Ideas, políticas y decisiones en la educación superior en México

Adrián Acosta SilvaOctubre, 2014

Ideas y políticas• La acción pública siempre contiene ideas políticas.• Las ideas políticas determinan el tipo de políticas

públicas implementadas.• Las ideas son mezclas complejas de creencias, de

valores e intereses.• Los sistemas de creencias proporcionan una visión

“unificada” del mundo, y un sentido a la acción de individuos y sociedades (Weber)

• Sistemas de creencias como ideologías.• Las políticas siempre implican decisiones y

preferencias.

Decisiones y efectos de políticas•Las pasiones y los intereses. De los efectos no

buscados pero realizados, a los efectos buscados pero no realizados (Hirschman)

• Intereses y decisiones. El imperio del cálculo racional.

•Políticas: del diseño decisional a la implementación decisional.

•Gobernabilidad y gobernanza institucional•El problema de la legitimidad dual: la acción

del Estado y las prácticas de las universidades.

Modernización y autonomía • La emergencia de una nueva/vieja idea: la

modernización como cambio y novedad versus la autonomía como tradición y continuidad.

• Cuatro olas de modernización de educación superior universitaria: el porfiriato (1910), la autonomía universitaria (1929-1944), la masificación de la universidad (1960-1980), la crisis y el estado neo-intervencionista (1989-actual)

• Supuesto general de las políticas de cambio institucional: las organizaciones (universidades) solo cambian a partir del empleo intensivo de incentivos, recompensas y restricciones.

El núcleo de las políticas

•Sector público universitario: Evaluación+financiamiento diferencial y condicionado=calidad de la educación universitaria. (Informe Coombs, 1991)

•Flexibilización de entornos regulatorios del sector privado (RVOE)

•Los programas y las políticas: del delamadridismo y el salinismo al peñanietismo (pasando por el panismo).

Los instrumentos de las políticas•Del FOMES al PIFI (1990-2012)•De la evaluación/autoevaluación modernizadora

a la planeación “integral” y “estratégica”•Del programa exploratorio y compensatorio a la

focalización salvaje: 18 programas federales.• La música de los incentivos institucionales,

grupales e individuales: Del Sistema Nacional de Investigadores a los programas de estímulos a académicos y la “deseabilidad” del profesorado universitario (PROMEP)

Las lógicas institucionales en ES•Tensión entre la lógica gubernamental y

la lógica universitaria.•Gobierno federal: principio de

coordinación, gestión y gobernanza institucional.

•Cuatro principios en las Universidades Públicas:

•*Académico•*Responsabilidad social•*Democrático•*Burocrático

4 esferas decisionales

•Académica: planes, programas de estudio e investigación, prácticas académicas, contratación profesorado.

•Burocrática: gestión y administración eficiente y estable de recursos

•Política: gobernabilidad universitaria. Profesionalización de la gestión y autoridad de los académicos.

•Responsabilidad social: rendición de cuentas amplia (no hacia el gobierno)

Explorando ideas, políticas y decisiones: el PSE 2013-2018

•El PSE es un instrumento federal de política pública, orientado por una intención explícita: la mejora de la calidad de la educación.

•Datos: 6 grandes objetivos nacionales, 3 dedicados a la EMS, la ES, y el posgrado.

•3 objetivos generales, 12 estrategias, 83 líneas de acción.

•Cuatro fondos extraordinarios: Calidad, Desarrollo de la ES, Estímulos docentes, Saneamiento financiero a UPE´S.

PROBLEMAS Y SOLUCIONES• 1. Deficiente calidad del sistema

educativo/aseguramiento de la calidad• 2. Insuficiente cobertura, inclusión y

equidad/planeación, disminución de abandono escolar.

• 3. Debilidad-incapacidad para ingresar a la sociedad del conocimiento/cultura científica, inversión en investigación en CT&DE, impulso a posgrado (estudiantes, investigadores y programas).

Ideas y acciones

•Calidad: una idea ambigua dirigida a la mejora del desempeño institucional. La continuidad de programas de aseguramiento de la calidad: COPAES, participación de los gremios en la acreditación y/certificación

•La diversificación de la oferta pública y privada. La planeación teórica y la anarquía práctica.

•Posgrado e investigación. Mayores recursos para los mismos programas.

Contexto: ciclo largo de políticas (1984-2012)

• Continuidad de políticas federales en un período transexenal y con experiencia de alternancia política (PRI/PAN).

• Las ideas y las políticas: la modernización. Las universidades sólo cambian con estímulos. Calidad, evaluación y financiamiento diferencial y condicionado.

• Una agenda común: evaluación, acreditación, integralidad (PIFI), profesorado (PROMEP), becas, internacionalización, competencias.

• Políticas e incentivos: de la novedad a la rutina. La burocratización del cambio institucional.

• Financiamiento irregular, de incertidumbre federal y complejidades estatales.

• Expansión explosiva de la matrícula y oferta privada y pública. No universitaria.

Contenidos de las políticas: tres sexenios, tres programas, varios instrumentos de “focalización” de la acción pública.

• Salinismo (1988-1994): modernización y neo-intervencionismo estatal.

• Zedillismo (1994-2000): la ruta de la modernización como reforma institucional. Del FOMES al COPAES y PROMEP y PRIDES. ITF, UPF.

• Foxismo (2000-2006): la continuidad pragmática. La multiplicación de los programas/fondos (12): PRONABES, PIFI…

• Calderonismo (2006-2012): la continuidad recargada: 18 programas/fondos.

• Peñanietismo (2013-2018): la continuidad reorganizada: 4 programas/fondos

El crecimiento del sistema: instituciones, matrícula, profesorado, financiamiento , 1980-2010

•Matrícula •1980: 13.5% privada y 86.5% pública•2012: 31.6% privada y 68.4% pública• Instituciones:•1980: 118 públicas y 108 privadas (total: 226)•2010:539 públicas y 1498 privadas (total:2037)(En 30 AÑOS: 55 nuevas IES cada año, 14

públicas, y 41 privadas).• (Establecimientos ,2013: 2780 públicos y 3727

privados=6507)

Crecimiento (2)

•Profesorado: 335 mil profesores ES: 60% público y 40% privado.

•Entre 1992 y 2012 se triplicó el número de puestos académicos: 6,239 puestos nuevos al año, 32 al día.

•PTC Nacional: 27%, horas: 66%•IES Públicas: 40% PTC, 52% horas•IES Privadas: 8% PTC , 86% horas.

Financiamiento 1982-2013

•Gasto público en educación superior en relación con PIB:

•1982: 0.82%•2000:0.63%•2010: 0.87%•2013:0.63%

ASUNTOS CRÍTICOS

A. Decisiones académicas: planes y programas de estudio, contratación de profesorado de nuevo ingreso, políticas de expansión, enfoques pedagógicos, posgrado e investigación.

B. Decisiones organizacionales: la reforma de estructuras administrativas y académicas.

C. Decisiones políticas: cambios en las estructuras de gobernanza institucional.

D. Decisiones financieras: La cuestión salarial. El riesgo de la no sustentabilidad financiera de las universidades públicas: envejecimiento de la población académica, jubilaciones, pensiones.

El comportamiento institucional•El poder de los estímulos. El

cumplimiento de indicadores y las prácticas de la gestión institucional.

•Planeación estratégica vs planeación integral.

•Reformas a la gestión y a la organización; adaptación incremental/pragmática frente a restricciones financieras; mayor dependencia recursos federales; libertad académica y regulación pública.

El poder autónomo de la universidad

• Para ser influyente, una idea no necesita ser correcta

• 1990-2014: La continuidad como novedad• Burocratización como sobre-regulación pública

universitaria• Autonomía política vs. heteronomía financiera y de

gestión. • Los tiempos ya cambiaron: de los incentivos al

cambio a los impedimentos al cambio.• ¿Políticas de Estado? ¿Transexenales, compartidas

por los poderes y niveles de gobierno, y hasta por las universidades?. Ya la tenemos.

Saldos de la cuarta modernización de la educación superior•El énfasis en la gobernanza institucional

desplazó las tensiones en la gobernabilidad institucional.

•Los temas como fantasmas hambrientos: la irrupción de la ingobernabilidad en la era de la modernización.

•El viejo problema de la legitimidad bifronte: ¿la legitimidad externa proporciona legitimidad interna?

•Los límites de la modernización

Conclusiones• “El futuro es la prolongación del pasado”

(Eugene O´Neill)• El núcleo y la periferia del programa: ¿Calidad

con financiamiento y cobertura? ¿Todo el SES?• La música de los estímulos. • Diversificación sin diferenciación: Lo público y lo

privado, lo universitario y lo no universitario• El problema de los niveles: bachillerato,

pregrado, posgrado.• En búsqueda de nuevas ideas para nuevas

políticas y decisiones.