulares y 53 adscritos de diferentes regiones y partidos políticos. 13 miembros eran
senadores y 59 eran diputados.
El Congreso, a través de la Comisión Especial de Congreso para la Asamblea
Constituyente, había decidido dar continuidad al proceso constituyente en coordinación
con la sociedad civil, que buscaba inaugurar un proceso de convalidación de las
propuestas sociales y concertación política para finalmente presentar un proyecto de
Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente.
Antes de iniciar el proceso de consulta y convalidación del proyecto de Ley de
Convocatoria con la sociedad civil y los poderes del Estado, se procedió internamente a
la discusión, tratamiento y aprobación de un anteproyecto de Ley que recoja acuerdos
83 Para ver en profundidad el impacto de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas en las
elecciones municipales, consultar Carlos Cordero Carraffa, “El nacimiento de las agrupaciones
Ciudadanas ¿grandes éxitos y muchos fracasos?”, en Opiniones y Análisis # 72, Editorial FUNDEMOS,
2004
84 Este acápite está elaborado sobre la base de informes proporcionados por el Dr. Oscar Davezies,
coordinador técnico de la CECAC.
mínimos que posteriormente sean discutidos cuando se apruebe el proyecto de Ley
final.
La CECAC, a partir de su conformación el 26 de agosto de 2005, realizó 29 sesiones y
concluyó su trabajo el 30 de mayo de 2005.
Dos de los aspectos fundamentales, o ejes temáticos rectores, que se definieron en
consenso en la Comisión se refieren a que se debían privilegiar el tema indígena y el de
la participación de las mujeres. Estas dos temáticas resultaron las más sensibles. Los
pueblos originarios e indígenas reivindican la Asamblea como mecanismo de cambio y
de inclusión, desde hace 15 años, como vimos anteriormente. Las mujeres organizadas
fueron, por su parte, el sector más activo en la consulta ciudadana y en general en la
construcción del proyecto de Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente. Su exigencia fue una participación igualitaria, equitativa y justa en la
Asamblea Constituyente.
La CECAC no sólo trabajó en base a las propuestas legislativas presentadas, sino
también a partir de una serie de reuniones realizadas con representantes de la sociedad
civil, como el Pacto de Unidad, CONAMAQ, CONIOB, CIDOB, la Coordinadora de la
Mujer, CIDOB, Federación de Mineros, Fuerzas Armadas, Policía Nacional,
cooperativistas, universidades y otras organizaciones de la sociedad civil a través de los
foros de intereses ciudadanos. También se efectuaron consultas con especialistas en
temas indígenas y de la mujer a escala nacional e internacional.
Se coordinó criterios con otras instituciones como la Corte Nacional Electoral, la
Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente, la Corte Suprema de Justicia,
el Ministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios, el Defensor del Pueblo, que
aportaron importantes criterios y sugerencias al proyecto de Ley.
En el mes de diciembre, en la 14va. sesión, se aprobó el anteproyecto de Ley Especial
de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, que luego fue concertado en 12
audiencias públicas realizadas en todo el país, 10 de ellas en las nueve capitales de
departamento, más la ciudad de El Alto, y dos a nivel nacional.
En el mes de marzo de 2005, la CECAC aprobó el proyecto de Ley Especial de
Convocatoria a la Asamblea Constituyente que contaba con 6 Capítulos, 35 Artículos y
3 Disposiciones Transitorias, de los cuales 7 Artículos se encontraban con dos opciones
no concertadas respecto al número de constituyentes y al sistema electoral.
Con este Proyecto se procedió a una nueva consulta ciudadana, mediante los Foros de
Intereses Ciudadanos (FIC), en las nueve ciudades capitales de departamento del País y
en la ciudad de El Alto, durante los meses de abril y mayo de 2005.
El resultado final fue el proyecto de Ley consensuado que sirvió de base para la
aprobación por el pleno del Congreso Nacional durante el gobierno de Evo Morales
Ayma el año 2006.
3.3. Ciudadanas y ciudadanos
Un importante estudio realizado por la Unidad de Coordinación para la Asamblea
Constituyente en junio del 200585 estableció que el 73,2% de las bolivianas y los
bolivianos sabía que la Asamblea Constituyente (AC) se iba a realizar. Asimismo, el
51,3% pensaba que el país mejoraría con la AC, en contraposición al 10%, que creía que
podía empeorar. Este dato demuestra que el proceso preconstituyente de información y
deliberación había dado frutos y que la gente tenía una idea bastante cercana acerca de
lo que iba a suceder.
Las ciudadanas y los ciudadanos estaban persuadidos que con la AC ganarían el país
(24,2%), el pueblo (22,4%) y en general todos (11,8%). Sólo el 24,3% pensaba que
habría perdedores y que estos serían los partidos políticos. Todo ello muestra el
optimismo y esperanza con que la ciudadanía esperaba la realización de la AC.
Las mayores preocupaciones respecto a las consecuencias de la Asamblea Constituyente
estuvieron relacionadas al riesgo de violencia política y social (15,5%), división
territorial del país (9,8%), mayor crisis económica (7,9%), mayor regionalismo (7,1%) e
inclusive la probabilidad de una guerra civil (6,6%). Estos resultados nos grafican la
conciencia que la gente tiene acerca de los riesgos de un desemboque no deseado del
proceso constituyente. Sin duda la violencia y la desintegración nacional son las
amenazas que causaban mayor temor.
El 33,5% de las bolivianas y bolivianos creía que la AC se realizaría para decidir el
futuro de Bolivia, el 23% para cambiar todas las leyes, el 22,4% para hacer reformas, el
19,6% para redactar una nueva Constitución y el 14,8% para profundizar la democracia.
Esto demuestra que la ciudadanía poseía un claro conocimiento de los objetivos que
buscaba el proceso constituyente.
Respecto al mecanismo y la forma de elección que debería asumir la Ley de
Convocatoria de la AC, el 67,8% de las ciudadanas y ciudadanos creían que debía ser el
sufragio universal, mediante el voto directo, la manera de elegir a los asambleístas. Este
dato resulta crucial para demostrar la adscripción democrática de la gente a formas de
elección representativas y legítimas.
Dentro de la misma temática, la gente pensaba que el número de asambleístas no
debería ser muy grande: 34,7% creía que debería ser menor de 100; 11,2% sostenía que
no deberían sobrepasar los 150; aunque el 17% afirmaba que el número debería ser “el
necesario”. Aquí también se ve la madurez e intuición de la ciudadanía, que establecía
la necesidad de resolver la ecuación entre representación y eficacia legislativa de la AC.
Otro dato muy interesante es el relativo a que el 72,2% de los entrevistados se adscribía
al planteamiento de que la AC esté constituida de manera equitativa por mujeres y
hombres, es decir, que el sistema de elección que se utilice garantice que la mitad esté
compuesta por mujeres y la otra mitad por hombres. Este elemento demostraba el alto
grado de conciencia que la sociedad había adquirido en relación a la problemática del
género.
El 39,8% de las ciudadanas y ciudadanos creía que La Paz debería ser la sede de
funciones de la AC, mientras que 26,8% prefería a la capital de la República, Sucre.
85 “La Asamblea Constituyente en la cultura política ciudadana” UCAC en colaboración con Kriterión,
La Paz, 2005, <www.constituyente.bo>.
Esto demuestra que existía en el país una clara identificación de las dos ciudades
nombradas como escenarios naturales de la resolución política en el país. El 33,9% se
inclinaba por que la AC dure máximo entre uno y dos años, aunque el 21,4% no tomaba
posición al respecto.
El carácter derivado de la AC era relativamente comprendido por la población, que en
un 43,8% asumía que el Congreso Nacional debería seguir funcionando normalmente de
manera paralela a la AC. Un porcentaje similar (43,9%) creía que el Parlamento debería
cesar.
Las temáticas centrales preferidas por la gente resultaron ser: la propiedad de los
hidrocarburos y el gas (63,5%), la distribución de la tierra (39,2%), la propiedad y el
manejo de los recursos naturales (27,1%), administración de justicia (23%),
discriminación de las mujeres (22,8%), función legislativa (22,8%) y discriminación de
los indígenas (17,8%). Vale la pena resaltar que la problemática relativa a las
autonomías departamentales sólo fue resaltada por el 19,4%.
El 68,6% de la población se expresó en favor de mantener el sistema de gobierno
unitario y solamente el 30,5% se inclinó por un esquema autónomo o federal. Esto se
complementaba con la idea de mantener inalterable la división política del país con la
vigencia de los nueve departamentos; el 80,4% se expresó en ese sentido. A su vez el
89,4% dijo que no estaba de acuerdo con que Bolivia se divida en dos países. Todos
estos datos demuestran la clara vocación nacional de las bolivianas y bolivianos.
Finalmente, respecto a la satisfacción de la ciudadanía con la democracia, los datos no
fueron tan alentadores. Si bien todavía un porcentaje importante (31,3%) se mostraba
como ligeramente satisfecho, el 49% creía que la democracia le había traído poco
beneficio y un 32,4% pensaba que no le había traído ningún beneficio. Este elemento es
muy demostrativo del estado de anomia social que vivíamos y que hacía que la AC sea
una salida ineludible.
Sin embargo, a pesar de aquello, el 80,9% de los entrevistados resaltó su apego al
sistema democrático, mientras solamente el 11,7% mostró predilección por sistemas de
gobierno no democráticos. Este último dato nos permite concluir que la adscripción a la
democracia se mantenía vigorosa e inalterable por parte de la ciudadanía.
4. Colofón La Asamblea Constituyente inició su proceso durante el gobierno de Carlos Mesa y no
pudo culminarse durante este periodo por la negativa del Congreso para aprobar la Ley
Especial de Convocatoria de la misma.
De manera absolutamente equivocada, como lo demostraron los hechos posteriores, los
partidos políticos tradicionales y los grupos de presión corporativos, sobre todo del
oriente boliviano, definieron al gobierno de Carlos Mesa como su enemigo principal y
actuaron en consecuencia. Desestabilizaron abiertamente al Presidente en la creencia
absurda de que un adelantamiento de elecciones los favorecería en la defensa de sus
intereses particulares.
Por su parte, Evo Morales y el MAS, con enorme intuición, supieron percibir mejor la
radicalización de los sectores populares y se alinearon también detrás de la conspiración
y decidieron dar la estocada al Presidente, en la creencia, ratificada por la realidad
posterior, de que unas elecciones adelantadas les darían la victoria.
El 10 de marzo del año 2005, el presidente de la República Carlos Mesa, atenazado por
las fuerzas descritas en el párrafo precedente y en un acto de desprendimiento y
realismo político, había solicitado dramáticamente al Congreso Nacional que aceptara
una salida concertada a la crisis social de gobernabilidad que agobiaba al país.
Ante la negativa del Parlamento para aprobar una Ley Especial de Convocatoria para la
Asamblea Constituyente y ante el sistemático boicot a todas las iniciativas del Poder
Ejecutivo, en especial las referidas al cumplimiento de la voluntad ciudadana expresada
en el referéndum de julio de 2004, el Presidente de la República pidió el adelantamiento
de elecciones para dar paso a la renovación total del caduco y deslegitimado sistema
político.
La respuesta del Congreso, temeroso de la reacción popular a una respuesta que devele
sus nefastas intenciones, fue taxativa. El 17 de marzo, luego de apenas tres horas de
debate, con la sola oposición de una veintena de parlamentarios, se rechazó de plano la
moción del Presidente calificándola de “absolutamente inconstitucional”.
Tuvieron que pasar tres meses, cientos de marchas, bloqueos, todo tipo de perjuicios
para el país, principalmente organizados y operados por los movimientos sociales afines
al MAS y a Evo Morales, para que finalmente, ante una nueva renuncia, esta vez
definitiva del Presidente, el Congreso, a regañadientes y obligado por el país, acepte el
adelantamiento de elecciones.
La Asamblea Constituyente fue durante varios años una consigna totalizadora de los
movimientos sociales, pero carente de forma y contenido. Recién a partir de la reforma
constitucional promulgada por el presidente Carlos Mesa Gisbert en febrero del año
2004, basada en la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional aprobada en la gestión
del presidente Jorge Quiroga Ramírez el año 2002, se empezó a diseñar la arquitectura
legal y política de la Asamblea Constituyente.
Durante el año 2004, mediante la Unidad de Coordinación para la Asamblea
Constituyente (UCAC) y la Comisión Especial del Congreso para la Asamblea
Constituyente (CECAC), se sentaron las bases, se concertaron los contenidos y se
difundieron las características que tendría la Asamblea Constituyente. El año 2005,
durante la presidencia de Eduardo Rodríguez Veltzé, se continuó con el proceso a través
de la Secretaría Técnica y los Consejos Preautonómico y Preconstituyente.
En los primeros meses del año 2006, bajo la presidencia de Evo Morales Ayma, se
sancionó y promulgó la Ley Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente
y se consolidó la convocatoria al referéndum para las autonomías departamentales.
A diferencia de los vencedores de hoy que creen que la historia empezó con ellos, el
proceso constituyente fue una difícil y tesonera tarea que se encaró colectivamente y
cuyo éxito se explica por la concurrencia plural y decidida del conjunto de la ciudadanía
civil y política.
Estamos pues ahora ante un momento clave de la historia que nos brinda la oportunidad
de superar nuestra crisis de Estado mediante la renovación de un contrato social más
justo, igualitario, incluyente y adecuado a nuestra abigarrada realidad. En toda esta
historia Carlos Mesa tiene un sitial de preferencia que la actual circunstancia política no
logrará opacar.
9
AUTONOMÍAS Y GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
1)
AUTONOMÍAS DEPARTAMENTALES: CRÓNICA DE HECHOS
CONCRETOS ANTE PREJUICIOS Y CONSIGNAS EFICACES
Roberto Barbery Anaya
1. Contexto
Con excepción gobiernote la primera gestión de gobierno del presidente Gonzalo
Sánchez de Lozada, entre agosto de 1993 y agosto de 1997, en el que se llevó adelante
la Ley de Participación Popular, el gobierno presidido por Carlos Mesa, en menos de
dos años de gestión, ha sido el que más ha avanzado en el proceso de descentralización
en el país.86 Sobre todo en el ámbito de impulsar un régimen de autonomías
departamentales. Y hay que comenzar el análisis haciendo esta afirmación decisiva, sin
descuidar que importantes sectores ubicados en los extremos del debate nacional
pugnaron por reflejar lo contrario, con bastante eficacia, hay que reconocer...
En todo caso, cabe remitirse cronológicamente a hechos concretos, más allá de la buena
fortuna que suelen tener los prejuicios recurrentes y las consignas dirigidas. Con esa
predisposición, se advierte inmediatamente una circunstancia que empieza a decantarse
con el transcurso del tiempo: para un extremo de la pertinaz campaña, se trataba de un
Gobierno “centralista”; para el otro, de uno “descentralizador”. En los dos casos, es
claro, los adjetivos terminaban confundidos en una competencia desestabilizadora que
los sucesos posteriores se encargaron sin menor rubor de confirmar, sobre este duelo
mayor, habrá que decir que ganó el extremo que tuvo una lectura oportunista más
identificada con la realidad. Pero ese ya es otro tema.
2. Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004 (Anexo 1)
El momento gubernamental de inflexión en el país respecto al proceso que busca
configurar un régimen de autonomías departamentales fue el mensaje del presidente de
la República, Carlos Mesa, el 20 de abril de 2004, en ocasión de conmemorarse 10 años
de la promulgación de la Ley de Participación Popular.
Fue la primera vez que un Presidente de la República se dirigió al conjunto de la
ciudadanía sin mediar, por lo demás, presión de ninguna naturaleza, expresando una
86 Sobre el alcance del proceso de descentralización en el país, el autor hace un análisis pormenorizado en su libro
Participación popular, descentralización y autonomías departamentales en Bolivia, AOS/PADEM, noviembre 2005.
posición gubernamental en favor de impulsar autonomías departamentales y haciendo
una propuesta concreta para avanzar institucionalmente en este sentido. Hay que
advertir con rigor cronológico que los cabildos de Santa Cruz se realizaron en junio del
mismo año y en enero del siguiente año, y que en ese momento no existían todavía
mayores presiones en favor de la causa autonomista.
Los alcances del mensaje pueden ser resumidos en tres ámbitos que guardan una
relación secuencial de concordancia política y técnica con el proceso de
descentralización en el país:
- Primero, hace una evaluación de lo que han sido 10 años de implementación de
la Ley de Participación Popular, describiendo sus resultados más tangibles y
proponiendo sus desafíos principales. Considera que ha sido una revolución en
democracia, destacando la dimensión de su alcance para Bolivia.
- Segundo, hace una relación entre el proceso de descentralización municipal
generado por la Ley de Participación Popular y el proceso de descentralización
departamental iniciado por la Ley de Descentralización Administrativa.
Partiendo de una visión integral, resalta la necesidad de vincular ambos
procesos, buscando superar las insuficiencias que existen en el nivel
departamental. En esta perspectiva, anuncia que se acaban de promulgar dos
decretos supremos para fortalecer la gestión de las prefecturas (promulgados el 2
de abril y el 19 de abril de 2004, respectivamente, se analizan en el siguiente
acápite).
- Tercero, anuncia la convicción y la voluntad de su gestión gubernamental de
llevar adelante un proceso que permita conformar gobiernos departamentales
autónomos en el país, proponiendo la reforma de la Constitución Política del
Estado en el marco de una consulta ciudadana impulsada por el propio Gobierno
en los nueve departamentos (que efectivamente se realizó y que se describe en el
acápite cuarto). Cabe destacar que esta parte del mensaje presidencial
constituye el primer antecedente gubernamental en el país de la elección de
prefectos llevada a cabo en diciembre de 2005 y del referéndum vinculante
sobre autonomías llevado a cabo en julio de 2006.
El mensaje del Presidente de la República está basado en consideraciones sobre el
“centralismo”, evitadas reiteradamente por sus predecesores: “Creo que la idea del
centralismo es una idea que equivocadamente se ha identificado con unidad… Hoy el
centralismo se está convirtiendo en un obstáculo para la unidad nacional…”.
3. Decretos para fortalecer los consejos departamentales y descentralizar sectores
como Salud y Educación en el nivel departamental (anexos 2 y 3, respectivamente)
En forma coherente con el proceso de descentralización en el país, el mensaje
presidencial del 20 de abril de 2004, además de fijar una posición en favor de impulsar
autonomías departamentales, estableciendo un hito frente a la oposición sistemática de
los gobiernos precedentes –al respecto, hay que reconocer que muchos de los
principales colaboradores de estos gobiernos se reubicaron inmediatamente en la causa
autonomista–, anunció la implementación de dos decretos supremos para fortalecer la
gestión y descentralizar en el nivel departamental, y la organización y realización de una
consulta nacional en los nueve departamentos para definir los principales lineamientos
del tema.
Los decretos ya habían sido promulgados el 2 y el 19 de abril, respectivamente, sin más
ceremonia que los usos legales de rigor, a pesar de tener alcances tan ambiciosos como
la descentralización de los sectores de Salud y Educación, o como el fortalecimiento de
la capacidad de fiscalización de los consejos departamentales en su relación con los
prefectos, entonces designados por el Presidente de la República.
3.1. Reencauzamiento del proceso de descentralización en el país: Decreto
Supremo Nº 27431, de fortalecimiento a los consejos departamentales
El proceso de descentralización fue devaluado sistemáticamente por los gobiernos que
se sucedieron a partir de 1997. Durante estos periodos –Banzer/Quiroga y la segunda
gestión de poco más de un año de Sánchez de Lozada– se promulgaron decretos
supremos y se aprobaron disposiciones menores que significaron un retroceso en el
camino iniciado por la Ley de Descentralización Administrativa (1995) –de por sí ya
cuestionada en algunos ámbitos de la crítica por su visión conservadora–, descontando
la poca afinidad con la Ley de Participación Popular (1994), que marcó el verdadero
inicio de la descentralización en Bolivia. La única excepción fue la Ley del Diálogo
(2001). Por lo demás, en el caso de las prefecturas, la aproximación se redujo al enfoque
tradicional de administración del poder gubernamental: ocupación de espacios
institucionales por los militantes y preservación del orden público.
El escenario más vulnerable en la devaluación del proceso de descentralización fue
precisamente el de los consejos departamentales. Su composición pluralista era un
obstáculo político para que los gobiernos de turno promovieran cambios destinados a su
fortalecimiento. En esa lógica, era preferible menoscabarlos institucionalmente,
evitando interferencias en la gestión de los prefectos, para mantenerlos sumisos al
centralismo.
El Decreto Supremo 27431, de 2 de abril de 2004, dirigido a fortalecer a los consejos
departamentales, supone el primer esfuerzo para reencauzar el proceso de
descentralización en los departamentos. Fue trabajado concertadamente entre el
Ministerio de Participación Popular y la Asociación Nacional de Consejeros
Departamentales de Bolivia. Entre sus principales alcances cabe destacar:
- Regula de forma más expedita el procedimiento de censura al Prefecto,
facilitando el rol fiscalizador de los consejeros departamentales.
- Establece la obligatoriedad del Prefecto de presentar informes trimestrales al
Consejo Departamental.
- Dispone el acceso irrestricto de los consejeros a la información y
documentación oficial cursante en la Prefectura.
- Determina plazos prudentes para que el Prefecto remita al Consejo
Departamental el proyecto de Plan Operativo Anual (POA) y presupuesto.
- Establece la prorroga tácita de los consejeros cuando no son designados por los
concejos municipales hasta el primer día hábil del mes de mayo de la gestión
correspondiente para la renovación, durando esta habilitación mientras no se haga la
acreditación respectiva del nuevo consejero.
- Dispone que el POA y el presupuesto aprobado por el respectivo Consejo
Departamental no pueda ser modificado por ninguna instancia del Poder Ejecutivo,
salvando como única excepción lo dispuesto por las normas generales vigentes en
materia presupuestaria.
Como se puede apreciar, se trata de disposiciones que efectivamente fortalecen a
los consejos departamentales, marcando un punto de inflexión en lo que había sido la
política referida a la materia en los últimos años.
No se puede dejar de advertir la paradoja de que este Decreto haya sido promulgado
por un Gobierno que no tenía un solo consejero departamental en el país. Es difícil
encontrar un ejemplo más claro de consecuencia institucional y desprendimiento
político. Sobre todo si analizamos con visión crítica nuestro reciente pasado político.
La Asociación Nacional de Consejeros Departamentales de Bolivia, en su reunión
efectuada en Sucre, el 8 de septiembre de 2004, tuvo a bien distinguir al gobierno
nacional por el Decreto Supremo 27431. Dos años después, ya en el periodo
constitucional presidido por Evo Morales, los consejeros departamentales del país,
reunidos en Cobija, destacaron una vez más los alcances de la medida y entregaron una
nueva distinción a quien fuera Ministro de Participación Popular del gobierno de Carlos
Mesa en ocasión de promulgarse el Decreto Supremo 27431.
3.2. Crónica de una descentralización sin descentralizadores: Decreto Supremo 27457
de 19 de abril de 2004
Un día antes del mensaje presidencial de 20 de abril de 2004, se promulgó el Decreto
Supremo 27457, confirmando la voluntad gubernamental de reencauzar el proceso de
descentralización en los departamentos con otra medida concreta.
El Decreto buscaba aprovechar todas las posibilidades descentralizadoras del actual
marco institucional, descartadas en anteriores gestiones de gobierno. Ello suponía
modificar la estructura de las prefecturas y descentralizar los servicios.
Las prefecturas se modificaban sobre la base de un modelo de gestión87 que se había
comenzando a implementar con éxito en la Prefectura de Santa Cruz, en los primeros
meses del año 2004, y de un análisis técnico que se venía realizando en el Ministerio de
Participación Popular desde el año 2003. La propuesta final surgió de una evaluación
conjunta de la gestión de las nueve prefecturas, a comienzos del año 2004, buscando un
87 En el desarrollo de esta iniciativa tuvo una importancia fundamental el trabajo de asesoramiento de
Rubens Barbery Knaudt, de la Prefectura de Santa Cruz. El modelo de Santa Cruz es detallado en el
capítulo siguiente por el Prefecto de ese entonces, Carlos Hugo Molina.
modelo que sea lo suficientemente flexible para reconocer la realidad de cada
departamento, más allá de la experiencia de Santa Cruz.
El Decreto Supremo 27457 suponía un ajuste de la estructura organizacional de las
prefecturas, a fin de superar la bifurcación entre servicios y direcciones del modelo
actual, impulsando una descentralización real que supere la duplicidad que existe entre
el nivel nacional y los niveles departamentales. Estos cambios también permitían
mejorar la capacidad de planificación, la capacidad para resolver conflictos y las
posibilidades de impulsar la desconcentración hacia las provincias. Por otra parte,
realizaba una serie de ajustes operativos, entre los cuales cabe señalar la posibilidad de
conformar un Consejo de Coordinación Técnica en el que participen los directores
generales, reubicando las funciones del Secretario General, el fortalecimiento de la
relación entre el Prefecto y las diferentes reparticiones, redefiniendo las funciones de la
Asesoría General, y la reconstitución de una Dirección General de Promoción de la
Gobernabilidad, que abarcaba también las unidades de Seguridad Ciudadana y de
Comunicación Social.
Abordar la dualidad en la gestión de los servicios de Salud y Educación, definiéndose
en favor de la descentralización, era el aspecto más sensible. En la actualidad, el diseño
de las prefecturas en este ámbito no tiene una lógica descentralizada, en tanto que estos
sectores responden a un manejo centralizado en los ministerios respectivos de cada área
y en los sindicatos nacionales, limitando el rol de la Prefectura y sus servicios
correspondientes a simples pagadores de haberes. Las confederaciones nacionales de los
sindicatos de trabajadores en Salud y Educación, acostumbradas al manejo centralizado,
son adversarias previsibles del proceso de descentralización, como esta experiencia
pudo confirmar.
El Decreto Supremo 27457, en el parágrafo III, de su Disposición Primera Transitoria,
disponía lo siguiente: “En un plazo no mayor a seis meses, los servicios
departamentales de Educación, Salud y prefectural de caminos deberán ser asimilados a
la estructura organizacional establecida en el presente decreto, en términos de personal,
activos y garantizando el TGN a futuro los recursos que actualmente los financian”.
Como se puede colegir, el propio Decreto preveía de inicio un plazo de hasta seis meses
para su implementación, precisamente para salvar posibles dificultades en su
administración. A pesar de ello, el conflicto promovido por los dirigentes sindicales no
se hizo esperar. El ciclo de irracionalidad y abuso siguió su curso acostumbrado: las
marchas y manifestaciones dieron paso a las huelgas y paros que duraron cerca de un
mes y ni siquiera se levantaron cuando el Gobierno promulgó el Decreto Supremo
27478, suspendiendo la vigencia del Decreto Supremo 27457 por seis meses e invitando
a los sectores a trabajar durante ese lapso para analizar conjuntamente los obstáculos
reales que podría tener el proceso de descentralización.
Frente a la absoluta falta de fundamento de la movilización sindical, el Gobierno repitió
infructuosamente sus argumentos, que se pueden resumir en el siguiente texto del
Ministerio de Participación Popular, sostenido ante la opinión pública entre abril y
mayo de 2004, mientras duró el conflicto:
1. En los departamentos hay dos estructuras: la que está dentro del
proceso de descentralización, bajo dependencia de las prefecturas,
y sectores como Salud y Educación, que en los aspectos
fundamentales responden al Gobierno central.
2. La dualidad anterior plantea dos problemas:
a) Vulnera el proceso de descentralización.
b) Duplica la asignación de recursos humanos y financieros del
Estado.
3. La descentralización es una herramienta democrática que permite
profundizar la democracia porque genera oportunidades de gestión
en todo el país. El Gobierno central está dispuesto a perder poder
para favorecer este proceso. En cambio, los sindicatos de Salud y
Educación quieren conservar el poder centralizado para mantener
sus privilegios.
4. Una política de carácter nacional no puede ser desvirtuada por
intereses sindicales.
5. El problema lo genera la cúpula de las confederaciones nacionales.
En los departamentos sólo se aceptan las decisiones por “disciplina
sindical”.
6. El problema no es regional, La Paz está cansada de bloqueos,
marchas y huelgas dirigidas por cúpulas sindicales con las que no
se identifica.
7. A pesar de la racionalidad del proceso de descentralización, el
Gobierno nacional ha suspendido por seis meses la aplicación del
Decreto Supremo 27457 para trabajar con cada sector, evitando
situaciones sociales traumáticas.
8. A pesar de que la decisión anterior ha sido expresada en un nuevo
Decreto Supremo ( 27478), la cúpula de los sindicatos de Salud y
Educación ha radicalizado sus medidas de bloqueos, huelgas y
manifestaciones pidiendo que el Gobierno nacional “abrogue el DS
27457”, oponiéndose a conformar mesas de trabajo para conocer
cuáles son las objeciones concretas que existen para la
descentralización de Salud y Educación en las prefecturas.
9. En las cúpulas sindicales no hay objeciones concretas; sólo
consignas e imprecisiones dirigidas a confundir a la opinión
pública y a movilizar a sus bases, como pretender que
descentralización es lo mismo que privatización o que los
trabajadores serán despedidos en las prefecturas.
Finalmente, ante la persistencia de las huelgas y los paros, y el consiguiente perjuicio
para la ciudadanía durante casi un mes, el Decreto Supremo 27457 fue abrogado el 14
de mayo de 2004 a través del Decreto Supremo 27495. Como reseña de la soberbia
gremial, queda la imagen de los dirigentes sindicales en la oficina del Ministro de
Participación Popular, entrando y saliendo a un tiempo, con la siguiente fórmula de
“diálogo”: “No tenemos nada que dialogar, exigimos que se abrogue el decreto”. Entre
tanto, afuera, “las bases” bloquean la calle mientras corean estribillos destemplados
contra “el camba descentralizador”.
En todo caso, no se puede dejar de advertir la siguiente paradoja: durante el conflicto
que concitó la atención de la opinión pública en todo el país, no hubo ninguna
manifestación clara y oportuna de respaldo al Decreto Supremo 27457 por parte de
aquellos sectores regionales y cívicos que ahora aparecen como abanderados de las
autonomías departamentales. Inclusive, ante la actitud indiferente de estos sectores, el
Ministro de Participación Popular fue amenazado con el sambenito medieval de ser
declarado “persona no grata” por los sindicatos de Salud y Educación en su natal Santa
Cruz.
Sólo reconocidos investigadores comprometidos con el tema –como Juan Carlos Urenda
Díaz y Franz Barrios Suvelza– comentaron en sus columnas habituales de la prensa el
despropósito que significó la abrogación del Decreto Supremo 27457 para el proceso de
descentralización.
Hasta ahora –marzo de 2007–, cuando hay prefectos elegidos por voto universal y
directo desde diciembre de 2005, se mantiene inalterable la dicotomía entre la
administración nacional y departamental que buscaba corregir en forma descentralizada
el Decreto Supremo 27457.
4. Consulta nacional para impulsar autonomías departamentales
El mensaje presidencial de 20 de abril de 2004 definió una posición gubernamental en
favor de impulsar autonomías departamentales. Con este propósito, anunció también la
realización de una consulta nacional para concertar una propuesta de reforma al régimen
de descentralización en la Constitución Política del Estado.
El Mensaje presidencial de 20 de abril de 2004 definió una posición gubernamental en favor de impulsar Autonomías Departamentales. Con este propósito, anunció también la realización de
La consulta nacional ha sido la primera política gubernamental destinada a modificar el
diseño constitucional del proceso de descentralización, impulsando la conformación de
gobiernos departamentales. Se efectuó a través de talleres realizados en los nueve
departamentos con la participación de distintos actores sociales.
El criterio de selección de los actores sociales para llevar adelante cualquier iniciativa
gubernamental es siempre motivo de susceptibilidades y controversias. En este caso, se
tomó como referente a los ámbitos departamentales que tenían iniciativa en el tema,
para después promover la participación de los demás sectores sociales. Por ello, los
talleres fueron organizados con los respectivos comités cívicos departamentales,
motivando desde este espacio la participación de distintos actores, situación que
efectivamente se logró en la mayoría de los casos, como se puede colegir de los
resultados previsiblemente heterogéneos, suficientes para desvirtuar cualquier prejuicio.
El proceso de concertación para realizar los talleres entre el Poder Ejecutivo y los nueve
departamentos comenzó en mayo de 2004, habiéndose definido inicialmente llevar a
cabo los mismos a partir del mes de agosto. Después, por razones de coordinación
planteadas por los propios actores departamentales, se definió realizar los talleres en los
meses de octubre, noviembre y diciembre, decisión que se materializó esta vez de
acuerdo a lo previsto.
Como el objetivo principal de la consulta fue concertar propuestas de modificación a los
artículos de la Constitución Política del Estado relacionados con el proceso de
descentralización, el alcance conceptual de los talleres incluyó la reforma constitucional
y la Asamblea Constituyente, desde la perspectiva de impulsar autonomías
departamentales. Así, el trabajo se enfocó en el análisis de los siguientes artículos:
- Artículos 1 y 108, referidos al modo de ordenamiento político y administrativo del
Estado.
- Artículos 109, parágrafos I y II, y 110, parágrafos I y II, referidos al Régimen de
Descentralización Departamental.
- Artículos 200, 201, parágrafo II y 204 sobre el Régimen de Descentralización
Municipal.
- Artículo 146, parágrafos I, II y III, referido al manejo de los recursos financieros.
Como se puede advertir, el debate abordó el proceso de descentralización con una visión
integral, planteando también preocupaciones y cambios para el Régimen Municipal, a
partir del contexto generado por la Ley de Participación Popular.
Los talleres se iniciaron con exposiciones para motivar el debate entre los participantes.
En la mayoría de los casos se realizaron dos o más exposiciones a cargo de instituciones
y organizaciones de distinta naturaleza, por las previsibles diferencias de enfoque. Se
buscó pluralidad, más allá de que la aproximación al tema en la mayoría de los casos
haya sido muy general.
La parte fundamental de la consulta consistió en el análisis de la plenaria, con la
intervención de las distintas instituciones y organizaciones sociales que participaron en
cada departamento, después de un trabajo preliminar que hicieron en grupos. La
secuencia analítica tuvo los siguientes momentos: 1) lectura del artículo como está
actualmente; 2) opiniones sobre el artículo como está actualmente; 3) cambios
propuestos; 4) impactos esperados con los cambios; 5) propuesta de modificación.
El método de la consulta buscó combinar la naturaleza constitucional del debate con la
sensibilidad política y las expectativas sociales de los participantes, a partir del
reconocimiento de sus respectivas realidades.
Aunque el proceso de sistematización de los resultados quedó inconcluso por la
sucesión política de los acontecimientos, se pueden adelantar algunas conclusiones
preliminares, más allá de que las posibles reformas a los artículos de la Constitución
hayan quedado pendientes.
Así, entre las principales consideraciones generales se pueden destacar las siguientes:
* El análisis todavía es unilateral. Aún no hay un reconocimiento mutuo entre los
departamentos de sus respectivas realidades y expectativas. No se ven posibilidades de
concertar un proyecto nacional en el corto plazo.
* La visión crítica en relación al centralismo gubernamental es casi uniforme, aunque
con diferentes énfasis. Hay prejuicios ideológicos sobre la orientación que puede tener
el tema, lo que hace que el debate adquiera con frecuencia connotaciones políticas
distintas a su naturaleza.
* Hay una aproximación milenarista al debate. En todos los casos se plantean visiones
redentoras, basadas en sentimientos históricos de reivindicación que obedecen a
inspiraciones regionales, de clase o de raza, alternativamente. En ese contexto, el debate
institucional, vinculado al análisis de las potencialidades democráticas que tiene el
tema, resulta casi inexistente.
* Santa Cruz tiene una propuesta relativamente avanzada para conformar gobiernos
departamentales autónomos. Chuquisaca tiene una propuesta de regionalización y en los
demás departamentos las aproximaciones son muy generales, llegando en el mejor de
los casos a esbozar principios, sin mayores concreciones respecto de competencias y
recursos que podrían transferirse a los departamentos.
* Hay consenso para mantener el carácter unitario del Estado boliviano. Las referencias
al federalismo son aisladas y, por lo demás, meramente nominales. Las diferencias están
en relación al alcance del proceso de descentralización.
* Se critica con frecuencia el centralismo en las capitales de departamento. Se plantea la
inquietud de incorporar formas de participación de las provincias en los beneficios que
puede tener la constitución de autonomías departamentales.
* La Asamblea Constituyente es invocada con frecuencia como el espacio democrático
para debatir la constitución de gobiernos departamentales autónomos. Sin embargo, se
puede advertir, en varios casos, el afán evidente de distraer y postergar el tratamiento
del tema. En esa perspectiva, se comienza a considerar la posibilidad de plantear un
referéndum vinculante sobre autonomías departamentales, que permita definir los
principales alcances de la propuesta –cabe anotar que el referéndum vinculante y la
elección de constituyentes se hicieron realidad en julio de 2006, con los resultados que
son de conocimiento general. La elección de prefectos, concertada y convocada durante
la gestión de gobierno de Mesa Gisbert– por lo demás, con una vocación temprana que
puede ser confirmada, precisamente, en el tenor del mensaje presidencial de 20 de abril
de 2004, se llevó a cabo en diciembre de 2005, conjuntamente con la elección de
autoridades nacionales.
* La Asamblea Constituyente despierta expectativas e incertidumbres, que se resumen
en la siguiente ambivalencia: puede ser un espacio de generación de consensos o un
escenario de ruptura que acentúe las contradicciones regionales, de clase o de raza.
Finalmente, cabe reiterar que no está en el ánimo de este acápite proponer conclusiones
definitivas sobre los resultados de los talleres departamentales realizados en el marco de
esta experiencia. Por lo pronto, aquí nos remitimos a destacar el carácter inédito de una
iniciativa gubernamental que contiene insumos sociales importantes para el análisis de
una nueva Constitución.
Sin embargo, y aunque sólo sea para no desmentir en su tramo final la vocación crítica
de este análisis, es inevitable reconocer también en estos debates el mapa de lecturas
maniqueo que tiene al país en vilo.
5. Otras medidas para fortalecer el proceso de descentralización: “Todo era
verdadero, sólo eran falsas las circunstancias...”
El proceso de descentralización en la gestión de gobierno que se inició en octubre de
2003 fue fortalecido de forma directa en menos de dos años a través de las medidas
concretas descritas en los acápites precedentes. Sin embargo, de manera indirecta, se
mantuvo la misma inspiración en otras iniciativas que corresponde destacar aquí.
El Diálogo Nacional Bolivia Productiva, que permitió la participación inédita de
aproximadamente 60.000 ciudadanos en todo el país, a través de 53 prediálogos, 300
mesas municipales, nueve mesas departamentales y una mesa nacional, generó
condiciones para promover un gran consenso en torno al desarrollo económico de
Bolivia. Fue un trabajo que requirió un extraordinario esfuerzo democrático de
concertación que tendría que ser aprovechado por el Estado.
De proporciones políticas y sociales no menos significativas, es oportuno destacar el
diseño e implementación del Plan de Transición Municipal Transparente, que permitió
actualizar la información financiera y administrativa de todos los municipios del país,
regularizar las cuentas municipales en más de 100 municipios que tenían dificultades,
capacitar a 2.300 candidatos a munícipes y desarrollar 150 foro-debates en los
municipios más pobres de Bolivia, además de prestar asistencia técnica para la
conformación de 13 gobiernos municipales nuevos.
En el mismo contexto, la reestructuración de los fondos de desarrollo alcanzó resultados
cuantificables que también marcaron progresos inéditos, bajo la acertada conducción del
presidente del Directorio Único de Fondos, Sergio Weise Márquez, el apoyo de Alfonso
García y Jorge Carrasco, desde el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el
Fondo de Inversión Social (FPS), respectivamente, y la coordinación realizada desde los
dos viceministerios de Participación Popular, a través de Javier Callaú, Gabriela Ichaso,
Marcelo Rengel y Doris Alandia, en los periodos en los que les tocó desempeñar
funciones. Así, en la gestión 2004, el FPS tuvo el nivel de inversión social ejecutada
más alto de su historia, el FNDR cerró su gestión sin el déficit crónico de otras
gestiones y el PROPAIS dejó en ejecución más de 700 proyectos en toda Bolivia. A ello
hay que añadir que no se presentaron situaciones que afectaran la transparencia, como
era frecuente en otras administraciones.
También corresponde mencionar entre las medidas que indirectamente contribuyeron a
descentralizar el poder, la concepción del anteproyecto de Ley de Agrupaciones
Ciudadanas y Pueblos Indígenas entre el Ministerio de Participación Popular y la
Federación de Asociaciones Municipales (FAM), que fue la base de la Ley sancionada
después en el Congreso Nacional.
Lo demás puede formar parte de la “Historia universal de la infamia”, de Borges.
Simplemente cabe adelantar aquí que a las arbitrariedades políticas reseñadas al paso,
que no dejan lugar para el espanto, porque ya son parte lamentable del ejercicio de la
función pública en nuestro medio, se deben añadir en este caso las presiones ejercidas
directamente contra los entornos personales del Ministro de Participación Popular y del
Prefecto del departamento de Santa Cruz, que terminaron ocasionando la renuncia de
ambos a fines del mes de enero de 2005. Presiones cobardemente urdidas desde la
sombra, manipulando planteamientos legítimos –reflejados en cabildos sociales
extraordinarios– que conciernen a la democracia y que, por lo demás, habían sido
abordados lealmente, con clara ventaja en relación a otras gestiones de gobierno, como
hasta aquí se ha podido comprobar. Se trataba, pues, de ganar indulgencias con ave
marías prestadas –en el mejor de los casos–, aprovechando que el Gobierno no tenía la
fortaleza de contar en su estructura con la fauna tradicional de dinosaurios criollos, que
sin mayores obstáculos hicieron poco o nada por el proceso de descentralización
mientras gobernaron por décadas con instinto sistémico. Hay que destacar el entusiasmo
en el sainete de la novel reserva de dirigentes corporativos que ahora son senadores y
diputados de cumplida militancia, por cierto.
Pero volvamos a lo nuestro. Sólo resta decir, antes de finalizar, que fue una gestión de
hechos concretos para fortalecer el proceso de descentralización en Bolivia,
lamentablemente desvirtuada por prejuicios y consignas eficaces. Recordando,
precisamente, a Borges, todo era verdadero, sólo eran falsas las circunstancias, dijo el
Ministro del área al momento de presentar renuncia al cargo.
2)
DE LAS PREFECTURAS AL GOBIERNO DEPARTAMENTAL
LA CONSTRUCCIÓN DE LOS SUEÑOS
Carlos Hugo Molina
Escena 1. Acto inaugural
Palacio de Gobierno, viernes 24 de octubre del año 2003, por la noche
Ciudadano Presidente
Compañeros ministros
Senadores, diputados, colegas, amigos y amigas
Nos embarga una emoción muy especial por la invocación que nos hace, ciudadano Presidente; quiero decirle que hemos escuchado las palabras que necesitábamos escuchar para saber que podemos volver a nuestros departamentos a cumplir la parte que nos toca en este empeño por reconstruir la patria.
Si el Presidente de la República está asumiendo la responsabilidad de dar ejemplo
y de proponer una línea de conducta en el cual sea la transparencia, la lucha contra la
corrupción, las respuestas oportunas, la inclusión, el ejercicio de la ciudadanía, el
funcionamiento de la cosa pública de la manera que los bolivianos y bolivianas
necesitamos, si todo ello es un mandato, queremos decirle que lo asumimos con
entusiasmo. Somos conscientes de que no será fácil, pero creemos que esa es la medida
de los retos para estrechar vínculos y ofrecer alternativas.
En los periodos de bonanza no existen problemas; pero la resistencia y la
capacidad de los pueblos, de las instituciones y de las personas se comprueba
precisamente en momentos de crisis como los que estamos viviendo. Se ha avanzado en
los temas de descentralización y asumimos perfectamente que nos toca ser prefectos en
transición hacia la autonomía; los consejos departamentales deben constituirse en el
punto en el cual se debata la agenda departamental, se apruebe el presupuesto
departamental, se apruebe el plan de desarrollo departamental; esto no ha ocurrido así
hasta ahora y quienes más han perdido son nuestros departamentos, que tienen que
trasladarse hasta la ciudad de La Paz, hasta el Palacio, hasta el Parlamento, en
delegaciones que pierden energía y recursos para buscar una definición que no
encuentra respuestas en nuestros territorios. De la misma manera, los ministros se han
constituidos en bomberos que recorren el país tratando de llevar la palabra salvadora y
que cuando regresan a La Paz las cosas siguen exactamente igual que cuando llegaron.
Ciudadano Presidente, lo invitaremos que vaya a nuestros departamentos a
inaugurar obras ejecutadas por las prefecturas, a compartir las alegrías de las fiestas en
nuestras ciudades, en nuestros pueblos, en nuestros municipios, a compartir las
esperanzas que están empezando a nacer como producto de esta enseñanza que nos está
dando la historia.
Esperamos que sus ministros acompañen el proceso de inversión concurrente que
es imprescindible desarrollar en nuestros departamentos; que acompañen el
fortalecimiento de nuestra democracia desde su base en el ámbito municipal y que
tengan la capacidad de descubrir y de entender que la palabra del pueblo cuando se la
escucha, cuando se la acompaña, cuando se la fortalece, ofrece respuestas concretas;
esperamos venir hasta la ciudad de La Paz, no con pliegos petitorios que si no son
atendidos, el país se incendiará; queremos restablecer, y esa es nuestra responsabilidad y
la estamos asumiendo con entusiasmo, que la instancia departamental empiece a jugar el
rol que le corresponde.
Interpreto el sentir de mis colegas prefectos, pues hemos entendido que no hay
forma de trabajar de manera aislada, no hay posibilidades de salvación individual de las
regiones y los departamentos de nuestros país; somos diferentes y no sólo en el hablar,
en el comer y en el vestir; tenemos sentimientos, sensaciones, aspiraciones y emociones
diferentes, pero esas diferencias no tienen por qué significar, como hasta ahora,
confrontación que no encuentra respuesta; esta diversidad, esta generosa diversidad
territorial y humana que está presente en Bolivia, en este momento se expresa en la
posibilidad de cumplir a cada cual la parte que le toca a través de las prefecturas, los
consejos departamentales, la inversión departamental.
Cuando se habla de inclusión, la relación con los actores ya no es posible hacerla
de manera teórica, tenemos el reto de incorporarlos en nuestros consejos
departamentales. En un primer momento, ciudadano Presidente, con calidad de
invitados porque la ley no lo señala de otra manera, pero estableciendo los consensos
para que los indígenas, los campesinos, los representantes de comunidades y
organizaciones sociales que no han tenido la posibilidad de participar del debate
regional puedan hacerlo y puedan cambiar el debate de las calles por el debate de las
ideas en ámbitos en los cuales se puedan discutirse, realizarse y ejecutarse propuestas.
Asumimos perfectamente que este es nuestro reto; el reto que usted a asumido a
nivel nacional y que nos toca llevarlo adelante en niveles departamentales; nos anima un
entusiasmo muy grande pues resulta una oportunidad inédita en democracia, lo ha dicho
usted y lo repito para nuestra tranquilidad: que no existen porcentajes en lo político, no
existe mandato de desviar recursos para sostener al partido, que no hay cuoteo en el
ejercicio de la administración pública, que estamos liberados de las presiones para elegir
a la mejor gente, a los mejores hombres y mujeres de nuestro departamento para
acompañar este reto. Como lo ha hecho usted en el nivel nacional.
Todo eso suena a poesía en un país que hasta no hace más de una semana se
manejaba de otra manera; eso es lo que la gente estaba esperando escuchar y que nos
tocará a nosotros hacerlo efectivo en este nuevo pacto, en este nuevo reto; un pacto para
la reforma constitucional, para la Constituyente, para la recuperación de nuestros
recursos naturales, para la profundización del concepto de región y de descentralización,
que tendremos que plantearlo por una ruta crítica que llevará algún tiempo todavía, pero
que nos permite desde ahora empezar a caminar sin necesidad de esperar; hemos
coincidido todos los colegas en la necesidad de dar transparencia al presupuesto
departamental de cada uno de nuestro departamentos, de poner en una página web a
través de la internet los presupuestos, que en algunos casos han sido guardados
celosamente, para que la gente sepa ahora, exactamente, en qué se está gastando el
dinero, cuáles son las empresas que han sido adjudicadas para ejecutar las obras y
cuánto están costando esas obras. Con esta medida lograremos dar transparencia
efectivamente a un ámbito que desde la confianza ciudadana aparece como
imprescindible.
Llegó el fin de los discursos, nos toca trabajar y tendremos que reconocer que es
gracias a esta oportunidad que nos permitirá lograr que las regiones, que los
departamentos, apoyen la construcción de este sueño espiritual, jurídico, político y
filosófico llamado Bolivia, para convertirla en un instrumento de desarrollo en favor de
la gente.
Juntos podremos hacerlo, ciudadano Presidente.
Escena 2. Acto de definición programática
Palacio de Gobierno, octubre de 2003, diciembre de 2003, enero de 2004, febrero
de 2004 y se repite la misma situación en los meses sucesivos
El Presidente de la República, el Gabinete en pleno, los nueve prefectos,88 los
funcionarios públicos necesarios para coordinar decisiones y compartir acciones.
Se encomendó al ministro de Participación Popular, Roberto Barbery Anaya, y al
Prefecto de Santa Cruz que presenten el esquema de trabajo conceptual que permitiera
dar el paso de transición de las prefecturas a los gobiernos departamentales. Se trabajó
con todos y se enriqueció la propuesta para que fuera inclusiva y representativa de todos
los departamentos. Este fue el trabajo presentado y aprobado para el nivel
departamental.89
CRITERIOS CONCEPTUALES
Premisas filosóficas
Las autonomías deben servir para:
88 Los prefectos eran: Beni: Edwin Ribero; Chuquisaca; Cochabamba; La Paz; Oruro; Pando; Potosí;
Santa Cruz; Tarija.
89 Conformaban el equipo de trabajo básico: Jaime Paz Rea, Ronald Vaca Pereira, Rubens Barbery
Knaut, Mercedes Ortiz, Oscar Lema, Jury Suárez, Álvaro Mier, Francisco Xavier Terceros, Ricardo
Saucedo, Inés Seleme, Marcelo Suárez Bello, Mariel Palma, Oscar Alfonso Ichaso, Enrique Lucio,
Wilman Camargo, Miguel Bustos, Jesús Ortego, Marco Roberto Porcel, José Negrete.
1. Fortalecer la ciudadanía
2. El cumplimiento de la ley
3. Restablecimiento de la gobernabilidad democrática
4. Desarrollo económico con dignidad
5. Reconocimiento del otro: integración
6. Profundización de la solidaridad
Premisas técnicas
Los aparatos administrativos y políticos de los departamentos tienen que:
1. Crear ámbitos de consensos, debates y acuerdos.
2. Recuperar la planificación departamental.
3. Departamentalizar el presupuesto.
4. Crear alianzas públicas - privadas - sociales - cívicas.
5. Establecer mecanismos efectivos de relación, trabajo y coordinación entre todos
los niveles de gobierno.
6. Establecer acuerdos sobre el desarrollo económico con actores privados.
7. Considerar las variables internacionales que ayudarán a la recuperación
democrática de la soberanía y la dignidad.
CRITERIOS ESTRATÉGICOS
Ideas fuerza del desarrollo
Cada Prefectura establecerá las categorías específicas que identifiquen las
necesidades y aspiraciones del departamento. Esas categorías tienen que ser aprobadas
en los consejos departamentales.
CRITERIOS DE GOBERNABILIDAD
La situación política obliga a la creación de instrumentos efectivos para fortalecer y
garantizar la gobernabilidad democrática. Dependiendo de los recursos económicos y
humanos, las prefecturas deben contar con sistemas integrados para la prevención y
administración de la crisis política, además de instrumentos de excelencia y
transparencia de la gestión pública en cada una de las áreas que se enuncian:
Prevención de crisis
1. Sistema de alerta temprana y crisis
2. Sistema de análisis de coyuntura
3. Sistema de deliberación institucional
4. Hacer funcionar en cada departamento ámbitos de gobernabilidad democrática:
a) Consejo Departamental Ampliado
b) Comisión Agraria Departamental
c) Consejo Departamental de Seguridad Ciudadana
d) Consejo Departamental de Competitividad
e) Comisión Departamental de Defensa Civil
f) Consejo Departamental de Cultura y Turismo
g) Consejo de Educación Superior
h) Consejo Departamental de Cuencas
i) Diálogo Nacional Productivo Permanente
Gestión administrativa ISO 9001
1. Reingeniería organizacional
2. Sistema único de información gerencial
3. Sistema de compras, adquisiciones y contrataciones con garantías de publicidad.
4. Cultura de control, transparencia y resultados
5. Cultura del servicio público
6. Red/intranet/página web para cada departamento, incorporadas al portal del
Gobierno nacional
Enfrentar la realidad: agenda política
Las prefecturas deben identificar los temas que son parte de la agenda nacional no
resuelta, y que tendrán consideración especial y búsqueda de respuestas departamentales
en materia de:
1. Incorporación de todos los actores sociales, productivos y ciudadanos al proceso
2. Tierra
3. Seguridad ciudadana
4. Rescate de la planificación - integración de los sistemas nacionales de gestión
pública.
5. Desarrollo económico local - productividad - competitividad - empleo
6. Estrategia de Desarrollo Humano Regional (IDH regional)
7. Profundización de la descentralización
8. Desconcentración de las subprefecturas
9. Coordinación departamental con el nivel nacional en los temas de caminos,
RRNN, seguridad ciudadana y Policía, migraciones, desarrollo productivo,
salud, educación, fortalecimiento municipal, creación de ventanilla única.
10. Referéndum por los hidrocarburos
Sostenibilidad financiera
Cada Prefectura, sobre la base de los principios rectores que se enuncian, elaborará sus
presupuestos para el año 2004 y preparará las acciones para entrar a presupuestos
plurianuales:
1. Apoyo a los emprendimientos productivos identificados en cada departamento
2. Consolidación de las regalías
3. Identificación de partidas presupuestarias del Tesoro General de la Nación,
pasibles de ser transferidas a los departamentos.
4. Inversión pública concurrente
5. Federalismo fiscal: posibilidad futura de cobro de impuestos departamentales
6. Capacidad de endeudamiento
7. Coordinación efectiva con la cooperación internacional
Escena 3. Acto de administración de la crisis
A partir de los criterios descritos se inició la labor en las nueve prefecturas. Cada una
con sus saberes y limitaciones, con sus potencialidades y sueños, y con una agenda
nacional que planteaba dificultades naturales por la coyuntura política que arrastraba la
crisis de octubre de 2003, que no era otra cosa que una acumulación de desgaste
político.
Estaba claro, por parte del Poder Ejecutivo y los prefectos, como se puede evidenciar
por la descripción del acto anterior, cuál era el volumen del reto y qué acciones debían
ejecutarse.
El ejercicio de la política se centró en mantener equilibrios precarios en todos los
ámbitos. El trabajo en los departamentos se vio arrastrado a la dinámica de conflictos
nacionales y los avances regionales en materia de gestión se vieron disminuidos en sus
impactos por la agenda de conflictos.
La ausencia de intermediadores partidarios en los departamentos que operaran políticas
públicas dejaba en evidencia la vulnerabilidad del aparato gubernamental. El respaldo
ciudadano que se expresaba en encuestas y adhesiones públicas no lograba modificar
una ceñuda movilización que planteaba reivindicaciones de exigencias
desproporcionadas, en tiempos y oportunidad. Los partidos políticos que habían perdido
el ejercicio de la administración pública, pero no los espacios parlamentarios, judiciales
y organizativos de la sociedad civil, y la actitud del partido que movilizaba a las
organizaciones sociales, reaccionaron con violencia y plantearon una agenda imposible
de resolver. Problemas en una escuela, en una comunidad, por los motivos más
increíbles, adquirían impacto nacional en las acciones y en los medios de comunicación.
Un Gobierno sin oposición declarada, pero con todos los actores políticos actuando en
relación a sus propias agendas, planteaban una imposibilidad material de lograr
resultados positivos en la gestión.
Eso también estaba claro y a pesar de conocer las dificultades se apostó a construir país.
Escena 4. Acto departamento de Santa Cruz
Corte Departamental de Justicia. Una respuesta frente a la crisis, lunes 27 de
octubre de 2003 por la mañana
Señor Presidente y vocales de la Corte Superior de Distrito
Autoridades políticas, legislativas, cívicas, sociales, empresariales
Compañeros, compañeras, amigos y amigas
1. ¡Algún día tenía que llegar este día! Nos envidiarán quienes vengan después de
nosotros.
2. Tenemos una agenda cotidiana que leemos y escuchamos a través de los medios
de comunicación y en las voces de toda nuestra gente:
a) Corrupción
b) Falta de información
c) Cuoteo
d) Desconfianza
e) Inseguridad
f) Éxodo de habitantes fuera del país
g) Avasallamiento de tierras
h) Peleas entre collas y cambas, enfrentamiento entre regiones
i) Recesión
j) Capacidades en turismo, cultura y sector productivo, que tratan de dar
respuestas sin apoyo del Estado.
3. Están identificadas las acciones fundamentales. Y más allá de las definiciones
políticas en el marco de la Constituyente, ¡aquí empieza la radicalización de la
descentralización y la construcción de la autonomía!
a) Debemos tener la capacidad de restablecer los ámbitos de consensos,
ampliando los actores, los temas y los escenarios.
b) Para recuperar la capacidad de planificación, siéntanse convocados:
i. José Ortiz Mercado, Oscar Serrate, Fernando Prado, Álvaro
Flores, Ovidio Roca, Ulrich Reye, Alfonso Gumucio Reyes,
Omar Chávez Ortiz.
ii. Volvemos a la provincia, a la microregión, nos aliaremos
con las mancomunidades municipales.
c) Se inicia el restablecimiento de la relación con los municipios,
mancomunidades, para lograr inversión concurrente público-privada.
d) La departamentalización del presupuesto nacional es un mandato del
Presidente. Lo asumimos gustosos.
e) Pido apoyo para redefinir el modelo de desarrollo económico
departamental. Sin exclusión. Con visión de futuro.
4. Algunas decisiones que deseo compartir
a) Instruyo la transparencia en la administración de la Prefectura. Informo
que no existe ninguna disposición legal que obligue, pida o sugiera la
entrega de porcentajes sobre contratos. Espero que nadie se deje
sorprender en actos de esta naturaleza.
He solicitado a la Comisionada Presidencial de Lucha contra la
Corrupción que abra en Santa Cruz la primera Oficina Departamental
contra la Corrupción. Pido que me ayuden a que esta conducta sea la
norma. TOLERANCIA CERO.
b) Se está convocando a los mejores ciudadanos y ciudadanas para enfrentar
con entusiasmo y alegría este reto. Seremos sólo interlocutores.
c) Terminaron el cuoteo y los porcentajes.
d) Se restablece la unidad de mando administrativo dentro de la Prefectura.
e) La Prefectura es la responsable de coordinar el desarrollo departamental.
Desde aquí no se harán campañas electorales. Los recursos de las
regalías son para sembrar el futuro. Cumpliremos el 15% establecido por
la Ley para el gasto corriente, aplicando reingeniería administrativa que
facilite la relación con los funcionarios en sus mejores capacidades.
Estamos buscando los funcionarios y técnicos que son la memoria
institucional, que vienen de la experiencia de CORDECRUZ, para
aprovechar la formación que recibieron.
f) He pedido al señor Presidente que no existan acciones del nivel nacional
al margen de la Prefectura; que las inversiones de los fondos y
ministerios sean efectuadas en este departamento, sean concertadas en
el marco del PDD y el PGDS; trataremos de no tener que ir a La Paz y
quienes vengan que lo hagan de manera orgánica. ¡Le he pedido que
instruya a sus ministros que no nos salten porque haremos respetar la
descentralización administrativa del departamento de Santa Cruz!
g) La próxima semana será convocado el Consejo Departamental; siéntanse
invitados Rubén Costas, del Comité; compañero Helbing, de la Central
Obrera; señor Makovic, Juan Armando Antelo, los compañeros de la
CPES y los campesinos, Mike Bennet de AMDECRUZ y los presidentes
de mancomunidades; vamos a tratar de construir la ruta crítica de lo que
vendrá. Desconozco el estado del presupuesto y la inversión. En el
Consejo Departamental se transparentará el presupuesto departamental,
haremos pública la situación económica y la estructura administrativa y
de funcionarios de la Prefectura, y se diseñará la modalidad con la cual
trabajaremos con miras al futuro para tener el primer presupuesto
participativo de Bolivia.
El presupuesto se pondrá en una página web.
h) He invitado formalmente al señor Carlos Felipe Martínez, representante
residente del Sistema de Naciones Unidas, para que el PNUD, mediante
el procedimiento legal correspondiente, organice y se haga cargo del
sistema de adquisición y contratación de obras de la Prefectura. Se
acabaron los porcentajes.
i) Pido a los miembros de la Comisión Agraria Departamental reunirnos
esta semana para enfrentar el tema de la tierra. En Santa Cruz tenemos
problemas de tierra que deben ser resueltos en el marco de la ley.
Propongo discutir este tema de manera definitiva y empecemos todos a
someternos a lo que la ley dispone. La Prefectura asume la
responsabilidad que tiene en esta competencia; pido a los sectores
sociales involucrados suspender sus acciones de fuerza. Con justicia, la
democracia dejará de ser inerme.
j) Las subprefecturas dejarán de ser instancias de reparto político que no
sirven a nadie. Ofrezco a las estructuras culturales, turísticas y
productivas que concertemos su transformación a partir del 1 de enero.
Ha empezado el repliegue a las provincias y la movilización cultural.
¿Donde está Zenón Quiroz, donde Adhemar Sandóval, Oswaldo Parada?
Alcides Parejas, Cecilia Kenning, Homero Carvalho, Eyti Ejti, Marcelo
Arauz, René Hohestein, Lorgio Vaca, sugiéranme cómo podemos
hacerlo, por favor.
k) Invito a la cooperación internacional para trabajar de manera concertada
en cuatro temas estratégicos:
Necesitamos de manera especial “carnetización”. ¡Campaña para
que hasta el 31 de mayo del año 2004 se inicie el proceso para que
no existan ciudadanos sin cédula de identidad para votar en las
elecciones municipales!
La mejor resolución de conflictos es la prevención. Aquí hay
conflictos no resueltos. Necesitamos que nos ayuden.
Redebatir el concepto de seguridad ciudadana. No es solidario ensañarse con las manifestaciones de la pobreza y la fuerza no puede
suplir la concertación.
Abro el debate sobre el modelo económico sostenible y con rostro humano, con inclusión, con equidad.
l) En el marco de la Cumbre de Presidentes y Jefes de Estado que se
efectuará el mes de noviembre, iniciar la feria de los pueblos: en el
parque urbano, y con apoyo del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, instauraremos el conocimiento de los otros que conviven con
nosotros. Tenemos que aprender a reconocernos.
m) Invito a las cooperativas de servicio público a asumir el reto de dar el
paso cualitativo que nos permita aprovechar, como departamento, los
avances de la sociedad de la información y el conocimiento. Como ya lo
están haciendo en Costa Rica, Brasil, Extremadura. Santa Cruz tiene las
posibilidades materiales. Centros de conocimiento e inteligencia,
multiplicación de páginas web, viveros de emprendedores en todo el
departamento.
n) La competitividad y la productividad se construyen colectivamente.
Queremos ser dinamizadores de todas las experiencias de desarrollo
económico local existentes. Ampliemos el debate en todas las instancias.
Le toca a la empresa privada, a los sectores productivos, a los
emprendedores, a las PIMES hacer su parte. Nosotros facilitaremos.
¿Cómo podemos ser turísticos con bloqueos? ¿Cómo podemos ser
sostenibles con depredación? ¿Cómo podemos desarrollarnos sin saber
de qué estamos viviendo?
o) Provengo de la sociedad civil y hasta el día de ayer he dirigido una ONG.
Convoco a las redes de organizaciones colegas a ocupar un espacio
institucional que de manera transparente se sume al esfuerzo de la
ciudadanía y del aparato público para buscar respuestas concertadas.
p) La Prefectura del departamento tiene una partida presupuestaria de varios
millones de dólares destinados a la realización de consultorías y estudios.
Propongo que las universidades creen centros de inteligencia y concursen
para ser los ejecutores de esa inversión.
q) Propongo a las mancomunidades municipales que sean las ejecutoras de
los programas de capacitación y de ejecución de proyectos que la
Prefectura tendrá en la gestión 2004. Estoy comprometido con los
gobiernos municipales y su fortalecimiento para que puedan cumplir con
suficiencia el reto de ser la instancia del Estado más cerca de la
población.
Todo esto lo haremos en el marco de la ley y los decretos existentes. Algunas
acciones requerirán disposiciones especiales; las propondremos para lograr
resultados.
Este es el compromiso con Santa Cruz y cumpliremos la tarea de preparar las
condiciones para dar el salto cultural, tecnológico y político que continúe lo que
iniciamos con la Participación Popular y desarrolle sus logros en el
departamento.
5. Asumo que mucho de esto suena a poesía, pero compartirán conmigo la
pertinencia de realizarlo. No vamos a desperdiciar la oportunidad y estoy
abierto a las buenas ideas. Con la música de Contrapunto, de las orquestas de
música barroca dirigidas por Rubén Darío Suárez Arana, con Azul Azul, con la
voz de doña Gladis Moreno, que empiece a sonar la tambora llamando arrebato.
En cuanto a la política de comunicación, voy a tener desde el inicio hasta el final
un solo principio: decir lo que estoy haciendo y hacer lo que estoy diciendo,
para lograr transparencia y coherencia. Solicito a los medios de comunicación
que me permitan llegar a todos. De manera leal. Por favor, que termine la pelea
por la primicia, la especulación y la noticia de fuentes ocupadas en destruir
honores y esperanzas.
Gracias a quienes han permitido que esta ilusión pueda ser sembrada.
Extremadura, Sevilla, Córdoba, Santa Cruz de Tenerife, Mancomunidades,
municipios, las comisiones y los agentes de desarrollo local, GTZ, WWF, SNV,
PNUD, DDPC, Fundación Avina, AIPE.
Gracias, ciudadano Presidente de la República. En esas visiones maniqueas de
las personas y las conductas, usted fue acusado en algún momento de ser
contrario a este departamento. Quienes así lo creyeron, seguramente empezarán
a tener dudas después de saber que somos compañeros de viaje en esta visión de
país construida desde Santa Cruz.
No hay ingenuidad ni inocencia de pensar que sólo por la coyuntura y estar
nosotros se resolverán lo problemas. Pero las respuestas recogidas permiten que
abriguemos prudentes esperanzas.
Reconozco a los partidos políticos que en Santa Cruz han asumido maduramente
las lecciones políticas que se han generado y me han expresado el compromiso
de facilitar el cumplimiento de estos objetivos. La democracia necesita de
partidos democráticos. Apostamos a que estarán a la altura de las necesidades
regionales.
No tengo partido político que me sostenga, no pertenezco a ningún grupo de
interés político ni económico; sólo tengo este compromiso de trabajar por mi
región, por la que hemos trabajado desde siempre, con los salesianos, con Luis
Saucedo Justiniano, Mario Sandóval Saavedra, Mario Ibáñez y Luis Lairana
Franco en las aulas; José Ortiz en el Ministerio de Defensa, la Universidad con
Jerjes Justiniano, el Gobierno Municipal con Percy Fernández, Fernando
Romero Moreno y Chacho Justiniano en el Gobierno del Plan de Todos, del otro
Gonzalo Sánchez de Lozada. Gracias a mi familia por acompañarme, también,
en esta nueva ocurrencia. Convoco a los ciudadanos y ciudadanas de este
departamento a apostar por Santa Cruz y por Bolivia. ¡Son lo mejor y ahora, lo
único que tenemos!
¡Somos un río puesto de pie!
Escena 5. Acto de inicio de acciones
Ideas fuerza del desarrollo
El futuro de Santa Cruz necesita asentarse sobre:
1. El Movimiento de Andrés Ibáñez
2. Memorándum de 1904
3. Regalías Ley Busch - Ley interpretativa
4. Plan Bohan
5. Descentralización en su propuesta iniciada en la década del 80
Para llegar al:
Santa Cruz 2020
La base productiva para lograr resultados partirá de:
a) La administración responsable de las regalías
b) El aprovechamiento de una capacidad productiva agropecuaria,
principalmente del impacto de la soya
c) RRNN y MMAA
d) Capacidad forestal
e) Potencialidades del turismo
f) Sociedad del conocimiento y de la información
Ruta crítica
La construcción de la visión colectiva se hará efectiva a partir de:
1. Debate de la propuesta a través de foros y conferencias
2. Acuerdos y compromisos con todos los actores
3. Elaboración de la Agenda Departamental para lograr que Santa Cruz el año 2020
sea:
a) Centro internacional de convenciones
b) Destino turístico internacional
c) Espacio de cultura nacional
d) Centro de emprendimientos artesanales
e) Generadora de capacidades productivas: apertura de mercados,
promoción, Corredor Man Césped, Puerto Busch, Mutún
f) Líder digital del país para multiplicar los instrumentos de la Sociedad de
la Información
g) Centro Internacional de Educación Superior, con liderazgo académico y
en acuerdo con todas la universidades
h) Espacio de convivencia democrática para todos y todas
Escena 6. Los conflictos
La revolución regional estaba iniciada. Desde la Prefectura se habló de socialismo
democrático y de ciudadanía en ejercicio.
Se buscó consenso y se practicó el diálogo. Todos los actores sociales e institucionales
fueron convocados, escuchados, incluidos.
Se avanzó, siguiendo la ruta crítica, en todos los campos. El liderazgo regional tenía un
nuevo socio, la Prefectura, que estableció alianzas con la brigada parlamentaria y el
Comité pro Santa Cruz. Hasta el mes de noviembre del año 2004 se trabajó a plenitud y
estaban ya en funcionamiento todas las instancias definidas. El Consejo Departamental
Ampliado, el Consejo de Seguridad Ciudadana, el Consejo Departamental de Turismo y
Cultura, el Consejo Departamental de la Educación Superior y el Consejo
Departamental de Competitividad servían de referencia al nuevo escenario construido.
Simultáneamente al trabajo de construcción institucional estaba el de construcción de la
paz; en la base de datos de la Prefectura estaban registrados, enfrentados y resueltos 264
eventos conflictivos, en el periodo abarcado desde el 1 de enero hasta el 31 de agosto.
A partir de septiembre se inició una radicalización de los conflictos, principalmente por
demandas municipales que tenían origen electoral y el problema por la tierra, con un
alineamiento extraordinario de todos los actores que se movilizaban contra el Gobierno
central. El incremento del precio del diesel, en el mes de diciembre, agudizó la
confrontación en niveles nunca vistos.
Se convocó a un segundo cabildo cívico para el 28 de enero de 2005. El primero se
había realizado en el mes de junio del año anterior y había establecido una serie de
medidas orientadas a profundizar la descentralización y la autonomía, situación sobre la
que se estaba trabajando como había sido definido. Pero, obviamente, sería ingenuo
suponer que la profundización de la autonomía era el único objetivo de las
movilizaciones. El referéndum del mes de julio de 2004 y el debate sobre el futuro de
los hidrocarburos son un referente imprescindible para tomar en cuenta.
No forman parte del presente análisis los acontecimientos que desbordaron la crisis
política de enero del año 2005 y que tuvieron en la toma física del edificio de la
Prefectura y en las posibles consecuencias del cabildo las situaciones más extremas y
descontroladas. Para efectos prácticos, la agenda de trabajo técnico de la Prefectura no
se detuvo y consta en los informes oficiales los resultados logrados durante la gestión.
Se multiplicaron por dos todos los datos de resultado con relación al año anterior. Si
bien el centro del conflicto fue el departamento y la ciudad de Santa Cruz, las
consecuencias que se produjeron tuvieron impacto nacional.
Una secuencia documental muestra la gravedad de los acontecimientos desarrollados
durante los meses de diciembre de 2004 y enero de 2005, y se explican por sí solas.
Autonomías indígenas, departamentales y regionales
A la opinión pública regional nacional e internacional
Los cuatro pueblos indígenas del departamento de Santa Cruz afiliados a la
Coordinadora de Pueblos Étnicos de Santa Cruz (CPESC), ayoreos, chiquitanos,
guarayos y yuracaré-moxeños, reunidos en Asamblea Consultiva Departamental los días
17, 18 y 19 de diciembre de 2004, como protagonistas de la demanda de Asamblea
Constituyente, ya que fuimos nosotros los que la iniciamos en la IV Marcha por la
Asamblea Constituyente realizada el año 2002 desde Santa Cruz hasta La Paz, vemos
con mucha preocupación la injustificada demora del Parlamento Nacional en asumir y
aprobar la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente.
En los últimos meses algunos sectores cívicos han venido abanderando el tema de las
autonomías, pero haciéndolo a través de un referéndum o directamente por ellos
mismos, hasta han conformado un Consejo de Notables que tendría la tarea de armar la
propuesta para luego someterla a un referéndum.
Rechazamos el proceso excluyente de definición de autonomías vía referéndum, que
viene desarrollando un grupo de personas en Santa Cruz, porque es un mecanismo
antidemocrático, excluyente y elitista pues está a cargo de un grupo de personas que no
conocen nuestras realidades aspiraciones y demandas
Denunciamos y rechazamos las amañadas maneras con la que los cívicos y empresarios
que por detrás tienen a las empresas petroleras que vienen manejando y manipulando el
tema, al ir a nuestras comunidades a mentir diciendo que las autonomías son para que la
plata se quede acá y no para los collas.
Desconocemos a los supuestos dirigentes indígenas Egberto Tabo y Bonifacio
Barrientos, que se han sumado al Consejo de Notables preautonómico, pues ellos han
pasado por encima de las decisiones de nuestras organizaciones y las bases, por lo que
su actitud es considerada como una traición al movimiento indígena. Los dirigentes, por
ética, deben estar al servicio de las bases y no al servicio de las élites cruceñas, como
sucede en este caso.
Santa Cruz de la Sierra, 19 de diciembre de 2004
SOLICITADA
A LA OPINIÓN PÚBLICA
En consideración a una solicitada publicada en fechas 24 y 25 de diciembre, que además
de sorprender a la población con verdades a medias y de estar acompañada de
improperios inaceptables en democracia, ofrecemos una respuesta pública que informa
sobre los aspectos por ella tratados:
1. (…)
2. La “declaratoria de traidores a Santa Cruz”, con que se nos acusa, no
corresponde a una dirigencia que pregona principios éticos y morales; un
desatino de tal envergadura no merece sino el desprecio ciudadano por la
deshonestidad que pretende distraer la verdadera dimensión del problema de la
tierra. Aceptamos la divergencia y controversia en los diferentes aspectos
tratados, pero lo que resulta inaceptable es que en democracia, alguien pretenda
atribuirse el derecho de calificar lealtades y traiciones. A nadie se le reconoce,
en una sociedad civilizada, autoridad moral para hacerlo, convirtiéndose en un
abuso inaceptable ante la opinión pública.
3. (…)
4. (…)
5. El desconocimiento reiterado de la realidad social por la que atraviesa el país, y
nuestro departamento en particular, queda en evidencia frente a una campaña
que pretende mostrar como permisiva la única actitud que ha permitido que el
trabajo y la producción de los sectores sociales y económicos no se suspenda
durante todo el año 2004. Este esfuerzo por evitar la violencia y la pérdida
irreparable de vidas ha sido compartido, paradójicamente, con algunos de los
firmantes de la solicitada de referencia; en aquellas oportunidades, los
ciudadanos que demandaban derechos no merecieron la misma calificación que
la solicitada de marras, a pesar de provocar bloqueos, paros, cierres de válvulas
de gasoductos y oleoductos, con cuantiosos daños económicos.
Reiteramos nuestra voluntad de seguir cumpliendo nuestro compromiso y el
cumplimiento de las obligaciones legales, garantizando el derecho y la paz, y
convocamos a dialogar en un ambiente de madurez y de compromisos compartidos
en búsqueda de una solución estructural al problema de la tierra; Santa Cruz necesita
trabajar y producir, superando situaciones cuyas consecuencias previsibles debemos
evitar. Las lamentaciones no servirán para reparar las consecuencias de la violencia.
Santa Cruz, 27 de diciembre de 2004
Gustavo Pedraza Alcides Vadillo Carlos Hugo Molina
Ministro de Desarrollo Sostenible Director Nacional INRA Prefecto
URGENTE
COMUNICADO
BLOQUEO DE RECINTOS ADUANEROS
Con carácter de emergencia, se informa a todas las empresas asociadas que debido al
incremento de los precios de los combustibles a la fecha, hoy día serán bloqueados los
recintos aduaneros del departamento de Santa Cruz por el sector de autotransporte,
como una medida de presión enmarcada dentro de las acciones que viene liderando el
Comité pro Santa Cruz.
Se ha anunciado que como una posterior medida se bloqueará las fronteras, por lo que
sugerimos tomar las debidas precauciones a objeto de no afectar vuestras operaciones.
Sin otro particular motivo y esperando puedan tomar las precauciones del caso,
saludamos a usted muy atentamente.
Santa Cruz, 19 de enero de 2005
SOLICITADA
POR UNA BOLIVIA UNIDA EN DEFENSA DE NUESTRA DEMOCRACIA
Somos personas que invertimos en nuestro país, que creemos en su futuro y que no
aceptamos la opción de migrar como forma de huir de los problemas a los que nos
enfrentamos. Somos ciudadanos que cada día trabajan y apuestan por construir una
Bolivia más próspera y más justa.
Hacemos público nuestro apoyo a la democracia, a sus instituciones y al presidente
constitucional Carlos Mesa en momentos donde reducidos grupos radicales, por
intereses sectoriales, amenazan no sólo a la democracia, sino también a la paz y unidad
de nuestro país.
Estos grupos no entienden que el pueblo de Bolivia, a través de su voto en el
referéndum y en las elecciones municipales, ha dejado claro que tiene una convicción
democrática. Los bolivianos rechazamos los paros, bloqueos y látigos que usan estos
grupos radicales para obligar a que el verdadero pueblo boliviano no pueda trabajar y
progresar con libertad. Estos radicales se nutren de la sangre que se derrama en las
confrontaciones y de perpetuar el caos y la pobreza entre nosotros.
El Gobierno deberá ejercer su mandato constitucional y no dudar en usar los
mecanismos que la ley y el orden público le otorgan para preservar la paz y la
democracia. El presidente Mesa debe tener la certeza de que la gran mayoría de los
bolivianos lo apoyarán en sus difíciles decisiones.
Enero de 2005
(21/01/2005)
El diálogo podría reanudarse con las autonomías
Acercamientos • Gobierno y cívicos se dieron señales para no agotar la negociación.
Lejos de los micrófonos y con cautela y reserva, el Gobierno y la dirigencia cívica de
Santa Cruz han decidido mantener una puerta abierta para reactivar el diálogo, a pesar
de que el distanciamiento entre ambos actores se hizo más patente tras el rechazo
cruceño a la concesión que el presidente Carlos Mesa hizo para poner el precio del
diesel oil al nivel de la gasolina.
El ex presidente de la Cámara de Industria y Comercio, Svonko Matkovic, y el
empresario Oscar Ortiz, también de la CAINCO, son los responsables de mantener el
contacto con los emisarios que el Ministerio de la Presidencia ha designado.
En la noche se supo que autoridades del Gobierno restablecieron el contacto con los
mencionados empresarios.
De hecho, fuentes de la dirigencia cruceña informaron al periódico El Nuevo Día que
hay esfuerzos por reactivar el diálogo y el primer punto para facilitar un acuerdo entre
el Gobierno y el Comité Cívico sería la promulgación de un decreto para la
convocatoria de un referéndum para la autonomía regional.
El organismo cívico tiene a la autonomía como una de sus demandas más importantes.
Sin embargo, anoche el Palacio de Gobierno insistió en que no retomará contacto con
los representantes cruceños mientras se mantengan las protestas. Además, se pudo
obtener la información de que incluso hay un proyecto de borrador de dicho decreto.
También anoche el presidente de la República, Carlos Mesa, se reunió con el defensor
del Pueblo, Waldo Albarracín, quien ofreció sus oficios para facilitar el acercamiento.
Al cabo de la reunión, la autoridad informó que viajaría a la capital oriental con el fin
de hacer conocer su propuesta.
El Defensor cursó invitaciones al diálogo al Comité pro Santa Cruz, que encabeza una
huelga de hambre y movilizaciones diarias en esa urbe, y a los productores de coca de la
zona de los Yungas de La Paz, que bloquean el acceso a la sede de Gobierno.
“Le pedimos al Presidente la plena predisposición al diálogo como lo hicimos con las
partes en conflicto”, indicó Albarracín.
Una posibilidad
El Deber, 22 de enero de 2005
Fabián Restivo*
Estaré en desacuerdo con lo que dices, hasta la muerte. Pero estoy dispuesto a defender
con mi vida tu derecho a decirlo.
Como todo lo que se convierte en leyenda, la frase fue atribuida a Voltaire, a Hertz, y yo
mismo la recuerdo leída en alguna nota de Arthur Millar; aunque me parece poco
probable.
No importa. Lo importante es que es una máxima difícil de mantener, incluso para los
mejores espíritus. Carlos Hugo Molina es una muestra de eso a pesar de que la cita le
calza como guante.
* Fotógrafo.
A fines de diciembre, tomando un café ocasional le pregunté entre risas: “¿No hay un
momento en que pensás quién carajos me mandó a meterme en esta vaina?”. Y no se
rió. Es más, la sonrisa que tenía se le borró de la cara… el rictus se le puso grave y
tratando de que mi propia estupidez no quedara expuesta respondió: “No. Nunca. Los
que pensamos que podemos aportar, tenemos la obligación de hacerlo”.
Tardé el tiempo de su frase para recomponerme y le pregunté cómo estaba la cosa,
respondió que estaba jodida, que lo más importante era mantener la no violencia, que
los grupos intentaban por todos los medios confrontar y que él tenía en claro que no
quería contar muertos, que el equilibrio era un trabajo cotidiano que luchaba contra la
propia naturaleza, pero que suponía que la inteligencia consistía en eso, en educarse
para hacer las cosas un poco mejor. Que sabía que un enfrentamiento sólo podía
terminar con muchas viudas y huérfanos, y que eso es, sencillamente, inaceptable. Que
eso se podía parar con plata, pero que no era la forma correcta. Que hay que gobernar
sin comprar y sin venderse.
Quizá su peor defecto sea creer que el ser humano puede mejorar, puede entender,
puede dejar de lado sus mezquindades para construir el tan famoso bien común. Quizá
su buena cultura general no le alcance para ver que ningún humanista inteligente y bien
intencionado tuvo un final feliz en la función pública, Jesucristo incluido.
Quizá su sentido de la lealtad esté aplicado sobre quien no puede entenderlo, Santa Cruz
en este caso.
Desconozco los conciliábulos de la política y sé que los fotógrafos somos gente
limitada, que nos cuesta mucho superar el terreno de las impresiones. Yo tuve la
impresión de que Carlos Hugo Molina estaba encerrado en un cuarto sin puerta, que
toda su solvencia, rectitud y honestidad es, en estos tiempos, un cuchillo sin mango al
que le falta la hoja. Le dije que el camino que había elegido era tan derecho que parecía
imposible y él me respondió: “Puede ser, pero mi obligación es intentarlo… lo
imposible merece una posibilidad”.
El Deber, 23 de enero de 2005
Hay cambio en las élites cruceñas
Fernando Prado*
Las logias fueron un fenómeno local que tuvo auge en los sectores profesionales que
veían su futuro limitado por la influencia de otros grupos y del poder político andino.
En base a ese mecanismo se logró controlar instituciones locales, sobre todo las
cooperativas de servicios, donde había la posibilidad de obtener ingresos.
Sin embargo, esa economía, con los cambios que introdujo el gobierno de Sánchez de
Lozada, se convirtió en una economía pequeña en relación a la transnacional que nace
con la capitalización de empresas privadas del ámbito financiero, industrial e
* Director del CEDURE.
hidrocarburífero. Frente a esto se produce una conjunción de intereses de sectores
empresariales cruceños muy fuertes, con capital transnacional y se da una serie de
alianzas de donde nacen los grupos que en este momento tienen fuerza. Hay un
recambio en las élites en Santa Cruz, pero es un movimiento subterráneo que aún no se
puede detectar, no sabemos cuáles son los cruceños engarzados con esta otra economía
transnacional, pero lo claro es que esta unión está manejando la región. El problema de
las logias fue que su mecanismo para el surgimiento de líderes era poco transparente,
ese fue el perjuicio para la región. La característica de los nuevos grupos de poder
dependerá mucho de cómo se manejen. Indudablemente, es un grupo que estará en
contradicción con la agenda de la otra parte de Bolivia, ya que ellos no quieren
Asamblea Constituyente ni Ley de Hidrocarburos, eso es seguro. El poder económico
está en Santa Cruz y los grupos más poderosos también están en el departamento, “no
podemos hacernos los pobrecitos”.
Apoyemos las autonomías - Grupo Juvenil Dra. Elfy Albrecht
24 de enero de 2005 Hacer circular
El Comité Cívico Femenino y el Grupo Juvenil Dra. Elfy Albrecht, dentro de las
acciones a seguir en apoyo al Comité Cívico pro Santa Cruz y su
Directorio Ampliado, hace el siguiente pedido a Santa Cruz:
1. Colocar la bandera cruceña en todas las casas, oficinas, comercios, etc., en señal de
unidad y apoyo de Santa Cruz al Cabildo a realizarse este viernes (lugar por definir).
2. Hacer visitas a los diferentes piquetes de huelga e instituciones tomadas para alentar a
nuestros huelguistas y universitarios en su lucha por la autonomía. A los huelguistas se
les puede llevar suero de la vida, agua, pastillas de dulce de leche (no de menta ni las de
sabores de frutas, les da acidez), pastillas para la acidez, y mate de manzanilla y coca
con harta azúcar, tarjetas de teléfono de cualquier compañía y cigarros. A los
universitarios y otros que han tomado las instituciones se les puede llevar comida,
sodas, refrescos.
3. Participar en la vigilia convocada por el Comité Cívico Femenino para el día martes a
las 7.00 p.m. en la plaza 24 de Septiembre.
4. Participar en el cabildo el día viernes.
¡ARRIBA CRUCEÑOS! ¡HAGAMOS HISTORIA! ¡AUTONOMÍA!
Cualquier consulta o colaboración pueden comunicarse al 3-390229 3-355239
70857667
Prefecto plantea gobierno autónomo
24 de enero de 2005
Hilton Heredia G.
Crisis. La primera autoridad política del departamento abrió la posibilidad para
reiniciar el diálogo y atender las demandas de la región, pero en base a consolidar
la paz. Los cívicos critican el discurso
Carlos Hugo Molina se abrió ayer a la demanda de los cívicos y propuso la creación de
un gobierno autónomo, pero siempre y cuando exista un compromiso de consolidar la
democracia, la paz, el diálogo y la inclusión. Los cívicos criticaron el discurso del
Prefecto, sin embargo, hoy analizarán el tema y no se descarta el reinicio del diálogo.
En un mensaje televisado, el prefecto, Carlos Hugo Molina, ratificó su compromiso de
trabajo en el campo de la autonomía y seguir trabajando con todos los sectores para
lograr hacer realidad las demandas de la región. “Quiero solicitar al Comité pro Santa
Cruz que continuemos con el esfuerzo de lograr la autonomía, luego de obtener cerca de
las 500 mil firmas, trabajo que está planteado en el marco de la Constitución. Quiero
que reflexionemos y nos comprometamos primero con la consolidación de la
democracia, la paz, el diálogo y la inclusión”, sostuvo Molina y agregó que quiere
seguir siendo socio estratégico de todas las instituciones que quieran trabajar con el
Estado a través de la Prefectura, en esta construcción que se llama gobierno
departamental autónomo, lo cual requiere un compromiso de paz.
La autoridad también hizo un breve balance de sus 15 meses de gestión y destacó el
apoyo de los consejeros, subprefectos y sectores por coadyuvar a devolver a la
Prefectura la calidad de socio estratégico, una institución creíble y transparente. “Soy
autonomista y descentralizador por convicción, no soy un advenedizo, no soy un
invitado de piedra. Dije desde mi posición que íbamos a tensionar al Estado en todo lo
que fuera posible para hacer realidad el mensaje de la descentralización y que el
mensaje del gobierno departamental autónomo fuera efectivo”, resaltó.
Por su lado, los cívicos calificaron el mensaje de Molina como frío y reiterativo. “Son
buenas señales, pero es más de lo mismo. Si hubiera realmente el interés y las ganas de
unirse a la demanda cruceña, debería demostrarlo mejor. Ya aprendió de Mesa”,
sintetizó el directivo Serafín Castedo. Similar criterio fue expresado por los
vicepresidentes de la institución, Germán Antelo y Nino Gandarillas.
Si bien el Comité Cívico aún no se pronunció oficialmente, se pudo conocer que hoy
reiniciarán el diálogo con la primera autoridad y una comisión prefectural. Para ello se
tiene previsto una reunión del directorio a las 11.00. En tanto, las medidas de presión
continúan y la posición del Comité sigue incólume. Santa Cruz pide la derogatoria del
decreto del alza de precio de los combustibles y la aspiración autonómica. El vocero de
la entidad cívica, Carlos Dabdoub, dijo que desde hoy se abocarán a la realización del
cabildo del viernes 28. Además exhortó a los cruceños a embanderar la ciudad.
Los consejeros avalan el accionar de Molina
Los consejeros departamentales, en una reunión efectuada ayer en el Comité Cívico,
determinaron avalar el accionar del prefecto Carlos Hugo Molina, como primera
autoridad política del departamento.
Jesús Marco, presidente de los consejeros, dijo que a partir de la fecha el Consejo
Departamental sesionará en forma permanente en el edificio prefectural.
“El prefecto es el presidente del Consejo Departamental y lo sigue siendo. Sin embargo,
vamos a autoconvocarnos para una reunión este lunes (hoy) con miras a llevar adelante
las determinaciones de los cívicos y efectuar el cabildo del próximo viernes en el que se
elegirá un gobernador”, aseveró.
Por su lado, la Comisión de Constitución de la Cámara de Diputados comenzará el
martes el proceso de concertación política y social del proyecto de ley a referéndum
nacional vinculante sobre las autonomías departamentales, informó la secretaria de esa
instancia legislativa, Nelly Bedoya. La Comisión comenzó su trabajo con la lectura de
dos proyectos.
Opiniones
José Céspedes
Presidente de la CAO
Fue más de lo mismo. Solamente fue un balance de lo bueno de su gestión. Después se
hizo la víctima y recordó que fue el primero en inscribirse en el libro de las autonomías.
Repitió las cuatro cartas del ministro Galindo. La gran ausencia del discurso fue haberse
olvidado del decreto del “dieselazo”, nada habló de la elevación de los precios de los
productos de la canasta familiar. Entró en la lógica de Carlos Mesa.
Rodolfo Landívar
Presidente de Fedjuve
Un discurso dentro de la línea del presidente Mesa. Casi es una réplica de lo mismo de
siempre. Estuvo de acuerdo con el gobierno autónomo, pero tiene que dar señales más
claras.
Él acepta las declaraciones de la Cámara de Diputados, entonces hay que pasar del
discurso a los hechos. Las presiones no se van a suspender. Todo continuará, aunque se
abrirá un pequeño diálogo con el Prefecto.
(27/01/2005)
Molina renuncia y se prevé más cambios en el Ejecutivo
GABINETE • El presidente Carlos Mesa dilató los cambios en su gabinete debido a
los conflictos sociales que se presentan en el país
Uno de los artífices de la Participación Popular y la Descentralización en el país,
Carlos Hugo Molina, renunció ayer a la Prefectura de Santa Cruz, asediado por un
conflicto que demanda profundizar este proceso hasta llegar a las autonomías
departamentales. Además de Molina, otras autoridades del Ejecutivo dejarían sus
cargos en las próximas horas, según revelaron a este medio fuentes oficiales.
Molina, que fue desconocido por los líderes cruceños que preparan para este viernes la
elección de un gobernador que luego sea reconocido por el Gobierno, habría
renunciado después de haber sido desautorizado por el Presidente de la República en
algunas decisiones inconsultas que tomó respecto a los problemas que se presentan en
Santa Cruz.
De acuerdo a la información proporcionada a La Razón, su alejamiento, que se
produjo anoche mientras en el Palacio se realizaba una reunión de varios ministros
con el Presidente, motivó la renuncia del ministro de Participación Popular, Roberto
Barbery, quien finalmente revisó su decisión tras un diálogo con el Jefe de Estado. Sin
embargo, este diario no pudo contactarse con Barbery.
Los sectores cruceños que demandan la autonomía, la elección directa de prefectos y
la abrogación del decreto de incremento en el precio de los carburantes pidieron
también el cambio del Prefecto y del ministro Barbery, por considerarlos
interlocutores no válidos.
Molina había dejado sus oficinas desde que hace 10 días fueron tomadas por
estudiantes de la Federación Universitaria Local y desempeñó sus actividades desde
otros espacios.
Además de la renuncia de Molina, fuentes oficiales anunciaron que habrá otros
cambios en la estructura del Poder Ejecutivo, cambios que quedaron postergados
desde diciembre del año pasado debido a los conflictos que se presentaron con Santa
Cruz.
Entre estos cambios, extraoficialmente se menciona la sustitución del titular de
Desarrollo Económico, Horst Grebe, para quien el Presidente ya se encontraría
buscando reemplazante.
La renuncia de Molina en Santa Cruz abre las puertas para la elección de un nuevo
Prefecto que tenga el respaldo de la población de ese departamento.
Descentralizador
Participación Popular • El abogado Carlos Hugo Molina es uno de los cruceños que
gestó y puso en marcha el proceso de Participación Popular, como parte de un modelo
de descentralización. Crítico de las logias e impulsor de una visión universal del país.
Autonomías • Aceptó ser el Prefecto de Santa Cruz y desde allí aplicó un plan de
desconcentración de funciones y competencias para empoderar a las subprefecturas y
fortalecer el Consejo Departamental.
Editorial Santa Cruz de la Sierra - Bolivia, Sábado 29, enero de 2005
La renuncia del Prefecto
Empezó siendo un rumor lo de la renuncia del Prefecto de Santa Cruz de la Sierra. Mas,
a pesar de trascender originalmente como un rumor, en el seno de la opinión pública se
le asignaba un amplio margen de verosimilitud. A jugar con cartas muy bravas, y en un
momento álgido, se lo había obligado al Prefecto. Y como la mano venía
extremadamente dura, no podía descartarse una salida por cualquier lado.
En un par de días el rumor dejó de serlo y la confirmación de la renuncia se produjo a la
vista del documento firmado por la propia autoridad y dado a conocer a través de los
medios de comunicación, e incluso por boca del renunciante mismo. Que renuncie un
Prefecto en este país nuestro y en este medio cruceño, donde todavía padecemos el
síndrome de la inestabilidad, no es cosa del otro mundo, no deja mucho margen para el
asombro ni para la pena ni para el regocijo.
Sin embargo, en el caso del actual Prefecto renunciante a estas alturas, vale la pena
hacer algunas consideraciones en razón de la obra desarrollada por la autoridad, de un
lado, y, del otro, de las tensiones cívico-sociales en que ha estado discurriendo la vida
cruceña estas últimas semanas precarnavaleras.
Se empeñó el Prefecto en ejercicio en poner orden en las reparticiones de su
dependencia y en buena medida, al parecer, lo estaba logrando y cosas significativas
tenía logradas. Puso de manifiesto una madura capacidad profesional y al mismo tiempo
dio muestras fehacientes de la solidez de sus convicciones, pero sin encerrarse dentro de
ellas, sin negarse a escuchar a los que por diversas causas disentían de sus principios.
Nunca fue el Prefecto en ejercicio, más papista que el propio Papa. Cumplió con lo
suyo, como era su deber, pero con la conciencia, así lo creemos, sinceramente, de no
estar incurriendo en acciones u omisiones serviles e inconvenientes para el bien
comunitario.
Con una honradez que le viene por vieja herencia familiar, manejó los siempre escasos
recursos que se asignan al Gobierno Departamental. Buscó afanosamente las formas
para lograr que los fondos a su alcance llegaran allí donde las necesidades eran
mayores, donde más gente desamparada podía beneficiarse, donde el área de su
jurisdicción mejor y más oportunamente servida se vería. Pero si no se hizo gran cosa,
no fue culpa suya, no fue a causa del dispendio irresponsable. Fue la consecuencia
natural de nuestras pobrezas franciscanas.
Con su chispa siempre a flor de piel, el pueblo empezó a identificar al Prefecto en
ejercicio como el infatigable bombero, apagando hoy un incendio aquí, mañana otro
más allá y al día siguiente, en el extremo opuesto, uno nuevo. El Prefecto fue realmente
un bombero sacrificado y a tiempo completo, considerando la multitud de incendiarios
que tenemos sueltos en nuestro valle de lágrimas, ora al asalto de tierras, ora
bloqueando caminos, ora sitiando ciudades, ora disparando nutrida metralla, en fin,
contra la paz, el orden, el imperio de la ley y el principio de autoridad. Tal vez si no lo
hubiesen desgastado tanto como bombero, el Prefecto en ejercicio hubiera dejado
sentada una cátedra sobre el ejercicio prefectural.
Supo moverse con discreción, con prudencia, con cabal sentido de hijo de esta tierra y
ésta es la parte más destacada del otro lado de la medalla, en el largo conflicto que tuvo
en pie de lucha a las fuerzas vivas de Santa Cruz de la Sierra que se manifestaron con el
espíritu cívico bien templado. Si en la coyuntura vidriosa en que todos, de una u otra
manera nos vimos envueltos, el Prefecto en ejercicio perdía los estribos y apelaba al
expediente de la fuerza bruta, vaya Dios a saber lo que pudo haber pasado. Ningún
compromiso tenemos con el Prefecto renunciante ni con nadie, pero estamos habituados
a dar a Dios lo que es de Dios y a César lo que es de César.
No hubo violación de los derechos humanos. Se priorizó la búsqueda de la paz antes
que aplicar la violencia legal. No se respondió a las provocaciones y se evitó situaciones
extremas que formaban parte de una estrategia de violencia. Lo avanzado en materia de
gestión es un antecedente para la historia. La conservación y mantenimiento de la Paz,
un resultado objetivo.
Acto final en dos tiempos
1. Renuncia. 26 de enero de 2005, por la mañana
Señor Presidente de la República
Los acontecimientos que se están produciendo señalan un cambio radical de las
condiciones que justificaban mi presencia en la Prefectura, haciéndose difícil cumplir
con mi labor de relacionamiento y facilitación de las relaciones entre las demandas
departamentales y el Gobierno nacional.
Con la finalidad de dejar a usted en libertad para buscar una solución a esta situación y
con la convicción de que ello ayudará a facilitar las decisiones que el momento exige,
presento a usted la renuncia irrevocable a la función que me encomendara.
Al agradecerle por la confianza recibida y con la conciencia tranquila por la labor
desarrollada, reciba usted las muestras de mi respeto y consideraciones más especiales.
2. Estado del arte
La dinámica política se expresó en cabildos, movilizaciones, elección democrática de
prefectos, referéndum por la autonomía, funcionamiento de la Asamblea Constituyente.
La gestión de la administración, durante el periodo descrito, adquirió características
extraordinarias por el esfuerzo realizado por actores que asumimos la calidad de
transitorios y de afianzadores de lo avanzado.
En materia de Descentralización en camino a la autonomía, la suma de realidades y
acciones han definido que la autonomía adquiera calidad de elemento de equilibrio de la
vida democrática del Estado.
Esta obra recoge la acción de los actores hasta el momento que se cierra el telón, para
abrir otro, después de junio del año 2005. Las bases estatales y la dinámica cívica y
social establecieron las condiciones.
3)
ENTRE ESPERANZAS Y FRUSTRACIONES: LA EXPERIENCIA
PREFECTURAL
Gisela Derpic Salazar
Una introducción necesaria
La invitación de Carlos Mesa Gisbert para ser “prefectos/a y comandantes
generales” de los departamentos del país implicó un desafío importante, pues era un
común denominador entre nosotros la conciencia acerca de la gravedad de la crisis
global que vivía Bolivia y de la urgencia del desarrollo de acciones eficaces desde las
esferas decisionales públicas para contribuir a resolverla; así que tal invitación
representaba una oportunidad invalorable e inesperada de aportar en esa perspectiva.
Aquella noche del 24 de octubre de 2003 llegamos al Palacio de Gobierno para
ser presentados por el Presidente. Éramos siete en ese momento. Algunos nos vimos
por primera vez; otros nos reencontramos. Casi todos teníamos un pasado de
compromiso político dentro de las opciones de izquierda moderada que lucharon por la
restitución de la democracia y por la vigencia de los derechos humanos alentando el
sueño de un país “cualitativamente diferente”. Casi todos para entonces estábamos ya
retirados de la militancia partidaria como consecuencia del desencanto que nos
sobrevino a la comprobación de que era muy difícil que entre la política y la ética
hubiera una cercana amistad. Casi todos eran varones; tan sólo una mujer pintaba
pálidamente de enfoque de género el grupo.
Antes del acto público tuvimos la posibilidad de intercambiar algunos criterios
entre nosotros y también con José Antonio Galindo y Alfonso Ferrufino, ministros de la
Presidencia y de Gobierno, respectivamente. Todos habíamos presenciado preocupados
a lo largo de los últimos años el deterioro sostenido de la institucionalidad pública y
reconocíamos que estaba relacionado causalmente con los fallos estructurales que
acompañaron al Estado boliviano desde el momento mismo de su emergencia como
República independiente; sin embargo, coincidíamos en que las causas inmediatas
tenían que ver con un conjunto de debilidades de la actuación de los protagonistas de la
vida política, los partidos, desde la restitución de la democracia en 1982, que llegaron a
su punto crítico más dramático entre los años 2000 y 2003.
En efecto, la perversión del rol que les asigna a los partidos la teoría política y la
experiencia histórica acumulada en el mundo entero desde el surgimiento y la
consolidación de los Estados modernos, en el caso boliviano, llegó a extremos
sorprendentes que se caracterizaron por el déficit de proyectos de país, por la
permanente ausencia de respuestas eficaces a las necesidades de la sociedad y por el
asalto más descarado al patrimonio público. Así pues, puede afirmarse que los partidos
políticos abdicaron de su naturaleza y de su misión de intermediación de la sociedad y
al Estado, y se convirtieron en fines en sí mismos.
La conversación dejó en claro que era una tarea pendiente el diseño de algunas
líneas ideológicas y políticas concretas que conformaran lo que podría llamarse “la
visión y las estrategias gubernamentales” porque la historia nos había sorprendido y
habíamos llegado hasta allí sin pensarlo, sin habernos preparado previamente. Sin
embargo, y sobre la base de las explicaciones compartidas que dábamos a ese momento
histórico, también quedó claro que algo que estaba fuera de toda discusión era que de lo
que se trataba en gran medida era de recuperar la confianza social en el Estado a partir
de una actuación ética y transparente que expresara sin lugar a dudas que es posible el
ejercicio de la verdadera función pública como un servicio pleno a los intereses del país,
lo que de hecho constituía ya uno de los ejes programáticos de nuestro Gobierno.
No habían sido aún designados los prefectos de La Paz y de Cochabamba.
Una de las preguntas que hicimos a los ministros fue si en el desempeño de los
cargos a los que se nos invitaba íbamos a tener plena libertad para actuar de esta
manera. En otras palabras, preguntamos si el Gobierno del que seríamos parte estaba
liberado de sometimientos a los partidos políticos que tenían en sus manos una buena
parte de la estructura del Estado. Se nos dijo contundentemente que sí, que podríamos
actuar libremente, lo que nos tranquilizó y nos dio seguridad y confianza.
Se delegó a Carlos Hugo Molina, invitado a ser Prefecto de Santa Cruz, el uso de
la palabra en nombre del grupo, como reconocimiento legítimo a una vida de aporte
consecuente al fortalecimiento del Estado y de la democracia en Bolivia desde una
perspectiva de promoción de distintas formas de descentralización. Su discurso fue
elocuente y claro, sintetizó sentimientos y expectativas, aspiraciones y compromisos
dentro de un marco de reclamación de la importancia de avanzar en el camino del
reconocimiento de los departamentos como escenarios dotados de competencias
mayores para procurar el desarrollo.
En los minutos que compartimos luego de este acto con el presidente Mesa se
sentó la base de la relación humana que calificó aquel inicio de trabajo conjunto,
retornando después a nuestros departamentos, cargados de entusiasmo e ilusiones a la
par que de inquietudes y preocupaciones. Comenzaba el desafío.
Lo que encontramos
Las diferencias
La diversidad del país encuentra en el ámbito de los departamentos una de sus
manifestaciones más claras y está configurada por una extraordinaria mezcla de
caracteres de distinta índole, de manera que más allá de sus expresiones paisajísticas y
folklóricas, son las vinculadas con el desarrollo económico y humano las más
importantes. Así, a la distinción entre los departamentos de los llanos, de los valles y del
altiplano, se añade otra que muestra a los departamentos andinos y amazónicos, a los
departamentos “grandes y chicos”, a los departamentos del “eje” y de la “periferie”, a
los más y a los menos desarrollados, a los productores y a los no productores de
hidrocarburos. A más de ello, también son elementos diferenciadores de singular
importancia los modelos de comportamiento colectivo que resultan del cúmulo de
vivencias histórico-sociales, construido en contextos definidos que configuran lo que
llamamos “cultura” y que influyen decisivamente en los procesos de desarrollo.
Esta realidad múltiple se expresa en distintos indicadores. Uno de ellos tuvo que
ver con la información básica esencial que requerimos una vez posesionados en nuestros
cargos: los planes operativos anuales y los presupuestos, tanto de la ya avanzada gestión
2003 con relación a la que se trataba de lograr la mejor ejecución posible, cuanto de la
2004, en cuyo diseño no habíamos participado, debiendo, en consecuencia, esperar el
momento de su reformulación para incorporar recién nuestros propios enfoques y
metodologías.
Ambos instrumentos de la gestión pública mostraban las profundas brechas que
separaban a unos departamentos de otros. Era evidente (como sigue siendo hoy) que los
productores de hidrocarburos se encontraban muy por delante de los demás
y que el Fondo de Compensación que por imperio de la ley se asigna a estos últimos no
es suficiente para equilibrar la situación.
En cuanto a la forma de ver y de enfrentar la vida, tampoco hay homogeneidad
departamental. El comportamiento colectivo en los departamentos “andinos” se
caracteriza por una tendencia conservadora muy clara que hace que cualquier cambio
sea motivo de temor e incluso de rechazo, frente a la natural predisposición a nuevos
emprendimientos que se percibe en los departamentos “amazónicos”. A ello se suma la
tradición sindical que la minería introdujo con fuerza en el occidente, caracterizada por
la lógica de la confrontación, de la lucha “hasta las últimas consecuencias”, de la
consigna “victoria o muerte” y, por consiguiente, de la confusión entre el consenso y la
debilidad; mientras que en el oriente la predisposición es distinta. Así se explica
fácilmente que la propuesta autonómica liderada por Santa Cruz haya sido recogida
positivamente por Beni, Pando y Tarija, provocando rechazo, matices más o menos, en
los demás departamentos del país.
En estos escenarios actuaríamos, en medio de la mezcla de sus diferencias y de
los factores comunes que hacen a esta realidad llamada Bolivia.
Recorriendo ministerios en busca de dinero
Más allá de la diversidad descrita con brevedad en el apartado precedente, que
forma parte de la problemática estructural del Estado boliviano (cuya explicación debe
ser holística y tener sustento técnico por lo que no corresponde que sea abordada aquí),
la gestión prefectural en el país estaría caracterizada en este periodo por dos rasgos que
afectaban a los nueve departamentos por igual. El primero de estos rasgos, resultante de
la irresponsable administración de la cosa pública en los años precedentes, era la
iliquidez del Tesoro General de la Nación, cuyo déficit representaba una severa
amenaza para el Estado en cuanto a las posibilidades reducidas de cumplimiento de sus
metas y objetivos de gestión, así como a la satisfacción de las condiciones requeridas
por los organismos financieros internacionales que, aunque no gusten, son reales e
ineludibles.
Era tan complicada esta insuficiencia financiera, que se encontraba en riesgo la
satisfacción de compromisos públicos de primer orden de importancia, como el pago de
sueldos y de aguinaldos.
El segundo rasgo era la pesadez de los trámites administrativos que prevén los
sistemas legales vigentes dentro del marco del centralismo, cuyo resultado inevitable es
el alargamiento de los plazos por la cantidad de requisitos que deben ser llenados y la
condena a personal ejecutivo y técnico de las prefecturas a permanentes recorridos por
el laberinto de los ministerios y sus dependencias, a la manera de un vía crucis reiterado
en el que se pierde fuerzas y también la paciencia.
En consecuencia, al margen de sus debilidades internas, todas las prefecturas se
Los datos oficiales acerca de la asignación de recursos a las prefecturas durante las gestiones 2003 y
2004 muestran dos bloques diferenciados de departamentos. Por una parte, La Paz, Cochabamba y Santa
Cruz (el “eje”) más Tarija (el departamento más importante en cuanto a la producción de hidrocarburos);
y los demás, por otra. El promedio de recursos programados del primer bloque es de 122,7 millones de Bs
en 2003 y 155,5 millones de Bs en 2004; mientras que el promedio del segundo bloque de departamentos
en las mismas gestiones es de 50 y 56 millones de Bs, respectivamente (VIPFE).
veían afectadas severamente por esta situación.
El destino de los recursos: manipulación política de la inversión
La revisión de los POA 2003 y 2004 (así como de otros precedentes) llevó a la
constatación de que la asignación de los recursos prefecturales de inversión pública no
correspondía, en general, a los criterios de una verdadera planificación del desarrollo
departamental. De hecho, era evidente que en muy pocos casos los planes de desarrollo
eran los referentes de la planificación operativa anual. Se habían convertido en
documentos que acreditaban el mero cumplimiento formal de una obligación legalmente
impuesta y a la hora de diseñar y aprobar los POA, eran otros los criterios que se
aplicaban.
En primer lugar estaba el interés de los partidos en función de gobierno,
vinculados con cálculos de orden electoral. Se asignaba recursos a proyectos (que a
veces ni siquiera reunían todas las condiciones técnicas necesarias) en lugares con una
considerable población potencialmente votante o que ya había votado en favor de los
gobernantes, a manera de pago.
También se percibía el juego de intereses personales, de manera que las
provincias o municipios de origen de algunas autoridades se beneficiaban con la
asignación de recursos de inversión pública, sin otra consideración que el “responder a
su tierra”.
Por otro lado, los prefectos encontramos en los archivos institucionales una
profusa colección de “convenios” y/o “actas de acuerdo” que nuestros antecesores
habían suscrito con tales o cuales organizaciones sociales bajo presión, comprometiendo
recursos públicos para el financiamiento de obras, en algunos casos con proyecto y en
otros no, a fin de evitar o suspender acciones de hecho lesionadoras del orden público,
la paz social y los derechos de las personas. Siendo estos los antecedentes de tales
compromisos era perfectamente explicable que una buena parte de ellos se encontrase
aún pendiente, lo que constituía una carga heredada por las nuevas autoridades, las que
debían encargarse de darles cumplimiento para evitarse conflictos.
Si se suma todo esto se configura un panorama muy poco alentador en cuanto a
la posibilidad de una dirección prefectural eficiente y cualitativa en función de la
elevación de los niveles de desarrollo departamentales, ya que no era siquiera pensable
liberarse completamente de los lazos con las prácticas del pasado inmediato en cuanto al
estilo de dirección. Lo más realista era plantearse un viraje paulatino a partir de la
gestión 2004 y eso fue lo que se acordó en la primera reunión que se realizó entre el
Presidente de la República, una parte de su Gabinete y los/a prefectos/a en La Paz.
La devaluada función pública
Es un lugar común la forma en que el aparato estatal fue permanentemente
tratado por los circunstanciales dueños del poder público en el país, no solamente
durante las etapas dictatoriales que quebraron el orden constitucional, sino también
durante la vigencia de éste en democracia.
Harto sabido era que en muy pocas instancias de la estructura del Poder
Ejecutivo los recursos humanos habían sido seleccionados a partir de la medición del
cumplimiento de ciertos requisitos derivados de los perfiles de los cargos; es más, en
muchos casos ni siquiera estaban claros tales perfiles. Sería caer en obviedad detallar la
situación que encontramos en las prefecturas al respecto: era pues la misma que en todas
partes y desde hacía muchos años.
Sin embargo, se hace necesario apuntar como rasgos importantes en este ámbito
que al hacernos cargo de estas instituciones las encontramos parceladas entre las
direcciones prefecturales, todo en correspondencia con la asignación de las famosas
“cuotas de poder” emergentes de la democracia pactada; de modo que no era posible
siquiera vislumbrar algún atisbo de sistema que articulara su trabajo para que se
integrasen en la consecución de ciertos objetivos comunes.
A más de ello, la generalizada escasa calificación del personal que se encontraba
trabajando entonces y su sometimiento a quienes habían auspiciado su colocación en la
función pública era una de las debilidades más grandes de las prefecturas.
Fue tarea complicada, como el armado de un rompecabezas, el esclarecimiento
completo de la ubicación del personal, pues entre el organigrama oficial de la
institución, la planilla y la realidad había enormes diferencias; de manera tal que un
chofer cuya existencia era detectada porque formaba parte de la planilla mensual, no
correspondía a un cargo previsto en el organigrama y finalmente era encontrado en la
práctica como jefe de almacenes o un cargo de ingeniero civil previsto en el
organigrama y en la planilla, en la práctica era desempeñado por un ciudadano que
conducía una movilidad de seguridad ciudadana.
Cada mes y por planilla, lo que requería que los cajeros de las direcciones
administrativas y financieras prefecturales actuaran como una especie de “agentes de
retención”, se procedía a descontar a todas las personas que trabajaban en estas
instituciones, en todos sus niveles, el 10% de sus sueldos, dinero que iba a parar a las
arcas de los partidos políticos gobernantes o de algunos de sus dirigentes.
Esta práctica se inscribía dentro de un contexto más complejo de corrupción
institucionalizada que abarcaba una gama de hechos, más y menos grave, cuya
consideración nos introduce en un terreno deleznable en que se describen las
manifestaciones de corrupción que encontramos en las prefecturas y sobre las que en
diversas oportunidades intercambiamos criterios entre colegas prefectos/a. Deleznable
porque “la corrupción no deja pruebas” y debemos abstenernos de ser demasiado
específicos para evitarnos dificultades posteriores.
¿Los hechos más graves? Que algunos cargos públicos fueron vendidos en
dólares americanos. Los vendedores y los compradores, militantes de los mismos
partidos, unos “honorables”, otros, “de base”; es decir, se trató de compra-venta de cosa
ajena (la cosa pública) entre “compañeros”. Que el cobro de comisiones dentro de los
procesos de licitaciones y por realizar las supervisiones de ejecución de proyectos “sin
visión alguna” fuera cotidiano y permitiese la rápida acumulación de dinero a cambio de
la burla a los intereses públicos. Que funcionarios/as prefecturales fueran proveedores
En el caso de Potosí, el personal con algún grado de calificación profesional no llegaba al 10%. Peor
aún, no todos quienes tenían alguna acreditación académica se encontraban desempeñando funciones
relacionadas con dicha acreditación.
de materiales y suministros a sus propias prefecturas a través de la intermediación de
terceros. Que se cobrara sobresueldos pagados sin constancia alguna con fondos
“reservados”. Que se destinara recursos públicos para el soborno de dirigentes de
organizaciones sociales que hicieron del chantaje político su medio de enriquecimiento
ilícito. Que se guardara en dependencias de seguridad ciudadana (convertida en el
servicio de espionaje político de los anteriores prefectos) certificados de condonación de
créditos menores en favor de productores del agro, impidiendo su entrega a los
beneficiarios, todo con fines políticos partidarios y prebendales inconfesables. En fin,
que se cometieran actos tipificados como delitos por las leyes bolivianas con noticia
casi pública y sin huellas.
Los menos graves: que se abusara del uso de los servicios telefónicos, de los
vehículos institucionales, de los materiales, de los combustibles, etc. Mostrando la
carencia total de conciencia acerca de lo que significa “la cosa pública” y el desempeño
de funciones en las instituciones del Estado como un servicio a la colectividad.
Para concluir este intento de sistematización del inicial recorrido de nuestra tarea
prefectural, no es caer en exageración decir que la designación de los/a prefectos/a por
parte del presidente Mesa causó en el conjunto de la sociedad boliviana una gran
expectativa, por la buena y también por la mala. Es mejor empezar por la última. No se
puede ignorar a quienes sentían que éramos unos intrusos en terreno ajeno, a quienes no
nos perdonaban que les hubiésemos arrebatado lo que consideraban suyo y que
deseaban ardientemente que nuestro paso por las prefecturas fuera pesado y breve,
aspiración que tratarían de concretar aportando con mucho gusto su tiempo, su
experiencia y su dinero.
En cuanto a la expectativa por la buena, era claro que el hastío que la gente había
acumulado por la inconducta generalizada de los partidos políticos en el país derivaba
en una simpatía casi natural por este esquema gubernamental “de emergencia y sin
partido”, de modo que nuestra primera y gran cualidad era ser independientes. A los
actos de posesión de las nuevas autoridades asistió, casi en todos los casos
espontáneamente, una gran cantidad de personas que no solamente las fue a ver, sino
también a aplaudir de corazón. A lo largo de los meses siguientes se sucedieron las
expresiones de afecto y de solidaridad de muchas personas aisladas, pero también de
agrupaciones, de organizaciones sociales y de instituciones desligadas de vínculos
político-sectarios que nos comprometieron más y más en nuestro empeño por generar
respuestas efectivas a las necesidades y a los problemas de nuestros departamentos,
desde una perspectiva de contribución responsable a la construcción del país.
Sobre esta base tan compleja y con grandes esperanzas nos lanzamos a caminar.
Lo que hicimos
Entre la planificación y la improvisación
Desde la primera vez que estuvimos juntos en Palacio de Gobierno habíamos
identificado la urgente necesidad de construir criterios básicos de orientación de la
gestión gubernamental que abordaran, así fuera gruesamente, una visión de país y las
estrategias derivadas de ella. Estábamos conscientes de que no bastaba ser un grupo de
personas bien intencionadas y de que el hecho de haber llegado a la función pública por
una circunstancia de excepción no era excusa para dejar de satisfacer aquella vital
necesidad. No teníamos partido político y tampoco estaba en nuestros planes
conformarlo, pero sabíamos que era imprescindible articularnos sobre la base de un
programa mínimo que dibujara con precisión los objetivos comunes que nos unían, cuya
formulación implicaría un posicionamiento claro acerca de nuestras opciones como
colectivo.
Así, desde el gobierno central se promovió la realización de eventos en los que
se socializó la información más relevante acerca de la situación del país y de las
estrategias diseñadas al respecto, se puso en discusión algunas propuestas para nuestra
gestión prefectural y compartimos las experiencias que íbamos acumulando en este
proceso de aprendizaje acelerado.
No se profundizó en este escenario el debate acerca de la naturaleza de nuestro
gobierno y las alusiones a tal temática fueron bastante tangenciales. En los hechos, el
contenido trabajado en estas circunstancias era la expresión de que se había asumido
que éramos un gobierno que debía culminar su periodo constitucional hasta el año 2007,
cumpliendo el conjunto de sus competencias y, por tanto, debía encargarse de todos los
problemas pendientes del país.
Respecto a las prefecturas se presentó un conjunto de políticas y estrategias
encaminadas a sentar las bases de su real fortalecimiento en la perspectiva de la
constitución de los “gobiernos departamentales autónomos”, como expresión del
proceso de profundización de la descentralización que era identificado como una tarea
ineludible, sustentada teóricamente desde diversos puntos de vista (filosófico, político,
económico, etc.) y por encima de esto, requerida históricamente para contribuir a
resolver el viejo desencuentro entre la sociedad y el Estado en Bolivia.
El carácter sistémico de esta propuesta era notable, pues tenía la virtud de
engarzar armónicamente una serie de elementos vinculados a la gestión departamental,
de diferente naturaleza, alrededor del eje articulador que era el horizonte renovador
autonómico al que nos dirigía. Sin embargo, no fue posible la ejecución de la propuesta
por varios motivos. Desde el hecho de que se requería un proceso de construcción
colectiva sobre la base de la sistematización de la experiencia de cada departamento
(que era en sí misma otra tarea no muy sencilla), pasando por el diseño de un nuevo
modelo de estructura de Estado que en principio hubiese necesitado la aplicación de una
serie de reajustes institucionales y normativos con respecto al Poder Ejecutivo en los
marcos de la Constitución vigente, hasta la dinámica de conflictos que se desató en el
país a partir de enero de 2004, lo impidieron.
Este último aspecto fue el más grave de todos. A partir del fallido intento de
aplicación del impuesto al patrimonio neto de las personas se retornó a un clima de
ingobernabilidad aguda en que todo pretexto fue válido para la ejecución de medidas de
presión; y si no había pretexto, se lo inventaba. Fue tan irracional lo que comenzó
entonces que ser autoridad pública se convirtió en una condena que cuyas características
se deducen de las palabras que diría uno de los colegas prefectos en el mes de abril de
2004: “Esta situación es inhumana, ya ni siquiera físicamente se puede resistir”.
En el aporte de Carlos Hugo Molina se encuentra el detalle de estos elementos.
Era cierto. Cada día se sucedían los problemas, chicos, medianos y grandes,
reales y aparentes, todos acompañados de amenazas y de acciones de hecho y en medio
de una campaña de permanente difamación de las autoridades que con seguridad costó
bastante dinero.
No era posible ejecutar una mínima planificación de actividades y todo el tiempo
había que improvisar para procurar soluciones que permitieran el retorno de la
normalidad “hasta la próxima vez”. Nuestras expectativas de transformación integral de
las prefecturas fueron quedando cada vez más lejos de la realidad. En su reemplazo
hicimos lo posible por marcar la diferencia en el plano del testimonio personal en el
ejercicio de la función pública para rescatar la credibilidad de la sociedad a través de la
actuación apegada a los valores más importantes que formaban parte de los factores
comunes que nuestro gobierno identificaba: el respeto a los derechos humanos y a las
leyes, la honestidad, la transparencia y la austeridad, la participación y la equidad.
Fueron estas las políticas que guiaron nuestra gestión.
Cada Prefectura vivió su propia experiencia en función de su contexto, y de las
posibilidades y limitaciones que éste le ofreció.
En todas se aplicó el diálogo para la concertación como vía de solución a los
conflictos, preservándose la vigencia de los derechos humanos a costa de cualquier
sacrificio. En todas se conformó el equipo de directores sobre la base de los criterios de
idoneidad profesional y personal. En todas se atendió la ejecución de las tareas
nacionales definidas como prioridades por el Gobierno. En todas se fortaleció la
planificación estratégica y operativa, el seguimiento y el control. En unas más que en
otras se auspició los procesos de institucionalización de personal en aplicación de las
normas vigentes. En todas se propició, con más o menos éxito, el trabajo de las oficinas
departamentales de lucha contra la corrupción. En todas se transparentó la información
y se tomó previsiones para garantizar la honestidad en el manejo de los recursos
públicos.
En todas se sufrió los embates de los conflictos. Unos prefectos más que otros se
convirtieron en negociadores y árbitros. Unos fueron más atacados que otros. Unos
fueron más técnicos y otros más políticos. Unos permanecieron hasta el final en junio de
2003, otros se marcharon antes. De todas formas, fuimos un equipo de trabajo.
La red de interrelaciones prefecturales
La relación con el poder central
Está fuera de toda discusión que la estructura centralista del Estado boliviano no
permite a las prefecturas un radio de acción mayor y más libre que podría resultar en
una también mayor eficacia en la generación de las respuestas oportunas y pertinentes a
las demandas sociales. Tampoco puede discutirse que los límites legales no son
superables por la mera buena voluntad. En consecuencia, ese fue el encuadre
institucional-jurídico que definió las relaciones entre el poder central y las prefecturas,
aunque fue permanente la preocupación compartida por encontrar las vías para ampliar
la esfera de acción en los departamentos.
Una de las facetas más complicadas de esta relación se refiere a los ámbitos de la
educación y de la salud, pues las previsiones normativas son ambiguas y dan lugar a las
superposiciones de roles entre los ministerios respectivos y las prefecturas en cuanto a
ciertas decisiones se refiere; como, por ejemplo, la emisión de las convocatorias para la
provisión de cargos.
También es necesario señalar que la estructura y el funcionamiento del Poder
Ejecutivo dista de corresponderse con un verdadero sistema, pues no es raro que en el
nivel central se asuman compromisos que arreaban a las prefecturas, sin consultarles
siquiera. De esta manera se quebraba en cualquier momento la planificación
departamental introduciendo elementos extraños, ineludibles.
Pero son estas características constantes del Estado boliviano, que vienen de
hace tiempo y perduran hasta hoy. Lo que interesa destacar en estas páginas son los
rasgos particulares de aquella etapa en que fuimos Gobierno. En esa perspectiva, hay
que señalar que hubo una dificultosa coordinación entre el poder central y las
prefecturas respecto a las cuestiones políticas de fondo, hasta el punto que los/a
prefectos/a en varias ocasiones nos informamos de algunas decisiones importantes
tomadas en el más alto nivel de autoridad a través de los medios de comunicación
masiva, casi por casualidad.
El repaso de los acontecimientos de entonces, la mirada hoy tranquila hacia ese
pasado permite que aceptemos que esta deficiencia era un efecto de la dinámica
descontrolada e intensa de conflictividad que, en el sentido más literal de la expresión,
hacía que el tiempo sea escaso.
Frente a este déficit sensible de articulación sistémica entre los niveles central y
departamentales del Gobierno, debe destacarse una enorme cualidad que se manifestó
en el más grande respeto con que don Carlos Mesa Gisbert, presidente de la República y
sus ministros, todos, se relacionaron con los/a prefectos/a.
Ellos, de inicio y a lo largo de todo el tiempo que estuvimos en función
gubernamental, fueron claros en el establecimiento de las pautas de comportamiento
esenciales que debían ser observadas por todos nosotros, así como en la identificación
de objetivos mayores vinculados al interés del país.
A través del Ministerio de la Presidencia se efectuó el permanente seguimiento
al desempeño prefectural de manera que se garantizara el mayor nivel de eficiencia.
Según las exigencias de las circunstancias concretas, los ministros de las distintas
carteras estuvieron prestos a apoyarnos en la solución de los conflictos que afectaron a
nuestras jurisdicciones.
Lo más importante de todo: permanentemente se nos dejó en libertad para tomar
decisiones dentro del ámbito de nuestras competencias y jamás se nos impuso nada al
respecto. Cualquier criterio se nos hizo llegar como sugerencia fundamentada, con el
mayor respeto.
Debe quedar explícitamente dicho como testimonio de verdad que jamás el
Presidente de la República o sus ministros nos trataron como simples subordinados que
debíamos obedecer sin replicar, que jamás hicieron uso de su autoridad para traficar
influencias. Fue así como esta experiencia tan difícil en que vivimos el acoso incesante
de las fuerzas que conspiraban todo el tiempo se convirtió en una paradoja, porque al
mismo tiempo que todo esto provocaba una inédita sensación de debilidad y de
inseguridad en nosotros, ser autoridad de este Gobierno fue también una experiencia de
libertad, como probablemente muy pocas veces antes fue y después sea.
La relación con el Poder Legislativo
La peor parte de esta relación la llevó el nivel central del Poder Ejecutivo. Ello
no quiere decir, sin embargo, que las prefecturas hubiesen tenido una experiencia mejor;
fue menos intensa, pero igual de dificultosa.
El cambio sucedido a consecuencia de los hechos de octubre de 2003 se limitó al
Poder Ejecutivo; el Legislativo y el Judicial se mantuvieron iguales. Por tanto, nuestro
gobierno no solamente fue sin partido, sino también sin presencia en el Congreso, lo
que era en verdad un problema serio porque a más de ser tremendamente difícil la
coordinación, que es uno de los factores más importantes de la operativización de la
independencia entre los poderes y del juego de los contrapesos que hace tanto tiempo
dibujara en el plano teórico Montesquieu, la competencia fiscalizadora de los
representantes nacionales fue utilizada como un instrumento contundente para asestar al
Poder Ejecutivo todos los golpes posibles.
En el nivel prefectural este desencuentro se manifestó de muchas formas y con
varios matices. Debe mencionarse que también en estas circunstancias se mantuvo la
indiferencia que caracteriza a muchos senadores y diputados que nunca aparecieron.
Algunos se acercaron a los/a nuevos/a prefectos/a, expresando su deseo de realizar un
trabajo conjunto “por el departamento”, muy pocos sin intereses ocultos que en algún
momento quedaban descubiertos, con deseos sinceros de ser útiles; pero sería caer en
una generalización falaz desconocer que sí los hubo. Lo más negativo fue el accionar de
aquellos que se dedicaron única y exclusivamente a interferir maliciosamente la gestión
prefectural con peticiones de informes escritos y orales por cualquier motivo, sabedores
del impacto que esa actitud ocasionaría, pues nos distraía del cumplimiento de tareas
realmente necesarias e importantes.
Queda así puesto de manifiesto que lo que hicimos y lo que logramos fue a pesar
del rol que la mayor parte de los congresistas desempeñaron respecto de nuestra gestión.
La relación con las provincias y con los municipios
En un primer ámbito de carácter político, debe señalarse que los/a prefectos/a
atendieron las opiniones de la sociedad a la hora de designar a los subprefectos, de
manera que entre ellos y la primera autoridad departamental no hubo una relación de
subalternización. La complicación que en algunos casos emergió fue que las autoridades
provinciales resultaron ser militantes de algún partido político y, por tanto, actuaron en
función de las consignas de éste.
Por otro lado, es evidente que en general la relación prefectural con los
municipios estuvo liberada de las susceptibilidades político-sectarias, aunque la
hegemonía de uno u otro partido en ellos también ocasionó para algunas prefecturas
conflictos de bastante gravedad.
En otro ámbito de reflexión debe señalarse sin duda alguna que el fuerte
protagonismo de los municipios como efecto de la promulgación de la Ley de
Participación Popular ocasionó un desplazamiento enorme de las provincias como
escenarios del proceso de desarrollo. Por tanto, los alcaldes resultaron siendo
autoridades más importantes que los subprefectos, situación común a todos los
departamentos, pero no igual en intensidad.
Reconociendo la enorme contribución que el proceso municipal ha significado
para el Estado boliviano en términos del perfeccionamiento de la democracia y de la
inclusión social para el desarrollo, nuestra experiencia prefectural permitió la
identificación de algunas debilidades importantes paralelas.
Era evidente la falta de un nivel de gestión intermedio de las prefecturas y los
municipios, más aún tratándose de departamentos cuya extensión territorial es grande.
Por otro lado, la visión secantemente localista de los municipios conspira en contra de
cualquier proceso de desarrollo. Finalmente, queda claro que aún queda camino por
recorrer en la dirección de que los municipios sean verdaderos gobiernos autónomos,
pues el hecho de que los alcaldes y sus concejos presentasen peticiones para la
incorporación de proyectos concurrentes con los municipios en los POA, distintas a
otras presentadas antes o después por las OTB, y los comités de vigilancia, y también
los comités cívicos, sindicatos y toda una gama de “portavoces de las demandas
sociales”, revela que no se acaba de asumir en la práctica el trascendental papel que la
ley les otorga.
La respuesta prefectural a esta situación fue diversa. En algún caso se delegó a
los subprefectos una parte de las competencias prefecturales, haciendo de las provincias
el nivel intermedio de gestión. En otros se apeló a las grandes mancomunidades de
municipios. De todos modos la solución de este problema tan vital quedó pendiente
hasta ahora.
La relación con las instituciones y las organizaciones sociales
Dentro del amplio espectro de instancias gregarias que existe en el país, algunas
de ellas son comunes a todos los departamentos y juegan en ellos papeles de gran
influencia. Entre ellas se encuentran los comités cívicos, las juntas de vecinos, los
sindicatos y las organizaciones indígenas.
La relación con todas ellas fue, en mayor o en menor grado, tensa y conflictiva,
pese a las diferencias que las separan según departamentos en función de los modelos de
comportamiento colectivo descritos anteriormente. La explicación es en el fondo
bastante sencilla: salvo el caso de las organizaciones indígenas a las que se dedicará un
par de apartados enseguida, las demás responden a las consignas de las fuerzas políticas
que en ellas tienen presencia influyente y durante el gobierno del presidente Mesa, si en
algo coincidieron todos, los de derecha y los de izquierda, fue en sus esfuerzos para
defenestrarlo.
En tal afán enarbolaron todas las banderas imaginables: la restitución de
personal que hacía más de cinco años fue echado de las prefecturas, la incorporación de
ideas de proyectos a los POA, el ingreso de aspirantes reprobados a las normales, la baja
de las tarifas del transporte, el mantenimiento de la subvención al diesel, la legalización
de los autos chutos…, se podría continuar llenando páginas.
En todos los departamentos llegaron en algún momento a pedir la renuncia de
los/a prefectos/a, con distintos grados de eficacia.
No sería justo desconocer que hubo organizaciones sociales que pese a estar
identificadas con alguna opción político-partidaria, por su lucidez en cuanto al rol que
deben desempeñar en función de la satisfacción de las necesidades y la solución de los
problemas de la gente que representan, fueron capaces de valorar la oportunidad que
representaba contar con autoridades independientes que no querían otra cosa que ser
verdaderos servidores públicos y, en consecuencia, sostuvieron las gestiones
prefecturales sin condicionamiento alguno, sin pedir a cambio otra cosa que trabajo y
honestidad. La actuación de sus líderes probablemente haya sido uno de los pocos
alicientes en la línea de no perder la esperanza completamente.
El caso de los indígenas fue particular. A diferencia de las otras organizaciones,
se mantuvieron liberadas del sometimiento a los partidos políticos y sus peticiones se
refirieron a la titulación de tierras comunitarias de origen; en consecuencia, no
representaban cuestiones de competencia departamental, sino nacional y no hicieron uso
frecuente de las medidas de hecho. Sin embargo, un apunte colateral es necesario: algo
que llamó a la preocupación fue su indisimulado desinterés por los problemas del país,
como si ellos no fueran a sufrir las consecuencias de lo que sucediera en él, negando en
la práctica que desde 1825 hubo una historia que no fue precisamente de la exclusión,
sino de las luchas y de las victorias por la inclusión.
Lo que logramos
Después de un final como el que se produjo en junio de 2005 quedamos
agobiados por una sensación de frustración que no es fácil remontar. Sin embargo, un
mínimo de objetividad nos conduce a reconocer satisfechos que alcanzamos logros
importantes en las prefecturas.
“Marcaron huella”, dijo en una ocasión una persona que tuvo la tarea de
presentar una sistematización de impresiones ciudadanas acerca del gobierno de don
Carlos Mesa Gisbert en un pequeño evento en Potosí.
Pues sí, en lo que concierne a las prefecturas marcamos huella porque pusimos
lo mejor de nosotros para dar testimonio efectivo de los valores que declaramos.
También porque pese a haber tenido que dedicar tanto tiempo a solucionar
conflictos, nosotros y nuestro equipo técnico, los niveles de ejecución presupuestaria
alcanzados durante la gestión 2004, que fue la única completa que nos tocó dirigir, se
colocaron entre muy buenos y excelentes.
Devolvimos a la planificación una base de sustentación técnica por encima de
Tres prefecturas superaron el 100% de ejecución y dos llegaron a más del 90%.
mezquindades políticas, combinándola con criterios de equidad y concluimos proyectos
vitales e iniciamos otros, dentro de los que se destacan los proyectos camineros.
Fuimos capaces de construir una demanda propia como instrumento de
negociación con la cooperación internacional.
Conseguimos satisfactoriamente casi en todos los departamentos la realización
de tareas de carácter nacional que el poder central nos encomendó, como el referéndum
sobre el gas, los diálogos departamentales, los congresos departamentales de educación,
la readecuación de programas sociales como el PAN y las campañas de vacunación.
Se añade a todo ello que nuestro paso por el Gobierno tuvo enorme significación
personal porque nos enriqueció no solamente en los ámbitos técnicos y profesionales, al
ser una suerte de pasantía más efectiva que cualquier evento de postgrado, ya que
propició en nosotros la formación y el desarrollo de un conjunto de competencias que
ha de acompañarnos por siempre; sino también en el ámbito político en el mejor sentido
del término, ya que nos procuró un conjunto de vivencias desde “el otro lado”, desde el
aparato del Estado y ejerciendo autoridad pública, lo que para varios fue primicial. Así,
tuvimos la oportunidad de completar a través de esos duros meses de gestión pública
nuestra visión del Estado boliviano, dejando de verle como ajeno, diferenciándolo
claramente de los aparatos políticos que asumen circunstancialmente su poder,
comprendiendo la histórica urgencia de liberarle de sus viejos fallos para tender de
verdad un puente desde su dramática y casi perenne crisis hacia su desarrollo pleno para
la realización humana y social de los/as bolivianos/as que somos, como personas que
compartimos la misma dignidad y que merecemos como tales la felicidad.
9
POLÍTICA MARÍTIMA
Juan Ignacio Siles del Valle
El siguiente texto corresponde sustancialmente al informe personal de gestión que el ex
canciller Juan Ignacio Siles del Valle enviara al presidente Mesa al concluir sus
funciones en junio de 2005. El autor agradece al ex viceministro de Relaciones
Exteriores y Culto, Jorge Gumucio Granier, por sus observaciones.
La política exterior boliviana durante el gobierno del presidente Mesa Gisbert
La XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, realizada en
Santa Cruz de la Sierra entre el 14 y el 15 de noviembre de 2003, apenas un mes
después de la crisis de octubre, marcaría el inicio del gobierno del presidente Mesa
Gisbert en el ámbito internacional. Fue una magnífica oportunidad para que el país
recupere la imagen que había quedado tan gravemente dañada tras los sucesos que
llevaron a la renuncia del presidente Sánchez de Lozada. Bolivia se presentaba ante
los hermanos iberoamericanos como un país que retomaba el curso de
gobernabilidad democrática, que se reconocía en su multiplicidad y en su voluntad
de reactivar el sentido de pertenencia al Estado de sus ciudadanos, que reafirmaba
los principios sobre los que se sustentan los derechos humanos y su vocación por la
cultura de la paz y la justicia, y que buscaba ansiosamente superar sus altos niveles
de pobreza y exclusión para alcanzar un mayor desarrollo económico y social para
toda su población.
A partir de la realización de esta Cumbre, el gobierno buscó especialmente
fortalecer y desarrollar la relación con los demás países del hemisferio americano,
en particular con los vecinos, tanto en el ámbito bilateral como en el de la
integración regional. Por ello, la diplomacia boliviana realizó los mayores esfuerzos
para consolidar los vínculos existentes con Argentina (mediante la firma de los
nuevos contratos para reiniciar la venta de gas natural a través del antiguo ducto y la
suscripción de la Carta de Intenciones cuyo propósito era viabilizar del proyecto de
construcción de un gasoducto que atravesara el noreste argentino, que permitiría
ampliar considerablemente el mercado gasífero de ese país, la firma del Acuerdo
para la Promoción Económica, Comercial y de Inversiones, y la búsqueda de nuevos
mercados en el norte argentino, además de un acuerdo sobre migraciones); con
Brasil (a través de las negociaciones para aumentar el volumen de exportación de
gas natural y líquidos por medio del gasoducto a Sao Paulo y su ramal hacia Cuiabá,
así como el desarrollo de proyectos de infraestructura vial o la condonación de 50
millones de dólares de deuda); con Perú (a partir de la firma del Tratado General de
Integración y Cooperación Económica y Social para la conformación de un Mercado
Común y de la Carta de Intenciones que abre la posibilidad de tender un gasoducto
desde la costa peruana hasta los centros de producción gasífera en Bolivia y de crear
una Zona Económica Especial en el sur de Perú para la instalación de una planta de
licuefacción que facilite la exportación de gas natural); con Uruguay y Paraguay
(mediante la inclusión de esos países en los proyectos de exportación de gas natural
a la Argentina); y con Colombia y Venezuela (para desarrollar los vínculos políticos
y comerciales existentes y particularmente para intentar evitar que las negociaciones
de Colombia con Estados Unidos para un Tratado de Libre Comercio con Estados
Unidos y las de Venezuela con el MERCOSUR perjudicaran a los productores de
oleaginosas del país. Las concesiones arancelarias de Venezuela a Paraguay
pudieron haber significado el desplazamiento de Bolivia del mercado venezolano de
la soya a consecuencia de los altos fletes de transporte que tienen que pagar las
empresas bolivianas, hecho que sólo fue remediado en forma parcial posteriormente
por Venezuela, a través del mecanismo de compras gubernamentales).
Además, Bolivia participó activamente en el proceso de consolidación de la
Comunidad Sudamericana, apoyando la tesis de que su fortalecimiento debe nacer
de la supervivencia de los sistemas de integración existentes, tanto en el caso de la
Comunidad Andina como del MERCOSUR, recogiendo sus experiencias y su
institucionalización, y corrigiendo sus flaquezas; pero también considerando las
asimetrías profundas que actualmente existen entre los países de la región, a fin de
mantener un tratamiento especial hacia los países de menor desarrollo. Bolivia
además promovió la puesta en marcha de la Iniciativa para la Infraestructura
Regional Sudamericana (IIRSA), que busca el desarrollo de la integración regional y
local a través de ejes de comunicación vial y fluvial diseminados en todo el
subcontinente, a lo que se añade el especial interés del Gobierno para completar el
asfaltado de proyectos carreteros de vinculación internacional y nacional.
Se hizo un trabajo especial para revitalizar la relación con México (para tratar de
mantener las opciones de acceso al mercado mexicano del gas y para fortalecer el
mercado de oleaginosas en ese país). Por lo demás, México copresidió junto a
Estados Unidos un grupo especial de apoyo a Bolivia, que sirvió inicialmente para
ayudar al país en su delicadísima situación económica en la que se hallaba al
comenzar el presidente Mesa su gestión gubernamental.
El punto más débil de la gestión diplomática estuvo en la relación con los Estados
Unidos, no por mala disposición de ese país, que posiblemente, al menos al
principio, guardaba cierto recelo hacia el gobierno de Mesa, pero que luego se
mostró más abierto. La verdad es que Bolivia sólo pudo participar en calidad de
observador en la negociación para un Tratado de Libre Comercio entre Estados
Unidos y cuatro países andinos, y tuvo serias dificultades para presentar proyectos
productivos que permitieran al país acceder a la Cuenta del Milenio. La ampliación
temporal de la extensión para la producción de coca en el Chapare, en tanto se
avanzaba en un estudio que determinara la demanda real de hoja de coca para el
consumo tradicional, enrareció también la relación bilateral.
La relación con los países europeos y con Japón estuvo centrada en la negociación
andina del nuevo sistema generalizado de preferencias SGP+, que otorga un acceso
preferencial para productos nacionales en los mercados europeos, en los programas
de cooperación y en la condonación de la deuda bilateral, que, en el caso de Japón,
alcanzó cifras superiores a los 550 millones de dólares.
Sin embargo, la política exterior del gobierno del presidente Mesa estuvo dirigida
fundamentalmente a reposicionar la demanda marítima en la agenda internacional de
Bolivia, sin que ello significase, por supuesto, dejar de lado o descuidar la relación
con los demás países de la región o con aquellas naciones con las que Bolivia
mantiene una estrecha y tradicional vinculación política, social y económica. Es
más, la política marítima no puede sino sustentarse en el marco de una amplia y
moderna visión de lo que debe ser la integración regional y hemisférica, en la que no
puede haber temas pendientes que obstruyan el desarrollo simétrico, así como el
equilibrio y la concertación de todos los países latinoamericanos. Porque el
enclaustramiento marítimo ha dañado nuestra economía, ha afectado gravemente al
desarrollo y bienestar de los bolivianos, y ha incidido en nuestras posibilidades de
inserción internacional.
Y esa política estaba centrada en la búsqueda de la resolución pacífica y negociada
de una controversia que no quedó zanjada con la firma del Tratado de 1904 y que
debe necesariamente incorporar un territorio libre, útil y soberano con proyección
marítima para Bolivia. Las soluciones parciales que no incluyan la soberanía
boliviana sobre el acceso al mar, sobre todo si son vistas y acordadas como
soluciones definitivas, no serán nunca aceptables para Bolivia y podrían convertirse
en el germen de futuros entredichos o conflictos. Tampoco tendría sentido para
Bolivia acceder a una costa que no estuviera dotada de un puerto (aun bajo
administración compartida) que fuera útil y que le permitiera verdaderamente
vincularse marítimamente con el mundo.
El presente trabajo se circunscribirá, pues, sólo a la política marítima del presidente
Mesa.
Antecedentes históricos
En 1879 Bolivia no sólo perdió todo su litoral marítimo en una guerra injusta que no
había iniciado ni provocado, sino también la cualidad marítima que ejercía a través
de los puertos y caletas que le permitían gravitar sobre la costa y vincularse con el
mundo. Perú, que había ingresado a la guerra en virtud de la alianza que mantenía
con Bolivia, perdió, por su parte, las provincias de Tarapacá, Arica y Tacna, aunque
recuperó esta última tras la firma del Tratado de 1929 con Chile. Bolivia, en cambio,
no recuperó ni un metro cuadrado del territorio perdido.
Una vez concluida la guerra, y una vez que Perú firmó el Tratado de Ancón en 1883,
cediendo la mayor parte del territorio perdido en la guerra, Bolivia, en el gobierno
de Narciso Campero en 1884, se vio forzada a firmar un Pacto de Tregua que diera
por terminada la contienda.
El despojo fue consolidado posteriormente con la firma del Tratado de 1904 entre
Bolivia y Chile, cuando era presidente Ismael Montes, que aseguraba a Chile la
posesión definitiva sobre los territorios invadidos en la Guerra del Pacífico y que
dejaba a Bolivia en una situación de enclaustramiento que quitaba a Bolivia toda
posibilidad de acceso soberano al mar. Como compensación, Chile otorgaba libre
tránsito de mercancías desde y hacia Bolivia, y se comprometía a construir una línea
férrea entre Arica y La Paz para facilitar el transporte de esas mercancías. El
Tratado fue aprobado por el Congreso boliviano, pese a la oposición de un número
significativo de parlamentarios que consideraron que este nuevo instrumento
internacional deshonraba al país y afectaba gravemente a su futuro desarrollo.
La verdad es que Chile ya había tomado posesión absoluta de los territorios
invadidos, al punto de que en 1887, durante la presidencia en Bolivia de Gregorio
Pacheco, el Senado chileno había consolidado su dominio con la creación formal de
la provincia de Antofagasta (y su consiguiente anexión) y la explotación del guano y
el salitre existentes en la región. Y había comenzado a ejercer una enorme presión
sobre Bolivia, que había quedado prácticamente encerrada, geográfica y
económicamente, después de la contienda. El gobierno boliviano del presidente
Ismael Montes optó por resolver el problema coyuntural, pero hipotecó el futuro del
país, incurriendo en un gravísimo error de proyección histórica.
Los procesos de negociación más importantes
En 1895 en la gestión de Mariano Baptista, nueve años antes de que Bolivia y Chile
suscribieran el Tratado de 1904, vale decir, cuando Bolivia no había aún cedido
formalmente los territorios ocupados por Chile, ambos países acordaron, por una
parte, la consolidación del dominio territorial ejercido por Chile y, por la otra, la
entrega a Bolivia del puerto de Arica una vez solucionado el diferendo por Tacna y
Arica entre Chile y Perú (el puerto fue cedido formalmente por Perú recién en el
Tratado de 1929). El Congreso de Bolivia rechazó los acuerdos por considerarlos
una traición hacia Perú; y el de Chile, por ser ambos acuerdos vinculantes e
indivisibles.
En 1927, durante la presidencia de Hernando Siles, surgió una nueva oportunidad de
hallar una solución mínimamente satisfactoria para Bolivia, pues Frank Kellogg, el
Secretario de Estado norteamericano que mediaba en el diferendo entre Chile y Perú
por las provincias de Tacna y Arica, planteó la necesidad de “ceder a la República
de Bolivia a perpetuidad, todo derecho, título e intereses que ellas (Chile y Perú)
tengan en las provincias de Tacna y Arica”. En principio Chile accedió a considerar
la propuesta, sin embargo, Perú la rechazó, ávido de recuperar al menos una parte
del territorio que había perdido.
En 1950 en la presidencia de Mamerto Urriolagoitia, los ministros Alberto Ostria
Gutiérrez, de Bolivia, y Horacio Walker Larraín, de Chile, intercambiaron notas
reversales que acordaban la posibilidad de iniciar una negociación para entregar a
Bolivia un corredor que le permitiera tener un acceso soberano al Océano Pacífico.
Las negociaciones no prosperaron, por el pedido chileno de poder aprovechar las
aguas del lago Titicaca, sujetas a condominio de Bolivia y Perú.
El proceso de negociación más importante, indudablemente, es el que en 1975
iniciaron los dictadores Banzer y Pinochet. Y ello puede decirse porque ésta fue la
única oportunidad en la que se llegó a la situación de consulta previa de parte del
gobierno de Chile al de Perú, tal como establece el Art. 1º del Protocolo
Complementario del Tratado de 1929 firmado por ambos países, que textualmente
dice: “Los gobiernos de Chile y del Perú no podrán, sin previo acuerdo entre ellos,
ceder a una tercera potencia la totalidad o parte de los territorios que, en
conformidad al Tratado de esta misma fecha, quedan bajo sus respectivas
soberanías, ni podrán, sin ese requisito, construir, al través de ellos, nuevas líneas
férreas internacionales”.
La negociación apuntaba a que Chile entregaría a Bolivia una franja territorial
soberana de 10 km de ancho situada en el área que va desde el norte de Arica hasta
el límite chileno peruano determinado por el Tratado de 1929, que vincularía el
territorio boliviano con la costa del Pacífico y que daría proyección marítima a
Bolivia. A cambio, y como forma de compensación, Chile solicitó un territorio de
igual extensión ubicado en algún lugar de su zona fronteriza con ese país, exigencia
que Banzer Suárez nunca aceptó formalmente. En el único encuentro tripartito de
mandatarios de Bolivia, Chile y Perú, realizado en 1977, en Washington, en el
marco de la firma de los tratados para la entrega del Canal de Panamá, Banzer le
pidió expresamente a Pinochet que retirara ese planteamiento, lo que fue rechazado
por el dictador chileno. El posible canje territorial fue rechazado abiertamente por la
opinión pública boliviana.
A pesar de que las negociaciones no habían concluido, Chile realizó la consulta
correspondiente a Perú. La respuesta peruana aceptaba en principio el planteamiento
del corredor, pero exigía la tripartición del puerto de Arica, opción que el gobierno
de Chile rechazó de plano, quedando de esta manera estancadas las discusiones.
Vanos fueron los esfuerzos por reencauzar la negociación y, finalmente, el gobierno
de Bolivia optó, en marzo de 1978, por romper las relaciones diplomáticas con
Chile, por entender que ese país había cerrado toda posibilidad de diálogo.
Posteriormente, en 1987, durante la última presidencia de Víctor Paz Estenssoro, el
gobierno boliviano hizo una nueva propuesta que recogía, en términos generales, los
aspectos más relevantes de la negociación de 1975 y que añadía como alternativa
áreas de enclave sin continuidad territorial hacia Bolivia, en territorios no sujetos al
Tratado de 1929 que, por lo tanto, no requerían de consulta previa a Perú. Para
superar el tema de la compensación territorial, Bolivia sugería el estudio de otras
posibles formas de compensación, incluida la del uso de recursos hídricos. Algunas
semanas después de que Bolivia hiciera entrega de su propuesta en Montevideo, el
gobierno chileno se negó a considerar la propuesta.
El estado de las conversaciones entre los presidentes de Bolivia y el presidente
Lagos, de Chile, en octubre de 2003
Desde que en el año 2000, durante el gobierno del general Hugo Banzer Suárez, los
cancilleres Javier Murillo de la Rocha y Juan Gabriel Valdés iniciaran en Algarve,
Portugal, una nueva etapa en la discusión con lo que se denominó conversaciones
sin exclusiones y sin condicionamientos (que de hecho significaba que la
reivindicación marítima era parte de la agenda bilateral), los distintos gobiernos,
tanto de Bolivia como de Chile, han tratado de ajustarse a ese compromiso, sin que
ello haya determinado, lamentablemente, que se haya podido avanzar en la
reapertura de un proceso de negociación para solucionar el centenario
enclaustramiento boliviano.
En el año 2001, el nuevo presidente Jorge Quiroga inició con Chile una gestión muy
diferente a todas las que se habían llevado adelante hasta entonces; estaba destinada
a encontrar nuevas rutas para exportar gas natural al mercado norteamericano de la
costa oeste, para lo cual se requería atravesar territorio chileno con un gasoducto y,
además, situar en algún punto de la costa un lugar donde establecer una planta de
licuefacción de gas y otros líquidos desde la cual cargar los grandes transatlánticos
transportadores de hidrocarburos. El razonamiento era supuestamente obvio: el
desarrollo de Bolivia se alcanzaría mediante la exportación de gas natural
proveniente de las grandes reservas que tiene el país. Para ello era imprescindible
cerrar con la mayor celeridad un compromiso con aquellas empresas
multinacionales interesadas en hacer posible la consolidación de los mercados
brasileño y argentino y, sobre todo, el acceso a nuevos mercados. Desde que se
había iniciado el proceso de capitalización en 1996, los cálculos sobre las reservas
de gas natural habían crecido exponencialmente. En ese año, las reservas probadas
alcanzaban los 2,97 trillones de pies cúbicos y las probables llegaban a 1,27
trillones. Para el año 2005, el total de reservas probadas, probables y posibles habría
llegado a los 63,9 trillones de pies cúbicos, lo que convertía a Bolivia en el segundo
país con mayores reservas del continente sudamericano, después de Venezuela.
En un momento en el que confluyeron diversos intereses, Quiroga logró convencer a
varias transnacionales a fin de crear un consorcio, Pacific LNG, que construyera el
gasoducto que fuera desde el sur de Bolivia hasta algún punto en la costa del norte
de Chile y que se encargara de la construcción de una planta licuefactora en Chile y
otra regasificadora en la costa mexicana, desde donde se accedería al mercado de
California.
De ello trataron indudablemente los presidentes Quiroga y Lagos, a iniciativa del
mandatario boliviano, llegándose a concebir un gran proyecto que incluiría la
exención tributaria y aduanera para la construcción, mantenimiento y operación de
gasoductos y poliductos por empresas designadas por el gobierno de Bolivia y la
entrega de una zona económica especial (un enclave de 600 ha ampliables, que
comprendería también un terminal portuario) por un periodo de 50 años, destinada a
la recepción, procesamiento, industrialización y comercialización de petróleo, gas
natural, sus derivados y subproductos por empresas designadas por el gobierno de
Bolivia. También se hicieron consideraciones sobre protección del puerto en
situaciones de tormenta, profundidad de las aguas y pronta disposición del puerto
gasífero por parte de Chile para su entrega a Bolivia. El libre tránsito para el paso
del gasoducto desde la frontera boliviana hasta el enclave a través de territorio
chileno estaba ya asegurado por lo estipulado en el Tratado de 1904.
Las negociaciones fueron llevadas adelante con la mayor discreción posible por
delegados de absoluta confianza presidencial de ambos países, quienes se reunieron
en varias oportunidades, informando sobre el avance de sus gestiones sólo a
cancilleres y jefes de Estado. El resultado de estas gestiones fue un preacuerdo
registrado en un documento que no lleva firmas, fechado el 14 de junio de 2002, que
se hubiese convertido en un tratado oficial, de llegarse a un arreglo al final del
proceso.
Se convino, por último, en que la negociación sobre el enclave no trataría el tema
marítimo, sin que ello significase renuncia alguna por parte del gobierno de Bolivia
ni cesión por parte del de Chile, pues se entendía que sobre ese tema debía llevarse
adelante una negociación distinta y separada. El gobierno boliviano tenía la
convicción, en todo caso, de que el enclave permitiría establecer de hecho la
presencia boliviana en el Pacífico.
El principal beneficio para Chile consistía, indudablemente, en asegurar un
proveedor permanente y seguro de gas natural, imprescindible para el desarrollo
minero y el consumo industrial y doméstico del norte de ese país. La necesidad
energética de Chile podía entenderse, en todo caso, como una extraordinaria
herramienta de negociación para volver a tratar el tema marítimo.
El canciller Gustavo Fernández quiso además averiguar si el gobierno peruano
estaba dispuesto a realizar una oferta similar que encontrara menos reticencias en la
ciudadanía boliviana, que comenzaba a observar con malos ojos el secretismo con el
que se llevaban adelante las conversaciones con Chile. Consciente de ello, y
teniendo en cuenta que su gestión no se prolongaría por más de un año y que los
candidatos a la presidencia le exigían no tomar una determinación sobre un tema tan
trascendental, el presidente Jorge Quiroga prefirió dejar abiertas las conversaciones
a fin de que fuera el nuevo gobierno el que cerrara las tratativas. Por lo demás, y
como ha sucedido en incontables ocasiones, el acercamiento hacia Perú –que no
tenía otro objetivo que generar presión sobre Chile ya que en verdad el gobierno no
creía en la viabilidad económica de una salida del gas por un puerto peruano–
provocó, por una parte, el recelo de Chile y, por la otra, la intervención abierta del
embajador peruano en Bolivia, Hernán Couturier, cuyo mayor propósito fue el de
entorpecer cualquier tratativa de Bolivia con Chile.
Sánchez de Lozada, con la perspectiva de cinco años de mandato, reinició
efectivamente las conversaciones allí donde las había dejado Quiroga. Comprendió,
sin embargo, que la propuesta de exportación de gas natural a través de Chile sería
rechazada por la amplia mayoría de la población si no estaba ligada paralelamente al
menos al inicio de una negociación marítima.
Sin embargo, el criterio que primó tanto en el gobierno de Quiroga como en el de
Sánchez de Lozada fue la visión pragmática de encontrar el mecanismo adecuado
que facilitara la pronta exportación de gas natural por Chile y no por Perú, en las
condiciones de rentabilidad exigidas por las empresas que formaban el consorcio
Pacific LNG.
Todo indicaba que cualquier negociación para la exportación del gas natural a través
de Chile no debía iniciarse sin haber redefinido claramente primero el tema de la
propiedad y el régimen impositivo al que debían someterse las empresas que
manejaban la perforación, la explotación y el transporte del gas natural: vale decir,
sin haberse aprobado una nueva Ley de Hidrocarburos.
Las conversaciones previas con el presidente Toledo, de Perú, antes de octubre de
2003
Una de las respuestas más constantes de la diplomacia chilena frente al tema de la
reivindicación marítima boliviana es que, en realidad, no puede haber una solución
sin el visto bueno de Perú, trasladándose en parte la responsabilidad del
enclaustramiento boliviano a ese país. Eso fue lo que el presidente Lagos manifestó
al presidente Sánchez de Lozada. Y eso fue precisamente lo que este último se
propuso plantear en el encuentro que tuvo con el presidente Toledo en Arequipa en
el año 2003, sin que llegara a hacerlo, acostumbrado a dejar las decisiones para más
adelante y conocedor, tal vez, de que el problema estaba en otra parte, pues nada
podría avanzar ni con Chile ni con Perú, mientras no resolviera el problema interno
de si habría o no disposición y voluntad nacional para encaminar una negociación
que incluyera la exportación del gas natural.
Los sucesos de octubre y su implicación en el tema marítimo
Para octubre de 2003 la crisis de gobernabilidad boliviana había llegado a su
máximo nivel. La oposición abierta de los sectores sociales más radicalizados se
concentró en la ciudad de El Alto con el objeto de obligar al gobierno de Sánchez de
Lozada a cambiar de rumbo en la política hidrocarburífera (que estuviera incluso
más enfocada hacia la industrialización y el consumo interno) y a dar marcha atrás
en la supuesta decisión de promover la exportación de gas natural a Chile y a través
de Chile (decisión que en verdad Sánchez de Lozada no había llegado a tomar).
Lo cierto es que el gobierno fue perdiendo paulatinamente el control de la situación
y optó por movilizar a las Fuerzas Armadas para reprimir a los manifestantes e
intentar desbloquear la ciudad de La Paz, que comenzaba a sentir la carestía de
alimentos y la falta de carburantes después de casi dos semanas de encierro. El
resultado no pudo ser más trágico, porque al cabo de unos días había 67 muertos,
caídos todos ellos como consecuencia de la intervención de las fuerzas militares.
Entre tanto, el vicepresidente Carlos Mesa Gisbert, horrorizado por el curso que iban
tomando los acontecimientos, tomó la determinación de romper su alianza con el
Ejecutivo y de limitar su actuación exclusivamente a su responsabilidad como
Presidente nato del Congreso.
La suerte estaba echada: el día 17 de octubre Sánchez de Lozada se vio obligado a
enviar su carta de renuncia al Congreso Nacional y a irse de Bolivia para permitir
que, al asumir Mesa Gisbert la primera magistratura, se levantaran las protestas y se
pacificara el país, bajo el entendido, fundamentalmente, de que la nueva autoridad
enviaría al Congreso un proyecto de nueva Ley de Hidrocarburos y de que llamaría
a un referéndum para consultar a la población sobre la política hidrocarburífera y
sobre la posible exportación de gas a Chile y a través de Chile.
A ello se comprometió precisamente, y con pleno convencimiento, el nuevo
mandatario al asumir sus funciones ante el Congreso en la noche del 17 de octubre.
Reconsideración de la posición boliviana desde la asunción del presidente Mesa
o La demanda de una salida útil y soberana al Océano Pacífico
La posición que asumiría el gobierno del presidente Mesa respecto a la
reivindicación marítima era ya conocida por todos. Consideraba él que Bolivia
no podía abandonar el ámbito multilateral de la demanda de un acceso soberano
al Océano Pacífico y así lo hizo presente cuando, en su condición de
Vicepresidente de la República, tomó la palabra el 24 de septiembre de 2003,
ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, para reclamar a Chile la
reparación de un daño histórico.
Unos días después, Mesa Gisbert volvería a plantear la demanda ante el Consejo
Permanente de la Organización de Estados Americanos, invitando a Chile a
encontrar fórmulas que permitan superar con una visión del siglo XXI el
enclaustramiento boliviano producido por la Guerra del Pacífico en un contexto
de integración regional y de complementación natural entre el norte de Chile, el
sur de Perú y el occidente de Bolivia.
Nada había en sus palabras que no hubiera ya sido planteado por la diplomacia
boliviana en múltiples ocasiones y en los más diversos foros, y de las más
razonadas formas, pero hacía patente la determinación de volver a colocar en la
agenda internacional de Bolivia, con la mayor fuerza y firmeza, la demanda
marítima boliviana. Y así lo hizo desde el momento en que asumió la primera
magistratura del país, el 17 de octubre de 2003.
El nuevo canciller, Juan Ignacio Siles del Valle, lo dejaba también en claro al
vincular, en su discurso de agradecimiento tras la posesión del nuevo gabinete
ministerial, el tema de la posible exportación del gas natural a través de Chile
con la demanda marítima: “Cualquier futura negociación sobre el gas no debería
ser ajena a nuestra justa y legítima reivindicación de un puerto libre y soberano
en el Océano Pacífico”.
Esta sería la posición que marcaría la política exterior del gobierno del
presidente Mesa durante toda su gestión.
o El encuentro entre Mesa Gisbert y Lagos en Santa Cruz de la Sierra en
noviembre de 2003
Los presidentes Mesa y Lagos se reunieron oficialmente por primera y única vez
en Santa Cruz de la Sierra la madrugada del 16 de noviembre de 2003, en el
marco de la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, que
se celebró en esa ciudad. Inicialmente lo hicieron en privado y posteriormente
acompañados de los cancilleres Juan Ignacio Siles del Valle y Soledad Alvear,
así como del Ministro boliviano de la Presidencia, José Galindo.
Fue una reunión cordial en la que prevaleció el deseo de salvaguardar parte de lo
que habían avanzado Lagos y los anteriores presidentes bolivianos. La situación,
sin embargo, ya no era la misma. El nuevo Presidente de Bolivia tenía como
objetivo prioritario el encontrar una solución negociada al enclaustramiento
boliviano. Veía con responsabilidad la importancia que para Bolivia tenía el
proyecto de exportación de gas natural, pero sabía las dificultades que supondría
seguir adelante con él sin replantear primero el papel del Estado boliviano en la
propiedad de los hidrocarburos y su participación en las exportaciones. Pero
comprendía también que la venta del gas y el proyecto de exportación podrían
convertirse en una plataforma magnífica de negociación para Bolivia en el
asunto marítimo. Y tampoco descartaba la posibilidad de que, en última
instancia, el gasoducto se hiciera a través de Perú.
Lagos, por su parte, estaba plenamente consciente de que la opinión pública
boliviana se oponía a la exportación del gas natural a través de Chile y de que
nada podría alcanzarse si no se discutía antes la reivindicación marítima
boliviana de obtener una salida útil y soberana al mar. Así lo entendió el
presidente Mesa, para quien la palabra soberanía debía ser la clave de cualquier
tratativa, porque era impensable olvidarla después de los sucesos de octubre;
Lagos, en principio, compartía el criterio, con la salvedad de que para él el tema
de la soberanía debía surgir al final del camino de negociación y no al principio.
Durante las conversaciones quedó clara la conveniencia de que Bolivia diera a
conocer a Perú la existencia de tratativas iniciales cuyo contenido
posteriormente podría involucrar a ese país, a fin de poder conocer cuál sería la
posición que asumiría Perú, en caso de que esas tratativas llegaran a feliz
término, y cuáles serían las posibles observaciones que adelantaría para que
fueran tomadas en cuenta.
Pero ambos mandatarios se mostraron dispuestos a seguir conversando.
Buscaban, por lo pronto, crear un ámbito de confianza mutua que permitiera,
inicialmente, resolver algunos otros asuntos pendientes, como el uso no pagado
de las aguas manantiales del Silala por parte de empresas chilenas o la
profundización del Acuerdo de Complementación Económica existente desde
1993 (el nuevo gobierno boliviano no era partidario de avanzar hacia un Tratado
de Libre Comercio, como pretendía el gobierno de Sánchez de Lozada, por
considerarlo perjudicial para los intereses económicos bolivianos).
Algunas semanas más tarde, los dos presidentes asistieron, en Montevideo, a la
Cumbre del MERCOSUR en su calidad de gobernantes de países asociados. Por
primera vez, el presidente Mesa planteó en la reunión plenaria la necesidad de
que Bolivia y Chile vuelvan al camino de una negociación formal para
solucionar el centenario enclaustramiento boliviano. El presidente Lagos se
limitó a responder que Bolivia contaba con las más amplias facilidades de
tránsito a través de los puertos chilenos de Arica y de Antofagasta, y que los
límites entre ambos países estaban fijados por tratados internacionales
intangibles. Las divergencias comenzaban a aflorar.
o Los antecedentes del desencuentro de Monterrey
El 4 de enero de 2004, el presidente Mesa se dirigió a la nación con el propósito
de reposicionar ante la opinión pública la agenda marítima como elemento
central de la política exterior boliviana, indicando que una gran parte del país se
había mostrado, en el mes de octubre, contraria a la exportación de gas sin haber
recuperado antes la soberanía marítima y, por ello, invitaba al presidente Lagos,
de Chile, a asumir una actitud acorde con el siglo XXI para resolver el tema y
apelaba al presidente Toledo, de Perú, a tener un espíritu constructivo en el caso
de que una eventual solución tuviera que comprender territorios que
pertenecieron a ese país antes de la Guerra del Pacífico.
El gobierno de Chile respondió elusivamente que mantenía la disposición al
diálogo que había mantenido con los ex presidentes Banzer, Quiroga y Sánchez
de Lozada, en tanto que el canciller peruano adelantaba que la actitud de su país,
en caso de que se llegara a hacérsele una consulta, sería no sólo constructiva,
sino también amistosa.
Dos días más tarde, al constituirse la Junta de Asesoramiento Estratégico,90
conformada por todos los ex cancilleres de la República, el presidente Mesa
volvió a insistir en la necesidad de encontrar un camino de integración entre
Bolivia, Chile y Perú que permitiera encontrar una salida justa al
enclaustramiento boliviano. Asimismo, recordó, parafraseando a un historiador
chileno, que a 100 años de la firma del Tratado de Paz y Amistad de 1904 entre
Chile y Bolivia, podía decirse que ese instrumento internacional había traído la
paz, pero no la amistad entre los dos países.
La mención a la palabra amistad vinculada al Tratado produjo una incompresible
irritación en el gobernante chileno, quien tomó la aseveración del presidente
90 La primera reunión se llevó a cabo en el Palacio de Gobierno el 6 de enero de 2004 y a ella asistieron
los ex cancilleres Mario Velarde (segundo gobierno de Siles Zuazo), Agustín Saavedra (gobierno de
Vildoso), César Ruiz Velarde (tercer gobierno de Ovando), Antonio Araníbar (primer gobierno de
Sánchez de Lozada), Carlos Saavedra Bruno (segundo gobierno de Sánchez de Lozada), Javier Murillo de
la Rocha (segundo gobierno de Banzer), Carlos Iturralde (gobierno de Paz Zamora), Julio Garret
(gobierno de Lidia Gueiler), Gustavo Fernández (gobierno de Guevara Arze; segundo gobierno de Siles
Zuazo y gobierno de Quiroga) y Edgar Camacho (tercer gobierno de Ovando y segundo gobierno de Siles
Zuazo). En una segunda reunión participó también Guillermo Bedregal (cuarto Gobierno Paz Estenssoro).
Mesa en términos personales, negándose, a partir de entonces, a reunirse, como
estaba previsto, con el mandatario boliviano en la Cumbre Extraordinaria de las
Américas que debía celebrarse en Monterrey, México, el 12 de enero próximo.
A pesar de todos los esfuerzos hechos por el canciller Siles del Valle para
mantener en pie la agenda y el programa de la reunión prevista, la negativa del
presidente Lagos fue terminante y así se lo hizo saber al presidente Mesa en la
antesala de la inauguración de la Cumbre de Monterrey; Mesa propuso dejar
abierta la posibilidad de un posterior encuentro, lo que fue rechazado por Lagos,
quien añadió que mientras él fuera Presidente de Chile no volvería a tocar el
tema de la reivindicación marítima boliviana, cerrando de esta manera cualquier
posibilidad de diálogo futuro. El Presidente boliviano le señaló por último que,
en ese caso, no le dejaba otra alternativa que intervenir en el plenario de la
Cumbre.
Cabe añadir el hecho de que, a fines de diciembre del año anterior, el consorcio
Pacific LNG había anunciado que retiraba su oferta para transportar gas natural
boliviano hasta el mercado norteamericano (proyecto que incluía la construcción
de un gasoducto desde el departamento de Tarija hasta la localidad de Patillos en
Chile, la construcción de una planta de licuefacción del gas, el transporte por
barco hasta la costa mexicana, una planta de regasificación en ese país, el
transporte hasta California y, sobre todo, el acceso al mercado norteamericano)
porque le resultaba más conveniente hacerlo desde las regiones productoras del
sudeste asiático.
Cualquier diferencia o malentendido que pudiera haber surgido entre ambos
mandatarios debía haberse resuelto de forma franca y abierta en la reunión
bilateral prevista. La negativa del presidente Lagos no dejaba otra opción al
presidente Mesa que la de llevar el tema de la reivindicación marítima boliviana
al Plenario de la Cumbre.
o El encuentro con el presidente Toledo, de Perú, en Monterrey
Antes de hablar con Lagos, la noche del 12 de enero, el presidente Mesa Gisbert
se reunió en Monterrey con el presidente Alejandro Toledo y le planteó sin
ambages el tema de una salida soberana al mar a través de un corredor situado al
norte de Arica y al sur de la frontera entre Chile y Perú, tal como se había
avanzado en las negociaciones de 1950, de 1975 y de 1987, a fin de conocer la
posición que asumiría el gobierno de Perú en el caso de que volviera a surgir una
negociación directa entre Chile y Bolivia. La consulta no podía ser sino
informal, para anticiparse a una probable negativa peruana, puesto que, en
realidad, la consulta formal debía hacerla el gobierno de Chile, tal como estipula
el mencionado Protocolo del Tratado de 1929 entre Chile y Perú.
La respuesta del presidente Toledo fue positiva, pero cauta, tal como habían
anticipado días antes el ministro de Relaciones Exteriores, Manuel Rodríguez, y
el primer ministro Carlos Ferrero, quien insistió en que la posición de Perú sería
constructiva y amistosa, haciendo entrever evidentemente que su país estaba
dispuesto a negociar una solución que satisfaciera y en lo posible beneficiara
también a Perú, pero, al mismo tiempo, dejando constancia de que cualquier
alternativa que comprendiera territorios sujetos al Tratado de 1929 debía contar
con el visto bueno de ese país.
Por supuesto, detrás estaba también el interés de Perú de que la exportación del
gas natural boliviano se realizara a través del sur de su territorio, para lo cual
ofrecía todas las facilidades portuarias (en principio en Ilo) que Bolivia
requiriera, aceptando amigablemente el legítimo derecho de Bolivia de escoger
el país a través del cual construir el gasoducto.
Un año después, Mesa Gisbert y Toledo firmarían una Carta de Intenciones para
estudiar formalmente la posibilidad de que la exportación del gas hacia México
se realizara a través de una Zona Económica administrada por Bolivia, situada
en Ilo o en algún otro lugar cercano, ampliándose de esta manera los Acuerdos
de Ilo que habían firmado varios años antes los presidentes Jaime Paz Zamora y
Alberto Fujimori, y que concede una Zona Industrial y otra Turística para
Bolivia en la misma región.
o La Cumbre de Monterrey
Durante su primera intervención, Mesa Gisbert hizo un mesurado, pero firme
análisis sobre las consecuencias que para Bolivia había tenido la pérdida de su
litoral marítimo, pues conllevó fundamentalmente la imposibilidad de ejercer la
cualidad marítima y el aislamiento geográfico, lo que afectó gravemente al
desarrollo de Bolivia. Finalmente, convocó al presidente Lagos a iniciar un
proceso abierto de negociación con el fin de buscar en forma conjunta una
solución que permita a Bolivia volver a acceder a una salida al Océano Pacífico.
El presidente Lagos, en tono agitado, respondió diciendo que su país había
ofrecido una serie de facilidades a distintos presidentes bolivianos para hacer
posible la exportación de gas natural boliviano a través de un puerto chileno y
que Bolivia había perdido las enormes posibilidades de desarrollo que ese
ofrecimiento habría significado. Asimismo, puntualizó las facilidades de libre
tránsito a través de Chile con las que cuenta Bolivia y exhortó al Presidente
boliviano a encarar un problema del siglo XIX con una agenda del siglo XXI.
Al retomar la palabra, Mesa Gisbert sostuvo que Bolivia había perdido más de
400 km de costa y más de 120.000 km2 de territorio en la guerra y manifestó
que mirar al siglo XXI implicaba la solución definitiva de un tema en el que
Bolivia hace una reivindicación justa. Asimismo, recalcó que la posición
boliviana no pretendía recuperar la extensión de territorio cedido a Chile por el
Tratado de Paz y Amistad de 1904 y que no tenía “otro objetivo que recuperar
una cualidad y un acceso útil, porque no hay ningún tipo de ventaja que se
compare o que pueda ser equiparable a lo que Bolivia perdió”. Aseguró
finalmente que la reanudación de las relaciones diplomáticas se concretaría en el
momento en el que se haya resuelto definitivamente el problema marítimo.
Lagos, perdida ya la compostura, volvió a solicitar la palabra para reiterar la
oferta de relaciones diplomáticas, “aquí y ahora”, pretendiendo dar un golpe de
escena para demostrar una disponibilidad que a todas luces no existía.
Ambos presidentes recibieron el apoyo decidido de sus pueblos (el Congreso
boliviano emitió incluso una unánime declaración de apoyo al mandatario
boliviano y otro tanto hizo el chileno), como era de esperar, pero la verdad es
que toda posibilidad de diálogo directo quedó truncada.
Entre tanto, el gobierno boliviano estaba decidido a seguir planteando el tema
marítimo en todos los foros internacionales en los que fuera oportuno para
mantener la presión sobre Chile y para dar a conocer al mundo la justicia de la
demanda boliviana.
El 23 de marzo se conmemoró multitudinariamente la heroica caída de Eduardo
Abaroa en la defensa del puente del Topáter, en Calama, tras la que se consolidó
la invasión chilena al litoral boliviano. El presidente Mesa señaló en esa
oportunidad: “Es necesario que el mundo sepa que hay algo pendiente entre
Bolivia y Chile, y que mientras Chile insista en que no tenemos nada pendiente,
Bolivia llevará a todos y cada uno de los foros a los que se presente como nación
esa reivindicación”.
o La reconsideración de la exportación de gas a través de Chile. La decisión
de utilizar un puerto peruano
Dadas las circunstancias, se hacía imperioso buscar opciones que permitieran la
factibilidad del proyecto de exportación del gas natural hacia los mercados de
México y de California. Existía la posibilidad de seguir presionando
multilateralmente a Chile para mantener en pie la oferta hecha al Presidente
Quiroga, lo que resultaba improbable, pero también volvía a surgir, con mayor
claridad, la posibilidad de negociar una salida a través de Perú. El presidente
Mesa optó decididamente por este camino. Y lo hizo no sólo por las razones
circunstanciales de distanciamiento con Chile, sino más bien con una visión
histórica que entendía la profunda complementariedad existente entre Bolivia y
Perú.
Lo importante era, en primer lugar, dejar abierta una salida para que, una vez
que se hubiera establecido una nueva política nacional de hidrocarburos que
determinara el nuevo papel del Estado en toda la cadena productiva, así como la
tarea que en este proceso debían cumplir las empresas transnacionales que tienen
a su cargo los campos de mayor producción gasífera, se hiciera realidad la
exportación a nuevos mercados.
La Cancillería boliviana comenzó pues a trabajar junto a la de Perú para la firma
de un compromiso que permitiera a Bolivia contar con todas las facilidades
portuarias y administrativas de una zona económica especial que hiciera posible
un régimen tributario y legal compatible con el vigente en Bolivia, el tendido de
gasoductos y poliductos a través de territorio peruano, la construcción de una
planta de licuefacción y la exportación marítima. Ese compromiso quedó
plasmado en la Carta de Intenciones firmada en Lima por los cancilleres Siles
del Valle y Rodríguez el 4 de agosto de 2004.
Sería necesario también volver a interesar a las compañías en financiar un
proyecto de altísimo costo, pero de gran rentabilidad. Para ello resultaba
imprescindible mantener abierta la posibilidad de exportar gas natural al
mercado mexicano.
o La posibilidad de exportar gas a México a través de Perú
Con el fin de explorar la posibilidad de acceder al mercado gasífero mexicano, el
presidente Mesa se reunió con el presidente Fox, de México, en Guadalajara, en
el marco de la III Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea. Allí
quedó claro el interés mexicano de abrir un proceso de licitación para importar
gas a través del puerto de Manzanillo, ya sea para destinarlo al consumo
doméstico e industrial en Ciudad de México o para el uso en la región del
noroeste. El presidente Fox señaló en esa oportunidad que tendría especial
interés en que ese mercado fuera cubierto por Bolivia o por Perú, o por ambos
países. La dificultad mayor que surgía para Bolivia era la fecha demasiado
cercana en la que esa licitación debía abrirse.
El argumento tantas veces repetido de que el proyecto de exportación a través de
Perú era inviable, por tener un costo más alto que la opción Chile, se desbarató
definitivamente con la subida espectacular de los precios internacionales del
petróleo. Si bien los precios del gas no tienen una cotización internacional fija,
ya que no se utiliza el gas natural como commodity, el incremento de los precios
del barril puede servir como referente para el gas. Cuando se hizo el proyecto
original de exportación por el Pacífico, el precio estaba por debajo de los 25
dólares el barril. En 2004 se acercaba a los 40 dólares y ya en 2006 tuvo como
promedio los 65 dólares. En todo caso, al analizarse la viabilidad del proyecto
Pacific LNG estimaba que para que fuera viable se requería un precio en boca de
pozo en Bolivia de 0,70 dólares por millar de pies cúbicos. Hoy el precio de
exportación en boca de pozo es de 4,77 dólares como máximo y de 4,07 dólares
como mínimo. La tendencia al alza de los precios por el incremento de la
demanda mundial garantizaba plenamente la rentabilidad del proyecto de
exportación a través de Perú, a pesar de la inversión adicional requerida para
cubrir la distancia mayor existente entre los campos bolivianos y un puerto al sur
de Perú, en comparación con aquellos situados en el norte de Chile.
o La pregunta N° 4 del referéndum de julio de 2004
El 18 de julio la población boliviana aprobó por una muy amplia mayoría las
cinco preguntas del referéndum del gas, uno de los principales compromisos del
presidente Mesa al iniciar su mandato. Era el paso previo que requería el
Gobierno para llevar adelante su propuesta para redefinir el papel del Estado de
una nueva política hidrocarburífera, pero, al mismo tiempo, era el instrumento
que requería para establecer una política nacional que vinculara cualquier
posible exportación del gas a Chile o a través de Chile con la demanda marítima.
La cuarta pregunta del referéndum consultaba expresamente: “¿Está usted de
acuerdo con la política del presidente Carlos Mesa de utilizar el gas como
recurso estratégico para el logro de una salida soberana al Pacífico?”. Alrededor
de un 54% de la población se expresó por el sí.
La prensa chilena calificó esta estrategia como la política boliviana de “gas por
mar”, distorsionando y reduciendo su contenido a la puesta en marcha de una
especie de chantaje de parte del gobierno boliviano a Chile, país a su vez
sometido a cortes de suministro energético en la temporada invernal por
Argentina.
El gobierno boliviano pretendía en realidad ejercer el derecho de utilizar
soberanamente la venta de gas natural como instrumento de negociación y de
presión en cualquier tratativa que pudiera abrirse en el futuro, dado que Chile
requiere más energía de la que produce para su desarrollo económico. Y la
determinación de buscar una salida del gas a través de Perú, tomada con el
mismo criterio, demuestra que la estrategia boliviana era bastante más ambiciosa
y compleja que un mero intercambio de gas por mar.
No faltaron tampoco los sectores que en Bolivia se opusieron a la formulación
de esta pregunta por considerar que el país debía privilegiar la ampliación de
mercados hidrocarburíferos por sobre la reivindicación marítima, que veían
como un obstáculo que debía superarse si se pretendía exportar gas a Chile.
El Movimiento al Socialismo, que había convenido previamente las preguntas
del referéndum con el Gobierno, tomó posteriormente distancia de las preguntas
N° 4 y 5, por considerar que abría las puertas a la negociación de la venta de gas
a Chile, a lo que se oponía el MAS.
o El planteamiento en la OEA, junio de 2004
La Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (en tres
oportunidades, incluso con el voto favorable de Chile) aprobó 11 resoluciones
exhortando a Chile y Bolivia a avanzar en una negociación que permitiera
alcanzar una solución que establezca una “salida soberana” (Resolución de
1983) al enclaustramiento boliviano,91 hasta que en 1989 se determinó que el
tema fuera tratado en forma permanente por la Asamblea como su punto 5° de la
agenda. Por ello, en junio de 2004, el canciller Siles del Valle presentó el tema
ante sus colegas del hemisferio con un planteamiento integracionista que
invitaba al Gobierno de Chile a volver al cauce del diálogo para encontrar
fórmulas realistas para encontrar una solución definitiva que dé a Bolivia una
salida libre, útil y soberana al Océano Pacífico.
En el marco de la celebración de la Asamblea General de la OEA, realizada en
Quito, el Canciller hizo entrega del Libro azul, publicado por el Gobierno
boliviano con el fin de dar a conocer en el ámbito internacional los derechos
históricos por los que Bolivia nació a la vida republicana con costa marítima, el
modo en el que se produjo la pérdida del litoral después de la Guerra del
91 Durante el gobierno de Walter Guevara Arze, en 1979, año del centenario del inicio de la Guerra del
Pacífico, la diplomacia boliviana obtuvo un extraordinario éxito multilateral pues logró que la Asamblea
General de la Organización de Estados Americanos, realizada en La Paz, aprobara, por primera vez, una
Resolución (R. 426) que establece que el tema marítimo es de interés hemisférico permanente y que es
necesario encontrar una solución justa y equitativa que permita a Bolivia obtener una salida soberana al
mar, para lo que exhorta a Chile y Bolivia a iniciar un proceso de diálogo para alcanzar ese propósito. Un
día después, el 1 de noviembre, un golpe de Estado encabezado por el coronel Alberto Natusch Busch
echó por tierra todo lo que el país había conseguido.
Pacífico, el impacto que produce el enclaustramiento geográfico en la economía
del país y la demanda de una solución digna que otorgue un acceso soberano al
mar para Bolivia.
o El planteamiento del problema marítimo en las Naciones Unidas
En septiembre de 2004, como parte de su política de reinsertar con firmeza la
demanda marítima en la agenda internacional de Bolivia, el presidente Mesa
volvió a insistir en la necesidad de una solución al enclaustramiento boliviano
ante los jefes de Estado y de Gobierno presentes en la Asamblea General de las
Naciones Unidas, oportunidad en la que afirmó que el tema pendiente de Chile
con Bolivia es “una piedra en el zapato” que dificulta la integración de todo el
continente.
o La conmemoración de los 100 años de la firma del Tratado de 1904
El 20 de octubre de 2004, Bolivia conmemoró los 100 años de la suscripción del
Tratado de 1904, mediante un homenaje a los héroes de la Guerra del Pacífico,
una sesión especial del Congreso Nacional en honor a los legisladores que se
opusieron a la firma del Tratado y un acto de carácter académico para recordar
las circunstancias en las que se firmó.
En su intervención ante el Congreso, el presidente Mesa hizo un pormenorizado
recuento de las consecuencias negativas que para Bolivia había tenido el Tratado
e insistió en la necesidad de no olvidar el propósito mayor de nuestra política
exterior.
La posición del Gobierno boliviano sobre el Tratado de 1904 en cualquier
posible negociación marítima era muy clara. Bolivia no pretendía la devolución
de su antiguo litoral, sino, más bien, la reintegración de un acceso soberano al
mar a través de territorios no sujetos al Tratado de 1904, por lo que no resultaba
necesario plantear su revisión. La hipotética entrega de un corredor al norte de
Arica conllevaría la firma de un nuevo Tratado que estableciera los nuevos
límites fronterizos, la soberanía boliviana sobre el corredor y su proyección
marítima, superándose los alcances y las limitaciones del Tratado de 1904.
o La elección del Secretario General de la OEA
La renuncia de Miguel Ángel Rodríguez como Secretario General de la
Organización de Estados Americanos abrió la posibilidad de que el ministro del
Interior chileno, José Miguel Insulza, fuera elegido al cargo. Bolivia adoptó la
decisión de apoyar la candidatura del canciller mexicano Luis Ernesto Derbez,
por considerar que era mejor contar con un Secretario General equidistante que
no se parcializara a la hora de tratarse en el marco de la OEA temas vinculados
con la controversia surgida entre Bolivia y Chile. La elección no pudo resolverse
tras cinco votaciones igualadas, pero, unas semanas más tarde, el 2 de mayo, tras
la retirada del Canciller mexicano, la elección recayó finalmente, sin el voto de
Bolivia, Perú y México, en Insulza, quien se apresuró a señalar: “Quiero
asegurarles una vez más a mis hermanos bolivianos que en mis acciones como
Secretario General nunca haré nada que pueda perjudicar objetiva o
subjetivamente sus intereses”, para señalar después: “Manifiesto mi esperanza
de que los problemas que han dividido a Chile y a Bolivia, dos países cercanos
con un destino común, puedan resolverse a través del diálogo para beneficio
mutuo”.
o El reinicio del diálogo, Cusco, Belho Horizonte y Montevideo, diciembre de
2004 y marzo de 2005
Hacia fines del año 2004, tras la designación de Ignacio Walker como nuevo
canciller de Chile, puede decirse que se abrió una nueva etapa de progresivo
acercamiento, basado en una agenda de trabajo que no excluyera ningún tema,
pero que tampoco estuviera condicionada al tratamiento de un asunto específico.
El primer encuentro entre Siles del Valle y Walker se realizó en Cusco, Perú, el
5 de diciembre, en el marco de la III Cumbre Sudamericana de Naciones. En
esta oportunidad se avanzó simplemente en la decisión de concertar una agenda
de trabajo que permitiera tratar todos los temas, pero, al mismo tiempo,
organizar y coordinar la discusión. A pesar de que en julio, en Puerto Iguazú,
Argentina, durante la celebración de la Cumbre del MERCOSUR, ya se habían
producido los primeros signos de un restablecimiento de la relación personal
entre los mandatarios Mesa Gisbert y Lagos, fue en Cusco donde se pudo
percibir una mayor disposición a reiniciar un diálogo que permitiera comenzar a
resolver al menos en parte los asuntos pendientes entre los dos países. Hubo
también un significativo y promisorio abrazo entre los presidentes de Chile,
Bolivia y Perú.
Con la colaboración del Cónsul General de Bolivia en Santiago, Víctor Rico, y
de los viceministros Jorge Gumucio e Isaac Maidana, Siles del Valle elaboró un
mapa de ruta en el que se incorporaron todos los temas que a su juicio debían ser
parte del diálogo. Este documento incluía un pequeño resumen de los
antecedentes de cada tema, el objetivo de su incorporación, la fase en la que el
tema debía ser tratado y el mecanismo en el que se lo abordaría. La propuesta le
fue entregada a Walker en Belho Horizonte a mediados de diciembre de 2004,
en el marco de la reunión del MERCOSUR que allí se celebraba. Incluía como
capítulo noveno de discusión el reclamo marítimo, asunto sobre el que no
pudieron ponerse de acuerdo las delegaciones de ambos países. La negativa
chilena a incorporar expresamente el término “acceso pleno al Océano Pacífico”
en un documento acordado por ambos países impidió que se celebrara un
encuentro oficial entre los presidentes Mesa y Lagos. Finalmente, se convino en
señalar que Chile tomaba nota de que la propuesta boliviana incluía el tema
marítimo.
El encuentro entre los dos presidentes se produjo de forma casual y cordial en el
hotel de Minas Gerais a la hora del desayuno, ciudad en la que concluía el
encuentro del MERCOSUR, pero tanto Mesa como Lagos se limitaron a
expresar su confianza en que el diálogo iniciado por los cancilleres pudiera
llegar a buen término.
Siles y Walker se reunieron nuevamente en Montevideo en marzo de 2005, en
ocasión de la posesión del presidente Tabaré Vásquez, para ratificar su
compromiso de llevar adelante un diálogo sin exclusiones. En esta ocasión se
adelantó el compromiso de realizar un estudio integral conjunto de la naturaleza
de las aguas manantiales del Silala, que permita poner fin al uso abusivo de esas
aguas por parte de empresas chilenas, y Chile se comprometió a analizar la
posible habilitación del puerto de Iquique para su uso por parte de Bolivia en el
marco de lo establecido bajo el régimen de libre tránsito en el Tratado de 1904.
La discusión de muchos de los temas de la propuesta boliviana había sido ya
iniciada en reuniones de diversos mecanismos de consulta y de trabajo
presididas por los viceministros Gumucio y Maidana, y de otros funcionarios de
Cancillería, lo que facilitaba su seguimiento y su implementación. Los nueve
capítulos, que incluían 57 acápites, se organizaban de la siguiente manera.
1. Cumplimiento del Tratado de 1904. Se refería fundamentalmente a la
exigencia boliviana de que Chile diese cumplimiento pleno al principio de
libre tránsito que se veía afectado por la entrega del puerto de Antofagasta,
realizada en 2003, a manos privadas y por la licitación para el manejo del
puerto de Arica, efectuada en 2004, que la Cancillería boliviana rechazó
abiertamente y por la que presentó oportunamente una protesta formal.
Asimismo, se planteaba el uso del muelle fiscal del puerto de Iquique. Este
capítulo reclamaba también la rehabilitación del ferrocarril Arica - La Paz.
2. Integración física. Estaba relacionado principalmente con la necesidad de
modernizar la infraestructura vial y ferroviaria, especialmente de aquella que
forma parte de los corredores bioceánicos.
3. Complementación económica. Planteaba la profundización del Acuerdo de
Complementación Económica (ACE 22) en términos que permitieran
disminuir las asimetrías existentes en el comercio bilateral y un mayor
acceso al mercado chileno para productos bolivianos. Incluía también temas
relacionados con acuerdos sobre turismo, inversiones, recursos mineros,
recursos energéticos (sujetos a la negociación del tema marítimo) y recursos
hídricos. Establecía la necesidad de alcanzar una solución integral al uso
abusivo por parte de empresas chilenas de las aguas manantiales del Silala y
la superación del diferendo sobre su origen y su naturaleza, pues Chile sigue
sosteniendo que se trata de un río de curso internacional.
4. Migración, fronteras y aduanas. Vinculado a acuerdos de temas consulares y
a la cooperación aduanera y fronteriza destinada a disminuir el importante
flujo de contrabando proveniente desde Iquique.
5. Complementación educativa. Fomentaba la cooperación en áreas de
investigación, formación académica y la elaboración de textos escolares que
permitiera un análisis conjunto de la historia común.
6. Agenda cultural. Especialmente dirigida a la protección y restitución de
patrimonio cultural
7. Salud y seguridad social.
8. Seguridad y defensa. Buscaba la cooperación entre ambos países para el
desarrollo de programas de fomento de medidas de confianza y de una
cultura de paz, la eliminación de las minas antipersonales y la cooperación
en el control del tráfico ilícito de estupefacientes.
9. Acceso pleno al Océano Pacífico para Bolivia. Incluía puntos referidos al
corredor al norte de Arica, la creación de una zona económica especial, la
presencia de Bolivia en el puerto de Arica y la creación de un polo
trinacional de desarrollo e integración.
o El encuentro de cancilleres en Luxemburgo, mayo de 2005
Como contrapropuesta a la iniciativa del canciller Siles del Valle, Walker le
entregó en mayo de 2005, en el marco de la Reunión de Cancilleres de América
Latina y El Caribe - Unión Europea, realizada en Luxemburgo, un documento
que contenía 24 puntos directamente relacionados con los nueve capítulos de la
propuesta boliviana, aunque no incluía ninguna referencia a la cuestión
marítima. Ambos entendieron que la agenda definitiva tendría que surgir del
entrecruzamiento de los dos documentos. Para ello decidieron que los
viceministros Jorge Gumucio, de Bolivia, y Cristian Barros, de Chile, se
reunieran en Santiago en el mes de junio para elaborar una fórmula conjunta que
incorporara la demanda boliviana de una salida al mar.
o El planteamiento de integración en la OEA, junio de 2005
El 7 de junio, el Canciller boliviano llevó nuevamente a la Asamblea General de
la OEA, en Fort Lauderdale, el reclamo de una solución concertada al problema
del enclaustramiento boliviano. Siles del Valle presentó una serie de propuestas
concretas para la entrega a Bolivia de un corredor con proyección marítima y la
administración conjunta del puerto y del aeropuerto de Arica, y para la
integración y el desarrollo de la región que comprende el occidente de Bolivia,
el norte de Chile y el sur de Perú.
También con un espíritu constructivo, el Canciller chileno afirmó que su
gobierno “desea manifestar ante esta Asamblea, su disposición para consensuar
con Bolivia una agenda que aborde todos los temas de la vinculación bilateral,
sin exclusiones, con miras a la plena integración entre ambos países”.
Veintitrés países se manifestaron en favor de que Bolivia y Chile prosiguieran el
proceso de diálogo que ambos cancilleres habían iniciado.
Un día antes el presidente Mesa, falto de apoyo político en el Congreso y
acosado por movimientos sociales cada vez más radicalizados, había presentado
su renuncia con el fin de que pudiera superarse la grave crisis por la que
atravesaba el país.
Consideraciones finales
Un nuevo Gobierno asumía el mando de la nación boliviana con el único propósito
de llamar a elecciones en el menor tiempo posible. El nuevo presidente, Eduardo
Rodríguez Veltzé, durante su corto mandato de transición cuya única tarea era la
convocatoria y administración de unas elecciones generales, apostó por un
acercamiento personal desmedido, que echaba por tierra no sólo la demanda de una
salida soberana al mar, actuándose como si no existiesen temas pendientes entre
Chile y Bolivia, sino también el uso del gas como recurso estratégico de
negociación tal como habían aprobado los bolivianos mediante el referéndum del 18
de julio.
El gobierno del presidente Evo Morales optó por dejar de lado el rechazo abierto a
cualquier negociación con Chile, que había caracterizado al Movimiento al
Socialismo antes de asumir la administración del Estado, y tomó –con mayor
legitimidad– el camino del contacto personal que había comenzado su antecesor,
Rodríguez Veltzé. Las condiciones estaban dadas para ello pues la demanda
marítima había quedado definitiva y coherentemente posicionada en la agenda
internacional y, sobre todo, en la agenda bilateral de Bolivia y Chile, por la firmeza
con la que el gobierno de Mesa Gisbert había planteado el tema, colocando a Chile
en una posición defensiva e incómoda que sólo podrá ser resuelta demostrándose
voluntad de diálogo hacia Bolivia. Conviene ahora no bajar la guardia para
asegurarse de que del diálogo nazca la solución real a nuestro enclaustramiento.
Entre tanto, la administración de Morales ha logrado que el gobierno chileno de
Michelle Bachelet acepte finalmente incluir el tema marítimo en la agenda bilateral
sin exclusiones, aun si cada una de las partes ha optado por definir el tratamiento de
este punto de acuerdo a su propio interés.
Mirando hacia el futuro
¿De qué tipo de solución estamos hablando entonces? ¿Se trata quizá de una
alternativa que no incluya soberanía plena, como parece ahora la opinión pública
chilena estar dispuesta que se conceda a Bolivia? En realidad, la única solución
aceptable es la de un acceso útil y soberano, con continuidad territorial hacia Bolivia
y con proyección marítima.
Deberá pensarse además en la administración conjunta, bajo soberanía chilena, del
puerto de Arica, superándose el problema actual de la concesión. A pesar de su
altísimo costo, tampoco puede desestimarse, a largo plazo, la construcción de un
nuevo puerto en la franja costera otorgada a Bolivia, que, de ser realizada,
inhabilitaría el puerto de Arica. Porque de nada serviría el acceso a la costa si no se
cuenta con un puerto.
Podrá argumentarse que para alcanzar la meta de un corredor soberano entre el norte
de Arica y la actual frontera entre Chile y Perú se requiere el visto bueno de Perú, de
acuerdo a lo establecido en el Protocolo Complementario del Tratado de 1929;
incluso podrá añadirse que el actual diferendo entre Chile y Perú sobre la
proyección del límite marítimo dificulta aún más la posibilidad de encontrar una
solución definitiva.
Este es un tema que no atañe directamente a Bolivia y que deben resolver Chile y
Perú, ya sea manteniendo el statu quo que fija una línea de límite marítimo
perpendicular al continente, siguiendo el paralelo desde el hito 1º, como indica
Chile, o estableciendo un límite que sea equidistante a esa línea y a la trayectoria
continua que sigue la línea de la Concordia, como exige Perú. En cualquiera de los
dos casos, la situación de Bolivia no cambiaría sustancialmente, puesto que la
proyección seguiría siendo la misma: una franja marítima de 10 km paralela a la
línea divisoria marítima, sea cual fuere, entre Chile y Perú. La no resolución de este
diferendo crearía, en todo caso, una situación de tensión entre estos dos países que sí
sería perjudicial para Bolivia, puesto que dificultaría la realización de una hipotética
consulta sobre cesión territorial a Bolivia.
En realidad, cualquier solución parcial del enclaustramiento que deje al margen a
Perú y que establezca cierto tutelaje de Chile sobre Bolivia estará destinada al
fracaso. Es más, será una solución improductiva y, sobre todo, será la simiente de
futuros problemas para la región.
La solución debe alcanzarse en forma tripartita a partir de la recuperación del acceso
soberano al mar por parte de Bolivia y en el marco de la integración y el desarrollo
complementario, y de la mutua gravitación existente el occidente de Bolivia, el norte
de Chile y el sur de Perú. Sólo así podrá obtenerse una paz y una amistad definitiva.
Y esta solución sólo podrá lograrse si los gobiernos de los tres países se sientan a
negociar en forma conjunta, planteando cada cual sus limitaciones, sus intereses y
sus demandas. De lo contrario seguiremos en un ir y venir infinito en el que el tercer
país (no presente en el diálogo bilateral) tendrá siempre la culpa de que no se
resuelvan los problemas.
Para ello será necesario llegar a un acuerdo claro, que no deje resquicio alguno a las
ambigüedades futuras, que no establezca condiciones de compensación territorial,
que señale con detalle los límites entre los países y que utilice todas las formas de
integración posibles, incluyendo, por supuesto, la integración energética.
Son las utopías las que mantienen la fe y la esperanza de los hombres. Y no hay
utopía más irreal que aquella por la que no se trabaja.
10
GOBIERNO Y MEDIOS. UNA HISTORIA DE ENCUENTROS Y
DESENCUENTROS
Oswaldo Candia Mansilla
Carlos Mesa, entre el final anunciado y el principio incierto
En marzo de 2002, el periodista e historiador Carlos Mesa aceptó la invitación que le
hizo el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) para postularse como su
candidato vicepresidencial en las elecciones generales de entonces.
Esta decisión cambiaba su trayectoria como uno de los periodistas más influyentes de la
época. Mesa fue el precursor del periodismo comentado, que modificó sustancialmente
el modo de presentar la información en los medios televisivos nacionales. Desde Mesa,
los géneros de opinión se mezclaron con el pretendido purismo informativo y la línea
editorial pasó a convertirse en la columna vertebral del medio; desde ésta se
estructuraban los mensajes, los temas y el enfoque informativo. Los presentadores de
televisión se convirtieron en analistas y comentaristas de los hechos informativos, a
veces con una notable falta de conocimiento y preparación, y después con una clara
intención de descalificar o promover personajes, según fueran los intereses del medio.
Paradójicamente, este estilo –mucho más sofisticado y mimetizado– se convirtió en el
arma principal contra su gestión presidencial.
En el creciente sistema mediático del país, Mesa había encontrado el escenario propicio
para proyectar una imagen de solvencia intelectual en una sociedad cada vez más
influenciada por los medios. Su presencia diaria en los informativos más vistos del país
le hizo recorrer con éxito, aún antes de su incursión en política, la mitad del camino que
tienen que seguir los aspirantes al voto ciudadano.
Era la época en que los medios de comunicación se habían convertido en
actores/intermediarios entre la sociedad y el Estado. Habían alcanzado importantes
niveles de credibilidad, dejando su papel meramente informativo para convertirse en
fiscalizadores del espacio público. Muchos periodistas fueron tentados y se inscribieron
en partidos asumiendo cargos administrativos de la cosa pública, con más pena que
gloria. Los partidos rebuscaban en cada elección a los periodistas más destacados, a los
más reconocidos, a los que eran figuras en su nuevo papel de denuncia, gestión o crítica
al partido o al Gobierno de turno.
Mesa no fue la excepción. El cargo de candidato a presidente, vicepresidente, senador,
ministro, embajador y cuanto puesto de importancia existía le fue ofrecido sin éxito,
hasta que el intelectual de 49 años decidió aceptar la candidatura a la Vicepresidencia
junto al líder que había llevado al país al experimento más importante de reformas en
los años noventa.
Como muchos de sus colegas, Carlos Mesa no era político. Carecía de la formación y la
experiencia necesaria para moverse en el espacio tortuoso de los acuerdos, las verdades
a medias y la demagogia en la que se había transformado la política boliviana desde el
retorno de la democracia. Y pese a ello –o tal vez por esta razón– las encuestas lo
mostraban como el candidato ideal.
La estrategia de campaña, diseñada por asesores norteamericanos, había definido que el
candidato vicepresidencial debía mostrarse como el garante de la lucha contra la
corrupción, mal endémico que alcanzó dimensiones escandalosas en anteriores
gestiones. Además de ello, Mesa debía llenar los grandes vacíos del candidato
presidencial que si bien era reconocido como un estadista, perdió credibilidad y
confianza al ser identificado como el principal promotor de una política “entreguista”
que había encargado las empresas estratégicas del Estado a la administración
internacional que las volvió más eficientes pero no aportaba las ganancias que el país
merecía por la propiedad de sus recursos. Fiel a su formación escolástica y pese a sus
discrepancias con los equipos políticos, Mesa se sometió disciplinadamente a la
estrategia.
De periodista a Vicepresidente
Carlos Mesa asumió su cargo de Vicepresidente de la República y Presidente del
Congreso Nacional sin muchas expectativas sobre su gravitación en el escenario
político. Él mismo adoptó una posición secundaria en el accionar político nacional,
limitando su actuar a la organización de su equipo y su trabajo encomendado. Estableció
dos ejes centrales en su gestión: la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento del
proceso de institucionalización que había dado pasos importantes en los gobiernos
pasados. Su gestión como Presidente del Congreso Nacional no fue significativa e
incluso su participación en las decisiones del Poder Ejecutivo era muy limitada. El
equipo de estrategias y coordinación gubernamental, dirigido entonces por Carlos
Sánchez Berzaín y Oscar Eid, tenía dos representantes del Vicepresidente, con derecho
a voz, pero no a voto.
A poco de asumir la Vicepresidencia y ya publicado su plan de trabajo, se hizo claro
que la tarea de lucha contra la corrupción, carente de instrumentos eficaces a su
disposición como para obtener resultados espectaculares, le traería roces y desacuerdos
con otros miembros de los partidos gobernantes, inclusive con el propio Presidente.
La gestión vicepresidencial dio un giro sustancial con la creación de la Unidad Técnica
de Lucha Contra la Corrupción que después se convirtió en la Secretaría de Lucha
Contra la Corrupción encabezada por la periodista Guadalupe Cajías, a quien los medios
de comunicación denominaron la “zarina” anticorrupción. La presencia y la
personalidad de Cajías imprimieron una dinámica diferente a la tarea designada a Carlos
Mesa, especialmente cuando ella emitió informes públicos de denuncia que
involucraban a autoridades y ex autoridades relacionadas con los partidos políticos que
conformaban la alianza de gobierno. Hasta ese momento la figura del Vicepresidente,
que era poco explotada en el escenario mediático, alcanzó un grado de protagonismo
inusitado, pero también generó profundas susceptibilidades respecto a su
distanciamiento del Presidente y su equipo de gobierno.
Dos acciones públicas mostraron que las diferencias entre los dos hombres más
importantes del país se hacían cada vez mayores: el caso “macororó”, que denunciaba la
explotación de soldados bolivianos en favor de empresas privadas en el oriente y que
involucraban a Freddy Teodovich, Ministro de Defensa, y uno de los dirigentes más
importantes del MNR cruceño; y la oposición abierta de Mesa al alejamiento de Ana
María Campero del cargo de Defensora del Pueblo.
Durante los sangrientos sucesos de febrero de 2003, grupos organizados asaltaron y
quemaron una parte del edifico vicepresidencial mientras Mesa se encontraba reunido
en la Presidencia con el equipo gubernamental que buscaba una solución al conflicto. La
posición del Vicepresidente en esa oportunidad fue la condena al amotinamiento
policial y el pedido al Presidente de retirar el impuesto que generó la crisis.
Febrero marcó el comienzo de la separación definitiva entre el vicepresidente Carlos
Mesa y el primer mandatario Gonzalo Sánchez de Lozada. Instruido por éste para
generar espacios de acercamiento entre el gobierno y la ciudadanía, Mesa organizó un
programa de encuentros con la población de áreas rurales deprimidas, donde escuchaba
las demandas y los reclamos de la gente respecto a la situación política, económica y
social del país. Si bien, hasta entonces no manifestó crítica alguna contra el gobierno del
que era parte, ya establecía su desacuerdo con la forma de conducir la nación y preveía
una etapa de violencia y descontrol social si no se atendían las demandas ciudadanas de
mayor participación y un esfuerzo real por disminuir la pobreza generalizada.
Cuando las encuestas mostraban un descenso vertiginoso en la popularidad del
Presidente, la estrategia política aconsejaba un mayor acercamiento entre ambos
mandatarios a través del incremento de su presencia conjunta en actos públicos. Por
diversas causas, sobre todo el creciente rechazo de Sánchez de Lozada a apariciones
públicas que casi siempre eran respondidas con expresiones de repudio popular, estas
acciones no prosperaron y Mesa continuó su trabajo directo con la gente, alejado de la
vorágine política que se desplomaba lentamente.
Carlos Mesa y la salida constitucional de la crisis
El 13 de octubre de 2002, en medio de la más completa incertidumbre política, el
entonces jefe de redacción del semanario Pulso, se acercó a la residencia de Mesa en
Calacoto para pedir una entrevista con él. Aunque Mesa se negó a concederla, Pulso
publicó, al día siguiente, una edición extraordinaria que planteaba la renuncia del
presidente Sánchez de Lozada y consideraba la sucesión constitucional en favor del
Vicepresidente. Fue el primer medio de comunicación que planteó el camino que días
después la clase política suscribía en el Congreso Nacional. Hasta entonces eran pocos
los medios que, durante la crisis, habían fijado su atención en este hombre que había
pasado a una especie de silencio obligado, luego de que en repetidas oportunidades se
había enfrentado de manera pública y privada al gobierno y sus aliados.
Pocos días atrás, Carlos Mesa, después de su retorno de Cobija, donde fue enviado en
representación del Presidente para celebrar la efeméride pandina, ordenó a sus
delegados al equipo estratégico gubernamental que dejaran de asistir a las reuniones de
coordinación en la residencia presidencial. Tal decisión no implicaba únicamente una
crítica a las acciones del gobierno, sino una clara ruptura sin retorno.
El 13 de octubre, cuando El Alto recogía sus muertos y heridos, y la espiral de violencia
había alcanzado la sede de gobierno, el Vicepresidente pidió la convocatoria a los
medios para emitir un mensaje. La dificultad de trasladarse a su residencia en la zona
sur impidió una presencia rápida de los periodistas que cubrían el conflicto, de modo
que se tuvo que repetir su intervención en tres oportunidades. Mesa, en una declaración
escueta informaba al país su decisión de alejarse del gobierno sin renunciar a su cargo
de Vicepresidente de la República y Presidente del Congreso Nacional. Probablemente
ese fue el momento en que el gobierno de “los Sánchez” se condenaba a dejar el poder,
abierta la posibilidad de la sucesión. Sin embargo, los medios no reflejaron como
noticia principal este hecho, otorgando a esta declaración un espacio secundario y
complementario.
El 16 del mismo mes, el Vicepresidente grabó un nuevo mensaje de cinco minutos en su
domicilio, que había convertido en un espacio de trabajo, y dispuso su distribución a
todos los medios televisivos. En él expresaba la posición que mantuvo durante toda su
gestión:
Ni estoy con la filosofía de que la razón de Estado justifica la muerte, ni estoy con la filosofía de los instrumentos y las banderas radicales que pretenden que llegó el momento
de destruirlo todo para construir una utopía que nadie sabe a dónde va, ni qué quiere (…). No soy ni seré instrumento ni bandera de ningún grupo, cuyos intereses hoy trascienden también los intereses de la patria (…). Quiero decir también enfáticamente que no estoy
dispuesto a servir como instrumento en un proceso creciente y peligroso de polarización de la sociedad boliviana.
Los medios televisivos abrieron sus espacios de noticias meridianas con el mensaje del
Vicepresidente, aunque lo asumieron como parte de la profusa cantidad de información
que llegaba a las salas de redacción.
La Presidencia
La asunción al cargo de Presidente de la República trajo consigo el inmediato cese de la
violencia en todo el país. Mesa había decidido gobernar sin partidos políticos ni
movimientos sociales. Esta posición, que recibió un gran apoyo en la opinión pública,
determinó también la orfandad política de la gestión. La presunción de que los partidos
y los dirigentes sociales estaban dispuestos a plegarse al gobierno, dado el indiscutido
respaldo popular, pronto se estrelló con una realidad aplastante: los unos no estaban
dispuestos a perder los espacios de poder y los otros querían tomarlo a cualquier costo.
En ambos casos, Mesa era un escollo que tenían que eliminar.
Al momento de escoger a su equipo de trabajo, Mesa apostó por un gobierno de
ciudadanos independientes que no tuvieran militancia política ni fueran cuestionados
por la opinión pública. Al mismo equipo político que lo acompañó durante su gestión
vicepresidencial, sumó la presencia de un grupo de intelectuales cruceños críticos a los
grupos de poder de ese departamento, pero con un gran prestigio social.
Las dos primeras acciones públicas del nuevo gobierno fueron actos masivos de gran
repercusión mediática: la visita a la ciudad de El Alto el 18 de octubre y el encuentro
con la concentración convocada por la Central Obrera Boliviana (COB) en San
Francisco el 20. En ambos escenarios, Mesa consolidó el respaldo popular en el
occidente. A partir de esta constatación, una a una las instituciones más representativas
de la sociedad civil como la Iglesia Católica, los gremios empresariales, los sindicatos y
aun los partidos políticos, expresaron su apoyo al gobierno, aunque demandaban de él el
retorno al orden y la tranquilidad, la seguridad jurídica y la pronta solución a sus
demandas sectoriales.
Los grandes medios de comunicación, que ya resentían la pérdida de su credibilidad por
la posición ambigua, en unos casos, o de abierto respaldo al gobierno de Sánchez de
Lozada, en otros, se sumaron al apoyo que Mesa recibía de la ciudadanía, aunque con
una comprensible cautela.
El escenario mediático
Tres elementos principales caracterizaron la comunicación en la etapa de gobierno de
Carlos Mesa.
La primera característica de esta etapa fue el incuestionable poder de los medios de
comunicación en la sociedad boliviana. La cantidad de medios, la facilidad de acceder a
ellos y la diversidad de la oferta hizo que la radio y la televisión ingresaran a casi todas
las poblaciones del país e influyeran de manera profunda las costumbres, cultura y el
pensamiento de sus habitantes. No es extraño ver en la lista de necesidades prioritarias
de municipios rurales la demanda de una antena parabólica o una estación televisiva.
Los noticieros de televisión que se producen en ciudades como Santa Cruz o La Paz son
vistos en simultáneo en miles de poblaciones rurales que toman la señal con
autorización o sin ella.
El grado de influencia directa de los medios en la población es un tema cuyo debate
recién empieza, sin embargo, la definición de la agenda pública, es decir, los temas de
los que la gente habla, es propiedad de ellos. Es posible que sean pocos los periodistas o
conductores que hayan entendido su gran responsabilidad social al momento de decidir
el enfoque de una noticia o los temas que tratan en los espacios informativos. Es
precisamente esta mediatización y este control de la agenda de debate público lo que
hizo de los medios un instrumento de gran poder. Desde la consolidación mediática
como un factor decisivo, los gobiernos deciden sus acciones incorporando
principalmente el elemento mediático en el análisis previo. Paradójicamente, este
escenario mediático complejo carece de una regulación clara que permita algún tipo de
control del Estado y la sociedad sobre sus medios. La Ley de Imprenta, promulgada
hace más de 80 años y que sólo legisla para el material impreso, es la única norma que
intenta equilibrar la relación Estado-medios-sociedad manteniendo el control estatal y la
protección de los otros actores del proceso.
Un segundo elemento lo configuraba la coincidencia política e ideológica claramente
contraria a un cambio estructural en Bolivia, de los propietarios de los medios de mayor
alcance y penetración. Los canales de televisión más importantes del país eran, salvo
contadas excepciones, propiedad de influyentes empresarios relacionados con varios
gobiernos y con intereses en la banca, el agro, la industria editorial y el comercio.
Fuertes inversiones habían permitido estructurar redes de alcance nacional como ATB,
UNITEL, red UNO y Bolivisión. Frente a ellos, únicamente el canal del Estado se
equiparaba en alcance, pero no en audiencia. La relación de los grandes medios con el
poder era una constante y sus propietarios mantenían una posición abiertamente
favorable a un sistema político que les garantizara la protección de sus intereses.
Esta línea político-ideológica común se sumaba a la consolidación de un estilo que
mezclaba la noticia con el espectáculo. Si bien el origen de esta forma de presentar las
noticias en la televisión se originó en etapas previas al gobierno mesista, se consolidó
definitivamente durante esta gestión y consistía en la utilización de recursos propios del
show en la presentación informativa. Los debates forzados, el uso de subtítulos al pie de
la noticia, la ambientación, el manejo de tomas y planos, la música, las imágenes de
archivo y otros elementos complementarios eran incorporados en los espacios
noticiosos de varios medios televisivos, donde el mensaje lo decidía de antemano el jefe
de prensa, lo adornaba el editor, lo canalizaba el conductor y lo actuaba el entrevistado.
Los noticiosos eran creados con anterioridad al hecho mismo y fue práctica común el
instruir al reportero la consecución de una declaración específica sobre un tema también
específico, de modo que el papel del periodista fue reducido a la recopilación de las
notas según un libreto anteriormente definido. Las declaraciones eran editadas, armadas
y descontextualizadas de tal modo que siempre se tenía la porción del mensaje que el
jefe de noticias había decidido que se tuviera. La utilización de este estilo por redes de
alta audiencia como UNITEL y Red UNO generó permanente crítica y censura por
analistas de la comunicación y aun periodistas que vieron, en esta forma, una
vulgarización y manipulación del periodismo. Pese a ello, estos medios televisivos no
han disminuido su nivel de preferencia de acuerdo a los ratings de audiencia.
Durante una visita del presidente Mesa a Santa Cruz, luego de haber asistido a un
evento en la Prefectura del departamento, un grupo numeroso de periodistas se acercó
al Primer Mandatario. En el grupo se encontraba el reportero de UNITEL que logró
acercarse a Mesa y de manera inesperada le entregó una margarita. No hizo ninguna
pregunta y dejó el trabajo a su camarógrafo. Ese día, el noticiero del canal cruceño
abrió su edición con la imagen congelada del Presidente asiendo la flor y un titular que
decía: “Mesa deshoja una margarita: me voy o me quedo”.
A diferencia de lo que ocurría con la televisión, la prensa escrita se encontraba en
manos de empresarios muy poderosos, pero ligados, todos ellos, al quehacer
periodístico. La red Líder, compuesta por ocho medios escritos, y la red Prisa,
propietaria de dos medios, controlan la mayor parte del negocio de la información
escrita en Bolivia. Con pocas excepciones, la línea informativa de estos medios
responde a los intereses de sus propietarios, que los controlan directamente. Sin
embargo, se debe destacar que los diarios son los medios que mantuvieron una línea
periodística más equilibrada y, salvo algunas excepciones, administraron la noticia de
manera más responsable.
En el caso de la radio, el tipo de propiedad es más heterogéneo debido a que la cantidad
de emisoras (cerca de 800 en todo el país) y los escasos ingresos que generan la
convirtieron en un negocio poco rentable. Sin embargo, existen medios y redes de alto
nivel de audiencia y penetración como Panamericana, ERBOL y FIDES
(significativamente, las dos últimas de propiedad de la Iglesia Católica a través de
diversas órdenes religiosas), que han logrado hacer de la radio un negocio expectante.
En términos generales, los medios de comunicación de más alta audiencia y penetración
se convirtieron en instrumentos para promocionar o defender intereses políticos o
económicos de sus propietarios, o de los grupos de poder a los que pertenecían.
Otra característica fue la identificación de muchos periodistas con las ideas y el discurso
que propugnaba un cambio radical como única forma de terminar con un sistema
político decadente, fuertemente cuestionado y alejado de la sociedad.
En su libro Retrato del periodista boliviano, el comunicador y analista Raúl Peñaranda
hace un análisis sobre este asunto:
La encuesta (Peñaranda realizó una encuesta a 205 periodistas en ejercicio de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz sobre su trabajo cotidiano, intentos de censuras y sobornos,
índices de profesionalización, inclinaciones ideológicas y niveles de ingresos, entre otros) revela que 42,4% (de los periodistas encuestados) se declara como de izquierda o
de centro izquierda, mientras solamente el 4,9% de los encuestados dice ser de derecha o de centro derecha (un 17,1% dice ubicarse en el “centro” y el 34,6% dice tener “otra” opción política). ¿Se debe ello a la extracción social de los padres de los periodistas?
¿Influye en esta visión que un tercio de los padres de los periodistas sea obrero? ¿Influye ello en que el 82,4% de los entrevistados no cree que haya ni un solo partido que haya ayudado realmente al desarrollo nacional?
Con todo ello, parece obvio que los periodistas se hayan sentido identificados con los fuertes y masivos movimientos sociales e indígenas como los sucedidos en abril y
septiembre de 2000 en Bolivia. Para un 78,5% del total de los consultados, esas protestas fueron “justas”. Finalmente, el 87,8% del total de los consultados desprecia a la clase política a la que califica como “corrupta y que no aporta al desarrollo de la
nación”.
Muchos trabajadores de medios habían sufrido o visto de manera descarnada las
acciones violentas ejercidas por los organismos represivos del Estado contra la
población civil y contra los propios periodistas. El informe anual 2004, de la
organización internacional Periodistas sin Fronteras, mencionaba un total de 17 casos de
periodistas agredidos directamente en el periodo de gobierno de Sánchez de Lozada.
Ese tiempo reavivó la conciencia social del gremio e inclinó la posición de muchos
periodistas hacia la demanda de un cambio. La gestión de Sánchez de Lozada sufrió la
crítica permanente de este periodismo en los últimos meses de su gestión. Un informe
confidencial elaborado por el Gobierno a fines de 2002 mencionaba que “la oposición
mediática ha sido más activa y eficiente”, y explicaba la situación en tres elementos: la
lógica del rating, los intereses de grupos empresariales y los periodistas antisistémicos.
Sin embargo, este fenómeno se dio principalmente entre los periodistas de base, no así
entre los jefes de prensa, jefes de redacción y directores, adscritos la mayoría de ellos a
las decisiones editoriales y posiciones ideológicas de los propietarios del medio. Las
diferentes visiones sobre la situación política y social del país se reflejaban en los
gremios que agrupan a los trabajadores de la comunicación. Los dirigentes de los
sindicatos y las federaciones de trabajadores de prensa mantenían posiciones
fuertemente críticas al Gobierno, demandando cambios radicales en el sistema político.
Tres periodistas que eran dirigentes importantes del gremio en esa época terminaron uno
como diputado, otro como candidato a constituyente y el tercero como Director en
Bolivia de la Cadena venezolana Tv Sur en el gobierno de Evo Morales. En cambio, las
asociaciones de propietarios de medios demandaban el sostenimiento del sistema
democrático, el diálogo y la mediación como formas de encarar la crisis.
Estrategias comunicacionales del Gobierno
Las primeras instrucciones del presidente Mesa en el área fueron la disolución de la
Unidad de Comunicación (UNICOM) y el cese de la difusión de propaganda en los
medios.
Hasta ese momento el sistema de comunicación oficial se caracterizaba por una férrea
centralización de la información gubernamental, la reacción rápida en base a un sistema
de monitoreo muy bien estructurado y la campaña publicitaria permanente. El lobby con
directores, jefes de prensa y periodistas era una práctica cotidiana, y la red de medios
contratados para difundir propaganda oficial era muy amplia. La estrategia se originaba
en Palacio de Gobierno y su ejecución se encargaba a la UNICOM, que tenía injerencia
directa en todas las unidades de prensa del aparato público, aun en las prefecturas
departamentales. La expresión más clara de esta centralización fue la “línea de prensa”,
una especie de instructivo sobre las respuestas y mensajes que debían difundirse al
periodismo. Esta medida generó una permanente protesta de los trabajadores de la
prensa, que entendían que la medida era una forma de censura y manipulación de la
información oficial.
El Presidente instruyó además la elaboración de un plan estratégico para el manejo de la
información oficial. La propuesta inicial que incluía la transformación de la UNICOM
en un viceministerio dependiente del Ministerio de la Presidencia, la descentralización
informativa del aparato estatal y el nombramiento de un equipo de asesores de
reconocida trayectoria en el periodismo nacional encargado de desarrollar una política
nacional de comunicación. La propuesta no prosperó debido a la imposibilidad de
reformular la Ley de Organización del Poder Ejecutivo, a la falta de recursos
económicos y sobre todo a la dificultad de conformar un grupo de “notables” dispuestos
a conformar el sistema comunicacional mesista. Algunas de las prominentes figuras de
la comunicación en el país que fueron invitadas expresaron sus serias dudas respecto al
futuro político del Gobierno y prefirieron declinar su participación directa.
En enero de 2004, tres meses después de asumir el cargo, Carlos Mesa posesionaba al
equipo de comunicación que sería responsable de administrar la información
gubernamental. Lo encabezaba Sandra Aliaga, periodista, docente universitaria e
investigadora de reconocida trayectoria en el área.
Mesa creó la Dirección Nacional de Comunicación y la Dirección de Prensa e
Informaciones de la Presidencia de la República, la primera con carácter técnico y la
segunda con carácter político. Entre ambas, y como equipo de apoyo técnico, se
implementó la unidad autónoma responsable de llevar adelante la campaña por el
referéndum sobre el gas.
Aliaga recibió una institución sin presupuesto, carente de equipo técnico y fuertemente
cuestionada por el periodismo y la opinión pública. Rápidamente estructuró un equipo
altamente calificado emprendiendo la tarea de convertir a la DINACOM en una
institución profesional, despolitizada y eficiente. Gracias a gestiones ante la cooperación
internacional adquirió gran cantidad de equipos modernos que sacaron de la crisis
estructural a radio Illimani, hicieron más eficiente el trabajo del sistema de monitoreo y
de la Agencia Boliviana de Informaciones.
Sin embargo, probablemente el mayor logro de esta gestión fue la completa libertad y
autonomía informativa que se dio a los medios estatales. Nunca antes ni después de ese
tiempo, Canal 7, Radio Illimani y ABI se vieron libres de toda presión o censura en el
tratamiento informativo. Una revisión de las publicaciones en el portal de la agencia de
informaciones del Gobierno o de la programación del canal o de la radio estatales puede
acreditar el respeto a la libertad de prensa e informaciones que se otorgó a los
departamentos de prensa de estos medios, incluso contra los reclamos y críticas que
recibió de varias autoridades que veían en esta actitud de las autoridades de
comunicación una falta de compromiso político con la gestión.
Este respeto puntilloso al trabajo del sistema de información estatal fue más allá de los
medios públicos y se aplicó de manera principista a los medios privados. Aun en los
momentos de mayor virulencia mediática contra el Presidente, no se recurrió a ninguna
práctica de censura tendente a conculcar el derecho a la libertad de expresión o
información. Tampoco se recurrió a la práctica común de presionar a los medios a
través de la publicidad. Prueba de ello es que los mensajes del Presidente, que se
transmitían en todas las redes de televisión, incluían a aquellas que eran abiertamente
críticas a la gestión. Sólo consideraciones económicas determinaron que en el periodo
final del Gobierno no se lograra un acuerdo con UNITEL, cuyos costos de transmisión
eran excesivos por decisión de sus ejecutivos comerciales.
En mayo de 2005, al celebrar el Día Mundial de la Libertad de Prensa, una nota
publicada en varios medios escritos decía:
La libertad de prensa se cumple y se respeta en Bolivia. En decir ello coincidieron los propietarios de medios de comunicación, periodistas, Asamblea de Derechos Humanos
y el Defensor del Pueblo (…). Coincidieron también en que con Carlos Mesa la libertad de prensa fue respetada, a no ser por la actitud “sensacionalista” o de “manipulación de
la información” expresamente ordenada por dueños de medios de comunicación, y de
agresiones como la que sufrió un camarógrafo de un canal de televisión local en manos de un oficial del Ejército.
Uno de los aportes más significativos a la libertad de prensa fue la promulgación del
Decreto Supremo 27329, que establece la obligatoriedad de todas las instituciones del
Poder Ejecutivo, tanto nivel central como descentralizado, autárquico y desconcentrado,
de publicar a través de sus páginas electrónicas o cualquier otro medio alternativo el
presupuesto aprobado por el Tesoro General de la Nación, el número de funcionarios y
personal eventual pagado por el TGN, así como otras fuentes de financiamiento, los
objetivos y metas planteados en los respectivos Programas Operativos Anuales (POA),
los reportes anuales de ejecución presupuestaria y planes anuales de contratación de
bienes y servicios enviados al Sistema de Información de Contrataciones del Estado.
Este instrumento jurídico, promovido por la periodista Lupe Cajías, delegada de Lucha
contra la Corrupción, fue producto de una demanda largamente exigida por
organizaciones de prensa y varias veces truncada en gestiones anteriores. Las
prohibiciones establecidas en el mismo Decreto se referían a asuntos se seguridad
nacional, territorial, financiera y de relaciones externas. Estas limitantes generaron una
fuerte reacción de dirigentes de la Confederación de Trabajadores de Prensa de Bolivia
(CTPB), que veían en alguno de sus componentes una abierta contradicción con el
propósito de la norma. El Primer Mandatario sostuvo el Decreto que aún hoy continúa
vigente en todos sus términos.
Otro de los aspectos que caracterizó esta etapa fue la descentralización de la
información oficial que, en los hechos, generó una dispersión de acciones sin estrategias
comunes, especialmente en las prefecturas y algunos ministerios. El propio Presidente
dejó en libertad a sus ministros para mantener o cambiar al personal jerárquico de sus
instituciones. En el caso del área de comunicación, muchos de los funcionarios del
gobierno de Sánchez de Lozada se mantuvieron en sus cargos, lo que, al margen de la
ausencia de una estrategia centralizada, sumó la falta de compromiso con los objetivos
políticos de la gestión.
Aliaga creía profundamente en la necesidad de una apertura informativa en todos los
espacios posibles. Por primera vez se organizaron en el país conferencias de prensa
virtuales que daba el Presidente de la República y a las que se conectaban periodistas de
varias capitales de departamento simultáneamente. Asimismo, se organizaron
encuentros entre periodistas y autoridades en áreas estratégicas que pretendían abrir
espacios de discusión y explicación más amplios que las conferencias de prensa que se
realizaban normalmente en algunas ciudades capitales, en tiempos muy cortos y con
temática cerrada. Por primera y única vez, se daba oportunidad, desde el sistema de
medios públicos, a una amplia participación de periodistas de todos los medios, sin
ninguna discriminación, a establecer un contacto directo con las autoridades de los más
altos niveles del Poder Ejecutivo para abordar diversos temas de interés general.
La reorientación de los mensajes pagados en medios de comunicación tuvo dos
características, la primera fue el cese de la propaganda gubernamental y la consiguiente
finalización de los contratos con canales de televisión, periódicos y radios de todo el
país; la segunda, la instauración de los mensajes presidenciales difundidos en las redes
de comunicación televisivas y radiales, y su publicación en periódicos del país.
Mesa, el mensajero y el mensaje
Carente de apoyo político, el sostenimiento del Gobierno recaía fundamentalmente en la
figura del Presidente de la República. La gente creía en el Gobierno porque creía en
Carlos Mesa. Es probable que cualquier decisión que hubiera tomado, así ésta vulnerara
la norma o incluso la institucionalidad, hubiera gozado del mismo respaldo. La
explotación de este hecho fáctico constituyó la base de la gestión comunicacional y uno
de los elementos centrales de su gobierno. Para ello, el Presidente recurría a una virtud
natural: su elocuencia.
Carlos Mesa fue el mejor orador político de su época. Su amplio bagaje cultural, el
dominio del idioma y una admirable facilidad de palabra hacían del Presidente un
maestro de la comunicación. Había perfeccionado su talento natural, primero en la radio
y después en la televisión. Ha sido uno de los comunicadores que ha conectado de
manera más intensa con la teleaudiencia con eso que alguna vez se llamó “telegenia” y
que es algo inasible, que la persona tiene o no. La combinación de “telegenia” y
capacidad oratoria crearon una fórmula de comunicación de excepcional y gigantesca
potencialidad. Más bien discreto en el trato personal, frente a las cámaras hacía relucir
una rara virtud entre los seres humanos, el dominio de la palabra. Ya lanzado a la arena
política, Carlos Mesa trasladó su talento del estudio al escenario, de la cámara a la calle.
En sus apariciones públicas siempre se gestionaba la presencia de medios,
especialmente de la televisión, y una de las acciones de la estrategia comunicacional de
su gobierno era la reproducción de sus discursos e intervenciones con la mayor
frecuencia posible.
Mesa tenía además una rara como impresionante capacidad de improvisación. Podía
adaptar un discurso a cualquier escenario y público, y hacer vibrar un auditorio sin
exaltar sus pasiones ni sus sentimientos. Mesa apelaba a la razón, a la sensatez y la
racionalidad lo que le diferenciaba de los discursos sensibleros de plazoleta que usaban
y aún hoy usan los políticos.
El Presidente decidió que no precisaba de una intermediación al momento de explicar
sus medidas gubernamentales. No requería de un aparato comunicacional manipulado
para explicar y convencer; lo hacía directamente, sin consenso ni preparación. Durante
los 20 meses que gobernó emitió 452 discursos referidos a los más variados temas y 18
mensajes presidenciales, la mayoría de ellos a través de cadenas nacionales de televisión
y radio en horarios de alta audiencia.
Sólo escribió un discurso, que leyó en la Asamblea de Naciones Unidas en septiembre
de 2002. El resto fueron improvisados, salvo apuntes numéricos, que pedía cuando el
mensaje demandaba la mención de muchos datos. Algunas de sus intervenciones,
especialmente en escenarios o momentos coyunturales críticos, el tono de sus
alocuciones subía al punto de interpelar duramente a su audiencia. Muy conocidos y
comentados fueron sus discursos en el Comité Cívico de Tarija, la réplica al presidente
Lagos en Monterrey, en enero de 2004, durante la Cumbre de las Américas y el Mensaje
del 6 de marzo de 2005 y. De hecho, fue este último discurso el que generó una notoria
repulsa pública contra Evo Morales y el profundo resentimiento de éste contra Mesa
El ímpetu de sus mensajes era tal que consideraba innecesaria la presencia de voceros
en los medios de comunicación para defenderlos o explicarlos. Se dejaba el espacio
libre a los analistas, políticos y críticos que respondían de manera inocente en la
estrategia de hacer del mensaje el hecho noticioso principal.
“El 17 de mayo de 2005, mientras el Congreso Nacional promulgaba la Ley de
Hidrocarburos que Mesa había vetado días antes, el Presidente presentó su programa
económico en el espacio informativo central de todos los canales de televisión,
logrando acaparar la totalidad de la audiencia televisiva nacional y dejando en
segundo plano la medida del Parlamento, que era un desafío directo a su gestión. Esta
acción generó el resultado esperado ya que volteó la agenda mediática que se vio
obligada a considerar los componentes de la medida antes que los alcances de la Ley”.
Los mensajes eran cuidadosamente preparados en su escenografía. Mesa escogió el
lugar –el Salón Rojo del Palacio Quemado–, su ubicación, las luces, la posición de las
cámaras e incluso el personal que podía acompañarlo en las grabaciones. Luego de que
su primer mensaje grabado un sábado para ser transmitido al día siguiente “se filtró a la
prensa” y fue comentado casi en su integridad por una radio local, determinó grabarlos
con pocas horas de anticipación y dispuso medidas de seguridad que garantizaran que su
contenido no fuera conocido hasta su emisión. Finalmente, cuando los sucesos políticos
empezaron a precipitarse hacia una crisis irreversible, el Presidente emitía sus mensajes
en directo.
Si bien el estilo del Presidente en su relación con la gente fue muy productivo en la
primera etapa de su gestión, resultó contraproducente en la gestión comunicacional
complementaria. La excesiva centralización de los mensajes de gobierno en el Primer
Mandatario y su constante aparición en televisión generaron un argumento permanente
para la crítica e incluso la diatriba entre los políticos opositores y los conductores de
noticieros televisivos.
Paradójicamente, Carlos Mesa no seguía de los informativos de radio y televisión. Tenía
plena conciencia de la importancia de estos medios y los sabía utilizar a voluntad, sin
embargo, nunca en su gestión vio un informativo de televisión ni escuchó uno de radio.
El seguimiento de los hechos publicados o difundidos en los medios lo hacía a través de
la lectura de los principales periódicos del país y a través de un sistema de monitoreo
provisto por la DINACOM y tamizados por su responsable de prensa. El Presidente
prefería no enterarse de la mención de las críticas y los ataques permanentes a los que lo
sometían los medios televisivos y aunque era conciente de ello, prefería abstenerse de
conocerlos. Entendía claramente que la mayoría de los medios de comunicación
televisivos, especialmente las grandes redes nacionales, mantenían una línea adversa,
crítica y en muchos casos profundamente opositora a su gobierno y no encontraba
propósito en realizar un seguimiento de la información por este medio.
La ausencia de políticos y analistas que llevaran a los medios la posición del Gobierno
generó la pronta orfandad del oficialismo en los medios. Carente de vocería política, el
espacio del debate lo cubrían los analistas y políticos opositores que colmaban los sets
de televisión y participaban en cuanto espacio radial o entrevista les era solicitada. En
un escenario donde las voces que defendían al Presidente eran pocas, la oposición
abundaba en voluntarios y los propios medios de comunicación tomaron partido contra
el régimen, era muy poco lo que se podía hacer en busca del equilibrio informativo y en
muchos casos la participación de los voceros del mesismo en programas televisivos era
contraproducente, ya que los conductores de noticias sólo buscaban utilizarlos como
blanco de ataques e insultos sistemáticos. Fue notable y sacrificado el trabajo de un
equipo bajo el liderazgo de José Galindo, ministro de la Presidencia, que desarrollaron
interesantes y heroicas participaciones en rondas de entrevistas y vocería en temas
cruciales.
Las dos etapas de la comunicación
La administración de la comunicación gubernamental tuvo dos momentos claramente
definidos, relacionados ambos con la orientación de los acontecimientos: la prevalencia
de una comunicación técnica e institucionalista, y el intento de generar una
comunicación política para enfrentar las grandes dificultades de la gestión. El primer
escenario tuvo su etapa más destacada en el referéndum sobre el gas, que se realizó en
junio de 2005. Tres meses antes, un equipo técnico encabezado por el publicista Diego
Massi se hizo cargo del diseño y ejecución de la estrategia comunicacional, que incluía
los escenarios informativo y publicitario. Fue la más grande y completa campaña
llevada adelante por el Gobierno y también la más exitosa. Con un equipo creativo de
primer nivel, un aparato comunicacional al servicio del proyecto y una decisión y acción
política clara, se realizó una campaña intensa que abarcó todo el país y que tuvo en la
acción directa del Presidente su apoyo más decidido. Al final del proceso, el referéndum
obtuvo una mayoría aplastante por el SÍ en todas las preguntas planteadas por el
Gobierno, pese a la crítica justificada de que algunas de ellas eran confusas y no
llegaron a ser entendidas cabalmente por los votantes. Con todo, el resultado de esta
consulta sirvió de base para llevar adelante todas las acciones políticas y económicas
que luego el gobierno de Morales desarrolló sobre el tema hidrocarburífero. La campaña
incluyó la difusión de material promocional en más de 300 radios y canales urbanos y
rurales, programas conducidos por el propio Presidente de la República con
participación de la ciudadanía, cartillas explicativas sobre el tema del gas, presencia
organizada de voceros nacionales y regionales en todos los medios en forma permanente
y un apoyo sistemático a través de encuestas que medían semanalmente la tendencia de
voto. Con una participación del 60%, el SÍ se impuso en las cinco preguntas, pero con
distinta magnitud. En las tres primeras los votos afirmativos sobrepasaron el 85%, con
un 86,6% en la pregunta uno, un 92,2% en la dos y un 87,3% en la tres. La pregunta
cinco ganó con el 61,7% y en la cuatro el porcentaje favorable descendió hasta el
54,8%. Hay que estandarizar los porcentajes sobre una misma fuente.
Desafortunadamente, el logro político no fue capitalizado con acciones decididas desde
el Poder Ejecutivo y lo que fue una victoria aplastante de Carlos Mesa sobre la clase
política tradicional se relativizó por la indecisión del propio Gobierno y la acción
obstaculizadora desde el Congreso Nacional.
El fuerte apoyo popular del Presidente, que se reflejaba en las diversas encuestas, la
tímida e infructuosa acción de los partidos políticos afincados en el Congreso y una
vigorosa presencia de Carlos Mesa en los distintos escenarios habían logrado, en esta
primera etapa, que los medios expresaran y manifestaran un implícito apoyo a las
acciones y decisiones del Gobierno. La excepción se empezaba a reflejar ya en algunos
medios cruceños cercanos al movimiento cívico de ese departamento.
La segunda etapa sobrevino juntamente al periodo de crisis del Gobierno y tuvo su
momento de inflexión en los primeros meses del año 2005.
La ausencia voluntaria de un sistema centralizado de comunicación que generó, a su
vez, la atomización de los núcleos de decisión, planificación y acción comunicacional
condujeron al inevitable descontrol de los mensajes y la conformación de áreas
autónomas que operaban con objetivos distintos y a veces contrapuestos al propio
Gobierno. La injerencia de los partidos en funcionarios del área, el cada vez menor
compromiso político y la defensa de los intereses de la autoridad institucional, antes que
del propio Gobierno, incrementaron aún más la orfandad del régimen que se fue
quedando solo en el debate político y en el escenario mediático. A esto se sumaba una
descoordinación sistemática entre los niveles técnico y político, que generó un
distanciamiento entre el Ministerio de la Presidencia y la Dirección de Comunicación,
que terminó con la renuncia de la directora Aliaga en uno de los momentos más críticos
de la gestión. En el escenario mediático, la característica más importante de esta etapa
fue la muy notoria acción desestabilizadora coordinada entre los propietarios y
directores de varios medios, que devino en una arremetida contra el Gobierno,
especialmente de aquellos controlados por el movimiento político y cívico de la
derecha. Con un aparato comunicacional debilitado y descoordinado, y un sistema
mediático privado fuertemente opositor, las acciones que se tomaban en este escenario
generaban rápidamente una reacción que debilitaba aún más al régimen y aunque el
nivel de popularidad y aceptación pública continuaban siendo altos, la mediatización de
lo que realmente pasaba en el país mostraba un escenario dramático contra el Gobierno.
La orfandad política del Presidente y su apuesta por gobernar únicamente en base al
apoyo popular mostró su debilidad cuando los partidos que cogobernaron junto a
Sánchez de Lozada se rearticularon en torno al propósito de lograr el fracaso del
Gobierno. Los permanentes bloqueos a la gestión desde el Parlamento, el boicot a las
iniciativas, particularmente las relacionadas a la agenda autoimpuesta por Mesa en su
discurso de posesión y la acción mediática demoledora colocaron al Gobierno en una
situación política insostenible. Fue a partir de esta constatación que el Presidente tomó,
en dos oportunidades, la decisión de dimitir y puso su cargo a consideración del
Congreso, como una medida que pretendía presionar a esta instancia totalmente adversa.
Estas acciones, que en un principio generaron un fuerte apoyo popular, no lograron su
propósito y aunque el Parlamento tuvo que rechazar las renuncias, debilitaron aún más
al régimen y mostraron su incapacidad política, lo que terminó por fijarse en el
imaginario colectivo como la característica esencial de la presidencia de Carlos Mesa.
En esta etapa se modificó la decisión inicial de no promocionar las acciones del
Gobierno con el uso de la propaganda. Se encargó a la DINACOM la ejecución de
algunas campañas referidas a las acciones del Gobierno y el plan económico que,
debido a la vorágine política y a la falta de recursos, tuvo un impacto menor.
Los periodistas y el Presidente
La relación entre el Presidente-periodista y los medios de comunicación tuvo momentos
de cercanía y de tensión.
Carlos Mesa fue, durante muchos años, una de las mayores inspiraciones para los
jóvenes periodistas que veían en él un ideal de profesional exitoso y que admiraban sus
dotes de comunicador. Sin embargo, así como generaba elevados niveles de admiración,
también producía antipatía. Muchos de sus colegas, especialmente aquellos que tenían
varios años de experiencia en la profesión, veían en el Presidente permanentes actitudes
de soberbia y autosuficiencia que criticaban en voz baja. El carácter impulsivo y la
tendencia autoritaria que mostraba Carlos Mesa generaban la desaprobación y la crítica,
especialmente cuando se negaba a brindar declaraciones en sus apariciones públicas.
Y esta determinación no era gratuita. Durante la primera mitad de su mandato el
Presidente concedía entrevistas con mucha frecuencia y era parte de la agenda de
actividades que ofreciera una conferencia de prensa después de cada visita a ciudades o
poblaciones donde concurría por razones protocolares. Incluso en la propia sede de
Gobierno, Mesa, sin caer en el excesivo afán protagónico de los políticos, accedía a las
demandas de la prensa cuando era requerido.
Carlos Mesa censuraba la falta de preparación y de conocimiento de los temas que
mostraban los periodistas al momento de plantear sus preguntas y más aún la mala
intención en una entrevista, y aunque muchas veces se exaltaba en sus respuestas,
siempre mantuvo la serenidad y nunca interrumpió intempestivamente una entrevista,
así las preguntas fueran claramente tendenciosas.
Uno de los hechos que generó la disminución de su contacto con los periodistas fue la
constatación de que, salvo excepciones, los medios ya no iban a escuchar lo que el
Presidente tenía que decir, sino a que él dijera lo que sus jefes de informaciones querían
escuchar. No importaba el tema que se planteara, las preguntas mostraban una tendencia
clara y esta forma de administrar el periodismo generaba el profundo malestar del
Presidente que, después de que esta acción se repitiera sistemáticamente, se negó a
ofrecer más conferencias de prensa, salvo aquellas que se organizaran en el Palacio de
Gobierno. Esta decisión originó primero el desconcierto y después la molestia de los
periodistas, que incluso se quejaron a sus organizaciones gremiales y lograron un
pronunciamiento público ante esta situación. En cierta ocasión, la dirigencia de la
prensa cruceña, al enterarse de que no emitiría declaración alguna, amenazó con instruir
a los periodistas el retiro del evento, a lo que el Primer Mandatario respondió que si
querían irse, que se fueran. Como es obvio, ningún periodista abandonó el salón de la
Prefectura, donde se realizaba el acto. Pese a todas las protestas, el Presidente se
mantuvo en la misma actitud hasta el final del periodo.
En términos generales, la relación del Primer Mandatario con los periodistas se
desarrolló dentro de los márgenes del respeto y la consideración adecuadas al cargo.
Por su parte y a excepción de algunos medios cruceños, el periodismo nacional mantuvo
una actitud de consideración y respeto al presidente Mesa y es destacable mencionar
que nunca hubo un altercado con los medios que se originara en posiciones y actitudes
violentas o irrespetuosas por parte del Presidente y de su equipo de comunicación.
En cuanto a los otros niveles en la jerarquía periodística, el presidente Mesa, como lo
hicieron sus antecesores y quienes le sucedieron, organizó y llevó adelante varias
reuniones conjuntas con directores y propietarios de medios y más de una docena de
encuentros separados con las mismas personalidades. La mayoría de ellas en La Paz,
aunque también las realizó en Santa Cruz, Cochabamba, Sucre, Tarija, Potosí y
Trinidad. En todos los casos, las reuniones fueron cordiales, aunque en ciertos
momentos se tornaron tensas. En las últimas semanas de su gestión, Carlos Mesa
convocó a su despacho a varios directores de medios del país, entre ellos al del matutino
más importante de La Paz, con quien tuvo un amigable encuentro que duró cerca de una
hora. Unos días después, el matutino de marras editorializaba demandando la renuncia
del Presidente por considerarlo “incapaz” de seguir gobernando.
Durante una visita a Santa Cruz, invitado por la Cámara Agropecuaria del Oriente,
el Presidente era perseguido por un numeroso grupo de periodistas que dificultaban
su caminar. Miembros de su equipo de seguridad intentaban abrirle paso. Uno de
los oficiales que lo protegía forcejeó con un periodista que respondió a la agresión
del mismo modo, habiéndose distribuido empujones entre ambos sin mayor
consecuencia. El hecho pasó desapercibido para todos y no mereció ningún
reclamo de parte de los protagonistas, excepto por el presidente Mesa. A su retorno
a La Paz pidió a su Jefe de Prensa comunicarse con el periodista y pedirle, en su
nombre, disculpas por el incidente, además de exigir que se le mande una carta
expresa en el mismo tenor. Así se ejecutó y el oficial fue reprendido y castigado.
Medios ¿instrumento de la conspiración?
Los últimos seis meses del gobierno de Carlos Mesa se caracterizaron por una acción
sistemática y coordinada de demolición de la imagen del Presidente ante la opinión
pública. Nunca antes en el país coincidieron con un propósito único, los políticos de la
derecha extrema y la dirigencia de los movimientos sociales con los medios de
comunicación que representaban a ambos bandos. Cabe aclarar que la estrategia
involucraba principalmente a los medios más poderosos y con mayor audiencia, y que la
gran mayoría de canales de televisión, radios y periódicos del interior del país
mantenían una línea informativa equilibrada y muchas veces contradictoria con aquellos
empeñados en mostrar un Gobierno ineficiente, intolerante y carente de objetivos claros,
asediado por un país entero que reclamaba su dimisión.
Pocos recursos de propaganda dejaron de usarse en esta acción. Desde la manipulación,
la tergiversación, la descontextualización, la repetición incesante de una idea, el rumor,
el comentario interesado, la generalización a partir del hecho aislado, la ausencia de
contraparte y un largo etcétera, fueron usados permanentemente en el propósito claro de
afectar el mayor bien que poseía el Gobierno y el Presidente: su propia imagen pública.
Todas las acciones, presentaciones, discursos o medidas del Presidente eran utilizadas
para desarrollar ataques virulentos. De sus viajes al exterior se consideraba el gasto que
en que se incurría, sin importar el propósito ni los logros que se obtuvieran; de las
visitas a las regiones del país se mostraba únicamente a los minúsculos grupos que
coreaban estribillos contra el Primer Mandatario; de sus discursos la duración, de sus
reuniones lo insulso.
Aún después de renunciar al cargo, Mesa fue objeto de una persecución implacable a
través de denuncias sin fundamento, acusaciones antojadizas e insultos de todo tipo,
como si hubiera la necesidad política de desacreditar para siempre la acción y la
personalidad del historiador y periodista.
Fue el tiempo de las imágenes televisivas fabricadas ex profeso, los carteles al pie de la
imagen del entrevistado, las imágenes de archivo que compartían pantalla con los
voceros del oficialismo y que buscaban su ridiculización, el uso de la caricatura como
soporte de la virulencia antimesista, el sarcasmo y la ironía. A este propósito
contribuyeron reconocidos conductores de televisión, jefes de prensa, conductores de
programas radiales, articulistas y directores de medios. Paradójicamente, varios de ellos
habían aprendido a hacer periodismo y se habían lanzado a la palestra pública en el
canal de televisión de propiedad del Presidente.
Otro de los aspectos que caracterizó a esta etapa fue la aparición de un grupo de
articulistas y opinadores en medios escritos, que utilizaron su espacio semanal para
denostar de mil maneras al Presidente. Obsesivamente o quizá por contrato, escribieron
durante seis, ocho o diez meses consecutivos, un número jamás visto en la época
democrática, de diatribas contra un personaje público. Al final de la gestión mesista,
algunos de estos escribidores publicaron la totalidad de sus artículos en libros
auspiciados por organizaciones que respondían al ex presidente Sánchez de Lozada. Los
medios que los cobijaron jamás expresaron su desacuerdo con los términos injuriosos y
muchas veces malintencionados, mucho menos aclararon que esas opiniones no
reflejaban su posición empresarial.
Otra de las características del periodo fue el uso intensivo de la internet como medio
alternativo de difusión. Desde la aparición de sitios de permanente hostigamiento hasta
el envío de artículos a correos masivos, fueron permanente y sistemáticamente
utilizados, especialmente en La Paz y Santa Cruz.
El uso del rumor como técnica de desinformación fue también muy utilizado. Pocas
veces en el periodo democrático se difundieron tantas versiones sin una fuente
responsable como en este tiempo. Desde la denuncia de acciones terroristas, la aparición
de supuestos grupos armados, la supuesta huida del Presidente, golpes de Estado
preparados por la derecha con el apoyo de las FFAA, afanes separatistas desde Santa
Cruz, muertes en enfrentamientos y muchos otros ocuparon espacios en medios radiales
y televisivos casi diariamente. La decisión del propio Presidente de la República de no
desmentirlos y dejar que los temas se caigan por sí solos no fue suficiente para
detenerlos y en muchos casos lograron el objetivo de generar más incertidumbre sobre
la gestión.
Hay elementos muy sólidos para pensar que hubo una conspiración para derrocar al
gobierno del presidente Mesa y es evidente que algunos medios de comunicación
participaron colectivamente en este propósito antidemocrático. Esto se aprecia
claramente con la línea informativa y editorial de permanente desprestigio que se usó
desde la televisión, la radio y la prensa escrita en contra del presidente Carlos Mesa y su
gobierno. Esta acción fue particularmente visible entre los medios de Santa Cruz.
En 13 de junio, cuando la FEJUVE de El Alto llevaba adelante una marcha y
había rodeado la plaza Murillo, el Presidente de la República determinó salir de
Palacio de Gobierno y trabajar en su domicilio de Calacoto. Esa tarde, el
dirigente mirista Oscar Eid apareció en una edición noticiosa extra de una
importante cadena televisiva para anunciar que el presidente Carlos Mesa se
había asilado en la Embajada brasileña y que su familia se había trasladado a
España días antes. La noticia fue rápidamente extendida a otros medios radiales.
No obstante que el gobierno tuvo que llamar repetidas veces a los medios para
desmentir la versión, el hecho aumentó la incertidumbre sobre la estabilidad del
régimen y mostró la actitud desaprensiva de los medios que sin dudar ni
consultar a la contraparte prestaban sus micrófonos y sus cámaras a la estrategia
política claramente desestabilizadora de los partidos de derecha.
Carlos Mesa y Santa Cruz
Durante la campaña electoral, una de las encuestas señalaba la baja popularidad del
candidato vicepresidencial Carlos Mesa en el departamento de Santa Cruz. El periodista
había expresado varias veces cuestionamientos a la dirigencia cruceña, especialmente
cuando ésta ejercía presiones por sus demandas regionales. La clase dominante cruceña
respetaba al periodista y lo reconocía como un notable intelectual, pero no lo veían
como un personaje afín a sus intereses. Ya en la misma campaña electoral era visible la
distancia entre la dirigencia emenerrista cruceña y el candidato vicepresidencial.
Durante su gestión como Presidente del Congreso Nacional, la relación con Santa Cruz
fue escasa y sin mayor trascendencia. En las ocasiones que estuvo presente en actos
públicos, Mesa fue recibido con respeto y consideración, aunque sin un tratamiento
especial. La misma característica se dio durante los primeros meses de su gestión,
aunque diversas declaraciones de la dirigencia departamental mostraron desde el
principio que la relación no era de las mejores. La plutocracia cruceña defendió hasta el
último momento al presidente Sánchez de Lozada y los dirigentes del MNR, que tenía
su plaza fuerte en ese departamento, consideraron una traición, la renuncia primero y
luego la sucesión constitucional en favor de Carlos Mesa.
Los discursos en San Francisco y El Alto, primero, y el acercamiento al grupo
intelectual rebelde de la clase dominante cruceña, después, generaron una profunda
antipatía de los grupos de poder cruceño. El nombramiento de Carlos Hugo Molina en
la Prefectura, un militante descentralizador ligado en su momento al gobierno de
Sánchez de Lozada, generó otra ruptura con el grupo de poder cruceño, porque si bien
Molina coincidía con algunos de los postulados de la clase dominante del departamento,
no respondía a sus intereses ni secundaba sus iniciativas. Durante la etapa más crítica
del gobierno de Mesa, Carlos Hugo sufrió el embate despiadado –amenazas de por
medio– de los sectores más radicales del cruceñismo, que le obligaron finalmente a
renunciar al cargo. Su gestión resultó incapaz de realizar gestión alguna para detener o
aminorar los sistemáticos ataques de los medios de comunicación, que lo incluyeron en
el proceso de desprestigio del Presidente.
La tensa relación con la dirigencia cívica y empresarial cruceña era mostrada por los
medios como una relación conflictiva con el pueblo cruceño. Esta estrategia tuvo éxito
en la medida en que los niveles de aceptación y popularidad del Mandatario
descendieron considerablemente en ese departamento. De acuerdo a las encuestas, al
abandonar el Gobierno, Mesa tenía una aceptación de apenas el 22% en Santa Cruz,
mientras que en el resto del país sobrepasaba el 70%. Para lograr este propósito
recurrieron a todas las acciones mediáticas imaginables y se coaligaron la mayoría de
los medios de comunicación televisivos y muchas radios locales. En cuanto a los
periódicos, sólo El Deber, el diario más importante de la región, mantuvo una línea
equilibrada y profesional, aunque crítica a la gestión.
En enero de 2005, el Comité Cívico pro Santa Cruz llevó adelante un cabildo
demandando el inicio del proceso autonómico y la elección directa de los prefectos. Este
evento fue transmitido en directo por la mayoría de los canales locales privados y los
organizadores pidieron se transmita también por el canal estatal. La negativa de la
Dirección de Comunicación de dar curso a este pedido generó una protesta y una carta
de reclamo, el hecho fue utilizado como argumento del pretendido desprecio del
Presidente por Santa Cruz. Días después, el propio Mandatario relativizo el número de
asistentes y en conferencia de prensa reclamó de la dirigencia cruceña el valor para
asumir el liderazgo nacional y dejar las visiones provincianas que mostraban hasta ese
momento. Ambas intervenciones sirvieron para que los líderes cívicos departamentales
y los medios de comunicación cruceños desplegaran una furibunda arremetida contra el
Mandatario, con el mismo discurso que oponía los intereses cruceños a la política del
Gobierno. Finalmente, otro de los argumentos forzados lo dio la demanda explícita de
Mesa, después de su renuncia definitiva, de que Hormando Vaca Díez, presidente del
Senado Nacional e importante dirigente del mirismo cruceño, renunciara a la sucesión
constitucional, lo que se tomó también como una acción hostil contra un ciudadano
cruceño.
Estas y otras acciones generadas desde el Gobierno, sumadas a la acción corporativa de
los medios y la dirigencia cívica de la región terminaron por dañar irreparablemente la
relación entre el Presidente y el departamento de Santa Cruz, donde el Primer
Mandatario era fuertemente resistido hasta el final de su gestión.
La prensa internacional
La gestión internacional que llevó adelante el gobierno de Mesa fue particularmente
intensa, lo que permitió incorporar varios temas en la agenda mediática nacional y
extranjera. Su agresiva política marítima le generó un importante protagonismo en los
medios extranjeros, tanto en los espacios de noticias como en los de opinión. La
participación del Presidente boliviano en la Cumbre de Monterrey, donde instó a su
colega chileno, Ricardo Lagos, a buscar “una solución definitiva” a la demanda
marítima boliviana, el apoyo que logró de importantes personalidades del mundo a la
causa boliviana y la entrevista que concedió a la televisión chilena colocaron el debate
en los más importantes escenarios mediáticos del continente.
La particular situación que vivía el país y la intensiva agenda internacional colocaron al
Presidente en un permanente protagonismo informativo que, más allá de las gestiones
específicas, generó en los medios la imagen de un líder con mucha lucidez y voluntad
pero sin la experiencia ni el apoyo político para lograr los cambios que su país
demandaba.
Si bien es cierto que en muchos casos los medios no llegaron a entender a cabalidad las
características políticas y sociales que explicaban el proceso social y político que se
gestaba en Bolivia, se daban cuenta de que la situación podía generar una espiral de
violencia generalizada y que la salida constitucional fue el mejor camino para evitarla.
Luego de su salida del Gobierno, aún era requerido como analista por varios medios del
mundo.
11
INMOLACIÓN FORZADA
Miguel Urioste Fernández de Córdoba
1. La caída de Sánchez de Lozada
El ciclo democrático iniciado en Bolivia en octubre del año 1982 abrió un abanico de
posibilidades para la construcción de ciudadanía que –pese a todos los azares y
dificultades– continúa un cuarto de siglo después. Sin embargo, desde fines del siglo
pasado la mayoría de los partidos políticos expropiaron la representación ciudadana, se
embarraron en la corrupción y la prebenda, y envilecieron el ejercicio del servidor
público. A su vez, muchos medios de comunicación manipulan y desorientan a la
opinión pública y han perdido un mínimo sentido de responsabilidad periodística. Bajo
el manto protector de la “sagrada libertad de prensa” se han convertido en actores
sociales y políticos protagónicos sin ningún control ciudadano.
A partir del “impuestazo” de febrero de 2003, el gobierno de Gonzalo Sánchez de
Lozada perdió la poca confianza ciudadana que había logrado y comenzó una caída en
picada. Los sectores populares levantados en rebeldía ya no confiaban en las promesas
presidenciales de austeridad y menos aún en la participación ciudadana en la
elaboración del presupuesto nacional. Amplios sectores populares estaban cansados de
diálogos generalmente considerados infecundos e infructuosos. Querían acceso al poder,
salarios más altos y nuevos empleos.
Importantes líderes de ambos bandos en los que se encontraba dividida la sociedad
boliviana estaban dispuestos al riesgo de la inminente ruptura democrática con tal de no
abandonar sus posiciones o defender sus derechos particulares. Sectores de clase media
se organizaban en sus juntas de vecinos para hacer inventarios de armas y medios de
defensa ante posibles invasiones o “turbas de indios”. Lo mismo hacían terratenientes
de las tierras bajas.
Así como el impuestazo y consecuente motín policial de febrero fueron el detonador de
la crisis, el principal catalizador de la rebelión popular de octubre fue el masivo rechazo
ciudadano, especialmente de la enorme ciudad indígena-campesina y de trabajadores
informales que es El Alto, a los acuerdos no transparentes que habían iniciado las
administraciones de Banzer y Quiroga, y que Sánchez de Lozada quería continuar para
exportar gas a través de puertos chilenos.
La promesa gubernamental, especialmente la responsabilidad asignada al vicepresidente
Mesa, para encabezar la lucha contra la corrupción no tuvo ni la radicalidad ni los
efectos inmediatos esperados por la población. De entrada fue una mala apuesta pues,
como quedó demostrado, no está en manos de la Vicepresidencia la lucha contra la
corrupción, sino en manos de la justicia. Los sobresueldos y pluses de ministros de
Estado, parlamentarios, militares, policías y otras autoridades –comunes en varias
administraciones desde hace décadas–, formalmente recién reconocidos por el Gobierno
de entonces, le dieron a esa gestión el carácter de flagrante delito en la impunidad.
Aunque ya hubo claros distanciamientos del vicepresidente Mesa con Sánchez de
Lozada por la falta de consecuencia presidencial en la lucha contra la corrupción, el uso
indiscriminado de la fuerza pública y su brutal efecto con decenas de muertos en
octubre de 2003 obligaron a Carlos Mesa a romper definitivamente con el Gobierno y a
ofrecerse al país en un momento de dramáticas definiciones del propio ser boliviano.
Bolivia es un Estado fallido, rezaban varios ensayos y artículos internacionales,
presagiando una sangrienta guerra civil que llevaría a la destrucción del frágil tejido
social que hilvana nuestra múltiple y excluyente nacionalidad.
2. El inicio del gobierno de Carlos Mesa
De forma imprevista y dramática Carlos Mesa –con enorme respaldo ciudadano y la
decisión unánime aunque seguramente muy amarga del Congreso Nacional– accedió al
gobierno, pero no al poder. En un emotivo discurso en el Congreso abrazó el programa
de los movimientos sociales de octubre y anunció que gobernaría sin los partidos.
Carlos Mesa tenía que pasar por el trance del ejercicio de la Presidencia para limpiar su
imagen de Vicepresidente de un gobierno violento, neoliberal y que no daba muestras
evidentes de detener la corrupción en el ejercicio del poder, pero principalmente para
ensayar una salida a la encrucijada en que se hallaba el país. En 24 horas improvisó un
gabinete de destacados ciudadanos independientes, la mayoría de los cuales lo
acompañó lealmente hasta el final. Desde el inicio de su gobierno era seguro que el
costo sería muy grande para él, pero las probabilidades de éxito y su proyección
histórica personal también eran grandes.
Aunque las encuestas de simpatía ciudadana le continuaban dando muy altos índices de
preferencia, hasta el final de su mandato, pasados seis meses ya se advertían las
debilidades políticas de su gestión y cada vez era más claro que Carlos Mesa no iba a
poder ejercer su mandato hasta el término del periodo constitucional en 2007. Al
momento de aceptar la invitación a la Vicepresidencia de la República que Sánchez de
Lozada le hiciera, Carlos Mesa no supo evaluar correctamente la profundidad de la
crisis nacional, en especial el profundo desgaste de los partidos tradicionales. Los votos
que su popularidad de exitoso intelectual y periodista independiente añadieron a la
fórmula del MNR le aseguraron al binomio el triunfo electoral, pero éste fue muy frágil.
Apenas duró unos meses, en el transcurso de los cuales la figura personal del
Vicepresidente también comenzaba a resquebrajarse y asociarse con la “corrupta clase
política”.
Ante la violencia ejercitada por el gobierno en el fatídico octubre, Carlos Mesa, que era
contrario a la política de confrontación y de “solución” por la fuerza, manifestó al país
no sólo que él no compartía la acción militar gubernamental, sino que la confrontaba
abiertamente. Pero para eso no bastaba con que se retire del gobierno y renuncie a la
Vicepresidencia. Tenía que pasar de la condena a la gloria en el ejercicio exitoso de la
Presidencia. Para enfrentar este colosal reto Mesa contaba con una muy alta simpatía
ciudadana por su desempeño anterior como periodista independiente y creíble, portador
de valores éticos. Los ciudadanos alzados en rebeldía –especialmente los alteños–
depositaron su confianza en él, una vez que Mesa asumió el programa de octubre.
Con la consigna “ni un solo muerto”, durante los primeros meses, el presidente Carlos
Mesa había logrado un impensable ambiente de tolerancia y de relativa paz social. Su
gobierno no tenía –y así fue casi hasta el final– un solo representante en el Parlamento,
la estructura del Poder Ejecutivo no se sustentaba en ningún partido político y tampoco
había podido afectar ninguno de los “cupos de los partidos” del anterior régimen que
acaparaban la administración pública. Paradójicamente, esa era su principal fortaleza.
Sin embargo, Carlos Mesa –hasta el final de su gobierno– confundió la simpatía
ciudadana expresada en las encuestas de opinión con el respaldo político del pueblo al
que su gobierno no pudo o no supo organizar en una corriente o estructura social y
política propia. Su apartidismo esencial, su carácter de “independiente” y su estilo
personalísimo de decidir las cosas lo llevaron a quedar al final completamente solo y
aislado. Su decisión visionaria y a la vez ambiciosa, especialmente a partir del momento
en que aconsejado por parte de su entorno decidió que su gobierno no debía ser
“transitorio”, sino de “transición histórica”, lo condujo a un callejón sin salida, aunque
así garantizó la continuidad democrática y la estabilidad institucional tan necesarias
para el país. A Mesa le costaba convencer a su equipo de ministros sobre la
trascendencia de esta titánica misión transformadora del ejercicio del poder público y
varios de ellos no lograron entenderla nunca.
Poco a poco los partidos tradicionales cobijados en el Parlamento fueron recuperando la
palabra –la bestia se despertaba– y comenzó un sistemático hostigamiento y bloqueo
legislativo, similar al sufrido durante el gobierno de la UDP. En medio de todo este
complejo escenario jugó un papel destacado la exigencia de la embajada de los Estados
Unidos para continuar con la erradicación forzosa de los cultivos de la hoja de coca,
aunque finalmente aceptaron a regañadientes el acuerdo al que Mesa llegó con Evo
Morales de un cato de coca por familia en el Chapare.
Para los Estados Unidos y las élites tradicionales de Bolivia era simplemente imposible
admitir que un indio, dirigente cocalero, líder cada vez de más amplios sectores
nacionales –Evo Morales– abrace el escenario democrático y simultáneamente utilice la
debilidad del gobierno de Mesa –al que apoyaba según las circunstancias– para
fortalecer un proyecto popular de izquierda logrando importantes avances electorales en
los comicios municipales de diciembre de 2004 y se proyecte como posible ganador de
unas futuras elecciones presidenciales. Al comienzo, Evo Morales necesitaba del
gobierno de Mesa y le dio su apoyo mientras le convenía a su estrategia de poder,
sustentada en sectores sociales movilizados sobre los cuales Morales ejercía un
liderazgo popular de corte agresivo, duro, cada vez más seductor, antiimperialista y
caudillista.
A su vez, las empresas petroleras transnacionales, que realizaron importantes
inversiones en la exploración de los hidrocarburos a partir de la capitalización que
impulsó el gobierno de Sánchez de Lozada en su primer periodo (1993-1997),
ejercieron enormes presiones para mantener sus expectativas de obscenas ganancias a
partir de la venta directa de Gas Natural Licuado (GNL) a mercados internacionales. En
los hechos, Bolivia –pequeño y pobre país dependiente de la cooperación internacional
para pagar los sueldos a sus empleados públicos– se había convertido de la noche a la
mañana en una potencia gasífera continental y punto central de atención de los países
vecinos, empresas transnacionales y mercados de ultramar. Para ello, para debilitar al
Estado boliviano y a las corrientes de izquierda que reclamaban la nacionalización del
gas, las petroleras utilizaron el bastión del regionalismo cruceño y alimentaron hasta
límites del paroxismo un discurso anticolla, antiandino y antimesista que puso en duda –
como nunca antes– la unidad del país.
Desde Santa Cruz –en oposición a la “agenda de octubre” asumida por el Gobierno–
comenzó a organizarse la oposición política, cívica y regional a un Gobierno al que se
calificaba de sumiso a Evo Morales y al MAS. Los grupos de poder económico de
Bolivia, algunos de ellos vinculados a empresas petroleras internacionales, eligieron a
Santa Cruz como su base de operaciones. La consigna cohesionadora fue pasar de la
demanda de la descentralización a la de autonomía departamental y para ello realizaron
gigantescas concentraciones en las que el pueblo no habló, pero en las que las élites
exacerbaron los sentimientos regionalistas. Los exitosos cabildos lograron masivas
concentraciones humanas a las que asistieron ciudadanos de todos los orígenes y clases
sociales.
En abril de 2004 Mesa propuso formalmente –a través de una necesaria reforma a la
Constitución– un país de autonomías y elección directa de prefectos, pero Santa Cruz no
iba a permitir que un colla les arrebate su demanda histórica. Le tomaron la palabra,
pero no le permitieron que este trascendental paso fuese reconocido como una decisión
del Gobierno nacional.
Las nubes de banderas verde y blanco en los cabildos departamentales confirman una
vieja aspiración regional: “Los cruceños somos diferentes, no somos como el resto de
Bolivia. Queremos administrar nuestros recursos naturales y decidir nuestro destino por
nuestra cuenta”. Así, a la agenda alteña-colla de octubre, Santa Cruz le opone la agenda
camba de enero. El Gobierno no logró conciliar ambas demandas –era y es imposible
hacerlo– y los dos extremos acabaron destrozando la conciliadora administración
gubernamental de Mesa.
3. Nacionalización del gas o “muerte”
Inicialmente, el gobierno del presidente Mesa presentó a consideración del Congreso un
primer proyecto de ley de hidrocarburos que refundaba la empresa estatal del petróleo,
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), y sin consulta previa con las
empresas petroleras elevaba progresivamente los impuestos hasta un 50% en términos
reales. Las empresas transnacionales rechazaron airadamente ese intento y amenazaron
con paralizar sus operaciones e impugnar al gobierno ante tribunales internacionales. El
proyecto de ley quedó bloqueado en el Congreso.
La consigna de los sectores populares en octubre de 2003 había sido “no a la
exportación del gas por puertos chilenos”; pero el elemento nucleador de las protestas
sociales –a fines del gobierno de Mesa– pasó a la “nacionalización del gas”. Si bien Evo
Morales, al principio del gobierno de Mesa, no planteaba formalmente la
nacionalización ya que su demanda era el 50% de impuestos, todo en regalías, sin
embargo, el bloqueo organizado por el MAS en marzo de 2005 recogía una generalizada
aspiración de casi todo el país que puso al gobierno contra la pared. En términos de la
sensibilidad ciudadana, del discurso político, de su significación, “recuperar la
soberanía” no es lo mismo que “nacionalizar”. Recuperar la soberanía sonaba a
reformismo, a convivencia con las empresas, a compartir los ingresos, mientras que el
concepto de nacionalización hacía alusión a expropiación, estatización, quitar a las
transnacionales, devolverle al pueblo lo que siempre fue de él. Una diferencia semántica
hizo una diferencia abismal en la percepción ciudadana sobre el carácter del gobierno:
reformista o revolucionario.
Mientras tanto, en sectores de clase media y acomodada de la ciudad de La Paz había
surgido de forma muy tímida y dispersa una corriente ciudadana que pretendía
movilizarse para conservar escenarios democráticos de ejercicio de la ciudadanía en
términos del respeto a la ley, la democracia, la convivencia ciudadana y la justicia
social. Sin embargo, ese movimiento de clase media –con algunos tintes racistas
antiindígenas– nunca logró traducir en apoyo político organizado su enorme simpatía
hacia el Presidente. Tampoco hubo la verdadera decisión del gobierno para hacerlo y se
confió en la espontaneidad de las clases medias, que obviamente no se dio.
La atención de los partidos estaba también centrada en torno a las inminentes elecciones
municipales del 5 de diciembre. Aplicando la nueva Constitución Política del Estado,
reformulada a principios de año, se presentaron más de 800 solicitudes de agrupaciones
ciudadanas y pueblos indígenas para presentar candidatos independientemente de los
partidos. Bolivia estaba viviendo una “revolución de ciudadanía política” que ponía
nuevamente en entredicho al sistema político e interpelaba a los partidos en búsqueda de
representación ciudadana más directa.
Pero, mientras los partidos tradicionales apenas reaccionaban para boicotear la Ley de
Hidrocarburos del gobierno y participar tímidamente en los comicios municipales, el
MAS se aprestaba al asalto electoral del poder presidencial. A estas alturas, el discurso
del MAS y las propias dudas del gobierno lo habían convertido –a ojos de los
movimientos sociales que a un inicio lo apoyaron– en defensor de las transnacionales.
Como el gobierno de Mesa no tenía ninguna estructura política que lo sostuviera, creó
una institucionalidad dependiente de la Presidencia para iniciar la promoción de
iniciativas en torno a la construcción de consensos mínimos para la futura Asamblea
Constituyente. Nuevamente, todos los partidos deslegitimaron esa iniciativa que
después naufragó junto con el gobierno de Mesa.
4. Referéndum del gas: triunfo de Carlos Mesa y del MAS
El 18 de julio de 2004 miles de ciudadanos acudieron a responder las cinco preguntas
sobre el destino del gas. Algunos sectores de clases medias iban a los recintos con
incertidumbre y temor. En la ciudad de El Alto –epicentro de la rebelión popular de
octubre de 2003– la presencia ciudadana fue masiva y los alteños expulsaron a gritos y
pedradas a dirigentes como Roberto de la Cruz, que querían boicotear el inédito proceso
de consulta popular.
De cuatro millones de inscritos, acudieron a participar de este primer referéndum más
de 2,5 millones de ciudadanos, es decir, más del 60% y en todo el país la fórmula del SÍ
ganó en las cinco preguntas. Las tres primeras referidas a la abrogatoria de la Ley de
Hidrocarburos del presidente Sánchez de Lozada, la recuperación para el Estado de la
propiedad de los hidrocarburos y la refundación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales
Bolivianos obtuvieron una respuesta positiva del más del 90%, mientras que en las
preguntas 4 y 5, referidas a la utilización del gas como recurso estratégico para la
negociación de la recuperación marítima de Bolivia y su exportación una vez satisfecho
el consumo interno, obtuvieron una mayoría de más del 55%.
Este fue el momento de mayor gloria del gobierno de Mesa, pero acabó siendo una
victoria pírrica. En lugar de que los ciudadanos tuvieran la opción de votar por la
aprobación o rechazo de un nuevo proyecto de ley de recuperación soberana de los
hidrocarburos, únicamente pudieron dar su palabra sobre preguntas genéricas, que
posteriormente dieron al Congreso, controlado por los partidos tradicionales y el MAS,
un poder decisorio sobre el destino del gobierno. Sólo así puede entenderse que después
del referéndum el Congreso aprobara una Ley de Hidrocarburos bajo el liderazgo del
MAS y con el pleno apoyo del resto de los partidos de derecha.
Un grave error del gobierno del presidente Mesa fue no haber obligado –a través del
referéndum del gas– a que se apruebe directamente una ley concreta y específica
propuesta por el Ejecutivo. Pero claro, a esas alturas el sistema político tradicional,
denunciado de corrupto principalmente por el propio MAS, había logrado su objetivo de
reclamar para sí la potestad de legislar e interpretar a su manera los resultados del
referéndum.
5. Fracaso en la aprobación de la Ley de Hidrocarburos
Era muy claro que para el gobierno de Mesa, inmediatamente después del espectacular
triunfo del referéndum del gas, su tarea crucial, de vida o muerte, consistía en lograr
hacer aprobar –en un Congreso recalcitrantemente opositor– una nueva ley de
“recuperación soberana de los hidrocarburos”. Menos importante era, posteriormente,
conducir las elecciones municipales del mes de diciembre y promover la instalación de
una Asamblea Constituyente para el año 2005. Si bien la ley de Mesa cumplía con el
mandato del referéndum del gas y era técnicamente coherente, viabilizando la tan
demandada industrialización del gas, no fue acompañada de un discurso político popular
y le dio al MAS la oportunidad de cuestionar el proyecto de ley del gobierno porque
consideraba que éste no reflejaba los resultados del referéndum. Para Evo Morales el
plato estaba servido y se lo habían servido en bandeja las élites de Santa Cruz, los
partidos de la derecha y en cierta medida el propio gobierno. Era el momento de
distanciarse de un gobierno indeciso y debilitado, y liderar así el cada vez más radical
discurso de la nacionalización.
La visión interesada de todos los partidos definió que el referéndum –el voto del
pueblo– no podía reemplazar la capacidad legislativa del Parlamento y así el Congreso
podría recuperar su centralidad del poder y su prestigio perdido. Era el momento de la
revancha, de doblegar a Mesa, de imponerle la ley que ellos –los partidos– quisieran, de
destrozarlo hasta que no quede de ellos –del Presidente y de su proyecto de ley– sino la
sombra de lo que fueron. Tercamente Mesa se resistió a promulgar la nueva Ley de
Hidrocarburos votada en el Congreso, tanto por temor a los arbitrajes internacionales
como debido a que su equipo técnico la calificó de incongruente e inviable. De ese
modo le ofreció a la oposición una nueva oportunidad para tomar la iniciativa política.
Vencido el plazo reglamentario para que el Presidente de la República la promulgue, lo
hizo Hormando Vaca Diez, en su condición de Presidente del Senado, seguramente con
una amplia sonrisa de satisfacción.
El gobierno de Mesa se había propuesto una serie de ambiciosos objetivos, pero no tenía
los medios para lograrlos. Al final, el día a día era el último día.
6. La convocatoria a la Asamblea Constituyente
La Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente –de acuerdo al cronograma
propuesto por la Corte Nacional Electoral– debía ser promulgada en octubre de 2004.
Sin embargo, todo hacía ver que los partidos políticos que controlaban el Congreso
(MNR, MIR, NFR, y MAS) esperarían hasta conocer los resultados de la elección
municipal para recién aprobar la Ley de Convocatoria a la Constituyente en los términos
que más les convenga. Por lo tanto, no habría convocatoria a la Asamblea Constituyente
hasta que se haya compulsado el estado de ánimo de la ciudadanía sobre los partidos
políticos en las elecciones municipales.
Por su parte, los pueblos indígenas demandaban desde hace tiempo una amplia
participación de asambleístas en función de cuotas étnicas. El censo de población y
vivienda del año 2002 determinó que el 62% de la población boliviana se
autoidentificaba como indígena. Varias instituciones, comisiones parlamentarias,
movimientos sociales y centros de investigación ensayaban complicadas fórmulas para
equilibrar demandas étnicas, regionales, corporativas y ciudadanas para la privilegiada
participación indígena en la futura Asamblea Constituyente.
La permanente campaña política-electoral del MAS proclamaba –y lo sigue haciendo–
que la Asamblea Constituyente cambiaría rápidamente la condición de extrema pobreza
de las mayorías.
Redistribuir la riqueza y generar mayor acceso de los indígenas a los recursos naturales
era y es tema central de la promesa del MAS. Las expectativas de la población sobre los
efectos económicos inmediatos de las futuras reformas políticas de la Asamblea
Constituyente eran enormes y continúan siéndolo.
7. Santa Cruz: la nueva hegemonía
Coincidiendo con el ciclo democrático iniciado en 1982 y el colapso de la minería
estatal y de YPFB, el departamento de Santa Cruz se fue convirtiendo paulatinamente
en el centro hegemónico del poder económico nacional, sustentado básicamente en
torno a la expansión de los cultivos de soya y el crecimiento de la ganadería. Además el
Chaco cruceño es depositario de importantes campos de reservas de gas natural.
El proyecto Eastern Low Lands o Tierras Bajas del Este, promovido desde el Estado
como parte del ajuste estructural que se inició el año 1985, permitió el salto de la
frontera agrícola del cultivo de la soya en Santa Cruz desde cero, hasta cerca de un
millón de hectáreas en poco más de una década, ubicando a Bolivia en un lejano tercer
lugar en América Latina. Es evidente que el nuevo poder hegemónico del departamento
de Santa Cruz se estaba construyendo en torno al complejo de las oleaginosas, sus
derivados agroindustriales y sus ramificaciones internacionales. El año 2003 la soya ya
había llegado al tercer lugar en las exportaciones, después de gas y minerales
representaba el 22 % de las exportaciones; el 2004 cayó al 19 % y el 2005 a apenas el
13 %, siempre en el tercer lugar.
Hasta el año 2003 Santa Cruz era, sin duda, la región más pujante del país que atraía
mano de obra y posibilidades de empleo a partir de un modelo agroindustrial exitoso
para sus elites, pero fue allí –en esta región- justamente donde los pueblos indígenas
originarios de esas tierras y bajo el amparo de la Ley de Tierras aprobada el año 1996
(Ley INRA), avanzaron en la conquista de la titulación de la propiedad colectiva de
vastos territorios indígenas.
Las tierras rurales constituyen la base patrimonial fundamental de la fortalecida y
creciente burguesía nacional afincada en el oriente. En los hechos, desde hace una
década en esta región hay una guerra subterránea por el acceso a la tierra y a los
bosques, que enfrenta –casi irreconciliablemente- a los grandes y medianos propietarios
de tierra, algunos de ellos sólo especuladores de bienes raíces, con indígenas orientales
y amazónicos por un lado y migraciones de colonizadores collas de la región andina,
por el otro.
En Santa Cruz mucha gente siente que la recurrente pobreza regional, la falta de
servicios, la creciente delincuencia e inseguridad ciudadana han sido creadas por una
lenta pero persistente invasión de emigrantes collas. Están convencidos de que estos
emigrantes andinos trasladan pobreza, destrozan el medio ambiente de su departamento
y ensucian las calles de su ciudad.
Para la burguesía emergente del Oriente, la nacionalización del gas no estaba en sus
prioridades regionales. Al contrario, con la nacionalización se fortalecería el Estado y su
predominio como clase hegemónica perdería la centralidad que había construido en las
últimas décadas. Esta nueva “burguesía a la boliviana” –que reclama subsidios y no
acepta las reglas del mercado- no le perdona a Mesa dos cosas. Por un lado, haber
impulsado una Delegación Presidencial para relanzar la reforma agraria y transparentar
los oscuros derechos propietarios de la tierra y por otro, haberse atrevido a disponer la
eliminación del subsidio al diesel y osado intentar cobrar un impuesto al patrimonio,
incluida la tierra rural.
Aunque las denuncias del Delegado Presidencial Pedraza contra las adjudicaciones
irregulares de tierras de conocidos empresarios (Valdéz y Petricevic) no tuvieron éxito,
fueron las primeras que hizo un gobierno democrático. El gobierno se destacó
principalmente por la celeridad de los procesos de titulación de tierras y territorio, pero
no tuvo éxito concreto en su lucha contra el latifundio.
Fueron graves los errores del presidente Mesa de recular especialmente en el impuesto
al patrimonio –que incluía las tierras rurales- (2004) y la eliminación del subsidio al
precio del diesel que afectaba especialmente al sector agro industrial de Santa Cruz.
(2005). Hacían evidente su debilidad ante las elites de Santa Cruz. Debido al inclemente
bombardeo de la prensa cruceña, controlada por estos grupos de poder, especialmente
televisiva, desde mediados de su gestión presidencial, Mesa comenzó a retroceder en
varios frentes con la intención de lograr algún apoyo cruceño para su gobierno.
Aunque el verdadero punto de inflexión fue el cabildo del 28 de enero del 2005 y la
renuncia al cargo del Prefecto Carlos Hugo Molina. Los posteriores cambios de los
ministros Barbery, de Participación Popular, Montenegro de Asuntos Campesinos y
Agropecuarios y Pedraza de Desarrollo Sostenible, junto al sacrifico del Ministerio de
Desarrollo Económico para entregarlo al sector empresarial de Santa Cruz, daban cuenta
del verdadero poder de Santa Cruz.
No se puede olvidar que para esta elite boliviana en Oriente, Mesa era un traidor a su
propia clase y condición étnica, y que Sánchez de Lozada –en octubre del 2003 en su
paso a Miami- estuvo a punto de iniciar un gobierno paralelo desde Santa Cruz, que
habría provocado una Guerra Civil. Esa elite boliviana en Santa Cruz tenía tanto miedo
que sus intereses sean afectados por el gobierno de Mesa, que no dudaba en exacerbar
las contradicciones sociales del país, promover la toma de la Prefectura de su propio
departamento y al final, intentar imponer a como dé lugar a Vaca Diez como Presidente.
Si no fuera porque estaban apostando a una solución por el desastre parecería increíble
que la derecha no se diera cuenta que la caída de Mesa casi garantizaba la ascensión de
Morales.
Aprovechando las irrestrictas libertades de prensa y de organización política que existen
en Bolivia desde la recuperación de la democracia en 1982 y la debilidad de
pensamiento de los partidos políticos, los grupos políticamente más conservadores de la
sociedad boliviana se montaron en las organizaciones cívicas y regionales de Santa Cruz
y relanzaron un exitoso proceso de construcción de ideología regionalista cada vez más
radical. Hasta ahora han tenido éxito en el montaje de una especie de pensamiento
único, de ideología total, que subordina las diferencias étnicas y culturales, sociales y
económicas al concepto uniformizador de la cruceñidad. La punta de lanza de esta
construcción ideológica de corte fascista es el embrión de partido denominado Nación
Camba.
Los elementos constitutivos esenciales de este pensamiento único son el exacerbado
regionalismo, el liberalismo económico, la autonomía departamental, pero sobre todo su
esencia anti colla. Aquél que no comparte esta ideología totalizante que sobrepone la
identidad regional sobre todas las otras, es un traidor a Santa Cruz. Ese es el mote que
se puso a casi todos los cruceños que colaboraron con Mesa, aunque en sus discursos
Mesa fue particularmente inclusivo de lo cruceño, de unidad nacional y reconocimiento
del papel fundamental que el departamento juega para el desarrollo del país. Trató de
mantener con los cruceños una relación de integración nacional, incluyendo el tema de
las autonomías, pero no lo logró.
Los últimos decretos de Mesa referidos al tema tierras y bosques –bajo un atractivo
discurso ambientalista del nuevo Ministro de Desarrollo Sostenible Erwin Aguilera-
evidenciaron un giro gubernamental en las políticas de acceso y uso de los recursos
naturales. Estas disposiciones no fueron compartidas con todo el equipo de
colaboradores del Presidente. La elite boliviana en Santa Cruz aprovechó al máximo la
debilidad del gobierno de Mesa hasta lograr arrancarle algunas contradictorias
disposiciones sobre tierras y bosque.
Dentro del gobierno de Mesa no hubo acuerdos consistentes sobre estos puntos, aunque
sí una visión compartida del Presidente con sus colaboradores de la región oriental del
país que ciertamente tenían una posición más acorde con los reclamos regionales.
8. Poder local, poder indígena
Con la aprobación de la Ley de Participación Popular (1994) los emergentes
movimientos indígenas de Bolivia encontraron un instrumento adicional de
fortalecimiento de su identidad étnica territorial y de reconstitución de sus formas de
poder local. Esa medida, la descentralización municipalista con reconocimiento jurídico
de las autoridades originarias y de las circunscripciones territoriales de sus municipios,
despertó un renovado sentimiento de pertenencia, autogobierno y apropiación indígena
de la institucionalidad pública local.
Más de un mil (1.000) alcaldes y concejales son ahora indígenas-campesinos. De los
327 municipios que existen en Bolivia, 280 son rurales y están gobernados
mayoritariamente por alcaldes y concejales de origen indígena-campesino. A principios
del 2007 más de 100 alcaldías están legítimamente controlados por el MAS. Mal que le
pese a Morales, el surgimiento de su propio liderazgo en torno al Movimiento al
Socialismo -inicialmente llamado Instrumento Político para la Soberanía de los
Pueblos- es también un efecto directo de la conquista sostenida y paulatina del poder
estatal local por parte de la sociedad rural organizada, a través de la aplicación y
apropiación de la participación popular. Hoy, más de la mitad de los representantes
nacionales en el Congreso Nacional -por primera vez en la historia republicana- son de
origen indígena. Su presencia es una afrenta a los partidos tradicionales que hasta hace
poco han venido controlando hegemónicamente el poder político y económico, desde la
creación de la República.
La consiga de la Asamblea Constituyente nace precisamente de los pueblos indígenas
del Oriente. Consigna que es hábilmente apropiada por el MAS y convertida en punto
central de su estrategia de poder. Pero esta demanda de Asamblea Constituyente no
estaba solamente en el discurso teórico o la elucubración de algunos ideólogos. La
demanda indígena de tierra y territorio, de acceso soberano a los recursos naturales y de
autogobierno local estimula la denuncia del latifundio, las tomas de tierras y los
asentamientos ilegales. El conflicto con los propietarios privados de tierras, las
empresas agropecuarias y las concesiones forestales se convierte en un escenario de
confrontación del MAS con los sectores empresariales de Santa Cruz, a través del
Movimiento Sin Tierra (MST). Desde los sectores empresariales se exigía el uso de la
fuerza pública para “desalojar a los invasores” y hacer respetar la propiedad privada y
quienes debían hacerlo eran el Presidente Mesa y su Prefecto de Santa Cruz. Querían a
toda costa que Mesa se manche las manos de sangre. La negativa del gobierno a usar la
fuerza pública acabó con la cabeza de dos Ministros y un Prefecto.
Bolivia está viviendo el primer período indigenista de su historia. A la exacerbación
étnica de la Nación Camba planteada desde Santa Cruz a principios del siglo XXI, se
contrapuso la exacerbación también étnica de reconstrucción del Collasuyo propuesta
desde el altiplano. O viceversa. El gobierno de Mesa, reconociendo la esencia indígena
de Bolivia, continuó enmarcado en una visión histórica mestiza englobante de lo
indígena en lo nacional. Este tema, tan vital para la vida de la República, mantuvo en
tensión interna a diferentes actores de la gestión gubernamental de Mesa, desde su
comienzo hasta su caída. Mesa defendió lo mestizo como un concepto integrado a la
idea de muchos pueblos, muchas culturas, muchas lenguas y sobre todo a la
interculturalidad en el marco de la unidad nacional
9. La caída de Carlos Mesa
Movimientos sociales vinculados a la COB –sospechosamente relacionados
financieramente con la extrema derecha derrotada- lanzaron a fines de mayo del 2005 -
coincidiendo con la sanción de la ley del MAS por el Congreso- la consigna de huelga
general indefinida y bloqueo de caminos en todo el país exigiendo el cierre del
Congreso. El 6 de Junio, los empresarios de la Cámara de industria y Comercio de Santa
Cruz (CAINCO) y el dirigente Evo Morales exigieron la renuncia del Presidente Mesa.
Ese mismo día la presentó de manera definitiva.
La enorme cantidad de conflictos que ese gobierno tuvo que enfrentar en todos los
rincones del país desde el primer día, prácticamente anularon la capacidad de gestión
pública de Ministros y Prefectos. Muchos de estos problemas eran inventados por
quienes obstaculizaban el tránsito hacia otra forma de gestión pública en democracia.
Estas batallas diarias fueron desgastando día a día a muchas autoridades que al final
acabaron renunciando por agotamiento o por frustración. Pero otros conflictos eran
simplemente irresolubles como lo siguen siendo hasta hoy.
Surgido del rechazo a la violencia estatal en contra del pueblo, la razón de ser del
gobierno del presidente Mesa había sido el irrestricto respeto a los derechos humanos,
de todas las personas. Los principales ejecutores del respeto a la vida fueron los
Ministros Alfonso Ferrufino y Saúl Lara. Durante los casi dos años de gobierno las
provocaciones para que la acción estatal se tradujera en muertos venían de los dos
sectores contrapuestos, de los dos polos y de las dos regiones en que, desde hace años
ya se estaba dividiendo el país. Sin embargo, los extraordinarios esfuerzos
gubernamentales –en muchos casos calificados como ineptitud gubernamental- fueron
exitosos y durante esta gestión se cambió radicalmente la esencia del rol de los
organismos estatales de seguridad pública.
No obstante, una sola persona, por más credibilidad que haya conquistado en medio de
una ciudadanía desorientada y sin esperanzas, no tiene suficiente “músculo” para
cambiar el sentido de la historia. Que Carlos Mesa –como Presidente- influyó
determinantemente en ese curso, en la defensa de los derechos humanos, en la
preservación de la democracia y el atisbo de nuevos valores públicos, de inclusión,
tolerancia y unidad nacional, no cabe duda. Pero la revancha del “sistema político”, de
las elites del oriente y un Evo Morales lastimado en su estima personal por un discurso
público del Presidente y las propias dudas de Carlos Mesa en una situación tan
compleja, lo condujeron finalmente a una situación sin salida. Con su caída Bolivia
perdió una oportunidad excepcional.
Evo Morales llegaría al poder en enero del 2006 principalmente por sus propios méritos,
pero también porque Carlos Mesa le abrió el camino, tanto en foros internacionales
como desbrozándole los obstáculos, especialmente las trabas mentales de las clases
medias del país. Que esto fuera resultado de una política deseada o no, es otra cosa.
Carlos Mesa cayó principalmente porque su gobierno no logró tener las condiciones
políticas necesarias para llevar adelante la nacionalización del gas, pero también por no
atreverse a hacerlo. Por no pasar de la pura racionalidad de la gestión del Estado a la
lógica de la gestión del poder, como hecho eminentemente político. Por creer
equivocadamente que la nacionalización era un hecho técnico cuando su esencia era y
es política.
Carlos Mesa dejó de ser Presidente varias semanas antes de su reemplazo por el
Presidente de la Corte Suprema. Su primera renuncia, que debió ser la única, lo
desvistió del poder simbólico para continuar al mando de la nación. Mesa y su entorno
más cercano creyeron que una última negociación con los partidos políticos realizada en
el Banco Central de Bolivia, le daría bases de nueva gobernabilidad. Pero esta vez el
acuerdo con los partidos no duró ni 24 horas. De ahí en adelante –encerrado en un
callejón sin salida- la cosa era dejar cuanto antes el gobierno con el menor daño posible
para el país y para su propia persona. Tras su discurso del 6 de marzo y el pedido de la
gente de que no se fuera, su simpatía ciudadana llegó a los puntos más altos que no supo
usar al no imponerle al Congreso su ley de hidrocarburos. Desaprovechó ese momento
para nacionalizar el gas y armar un partido propio.
Paradójicamente, en ese momento de mayor convocatoria de Mesa, los partidos
políticos no le iban a perdonar que los hubiera sacado del escenario. Querían verlo no
solo políticamente derrotado sino personalmente humillado y por eso no aceptaron sus
renuncias y lo obligaron a gobernar todavía algunas semanas con la intención de que su
gobierno se desmorone y así retomar el poder.
En ese juego tan peligroso, el MAS estuvo a un pelo de perder su posibilidad de acceder
posteriormente al poder. Si la lógica de los partidos tradicionales, de la Embajada, de las
transnacionales y de la elite boliviana, especialmente la afincada en Santa Cruz, hubiese
logrado su propósito de hacer a Vaca Diez el sucesor presidencial, como manda la
Constitución –con la aquiescencia de la Conferencia Episcopal- se hubiera desatado una
confrontación regional de imprevisibles consecuencias que, seguramente, habría forzado
una salida militar regresiva. En ese escenario Morales y el MAS no tenían ninguna
opción.
La asunción de Mesa al gobierno a fines del 2003 fue tan dramática como su caída a
mediados del 2005. Intolerancia manifiesta de los dos polos extremos, radicalización de
las demandas autonomistas, déficit financiero, desconcierto de la cooperación
internacional, temor ciudadano por una guerra civil, pero sobre todo una sobrecogedora
soledad. La estrepitosa caída de Sánchez de Lozada contra su voluntad, fue en un
escenario de gran violencia y total desaprobación, mientras que la renuncia de Mesa,
voluntaria, se dio en momentos en que todavía un 50 % de los ciudadanos le daban
explícitamente su respaldo.
Cuando un líder político es parte de un grupo con una trayectoria colectiva y las cosas
no salen bien, tiene a quien echar la culpa, o tiene a alguien con quien curar las heridas
o finalmente –lo que seguramente es más común- tiene con quien compartir la
responsabilidad de la gestión de gobierno y de sus resultados. Pero cuando el gobierno
es solo de una persona, y su entorno es meramente circunstancial…las cosas cambian.
Carlos Mesa no quiso o no supo -confieso que hasta ahora no lo sé- construir un equipo
estable de gobierno con las cargas, responsabilidades, éxitos y fracasos repartidos. Se
rodeó de un conjunto de ciudadanos con valores de ciudadanía parecidos a los de él,
pero sin el brillo de su elocuente palabra y agudeza mental. Munidos de valores éticos,
conocimientos académicos y un fuerte sentido de responsabilidad, su “equipo” no era en
verdad un equipo. Era un conjunto diverso de ciudadanos con experiencias personales
muy distintas, que en muchos casos ni se conocían entre si hasta el día en que formaron
parte del gobierno. No compartían una ideología y menos un programa a pesar de que el
Presidente se esforzaba en dar línea a través de sus discursos. Pero esos notables
discursos presidenciales nunca fueron una construcción colectiva, no podían serlo.
Salvo unos cuantos miembros de su gabinete, la mayoría tenía un común denominador:
eran muy buenos profesionales pero muy malos políticos.
Para finalizar, quedan varias preguntas que no me atrevo a responder:
¿Que implicaciones tiene para Bolivia y su futuro que este líder que reclama para si el
orgullo del mestizaje – honesto – letrado – progresista pero conservador al mismo
tiempo, no haya podido gobernar exitosamente?
¿Es tan importante la particular personalidad del líder, o son más importantes las
condiciones históricas del desenvolvimiento de una sociedad las que determinan las
posibilidades de la realización de una exitosa gestión de gobierno?
¿O, cómo esa personalidad y condiciones societales se articulan, coinciden, eclipsan o
anulan, en un momento determinado?
Lo cierto es que no se puede triunfar en la arena política haciendo únicamente gestión
estatal moderna, racional, progresista y honrada. En Bolivia es imprescindible saber
interpretar el tejido social y los sentimientos de la gente para hacer política día a día y
hacerla bien. El que no ha nacido para eso –para ser político las 24 horas del día, para
estar en las calles, en las comunidades, con la gente, con el partido, con los militantes-
no lo aprende nunca. Eso se lleva en la sangre o no se lleva. Lo importante es que él lo
dio todo por el país, por su visión de país –y fue mucho- aunque posiblemente la
mezquina historia –aquella escrita desde el poder- no se lo reconocerá jamás.
ANEXOS
ANEXO 1.- DISCURSOS DEL PRESIDENTE CARLOS D. MESA GISBERT
DISCURSO DE POSESION
17 de octubre de 2003
Ciudadanas y ciudadanos de Bolivia, honorables miembros del Congreso
Nacional: Me toca asumir la Presidencia Constitucional de la República en un momento
crucial de nuestra historia. Pocas veces en nuestro pasado la Nación ha afrontado un
momento como este.
Quiero decirles que me embargan tres sentimientos que nacen de mi corazón: El
dolor, la esperanza y la fortaleza.
Mi primera obligación, compatriotas, es rendir mi más profundo y sentido
homenaje a las mujeres y a los hombres de Bolivia que en estos días ofrendaron su vida
por la patria, por la democracia, por el futuro y por la vida. Quiero pedirles que nos
pongamos de pie y que guardemos silencio por un momento para rendirles homenaje.
Una vez más, el pueblo boliviano se define con una convicción fundamental por
la libertad, por la preservación de su integridad, su soberanía, su espacio de lucha
permanente y por una democracia para todos.
Este es el escenario sobre el que tenemos hoy que construir nuestro futuro y creo
que es indispensable que entendamos cómo debemos concebirnos como ciudadanos
bolivianos en este espacio territorial bajo el manto de la bandera boliviana.
Bolivia es una Nación compleja, plural y diversa, y solamente sobre su
pluralidad y sobre su diversidad podrá construirse con sentido, pero si no incluimos el
concepto de unidad a estos dos otros conceptos esenciales, no seremos capaces de
preservar como nos pidió el Mariscal Antonio José de Sucre, la integridad de la Nación.
“Solo un premio le pido a la Patria”, nos decía el Mariscal Sucre, “preservar su unidad”.
No podemos hoy mirar a Bolivia si no miramos a quienes durante siglos han
estado excluidos para darles respuestas a aquello que no es otra cosa que una legítima
demanda y un legítimo derecho de ser de verdad ciudadanos de primera en un país entre
iguales. Y Bolivia no es todavía un país entre iguales.
Debemos ser capaces de entender al país a partir de pueblos como el quechua, el
aymara, el guaraní y el resto de los pueblos indígenas que viven en nuestro territorio,
que han sufrido con su sangre una historia de desigualdad que estamos obligados a
reparar.
Pero, sin ninguna duda, sería insuficiente concebir a Bolivia exclusivamente en
ese escenario y en ese contexto. Bolivia ha crecido y hay que dar gracias porque eso ha
ocurrido, para integrarse en el escenario geográfico de su totalidad territorial que ha
unido al occidente, al oriente, al norte y al sur. Hemos construido juntos a pesar de
nuestras diferencias, a pesar de esa discriminación y desigualdad no resueltas, un
escenario presente mucho más amplio que aquel que tuvimos en 1825, a pesar de la
paradoja de las pérdidas territoriales sufridas por la Nación. Nadie puede discutir hoy
que nuestro norte y oriente, Pando, Beni y Santa Cruz, son parte fuerte, necesaria,
extraordinaria de la creación de la Nación boliviana, nadie puede discutir hoy que
Tarija, Chuquisaca, Cochabamba, Potosí, Oruro y La Paz, son partes de un todo que no
puede concebirse por separado. Seamos capaces de mirar al país en un momento como
este, sobre la base de la unidad, seamos capaces de entender desde el occidente que
nuestra visión de mundo tiene que compartirse con la visión de mundo del oriente del
norte y del sur, seamos capaces desde el oriente, hoy una locomotora creativa,
admirable, generadora de riqueza, de entender que solamente aceptando la inclusión y la
integración podremos vernos como un todo.
Yo quiero hoy, porque a ninguno de ustedes se le escapa que la unidad de
Bolivia está en riesgo, convocar al conjunto de los bolivianos a entendernos como un
todo, a respetarnos unos a otros, a ser capaces de poner el hombre uno al lado del otro
en este escenario común que nos cobija. Nos estamos jugando el destino y el futuro, si
no entendemos eso, no entenderemos porqué es indispensable desprendernos de
egoísmo, de mezquindad, de cálculo. Debemos entender que los viejos odios solo se
resuelven en la construcción de un escenario de paz.
Quiero invocar hoy, en un momento tan duro y tan difícil como este, a todos y
cada uno de ustedes compatriotas a reconstruir la paz que ha estado a punto de perderse
en estos días terribles. Solamente con la idea de una paz anclada en el respeto a los
derechos humanos y en el respeto a la vida, que es el bien y el don más preciado que
tiene cualquier ciudadano, cualquier país, es que podremos entender una Nación que
solamente tiene sentido porque garantiza la vida de sus mujeres y de sus hombres. Esta
invocación a la paz, exige un desarme inmediato, debe basarse en una propuesta sensata,
racional, comprometida y transparente de mi parte como Presidente de la República,
para que seamos capaces de empezar hoy, rompiendo los escenarios de confrontación en
cualquier punto del país donde se hayan planteado.
Quiero mencionar ahora cuales son los desafíos a los que tenemos que responder
de manera inmediata y que en muchos sentidos han surgido y han ido confluyendo a
partir de los acontecimientos que nos ha tocado vivir en las últimas semanas.
Mi gobierno tiene una tarea que nace de los desafíos planteados por todos y cada
uno de los bolivianos. Tiene el desafío de responder al tema del gas, y éste no puede
responderse hoy sin la participación del conjunto de las bolivianas y de los bolivianos.
Hace al futuro y a nuestra viabilidad de corto y mediano plazo. Lo que decidamos en
torno a esta riqueza natural será decisivo para nuestro desarrollo interno y para nuestro
relacionamiento con el mundo. Cuando tomemos la decisión debemos pensar en lo que
ésta implica. La demanda de la sociedad boliviana ha sido realizar un Referéndum
vinculante sobre nuestros hidrocarburos y la respuesta del presidente Carlos Mesa es el
compromiso de llevar adelante un Referéndum vinculante sobre el tema. Este es un
aspecto fundamental. Ojalá seamos capaces de responder en ese Referéndum sobre la
base de una conciencia sin manipulación de una y de otra parte, sobre un debate abierto,
limpio, transparente y comprometido de todos para defender de verdad las ideas que
creemos que hacen mejor y más comprensible la respuesta que los ciudadanos tienen
que dar. Este Referéndum tiene que unirse al concepto global sobre los hidrocarburos y
su administración. Y en este contexto también debemos trabajar en una modificación de
la Ley de Hidrocarburos y en un análisis en profundidad de lo que ha representado el
proceso de Capitalización de YPFB.
El otro elemento central, el verdadero nudo que tenemos que ser capaces de
desatar para la construcción del país nuevo que necesitamos es la demanda de realizar
una Asamblea Constituyente. ¿Qué quiere decir Asamblea Constituyente? Y aquí quiero
ser honesto, porque ustedes colegas parlamentarios y el país entero lo saben; yo
originalmente no fui proclive a la Asamblea Constituyente en el contexto de cómo
concebía la visión de nuestra Constitución, pero un ciudadano, y eso es lo que soy, debe
expresar una opinión pero debe también escuchar las opiniones del conjunto de la
sociedad. El escenario histórico de hoy, parece demandar la respuesta de un diseño de
sociedad distinto del que nos ha llevado hasta donde hoy estamos. Una Asamblea
Constituyente quiere decir que vamos a discutir qué país queremos y cuáles son las
reglas del juego sobre las que este país va a funcionar una vez que ese proceso se lleve
adelante. Todos y cada uno de nosotros debe llevar a la Asamblea Constituyente
elementos centrales de forma y de fondo, que definirán temas esenciales sobre nuestros
recursos naturales, la tierra, la concepción de la participación democrática ciudadana, la
estructura de funcionamiento de un mecanismo de representación como es el Congreso
Nacional y sobre el conjunto de los asuntos cruciales de nuestra comunidad, para lograr
así un nuevo y legítimo pacto social.
Debo mencionar aquí la propuesta nacida en el departamento de Santa Cruz, una
propuesta que busca una idea, la refundación de Bolivia. Quiero destacar que justamente
esa propuesta de nuevo diseño de país, ha tenido su punto de partida en un escenario
geográfico histórico importante hoy como es el departamento de Santa Cruz. Quiero
recordar que en este mismo Parlamento, cuando se planteó la discusión sobre ese
documento, desde el occidente de Bolivia y desde partidos políticos distintos, se lo
aceptó como una base de discusión. Esa base de discusión por supuesto, debe ser
enriquecida en todos los ámbitos de la Nación, tiene que ser planteada a partir de una
concepción transparente, porque nos va el futuro en ello y eso implica responsabilidad,
racionalidad, pero también firmeza en los principios que cada uno de nosotros defiende
en torno a la concepción de la Asamblea Constituyente.
Es una obligación de mi gestión presidencial, el encontrar el camino adecuado
para tener una Asamblea Constituyente que defina en un plazo corto lo que va a ser el
diseño de nuestra nueva Carta Magna.
Otro tema fundamental es la temporalidad de mi gobierno. La Constitución
Política del Estado y el mandato que este Congreso me da, en función de lo que dice un
artículo específico en el caso de la sucesión constitucional, indica que mi mandato debe
concluir el 6 de agosto del año 2007. Yo quiero proponer formalmente al Congreso
Nacional la consideración de un tiempo de transición histórica que nos permita dar una
respuesta a los desafíos mencionados y que nos permita convocar a unas elecciones
transparente, creíbles y efectivas para consagrar a un nuevo Presidente en un tiempo que
este Congreso y el Poder Ejecutivo que va a comenzar a trabajar, traduzca como
razonable, considerando la totalidad del mandato o un tiempo menor. Pero quiero
decirles también claramente, que yo entiendo que mi obligación hoy es presidir un
gobierno de transición histórica que cumpla con las demandas mencionadas. Dejo
planteada esta propuesta al Congreso de la Nación para que podamos estudiar con
serenidad el tiempo de desarrollo de esta gestión.
Toco ahora una cuestión crucial para el país y quiero pedirle a este Congreso y a
los partidos políticos que lo representan, una acción fundamental de sacrificio,
desprendimiento y compromiso con la Patria. Creo que los bolivianos que me ven hoy
como Presidente de la República, quieren un gobierno con las mejores y los mejores
bolivianos, y eso quiere decir un gobierno que tenga un Poder Ejecutivo que no cuente
con la participación activa de ningún partido político. Un gobierno desprendido de la
militancia partidaria, es precisamente un gobierno que tiene que recuperar credibilidad
para los partidos políticos. Estoy convencido de que la democracia sólo se puede
entender a través de partidos políticos fuertes creíbles, transparentes, renovados. No
estoy planteando una acción contraria a la política sino un escenario de recuperación de
credibilidad del Poder Ejecutivo, del Parlamento y de los partidos. Eso sólo será posible
si ustedes, miembros de este Parlamento, apoyan mi gobierno a pesar de que les estoy
pidiendo el sacrificio de que sus partidos no integren el Poder Ejecutivo. Si ustedes no
me apoyan no vamos a poder salir adelante.
Creo que todos nosotros somos conscientes de que si el país se está jugando la
vida, tenemos que estar dispuestos a dar todo para que no la pierda, todos nos estamos
jugando la vida para darle viabilidad a Bolivia como sociedad, como estructura
democrática creíble y construida para el largo plazo.
Los partidos van a responder hoy al más grande desafío de su historia. Hay en
este Parlamento partidos con una riquísima y admirable historia y hay partidos nuevos
con unos increíbles y grandes desafíos, todos por igual afrontamos el riesgo de que el
país nos de la espalda. Seamos capaces de entender que la salvación de aquello por lo
que apostamos a lo largo de nuestra vida, la salvación de esas ideas, de esa estructura
política en la que ustedes creyeron, pasa por la capacidad que tengan de dar
generosamente a Bolivia un gobierno estable, con un respaldo parlamentario sólido y
con una independencia que le permita un manejo sensato en función de los intereses del
país.
Yo fui elegido Vicepresidente de la República entre otros aspectos
fundamentales, para luchar contra la corrupción. Una tarea clara e inequívoca, sin
concesiones, que hará mi gobierno, es una lucha frontal sin ningún tipo de temor contra
la corrupción en cualquiera de los escenarios del Estado.
En un momento de crisis tan seria del país se ha puesto a prueba nuestra
institucionalidad, y nuestra institucionalidad ha demostrado a pesar de todo -y por eso
estoy yo aquí, y por eso están ustedes aquí- que con una conciencia democrática
profunda hemos preservado las instituciones que permiten el avance de esta democracia
hacia un horizonte de esperanza, pero está claro que el conjunto de las instituciones del
Estado boliviano atraviesa una seria crisis y tenemos que trabajar por devolverle la
fortaleza de todas y cada una de esas instituciones y por la recomposición de la relación
entre el Estado y la sociedad que hoy por hoy, está quebrada. Tenemos que recomponer
un Estado que responda al ciudadano y un ciudadano que se sienta comprometido con
su Estado porque ese Estado es quien sirve al ciudadano. Esa relación quebrada pasa por
la recuperación del cumplimiento y sometimiento a la ley, un tema que expresé con
preocupación el pasado 6 de agosto. Entendamos que sólo el cumplimiento de la ley,
una ley igual para todos, cosa que ahora no ocurre, nos permitirá encarar de hoy en
adelante un escenario de esperanza para recomponer el orden de nuestra sociedad.
Pero también es un aspecto fundamental la austeridad, que la austeridad no sea
una palabra, que sea obra. Espero poder mostrarles en el ejercicio de la presidencia y en
la administración del gobierno, que si vamos a pedir sacrificios seremos capaces de
ejemplificar ese sacrificio nosotros mismos en lo que hace al conjunto de la
administración del Estado y en particular del gobierno de la Nación.
Quiero ahora pedirle con toda humildad al pueblo de Bolivia que nos de un
espacio y un tiempo para trabajar. Quiero pedir a mis compatriotas que la construcción
de la paz y la recomposición de la vida como nuestro valor fundamental, comience por
el desprendimiento de quienes hoy están ejercitando medidas de presión por demandas
que creo que en una parte esencial esta Presidencia está respondiendo desde este mismo
instante. Si no somos capaces de desarmar nuestros espíritus en el corazón y en la
acción, no tendremos posibilidades de recomponer el escenario inmediato que nos toca
por delante. Es un pedido ferviente para que la paz se vea en las calles, en las carreteras,
en los pueblos y en las ciudades de todo el territorio nacional, para que la paz, la
garantía de los derechos ciudadanos y de los derechos humanos, nos permita un manejo
de un país que funciona civilizadamente a partir del diálogo, a partir de la construcción
de un futuro sin presiones. Si esas presiones no cesan, no podremos encarar los graves
desafíos que tenemos, aún sabiendo que muchas de las personas que han tomado
medidas de presión, tienen demandas que van más allá de la coyuntura. Hagamos un
esfuerzo, cedamos en nuestra posición, la de cada uno, para que la discusión de esas
demandas hoy, mañana, pasado mañana, no se haga sobre la base de la amenaza.
Quiero decirles con absoluta honestidad, que la situación económica del país es
extremadamente delicada y que tenemos todos que hacer un esfuerzo para que esa
situación se revierta. Confío en el apoyo, el entendimiento y la comprensión que ya me
han adelantado varias naciones y organismos. La comunidad internacional nos puede
dar un respaldo en este momento tan difícil. Que la responsabilidad de los bolivianos, el
apoyo y la solidaridad internacionales, nos permitan superar un trance tan difícil. El
Estado hoy no puede dar una respuesta eficiente y efectiva a todas las demandas
legítimas del pueblo. Quiero pedirles que entiendan que en la medida en que
recompongamos su estructura básica de funcionamiento, podremos comenzar a analizar
todas y cada una de las demandas, pero sepan también que aquellas respuestas que
podemos dar en pequeña escala y que dan una señal de nuestra voluntad, las vamos a
dar. No estoy en la lógica de decir, esto es no, y no hay un milímetro del que me pueda
mover por el no. En la medida de las posibilidades, vamos a trabajar para que esa
voluntad se exprese en hechos.
Compatriotas, el destino de Bolivia está en nuestras manos, pongámonos a
reflexionar sobre él. En cada uno de los corazones y de los espíritus de ustedes hay una
visión de Bolivia. En cada uno de ustedes que están mirándome por la televisión, que
me están escuchando por la radio, hay una visión de Bolivia. Trabajemos para que esa
nuestra visión sea la de garantizar y preservar la unidad de la Patria en la diversidad.
Trabajemos para diseñar una Nación que nos de cobijo con mayor equidad, con mayor
justicia, con un reconocimiento de que aquello que no hemos hecho a lo largo de siglos
porque hemos excluido a muchos compatriotas, lo podamos hacer ahora desde el lugar
en que estemos.
Sin ustedes no voy a poder gobernar, ustedes y yo tenemos la misma
responsabilidad, yo como el primer servidor de Bolivia. Servidor, un hombre que sirve a
la Nación, no un hombre que se sirve de la Nación, un hombre que cree en la Nación.
Voy a decir, para terminar, que el dolor tiene que transformarse en vida, que la
esperanza tiene que ser el escenario en el que construyamos cada uno de nosotros el
futuro y que en nuestra fortaleza de espíritu y la bendición de Dios, el mío, el de
cualquiera de ustedes, aquel Dios o aquella divinidad en la que cada uno de los
bolivianos crea, nos ilumine para que Bolivia salga con bien de este trance.
Muchas gracias.
MENSAJE EN OCASIÓN DEL X ANIVERSARIO DE LA LEY DE
PARTICIPACION POPULAR (AUTONOMÍAS Y ELECCIÓN DE
PREFECTOS)
20 de abril de 2004
Ciudadanas y ciudadanos de Bolivia:
Conmemoramos hoy 10 años de una ley que puede definirse como un proceso de
revolución en democracia: 10 años de la Participación Popular. Los bolivianos creemos
que hay pocas cosas que celebrar; no es verdad. Esta es una de esas cosas que debemos
y podemos celebrar con orgullo.
La Ley de Participación Popular marcó quizás el cambio histórico más importante desde
la Revolución de 1952, por una simple y sencilla razón, porque incluyó el concepto de
participación de las ciudadanas y de los ciudadanos a partir del municipio, construyendo
una nueva democracia, la democracia municipal que es la democracia del vecino, en la
que todos y cada uno tienen una palabra que decir.
Los cambios que marcó la Ley de Participación Popular son tan importantes que se
pueden medir en cifras. Antes del 20 de abril de 1994 había 24 municipios en el país,
después de la ley 311 y hoy, 316; dentro de muy poco después de las elecciones
municipales 324 municipios. Esto significa una multiplicación extraordinaria del nuevo
concepto de municipio, específicamente del municipio territorializado.
Se han entregado a los municipios catorce mil millones de bolivianos a lo largo de estos
diez años. Repito la cifra, catorce mil millones de bolivianos, una multiplicación
verdaderamente gigantesca. Antes, nuestro presupuesto consideraba solo un tres por
ciento para los municipios; hoy más de una tercera parte del presupuesto nacional está
destinado a los municipios del país. Pero algo fundamental, los municipios tienen
capacidad de decisión, capacidad de planificación y capacidad de ejecución propia. No
solamente se han transferido y descentralizado los fondos sino que, además, se han
transferido y descentralizado las decisiones.
Este concepto nos permite algunos datos interesantes, la participación de la mujer en los
municipios se ha multiplicado en un cien por ciento, tenemos instrumentos de
organización, mancomunidades municipales, asociaciones municipales y también algo
muy importante, una participación indígena que marca un verdadero récord. El
cincuenta y nueve por ciento de los munícipes de Bolivia se identifican a sí mismos
como indígenas. Mucho más de la mitad de nuestros munícipes son indígenas, esto
implica el fin de un proceso de discriminación o, por lo menos, el camino para eliminar
ese proceso de discriminación.
Estos logros tienen también y a la par, un conjunto gigantesco de desafíos pendientes.
La Participación Popular tiene que perfeccionarse. Por ejemplo, más inversión y menos
gasto. Por ejemplo, una mirada más clara hacia la inversión productiva, la idea de
municipio productivo es uno de los desafíos más importantes que tenemos pendientes.
Debemos lograr una capacidad de gestión que nos permita ser eficientes, una exigencia
hacia la transparencia. El hecho de que tengamos también 316 consejos de vigilancia,
debe traducirse en consejos de vigilancia que hagan un papel fiscalizador a través de la
legitimidad que le da el ciudadano a quien hace el proceso de vigilancia.
Tenemos que trabajar con una mayor coordinación entre el escenario municipal y el
escenario departamental, tenemos que lograr que el funcionamiento de nuestros
mecanismos democráticos sea estable en el largo plazo y que la aplicación de la ley se
haga con sensatez y también con racionalidad.
Quiero aquí hacer una mención especial. En un momento tan difícil como este, creo que
hay que dar al César lo que es del César. Es necesario por una obligación de honestidad
de mi parte, y creo que del conjunto de los bolivianos, hacer un reconocimiento a la
iniciativa visionaria que tuvo el Presidente de entonces, Gonzalo Sánchez de Lozada,
que fue el gestor de esta ley que se ha convertido hoy en un patrimonio de todos los
bolivianos y que ha sido posible gracias al aporte de un equipo que diseñó el proyecto
que lo aplicó, y a ustedes, los ciudadanos y las ciudadanas de Bolivia que han
convertido la ley de Participación Popular en algo absolutamente nuestro.
Pero tenemos que hablar de presente y de futuro y, aprovechando esta conmemoración,
quiero hacerlo con propuestas muy concretas.
Debemos analizar qué está pasando en el ámbito departamental, qué está pasando en las
prefecturas. Las prefecturas no han estado a la altura del avance de la democracia
municipal; las prefecturas no han actuado con eficiencia de gestión y con un aporte
realmente significativo al desarrollo. Para que nuestras prefecturas tengan posibilidades
de responder adecuadamente a los desafíos de hoy, hemos aprobado dos decretos: uno
referido al fortalecimiento de los consejos departamentales. No creemos en la idea de
que un consejo departamental es un instrumento político para aprisionar al prefecto.
Creemos que prefecto y consejo departamental deben trabajar juntos. Capacidad de
fiscalización, capacidad de decisión, coordinación mayor con el prefecto, posibilidades
de autonomía de trabajo, son parte de este decreto que fortalece la idea de los consejos
departamentales y que les da una opción mucho más directa, por ejemplo de informes
trimestrales de los prefectos, por ejemplo que el presupuesto aprobado por el consejo
departamental sea considerado respetuosamente por el Ministerio de Hacienda a nivel
nacional, que no sea simplemente un referente sino que se tome en consideración ese
presupuesto de una manera mucho más seria que lo que se ha hecho hasta ahora.
El segundo decreto tiene que ver con la gestión de la prefectura. Si algo ha fallado es la
capacidad de desarrollar responsabilidades de manera clara y sobre la base de criterios
de eficiencia, transparencia y austeridad y tomando como modelo lo que ha sido la
propuesta y la capacidad de ejecución de la prefectura del departamento de Santa Cruz.
Estamos trabajando un modelo de gestión que considere políticas de planificación,
resolución de conflictos y desconcentración. Si pedimos descentralización en el nivel
nacional, es necesaria también la descentralización en el nivel departamental, para que
cada provincia tenga también su capacidad y su independencia de trabajo, con el visto
bueno de la prefectura a nivel central y que tengamos la posibilidad de consejos
departamentales ampliados en varios temas que hacen al interés del departamento.
Estos dos decretos demuestran nuestra voluntad clara de mejorar la gestión y la
eficiencia de trabajo de nuestras prefecturas hoy.
Y ahora lo que me parece más importante. Si tenemos diez años de Participación
Popular, trabajemos en el segundo paso histórico de esa Participación. Creo que la idea
del centralismo es una idea que equivocadamente se ha identificado con unidad
nacional. Hoy el centralismo se está convirtiendo en un obstáculo para la unidad
nacional, la excesiva concentración de decisiones no es una receta adecuada para un
país que quiere más participación. Estoy convencido en ese contexto, que la
descentralización es una demanda legítima y creo que tenemos que hablar hoy de
gobiernos departamentales autónomos, la Autonomía de los departamentos es un
camino que tenemos que seguir, y estoy en la disposición y expresando mi clara
voluntad de que así sea.
Para ello queremos hacer una propuesta concreta, la modificación del artículo 109 y del
artículo 110 de la Constitución Política del Estado; que esos artículos sean modificados
en la Asamblea Constituyente que deberá instalarse el próximo año; que hagamos una
consulta ciudadana, que nos permita en los nueve departamentos desarrollar una
propuesta para hacer efectivo algo que ustedes están pidiendo: la elección directa del
prefecto y la elección directa de los consejeros departamentales.
Ese concepto de democracia, de voto, de legitimidad de representación, tiene que ser
una realidad. Y mi gobierno les propone que trabajemos juntos para llegar lo más rápido
posible a la elección por voto popular del prefecto, y a la elección por voto popular de
los consejeros departamentales.
Nuestro compromiso es que a partir del mes de mayo vamos a trabajar en esa consulta a
los ciudadanos en los nueve departamentos de la República, para que sean ustedes con
nosotros, quienes diseñemos una propuesta de modificación del régimen de
descentralización en la Constitución Política del Estado para llegar a la Asamblea
Constituyente con una propuesta clara: Gobiernos departamentales autónomos para
hacerle honor a la ley de Participación Popular, para que podamos proponerle a Bolivia
una respuesta a la altura del siglo XXI. La "ley bendita", así la conocen ustedes
promulgada el 20 de abril de 1994, nos inspira para celebrarla y para proponer hacia el
futuro una respuesta adecuada a nuestros desafíos.
Muy buenas noches.
MENSAJE DE RENUNCIA A LA PRESIDENCIA CONSTITUCIONAL DE LA
REPÚBLICA
6 de junio de 2005
Ciudadanas y ciudadanos de Bolivia:
No se nos escapa ni a ustedes ni a mí, el momento dramático y difícil que está viviendo
el país. Es en la mayor dificultad, cuando tenemos que ser capaces de la mayor claridad
de ideas y de la condición para enfrentar cada uno la responsabilidad que le toca.
En el tiempo que he tenido el privilegio de gobernar Bolivia, marqué algunas pautas de
mi conducta de manera pública, pero también de manera íntima ante ustedes. Creí que
había que establecer algunos elementos que nos permitieran mirar las cosas de un modo
distinto. Creí que había que trabajar sobre bases firmes en temas como la honestidad, la
transparencia, la austeridad y la tolerancia. Creí que era posible un gobierno que tuviera
como fundamentales estas premisas. Premisas que hacen a la visión ética y a la visión
política de la Nación.
Creí que era posible definir una agenda que le diera al país un nuevo horizonte. Era
consciente cuando me hice cargo de la presidencia, de que heredamos una larga crisis
que el país tenía que resolver. Era consciente de que la relación entre Estado y sociedad
estaba quebrada y que teníamos que construir un nuevo pacto social entre todos para
poder encarar mejor los días venideros.
Creí que era indispensable construir un escenario de convivencia después de la violencia
y después de la intolerancia.
Hoy más que nunca esos desafíos siguen presentes. Hemos vivido una experiencia
traumática en estas últimas semanas, que parece más bien conducir las cosas por otra
ruta, por la búsqueda de la violencia y de la intransigencia entre unos y otros.
Por eso, me parece indispensable que nos detengamos en el camino y nos preguntemos
¿qué estamos haciendo y hacia dónde estamos llevando a Bolivia? Y aquí, en mi cargo
de Presidente de la República, esa pregunta es fundamental. ¿Qué estoy haciendo como
Presidente de la República y hacia dónde voy en el camino de la responsabilidad que
tengo?
Quiero pedirle a la Patria disculpas si no he sido capaz de conducirla adecuadamente.
Quiero expresarle a Usted ciudadana, a Usted ciudadano que han creído en mi y que me
han acompañado durante este año y ocho meses, que hice lo que estuvo en mi mano
para actuar de una manera distinta y ofrecer una visión y una acción distintas, para
lograr que Bolivia cumpliese la agenda propuesta el 17 de octubre de 2003, que es la
agenda de todos.
Una agenda que pasa por la Asamblea Constituyente, por el Referéndum Autonómico,
por unos hidrocarburos que sean de todos los bolivianos y que favorezcan a los
bolivianos. Una agenda que tenemos que seguir construyendo, pero que no va a
construirse del modo en que se están llevando las cosas hoy.
No creo que el escenario de una sociedad para resolver sus problemas sea el de pedir de
manera violenta, irracional, impositiva, sin dar opción al diálogo: “lo que yo creo que es
correcto”, porque eso no es una práctica democrática, ni es una práctica de tolerancia, ni
es una práctica de respeto y lo que es más grave, no es una práctica que se base en el
cumplimiento de la Constitución y de las leyes.
Sólo podremos construir el futuro si entendemos que una sociedad civilizada tiene leyes
que se deben cumplir. Que nos gusten o no nos gusten es un tema absolutamente
distinto. Tenemos la obligación de cumplir las leyes y Bolivia está acercándose a un
punto en el que nadie está dispuesto a escuchar al otro y en el que unos pocos están
imponiendo sus criterios sobre una gran mayoría que no acompaña esas prácticas y
probablemente tampoco las ideas que esos pocos quieren imponer.
A lo largo de nuestro gobierno hemos cumplido nuestros compromisos de manera
rigurosa, hemos hecho el Referéndum para definir una política de hidrocarburos, el
pueblo se ha expresado y se ha llevado adelante un proceso para la aprobación de una
Ley de Hidrocarburos. El Presidente de la República y el gobierno presentamos ante la
consideración del Congreso Nacional un proyecto de ley que fue desechado y se
estableció la discusión sobre otro proyecto de ley modificando el nuestro, que es el que
se promulgó. Después de esa promulgación algunos núcleos radicales están buscando
una solución por la vía de los hechos para forzar un determinado resultado. El país no
puede estar sujeto a la presión, al bloqueo y a la violencia como mecanismos para
entendernos. El país tiene que encontrar salidas por la vía de la negociación serena, pero
sobre todo, por la vía de cumplir lo que dicen las normas.
Como Presidente, a lo largo de este tiempo, he tratado de transmitir que el valor más
importante, en el que creo por encima de todo, es el valor de la vida humana. Perder la
vida de un compatriota es algo que no podemos tolerar. Respetar la vida, respetar el
valor más sagrado de todo ser humano debiera ser nuestro norte fundamental y ha sido
mi compromiso con Bolivia.
Lo dije antes de acceder a la presidencia de la República. Me han preguntado si estoy
dispuesto a matar y mi respuesta ha sido no. Quizás esa respuesta que les he dado todos
los días de mi gobierno, ha sido entendida de diferentes manera y quizás esa respuesta y
ese compromiso que hice ante el país ha sido aprovechado por sectores radicales, que
sabiendo que el Presidente de la República y su gobierno apuestan por la paz y por el
diálogo, han presionado y presionado hasta un nivel insostenible. Y quizás, en ese
contexto, no tiene sentido el continuar insistiendo en una filosofía que ha sido
respondida a lo largo de estas semanas de una manera verdaderamente violenta e
inaceptable.
Es por esto que creo que mi responsabilidad es decir: Hasta aquí puedo llegar. He
decidido presentar mi renuncia al cargo de Presidente de la República, una renuncia que
tiene un solo objetivo, que la sociedad boliviana tome conciencia de que el
desprendimiento tiene que ser genuino, que el cálculo personal tiene que quedar de lado
y la solución de nuestros problemas tiene que basarse en el mejor interés de todos.
Esto hace necesario que el Congreso Nacional pueda reunirse. Quiero exhortar
vehementemente a quienes están en posiciones duras e intransigentes, que no bloqueen
la posibilidad de que nuestro Congreso se reúna en el más corto plazo posible para
discutir exclusivamente mi renuncia y para darle viabilidad al futuro del país.
Quiero pedir vehementemente a quienes quieren la nacionalización de los hidrocarburos
que establezcan su petición en el marco de la Constitución Política del Estado y
respetando al gobierno legalmente constituido. Ese debate no puede hacerse fuera de la
Constitución y fuera de la ley porque no va a ser viable, es un debate que tiene que
asumirse en un contexto de racionalidad. Llevar al país a una confrontación violenta que
ponga en riesgo su unidad, no va a lograr los objetivos buscados.
No voy a hacer un recuento exhaustivo del tiempo que me ha tocado ser Presidente de la
República porque ustedes han estado a mi lado y han seguido nuestros esfuerzos y
nuestros logros. Hemos modificado la Constitución Política del Estado que ha permitido
la participación de agrupaciones ciudadanas en la vida política. Ha permitido la
realización del Referéndum por una política de hidrocarburos que ha beneficiado a
Bolivia y tiene un sentido verdaderamente nacionalizador. Ha viabilizado la realización
de una Asamblea Constituyente. Hemos apostado por las autonomías y por la
profundización de la descentralización. Hemos aplicado un programa económico que
piensa fundamentalmente en las ciudadanas y en los ciudadanos de Bolivia, a través del
crecimiento de nuestra economía, el aumento de nuestras exportaciones, un horizonte de
futuro extraordinario desde el punto de vista económico. Finalmente, hemos hecho un
trabajo intenso en el ámbito de la infraestructura y la construcción de carreteras que
vertebran a Bolivia.
Pero por sobre todo, he querido dejar un testimonio de una visión ética, de
comportamiento correcto, de vida cotidiana transformada en la responsabilidad de
servidor público, sin perder de vista que soy un ciudadano como cualquiera de ustedes.
He tratado de ser un buen servidor público, he tratado de responder al pueblo y quiero,
para terminar, agradecerle profundamente al pueblo de Bolivia. Quiero agradecerle
desde lo más íntimo, a ustedes ciudadanas y ciudadanos, que han acompañado a este
gobierno, que han creído en este Presidente, que han creído que éramos capaces, ustedes
y yo, de avanzar para hacer una Bolivia mejor.
Lamento desde lo más profundo de mi corazón que estemos hoy donde estamos. Si yo
tengo un grado de responsabilidad en ello lo asumo a plenitud y es por eso que pongo a
disposición mi cargo para que no me convierta en un obstáculo, para que no me
convierta en un elemento negativo, o en un elemento que pueda ser un factor de
obstrucción en la búsqueda de soluciones a esta crisis.
Debo y quiero agradecer al equipo humano que me ha acompañado, al Gabinete
Ministerial, a los delegados presidenciales, al equipo de Palacio de gobierno, a mi
secretaria privada, a mi jefa de gabinete, al conjunto de personas que han estado a mi
lado todo este tiempo. Por supuesto, a mis Fuerzas Armadas, a nuestras Fuerzas
Armadas, extraordinario equipo humano que ha mostrado que es posible ser responsable
y actuar con serenidad y temple en los momentos más difíciles, unas Fuerzas Armadas
que son un orgullo de Bolivia, que son la institución que mejor ha entendido la
democracia del país.
Quiero agradecerle especialmente al ministro de Gobierno, un hombre que ha estado en
la calle minuto a minuto para que sea verdad nuestro compromiso de respetar la vida y
la dignidad humana, valores tan sagrados. A mi Policía Nacional, a nuestra Policía tan
vapuleada y criticada, que ha mostrado en la calle que puede respetar la vida, que puede
respetar los derechos, que ha sido presionada hasta lo insufrible y que no ha perdido el
control ni la calma, quiero agradecerles su patriotismo.
Quiero agradecer a mi familia, a mis padres, a mis hijos, especialmente a mi esposa,
porque han estado siempre conmigo, porque me han acompañado en los momentos más
duros en que el espíritu necesita mayor templanza.
Pueblo de Bolivia, esta decisión personal debe ser entendida en la dimensión que tiene,
como desprendimiento y entrega por el país. Sepan que amo a Bolivia y que no puedo
hacer otra cosa que entregar mi cargo para que se llegue a una solución que nos saque
de este entrabamiento que está poniendo en serio riesgo al país y su futuro.
Quiero que sepan que yo que he nacido en Bolivia y vivo en Bolivia, quiero vivir en
Bolivia. Seguiré siendo Presidente hasta que el Congreso tome la decisión y defina el
futuro del país. No quiero que ustedes sientan que en estas horas, o en estos días - ojalá
solamente unas horas - que van a pasar hasta que el Congreso se reúna, no hay
Presidente; sí lo hay. Está aquí en La Paz, en el Palacio de Gobierno. Mi
responsabilidad terminará el día en que el Congreso Nacional tome la decisión de que
así sea. No está en mis planes viajar a Miami o a Washington, está en mis planes
quedarme en mi Patria, porque aquí está mi corazón y aquí está mi vida. Quiero que no
se me prive del privilegio de vivir aquí y trabajar aquí, estar con ustedes y hacer lo que
tenga que hacer desde el lugar que ocupe en favor de Bolivia.
Ustedes tendrán en mí un hombre que siempre dará la cara, que estará en el lugar donde
tenga que estar. En este trance actual, hasta el minuto en que me toque cumplir con mi
obligación presidencial, porque ese es el trabajo que me han encomendado como
servidor público.
Hoy no hago reproches a nadie. No creo en el discurso de un Presidente que presenta su
renuncia echando cuentas a otros. Asumo mi responsabilidad a plenitud, por todo lo que
he hecho, independientemente de los factores externos que hayan tenido que ver con los
acontecimientos que hemos vivido. Si algo debemos aprender, es a asumir con claridad
y con transparencia nuestra responsabilidad y hacerlo de cara al país. Estoy aquí, estaré
aquí. Cuentan conmigo ahora y después de esta experiencia en la Presidencia de la
República mucho más que nunca, porque he aprendido desde este cargo a amar más
todavía esta Patria, amarla desde Santa Cruz, desde Tarija, desde Oruro, desde
Chuquisaca, desde Potosí, desde Beni, desde Pando, desde Cochabamba y desde La Paz,
desde los nueve departamentos de Bolivia.
El corazón es el mismo, mi sentimiento y mi compromiso son los mismos, el tamaño de
mi responsabilidad con Bolivia es exactamente la misma. Estaré aquí para trabajar por
ustedes siempre y sé que contaré con ustedes siempre.
Muchas Gracias.
ANEXO 2.- MINISTROS, DELEGADOS PRESIDENCIALES Y PREFECTOS
DEL GOBIERNO DE CARLOS D. MESA GISBERT (2003-2005)
MINISTROS DE ESTADO DE CARLOS D. MESA GISBERT 2003-2005
N° MINISTERIOS Y DELEGACIONES 19.10.2003 21.10.2003 29.10.2003
1 ASUNTOS CAMPESINOS Y AGROPECUARIOS MONTENEGRO, DIEGO
2 ASUNTOS INDÍGENAS SEOANE, JUSTO
3 DEFENSA ARREDONDO, GONZALO
4 DESARROLLO ECONÓMICO NOGALES, XAVIER
5
DESARROLLO SOSTENIBLE Y MEDIO AMBIENTE CORTÉS, JORGE
6 EDUCACIÓN AYMA, DONATO
7 GOBIERNO FERRUFINO, ALFONSO
8 HACIENDA CUEVAS, JAVIER
9 HIDROCARBUROS RÍOS, ALVARO
10 MINERÍA ***
11 PARTICIPACIÓN POPULAR BARBERY, ROBERTO
12 PRESIDENCIA GALINDO, JOSÉ
13 RELACIONES EXTERIORES Y CULTO SILES, JUAN IGNACIO
14 SALUD Y DEPORTES ANTEZANA, FERNANDO
15 SERVICIOS Y OBRAS PÚBLICAS URQUIDI, JORGE
16 TRABAJO FERNÁNDEZ, LUIS
1 DELEGADA ANTICORRUPCIÓN * CAJÍAS, LUPE
2 DELEGADO DE TIERRAS *
3 DELEGADO PARA LA CAPITALIZACIÓN VIRREIRA, JUAN C. *
4 DELEGADO DE DESARROLLO INSTITUCIONAL **
5
DELEGADO DE ASUNTOS PARLAMENTARIOS ***
* CARGO CREADO EL 19.10.2003
** CARGO CREADO EL 13.4.2004
*** CARGO CREADO EL 3.2.2005
* RATIFICADO EN EL CARGO
PREFECTOS DEL GOBIERNO DE CARLOS D. MESA GISBERT 2003-2005
N° PREFECTURAS 24.10.2003 28.10.2003 12.03.2004 09.06.2004
1 LA PAZ QUENTA, NICOLÁS
2 SANTA CRUZ MOLINA, CARLOS H.
3 COCHABAMBA CAMACHO, ALFONSO
4 POTOSÍ DERPIC, GISELA
5 CHUQUISACA RAMÍREZ, MARIO
6 TARIJA NAVAJAS, JUAN C. CASTELLANOS, JAVIER
7 ORURO LAGUE, WÁLTER
8 BENI RIVERO, ERWIN AVILA, FERNANDO
9 PANDO CAMACHO, CARLOS
ANEXO 3.- ALGUNOS DECRETOS RELEVANTES DE LAGESTIÓN
(Resumen y comentario de Carlos Alarcón M.)
CONSEJOS DEPARTAMEMENTALES. DECRETO SUPREMO 27431 DE 7 DE
ABRIL DE 2004
Reglamenta la organización y funcionamiento de los Consejos Departamentales.
Fortalece las atribuciones de control y fiscalización de los Consejos Departamentales
con relación a la gestión y administración de los Prefectos de Departamento. Establece
procedimientos eficientes y efectivos de control y fiscalización.
Antes de la vigencia de este Decreto Supremo el control que realizaban los Consejos
Departamentales sobre la gestión y administración de los Prefectos de Departamento era
simbólico y nominal. Carecía de contundencia y efectividad.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. SALUD Y EDUCACIÓN.
DECRETO SUPREMO 27457 DE 19 DE ABRIL DE 2004
Profundiza la descentralización administrativa en el ámbito de las Prefecturas del
Departamento, principalmente a través de la incorporación a su estructura orgánica de
Servicios Departamentales que tenían vinculación y dependencia nacional.
Deja sin efecto los Servicios Departamentales de Gestión Social, Fortalecimiento
Municipal y Comunitario y dispone que sus funciones y competencias se ejecuten en el
marco de la estructura organizacional de las Prefecturas.
Dispone la asimilación de los Servicios Departamentales de Salud, Educación y
Caminos a la estructura organizacional de las Prefecturas en un plazo de 6 meses.
Cualifica técnicamente la gestión de las Prefecturas a través de la incorporación de
instancias técnicas sectoriales de gestión y administración.
REFERÉNDUM SOBRE HIDROCARBUROS. DECRETO SUPREMO 27449 DE
13 DE ABRIL DE 2004
Convoca al primer Referéndum Nacional sobre la política energética del país. A partir
de esta convocatoria se modifica la política de hidrocarburos en el país y las reglas de
juego que favorecían los intereses de las empresas petroleras. Se recupera la propiedad
de los hidrocarburos en boca de pozo para el Estado, mejoran sustancialmente los
ingresos para el Tesoro Nacional, se priorizan fines sociales para la inversión de estos
recursos, se define una política de industrialización de los hidrocarburos y su utilización
como elemento estratégico para la recuperación de nuestra soberanía marítima en las
relaciones con Chile.
ELECCIÓN DE PREFECTOS. DECRETO SUPREMO 27988 DE 28 DE ENERO
DE 2005
Convoca a elecciones para la selección de Prefectos en todos los Departamentos del
país. A partir de este decreto se consolida y se vuelve irreversible el proceso hacia las
autonomías departamentales. El Presidente de la República renuncio a un ejercicio
discrecional de su atribución constitucional para designar Prefectos de Departamento
obligándose mediante el decreto a designar como Prefecto de Departamento a aquel
candidato que resulte elegido en las urnas por voto universal y directo de la población
asentada en el respectivo Departamento.
ELECCIÓN DE CONSTITUYENTES Y REFERÉNDUM SOBRE
AUTONOMÍAS. DECRETO SUPREMO 28195 DE 2 DE JUNIO DE 2005
Convoca a elección nacional de Constituyentes para el día domingo 16 de octubre de
2005 y a Referéndum Nacional vinculante sobre el régimen de autonomías para la
misma fecha. Concreta la decisión política de llevar a cabo la Asamblea Constituyente
para solucionar la crisis de Estado a través del establecimiento de un nuevo pacto social
y de configurar un régimen permanente y establece de autonomías con vigencia para
todo el país y los nueve Departamentos.
ANEXO 4.- CIFRAS MACROECONÓMICAS DEL PERIODO 2001-2005
INDICADORES ECONÓMICOS 2001-2005
GOBIERNO HBS-JQR JQR-GSL GSL-CMG CMG CMG-ERV
ITEM 2001 2002 2003 2004 2005
PIB TOTAL 7.864,08 7.537,54 7.905,56 8.758,00 9.306,00
CRECIMIENTO DEL PIB 1,60 2,49 2,94 3,92 4,06
INVERSIÓN PÚBLICA 638,82 584,73 499,80 601,61 604,14
DÉFICIT FISCAL -6,82 -8,81 -7,88 -5,54 -2,30
INFLACIÓN 0,92 2,45 3,94 4,62 4,91
TASA DE DESEMPLEO 8,50 8,69 9,17 8,50 8,40
PIB PER CAPITA 883,00 895,00 943,00 987,00
RESERVAS INT. NETAS 1.077,40 853,80 975,80 1.123,30 1.714,20
DEUDA EXTERNA 4.412,10 4.299,70 5.042,18 4.949,70 4.935,40
EXPORTACIONES 1.352,90 1.374,90 1.692,10 2.265,20 2.810,35
IMPORTACIONES 1.708,30 1.831,90 1.692,09 1.887,80 2.343,30
HBS: Hugo Banzer
JQR: Jorge Quiroga
GSL: Gonzalo Sánchezde Lozada
CMG: Carlos D. Mesa Gisbert ERV: Eduardo Rodríguez
ANEXO 5.- ENCUESTAS DE APROBACIÓN Y DESAPROBACIÓN DE LA
GESTIÓN DEL PRESIDENTE MESA 2003-2005, REALIZADOS POR LA
EMPRESA “APOYO OPINIÓN Y MERCADO BOLIVIA” POR ENCARGO
DEL PNUD
ÍNDICES DE APROBACIÓN Y DESAPROBACIÓN DEL PRESIDENTE MESA EN SU GESTIÓN 2003-2005 (Empresa APOYO Opinión y Mercado Bolivia)
APROBACIÓN DEL PRESIDENTE CARLOS MESA
2003 2004
CIUDADES OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN
LA PAZ 74 85 83 86 86 83 63 72 70
EL ALTO 67 88 76 83 85 76 80 60 71
COCHABAMBA 72 81 82 87 86 80 79 77 73
SANTA CRUZ 58 77 71 67 67 64 65 63 61
TOTAL 66 82 77 78 78 74 70 67 67
DESAPROBACIÓN DEL PRESIDENTE CARLOS MESA
2003 2004
CIUDADES OCT NOV DIC ENE FEB MAR ABR MAY JUN
LA PAZ 17 6 8 7 8 15 21 24 26
EL ALTO 14 8 15 8 10 17 17 32 28
COCHABAMBA 22 9 6 11 11 17 19 21 20
SANTA CRUZ 27 10 12 21 28 28 29 29 25
TOTAL 21 9 11 13 17 20 23 27 25
ANEXO 6.- OBRAS DE INFRAESTRUCTURA VIAL REALIZADAS DURANTE
LAGESTIÓN (2003-2005)
En administración del gobierno de Carlos Mesa se concluyó y entregó 512 km.
de asfalto y se inició obras y firmó contratos por 635 km. más.
1.- El 23 de diciembre de 2003 una riada derribó el puente Gumucio en el
Chapare, el más importante de la carretera Cochabamba-Santa Cruz, la principal ruta del
país. El 3 de noviembre de 2004, Mesa Gisbert entregó el nuevo puente de 320 mts.
tras solo siete meses de obra, un record en el país (Cochabamba).
2.- Se entregó el puente Yata I (70 mts.) en el camino Santa Rosa-Riberalta
(Beni).
3.- Se entregó el tramo asfaltado Oruro-Toledo (Oruro).
4.- Se entregó parte de la ruta Oruro-Pisiga (32km.) (Oruro).
5.- Se entregó San Javier-Concepción (70 km.) (Santa Cruz).
6.- Se entregó Tarapaya-Ventilla (134 Km.) con lo que se concluyó la carretera
Oruro-Potosí que une por primera vez por asfalto la sede gobierno con la capital de la
República (Oruro-Potosí).
7.- Se entregó Abapó-Camiri (153 km.), completando el asfalto de la carretera
Santa Cruz-Yacuiba (Santa Cruz).
8.- Se entregó La Mamora-km. 19 (93 km.), completando el asfalto Tarija-
Bermejo (Tarija).
9.- Se entregó Cuchu Ingenio- Bella Vista (30 km.) (Potosí).
10.- Se inauguró la obra de la carretera Potosí-Tarija de 312 km. (Potosí-
Chuquisaca-Tarija)
11.- Se inauguró la obra de asfaltado del tramo Cotapata-Santa Bárbara (49 km.)
(La Paz).
12.- Se firmó el contrato para la construcción del puente Pailas (1,4 km.) (Santa
Cruz).
13.- Se firmó los contratos para los tramos Roboré-El Carmen (140 km.) y El
Carmen-Arroyo Concepción (108 km.), partes de la carretera Santa Cruz-Puerto Suárez
(Santa Cruz).
14.- Se adjudicó la construcción del tramo Palo Marcado-Hito BR94 (75 km.),
que conecta Villamontes con la frontera con Paraguay (Tarija)
15.- Se entregó la rehabilitación de la línea férrea Sucre-Potosí (150 km.)
(Chuquisaca-Potosí).
16.- Se impulsó el proyecto para el desarrollo de Puerto Busch y la explotación
de los yacimientos del Mutún, haciendo una convocatoria internacional para su
adjudicación (Santa Cruz).
ANEXO 7.- CIFRAS DE CONFLICTOS. PRESIÓN SOCIAL Y RESPUESTA
GUBERNAMENTAL (1982-2006)
Las torres indican el número de conflictos enfrentados por cada gobierno.
La línea azul indica el porcentaje de éxito de los conflictos en función a las concesiones
hechas por cada gobierno. El gobierno que más conflictos tuvo y menos cedió en
función a las demandas fue el gobierno de Carlos Mesa.
Fuente: Investigación de Roberto Laserna
ANEXO 8.- RESULTADOS DEL REFERÉNDUM DEL GAS DE 18 DE JULIO
DE 2004
Resultados Nacionales Porcentajes y totales parciales obtenidos a nivel nacional
:. Información de Referencia
N° de mesas habilitadas a nivel nacional : 20,606 N° de inscritos habilitados a nivel nacional : 4,458,293
Preguntas Si No Válidos Blanco Nulo Emitidos
Pregunta1 1788694 275742 2064436 289914 324168 2678518
Pregunta2 1913642 162130 2075772 260435 333924 2670131
Pregunta3 1793594 260610 2054204 329454 286625 2670283
Pregunta4 1055529 870772 1926301 457699 286106 2670106
Pregunta5 1179893 731021 1910914 445435 312918 2669267
ANEXO 9.- CIFRAS DEL SANEAMIENTO DE TIERRAS DEL PERIODO 2003-
2005
ANEXO 10.- SOBRE LOS HECHOS DEL 9 DE JUNIO DE 2005
DECLARACIÓN DEL EX ALTO MANDO MILITAR DEL PERIODO 2003-2005
Al cumplirse un año de los acontecimientos que dieron lugar a un proceso de
sucesión constitucional en el mando de la Nación, quienes formamos parte del Alto
Mando Militar en la gestión de gobierno del Presidente Carlos D. Mesa Gisbert,
queremos hacer algunas precisiones para la correcta lectura de los hechos históricos
ocurridos el 9 de junio de 2005:
1.- El Presidente Mesa convocó el día 9 de junio de 2005 a los miembros del
Alto Mando Militar a una reunión en Palacio de Gobierno. La reunión no tenía carácter
reservado.
2.- El Presidente ratificó en esa oportunidad su decisión de mantener
indeclinable su renuncia al cargo, que había sido presentada a consideración del
Congreso Nacional el 6 de junio de 2005.
3.- En ningún momento, ni directa ni indirectamente, el Presidente Mesa nos
planteó la posibilidad de cerrar el Congreso Nacional y menos aún, entregar el gobierno
a las Fuerzas Armadas.
La Paz, Junio de 2006
Gral. (S.P.) Gonzalo Arredondo Millán
Ex Ministro de Defensa
Alte. (R.A.) Luis Aranda Granados
Ex Comandante en Jefe de las FF.AA.
Gral. (R.A.) César López Saavedra
Ex Comandante del Ejército
Gral. (R.A.) Andrés Quiróz Rico
Ex Jefe de Estado Mayor de la Fuerza Aérea
Alte. (R.A.) Marco Antonio Justiniano Escalante
Ex Comandante de la Fuerza Naval
DECLARACIÓN DE JOSÉ ANTONIO QUIROGA SOBRE LOS HECHOS DEL 9 DE JUNIO DE 2005 EN RESPUESTA A LA GUERRA SUCIA DEL MAS, LA TRANSPARENCIA DE UNA CONDUCTA DEMOCRÁTICA José Antonio Quiroga T.
El domingo 28 de mayo, el Gral Freddy Bersatti, Comandante del Ejército, fue
llamado a prestar ante el Presidente Chávez de Venezuela, una declaración de lealtad de
las FFAA al proceso constitucional boliviano y una denuncia sobre un golpe de Estado
que no existió. En el programa radial Aló Presidente transmitido desde Tiwanaku, el
Gral Bersatti ofreció como prueba de la acusación contra las intenciones golpistas de
Carlos Mesa, las conversaciones que yo habría sostenido con Andrés Torrez durante la
crisis política de junio de 2005.
Al día siguiente, el Vicepresidente Álvaro García, en una inusual defensa suya
de la institucionalidad democrática, declaró que las denuncias hechas por el general
Bersatti ameritaban una investigación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo porque no
podía quedar impune la supuesta intención de Carlos Mesa de “clausurar la democracia
y luego irse a su casa, feliz”. Es decir, los Poderes del Estado deben ahora investigar las
intenciones de las personas y no sólo el resultado de sus acciones.
La noche siguiente, varios muros de la ciudad de La Paz aparecieron pintados con
el siguiente mensaje: “José Antonio Quiroga, golpista!!”. Y finalmente, el viernes
pasado, la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados me citó para prestar un
informe oral sobre las revelaciones del Gral. Bersatti, antes de pedirle al solícito
Comandante de Ejército que aclare el alcance de sus propias revelaciones.
Lo que en un principio pareció una declaración aislada de un Comandante
amedrentado por las denuncias del Presidente Chávez de que en Bolivia se estaría
gestando un golpe de Estado contra Evo Morales, reveló ser, en menos de una semana,
una operación bien articulada para denostar a un ex Presidente, acusándolo de un golpe
de Estado que no se produjo, y para desprestigiar a un candidato a la Asamblea
Constituyente, presentándome como supuesto transmisor de mensajes entre el Colegio
Militar y la Presidencia de la República, en mi supuesta condición de “asesor” de Carlos
Mesa.
En respuesta a las extemporáneas acusaciones del Gral. Bersatti, y antes de que la
Comisión de Defensa me convoque a prestar un informe oral, el 29 de mayo entregué a
diversos medios de comunicación un breve documento en el que aclaré que nunca fui
asesor de Carlos Mesa y jamás transmití mensajes del Gral. Bersatti al ex Presidente, ni
de éste al ex Comandante del Colegio Militar. También solicité que se le aclare al país
qué tenía que hacer el Comandante del Ejército en un acto proselitista del MAS
auspiciado por el Presidente venezolano y denuncié que las insidias difundidas por el
Gral. Bersatti introducían en la contienda electoral temas ajenos al necesario debate de
ideas y propuestas, en una típica operación de guerra sucia, de las que el MAS fue
objeto muchas veces, antes de comportarse él mismo como un partido tradicional.
Es tan burda la acusación y tan torpes los medios utilizados para sustentarla, que
la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados no observó los pasos necesarios
para poder convocar a un ciudadano a prestar una declaración informativa. De acuerdo a
la Constitución Política del Estado, a la Ley del Ministerio Público y al Reglamento
General de la Cámara de Diputados, se requiere una Resolución Camaral o un
requerimiento fiscal para poder iniciar una investigación congresal. Pero además, como
se trata de una investigación que involucra a un ex Presidente de la República que goza
de caso de corte, se necesitaría iniciar un Juicio de Responsabilidades para poder
esclarecer las denuncias sobre un supuesto golpe de Estado. Es llamativo que una
investigación que involucra a dos poderes del Estado se base en unas declaraciones
verbales de un Gral. y que no se haya tomado en cuenta las que yo formulé por escrito a
los medios de comunicación.
Los procedimientos legales para encarar este tipo de investigaciones congresales
están destinados no sólo a precautelar el Estado de Derecho –o lo que queda de él– sino
a proteger a los ciudadanos de los abusos del poder. Por todas estas consideraciones,
ayer presenté un memorial al Presidente de la Cámara de Diputados, pidiendo la
anulación de la ilegal citación cursada por la Comisión de Defensa.
No hay duda alguna de que la violación de las disposiciones constitucionales está
orientada a fabricar un caso que dañe mi reputación política y me perjudique
electoralmente. Como ciudadanos de un Estado democrático, debemos evitar que la
práctica del linchamiento político, que el jefe del MAS utilizó contra militantes de su
propio partido, se convierta ahora en una política de Estado.
La acusación que se me hace de ser un golpista, hiere además la honorabilidad y
los sentimientos más hondos de mi familia que ha sido perseguida, encarcelada y
exiliada durante la dictadura del Gral. Banzer. Para nadie es desconocido el hecho de
que durante el golpe de Estado de 1980, Marcelo Quiroga Santa Cruz, hermano de mi
padre, fue torturado y asesinado en el Cuartel General de Miraflores, en las
inmediaciones de las oficinas que ocupa hoy el Gral Bersatti, sin que ese crimen haya
sido totalmente esclarecido hasta hoy. ¿Por qué no inicia el Congreso una investigación
sobre los ciento cincuenta desaparecidos durante los golpes de Estado que sí existieron
desde 1964?
¿No pueden el Presidente Morales y su partido tolerar que, en algunas
circunscripciones electorales, los candidatos de la izquierda democrática le ganen al
MAS, por su limpia trayectoria política, por la consistencia de sus propuestas y la
proyección de su liderazgo nacional? ¿Es necesario hostigarlos como si se tratara de
enemigos públicos? ¿Es ese el trato que se le dará a la disidencia democrática en la
Asamblea Constituyente?
Esperemos que el MAS y sus aliados puedan rectificar esta conducta autoritaria y
dejar que la elección de los constituyentes se haga respetando los derechos y garantías
constitucionales. No es un favor que le pedimos al Presidente y su partido, es un
derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas, cuyo cumplimiento exigimos y
defenderemos. Sin estos mínimos requisitos, la Asamblea Constituyente quedará
desnaturalizada y con ella nuestra posibilidad de hacer las reformas que requiere nuestro
país.
La Paz, 7 de junio de 2006
ANEXO 11.- ARTÍCULO DE DANTE PINO SOBRE LA LEY DE
HIDROCARBUROS 3058
La 3058: Ley de Hidrocarburos
30 de enero 2007 - 13:40:54
No pude resistir tener que soltar algunas verdades, que ahora, transcurrido el
tiempo, se pueden decir. Y es que entre el pedido del Ministro Villegas, que quiere
reformar la ley de hidrocarburos y la demanda del señor Morales Olivera de tener
aportes antes que conductas “enguerrilladas”, no me queda otra que refrescarles la
memoria, haber si así, despiertan a la realidad.
Primero: digamos la cosas como son; la ley de hidrocarburos No 3058, no fue
confeccionada para establecer una “política hidrocarburífera”, sino para provocar la
renuncia de Carlos Diego Mesa Gisbert, autor del Referéndum sobre hidrocarburos,
cuya redacción contó con la colaboración militante del MAS, en las tres primeras
preguntas. El señor Mesa, no tuvo el coraje de promulgar la ley, fruto de su
Referéndum, porque pensó que podía engañar, diciendo lo que no quería hacer. Al final
es el MAS es el que logra hacer lo que Mesa no pudo.
Segundo: las preguntas del Referéndum eran de corte estatista, es decir no admitían
duda acerca de la recuperación de la propiedad, la participación del 50 por ciento en el
valor de la producción y la refundación de YPFB en toda la cadena productiva. En este
sentido la ley se adecuó al Referéndum. El ex Presidente Mesa, quería una ley liberal
que burlara el Referéndum, pero deseaba utilizar el Referéndum para legitimar su
gobierno.
Ante esa posición política tan infantil, el Parlamento elegido el 2002, vale decir: MNR,
MIR, NFR, MAS, UCS y MITKA decidieron por mayoría, aprobar una ley que fue
mucho más allá de lo dispuesto en el Referéndum y que la desnaturalizó por completo,
convirtiéndola en un instrumento legal para evitar las inversiones, la racionalidad
técnica y confrontar al Estado con el sector.
Tercero: quien quiera aplicar una política hidrocarburífera con la ley 3058 sencillamente
está loco. No es posible. Eso lo saben quienes conocen de hidrocarburos. Es un absurdo
hecho norma, para fines políticos y no contiene elementos técnicos que permitan el
asentamiento, crecimiento y desarrollo de los hidrocarburos en Bolivia.
La ley contiene absurdos como la participación de los pueblos originarios, sitios
sagrados de valor cultural, indemnizaciones que no vienen al caso, consultas
inadecuadas, reglas de mercado que son inútiles, para no referirnos a lo dispuesto como
proceso de industrialización que es un canto de sirena.
Lo más curioso de esta ley, es el desmembramiento que se hace de YPFB, repartiendo
sus instancias administrativas como extremidades amputadas, para que se vean por todo
el territorio nacional, en la creencia de que con eso, se sienta soberanía.
Cuarto: debo remarcar que esta ley fue votada en su totalidad por el MAS y que en todo
el proceso de aprobación el señor Evo Morales no estuvo presente, no dijo esta boca es
mía, no leyó un solo artículo de la ley y dudo que pueda entenderla.
Por eso cuando ahora, dicen que la ley es neoliberal o que no cumple con el mandato de
las organizaciones sociales (léase cocaleros, regantes y cooperativas mineras) basta leer
los Redactores de esa época o los medios escritos, para recordarles que fueron autores,
cómplices y encubridores de la ley.
En aras de la racionalidad, debo apoyar al Ministro Villegas cuando pide auxilio ante la
ley. Claro como cabeza rectora del sector, debe ser él, quien envié al Congreso una
nueva norma legal, ya que la actual no sirve para nada. Y para darle gusto al señor
Morales Olivera, flamante Presidente de YPFB, que de hidrocarburos sabe tanto como
Guillermo Arequipa, o don Chicho y Perico Pérez, le doy este aporte que él sabe es
cierto y le sugiero que comience reconociendo que lo que hicimos tenía fines políticos
no técnicos y administrativos ni menos de política hidrocarburífera.
Dante Pino Archondo
SEMBLANZAS DE LOS AUTORES
CARLOS ALARCÓN MONDONIO
(Sucre, 1967)
Abogado, egresado con honores en la Universidad de Buenos Aires (Argentina)
y orientación en Derecho Penal. Especialista en Derecho Público, Constitucional,
Administrativo y Penal. Experto jurídico en Reformas del Estado y la Justicia. Ex
Viceministro de Justicia en la gestión de gobierno de Carlos Mesa. Ex catedrático de
posgrados y maestrías en Derecho Constitucional y Administrativo en la Universidad
Andina Simón Bolívar. Analista y comentarista político y jurídico en distintos medios
de comunicación social.
ROBERTO BARBERY ANAYA
(Santa Cruz de la Sierra, 1965)
Fue parte del equipo técnico encargado del diseño de la Ley de Participación
Popular, Subsecretario Nacional del área, Concejal Municipal en Santa Cruz de la
Sierra, docente universitario y consultor internacional en diferentes países de la región.
Columnista permanente, ha escrito ensayos especializados y tiene publicados dos libros.
Condujo programas de televisión dedicados al análisis político, filosófico y literario.
Fue Ministro de Participación Popular del gobierno de Carlos Mesa entre octubre de
2003 y enero de 2005.
OSWALDO CANDIA MANSILLA (Santa Cruz de la Sierra, 1967).
Estudió Comunicación Social en la UMSA. Trabajó en el área de comunicación
institucional y marketing político durante más de quince años. Fue Director Nacional
(1995) y Subsecretario a.i del Ministerio de Comunicación Social (1996), encargado de
Comunicación de la Vicepresidencia de la República (2002-2003) y Portavoz del
Presidente de la República (2003 al 2005) en el gobierno de Carlos Mesa. Creó y
gerentó varias empresas de publicidad y asesoramiento en el área.
GISELA DERPIC SALAZAR (Potosí, 1958)
Abogada, con postgrado en Creatividad, maestría en Derecho Constitucional y
Educación. Dirigente universitaria y cívica. Presidenta de la Asamblea Permanente de
Derechos Humanos de Potosí. Docente, Secretaria General y Decana de la Facultad de
Derecho de la Universidad Tomás Frías. Directora Departamental de Acción Cultural
Loyola Potosí (ACLO). Prefecta de Potosí en el gobierno de Carlos Mesa. Miembro del
Consejo Pre - Constituyente y Pre - autonómico de Bolivia. Miembro del Tribunal
Nacional Disciplinario del Ministerio Público. Delegada a los Congresos Mundiales de
Mujeres (Moscú, 1987) y de Abogadas (Madrid, 1989). Autora de estudios socio -
jurídicos y pedagógicos.
HORST GREBE LÓPEZ (La Paz, 1943)
Economista. Ha sido Ministro de Estado en las carteras de Trabajo y de Minería
(1984) y de Desarrollo Económico en el gobierno de Carlos Mesa, así como Asesor
General en el Ministerio de Desarrollo Humano (1993). Fue funcionario de la CEPAL y
del SELA, y profesor de la FLACSO en México y en Bolivia. Actualmente se
desempeña como Presidente del Instituto PRISMA.
SAÚL LARA TORRICO (Cochabamba, 1957)
Abogado, en maestría en Desarrollo Nacional. Fue asesor jurídico de la
U.M.S.S., de la CORDECO, del Consejo Municipal de Cochabamba, docente de la
Facultad de Derecho de la Universidad Mayor de San Simón, Asesor Legal y Jefe de
Gabinete de la Cancillería de la República, Consultor del Programa de Reforma
Institucional, Gerente Jurídico del S.N.C., Viceministro de Régimen Interior y Ministro
de Gobierno de la gestión de Carlos Mesa (2003-2005).
CARLOS D. MESA GISBERT (La Paz, 1953)
Historiador, periodista y político. Egresado en Literatura de las universidades
Complutense de Madrid y Mayor de San Andrés de La Paz (1978). Fundador, Director,
Presidente del Directorio y fideicomisario de la Cinemateca Boliviana (Archivo
Nacional de Imágenes en Movimiento) (1976 a la fecha). Ejerció el periodismo durante
veintitrés años en radio, prensa y televisión en varios medios (1979-2002). Fundador,
socio y Director Ejecutivo de la Productora y Red de Televisión PAT (1990-2002 y
2005-2007). Vicepresidente de la República (2002-2003) y Presidente de la República
(2003-2005). Autor de doce libros entre los que se destacan Presidentesde Bolivia, entre
urnas y fusiles e Historia de Bolivia, y de un centenar de documentales para televisión.
CARLOS HUGO MOLINA SAUCEDO
(Santa Cruz de la Sierra, 1955)
Abogado con especialidad en Derecho Constitucional y Administrativo. Ha
ocupado funciones públicas en los Ministerios de Defensa Nacional, Relaciones
Exteriores, Desarrollo Humano, Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, y en la
Embajada de Bolivia en Costa Rica. En ámbitos departamentales, en la Corporación
Regional de Desarrollo, el Gobierno Municipal y la Universidad Autónoma Gabriel
René Moreno, en la que se desempeñó como Secretario General y ejerció la docencia y
la investigación. Ha sido Secretario Nacional de Participación Popular y Prefecto del
Departamento de Santa Cruz en el gobierno de Carlos Mesa. Tiene realizadas doce
publicaciones sobre temas jurídicos, políticos y culturales. Preside el Centro para la
Participación y el Desarrollo Humano Sostenible, CEPAD.
XAVIER NOGALES ITURRI
(La Paz, 1946)
Ingeniero Químico y Master en Economía. Trabajó como Oficial Principal en el
Banco Mundial entre 1974 y 1985 y trabajó en programas de desarrollo económico,
financiero y social en Africa, Asia y América Latina. Luego regresó al país y fue
Presidente del Banco Central entre fines de 1986 y fines de 1988, cuando se derrotó a la
hiperinflación y se fijó la nueva política cambiaria del país, aún en vigencia (El Bolsín).
Fue Ministro de Vivienda en 2001 y, durante el gobierno de Carlos Mesa, fue Ministro
de Desarrollo Económico y de Hidrocarburos y Minería.
RICARDO PAZ BALLIVIÁN
(La Paz, 1960)
Especializado en Reforma Políticas, Master en elaboración y evaluación de
proyectos y planificación estratégica. Ex Diputado Nacional. Participó en el proceso de
la Reforma Constitucional Ecuatoriana y trabajó para PNUD y el BID. Fue Coordinador
General del Programa de Reformas Constitucionales de Bolivia y Coordinador Nacional
para la Asamblea Constituyente. Escribe columnas de opinión en los más importantes
periódicos bolivianos y tiene una importante producción bibliográfica. Fue Coordinador
Nacional del Referéndum sobre hidrocarburos en 2004 y Asesor Político del Presidente
Carlos Mesa. Es Consultor Internacional y representante en Bolivia del Centro
Interamericano de Gerencia Política con sede en Miami, FL. y Presidente Ejecutivo del
Centro Boliviano de Gerencia Política. También es columnista regular del diario “La
Razón”.
MARÍA SOLEDAD QUIROGA TRIGO
(Santiago, 1957. Es boliviana de origen)
Licenciada en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM), con estudios en la Carrera de Literatura, Universidad Mayor de San Andrés
(La Paz, Bolivia). Con veinte años de experiencia en temas de educación, conservación
ambiental, desarrollo local y gestión institucional; realizó numerosas publicaciones
sobre temas educativos y ambientales. Fue Ministra de Educación (2004 – 2005) en el
gobierno de Carlos Mesa. Actualmente es Coordinadora de Investigación e
Interculturalidad en la Fundación UNIR Bolivia.
Recibió las Palmas Académicas otorgadas por el Ministerio de Educación del
Gobierno de Francia (2006). Es escritora, ha publicado libros de poesía y de relatos.
ROSARIO QUIROGA MORALES
(Oruro, 1957)
Médica, Maestra en Salud Pública, epidemióloga, desempeñó funciones en
diferentes reparticiones del Ministerio de Salud por espacio de 24 años; fue responsable
del Programa Ampliado de Inmunización por 12 años; en dicho período -año 1994-
Bolivia recibió la certificación de la erradicación de la poliomielitis; el año 1997 recibió
el Premio de Inmunización de la Organización Panamericana de la Salud por la
contribución a la salud infantil en Las Américas. Fue ministra de Salud en el gobierno
de Carlos Mesa.
JUAN IGNACIO SILES DEL VALLE
(Santiago, 1961. Es boliviano de origen)
Licenciado en Literatura de la Universidad de Chile y Doctorado en Literatura
Hispanoamericana de la Universidad de Georgia (Estados Unidos). Ha publicado tres
libros de poemas. Ha estudiado las guerrillas de Ñacahuasu (1967) y de Teoponte
(1970). Su tesis doctoral se editó con el título de La guerrilla del Che y la narrativa
boliviana (1996), y escribió la novela Que el sueño era tan grande (2001). Ha sido
profesor en la Carrera de Literatura de la Universidad Mayor de San Andrés. Entre 1994
y 1995 estuvo a cargo del equipo técnico de la Reforma Educativa. Fue Director de la
Academia Diplomática (1996-1997). Ha sido funcionario en la Embajada de Bolivia en
Italia ante la FAO y en la Embajada de Bolivia en Austria y ante la Sede de las
Naciones Unidas en Viena. En 2001 fue Vicepresidente de la Comisión de
Estupefacientes de la ONU. Fue Ministro de Relaciones Exteriores del Presidente
Carlos Mesa.
GUILLERMO F. TORRES ORÍAS
(Sucre, 1939)
Ingeniero Químico y Administrador de Empresas. Comenzó su carrera profesional
en YPFB, trabajando en forma continua por 27 años, en operación de refinerías,
construcción de ductos, diseño de instalaciones industriales y planificación corporativa.
De 1998 a fines de 2002, estuvo a cargo del Programa de Hidrocarburo de la
Organización Latinoamericana de Energía. El 2003 fue nombrado Superintendente de
Hidrocarburos y entre mayo de 2004 y junio de 2005 ocupó la cartera de Ministro de
Hidrocarburos en el gobierno de Carlos Mesa.
MIGUEL URIOSTE FERNÁNDEZ DE CÓRDOVA
(Sucre, 1948)
Economista. Especializado en Desarrollo Rural. Fue ministro de la Presidencia
del gobierno de la UDP en 1984 y diputado nacional del MBL durante 8 años (1989-
1997). Dejó la política partidaria después de las elecciones de 1997. Autor de varios
libros y ensayos sobre tierra y desarrollo. Colaboró al gobierno de Carlos Mesa. Dirige
la Fundación TIERRA desde 1991.
ANDRÉS ZARATTI CHEVARRÍA
(La Paz, 1976)
Politólogo y sociólogo. Se especializó en la investigación de la formación
política y problemática juvenil. Ha realizado publicaciones sobre estos temas. Ha
colaborado con instituciones y organizaciones de la sociedad civil en promoción de la
participación ciudadana. Contribuyó a la creación y consolidación de la Delegación
Presidencial de Lucha contra la Corrupción durante el gobierno de Carlos Mesa,
especializándose en la temática de la prevención y transparencia. Es docente
universitario y Asesor de la Oficialía Mayor de Cultura del Gobierno Municipal de La
Paz.
FRANCESCO ZARATTI SACCHETTI
(Roma, 1947. Es boliviano naturalizado)
Obtuvo el doctorado en Física Teórica en la Universidad de Roma. Desde 1973
reside en Bolivia, donde llegó en el marco de la cooperación internacional. Casado, 3
hijos. Es docente-investigador en la UMSA, desde el 1974, habiendo ocupado diferentes
cargos académicos y gremiales. Ha sido Asesor en Hidrocarburos y Delegado
Presidencial en el gobierno de Carlos Mesa. Ha publicado y sigue publicando libros,
artículos científicos y columnas de opinión en el área de su especialidad y de su interés
(ciencia, energía, hidrocarburos, privatizaciones, sociedad, etc.)
