Indicadores de Acceso a La Informac

7/23/2019 Indicadores de Acceso a La Informac

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INDICADORES DEACCESO A LA INFORMACIÓN

PÚBLICA EN GUATEMALA

Guatemala, febrero de 2007



Acción CiudadanaAvenida Reforma, 12-01 zona 10Edificio Reforma Montúfar, nivel 17Teléfonos: 23317566 al 9Fax: 23317576Correo electrónico:[email protected];[email protected]

Documento: Indicadores de acceso a la información pública en Guatemala

Proyecto: “Promoción de la Transparencia en Guatemala – Segunda Fase”

Coordinador del proyecto: Alejandro Urízar

Consultora a cargo del monitoreo: Ana Castro

Diseño de portada: Soluciones Creativas

Diseño interiores: Elizabeth González F.

Corrección estilo: jaimebran



1. Introducción 9

2. Antecedentes 11

3. El acceso a la información publica:

definiciones y principios 17

4. Marco conceptual 23

5. Metodología aplicada 25

5.1 Indicadores de marco legal 25

5.1.1 Primera fase: recopilación,

clasificación y sistematización 25

5.1.2 Segunda fase: análisis del

marco legal vigente 26 5.1.3 Tercera fase: construcción de

los indicadores 28

5.2 Indicadores cuantitativos de

desempeño institucional 33

5.2.1 Primera fase: preparación del monitoreo

(definición de las variables, categorías y

la selección de la muestra) 33

5.2.2 Segunda fase: desarrollo del monitoreo 38

5.2.3 Tercera fase: sistematización de los resultados

y construcción de los indicadores 41

5.3 Indicadores cualitativos de


Índice general



5.4 Índice nacional de acceso a la

información pública (INAIP) 50

6. Resultados 51

6.1 Indicadores de marco legal 51

6.1.1 El Organismo Ejecutivo 51

6.1.2 El Organismo Judicial 57

6.1.3 El Organismo Legislativo 61

6.1.4 Las Municipalidades 64

6.1.5 Las entidades descentralizadas y autónomas 686.1.6 Indicador nacional: regulación

constitucional e internacional 73

6.1.7 Indicador general del margo legal (IML)

y análisis comparado 79

6.2 Indicadores cuantitativos de


6.2.1 Indicadores de procedimiento 816.2.2 Indicadores por tipo de institución 84

6.2.3 Indicadores por tipo de información 86

6.2.4 Indicadores por tipo de solicitante 87

6.2.5 Indicadores cuantitativos comparados 89

6.3 Indicadores cualitativos de


6.4 Las leyes, las prácticas y el índice nacional

de acceso a la información pública (INAIP) 97

7. Conclusiones 103

8. Recomendaciones 107

9. Bibliografía 109

10. Listado de Anexos 111



ÍNDICE DE CUADROS

1. Grupos normativos según ámbito de

aplicación de las normas vigentes 25

2. Estándar para evaluar el marco legal

(categorías y preguntas) 26-27

3. Tabla (A) para la ponderación delmarco legal en base al estándar 29-30

4. Ejemplo de indicadores de marco

normativo (grupo y categorías) 31

5. Rangos y calificación para la interpretación

de los indicadores del marco legal 32

6. Universo y muestra de las instituciones monitoreadas 34

7. Categorías de las variables tipo de

solicitante en números 35

8. Categorías de la variable tipo de

información y solicitudes especí ficas 36-37

9. Codificación utilizada para el control

y archivo del monitoreo 39

10. Tabla (B) para la ponderación de

los indicadores cuantitativos de desempeño 43-46

11. Ejemplo de indicadores de desempeño institucional

(sobre procedimiento y según tipo de variables) 47

12. Rangos y calificación para la interpretación

de los indicadores de desempeño institucional 48



13. Cuadro sobre indicadores cualitativos de desempeño 49

14. Cuadro resumen e indicador demarco legal del Organismo Ejecutivo 56

15. Cuadro resumen e indicador de

marco legal del Organismo Judicial 60


marco legal del Organismo Legislativo 63


marco legal de las municipalidades 67

18. Cuadro resumen e indicador de marco legal

de las entidades descentralizadas y autónomas 72

19. Cuadro resumen e indicador de marco legal nacional 78

20. Indicadores de marco legal por

grupo normativo e indicador general (IML) 79

21. Indicadores cualitativos de desempeño institucional 95



ÍNDICE DE GRÁFICAS

1. Indicadores del marco legal 80

2. Comportamiento del proceso de

solicitud de información 82

3. Indicadores generales según tipo de institución 84

4. Indicadores generales según tipo de información 86

5. Indicadores según tipo de solicitante 88

6. Indicadores según tipo de institución relacionados

con indicadores según tipo de información 90

7. Indicadores según tipo de solicitante relacionados

con indicadores según tipo de información 93

8. Indicadores según tipo de institución relacionados

con indicadores según tipo de solicitante 94

9. Indicadores cualitativos 97

10. Indicadores sobre leyes y prácticas de

acceso a la información 98

11. Índice de acceso a la información pública 100



9

El acceso a la información es un derecho inherente a

todo ser humano y su ejercicio es indispensable en todoEstado democrático. En la actualidad, forma parte delas herramientas que combaten y previenen la corrup-ción, permite la participación ciudadana en la gestiónpública y genera un ambiente de confianza entre losfuncionarios públicos y la sociedad civil.

En Guatemala el acceso a la información pública esun derecho garantizado en el artículo 30 de la Constitu-ción Política de la República, su ejercicio se fundamentaen el derecho de petición, regulado en el artículo 28 delmismo instrumento legal, cuyo objeto es el bien común.

Acción Ciudadana (AC), con el apoyo del Progra-

ma de Transparencia y Anticorrupción de USAID, en elmarco del proyecto “Promoción de la transparencia en

Guatemala – segunda fase”, se planteó incidir a favordel aumento de los niveles de acceso a la informaciónpública, a través de la elaboración de una línea de basede indicadores en la materia.

La construcción de los indicadores de acceso a la in-formación pública en Guatemala inició con la contrata-ción de los servicios profesionales de la Asociación de losDerechos Civiles de Argentina (ADC), quien elaboró lasbases metodológicas que luego fueron perfeccionadasy validadas por AC. Una vez listos los aspectos técnicos,

1. Introducción



INDICADORES DE ACCESO A LA

INFORMACIÓN PÚBLICA EN GUATEMALA12

a. La conformación y funcionamiento permanentedel Observatorio Ciudadano para el Libre Acceso

a la Información, constituido el 11 de julio de 2002,como una instancia de la sociedad civil orientadaa promover el ejercicio del derecho al libre accesoa la información pública, llegó a estar integrado por21 organizaciones de la sociedad civil de diferentenaturaleza (ONG, centros académicos, medios decomunicación, asociaciones pro derechos huma-

nos y pro transparencia), siendo Acción Ciudadanala encargada de su secretaría ejecutiva. El Obser-vatorio Ciudadano dejó de existir a finales del 2004por diversas razones, entre las que resalta la faltade recursos financieros para su sostenibilidad.

b. El desarrollo de tres experiencias piloto de monitoreo

del acceso a la información pública en los departa-mentos de Guatemala, Chimaltenango y Alta Vera-paz en tres períodos diferentes. El primer monitoreose realizó de octubre de 2002 a marzo de 2003 (pe-ríodo preelectoral), el segundo de junio a diciembrede 2003 (etapa electoral) y el tercero de marzo a ju-nio de 2004 (período poselectoral). La metodología

utilizada en estas experiencias estuvo basada en lossiguientes pasos:

1. Investigación previa de la estructura organizati-va del Estado, para determinar con exactitud elnombre de la unidad administrativa que generao archiva la información necesitada.

2. Solicitud de la información a través de una misi-va escrita.

3. Seguimiento o monitoreo a la información solici-tada a través de visitas personales o por vía tele-fónica.



PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA –SEGUNDA FASE –

13

4. En caso de ser negativa la respuesta, reclamar lainformación a través de los recursos administrati-

vos correspondientes.5. En caso de ser positiva la respuesta, evaluar la

calidad de la información.

Los resultados permitieron evaluar cuantitativamen-te la calidad de respuesta (completa, incompleta, ne-gativa) en las diferentes etapas (preelectoral, electoral

y poselectoral) y según el tipo de solicitud (individual einstitucional).1

a. La publicación del Manual ciudadano para el ac-

ceso a la información pública, recabando las ex-periencias del Observatorio Ciudadano. Este do-cumento buscaba dotar a todos los ciudadanos y

organizaciones de la sociedad civil de los elemen-tos necesarios para facilitar y fortalecer la demandade acceso a la información en poder de las insti-tuciones estatales. El manual contenía, entre otros,los apartados siguientes: la información pública, underecho muy nuestro; fundamentos jurídicos del ac-ceso a la información y las rutas del acceso a la in-

formación pública (pasos a seguir).

b. La promoción de una ley especí fica que regularael derecho de acceso a la información, medianteacciones de monitoreo e incidencia. Pese a que apartir del 2000 se comenzaron a presentar diferentespropuesta en la materia al Congreso de la Repúbli-

1 Los resultados pueden ser consultados en el documento: El acceso a

la información pública en Guatemala, informe de tres experiencias pi-

loto. Acción Ciudadana. Primera edición. Magna Terra Editores. Gua-

temala, 2005.




15

en Democracia (SEDEM), el Programa de Fortalecimien-to de Organizaciones Sociales en Temas de Seguridad

(FOSS), el Centro de Estudios de Guatemala (CEG) y laAsociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES).Finalmente, en octubre de 2004 la propuesta de la so-ciedad civil fue tomada como propia por los diputadosEduardo Zachrisson y Nineth Montenegro, convirtiéndoseen la iniciativa 3165 de nombre Acceso a la Información,

Datos Personales o Habeas Data y Clasificación y Des-

clasificación de Información Estatal Reservada.4 Aunqueesta iniciativa no ha sido archivada, en la actualidadsigue un trámite lento en el Congreso de la República;mientras el grupo de organizaciones de la sociedad ci-vil que elaboró la propuesta original sigue reuniéndose yapresionando para su pronta aprobación.

Una de las lecciones importantes derivadas de la eje-cución del proyecto “Iniciativa ciudadana para el libre ac-

ceso a la información pública”, fue la necesidad de con-tinuar los ejercicios de monitoreo ciudadano de acceso ala información pública, pero antes era imperativo revisar lametodología utilizada, con el ánimo de mejorar la calidadde los ejercicios y de los datos generados. Además, si bien

se reconocía la necesidad de una ley de acceso a la infor-mación de observancia general, el trabajo de incidencialegislativa había probado ser difícil y poco fructuoso. Estasreflexiones volcaron los esfuerzos de Acción Ciudadana ha-cia la generación de un conjunto de indicadores median-te un monitoreo mejorado técnica y metodológicamente;con lo que se pretendía esencialmente medir el estado de

4 Desde el 2004 a la fecha han sido presentadas dos propuestas más

al Congreso de la República: la iniciativa 3263, Ley de Clasificación y

Desclasificación de Información sobre Asuntos Militares, Diplomáticos

de Seguridad Nacional y Confidenciales; y la iniciativa 3266, Ley del

libre acceso a la información. A la fecha de publicación del presente

documento, la iniciativa 3263 ha sido dictaminada desfavorablemen-

te, mientras la otra sigue trámite.





situación del acceso a la información en el país, aumentarla demanda ciudadana de información en la práctica y

generara datos objetivos para la continuidad de los ejerci-cios de incidencia política.

A finales del 2005 Acción Ciudadana ejecutó el pro-yecto Promoción de la Transparencia en Guatemala,

financiado por el Programa de Transparencia y Antico-rrupción de USAID (PTA). Una de las áreas estratégicas

incluidas en este nuevo proyecto fue la promoción delacceso a la información pública en Guatemala, a travésde la construcción de una metodología para la genera-ción de un conjunto de indicadores que midan los nivelesefectivos de transparencia en las instituciones públicas.En septiembre del 2006, en el marco del proyectoPromo-

ción de la Transparencia en Guatemala – segunda fase,

se desarrolló la fase final de la Consultoría para la cons-trucción metodológica de indicadores de medición del

acceso a la información pública en Guatemala, a car-go de la Asociación por los Derechos Civiles5 (ADC) deArgentina. Luego del perfeccionamiento y validaciónde la metodología a cargo de Acción Ciudadana, secontó con todos los elementos teóricos, metodológicos y

técnicos para obtener un conjunto de indicadores paramedir el acceso a la información pública en Guatemalaen dos dimensiones: el marco legal y el desempeño ins-titucional.

5 La ADC es una organización no gubernamental de Argentina, aparti-

daria y sin fines de lucro, creada en 1995 con el objetivo de promover

y defender los derechos constitucionales de las personas y contribuir a

afianzar el buen funcionamiento de las instituciones democráticas. La

Asociación es ampliamente reconocida por su extenso trabajo en la

producción de normas de interés público, como lo son el acceso a la

información y especialmente por haber sentado precedentes judicia-

les a través de litigios estratégicos. www.adc.org.ar





El acceso a la información es considerado una he-rramienta para la construcción de sociedades demo-

cráticas legítimas y un instrumento indispensable para elcombate a la corrupción. Al facilitar la liberación de infor-mación al espacio público a través de fuentes diversas,se crea un mecanismo fundamental de transparencia yrendición de cuentas. De esta manera el encubrimientode la corrupción se dificulta y las personas involucradasen actos anómalos pueden ser cuestionadas, y cuando

corresponda, perseguidas y procesadas administrativa openalmente.

Debido a su importancia, el derecho de acceso ala información es reconocido internacionalmente en tresinstrumentos clave: la Declaración Universal de los Dere-chos Humanos, artículo 19 (1948); el Pacto Internacional

de Derechos Civiles y Políticos, artículo 19 (1976), ambosde las Naciones Unidas; y en la Convención Americanasobre Derechos Humanos, artículo 13 (1969).

Por su parte, varios países han reconocido este dere-cho fundamental en sus constituciones o en legislaciónespecí fica. Hasta el 2006, 68 leyes de acceso a la infor-

mación habían entrado en vigencia a nivel nacional,mientras que otros países contaban ya con iniciativasde ley o con normas subnacionales vigentes.

Para asistir los esfuerzos de las diferentes organiza-ciones internacionales (Naciones Unidas, Organizaciónde los Estados Americanos, Transparencia Internacio-nal, Banco Mundial, Sociedad Abierta, Artículo XIX) y delos diferentes países que promueven la implementaciónde legislación referente al tema, la Iniciativa Pro Justi-cia de la Sociedad Abierta desarrolló 10 principios sobreel derecho de acceder a la información pública. Estosprincipios se encuentran fundamentados en el análisisde normas y estándares internacionales y en el estudio




19

comparado de la legislación y la práctica de los paísesque cuentan con una ley de acceso a la información,

siendo:7

El acceso a la información es un derecho de todos.Cualquier persona puede solicitar información, sinimportar nacionalidad o profesión. No deberá re-querirse ciudadanía ni justificación para solicitarinformación.

¡El acceso es la regla, el secreto la excepción! Todainformación en poder de las instituciones estatales espública en principio. La información deberá ser rete-nida sólo por razones legítimas, con fundamento enleyes internacionales o normas nacionales.

El derecho debe ser aplicado a todas las institucio-nes públicas. El público tiene el derecho de recibirinformación en posesión de cualquier institución pú-blica e instituciones privadas que realizan funcionespúblicas.

Las solicitudes deben ser simple, rápida y gratuita.

Realizar una solicitud debe ser simple. Los únicos re-querimientos deben ser: el nombre, dirección y des-cripción de la información buscada. Las solicitudesdeberán ser por escrito u orales. La información de-berá ser proveída inmediatamente o en un períodocorto. El costo no deberá ser mayor que el valor de lareproducción de los documentos.

Los servidores públicos tienen el deber de asistir a lossolicitantes. Cuando una solicitud es presentada a

7 Iniciativa pro-justicia, 10 principios del derecho a saber, http://www.

justiceinitiative.org/Principles/index.

•

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•

•





la institución pública equivocada, los servidores pú-blicos deberán transferir la solicitud a la institución

correspondiente.

La negativa deberá ser justificada. Los gobiernos po-drán evitar el acceso a información pública si su re-velación causa un daño demostrable a intereses le-gítimos, como la seguridad nacional o la privacidad.

El interés público tiene precedencia sobre la secreti-vidad. La información deberá ser revelada cuandoel interés público prevalece sobre cualquier dañoque pueda causar su publicación. Existe una fuertepresunción que la información que amenaza el me-dio ambiente, la salud, los derechos humanos o in-formación que revele actos de corrupción debe ser

exhibida, teniendo en cuenta el alto interés públicode este tipo de información.

Todos tienen el derecho de apelar una decisión ad-versa. Todo solicitante tiene el derecho de una pron-ta y efectiva revisión judicial sobre una decisión ne-gativa para revelar información.

Las instituciones públicas deben publicar, sin nece-sidad de ser solicitada, información sustancial desu funcionamiento interno. Toda institución públicadebe tener disponible información sobre sus funcio-nes y responsabilidades, sin necesidad de presentarsolicitudes al respecto. Esta información debe ser vi-

gente, clara y en lenguaje inteligible.

El derecho deberá ser garantizado por un órgano in-dependiente. Una institución independiente, comoun procurador o comisionado, deberá ser estable-cida para la revisión de rechazos a las solicitudes,promover conciencia sobre la obligación como ciu-

•

•

•

•

•




21

dadanos y desarrollar el derecho de acceso a infor-mación.

De igual manera, un grupo de organismos nacionalese internacionales, públicos y privados, definieron en no-viembre de 2000 en Perú, 10 preceptos esenciales sobreacceso a la información, conocidos como los Principios

de Lima. Los principios existentes, complementarios entodos sus puntos, se constituyen en un referente impor-

tante que permite evaluar el nivel de avance interno decada país en materia de acceso a la información públi-ca. Aunque principios de esta naturaleza podrían gene-rar debates conceptuales, quizá pendientes en el senode algunas sociedades, esto no resta el valor que po-seen como estándares de evaluación o comparación.



23

4. Marco conceptual

El presente estudio está desarrollado con base a tres

aspectos conceptuales fundamentales. El primero fue laimportancia de medir la relación dicotómica y comple-mentaria entre normas y prácticas. El acceso a la informa-ción está garantizado en una norma constitucional y hasido regulado aisladamente en otras leyes y reglamentosdel ordenamiento jurídico. Sin embargo, esto sólo ofrecesu razón de validez. La experiencia ha demostrado quela existencia de preceptos jurídicos no es suficiente, yaque las normas escritas pero no cumplidas son inútiles, enotras palabras, la observancia de la prescripción legal estan importante como la norma misma.

La medición del marco legal se obtuvo a través dedos tipos de indicadores: 1, el especí fico por cada gru-po normativo evaluado, y 2, el general, que equivale almarco legal general (IML). La mediación de las prácticasse desarrolló mediante tres indicadores de acceso a lainformación: 1, de procedimientos; 2, cuantitativos dedesempeño institucional; y, 3. cualitativos de desempe-ño institucional.

La necesidad de medir un fenómeno sociopolítico

mediante indicadores cuantitativos y cualitativos, fue elsegundo aspecto. Un derecho fundamental, como el deacceso a la información, sin una base para su compara-ción en el tiempo, permanece desprotegido y, por ende,en peligro de extinción. La medición cuantitativa servirápara mostrar el progreso de su ejercicio y regulación, y la





cualitativa para indicar la evolución de cómo es perci-bido por los usuarios. Se espera que en un futuro no muy

lejano la cuantificación llegue a apuntar un avance sig-nificativo en la materia.

Tercero, el alcance de garantizar estadísticamentela confiabilidad y comparación de los resultados entre síy virtualmente a nivel internacional. Teniendo como baselos estándares creados a través de la experiencia inter-

nacional sobre la materia, se garantiza la aceptación yposible comparación de los resultados con otros paísesque han alcanzado un grado de acceso a la informa-ción pública óptimo.





Una vez clasificadas las normas se procedió a su lec-tura y análisis, para seleccionar y sistematizar, de acuer-

do a los grupos normativos, todos aquellos preceptos re-lacionados con el derecho de acceso a la informaciónpública vigentes en Guatemala. El producto de esta pri-mera fase es un cuadro donde aparecen clasificados enlos grupos normativos todos los preceptos relacionados ala materia (ver anexo I).

5.1.2 Segunda fase: análisis delmarco legal vigente

La segunda fase consistió en analizar las leyes siste-matizadas mediante su comparación con un estándarconstruido previamente con el apoyo de expertos ybasado estrictamente en principios, normas y prácticas

aceptadas internacionalmente. Metodológicamente elestándar operó como un modelo o tipo ideal en el análi-sis del marco legal vigente en el país: si las normas se dis-tanciaban del estándar la calificación disminuía, por elcontrario, si se acercaban la calificación aumentaba. Labrecha entre el marco legal y el estándar fue determina-da mediante una batería de 17 preguntas de respuestas

binarias cerrada (afirmativo – negativo) clasificadas en 7categorías:

CUADRO 2ESTÁNDAR PARA EVALUAR EL MARCO LEGAL

(CATEGORÍAS Y PREGUNTAS)

No. CATEGORÍA PREGUNTAS

1 Regulacióninternacionaly constitu-cional

1. ¿Existen tratados internacionales vigentesen el ámbito interno que prevean el dere-cho de acceso a la información pública?

2. ¿Se encuentra regulado normativamenteel derecho de acceso a la información?

Continúa




27

2 Grado deoperatividadde la regla-mentación

3. ¿Se prevén legalmente plazos para contes-

tar?4. ¿Se prevén legalmente tasas o contribucio-nes para la presentación del pedido quesean razonables o accesibles?

5. ¿Se solicita patrocinio letrado obligatorio?6. ¿Se prevén otras formalidades obligatorias

para la presentación del pedido? (excep-tuando el patrocinio letrado).

3Excepcionestemáticasprevistas enla normativa

7. ¿La información reservada, está previstataxativamente en la ley?8. ¿Dichas excepciones responden a criterios

de razonabilidad?

4 Excepcionesprevistas enla normativa

9. ¿Existen áreas del Gobierno o ente en es-tudio que estén exceptuadas de brindarinformación?

10. ¿Dicha excepción alcanza a todas los te-mas del área de modo indiscriminado?

5 Sanciones 11. ¿Están previstas sanciones para los emplea-dos / funcionarios públicos en caso de incum-plimiento en la entrega de la información?

6Existencia ycaracterísti-cas de losrecursos admi-

nistrativos aser interpues-tos ante ladenegatoriade entregade informa-ción.

12. ¿Están previstos remedios o recursos admi-nistrativos para lograr la entrega de la infor-mación cuando no es entregada?

13. ¿Las características de dichos recursos

responden a criterios de efectividad y rapi-dez?

14. ¿Los recursos administrativos son accesiblespara toda la población?

7 Existencia ycaracterísticasde recursos

judiciales aser interpues-tos ante ladenegatoriade entrega deinformación:

15. ¿Están previstos remedios o acciones judi-ciales para lograr la entrega de la informa-ción cuando no es entregada o es dene-gada?

16. ¿Las características legales de la herra-mienta responden a criterios de efectividady rapidez?

17. ¿Los recursos judiciales son accesibles paratoda la población?





El grupo normativo 1, normas de observancia nacio-nal, fue el único evaluado mediante todas las categorías

del estándar; mientras que el resto de grupos normativosfueron evaluados a través de las categorías de la 2 a la 7.Esto se debe a que la naturaleza de las preguntas de lacategoría 1, relativas a regulación internacional y cons-titucional, aplica con exclusividad al grupo normativo 1,normas de observancia nacional. En consecuencia, serespondió para el grupo normativo 1 una tabla con las

17 preguntas y para el resto de grupos normativos (del 2al 6) una tabla con 15 preguntas (de las categorías 2 ala 7), obteniendo como producto 6 tablas de preguntascon respuestas binarias cerradas, todas fundamentadaslegalmente.8

5.1.3 Tercera fase: construcción de los indicadores

La tercera fase, relativa a la construcción de los indi-cadores, consistió en convertir las respuestas binarias re-gistradas en las 6 tablas (datos cualitativos) en números(datos cuantitativos); lo que logró mediante la pondera-ción e interpretación de los resultados de la fase anterior.La ponderación se basó en calificaciones previamente

asignadas a las respuestas de cada categoría y aplica-bles a todos los grupos normativos, consignadas en uncuadro diseñado para el efecto:

8 En el caso del grupo normativo 6, entidades descentralizadas y/o

autónomas, debido a que cada una posee marcos normativos es-pecí ficos, se procedió de manera especial. Primero se seleccionó

de manera aleatoria una muestra representativa de 18 instituciones

descentralizadas y/o autónomas. Segundo, se evaluó por separado

el marco normativo de cada una de ellas mediante las preguntas

de las categorías correspondientes (de la 2 a la 7), obteniendo 18

tablas especí ficas. Finalmente, los resultados de las 18 fichas fueron

promediados, con el objeto de obtener una sola tabla para el gru-

po normativo 6.





CATEGORÍA 5 Sanciones (0 a 1)

P. 11 ¿Están previstas sanciones para los empleados / funcio-

narios públicos en caso de incumplimiento en la entregade la información?

1 0

CATEGORÍA 6Sobre la existencia y características de recursos administrativos a ser interpues-tos ante la denegatoria de entrega de información: (0 a 3) (Si la respuesta a lapregunta 12 es negativa, también lo serán la 13 y 14)

P. 12 ¿Están previstos remedios o recursos administrativospara lograr la entrega de la información cuando no esentregada?

1 0

P. 13 ¿Las características de dichos recursos responden a

criterios de efectividad y rapidez?11

1 0

P. 14 ¿Los recursos administrativos son accesibles para toda lapoblación?12

1 0

CATEGORÍA 7 Sobre la existencia y características de recursos judiciales a ser interpuestos ante ladenegatoria de entrega de información: (0 a 3)

P. 15 ¿Están previstos remedios o acciones judiciales para lograrla entrega de la información cuando no es entregada oes denegada?

1 0

P. 16. ¿Las características legales de la herramienta respondena criterios de efectividad y rapidez?13

1 0

P. 17. ¿Los recursos judiciales son accesibles para toda lapoblación?14

1 0

Sumatoria total en números absolutos

Indicador = cantidad de puntos obtenidos / 19 puntos en juego (para el país) 15 para lospoderes (legislativo, judicial, ejecutivo), municipalidades y entidades descentralizadas y/o

autónomas.

11 Deberán preverse plazos breves y que el proceso responda a princi-

pios de informalidad.

12 Sopesar si existen grupos sociales excluidos por problemas sociocultu-

rales y económicos.

13 Aquí se pretende evaluar que los plazos de resolución previstos sean

breves, que no deba pagarse tasa judicial y que el proceso responde

a criterios de informalidad.

14 Sopesar si existen grupos sociales excluidos por problemas sociocultu-

rales y económicos.




31

Una vez ponderadas las respuestas de las 6 tablas co-rrespondientes a los 6 grupos normativos, se sumó el pun-

taje de cada tabla y se dividió por la cantidad de puntosen juego: 19 puntos para el caso del grupo normativo 1 y15 para el resto de grupos. El producto es un conjunto deindicadores del marco normativo del siguiente tipo:

CUADRO 4EJEMPLO DE INDICADORES DE MARCO

NORMATIVO (GRUPO Y CATEGORÍAS)

Categoría 1 Categorías (de la 2 a la 7)Grupo 1 Indicador de 0 – 1Grupo 2 Indicador de 0 – 1

Grupo 3 Indicador de 0 – 1

Grupo 4 Indicador de 0 – 1

Grupo 5 Indicador de 0 – 1Grupo 6 Indicador de 0 – 1

La generación del indicador general del marco legal(IML) mereció un tratamiento estadístico especial. Prime-ro, se promediaron los indicadores obtenidos en los gru-pos normativos del 2 al 6 (Organismo Ejecutivo, Legislati-vo y Judicial, las Municipalidades y otras entidades), porser equivalentes y comparables. Segundo, al promedioobtenido se sumó el indicador del grupo 1 y el resultadose dividió entre 2.15

La interpretación de los indicadores fue desarrolladacon base a la división de la escala de 0 a 1 en cuatro

15 Este cálculo se debe a que el indicador del grupo 1 evalúa normas de

observancia nacional, por lo tanto abarca y afecta el ámbito de com-

petencia del resto de indicadores correspondientes a los otros grupos

normativos. Por esta razón se hizo necesario primero promediar los in-

dicadores de los grupos equivalentes y comparables (del 2 al 6), para

luego promediar el resultado obtenido con el indicador del grupo 1,

garantizando la representatividad del índice general.





rangos equivalentes, la clasificación de cada rango y ladescripción del significado respectivo. Tanto los rangos

como la calificación y las descripciones fueron diseña-dos previamente a la obtención de los resultados, paragarantizar objetividad en la interpretación. A continua-ción se presenta un cuadro que refleja lo descrito:

CUADRO 5RANGOS Y CALIFICACIÓN PARA LA INTERPRETACIÓN

DE LOS INDICADORES DEL MARCO LEGAL

RANGOS CALIFICACIÓN DESCRIPCIÓN

0 – 0,25 Inexistente Si el resultado de las respuestas se en-cuentra en el rango de 0 a 0,25, la ju-risdicción en estudio no cuenta con unMarco Normativo Institucional que permi-ta el ejercicio del derecho al acceso a lainformación pública.

0,26 – 0.5 Regular Si el resultado de las respuestas se en-cuentra en el rango de 0,26 a 0,50, la juris-dicción en estudio cuenta con un MarcoNormativo Institucional insuficiente paragarantizar el ejercicio del derecho al ac-ceso a la información pública. La Admi-nistración Pública puede conducirse conmentalidad de secretismo, y es posible

pensar que queda a criterio del funcio-nario de turno qué información se puedeotorgar y cuál no.

0,51 – 0,75 Bueno Si el resultado de las respuestas se en-cuentra en el rango de 0,51 a 0,75, existeun Marco Normativo Institucional acep-table, que permite un razonable accesoa la información pública.

0,76 - 1 Óptimo Si el resultado de las respuestas se encuen-tra en el rango de 0,76 a 1, estamos frentea un Marco Normativo Institucional ten-diente al ideal, es decir, que hay un buenacceso a la información pública, no exis-ten barreras en el acceso y permite que lainformación funcione como herramientade participación y control ciudadano.




33

5.2 Indicadores cuantitativos de desempeño institucional

5.2.1 Primera fase: preparación del monitoreo (definición delas variables, categorías y la selección de la muestra)

El primer paso consistió en la selección y definición delas variables para el desarrollo del monitoreo de accesoa la información pública. La selección de las variablesestuvo determinada por los recursos humanos y materia-

les disponibles, delimitando el monitoreo a tres: tipo deinstitución, tipo de solicitante y tipo de información.

La variable tipo de institución refiere a las institucio-nes estatales que poseen información pública y permiteconocer cuáles de éstas presentaban mayores o meno-res niveles de acceso a la información. La variable tipo

de solicitante refiere a los demandantes de informacióny permite conocer los grados de dificultad en el ejerci-cio del derecho de acceso según los diferentes grupossociales. La variable tipo de información refiere a la infor-mación en poder de las instituciones públicas y permiteconocer cuáles áreas de la gestión pública son más omenos transparentes.

La selección de la muestra para la variable tipo de

institución fue sin duda la más compleja y determinante.El primer paso al respecto consistió en el análisis de la or-ganización político-administrativa del Estado de Guate-mala.16 Esto permitió dividir la variable en cinco catego-

16 Para ello fueron consultadas tres fuentes. Uno, información proporcionada

por la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSEC), referente a la organiza-

ción administrativa del sector público de la República de Guatemala, en

formato digital. Dos, las páginas electrónicas de los diferentes organismos

(Legislativo, Ejecutivo y Judicial) e instituciones autónomas y/o descen-

tralizadas. Tres, el Manual Ciudadano para el Acceso a la Información

Pública de Acción Ciudadana, versión actualizada, páginas 28 y 29.





rías: Organismo Ejecutivo, Organismo Judicial, OrganismoLegislativo, Municipalidades y Otras Instituciones (entida-

des descentralizadas y autónomas). También permitióconocer el universo de unidades de estudio (institucionespúblicas) desagregado según las categorías definidas.

El segundo paso consistió en la selección de la mues-tra de la variable , equivalente al 20% del universo de lasunidades de estudio. Con el objeto de garantizar la con-

fiabilidad, equivalencia y comparación entre las cate-gorías de la variable, la selección se llevó a cabo conla participación de actores externos17 y mediante el mé-todo aleatorio por cuotas. En otras palabras, de cadacategoría fue seleccionada al azar una muestra equiva-lente al 20%. Las categorías, el universo y la muestra apa-recen reflejados en el cuadro siguiente (anexo II):

CUADRO 6UNIVERSO Y MUESTRA DE LAS

INSTITUCIONES MONITOREADAS

No. Categoría Universo Muestra

1 Organismo Ejecutivo 111 26

2 Organismo Judicial 170 373 Organismo Legislativo 69 15

4 Municipalidades 333 66

5Otras (entidades autónomas

y descentralizadas)51 18

TOTAL 734 162

17 El 31 de agosto de 2006 fue celebrado en el Hotel Princess Reforma

un almuerzo de trabajo con periodistas, que tenía el objetivo de infor-

marles sobre el desarrollo del monitoreo de acceso a la información e

invitarlos a participar activamente. Aunque el nivel de participación

de periodistas en el monitoreo fue escaso, todos colaboraron con la

selección de la muestra, mediante un mecanismo que garantizó su

aleatoriedad.




35

La determinación de las categorías para la variabletipo de solicitante fue práctica, limitándose a solicitudes

a título individual y solicitudes a título institucional (unaorganización de la sociedad civil). Igualmente, con el finde garantizar la confiabilidad, equivalencia y compara-ción, la muestra de 162 instituciones públicas equivalenteal 20% fue dividida por la mitad, quedando de la manerasiguiente:

CUADRO 7CATEGORÍAS DE LAS VARIABLES TIPO

DE SOLICITANTE EN NÚMEROS

Categoría PorcentajeNo. De

solicitudes

Solicitudes entregadas por perso-

nas particulares

10% 8418

Solicitudes institucionalesgiradas por Acción Ciudadana

10% 7819

TOTAL 20% 162

La división y determinación de las categorías de la va-

riable tipo de información se desarrolló de la siguiente ma-nera. Primero se levantó la totalidad de los requerimientosconcretos de información solicitados en los monitoreos yejercicios pilotos previos desarrollados por AC.20 Segundo,todos los requerimientos fueron sistematizados y califica-dos inductivamente, constándose la existencia de requeri-mientos fácilmente agrupables en categorías de informa-ción. Tercero, de las categorías de información, producto

18 La aproximación de los decimales obtenidos en el cálculo de la mues-

tra, aumentó al número de solicitudes a 84.

19 La aproximación de los decimales obetnidos en el cálculo de la mues-

tra, aumentó el número de solicitudes a 78.

20 Informe de tres experiencias piloto, Acción Ciudadana, marzo 2005.





de la agrupación se seleccionaron las más representati-vas, siendo estas: sobre presupuesto, sobre planificación,

sobre servicio civil y sobre desempeño institucional.

Cuarto, para cada categoría fueron definidos cuatrorequerimientos concretos, asegurándose que ningunode ellos estuviera incluido entre las excepciones estable-cidas en la Constitución Política de la República.21 Quin-to, fueron asignados los requerimientos de las cuatro ca-

tegorías entre las instituciones públicas de la muestra (unrequerimiento para cada una de las 162 instituciones),mediante el método aleatorio simple, con el objetivo degarantizar la confiabilidad, la equivalencia y la compa-ración. El cuadro con las categorías de información y losrequerimientos aparece a continuación, el cuadro conel requerimiento concreto asignado a cada institución

monitoreada aparece adjunto (anexo III).

CUADRO 8CATEGORÍAS DE LA VARIABLE TIPO DE

INFORMACIÓN Y SOLICITUDES ESPECÍFICAS

Categoría A Información sobre presupuesto

A1Presupuesto (institucional) asignado para el2006.

A2Presupuesto ejecutado hasta el último trimestredel 2006.

A3

Número y monto total de modificaciones presu-puestarias (transferencias y traslados) que afec-taron la institución durante el 2006, de acuerdoal artículo 32 del decreto 101-97, Ley Orgánicadel Presupuesto.

A4

Porcentaje y monto de gastos por concepto desalarios más honorarios con relación al total degastos de la institución.

21 Artículo 30 de la Constitución Política de la República.




39

El tercer paso consistió en la creación de un sistemade codificación para las tres variables y las categorías

correspondientes, con el fin de tener un control eficientedel monitoreo y facilitar la tareas de creación y alimen-tación de un archivo especí fico. Los códigos utilizados sepresentan a continuación:

CUADRO 9CODIFICACIÓN UTILIZADA PARA EL CONTROL Y

ARCHIVO DEL MONITOREO

CATEGORÍAS CÓDIGO

VARIBLE 1: Tipo de Institución

Organismo Ejecutivo E

Organismo Judicial J

Organismo Legislativo L

Entidades autónomas y/o descentralizadas ADO

Municipalidades M

VARIABLE 2: Tipo de solicitante

Solicitudes particulares SP

Solicitudes institucionales AC

VARIABLE 3: Tipo de información

Presupuesto A

Planificación B

Servicio Civil C

Desempeño D

El cuarto paso consistió en determinar quién entrega-

ría los diferentes requerimientos de información y a quéinstituciones especí ficas, es decir, el cruce de categoríasde las variables tipo de institución y tipo de solicitante. Yaque en la fase previa había sido seleccionada la muestrade las instituciones públicas a ser monitoreadas y habíansido asignados los requerimientos concretos de informa-ción, se procedió a elaborar un listado de las institucio-





nes con su respectivo requerimiento y se convocó a unasesión de trabajo con el equipo de voluntarios, la cual

se celebró el 5 de septiembre de 2006. En este eventolos voluntarios eligieron libremente las instituciones quecada uno podía o quería monitorear, con el cuidado deque se cubriera y no se excediera la muestra especí ficacorrespondiente a los solicitantes individuales, equivalen-te al 50% de la muestra total.

En esta reunión también se entregó la guía del mo-nitoreo voluntario de acceso a la información pública

(anexo IV), así como una serie de instrumentos para eldesarrollo del monitoreo.22 Entre los instrumentos entre-gados es preciso mencionar la hoja de control del mo-

nitoreo de acceso a la información pública y el cua-

dro sobre indicadores cuantitativos de desempeño. En

el primero los voluntarios consignaron una parte de losdatos necesarios para la generación de los indicadorescuantitativos, mientras que en el segundo todos los datospara los indicadores cualitativos. A cada una de las 162solicitudes, tanto las individuales como institucionales, lescorrespondía una hoja de control y un cuadro.

Entre el 7 y el 12 de septiembre de 2006 fueron entre-gadas las 162 solicitudes de información al mismo núme-ro de instituciones públicas, por ciudadanos a título in-dividual y representantes de Acción Ciudadana, siendoeste el quinto paso del desarrollo del monitoreo. Aunqueeste paso es metodológicamente sencillo, pues refiere ala simple entrega de las solicitudes, requirió altos nivelesde coordinación logística, no sólo por la cantidad totalde solicitudes sino sobre todo porque 66 de éstas fueronentregadas en las municipalidades del interior de la Re-pública de Guatemala.

22 Los instrumentos entregados se listan y explican en la guía.





R e

s p u e s t a n e g a t i v a :

•

E n v i a d a s l a s d o s c a r t a s y t r a

n s c u r r i d o e l p l a z o s i n r e c i -

b i r n i n g ú n t i p o d e r e s p u e s t a

.

•

L a a c l a r a c i ó n , e n f o r m a v e r

b a l , d e q u e e n e s a u n i d a d

d e i n f o r m a c i ó n n o s e g e n e r a d i c h a i n f o r m a c i ó n .

•

R e c h a z a r l a s o l i c i t u d s i n n i n g u n a e x p l i c a c i ó n .

S O B R E E L

P R

O C E D I M I E N T O

D E R E

S P U E

S T A

4 . ¿ L a i n f o r m a c i ó n e n -

t r e g a d a

r e s p e t ó

e l

p l a z o

e s t a b l e c i d o

l e g a l m e n t e ?

E l p

l a z o f u e d e 3 0 d í a s h á b i l e

s , s e g ú n e l a r t í c u l o 2 8 d e

l a

C o n s t i t u c i ó n y e l a r t í c u l o 1 1

d e l A c u e r d o g u b e r n a t i v o

6 4

5 - 2 0 0 5 .

1

0

5 . ¿ L a

r e s p u e s t a

a

l a

s o l i c i t u d i n c l u y ó s o l a -

m e n t e l a d e r i v a c i ó n

a o t r o s ó r g a n o s ?

•

E n l o s c a s o s q u e s e r e c i b i ó

r e s p u e s t a c o n d e r i v a c i ó n

a o t r o s ó r g a n o s , y a s e a e n

f o r m a v e r b a l o e s c r i t a , s e

e n t e n d e r á

p o s i t i v a

e s t a

v a

r i a b l e s i n o s e e n v i ó u n a

n u e v a s o l i c i t u d a l ó r g a n o i n

d i c a d o , o , s i e n v i a d a u n a

n u e v a s o l i c i t u d n o s e r e c i b i ó r e s p u e s t a t r a n s c u r r i d o e l

p l a z o e s t a b l e c i d o l e g a l m e n

t e ( t o m a n d o e n c u e n t a l a

f e c h a d e l a p r i m e r a s o l i c i t u d

) .

0

2

6 . ¿ L a s

e x c e p c i o n e s

a l e g a d a s s e e n m a r -

c a r o n d e n t r o d e l a s

p r e v i s t a s

t a x a t i v a -

m e n t e ?

•

L a r e s p u e s t a a e s t a v a r i a b l e

e s “ N o ” c u a n d o e s e n t r e -

g a d a l a i n f o r m a c i ó n .

•

S i f u e n e g a d o e l a c c e s o a

l a i n f o r m a c i ó n e n f o r m a

e s c r i t a ,

l a

r e s p u e s t a

a

e s t a

v a r i a b l e d e p e n d e r á

d e l

a r g u m e n t o e x p u e s t o .

1

0




45

7

¿ L a

r e s p u e s t a

f u e

e n t r e g a d a

p o r

e s c r i t o ?

•

L a r e s p u e s t a a e s t a p r e g u n

t a e s “ s í ” i n d e p e n d i e n t e -

m e n t e d e l a e n t r e g a o n o d e

l a i n f o r m a c i ó n s o l i c i t a d a ,

p u e s l o i m p o r t a n t e e n e s t e c a s o e s c o n d o c u m e n t o s

q u e p e r m i t a n l a i n t e r p o s i c i ó n d e r e c u r s o s . A d e m á s , s e

e n t i e n d e “ p o r e s c r i t o ” c u a l q u i e r m e d i o f í s i c o o e l e c -

t r ó n i c o q u e p e r m i t a c o m p r o

b a r d o c u m e n t a l m e n t e l a

i n s t i t u c i ó n r e m i t e n t e .

2

0

8

¿ L a

r e s p u e s t a

f u e

fi r m a d a p o r a u t o r i -

d a d c o m p e t e n t e ?

•

S e d e b e e n t e n d e r p o r a u t o r i d a d c o m p e t e n t e l a p e r -

s o n a a q u i e n f u e d i r i g i d a o t

r a n s f e r i d a l a s o l i c i t u d o s u

s u p e r i o r j e r á r q u i c o .

•

E n c a s o d e r e s p u e s t a e l e c t r ó

n i c a : q u e l a d i r e c c i ó n d e

c o r r e o s e a d e l a i n s t i t u c i ó n a

q u i e n s e s o l i c i t ó .

2

0

S O B R E

A C C E

S I B I L I D A D

9

¿ S e

e n c u e n t r a

e n

b u e n

e s t a d o

l a

d o c u m e n t a c i ó n

e n t r e g a d a ?

I n f o r m a c i ó n l e g i b l e ,

b i e n f o t o c

o p i a d a y n o d a ñ a d a .

1

0

1 0

¿ L a e n t r e g a d e l a

i n f o r m a c i ó n

f u e

g r a t u i t a

o

a

u n

c o s t o r a z o n a b l e ?

•

S i s e c o b r ó , a d e m á s d e l a r e p r o d u c c i ó n d e l a s h o j a s

o e l c o s t o d e u n d i s c o c o m

p a c t o ,

l a i n f o r m a c i ó n s e

c o n s i d e r a d e c o s t o n o r a z o n

a b l e y l a r e s p u e s t a e s n e -

g a t i v a .

•

S i n o f u e e n t r e g a d a l a i n f o r m a c i ó n l a r e s p u e s t a e s “ n o ” .

1

0

S O B R E L A

C A L I D A D

D E L A R E

S P U E

S T A

1 1

¿ L a r e s p u e s t a e s p e r -

t i n e n t e / i n t e l i g i b l e ?

•

E s p e r t i n e n t e e i n t e l i g i b l e c u

a n d o p u e d e s e r e n t e n d i -

d a c o n f a c i l i d a d p o r u n c i u d

a d a n o p a r t i c u l a r .

1

0





1 2 ¿ L a r e s p u e s t a

e s c o m p l e t a ?

•

S i n o s e r e c i b i ó l a i n f o r m a c i ó n s o l i c i t a d a ,

l a r e s p u e s t a

e s “ N o ” ( l a d e r i v a c i ó n a o t r o

s ó r g a n o s n o s e c o n s i d e r a

c o m o i n f o r m a c i ó n s o l i c i t a d a ) .

•

S i l a

i n f o r m a c i ó n n o

e s p r o

d u c i d a

p o r e l ó r g a n o

a

q u i e n s e d i r i g i ó y é s t e l o h

a c e s a b e r e n f o r m a

v e r -

b a l , n o s e c o n s i d e r a c o m o

o b t e n i d a l a i n f o r m a c i ó n .

A

f a l t a

d e n o r m a t i v a

s o b r e

e l t e m a , s e p r e s u m e l a

o b l i g a c i ó n d e l a u n i d a d d e

e n v i a r e l r e q u e r i m i e n t o a

d o n d e c o r r e s p o n d e p a r a q u e s e g e n e r e l a r e s p u e s t a

c o r r e s p o n d i e n t e .

•

S i l a

i n f o r m a c i ó n n o

e s p r o

d u c i d a

p o r e l ó r g a n o

a

q u i e n s e d i r i g i ó y é s t e , p o r e

s c r i t o , e x p l i c a l o s m o t i v o s

p o r l o s c u a l e s n o l a p r o d u c e

( n a t u r a l e z a d e l a u n i d a d

d e i n f o r m a c i ó n ) s e t e n d r á c

o m o p o s i t i v a l a r e s p u e s t a .

1

0

S U M A T O R I A

T O T A L D E N

Ú M E R

O S A B

S O L U T O

S

I n d i c a

d o r

d e

l a u n

i d a

d d e

i n f o r m a c

i ó n

( I ) = c a n t i d a

d d e p u n t o s o

b t e n

i d o s e

n c a

d a v a r i a

b l e e n

l a r e q u i s i

t o r i a

( P ) / 2 1 p u n t o s e n

j u e g o

)





5.4 Índice nacional de acceso a lainformación pública (INAIP)

La creación del índice nacional de acceso a la in-formación consistió en la suma del indicador general demarco legal (IML) y el indicador cuantitativo de desem-peño institucional general (IDI) y su división entre 2. Enotras palabras, es un promedio que mide la eficiencia yeficacia de las leyes y las practicas en materia de acce-

so a la información a nivel nacional, representado en lasiguiente fórmula:

INAIP = IML + IDI / 2



51

6. Resultados

6.1 Indicadores de marco legal

A continuación se presentan los resultados obtenidosen el análisis del marco legal organizado según gruponormativo. Para cada grupo se incluye al inicio un cua-dro con las categorías, las preguntas y las respuestasbinarias (positivo – negativo) obtenidas, así como la ex-plicación y el fundamento legal correspondiente. Lógi-camente, cuando no existen leyes que den respuesta alas preguntas, se obvian la explicación y el fundamen-to legal. Al final de cada grupo normativo se incluye uncuadro resumen, donde aparece la ponderación de lasrespuestas y el indicador especí fico correspondiente.Luego de los indicadores de los grupos normativos se in-cluye una sección donde se comparan los indicadoresde marco legal.

6.1.1 El Organismo Ejecutivo

CATEGORÍA 2 PREGUNTAS RESPUESTASSÍ NO

Grado deoperatividadde la regla-mentación

P.3 ¿Se prevén legalmente plazospara contestar?

P.4 ¿Se prevén legalmente tasas ocontribuciones para la presen-

tación del pedido que seanrazonables o accesibles?P.5 ¿Se solicita patrocinio letrado

obligatorio?P.6 ¿Se prevén otras formalidades

obligatorias para la prestacióndel pedido? (exceptuando elpatrocinio letrado)





El Organismo Ejecutivo, a través del Acuerdo Gu-bernativo 645-2005, Normas generales de acceso a la

información pública (…), artículo 11, establece que lasolicitud de acceso a la información debe resolverse enun plazo no mayor de 30 días. En adición, el artículo cita-do fue reformado en el Acuerdo Gubernativo 535-2006,quedando de la siguiente manera: Toda solicitud de in-

formación debe ser satisfecha en un plazo no mayor de

diez días hábiles, el que puede prorrogarse excepcional-

mente hasta por veinte días más, mediante resolución razonada, si concurren circunstancias que hagan difícil

reunir la información solicitada.

En cuanto a las tasas o contribuciones, el AcuerdoGubernativo 645-2005, artículo 6, regula la gratuidad delacceso, no considerando el reembolso de los gastos y

costos de la reproducción física o electrónica de la infor-mación como contrario al principio de gratuidad.

Los requisitos para solicitar información en el Orga-nismo Ejecutivo fueron establecidos en el artículo 10 delacuerdo mencionado en el párrafo anterior, el cual de-termina que …no es necesario acreditar calidad, obje-

to, ni interés jurídico, como fundamento de la solicitud.Tampoco será necesario contar con auxilio profesional,

ni cumplir con requerimientos formales, salvo que debe

hacerse por escrito.

CATEGORÍA 3 PREGUNTASRESPUESTAS

SÍ NO

Excepcionestemáticasprevistas en lanormativa.

P.7 ¿La información re-servada, está previstataxativamente en laley?

P.8 ¿Dichas excepcionesresponden a criteriosde razonabilidad?





El artículo 12 del Acuerdo Gubernativo 645-2005,reformado por el artículo 5 del Acuerdo Gubernativo

535-2006, establece: Toda conducta del funcionario o

empleado público que impida, restrinja u obstaculice el

derecho de acceso a la información pública constituirá

una falta administrativa, según el caso y circunstancia,

debiéndose conocer y resolver conforme a las disposicio-

nes de la Ley del Servicio Civil, sin perjuicio de otras res-

ponsabilidades que legalmente pudieran corresponder.


SÍ NO

Sobre la exis-tencia y ca-racterísticasde recursosadministra-tivos a serinterpuestosante la de-negatoria deentrega de

información.

P.12 ¿Están previstos reme-dios o recursos admi-nistrativos para lograrla entrega de la infor-mación cuando no es

entregada?P.13 ¿Las características de

dichos recursos res-ponden a criterios deefectividad y rapidez?

P.14 ¿Los recursos adminis-trativos son accesiblespara toda la pobla-

ción?

El Organismo Ejecutivo regula los recursos administra-tivos en el decreto 119-96 del Congreso de la Repúblicade Guatemala, Ley de lo Contencioso Administrativo, loscuales son aplicables en la temática de acceso a la in-formación, ya que se interponen en contra de resolucio-

nes dictadas por autoridad administrativa.

En complemento, las normas generales de accesoa la información pública en el Organismo Ejecutivo y susdependencias establece en su artículo 11 que cuando

la información contenga datos que se consideren le-

galmente protegidos, el responsable de la información




55

deberá cursar la solicitud de información a la autoridad

administrativa superior, para que ésta resuelva fundada-

mente y por escrito, el acceso o la denegatoria a la in-

formación solicitada. Esta

resolución

deberá notificarse

al interesado.

Los recursos existentes responden a criterios de efec-tividad y rapidez, siendo estos principios de la adminis-tración pública establecidos en el artículo 2 del decreto

119-96, Ley de lo Contencioso Administrativo. Los recursosen cuestión son accesibles a toda la población, ya queno existe alguna norma que establezca lo contrario.


SÍ NO

Sobre la

existencia ycaracterísticasde recursos ju-diciales a ser in-terpuestos antela denegatoriade entrega deinformación.

P.15 ¿Están previstos reme-

dios o acciones judicia-les para lograr la entregade la información cuan-do no es entregada o esdenegada?

P.16 ¿Las características le-gales de la herramientaresponden a criterios deefectividad y rapidez?

P.17 ¿Los recursos judicialesson accesibles para todala población?

En caso de contienda por actos y resoluciones dela administración y de las entidades descentralizadas yautónomas del Estado, procede el proceso contencioso

administrativo, según el artículo 19, numeral 1, decreto119-96, Ley de lo Contencioso Administrativo. El procedi-miento es más extenso que el recurso administrativo y noresponde a los criterios de rapidez deseados en materiade acceso a la información. Los recursos judiciales sonaccesibles a toda la población, ya que no existe ningu-na norma que regule lo contrario.





CUADRO 15CUADRO RESUMEN E INDICADOR DE MARCO

LEGAL DEL ORGANISMO JUDICIAL

CATEGORÍA /PREGUNTA

RESPUESTAS / CONTEO

SÍ NO CONTEO

CATEGORÍA 1 Aplicable únicamente al análi-sis del marco legal nacional

P1P2

CATEGORÍA 2 P3 X 0P4 X 0P5 X 1P6 X 1

CATEGORÍA 3P7 X 1P8 X 0

CATEGORÍA 4

P9 X 1P10 X 1

CATEGORÍA 5P11 X 0

CATEGORÍA 6P12 X 0P13 X 0P14 X 0

CATEGORÍA 7P15 X 0P16 X 0P17 X 0

Sumatoria Total 5INDICADOR 0.33

El indicador de marco legal del Organismo Judicial

(OJ), equivalente a 0,33 es regular, lo que significa quees insuficiente para garantizar el derecho de acceso ala información pública. En estos casos, la administraciónpública puede conducirse con mentalidad de secretis-mo y es posible pensar que el derecho de acceder a lainformación pública es una decisión que se reservan losfuncionarios del Organismo Judicial.






SÍ NO

Sobre laexistenciay caracte-rísticas derecursos admi-nistrativos aser interpues-tos ante la de-

negatoria deentrega deinformación.

P.12 ¿Están previstos remedioso recursos administrativospara lograr la entregade la información cuan-do no es entregada?

P.13 ¿Las características dedichos recursos respon-den a criterios de efecti-

vidad y rapidez?P.14 ¿Los recursos administra-

tivos son accesibles paratoda la población?

Los artículos 155, 156 y 157 del Código Municipal, re-gulan los recursos administrativos de revocatoria y reposi-

ción, los cuales se rigen por el procedimiento establecidoen la Ley de lo Contencioso Administrativo, que tambiénes aplicable al Organismo Ejecutivo y sus dependencias.Dichos recursos responden a criterios de efectividad y ra-pidez y son accesibles para toda la población.


SÍ NOSobre laexistencia ycaracterísticasde recursos

judiciales aser interpues-tos ante la

denegatoriade entrega deinformación.

P.15 ¿Están previstos reme-dios o acciones judicia-les para lograr la entregade la información cuan-do no es entregada o esdenegada?

P.16 ¿Las características le-gales de la herramientaresponden a criterios deefectividad y rapidez?

P.17 ¿Los recursos judicia-les son accesibles paratoda la población?





La Constitución de la República en el artículo 46 es-tablece que en materia de derechos humanos, los trata-

dos y convenciones aceptados y ratificados por Guate-mala, tienen preeminencia sobre el derecho interno. Deesta manera los instrumentos internacionales ratificadosforman parte del ordenamiento jurídico guatemalteco ypueden ser fundamento jurídico en el ejercicio de los de-rechos que garantiza.

El artículo 30 de la Constitución establece: Todos losactos de la administración son públicos. Los interesados

tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes,

copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y

la exhibición de los expedientes que deseen consultar,

salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de

seguridad nacional, o de datos suministrados por parti-

culares bajo garantía de confidencia.

CATEGORÍA 2 PREGUNTAS RESPUESTASSÍ NO

Grado de ope-ratividad de lareg lamenta-ción.

P.3 ¿Se prevén legalmenteplazos para contestar?

P.4 ¿Se prevén legalmentetasas o contribuciones

para la presentacióndel pedido que sean ra-zonables o accesibles?

P.5 ¿Se solicita patrocinioletrado obligatorio?

P.6 ¿Se prevén otras for-malidades obligatoriaspara la prestación del

pedido? (exceptuandoel patrocinio letrado)

El artículo 28 de la Constitución establece: (…) en

materia administrativa el término para resolver las peti-

ciones y notificar las resoluciones no podrá exceder de

treinta días. Por su parte, no se prevén tasas o contribu-




77

El artículo 265 de la Constitución regula la proceden-cia del amparo, procedimiento judicial instituido con elfin de proteger a las personas contra las amenazas deviolaciones a sus derechos o para restaurar el imperio delos mismos cuando la violación hubiere ocurrido.

No hay ámbito que no sea susceptible de amparo,y procederá siempre que los actos, resoluciones, disposi-ciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amena-

za, restricción o violación a los derechos que la Constitu-ción y las leyes garantizan.

La rapidez y efectividad del procedimiento se garan-tizan en el artículo 5 de la Ley de Amparo, Exhibición Per-sonal y Constitucionalidad, el cual establece los princi-pios aplicables en cualquier proceso relativo a la justicia

constitucional, siendo los siguientes:

a) Todos los días y horas son hábiles;b) Las actuaciones serán en papel simple, salvo lo

que sobre reposición del mismo se resuelva endefinitiva;

c) Toda notificación deberá hacerse a más tardar al

día siguiente de la fecha de la respectiva resolu-ción, salvo el término de la distancia;d) Los tribunales deberán tramitarlos y resolverlos con

prioridad a los demás asuntos.




81

El indicador óptimo del OE equivalente a 0,80 con-trasta significativamente con el 0,27 del OJ, calificado

de regular. Igualmente contrasta este último dato con elindicador de las MUNIS, ascendente a 0,67, calificado debueno. En tercer lugar aparecen las entidades descen-tralizadas y autónomas (OTRAS) con un indicador de 3,6,no necesariamente alentador.

En consecuencia, el OE encabeza el listado con

una buena nota y con un marco normativo califica-do de óptimo, en segundo lugar aparecen las MUNIS,con un evaluación buena, mientras que calificados deregulares aparecen los preceptos legales que rigen elacceso a la información en el OJ, el OL y OTRAS institu-ciones públicas.

Finalmente, vale la pena anotar que el indicador na-cional, que evalúa la Constitución Política y leyes de ob-servancia general, posee una puntuación alta de 0,68 yes calificado juntamente con las MUNIS como un marconormativo bueno. Este dato es la segunda razón por lacual el IML se mantiene en una posición favorable, aun-que es preciso anotar que el tipo de normas evaluadas

por el indicador especí fico en cuestión contienen por loregular preceptos generales y carecen de mecanismos

e instrumentos especí ficos y efectivos.

6.2 Indicadores cuantitativos dedesempeño institucional

6.2.1 Indicadores de procedimiento

Los indicadores de procedimiento se refieren a lascinco fases en las cuales se dividió el proceso de ac-ceso a la información pública. El objeto de este tipo deindicadores es determinar en cuál fase se concentranlos mayores niveles de discrecionalidad y opacidad que




87

Primero, llama la atención que la diferencia entrecada uno de los indicadores, especialmente informa-

ción sobre presupuesto, planificación y desempeño, noes significativa, encontrándose todas en el rango de de-sempeño regular. Este no es un dato alentador, pues sig-nifica que ninguno de los tipos de información solicitadospresenta buenos niveles de desempeño, es decir, en muypocos casos el acceso cumple con estándares y princi-pios aceptados internacionalmente.

Segundo, al comparar los resultados especí ficosentre sí, es posible obtener conclusiones y/o hipótesisinteresantes. Por ejemplo, aunque la diferencia no esdramática, el indicador de 0,43 correspondiente a ser-vicio civil, permite afirmar que existen más dificultadescomparativas para acceder las nóminas de empleados

públicos, los montos de salarios y honorarios, así comoa la cantidad de personas contratadas en relación dedependencia.

Por su lado, es interesante analizar comparativamen-te el indicador de información sobre planificación (0,52)en relación al de desempeño (0,48), pues muestra una

pequeña brecha de acceso entre los que se planea y loque se ejecuta. Especí ficamente, es más difícil accedera indicadores de impacto y/o desempeño que midan ellogro de los objetivos de los programas, planes y/o pro-yectos de trabajo, que los programas, planes y/o pro-yectos mismos.

6.2.4 Indicadores por tipo de solicitante

Los indicadores por tipo de solicitante miden el gra-do de dificultad y/o el trato discrecional que presentauna solicitud de acceso a la información, en virtud desi es presentada por un ciudadano particular o por otroque cuenta con el respaldo de una institución privada.





El supuesto a medir y probar es que no es necesarioningún respaldo para garantizar el efectivo y eficiente

acceso a la información en poder de instituciones pú-blicas. La gráfica siguiente muestra los resultados ob-tenidos.

GRÁFICA 5INDICADORES SEGÚN TIPO DE SOLICITANTE

A diferencia de las otras dos variables, esta si presen-

ta una brecha importante entre su categorías. La gráfi

-ca muestra que el indicador de solicitudes individualespresenta un nivel de desempeño muy cercano al maloequivalente a 0,35, mientras el nivel de desempeño delas solicitudes individuales es regular ascendiendo a 0,60.Esto significa que solamente 3 de cada 10 ciudadanosacceden de manera eficiente y eficaz a la informaciónpública, mientras que 6 de cada 10 ciudadanos con res-paldo de una entidad privada (una OSC, en este caso)acceden de la misma manera.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0,35

Solicitudes individuales

0,60

Solicitudes institucionales





El acceso a la información en las municipalidades,según el tipo de información requerida, se mantiene en

un rango de desempeño regular en las cuatro catego-rías de información (0.34, 0.39, 0.43, 0.33). Las institucionesautónomas y descentralizadas, como se puede ver enla gráfica 6, ejercieron un buen desempeño al tramitarsolicitudes que requerían información sobre presupuesto(0.73), planificación (0.78) y desempeño (0.61). Por otraparte, los requerimientos sobre servicio civil obtuvieron un

mal desempeño (0.21).

En términos generales, el Organismo Ejecutivo esquien presenta los mejores niveles de acceso a infor-mación sobre desempeño con un indicador de 0,9;contrastando con el indicador de 0,21 de acceso a lainformación sobre servicio civil en las instituciones des-

centralizadas y autónomas.

Los resultados presentados en la siguiente gráficahacen incuestionable que el desempeño de las institu-ciones es invariablemente más eficaz y eficiente cuandoconocen solicitudes de información requeridas por unainstitución. Por el contrario, las solicitudes presentadas

por personas particulares sufren un mal desempeño ge-neral, pues no se registra una sola excepción en ningunode los grupos de instituciones públicas monitoreadas, en-contrándose en un rango que no supera el 0.4 en ningu-no de los casos.





GRÁFICA 11ÍNDICE DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

Resulta que el indicador de marco legal (IML) es su-perior al indicador cuantitativo de desempeño institu-cional (IDI), el primero con 0,58 y, el segundo, con 0,48.En general, esto obliga a pensar que las prácticas seencuentran rezagadas respecto del marco legal, o loque es lo mismo, existen preceptos normativos que noencuentran un correlato equivalente en la realidad. Sinembargo, recordando que la relación entre ambos indi-cadores es dicotómica y complementaria a la vez, y ob-servado que la diferencia entre ambos no es dramática,puede afirmarse que es necesaria una reforma profundadel marco legal para garantizar el efectivo y eficienteacceso a la información pública, así como la creación y/ofortalecimiento de los recursos, sistemas y mecanismosnecesarios para el mismo efecto.

Finalmente, el índice nacional de acceso a la infor-mación pública (INAIP) es de 0.53, calificado de regular.Esto significa que existe un considerable riesgo de quela administración pública se conduzca con mentalidadde secretismo, que en la mitad de los casos entregar

0,48

0,58

0,53

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

Indicador de desempeñoinstitucional

Indicador del marconormativo

Índice de acceso a lainformación pública





ción, se recomienda redactar guías propias de cadainstitución describiendo detalladamente el procedi-

miento que el ciudadano debe realizar para adquirirla información, brindando más seguridad y confianzadurante el ejercicio de su derecho.

Mejorar la administración de información: Las nuevastecnologías de información permiten crear nuevossistemas para almacenar datos, entre estos: portales

electrónicos y sistemas de archivo computarizados.Se recomienda que toda institución pública genereun espacio en Internet, así también, inicie un proce-so de digitalización de datos. Un efecto inmediato aesta medida será la reducción de costos en la trans-ferencia de datos.

Continuar monitoreando el acceso a la informaciónpública en Guatemala: La mejor manera de deter-minar las mejores prácticas de acceso a la informa-ción pública es su constante ejercicio. Es necesarioque exista un monitoreo constante del derecho, conel objeto de encontrar los obstáculos que lo vulne-ren y poder proponer reformas a los procedimientos

establecidos.

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10. Listado de anexos(documentos en disco compacto adjunto)

Anexo I: Legislación guatemalteca vigente relacio-nada con el derecho de acceder a la informaciónpública.

Anexo II: Muestra.

Anexo III: Cuadro con el requerimiento concreto

asignado a cada institución monitoreada.

Anexo IV: Guía del monitoreo voluntario de acceso ala información pública.

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Indicadores de Acceso a La Informac

Documents

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