IEEM-Acuerdos Sociales

Acuerdos sociAles en uruguAy

Claves para lograr mejores acuerdos

Acuerdos sociAles en uruguAy

Claves para lograr mejores acuerdos

Cristiani | Boidi | Pastor | Salas | Arboleya

Apoya: Auspician:

Acuerdos sociAles en el uruguAy Claves para lograr mejores aCuerdos

Álvaro Cristiani, maría Fernanda Boidi, gabriel pastor, Fernando salas, lucila arboleya.

montevideo, 2010Ieem, universidad de montevideo

IsBN: 978-9974-8206-6-1depósito legal: 354 152

diseño: tangram® | www.tangram.com.uyImpreso por: empresa gráfica mosca

Agradecimientos

Como seguramente compartirá el lector luego de transitar estas páginas, la construcción de acuerdos presenta grandes desafíos, pero también valiosas oportunidades. lo mismo puede decirse, ciertamente, de la elaboración y sistematización de recomendaciones para alcanzarlos. el apoyo del dr. san-tiago pérez del Castillo, rector de la universidad de montevideo y del Cr. Car-los Folle, decano de la escuela de Negocios (Ieem) ha sido muy valioso desde las etapas iniciales del proyecto. a ellos queremos agradecer no sólo por el imprescindible apoyo institucional, sino también -y especialmente- por la confianza y el entusiasmo.

la necesidad de una guía para facilitar acuerdos nacionales surgió en una serie de conversaciones con representantes de uruguay al Futuro. desde la etapa cero hemos contado con su apoyo para la materialización de la idea. También debemos agradecer sus comentarios y sugerencias a versiones pre-liminares de este documento. esta investigación fue posible también gracias al auspicio de, redpagos, Zonamerica, urudata y Bevsa, a quienes también agradecemos.

Fernando valdez nos aportó bibliografía en la fase inicial de este proyecto. rosario alpino realizó diligentemente las gestiones administrativas necesa-rias. jimena morassi revisó y editó este texto con mucha dedicación. sofía michelini, patricia Cerbán y gina ghelfi diagramaron y diseñaron creativa-mente estas páginas. Y Cecilia gomeza y javier mosca colaboraron en la pu-blicación del trabajo. vaya a todos ellos nuestro agradecimiento.

por último, pero no por ello menos importante, queremos dar gracias a todos aquellos que fueron consultados para este proyecto, y que generosamente nos brindaron su atención, su tiempo, y compartieron con nosotros sus ex-periencias y opiniones.

el contenido de este documento, sin embargo, es de exclusiva responsabili-dad de los autores y no involucra la opinión de ninguna de las personas ni instituciones antes mencionadas. los autores

Contenido

Prólogo .................................................................................... 9introducción ............................................................................ 11

PArTe A | el mArco de los Acuerdos .................................... 13

1. marco conceptual ......................................................... 15diálogo social ......................................................... 15políticas públicas, el objetivo de los acuerdos sociales ............20políticas de estado ................................................... 21

2. los acuerdos sociales en uruguay ....................................... 23la historia de (des)acuerdos en uruguay ........................... 23Claves para un acuerdo exitoso ...................................... 29modelos emblemáticos .............................................. 32acordar en uruguay .................................................. 34

PArTe B | clAVes PArA logrAr meJores Acuerdos............... 37

1. ¿por qué es tan difícil acordar? ........................................... 39elementos de la negociación ........................................ 39el problema de la cooperación y las lógicas de negociación ....... 42

2. promover acuerdos ....................................................... 44marco institucional: vigencia de derechos civiles y políticosque protegen la acción colectiva .................................... 44Cultura política: tolerancia y pluralismo ........................... 44¿el acuerdo es el camino? ............................................46el acuerdo sobre el acuerdo .......................................... 51

3. alcanzar acuerdos: de la negociación al acuerdo ....................... 55asegurar que el proceso es representativo .......................... 55determinar si se utilizará facilitador y seleccionarlo .............. 58planificar y organizar el proceso .................................... 61establecer las reglas ..................................................64Negociar los temas y alcanzar el acuerdo ...........................68seis pasos para alcanzar consenso ..................................70

4. mantener y materializar acuerdos: recomendaciones de cara a la implementación ............................................. 72

del acuerdo a la política ............................................. 72dejando huella: de acuerdos sociales a políticas de estado ....... 73elaboración de la política ............................................ 76Implementación de la política ...................................... 76evaluación y retroalimentación de la política ...................... 78

Anexos ..................................................................................81

a. reuniones ................................................................ 83las 5 p para reuniones eficaces ...................................... 83

B. Comunicación: ingrediente fundamental de todo acuerdo ........... 95observaciones y opiniones .......................................... 95Inferencias y modelos mentales ....................................98

C. pauta de entrevista ...................................................... 101d. lista de consultados ....................................................103e. equipo investigador ....................................................105F. referencias ...............................................................107

Parte A - El marco de los acuerdos 9

Prólogo

se presenta un documento elaborado por un equipo investigador de la uni-versidad de montevideo sobre los acuerdos sociales y una serie de claves para lograr mejorarlos en el uruguay. estamos en una coyuntura socio económica excelente para andar por este camino. de una parte, la necesidad de no cejar en el esfuerzo en políticas inclusivas de desarrollo social, de combate a la po-breza y de incorporación a la clase media del mayor número de compatriotas. de otra parte, unos años futuros que se vaticinan de crecimiento económico que tenemos la enorme responsabilidad de aprovechar. Investigar es servir, es aportar elementos de juicio y líneas de acción práctica y este trabajo pre-tende eso. es el fruto de una tarea de cinco personas de nuestra universidad y la materia está en la línea de las prioridades que nos trazamos.

los acuerdos sociales son instrumento de respaldo de los grupos interme-dios a las políticas públicas, con detractores y promotores pero con el aval de diversas experiencias extranjeras donde dieron excelentes resultados. uruguay necesita un número creciente de políticas de estado. Hay necesi-dad de rumbos aceptados por todos, porque una sociedad es un conjunto de hombres, una comunidad nacional que necesita puntos de llegada, acuerdos básicos, que sean compatibles con el pluralismo y el aporte diverso de ideas pero con un denominador común. Naciones de escasa población requieren con más urgencia un manejo tolerable del disenso interno.

sin renunciar un ápice a un sistema de democracia representativa donde los partidos políticos conserven un rol primordial de canalización de la voluntad popular, conviene tener en cuenta otros vehículos para lograr la mayor adhe-sión posible a los fines comunes de la nación. la representación política queda reforzada con acuerdos que logran políticas de estado, que aún no siendo qui-zás las mejores, sean compartidas por mayorías y minorías. así se abroquela el sentir popular y queda encausado el conflicto lógico derivado de los diferen-tes intereses y las opiniones plurales. el acuerdo social se transforma en una vía para la funcionalización de las distinciones y los desencuentros.

la universidad de montevideo espera que este trabajo sea un aporte para el mejoramiento de las relaciones sociales y la búsqueda de consensos funda-mentales en aras del bien común. si aunque sea en pequeña parte se logra, la universidad habrá cumplido con una de sus responsabilidades centrales: ser-vir al entorno siendo útil con propuestas que ofrezcan caminos para la pros-peridad y el bienestar. otros países lo lograron. Nosotros también podemos.

santiago Pérez del castillorector


Introducción

lograr acuerdos no es fácil. de hecho, en muchos contextos resulta impo-sible o al menos extremadamente improbable (riker 1982). sin embargo, sí existen condiciones bajo las cuales se alcanzan acuerdos comprensivos y du-raderos. de ellas nos ocupamos en este documento.

Nuestro objetivo es contribuir al debate sobre el acuerdo social en uruguay, facilitando herramientas para promoverlo, alcanzarlo, mantenerlo y materializar-lo. para ello, nos hemos apoyado en una diversidad de instrumentos, de cuya combinación surge esta guía. estos instrumentos incluyen la produc-ción académica -desde la ciencia política, la economía, y la administra-ción- acerca de la acción colectiva, los procesos de negociación y el logro de acuerdos. el documento también se nutre de las experiencias exitosas en otros contextos, las que se traen a la escena nacional en la medida en que se consideran pasibles de ser “importadas” a la realidad uruguaya. el éxito relativo de estas recomendaciones, además, se analiza a la luz de va-rios estudios de caso, también de relevancia para la situación nacional. por último, la guía toma nota de los problemas que han impedido el logro de acuerdos sociales en el pasado y de las recomendaciones para sobreponerse a ellos en el presente señalados por varios dirigentes uruguayos consulta-dos especialmente sobre la temática.1

el documento consta de dos partes. en la parte a se establecen las bases con-ceptuales de los acuerdos sociales y se presentan algunas definiciones de trabajo para el caso uruguayo. en esta sección también se profundiza en la historia de (intentos de) acuerdo en el uruguay desde la reapertura demo-crática. la parte B es una guía práctica que reúne una serie de recomenda-ciones para promover, alcanzar y mantener acuerdos sociales. se nutre de la reflexión teórica sobre la materia, la recopilación de mejores prácticas y experiencias exitosas en otros países, y de lo expresado por los consultados en la ronda de entrevistas.

la parte a comienza con una breve descripción del marco conceptual, en el que una serie de definiciones de conceptos claves son explicitadas. a conti-nuación, se presenta la historia de intentos de acuerdo social en el uruguay, principalmente construida a la luz de lo que manifestaron los consultados especialmente para este trabajo. También en base a lo que expresaron los entrevistados se analizan a continuación las claves para un acuerdo exitoso, y los modelos exitosos de acuerdos que ellos identificaron en otros países.

1. La lista completa de los entrevistados puede consultarse en los Anexos.

Acuerdos Sociales en Uruguay12

la parte B comienza con la reflexión acerca de la dificultad de alcanzar acuer-dos en cualquier campo, y de los problemas asociados a ellos más frecuente-mente identificados desde la teoría académica y desde la propia práctica. el objetivo de esta sección no es desalentar al lector respecto de la posibilidad de concreción de acuerdos; por el contrario, busca advertirle de las dificultades del proceso para que pueda afrontarlas mejor y de ese modo maximizar sus posibilidades de éxito. el resto del trabajo se concentra en recomendaciones para la práctica de la ne-gociación en procura de los acuerdos. en la sección “promover acuerdos” se abordan los aspectos a considerar en el momento cero, a la hora de considerar incluso si es deseable (e incluso factible) emprender acciones en procura de un acuerdo social en un momento y contexto determinados, a través de la revi-sión de las precondiciones necesarias para el diálogo hacia el acuerdo social.

la sección “alcanzar acuerdos” reúne una serie de recomendaciones para en-tablar reuniones y rondas de negociaciones en procura de acuerdos siguien-do las mejores prácticas en la materia probadas con éxito en otros contextos. abarcando desde el establecimiento de reglas para la toma de decisiones has-ta la planificación de los horarios y lugares de reuniones, los consejos agru-pados en esta sección apuntan a facilitar la negociación entre las partes para que estas puedan efectivamente lograr acuerdos.

La última sección - “Mantener y materializar”- se ocupa de llevar el acuer-do un paso más lejos, abordando la implementación y la consolidación del acuerdo en políticas de estado. por definición, entonces, la viabilidad de es-tas recomendaciones dependerá de haber alcanzado el acuerdo. No obstante, dado que el éxito de la puesta en práctica es contingente a la forma en que se haya tejido la negociación y los modos en que se haya alcanzando el acuerdo, resulta aconsejable tener estos puntos en mente a la hora de emprender las primeras acciones en procura del acuerdo.

PARTE AEl mARCo dE los ACuERdos


1. marco conceptual

Bajo el rótulo de “acuerdo social” se han definido conceptualmente e imple-mentado en la práctica procesos de naturaleza muy diferente. Con la finali-dad de establecer el marco conceptual desde el cual se desarrolla este trabajo, esta sección se ocupa de la presentación y explicación de las definiciones que se tomaron como punto de partida para su elaboración. la sección comienza con la presentación y discusión de la definición de diálogo social, destacando las variaciones posibles en torno a los temas que incluye, los participantes que nuclea y la profundidad de la iniciativa.

se presta especial atención a la discusión en torno a la definición de acuerdo so-cial, como un subtipo especial de diálogo social, y también se exploran los pun-tos de contacto y las tensiones entre acuerdos sociales y políticas de estado.

diálogo social

la organización Internacional del Trabajo (oIT) define el diálogo social de manera amplia como todos los tipos de negociaciones, consultas o intercam-bios de información entre representantes del gobierno, empresarios, traba-jadores, y eventualmente otros actores sociales, en temas de interés común relativos a las políticas económicas y sociales (oIT- dialogo social).2

el diálogo social genera una serie de resultados positivos, que hace que los gobiernos deseen promoverlos y los demás actores participar de él. los proce-sos de diálogo obligan a los gestores públicos a poner el acento en cómo servir mejor a los ciudadanos superando la tendencia de las burocracias a centrarse en objetivos internos relacionados con las estructuras organizativas, la ges-tión administrativa o aspectos tecnológicos. Tienden asimismo aumentar la participación política y el contralor democrático. También facilitan la gene-ración de una visión consensual de la política y por tanto tienen el potencial para promover una mayor paz social.

otras ventajas del diálogo social se relacionan con su capacidad de promover una toma de decisiones mejor informada y de favorecer decisiones más equi-tativas, dignificar a los trabajadores y a los otros actores sociales, que pasan a tener voz en la toma de decisiones.

2. El diálogo social entre empresarios y trabajadores se extiende lentamente a partir de finales del siglo

XIX y la primera mitad del siglo XX como resultado de la extensión de los derechos sociales y vigencia de

los derechos civiles y políticos, en particular el derecho de asociación y la posibilidad de conformación de

organizaciones sindicales (Sivananthiran y Venkata Ratnam 2003).


por último, los procesos de diálogo social tienden a aumentar el compromiso de los actores involucrados en torno a las decisiones tomadas y por tanto la posibilidad de que se cumplan.

Temas que pueden abordarse a través del diálogo socialsin ánimo taxativo, es posible señalar los temas que más frecuentemente están en la agenda del diálogo social. estos son laborales, económicos, pobreza, transiciones políticas, acuerdos a nivel de empresas, promoción de buenas prácticas de gobierno, promoción del desarrollo o progreso. la temática laboral es uno de los ámbitos privilegiados del diálogo social donde frecuentemente se abordan las condiciones para la creación de puestos de trabajo, el acuerdo en torno a las reestructuras, la promoción de flexibilidad salarial, el fortalecimiento de las relaciones bipartitas, el tratamiento del informalismo, la instalación de zonas francas de proce-samiento de exportaciones, la capacitación laboral, la productividad y la competitividad. • las crisis económicas o financieras han también sido objeto de múltiples iniciativas de diálogo. Numerosas sociedades han utilizado el diálogo social para salir de estas crisis, en particular Irlanda a fines de los años ochenta.

• en torno al año 2002 una serie de sociedades privilegiaron el diálogo para desarrollar estrategias de reducción de la pobreza. Nepal, Tanzania, malí, Honduras, Camboya, sri lanka, vietnam, ghana y etiopía son algunos de los ejemplos. • las transiciones políticas son otro escenario privilegiado del diálogo so-cial. en varios países de europa Central a principios de los años noventa para facilitar la transición desde un orden socialista a uno democrático capitalis-ta (república Checa, Hungría), o para salir de un régimen autoritario como el apartheid en sudáfrica.

• la negociación de acuerdos a nivel de la empresa es el caso del estable-cimiento de los comités de empresa o consejos consultivos entre empleados y empleadores, u otras formas de estructuras participativas para adminis-trar el cambio, aumentar la productividad o impedir los conflictos labora-les. esta estrategia se ha venido desarrollando de manera creciente a partir de principios del 2000 principalmente -aunque no de modo exclusivo- en países del sur de asia.

• el diálogo social se utiliza en ocasiones para promover el buen gobierno a través de la búsqueda de transparencia y la rendición de cuentas (accountabili-ty) por parte de los gobiernos representativos. varios esfuerzos de organismos


internacionales se han concentrado en estos aspectos en américa latina, en particular en los países de américa Central.

• los sistemas políticos maduros no sólo utilizan el dialogo social para lidiar con crisis sino en situaciones regulares en las cuales el diálogo se emplea para lograr acuerdos que se perciben como triunfos para todos (ganar-ganar). así, el diálogo social ha pasado a ser rutina para la promoción del desa-rrollo en situaciones no excepcionales. países que habitualmente utilizan el diálogo social en situaciones normales son: Italia, españa, portugal, Finlandia y Holanda, entre otros. ¿Quiénes participan del diálogo social?en relación a los participantes del diálogo social, puede hablarse de distintos tipos de diálogo según cuántos y cuáles sean los actores involucrados. así, es posible identificar formatos bipartitos, tripartitos o tripartismo plus.

el bipartismo involucra la negociación entre dos actores. Tradicionalmente se utiliza esta denominación para referirse al diálogo entre empresarios y sin-dicatos sin la mediación del estado. sin embargo, también se ha extendido durante la década del noventa, en el marco del consenso de Washington un nuevo bipartismo entre estado y representantes de la sociedad civil no aso-ciados al mundo laboral. la preocupación de los organismos internacionales por darles voz a los más excluidos iba en este sentido.

el término tripartismo se usa habitualmente para denominar la negociación entre sindicatos y empresarios mediada por el gobierno. muchas veces esta intervención gubernamental es subsidiaria, y nace como resultado de la fal-ta de acuerdo entre los sindicatos y empresarios, empujando al gobierno a asumir un papel conciliador, mediador o de arbitraje. en otros casos, este modelo es el resultado de una intención intervensionista manifiesta por par-te del gobierno (el sur de asia brinda un ejemplo de escenario de este tipo).

a finales de los noventas comenzaron a cobrar cada vez más fuerza las modali-dades de negociación caracterizadas como tripartismo plus, en las que además del gobierno, las cámaras empresariales y los sindicatos intervienen otros actores, como por ejemplo: los partidos políticos relevantes de la oposición que no tienen representación en el ejecutivo (Irlanda); actores de la sociedad civil en representación de los desempleados, las mujeres, las comunidades más pobres, los discapacitados, los jóvenes, los ancianos, o la población ru-ral, (Irlanda, sudáfrica); las organizaciones de granjeros (austria, Bélgica, India, españa); los artesanos y dueños de pequeñas empresas (Bélgica, Ho-landa); los representantes de las cooperativas (dinamarca y portugal); los grupos de consumidores (españa y dinamarca). la forma en que participan


estos actores varían de país en país, en algunos casos están presentes en el proceso de toma de decisiones, en otras se incorporan al final a través de la ratificación o adhesión a los acuerdos.

Intensidad y profundidad del diálogo social los procesos de diálogo social pueden tener diferente intensidad y profun-didad. es por ello que se suele distinguir entre cinco tipos de diálogo social: intercambio de información, consultas y procesos deliberativos, negociacio-nes colectivas, concertaciones sociales cuyas resoluciones no se hacen públi-cas, y acuerdos o pactos sociales.

la forma más básica del diálogo social es el intercambio de información, que es la forma más básica de interacción entre actores. esta modalidad no implica la discusión entre los actores y menos aún la toma de decisiones conjuntas. No obstante, no debe ser despreciada ya que es un punto de partida necesa-rio para cualquier forma de diálogo social más ambiciosa.

las consultas y procesos deliberativos involucran, además del intercambio de información, un diálogo profundo en torno a los temas de preocupación. los actores que participan del proceso deliberativo no tienen autoridad para to-mar una decisión, pero sus conclusiones son un insumo legítimo para esa toma de decisiones por parte de los actores políticos.

la negociación colectiva es una forma muy extendida de diálogo social que fun-ciona de manera institucionalizada en muchas sociedades. se utiliza para abordar cuestiones relacionadas con los salarios, las condiciones de trabajo o la productividad. Involucra intercambio de información, deliberación y toma de decisiones dentro de una empresa, una región o un sector de actividad.

la concertación social describe la negociación colectiva que se desarrolla a nivel nacional y suele tener un contenido mucho más amplio que lo laboral. los acuerdos en ocasiones sólo quedan registrados en memorándums inter-nos que se distribuyen entre los participantes, en otras ocasiones se publici-tan ampliamente; en este último caso se habla de pactos o acuerdos sociales. este requerimiento de publicidad para las decisiones adoptadas deja afuera de la definición de acuerdo social a la mayoría de los procesos de concertación social, realizada día a día y sin pompa, que pasan inadvertidos para el grue-so de la opinión pública. lo que persiguen los acuerdos sociales al hacerse públicos es convertir a toda la ciudadanía en testigos y garantes de los com-promisos adoptados.

los acuerdos sociales tienen el potencial de fortalecer a la democracia. son instrumentos que involucran a la sociedad en los problemas y en las medidas


para superar los obstáculos que se presentan para alcanzar el bienestar. mu-chos países que han logrado esto coinciden en tener una cultura política de diálogo, de búsqueda de consenso, donde los principales actores participan de algún modo en políticas tendentes al desarrollo económico y social (pruitt y Thomas 2008).

en la siguiente figura se presentan las principales formas de diálogo social y cómo éstas se plasman en acuerdos. el formato de pirámide es útil porque refleja cuáles son los niveles de diálogo social que actúan como base para alcanzar los siguientes y a su vez muestra la mayor dificultad para alcanzar acuerdos sociales en relación con otras modalidades de diálogo social más frecuentes y fáciles de lograr.

Formas de diálogo social Fuente: elaboración propia a partir de Junko ISHIKAWA, 2003

Fig. 1

Acuerdos sociales, una forma peculiar de diálogo socialel presente trabajo tiene como foco principal un tipo peculiar de diálogo so-cial: el acuerdo o pacto social. siguiendo a Ishikawa (2003) en este trabajo se define al acuerdo social de la siguiente forma: El acuerdo social resulta de (o supone) un tipo de diálogo social entre representantes del gobier-no, el sector empresarial, los sindicatos y, eventualmente, otros actores sociales, sobre políticas de incidencia nacional, en el cual, luego de intercambiar información y negociar, se llega a una decisión común entre las partes, la cual se hace pública.


Políticas públicas, el objetivo de los acuerdos sociales el objetivo más ambicioso de los acuerdos sociales es contribuir a las políti-cas públicas. esto no siempre se logra, de ahí que se pueda distinguir entre los acuerdos sociales que son exitosos en su implementación de aquellos que no lo son. en el presente trabajo se denomina política pública al conjunto interrelacionado de decisiones (incluso la decisión de no tomar acciones) en torno a un foco de tensión social que se pretende resolver o aminorar. estas decisiones se enmar-can en un proceso formal (dotado habitualmente de documentos públicos) en el ámbito gubernamental, aunque cuentan frecuentemente con la participación de múltiples actores no gubernamentales, convocados por el gobierno o auto-convocados a través de dinámicas de lobby o presión (vallès j. 2002). las políticas públicas se distinguen de la política en sentido amplio3 porque designan las soluciones específicas en torno a asuntos públicos particula-res, más que la problemática de la distribución del poder en general (lahera 2004). Centrar la discusión en torno a las políticas públicas facilita el logro de acuerdos entre actores que no podrían llegar a consensos sobre la concep-ción política general de la sociedad. lamentablemente, no todos los actores tienen la capacidad de separar la política de las políticas, lo que en ocasiones impide la formación de consensos que de otra forma serían posibles. es habitual clasificar las políticas públicas en función del tema que tratan, así es posible referirse a política económica, social, cultural, ambiental, de segu-ridad ciudadana, de defensa, entre otras posibles. a su vez, se pueden señalar dimensiones dentro de una política, por ejemplo referirse a la política de salud como un área particular de políticas o como una dimensión de las políticas so-ciales junto con otras dimensiones como la política educativa o de vivienda.

otras clasificaciones de las políticas públicas enfatizan el público al que se dirigen u otras temáticas transversales que recorren diferentes temas y di-mensiones. se puede hablar en estos términos de la política de infancia, de género, de innovación, productiva, de adolescencia, de juventud o de la ter-cera edad.

Finalmente se encuentra el enfoque como elemento definitorio de la polí-tica, pudiendo un mismo tema ser abordado desde distintas perspectivas. es así, por ejemplo, que la política de adicciones a las drogas puede ser abordada desde un enfoque sanitario, educativo, de seguridad ciudadana, económico, de relaciones internacionales, de seguridad nacional, entre otros posibles.


3. En inglés se recoge con claridad la diferencia entre políticas públicas (policies) y política en sentido amplio

(politics).

la política pública es siempre un proceso inacabado que recorre cíclicamente cuatro fases: iniciación, elaboración, implementación y evaluación y retroa-limentación. en la iniciación el tema se incorpora como problema a la agen-da pública, exigiéndose un pronunciamiento por parte de las autoridades. una vez que las autoridades deciden abordar la problemática, comienza la etapa de elaboración, en la cual los actores políticos y sociales formulan al-ternativas para abordar el problema y finalmente se adopta una decisión. luego de adoptar la decisión, se ingresa en la etapa de implementación, es decir, la ejecución, la cual tiene sus problemas particulares que llevan en ocasiones a alcanzar resultados subóptimos en relación a las expecta-tivas originales.

por último, los procesos de evaluación y retroalimentación son los que per-miten mejorar la elaboración inicial de la política. sin embargo, muchas ve-ces son dejados de lado por gobiernos que enfatizan el alto costo económico de evaluar las políticas, sin tomar en consideración los altos costos que se derivan de no evaluarla. los acuerdos sociales suelen desarrollarse en las dos primeras etapas de las políticas públicas (iniciación y elaboración) aunque pueden mantenerse me-canismos de diálogo social en las siguientes de manera que los actores sin-dicales, empresariales u otros actores sociales participen en el seguimien-to de la implementación, la evaluación y retroalimentación de la política. este esfuerzo adicional favorece la posibilidad de que los acuerdos sociales se transformen en políticas públicas y que esas políticas públicas satisfagan las expectativas del acuerdo social ya que con demasiada frecuencia se olvida que “el éxito de las políticas públicas no se logra en su diseño, sino en su im-plementación” (mac-Clure 2002, 72).

Políticas de estado

muchas políticas tienen una duración breve, otras perduran en el tiempo. la duración se puede explicar por su diseño (algunas son hechas delibera-damente para enfrentar una coyuntura particular y no extenderse más allá del cambio en las condiciones que le dieron origen), por su mala calidad, o porque se construyeron en base a un balance de fuerzas que ha cambiado.

las políticas de estado son aquellas que a la vez que perduran, constituyen un legado positivo del gobierno (lahera 2004). de esta manera se distinguen


de las políticas de gobierno, las cuales no trascienden el cambio de signo político en los gobiernos, o las políticas cuya permanencia radica en su in-significancia o incumplimiento sistemático.

No se exige a la política de estado que sea una solución óptima sino simple-mente que represente un legado positivo. asimismo no se pide que las polí-ticas sean inamovibles o intocables. Hay cambios que son legítimos y nece-sarios. sin embargo lo que distingue a los cambios propios de las políticas de estado respecto a los cambios en las políticas de gobierno es que sus cambios son incrementales, construidos sobre la base de los logros de las anteriores políticas.

el legado positivo y la certidumbre aportada por su permanencia, contribuye a generar una mayor eficiencia y eficacia que otras políticas que pueden parecer óptimas desde alguna perspectiva (económica o social por ejemplo) pero que ca-recen del apoyo generalizado y la credibilidad que las proteja de su volatilidad o su incumplimiento (stein y Tommasi 2008).

algunos países logran construir políticas de estado mientras que otros modi-fican sus políticas públicas de manera radical ante cada cambio en el gobier-no. los cambios en las decisiones políticas tienen la capacidad de redistribuir los bienes más valorados entre los miembros de la sociedad: el prestigio, el poder y los recursos materiales. Nadie está dispuesto a perder en estos proce-sos de toma de decisiones, de ahí que sea frecuente hablar de la arena políti-ca, metáfora de las luchas en el Coliseo romano.

sin embargo la elaboración de políticas no está condenada a ser una arena. la evidencia muestra que mientras algunos sistemas políticos dirimen sus controversias en un escenario fuertemente combativo, otras comunidades políticas logran establecer el acuerdo social y el consenso como una modali-dad habitual para la toma de decisiones.

los sistemas políticos no están predestinados a vivir en un escenario cons-tante de luchas y conflictos, tampoco en un escenario ideal de gobiernos con-sensuados. las instituciones, trayectorias y capacidades de los actores deter-minan las posibilidades de generar un terreno fértil para la construcción de acuerdos sociales y políticas de estado. estas condiciones son abordadas en las páginas siguientes.


2. los acuerdos sociales en uruguay

la historia de (des)acuerdos en uruguay

uruguay ha tenido a lo largo de su historia infinidad de acuerdos políticos, pero que sólo en algunos casos culminaron exitosamente en políticas de es-tado. el común denominador de esos entendimientos ha sido el papel pre-ponderante, y muchas veces excluyente, de los partidos políticos. una explicación plausible es lo que los historiadores gerardo Caetano, josé rilla y romeo pérez denominan la centralidad de los partidos políticos en uruguay (Caetano, rilla y pérez 1989). según estos académicos “entre las cla-ves más señaladas para comprender la intrincada política uruguaya, ocupa un lugar destacado la referencia a su condición predominante -aunque no exclusiva- de política de partidos”.

en ese sentido, el ambicioso trabajo de la secretaría de la Comisión de In-versiones y desarrollo económico (CIde), en la década de los sesenta -que dirigió el contador enrique Iglesias-, que supuso una titánica labor en torno a la búsqueda y procesamiento de información sobre todos los sectores eco-nómicos del país, un profundo diagnóstico de situación y recomendaciones de reformas, también fue dominada por la impronta de los partidos, pese a que hubo una formidable participación de cuadros técnicos de diferentes disciplinas. por ejemplo, se creó la oficina de planeamiento y presupuesto (opp), el Banco Central del uruguay (BCu), se actualizaron las estadísticas (sobre la población y cuentas nacionales) y por primera vez se tenía una ra-diografía económica, social e institucional que contribuyó enormemente a conocer en profundidad la realidad del país.

“los principales protagonistas del proceso analizado no fueron ni los técni-cos desarrollistas, ni las agencias estatales, ni los grupos sociales: los actores centrales en la dinámica política de las ideas de la CIde fueron los partidos políticos”, afirma el politólogo adolfo garcé en una investigación sobre el trabajo de esa Comisión (garcé 2002, 144).

de algún modo, y luego del largo silencio político que instaló la dictadura cívico-militar (1973-1985), la restauración democrática continuó con esa tó-nica de diálogo dominada por los partidos y aunque los resultados fueron disímiles, es posible sumar más fracasos que éxitos.

la experiencia histórica muestra que en general los acuerdos sólo entre los partidos, o entre fracciones de partidos, no perduran e incluso se sustituyen


por otras políticas. un ejemplo notorio son las políticas aprobadas en el cam-po de la educación.

durante la segunda presidencia de julio maría sanguinetti (1995-2000) hubo un plan de reforma de la educación básica, liderada por germán rama, de la que intervinieron los partidos tradicionales, pero sin la participación de actores de la enseñanza (gremios de profesores, asambleas técnicos docen-tes, por ejemplo) que rechazaron la mayoría de los cambios y se enfrentaron fuertemente a las autoridades de la administración Nacional de educación pública (aNep). en el posterior periodo de gobierno del Frente amplio (2005-2010) se derogaron la mayoría de las medidas reformistas y en su lugar se aprobaron otras reformas. aunque también desde 1985 en adelante hubo ini-ciativas de diálogo y negociación entre los partidos políticos y representantes de la sociedad civil sobre diversos asuntos que tampoco lograron un consenso o mayorías relativas para instrumentar políticas, hubo alguna excepción a esa regla en temas sociales.

lo cierto es que las partes involucradas en las acciones de diálogo político muestran conformidad con los resultados prácticos de las negociaciones y reprochan o responsabilizan a algunos de los interlocutores de poner “palos en la rueda” en los ámbitos de discusión.

esa visión crítica sobre los acuerdos sociales surge de una serie de entrevistas a élites realizadas específicamente para esta investigación entre algunos de los principales protagonistas de las instancias de diálogo del período anali-zado y, además, de lo que revela la literatura sobre esta materia.

gerardo Caetano identifica “tres grandes ciclos”: 1. la transición democrá-tica (1985-1989), el período de la primera administración de julio maría san-guinetti4; 2. la etapa de impulsos y frenos de las reformas (1990-1999), que abarca las gestiones de luis alberto lacalle y la segunda de sanguinetti; y 3. la fase de “recesión, colapso y reactivación económica” que incluye la admi-nistración de jorge Batlle (Caetano 2005,19).

a los efectos del presente trabajo, incorporamos un cuarto ciclo que sería el de los gobiernos del izquierdista Frente amplio. Nos referimos a la adminis-tración de Tabaré vázquez (2005-2010) y a la actual de josé mujica.

en el ciclo de la transición democrática, se destaca en primer lugar la llama-da Concertación Nacional programática (CoNapro), creada el 4 de setiem-bre de 1984 con el objetivo de instrumentar iniciativas para lograr una tran-sición ordenada entre el régimen militar y el democrático.


4. Cabe destacar que mientras nosotros consideramos que en 1985 retorna la democracia, (Caetano

2005) considera este periodo como de “transición democrática”.

si bien significó una importante gimnasia de diálogo luego del bloqueo generado por la dictadura, no concluyó en un gobierno de coalición por diferencias entre los partidos y sólo se instrumentaron algunas medidas muy concretas.

políticos, académicos, empresarios y trabajadores consultados para este tra-bajo reconocen el papel que cumplió la CoNapro, pero al mismo tiempo la mayoría de ellos podrían coincidir con Álvaro padrón cuando considera esa instancia de negociación como “el primer diálogo social frustrado” desde el retorno a la democracia (padrón 2005, 369).

puede afirmarse que esa opinión es compartida por casi todos los entrevis-tados o por lo menos está en el estado de ánimo cuando reflexionan sobre esa experiencia de negociación y acuerdo.

la CoNapro se planteó ambiciosos acuerdos entre todas las partes en temas tan diversos como economía, educación, salud, vivienda, seguridad social, derechos y leyes del régimen de facto, entre otras. las discusiones y decisio-nes se canalizaron en comisiones y sub grupos especializados, integrados por representantes de los partidos, el plenario Intersindical de Trabajadores y Convención Nacional de Trabajadores (pIT-CNT), la asociación social y Cul-tural de estudiantes de la enseñanza pública y la Federación de estudiantes universitarios del uruguay (asCeep-Feuu), cámaras empresariales y otras organizaciones sociales, según una edición del semanario Búsqueda del 5 de setiembre de 1984.

en esta línea, Óscar Bottinelli dijo que la CoNapro “quizás pecó de exceso de pretensiones, siendo más un pacto de coalición de gobierno que de go-bernabilidad o de concertación” (Bottinelli 1999). el politólogo planteó que fue algo demasiado “omnicomprensivo” ya que puede resultar muy difí-cil comenzar a definir políticas de estado cuando la “agenda es demasiado grande”. por otra parte, el economista antonio elías, planteó a la Concer-tación como un caso “notable de institucionalización de un espacio público no estatal para el intercambio, la negociación y el logro de acuerdos sociales y políticos entre representantes de actores con intereses sectoriales y corpo-rativos que habían estado fuertemente enfrentados en el período previo a la dictadura” (elías 1999). sin embargo, también señaló el desgaste que sufrido por el instrumento una vez ocurrida la asunción de las nuevas autoridades democráticas en 1985. elías señala que el binomio generado entre lo resuelto y lo efectivamente llevado a cabo en aquel momento “son un típico caso de


inconsistencia temporal, producto de la modificación del poder estratégico de que dispone de la capacidad para tomar las decisiones.” plantea que esto pudo haber sido causa de la ausencia de mecanismos de castigo para quienes no cumplieran lo pautado.

para la mayoría de los entrevistados, de la CoNapro, más allá de la impor-tancia que significó para el momento histórico esa instancia de diálogo entre el sistema político y la sociedad civil, hubo algunos resultados positivos aun-que en términos generales consideran que fue un rotundo fracaso.

algunos de ellos destacaron dos acuerdos concretos: la estrategia sobre los compromisos contraídos por el país con bancos extranjeros y también la sali-da encontrada en torno a la llamada “deuda interna” que suponía la refinan-ciación de pagos de obligaciones contraídos por miles de acreedores como consecuencia de la ruptura de la “tablita” de 19825. sanguinetti, una vez que asumió la presidencia por primera vez en 1985, en acuerdo con el líder blanco Wilson Ferreira aldunate, puso en marcha un gobierno de “entonación nacional” que consistió en incorporar al partido Na-cional al gabinete y a las empresas públicas en el marco de un plan de gober-nabilidad que básicamente se extendió desde 1985 a 1987.

del primer período democrático hubo entrevistados para este estudio que destacaron el alto nivel de diálogo entre el entonces ministro de Trabajo Hugo Fernández Faingold y la cúpula de la central obrera que se cristalizó en la convocatoria a los Consejos de salarios, una instancia de diálogo entre las tres partes que había sido creada en 1943 pero dejada de lado desde antes del golpe de estado de 1973.

en el ciclo de las reformas (1990-2000) se puso en práctica un gobierno de coin-cidencia nacional que, como recuerda Caetano, fue “un caso de coalición neta, sustentado entre otros en acuerdos sobre los siguientes temas: ajuste fiscal, forma de elección de autoridades del CodICeN, creación del ministerio de vi-vienda, reforma del estado a través de privatizaciones y otros instrumentos, reforma de la seguridad social” (Caetano 2005, 308).

pero el espíritu acuerdista comenzó a resquebrajarse rápidamente. a fines de 1991 se retiraron del gobierno de lacalle el sector colorado Foro Batllista, liderado por sanguinetti, y más tarde el Batllismo radical, de jorge Batlle. dos años después abandona el gobierno el movimiento Nacional de rocha, del entonces senador Carlos julio pereyra, y renovación y victoria, del propio vice presidente gonzalo aguirre. el presidente lacalle sólo mantuvo el res-paldo de jorge pacheco areco, conductor de la unión Colorada y Batllista.


5. A finales de 1978 el gobierno de facto había implementado un sistema de cambio que determinaba la

cotización del dólar estadounidense cada día según un anticipo de varios meses. La decisión procuraba

ser una medida contra inflacionaria que culminó con la reducción de reservas internacionales por parte

del Banco Central y atraso cambiario, llegando a su fin en noviembre de 1982.

luego, los sindicatos y fuerzas opositoras, del partido Colorado y del Frente amplio, frenaron dos iniciativas clave del gobierno como la ley de empresas públicas y la reforma de la seguridad social, apoyando iniciativas de demo-cracia directa que revocaron el plan del gobierno en la materia.

la administración del partido Nacional tuvo una relación tormentosa con los sindicatos de los trabajadores desde el inicio de la gestión. la suspensión de la convocatoria a los Consejos de salarios a fines de 1992, fue un motivo de fuertes conflictos entre el poder ejecutivo y el pIT-CNT que reclamaba la continuidad de las negociaciones tripartitas.

la segunda administración de sanguinetti (1995-2000) ensayó un gobier-no de coalición en acuerdo con el presidente del directorio del partido Nacional, alberto volonté, que logró una estabilidad y mayor profundi-zación respecto a lo que se había logrado hasta entonces, que permitió concretar reformas profundas en la seguridad social y en la educación, un nuevo marco regulatorio del sistema energético, desmonopolización de alcoholes y una importante innovación constitucional que modificó el sistema electoral.

varios entrevistados destacaron las políticas llevadas adelante durante la gestión de analía piñeyrúa al frente de la cartera de Trabajo, que intentó negociar, en una misma mesa temas laborales con el pIT-CNT y las cámaras empresariales. Hay una clara mayoría que identifica el acuerdo social con los asuntos laborales.

Hay que hacer notar también que en la segunda presidencia de sangui-netti, se implementó una reforma de la educación, liderada por germán rama, criticada y resistida por los gremios de la enseñanza que además de combatir algunos de los cambios, reclamaban una mayor participa-ción. el sociólogo renato opertti, opinó en un artículo en el que analizó el sistema educativo desde 1985 hasta 2005, que “aun cuando el proceso reformista tuvo buen asentamiento ideológico en el imaginario de los uruguayos, no hubo una estrategia sólida de legitimación, consolidación e institucionalización de las reformas, así como de involucrar más positi-vamente a múltiples actores, desde dentro y fuera del sistema educativo, que brindaran una visión más plural y dinámica, menos conflictiva y más propositiva”.


la gestión de Batlle (2000-2005) estuvo contaminada por la aftosa y una de las peores crisis económicas y financieras que enfrentó el uruguay a lo largo de su historia. un ejemplo del estado de ánimo del país ante los severos problemas que se enfrentaban es una multitudinaria manifesta-ción convocada el 16 de abril de 2002 por organizaciones empresariales y el pIT-CNT que responsabilizaron al gobierno del “fracaso” de su modelo eco-nómico y reclamaron introducir “cambios sustanciales”. el Frente amplio y su principal figura, Tabaré vázquez, y tres intendentes nacionalistas participaron de la movilización. el senador blanco jorge larrañaga envió un mensaje de adhesión desde el exterior del país. la marcha de protes-ta estuvo encabezada por una caballería gaucha, manifestantes a pie, en tractores y en otro tipo de vehículos.

ello empañó las ideas de gobernabilidad del primer mandatario aunque también puso a prueba la estabilidad política cuando el poder ejecutivo logró el apoyo parlamentario sobre leyes claves para enfrentar la tremen-da crisis que azotaba al país. Que incluso se reflejó en la actitud más mo-derada de sectores tradicionalmente opositores como la central de traba-jadores pIT-CNT.

durante las administraciones de los partidos tradicionales hubo acuerdos entre los partidos, pero que no permanecieron en el tiempo. Cada una de ellas comenzó con una coalición de gobierno que se fue desgajando a medida que se acercaba el tiempo electoral. el politólogo Óscar Bottinelli, explicó que lograr generar coaliciones es un “problema de actitud, de entender qué es conveniente, necesario o imprescindible que exista eso o ser parte de eso (y) se requiere no sólo de la oposición o del partido que no es del presidente, sino también del propio gobierno, quien debe sentir que le es útil” (Bottinelli 1999). sería interesante un estudio en particular sobre las actitudes de cada uno de los actores políticos al respecto.

el último período considerado es el de la asunción de la izquierda al go-bierno nacional por primera vez en la historia del país, obteniendo mayo-rías absolutas.

aunque en una primera instancia hubo intentos de acuerdo, el gobierno de vázquez realizó una gestión en solitario con su fuerza política, aunque man-tuvo un diálogo crítico de diversas fuerzas sociales.

el presidente vázquez convocó a un denominado Compromiso Nacional. el 19 de mayo de 2005, hizo un llamado “a empresarios y trabajadores, a tra-vés de sus organizaciones representativas, a conformar un ámbito de trabajo conjunto, con el objetivo de alcanzar un acuerdo plurianual en las áreas de


las políticas económicas y sociales”, según explicó el propio primer manda-tario cuando lanzó la convocatoria (vázquez 2005).

la ambiciosa meta oficial era “reforzar la necesidad de alcanzar acuerdos de amplia base para comprometer al país en una estrategia de desarrollo co-mún” y “la búsqueda de acuerdos que sienten las bases para un crecimien-to económico con equidad social” (vázquez 2005). para ello se propuso la instalación de una comisión de coordinación y seguimiento con represen-tantes del poder ejecutivo y los actores sociales mencionados y, además, seis comisiones de trabajo sobre empleo, legislación laboral, reforma tri-butaria, prioridades del gasto público, clima de inversión e inserción in-ternacional.

sobre esa iniciativa hubo escasos resultados concretos, según advierten los dirigentes entrevistados, y el gobierno siguió adelante con sus políticas. mencionan como problemas la falta de liderazgo gubernamental, contradic-ciones entre los interlocutores y el exceso de temas planteados para debatir.

por otro lado, hubo una amplia convocatoria para discutir la reforma edu-cativa pero que derivó en la renuncia de algunos delegados partidarios y en quejas de actores sociales que entendieron que sus propuestas no habían sido contempladas.

claves para un acuerdo exitoso

entre los entrevistados existen coincidencias sobre la actitud de algunas de las partes que hicieron fracasar los compromisos asumidos. algunos de ellos responsabilizan al movimiento sindical y otros a los empresarios y al siste-ma político en general que consideran, no estaba maduro para concretar una negociación que llegara a buen puerto.

algunos políticos y empresarios responsabilizan a los sindicatos por la falta de acuerdos y advierten que en los últimos años ha aumentado el peso del pIT-CNT en la toma de decisiones. desde que la izquierda llegó al gobierno en 2005 se hizo evidente la afinidad ideológica entre el nuevo gobierno y la central de trabajadores.

También hay una tendencia en sectores sindicales de atribuir responsabili-dad a los empresarios y a los partidos tradicionales por la falta de acuerdo o falta de voluntad política para implementarlos.

en cada uno de esos períodos hubo diferentes iniciativas de acuerdos que tu-vieron características propias. en los gobiernos de los partidos tradicionales,


en general, el actor dominante han sido los partidos políticos. en la adminis-tración de Tabaré vázquez ha habido una mayor participación de otros actores sociales, aunque no satisfizo a todas las partes involucradas en el diálogo.

un aspecto central sería definir qué es un acuerdo social. en las entrevistas, se planteó a los consultados una definición para asegurarnos de que todos estábamos reflexionando en base al mismo concepto. según la definición planteada en las entrevistas, el acuerdo social supone “un tipo de diálogo social entre representantes del gobierno, empresarios, sindicatos y, even-tualmente otros actores de la sociedad civil sobre políticas de incidencia na-cional en el cual, luego de intercambiar información y negociar, se llega a una decisión común entre las partes la cual se hace pública”. la mayoría de los entrevistados coinciden con esa definición. aunque hay quienes opinan que no alcanza sólo con llegar entre las diferentes partes a una “decisión común”, sino que es necesario implementar el o los acuerdos pues “el diálogo por el diálogo no sirve”. No obstante ello, hubo quienes ataron la posibilidad de arribar a un acuerdo social con una coyuntura de crisis donde se hace evidente la necesidad para consensuar políticas. Y argumentan que el gobierno es el que tiene la legi-timidad para llevar adelante las políticas. en todo caso, el poder ejecutivo puede escuchar a las partes, pero es quien debe tomar las decisiones.

“el gobierno es elegido para mandar, para escuchar mucho y tener en cuen-ta los intereses de los distintos sectores sociales, pero no casarse con ningu-no. meter en la misma mesa a empresarios y trabajadores a cogobernar no corresponde, quizás sí en un momento de reconstrucción nacional, frente a un fenómeno exógeno grave, donde todos tienen que ceder un poco. pero no para repartir la torta”, según dijo uno de los entrevistados, pero cuya visión es compartida también por otros.

los actores creen que existen condiciones para un acuerdo social y algunos de ellos estiman que podría llegarse a un compromiso en torno al gasto pú-blico, matriz energética, políticas de inversión, competitividad, búsqueda de nuevos mercados comerciales, reforma del estado, garantías laborales, seguridad, contrabando y políticas sociales. Hay quienes creen que es posi-ble avanzar en temas como el combate al informalismo, el contrabando y la seguridad ciudadana.

Hay cuestiones que transitan una suerte de “territorios privilegiados” por-que ya se está hablando del largo plazo, como el caso energético, según se mencionó.


si bien hay una variedad de temas sobre los que los distintos sectores sociales coinciden, el desafío siempre es el cómo, la manera de llevar a cabo los acuer-dos y posteriormente las políticas. Hay quienes creen que el desacuerdo es natural a la política y que sólo está asociado a una necesidad de urgencia.

para algunos consultados, un claro ejemplo de cómo las situaciones de ur-gencia impelen a los actores a acordar se dio en uruguay durante la crisis económica de 2002. en ese momento, los partidos políticos trabaron una es-pecie de “acuerdo implícito”, que permitió al gobierno de jorge Batlle la apro-bación de leyes y la implementación de medidas para afrontar la crisis.

sin embargo, cabe destacar que este es un antecedente muy limitado en tanto refiere a un acuerdo sectorial (circunscripto al ámbito económico-fi-nanciero) y no inclusivo, en tanto sus participantes fueron exclusivamente partidarios, quedando por fuera los actores empresariales, sindicales y de la sociedad civil organizada.

Todos los consultados para este trabajo entienden que los partidos políticos son los actores clave para alcanzar un acuerdo social. luego deberían partici-par las organizaciones más representativas de empleados y de empleadores. en algunos casos se mencionó a la sociedad civil organizada. para un funcio-namiento eficiente, los entrevistados entienden que hay que ser muy celoso de la representatividad de quienes actúen en el acuerdo.

También hubo un claro acuerdo en la necesidad de un facilitador, que podría ser un delegado de una organización internacional, académicos (universida-des) o una entidad estatal.

Todos opinan, explícita o implícitamente, que es clave la actitud del gobierno así como el activo liderazgo e involucramiento del presidente de la república en los temas de negociación. ante la interrogante de la necesidad de facilita-dores, varios entrevistados consideraron que el presidente podría ser el mo-vilizador de los acuerdos, cumpliendo un rol de disparador y mediador de te-mas. el estado tiene una función esencial que es impulsar a la sociedad hacia el bien común, por tanto el principal facilitador es la visión imparcial, com-prometida y de largo plazo por parte del estado, quien debe sentar las bases del diálogo, orientarlo e impulsarlo. los entrevistados en general identifican al estado con el gobierno de turno y en algunos casos puede llegar a incluir a miembros del poder legislativo.

aunque los referentes entrevistados consideran importante informar a la opinión pública entorno a los acuerdos alcanzados, no hay un consenso so-bre la forma y el cómo difundir los pactos a la sociedad. Hubo respuestas


atomizadas, aunque sin llegar a consenso, sobre si debería haber o no una institucionalidad permanente o coyuntural en torno a los acuerdos socia-les. No parece ser un asunto de preocupación, excepto para un grupo me-nor de los entrevistados.

además, hay actores que implícitamente visualizan el acuerdo o los acuer-dos como una oportunidad de que la sociedad tome conciencia de los desa-fíos que enfrenta el país y ayude a combatir la cultura “voluntarista”.

por último, al consultar en la entrevista cuál era la visión sobre cómo com-pensar a los grupos o sectores “perdedores”, la mayoría se mostró proclive a establecer algún tipo de compensación para ellos pero no se planteó ningún mecanismo claro para hacerlo.

una evidente mayoría, luego de la experiencia de la CoNapro, opina que el tema laboral es dominante en las instancias de diálogo social y aunque los acto-res difieran sobre sus resultados, es el área donde existe un interés permanente por la negociación y donde se está adquiriendo una mayor experiencia política. en los últimos años, temas como la negociación de los ajustes de salario, que terminó con la instalación de los Consejos de salarios, el fuero sindical, el de-recho de huelga y las ocupaciones de los lugares de trabajo, las discusiones por productividad, creación de empleo y la formación de la mano de obra han sido los asuntos de mayor discusión entre el gobierno, los gremios de trabajadores y las cámaras empresariales. estos hechos parecen estar demostrando que se estaría gestando una cultura de negociación con el objetivo de llegar a acuerdos, aunque es notorio que aún queda mucho camino por transitar.

en el período analizado han habido movimientos pendulares en las po-líticas laborales lo que se reflejó en las reacciones bien distintas de las cámaras empresariales y de los sindicatos de trabajadores. Hubo etapas en los que el gobierno de turno aprobó medidas que fueron aplaudidas por los empleadores y otras en las que los aplausos provinieron de los emplea-dos. Y obviamente que todo ello tuvo consecuencias directas en los tipos de diálogo y en los pactos alcanzados.

Modelos emblemáticos

al consultar sobre casos exitosos de acuerdos sociales en otros países, de los que uruguay podría aprender o imitar, la mayoría de los respondientes men-cionaron los pactos de la moncloa, firmados en españa el 25 de octubre de 1977 cuyos fines eran mantener el orden durante el retorno al sistema demo-crático. en ese momento el gobierno se encontraba presidido por adolfo sua-rez -primer presidente luego de la dictadura del general Francisco Franco- y


la situación socioeconómica era crítica. españa continuaba sin recuperarse de la crisis del petróleo presente desde 1973 y el desempleo se posicionaba próximo al 50%. los firmantes del pacto fueron las asociaciones empresaria-les, los sindicatos obreros y los principales partidos políticos con represen-tación parlamentaria. allí se incorporaron cambios que hasta el momento habían sido prohibidos o negados por el franquismo.

los segundos países más nombrados por sus experiencias recientes en mate-ria de acuerdos sociales fueron Irlanda y Chile. en el primer caso, se trata del programa para la recuperación Nacional de Irlanda, un acuerdo tripartito en 1987 en el que básicamente se comprometieron los empresarios a mantener los empleos, los trabajadores a no reclamar grandes subas de sueldos hasta que la economía se recuperara y el gobierno a no aumentar los impuestos. de esta manera, se logró dar el salto al desarrollo que el país tanto necesitaba ya que venía de décadas de pobre crecimiento económico sumado a altas tasas de inflación y desempleo, entre otras. el país decidió invertir en educación, en proyectos y en programas de tecnología y ciencia y pasó de ser una econo-mía cerrada y muy dependiente de Inglaterra a ser uno de los países que más orienta su producción a la exportación, logrando así tasas de crecimiento inclusive muy superiores a las de sus pares de la unión europea.

en lo que a Chile respecta, se trata de un país que se abre a la democracia luego de la dictadura presidida por augusto pinochet, establecida desde el golpe de estado del 11 de setiembre de 1973. al comienzo del gobierno de facto, la eco-nomía chilena vivió una gran reestructuración –de corte neoliberal- que llevó al país a lo que se conoció como “el milagro chileno” alcanzando altas tasas de crecimiento. No obstante, la década de 1980 comenzó con crecimiento negati-vo, mucha desocupación y malestar social. el panorama se recupera para 1985, con un esquema de privatizaciones y control del gasto. sin embargo, el con-flicto social se hacía sentir cada vez más, los niveles de pobreza eran elevados y el miedo estaba latente en todas partes, resultado de un período de gobierno que incluyó secuestros, homicidios, exilios y violaciones a los derechos hu-manos en todas sus formas. en 1988 retorna el sistema democrático al mando de patricio aylwin, quien firma en noviembre de 1990 junto al ministro de Trabajo, representantes de los trabajadores y de los empleadores una serie de acuerdos que trataron reajustes de salarios mínimos y asignaciones familia-res, se eliminó el despido sin causa y mejoraron las indemnizaciones (FIel 2007, 17-18). el mandato de aylwin “fue exitoso en llevar a cabo una estrategia económica de crecimiento con igualdad, sobre la base de asegurar la estabili-dad macroeconómica y la continuidad de una economía con grados crecientes de apertura al comercio exterior”. Haciendo foco en el “rol primordial de la inversión e iniciativa privada, como factor de crecimiento y empleo, con la reducción de los graves déficit sociales, sumado a una recuperación gradual y


sostenida” aylwin “logró reducir la pobreza de más del 44% que había a fines de la dictadura a un 24%, se redujo 20% en cuatro años” (Flaño 2003, 4-5).

en materia de acuerdos sociales recientes, se firmó durante el gobierno de michelle Bachelet, en diciembre de 2008, el programa Nacional de Trabajo decente Tripartito que incluyó al gobierno, los trabajadores y los empresa-rios. sus desafíos fundamentales fueron “generar avances sólidos en em-prendimiento e innovación y derrotar toda forma de exclusión y de despro-tección social” (Bachelet 2008, 4).

También hubo entrevistados que mencionaron las experiencias de Bélgica, Nueva Zelanda, Holanda, suecia y Noruega. sobre el primero de ellos, un entrevistado reflexionó lo siguiente: “la sociedad belga está acostumbrada, quizás por su pequeñez como país, y sus dificultades como nación a estabili-zar sus problemas siempre, siendo la clave del éxito, saber que están siempre forzados a vivir en una negociación permanente”.

la experiencia internacional muestra que los acuerdos surgen o se concre-tan en circunstancias políticas de fuerte inestabilidad y/o una situación so-cioeconómica de crisis. el sentido de urgencia entonces parece ser un asunto clave para concretar un acuerdo social.

Acordar en uruguay

el sistema político uruguayo parece transitar por un novedoso clima de diálo-go interpartidario desde la asunción de josé mujica a la presidencia por lo que se vislumbra la posibilidad de concretar acuerdos, independientemente de la coyuntura económica. los dirigentes políticos de la oposición reconocen un talante acuerdista al jefe de estado y así lo han reconocido públicamente.

el discurso del presidente ante la asamblea general, el 1º de marzo de 2010, es un buen ejemplo del clima de entendimiento que se intenta construir des-de el oficialismo. mujica planteó allí la necesidad de lograr acuerdos de largo aliento tendente a cambiar la cultura política del país.

la mayoría de los entrevistados para el presente trabajo coinciden en que en este período de gobierno hay un contexto más propicio para los acuerdos que en el pasado y algunos de ellos creen que el hecho capital está en una mayor madu-rez del Frente amplio al repetir la experiencia como titular del poder ejecutivo.

el martes 20 de julio de 2010 los principales diarios nacionales destacaron en sus portadas fotos en la que aparecían todos los presidentes desde 1985 a la fecha juntos, un hecho inusual en la política doméstica. los mandatarios


habían concurrido a la inauguración de un ciclo de actividades, organiza-das por el partido Colorado en el palacio legislativo, para conmemorar los 25 años de la restauración democrática. Todo un gesto político que fue destaca-do por diversos analistas.

otra muestra del nuevo tiempo político del país es la participación de la opo-sición política con representación parlamentaria en los directorios de las empresas públicas y servicios descentralizados; otro rasgo distintivo de este período, que se concretó en las últimas semanas con las venias aprobadas para la integración de órganos de gobierno en el senado de la república, una experiencia que se había registrado durante la primera administración de sanguinetti.

Todo ello explica, quizá, que en términos generales los referentes consul-tados para este estudio creen que hay condiciones políticas para concretar acuerdos. el desafío de cara al futuro, entonces, estaría más que nada en establecer los procedimientos que asegurarían que las negociaciones lleguen a buen puerto y, obviamente, en los propios contenidos de los acuerdos. ello supone plantear caminos que contribuyan a llegar a acuerdos sociales en el país, una suerte de guía, en el que estén comprometidas todas las partes in-volucradas y que deriven en políticas.

PARTE BClAVEs PARA loGRAR mEJoREs ACuERdos

Parte B - Claves para lograr mejores acuerdos 39

1. ¿Por qué es tan difícil acordar?

acordar requiere negociar, y en todo proceso de negociación intervienen va-rios factores cuya interacción complejiza significativamente la posibilidad de un desenlace favorable para todos los involucrados -lo que constituye a su vez motivación y finalidad del acuerdo para las partes.

elementos de la negociación

los elementos y condiciones para el acuerdo han sido objeto de muchos análisis y controversia desde y entre las diversas disciplinas.6 No obstan-te, en toda negociación están en juego (al menos) los siguientes elemen-tos: partes, intereses, opciones y reglas. aunque sin pretensión de exhaus-tividad, esta enumeración proporciona un marco analítico desde el cual abordar la temática.7

las partes –personas, organizaciones, conglomerados de organizaciones– tie-nen sus propios intereses, los que buscarán ver satisfechos como resultado del acuerdo. el problema es que los intereses de las partes no siempre coinciden –de hecho, pueden ser diametralmente opuestos– lo que representa el primer obstáculo para la negociación en procura de un acuerdo. lo importante es recordar a lo largo del proceso que sí existe un interés compartido –en el caso de la temática que inspira este informe el de un mejor país para todos– que oficia como meta del acuerdo y motor de la negociación. en relación a las partes existe una complejización adicional. No todos los que tienen algo que decir participan de los procesos de negociación; tal cosa sería imposible de instrumentar en la práctica; las instancias para lograr el acuerdo ya son complicadas con un número limitado de participantes. si bien no todos cuyos intereses están en juego –y en el caso de un acuerdo social esto podría extenderse a todos los habitantes de un país– participan de las instancias de negociación, sí es posible que las distintas partes que se sienten a negociar representen los intereses de todos. así, los que negocian, encarnan los intereses de muchos otros. de hecho, en la literatura sobre esta temática se suele iden-tificar a los que se sientan a negociar, a los representantes de cada una de las partes como los agentes, y a los representados por ellos como los principales.

6. Para un resumen de las dificultades inherentes al logro de acuerdos bajo distintas circunstancias ver

Shepsle y Bonchek 1997.

7. Si bien compartida por muchos enfoques, esta enumeración ha sido adaptada de Fisher et al. 1997. Los

autores establecen que los cuatro componentes clave de un modelo de negociación exitosa son perso-

nas, intereses, opciones y criterios.


los agentes actúan en interés de los principales. Idealmente, desempeñan su función porque sus conocimientos y habilidades los hacen más aptos que los principales para ello. la complejización adicional a la que se hacía mención líneas atrás apunta al modo en que los agentes buscan satisfacer los intereses de los principales, a quienes necesariamente deben responder. así no sólo alcanza con que las partes que se sientan a negociar –los agentes que ofician como representantes– logren los acuerdos; estos acuerdos de-ben satisfacer a los principales. de lo contrario, los acuerdos carecerán de legitimidad y de apoyo, y en tales condiciones no podrán prosperar.8

las partes que negociarán en procura del acuerdo no nacen para esta instan-cia. por el contrario, tienen sus propias trayectorias institucionales que las marcan en sus intereses y aspiraciones, así como en su estilo de relación con los demás. Cuentan, además con una historia de relacionamiento con el resto de las partes. la historia de vínculos y relaciones pasadas entre las partes ha-brá de influir (aunque no necesariamente determinar) el tono de las conversa-ciones e incluso la viabilidad del acuerdo. un historial de respeto y confianza, aún en el disenso, habrán de facilitar el camino. las cuentas pendientes y la ausencia de confianza tendrán el resultado opuesto, como lo muestra el ejem-plo de la negociación laboral en Corea del sur (ver recuadro 1.1).

Recuadro 1.1. Pacto social en Corea del Sur.

La crisis financiera asiática alimentó una sensación de urgencia compartida que facilitó el Pacto Social de 1998. A través de este pacto los trabajadores aceptaron una reducción en los salarios y una flexibilización de la normativa de derechos la-borales, a cambio, los empresarios se comprometieron a proteger los puestos de trabajo. Este compromiso fue útil para mantener la paz social en una situación de crisis económica y social severa, y alcanzar la recuperación del país. Sin embargo, una vez superada la crisis el proceso de diálogo social no se mantuvo, y se sucede un período de crecimiento económico acompañado de la pérdida de puestos de trabajo y condiciones de vida de la masa trabajadora. Esta suspensión del diálogo llevó a una pérdida de confianza entre los actores y a un recrudecimiento de los conflictos laborales.

En base a Ishikawa (2003)

los intereses son los objetivos que las partes procuran conseguir; las nece-sidades que buscan satisfacer, o las prerrogativas que desean mantener.


los intereses son los motores del acuerdo, ya que sin intereses las partes no se embarcarían en el proceso de negociación en procura de tal acuerdo. la existencia de intereses comunes entre las partes es lo que posibilita el

8. Existen varios modos a través de los cuales los principales pueden controlar a los agentes. Aunque no

corresponde aquí entrar en detalle sobre ellos, cabe mencionar que la reputación de los agentes, y los

vínculos de confianza que existen entre ellos y los representados ofician como dispositivos que auguran

la buena representación de antemano. La estipulación de penalidades (como el pago sujeto al desempe-

ño) ofician como mecanismos de control de la acción de los agentes a posteriori.

9. Sin embargo, demasiadas opciones sobre las cuales acordar podría también llevar a un bloqueo, y

tener, por tanto, consecuencias negativas para la consecución de acuerdos.

Recuadro 1.2. Definición de acuerdo social

El acuerdo social es un tipo de diálogo social entre representantes del gobierno, el sector empresarial, los sindicatos y, eventualmente, otros actores sociales, sobre políticas de incidencia nacional, en el cual, luego de intercambiar información y negociar, se llega a una decisión común entre las partes la cual se hace pública

acuerdo. sin embargo, así como existen intereses compartidos que son los que sientan las bases para el acuerdo, también existen intereses que en-tran en conflicto. el desafío consistirá, entonces, en procurar alcanzar los intereses compartidos, encontrar nuevos intereses potencialmente com-partibles, y minimizar el número de intereses conflictivos involucrados en el acuerdo.

Típicamente existe más de una opción para la satisfacción de los intereses, lo que permite la negociación sobre los caminos concretos para satisfacer esos intereses, habilitando el juego de toma y daca, y el desarrollo de diferentes estrategias. en principio, la multiplicidad de opciones podría favorecer la negociación porque habilita la posibilidad de acordar sobre áreas “grises”, a medio camino entre las preferencias óptimas de cada parte.9

por último, las reglas son el marco de la interacción entre las distintas partes. son vitales porque establecen las reglas de juego que guiarán la negociación. las partes deberán estar dispuestas a aceptar cualquier resultado que emerja de la negociación según las pautas acordadas, incluso aunque ese resultado


sea subóptimo a sus intereses. por esta razón, entonces, reglas de negocia-ción claras y unánimemente aceptadas son un elemento clave del proceso.

el problema de la cooperación y las lógicas de negociación

en procesos de negociación como los que requiere el acuerdo social (ver re-cuadro 1.2) surgen problemas asociados a la interacción entre partes que han sido extensamente analizados desde las diversas disciplinas. ahondar en ellos más allá de su aplicación práctica trasciende los objetivos de esta guía. sin embargo, vale la pena hacer referencia al problema de la cooperación por su directa relevancia para el caso que nos convoca.

Recuadro 1.3. External enforcement: Programa Aprendices

“El Programa Aprendices es una de las medidas claves, impulsadas por el Gobierno en materia de empleabilidad juvenil, con Enfoque de Competencias Laborales. Su objetivo es promover y apoyar la contratación de jóvenes hombres y mujeres, me-nores de 25 años de edad, en calidad de aprendices, para que adquieran formación en un oficio mediante su desempeño en un puesto de trabajo y el acceso a capaci-tación basada en competencias, desarrollada por la misma empresa o por un orga-nismo técnico de capacitación.”

(http://aprendices.sence.cl/ Citado Agosto 1º de 2010)

El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo de Chile (SENCE) promueve desde 2009 el empleo juvenil a través del otorgamiento de un subsidio a las empresas que contratan jóvenes de hasta 25 años. A través del “Programa Aprendices”, se otorga un subsidio del 50% del sueldo mínimo hasta por un año a las empresas que con-traten menores de 25 años, los que además de adquirir experiencia laboral reciben entrenamiento en el lugar de trabajo, también subsidiado por el gobierno

(Universia Chile 2010)

Con este estímulo externo o mecanismo de external enforcement que constituyen el subsidio y el plan de capacitación en el lugar de trabajo que beneficia a las empre-sas, se logra su colaboración con el programa de empleo joven del gobierno.

Incluso cuando como resultado de la cooperación las distintas partes que-darían en una situación más beneficiosa para sus intereses que la actual, en muchos casos tienen incentivos individuales para no hacerlo, alcan-zándose de este modo una situación que no es la mejor para ninguna de


las partes.10 para evitar esta situación en la que el mejor resultado para el colectivo, y para cada una de las partes, no es el resultado más probable, se pueden establecer mecanismos que faciliten la cooperación. estos meca-nismos pueden ser internos o externos. los mecanismos internos refieren a los valores de las partes en procura de cuya realización estarían dispuestos a cooperar. los mecanismos externos son los que se conocen como external enforcement, y constituyen estímulos externos a la cooperación (por ejemplo, una rebaja tributaria a las empresas que estén dispuestas a acordar sobre determinados puntos).

pero más allá de la importancia los incentivos internos y externos para la co-operación, el éxito de la negociación en procura de un acuerdo social residirá en su lógica. las lógicas de negociación pueden agruparse en dos grandes conjuntos: negociación distributiva y negociación integradora. la primera implica un share o porción fija a distribuir, es decir, la lógica es de suma cero. la negociación integradora, por su parte, busca generar una situación ganar-ganar, dando a todos un buen resultado (lussier 2005, 372).

un acuerdo social de base amplia es, hasta por definición conceptual, una situación de negociación integradora. No obstante, para cada punto en particular es posible que se den situaciones de suma cero. entonces, hay que tener en cuenta que en el marco de la gran negociación que implica un acuerdo social, habrá “micro” negociaciones que podrán ser de una u otra naturaleza (distributiva o integradora), y que los resultados de cada una de ellas no son completamente independientes. esto representa una ventaja para el acuerdo (un actor o grupo de actores puede sentir que “pierde” en un área específica pero que gana en otras) pero también puede tener poten-cial negativo (perder en áreas claves puede poner en riesgo la disposición a negociar en las demás).

pese a estas complejidades, el diálogo social se ha materializado en acuerdos de diferente manera en distintas regiones y momentos históricos. No sería prudente plantear un único camino para lograrlo, ni es esa la pretensión de este documento. sin embargo, sí es posible identificar algunas condiciones para que los diálogos sociales en procura de un acuerdo comiencen, pero ade-más existen condiciones necesarias para que lleguen a buen término, para que se implementen y se transformen en políticas de estado. de estos aspec-tos se ocupan las siguientes páginas.

10. El caso más simple del problema de la cooperación entre dos partes se resume en el Dilema del pri-

sionero. Ver Shepsle y Bonchek 1997, 202.


2. Promover acuerdos

el momento “cero” de los acuerdos sociales está marcado por las condiciones –sociales, políticas, económicas y culturales– que determinan la posibilidad de que exista un acuerdo de tales características en una nación. sin esas con-diciones, suerte de garantía para los procesos de acuerdo, no se podría llevar a cabo la iniciativa. afortunadamente, muchas de las precondiciones, en especial las que hacen al marco político-institucional necesario para la viabilidad del acuerdo social no sólo están presentes en uruguay sino que se dan por sentadas. de hecho, no se las problematiza como potenciales obstáculos a la iniciativa. otras pre-condiciones, en cambio, requieren de cuidadoso escrutinio porque podrían necesitar esfuerzos adicionales para garantizar la viabilidad del acuerdo.

esta sección comienza con la discusión de las precondiciones más generales: el marco institucional y la existencia de una cultura política afines al acuerdo. a continuación, se presentan los elementos más inmediatos para considerar y determinar si es viable un acuerdo o no: la disposición de las partes a acordar, los temas e intereses sobre los que un acuerdo debería versar y en función de los cuales las partes decidirán participar, y el manejo de los tiempos. por úl-timo, se ahonda en el rol del patrocinador y las acciones que deberá empren-der con el fin de determinar si el acuerdo es el camino, y si es el momento del acuerdo.

Marco institucional: vigencia de derechos civiles y políticos que protegen la acción colectiva

es necesario un marco institucional que garantice los derechos y libertades fundamentales que permita a las partes actuar libremente sin temor a sufrir represalias por luchar por sus posiciones (sivananthiran y ratnam 2003). en particular, importan los derechos de asociación y libre expresión, así como a la no discriminación, de modo que todas las partes a involucrarse en un acuerdo social puedan hacerlo en pie de igualdad. estos derechos no sólo han de estar consagrados en el ordenamiento jurídico; las autoridades guberna-mentales deben ocuparse de que se cumplan cabalmente.

cultura política: tolerancia y pluralismo

en un contexto político tolerante, las distintas posiciones son respetadas en tanto legítimas expresiones de las preferencias e inclinaciones de individuos y grupos. el pluralismo permite la convivencia y la articulación de diferentes


Recuadro 2.1. Falta de valores compartidos en África del Sur

En 1992 se estableció la Comunidad de Desarrollo de África del Sur (SADC, por su nombre en inglés Southern African Development Community). Su mandato es la promoción de la integración económica, la mitigación de la pobreza, la paz, la seguridad y la evolución de valores e instituciones políticas comunes. Estas eran grandes expectativas a la salida del apartheid. Durante la década que siguió a su fundación, la SADC permaneció limitada por un alto nivel de conflicto, incluyen-do guerras civiles en la República Democrática del Congo y en Angola, represión estatal en Zimbabwe, y violencia en varios otros países.

La SADC fue ineficiente en estas situaciones, y su actuación se distinguió más por sus fracciones y disputas internas que por sus esfuerzos por mantener la paz. El organismo político al interior de SADC creado para la prevención y resolución de conflictos entre los estados sufrió a su interior una severa y prolongada disputa entre los estados miembros. De modo perverso, una herramienta que fue creada para promover la confianza tuvo el efecto exactamente contrario.

Nathan identifica tres problemas centrales que han operado como inhibidores de la creación de un sistema de seguridad efectivo: la ausencia de valores comunes entre los estados miembros, el rechazo de los estados a someterse a un régimen de seguridad que en los hechos implica renunciar a parte de su soberanía, y debi-lidades económicas y administrativas de los estados.

En relación a los valores, se sostiene que hay dos claras líneas de división entre los países: una entre tendencias democráticas y autoritarias en la política domés-tica, y la otra entre orientaciones pacíficas y militaristas en relación a la política exterior.

La viabilidad de organizaciones como la SADC depende justamente de la existen-cia de valores comunes sobre los cuales los estados miembros puedan construir sus acuerdos. En ausencia de este punto de partida para el diálogo, lo estados no logran resolver sus principales disputas, alcanzar cohesión ni actuar conjunta-mente para atacar los problemas comunes.

Este ejemplo trata sobre negociaciones entre naciones, y no al interior de un país como lo es por definición la instancia de diálogo en procura del acuerdo social. No obstante, cumple el propósito de ilustrar la inviabilidad del acuerdo cuando los valores esenciales, la cultura política de fondo, no es compartida por los actores que se sientan a la mesa de negociación.

Adaptado y traducido de Nathan 2004, 2-4.


concepciones y orientaciones filosóficas, políticas o religiosas. una cultura política pluralista es necesaria para la búsqueda de acuerdos entre actores que asumen que sus posiciones no son compartidas por todos, pero que están dispuestos a escuchar, negociar, y encontrar puntos de contacto.

¿el acuerdo es el camino? Incluso si el contexto político institucional y político resulta favorable a un acuerdo, podría suceder que éste no fuera posible. un acuerdo consensuado entre partes no siempre es la salida (arthur et al. 1999), por lo que la prime-ra pregunta a realizarse a la hora de plantear la posibilidad de un acuerdo social es sobre su pertinencia y viabilidad. en muchos casos, los procesos de diálogo comienzan con augurios de éxito, pero se estancan en el camino

Recuadro 2.2. La visión de los consultados: ¿La cultura uruguaya ayuda u obstaculiza?

Entre los consultados no existe una visión unánime respecto de sí en Uruguay están dadas hoy las condiciones para un acuerdo social. Sin embargo, si de pro-mediar visiones se trata, se podría hablar de un moderado optimismo.

Aquellos que ven el acuerdo no del todo viable en las condiciones actuales, esbo-zan entre las razones de su diagnóstico la falta de convicción de los actores clave sobre la necesidad de un acuerdo; habría un discurso positivo hacia el acuerdo, pero que no trascendería a la acción de intentar acordar. Algunos consultados manifestaron que los uruguayos se han movido hacia una cultura que prioriza el conflicto, que sería visto como “natural y necesario”, y que éste ha desplazado al diálogo, elemento indispensable para alcanzar acuerdos. Se critica la mirada cortoplacista de algunos actores, asociada en algunos casos a una actitud que busca el aprovechamiento.

Mientras algunos mencionaron una cierta inmadurez de los actores relevantes y del gobierno en particular, otros destacan la madurez del gobierno de izquierda, lo que posicionaría al país en el momento óptimo para buscar acuerdos, ahora que todos los partidos relevantes han ocupado el gobierno y conocen “los dos la-dos del mostrador”. De hecho, el propio Presidente Mujica hizo referencia a este periplo de aprendizaje por el que ha pasado el Frente Amplio en su discurso de toma de mando.

También entres los aspectos positivos se destacan la tradición de respeto, de diá-logo y de inclusión nacionales, que facilitarían una iniciativa de diálogo en procura de acuerdo.


sin llegar a concretarse en acuerdos. este es uno de los resultados posibles, incluso cuando se toman todos los recaudos para maximizar el éxito. sin embargo, si desde antes de comenzar el diálogo ya se avizora un desenla-ce negativo, entonces conviene contemplar la posibilidad de suspender la búsqueda del acuerdo, al menos hasta que cambien las condiciones y se tornen más favorables. de lo contrario, se estarían dilapidando recursos (incluyendo entre ellos la voluntad de los actores) en un proceso que ya se anticipa no será conducente al éxito.

Hay tres grupos de factores a contemplar a la hora de determinar si el acuer-do social resulta viable: la disposición de las partes, los temas e intereses a ser cubiertos por el acuerdo, y el tiempo.

Disposición de las partes la voluntad de todos aquellos cuya participación resulta imperativa para que el proceso goce de la legitimidad necesaria es un componente sine qua non como punto de partida. Basta con que uno de los actores no desee participar del proceso para que todo se caiga, ya que sin su participación no se trataría de un verdadero diálogo con miras al acuerdo social.

la declaración de interés por participar de un proceso en procura de un acuer-do social no alcanza como signo de voluntad de participar. es necesario que los involucrados compartan el fin, un acuerdo social para generar políticas de estado para un mejor país, en este caso, pero también los medios. así, como mínimo, las partes deben creer que el acuerdo es importante, y deben estar conformes con las formas, con el proceso a través del cual se planea llegar al acuerdo. esto implica que deben comprometerse a escuchar distintas posi-ciones, a negociar, y a aceptar que el resultado del acuerdo implicará com-promisos de parte de todos los actores.

sin embargo, con la sola voluntad de los actores, aunque esta sea firme y comprometida, no alcanza. en este caso, no siempre “querer es poder”, e incluso actores genuinamente interesados en el acuerdo podrían verse imposibilitados de participar en él debido a limitaciones en cuanto a sus re-cursos (podrían no tener tiempo de embarcarse en una empresa de esta na-turaleza), prioridades (podrían tener que dirigir sus energías a otros temas que resultan más importantes) y lógicas internas (podría existir interés en participar pero los actores colectivos no lograrían articular el modo de ser representados en la mesa de diálogo). estos aspectos más prácticos que ha-cen a la posibilidad de participación y que deben ser considerados antes de embarcarse en el proceso hacia el diálogo están estrechamente vinculados, además, con los otros dos aspectos para considerar: los temas a cubrir y el manejo del tiempo.


Temas e intereses la capacidad de atraer a los distintos actores a una mesa de diálogo en procu-ra de un acuerdo dependerá en gran medida de qué se discutirá. si los temas no son de interés (o de interés prioritario) para los actores, entonces es posi-ble que no deseen participar, o que su interés sea apenas tibio, y se salgan del proceso ante el menor contratiempo. si, por el contrario, los temas tocan los intereses más preciados de los actores en juego, seguramente se involucra-rán activamente del proceso.

la relación entre interés en un tema por parte de un actor dado y su motiva-ción para participar del acuerdo es compleja. si, como se dijo, el interés es bajo, es posible que no tenga incentivos para participar del diálogo. si, por el contrario, el interés es muy alto, si se trata de una cuestión central para un actor dado y este está conforme con el status quo, es posible que tampoco quiera participar de las negociaciones y legitimar así un cambio que podría dejarlo en una situación peor que aquella en la que se encuentra. la salida a esta situación viene dada por un cuidadoso armado del paquete de temas sobre el cual todos los actores deben acordar. así, para cada actor habrá temas centrales, y otros no tan importantes. Habrá aspectos en los que tal vez no será tan favorecido tras las negociaciones, pero otros respecto de los cuales su situación mejorará significativamente. es importante, entonces, que las grandes líneas temáticas sobre las que se procura acordar estén definidas al momento de la convocatoria, y que los te-mas específicos y metas en torno a ellos se definan conjuntamente al iniciar el diálogo.

Recuadro 2.3. Disposición de las partes

Antes de iniciar las rondas hacia un proceso de acuerdo, cabe preguntarse:

¿Es el listado de partes exhaustivo? ¿Están todos los que tienen que estar?

Tras el sondeo inicial, ¿todos están abiertos o solo lo parecen?

¿Están los intereses de las partes claramente definidos?

¿Los agentes son representantes válidos de los principales?


Recuadro 2.4. Sobre los temas del acuerdo

¿Hay temas sobre los que se puede negociar?

¿Son los temas prioritarios para las partes?

¿Están los intereses de las partes claramente definidos?

¿Hay elementos que algunas de las partes consideran no negociables?

En base a Arthur et al. (1999, 3)

Tiempo el tiempo es el tercer factor determinante de la viabilidad del acuerdo, y lo es en más de un sentido. Hay momentos en los tiempos de un país en los que resulta menos oportuno que en otros emprender acciones en procura de un acuerdo. en uruguay, en particular, esos momentos suelen ser los últimos meses del año, cuando la mayoría de los tomadores de decisiones (y todo el resto del país) están corriendo por “cerrar” el año en tiempo y forma. del mismo modo, los primeros meses del año, con las vacaciones y las ausencias a consecuencia de ellas parecen igualmente poco propicios para emprender acciones firmes (aunque podría ser momento de sondeo de interés). los años electorales, en los que los actores partidarios (y los demás actores políticos que esperan la atención de los actores partidarios) están embarcados en campañas en procura de votos tampoco son un buen momento. Y, como las campañas son cada vez más largas, y las acciones de los actores estratégicas en función de ellas, y como además los diálogos que esperan culminar en acuerdos llevan tiempo, hay que planificar el momento cuidadosamente, para evitar que la lógica de las campañas electorales impida el diálogo, o peor aún, haga fracasar un diálogo ya encaminado.

así, en relación a los ciclos electorales, el comienzo de un nuevo manda-to parece ser el momento más apropiado para emprender la iniciativa del acuerdo. Con nuevos jugadores en la escena de gobierno, y la consecuente renovación de expectativas por parte de élites y ciudadanos, parece ser este el momento con mejor clima para iniciar conversaciones en procura de un acuerdo. sin embargo, es posible que este buen clima sea vea afectado si los reclamos sectoriales que usualmente acompañan la elaboración del presu-puesto quinquenal que se elabora en esta época en uruguay no son aten-didos (al menos parcialmente). si los reclamos por recursos a asignar en


el presupuesto tensan demasiado las relaciones entre los distintos actores que habrán de participar de un acuerdo y el gobierno, entonces el primer año de mandato podría no ser el momento adecuado, y convendría esperar algunos meses, hasta que se calmen los ánimos. si, por el contrario, la negociación por la distribución de recursos en el presupuesto quinquenal se resuelve de modo que deje (otra vez, al menos parcialmente) satisfechos a los promotores de los reclamos, entonces se podría capitalizar el éxito, y explotar los resultados como plataforma de lanzamiento para el diálogo en procura del acuerdo social. además de los ciclos electorales y presupuestales, hay otras consideraciones en relación al manejo de los tiempos. en particular, importa si hay una si-tuación de urgencia que presione a los actores para el acuerdo o no. la pre-sión para acordar dada por una situación excepcional tiene sus ventajas y sus perjuicios para un proceso de diálogo social. por un lado, presiona a los actores a acordar porque es necesario encontrar una solución consensuada

Recuadro 2.5. La visión de los consultados: ¿Acordar en tiempos de crisis o en tiempos de estabilidad?

Entre los consultados en el marco de este proyecto, no hay consenso en relación al mejor momento para promover acuerdos. Algunos destacan que en tiempos de cri-sis se genera la oportunidad de que todos los actores estén más dispuestos a ceder que en condiciones de normalidad. Esta situación se daría porque todos tendrían mucho más para perder si no se logra una salida rápida a la crisis, o no se aprovechan momentos especiales (como la transición democrática). Sin embargo, acuerdos que emergen en estas circunstancias pueden ser precarios, y arriesgan por falta de com-promiso de los actores una vez que la amenaza se disipa. De hecho, según algunos observadores esto explicaría los magros resultados de la CONAPRO.

Otros entrevistados destacan la importancia de los momentos de relativa estabili-dad para construir acuerdos finamente hilados, que permitan atender los intereses y compensar a los actores sin la presión de la urgencia. Esto permitiría una elaboración más detenida, posiblemente asentada en bases más sólidas que podrían ser augurio de un acuerdo más duradero, con mejores posibilidades de implementación. Pero, ante la falta de la presión que ejercen las crisis, el riesgo en este caso es la perpetua-ción de la discusión en búsqueda del resultado óptimo.

Al final del día, más allá de escenarios de crisis o de estabilidad, lo que importa es la estructura de incentivos de los actores para participar del diálogo, acordar y compro-meterse. El desafió está, entonces, en generar y mantener esos incentivos.


rápidamente. en tal sentido, hay incentivos muy poderosos para participar y ponerse de acuerdo. sin embargo, es posible que acuerdos que surgen en estas circunstancias carezcan de la solidez necesaria para sostenerse en el tiempo. del mismo modo, una vez que la sensación de urgencia pasa, es po-sible que el compromiso de los distintos actores con la causa se desvanezca, haciendo que fracase la implementación. por el contrario, en situación de normalidad es posible que sea más difícil atraer a todas las partes a sentarse a negociar, pero si se logra, el acuerdo será resultado de una cuidadosa negociación, exenta de las presiones (incluso de deseabilidad social) propias de la urgencia. en otras palabras, en condicio-nes de no urgencia es posible construir acuerdos más cuidadosamente elabo-rados, más sólidos, y con más chances de éxito. el acuerdo sobre el acuerdo

Dialogo Social y Visión de Paísla experiencia comparada muestra que los casos exitosos de acuerdos están asociados a visiones de país compartidas. ejemplo de esto son los casos de Irlanda, españa y Holanda en europa, o de Nueva Zelanda en oceanía, o de Chile en américa latina. en estos países, se constata que su crecimiento en las últimas décadas es consecuencia de contar con una visión nacional es-tratégica; y que su éxito es mayor “cuanto mayor sea el compromiso por par-te de todos los actores en impulsarlo bajo una visión común” (Bm, Cepal, Idea 2005,7). estos países han sido capaces diseñar y crear las políticas e instituciones adecuadas, para traducir a la realidad, apoyar y monitorear

Recuadro 2.6. La visión de los consultados: Desde el gobierno

Entre los consultados predomina la visión de que un acuerdo social solo será exitoso si es convocado desde la órbita gubernamental. Por un lado existe la argumenta-ción normativa (“el Estado debe impulsar a la sociedad hacia el bien común”). Por el otro, se destacan aspectos que tienen más que ver con las posibilidades de éxito: el gobierno (como institución política y no necesariamente como gobierno de turno) sería el único actor con verdadera legitimidad para realizar una convocatoria de este tipo.

Por último, para varios consultados, el liderazgo del Presidente Mujica y su explícita convocatoria a incorporar a la oposición y a la sociedad civil en la construcción de un Uruguay mejor lo convertirían en el actor ideal para convocar el acuerdo.


esta visión común (2005, 8). estos procesos de acuerdo deben necesaria-mente adquirir características particulares en cada país; no existen, por tanto fórmulas mágicas que garanticen el éxito. sin embargo, cabe de to-dos modos atender a las lecciones de las experiencias internacionales exi-tosas (valdez 2009).

Patrocinar un acuerdo a la hora de promover un acuerdo social, el patrocinador de la iniciativa juega un papel central (Carlson 2007). para el éxito de la medida, es necesario que el patrocinador sea consciente de su importancia en esta etapa, pero también debe tener presente –y así comunicarlo a las demás partes– que será un juga-dor más, sin prerrogativas de ningún tipo, a la hora de sentarse a negociar. la forma en que el patrocinador convoca a las demás partes y hace la comu-nicación al público será determinante para lo atractivo que resultará a los demás actores, y para las expectativas que despertará en ellos y en el público. antes de iniciar cualquier comunicación, pública, no obstante, se recomien-da realizar un mapeo de los actores cuya participación se considera indis-pensable en un proceso de acuerdo, e iniciar contactos de sondeo con sus interlocutores válidos privadamente. en estas rondas de sondeo de interés se pueden recoger recomendaciones sobre temas para tratar, modos de hacerlo y sobre otros actores para incluir, lo que además de ayudar al proceso en tér-minos prácticos, contribuye a generar el compromiso de las partes al verse involucradas desde el primer momento.

recuadro 2.7. el rol del patrocinador

• Evaluar si es viable el acuerdo

• Determinar participantes (al menos listado tentativo) y hacer primera ronda de con-tactos

• Motivar y comprometer a los participantes

• Seleccionar al facilitador (o al menos proponer listado de facilitadores) si es que van a trabajar con uno

• Planificar la logística del proceso (dónde, cuándo)

• Procurar recursos para llevar adelante el proceso


Recuadro 2.8. Comprometerse al acuerdo

Comprometerse al acuerdo implica:

Las partes logran acercarse lo suficiente como para tomar decisiones e implemen-tarlas

Nadie que tenga el poder de bloquear las acciones producto del acuerdo ejercerá ese poder

Todas las partes cuya acción es necesaria para la implementación del acuerdo lleva-rán adelante tales acciones

Arthur et al. (1999,6)

Lograr apoyosa la hora de convocar a los participantes de un diálogo en procura de un acuerdo, es importante que los actores entiendan la dinámica y alcance del proyecto, y que comprendan que su participación es vital para su éxito.

entre las estrategias a seguir para lograr apoyos duraderos se recomienda que las partes participen activamente de las decisiones básicas en relación al proceso de acuerdo, como la selección de mecanismos a través de los cuales se tomarán las decisiones.

garantizar la inclusividad del proceso es también clave, ya no solo para el compromiso de los actores sino también para la legitimidad del acuerdo frente a la ciudadanía. un proceso de diálogo inclusivo implica que todos los intereses están representados en la mesa de discusión, o que habiendo inte-reses que no participan de la discusión, igualmente legitiman sus resultados (Carlson 2007).


Recuadro 2.9. Los desafíos a la consecución del acuerdo

En términos generales, la probabilidad de fracaso de un acuerdo es siempre mayor que la de triunfo. Y eso sucede porque para ser exitoso, el acuerdo debe sortear todos los obstáculos que se interpongan. Para fracasar, en cambio, alcanza con no poder superar solamente uno de ellos. Por este motivo, conocer las razones más frecuen-tes por las que los procesos de acuerdo fracasan resulta imperativo para anticiparse y sobreponerse.

1. Expectativas y recursos limitados. Siempre existe una brecha entre aquello a lo que se aspira y lo que finalmente se logra obtener. Las expectativas sue-len exceder las posibilidades, que son contingentes a los recursos. Trabajar con los actores sentados a la mesa de negociación y con la opinión pública en relación a la moderación de las expectativas en función de los recursos resultará crucial para evitar el abandono o la falta de apoyo por decepción en el logro de los objetivos.

2. Capacidad de una minoría de vetar a la mayoría. Los procesos de negocia-ción en los que se llega a resoluciones por consenso dotan de mucho poder a las minorías: basta con que un actor se oponga a una medida para que esa medida no salga, por más que cuente con amplio apoyo de otros sectores. Una estrategia para minimizar el riesgo de vetos constantes consiste en la negociación por “paquetes” de modo que los que menos favorecidos se ven con una medida (y que por tanto podrían estar tentados a vetarla) ganen con otras, lo que genera incentivos para su compromiso.

3. Compromiso difuso. Es posible que los actores que comprometen su pala-bra para participar del acuerdo no lleven luego ese compromiso a la prácti-ca, o que lo hagan muy tibiamente. También es posible que con el paso del tiempo el grado de involucramiento por parte de los actores y su nivel de compromiso con el proceso de diálogo decaiga. La apropiada administra-ción de incentivos para las partes, así como un activo rol del facilitador junto con la obtención en una etapa temprana del proceso de acuerdos en cuanto a las formas y modos de proceder (las reglas de juego) tienen a minimizar las posibilidades de que el compromiso se diluya.

En base a Arthur et al. (1999, 13-15)


3. Alcanzar acuerdos: de la negociación al acuerdo

una vez sorteada la etapa de las precondiciones para el acuerdo cabe afron-tar la negociación en procura del mismo. las recomendaciones de buenas prácticas en torno a la obtención de acuerdos pueden reunirse en cuatro pasos claves para lograr el acuerdo. en primer lugar, es necesario asegu-rar que el proceso será representativo. Tras el cabildeo inicial de los posibles involucrados, es importante lograr que “estén todos los que tienen que estar” y que esos que están sean representantes legítimos de las organiza-ciones cuya voz evocan.

pasando ahora al terreno de lo práctico, importará determinar si el proceso de diálogo en procura del acuerdo se apoyará en el rol de un facilitador. Y, de ser así, habrá que determinar qué características deberá tener y cuál será su rol, para luego seleccionarlo. en tercer lugar, será necesario planificar y orga-nizar el proceso para trazar una hoja de ruta con el acuerdo de las partes. de este modo, todos los involucrados sabrán qué esperar (y qué se espera que ha-gan) en cada momento del proceso. por último, y de vital importancia para el éxito de la iniciativa, es el establecimiento de reglas, tanto de funcionamiento del diálogo como para la toma de decisiones sobre los puntos que habrán de constituir el acuerdo.

luego de discutir cada uno de estos puntos, se abordan los temas a tratar una vez sentadas las bases del acuerdo. entre estos temas se destacan la creación del clima, las cuestiones legales, y el carácter cíclico del proceso de negociación.

por último, se describen seis pasos para alcanzar el acuerdo: la declaración de propósitos, el intercambio de puntos de vista, la identificación de opciones, el desarrollo de criterios para juzgar las opciones, selección de opciones, y de-sarrollo del acuerdo final.

Asegurar que el proceso es representativo

Todos los intereses tienen que estar representadospara que el proceso goce de legitimidad, todos los intereses relevantes tienen que estar representados. ¿Qué significa esto en el marco de un diálogo hacia un acuerdo social? Ciertamente no significa que todos los individuos cuyos intereses se verán afectados de un modo u otro por el acuerdo tienen que participar de la negociación. esto sería inviable en términos prácticos. sin embargo, sí es necesario que sus intereses estén representados, para que efectivamente pueda concebirse el producto de la negociación como un acuerdo social.


Recuadro 3.1. La visión de los consultados: Los participantes del acuerdo en Uru-guay

Todos los consultados coinciden en que el gobierno ha de participar activamente del proceso de acuerdo social; para muchos su rol ha de ser el de liderar este proceso. Al-gunos consultados especifican que el Poder Ejecutivo en pleno (Presidente, Ministros, Oficina de Planeamiento y Presupuesto) debe asumir un rol preponderante. También se menciona que Poder Legislativo debería involucrarse activamente más allá del rol for-mal de aprobar las leyes en las que eventualmente se plasmen los resultados del acuer-do. Algún consultado mencionó incluso al Poder Judicial como uno de los interlocutores a sentarse en las mesas de diálogo.

Los partidos políticos son otro actor recurrente en las respuestas de los entrevistados. De hecho, para algunos consultados son los únicos interlocutores válidos en una ins-tancia de este tipo, ya que esa es justamente su función en el marco de la democracia representativa: los partidos agregan y articulan intereses de las bases que representan.

Entre los que apoyan la idea de un acuerdo con participantes de la órbita extra-guber-namental (que es, por definición, la esencia del acuerdo social), los sindicatos y los em-presarios son dos grupos que deben integrarse al diálogo, aunque la forma específica en que deberían hacerlo no es desarrollada.

Para la mayoría de los consultados resulta claro que la sociedad civil organizada ha de participar del proceso, pero mucho menos claro es el modo de integrarla. De hecho, se reconoce que uno de los principales desafíos consiste justamente en reconocer y ar-ticular a los actores no gubermanentales, entre los que se mencionan consumidores, cooperativistas, e instituciones educativas como categorías genéricas cuyo enclave de participación habrá de ser definido cuidadosamente.

existe una excepción a la regla de que todos los intereses tienen que estar representados. el proceso será igualmente legítimo si hay intereses que no están sentados a la mesa de negociación, pero que conocen el proceso y lo aprueban. lo que en todo caso importa es asegurar que la legitimidad de los acuerdos alcanzados no se verá socavada en el futuro porque hay actores rele-vantes que no participaron del proceso en procura del acuerdo o que no reco-nocen el proceso y los interlocutores como válidos.

Los participantes son agentes de principaleslas partes que participan del diálogo no lo hacen a título individual, sino en tanto representantes de una entidad mayor, de la que ofician como agentes. esto supone que en paralelo a la negociación por el acuerdo en la mesa de discusión, se suceden otras múltiples discusiones al interior de cada parte (y eventualmente entre los agentes y los principales de cada parte).


esto significa que los tiempos de la negociación deben respetar los tiempos propios de cada organización participante a través de un representante (de modo que los agentes puedan reportar a los principales sobre los avances y recibir feedback e indicaciones de éstos). pero, al mismo tiempo, es impor-tante que los tiempos y lógicas institucionales de cada parte participante no se vuelvan una amenaza para la viabilidad de la negociación. si cada organización va a someter a detallado escrutinio cada una de las acciones de sus representantes ante la mesa de diálogo, el resultado más probable es una discusión inconducente, que probablemente se “enfríe” ante la lenti-tud de su avance.

para evitar que situaciones de este tipo lleven a un bloqueo en las negociacio-nes, es imperativo establecer en las reglas de juego los tiempos con los que las partes contarán para ratificar las decisiones de la mesa de diálogo. para faci-litar el proceso, además, conviene asumir que el silencio implica aprobación: si cada una de las partes no manifiesta su oposición a los avances de la nego-ciación en un plazo dado, entonces se entenderá que los comparte y avala.

para evitar socavar la legitimidad del proceso de diálogo es importante ma-nejar cuidadosamente la comunicación de los avances (ver “Comunicación: ingrediente fundamental de todo acuerdo” en anexos). resultará clave pro-curar que los principales reciban la información de los avances sustantivos de la negociación de mano de los agentes, y no por comunicados públicos de la mesa de diálogo.

Recuadro 3.2. Acuerdos excluyentes no son acuerdos sociales

En la segunda mitad del siglo XX han sido frecuentes los diálogos sociales excluyen-tes. Este es el caso del tipo de diálogo social en funcionamiento en la mayoría de los Estados de Bienestar y los posteriores Estados Neoliberales durante el período. En el caso de los Estados de Bienestar se excluyó sistemáticamente a todos los actores de la sociedad civil, integrando sólo a las gremiales empresariales y las organizaciones sindicales.

De esta manera quedaban excluidos los intereses de los microempresarios, los traba-jadores independientes, las cooperativas, los trabajadores no sindicalizados, vulnera-bles o precarios, los intereses de las mujeres, ambientales, religiosos, étnicos, entre otros. En países como los latinoamericanos esto significaba dejar de lado a la mayor parte de la población.

(Thamarajakshi, R. en Sivananthiran, A. y Venkata Ratnam, C.S. 2003).


La participación debe ser voluntaria y efectiva los que participen del acuerdo deben hacerlo de manera voluntaria: deben estar convencidos de que su participación en las negociaciones en procura del acuerdo y su ratificación (eventual) del mismo es lo más beneficioso para ellos. una participación voluntaria implica, por definición, que la partici-pación de los actores está exenta de presiones de todo tipo, lo que incluye la participación únicamente por “deseabilidad social”, es decir, porque a juicio de los actores no participar proyectaría una mala imagen.

para que la participación sea efectiva, es decir, para que los participantes compartan la responsabilidad por el proceso de diálogo y por los resultados del acuerdo, la participación libre y voluntaria es condición sine que non; la incorporación a las discusiones por el único motivo de preservar o proyectar una imagen positiva tiende a generar muy bajos niveles de compromiso por parte de los actores y su retirada ante la menor contrariedad (la que en oca-siones es una excusa buscada para la desafiliación).

determinar si se utilizará facilitador y seleccionarlo

el convocante al diálogo, junto con los participantes habrá de definir antes de comenzar a desarrollar el diálogo hacia el acuerdo si van a contar con un facilitador para el mismo. las principales funciones del facilitador son pre-parar las reuniones de las partes y facilitar el intercambio en ellas, aplicando las reglas que las partes acordaron previamente. un facilitador activo intentará encontrar los puntos de acuerdo, llevará el registro de lo discutido en cada reunión y de los acuerdos que se alcancen en cada encuentro, y escribirá las minutas de las reuniones.

un buen facilitador es neutral, respetuoso, confiable, capaz de trabajar bajo presión y firme.

el facilitador ha de ser neutral en cuanto al proceso y en cuanto al resultado. esto significa que no expresará preferencias sobre reglas de funcionamiento ni sobre resultados sustantivos del proceso de acuerdo, ni favorecerá unas visiones (o unas partes) sobre otras.

el facilitador debe estar atento a las diferencias entre los actores y sus posiciones, y ser considerado y respetuoso al tratarlas. esto le permitirá, además, convertirse en depositario de confianza de todas las partes, lo que es vital para que pueda cumplir su rol correctamente ya que un faci-litador que es percibido como parcial difícilmente logrará el compromiso de todas las partes.


Recuadro 3.3. ¿Facilitador de adentro o de afuera?

Si hay desconfianza entre las partes el facilitador no puede pertenecer a ninguna de ellas, y debe, por tanto, ser “externo”; debe tratarse de un actor neutral y que sea percibido como neutral por todas las partes.

En algunas experiencias de diálogo social que resultaron exitosas en otros países, el rol de facilitador ha sido cumplido por representantes de organismos interna-cionales que son vistos como agentes neutrales y a la vez capaces de liderar las negociaciones.

En algunos casos, el convocante es también el facilitador, típicamente el gobier-no. Esto viola la regla de evitar que un mismo actor sea juez y parte, pero no es ne-cesariamente problemático si se mantiene la transparencia en cuanto al proceso en tanto resulte claro para los demás participantes cuál es el punto de partida y cuál es la agenda del facilitador.

la función del facilitador es una que requiere al mismo tiempo rigidez y fle-xibilidad. la rigidez es importante para asegurar que todos los actores sigan las reglas acordadas para el proceso. así, el facilitador debe ser firme. pero, al mismo tiempo, debe contar con la flexibilidad necesaria para adaptarse a condiciones cambiantes y debe de ser rápido para reorientar las negociacio-nes en función de esos cambios.

asimismo, el facilitador deberá sentirse cómodo trabajado bajo presión y atendiendo requerimientos varios (de los promotores, de los participantes, de los medios de comunicación) de modo simultáneo.

por último, a la hora de seleccionar el facilitador cabe tener en cuenta que más importante que su conocimiento específico del tema es que el facilitador pueda llevar adelante el proceso. es decir, que tenga conocimiento de cómo lidiar con grupos y tenga habilidades de liderazgo en la negociación.

un buen facilitador conoce, antes de que comience el proceso de diálogo, las posiciones de todas las partes en los temas sobre los que más probablemente tratará el acuerdo. esto le permitirá acercarse con autoridad a cada una de las partes, facilitando así la interacción entre ellas desde sus intereses y no desde sus posiciones (ver recuadro 3.6).


además, es importante que también conozca la historia de relaciona-miento entre las partes, porque una tradición de confianza y cooperación mutua entre algunos de los participantes puede ser utilizado como punto de partida para una negociación exitosa. o, si por el contrario, existen historias de tensiones y antagonismos, el facilitador deberá esforzarse para que ese pasado tenga el menor impacto posible en el diálogo en pro-cura del acuerdo.

resulta imperativo que el facilitador esté familiarizado y tenga experiencia en la utilización de técnicas de manejo de grupos y de promoción de diálo-go y de procesos de negociación y acuerdo. Igualmente importante es que el facilitador sea lo suficientemente abierto para estar dispuesto a dar un paso al costado si no logra cumplir satisfactoriamente con las actividades vincu-ladas a su rol. esto puede suceder porque no es exitoso en involucrar activa-mente a las partes o en liderar las negociaciones, o porque por algún motivo alguna de las partes pierde su confianza en él.

Recuadro 3.4. La visión de los consultados: El facilitador

El rol del facilitador no emerge con claridad en las respuestas de los consultados. Algunos indican que podría ser interesante, pero que no hay cultura de utilización de facilitadores en Uruguay, lo que podría ser un obstáculo.

Para muchos, el gobierno debe ser a la vez patrocinador de la iniciativa de acuerdo y facilitador de la misma. Algunos consultados sugirieron que la facilitación podría hacerse desde la academia: de ello podrían encargarse las universidades (aunque tampoco respecto de este punto hubo mayor desarrollo sobre las especificidades).

la elección del facilitador podría ir de la mano -aunque no siempre ha de ser así- de la selección del foro para la realización de las reuniones en procu-ra del acuerdo. usualmente se recomienda un foro neutral, en el que todas las partes se sientan igualmente cómodas, y en el que ninguno se apropie del espacio (no se recomienda mantener reuniones en la sede de una de las partes, por ejemplo, por más que eso implique reducir los costos).

un foro neutral es una “institución que tiene reputación de imparcialidad, ob-jetividad y credibilidad, y la habilidad para crear un espacio neutral en el que


los líderes de puedan reunir para negociar” (Carlson 2007, 25). universidades, agencias gubernamentales, organizaciones sin fines de lucro, y organizaciones internacionales son ejemplos de este tipo de foros que han funcionado como centros de acogida para las partes en instancias exitosas en otros contextos.

Planificar y organizar el proceso

una cuidadosa planificación del proceso es también un componente vital para su éxito. esta planificación implica la identificación y obtención de los re-cursos necesarios, la recopilación de la información básica para tomar como punto de partida para la negociación, la orientación de los participantes, el es-tablecimiento de los mecanismos de comunicación, y el trazado de una hoja de ruta acordada con las partes donde se destaquen los principales mojones del proceso y las metas que se procura alcanzar. Identificar los recursos necesarios y procurarlosen esta etapa, es preciso identificar y obtener los recursos materiales y hu-manos que serán necesarios para el buen desarrollo del diálogo en procura del acuerdo, así como también elementos de coordinación que facilitarán la participación. Bajo el rótulo de recursos materiales hay componentes tan diversos como el lugar de reuniones, el café, soportes para exposiciones au-diovisuales y útiles para tomar notas. la generación de listados de contactos y la provisión de lugares para estacionar (o incluso para pasar la noche) para los asistentes a las reuniones son algunas de las actividades organizativas que deben planificarse con antelación.

además de los recursos humanos necesarios para llevar adelante la logística, es posible que sea necesario contar con apoyo técnico especializado, al menos sobre algunas de las temáticas respecto de las que versará el acuerdo o para algu-nas actividades específicas vinculadas a él. así, podría ser necesario contratar economistas, expertos en políticas públicas o consultores en comunicación.

por último, en la etapa de planificación es muy importante estimar los costos totales que le proceso de diálogo insumirá y procurar los fondos para solventarlos.

Generación de Información un proceso de acuerdo social tiene que estar alimentado por una discusión informada. esto es importante no sólo para establecer un punto de partida uniforme, sino porque podría suceder que una vez ya avanzado el proceso de negociación alguna de las partes entienda que le falta información, y pue-dan tener dificultades para conseguirla, lo que podría frenar –e incluso tra-bar- el proceso de acuerdo.


para prevenir estas situaciones, una medida útil es la generación de infor-mación de diagnóstico de situación para repartir entre los participantes al comenzar las rondas de diálogo. esto no sólo asegura que todos estarán “en la misma página” en cuanto a la información básica; la divulgación de información gubernamental a los participantes parece una medida im-portante, sobre todo si el gobierno es el promotor del acuerdo. esto no sólo brinda a los participantes los datos más recientes para realizar las estimaciones más certeras, también envía el importante mensaje de que no hay asimetría de información ni manejo privilegiado de datos entre los participantes.

a la hora de generar y repartir la información conviene utilizar los recur-sos ya disponibles de los participantes. es posible que cada una de las partes cuente ya con información, y esos recursos podrían ser utilizados para ser distribuidos entre todos los participantes.

Como usualmente cada parte tiende a presentar información que es consis-tente con sus posiciones e intereses, el facilitador deberá poder trabajar con los participantes para acordar criterios sobre el uso y manejo de la misma.

en esta etapa cabe también evaluar si se necesitarán expertos para producir información sobre temas específicos respecto de los que las partes pueden co-nocer muy poco (en temas energéticos por ejemplo), para informar e ilustrar a los participantes. de ser este el caso, hay que proceder con mucho cuidado porque los técnicos o asesores a contratar tienen que gozar de mucha legiti-midad y no ser percibidos como afines a una de las partes. Orientación a los participantes para moderar las expectativas y ordenar el proceso, es importante que los participantes reciban orientación sobre lo que se espera del acuerdo y de cada uno de ellos, así como de los pasos que necesariamente habrá que tran-sitar para llegar a un acuerdo.

en concreto, es importante que los participantes tenga claro qué es un pro-ceso de acuerdo y qué compromisos implica de de su parte. Igualmente im-portante es que se los instruya a los representantes (o agentes) respecto a los distintos modos de toma de decisiones y de ratificación de las mismas por parte de sus principales y sobre mecanismos constructivos de negociación.

Establecer mecanismos de comunicación al público y de recoger sus impresiones un acuerdo social sin apoyo de los ciudadanos no es viable, ya que el asenti-miento de estos es intrínseco a la propia definición de acuerdo. la resistencia


ciudadana (a la sustancia o a la forma del acuerdo) será siempre un factor de bloqueo a la realización o incluso a la implementación del acuerdo. la comunicación al público de los avances y resultados de las negociaciones en procura del acuerdo es un componente vital para lograr y mantener su apoyo. sin embargo, la comunicación al público es algo bueno en sí mismo (y no sólo en términos instrumentales a la consecución del acuerdo) en tanto revela la transparencia del proceso.

la comunicación con el público no ha ser necesariamente unidireccional, limitada a la presentación de información. es posible y deseable conocer e incluso incorporar, en la medida de lo posible, la opinión de los ciudadanos al acuerdo. por medio de encuestas de opinión pública será posible conocer no sólo qué piensan los ciudadanos en relación a los procesos de acuerdo en general y al que se pretende llevar adelante en particular, sino también cuá-les son los problemas y temas que ellos querrían ver incluidos.

antes de establecer un plan de comunicación detallado, es importante acordar entre las partes qué tipo de manejo público se va hacer del acuer-do y de la evolución de las negociaciones. aquí existe una tensión entre la necesidad de contar con el apoyo del público por un lado (para lo que hay que informar del proceso y de sus ventajas), y la moderación de las expectativas del público por otro. Que el acuerdo despierte el entusiasmo del público es una cosa buena porque eso significará una base amplia de apoyo. sin embargo, demasiado entusiasmo asociado a elevadas expecta-tivas en cuanto a la magnitud de sus resultados y la celeridad de su obten-ción puede convertirse en un factor negativo, ya que si esos resultados no son alcanzados (o no son alcanzados rápidamente) los ciudadanos podrían verse desilusionados y frustrados, y retirar así su apoyo al acuerdo, a las partes, o a ambos.

de modo similar, existe una tensión entre la transparencia del proceso y la necesidad de reserva para permitir que las negociaciones entre las par-tes se lleven adelante en armonía y sin presiones externas. el manejo del timing de la información al público ha de ser muy cuidadoso, además, por-que quienes se sientan a negociar son agentes de principales, y en algu-nos casos estos agentes deberán recurrir a los principales para actualizar-los de los avances y requerir su aprobación. para mantener el compromiso de todos los principales, estos deben ser tratados con respeto y deferencia, lo que significa a los propósitos de la comunicación que deben ser los pri-meros en enterarse de los avances del proceso, y que esa información debe llegarle a través de sus respectivos agentes, y no de un avance de prensa o del noticiero de la noche.


la planificación de la comunicación del acuerdo incluye la definición de los contenidos que habrán de ser comunicados al público, la frecuencia con la que se harán esas comunicaciones, las plataformas en las que se apoyarán, y quienes serán los voceros legitimados para hacerlo. Diseñar una hoja de ruta del proceso el resultado de un proceso de diálogo en procura del acuerdo es siempre in-cierto. sin embargo, los pasos que hay que seguir y lo que se espera de cada parte no tienen por qué serlo. de hecho, generar certidumbres sobre las dis-tintas etapas del camino es una buena práctica para orientar a los partici-pantes y también a aquellos que miran el proceso desde afuera (como los me-dios de comunicación y la ciudadanía en general).

una hoja de ruta del proceso detalla desde cuestiones prácticas (donde serán las reuniones, con qué frecuencia, y cuánto habrán de durar), hasta el calen-dario más sustantivo de los temas a tratar en cada sesión y (si hay subcomi-siones para discutir asuntos particulares, cómo será su integración).

una hoja de ruta establece los objetivos generales y el modo de alcanzarlos, y detalla qué se espera obtener de cada parte y en cada momento. esto no sólo reduce la ansiedad, también permite a los participantes estar prepara-dos para una participación efectiva, lo que seguramente facilitará el camino hacia el acuerdo.

establecer las reglas

es vital acordar sobre las reglas para la toma de decisiones porque las partes po-drían renunciar al acuerdo por no compartir los procesos por medio de los cuales se llegó al acuerdo pese a compartir su contenido sustantivo. pero, si antes de comenzar la discusión las partes acuerdan los modos para la toma de decisiones y los plazos dados para ello, entonces el proceso gozará de una legitimidad que los participantes no podrán cuestionar una vez iniciado el proceso.

las reglas incluyen el propósito y alcance del acuerdo que se busca lograr, el proceso para la toma de decisiones, la definición de roles y responsabilidades, una guía de comportamiento para los participantes, y aspectos vinculados a la conducción y organización del proceso como el marco temporal y la agenda y el esquema de comunicaciones a los medios de comunicación y al público.

las reglas deben establecer, como marco general, la misión del acuerdo, qué es lo que se busca con la iniciativa, y a donde se pretende llegar con ella: cuál es el producto que se espera, cuál es su propósito y alcance. esto incluye una descripción detallada del producto final esperado (un documento, un


proyecto de ley, una política implementada) y el nivel de compromiso que se requiere de parte de cada uno de los involucrados.

la selección del proceso de toma de decisiones es vital, porque de él dependerá en gran medida el éxito de la iniciativa. Todas las partes deben tener claras las distintas opciones para la toma de decisiones y estar conformes con los criterios, y comprometerse a seguirlos una vez acordados.

en esta etapa los participantes deberán decidir según qué reglas se tomarán las decisiones sobre los puntos y medidas a incluir en el acuerdo (mayoría simple, mayoría especial, unanimidad). También hay que establecer los mecanismos por medio de los cuales las bases (o los principales) evaluarán y ratificarán (o autorizarán) las decisiones de los agentes. este mecanismo debe ser ágil y estar sujeto a plazos, ya que de lo contario la negociación al interior de cada una de las partes podría dilatar ad infinitum el proceso de acuerdo entre las partes.

por último, en esta etapa también conviene estipular qué sucedería en caso de no llegarse al consenso. en particular, importa establecer si el único ob-jetivo buscado es el acuerdo sobre los temas centrales y si no se logra eso entonces se considera que proceso fracasó, o, si por el contrario acuerdos sec-toriales o declaraciones de intenciones para acordar a futuro serán también tomados como resultados positivos

en las reglas deben también consignarse roles y responsabilidades. debe esta-blecerse claramente quiénes son los participantes y a quiénes representan, y en carácter de qué participan de la negociación. es preciso establecer clara-mente qué se espera de cada actor, cuáles son sus derechos y obligaciones (en material de confidencialidad y difusión, por ejemplo).

las reglas deben también definir el alcance del rol del facilitador y describir sus funciones y atribuciones, así como establecer procedimientos para cam-biarlo o prescindir de él si las partes lo estiman conveniente.

una guía de comportamiento con nociones básicas para asegurar el intercambio ordenado y productivo es también importante incluir. si los actores acuer-dan sobre estas reglas, no sólo reciben instrucción sobre mejores prácticas para el proceso hacia el acuerdo sino que también asumen el compromiso de seguirlas.

la guía de comportamiento debe incluir desde aspectos amplios y generales, como la disposición a oír otras posiciones con amplitud de mente y con respe-to, hasta aspectos concretos como evitar interrumpir al que tiene la palabra,


limitarse a hablar en el tiempo establecido para cada intervención, evitar los ataques personales y controlar la dispersión y las charlas bilaterales durante las reuniones de plenario.

en cuanto a la conducción y organización del proceso cabe detallar cómo y cuán-do se establecen las agendas para las reuniones de plenario y demás activida-des (como reuniones de subcomités o conferencias de prensa, por ejemplo). También hay que establecer de antemano cómo se mantendrá el registro de los dichos de cada una de las partes y de las decisiones tomadas (y de las posi-ciones de cada uno en torno a cada tema, en caso de que haya divergencias). Cabe igualmente introducir un protocolo sobre manejo de la información sobre los procesos y decisiones hacia el exterior de la mesa de acuerdo, es-tableciendo claramente los interlocutores válidos para comunicarse con la prensa y las formas de dirigirse a la opinión pública.

Recuadro 3.5. Ejemplo de reglas de funcionamiento

Grupo de trabajo para la reforma de MEDICAID

Se encomendó al grupo alcanzar consenso en sus recomendaciones de legislación para la reforma del sistema de reembolsos de tratamientos de largo plazo para el es-tado de Ohio. La meta del grupo de trabajo será producir un conjunto de recomenda-ciones consensuadas. Las recomendaciones del grupo se plasmarán en un informe escrito en el lenguaje de la legislación propuesta, firmado por los miembros del gru-po de trabajo. El grupo de trabajo se reunirá regularmente con el Comité Legislativo para discutir aspectos importantes e informar de los avances.

El grupo de trabajo ha acordado operar según las siguientes reglas:

1. Toma de decisionesa. El grupo de trabajo funcionará por consenso. Consenso significa que nin-gún miembro disiente. Ningún miembro puede ser dejado fuera. Las deci-siones del grupo se tomarán por consenso de todos los miembros represen-tados en cada reunión. La ausencia se tomará como un no disenso.b. La meta del grupo de trabajo es alcanzar consenso en la mayor cantidad de temas posibles. En relación a las provisiones respecto de las cuales no se puede alcanzar consenso, el informe presentará las distintas opciones, con los pros y contras de cada opción detallados. Todos los acuerdos por con-senso alcanzados durante las negociaciones son tentativos hasta que los miembros acuerden el paquete final de acuerdos.c. El grupo de trabajo puede acordar el uso de subgrupos para la discusión y elaboración de propuestas borrador.

(Continúa en la página siguiente)


d. En cualquier momento, algún miembro del grupo de trabajo o el facilitador pueden convocar una pequeña conferencia para discutir algunos asuntos en privado.e. El grupo de trabajo puede discontinuar las negociaciones en cualquier mo-mento si parece que no llegarán a buen puerto.

2. Membresía y participacióna. Para mantener la continuidad de la discusión, los miembros del grupo de trabajo se comprometen a atender cada sesión del grupo de trabajo, y acuer-dan designar un sustituto alterno sólo en casos limitados. Los sustitutos serán designados por carta o por vía telefónica y se le comunicará al facilitador antes del encuentro.b. El grupo de trabajo recibirá asistencia de individuos designados como recur-sos. Estas personas no funcionarán como miembros con capacidad de toma de decisiones del grupo de trabajo (a menos que sean designados como miem-bros sustitutos por parte de uno de los miembros del grupo de trabajo).

3. Salvaguardas para los miembrosa. Todos los miembros aspiran a dejar prejuicios personales de lado y compro-meterse de buena fe en todos los aspectos de estas negociaciones informales.b. Los miembros acuerdan asumir la responsabilidad de transmitir informa-ción del grupo de trabajo a sus organizaciones bases.c. Cualquier representante puede salirse del grupo de trabajo en cualquier mo-mento sin perjuicio alguno.d. Los ataques personales y las afirmaciones perjudiciales no serán toleradas.e. Los contactos con la prensa deben limitarse a la discusión de los objetivos y el avance de las discusiones. No se puede hacer mención a la posición de ninguno de los miembros, ni a los intereses que cada miembro particular representa.

4. Conducta en las reunionesa. Las reuniones serán llevadas a cabo de acuerdo a estas reglas que el grupo de trabajo adopta. No se recurrirá a las reglas tipo Roberts. Se realizarán informes de los avances, que estarán disponibles a petición del público una vez que sean aprobados por el grupo de trabajo.b. Las reuniones del grupo de trabajo serán abiertas al público.c. Al final de cada reunión el grupo de trabajo discutirá y acordará la agenda para las dos reuniones siguientes.

5. FacilitadorEl facilitador servirá al grupo de trabajo, y podrá ser desestimado por el grupo de traba-jo. Se entiende que:

a. El facilitador hará todos los intentos posibles para mantener a las partes fo-calizadas en los temas y objetivos.b. El facilitador es responsable de asegurar que las partes adhieran a los proce-sos y reglas acordados.c. Todo lo que se diga al facilitador en una conversación privada o compartida en una reunión privada será confidencial, a menos que las partes autoricen lo contrario.

Adaptado y traducido de Arthur et al. (1999, 56)


negociar los temas y alcanzar el acuerdo

una vez que los participantes están de acuerdo sobre objetivos y mecanismos para alcanzarlos, llega el momento clave de la negociación. para maximizar las chances de éxito, conviene invertir tiempo y energía creando el clima para la negociación, y atender asimismo a cuestiones legales que podrían favorecer u obstaculizar la obtención de los objetivos. en todo el proceso, no obstante, es importante tener presente que la aproximación a los objetivos es cíclica y no lineal, y que tampoco estará exenta de dificultades. para lidiar con las dificultades que más probablemente se presentarán, sobre el final de la sección se describen seis pasos a seguir para lograr el acuerdo.

para generar un buen clima para la negociación todas las partes deben sentir-se cómodas. esta comodidad refiere en términos generales al rol que ocupan y su vínculo con los demás, pero también a aspectos prácticos como espacio para sentarse cómodamente, tener un lugar para despejarse, o la posibilidad de apartes para reuniones entre subgrupos. un buen clima también se genera asegurando que todos puedan participar efectivamente, y que no queden participantes demasiado alejados o en segun-da fila. la disposición en ronda o en “u” es la distribución de participantes más comúnmente utilizada para promover la participación y la interacción.

el establecimiento de ámbitos informales (como almuerzos o cenas de con-fraternidad en las que no hay una agenda a seguir) facilitan la interacción y la apertura, y son fundamentales sobre todo al comienzo del proceso, donde las partes aún están conociéndose y ganando confianza. al considerar los aspectos legales que pueden representar un obstáculo a la consecución del acuerdo, hay que asegurarse de que se cumple con los man-datos legales que rigen la actividad de los representantes del gobierno, pero también de cada una de las partes. algunos interlocutores deben obedecer el ordenamiento de las instituciones que representan, en particular en lo que refiere a mecanismos de transparencia, toma de decisiones sin consultar a las bases, confidencialidad, y pasos a seguir para la comunicación pública de las decisiones.

El abordaje es cíclico antes de abordar soluciones es importante que los actores compartan el diag-nóstico sobre el problema, es decir, hay que asegurarse de que todos están en la misma página.


Recuadro 3.6. La negociación basada en intereses

También llamado “Modelo de Harvard”, este sistema de negociación propone cuatro pun-tos esenciales para llevar adelante negociaciones exitosas que dejen conformes a todos los participantes.Estos puntos ya han sido esbozados separadamente en otras partes de esta guía, pero con-viene refrescarlos aquí una vez más:

1. Separar a la gente del problema. Hay que concentrarse en el punto que se espera solucionar, y no en los actores que se beneficiarán o perjudicarán con esa solución.2. Focalizar en interés, no en posiciones. Hay que estar dispuesto a considerar qué fi-nes se busca alcanzar, y estar abierto a opciones alternativas para obtenerlos. Al fo-calizar en el interés y no en las posiciones, los actores consideran a las posiciones sólo como instrumentales al fin de alcanzar el interés, y esto los vuelve más abiertos a la negociación.3. Desarrollar opciones para que todos ganen. Hay que ser creativo y buscar alternati-vas para que todos los actores ganen (aunque no todos ganen lo mismo con un punto dado del acuerdo, todos deben sentir que al final del día, con el acuerdo completo, estarán mejor que antes de embarcarse en él).4. Insistir en criterios objetivos para elegir entre las opciones. Hay que establecer re-glas claras y sujetarse a ellas, de modo que nadie pueda cuestionar el resultado final por falta de legitimidad del proceso.

En base a Fisher et al. 1991

los participantes deben comenzar por compartir sus percepciones en torno a los problemas sobre los cuales se acor-darán soluciones. esta puesta en común será iluminadora, porque todos los par-ticipantes recibirán nueva información, lo que podría alterar sus percepciones originales sobre el problema, conllevan-do a una redefinición del mismo. así se produce un ciclo, que continúa hasta que las partes están de acuerdo en una definición del problema. es recién a par-tir de este punto que pueden empezar a buscarse soluciones al problema respec-to de las cuales acordar.

Cuando hay conflicto, las percepciones se ven afectadas por los sentimien-tos. si las personas están enojadas, heridas, o no se sienten seguras, estos sentimientos puede afectar el modo en que atienden y reciben lo que dicen los demás. es importante, entonces, lograr el clima necesario para que las definiciones de los problemas y las posiciones en torno a ellos de cada una de

Definición conjunta de problemasFig. 3.1.


las partes se contrasten teniendo en cuenta los pros y contras de cada una, y no la historia de conflicto o cooperación entre los actores que las sostienen.

seis pasos para alcanzar consenso

No existe una única manera ideal de comenzar un acuerdo. a veces los in-tercambios durante el diagnóstico inicial con las diferentes partes pueden ser muy buenos. Quizás las reuniones pueden comenzar con una presen-tación informal por parte de algún experto, o con los participantes expo-niendo todos los temas sobre la mesa. o pueden comenzar por identificar los objetivos que quieren lograr o los criterios a seguir. otras veces, cuando el clima es tenso, es bueno que los participantes uno a uno manifiesten sus preocupaciones y los aspectos más conflictivos que impiden seguir ade-lante. sea cual sea el comienzo, los siguientes pasos suelen estar siempre presentes (arthur et al 1999):

1. Escribir una declaración de propósitos compartida

es una buena idea desarrollar desde una descripción vaga de lo que se espera del proceso, hasta un listado exhaustivo de metas y objetivos. esto no sólo ayuda a cada participante a involucrarse y a comprometerse con el proceso, sino también le brinda al grupo algo contra que medir y comparar el produc-to final alcanzado.

2. Intercambiar visiones e información

Cuando las partes tienen diferentes puntos de vista, es imprescindible gene-rar un marco de entendimiento compartido. si bien no siempre para com-partir la visión de los demás, sino para entender por qué piensan lo que pien-san, cómo lo hacen, conocer nuevos ángulos no explorados. aquí es clave el rol del facilitador que promueve i) la escucha a otros con atención, ii) la tolerancia y el respeto de las diferencias y iii) la capacidad de educarse y de aprender unos de otros. una vez que las diferentes percepciones son conoci-das, se deben reformular los temas de modo que signifiquen lo mismo para todos, satisfaciendo los diversos intereses.

3. Generar opciones que permitan satisfacer los distintos intereses

una vez que los grandes temas fueron identificados, se desarrollan opciones para abordarlos. puede ser útil proponer más de una opción para un mismo interés y estar dispuestos a aceptar opciones alternativas a la primera pre-ferencia. Éstas se pueden elaborar mediante la creación de subgrupos por temas, o a través de la consulta con expertos.


Recuadro 3.7. Escala de satisfacción con alternativas

No todo lo acordado dejará 100% feliz al 100% de las partes, pero eso no significa que toda alter-nativa que no sea la primera preferencia deba ser rechazada. Para facilitar la expresión de posi-ciones en torno a cada punto en particular se recomienda a los participantes utilizar esta escala, de modo que puedan comunicar claramente los matices de su posición en torno a cada punto:

1. Completamente de acuerdo2. Apoya3. Tolera, puede vivir con eso4. Tiene reservas, hay que discutirlo5. Serias reservas, es necesario profundizar la discusión6. Rechazo. Bloqueará la iniciativa

Traducido de Arthur et al. (1999, 65)

4. Identificar criterios según los cuales juzgar las opciones

se supone que las reglas de juego ya se establecieron con anterioridad, antes de empezar la discusión sustantiva. los criterios deben surgir en base a los intereses identificados, determinando cuál opción es aceptable, cuál no, y cuál merece mayor discusión.

5. Reunir todas las opciones acordadas

la clave para alcanzar un acuerdo es juntar todas las opciones sobre las cuales se llegó a un acuerdo en un paquete que contemple todos los temas y satisfaga to-dos los intereses. una vez más, la tarea aquí del facilitador es muy importante.

6. Desarrollar el acuerdo final

una vez que se ha logrado consensuar sobre un paquete de opciones, los miembros del grupo o subgrupo, o inclusive el facilitador redactan un borra-dor de acuerdo. al momento de presentarlo a las bases, es necesario ser muy cuidadoso porque cualquier cambio que le quieran hacer puede afectar signi-ficativamente la disposición de los demás, alterando el delicado equilibrio, y debiéndose discutir nuevamente. por lo anterior, es importante mantener una comunicación fluida y permanente con las bases, para que al final del proceso no existan sorpresas.

una vez que se alcanza el acuerdo, es vital que todas las partes firmen un do-cumento donde se plasman los puntos objeto de tal acuerdo. esto no es sólo importante para cumplir con la formalidad y dar pie a los siguientes pasos de cara a la implementación; implica también enviar una señal de compromiso que refuerza la disposición de las partes y comunica al público el éxito obte-nido en un mojón muy importante del proceso.


4. mantener y materializar acuerdos: recomendaciones de cara a la implementación

una vez logrado el acuerdo llega el momento de ponerlo en práctica. sin embargo, una implementación exitosa debe estar presente desde el inicio de la negociación, de modo que surja naturalmente como el paso siguiente sobre el que se acordó previamente, y no sea necesario nuevamente sentar-se a redefinir reglas de juego y modos de proceder. Con el objetivo de lograr una exitosa implementación hay algunas prácticas que han de comenzar junto con las primeras instancias de diálogo y mantenerse a lo largo de todo el proceso. si bien el eje de este trabajo no es la implementación del acuerdo, dada la na-turaleza de las implicancias del mismo, no se puede dejar de hacer mención, por más breve y reducida que ésta sea, a los pasos que naturalmente siguen el acuerdo social. por eso, esta sección final reúne una serie de recomenda-ciones para la puesta en práctica de lo acordado.

del acuerdo a la política

el acuerdo social puede ser considerado como un fin en sí mismo. sin embar-go el éxito del acuerdo está en contribuir al diseño y más aún a la implemen-tación de la política pública. por ello es necesario mantener, aun cuando la fase formal de acuerdo haya finalizado, un seguimiento atento a las etapas subsiguientes (ver recuadro 4.1)

Recuadro 4.1. Del acuerdo a la política

• Mantener a los tomadores de decisiones y a las bases informadas. • Manejar cuidadosamente las expectativas y los plazos de implementación y resulta-dos.• Tener en cuenta los tiempos de cada parte (los procesos de ratificación pueden llevar mucho tiempo, por eso es bueno acordarlos previamente).• El rol del líder o facilitador podría no terminar cuando se alcanza el acuerdo:

• En caso de continuar, se deberá redefinir de acuerdo a la nueva etapa.• Es posible que un nuevo actor se erija como facilitador o promotor de la imple-mentación en el nuevo proceso. (Es bueno definirlo de antemano, siendo una posible alternativa el propio gobierno).

• Asegurar rendición de cuentas.• Definir roles y tareas en el seguimiento.• Trabajar con las partes para asegurar que sigan activamente involucradas y manten-gan el compromiso.


dejando huella: de acuerdos sociales a políticas de estado

el acuerdo social ayuda a la construcción de políticas de estado ya que es una muy buena manera de abordar las dos primeras etapas en la elaboración de políticas públicas: a) la iniciación y b) la elaboración.

encarar estas etapas de la política pública a través del acuerdo social colo-ca a la implementación del acuerdo en la senda de las mejores prácticas en materia de políticas de estado, ya que el acuerdo que las origina satisface los requisitos que destacan a las políticas de estado de calidad:

1. Que la política cuente con una base de apoyo amplia y heterogénea donde están presentes los principales sectores afectados por la misma.2. Que la política sea fruto de problemas percibidos como genuinos y prioritarios por parte de los actores sociales, lo cual protege de dar prioridad a políticas que encuentran su lugar en la agenda gracias al tráfico de influencias.3. Que exista una deliberación en profundidad contemplando las al-ternativas políticas y una toma de decisiones a través del consenso entre los actores participantes.4. Que la política tenga gobernabilidad por nacer de un acuerdo y no de otros lugares comunes en la elaboración de políticas que generan resistencias sociales -como el tecnocratismo o el autoritarismo.

sin embargo el acuerdo social no basta para asegurar la construcción de po-líticas de estado, es necesario cuidar los pasos siguientes en la elaboración de la política pública para no malograr la oportunidad de alcanzarlas. estos consisten en: a) completar la etapa de elaboración de la política; b) la imple-mentación de la política; y c) su evaluación y retroalimentación.

No tomar en consideración las medidas necesarias en estas etapas es lo que mina la efectividad y legitimidad de muchos acuerdos sociales que se con-vierten en un mero ejercicio del debate o gimnasia política, como los definió uno de los entrevistados.

No son los malos resultados de las decisiones acordadas sino la falta de efec-tiva traducción en políticas y su adecuada implementación y evaluación lo que deslegitima el instrumento. por ello abordaremos a continuación los re-quisitos de las etapas posteriores al logro de los acuerdos sociales.


Recuadro 4.2. El ejemplo “acuerdista” de Costa Rica

Diferentes gobiernos de Costa Rica han convocado a los partidos y a las organizaciones de la sociedad civil a analizar e intentar acuerdos sobre diferentes temas de interés para el mejor desarrollo de la nación.

En 1994, el presidente de entonces, José María Figueres, convocó a un foro llamado “Un acuerdo nacional razonable” con el objetivo de conocer la situación fiscal del país y llegar a acuerdos entre el gobierno, los partidos políticos y sectores sociales. Luego Figueres presentó a la Asamblea Legislativa dos proyectos de ley que proponían reformas para mejorar la gestión fiscal y justicia tributaria. Estos textos no fueron completamente fie-les a lo acordado por el foro.

En el proceso hacia el acuerdo hubo una fuerte participación de la sociedad civil que en los hechos relativizó el papel que tradicionalmente jugaron los partidos políticos y el Parlamento. Aunque al inicio de las discusiones pudo haber desconfianza por parte de los interlocutores sociales, la actitud del gobierno disipó cualquier especulación en ese sentido. Un aspecto que parece clave es que todas las partes reconocieron las di-ficultades fiscales que enfrentaba el Estado costarricense; todos compartían entonces el mismo diagnóstico. Otro aspecto que facilitó las negociaciones es que la lógica del entendimiento se valoró positivamente, y los actores competían por posicionarse como concertadores y creativos en la generación de propuestas.

Los resultados del acuerdo fueron dispares. Por un lado, atendió las propuestas del Foro, pero, por otro, los cambios propuestos no fueron concretados. La experiencia del “acuer-do nacional razonable” dejó a ojos de los analistas algunas enseñanzas. Es relevante que los acuerdos sean bien precisos y que se asegure su ejecución. No alcanza con la concer-tación por sí misma si ello no se cristaliza en la propia realidad.

Cuatro años después, el gobierno presidido por Miguel Ángel Rodríguez insistió con una iniciativa similar y lanzó un ambicioso plan, la “Concertación Nacional”, más amplia y compleja que la convocatoria de la administración de Figueres. Para implementarla, el gobierno aprobó un decreto por el cual se convocó a las organizaciones, definió la agen-da de discusión y determinó la estructura y organización del trabajo. En esa instancia de diálogo fueron convocados unos 140 representantes de 20 sectores de la sociedad. Participaron representantes del gobierno y de sectores cooperativo, financiero, sindical, solidarista, comunal, campesino, empresarial, de género y ecologistas, entre otros. El propio decreto de creación del plan, definió diversos órganos de decisión: • Foro Nacional, formado por representantes del gobierno y de sectores cooperativo, financiero, sindical, solidarista, comunal, campesino, empresarial, de género, ecologis-tas, entre otros. Su función era analizar y resolver los asuntos puestos a consideración por la Mesa Coordinadora. • Mesa Coordinadora. Trabaja con el Foro Nacional y establece las reglas de juego de la discusión en las diferentes comisiones. Informa de los avances y resoluciones a la Secre-taría Ejecutiva.

(Continúa en la página siguiente)


• Secretaría Ejecutiva. Dirigida por un delegado del gobierno, un representante de los rectores de las universidades estatales y otro de la Iglesia Católica. • Junta de Mediadores. Interviene en caso de falta de acuerdos y puede proponer alter-nativas. Está integrada por ex presidentes de la República, el Arzobispo de San José y los vicepresidentes de la República.• Verificación de Acuerdos. Sus miembros, un delegado de la Iglesia, otro de las univer-sidades estatales y un tercero de la Presidencia, deben verificar el cumplimiento de los acuerdos.

La Concertación abordó diez temas, definidos en última instancia por el gobierno. Se conformaron 8 comisiones de trabajo y se incluyó al tripartito Consejo Superior de Tra-bajo para definir las políticas laborales. Luego de siete semanas de trabajo se pudieron lograr 150 acuerdos por unanimidad. En dos áreas que eran centrales, no obstante, tele-comunicaciones y seguros, las partes no llegaron a un consenso como en la mayoría de los asuntos de gobierno que se pusieron a consideración de los partidos y de la sociedad civil. Luego de cumplido ese proceso, el Poder Ejecutivo tomó decisiones mediante la firma de decretos y el envío de proyectos de ley a la Asamblea Legislativa.

Pese a los acuerdos logrados, se verificó en las iniciativas oficiales “varios incumplimien-tos de la voluntad de las comisiones” que dieron lugar a algunas rectificaciones o nuevas discusiones en las comisiones de la concertación. Además, hubo ciertas deficiencias en el proceso de concertación como el poco tiempo de discusión para tratar temas en los que había diferencias importantes entre las partes; la ausencia de solidez técnica y que finalmente, todo quedó en manos del gobierno y las reformas propuestas quedaron presas del “juego político”.

Adaptado de Gutiérrez-Saxe y Vargas-Cullell 2008


elaboración de la política

Claridad en la definición de los objetivos de la política. el acuerdo social, para ser operativo, debe traducirse en nuevas normativas o la transformación de las existentes (según el caso éstas serán constituciona-les, legislativas o reglamentaciones).

la implementación efectiva requiere que estas normativas sean claras en la enunciación de los objetivos. Hay acuerdos que no se implementan o se implementan de una forma diferente a la acordada porque no hay una enunciación de los objetivos en la normativa o porque la misma es confusa o contradictoria dejando un gran terreno de discrecionalidad en cuanto a su implementación.

Definición de fuentes de financiamiento sustentables para la políticadurante el diseño de la política se debe explicitar una forma de financia-miento sustentable para la política. No son pocas las políticas que fracasan por carecer de recursos suficientes y genuinos para su instrumentación.

la fuente de financiamiento debe considerarse como justa y equitativa por parte de los actores involucrados. de lo contrario el consenso en torno a los beneficios de la política podría quebrarse ante el cuestionamiento en la dis-tribución de los costos de la misma.

Atribución de responsabilidades claras para la implementación de la políticala política debe distribuir de manera clara las responsabilidades por la im-plementación efectiva de la política.

¿Quiénes serán responsables por la implementación y el éxito de la políti-ca? ¿se trata de agencias gubernamentales, no gubernamentales o privadas? ¿estas agencias existen o serán creadas? el diseño de la política debe contes-tar estas preguntas. en ocasiones el fracaso de la política responde a que no se estableció quién debía llevarla a cabo.

implementación de la política

Aseguramiento de las capacidades institucionales para la implemen-tación de la políticase debe asegurar que las agencias encargadas de la implementación de la política tengan las capacidades necesarias para la gestión eficiente y eficaz de la misma, además de instrumentar los mecanismos para una adecuada coordinación y coherencia entre los actores cuando esa implementación im-plica la participación de varias agencias.


Recuadro 4.3. La visión de los consultados: Dejando huellas

Desde la asunción de José Mujica a la Presidencia hay un mayor diálogo y acerca-miento entre el gobernante Frente Amplio y los partidos de la oposición, lo que se ha reflejado en la participación de todo el electo partidario con representación parla-mentaria en los directorios de los entes autónomos y servicios descentralizados, en la firma de acuerdos programáticos en asuntos como el de la seguridad ciudadana y la educación -aunque todavía no se han cristalizado en medidas concretos- y en otros gestos que están mostrando un clima político de menos confrontación que en el pasado.

Este nuevo ambiente político de diálogo, no obstante, no se ha trasladado del mismo modo a sectores relevantes de la sociedad, como son los empresarios y los trabaja-dores. Es entre estos dos ámbitos económicos y sociales que se advierten algunas rispideces y diferencias sobre cómo se toman las decisiones gubernamentales.

En términos generales, los actores políticos y sociales concuerdan en la necesidad de impulsar acuerdos y de concretarlos. La mayoría de los cuadros políticos, empre-sariales, sindicales y académicos consultados para este trabajo opinan, que podrían concretarse diferentes entendimientos durante este período de gobierno. Esto sería posible sólo si se cumplen ciertos procedimientos formales y, además, si los partici-pantes tienen una actitud diferente a la asumida en el pasado en una eventual nego-ciación entre los partidos y organizaciones de la sociedad.

Hay coincidencias sobre el papel central del Estado para impulsar y concretar posi-bles concertaciones programáticas, en particular del Poder Ejecutivo, quien debería velar por la legitimidad y representatividad de las negociaciones y de los acuerdos propiamente dichos. Eso supone que los compromisos deberían ejecutarse dentro de la institucionalidad para evitar posibles imposiciones corporativas tanto del sec-tor empresarial como el de los trabajadores.

Y también sería necesario crear algún mecanismo para asegurar que aquellas refor-mas que requieran de un proyecto de ley sean finalmente aprobadas por el Parlamen-to, respetando el o los contenidos de los acuerdos que ya habrían sido garantizados por el gobierno nacional.

El ambiente de diálogo es favorable para la concertación política y social. Pero, sólo con el contexto no alcanza. La selección de buenos procedimientos es lo que provee de transparencia a las decisiones, y, además, refuerza la confianza entre las partes.


el fracaso de la política con frecuencia se explica por la falta de las capacida-des institucionales necesarias en las burocracias que deben hacerse cargo de la política (falta de recursos humanos o las competencias técnicas o morales necesarias para la implementación).

Fiscalización del cumplimiento de la política¿Qué pasa si no cumplo con lo establecido en la política? si la respuesta es nada o si la sanción es menor a los beneficios de su incumplimiento, la polí-tica seguramente fracasará.

es responsabilidad del diseño establecer las medidas de animación, compen-sación y/o castigo adecuadas para fomentar el cumplimiento de la política. pero el enforcement de la política no termina ahí. es necesaria una adecuada fiscalización del cumplimiento de la política y una actuación acorde por par-te del poder judicial (u otras agencias en las cuales se haya delegado la capa-cidad de juzgar como el Tribunal de lo Contencioso administrativo en nues-tro país) de manera de que exista un castigo condigno hacia los responsables del incumplimiento, ya sean ciudadanos comunes, funcionarios, políticos o integrantes de los sectores dirigentes. un poder judicial independiente, fuerte, eficaz y garantista es fundamental para que las políticas se cumplan. de lo contrario las políticas pueden ser una mera “apariencia cosmética”, es decir vivas en la legislación, pero muer-tas operativamente.

evaluación y retroalimentación de la política

Evaluación de la políticaNo siempre se puede aspirar a la política “perfecta” ante los ojos de todos los actores, lo que sí se puede exigir es la previsión de medidas para el monitoreo y la evaluación de la política. esto es lo que permitirá acercarse incremental-mente hacia políticas cada vez mejores.

las conclusiones de la evaluación de la política deberían ser un insumo para que en el siguiente ciclo de negociaciones y acuerdos sociales se puedan rea-lizar ajustes y reformas a las decisiones tomadas previamente.

deben destinarse recursos adecuados para la evaluación periódica de la po-lítica. además esta evaluación debe cumplir con estándares adecuados de calidad e imparcialidad. Finalmente, las conclusiones de estas evaluaciones deben tomar carácter público ya que no pretenden sustituir la deliberación política por la evaluación tecnocrática sino favorecer una deliberación polí-tica racional e informada.


TIpo de evaluaCIÓN desCrIpCIÓN

evaluación de Implementación Seguimiento:

Consiste en un control de la gestión y en la supervisión.

Mide el grado de conformidad con indicadores medibles

de normas establecidas y expectativas de los usuarios y en

general.

Monitoreo:

Esta fase se centra en evaluar la implementación de ele-

mentos claves del diseño, como ser cobertura preesta-

blecida en relación a los usuarios, así como la calidad y

cantidad de los bienes o servicios producidos. A su vez, se

monitorea la satisfacción y percepción de los usuarios con

la política.

evaluación de resultados En qué medida los resultados obtenidos concuerdan con

los objetivos planteados. Esto implica una buena defini-

ción inicial de objetivos y de indicadores, carente de ambi-

güedades, para evitar discrecionalidades del evaluador. En

esta fase, es importante evaluar los efectos colaterales de

la política, consecuencias no previstas

evaluación de Impacto Esta evaluación pretende medir y aislar los efectos de la in-

tervención y estimar su magnitud. El mejor método, pero

de muy difícil aplicación, es el cuasi experimental (grupo

de control vs. grupo experimental). Lo posible es un diseño

“antes y después” comparando la tendencia anterior a la in-

tervención con la tendencia observables después.

evaluación orientada a Costos Partiendo de la base que el presupuesto y los recursos son

limitados, aquí se comparan los costos incurridos en al-

canzar los objetivos con los impactos obtenidos. Aunque

con limitaciones, análisis de tipo costo-beneficio y de cos-

to-efectividad, ya sea ex-ante o ex- post a la intervención,

son adecuados para comparar los resultados con los cos-

tos para producirlos.

Tabla 4.1. Tipos de Evaluaciones | Adaptado de (Mac Clure 2002)

se distinguen diferentes tipos de evaluación de políticas y de criterios uti-lizados para ello. entre ellos se destaca que aplica la united states general accounting office (gao 1998), organismo dependiente del Congreso de los ee.uu., evaluando cada año cientos de políticas y programas de acuerdo a criterios de: i) implementación, ii) resultados, iii) impacto y iv) costos (ver tabla 4.1).


en síntesis, todos los aspectos mencionados contribuyen a que los acuerdos se conviertan en políticas de estado, las cuales por definición trascienden a los gobiernos e imprimen un legado positivo sobre la sociedad.

pero aún las mejores políticas de estado pueden cambiar. las mismas no están libres de ser sometidas a pruebas y circunstancias críticas durante co-yunturas adversas. en estos momentos se debe evitar la tentación de utilizar la política como chivo expiatorio y pegar un brusco movimiento de volante en la conducción política. si las poilíticas logran superar exitosamente estas cir-cunstancias críticas, ello contribuirá a su consolidación y legitimidad como políticas de estado.

ANEXos

Anexos 83

Fig. A.1. Ciclo negativo de una reunión | Fuente: Streibel 2003

A. Reuniones

es difícil pensar en acuerdos, sin pensar en reuniones.

pero más difícil es pensar en reuniones y no pensar en confusión, frustración, conflictos, decepción, impuntualidad, improvisación, aburrimiento, incum-plimiento, en síntesis una pérdida de tiempo y de energía. Y aún peor, porque generalmente a una mala reunión le sigue una peor (ver Figura a.1).

la buena noticia es que lo inverso también es cierto, a una buena reunión le sigue una reunión mejor.

*. Esta sección es adaptada de David Whetten y Kim Cameron (2005, 583-595) y John Tropman (2003)

las 5 P para reuniones eficaces*

una buena reunión, comienza con una buena preparación. el modelo de las 5p es un método para diseñar e implementar reuniones eficaces Propósitopropósito se refiere a la razón por la que se realiza la reunión. Hay dos gran-des motivos para realizar una reunión: generar ideas y tomar decisiones. (para este


capítulo no se considera otra posible razón que es la de hacer anuncios o pre-sentar información)

si los participantes no entienden cual es el propósito, estarán trabajando en diferentes direcciones, aumentando su frustración y confusión. por ejem-plo, se convoca a una “reunión para generar nuevas ideas”. si esto no fue claramente comunicado, o la agenda solo decía “discutir ideas”, algunos par-ticipantes harán lluvia de ideas, mientras que otros trataran de acotarlas y bajar a tierra, y otros tal vez se apurarán por votar alguna de ellas y tomar decisiones. lo mismo sucederá si se convoca para tomar decisiones, pero el motivo no fue bien comunicado.

Participantesla segunda p, participantes, refiere a las personas invitadas a asistir/par-ticipar a la reunión. al realizar una reunión es importante determinar el tamaño, la composición, y las habilidades de los participantes.

TamañoTodos estamos familiarizados con el dicho “Cuanto más, mejor”. eso parece ser el principio de muchos actores a la hora de decidir quién debe participar en una reunión. lamentablemente lo que puede ser bueno para una “fies-ta”, no necesariamente lo es para una reunión, o para esa fase del proceso de acuerdo. las reuniones pueden fracasar por la asistencia de demasia-dos o muy pocos participantes. si una reunión es muy grande, la discusión se puede volver superficial, difusa y “anónima”. si es muy pequeña, no se compartirá la suficiente información y los problemas no se resolverán ade-cuadamente. reuniones con un número impar de participantes funcionan mejor, porque los números pares son más propensos a ocasionar que el gru-po se polarice. Composición la composición de los participantes refiere a las siguientes tres dimensiones:

• Homogeneidad – Heterogeneidad• Competencia – Cooperación• Tarea – proceso

un grupo homogéneo está compuesto de miembros con antecedentes, perso-nalidad, conocimientos o valores similares. los grupos homogéneos produ-cen menor conflicto y desacuerdo, pero sus resultados pueden ser pobres. en cambio, los grupos heterogéneos producen mayores diferencias, que llevan a críticas y conflictos entre sus miembros, pero también potencialmente a mejores soluciones para los problemas complejos.

Anexos 85

en cuanto a la dimensión de competencia-cooperación, las reuniones con miembros trabajando hacia una meta común y con un estilo cooperador se

desempeñan de forma más eficaz, y produ-cen niveles de satisfacción y compromiso mayores que grupos con miembros solo lu-chando por satisfacer los intereses propios.

en relación a la última dimensión actividad-proceso, las reuniones son más eficaces, si existe un equilibrio entre miembros que están orientados a la tarea (¿el QuÉ?) y los que están orientados al proceso (¿el CÓmo?). es decir balancear la búsqueda de resultados y cumplimiento de objetivos, con la par-ticipación, tolerancia, satisfacción en el proceso.

HabilidadesHabilidades refiere a qué tipo de competencias, genéricas o específicas, lle-van los participantes a las reuniones.

las genéricas, plasmadas en diversos participantes, hacen referencia a:

• Conocimiento del problema.• Conocimiento de soluciones.• Controladores de recursos.• Tomadores de decisión.

si todo este conjunto de habilidades está al mismo tiempo y el proceso es bueno, la probabilidad de una decisión de alta calidad (oportuna, creativa y participativa) es grande.

las habilidades específicas, el conocimiento particular que pueda necesi-tarse en una situación particular, pueden evaluarse cuando se planifica la reunión de acuerdo.

es probable, que para el caso de reuniones convocadas con el fin de lograr acuerdos como base para futuras políticas, se tenga poco margen sobre las variables anteriores, entonces ¿qué se sugiere? (ver recuadro a.1)

Planificaciónla tercera p, planificación, refiere a la preparación de la agenda para la re-unión. Con frecuencia, el propósito de la reunión está claro (por ejemplo, ne-cesitamos sentar las bases para un acuerdo en lo referente al tema carcelario y la seguridad nacional), con frecuencia, aunque menos, los participantes apropiados están presentes; pero aún así la reunión parece flotar, divagar sin rumbo, o es incapaz de producir una decisión final.

A tener en cuentaLa duración de una reunión crece con el cuadrado del número de personas presentes.


en tales reuniones a menudo quien convoca comienza diciendo “tenemos está situación o este problema que pienso que todos tenemos que sentarnos a discutir”. esta es una suposición errónea, porque se piensa que porque exista un problema y todos los participantes lo entiendan la reunión tendrá éxito. desafortunadamente, muchas veces los participantes llegan sin preparación previa, no están consciente de la información crítica, no tienen claro sus ro-les específicos y pueden estar confundidos de cómo alcanzar los objetivos. o por otra parte, el planificador de la reunión trata de introducir demasiadas cosas en una sola reunión, programa demasiadas presentaciones, maneja demasiados documentos, etc. la investigación sugiere prestarle atención a la siguiente lista de reglas para planificar reuniones eficaces:

Regla de las mitadesel temario de la agenda para una reunión futura debe tenerlo el programa-dor de la reunión a no más tardar la mitad del tiempo entre una reunión y la siguiente. si las reuniones son semanales, la persona que construye la agen-da debe contar con todos los temas a mediados de la semana. esto permite clasificar y agrupar los temas, manejarlos uno a uno fuera de la reunión, producir y distribuir una agenda con anticipación a la reunión. También permite la invitación particular de alguien con ciertas competencias/habili-dades específicas de acuerdo lo amerite la agenda.

Regla de los sextosalrededor de un sexto del tiempo debe dedicarse a temas de la agenda pasa-da y a su seguimiento, cuatro sextos del tiempo de la agenda deben de ser

Recuadro A.1. A la hora de invitar

¿Cómo espera que esa persona contribuya en la reunión convocada? Explicítelo

Piense en los participantes como trabajadores contratados para un proyecto corto. ¿A quién contratarías por la duración del proyecto?

Es preferible que alguien participe de una parte de la reunión o de algunas reuniones y que luego se retire, de mantener personas en la reunión cuando no son necesarias.Es natural que nadie quiere excluir a nadie, pero es necesario un equilibrio entre un pro-ceso puramente democrático y aprovechar el tiempo al máximo. Logre un compromiso, y designe representantes.

En base a Streibel (2003)

Anexos 87

enfocados a temas de la agenda actual, y el restante sexto de la reunión debe dedicarse a lluvia de ideas para el futuro; de esta manera se mantiene conti-nuidad para el futuro.

Regla de los tres cuartoslos paquetes de información, incluyendo minutas de la reunión anterior y una agenda, deben ser enviados a los participantes de las reuniones en el punto de tres cuartos entre las reuniones. es decir, por ejemplo, si se tiene programada una reunión semanal, el paquete debe ser enviado aproximada-mente dos días antes de la siguiente reunión. Regla de la agendalas agendas para las reuniones deben ser escritas con verbos activos o resú-menes de oraciones pero no con palabras simples. por ejemplo, en vez de de-cir “minuta”, utilizar “aprobar minuta”. en lugar de “cláusulas gatillo” usar “determinar cláusulas gatillo”. esto proporciona claridad y entusiasmo y con qué cosas se debe cumplir.

Regla de los terciosTodas las reuniones se dividen en tres partes, segmentos de duración si-milares:

1. período inicial en el que se abarcan los temas menos difíciles, mientras se espera a aquellos que vienen demorados y la gente empieza poco a poco a participar2. período central donde se trabaja duro y se consideran los temas más difíciles3. período de descompresión en el que la reunión comienza a disolverse

los temas asociados a discusión y a toma de decisiones se manejan en el período central.

Regla del resumen ejecutivosi circulan informes para los participantes, estos deben contener resúmenes ejecutivos o memos con opciones. el resumen ejecutivo deberá resaltar los puntos clave y las conclusiones del informe. el memo de opciones deberá resumir las alternativas para ser analizadas y sobre las que se debe decidir. de este modo se elimina la necesidad de manejar documentos extensos con gran dificultad de encontrar la información relevante y una mejor gestión del tiempo.

Regla de la “campana de la agenda”esta regla refiere a cuando deben de tratarse ciertos temas en la agenda. una reunión típica generalmente comienza unos minutos tarde, luego los


participante se dan a conocer intercambiando una serie de trivialidades y saludos, y se espera a los que llegan tarde. recién allí se dan a conocer algunos anuncios, y poco a poco se va entrando en temas de la agenda de creciente complejidad y controversia. aunque la razón de ubicar los temas más difíciles aquí, parece obvio, no resulta ser la práctica más habitual: 1) los que llegaron tarde ya han llegado y todavía no se ha ido nadie, 2) la energía psicológica y la atención física están en su punto más alto. la última parte refiere a plantear temas de discusión para futuras reuniones y a descomprimir la tensión generada por los temas difíciles. una típica reunión puede ser representada como una gráfica de tiempos y activida-des (ver figura a.1)

Fig. A.1. Campana de la Agenda | Fuente: Tropman, 2003

Regla de integridad de la agendaTodos los temas de la agenda deben ser analizados o al menos tratados, y los temas que no están en la agenda no deben discutirse. esta regla ayuda a asegurar que los participantes no desvirtúen la reunión en temas tangen-ciales para los que nadie se ha preparado o para los que no hay información suficiente.

Regla de integridad temporalesta regla es simple: comience y termine en hora. respete el horario de la reunión. eso asegura que a todos los temas de la reunión se les de el tiempo adecuado, que a los que lleguen tarde no se los incentive y se los espere, y que las participantes puedan terminar en hora.

Anexos 89

Recuadro A.2. Ejemplo de Reglas Básicas de Funcionamiento

Como miembro de la reunión, me propongo

- Llegar en hora a las reuniones

- En caso de no poder participar de la reunión:• Comunicarle al patrocinador o facilitador de la reunión ni bien lo sepa• Proporcionar al patrocinador o facilitador mi opinión/decisión acerca de todos los ítems a decidir antes de la reunión.• Identificar y orientar en lo posible un sustituto apropiado

- Leer la agenda y llegar preparado para discutir los temas, y si fuera necesario estar facul-tado a tomar decisiones y compromisos por el sector que represento

- Ser breve e ir al punto con mis preguntas y comentarios.

- Hacer preguntas cuando no entiendo el punto en discusión.

- Escuchar activamente a mis co-participantes sin interrumpirlos.

- Fomentar y promover la participación de otros miembros en la discusión y toma de de-cisiones

- Trabajar en búsqueda de verdaderos consensos, mirando el problema desde varios pun-tos de vista y si fuera apropiado cambiar mi posición.

- Estar dispuesto a apoyar la búsqueda de consenso, aún cuando inicialmente pudiera no estar de acuerdo con él

- No forzar e imponer mis ideas al resto una vez que se alcanzó el consenso

- No trabajar ni hacer lobby por fuera para socavar la decisión alcanzada por consenso

- Comunicarme honestamente con el resto de los miembros, incluyendo suministrándo-les datos, documentos, decisiones en fecha

- Permanecer concentrado en los temas de la reunión, en lugar de resolver otros asuntos durante la misma.

Adaptado y traducido de Streibel 2003


Tabla A.1. Roles especiales

rol FuNCIÓN respoNsaBIlIdades CompeTeNCIas

Facilitador Lograr que el grupo funcio-

ne de forma más producti-

va, conduciendo al grupo

por la agenda cumpliendo

con los tiempos asigna-

dos.

- Coordinar

- Llevar el tiempo en la re-

unión

- Mantener un ritmo ade-

cuado

- Cubrir cada uno de los

ítems de la agenda, en tiem-

po y en orden:

- Introducir los temas

- Conducir la discusión

de los mismos

- Advertir tiempos res-

tantes en un ítem

- Mantener el foco en

los ítems en discusión

- Verificar pleno enten-

dimiento en cualquier

decisión a tomar en al-

gunos de los ítems

- Cerrar la discusión del

ítem

- Fomentar la participación

de todos los participantes

- Ayudar a los participantes

a evaluar la reunión

- Cerrar la reunión

-Liderazgo

-Rápido entendimiento

-Tacto y psicología para

lidiar con diferentes

perfiles de participan-

tes

-Sensibilidad

-Capacidad de comuni-

cación

-Anticipación de los

problemas y oportuni-

dades

Anexos 91

Tabla A.1. Roles especiales (continuación)

rol FuNCIÓN respoNsaBIlIdades CompeTeNCIas

escriba Fijar ideas claves, temas, y

comentarios durante la re-

unión en un rotafolio/piza-

rra así todo el grupo puede

referirse a ellos. Responsa-

ble de mantener el “registro

vivo” de la reunión.

-Escribir de forma clara y le-

gible por todos

-Verificar que todo lo sus-

tancial está registrado co-

rrectamente

-Sintetizar todas las deci-

siones

-Rápido entendimiento

-Capacidad de segui-

miento y síntesis

-Buen uso de la pizarra

-Caligrafía legible

anotador Capturar lo relevante de la

reunión en un registro per-

manente

-Llevar la minuta de la re-

unión usando un formato

establecido, enfocándose

en:

- Decisiones

- Acciones que los parti-

cipantes harán

- Temas abiertas que

serán

considerados en el

futuro

- Puntos clave de discu-

sión

-Verificarla con el grupo si es

necesario

-Asegurarse que copias de

la minuta son distribuidas

-Preciso

- Objetivo

- Capacidad de síntesis

- Escribir con estilo

amigable


Regla de las minutaslas minutas de las reuniones deben de tener tres características:

- La relevancia de la agenda. la información registrada se relaciona con un tema de la agenda.- La relevancia del contenido. escribir minutas de manera que se siga la agenda para que sea más fácil encontrar el material relevante en una revisión rápida- Enfoque de decisión. las minutas deben reflejar decisiones, conclusiones, y ac-ciones acordadas, más que los procesos por los que se llegó a las decisiones.

estas diez reglas de preparación de reuniones ayudan a asegurar que cuando los participantes lleguen a la reunión, la estructura y la planificación sean las adecuadas para hacer que la reunión sea productiva y eficiente.

Participaciónla cuarta p, participación, refiere al proceso y los métodos utilizados en la reuniones.

Proporcionar introducciones/presentacioneslos participantes en las reuniones deben ser presentados y ayudarlos a sen-tirse cómodos, más aún si van a tratar temas controversiales.

Establecer Reglas Básicasse deberá aclarar cuánta participación se espera, qué variaciones de agenda se tolerará y que marco de tiempo habrá. establecer una estructura para la reunión al comienzo, ayuda a no perder el foco y a mantener a las personas motivadas (ver recuadro a.2)

Asignar rolesuna vez que está claro quiénes deben de participar en la reunión, es impres-cindible centrarse en aquellas personas que cumplen “roles especiales”: faci-litador, escriba y anotador (ver Tabla a.1)

Establecer reglas de decisiónpara la gran mayoría de los temas de la agenda, el propósito de la reunión y discusión es llegar a alguna decisión, aunque sea decidir considerar el tema en otra reunión. al comienzo de la reunión las reglas de decisión deberán estar claramente definidas y acordadas. decisiones pueden ser de diferente tipo, por mayoría, por unanimidad, por decisión de un experto, etc. Cual-quiera de estos métodos puede funcionar, pero para reuniones con el pro-pósito de lograr acuerdos sociales, las decisiones de calidad con los mayores beneficios por lo general vienen del consenso. el consenso es una decisión, que desarrollada de forma cooperativa, es suficientemente aceptada por

Anexos 93

todos como para demostrar su apoyo. a veces es necesario proceder “por principios”; es decir, aunque no se pueda llegar a un acuerdo en todos los detalles específicos, pueden acordarse ciertos principios generales.

Alentar y establecer la participaciónla participación en una reunión debe ser equitativa entre todos los partici-pantes, lo que no quiere decir que todos hagan el mismo número de comen-tarios y aportes. aquellos con más información o quienes tienen más inte-reses en el tema participarán más. sin embargo, es importante controlar a quien participe demasiado o a la persona que domine la discusión, así como alentar a quienes puedan tener algo que aportar y pueden no hacerlo. Tam-bién debe mantenerse la equidad entre distintos puntos de vista.

Resumen y CierreCerrar la reunión con el resumen de las decisiones alcanzadas, actividades asignadas, progreso cumplido, puntos clave discutidos, y lo que fue apren-dido en la reunión. revisar los temas que serán discutidos en la siguiente reunión. ayudar a que los participantes tengan un sentimiento de logro por haber invertido el tiempo. este puede ser un buen momento para coordinar cuando serán distribuidas la minuta y la agenda de la próxima reunión y que preparación será requerida. ayuda a tomar conciencia del proceso, evaluar con cierta periodicidad el funcionamiento, comportamientos, organización y planificación de las reuniones.

Perspectivala última p, perspectiva, refiere a la toma de distancia y evaluación de cada reunión, los procesos intergrupales y la toma de decisiones. dicha evalua-ción puede hacerse al final de cada reunión o de forma periódica. al final de cada reunión, por ejemplo, a cada participante se le entrega una hoja para que brinde feedback en las siguientes tres categorías: mantener, detener e iniciar. en “mantener” se describe todo aquello que salió bien y que hay que continuar haciendo, en “detener” se dice lo que es improductivo y es necesa-rio eliminar y en “iniciar” se pone lo que no se está haciendo y debería hacer-se. en la Tabla a.2 puede verse otro ejemplo de evaluación de reuniones.


evaluación de reunión muy en

desacuerdo

muy de

acuerdo

1 2 3 4 5

Los objetivos de la reunión son claros

En nuestras reuniones, llegamos a cumplir lo que esta-

ba previsto en el tiempo previsto.

Los participantes están lo suficientemente preocupa-

dos por el éxito del acuerdo.

Los participantes están lo suficientemente preparados

para las reuniones.

Los participantes muestran sus desacuerdos e intentan

solucionarlos.

Las reuniones son enfocadas, sin irse de tema

Los participantes tienen tendencia a comunicar lo que

piensen realmente.

Los participantes se sienten comprometidos con los

objetivos planteados.

Los participantes hacen el suficiente esfuerzo para eva-

luar los resultados.

Los métodos utilizados para estructurar nuestras dis-

cusiones son a adecuados.

Se tolera la crítica entre los participantes.

Los participantes cumplen con sus responsabilidades.

Los participantes se sienten comprometidos en rela-

ción a las decisiones que se tomaron.

Tabla A.2. Ejemplo de Hoja Evaluación de ReuniónAdaptado Grünberg, Garbarino y Bianchimano 2002

Anexos 95

B. Comunicación: ingrediente fundamental de todo acuerdo*

uno de los procesos más importantes y básicos de toda relación humana, y de los más fáciles de observar, es cómo se comunican las personas unas con otras. Comunicar es mucho más que intercambiar palabras o transferir in-formación. Comunicamos hechos, sentimientos, emociones, percepciones y muchas otras cosas más, todo en un “simple mensaje”. Comunican nues-tras palabras, pero también nuestros gestos, nuestras expresiones faciales, nuestros tonos de voz, nuestras manos, todo nuestro cuerpo “transpira” comunicación. siempre comunicamos un mensaje verbal y uno no verbal. la efectividad de la comunicación está ciertamente determinada por la con-gruencia y reforzamiento de ambos mensajes.

Tal vez uno de los problemas fundamentales de la comunicación, o mejor dicho de la falta de comunicación y de comprensión mutua, es la confusión entre observaciones u opiniones. es muy habitual ver en todo ambiente, fa-milia, empresas, parlamento, etc. que las personas presentan sus interpre-taciones de los hechos como si fueran verdades absolutas, discutiendo in-cansablemente, transformando la conversación en una lucha por la razón.

observaciones y opiniones

las observaciones son afirmaciones y descripciones fácticas acerca de una realidad externa que los participantes pueden observar, consideradas objeti-vas.11 (ej: la tasa del desempleo nacional es del 7.8%, a partir del 1º de enero de 2010 el monto del salario mínimo nacional es de $ 4.799 pesos uruguayos mensuales)

las opiniones son afirmaciones acerca de la experiencia interna (ideas, emo-ciones, sensaciones, gustos) de quien las expresa, consideradas subjetivas. (ej: el ajuste salarial no es suficiente, la inseguridad se soluciona baja la edad de imputabilidad)

las discusiones improductivas comienzan cuando los participantes inten-tan argumentar sobre opiniones (juicios), como si estuvieran discutiendo sobre observaciones (hechos). por un lado el objetivo de toda observación, es intercambiar una serie de declaraciones de hechos y realidades entre los

*. Esta sección es adaptada de Fredy Kofman (2001, 69-150)

11. La observación no es lo real, sino aquella realidad experimentada y percibida de forma limitada en ese

momento. Deberíamos hablar de “observación objetiva de la realidad” que es menos que la realidad


interlocutores, claramente identificables como verdaderas o falsas, esta-bleciendo un escenario común como base para el diálogo. por otro lado una opinión, es un juicio, una evaluación del mundo observado. su naturaleza subjetiva, puede no ser válida para todos los participantes. Toda opinión efectiva sugiere un curso de acción. las opiniones no son ni falsas ni ver-daderas. una opinión bien fundada se basa en datos observables. los datos no prueban la opinión, ni la hacen verdadera o falsa. los datos solo funda-mentan, apoyan y validan la opinión.

Recuadro B.1. Más malos entendidos

Hay un tipo de opiniones que suelen ser más radicales y más permanentes: los jui-cios y evaluaciones sobre las personas. Las opiniones realizadas sobre alguien en base a comportamientos pasados suelen caracterizarlo y estereotiparlo para com-portamientos futuros de por vida. Esto conlleva a congelar a la persona en una actitud y personalidad inmodificable, incapaz de reaccionar y de aprender nuevas respuestas.

es habitual ver en reuniones de trabajo o mismo cuando sesiona el parla-mento, ver cómo cada miembro o legislador parece más preocupado por de-fender su posición y de esperar su turno para contraatacar, que de realmente escuchar al otro y de tratar de resolver en forma conjunta el problema.

Recuadro B.2. Diálogo de Sordos

En la mayoría de nuestras conversaciones, los participantes no dialogan, sino que monologan en presencia de otros, sin escucharse ni interesarse por las ideas de los otros. La capacidad de prestar atención es inversamente proporcional a la necesi-dad de tener la razón

en toda conversación cada uno realiza dos procesos fundamentales de inter-cambio: la exposición y la indagación. exponer e indagar son como cada una de las piernas; para caminar hacen falta las dos. la intencionalidad con que se realizan estos dos procesos, da como resultado dos conversaciones muy distintas. en una la conversación es un juego de suma cero, donde mi triun-

Anexos 97

fo es tu derrota y viceversa (Conversación Inefectiva). en la otra la conver-sación no es una contienda, sino un proyecto de equipo en donde todos los participantes ganan o pierden (Conversación efectiva) (ver Tabla B.1 y B.2)

Recuadro B.3. Conversemos ¿en la “cocina” o en el “comedor”?

Más de una vez hemos sido invitados a comer a la casa de alguien. A veces nos hacen pasar directamente al comedor a deleitar lo que el anfitrión cocinó. Otras veces, invi-tado y anfitrión, deciden juntos ingredientes y cantidades, y cocinan juntos la comida a degustar. A veces conversar puede parecerse a recibir la comida (el resultado) en el comedor, sin haber visto ni sido parte de la preparación, ni del razonamiento. Otras veces, deciden juntos los ingredientes (datos, opiniones, intereses, inferencias) y jun-tos cocinan y la ponen el horno.

Cuando cocinamos (pensamos) juntos, se elabora una comida que ninguno podría haber preparado por sí solo, todos se sienten dueños de ella, refuerza los vínculos y aumenta el compromiso personal.

CoNversaCIÓN INeFeCTIva

eXposICIÓN ImproduCTIva INdagaCIÓN ImproduCTIva CoNseCueNCIas

• Presentar opiniones como si fue-

ran hechos comprobados.

• No explicar ni revelar razona-

mientos que justifiquen la opi-

nión.

• No dar ejemplos ni ilustrar en

forma práctica el significado de la

opinión.

• No exponer dudas ni revelar áreas

de inseguridad o ignorancia.

• Evitar preguntas y objeciones.

• Hablar más que escuchar, inte-

rrumpir a los demás.

• Demoler el argumento de los

otros.

• Expresar las declaraciones como

preguntas.

• Formular sólo preguntas retóricas

• No formular preguntas que ex-

pongan desconocimiento.

• Solicitar las opiniones del otro

sólo para verificar que concuerdan

con las propias.

• Escuchar selectivamente sólo

aquello que concuerda con las ideas

propias, y descartar el resto.

• No hacer preguntas sobre datos o

razonamientos.

• Utilizar preguntas para interpelar.

• Preguntas capciosas escondiendo

segundas intenciones.

• No se comprende la

posición de los demás.

• Los demás no com-

prenden la posición de

uno.

• Se deterioran los vín-

culos entre las perso-

nas.

• Crean resentimiento

y resignación.

• Destruyen la efectivi-

dad y colectiva.

Tabla B.1. Conversaciones Inefectivas


CoNversaCIÓN eFeCTIva

eXposICIÓN produCTIva INdagaCIÓN produCTIva CoNseCueNCIas

• Expresar las opiniones, inferencias

e interpretaciones como lo que uno

piensa y no como verdad objetiva.

• Admitir ante sí mismo o los demás

que uno puede estar equivocado por

limitación de información o inferen-

cias erróneas

• Exponer aquellos supuestos o pre-

juicios de los que uno sea conscien-

te, cuando se plantea el escenario

• Exponer las observaciones y las in-

ferencias lógicas

• Ilustrar el razonamiento con ejem-

plos concretos

• Verificar que los demás hayan en-

tendido el argumento

• Invitar a los demás a que opinen

sobre lo expuesto

• Evitar la tentación de defender la

posición propia, previo a compren-

der la posición de los demás

• No interrumpir o completar las

oraciones del otro.

• Escuchar con interés y curiosidad,

sin cortar el discurso del otro

• Mantener contacto visual y una

posición corporal

• Orientar la indagación hacia el

aprendizaje y no a probar que uno

tiene la razón y otro está equivoca-

do.

• Investigar los supuestos e inferen-

cias lógicas, y preguntar por las ob-

servaciones y datos que hay detrás

de su opinión.

• Pedir al otro ejemplos concretos

que ilustren su opinión

• Verificar que uno comprendió co-

rrectamente la perspectiva del otro,

mediante un resumen de sus ideas,

y re-expresiones de tipo: “Entiendo

que…” o “Veo que te parece que…”

• Baja barreras defen-

sivas

• Suaviza la conversa-

ción sin debilitarla

• Potencia vínculos

interpersonales

• Mejoran el descu-

brimiento del proble-

ma y su resolución.

Tabla B.2. Conversaciones Efectivas

inferencias y modelos mentales

Continuamente estamos sacando consecuencias o deduciendo algo a partir de cosas. estas evaluaciones e interpretaciones, bien utilizadas pueden ser muy útiles y ahorrar mucho tiempo y energía. pero mal usadas pueden ser muy peligrosas, llevar a conclusiones y acciones equivocadas, erosionando toda posibilidad de comunicación y acuerdos. argyris (1985) habla de una “escalera de inferencias” cuando se refiere a la forma de cómo pensamos y sacamos conclusiones. (ver figura B.1)

en el primer nivel están las observaciones, aunque éstas no son el suelo. aun-que pensemos que hay datos objetivos de la realidad verificables por cualquier observador, sabemos que por debajo de las observaciones hay filtros (nuestra cultura, lenguaje, historia, biología) que transforman la realidad, condi-

Anexos 99

cionando lo que observamos, reduciendo la amplitud de la realidad a una “realidad” cognocible y operable.

en el segundo nivel están las interpretacio-nes, suposiciones, inferencias; la imagen subjetiva que uno construye a partir de lo observado. el tercer nivel corresponde a los juicios, las opiniones que surgen de la com-paración de nuestra interpretación con nuestros valores y prioridades. por último, en el cuarto nivel están las conclusiones y de-cisiones; las acciones tomadas a partir de las interpretaciones y juicios hechos.

Cientos de situaciones como las del ejem-plo de pablo son vividas a diario por todos nosotros. Creemos que nuestras observa-

ciones, interpretaciones, juicios, conclusiones y decisiones se desprenden de forma natural de los hechos. pero cada persona tiene modelos mentales diferentes. es decir, cada uno desde su biología, su historia personal, sus experiencias, su contexto, construye su escalera de inferencias llegando a conclusiones y a decisiones muy diferentes de las de los demás.

Fig. B.1. Escalera de inferenciaFuente: Kofman 2001

Recuadro B.4. Ejemplo: Escalera de Inferencias

Pablo llega a la reunión del equipo a las 9.45; la reunión ha empezado a la hora progra-mada, las 9.00 en punto. Pablo tiene una camisa arrugada, se advierte que no se ha afeitado; sus ojos están enrojecidos y su pelo despeinado. Toda persona que observe esa escena podría afirmar que Pablo ingresó a la sala 45 minutos tarde con apariencia desaliñada (1º escalón). A continuación uno podría inferir que Pablo se quedó dormido y que salió a las corridas de su casa (2º escalón). Luego uno podría pensar que Pablo es un desordenado y que no está muy interesado en ser puntual. Además podría opinar que esto es una falta de respecto y que Pablo con su falta de compromiso está sabo-teando al equipo (3º escalón). Finalmente, uno podría decidir sacar a Pablo del equipo (4º escalón).

¿Cuánto habrían variado esas inferencias, sin embargo, si uno supiera que Pablo voló toda la noche desde Europa, donde estuvo por negocios de la empresa, que su vuelo llegó retrasado, que fue a la oficina sin dormir y que ni siquiera tuvo tiempo para dete-nerse en su casa?


No se trata de dejar de hacer inferencias, cosa que es imposible de hacer. la clave está en:

- hacer conscientes y discutibles esas inferencias cuando uno se encuentre en situaciones de desacuerdo;- descender (o desandar) por sus escaleras de inferencias hacia la realidad, en donde pueden encontrar un terreno común desde donde construir una comprensión mutua.

muchas veces nuestra desconfianza y prejuicios ya instalados, nos hacen va-lorar a la otra persona y a sus ideas de forma equivocada. Quizá con cierta dosis de incertidumbre en nuestras opiniones y de humildad en nuestras certezas, podremos ascender y descender nuestros escalones más conscien-temente.

Anexos 101

C. Pauta de entrevista

Condiciones de la entrevista (para leer o contar a los entrevistados antes de comenzar)Como le adelantamos por teléfono/mail, en la um estamos trabajando en un proyecto de investigación sobre acuerdos sociales, más concretamente so-bre la experiencia reciente en materia de acuerdos sociales en uruguay y las perspectivas a futuro, y es sobre esos temas que nos gustaría hacerle algunas preguntas.

las respuestas que nos proporcione serán tratadas confidencialmente, su nombre figurará en una lista junto al de los demás consultados, pero no re-velaremos el contenido sustantivo de sus respuestas.

a continuación voy a formularle algunas preguntas generales y abiertas. so-bre el final de la entrevista, voy a pedirle que responda a una serie corta de preguntas sencillas de múltiple opción.

“acuerdo social” puede significar muchas cosas, dependiendo de a quién se consulte o en qué contexto se explore. para sobreponernos a esta limitación, hemos decidido trabajar con una simple definición operativa, que concibe al acuerdo social como un tipo de diálogo so-cial entre representantes del gobierno, empresarios, sindicatos y, eventualmente, otros actores de la sociedad civil, sobre políticas de incidencia nacional en el cual, luego de intercambiar información y negociar, se llega a una decisión común entre las partes la cual se hace pública.

1. de acuerdo a esta definición, en su opinión ¿ha habido acuerdos socia-les - o intentos de acuerdo- en uruguay desde la reapertura democrática en 1985?

2. si los hubo: a. ¿cuáles fueron esos acuerdos (o intentos)? b. ¿qué actores estuvieron involucrados, y qué rol jugó cada uno? c. ¿qué temas abarcaba el acuerdo? d. ¿en cuáles hubo o no acuerdo? ¿por qué? e. ¿se implementaron? f. ¿qué condiciones hicieron a esos resultados (qué explica el éxito/ fracaso)? i. Concretamente, cuál fue el rol de 1. los liderazgos 2. la institucionalidad 3. el contexto, la coyuntura (necesidad de urgencia)


[Recuerde recolectar esta información (pregunta 2) para CADA acuerdo o intento de acuerdo mencionado por el entrevistado]

Y ahora, pensando en posibilidad de acuerdos en el presente

3. ¿Cree usted que hoy están dadas las condiciones para llegar a un acuerdo social en uruguay?

a. ¿cuáles son esas condiciones? b. ¿sobre qué temas debería acordarse? c. ¿qué actores deberían estar involucrados? i. ¿quiénes son los actores clave (sin cuyo apoyo no saldría adelante el acuerdo)? ii. ¿son necesarios facilitadores? ¿quiénes o qué organismos? iii. ¿cómo se debería informar a la opinión pública? d. ¿y cómo debería ser el proceso de acuerdo (cómo se logra)? e. ¿debería tener una institucionalidad permanente o coyuntural (como es el caso de los Consejos económicos y sociales en países como Brasil, Irlanda, etc.)?

4. supongamos que se llegara a un acuerdo, ¿cómo se pasa de la teoría a la práctica, cómo se garantiza la implementación?

a. ¿cuál sería el enclave institucional (formal e informal)? b. ¿cuál sería el rol de los diferentes poderes del estado? c. ¿será necesario compensar a los que “pierden”? ¿de qué modo?

5. ¿Conoce usted algún caso de la experiencia internacional de acuerdos exi-tosos de la que se puede aprender o imitar para aplicar al caso uruguayo? ¿Qué aspectos concretos de esa experiencia exitosa serían particularmente útiles al caso uruguayo?

Anexos 103

d. lista de consultados

a continuación se detallan los nombres de las personas invitadas a partici-par de la entrevista realizada para el presente trabajo entre el mes de marzo y junio del año 2010. Todos fueron tenidos en cuenta por considerarlos actores referentes en materia de diálogo social en el uruguay. sin embargo, no se logró concretar la instancia con todos por temas de agenda (es importante mencionar que el período destinado a la realización de las entrevistas coin-cidió con el fin de campaña de las elecciones departamentales y comienzo del nuevo gabinete de gobierno).

la investigación recoge y considera todas las opiniones de quienes formaron el panel de entrevistados (marcados debajo con “”).

Nombre perfil

Ing. Diego Balestra () Presidente de la Cámara de Industrias del Uruguay (CIU).

Ec. María Dolores Benavente () Gerente General de Unión Capital AFAP, asesora económica

de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uruguay

(CNCS), Presidente de la Academia Nacional de Economía.

Luis Eduardo Bonomi Ministro del Interior

Dr. Diego Cánepa Prosecretario de la Presidencia de la República.

Juan Castillo Dirigente del PIT-CNT.

Dr. Gerardo Cedrola () Gerente de Recursos Humanos del Banco BBVA, (Uruguay).

Co-Director de la revista de Relaciones Laborales en América

Latina-Cono Sur (Relasur).

Ec. Javier de Haedo () Ex Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y can-

didato a la Intendencia de Montevideo en las elecciones de

mayo de 2010 por el sector Alianza Nacional del Partido Nacio-

nal (PN).

Dr. Luis Eduardo González () Director de la empresa de consultoría, CIFRA González Raga y

Asociados. Profesor- Investigador universitario.

Oscar Groba Diputado del Movimiento Claves Rojos que integra el Espa-

cio 609.

Dr. Jorge Lanzaro () Profesor e investigador - Instituto de Ciencias Políticas, Facul-

tad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

Dr. Juan Mailhos () Asesor de la Cámara Nacional de Comercio y Servicios del Uru-

guay (CNCS).

Dra. María Ester Mancebo () Profesora e investigadora -Instituto de Ciencias Políticas, Fa-

cultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

Dr. Pablo Monteverde () Delegado de la Asociación Nacional de Organizaciones no Gu-

bernamentales Orientadas al Desarrollo


Nombre perfil

Ing. José Ignacio Otegui () Presidente de la Cámara de la Construcción del Uruguay (CCU).

Richard Read () Dirigente de la Federación de Obreros y Empleados de la Bebida

(FOEB) y del PIT-CNT.

Ec. Juan Manuel Rodríguez () Director del Programa Relaciones Laborales de la Universidad

Católica y docente universitario. Director del Instituto Nacional

de Empleo y Formación Profesional (Inefop)

Luis Romero Ex dirigente sindical y actual Director Nacional de Trabajo

Dr. Julio María Sanguinetti () Ex Presidente de la República (1985-1990 y 1995-2000, ex sena-

dor y ex secretario general del Partido Colorado

Dr. Luis Senatore () Profesor e investigador del Instituto de Ciencias Políticas, Fa-

cultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República

Lucía Topolansky Senadora por el Movimiento de Participación Popular (Frente

Amplio), presidenta del Senado del Uruguay.

Ec. Roberto Villamil Director ejecutivo de Uruguay XXI, ex gerente de la CIU.

Anexos 105

E. Equipo investigador

Alvaro cristiani labat (coordinador)

Candidato doctoral en psicología de los recursos Humanos (universidad de valencia). master of science in public policy & management (Carnegie me-llon university). Ingeniero electricista (universidad de la república). profe-sor de Comportamiento Humano y dirección de personas en la organización del Ieem, escuela de Negocios de la universidad de montevideo. es consul-tor organizacional y en rrHH. Fue consultor para la unidad de desarrollo municipal, oficina de planeamiento y presupuesto. sus principales áreas de investigación son el comportamiento organizacional, y la interacción de modelos de recursos Humanos y de relaciones laborales.

María Fernanda Boidi Vizoso (investigadora)

doctora en Ciencia política (vanderbilt university). licenciada en Ciencia política (universidad Católica del uruguay). profesora e investigadora de la Facultad de Comunicación y de la universidad de montevideo. es consultora postdoctoral del proyecto Cortes supremas y democracia en américa latina y del latin america public opinion proyect (lapop), ambos universidad de vanderbilt, estados unidos.

posee una sólida formación en métodos de investigación cuantitativos y cualitativos, y sus áreas de especialización son política legislativa y judicial, partidos y sistemas de partidos en américa latina, y opinión pública, tanto en uruguay como en el resto de las américas.

gabriel Pastor Mallo (investigador)

licenciado en Ciencias de la Comunicación (universidad de montevideo), op-ción opinión pública. profesor postulante para la materia Teoría de la Comu-nicación y periodismo de opinión. dictó el curso de periodismo político y aná-lisis de productos periodísticos en la universidad orT. en el campo profesional fue editor de economía y subsecretario de redacción del diario el observador, editor de política y secretario de redacción de la revista Búsqueda, donde ac-tualmente está al frente del departamento de edición, Cursos y programas.

Fernando salas rosso (investigador)

licenciado en Ciencia política y master en Ciencia política (universidad de la república). Candidato a magíster en sociología (universidad de la república) y


en sociedad de la Información y del Conocimiento (universidad Complutense de madrid). profesor en el área de ciencias sociales de la universidad de monte-video, la universidad de la república y la escuela de Comando y estado mayor aéreo del ministerio de defensa. sus principales áreas de investigación son las políticas sociales, así como los modelos de gerenciamiento de las mismas.

lucila Arboleya sarazola (asistente de investigación)

licenciada en economía (universidad de montevideo). en los últimos años se ha desempeñado como ayudante de investigación en la Facultad de Cien-cias empresariales y economía de la universidad de montevideo.

Anexos 107

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