impacto de la ley 70/93 en las comunidades negras del departamento del choco
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EL IMPACTO DE LA LEY 70 DE 1993 EN LAS COMUNIDADES NEGRAS DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ JUAN JOSÉ MURILLO MURILLO UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS ESCUELA DE DERECHO BUCARAMANGA 2004
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A lo largo de la historia de Colombia el tema de la diversidad étnica y sobre todo en lo relacionado con la poblacion afrocolombiana habia sido considerado de poco o ninguna importancia dentro del contexto politico social economico y cultural del pais prueba de ello, es que la constitucion de 1886 no reconocia en parte alguna de su articulado en la existencia de este grupo social
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EL IMPACTO DE LA LEY 70 DE 1993 EN LAS COMUNIDADES NEGRAS
DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ
JUAN JOSÉ MURILLO MURILLO
UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
ESCUELA DE DERECHO BUCARAMANGA
2004
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EL IMPACTO DE LA LEY 70 DE 1993 EN LAS COMUNIDADES NEGRAS
DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ
JUAN JOSÉ MURILLO MURILLO
Trabajo de Grado presentado como requisito para optar al título de Abogado
Director: MOISÉS CETRÉ CASTILLO
Economista
UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
ESCUELA DE DERECHO BUCARAMANGA
2004
3
NOTA DE ACEPTACIÓN
4
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 1
1. LAS COMUNIDADES NEGRAS Y LA CONSTITUCIÓN DE 1991 7
1.1 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO, LA DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA Y EL PLURALISMO 7
1.2 EL RECONOCIMIENTO Y PROTECCIÓN DE LA DIVERSIDAD
ÉTNICA, ART. 7° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA 10
1.3 SURGIMIENTO DEL ART. 55 TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA 14
2. LA LEY 70 DE 1993 16
2.1 ORIGEN DE LA LEY 16
2.2 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 17
2.3. DECRETOS REGLAMENTARIOS 40
2.3.1 Los Consejos Comunitarios 44
2.3.2 La Comisión Técnica 48
2.3.3 Procedimiento de Titulación Colectiva y oposición a la solicitud 50
2.3.4 Comisión consultiva de alto nivel 53
2.3.5 Comisiones consultivas regionales, departamentales y Bogotá
D.C. 54
2.3.6 Organizaciones de base 55
3. LAS COMUNIDADES NEGRAS Y LA LEY 70 DE 1993 57
3.1 LAS ORGANIZACIONES DE COMUNIDADES NEGRAS EN EL
CONTEXTO NACIONAL 61
4. EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Y LA LEY 70 DE 1993 67
4.1 CARACTERÍSTICAS DEL DEPARTAMENTO EN RELACIÓN A LOS
OTROS QUE INTEGRAN LA REGIÓN PACIFICA 67
5
4.2 EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ ANTES DE LA LEY 70 DE
1993 69
4.3 EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ A PARTIR DE LA APLICACIÓN
DE LA LEY 70 72
5. PROYECCIÓN DE INVERSIONES FUTURAS EN EL DEPARTAMENTO
POR EFECTOS DE LA LEY 70 DE 1993 80
6. BALANCE DE LA APLICACIÓN DE LA LEY 81
7. CONCLUSIONES 83
8. RECOMENDACIONES 86
BIBLIOGRAFÍA 88
ANEXOS 90
6
LISTA DE ANEXOS
Pág.
Anexo 1. Estadísticas sociales del Departamento de Chocó – DANE
1993 91
Anexo 2. Títulos adjudicados a las Comunidades Negras del
Departamento de Chocó en el año 2000 92
Anexo 3. Títulos pendientes por entregar a las Comunidades Negras
del Departamento de Chocó en el años 2001 93
Anexo 4. Inversión pública sectorial para los principales Departamentos
CONPES 2909 de 1997 – Programa Plan Pacífico * 1995 – 1998 94
7
RESUMEN
TITULO: EL IMPACTO DE LA LEY 70 DE 1993 EN LAS COMUNIDADES NEGRAS DEL
DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ *
AUTOR: JUAN JOSÉ MURILLO MURILLO **
PALABRAS CLAVES: Constitución de 1991, Ley 70 de 1993, Comunidades Negras,
Cuenca del Pacifico, Departamento del Chocó
DESCRIPCIÓN:
A lo largo de la historia de Colombia el tema de la diversidad étnica y sobre todo en lo
relacionado con la población afro-colombiana, había sido considerado como de poca o
ninguna importancia dentro del contexto político, social, económico y cultural del país.
Prueba de ello, es que la Constitución de 1886 no reconocía en parte alguna de su
articulado la existencia de este grupo social.
Es a partir de la Constitución de 1991, que la población afro-colombiana comienza a tener
un valor para el Estado, ya que en varios de sus Artículos, entre ellos el 7°, se reconoce la
existencia de la diversidad étnica y cultural de la nación Colombiana, lo que involucra
necesariamente a esta población.
En consonancia con este reconocimiento, el Artículo Transitorio 55 de la norma superior
ordena al Congreso de la República la creación de una Ley, mediante la cual se le
reconozca a las Comunidades Negras de la Cuenca del Pacífico, entre otras cosas, el
derecho a la propiedad colectiva de ciertos territorios. Surgiendo, de esta forma, la Ley 70
de 1993, mediante la cual se reconoce a las Comunidades Negras que habitan las zonas
rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico el derecho a la propiedad colectiva, lo
que a su vez implica la obligación por parte del Estado de crear los mecanismos adecuados,
para que estas comunidades puedan lograr un desarrollo económico y social, que les
permita integrarse al resto de la sociedad nacional en igualdad de condiciones.
* Trabajo de Grado.
** Facultad de Ciencias Humanas. Escuela de Derecho y Ciencias Políticas. Moisés Cetré Castillo.
8
SUMMARY TITLE: THE IMPACT OF THE LAW 70 OF 1993 IN THE BLACK COMMUNITIES OF THE DEPARTMENT OF THE CHOCO * AUTHOR: JUAN JOSÉ MURILLO MURILLO * * KEY WORDS: Constitution of 1991, Law 70 of 1993, Black Communities, Cuenca of the Pacifico, Department of the Choco DESCRIPTION: Along the history of Colombia the topic of the ethnic diversity and mainly in the related with the African-American-Colombian population, it had been considered as of little or any importance inside the political, social, economic and cultural context of the country. It proves of it, it is that the Constitution of 1886 didn't recognize some of its articulate one partly the existence of this social group. It is starting from the Constitution of 1991, that the African-American-Colombian population begins to have a value for the State, since in several of her Articles, among them the 7°, the existence of the ethnic and cultural diversity of the Colombian nation is recognized, what necessarily involves this population. In consonance with this recognition the Transitory Article 55 of the superior norm order to the Congress of the Republic the creation of a Law, by means of which is recognized to the Black Communities of the Cuenca of the Pacific, among other things, the right to the collective property of certain territories. Arising, this way, the Law 70 of 1993, by means of which is recognized to the Black Communities that inhabit the riverside rural areas of the rivers of the Cuenca of the Pacific the right to the collective property, that that in turn it implies the obligation on the part of the State of creating the appropriate mechanisms so that these communities can achieve an economic and social development that allows them to be integrated to the rest of the national society in equality of conditions.
* Work of Grade. ** Faculty of Human Sciences. School of Right and Political Sciences. Moisés Cetré Castillo.
1
INTRODUCCIÓN
Tradicionalmente las zonas geográficas de Colombia habitadas por
comunidades negras (como es el caso de la Región Pacifica), han sufrido el
abandono por parte del Estado en cabeza de sus gobernantes, quienes de
alguna manera han considerado que los habitantes de dichos territorios no
son merecedores de los cuidados que este Estado debe prodigar a todos sus
ciudadanos, o quizá porque se pretenda que el concepto de ciudadanía no
implica para ellos( los habitantes de estas comunidades) los mismos valores,
que para los habitantes de otras regiones dentro del territorio nacional.
Es claro que el Chocó no ha sido la excepción a este trato discriminatorio.
Durante muchos años la población chocoana ha sido ignorada por los planes
de desarrollo y la inversión social adelantados por el gobierno.
De igual forma ha procedido el legislativo en materia de creación de normas
encaminadas a aliviar siquiera en lo mínimo el estado de pobreza de los
habitantes de dicha región. Así, se puede palpar que esta zona de Colombia
presenta el más alto índice de Necesidades Básicas Insatisfechas – NBI –,
careciendo de una adecuada infraestructura de servicios públicos, así como
de vías de comunicación, en cuanto a carreteras y aeropuertos se refiere,
que permita integrarla al resto del país fácilmente.
En medio de este cuadro de pobreza y necesidades, después de insistentes
reclamos por parte de los líderes de las comunidades negras y a raíz del
apoyo que estos le brindaron a los candidatos indígenas, del M19 y la UP a
la Asamblea Nacional Constituyente (apoyo este que redundó enormemente en su elección como delegatarios), se consiguió que, a
2
última hora, se insertara en la Constitución Política de 1991 el Art. 55
transitorio, mediante el cual se ordenó la expedición de una Ley, que le
reconociera a las comunidades negras el derecho a la propiedad colectiva
sobre alguna tierras baldías de las zonas ribereñas de la Cuenca del
Pacifico.
Como resultado de este mandato Constitucional, fue aprobada la Ley 70 de
1993, cuyo análisis es motivo del presente trabajo. Esta Ley establece como
su objeto – de cuerdo con el Art. 1º – “reconocer a las comunidades negras que han venido ocupando colectivamente tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva... Así mismo tiene como propósito establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras de Colombia como grupo étnico, y el fomento de su desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades, frente al resto de la sociedad Colombiana”1.
El propósito del presente trabajo de investigación fue el de determinar el
impacto producido por efectos de la aplicación de la Ley 70 de 1993 en las
Comunidades Negras del Departamento del Chocó, desde el punto de vista
social y económico fundamentalmente, en consideración a que esta ley fue
presentada como la alternativa de mayor viabilidad, para brindarle a dichas
comunidades una posibilidad real de desarrollo en igualdad de condiciones a
los demás miembros de la sociedad Colombiana.
Por otra parte, el departamento del Chocó es sin lugar a dudas la entidad
territorial con mayoría de población afrodescendiente (más del 97%), lo que 1 Art. 1º. Ley 70 de 1993. República de Colombia.
3
en teoría debería convertirlo en el centro de recepción de los mayores
aportes productos de esta Ley, y a la vez en el principal modelo de
jalonamiento del desarrollo de la población afrocolombiana.
Lo anterior conduce entonces al planteamiento de la siguiente Hipótesis: “ Si
bien es cierto que el propósito de la ley 70 de 1993 es el reconocimiento de
algunos derechos a los miembros de las comunidades negras, y el fomento
del desarrollo económico y social de las mismas, su deficiente
implementación, por un lado y la falta de instrumentos adecuados para
ejercer los controles necesarios en el desarrollo y aplicación de su contenido,
por otro, impiden en gran medida el cumplimiento de los objetivos trazados
para ella”.
Teniendo en cuenta que uno de los objetivos del presente trabajo, es el de
analizar si la ley 70 de 1993 se constituye en el PUENTE IDEAL que
INTEGRE a la comunidades negras (como parte de la sociedad civil) al
Estado, como garante de las libertades y los derechos ciudadanos, la
investigación tendría un aporte importante en relación a la valoración dada
por el gobierno y por sus funcionarios, a esos derechos, al cumplir
cabalmente con lo establecido en su articulado.
Es importante aclarar que el análisis comprende de manera integral a todo el
departamento, ya que por su característica poblacional este debe ser
considerado como una sola Comunidad Negra, y por tanto sus efectos
involucran a todo el territorio departamental.
Como Objetivo General de la presente investigación, se propuso el de
determinar de qué forma ha incidido la ley 70 de 1993 en el desarrollo
económico y social de las comunidades negras del departamento del Chocó,
a partir de su vigencia.
4
En concordancia con lo anterior, se trabajaron los objetivos específicos, los
cuales consistieron fundamentalmente en: a) Clarificar el nivel de factibilidad
de la aplicación de la ley 70 de 1993, en el plano económico; b) Determinar
las incidencias sociales a partir de su aplicación, es decir, a través del
análisis del contenido de la norma se estableció la factibilidad de su
aplicación en el plano económico, con miras a lograr un desarrollo sostenido
en dichas comunidades.
Para lograr los objetivos anteriores, y ante la imposibilidad que representa la
consecución de cualquier tipo de información en las entidades del Estado por
el procedimiento normal, dentro de un tiempo razonable y sin oponer
obstáculo alguno, se hizo necesario solicitar la información mediante
derechos de petición, apelando a lo consagrado en el articulo 23 de la
Constitución Política de 1991. Por este medio se acudió entonces a las
siguientes entidades: Departamento Nacional de Planeación –DNP-,
Dirección de Etnias del Ministerio del Interior, Departamento Nacional de
Estadísticas –DANE-, Gobernación del Chocó, Secretaría de la Cámara de
Representantes y Secretaría General del Senado de la República. Logrando
que las anteriores suministraran parte de la información requerida para esta
investigación.
En consideración a que respecto de la aplicación práctica de la ley 70 de
1993 no existen antecedente investigativos, el presente trabajo de
investigación es importante porque puede constituirse en un punto de partida
para investigaciones posteriores que versen sobre el tema, es decir, sobre la
problemática de las comunidades negras, ya que al respecto se abre una
gama de posibles campos de investigación, como por ejemplo, la real
situación de las organizaciones de base de comunidades negras ubicadas en
las grandes ciudades del país o; la efectividad de la función de los consejos
5
comunitarios para el logro del desarrollo económico y social de estas
comunidades, por mencionar solo dos temas de todos los posibles.
Cabe anotar, que para el desarrollo de esta investigación se presentaron
dificultades que de alguna manera incidieron en el resultado de la misma,
impidiendo que fuera un poco más completa, como por ejemplo:
Aún en el año 2002, entidades como el DANE , el DNP y la Dirección de
Etnias del Ministerio del Interior, no cuentan con unas estadísticas seguras y
confiables sobre elementos que permitan orientar adecuadamente una
investigación en este campo, como por ejemplo, la base poblacional de los
afrocolombianos, sus características, sus condiciones de vida en términos de
indicadores tales como índice de Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI- ,
Índice de Desarrollo Humano –IDH- o, Índice de Calidad de Vida – ICV- . Sus
cifras estadísticas – como lo admiten sus funcionarios - son aproximaciones y
como tal han sido tomadas.
La gobernación del departamento del Chocó, no cuenta con un archivo
organizado, ni siquiera manualmente (menos aún sistematizado), en el cual
se lleven estadísticas sobre el índice de crecimiento poblacional, cubrimiento
en servicios de salud y públicos o, índice de escolaridad. Sus datos como los
de las otras entidades son aproximaciones.
No existe en el departamento estadísticas de seguimiento a la aplicación de
la ley 70 de 1993, por lo que sus autoridades desconocen el monto real de
las inversiones producto de esta ley. Adicionalmente los proyectos que se
han manejado por efectos de la misma, tiene diversos orígenes dentro de la
telaraña gubernamental, lo que hizo imposible la adquisición de una
información confiable al respecto.
6
Y, finalmente dentro de las dificultades encontradas, el cambio de estructura
de la Dirección de etnias del Ministerio del Interior por parte del actual
gobierno (en el plan de reestructuración administrativa), generó cierto caos al
interior de dicha dependencia como resultado de la sobreacumulación de
funciones de sus empleados, lo que ha conducido a que muchos datos sean
difíciles de localizar.
Los resultados de la presente investigación se presentan en seis (6)
Capítulos organizados de la siguiente manera: El capítulo 1 está dedicado al
tema de las comunidades negras y la Constitución de 1991, destacando
conceptos como el de Estado Social de Derecho y Democracia Participativa,
así como el reconocimiento y protección de la diversidad étnica, contenido en
su artículo 7°; en el capítulo 2 se maneja todo lo relacionado con el contenido
de la ley 70, su origen, la exposición de motivos y sus Decretos
Reglamentarios; el capítulo 3 versa sobre las comunidades negras y la ley 70
de 1993, haciendo una breve presentación de lo que son las organizaciones
en el contexto nacional; el capítulo 4 se refiere al departamento del Chocó y
la ley 70, mostrando sus características en relación a los otros que integran
la Región Pacifica, su situación económica y social antes y a partir de la
aplicación de la ley; el capitulo 5 está dedicado a mostrar la proyección de
futuras inversiones en el departamento por efectos de la ley, destacando el
hecho de que estas no estén determinadas de forma concreta hasta el
momento; finalmente en el capitulo 6 se hace un balance de la aplicación de
la ley 70 en el departamento del Chocó.
7
1. LAS COMUNIDADES NEGRAS Y LA CONSTITUCIÓN DE 1991
1.1 EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO, LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y EL PLURALISMO
Uno de los grandes logros de la Constitución de 1991, fue haber podido
introducir en su contenido nuevos conceptos y principios, mediante los cuales
se busca lograr una integración mucho más sólida entre Estado y Sociedad,
pues, a fin de cuentas la razón de ser del Estado son los miembros de la
sociedad que lo conforman. Al respecto es importante destacar el contenido
de una parte de su articulado, en el cual se pone de manifiesto el interés del
constituyente, por lograr un Estado con un equilibrio social mucho más
significativo.
Se destaca el hecho de que la Constitución de 1991, (a diferencia de la 1886)
le dio cabida a conceptos como pluralismo, democracia participativa y Estado Social de Derecho con todo lo que esto implica, así como al
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación,
con lo cual cambia de una manera radical la concepción política que sobre el
Estado existía hasta antes de 1991.
Al respecto el Art. 1° de la Constitución Política expresa: ” Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de Republica unitaria,… democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”2. 2 Art. 1º. Constitución Política de la República de Colombia. 1991.
8
La integración entre Estado y Sociedad no debe ser estática, sino dinámica,
dinamismo que se logra a partir de un mayor grado de participación de esta
en las grandes decisiones de aquel. Reafirma este propósito del contenido
Constitucional, el concepto (Bolívar, 1998: 112) según el cual el Estado y la
sociedad Civil se pueden entender y relacionar de manera diferente según el
tiempo y según el tema. A través de lo público se puede establecer un
vinculo político entre el Estado y la Sociedad Civil, el cual puede dar como
resultado diferentes tipos de relaciones, como por ejemplo aquellas que
contribuyan al fortalecimiento de un espacio público democrático para lo cual,
el Estado tiene que ofrecerle a la sociedad civil posibilidad de concertar y de
incluir actores antes marginados de la política, conservando eso sí, la
responsabilidad y la autonomía necesarias para tomar las decisiones, sin ser
manipulado por un sector determinado de la sociedad3.
Así las cosas, el Estado es visto como “un conjunto de relaciones sociales
que establece cierto orden en un territorio determinado y que es respaldado
con una garantía coercitiva centralizada y que se expresa como legalidad y
como agente legitimado del interés común”4. Sin embargo, el concepto de
Estado Social de Derecho va mucho mas allá de esta visión, pues, además
del contenido del Estado de Derecho, el concepto de “Estado Social” implica
entre otras cosas, el reconocimiento de la dignidad humana.
Se afirma entonces, que: “el respeto por los derechos humanos, de un lado, y
el acatamiento de unos principios rectores de la actuación estatal, por otro,
constituyen las consecuencias prácticas de la filosofía del Estado Social de
Derecho”5. Lo anterior, permite entender que el respeto a la dignidad
humana es un derecho adquirido tanto a nivel individual, como a nivel de
3 BOLÍVAR. 1998. P. 112. 4 O’DONNELL. 1995. P. 308. De: Bolívar. 1998. P. 112. 5 PÉREZ ESCOBAR, Jacobo. Derecho Constitucional Colombiano. Temis: Bogotá. 1997. P. 2.
9
comunidad, por el solo hecho de formar parte de este Estado Social de
Derecho, y cuya práctica se hace efectiva cuando el Estado propicia las
condiciones adecuadas para impedir que los miembros de las comunidades
negras como parte de la sociedad civil nacional sean víctimas de masacres,
desplazamientos y desapariciones, así como también, cuando el Estado
reconoce el derecho que tienen estas comunidades a recibir de él, el apoyo
necesario para lograr su desarrollo integral.
A este punto se refiere precisamente Jacobo Pérez Escobar cuando afirma:
“El Estado Social de Derecho debe tener una organización que le permita
satisfacer las necesidades económicas y sociales a las personas. Es que el
Estado y la sociedad con fundamento en los principios de la dignidad
humana y de la solidaridad, deben procurar garantizar a toda persona el
mínimo vital para una existencia digna. En otros términos, el Estado, como
organización política que es, debe procurar cumplir como cometido básico de
su existencia la realización de la justicia social”6.
La democracia participativa, como eje central de la carta magna, se
convierte en un concepto que trasciende mas allá de una simple
interpretación, pues esta, cuenta con un importante elemento de apoyo como
es el pluralismo, que debe ser entendido tanto a nivel político como a nivel
cultural y étnico7. Implica, además, la posibilidad de una participación directa
de la ciudadanía en las grandes decisiones que la afectan, a través de
mecanismos como la consulta popular y el referendo, entre otros.
En concepto de Fals Borda, “ser plural implica reconocer el protuberante
hecho de que las formas de vida son diversas. Esto permite entender la
regla de oro del pluralismo: UNIDAD EN LA DIVERSIDAD. El pluralismo
6 PÉREZ ESCOBAR. 1997. P. 32. 7 FALS BORDA, Orlando. Soberanía popular y democracia en Colombia. P. 46 – 47.
10
permite que exista un contacto cultural el cual, hace crecer y transformar la
sociedad por el contrapunto, constructivo o destructivo, de sus diferencias.
La política bien entendida no puede ignorar este intercambio, pues, el
concepto de unidad en la diversidad, es aplicable a regímenes y
comunidades por igual. Colombia no es la excepción; al contrario, es un caso
claro de combinación de orígenes”8.
La democracia participativa, en el caso de las comunidades negras, crea un
excelente espacio de participación directa en las actuaciones que les afectan
como comunidad, pero también puede permitir la participación de estas en
los grandes temas nacionales, en la medida en que se entienda que el concepto de comunidad étnica no se limita ni se circunscribe a la actuación de sus miembros en la problemática de reivindicación racial, sino que se extiende a la reivindicación de derechos sociales, políticos y económicos, plasmados en la Constitución Nacional por el hecho de formar parte de la comunidad política llamada Estado.
1.2 EL RECONOCIMIENTO Y PROTECCIÓN DE LA DIVERSIDAD ÉTNICA, ART. 7° DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Art. 7° “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación Colombiana”9.
Frente a este tema, existen opiniones divididas respecto de la importancia del
mencionado reconocimiento, determinado por la ubicación que se le dio
dentro del cuerpo normativo de la Constitución.
8 FALS BORDA. 1996. P. 47. 9 Art. 7º. Constitución Política de la República de Colombia. 1991.
11
Al respecto, hay quienes manifiestan que la Constitución de 1991 tiene un
carácter excluyente (como es el caso del antropólogo Jaime Arocha) puesto
que, en el contenido normal de su articulado se desconoció la existencia del
negro (como sí se hizo de la del indígena) como parte de la Nación, de la
sociedad y del Estado Colombiano a través del ocultamiento de varios
registros como el de carácter etnográfico respecto de la territorialidad y la
solidez organizacional en sus regiones; como el de carácter histórico que
encierra el cimarronaje y la formación de palenques; como el de carácter
político con las organizaciones clandestinas conformadas por los negros
desde el siglo XVI, para liberarse del yugo de sus dominadores10.
Pero, también hay voces que se manifiestan en sentido diferente (como es el
caso de Ingrid Johanna Bolívar), quien considera que este reconocimiento
Constitucional a la existencia de una diversidad étnica y cultural en Colombia
constituye sin lugar a dudas, uno de los mas grandes logros de la
Constitución de 1991, ya que significó romper el paradigma existente hasta
antes de su entrada en vigencia, paradigma que sustentaba la idea de que
Colombia no era una nación pluriétnica, sino biétnica, es decir, de mestizos
e indígenas y con la cual se le negaba a la raza negra el derecho a ser
reconocida como tal y tratada en condiciones de igualdad. Considera que,
sin lugar a dudas, el reconocimiento étnico contenido en el Art. 7° de la
Constitución Nacional, se convierte en un nuevo escenario de la relación
entre el Estado y la Sociedad Civil11.
Sobre el tema, hace un análisis de las implicaciones de la necesidad de tener
que apelar a lo étnico, para el logro de unos beneficios que el Estado está en
la obligación de proveer a todos sus miembros. Su punto de vista está
10 AROCHA, Jaime. Los Negros y la nueva Constitución de 1991. En: América Negra # 3. Bogotá. 1992. P. 39. 11 BOLÍVAR, Ingrid J. Ciudadanía multicultural y creación de un espacio público. En: Formación de Investigadores. Compilación de Elsy Bonilla. Bogotá: TM y Colciencias. 1998.
12
apoyado en la concepción demoliberal, a partir de la cual muestra la
existencia de dos ideas diferentes del concepto de Estado; la primera de
ellas, es la del llamado Estado prepolítico o comunidad natural o sociológica, donde el vínculo lo determinan identidades tradicionales como
la etnia, la religión, la raza o la lengua.
La otra idea es la del Estado como comunidad política, el cual está
sustentado en la idea clásica de ciudadanía, siendo esta el vínculo por
excelencia que junta las diferentes partes del sistema político y
democrático12. La ciudadanía así entendida supone entonces, la lealtad del
individuo hacia las instituciones políticas bajo la forma de Estado. En este
modelo se desconocen las identidades tradicionales basadas en la etnia, la
lengua, la raza o la religión (lo contrario de lo que ocurre en el Estado
prepolítico), pues, es al Estado al que se le debe lealtad absoluta y directa13.
La ciudadanía como tal, le concede a los miembros del Estado el derecho a
ser libres e iguales, es decir, que el Estado como comunidad política, como
comunidad de ciudadanos está abierto a todos aquellos que,
independientemente de su raza o color, estén dispuestos a aprender la
lengua y la historia de la sociedad así como a participar en sus instituciones
políticas y sociales14. Aquí se supone que, aquellos que son “de un color o de
una raza diferente a la mayoría no tendrán ningún problema pues cuentan,
como todos los otros ciudadanos, con los derechos individuales para ser
protegidos”15.
De lo anterior se desprende que, en un Estado en el cual todos sus
ciudadanos son libres y iguales, no se concibe el hecho de tener que acudir a
12 HABERMAS, 1992; HERRERA, 1997. En: BOLÍVAR, 1998: 118. 13 Op. Cit. P. 112. 14 KYMLICKA, 119:42. En: Bolívar, 1998: 118). 15 Op. Cit. P. 120.
13
identidades como la raza, la lengua, la etnia o la religión para reclamar y
recibir del Estado el reconocimiento de unos derechos políticos, sociales,
económicos y culturales, concedidos por el hecho de formar parte de ese
Estado.
Esta idea se ve reforzada a través del pensamiento liberal, que considera
que tanto la identidad étnica, como la religión pertenecen al ámbito privado
del individuo; entonces, “como se dice que todos son iguales ante la Ley, no
tienen por qué consagrarse medidas especiales para ciertos grupos”16.
Para el caso de las comunidades negras se piensa entonces que, basta con
el reconocimiento que hace la Constitución Nacional en su Art. 7° para que
estas se consideren plenamente integradas a la Nación Colombiana, con
todos los derechos y prerrogativas de los otros ciudadanos, sin que haya
necesidad de crear privilegios especiales de ninguna naturaleza para ellas17.
Al respecto, es importante anotar que, este planteamiento adquiere plena
validez para ser aplicado en una sociedad, en donde el aparato estatal
maneje el concepto del bienestar general como un fin esencial del Estado;
sin embargo, hay que aceptar que en el caso del Estado Colombiano, la
apelación a identidades tradicionales es una de las pocas herramientas con
que cuenta la gran mayoría de los sectores marginados de la sociedad
nacional, para lograr que el Estado atienda sus reclamaciones y solucione
siquiera en parte sus necesidades; es decir, en el caso del Estado
Colombiano la apelación a las identidades tradicionales es la regla y no la
excepción.
16 Ibíd. P. 119. 17 Op. Cit. P. 122.
14
1.3 SURGIMIENTO DEL ART. 55 TRANSITORIO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
El Art. 55 transitorio de la Constitución Política, (de acuerdo a la exposición
de motivos de la Ley 70 de 1993) surge a raíz de las deliberaciones de la
Asamblea Nacional Constituyente elegida para reformar la Constitución de
1886. Quienes llevaron la vocería de esta proposición — según el gobierno
— fueron los delegatarios indígenas Francisco Rojas Birry, Lorenzo Muelas
Hurtado y Alfonso Peña Chepe, quienes actuaron en nombre y
representación de sus comunidades indígenas y de las negritudes ya que
estas últimas no habían obtenido delegación ante la Asamblea18.
Así, por ejemplo, - se lee en la exposición — “el delegatario Rojas Birry
solicitaba la consideración de grupo étnico a las comunidades negras;
el delegatario Muelas Hurtado propuso el reconocimiento del derecho al territorio y a las formas de propiedad comunitaria y familiar de las poblaciones indígenas y de las minorías étnicas, y el delegatario Peña
Chepe insistió en la necesidad de reconocer los derechos territoriales de los grupos étnicos y posteriormente, los constituyentes Fals Borda y
Muelas Hurtado presentaron conjuntamente una propuesta de
reconocimiento a los grupos étnicos”19.
“Las anteriores proposiciones, que en términos generales buscaban que las
minorías étnicas gozaran de los mismos derechos y oportunidades del resto
de la población y no fueran sujetos de discriminación alguna, se tuvieron en
cuenta en la Comisión Segunda, la cual elaboró un texto final. Sin embargo,
dicho texto fue negado en la plenaria de la Asamblea por adolecer de
complejidades, dudas e incongruencias sobre su extensión e interpretación. 18 Exposición de motivos: Ley 70 de 1993. En: Gaceta del Congreso de la república de Colombia. Bogotá. 1993. P. 7. 19 Op. Cit.
15
Lo anterior obligó a que se conformara una subcomisión que recogiera las
diversas tendencias de opinión sobre la problemática de las comunidades
negras a fin de aportar un nuevo Artículo. Dicha subcomisión estuvo
conformada por los doctores Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Orlando Fals Borda y Francisco Rojas Birry, quienes finalmente elaboraron el texto
de lo que es el Art. transitorio 55 de la Constitución Nacional”20.
20 Op. Cit.
16
2. LA LEY 70 DE 1993
2.1 ORIGEN DE LA LEY
El origen de la Ley 70 de 1993 se remonta al cumplimiento del mandato
Constitucional contenido en su Art. transitorio 55 que estableció lo siguiente:
Dentro de los dos años siguientes a la entrada en vigencia de la presente Constitución, el Congreso expedirá, previo estudio por parte de una comisión especial que el Gobierno creará para tal efecto, una Ley que les reconozca a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la Cuenca del Pacifico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva sobre las áreas que habrá de demarcar la misma Ley. En la comisión especial de que trata el inciso anterior tendrán participación en cada caso representantes elegidos por las
comunidades involucradas. La propiedad así reconocida solo será enajenable en los términos que señale la Ley. La misma Ley establecerá mecanismos para la protección de la identidad cultural y los derechos de estas comunidades, y para el fomento de su desarrollo económico y social.
17
PARÁGRAFO 1:
Lo dispuesto en el presente Art. podrá aplicarse a otras zonas del país que presenten similares condiciones, por el mismo
procedimiento y previo estudio y concepto favorable de la comisión especial aquí prevista.
PARÁGRAFO 2:
Si al vencimiento del término señalado en este Art. el Congreso no hubiere expedido la Ley a la que él se refiere, el Gobierno procederá a hacerlo dentro de los seis meses siguientes, mediante norma con fuerza de Ley21.
La aprobación de una Ley, se inicia con la presentación del proyecto al
Congreso de la República, el cual debe ser sustentado mediante una
exposición de motivos que justifique la necesidad de la existencia de la
misma, dado que esta es determinante para conocer el objeto de la Ley, en
el presente capitulo se presentará en detalle el contenido de la exposición de
motivos de la Ley 70 de 1993.
2.2 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La exposición de motivos de la Ley 70 de 1993, presenta en su contenido
aspectos definidos, los cuales permiten conocer qué elementos fueron
considerados por el gobierno como los más trascendentales dentro de la
problemática de la Costa Pacífica para dedicarles una atención especial y
presentar los lineamientos a seguir para su solución. 21Art. Transitorio 55. Constitución Política de la República de Colombia. 1991.
18
Así, se encuentra que, el contenido de la exposición de motivos, gira sobre
tres ejes fundamentales, a saber:
1. El Pacífico colombiano.
2. Las acciones del Gobierno.
3. El contenido del Proyecto de Ley.
En el primero de ellos, el gobierno fija las características de la región en la
cual se van a aplicar sus disposiciones, destacando como notas relevantes
las siguientes:
a) La extrema Pobreza de su Población: Unos 817.000 habitantes
divididos en tres grupos étnicos, con una tasa de crecimiento
poblacional del 2% (superior a la tasa nacional que es del 1.8%) y una
alta mortalidad infantil de 110 niños por cada 1.000 nacidos (4 o 5
veces mayor que el promedio nacional y una de las mas altas del
mundo)
Lo anterior – según el gobierno—se debe en buena parte a
enfermedades como paludismos, tuberculosis, dolencias intestinales y
afecciones respiratorias, resultado de las deficientes condiciones
sanitarias y la baja cobertura de servicios (1.6 Médicos, 0.3
Odontólogos y 0.6 Enfermeras por cada 10.000 habitantes en 10
Hospitales y 137 Centros de Salud).
Los problemas de educación son supremamente graves, en donde
toda la región presenta una tasa bruta de escolarización del 23%, en
la cual el 20% de la población urbana es analfabeta, lo mismo que el
19
43% de la población rural. En primaria, la tasa neta de escolarización
para la zona urbana es del 60% y para la zona rural el 41%.
Las condiciones sanitarias son supremamente bajas, mostrando un
cubrimiento para el área urbana del 48% en acueducto, 10% en
alcantarillado y 10% en aseo. El cubrimiento en el área rural no
existe22.
b) Su gran riqueza ambiental. El 80% del Pacífico es área de
bosques, 5.4 millones de hectáreas que producen el 47% de la
madera aserrada en el país, un potencial pesquero variando entre
las 100.000 y 310.000 toneladas por año; y una alta biodiversidad
(áreas con más de 400 especies de árboles y 800 vertebrados por
hectáreas).
La región de Pacifico que corresponde al Chocó, conocida como
Chocó Biogeográfico – se lee en la exposición de motivos – es una
de las regiones del mundo caracterizada por la más alta diversidad
de especies animales y vegetales, de ecosistemas y genética. El
chocó está dotado con una de las más ricas floras del mundo pero
también con una de las menos exploradas. Actualmente se
conocen 3.500 especies de plantas pero al menos unas 10.000
deben crecer allí, de las cuales se estima que unas 2.500 son
endémicas. Pero al mismo tiempo – advierte el documento -- que
se destacan estas virtudes, también se llama la atención en el
sentido de que este lugar es considerado como un de los de más
alta vulnerabilidad en el mundo, en el sentido de que este es el
hábitat que contiene muchas especies que no se encuentran en
22 Exposición de motivos: Ley 70 de 1993. En: Gaceta del Congreso. 1993. P. 6 – 9.
20
ninguna otra parte del globo, las cuales están en un alto peligro de
extinción como consecuencia de la actividad humana23.
c) La débil presencia del Estado, cuyo aumento es necesario para desarrollar acciones en la zona. Esta débil presencia se
corrobora con las siguientes cifras:
- El presupuesto anual promedio de los 25 municipios más
pequeños fue de 43 millones de pesos
- El presupuesto anual de los 5 municipios intermedios fue de 192
millones.
- El presupuesto de Quibdó fue de 461 millones
- El presupuesto de Buenaventura fue de 901 millones24.
Respecto de la presencia institucional, se considera que a
excepción del Valle del Cauca que por tener un municipio en la
región cuenta con una presencia institucional importante, las demás regiones presentan fuertes desarticulaciones entre las
entidades del orden nacional y las administraciones locales.
En el segundo de ellos, el Gobierno Nacional presenta las acciones que
pretende desarrollar en la región Pacífica para contrarrestar las anteriores
deficiencias. Para ello, propuso las siguientes estrategias:
23 Op. Cit. 24 Op. Cit.
21
En el plan de desarrollo de ese año (1993), desde el punto de vista
macroeconómico se fijaron dos objetivos básicos:
Mantener la estabilidad necesaria para un crecimiento.
Adoptar las políticas que colocaran al país en una senda de desarrollo
autosostenido.
Para el logro de los objetivos anteriores – según el gobierno – se
emprendieron acciones simultáneas en tres frentes, veamos:
a) Incremento de la movilidad de factores en la economía y aumento de la competencia; en este sentido se desarrollaron – dice
el gobierno – reformas estructurales que permitirían la integración de
la economía colombiana a las fuentes tecnológicas y financieras del
exterior, e igualmente facilitarían la transformación de la estructura
productiva. Al respecto se realizaron varias reformas, como la reforma
Laboral, orientada a eliminar las distorsiones del mercado, que
elevaban el costo y constituían un obstáculo en la generación de
empleo; la Reforma Financiera, tendiente a aumentar la efectividad y
competitividad del sector y a estimular el ahorro nacional necesario
para incrementar la inversión; la Reforma Tributaria y Cambiaria, que
en su conjunto buscan mejorar la estructura impositiva, propiciar una
mayor libertad a los agentes económicos, facilitar el desarrollo de las
transacciones corrientes con el exterior, estimular la inversión
extranjera y establecer controles al movimiento de capitales.5(5)
5 Op. Cit.
22
b) Especialización de las actividades del Estado que corresponden a su función social. Estas actividades se agruparon
en cuatro áreas:
Ampliación del capital humano (educación, salud y nutrición,
vivienda social, acueducto y alcantarillados).
Construcción de infraestructura física.
Fortalecimiento de la capacidad científica y tecnológica.
Formulación de estrategias para la protección del medio ambiente.
Para contrarrestar el bajo desarrollo del Litoral Pacífico, el gobierno
nacional diseñó una serie de programas de impacto regional, tales
como: El Pladeicop (plan de desarrollo integral de la Costa Pacífica), el
plan del cólera, y el programa de apoyo pesquero, entre otros.
En marzo de 1992, el gobierno aprobó una estrategia de desarrollo
sostenible con una estructura operativa descentralizada, denominada
PLAN PACIFICO, a la que asignó recursos de inversión a través de
diferentes entidades. En este programa (Plan Pacifico) el municipio,
como base de la organización político - administrativa del Estado, es el
primer y principal responsable y gestor del desarrollo de la región,
apoyado en las instancias departamentales, regionales y nacionales,
que coadyuvan al proceso25.
25 Op. Cit.
23
El principio fundamental del plan – según el gobierno – es respaldar la
capacidad real de gestión de las entidades territoriales y nacionales,
“en lugar de crear organizaciones paralelas a las existentes, con el fin
de poner en marcha acciones acordes con el potencial de la región,
que favorezcan el desarrollo de actividades económicas, que
aprovechen la riqueza y no atenten contra la fragilidad ambiental del
litoral; es decir, se desea aumentar la infraestructura física y social sin
desatender el adecuado manejo de los recursos naturales y
aprovechar al máximo el desarrollo humano, como elemento
insustituible para el avance económico y social”26.
Esta estrategia combina dos esfuerzos de inversión para aumentar el
capital humano y el nivel de vida de la población:
Inversión en infraestructura social básica.
Inversión en infraestructura ambiental.
En este sentido, el plan busca ampliar los esfuerzos iniciados con el
programa del cólera elevando la cobertura y la calidad de los servicios
de acueducto, alcantarillado y aseo; dar prioridad a la prevención,
atención y control de enfermedades; impulsar programas de dotación,
reparación y ampliación de la infraestructura física de los hospitales y
centros de salud; mejorar las condiciones educativas de la región,
cuyo resultado se refleje en el logro de tasas de escolarización del
85% en primaria y 38% en secundaria; aumento de la coberturas en el
Inurbe, en transporte, energía y telecomunicaciones, complementadas
con un esfuerzo en el desarrollo institucional.
26 Op. Cit.
24
Las inversiones proyectadas inicialmente para el periodo 1992-1994,
se estimaron en una cifra superior a los $256.000 millones, distribuidos
de la forma siguiente:
SECTOR Chocó Cauca Nariño Valle Total
Saneamiento 10.120 1.630 7.540 17.395 36.685
Vivienda 1.785 ------- 2.000 -------- 3.785
Energía 11.456 9.400 20.200 2.450 43.706
Transporte 7.550 350 15.700 32.477 56.077
Telecomunicaciones 1.260 570 1.394 3.744 6.968
Ambiental 27.846 9.282 9.282 9.282 55.692
Salud 18.496 2.462 9.537 14.058 44.553
Educación 4.325 1.254 1.885 1.817 9.381
TOTAL 82.838 24.948 67.538 81.223 256.547
Fuente: Exposición de motivos: Ley 70 de 1993
De las cifras anteriores, el gobierno consideró que durante 1992 y
1993 se invertirían (en millones de pesos) las siguientes:
Saneamiento 21.000
Vivienda 3.298
Energía 14.838
Transporte 32.564
Telecomunicaciones 2.462
Medio Ambiente 3.412
Salud 14.254
Educación 1.555
Fuente: Exposición de motivos: Ley 70 de 1993
25
A las anteriores cifras se le adicionarían los recursos de inversión que
aparecen como presupuestos globales en entidades de distintos
sectores y niveles, con lo cual se superaría a final de 1993 con los
$130.000 millones en inversión para la región, lo que permitía suponer
que las cifras previstas originalmente de $256.000 millones podría
superarse en el mediano plazo27.
c) Adecuación institucional a los nuevos mandatos contenidos en la Constitución Política de 1991. Se hace mención al Art. transitorio
55, que ordena al Congreso de la República la expedición de una Ley
que reconozca a las comunidades negras el derecho a la propiedad
colectiva de las tierras baldías de las zonas rurales ribereñas, y que si
al vencimiento del término señalado el Congreso no hubiere expedido
la Ley, el gobierno procedería a hacerlo dentro de los seis meses
siguientes, mediante norma con fuerza de Ley; se explica en él, de
forma detallada la manera como surgió el mencionado Art., así como
el decreto 1332 de 1992, mediante el cual se creó una comisión
especial integrada por los propios interesados miembros de las
comunidades negras y por funcionarios de algunas entidades públicas,
quienes estudiaron el proyecto de Ley e hicieron recomendaciones
para su expedición. Esto, con el fin de lograr el propósito del
mencionado Art. transitorio 5528.
En el tercero de ellos, se maneja lo referente al contenido del proyecto
de Ley, en el cual se relacionan los siguientes tópicos:
a) Objeto, definición y principios;
27 Op. Cit. 28 Op. Cit.
26
b) Reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva;
c) Uso de la tierra y protección de los recursos naturales y del
ambiente;
d) Recursos mineros;
e) Protección y desarrollo de los derechos y de la identidad cultural;
f) Planeación y fomento del desarrollo económico y social
a) Se establece que el objeto, la definición y los principios que
inspiraban el proyecto (todo dentro de los parámetros que establecía
el Art. transitorio 55 de la Constitución Política), estaban contenidos en
los dos primeros capítulos del mismo. Se establece quiénes son los
destinatarios de la Ley, a partir de la definición de comunidades
negras, destacando como uno de los elemento principales la relación campo—poblado, la cual se explica por cuanto las comunidades
negras han tenido también su asiento en las zonas de poblados
conservando una relación directa con la parte rural, por lo que no
existe un rompimiento cultural entre estos dos espacios, en lo que
concierne al Pacífico.
Se pone de manifiesto la diferencia que existe entre el campesino
de la zona andina (el cual vive en su parcela) y lo que sucede en
las comunidades negras, en tanto que sus miembros trabajan en
los sistemas naturales de río, bosque y mar, pero viven en
poblados; de igual forma sus mujeres se residencian en los
poblados mas grandes para facilitar la educación de los hijos,
mientras que los hombres continúan en los terrenos y en los
27
pequeños caseríos, manteniéndose una red de relaciones
culturales en el interior de los diferentes troncos familiares y entre
ellos. Se destaca el hecho de que, no obstante el asentamiento
colectivo de las comunidades negras en zonas específicas, estas
se caracterizan también por seminomadismo y se basan en una
economía de actividades complementarias (práctica tradicionales de producción) y multiopcionales.
De manera específica, el capitulo I del proyecto demarca las zonas
que, por reunir los requisitos de ser baldías, rurales y ribereñas de
la Cuenca del Pacifico y de otras regiones en las cuales se
encuentren asentadas comunidades negras, pueden ser
adjudicadas a éstas. Establece la exposición de motivos que, con
base en la demarcación establecida por sus precisas
características y bajo unos procedimientos por establecer
posteriormente, el Estado, a través de las entidades competentes,
realizará la adjudicación de las tierras, haciendo efectivo el
reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las
comunidades
Bajo el objeto se amparan los mecanismos para la protección de
la identidad cultural y de los derechos de las comunidades negras,
al igual que se establecen parámetros para aplicar las normas en
materia de desarrollo económico y social, contenidas en le
proyecto, todo ello fundamentado en los siguientes elementos:
El reconocimiento y la protección de la diversidad étnica y
cultural y el derecho a la igualdad de todas las culturas que
conforman la nacionalidad colombiana;
28
El respeto a la integridad y la dignidad de la vida cultural de
las comunidades negras;
La participación de la comunidades negras y sus
organizaciones si detrimento de su autonomía en las
decisiones que le afectan y en las de toda la Nación en pie
de igualdad, de conformidad con la Ley
La protección del medio ambiente atendiendo las relaciones
establecidas por las comunidades negras y la naturaleza29.
b) Explica los mecanismos por utilizar para asegurar el
reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras
baldías, rurales y ribereñas ocupadas colectivamente por las
comunidades negras, así como para establecer el ámbito de
aplicación del mismo. El proyecto se refiere a las tierras baldías de
la Nación que han venido siendo explotadas bajo prácticas
tradicionales de producción en las zonas rurales ribereñas de los
ríos de la Cuenca del Pacifico, o en otras que presenten similares
condiciones.
Para asegurar el marco jurídico que permitiera hacer efectivo el
reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras
baldías, rurales y ribereñas, el proyecto le otorgó personalidad
jurídica a la comunidad respectiva para efectos de la adjudicación
de las tierras; esta comunidad tendría un Representante Legal
encargado de recibir el titulo de propiedad. Igualmente, se dispone
la creación de consejos comunitarios, como forma de organización
interna de las comunidades, establecidos como mecanismos de 29 Op. Cit.
29
protección de los derechos relacionados con la propiedad colectiva
y la identidad cultural. Dentro de las funciones de estos consejos
comunitarios están las siguientes:
Distribuir internamente las áreas adjudicadas.
Velar por la conservación de los recursos naturales.
Escoger el representante legal.
Las demás que le asigne el reglamento.
En este punto se establece también que la titulación de las tierras
de las comunidades negras comprende los suelos y los bosques
que estas han venido ocupando colectivamente, pero su
aprovechamiento deberá ser ejercido conforme a las funciones
social y ecológica, inherentes al ejercicio del derecho de propiedad,
por mandato constitucional. El Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria se encargará de expedir los actos administrativos mediante
los cuales se reconoce el derecho a la propiedad y se hacen las
adjudicaciones respectivas teniendo en cuenta el pronunciamiento
previo de una comisión integrada por el INDERENA y el Agustín
Codazzi, asistidos por los Consejos Comunitarios.
Se establece que como titulo traslaticio de dominio se tendrán las
resoluciones que expida el INCORA, las cuales serán prueba de la
propiedad así reconocida. Igualmente este, podrá revocar dicha
propiedad, o demandar su anulación ante la jurisdicción
contencioso administrativa, cuando se expidan con violación al
reconocimiento constitucional en favor de las comunidades negras
30
Los servicios de titulación no tendrán ningún costo, e igualmente la adjudicación de los terrenos en beneficios de las comunidades negras, se supedita a la observancia de las normas que regulan la conservación, protección y utilización racional de los recursos naturales renovables y el ambiente. Su incumplimiento será causal de reversión del terreno al dominio de la Nación. Explica el documento que para lograr la
plena efectividad de los derechos contemplados en la carta a favor
de las comunidades negras, se ordena elaborar un procedimiento
especial que tenga en cuenta los principios rectores de la función
administrativa30.
c) Se refiere al uso de la tierra y la protección de los recursos
naturales y del ambiente, estableciendo que los Arts. pertinentes al
manejo de los recursos naturales en las tierras que sean
entregadas en forma colectiva a las comunidades negras tienen
como propósito conservar la biodiversidad, como base
fundamental para el desarrollo económico y social de dichas
comunidades y como un valioso recurso para el país, lo que
conduce a señalar la necesidad de hacer un desarrollo sostenible
de los recursos naturales renovables de la zona, ya que la
Constitución Nacional establece que la propiedad privada cumple
con una función ecológica.
El desarrollo sostenible se entiende como aquel que debe
satisfacer las necesidades de las siguientes generaciones sin
sacrificar la capacidad de las generaciones futuras. Igualmente
(exposición de motivos) se han introducido algunos Arts relativos a
la participación de las comunidades en los programas de 30 Op. Cit.
31
conservación de la naturaleza, las aguas y ecosistemas críticos,
así como los controles necesarios al impacto ambiental producido
por la minería. Adicionalmente, se abre el espacio para adelantar aprovechamientos del bosque bajo la figura asociativa, otorgando prioridad a los aprovechamientos de recursos destinados a la subsistencia sobre los que tengan otro carácter31. d) Hace referencia a los recursos mineros, en donde se establece
el propósito de otorgar un derecho preferencial a las comunidades
negras en lo relativo a las actividades mineras. Dicho derecho
preferencial consiste en que estas comunidades podrán desarrollar
actividades extractivas en las áreas que se le adjudiquen bajo
determinadas condiciones técnicas, que preserven las características culturales y económicas de sus titulares y
tendrán un derecho de prelación para obtener licencias de
exploración y explotación sobre los minerales que tradicionalmente
se explotan. “Las actividades mineras se adelantarán bajo
fiscalización del Ministerio de Minas, en su calidad de
administrador de los recursos naturales no renovables y bajo la
observación de las regulaciones que impidan deterioros
ambientales”32.
e) Habla de la protección y desarrollo de los derechos y de la
identidad cultural, expresando que el proyecto de Ley establece los
mecanismos que permitirán a las comunidades negras proteger y
desarrollar sus derechos y su identidad cultural. Se establece que
el fundamento principal de la protección y el desarrollo se
31 Op. Cit. 32 Op. Cit.
32
encuentra en una formación educativa que consulte las costumbres
y tradiciones de las comunidades y que cuente con la activa
participación de estas. De igual manera, el proyecto de Ley
reconoce y garantiza a las comunidades negras el derecho a un
proceso educativo acorde con sus necesidades y aspiraciones
etnoculturales. Principio este que desarrolla el proyecto a partir de
los siguientes elementos.
Exigiendo que se tenga en cuenta en la educación que se le
imparte a las comunidades el medio ambiente, el proceso
productivo y toda la vida social y cultural de éstas.
Estableciendo la participación de las comunidades negras
en los programas y los servicios de educación.
Imponiendo al Estado el deber de adoptar medidas a fin de
que las comunidades negras conozcan sus derechos y
obligaciones.
Fijando reglas para la formación técnica, tecnológica y
profesional de los miembros de las comunidades negras con
participación de éstas.
Garantizando el apoyo a los procesos organizativos de las
comunidades negras con el fin de recuperar, preservar y
desarrollar su patrimonio cultural.
Señalando pautas para la formulación y ejecución de una
política de etnoeducación con la participación de una
comisión pedagógica integrada con representantes de las
33
comunidades, y propender por la participación de estas en
los estudios de impacto ambiental sobre los proyectos que
se pretendan adelantar en las áreas respectivas.
Adicionalmente, el proyecto de Ley prevé que la educación para
las comunidades negras debe desarrollar conocimientos generales
y aptitudes que les ayuden a participar plenamente y en
condiciones de igualdad en la vida de la comunidad nacional, y en
la propia comunidad. De igual manera establece obligaciones para
que en el sistema educativo se difunda el conocimiento de las prácticas culturales propias de las comunidades negras y sus aportes a la historia y a la cultura colombiana. Conjuntamente
con lo anterior, se prevé la destinación de partidas y creación de
mecanismos, como un fondo de becas en el ICETEX, para
garantizar mayores posibilidades de acceso a la educación a los
miembros de las comunidades negras. Además, el proyecto
contempla mecanismos que sancionan todo acto de intimidación,
segregación, discriminación o racismo contra las comunidades
negras en los distintos espacios sociales y especialmente en el
sistema educativo y en los medios masivos de comunicación33.
f) Trata todo lo relacionado con la planeación y fomento del
desarrollo económico y social. Aquí se establece que el proyecto de Ley garantiza la participación de las comunidades negras en materia de desarrollo económico y social, creando
instrumentos de participación en los mas altos niveles de decisión
del Estado, como es el caso del Consejo Nacional de Planeación,
lo cual otorga amplia capacidad para discutir, analizar y formular
recomendaciones, absolver consultas, organizar y coordinar la 33 Op. Cit.
34
discusión a nivel nacional, sobre el contenido del Plan Nacional de
Desarrollo, con la finalidad de materializar los propósitos y criterios
propios de desarrollo regional de las comunidades.
Así mismo, el proyecto de Ley propone instrumentos de
participación de las comunidades negras en el ámbito local,
permitiendo el acceso de estas a los niveles de decisión de
carácter regional y local, garantizando así una mayor coherencia
entre las políticas de carácter nacional con las propuestas en el
nivel local, respetando de esta forma la diversidad étnica de la
nación y el desarrollo sostenible.
Por otra parte, la Ley prevé el fomento y apoyo a planes y
programas provenientes de iniciativas que sobre el desarrollo
conciban las comunidades negras, asegurando que todas las
acciones se adecuen a sus particularidades socio-económicas y
ambientales. También impulsa actividades de investigación que
promuevan el conocimiento de las realidades y potencialidades e
las comunidades negras a fin de facilitar su desarrollo económico y
social. Adicionalmente, con el propósito de apoyar el desarrollo
económico y social de estas comunidades, el proyecto de Ley
garantiza la financiación y el acceso al crédito para la creación
formas solidarias y asociativas de producción.
En aras de buscar una mayor cobertura y equidad en el acceso de
las comunidades negras a los servicios sociales básicos, el
proyecto prevé la conformación, en los fondos estatales de
inversión, de una unidad de gestión de proyectos, la cual permitirá
35
apoyar a estas comunidades en los procesos de identificación,
formulación, ejecución y monitoria de proyectos34.
En consideración a lo anterior, el Congreso de la República, decidió aprobar
el proyecto y convertirlo en Ley.
En los siguientes cuadros se puede apreciar una síntesis por capítulos del
contenido normativo de la Ley 70 de 1993.
CONTENIDOS DE LA LEY 70 DE 1993
TEMA CONTENIDO
Objeto
(Beneficiarios) Capítulo I
-Reconoce a las Comunidades Negras de Colombia
como grupo étnico.
-Establece mecanismos para la protección de la
Identidad Cultural y el fomento de su desarrollo
económico y social
-Reconoce derecho a la propiedad colectiva sobre las
tierras baldías en las zonas rurales ribereñas
ocupadas por Comunidades Negras del Pacífico y
otras zonas con condiciones similares, donde se
desarrollen prácticas tradicionales de producción
(Arts. 1, 2 y 4-18)
34 Op. Cit.
36
Definiciones Capítulo I
-Cuenca del Pacífico
-Ríos de la Cuenca del Pacífico
-Zonas rurales ribereñas
-Tierras Baldías
-Comunidad Negra
-Ocupación Colectiva
-Prácticas Tradicionales de Producción
(Art. 2)
Principios Capítulo II
-Reconocimiento y protección de la diversidad étnica
y cultural y el derecho a la igualdad de todas las
culturas que conforman la Nación
-Respeto a la integralidad y la dignidad de la vida
cultural de las Comunidades Negras
-Participación de las comunidades y sus
organizaciones, sin detrimento de su autonomía, en
las decisiones que las afectan
-Protección del medio ambiente, atendiendo a las
relaciones establecidas por las Comunidades Negras
con la naturaleza
Reconocimiento del Derecho a la
Propiedad Colectiva
Capítulo III
-Denominación de los terrenos de propiedad
colectiva: Tierras de las Comunidades Negras (Art. 4)
-Conformación de Consejos Comunitarios, como
formas de administración interna (Art. 5 y 46)
-Limitaciones a la propiedad colectiva (Art. 6)
-Función ecológica de la propiedad colectiva (Arts. 6,
14 y 19)
37
-Carácter legal de las Tierras de Comunidades
Negras: inalienables, imprescriptibles, inembargables
(Art. 7)
-Procedimiento de titulación (Arts. 8-13 y 16)
-Mecanismos de protección de la propiedad colectiva
(15, 17 y 18)
Uso de la Tierra y Protección de los
Recursos Naturales y del
Ambiente Capítulo IV
-Usos por ministerio de la Ley: son las prácticas
tradicionales de producción y tienen prelación sobre
otros aprovechamientos (Art. 19)
-Función social y ecológica de la propiedad colectiva
y garantías (Arts. 20 -25, 29 y 49)
-Sistema de Parques Nacionales, áreas ocupadas por
Comunidades Negras y mecanismos para
involucrarlas en actividades de los Parques y áreas
de amortiguación (Art. 22, 23 y 53)
-Reglamentación concertada del uso colectivo de
áreas del bosque para aprovechamiento forestal
persistente, procesamiento o comercialización;
garantías y capacitación (Art. 24)
-Reservas naturales especiales, constituidas
concertadamente (Arts. 25 y 51)
Recursos Mineros
Capítulo V
-Delimitación de zonas mineras de Comunidades
Negras (Art. 27)
-Derecho de prelación de licencia especial de
exploración y explotación en zonas mineras de
Comunidades Negras y limitaciones (Art.27)
38
-Declaratoria de zonas mineras conjuntas indígenas-
negros (Art. 28)
-Limitaciones a los usos mineros (Art. 29)
-Mecanismos de control ciudadano sobre contratos
de explotación minera (Art. 30)
-Reglamentación de derechos sobre los recursos
mineros de Comunidades Negras (Art. 31)
Mecanismos para la protección de
la Identidad Cultural
Capítulo VI
-Derecho a la etnoeducación y mecanismos de
fomento; (Arts. 32, 34 - 36, 38 y 39)
-Sanciones contra prácticas discriminatorias (Art. 33)
-Capacitación sobre sus derechos (Art. 37)
-Acceso a programas de formación técnica,
tecnológica y profesional; creación fondo especial
becas ICETEX (Arts. 38 y 40)
-Apoyo a procesos organizativos (Art. 41)
-Formulación y ejecución de política de
etnoeducación y conformación comisión pedagógica
asesora (Art. 42)
-Reestructuración ICAN para incorporar programas
de investigación afrocolombiana (Art. 43)
-Participación en estudios de impacto ambiental,
socio-económico y cultural (Art. 44)
-Conformación Comisión Consultiva de Alto Nivel
para seguimiento de lo dispuesto en la Ley y para
hacer recomendaciones en su reglamentación (Arts.
45 y 60)
-Destinación de partidas presupuestales Universidad
del Pacífico (Art. 62)
39
-Derecho al desarrollo, acorde a su cultura (Art. 47)
-Participación en el Consejo Nacional de Planeación,
en los Consejos Territoriales de Planeación y en los
Consejos Directivos de las Corporaciones Regionales
(Arts. 48 y 56)
-Participación en planes, programas y proyectos de
desarrollo (Art. 49)
-Fomento a la investigación y participación (Art. 50 y
51)
-Creación de formas asociativas y soldarias de
producción y mecanismos financieros (Art. 52)
- Reconocimiento como obtentores y de beneficios
económicos sobre variedades vegetales o
conocimiento tradicional (Art. 54)
-Programas de crédito y asistencia técnica (Art. 55)
-Creación Comisión Estudios para la formulación Plan
Desarrollo para Comunidades Negras (Art. 57)
-Creación de unidades de gestión de proyectos en los
fondos estatales de inversión social (Art. 58)
-Cuencas hidrográficas como unidades de
planificación (Art. 59)
Otras disposiciones Capítulo VIII
-Apropiación de recursos para la ejecución de la Ley
70 (Arts. 6 y 64)
-Circunscripción Especial de dos (2) curules para la
Cámara de Representantes (Art.66)
-Creación de la dirección de Asuntos para las
Comunidades Negras en el Ministerio de Gobierno
(Art. 67)
40
2.3 DECRETOS REGLAMENTARIOS
Aprobada la Ley, surge entonces la necesidad de su reglamentación para
desarrollar adecuadamente su contenido, para lo cual, y en el transcurso de
su la vigencia se han expedido varios decretos reglamentarios que
desarrollan algunos Arts de las mismas, los cuales se relacionan de manera
resumida en los siguientes cuadros:
TEMA / ART. CONTENIDO DECRETO / RESOLUCIÓN /
ACTO ADMINISTRATIVO
Identidad Cultural Art. 43
Reestructuración del Instituto
Colombiano de Antropología ICAN
para que se incorporen los
mecanismos necesarios para
realizar programas de investigación
de la cultura afrocolombiana.
Decreto 2374 del 30 de
noviembre de 1993
Participación Electoral Art. 66
Circunscripción Especial para dos
(2) miembros de Comunidades
Negras a la Cámara de
Representantes.
Resolución 71 del 1 de
diciembre de 1993 del Consejo
Nacional Electoral
Participación en la Reglamentación de la
Ley 70 Arts 45 y 60
Comisión Consultiva de Alto Nivel
con participación de representantes
de las Comunidades Negras, del
Gobierno Nacional y dos
Representantes a la Cámara por
Circunscripción Especial, para el
seguimiento de lo dispuesto en la
Ley y para hacer recomendaciones
en su reglamentación.
Decreto 1371 del 30 de junio de
1994
41
Amplia la participación en la CCAN;
reglamenta el número de
organizaciones participantes en las
CCD y establece parámetros para
el registro de organizaciones de
base de las CN.
Decreto 2248 del 22 de
Diciembre de 1995.
Participación en el Desarrollo
Art. 57
Creación de Comisión de Estudios
para la formulación de un plan de
desarrollo de Comunidades
Negras, que será el marco de
referencia para que las políticas del
Plan Nacional de Desarrollo
respeten la diversidad étnica y
promuevan el desarrollo sostenible
de las Comunidades Negras. El
DNP será el responsable de su
financiación.
Decreto 2314 del 13 de octubre
de 1994
Participación en el Desarrollo
Art. 56
Un (1) representante de las
Comunidades Negras en los
Consejos Directivos de las C. A. R.
Decreto 632 del 22 de marzo de
1994
Participación en el Desarrollo
Art. 48
Un (1) representante de
Comunidades Negras, nombrado
por el Gobierno de una terna que
ellas presenten, en el C.N.P.
Decreto 1542 de 1994
Dirección de Asuntos de Comunidades Negras
Art. 67
Se adiciona a la estructura interna
del Ministerio de Gobierno la
Dirección de Asuntos de
Comunidades Negras, cuyo
director tendrá asiento en el
Consejo de Política Económica y
Social
Decretos 2313 y 2316 del 13 de
octubre de 1994
42
Derechos Territoriales
Arts 17 y 18
No podrán hacerse adjudicaciones
de las Tierras de Comunidades
Negras, sino con destino a las
mismas, hasta tanto no se
reglamente y defina la propiedad
colectiva que reconoce la Ley.
Circular de Congelación de
Titulación del INCORA # 00795
del 21 de enero de 1994
Recursos Naturales
Art. 17
Suspensión de autorizaciones para
explotar recursos naturales en las
Tierras de las Comunidades
Negras hasta que se conforme una
comisión integrada por el INCORA,
IGAC, INDERNA o entidad que
haga sus veces
Memorando OJ-258 del 25 de
octubre de 1994 del INDERENA
Recursos naturales no renovables
Suspensión de actividades mineras
en los ríos Raposo y Anchicayá
Resolución 151 del 20 de junio
de 1994
Recursos naturales no renovables
Suspensión de actividades mineras
en los municipios de Barbacoas,
Magüí, Payán, El Charco, Iscuandé
en el departamento de Nariño
Resolución 240 del 5 de agosto
de 1994 del Ministerio del
Ambiente
Reconocimiento del derecho a la propiedad
colectiva
Capítulo III de la Ley 70/93
Principios y ámbito de aplicación;
de los consejos comunitarios; de la
comisión técnica; procedimiento de
titulación colectiva a CN; manejo y
administración de las tierras
tituladas; procedimiento para la
emisión del concepto previo por
parte de la comisión técnica para el
trámite de licencias, concesiones,
autorizaciones y explotación de
recursos naturales y acceso a los
recursos genéticos.
Decreto 1745 del 12 de octubre
de 1995.
43
Reconocimiento y garantía a la
Etnoeducación
Art. 32
Atención educativa a grupos
étnicos: Etnoeducadores;
orientaciones curriculares
especiales; administración y
gestión institucionales.
Decreto 804 del 18 de mayo de
1995
Fondo Becas ICETEX estudiantes
comunidades
Art. 40
Facilita el acceso y la permanencia
de la población negra en la
educación superior y apoya la
orientación de sus propias formas
de desarrollo.
Decreto 1627 de Septiembre 10
e 1996
Uso de la tierra y protección de los
recursos
Capítulo IV
En elaboración
Recursos Mineros
Capítulo V
En concertación
Creación de una Unidad de Gestión de proyectos
para comunidades negras en los Fondos Estatales de Inversión
Social.
Art. 58.
En elaboración
Documento CONPES para las Comunidades
Negras
Programa de Apoyo para el
desarrollo y reconocimiento étnico
de las comunidades negras.
Documento CONPES 2909
De la anterior relación de normas, tendientes desarrollar el articulado de la
Ley 70 de 1993, sobresalen por su importancia dos decretos, pues se
considera que estos, constituyen la espina dorsal, sobre la cual se sostiene la
44
existencia de la mencionada Ley. Son ellos, el Decreto 1745 de Octubre 12
de 1995 y el Decreto 2248 de diciembre 22 de 1995
Mediante el Decreto 1745 de 1995, que desarrolla el Capitulo III de la Ley 70
de 1993, se establecen dos organismos y un procedimiento, los cuales
constituyen la esencia de la titulación colectiva, son ellos: 1) la creación de los Consejos Comunitarios; 2) la creación de la Comisión Técnica,
incluyendo el procedimiento para la emisión de concepto previo por parte de
esta para el trámite de licencias y; 3) procedimientos de titulación colectiva a comunidades Negras, así como el manejo y administración de
las tierras tituladas; las concesiones y autorizaciones para la explotación de
recursos naturales y acceso a los recursos genéticos.
2.3.1 Los Consejos Comunitarios. De acuerdo al Decreto 1745 de 1993,
los Consejos Comunitarios son conformados por una o varias comunidades;
sus funciones principales son las de recibir en título los territorios que les
asignen y ser la máxima autoridad de administración interna de los mismos.
Su estructura orgánica está conformada por una Asamblea General; una
Junta de Consejo Comunitario y un Representante Legal35.
La asamblea General es la máxima autoridad del Consejo Comunitario y está
conformada por las personas reconocidas por este. Dicha Asamblea se
reúne ordinariamente cada año para la toma de decisiones, para el
seguimiento y avaluación de las labores de la Junta del Consejo Comunitario
y para tratar temas de interés general y, de manera extraordinaria, cuando
vaya a solicitar el titulo colectivo o cuando lo estime conveniente. Esta
Asamblea General es convocada por la Junta del Consejo Comunitario o en
35 Ibíd. Art. 4.
45
su defecto por la tercera parte de sus miembros y la convocatoria debe
hacerse con 30 días de anticipación36.
Dentro de las funciones más importantes de la Asamblea General, se
encuentran las de: elegir los miembros de la Junta del Consejo Comunitario y
revocar su mandato de acuerdo con el reglamento, aprobar el reglamento de
uso, traspasos del usufructo de las tierras asignadas a los individuos o a las
familias; aprobar la delimitación de las tierras de las Comunidades Negras
que van a ser solicitadas en propiedad colectiva, teniendo en cuenta la
propuesta formulada por la Junta del Consejo Comunitario; determinar
mecanismos internos que fortalezcan la identidad etnocultural y promuevan
la organización comunitaria; velar por el aprovechamiento y conservación de
los recursos naturales de conformidad con la legislación ambiental y las
prácticas tradicionales de producción y demás que garanticen el manejo
sustentable de los recursos naturales y por último, elegir el represente legal
de la Comunidad, en cuanto persona jurídica37.
Por su parte, la Junta del Consejo Comunitario es la autoridad de dirección,
coordinación ejecución y administración interna de la comunidad; su periodo
vence el 31 de diciembre de cada 3 años.
Esta junta debe ser conformada teniendo en cuenta las particularidades de
cada Comunidad Negra. La elección de sus miembros debe hacerse en la
primera quincena del mes de diciembre, por consenso o por la mayoría de
los asistentes a la asamblea general del Consejo Comunitario y sus
miembros solo pueden ser reelegidos por una sola vez consecutiva38.
36 Art. 4. Decreto 1745 de 1995. República de Colombia. 37 Ibíd. Art. 6. 38 Ibíd. Art. 8.
46
Los requisitos para ser elegido miembro de la Junta del Consejo Comunitario
son fundamentalmente las siguientes:
Pertenecer a la Comunidad Negra respectiva;
Ser nativo del territorio de la comunidad para la cual se elige,
reconocido por esta y registrado en el censo interno, o tener
residencia permanente por un periodo no inferior a diez (10) años y
haber asumido las prácticas culturales de la misma;
Ser mayor de edad y ciudadano en ejercicio;
No estar desempeñando cargos públicos con excepción de la labor
docente (Art. 10).
Elegida la junta, las actas deben ser presentadas ante el alcalde municipal,
quien debe firmarlas y registrarlas en un libro llevado para tal efecto en un
término no mayor de cinco (5) días. Dicha acta constituye documento
suficiente para los efectos de representación legal. Por su parte la alcaldía
debe enviar copia de las actas a los Gobernadores y Alcaldes de las
entidades territoriales involucradas y a la Dirección de Asuntos para las
Comunidades Negras del Ministerio del Interior39.
Las funciones asignadas a la Junta del Consejo Comunitario son de tal
importancia que constituyen el motor que puede mover todo el engranaje
estructural del funcionamiento de la Ley 70, sobre todo en lo relacionado a la
titulación colectiva y todo lo que ella implica, porque el Consejo Comunitario,
como tal, es quien le da sentido a la titulación colectiva, pues, si este no
39 Op. Cit. Art. 10.
47
existe, aquella tampoco. Pero además, de su existencia se hace necesario
un adecuado funcionamiento del mismo a través del cumplimiento cabal de
las funciones de su Junta, para que la titulación colectiva no se quede solo
en eso, ya que si estas funciones son desarrolladas a cabalidad, siquiera
solo en uno de todos los Consejos Comunitarios existentes, se puede afirmar
que está garantizada la efectividad del propósito para el cual fue creada la
Ley. Por esta razón se hace necesario conocer las funciones más
importantes del mismo dentro de las cuales se destacan las siguientes:
Elaborar el informe que debe acompañar la solicitud de titulación;
Presentar a la Asamblea General del Consejo Comunitario, para su
aprobación, la propuesta de delimitación del territorio que será
solicitado en titulación colectiva;
Diligenciar ante la autoridad respectiva la titulación colectiva de las
tierras de la comunidad negra respectiva;
Velar por la conservación y protección de los derechos de la
propiedad colectiva y por la integridad de los territorios titulados a la
comunidad;
Ejercer el gobierno económico de las tierras de Comunidades Negras;
Delimitar y asignar en usufructo áreas de aprovechamiento individual,
familiar y comunitario en el territorio titulado colectivamente,
reconociendo las que han venido ocupando tradicionalmente y con
base en el reglamento que expida la Asamblea General del Consejo
Comunitario,
48
Presentar y gestionar planes de desarrollo para su comunidad, previa
autorización de la Asamblea General del Consejo Comunitario;
Crear y conservar el archivo de la comunidad, llevar libros de actas,
cuentas y de registros de las áreas asignadas y los cambios que al
respecto se realicen; y hacer entrega de esta información a la
siguiente junta de Consejo Comunitario al finalizar su periodo;
Presentar a consideración de la Asamblea General del Consejo
Comunitario, para su aprobación, el reglamento de administración
territorial y manejo de los recursos naturales, y velar por su
cumplimiento;
Administrar, con base en el reglamento y las normas vigentes, el uso,
aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, y
concertar la investigación en las tierras de las Comunidades Negras;
Presentar, concertar, ejecutar y hacer seguimiento a proyectos y
programas con entidades públicas y privadas para el desarrollo
económico social y cultural de su comunidad y;
Hacer de Amigables Componedores en los conflictos internos, ejercer
funciones de conciliación en equidad y aplicar los métodos de control
social propios de su tradición cultural40.
2.3.2 La Comisión Técnica. Esta Comisión es de carácter técnico y
transitorio. Está conformada por representantes de Ministro del Medio
40 Art. 11. Decreto 1745 de 1995. República de Colombia.
49
Ambiente, del Gerente General del Incora y el Director General del Agustín
Codazzi.
Dicha Comisión fue creada para cumplir con las siguientes funciones:
1. Evaluar técnicamente y emitir concepto previo sobre las solicitudes
de titulación colectiva; sobre el otorgamiento de licencia ambiental,
autorización, concesión o permiso para la ejecución de proyectos,
obras o actividades que lo requirieran y cuya competencia
correspondiera al Ministerio del Medio Ambiente, a las Corporaciones
Autónomas Regionales, a las entidades territoriales o a otra autoridad
del Sistema Nacional Ambiental; sobre la celebración de cualquier
contrato u otorgamiento de título que tuviera por objeto el
aprovechamiento de los recursos naturales; sobre el acceso, por
cualquier medio legal, a los recursos genéticos ubicados dentro del
ámbito de aplicación de la Ley 70.
2. Determinar los límites del territorio que serían otorgados mediante el
título de propiedad colectiva.
3. Verificar que las solicitudes de titulación individual se encontraran en
territorios ocupados por una comunidad negra y fueran susceptibles
de titulación colectiva41.
El procedimiento para emisión del concepto previo por parte de esta
Comisión para el trámite de licencias, concesiones, autorizaciones y
explotación de recursos naturales y acceso a los recursos genéticos es el
siguiente:
41 Art. 13. Decreto 1745 de 1955. República de Colombia.
50
La Comisión Técnica, verifica que el proyecto objeto de la solicitud se
encuentre en zonas susceptibles de ser tituladas como Tierra de
Comunidades Negras o; si trata de especies vedadas o prohibidas de
acuerdo con la legislación vigente. Analizados esto detalles, y teniendo en su
poder un informe técnico provisional enviado por la autoridad ambiental, la
Comisión procede a solicitar a las entidades o autoridades las pruebas e
informaciones pertinentes, la cuales deberán ser remitidas en un plazo no
mayor de 30 días y su concepto final debe ser emitido en un término no
superior a los 60 días, contados a partir de la fecha de recibo de la solicitud
por parte de la misma. Este concepto es remitido a la autoridad competente
para que surta el tramite respectivo (Art. 35).
2.3.3 Procedimiento de Titulación Colectiva y oposición a la solicitud. Establece el Decreto 1745 de 1995, que “corresponde al Incora titular
colectivamente las tierras baldías a Comunidades Negras”. De igual forma,
se establece cuáles son las áreas inadjudicables, entre las que se
encuentran los bienes de uso público, las áreas urbanas de los municipios,
las tierras de resguardos indígenas y los predios de propiedad privada42.
Para iniciar el trámite de titulación colectiva, la comunidad interesada debe
presentar la solicitud ante la regional del Incora correspondiente, a través de
su representante legal, es decir, la persona elegida como tal en la Asamblea
General del Consejo Comunitario, y dicha solicitud debe estar autorizada
previamente por esta Asamblea.
A la solicitud se debe anexar copia del acta de elección de la Junta del
Consejo Comunitario, con la constancia de registro del respectivo alcalde;
copia del acta donde se autoriza al representante legal para presentar dicha
solicitud y copia del informe que debe contener: 42 Arts. 17 – 18. Decreto 1745 de 1995. República de Colombia.
51
Descripción física del territorio que se solicita en titulación, indicando
el nombre de la comunidad, ubicación, vías y medios de acceso,
departamento, corregimientos y veredas; afirmación de que el territorio
ocupado colectivamente es baldío; descripción general de los linderos
con relación a los puntos cardinales, con sus respectivos croquis,
relacionando los nombres de las personas o comunidades colindantes
y composición física del área.
Antecedentes etnohistórico en el cual se indique cómo se formó la
comunidad, cuáles fueron sus primeros pobladores, la forma de
organización que se han dado y sus relaciones socioculturales.
La organización social indicando las relaciones de parentesco.
Descripción demográfica de la comunidad con nombre y estimativo de
la población que la conforma.
Situación de conflicto, si la hay, por uso o formas de trabajo
Prácticas tradicionales de producción.
Después de presentada y radicada la solicitud, el gerente del Incora tiene
cinco (5) días para iniciar las diligencias administrativas tendientes a la
titulación; para lo cual se debe hacer la respectiva publicidad, hacer una
visita a la comunidad en un tiempo no mayor de 60 días contados a partir de
la fecha de la radicación de la solicitud.
Concluida la visita los funcionarios que la realizaron disponen de un término
no superior a los 30 días hábiles para rendir un informe técnico con los
siguiente datos: Nombre, ubicación y descripción del área física,
52
determinando la calidad de los suelos y las zonas susceptibles de
aprovechamiento agropecuario, minero y forestal; aspectos etnohistóricos de
la comunidad; descripción sociocultural; descripción demográfica; aspectos
socioeconómicos; tenencia de la tierra; tipo de explotación; planos y linderos
técnicos del área; estudio de la situación jurídica de los territorios objeto de
titulación y; conclusiones y recomendaciones43.
A partir del auto que acepta la solicitud de titulación colectiva y hasta el
momento de la fijación del negocio en lista, quienes crean tener derechos
pueden formular oposición a la titulación, presentando la prueba que se
pretenda hacer valer. Vencido este término la oportunidad precluye.
Aceptada la solicitud de oposición, se le corre traslado al representante legal
de la comunidad y al procurador agrario por tres días para que presenten sus
alegaciones, soliciten la práctica de pruebas y adjunten los documentos
pertinentes.
Vencido el término de traslado, se practican las pruebas solicitadas y las
decretadas de oficio en un término de 10 días hábiles, al final de los cuales
se debe resolver la oposición.
Adjudicados y titulados colectivamente los territorios, su manejo y
administración le corresponden a la Junta del Consejo Comunitario, teniendo
en cuenta el reglamento aprobado por la Asamblea General.
En desarrollo del Art. 45 de la Ley 70 de 1993, el Presidente de la República
expidió el Decreto 2248 de 1995, mediante el cual, se establecen los
mecanismos para la conformación de las tres comisiones básicas, que
fundamentan la razón de ser de la organización comunidades negras; son 43 Op. Cit. Art. 30.
53
ellas: la Consultiva de Alto Nivel, las consultivas Departamentales y
Regionales y las organizaciones de base, de las Comunidades Negras.
Establece el Decreto en mención, la manera como deben ser conformadas
cada una de estas comisiones, así:
2.3.4 Comisión consultiva de alto nivel. De acuerdo al Art. 1 de este
Decreto, esta Comisión está adscrita al Ministerio de Interior y está
conformada por los Viceministros de: Interior (quien la preside), Medio
Ambiente, Educación, Agricultura, Minas, Desarrollo Económico, el
subdirector del Departamento Nacional de Planeación, el Gerente del
“Incora”, el director del Agustín Codazzi, el director de Instituto Colombiano
de Antropología, El director de la red de Solidaridad, el director de Asuntos
para la Comunidades Negras del Ministerio del Interior, el director del Plan
Pacifico; dos Representantes a la Cámara elegidos por circunscripción
especial para la Comunidades Negras; y el siguiente número de
representantes de las Comunidades Negras por Departamento: C. Atlántica
(4), Chocó (5), Valle (3), Cauca (3), Nariño (3), Antioquia (2), San Andrés (1),
Risaralda (1), Bogotá (2), otros Departamentos que constituyan consultivas
Departamentales44.
Estos representantes ante la Comisión Consultiva de Alto Nivel son elegidos
por los representantes designados por las organizaciones de base ante las
comisiones consultivas departamentales y regionales, su periodo de duración
es de tres años, y su elección debe hacerse en sesión pública convocada y
presidida por el Gobernador del respectivo Departamento, previa divulgación
en un medio de amplia circulación regional con un mes de anticipación a la
elección.
44 Art. 1. Decreto 2248 de 1995. P. 1.
54
Dentro de las funciones de la Comisión Consultiva de Alto nivel, se destacan,
entre otras, la de servir de instancia de diálogo entre las Comunidades
Negras y el Gobierno Nacional; así como la de servir de espacio para el
debate de los proyectos de Decretos Reglamentarios de la Ley 70 de 1993,
antes que los mismos sean sometidos a la consideración del Gobierno
nacional45.
2.3.5 Comisiones consultivas regionales, departamentales y Bogotá D.C. De acuerdo al Decreto 2248 de 1995 dichas comisiones están
conformadas por un número no superior a treinta (30) representantes,
designados por las organizaciones de base de la respectiva región,
Departamento o de Bogotá como distrito capital, y no pueden dichas
comisiones consultivas estar integradas por más de un representante por
organización de Base. Integran la comisión consultiva del orden
departamental y regional, las siguientes autoridades: El Gobernador del
respectivo Departamento o el secretario de Gobierno (quien la presidirá); un
representante de los Alcaldes de los municipios con presencia de
comunidades negras del respectivo departamento escogido por la
Federación Colombiana de Municipios; un represente de los rectores de las
Universidades Publicas; el Gerente Regional del “Incora”; el director de la
respectiva corporación autónoma regional; un representante del CORPES
regional; un coordinador zonal de la Red de Solidaridad; un delegado del
“Agustín Codazzi” y los delegados por las organizaciones de base, los cuales
tendrán un periodo de tres años.
De igual manera se establece que la consultiva de Bogotá Distrito Capital
debe estar conformada por el Alcalde Mayor, quien la preside; un (1)
representante de los Alcaldes locales; el Director de la CAR; el delegado del
a Red Nacional de Solidaridad; el Director del Departamento Administrativo 45 Art. 1 – 7. Decreto 2248 de 1995.
55
de Bienestar Social; el Director del Instituto Distrital de Cultura y Turismo; el
Director Administrativo del Medio Ambiente; el Director del Instituto Distrital
de Desarrollo Urbano; el Director de la Caja de Vivienda Popular y el Director
del Departamento Administrativo de Acción Comunal.
Dentro de las funciones que deben cumplir las consultivas departamentales,
regionales y del Distrito Capital, se pueden destacar la de constituir
escenarios de diálogo y búsqueda de soluciones a los problemas y conflictos
que se presenten en la respectiva circunscripción territorial que afecten a las
Comunidades Negras, así como las de servir de puente entre las instancias
territoriales y nacionales para transmitir a estas últimas, a través de la
Comisión Consultiva de Alto Nivel, los asuntos departamentales y regionales
que sean competencia de la Nación y que requieran de su atención.
Cada comisión consultiva establece su reglamento interno, mediante el cual
determina sus reglas de funcionamiento. Además, se establece que la
secretaría técnica de las comisiones consultivas regionales, Departamentales
y del Distrito Capital, son ejercidas por los delegados departamentales o la
entidad encargada de desarrollar la política social del Gobierno Nacional46.
2.3.6 Organizaciones de base. Estas Organizaciones de Base, se inscriben
ante la secretaría técnica de cada una de las comisiones consultivas
Regionales, Departamentales y del Distrito Capital (Registro Único), y solo
pueden inscribirse las organizaciones de base constituidas por miembros de
las Comunidades Negras que tengan mas de un año de haberse conformado
como tales y que reivindiquen y promuevan los derechos territoriales,
culturales, económicos, políticos, sociales, ambientales, y la participación y
toma de decisiones autónomas de la Comunidades Negras Afrocolombianas,
desde la perspectiva étnica. La solicitud de inscripción en el Registro Único 46 Art. 8. Decreto 2248 de 1995. República de Colombia.
56
se presenta por escrito ante la secretaría técnica de la Comisión Consultiva
de la respectiva región, Departamento o Distrito Capital, y debe estar
acompañada de un formulario único de registro (suministrado por la dirección
de Asuntos para Comunidades Negras del Ministerio de Interior), un
certificado de existencia y representación legal o copia del acta de
constitución de la organización, indicando la fecha de constitución; nombre y
firma de los asociados que integran la organización en número mínimo de 15;
copia de los estatutos de la organización; estructura interna y procedimiento
para la elección de sus representantes, y la toma de decisiones; nombre de
sus voceros o representantes elegido democráticamente; plan de actividades
anual y dirección para correspondencia. Por último, se establece que para
efectos de inscripción ninguna persona puede hacer parte de más de una
organización.
57
3. LAS COMUNIDADES NEGRAS Y LA LEY 70 DE 1993
La Ley 70 de 1993, es un instrumento legal creado con propósitos definidos,
entre los que se destacan el de reconocerles a las Comunidades Negras –
fundamentalmente a aquellas que habitan en las zonas ribereñas de la
Cuenca del Pacifico – el derecho a la propiedad colectiva y brindarles la
posibilidad de integrarse al resto de la sociedad colombiana en igualdad de
condiciones.
Sin lugar a dudas que el espíritu de la norma está determinado por los nobles
propósitos que inspiraron a sus creadores. Sin embargo, en algunos
aspectos deja entrever la ausencia de conocimiento que sobre la población
afrocolombiana tenían sus gestores. Por ejemplo, asimilando la estructura
económica, social y cultural de la población afrocolombiana a la de las
comunidades indígenas, al otorgarle a la primera, entre otras cosas, una
legislación propia que no posee y que sí posee la segunda, reconocida por la
Constitución Política de 1991, en su Art. 246. Sucede lo mismo con sus
Decretos reglamentarios, en especial con el 1745 de 1995, que en alguno de
sus Arts delega en el derecho propio de las Comunidades Negras (derecho
que no existe) algunas actividades como la función del control social, o como
la regulación de algunas funciones de la junta de los Consejos Comunitarios.
Por su parte, el Art. 2° de la Ley 70 en su numeral 5° define la comunidad
negra como: “el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que
poseen una cultura propia, comparten una historia y tiene sus propias
tradiciones y costumbres dentro de la relación campo- poblado, que revelan y
58
conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos
étnicos”47.
Al respecto, hay que decir que desde el punto de vista cultural, la población
afrocolombiana se ha visto permeada casi en su totalidad (más del 90%) por
la cultura dominante, lo que le ha impedido mantener su propia cosmovisión,
viéndose obligada a adaptarse a la cosmovisión de aquella. Esto, riñe de
alguna manera con uno de los elementos de la definición de comunidad
negra (más específicamente con el que habla de la cultura propia). La
afirmación de la permeabilización de de la cultura de la población
afrocolombiana se confirma en el diagnóstico hecho por el documento
CONPES 2909 /1997, cuando en uno de sus apartes respecto de la
cobertura del servicio educativo, expresa: “La cobertura del servicio
educativo es baja, para 1993 se estimaba en 77% en primaria y 36% en
secundaria, mientras que a nivel nacional eran del 86% y 46%
respectivamente. Lo anterior se ve agravado por las deficientes condiciones
de infraestructura y dotación de los establecimientos educativos y baja
calidad de la educación, por falta de pertinencia en el reconocimiento de sus
particularidades étnicas y los bajos niveles de logro de eficiencia. En general, en las comunidades afrocolombianas los contenidos curriculares no se ajustan a sus características socioculturales, sino que predominan elementos propios de la cultura andina, mestiza y blanca”48.
Lo anterior, es indicativo que de la cultura ancestral queda muy poco. Las
diferencias que sobresalen en lo relacionado al aspecto cultural están
determinadas más por las características del medio y por las condiciones de
aislamiento del mismo, antes que por cualquier otra cosa. Sin embargo, tanto
47 Art. 2. Inc. 5. Ley 70 de 1993. República de Colombia. 48 Documento CONPES 2909/97. P. 5.
59
en la Ley 70, como en sus decretos que la reglamentan se insiste en que la
población afrocolombiana posee una cultura propia que debe mantenerse
aún a costa de las posibilidades de desarrollo que se puedan presentar si se
asumiese la realidad existente.
Al respecto, es importante tener en cuenta que la autonomía cultural como tal
no existe en un grado significativo, y que por lo tanto no se puede planear el
desarrollo económico y social de esta población atendiendo a los elementos
de una supuesta autonomía cultural inexistente. Aquí surge entonces, la
necesidad de interrogarse sobre cuáles son esos elementos culturales
autónomos de que habla la Ley, ¿Será la forma de alimentación? No, porque
esta está determinada por la disponibilidad de recursos del medio. ¿Serán
las formas de creencias religiosas?
Tampoco, porque desde los mismos tiempos de la colonia esta población se
vio obligada a abandonar casi en su totalidad sus creencias ancestrales y
acogerse a las creencias religiosas occidentales (católica y protestante) para
poder sobrevivir, generando así, una especie sincretismo religioso. ¿Será
acaso desde la artesanía y el folclor?. Aunque estos elementos muestran
parte de una cultura ancestral que ha ido desapareciendo, antes que
tomarlos como una especie de limite a partir del cual se va a planear el
desarrollo de una población como la afrocolombiana, se debe propender por
su rescate, ya que esta sería la prueba más palpable de la existencia de “la
unidad en la diversidad”.
Otro aspecto que llama poderosamente la atención respecto de la Ley 70 de
1993, es que de acuerdo a su Art. 1° uno de sus propósitos es el de:
“establecer mecanismos para la protección de la identidad cultural y de los
derechos de las Comunidades Negras de Colombia como grupo étnico, y el
fomento del desarrollo económico y social, con el fin de garantizar que estas
60
comunidades obtengan condiciones reales de igualdad de oportunidades
frente al resto de la sociedad colombiana”49.
Sin embargo resulta contradictorio que la misma norma en el inciso 3° de su
Art. 19 establezca que: “El ejercicio de la caza, pesca o recolección de
productos, para la subsistencia, tendrá prelación sobre cualquier
aprovechamiento comercial, semi-industrial, industrial o deportivo”50.
¿Será que dándole prelación al aprovechamiento para la subsistencia, antes
que a la posibilidad de un proyecto con fines comerciales que se pretenda
adelantar por parte de una comunidad negra se puede lograr el desarrollo
económico y social de estas? Es lógico que no, pues uno de los elementos
claves para el desarrollo de un grupo social esté determinado por la
capacidad de producir y comercializar sus excedentes, capacidad que se
logra a través de una formación adecuada encaminada a ese fin.
Adicionalmente, la norma crea una especie de talanquera, ya que establece
como factor determinante para el desarrollo económico y social de las
Comunidades Negras, sus prácticas tradicionales de producción, las cuales
son definidas así: “Son las actividades y técnicas agrícolas, mineras, de
extracción forestal, pecuarias ,de caza, pesca y recolección de productos
naturales en general, que han utilizado consuetudinariamente las
comunidades negras para garantizar la conservación de la vida y el
desarrollo autosostenible”.
Carece de sentido entonces, propender por un desarrollo económico y social
a partir de una prácticas tradicionales de producción sobre todo si se tiene en
cuenta que estas mismas prácticas tradicionales de producción son las que
49 Art. 1°. Ley 70 de 1993. República de Colombia. 50 Ibíd. Art. 19 Inc. 3.
61
han mantenido a estas comunidades sumidas en los más altos niveles de
pobreza de todo el país, con los índices más bajos de calidad de vida y de
necesidades básicas insatisfechas. De ahí, que si lo que en realidad se
pretende es crear las condiciones apropiadas para que la población
afrocolombiana logre un real desarrollo económico y social, se debe ofrecer
la capacitación adecuada en el manejo gerencial y de gestión administrativa,
así como también comenzar por darle un vuelco total a estas prácticas
tradicionales de producción, por ser demasiado elementales y rudimentarias
y con las cuales solo se puede aspirar a conseguir lo mínimo para una pobre
subsistencia.
3.1 LAS ORGANIZACIONES DE COMUNIDADES NEGRAS EN EL CONTEXTO NACIONAL
Con base en el Decreto 2248 de 1995, se ha creado una cantidad muy
importante de Organizaciones de Base de comunidades Negras a lo largo del
territorio Nacional, cuyo número por Departamento, (actualizado al 01 de
agosto de 2003) se puede ver a continuación:
DEPARTAMENTO N° DE ORG. DE BASE Antioquia 16
Arauca 1
Bolívar 98
Atlántico 23
Caldas 10
Caquetá 2
Casanare 1
Cauca 71
Cesar 5
62
Chocó 84
Córdoba 7
Cundinamarca 92
Guainía 1
Guajira 2
Magdalena 1
Meta 4
Nariño 61
N. Santander 2
Putumayo 7
Quindío 1
Risaralda 4
Santander 2
San Andrés 3
Sucre 9
Tolima 1
Valle 563
TOTAL DEPTOS TOTAL N° ORG. DE BASE.
26 1071 FUENTE: Registro de Organizaciones de Base, actualizado a 2003. Oficina de Asuntos de
Comunidades Negras del Ministerio del Interior. Bogotá.
Esta cifra de 1071 organizaciones de base (a 2003), es un buen indicador del
grado de conciencia al que está llegando la población afrocolombiana,
respecto de la necesidad de organizarse para reivindicar de manera
adecuada unos derechos que le han sido otorgados por la Constitución y la
Ley. Sin embargo, se considera que esto no es suficiente, ya que
paralelamente al grado de conciencia de la necesidad de conformar
organizaciones de base, también se hace indispensable adquirir conciencia
de que todas ellas deben luchar por intereses comunes, para lograr unos
63
beneficios que sean comunes a todo el conglomerado de comunidades
negras del país.
Desafortunadamente, flota en el ambiente la extraña sensación de que existe
al interior de estas comunidades una absoluta y total dispersión de ideas
respecto de fines e intereses, los cuales deberían direccionarse hacia un
mismo propósito.
Uno de los elementos que acapara la atención, está determinado
precisamente por el número y ubicación de las organizaciones de base, pues
teniendo en cuenta que la Ley51 está dirigida fundamentalmente a aquellas
Comunidades Negras, que han venido ocupando tierras baldías en las zonas
rurales ribereñas de la Cuenca del Pacífico, no deja de sorprender el hecho
de que el mayor número de estas organizaciones esté establecido en las
grandes ciudades, como lo confirman los datos contenidos en el siguiente
cuadro:
CIUDAD N° DE ORG. DE BASE * Bogotá 92
Cali 202
Buena ventura 78
Barranquilla 17
Cartagena 17
Medellín 5
Quibdo 13 * Ciudades capitales en las cuales se encuentran el mayor número de organizaciones de
base de Comunidades Negras.
FUENTE: Registro de Organizaciones de Base, actualizado a 2003. Oficina de Asuntos de
Comunidades Negras del Ministerio del Interior. Bogotá.
51 Art. 1.
64
Como se puede apreciar, Bogotá y Cali son las dos ciudades con mayor
número de Organizaciones de Base de Comunidades Negras, lo que podría
explicarse por el hecho de que la primera de ellas es la capital del país, con
todo lo que esto implica, como por ejemplo el abundante flujo migratorio
procedente de las diferentes partes del país; y la otra es lo que podría
determinarse como el punto de convergencia de parte de las migraciones
procedentes de la Región Pacifica. Sin embargo, es importante llamar la
atención sobre el hecho, de que la desmedida proliferación de
organizaciones de base (en cuanto al número) en las grandes ciudades,
puede llagar a reducir la posibilidad de cohesionarse en un bloque sólido
para trabajar de manera conjunta por causas comunes, evitando de esta
forma que cada una de ellas pueda llegar a considerar como prioritarios sus
propios intereses pasando por encima de los intereses de las otras. Lo que
daría lugar a que se cree entre ellas una especie de rivalidad por los
beneficios derivados de la Ley 70.
De hecho, Bogotá es un escenario en el cual ya se estaría viviendo
está situación, en la cual, algunas de las organizaciones de base de las allí
establecidas tendrían más preponderancia que otras. Existe allí, una especie
de elite de líderes de las organizaciones de base, conformada por algunos
personajes con cierto grado de apoyo a nivel político que, son quienes a
nombre de todas las otras organizaciones de base de comunidades negras
tienen la primacía de representación de estas ante los diferentes organismos
de carácter público, como es el caso de AFRODES, PNU, y PCN.
Pero, ¿qué tipo de beneficios persiguen las organizaciones de base de
Comunidades Negras radicadas en Bogotá y en las otras grandes ciudades
del país? veamos: Si bien es cierto que estas organizaciones ubicadas en las
grandes ciudades del país no tienen la posibilidad de acceder al beneficio de
la titulación colectiva(como sí lo pueden hacer aquellas ubicadas en las
65
zonas rurales ribereñas), pueden disfrutar de otras prerrogativas, ya que
conjuntamente con la Ley 70 de 1993, existen otras normas que abren
grandes posibilidades de participación de estas comunidades en las
administraciones municipales, departamentales, distritales y del orden
nacional.
Por ejemplo: La Ley 99 de 1993 o Ley nacional ambiental, mediante la cual
se crea el Consejo Nacional Ambiental, permite la representación
afrocolombiana a través de un representante en dicho consejo y en el
Consejo Directivo de las Corporaciones Regionales;
La Ley 115 de 1994, o Ley general de la educación, permite la
representación afrocolombiana a través de un representante en las Juntas
Departamentales (JUPE), Distritales (JUDI) y Municipales (JUME) de la
educación; así como en los Foros Educativos Nacionales y Departamentales;
La Ley 152 de 1994, o Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, mediante la cual
se crea el Consejo Nacional Planeación, crea un espacio de participación
muy importante al ordenar la representación afrocolombiana con un miembro
en los Consejos Nacional, Departamental y Municipal de Planeación;
Adicionalmente, de acuerdo al documento CONPES 3169 aprobado en mayo
de 2002, para la población afrocolombiana que habita en las principales
ciudades del país, es decir, la población que vive por fuera de la Cuenca del
Pacifico, el gobierno nacional ha diseñado algunas políticas y programas
especiales entre los que se destacan: “Empleo en Acción” , “Jóvenes en
Acción” , “Familias en Acción” , “Vías para la paz” , “Atención Humanitaria” ,
“Derechos Humanos” , “Transparencia y Convivencia” , “Campos en Acción”
66
y finalmente, la facilidad de participar en los programas de vivienda de interés
social que se adelanten en estas ciudades52.
Lo anterior, solo para mencionar algunos casos en los cuales la comunidad
afrocolombiana, que habita por fuera de la Cuenca del Pacifico tiene la
posibilidad de participar de manera directa en aquellos procesos que le
afectan de una u otra forma.
De lo anterior se concluye que, en la medida en que estas organizaciones
entiendan la importancia de mantener una misma dirección de propósitos, el
acceso a los espacios que les corresponden por efectos de la ley va a ser
mucho más fácil.
Se espera entonces, que tomen conciencia de la importancia del papel que
les toca desempeñar y aúnen sus esfuerzos hacia una causa común.
52 Documento CONPES 3169: Políticas para la población afrocolombiana. 2002. P. 3.
67
4. EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Y LA LEY 70 DE 1993
4.1 CARACTERÍSTICAS DEL DEPARTAMENTO EN RELACIÓN A LOS OTROS QUE INTEGRAN LA REGIÓN PACIFICA La Región Pacífica Colombiana está integrada por los Departamentos de
Nariño, Valle, Cauca y Chocó. Al analizar su estructura poblacional,
encontramos que los tres primeros presentan unas características similares,
en su composición, mientras que las características del departamento del
chocó son totalmente diferentes; por ejemplo el Valle del Cauca participa en
la Región Pacifica solamente con dos municipios, como son Buenaventura en
donde más del 95% de su población es afrodescendiente; y Calima-Darién, la
cual presenta características similares; sus restantes municipios están por
fuera de la Región Pacifica propiamente dicha; en el caso de Cali, a pesar
de presentar un alto número de población afrodescendiente, esta siempre ha
sido considerada(la población afro) como una cuestión marginal a la ciudad.
En el caso del departamento de Cauca, si bien un número muy importante de
sus municipios están conformados por afrodescendientes en porcentajes
mayores al 80%, sobre todo aquellos que están ubicados en zonas ribereñas,
su capital Popayán presenta un número de población afro poco significativo
comparado con su número total de habitantes.
En el departamento de Nariño se presente una situación similar toda vez que
la mayor concentración de población afrodescendiente está establecida en
los municipios ribereños del sector del Pacifico, mostrando por el contrario,
un bajo índice en su capital y las otras ciudades intermedias.
68
Si se compara el nivel de desarrollo de sus capitales y ciudades intermedias
(que poco o nada tienen que ver con el Pacífico), con el nivel de desarrollo
de aquellas poblaciones conformadas en su gran mayoría por
afrodescendientes, se encuentra que estas poblaciones son las que siempre
presentan los niveles más bajos en el índice de Necesidades Básicas
Insatisfechas – NBI – y en la calidad de vida de sus habitantes, lo que sin
duda se convierte en un indicador de que estas siempre quedan por fuera
de los planes de desarrollo trazados por las autoridades de sus respectivos
departamentos. La anterior afirmación está sustentada en las estadísticas
manejadas por el DNP y por el DANE, en donde se reconoce que la Región
Pacífica Colombiana es la que presenta el índice más bajo de cobertura e
infraestructura de servicios, así como de desarrollo.
Las características de los tres departamentos antes mencionados (en el
sentido de que tienen población afrodescendiente en unos lugares
específicos de su territorio), permite que al analizar las implicaciones de la
Ley 70 de 1993, en cuanto a sus beneficios se refiere, se haga un poco más
sencillo establecer qué tipo de recursos le fueron asignados a sus
poblaciones afro, hacia donde se direccionaron, así como los resultados
logrados con ellos.
Para el caso del departamento del Chocó, la situación es totalmente
diferente, pues este, dentro del contexto de la Región Pacifica Colombiana,
con sus 47.000 km2 aproximadamente (equivalente al 4% del total de la
extensión del país), presenta al menos dos características especiales que lo
diferencian de los otros tres antes mencionados; son ellas: a) el hecho de
que más del 90% de su población sea afrodescendiente y; b) la mayoría de
sus poblaciones están enclavadas en las riberas de los ríos.
69
Lo anterior implica entonces, que de los 31 Municipios que conforman el
departamento, más del 97% de ellos son ribereños; por lo tanto al hablar de
la Ley 70 de 1993, y al hacer el análisis tanto de las inversiones como de
sus resultados(productos de la misma) debe tenerse en cuenta que su
efectos deben involucrar y afectar a todo el territorio departamental, antes
que a un grupo marginal de comunidades negras, ya que este departamento
(a deferencias de cualquier otro) por su misma composición poblacional debe
ser considerado como una sola comunidad negra.
Como quiera que el objetivo de este análisis es el de medir el impacto
producido por la aplicación de la Ley 70 de 1993 en el departamento del
Chocó, se hace necesario entonces ubicar tres momentos fundamentales a
partir de los cuales se facilite la comprensión del mismo; el primero de ellos
está determinado por sus condiciones sociales y económicas antes de la
aplicación de la Ley; el segundo a partir de su aplicación y; el tercero
comprende las proyecciones de futuras inversiones y planes de desarrollo
para el mismo.
4.2 EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ ANTES DE LA LEY 70 DE 1993 Antes que todo es oportuno dejar en claro que el diagnóstico que aquí se
maneja está determinado por aproximaciones, lo que tiene su razón de ser
en las enormes dificultades que se presentan al interior de las mismas
entidades del Estado, tanto a nivel nacional como a nivel departamental
determinadas por la escasez del recurso tanto humano como técnico, lo que
ha impedido disponer de estudios completos que permitan la focalización, la
cuantificación y el diagnóstico de la situación por la que ha venido
atravesando no solo el departamento del Chocó, sino toda la Región Pacifica
desde siempre. Por esta razón y para efectos de este apartado se ha tomado
70
como referente el diagnóstico presentado por el gobierno nacional en la
exposición de motivos de la Ley 70, el cual está expresado de forma general
para toda la Región Pacifica y se ha reafirmado con el diagnóstico
suministrado por la gobernación del departamento del Chocó a través de su
Secretaria de Planeación, según el cual, este Departamento presentaba una
situación mucho más difícil en relación a las cifras generales presentadas en
la exposición de motivos, es decir, su tasa de crecimiento poblacional era del
2%; una alta mortalidad infantil superior a los 110 niños por cada 1.000
nacidos; las condiciones sanitarias presentaban una cobertura del 2.6%;
acueducto 3.2%, alcantarillado 2.6% y aseo 2.3%; la cobertura de servicios
presentaba uno de los niveles más bajos, es decir, menos de 1.2 médicos,
0,1 odontólogos y 0,3 enfermeras por cada 10.000 habitantes; la tasa de
escolarización era del 7% en primaria y del 4.2% en secundaria53.
La infraestructura en vías de comunicación era deficiente, ya que en cuanto
a vías de acceso a este departamento solo se contaba con la carretera
Medellín – Quibdó, la cual se encontraba pavimentada hasta el municipio de
Bolívar (Antioquia) y la vía Tadó – Santa Cecilia – Pereira, pavimentada
justamente hasta Santa Cecilia.
Respecto de las vías aéreas, solamente tres poblaciones contaban con
aeropuerto para aeronaves pequeñas; eran las poblaciones de Quibdó,
Condoto y Bahía Solano. Estas aeronaves cubrían las rutas desde Bogotá,
Medellín y Cali hasta las tres poblaciones antes mencionadas54.
Por su parte, el DANE presentó para 1993 un documento estadístico en el
cual se relacionan veinte (20) municipios del departamento del Chocó
determinando su población, el número de personas con NBI, el porcentaje 53 Diagnóstico sobre las condiciones sociales del Departamento. Informe Gobernación del Chocó. 1993. P. 1. 54 Ibíd.
71
correspondiente, el número de personas en estado de miseria y su respectivo
porcentaje. En términos globales las cifras fueron las siguientes:
Población Total NBI % Miseria %
369.362 291.138 78.82 144.121 39.0 * Ver Anexo. Estadísticas sociales.
Al discriminar las anteriores cifras por municipios, se encuentra que 15 de
ellos presentan un NBI superior al 60%, llegando inclusive al 98.7%; en
cuanto al nivel de miseria 13 de los 20 municipios presentan un índice
superior al 35% llegando hasta el 66.2%. (DANE, estadísticas sociales 1993)
Frente a este desolador panorama, el Gobierno Nacional presentó en la
exposición de Motivos de la Ley 70 de 1993, unas cifras de inversión
económica en el departamento, las cuales tenían como propósito generar un
desarrollo sostenido, e integrar este al resto del país en igualdad de
condiciones. Para ello, se propuso invertir la suma de $82.838 millones en el
periodo comprendido entre 1992 y 1994, distribuidos de la siguiente manera:
SECTOR MILLONES DE PESOS Saneamiento 10.120
Vivienda 1.785
Energía 11.456
Transporte 7. 550
Telecomunicaciones 1.260
Ambiental 27.846
Salud 18.496
Educación 4.325
TOTAL 82.838 (3)
72
Sin embargo, al finalizar 1994 las condiciones materiales del departamento
continuaban iguales, las inversiones proyectadas no se llevaron a cabo,
fundamentalmente porque a pesar de estar aprobada la Ley, no se había
dictado un solo decreto reglamentario que permitiera su desarrollo.
4.3 EL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ A PARTIR DE LA APLICACIÓN DE LA LEY 70
Aprobada la Ley, se crea entonces la necesidad y oportunidad de su
aplicación, y para tal fin se expiden los decretos reglamentarios 1745 de
1995 y 2248 de 1995.
Mediante la aplicación de estos dos decretos se han creado a lo largo y
ancho de todo el departamento del Chocó un total de 43 consejos
comunitarios y 41 Organizaciones de Base. Igualmente, mediante el
procedimiento de titulación colectiva se han entregado 19 títulos colectivos
que comprenden un total de 591.908 hectáreas que benefician a un total de
2.558 familias55. (Ver Anexos)
Así las cosas, se puede afirmar, sin lugar a dudas, que en lo relacionado con
organización de los consejos comunitarios y la titulación colectiva, la norma
ha dado sus frutos.
Respecto de las inversiones se tiene que, si bien es cierto que el gobierno
nacional presentó en la exposición de motivos de la Ley una proyección de
futuras inversiones en la Región Pacifica para desarrollarse entre 1992 y
1994, que la Ley fue aprobada en 1993, y que varios de sus decretos
55 Oficina Asuntos para las Comunidades Negras. Ministerio del Interior. República de Colombia. 2003. P. 4.
73
reglamentarios fueron expedidos durante la vigencia de 1994, es adecuado
mencionar que las inversiones reales como producto del desarrollo y
aplicación de la Ley 70, solo vienen a presentarse en forma ordenada a partir
de 1997, fecha en la cual el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la
Consejería para la Política Social y la Comisión Consultiva de Alto Nivel
aprobaron la versión del documento CONPES 2909 del 26 de Febrero de
1997, denominado “Programa de apoyo para el desarrollo y reconocimiento Étnico de las Comunidades Negras”56.
Este documento determina las áreas en las cuales se van a realizar las
inversiones de manera prioritaria, así:
Seguridad social.
Agua potable y saneamiento básico.
Vivienda.
Infraestructura.
Comunidades negras urbanas.
Establece el documento que “lo relacionado con infraestructura se
desarrollará mediante el Fondo de Cofinanciación, a través del cual se
adelantarán la creación, adecuación y mejoramiento de las vías de
comunicación y de redes de energía”57.
56 Documento CONPES 2909 de 1997. 57 Ibíd. P. 14.
74
Respecto de la forma de su financiación establece que “las estrategias y
acciones señaladas se financiarán a través de las inversiónes realizadas por
las entidades del orden nacional, recursos canalizados a través del sistema
de cofinanciación, situado fiscal, participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la nación y los demás planes, programas y proyectos
de carácter nacional y regionales”58.
En el punto 3 de las recomendaciones del mismo documento el DNP, la
Consejería para la Participación Social y la Comisión Consultiva de Alto
Nivel, le recomiendan al CONPES “Solicitar al Plan Pacifico, a los CORPES
de la Costa Atlántica, de Occidente y Centro - Oriente, y a las demás
entidades con responsabilidades en el tema, en coordinación con el Comité
de Coordinación y Seguimiento preparar un programa para adelantar las
actividades de desarrollo institucional y participación ciudadana señaladas en
este documento”59.
De acuerdo a lo anterior, es el documento CONPES 2909 del 26 de febrero
de 1997, el punto de partida para las inversiones y desarrollo de los
proyectos que tiene que ver con Comunidades Negras en el departamento
del Chocó.
En consideración ha preceptuado en ese documento CONPES y para
adecuarse a él, el programa Plan Pacífico presentó unas estadísticas de
inversión en 9 departamentos realizadas desde 1995 hasta 1998 en las que
el departamento del Chocó participó con las siguientes cifras, determinadas
por sector y por año:
58 Ibíd. P. 15. 59 Ibíd. P. 16.
75
SECTOR 1995 1996 1997 1998 TOTAL
Agropec. 2.268.258 1.535.248 5.888.830 4.166.599 13.858.941
Infraestr. 35.956.145 22.635.654 28.453.647 17.252.042 104.297.491
Justicia 831.338 194.381 1.249.002 1.320.000 3.594.721
Med. Amb. 3.379.083 2.155.679 2.787.116 2.363.270 10.685.148
Otras Inv. 68.412 ................ 139.356 20.000 227.768
Social 30.128.515 24.973.835 37.026.314 61.969.565 154.098.264
TOTAL 72.631.751 51.494.797 75.544.265 87.091.476 286.762.333* *Inversión real Para el periodo comprendido entre 1999 y 2002 se proyectó un aumento en
el rubro de inversión del 2% por año para cada sector, cuyo resultado se
puede ver en el siguiente cuadro:
SECTOR 1999 2000 2001 2002 TOTAL
Agropec. 4.249.931 4.334.930 4.421.628 4.510.061 17.516.550
Infraestr. 17.597.083 17.949.025 18.308.005 18.674.165 72.528.278
Justicia 1.346.400 1.373.328 1.400.795 1.428.810 5.549.333
Med. Amb. 2.410.536 2.458.747 2.507.922 2.558.080 9.935.285
Otras Inv. 20.400 20.808 21.224 21.648 84.081
Social 63.208.956 64.473.135 65.762.598 67.077.850 260.522.539
TOTAL 88.833.306 90.609.973 92.422.172 94.270.614 366.136.065* *Inversión proyectada con incremento del 2% cada año.
76
Estas cifras de $286.762.333 millones de pesos para el departamento del
Chocó, resultan irrisorias si se compara con las invertidas a través del mismo
Plan Pacífico solo durante periodo 95 - 98 en departamentos como el valle
con $2.467.421.307 millones; Cauca con $645.143.004 millones; o Nariño
con $675.131.857 (para mencionar solo a los 4 departamentos que
conforman la Región Pacifica), pues la verdad es que de los 9 departamentos
donde hubo inversión de esta naturaleza las dos más bajas fueron las del
Chocó con la cifra antes mencionada y la de San Andrés con $ 83’570.364
millones de pesos. Hecho contradictorio este, pues si se tiene en cuenta que
el propósito es crear unas condiciones de desarrollo económico y social para
la zona más deprimida del país como es el departamento del Chocó, se
supone entonces que el mayor presupuesto de inversión le debe
corresponder a este.
Con fecha 4 de junio de 2002, el Departamento Nacional de Planeación DNP,
publica la versión definitiva del documento CONPES 3169 denominado como
“Política para la Población Afrocolombiana”, el cual forma parte del Plan
Nacional de Desarrollo “CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ”, que
comprende el periodo 1998 – 2002.
En dicho documento se diagnostica la situación de la población
afrocolombiana, sobre todo la del departamento del Chocó, expresando que
esta se “encuentra marginada de los beneficios de desarrollo, con un bajo
nivel de vida, expresado en términos de pobreza, inequidad, violencia,
discriminación, debilidad de su capital humano y fragmentación de su tejido
social, siendo su estado, uno de los más críticos de la totalidad de la
población colombiana”60.
60 Documento CONPES 3169. P. 4.
77
Según el documento, las estadísticas señalan elevados porcentajes de
analfabetismo, deserción e inequidad en el acceso al servicio educativo. En
materia de salud se calcula que la tasa de mortalidad infantil está entre el
10% y el 50% superior al promedio nacional.
En lo institucional las entidades territoriales registran un alto índice de
burocratización, presentan bajos resultados en la gestión, administración y
ejecución de planes. Los bajos resultados – explica el documento – se deben
en parte a la falta de capacidad técnica, causada por el bajo nivel de
profesionalización, falta de estabilidad y cualificación de los funcionarios de la
administración61.
Este diagnóstico es similar al emitido en 1993, lo que indica que aún en el
2002, 9 años después de aprobada la 70 de 1993, la situación para el
departamento del Chocó no ha mejorado significativamente.
Igualmente se relacionan en este documento los recursos de inversión
destinados al departamento del Chocó, haciendo una comparación entre los
indicadores promedios nacionales y los de este por ser la entidad territorial
con mayoría de población negra de todas las otras de la Cuenca del Pacifico;
así se tiene la siguiente situación:
Por concepto de recursos de inversión del Presupuesto General de la Nación
– PGN – para las vigencias 1998 – 2002, el departamento del Chocó recibió
la suma de $ 253.400 millones, lo que equivale al 0.89% del total nacional
que ascendió a $28.450 billones62.
61 Ibíd. 62 Ibíd. P. 5.
78
Parte de estos recursos fueron invertidos así:
Mejoramiento y mantenimiento carretera Quibdo – Yuto - Santa Cecilia
$28.200 millones.
Mejoramiento y mantenimiento malla vial Departamento del Chocó
$2.850 millones.
Construcción y pavimentación de la carretera Asia – Apia - Pueblo
Rico - Santa Cecilia - Tadó - Las Animas – Quibdó - La Virginia - Apia
$ 2.000 millones.
Infraestructura Aeroportuaria $530 millones.
Telecomunicaciones $3.200 millones.
Educación, Universidad Tecnológica de Chocó $690 millones.
Centro Multisectorial de Quibdó del SENA $3.500.
ICBF, financiación del Programa de Asistencia a la Niñez y a la
Familia $ 13.000 millones.
Salud, Ampliación y Renovación de la afiliación del Régimen
Subsidiado $39.900 millones.
Mejoramiento de la Red de Urgencias $11.500 millones.
79
Mejoramiento, fortalecimiento y ajuste en la gestión de las
Instituciones Públicas de Servicios de Salud de II y III nivel $ 2.000
millones63.
Por otra parte la Comisión Nacional de Regalías aprobó a los municipios que
conforman la Cuenca del Pacífico $42.300 millones, cifra esta que equivale al
6% de total nacional, de los cuales al departamento del Chocó le
correspondieron $19.400 millones, equivalentes al 46% de lo aprobado y a
un 3% del total nacional64.
Al totalizar las sumas de inversión en el departamento del Chocó a través de
los diferentes organismos, como el Presupuesto General de la Nación (PGN),
la Red de Apoyo Social-FIP-, Comisión Nacional de Regalías, Plan Pacífico,
etc, se encuentra que para la vigencia 1995 - 2002, estas ascendieron a
$273.086’762.333. Vista así, la cifra anterior podría llegar a ser muy
significativa en otro espacio y bajo otras circunstancias, sin embargo para un
departamento que como el Chocó presenta los más bajos índices de calidad
de vida (28%), en donde la proporción de NBI es de más de 82% y en donde
la capacidad de gestión, administración y ejecución de planes es casi nula,
esta cifra queda reducida a su mínima expresión.
63 Ibíd. P. 7. 64 Ibíd.
80
5. PROYECCIÓN DE INVERSIONES FUTURAS EN EL DEPARTAMENTO POR EFECTOS DE LA LEY 70 DE 1993
De acuerdo al Art. 6° de la Ley 812 del 26 de Junio de 2003, o Plan Nacional
de Desarrollo 2002 – 2006, para este periodo se proyecta una inversión de
recursos a través del rubro de inversiones regionales en los que al
departamento del Chocó le corresponde la suma de : $25.495 millones.
Las otras sumas para inversiones en programas como Plan Pacifico,
asignaciones a través del PGN y de Regalías, están por definir ya que hasta
el momento no se ha elaborado el documento CONPES respectivo, mediante
el cual se aprueben dichas inversiones.
81
6. BALANCE DE LA APLICACIÓN DE LA LEY
Al hacer un balance de la aplicación de la ley 70 de 1993 en el departamento
del Chocó, desde el momento de su aprobación hasta el presente, es decir,
en los 10 años de su vigencia, se encuentra que este no es muy alentador.
Las inversiones hechas en el departamento por efectos de la ley, entre 1995
y el año 2002 (aún con la proyección de incremento del 2% sobre el rubro de
cada año entre 1999 y 2002), son insignificantes si se compara con las
inversiones realizadas en departamentos como el Valle de Cauca, y si se
tiene en cuenta el grado de pobreza en que encuentra sumido el territorio
chocoano.
Respecto de los recursos que se invierten en ciertos proyectos, no existe
forma de controlar su dirección y ejecución apropiada, debido a que dentro
de los diferentes Planes Nacionales de Desarrollo no ha existido un rubro
específico de presupuesto para inversión por efectos de la ley 70 de 1993,
parecido al asignado a todos los departamentos. Así la Contraloría podría
vigilar que dicho presupuesto se ejecute en su totalidad.
Desafortunadamente, la mayoría de estos proyectos son manejados por
diferentes entidades, lo que hace más difícil hacerles un seguimiento efectivo
a los mismos.
Otro aspecto que empobrece el balance, es el hecho de que el departamento
del Chocó es un departamento no productivo, debido en parte, a la escasez
de material humano formado profesionalmente en la diferentes labores
productivas, lo que obliga a que el mayor proveedor de empleo sea el Estado
en su ámbito departamental y municipal.
82
En síntesis, se puede afirmar que 10 años después de su entrada en
vigencia, la ley 70 de 1993 no ha cumplido su cometido. Debido a factores
como la falta de implementación y desarrollo de articulados; la falta de control
en la ejecución de los escasos proyectos que se llevan a cabo, y el hecho de
no direccionar los recursos adecuados a la formación de profesionales en los
diferentes campos, para que en un futuro puedan gerenciar proyectos de
desarrollo que beneficien no solamente al departamento del Chocó, sino a
toda la población afrocolombiana y consecuentemente al país.
Sin embargo, y a pesar de todo lo dicho, a esta Ley no se la puede
descalificar de forma rotunda, ya que a futuro promete ser un importante
instrumento, mediante el cual la población afrocolombiana puede encontrar el
camino adecuado para lograr un verdadero desarrollo económico y social. Se
necesita eso sí, una interpretación, desarrollo e implementación de todo su
articulado, así como la firme decisión del gobierno para concentrar en un solo
ente de dirección todo lo relacionado con el desarrollo de la misma; con el
trámite, aprobación y ejecución de todos los proyectos que tengan que ver
con la población afrocolombiana, derivados de esta ley, lo que permitiría
evitar la dispersión en el manejo de los recursos, y también permitiéndole a
los organismos de control ejercer su función fiscalizadora, la cual, en este
momento no se ejerce.
83
7. CONCLUSIONES
La Ley 70 de 1993, fue aprobada por el Congreso de la República
mediante proyecto presentado por el Gobierno Nacional para dar
cumplimiento a lo establecido en el Art. 55 transitorio de la
Constitución Política de 1991. Establece esta Ley en su Art. 1°, que
su objeto es el de reconocer a las comunidades negras que han
venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los
ríos de la Cuenca del Pacifico, de acuerdo con sus práctica
tradicionales de producción, el derecho a la propiedad colectiva.
Además tiene como propósito establecer mecanismos para la
protección de su identidad cultural y el fomento de su desarrollo
económico y social, con el fin de garantizarles condiciones reales de
igualdad de oportunidades frente al resto de la sociedad Colombiana.
En desarrollo de la misma, se han dictado varios Decretos
Reglamentarios entre los cuales se destacan el Decreto 1745 de 1995
y el Decreto 2248 del mismo año. El primero de ellos reglamenta los
Consejos Comunitarios y lo relacionado con la titulación colectiva. El
segundo por su parte, se encarga de la reglamentación de
procedimiento para el funcionamiento de las Organizaciones de Base;
las Comisiones Consultivas Departamentales, Regionales y del Distrito
Capital y; la Comisión Consultiva de Alto nivel.
A través de las posibilidades que ofrece la Ley 70 de 1993, las
grandes ciudades del país se han convertido en los centros más
importantes de las organizaciones de comunidades negras, las cuales
aunque no pueden acceder a la titulación colectiva, sí pueden
84
aprovechar los espacios que les brindan normas como la Ley 99 de
1993, la Ley 115 de 1994 y la Ley 152 del mismo año, así como los
diferentes programas que desarrollan las autoridades locales.
En aplicación de los decretos anteriores, en el periodo comprendido
entre 1995 y 2003, en el Departamento del Chocó se han creado 41
Organizaciones de Base y 43 Consejos Comunitarios; igualmente se
han entregado 19 Títulos Colectivos que comprenden 591.908
hectáreas beneficiando a 2558 familias. De esta forma se da plena
aplicación a la norma en lo que a la titulación colectiva se refiere.
En la búsqueda de mecanismos que permitan lograr el desarrollo
económico y social para las Comunidades Negras del Departamento
del Chocó, el Gobierna Nacional, a través de diferentes planes y
programas, ha realizado en este departamento algunas inversiones
por un valor aproximado a los 400 mil millones de pesos entre 1995 y
el 2002. Cifra esta, que resulta insignificante si se tiene en cuenta que
el Departamento del Chocó está determinado como el más pobre de
Colombia, presentando los índices más altos de Necesidades Básicas
Insatisfechas – NBI - (más del 82%); así como los índices más bajos
de Calidad de Vida (menos del 27%); un déficit presupuestal crónico;
una capacidad de gestión y administración muy baja; la cobertura de
servicios públicos es casi inexistente y la de salud es demasiado baja.
Las condiciones sociales y económicas del Departamento del Chocó
en la actualidad son casi similares a las de 1993, por lo que se
considera que en este aspecto las pequeñas inversiones hechas por el
Estado no han rendido los frutos que se requieren, quizá porque parte
de ellas no han sido dirigidas a áreas determinantes como la de
85
formación y creación de conocimiento profesional en aquellos frentes
que puedan generar verdadero desarrollo.
Si bien es cierto que la Ley 70 de 1993 no ha generado cambios
importantes para las comunidades negras desde la perspectiva del
desarrollo económico y social, sí es dable aceptar que esta en un
futuro no lejano y con la implementación adecuada, se puede convertir
en un instrumento muy importante para las mismas.
86
8. RECOMENDACIONES
Modificar la Ley en aquellos aspectos que limitan la posibilidad de
desarrollar proyectos semi-industriales e industriales, invirtiendo las
prioridades, ya que cualquier grupo social que pretenda un desarrollo
económico sostenido debe crear excedentes de producción para ser
comercializados. Y, lo cierto es que las prácticas tradicionales de
producción que se han desarrollado en el Departamento del Chocó y
en general en la Costa Pacifica no permiten la producción de estos
excedentes.
Se debe modificar la Ley en relación al concepto mediante el cual el
medio ambiente, no solo del departamento del Chocó sino de toda la
Región Pacífica, debe permanecer inalterable, pues, es materialmente
imposible que esta región logre un desarrollo sostenible sin sacrificar
parte de su medio ambiente, sobre todo si se tiene en cuenta que una
parte importante de los recursos que se explotan en el Chocó son no
renovables, y que por ende su explotación debe afectar en gran
medida parte del ecosistema. A no ser, que la pretensión sea la de
que las comunidades negras sigan convertidas en guardabosques, sin
alterar el ecosistema, en procura de su desarrollo económico y social.
Los proyectos de inversión tanto para el departamento del Chocó
como para toda la Región Pacífica deben contener un alto
componente dirigido a la formación de profesionales que queden
capacitados para regir los destinos sociales, económicos y políticos de
su región, tanto desde el sector público como del sector privado.
87
Las autoridades de los territorios diferentes a la Región Pacifica en
donde se encuentren asentadas comunidades negras, deben brindarle
a estas las facilidades para acceder a las posiciones de que hablan las
Leyes 99 de 1993, 114 y 152 de 1994.
Las organizaciones de comunidades negras que se encuentren
radicadas en los territorios del punto anterior, deben propender por
aunar esfuerzos hacia una causa común, la cual debe ser el bienestar
de todas ellas.
Finalmente, llamar la atención de la población afrocolombiana, para
que entienda que esta ley aún con todos los defectos que tiene, sigue
siendo un instrumento que puede abrir la puerta a una verdadera
posibilidad de desarrollo económico y social. Se necesita eso sí, de la
voluntad, de la disposición y el compromiso de cada uno para
contribuir a que esta produzca los frutos esperados. La ley 70 de
1993 no debe ser indiferente para ningún afrocolombiano sin importar
el nivel social en cual se desenvuelva o pertenezca.
88
BIBLIOGRAFÍA
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Negra # 3. Bogotá. 1992.
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público. En: Formación de Investigadores. Compilación de Elsy Bonilla.
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República de Colombia. Bogotá. 1993. P. 7.
FALS BORDA, Orlando. Soberanía popular y democracia en Colombia. 1996.
89
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República de Colombia. 2003.
PÉREZ ESCOBAR, Jacobo. Derecho Constitucional Colombiano. Temis:
Bogotá. 1997.
90
91
ANEXO 1. ESTADÍSTICAS SOCIALES DEL DEPARTAMENTO DE CHOCÓ – DANE 1993
DEPARTAMENTO MUNICIPIOS Pob. Ajustada1993 NBI % MISERIA % AREA
SOCIOCULTURALCHOCO QUIBDO 119.261 96.005 80,5 41.861 35,1 CHOCO CHOCO ACANDI 11.852 8.083 68,2 5.227 44,1 CHOCO CHOCO ALTO BAUDO 14.166 13.981 98,7 9.378 66,2 CHOCO CHOCO BAGADO 12.820 7.871 61,4 2.987 23,3 CHOCO CHOCO BAHIA SOLANO 8.135 3.157 38,8 1.025 12,6 CHOCO CHOCO BAJO BAUDO 20.701 16.333 78,9 8.840 42,7 CHOCO CHOCO LITORAL DE SAN JUAN (DOCORDO) 4.923 4.052 82,3 2.319 47,1 CHOCO CHOCO BOJAYA 8.258 6.408 77,6 3.245 39,3 CHOCO CHOCO CONDOTO 19.577 17.286 88,3 7.459 38,1 CHOCO CHOCO EL CARMEN 6.981 2.771 39,7 907 13,0 CHOCO CHOCO ITSMINA 34.911 27.859 79,8 12.149 34,8 CHOCO CHOCO JURADO 3.420 1.820 53,2 708 20,7 CHOCO CHOCO LLORO 9.583 8.817 92,0 4.686 48,9 CHOCO CHOCO NOVITA 9.357 5.174 55,3 1.609 17,2 CHOCO CHOCO NUQUI 5.394 3.021 56,0 1.203 22,3 CHOCO CHOCO RIOSUCIO 33.141 31.318 94,5 21.144 63,8 CHOCO CHOCO SN JSE DL PALMAR 6.894 4.839 70,2 2.599 37,7 CHOCO CHOCO SIPI 2.581 2.475 95,9 1.486 57,6 CHOCO CHOCO TADO 23.978 19.998 83,4 8.440 35,2 CHOCO CHOCO UNGÍA 13.429 9.870 73,5 6.849 51,0 CHOCO
TOTAL NACIONAL 37.664.710 11.492.474 35,8 4.781.283 14,9 NACIONAL
TOTAL MUNICIPIOS CON COM. NEGRAS 4.846.327 2.574.418 53,1 1.269.695 26,2 COMUNIDADES NEGRAS
92
ANEXO 2. TÍTULOS ADJUDICADOS A LAS COMUNIDADES NEGRAS DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ EN EL AÑO 2000
REPÚBLICA DE COLOMBIA
INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA INCORAPROGRAMA NACIONAL DE ATENCIÓN A COMUNIDADES NEGRAS
TÍTULOS COLECTIVOS ADJUDICADOS A LAS COMUNIDADES NEGRASLey 70 de 1.993 - Decreto Reglamentario 1745 de 1.995
No. Título Colectivo Área Depto Municipio Com Número Personas Resolución Fecha Hectáreas - M2 Benf Flias. Nro.
1 Consejo Comunitario de Mayorquín y Papayal. 19.060,0000 Valle del Cauca Buenaventura 7 267 1.290 2535 24-nov-992 Consejo Comomuitario Veredas Unidas. 13.170,0000 Nariño Tumaco 3 229 1.322 2534 24-nov-993 Consejo Comunitario La Amistad 17.655,0000 Nariño Maguín Payán 2 86 491 02800 22-nov-004 Consejo Comunitario del Río Salaquí 57.914,0000 Chocó Riosucio 12 453 2.420 02802 22-nov-005 Consejo Comunitario del Río Quiparadó 28.156,0000 Chocó Riosucio 5 48 804 02798 22-nov-006 Consejo Comunitario La Larga 107.064,0000 Chocó Riosucio 5 164 754 02805 22-nov-007 Consejo Comunitario del Río Domingodó 38.987,0000 Chocó Riosucio 5 137 784 02803 22-nov-008 Consejo Comunitario Curvaradó 46.084,0000 Chocó Riosucio 14 80 2415 02809 22-nov-009 Consejo Comunitario del río Jiguamiandó 54.973,0000 Chocó Riosucio 10 342 1839 02801 22-nov-00
10 Consejo Comunitario de Pedeguita y Mancilla 48.971,0000 Chocó Riosucio 2 62 355 02804 22-nov-0011 Consejo Comunitario de Santa Rosa de Limón 33.908,0000 Chocó Riosucio 2 137 617 02808 22-nov-0012 Consejo Comunitario del Río Montaño 25.005,0000 Chocó Riosucio 2 63 428 02807 22-nov-0013 Consejo Comunitario de Turriquitadó 9.406,0000 Chocó Riosucio 1 93 93 02799 22-nov-0014 Consejo Comunitario de La Grande 13.455,0000 Chocó Riosucio 1 37 347 02806 22-nov-0015 Consejo Comunitario de Truando Medio 35.992,0000 Chocó Riosucio 1 45 208 03366 21-dic-0016 Consejo Comunitario San Agustín de Terrón 16.852,3200 Chocó Bajo Baudó 5 115 689 03369 21-dic-0017 Consejo Comunitario de Pilizá 18.329,4900 Chocó Bajo Baudó 3 116 579 03367 21-dic-0018 Consejo Comunitario de San Andrés de Usaragá 13.060,1000 Chocó Bajo Baudó 4 54 174 03368 21-dic-0019 Consejo Comunitario Sanquianga 33.432,0000 Nariño Olaya Herrera 24 684 3.501 20 Consejo Comunitario Satinga 24.768,0000 Nariño Olaya Herrera 18 672 2.420 21 Consejo Comunitario de Conconsta 73.033,6039 Chocó Bajo Baudó 18 829 4743
Totales : 21 Títulos 729.275,5139 144 4.713 26.273
93
ANEXO 3. TÍTULOS PENDIENTES POR ENTREGAR A LAS COMUNIDADES NEGRAS DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ EN EL AÑO 2001
No. Interesado Área - Has. No. Flias Veredas Municipio Departamento EJECUTADO % EJECUCIÓN ACT. PENDIENTE
18 Consejo Comunitario de Concosta73.338 580 18 Bajo Baudó Chocó
Visita técnica, levantamiento topográfico y Plano 90% Concepto Comisión Técnica
19 Consejo Comunitario de Sivirú10.000 84 1 Alto Baudó Chocó Visita Técnica 50%
Levantamiento Topográfico y Concertaciones
20ACABA
186.711 2.380 65 Alto, Medio y Bajo Baudó. Chocó
Visita técnica, levantamiento topográfico y Plano 90% Concepto Comisión Técnica
21
ACADESAN
300.000 2.043 60 Istmina - litoral del San Juan
ChocóVisita técnica, levantamiento topográfico 80% Revisión y Socialización plano
22 ASOCASAN - TADO 100.000 4.300 60 Tadó y Unión Panamericana
ChocóVisita técnica, levantamiento topográfico 80% Revisión y Socialización plano
23 Consejo Comunitario de Casimiro680
35 1 Quibdó Chocó
Visita técnica, levantamiento topográfico y Plano 80% Concertación con ACIA
24 Consejo Comunitario de Pizarro7.500
112 1 Alto Baudó Chocó
Visita técnica, levantamiento topográfico y Plano 90% Concepto Comisión Técnica
25 Consejo Comunitario Mayor del Alto Atrato OPOCA 152.000 2.316 54
Lloró y BagadóChocó
Visita técnica, levantamiento topográfico 80% Elaboración Plano
26 Consejo Comunitario de Pavasa 10.000 32 1
Bajo BaudoChocó
Visita técnica, levantamiento topográfico 80% Elaboración Plano
27 JURADO 20.000 57 3
JuradóChocó
Visita técnica, levantamiento topográfico 80% Revisión y Socialización plano
28 Consejo Comunitario de Cértegui 10.000 38 2
CérteguiChocó
Visita técnica, levantamiento topográfico 80% Elaboración Plano
29 Consejo Comunitario Unión Panamericana 35.000 290
3
Unión Panamericana
ChocóVisita técnica, levantamiento topográfico 80% Elaboración Plano
30 APSISAN 35.000 2807
Cantó de San Pablo Chocó
Visita técnica, levantamiento topográfico y Plano 80% Revisión y Socialización plano
31 ASOCAMESAN 44.000 358
18
Istmina -Medio San Juan
ChocóVisita técnica, levantamiento topográfico y Plano 80% Revisión y Socialización plano
32 Consejo Comunitario de Nóvita ( TAMANÁ ) 85.000 273 22
NóvitaChocó
Visita técnica, levantamientotopográfico y Plano 80% Revisión y Socialización plano
33 Consejo Comunitario de la Cuenca del Río Condoto 50.000 328 17
Codoto - IróChocó
Visita técnica, levantamiento topográfico y Plano 80% Revisión y Socialización plano
34 Consejo Comunitario Los Delfines 28.000 127 5
Nuquí- Bahía Solano Chocó
Visita técnica, levantamiento topográfico 80% Elaboración Plano
35 Consejo Comunitario de Virudó ( Baudó ) 15.000 87 1
Bajo BaudóChocó
Visita técnica, levantamiento topográfico 80% Elaboración Plano
36 Consejo Comunitario Cuevita ( Baudó ) 12.000 54 1
Bajo BaudóChocó
Visita técnica, levantamiento topográfico 80% Elaboración Plano
37 Consejo Comunitario de Cupica 15.000 78 4
Bahía SolanoChocó
Visita técnica, levantamiento topográfico 80% Elaboración Plano
Subtotal Chocó 1.189.229 13.852 344
REGIONAL CHOCÓ
94
ANEXO 4. INVERSIÓN PÚBLICA SECTORIAL PARA LOS PRINCIPALES
DEPARTAMENTOS CONPES 2909 DE 1997 – PROGRAMA PLAN PACÍFICO * 1995 – 1998
VALLE SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL
Total AGROPECUARIO 135.225.704 96.595.051 68.300.542 10.630.370 310.751.689 Total INFRAESTRUCTURA 144.810.642 126.883.113 53.202.548 254.082.529 578.978.837 Total JUSTICIA 5.339.350 4.896.334 10.774.226 7.694.438 28.704.348 Total MEDIO AMBIENTE 30.166.897 4.778.704 21.773.565 36.669.887 93.389.059 Total OTRAS INVERSIONES 1.147.625 489.561 - - 1.637.186
Total SOCIAL 208.798.226 292.828.596 724.677.861 227.655.440 1.453.960.188 Total general 525.488.444 526.471.359 878.728.742 536.732.664 2.467.421.307
SUCRE
SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL Total AGROPECUARIO 29.089.529 17.562.765 24.668.719 9.624.415 80.945.445 Total INFRAESTRUCTURA 24.170.801 39.598.571 10.618.257 18.617.109 93.004.739 Total JUSTICIA 436.131 2.993.589 - 1.768.354 5.198.074 Total MEDIO AMBIENTE 3.610.827 2.772.980 1.686.931 1.305.486 9.376.227 Total OTRAS INVERSIONES 169.321 565.941 137.709 - 872.971
Total SOCIAL 42.389.389 43.511.148 573.142.932 75.899.628 734.943.141 Total general 99.865.998 107.004.994 610.254.548 107.214.992 924.340.597
SAN ANDRÉS Y PROVIDENCIA
SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL Total AGROPECUARIO 163.598 84.920 200.783 582.323 1.031.627 Total INFRAESTRUCTURA 5.883.894 13.201.451 8.465.703 5.200.139 32.751.191 Total JUSTICIA 1.329.616 71.561 2.494.989 - 3.896.166 Total MEDIO AMBIENTE 2.211.300 2.057.330 3.802.391 3.656.759 11.727.782 Total OTRAS INVERSIONES - 145.699 - - 145.699
Total SOCIAL 6.532.071 6.240.630 7.206.468 14.038.702 34.017.899 Total general 16.120.479 21.801.591 22.170.334 23.477.923 83.570.364
95
CAUCA SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL
Total AGROPECUARIO 22.454.391 13.349.247 21.285.988 11.367.387 68.457.022 Total INFRAESTRUCTURA 56.048.594 60.013.152 74.256.899 32.981.106 223.299.751 Total JUSTICIA 2.901.450 1.195.800 76.387 890.947 5.064.584 Total MEDIO AMBIENTE 9.869.100 7.989.944 6.055.987 5.533.193 29.448.225 Total OTRAS INVERSIONES 82.203 741.791 109.461 - 933.455
Total SOCIAL 72.732.924 67.125.904 67.831.914 110.249.170 317.939.966 Total general 164.088.662 150.415.838 169.616.636 161.021.803 645.143.003
CHOCÓ SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL
Total AGROPECUARIO 2.268.258 1.535.248 5.888.830 4.166.599 13.858.941 Total INFRAESTRUCTURA 35.956.145 22.635.654 28.453.647 17.252.042 104.297.491 Total JUSTICIA 831.338 194.381 1.249.002 1.320.000 3.594.721 Total MEDIO AMBIENTE 3.379.083 2.155.679 2.787.116 2.363.270 10.685.148 Total OTRAS INV 68.412 - 139.356 20.000 227.768 Total SOCIAL 30.128.515 24.973.835 37.026.314 61.969.565 154.098.264 Total general 72.631.751 51.494.797 75.544.265 87.091.476 286.762.333
CÓRDOBA
SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL Total AGROPECUARIO 128.209.195 83.814.353 76.182.958 10.714.493 298.921.013 Total INFRAESTRUCTURA 50.342.588 53.849.702 35.535.078 31.856.261 171.583.633 Total JUSTICIA 1.626.212 2.090.269 1.613.152 60.000 5.389.633 Total MEDIO AMBIENTE 848.318 935.719 925.749 4.990.738 7.700.525 Total OTRAS INVERSIONES 368.573 238.870 82.390 5.136.000 5.825.833
Total SOCIAL 75.074.626 74.965.504 104.148.557 132.965.712 387.154.449 Total general 256.469.512 215.894.417 218.487.884 185.723.204 876.575.086
NARIÑO SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL
Total AGROPECUARIO 24.240.153 14.804.664 18.225.094 11.936.033 69.205.948 Total INFRAESTRUCTURA 40.937.471 61.752.486 30.237.702 54.922.687 187.850.347 Total JUSTICIA 669.651 3.014.640 2.841.012 3.515.291 10.040.594 Total MEDIO AMBIENTE 6.996.643 7.893.555 5.573.440 4.185.048 24.648.686 Total OTRAS INV 22.233 755.905 51.332 - 829.470 Total SOCIAL 57.823.217 65.314.150 103.563.344 155.856.055 382.556.812 Total general 130.689.368 153.535.400 160.491.924 230.415.114 675.131.857
ATLÁNTICO
96
SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL Total AGROPECUARIO 25.003.294 35.513.733 24.540.436 9.338.671 94.396.152 Total INFRAESTRUCTURA 30.461.151 54.572.203 41.900.817 26.575.190 153.509.364 Total JUSTICIA 6.207.871 925.033 1.749.014 3.605.311 12.487.230 Total MEDIO AMBIENTE 2.786.660 6.531.322 6.913.708 10.592.611 26.824.310 Total OTRAS INVERSIONES 846.607 180.334 209.623 - 1.236.564
Total SOCIAL 123.971.556 127.977.453 123.419.228 150.720.905 526.089.201 Total general 189.277.139 225.700.078 198.732.826 200.832.688 814.542.821
BOLÍVAR
SECTOR 1.995 1.996 1.997 1.998 TOTAL Total AGROPECUARIO 47.158.307 26.321.119 22.589.363 11.758.347 107.827.153 Total INFRAESTRUCTURA 62.219.370 126.259.111 123.978.977 44.539.150 356.996.617 Total JUSTICIA 3.003.030 2.734.565 2.329.605 2.000.000 10.067.201 Total MEDIO AMBIENTE 5.947.604 13.578.043 3.882.429 13.463.245 36.871.322 Total OTRAS INVERSIONES 460.880 49.703 107.930 - 618.513
Total SOCIAL 71.233.219 80.681.526 119.514.763 151.065.727 422.495.293 Total general 190.022.410 249.624.067 272.403.067 222.826.469 934.876.099 Gran Total Departamentos. 1.644.653.763 1.701.942.541 2.606.430.226 1.755.336.333 7.708.363.467
