I F INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES...tora, pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios...

LA RACIONALIZACIOacuteN DE LA ACTUACIOacuteN ADMINISTRATIVA EN EL ORDENAMIENTO

JURIacuteDICO ITALIANO EL MODELO DE LA GESTIOacuteN PUacuteBLICA POR RESULTADOS

Autora Ximena Lazo Vitoria Profesora de Derecho Administrativo

Universidad de Alcalaacute

DOC No 2907

I F INSTITUTO DE

ESTUDIOS FISCALES

NB Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de la aushytora pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales

Edita Instituto de Estudios Fiscales

NIPO 602-07-010-9

ISSN 1578-0244

Depoacutesito Legal M-23771-2001

RESUMEN

Este trabajo tiene por objeto exponer los rasgos esenciales de la reforma administrativa acometida en el derecho italiano a fines del siglo pasado mediante la cual se introdujo en dicho ordeshynamiento la denominada gestioacuten puacuteblica por resultados El estudio del nuevo modelo ndashfuertemente asentado en la autonomiacutea de los gestores puacuteblicos y en la responsabilidad por la consecucioacuten de los objetivosndash asiacute como de los problemas derivados de su aplicacioacuten praacutectica pretende aportar un punto de vista que enriquezca las iniciativas que en la misma liacutenea se han emprendido en Espantildea

Palabras clave gestioacuten por resultados control interno responsabilidad

ABSTRACT

The objective of this research is to outline the characteristics of administrative reform unshydertaken in Italian law at the end of the last century which introduced Public Management by Reshysults The study of the new model ndashstrongly established in the autonomy of public administrators and in their responsibility for the achievement of objectivesndash coupled with the problems arising from its practical application tends to support the view that enrichment of these initiatives has been undershytaken in Spain in the same way

Key words public management internal control responsability

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IacuteNDICE

11 INTRODUCCIOacuteN

12 LA NIacuteTIDA SEPARACIOacuteN ENTRE LAS FUNCIONES POLIacuteTICA Y ADMINISTRATIVA Y LA NUEVA 12 CATEGORIacuteA DE LOS DIRECTIVOS PUacuteBLICOS

13 NUEVA RELACIOacuteN ENTRE LA ADMINISTRACIOacuteN PUacuteBLICA Y LOS DIRECTIVOS CONTENIDO 12 Y EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y DEL CONTRATO LABORAL

14 LA NUEVA ESTRUCTURACIOacuteN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO

15 LA NUEVA CONFIGURACIOacuteN DEL CONTROL INTERNO EN EL MARCO DE LA GESTIOacuteN 12 PUacuteBLICA POR RESULTADOS

13 51 Modalidades del control interno y los objetivos perseguidos por cada uno de ellas

13 52 Las interrelaciones entre las distintas modalidades de control interno

16 LOS SISTEMAS DE EVALUACIOacuteN DE LA GESTIOacuteN DE LOS DIRECTIVOS PUacuteBLICOS

17 LAS MEDIDAS ESPECIacuteFICAS APLICABLES A LOS DIRECTIVOS PUacuteBLICOS A CONSECUENCIA 12 DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS EN SU GESTIOacuteN ADMINISTRATIVA Y LOS INCENTIVOS 12 ECONOacuteMICOS

18 LA PROGRAMACIOacuteN PUacuteBLICA EN EL AacuteMBITO DE LA GESTIOacuteN POR RESULTADOS LOGROS 12 Y RETROCESOS LA LABOR DEL COMITEacute CIENTIacuteFICO PARA LA COORDINACIOacuteN DEL NUEVO 12 MODELO

19 LA UacuteLTIMA EVALUACIOacuteN DEL COMITEacute TEacuteCNICO CIENTIacuteFICO

10 LA CONEXIOacuteN ENTRE LOS CONTROLES INTERNOS CON EL CONTROL DE GESTIOacuteN EXTERNO 12 ATRIBUIDO A LA CORTE DEI CONTI

BIBLIOGRAFIacuteA

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Instituto de Estudios Fiscales

1 INTRODUCCIOacuteN

Al igual que Espantildea otros muchos paiacuteses han puesto en marcha procesos profundos de reforma administrativa y de gestioacuten de sus recursos puacuteblicos basado en los nuevos postulados de la ldquogestioacuten por resultadosrdquo1 Entre otras causas dichas transformaciones son consecuencia de la creciente demanda de los ciudadanos y de la sociedad en general de mejores y maacutes eficaces servicios puacuteblicos asiacute como por la necesidad de emplear los recursos puacuteblicos del modo maacutes eficiente posible en el marco que establecen las nuevas normas sobre equilibrio presupuestario En este contexto el nuevo enfoque sugiere tomar en consideracioacuten los resultados finales entendiendo por tales no soacutelo las actuaciones concretas realizadas al amparo de un determinado programa puacuteblico sino que especialmente el impacto que los mismos producen sobre la poblacioacuten en general o en parte de la misma De este modo la evashyluacioacuten de los resultados y la posterior utilizacioacuten de dicha informacioacuten en el proceso de toma de decishysiones es un aspecto central en el nuevo modelo el cual no obstante como en seguida se veraacute presenta peculiaridades en cada uno de los ordenamientos nacionales en los que ha sido aplicado

Durante la deacutecada de los antildeos noventa del siglo pasado el derecho italiano experimentoacute una profunda reforma orientada a racionalizar la actuacioacuten administrativa y a mejorar la forma de gestionar los recursos puacuteblicos2 El punto de partida de tales modificaciones se encuentra en la plasmacioacuten legislativa

1 Ello se explica por la notable influencia de los postulados del denominado New Public Management (NPM) una corriente de pensamiento que predica la inadecuacioacuten del modelo tradicional de administracioacuten basado en los principios burocraacuteticos y propone como remedio la introduccioacuten al aacutembito puacuteblico de conceptos teacutecnicas y metodologiacuteas desarrolladas en el mundo empresarial privado (agencias value for money result-oriented budget etc) Vid HOOD C ldquoA Public Management for all seasonsrdquo Public Administration nuacutem 69 1991 paacutegs 3 y ss

Para una visioacuten general de la aplicacioacuten del NPM pueden consultarse los informes que ha venido elaborando la Organizacioacuten para la Cooperacioacuten y el Desarrollo Econoacutemico (OCDE) disponibles en wwwocdeorgpuma (PUMA son las siglas del Public Management Comittee) Algunos de dichos estudios han sido publicados en Espantildea La Administracioacuten al servicio del puacuteblico MAP Madrid 1991 La transformacioacuten de la gestioacuten puacuteblica Las reformas en los paiacuteses de la OCDE MAP-BOE Madrid 1997 El Gobierno del futuro MAPOCDE Madrid 2003

En el Reino Unido tales ideas han propiciado por ejemplo la transformacioacuten de los sistemas de auditoriacuteas de las cuentas puacuteblicas el desarrollo de indicadores de gestioacuten (performance indicators) la realizacioacuten de controles perioacutedicos de la realizashycioacuten de los objetivos asignados veacutease JONES P C y BATES J G Public Sector Auditing Chapman and Hall Londres 1993

En Francia puede mencionarse la reforma presupuestaria ndashmaterializada con la aprobacioacuten de la Ley Orgaacutenica de 2001 relativa a las Leyes de Finanzas mediante la que se reforma la Ordenanza nuacutem 59-2 de 2 de enero de 1995ndash mediante la que se estableshyce una gestioacuten de los recursos puacuteblicos orientadas a los resultados designacioacuten de responsables de programas en los departashymentos ministeriales a los que se les atribuye una amplia discrecionalidad para alterar las asignaciones presupuestarias siempre que acrediten un grado aceptable de consecucioacuten de los objetivos establecidos nueva estructura de los presupuestos (se abandoshyna la tradicional por capiacutetulos) que se conforma en ldquomisionesrdquo ldquoprogramasrdquo y ldquoaccionesrdquo adopcioacuten de un nuevo sistema de inforshymacioacuten contable etc La implementacioacuten y coordinacioacuten general de la reforma ha sido atribuida el Ministerio de Economiacutea franceacutes que ha creado una Direccioacuten General especiacuteficamente para este fin y una paacutegina web donde se reuacutenen todos los antecedentes de la reforma y los resultados actualizados de su seguimiento wwwminefigouvfrthemesfinances_etatbudgetindexhtm

Tambieacuten pueden consultarse entre otros RULLIER B ldquoSur la reacutenovation du controcircle budgeacutetairerdquo Revue franccedilaise de droit constitutionnel nuacutem 55 2003 paacutegs 596 a 599 (origen y antecedentes de la reforma) y CANNAC Y ldquoMettre en oeuvre la loi organique relative aux lois de financesrdquo Revue franccedilaise de finances publiques junio 2003 paacutegs 10 y ss (examen de las liacuteneas principales de la nueva legislacioacuten)

En Latinoameacuterica el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha implementado el ldquoPrograma de Fortalecimiento de la Capacidad de Formulacioacuten y Gestioacuten de Presupuestos por Resultadosrdquo ndashbajo la forma de Cooperacioacuten Teacutecnica Regional No Reembolsablendash suscribiendo convenios Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay y Uruguay En el caso de Chile la ejecucioacuten de este convenio estaacute a cargo de la Direccioacuten de Presupuestos del Ministerio de Hacienda (DIPRES) que anualmente publica varios informes sobre los avances en esta materia el uacuteltimo 2005 ldquoSistema de control de gestioacuten y presupuestos por resultashydos La experiencia chilena (2005)rdquo disponibles en wwwdiprescl Una exposicioacuten de esta experiencia en el citado paiacutes puede verse en los siguientes trabajos de MARCEL M ldquoModernizacioacuten del Estado y gestioacuten de recursosrdquo Revista Chilena de Adminisshytracioacuten Puacuteblica nuacutem 1 1994 paacutegs 15 y ss ldquoIndicadores de desempentildeo como instrumento de modernizacioacuten en el Estado de Chilerdquo Perspectivas en poliacutetica economiacutea y gestioacuten nuacutem 1 1998 paacutegs 49 y ss 2 El origen de estas reformas puede situarse en las propuestas contenidas en el denominado Informe sobre los principales problemas de la Administracioacuten Puacuteblica presentado al Parlamento por el entonces Ministro de la Funcioacuten Puacuteblica GIANNINI M S el 16 de noviembre de 1979 El texto iacutentegro de dicho informe asiacute como la discusioacuten parlamentaria que su contenido suscitoacute se encuentra recogido en la RTDP II 1982 Tambieacuten resulta uacutetil la lectura de Le riforme amministrative a quattro anni dal Rap-porto Giannini Istituto di Studi sullrsquo Amministrazione Milaacuten 1984 donde se efectuacutea una primera evaluacioacuten de los eacutexitos y fracasos de las distintas medidas propuestas en el citado informe

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de la distincioacuten entre la actividad de direccioacuten poliacutetica desarrollada por los oacuterganos de gobierno y la actishyvidad de gestioacuten atribuida a los directivos puacuteblicos Mediante los citados cambios se pretendiacutea introducir al ordenamiento juriacutedico italiano la nueva cultura de la ldquogestioacuten por resultadosrdquo reforzando al mismo tiempo las tres E (eficiencia eficacia y economiacutea) como paraacutemetros de la actuacioacuten administrativa3

Dicha diferenciacioacuten se plasmaraacute maacutes tarde por un lado en las normas que disciplinan la elaboracioacuten de los presupuestos generales del Estado (bilancio annuale)4 y por otro en la configushyracioacuten de los controles tanto internos como externos sobre el gasto puacuteblico De este modo el citado criterio se convierte en el rasgo distintivo del proceso de reforma de la Administracioacuten Puacuteblica italiana en el periacuteodo antes indicado cuya vigencia se proyecta en el reacutegimen actual

2 LA NIacuteTIDA SEPARACIOacuteN ENTRE LAS FUNCIONES POLIacuteTICA Y ADMINISTRATIVA Y LA NUEVA CATEGORIacuteA DE LOS DIRECTIVOS PUacuteBLICOS

La citada diferenciacioacuten fue establecida por el Decreto Legislativo 291993 de 3 de feshybrero de Racionalizacioacuten de la organizacioacuten de las administracioacuten puacuteblica y de la funcioacuten puacuteblica5 En lo fundamental las disposiciones del citado texto normativo atribuyen a los oacuterganos de gobierno la funcioacuten de direccioacuten poliacutetico-administrativa la cual se ejerce mediante las siguientes competencias a) la definicioacuten de los objetivos prioridades planes programas y directivas generales para la gestioacuten administrativa b) la asignacioacuten a los directivos puacuteblicos de los recursos financieros humanos y mateshyriales necesarios para la consecucioacuten de los objetivos que se les hayan encomendado y c) a traveacutes de la verificacioacuten de los resultados alcanzados mediante la gestioacuten administrativa y su correspondenshycia con los objetivos definidos en las mencionadas directivas

Por su parte la figura de los directivos puacuteblicos dirigenti adquiere un rol central en el enshygranaje del nuevo sistema disentildeado por el Decreto Legislativo 291993 Ello es asiacute puesto que el citado texto legal les atribuye la gestioacuten administrativa en teacuterminos ampliacutesimo ndasha ellos compete ldquola adopcioacuten

3 CERULLI IRELLI V y LUCIANI F ldquoI principi generalirdquo en I sistema dei controlli interni nelle Pubbliche amministrazioni SCHLITshyZER E (dir) Giuffregrave 2002 4 Vid Ley 941997 de 3 de abril mediante la cual se supera la tradicional articulacioacuten de los presupuestos por capiacutetulos y se establece una nueva clasificacioacuten basada en dos criterios a) unidades de base y b) funciones-objetivos 5 Con todo no se trata de una reforma enteramente novedosa ya que una transformacioacuten similar se habiacutea intentado antildeos antes en el Derecho italiano aunque sin alcanzar los resultados esperados En este sentido el citado Decreto Legislativo de 1993 ha sido calificado como ldquoel uacuteltimo anhelo del proceso encaminado a redefinir la relacioacuten entre poliacutetica y administracioacuten y a valorar la autonomiacutea de los directivos puacuteblicosrdquo Vid Drsquo ORTA C ldquoLa riforma della dirigenza dalla sovrapposizione alla distinshyzione fra politica e amministrazionerdquo RTDP nuacutem 1 de 1994 paacuteg 169

Como antecedente del nuevo sistema debe recordarse el Decreto del Presidente de la Repuacuteblica nuacutemero 7481972 de 20 de junio cuya finalidad fue establecer una separacioacuten entre las funciones poliacutetica y administrativa Para ello el citado Decreto establecioacute una nueva categoriacutea de directivos de la Administracioacuten la denominada dirigenza statale a los que el ordenamiento juriacutedico italiano dotoacute de importantes potestades ndashejercidas en un reacutegimen de autonomiacuteandash en materia de programacioacuten y ejecushycioacuten del gasto puacuteblico De forma paralela se establecioacute un sistema de responsabilidad especiacutefica para tales directivos la que se hariacutea efectiva tomando como base los resultados alcanzados en la gestioacuten de los respectivos servicios puacuteblicos Sin embarshygo el citado modelo (mayor autonomiacutea y responsabilidad por resultados) tuvo una aplicacioacuten parcial en lo que aquiacute interesa destacar porque no se previeron los instrumentos idoacuteneos para verificar y evaluar la consecucioacuten de los objetivos por parte de la dirigenza statale Una anaacutelisis completo del Decreto de 1972 en Drsquo ORTA C ldquoControllo di gestione e responsabilitagrave dirigenshyziale nelle recenti riforme della Pubblica Amministrazionerdquo RTDP nuacutem 4 1994 paacuteg 1011

Con posterioridad la citada distincioacuten fue incorporada al aacutembito de los entes locales mediante la Ley 1421990 de Ordenashycioacuten de las autonomiacuteas locales (art 51) confirmada posteriormente por el artiacuteculo 107 del Decreto Legislativo nuacutemero 267 de 18 de agosto de 2000 que refunde y sistematiza las normas dictadas hasta esa fecha para el aacutembito local

Por uacuteltimo el citado Decreto Legislativo de 1993 ha sido objeto de varias reformas y refundiciones posteriores En la actualishydad sus disposiciones han sido recogidas en el Decreto Legislativo 1652001 de 30 marzo Norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche Las referencias normativas a este uacuteltimo ndashla legislacioacuten vigente en esta materiandash se realizaraacuten soacutelo cuando modifiquen las figuras contenidas en el Decreto Legislativo de 1993

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de los actos administrativos la gestioacuten financiera teacutecnica y administrativa mediante poderes autoacutenoshymos de gasto de organizacioacuten de los recursos humanos instrumentales y de controlrdquo6ndash y ademaacutes en un reacutegimen de maacutexima autonomiacutea ya que se prohiacutebe que los oacuterganos poliacuteticos puedan intervenir en el campo de actuacioacuten de los directivos En efecto tal y como sentildeala el artiacuteculo 14 3 Decreto Legislativo 291993 los titulares de los respectivos departamentos ministeriales no pueden ldquorevocar reformar reshyservar o avocar para siacute ni adoptar actos de competencia de los directivosrdquo cuyas potestades soacutelo pueshyden ser derogadas mediante ldquonormas legales especiacuteficasrdquo7 y no por tanto mediante normas de rango inferior Sin embargo en situaciones de mala administracioacuten (inactividad retardo o grave inobservancia de las directivas poliacuteticas y siempre que ello determine a su vez un perjuicio para los intereses puacuteblishycos) la citada prohibicioacuten decae permitieacutendose la intervencioacuten directa del Ministro mediante un proceshydimiento que se articula en dos fases La primera en la que se otorga un plazo perentorio al directivo con la finalidad de que ponga teacutermino a la inobservancia detectada y la segunda en la que el titular del departamento ministerial procede a nombrar un ldquocomisario ad actardquo ndashque viene a sustituir para una o maacutes tareas especiacuteficas al directivondash de cuyo nombramiento debe darse cuenta al Consejo de Ministros

Por otro lado como consecuencia natural de la autonomiacutea de gestioacuten los directivos puacuteshyblicos responden en exclusiva por los resultados obtenidos en sus respectivos aacutembitos de actuacioacuten En virtud de esta ldquoresponsabilidad por resultadosrdquo los directivos puacuteblicos pueden ser premiados con incentivos econoacutemicos ritribuzioni di risultato o bien ser objeto de un amplio elenco de medidas orienshytadas a poner teacutermino a casos de mala administracioacuten cuya existencia se constata mediante la aplishycacioacuten de los mecanismos de control interno que la nueva legislacioacuten ha previsto seguacuten se explica un poco maacutes adelante8

Esta nueva configuracioacuten de las funciones poliacutetica y administrativa y especialmente el reconocimiento de la antes indicada autonomiacutea de gestioacuten de los directivos puacuteblicos ha transformado la organizacioacuten administrativa ndashconstruida tradicionalmente sobre relaciones jeraacuterquicasndash hacia un modelo de supraordenacioacuten basado en el principio de colaboracioacuten entre los citados niveles9 En reashylidad la transformacioacuten ha sido mucho mas profunda ya que el Decreto Legislativo de 1993 dio inicio a un proceso de ldquoprivatizacioacutenrdquo de la funcioacuten puacuteblica que en el caso del personal directivo de aacutembito estatal (incluido el de los organismos autoacutenomos) se tradujo en la supresioacuten de las distintas clases hasta entonces existentes ndashsalvo los miembros de los cuerpos y fuerzas de seguridad de las fuerzas armadas de la carrera diplomaacutetica y de las prefecturasndash y la adscripcioacuten de todos ellos en un escalashy

6 Vid artiacuteculos 32 16 y 17 Decreto Legislativo 291993 Los dos uacuteltimos artiacuteculos citados se ocupan de especificar las citadas competencias entre los dos niveles de directivos que contempla el citado texto legal dirigenti generali y dirigenti 7 A juicio de Drsquo ORTA C La riforma cit paacuteg 172 la citada distincioacuten no debe entenderse como draacutestica y total sino maacutes bien como un ldquocriterio regulador de fondordquo de las relaciones entre los oacuterganos de gobierno la Administracioacuten y la burocracia meshydiante el cual el legislador ha intentado reequilibrar los aacutembitos poliacutetico y administrativo caracterizados por las ldquoconstantes invasiones de la poliacutetica en el campo de la gestioacutenrdquo 8 Una situacioacuten que contrasta con el sistema general que rige en materia de gestioacuten puacuteblica por resultados en Espantildea En efecto si bien la Ley 472003 de 26 de noviembre General Presupuestaria establece expresamente que los titulares de los entes y oacuterganos administrativos incluidos en el aacutembito de su aplicacioacuten (sector puacuteblico estatal art 2) ldquoseraacuten responsables de la consecucioacuten de los objetivos fijadosrdquo (art 694) no anuda a dicha responsabilidad ninguna consecuencia personal para el gesshytor (v gr posibilidad de remocioacuten en el caso de cargos de libre designacioacuten obtencioacuten o peacuterdida de bonos por rendimiento etc) En realidad la Ley Presupuestaria espantildeola vincula los resultados de la gestioacuten con un aacutembito muy diverso el de la proshygramacioacuten presupuestaria puesto que dispone que las asignaciones a los centros gestores se efectuaraacuten teniendo en cuenta entre otros aspectos ldquoel nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anterioresrdquo (art 312)

Por otro lado cabe subrayar que soacutelo en el aacutembito de la Ley 282006 de 18 de julio de Agencias Estatales para la mejora de los servicios puacuteblicos rige un sistema similar al consagrado por el ordenamiento juriacutedico italiano Dicho texto legal establece que los objetivos de cada una de las Agencias deberaacuten expresarse formalmente en un documento denominado ldquocontrato de gestioacutenrdquo donde se deberaacute especificar ademaacutes la forma en que se hace efectiva la responsabilidad por su cumplimiento y los mecanismos de control apropiados para cada una de ellas 9 Es la opinioacuten de CARINGELLA F y MERINO R Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni dopo il DLgs 29 ottobre 1998 n 387 dottrina giurisprudenza appendice normativa Naacutepoles Edizioni giuridiche Simone 1999 paacuteg 118 al afirmar que ldquolas relaciones entre los Ministros y directivos se caracteriza por la supraordenacioacuten de tipo funcional de los primeros sobre los segundos en razoacuten de la primaciacutea de la funcioacuten de direccioacuten respecto de la de gestioacutenrdquo En un sentido similar Drsquo ORTA C La riforma cit paacuteg 169 cuando se refiere a una ldquorelacioacuten de supraordenacioacuten diversas por calidad e intensidad a la tradicional jerarquiacuteardquo TORCHIA L ldquoIl riordino dellrsquoamministrazione centrale criteri condizioni e srtumentirdquo Diritto Pubblico nuacutem 3 1999 paacuteg 697 estima que el legislador de 1993 ha ordenado las citadas funciones de acuerdo con un ldquocriterio de tendencial exclusividadrdquo Seguacuten esta autora la aludida diferenciacioacuten representa un ldquocambio crucialrdquo en la visioacuten tradicional del ordenamiento juriacutedico italiano ya que por primera vez la relacioacuten entre el Ministro y los demaacutes oacuterganos y servicios ministeriales no se basa en un continuum funzionale al reservarse algunas funciones en exclusiva a los directivos mientras que otras soacutelo pueden ser ejercidas por los oacuterganos de Gobierno

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foacuten uacutenico el denominado ruolo unico10 Eacuteste se articula como una categoriacutea interministerial depenshydiente de la Presidencia del Consejo de Ministros y organizado de forma tal que se garantice la neceshysaria especificidad teacutecnica de las funciones directivas

En la antes citada categoriacutea uacutenica el legislador ha establecido sin embargo una subdivishysioacuten entre directivos de prima y segunda fase En el primer grupo se incluyen en un primer momento aquellas personas que a la entrada en vigor del citado decreto legislativo se encuentren desarrollando las funciones propias de esta categoriacutea (v gr secretario general ministerial) y posteriormente podraacuten incorporarse al mismo aquellos directivos de segunda fase a los que se les haya encomendado el desarrollo de dichas funciones que eacutestas hayan sido realizadas de forma efectiva por un periacuteodo no inferior a cinco antildeos y siempre que no hayan incurrido en el tipo especial de responsabilidad asociada a los directivos El segundo grupo estaacute conformado por los demaacutes directivos que no cumplan con los requisitos anteriores incluidos los de nuevo ingreso11 Ademaacutes la reforma contempla de modo expreshyso la posibilidad de encargar tareas directivas a profesionales externos a la Administracioacuten especialshymente aqueacutellos que desarrollen sus funciones en el aacutembito de la docencia universitaria la investigacioacuten la magistratura o la abogaciacutea del Estado

Por uacuteltimo en su empentildeo por flexibilizar al maacuteximo el desempentildeo de las funciones direcshytivas el legislador italiano ha previsto la posibilidad de rotacioacuten movilidad e intercambiabilidad (entre las distintas Administraciones) de los profesionales incluidos en dicha categoriacutea12

3 LA NUEVA RELACIOacuteN ENTRE LA ADMINISTRACIOacuteN PUacuteBLICA Y LOS DIRECTIVOS CONTENIDO Y EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y DEL CONTRATO LABORAL

En un principio y siguiendo las disposiciones del Decreto Legislativo 291993 la relacioacuten entre los directivos y la Administracioacuten se rige por un contrato de derecho privado en cuyo texto se especifican las tareas a desarrollar los resultados esperables de la gestioacuten la duracioacuten del mismo asiacute como el tratamiento econoacutemico aplicable a cada caso Soacutelo una vez que tales extremos han sido establecidos es posible dictar el denominado provvedimento di incarico es decir el acto administratishyvo mediante el cual la Administracioacuten expresa formalmente su voluntad de atribuir dichas tareas a un directivo en particular En este sentido la Corte dei Conti ha tenido la ocasioacuten de subrayar que a pesar de la estrecha relacioacuten entre el citado acto administrativo y el contrato individual deben distinguirse los planos a los que pertenece cada figura El primero de derecho puacuteblico estaacute orientado ldquoa la conshysecucioacuten de fines puacuteblicos con pleno respeto a los principios de legalidad imparcialidad y buena gestioacuten (art 97 Constitucioacuten italiana)rdquo mientras que el segundo de derecho privado tiene por objeto ldquola graduacioacuten de los deberes y el correspondiente tratamiento econoacutemicordquo13

Con posterioridad sin embargo el Decreto Legislativo 1652001 de 30 de marzo Norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche introdujo importanshytes novedades en el aacutembito de los directivos puacuteblicos En lo que aquiacute interesa destacar en su artiacuteculo 19 dispone a diferencia de la redaccioacuten precedente que el acto administrativo debe individualizar el objeto del encargo y los objetivos especiacuteficos a conseguir en relacioacuten con las prioridades planes y proshygramas definidos por el oacutergano poliacutetico y las eventuales modificaciones de los mismos que se produzshy

10 Un anaacutelisis completo de la aplicacioacuten del nuevo marco juriacutedico en CORTE DEI CONTI Seccioacuten central de control de gestioacuten sobre la Administracioacuten Puacuteblica Deliberacioacuten 132001G Attuazione della normativa concernente il conferimento di funzioni dirigenziali nellrsquoambito delle amministrazioni dello stato 11 A diferencia del modelo anterior la nueva legislacioacuten contempla que el ingreso al nivel directivo se produce mediante concurso previa superacioacuten de a) un examen puacuteblico o b) un curso de formacioacuten en la Escuela Superior de la Administracioacuten Puacuteblica 12 Asiacute lo declara expresamente el artiacuteculo 19 Decreto Legislativo 1993 13 Vid Corte dei Conti Deliberacioacuten 132001G cit paacuteg 20

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can en el curso de la relacioacuten asiacute como la duracioacuten del encargo la cual debe ser correlativa a los objetishyvos prefijados Por su parte el contrato individual tiene como uacutenica finalidad la determinacioacuten del tratashymiento econoacutemico del respectivo directivo De este modo se unifica el reacutegimen juriacutedico de este tipo de funciones y lo que es maacutes importante el acto administrativo adquiere un rol preponderante respecto del contrato el cual viene definido por el legislador como meramente accesorio y auxiliar de aqueacutel

Por otro lado aunque sea de pasada conviene dejar apuntada la controversia surgida en Italia a propoacutesito de la naturaleza juriacutedica ndashpuacuteblica o privadandash del ya citado provvedimento di incarico Es probable que esta disparidad tenga su origen en la atribucioacuten expresa al juez ordinario de la comshypetencia para conocer y resolver las ldquocontroversias relativas al otorgamiento y a la revocacioacuten de encargos a los directivos y a su respectiva responsabilidadrdquo (art 63) sin realizar ninguna distincioacuten de si dicha competencia comprende las controversias derivadas del contrato del acto o ambas Para los defensores del caraacutecter puacuteblico del provvedimiento ndashpraacutecticamente la totalidad de la doctrinandash dicho acto es el resultado de un previo procedimiento administrativo a resultas del cual la Administracioacuten Puacuteblica manifiesta su voluntad En concreto se tratariacutea de un acto de ldquoalta administracioacutenrdquo mediante el cual la Administracioacuten gestiona y organiza los diversos cargos y puestos de trabajo A consecuenshycia de lo anterior la eventual modificacioacuten o revocacioacuten del citado acto soacutelo puede ser realizado con plena observancia de las exigencias relativas al procedimiento administrativo (Ley 2411990) Y ademaacutes tales decisiones se someten plenamente al control judicial con la finalidad de asegurar la correccioacuten y la legalidad de la actuacioacuten administrativa (arts 97 a 113 de la Constitucioacuten Italiana)

Una segunda interpretacioacuten mayoritaria en la jurisprudencia considera por el contrario que el acto administrativo de encomienda de funciones directivas tiene una naturaleza esencialmente privada De acuerdo con esta posicioacuten no podriacutea tratarse de un verdadero acto administrativo por cuanto el antes citado artiacuteculo 63 Decreto Legislativo 1652001 atribuye a la jurisdiccioacuten del juez orshydinario las controversias relativas al otorgamiento y revocacioacuten de este tipo de funciones Siguiendo esta posicioacuten se tratariacutea de un acto de naturaleza privada mediante el cual la Administracioacuten Puacuteblica procede a la gestioacuten y organizacioacuten de las relaciones de trabajo y en la medida en que la Adminisshytracioacuten actuacutea como sujeto privado podriacutea libremente modificar o revocar los encargos directivos sin sujecioacuten de las reglas de derecho puacuteblico (Constitucioacuten y Ley de Procedimiento)

Acerca de este debate se ha pronunciado la Corte de Casacioacuten (secciones unidas) meshydiante Sentencia nuacutemero 102882003 acogiendo la segunda de las interpretaciones antes referidas14 En dicha sentencia la Corte Suprema ha afirmado que la Administracioacuten Puacuteblica en el desarrollo de su actividad privada no estaacute sometida a la observancia de los principios constitucionales de buena administracioacuten y de consecucioacuten de los intereses generales Una interpretacioacuten que en todo caso resulta criticable porque la actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica tambieacuten aqueacutella revestida de veste privada debe siempre estar orientada a la satisfaccioacuten del intereacutes general y en este punto no puede ser equiparada absolutamente con la actuacioacuten de un sujeto privado

Cabe antildeadir por uacuteltimo que el legislador italiano necesariamente al tanto de la enorme poleacutemica suscitada en esta materia no ha aprovechado ninguna de las modificaciones realizadas al texto del Decreto Legislativo 1652001 para cambiar la redaccioacuten del poleacutemico artiacuteculo 63 Una situashycioacuten que contrasta sin embargo con el nuevo texto del artiacuteculo 19 (relativo al provvedimentordquo) donde se mantiene el teacutermino ldquoactordquo pero donde se suprime el predicado ldquoadministrativordquo lo que podriacutea intershypretarse como un apoyo impliacutecito a la segunda de las antes expuestas posiciones


La Ley 941997 de 3 de abril de Normas de Contabilidad general del Estado en materia de presupuesto introdujo una serie de modificaciones en la estructura tradicional de los Presupuesshy

14 Confirmada entre otras por la Sentencia de la Corte de Casacioacuten nuacutem 56592004 de 20 de marzo

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tos Generales con la finalidad de interconectar el aacutembito presupuestario contable con la nueva esshytructura organizativa de la Administracioacuten Puacuteblica15 Entre dichas modificaciones cabe destacar la obligacioacuten de determinar con precisioacuten los denominados ldquocentros de responsabilidadrdquo de la actividad de gestioacuten o administrativa con la finalidad de hacer exigible la responsabilidad por resultados de los directivos puacuteblicos

A cada uno de dichos centros de responsabilidad se le asigna un conjunto de recursos financieros la asiacute llamada ldquounidad de previsioacuten baacutesicardquo cuya aprobacioacuten se mantiene en sede parlashymentaria Sin embargo la desagregacioacuten de dicha unidad es a la luz de las nuevas disposiciones legales una competencia del Gobierno (Ministerio de Economiacutea y Ragioneria generale dello Stato) el cual procede a su distribucioacuten en capiacutetulos mediante el denominado presupuesto administrativo (bishylancio amministrativo) En todo caso en la determinacioacuten de dicha unidad se debe asegurar su coheshyrencia con los objetivos generales definidos para cada sector de actividad por los titulares de los departamentos ministeriales (art 11 D Leg 2791997)

Por otra parte a los efectos de permitir el maacuteximo conocimiento por parte del Parlamenshyto el legislador obliga al Gobierno a acompantildear una nota explicativa que ilustre acerca del contenido especiacutefico de cada una de las ldquounidades de previsioacuten baacutesicardquo y en particular acerca de los prograshymas y proyectos financiados con cargo a cada una de dichas unidades asiacute como su calendario de ejecucioacuten16 En la experiencia praacutectica sin embargo dichas notas explicativas y las respectivas dishyrectivas generales elaboradas por los Ministerios no han especificado de forma adecuada las poliacutetishycas puacuteblicas en teacuterminos de objetivos medios e indicadores tal y como exige el nuevo modelo legislativo17 Por este razoacuten el Presidente del Consejo de Ministros mediante una Directiva de 12 de diciembre de 2000 ha establecido un contenido miacutenimo obligatorio de tales documentos a) la definishycioacuten precisa de las misiones institucionales de cada una de las Administraciones Puacuteblicas b) la esshypecificacioacuten de los objetivos de los centros de responsabilidad c) la determinacioacuten de los proyectos de mayor importancia la designacioacuten de los responsables de su ejecucioacuten asiacute como un calendario aplicacioacuten y d) la definicioacuten de las funciones de control interno del staff adscrito a cada departamenshyto ministerial

Otra novedad de importancia en el aacutembito presupuestario es la introduccioacuten a partir del ejercicio del antildeo 2000 en todas las Administraciones Puacuteblicas un sistema de contabilidad ecoshynoacutemica analiacutetica por centros de coste con la finalidad de permitir la evaluacioacuten econoacutemica de los servicios puacuteblicos (Tiacutetulo III D Legislativo 2791997 7 de agosto)18 Dicho sistema pone en relashycioacuten los recursos humanos financieros e instrumentales empleados con los resultados obtenidos con la finalidad de evaluar los costes y de hacer efectiva la responsabilidad de los directivos puacuteblishycos El citado Decreto Legislativo ha encomendado a la Ragioneria Generale dello Stato la misioacuten de introducir en el sistema contable puacuteblico la contabilidad econoacutemica por centros de coste A dishycho oacutergano compete por tanto la consolidacioacuten de los datos econoacutemicos transmitidos por cada Administracioacuten y a partir ellos elaborar la documentacioacuten presupuestaria destinada a los oacuterganos poliacuteticos y de control

15 Asiacute lo sentildeala expresamente el artiacuteculo 51 del citado texto legal cuando expresa entre sus objetivos el de ldquoracionalizar la gestioacuten financiera poniendo en relacioacuten la distribucioacuten de los recursos con la identificacioacuten de los centros de responsabilidad administrativa y la disciplina en la gestioacuten presupuestariardquo

Ademaacutes teacutengase en cuenta que la Ley de 1994 fue desarrollada mediante el Decreto Legislativo 2791997 de 7 de agosto sobre la Individuazione delle unitaacute previsione di base del bilancio riordino del sistema di Tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale dello Stato 16 Vid artiacuteculo 17 del Decreto Legislativo 2791997 de 7 de agosto 17 En un tono muy criacutetico PIERONI M ldquoIl ciclo dei documenti di bilanciordquo Rivista Corte dei Conti nuacutem 5 2001 paacuteg 9 afirma que el contenido de las notas explicativas y de las directivas ministeriales muestra una ldquoescasa atencioacuten y sensibilidad de las Administraciones Puacuteblicasrdquo con el indeseable efecto de debilitar la eficacia de las reformas introducidas en la deacutecada de los antildeos noventa Junto a ello antildeade el autor se ve tambieacuten seriamente afectado el conocimiento del oacutergano legislativo acerca del contenido y destino del gasto puacuteblico al momento de aprobar los presupuestos generales y en uacuteltimo teacutermino dicha situacioacuten empobrece las ulteriores funciones de la Corte dei Conti en este aacutembito 18 Para una explicacioacuten de las objetivos y metodologiacutea del nuevo sistema de contabilidad es uacutetil la lectura de la Circular nuacutem 32 ldquoSitema unico di contabilitagrave analitica per centri di costo Ammnistrazione centrali dello Stato budget economici per lrsquo anno 2000rdquo de la Ragioneria Generale dello Stato aprobada el 26 de mayo de 1999 Disponible en la paacutegina web del citado oacutergano httpwwwrgsmefgovitVERSIONE-ICIRCOLARI2007indexasp

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5 LA NUEVA CONFIGURACIOacuteN DEL CONTROL INTERNO EN EL MARCO DE LA GESTIOacuteN PUacuteBLICA POR RESULTADOS

51 Modalidades del control interno y los objetivos perseguidos por cada uno de ellas

A partir de la aprobacioacuten del Decreto Legislativo nuacutemero 286 1999 de 30 de julio de Reordenacioacuten y potenciacioacuten de los mecanismos e instrumentos de seguimiento (monitoraggio) y evaluacioacuten de los costes de los rendimientos y de los resultados de la actividad desarrollada por las Administraciones Puacuteblicas el control interno se configura como una categoriacutea general articulada a su vez en los siguientes tipos especiacuteficos

a) La evaluacioacuten y el control estrateacutegico que tiene por objeto la actividad de direccioacuten poliacutetica (objetivos estrateacutegicos planes programas etc) y la verificacioacuten de su aplishycacioacuten efectiva en el aacutembito de la gestioacuten (objetivosresultados)

b) el control de gestioacuten mediante el cual se verifica la eficacia la eficiencia y econoshymiacutea de la actuacioacuten administrativa con la finalidad de optimizar la relacioacuten entre cosshytes y resultados

c) la evaluacioacuten de los directivos que se lleva a efecto por los mismos oacuterganos que ejercen el primero de los controles antes indicados (estrateacutegico) y sobre la base de los resultados que se deriven del control de gestioacuten a efectos de hacer efectiva la ldquoresponsabilidad por resultados y

d) el control de regularidad administrativa y contable con la finalidad garantizar la leshygalidad regularidad y correccioacuten de la actuacioacuten administrativa19

La doctrina ha venido destacando que todos ellos responden a un modelo de control basashydo en la colaboracioacuten e informacioacuten reciacuteproca destinado a mejorar la actuacioacuten de la Administracioacuten Puacuteblica Una orientacioacuten por tanto muy diversa del concepto tradicional de control que pone el acento en las medidas negativas o sancionadoras que pueden ser aplicables a resultas del mismo20 Ademaacutes debe destacarse que entre estos controles existe una fuerte interdependencia es el caso por ejemplo de la evaluacioacuten de la actuacioacuten de los directivos que utiliza los resultados derivados del control de gestioacuten

Hay que precisar sin embargo que el legislador ha establecido una diferenciacioacuten entre el control de la regularidad administrativa y el resto de las modalidades de control interno antes referishydas Son eacutestas uacuteltimas las que conforman el sistema de control interno por ldquoresultadosrdquo las que de acuerdo con el Decreto Legislativo 2861999 deben ejercitarse ldquode forma integradardquo21 Esta separashycioacuten deriva ademaacutes de la prohibicioacuten de utilizar las mismas estructuras orgaacutenicas para llevar a cabo el control sobre los resultados de la gestioacuten y el control contable Eacuteste uacuteltimo no obstante juega un rol importante respecto de los primeros ya que no soacutelo garantiza la conformidad de la actuacioacuten adshyministrativa a legalidad sino que tambieacuten la fiabilidad de los demaacutes controles internos

Desde una perspectiva maacutes general Drsquo AURIA estima que despueacutes de la reforma de 1999 el modelo deberiacutea orientarse hacia la consolidacioacuten de ldquocontroles internos sobre la ejecucioacuten de los programas del gasto puacuteblico y al intercambio de la informacioacuten derivada del control de gestioacuten estrateacutegicordquo Y auacuten maacutes agrega el autor los resultados de tales controles internos debe ponerse a

19 Su ejercicio le estaacute encomendado a los servicios de inspeccioacuten constituidos en cada una de las dependencias administrativa asiacute como a los servicios financieros de la Ragioneria Generale dello Stato 20 BORGHI S ldquoLa valutazione ed il controllo strategico nellrsquo ambito della nuova disciplina dei controlli interni nella pubblica amministrazionerdquo Rivista Corte dei Conti nuacutem 6 2004 paacuteg 1 afirma que la modificacioacuten legislativa de 1999 implica ldquoel paso de un modelo de control lsquorepresivorsquo a uno de tipo lsquocolaborativorsquordquo En similares teacuterminos TESTA M ldquoControlli interni attori strumenshyti contestirdquo Rivista Corte dei Conti nuacutem 4 de 2003 paacuteg 1 21 Para GARRI F I controlli nellrsquo ordinamento italiano Giuffreacute Milaacuten 1998 paacuteg 234 la citada integracioacuten se orienta por un lado a la eliminacioacuten de las duplicidades en las fiscalizaciones y por otro en la utilizacioacuten reciacuteproca de los resultados de los diversos tipos de control tanto internos como externos sobre la Administracioacuten Puacuteblica

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disposicioacuten de la Corte dei Conti desde el momento que dicha informacioacuten constituye el objeto primashyrio del control externo que le corresponde desempentildear22

52 Las interrelaciones entre las distintas modalidades de control interno

La evaluacioacuten y el control estrateacutegico tienen por finalidad verificar la adecuada aplicacioacuten de las directivas y demaacutes instrumentos de planificacioacuten y programacioacuten poliacutetica asiacute como la supervigilancia de la gestioacuten desarrollada por los directivos especialmente la realizada por los directivos de maacutes alto nivel puesto que son ellos los destinatarios directos de las orientaciones emanadas de cada uno de los Ministros Este control ndashejercido por unidades especializadas adscritas a cada uno de los centros gubernamentalesndash23

aporta los elementos de racionalidad necesarios para el desarrollo de la actividad de programacioacuten estrateacuteshygica y de direccioacuten poliacutetico-administrativa24 (ldquola actividad de evaluacioacuten y de control estrateacutegico apoya la actividad de programacioacuten estrateacutegica y de direccioacuten poliacutetico administrativardquo art 12a)

Por su parte el control de gestioacuten responde a una estructura muy similar a la antes desshycrita en la medida en que es ejecutada por unidades que responden directamente a los directivos y sirven al mismo tiempo de apoyo teacutecnico a su gestioacuten Tales unidades sin embargo no vienen deshyterminadas por el legislador sino que de acuerdo con el criterio de flexibilidad organizativa antes refeshyrido se otorga a cada Administracioacuten la eleccioacuten del modelo que considere maacutes adecuado para sus necesidades Son eacutestas por tanto las que determinan la unidad responsable del control de gestioacuten asiacute como los demaacutes aspectos concernidos en estas labores como son entre otros el procedimiento y la determinacioacuten de los objetivos de la gestioacuten y de los sujetos responsables de su consecucioacuten la especificacioacuten de los indicadores para medir la eficiencia eficacia y economiacutea etc

Por uacuteltimo el control de los directivos puacuteblicos comprende tanto la medicioacuten de los resulshytados obtenidos como la capacidad de organizacioacuten demostrada en el desarrollo de sus funciones Con ello se pretende determinar de queacute forma y en queacute teacuterminos el directivo ha lograr traducir las orientaciones poliacuteticas definidas en el aacutembito gubernamental Para la doctrina este tipo de control se caracteriza por su caraacutecter ldquocolaborativordquo y no ldquosancionadorrdquo ya que el mismo estaacute orientado a ldquofavoshyrecer mediante la aplicacioacuten de procedimientos de correccioacuten el respeto de los programas establecishydos y el logro de los objetivos fijadosrdquo25


De acuerdo con un informe publicado en mayo de 200126 la efectiva implantacioacuten de sisshytemas de control y evaluacioacuten de los directivos presentaba un ldquocaraacutecter embrionariordquo en el aacutembito de

22 ldquoI Controllirdquo en Trattato di diritto Administrativo Diritto amministrativo generale Tomo II CASESSE S (dir) Giuffregrave Milaacuten 2003 paacuteg 1456 23 En el aacutembito ministerial estas funciones son desarrollados por los Serivizi di controllo interno (art 6 D L 2861999) Seguacuten explica COGLIANDRO G ldquoIl controllo strategico nei Ministerirdquo Rivista Corte dei Conti nuacutem 5 2002 paacuteg 2 estos servicios desarroshyllan una funcioacuten de apoyo teacutecnico muy importante de los Ministros ndashde quienes reciben instrucciones directas y les dan cuenta de los resultados de forma reservadandash de cuyo staff forman parte Sin perjuicio de ello a tales servicios antildeade el autor les corresshyponde una funcioacuten general de coordinacioacuten y desarrollo de los sistemas de control interno en cada departamento ministerial 24 En este sentido DENTE B ldquoLrsquoevoluzione dei controlli negli anni rsquo90rdquo en I controlli delle gestioni pubbliche Atto del Convenshygo Perugia 2-3 dicembre 1999 Banca drsquo Italia Roma 1999 paacuteg 28 sostiene que ldquola previsioacuten de una funcioacuten de evaluacioacuten y control estrateacutegico tiene por objetivo dotar a los oacuterganos de direccioacuten poliacutetica de una asistencia profesional semi-permanente para ser utilizado en relacioacuten con a) la determinacioacuten de las prioridades b) la definicioacuten de los niveles rendimiento que es posible alcanzar a partir de los recursos disponibles c) la formulacioacuten de un juicio acerca de la adecuacioacuten de los sistema de direccioacuten de cada una de las Administraciones y d) la evaluacioacuten de los directivosrdquo 25 Bonomolo A ldquoIl rapporto funzionale tra controllo di gestione e valutazione della dirigenzardquo Rivista Corte dei Conti nuacutem 6 2004 paacuteg 2 26 Vid Comitato tecnico scientifico per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico I Rapporto ldquoI controlli interno nei Ministerirdquo

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la Administracioacuten General del Estado En efecto a pesar de que en la mayoriacutea de los departamentos ministeriales se contaba con proyectos avanzados en esta materia soacutelo en uno de ellos (Ministerio de Hacienda) se habiacutea procedido a su implantacioacuten efectiva27 Sin embargo a fines del antildeo pasado la situacioacuten habiacutea mejorado sustancialmente por cuanto maacutes de la mitad de los ministerios habiacutean adopshytado efectivamente un sistema de evaluacioacuten mientras que el resto contaban con programas ya aproshybados y en viacuteas de aplicacioacuten Cabe destacar que dichos modelos son bastante similares entre siacute y que en teacuterminos generales son coherentes con las exigencias emanadas del Decreto Legislativo 2861999 Asiacute por ejemplo el citado texto legal establece que los resultados de la gestioacuten representen un valor preponderante en el modelo escogido (el peso atribuido a dicho concepto variacutea entre un 60 por 100 a un 75 por 100 dependiendo del Ministerio de que se trate) o que por subrayar otro extreshymo se considere una amplia tipologiacutea de objetivos aspecto que aparece reflejado tambieacuten en cada uno de los modelos adoptados por los diversos ministerios

Una mayor heterogeneidad es apreciable por el contrario en la forma en que se realiza el proceso de control de los directivos En este punto dependiendo del modelo adoptado podemos encontrar soluciones tan diversas como las siguientes existencia de una fase formalizada de negoshyciacioacuten inicial de los objetivos la evaluacioacuten en un periacuteodo intermedio y la eventual redefinicioacuten de los objetivos la participacioacuten activa del directivo objeto de control mediante una auto evaluacioacuten o por uacuteltimo la aprobacioacuten de un manual operativo por el que se determina el contenido y las diversas fashyses del citado proceso Es precisamente esta uacuteltima forma la que parece maacutes recomendable ndashaunque se puede complementar con otra u otras de las antes mencionadasndash puesto que la existencia de un conjunto de reglas aprobadas y conocidas por todos reduce el riesgo de arbitrariedad en la evaluashycioacuten y otorga una deseable transparencia a estos procedimientos

Cabe sentildealar por otro lado que los primeros datos estadiacutesticamente relevantes de los antes indicados procesos de valoracioacuten demuestran una cierta dispersioacuten en los resultados asiacute por ejemplo en el Ministerio de Justicia 52 directivos sobre 312 han obtenido la maacutexima calificacioacuten28 De momento y a salvo del subsiguiente avance del sistema lo anterior parece desmentir el temor inicial de que tales procesos representasen el cumplimiento de un mero traacutemite burocraacutetico a resultas del cual todos los directivos obtendriacutean el maacuteximo puntaje posible o que en su caso fuesen incluidos en la categoriacutea maacutes alta posible

7 LAS MEDIDAS ESPECIacuteFICAS APLICABLES A LOS DIRECTIVOS PUacuteBLICOS A CONSECUENCIA DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS EN SU GESTIOacuteN ADMINISTRATIVA Y LOS INCENTIVOS ECONOacuteMICOS

El resultado de las evaluaciones antes referidas determina la eventual aplicacioacuten de un conjunto de medidas orientadas a hacer efectiva la ldquoresponsabilidad por resultadosrdquo a la que estaacuten sometidos los directivos Para comprender adecuadamente este sistema debe recordarse que las tareas (incarichi) de los directivos puacuteblicos se confieren por un tiempo determinado ndashno inferior a dos antildeos ni superior a sietendash con posibilidad de renovacioacuten y rotacioacuten En la determinacioacuten de dichas tashyreas se consideran entre otros factores la naturaleza y las caracteriacutesticas del programa a realizar la capacidad profesional del directivo y el mayor o menor eacutexito en la realizacioacuten de los objetivos De ahiacute que una buena gestioacuten justifique la encomienda de nuevos proyectos de igual o superior importancia

27 Aunque sea de pasada conviene dejar apuntadas las razones esgrimidas por la Administracioacuten para justificar dicha falta de evaluacioacuten a) la eventual responsabilidad por la falta de consecucioacuten de los objetivos aspecto que disuadiriacutea a los propios directivos de fijar con certeza tales objetivos b) la escasa tradicioacuten en la adopcioacuten de sistema de evaluacioacuten y retributivos idoacuteneos para diferenciar la gestioacuten de los directivos c) la poca incidencia del concepto ldquoresultadosrdquo en el total del complemento de productividad y d) la debilidad en la programacioacuten puacuteblica y en los demaacutes sistemas de control cuyos resultados son la base de la posterior evaluacioacuten de los directivos 28 Vid COMITATO TECNICO SCIENTIFICO PER IL COORDINAMENTO IN MATERIA DI VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO I Rapporto ldquoI controlli interno nei Ministerirdquo disponible en httpwwwgovernoitPresidenzacontrollo_strategicopubblicazionihtml

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a la de aquellos que ya han sido ejecutados por el respectivo directivo mientras que para el supuesshyto contrario las medidas previstas por legislador pretenden limitar temporal o definitivamente el otorshygamiento de nuevas funciones al directivo

Entre las citadas medidas cabe destacar que los directivos puedan ser relevados de las tareas que se les haya encomendado y al mismo tiempo ser destinados a realizar otras labores de menor importancia por los resultados negativos de su gestioacuten o por el incumplimiento de los objetivos previstos Por otra parte en los casos de grave incumplimiento de las directrices impartidas o mala gesshytioacuten en la consecucioacuten de los objetivos los directivos pueden ser marginados de futuras tareas ndashde la misma o superior importancia a aquella en la que se produjo la inobservanciandash por un periacuteodo maacuteximo de dos antildeos y por uacuteltimo cabe incluso la posibilidad de cesar en sus funciones al respectivo directivo29

Por otro lado el legislador italiano ha previsto un complemento de productividad a modo de incentivo orientado a premiar econoacutemicamente el cumplimiento de los objetivos fijados (retribuzioshyne di risultato) en relacioacuten con el nivel de responsabilidad en la gestioacuten que se le haya atribuido a cada directivo puacuteblico (retribuzione di posizione) En todo caso tal y como ha subrayado la Corte dei Conti soacutelo el primero de los conceptos antes mencionados representa una verdadera novedad resshypecto del modelo anterior Ello es asiacute puesto que la retribuzione di risultato en opinioacuten del citado oacutershygano no es sino una nueva denominacioacuten de antiguos conceptos retributivos los cuales en todo caso no estaacuten relacionados con la consecucioacuten de los objetivos

8 LA PROGRAMACIOacuteN PUacuteBLICA EN EL AacuteMBITO DE LA GESTIOacuteN POR RESULTADOS LOGROS Y RETROCESOS LA LABOR DEL COMITEacute CIENTIacuteFICO PARA LA COORDINACIOacuteN Y EVALUACIOacuteN DEL NUEVO MODELO

El disentildeo antes expuesto pone en evidencia el caraacutecter circular que el legislador otorga al procedimiento de toma de decisiones puacuteblicas entendido como un continuum entre la programacioacuten poliacutetica la gestioacuten administrativa y el control En el marco disentildeado por el Decreto Legislativo de 1999 este uacuteltimo elemento representa el nexo de unioacuten entre los dos primeros momentos30 mediante la evashyluacioacuten de las decisiones gubernamentales y su consiguiente aplicacioacuten praacutectica ndashbajo el prisma de la legalidad y de las tres Endash proporcionando una valiosa informacioacuten para los ejercicios siguientes31

Ahora bien dada importancia que reviste una adecuada programacioacuten poliacutetica el legisshylador se ha ocupado de establecer algunos instrumentos de racionalizacioacuten de la citada funcioacuten Entre eacutestos destaca la obligacioacuten de los Ministros de definir dentro de los diez diacuteas siguientes a la publicashycioacuten de la Ley de Presupuestos los objetivos prioridades planes y programas de actuacioacuten elaboshyrando al efecto las respectivas directivas anuales que constituyen el elemento baacutesico de la programacioacuten estrateacutegica Debe destacarse ademaacutes que en dichos instrumentos se especifican ndashen

29 La aplicacioacuten de estas uacuteltimas medidas requiere del informe favorable previo conforme parere de un Comiteacute de Garantiacuteas cuyos miembros son nombrados por Decreto del Presidente del Consejo de Ministros Dicho comiteacute estaacute presidido por un magistrado de la Corte dei Conti con experiencia en materia de control de gestioacuten designado por el Presidente de la citada Corte un directivo elegido por sus pares y en situacioacuten de excedencia por el tiempo que dure su nombramiento y por un experto elegido por el Presishydente del Consejo de Ministros con acreditada experiencia en la organizacioacuten administrativa y la funcioacuten puacuteblica 30 Para BORRELLO I ldquoIl nuevo lsquosistemarsquo dei controlli internirdquo Giornale di Diritto Administrativo nuacutem 1 2000 paacuteg 37 el control ha sido configurado como un delicatissimo elemento di lsquosnodorsquo tra indirizzo e gestione 31 COGLIANDRO G ldquoElogio del controllo di gestionerdquo en Sistema dei controlli e riforma della Constituzion Corte dei Conti Roma 1995 paacuteg 325 afirma que el control es un ldquoproceso circular de verificacioacuten y ajustes no soacutelo de las acciones y de los instrumentos sino que tambieacuten de los objetivos finales que deben ser perioacutedicamente redefinidos a la vista de los resultados que se vayan alcanzado y de las cambiantes exigencias del entornordquo Tales consideraciones le llevan a concluir que ldquola proshygramacioacuten y el control constituyen una hendiacuteadisrdquo

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el marco de los objetivos e indicadores establecidos por la ley de presupuesto32ndash los resultados que deben alcanzarse en el respectivo sector asiacute como los recursos asignados para ello

El primer impulso para la activacioacuten del proceso de programacioacuten estrateacutegica fue otorgashydo por una directiva del Presidente del Consejo de Ministros de 12 de diciembre de 2000 denominada ldquoPautas generales para la formulacioacuten de las directivas generales sobre la actividad administrativardquo Mediante dichas pautas se pretendiacutea otorgar una cierta homogeneidad al contenido de los documenshytos elaborados por cada uno de los Ministros Sin perjuicio de otras recomendaciones el grueso de la citada directiva presidencial conformaba una guiacutea teacutecnico-metodoloacutegica ndashsimilar a las elaboradas en Espantildea Reino Unido etcndash destinada a clarificar los requisitos baacutesicos de los elementos implicados en un sistema de gestioacuten y control por resultados (objetivos indicadores etc)

Una vez que se ha completado la fase anterior ndasho ldquofase descendenterdquo en la graacutefica exshypresioacuten de Azzone33ndash de la programacioacuten estrateacutegica corresponde a los directivos proponer al resshypectivo Ministro un nuacutemero limitado de objetivos de caraacutecter operativo ndashpor oposicioacuten de aquellos estrateacutegicos cuya determinacioacuten corresponde al nivel superiorndash asiacute como los respectivos programas de ejecucioacuten considerando los recursos humanos financieros y tecnoloacutegicos de que efectivamente se disponga (ldquofase ascendenterdquo)34

Por otro lado el legislador ha previsto la existencia de un Comiteacute cientiacutefico-teacutecnico cuya finalidad es asistir directamente al Consejo de Ministros en la evaluacioacuten y el control estrateacutegico en el aacutembito de la Administracioacuten estatal De acuerdo con el artiacuteculo 72 Decreto Legislativo 2861999 coshyrresponde al citado oacutergano la ldquocoordinacioacuten de la evaluacioacuten y del control estrateacutegico en la Adminisshytracioacuten del Estadordquo pudiendo ademaacutes ejecutar evaluaciones especiacuteficas de ciertas poliacuteticas puacuteblicas o de programas operativos plurisectoriales Asimismo se contempla la creacioacuten de un Observatorio (art 73 D Leg 2861999) encargado de elaborar indicaciones y pautas generales para la puesta al diacutea y la estandarizacioacuten de los sistemas de control interno destinadas incluso a las administraciones puacuteblicas no estatales cuando eacutestas asiacute lo soliciten

El citado Comiteacute teacutecnico viene cumpliendo una importante labor en la consolidacioacuten de la reforma de los controles internos Los informes generales elaborados por el citado Comiteacute ndashcuya lecshytura es baacutesica para la adecuada comprensioacuten de esta materiandash dan cuenta de los principales avances y deficiencias observadas en la aplicacioacuten de las nuevas normas ademaacutes de otorgar una deseable transparencia al sistema35 En teacuterminos generales el diagnoacutestico contenido en tales informes coincide en buena parte con los problemas identificados en la aplicacioacuten del sistema del ldquocontrol de resultadosrdquo en Espantildea36 Muy sumariamente algunos de ellos son

32 La coordinacioacuten de tales directivas ministeriales debe producirse tambieacuten respecto del denominado ldquoDocumento de prograshymacioacuten econoacutemico-financierardquo introducido al ordenamiento juriacutedico italiano en 1988 como un soporte formal del procedimiento de elaboracioacuten de la ley de presupuestos ya que contiene las principales determinaciones macroeconoacutemicas a cuyo marco se deberaacuten ajustar los demaacutes instrumentos presupuestarios 33 Vid AZZONE G ldquoIntervencioacutenrdquo en Stato e prospettive dei processi di programmazione strategica nei Ministeri Riflessioni alla luce del secondo rapporto del Comitato Roma Dipartimento per lrsquoinformazione e lrsquoeditoria Roma 2003 paacuteg 12 34 Ibid 35 Hasta la fecha se han elaborado los siguientes informes a) Los controles internos en los Ministerios (mayo 2001) b) El procedimiento de programacioacuten estrateacutegica y los controles internos en los Ministerios estado actual y perspectivas (enero 2003) c) El procedimiento de programacioacuten estrateacutegica y los controles internos en los Ministerios estado actual y perspectivas (abril 2004) y d) El procedimiento de programacioacuten estrateacutegica y los controles internos en los Ministerios estado actual y persshypectivas (marzo 2006) Vid Presidenza del Consiglio dei Ministri (COMITATO TECNICO SCIENTIFICO PER IL COORDINAMENTO IN MATERIA DI VALUTAZIONE E CONTROLLO STRATEGICO NELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO) Dipartimento per lrsquoinformazione e lrsquoeditoria Documentos disponibles tambieacuten en httpwwwgovernoitPresidenzacontrollo_strategicopubblicazionihtml 36 Con frecuencia tales problemas guardan relacioacuten con el inmovilismo que caracteriza a la Administracioacuten en la asimilacioacuten de las reformas orgaacutenicas o funcionales En este sentido TESTA M Controlli interni cit paacuteg 1 estima que seraacute necesario recorrer un largo camino para la consolidacioacuten de la reforma de los controles ya que eacutesta ldquoimpone innovar profundamente los modos de operar y los estilos de direccioacuten insertos actualmente en contextos organizativos riacutegidos y esclerotizados que resshyponden a comportamientos y praacutecticas consolidadas en el tiempo y por lo mismo con escasa propensioacuten al cambiordquo

Para el caso espantildeol veacuteanse entre otros SAacuteNCHEZ REVENGA J ldquoLa Administracioacuten por objetivos en el sistema presupuestashyrio espantildeol una visioacuten de las formas de control del gastordquo PGP nuacutem 1 de 1990 Del Barco Fernaacutendez J El establecimiento de objetivos y la medicioacuten de resultados en el aacutembito puacuteblico IGAE Madrid 1997 Zapico Gontildei y Mayne J ldquoNuevas perspecshytivas para el control de gestioacuten y medicioacuten de resultadosrdquo GAPP nuacutem 3 1995 Lazo Vitoria X El control interno del gasto puacuteblico estatal Un estudio desde el Derecho Administrativo Tecnos (en edicioacuten)

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i) La falta de implicacioacuten de los Ministerios en la programacioacuten estrateacutegica

En el segundo informe se subraya que la programacioacuten estrateacutegica no ha alcanzado auacuten el nivel miacutenimo esperado para el correcto funcionamiento del sistema ldquola programacioacuten estrateacutegica ndashdeclara el Comiteacutendash presenta una calidad medioalta en unos pocos Ministerios mientras que en el resto tal proshygramacioacuten se concibe como el cumplimiento de una mera formalidad con el consiguiente despilfarro de recursosrdquo37 Por ello el Comiteacute recomendaba una implicacioacuten ldquomaacutes intensa y generalizada de los Minisshytrosrdquo ya que sin su iniciativa no es posible activar el proceso ldquoen cascadardquo de la programacioacuten estrateacutegica

ii) Insuficiente coherencia entre la programacioacuten poliacutetica y la presupuestaria

Otro punto deacutebil puesto de manifiesto en los informes del Comiteacute es la falta de coherenshycia entre la programacioacuten estrateacutegica de los diversos Ministerios con la que a su vez se deriva de la planificacioacuten presupuestaria Este es el aacutembito donde se observa ldquola mayor distanciardquo entre el modelo teoacuterico previsto por la normativa ndashy podriacutea antildeadirse derivada de la propia loacutegica del sistemandash y su aplicacioacuten praacutecticardquo38 El Informe del Comiteacute de 2004 pone de manifiesto que el proceso de programashycioacuten estrateacutegica (fijacioacuten de los objetivos su traduccioacuten en programas de accioacuten y la determinacioacuten de los indicadores conexos) se ha iniciado salvo raras excepciones una vez que ha sido aprobada la respectiva Ley de Presupuestos con el indeseable efecto que el reparto de los recursos se realizaba sin atender a los criterios de racionalidad exigidos por el ordenamiento juriacutedico

iii) Las unidades de control interno de gestioacuten funcionamiento y composicioacuten

Por lo que concierne a la aplicacioacuten del control de gestioacuten ndashel control interno del nivel dishyrectivondash una investigacioacuten realizada por el Comiteacute en 2002 puso de manifiesto la casi ausencia total de este tipo de instrumentos con la salvedad del propio Ministerio de Economiacutea y Finanzas La aushysencia del citado control de gestioacuten como pone de manifiesto el propio Comiteacute resulta muy pernicioshyso ya que por un lado priva a los responsables administrativos de los instrumentos idoacuteneos para valorar la eficiencia y eficacia de sus propias estructuras asiacute como el nivel de ejecucioacuten de los proyecshytos que les han sido encomendados Y por otro porque impide una correcta ldquoalimentacioacutenrdquo de los sistemas de control estrateacutegico y de evaluacioacuten de los directivos En particular la carencia de dicho control ldquoconlleva el riesgo de que se elaboren programas estrateacutegicos inadecuados o excesivamente ambiciosos y por lo mismo que resulten poco creiacutebles los resultados obtenidos en la gestioacutenrdquo39

Maacutes adelante sin embargo cuando los Servicios de control interno se constituyen efectishyvamente en la Administracioacuten central las observaciones del Comiteacute cientiacutefico se orientan a valorar la composicioacuten de dichas unidades Ello es asiacute puesto que en opinioacuten del citado Comiteacute tales Servicios deberiacutean estar compuestos tanto por sujetos pertenecientes a la propia Administracioacuten como por exshypertos externos a la misma en una proporcioacuten maacutes o menos equilibrada Y ademaacutes entre dichos sujetos deberiacutea contarse con especialistas no soacutelo del aacutembito juriacutedico-administrativo sino que tambieacuten de la economiacutea y de la organizacioacuten y gestioacuten puacuteblica En la praacutectica no obstante el Comiteacute ha podishydo constatar que las unidades de control interno se han conformado en su mayoriacutea con profesionashyles pertenecientes a la Administracioacuten Puacuteblica y con formacioacuten juriacutedico-administrativa

iv) La indeterminacioacuten de los objetivos asignados a los directivos puacuteblicos

Debe recordarse que en el contrato individual suscrito entre la Administracioacuten y el directishyvo deben especificarse los objetivos que deben alcanzarse en un periacuteodo determinado Esta informashycioacuten constituye la base para proceder a la evaluacioacuten posterior de la gestioacuten de los directivos realizada por contraste con los resultados efectivamente acreditados En diversos pronunciamientos la Corte dei Conti ha puesto de manifiesto que muchos contratos definen de forma muy inadecuada tales objetivos excesiva generalizacioacuten que lleva a su desnaturalizacioacuten determinacioacuten de los objetishyvos mediante el reenviacuteo a las funciones asociadas al cargo que ocupa el respectivo directivo claacuteusushylas contractuales de estilo que remiten la definicioacuten de los objetivos a futuras circulares del respectivo

37 El procedimiento de programacioacuten estrateacutegica y los controles internos cit paacuteg 14 38 El procedimiento de programacioacuten estrateacutegica y los controles internos cit paacuteg 35 39 Ibidem

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sector la simple reproduccioacuten de los objetivos (estrateacutegicos y no operativos) contenidos en la directishyva ministerial que preside el proceso de programacioacuten estrateacutegica40

v) La inadecuada aplicacioacuten del complemento de productividad

En cuanto a la aplicacioacuten de este complemento es criticable que en el punto 4 de la Dishyrectivas de la Presidencia del Consejo de Ministros de 1 de julio de 1999 (Boletiacuten Oficial nuacutem 172 de 24 de julio) se establezca que el complemento de productividad se conforme en un 80 por 100 en concepto de retribucioacuten de posicioacuten y soacutelo en un 20 por 100 por incentivos de resultados En realidad si la finalidad de la reforma es aumentar la responsabilidad de los directivos es la consecucioacuten de los objetivos en la gestioacuten administrativa los incentivos econoacutemicos por resultados deberiacutean representar un porcentaje muy superior al antes expuesto

Por otra parte la Corte del Conti ha subrayado el peligro que comporta la conversioacuten del citado complemento en uno de tipo permanente y con una cuantiacutea ideacutentica para todos los directivos que desarrollen tareas de similar importancia De esta forma el citado complemento ndashafirma la Cortendash ldquotermina por constituir una especie de derecho adquirido por el directivordquo Ello supone una verdadera desnaturalizacioacuten de dicho incentivo econoacutemico al ser aplicado sin que exista una evaluacioacuten indivishydualizada de los objetivos alcanzados retribuzione per risultato y de la capacidad de organizacioacuten retribuzione di posizione demostrada por cada directivo puacuteblico En este sentido la Corte dei Conti en un informe publicado en 200241 constata que el complemento de productividad con frecuencia apareshyce incorporado en los contratos individuales suscritos entre la Administracioacuten y los respectivos directishyvos subdivido en doce mensualidades y no como parece loacutegico al finalizar el periacuteodo y una vez que se hayan evaluado adecuadamente los resultados obtenidos por cada uno de ellos


Importantes avances y correcciones en el sistema de gestioacuten puacuteblica por resultados se poshynen de manifiesto en el uacuteltimo informe del Comiteacute teacutecnico y cientiacutefico (Processi di programmazione strashytegica e controlli interni nei ministeri Stato e prospettive marzo de 2006) Asiacute en primer teacutermino por lo que respecta a la falta de coherencia entre la programacioacuten estrateacutegica y la presupuestaria la Directiva del Presidente del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 200442 ha previsto adelantar la elaborashycioacuten de los programas estrateacutegicos al mes de febrero por tanto en un momento anterior al inicio del proshyceso de discusioacuten presupuestaria Por otro lado cabe destacar la generalizacioacuten de la evaluacioacuten y control estrateacutegico en la mayor parte de los Ministerios gracias al buen funcionamiento de los Servicios de control interno adscritos a cada departamento ministerial En fin por lo que respecta al control de gesshytioacuten el Comiteacute constata su introduccioacuten efectiva en maacutes del 80 por ciento de los Ministerios (14 de 17)43

10 LA CONEXIOacuteN ENTRE LOS CONTROLES INTERNOS CON EL CONTROL DE GESTIOacuteN EXTERNO ATRIBUIDO A LA CORTE DEI CONTI

Junto a las modificaciones que ya hemos mencionado el legislador italiano realizoacute una importante remodelacioacuten de las funciones de la Corte dei Conti ndashcontrol preventivo de legalidad a

40 Attuazione della normativa concernente il conferimento di funzioni dirigenziali cit paacuteg 6 y las ahiacute citadas 41 Attuazione della normativa concernente il conferimento di funzioni dirigenziali cit paacutegs 50 a 69 42 Denominada Indirizzi per la predisposizione delle direttive generali dei Ministri per lattivitagrave amministrativa e la gestione (G U n 26 2 de febrero de 2005) 43 Vid Processi di cit paacutegs 15 16 23 y 24

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posteriori sobre la gestioacuten presupuestaria (art 1002 Constitucioacuten Italiana)ndash mediante la aprobacioacuten de la Ley 201994 de 14 de enero conocida comuacutenmente como Ley CASSESE Dicho cuerpo legal establecioacute una draacutestica reduccioacuten de los controles preventivos de legalidad ndashlos cuales a partir de entonces soacutelo se aplicaraacuten a una tipologiacutea tasada de actos fijados por la propia leyndash la potenciacioacuten y generalizacioacuten del control presupuestario y ademaacutes la atribucioacuten a la citada Corte de la verificacioacuten de la adecuacioacuten y funcionalidad de los sistemas de control interno Sobre estos dos uacuteltimos extremos expondremos algunos antecedentes dada su estrecha relacioacuten con el objeto de este trabajo

Se suele afirmar que en Italia la definicioacuten legislativa de un control de gestioacuten aplicable a todo el sector puacuteblico administrativo y con caracteriacutesticas y finalidades equiparables a la teacutecnica prishyvada del auditing es atribuible iacutentegramente a las disposiciones de la Ley 20199444 En teacuterminos sinshyteacuteticos este tipo de control se caracteriza por recaer sobre la actuacioacuten administrativa ndashno por tanto respecto actos singularesndash y ademaacutes porque al paraacutemetro tradicional (legalidad) el control de gesshytioacuten antildeade los de eficiencia eficacia y economiacutea Todo ello con la finalidad de permitir que la citada Corte efectuacutee valoraciones globales en teacuterminos de la adecuada utilizacioacuten de los recursos puacuteblicos (objetivos costes resultados) por parte de las Administraciones Puacuteblicas Asiacute mismo la citada ley establecioacute que este tipo de control se aplicariacutea no soacutelo al Estado sino que tambieacuten a la gestioacuten presushypuestaria de las Regiones y demaacutes entidades autoacutenomas De esta forma la Corte dei Conti asumioacute un papel central en el sistema de fiscalizacioacuten pasando de ser la Corte de las ldquocuentas estatalesrdquo a ser la Corte de las ldquocuentas puacuteblicasrdquo

Sin embargo debe consignarse que las aludidas innovaciones recibieron una fuerte oposhysicioacuten desde la propia Corte45 y por algunas regiones en razoacuten de una supuesta violacioacuten de su autoshynomiacutea46 Pero maacutes allaacute de estas poleacutemicas lo que interesa destacar es que la legislacioacuten exige una valoracioacuten general de la actuacioacuten administrativa mediante la cual se pueda establecer si se han alshycanzado o no los objetivos fijados por los oacuterganos de gobierno (programacioacuten estrateacutegica) y por los directivos puacuteblicos (planificacioacuten de la gestioacuten) dentro del marco establecido por la legislacioacuten sectoshyrial respectiva En resumen a traveacutes de esta modalidad de control se persigue consolidar una fuente de informacioacuten bidireccional ndashen cuanto estaacute dirigida al Parlamento pero tambieacuten a los propios oacutergashynos de gobierno y de gestioacutenndash que permita a unos y a otros corregir las deficiencias redefinir las prioshyridades y adecuar los modos de actuacioacuten en funcioacuten de la naturaleza de los objetivos Dicho en los teacuterminos empleados por la Corte Costituzionale (SCC 291995) el legislador ha consagrado un conshytrol de ldquocaraacutecter colaborativo porque estimula procesos de autocorreccioacutenrdquo

Otro aspecto novedoso de la nueva legislacioacuten es la configuracioacuten de la Corte dei Conti como un ldquocontrolador de segundo gradordquo47 Con ello se quiere significar que a la citada Corte le coshyrresponde analizar el adecuado funcionamiento de los sistemas de control interno que al efecto se establezcan por parte de las Administraciones Puacuteblicas ya que entre ambos existe un aacutembito objetivo

44 Vid BATTINI F ldquoIl controllo gestionale in Italiardquo RTDP nuacutem 2 1998 paacuteg 447 45 La introduccioacuten de los nuevos paraacutemetros de control (triple E) suscitoacute un rechazo por parte de algunos magistrados de la propia Corte ndashlo que llevoacute a la necesidad de consensuar el propio texto de la Ley CASSESEndash al estimar que el control de gestioacuten veniacutea a sustituir al tradicional control de legalidad reducido significativamente por la citada ley de 1994 En opinioacuten de COshyGLIANDRO G Elogio al controllo cit paacuteg 326 dicha oposicioacuten se puede explicar como un ldquoequiacutevoco conceptualrdquo ya que el control de gestioacuten no comporta la supresioacuten de la verificacioacuten de la legalidad sino que maacutes bien la presupone ya que su valoshyracioacuten constituye en primer estadio del procedimiento del control de gestioacuten Para GUCCIONE V ldquoLa nuova fisionamia dei controlli interni Modelli organizzativi e prime esperienzerdquo RTDP nuacutem 3 1998 paacuteg 771 en cambio se trataba de una verdashydera ldquoresistencia corporativardquo sustentada tanto por los oacuterganos de control cuanto por la propia Administracioacuten con la finalidad de mantener una suerte de ldquocogestioacuten del gasto puacuteblicordquo derivada de la aplicacioacuten del control preventivo de legalidadrdquo Por su parte CASSESE S ldquoI moscerini e gli avvoltoi Sistema dei controlli e riforma della Costituzionerdquo en Sistema dei controllicit paacutegina 37 en los antildeos previos a la reforma habiacutea manifestado serias dudas de que la Corte dei Conti pudiese desarrollar adeshycuadamente el control de gestioacuten sobre la Administracioacuten Puacuteblica dada la formacioacuten cultural y la preparacioacuten esencialmente juriacutedica de los magistrados y funcionarios pertenecientes a dicha institucioacuten 46 Dicho conflicto fue resuelto mediante la sentencia 291995 de la Corte Costituzionale (G U 1 de febrero) donde se declaroacute que la autonomiacutea de las regiones no resultaba lesionada por formas de control ldquodiversas y ulterioresrdquo de aqueacutellas disciplinadas por el artiacuteculo 1251 de la Carta Fundamental ya que dicha disposicioacuten constitucional ldquono impide al legislador ordinario establecer nuevas formas de control cuyo objeto no sea un acto singular sino que la actividad administrativa en su conjuntordquo y que permita por su intermedio efectuar ldquovaloraciones globales no soacutelo por referencia al criterio de legalidad sino en consideracioacuten a los resultados efectivamente alcanzados por la actividad administrativa de acuerdo con los nuevos paraacutemetros de valoracioacutenrdquo 47 Seguacuten la terminologiacutea de uso comuacuten en la doctrina italiana Por todos Vid F BATTINI Il controllo gestionale cit paacuteg 455

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coincidente por aplicacioacuten de los paraacutemetros de eficiencia eficacia y economiacutea respecto de la actuashycioacuten puacuteblica48 Cabe advertir sin embargo que esta atribucioacuten a la Corte dei Conti no pretende realzar un control (en este caso el externo) sobre otro sino maacutes bien establecer entre ambos aacutembitos una relacioacuten juriacutedica fundada en los principios de coordinacioacuten colaboracioacuten y transparencia

48 Una modificacioacuten que tiene por referente el modelo britaacutenico del audit system que consiste precisamente en el anaacutelisis y evaluacioacuten de los controles internos de cada una de las Administraciones Puacuteblicas Sobre este aspecto Vid CASSESE SI moscerini e i avvoltoi cit paacuteg 51

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BIBLIOGRAFIacuteA

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BORRELLO I ldquoIl nuevo lsquosistemarsquo dei controlli internirdquo Giornale di Diritto Administrativo nuacutem 1 2000

CARINGELLA F y MERINO R Il lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni dopo il DLgs 29 ottobre 1998 n 387 dottrina giurisprudenza appendice normativa Naacutepoles Edizioni giuridishyche Simone 1999

CASSESE S ldquoI moscerini e gli avvoltoi Sistema dei controlli e riforma della Costituzionerdquo en Sistema dei controlli e riforma della Constituzion Corte dei Conti Roma 1995

CERULLI IRELLI V y LUCIANI F ldquoI principi generalirdquo en I sistema dei controlli interni nelle Pubbliche amministrazioni SCHLITZER E (dir) Giuffregrave 2002

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CORTE DEI CONTI (SECCIOacuteN CENTRAL DE CONTROL DE GESTIOacuteN SOBRE LA ADMINISTRACIOacuteN PUacuteBLICA) Delishyberacioacuten 132001G Attuazione della normativa concernente il conferimento di funzioni dirigenziashyli nellrsquoambito delle amministrazioni dello stato

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mdash ldquoControllo di gestione e responsabilitagrave dirigenziale nelle recenti riforme della Pubblica Amministrashyzionerdquo RTDP nuacutem 4 1994

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GOBIERNO DE ITALIA ldquoInforme sobre los principales problemas de la Administracioacuten Puacuteblica [Informe GIANNINI]rdquo RTDP II 1982

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GUCCIONE V ldquoLa nuova fisionamia dei controlli interni Modelli organizzativi e prime esperienzerdquo RTDP nuacutem 3 1998

HOOD C ldquoA Public Management for all seasonsrdquo Public Administration nuacutem 69 1991 paacutegs 3 y ss

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TESTA M ldquoControlli interni attori strumenti contestirdquo Rivista Corte dei Conti nuacutem 4 2003

TORCHIA L ldquoIl riordino dellrsquoamministrazione centrale criteri condizioni e srtumentirdquo Diritto Pubblico nuacutemero 3 1999

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DOCUMENTOS DE TRABAJO EDITADOS POR EL INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES

2000 100 Ciudadanos contribuyentes y expertos Opiniones y actitudes fiscales de los espantildeoles en 1999

Autor Aacuterea de Sociologiacutea Tributaria 200 Los costes de cumplimiento en el IRPF 1998

Autores Ma Luisa Delgado Consuelo Diacuteaz y Fernando Prats 300 La imposicioacuten sobre hidrocarburos en Espantildea y en la Unioacuten Europea

Autores Valentiacuten Edo Hernaacutendez y Javier Rodriacuteguez Luengo

2001 101 Reacutegimen fiscal de los seguros de vida individuales

Autor Aacutengel Esteban Pauacutel 201 Ciudadanos contribuyentes y expertos Opiniones y actitudes fiscales de los espantildeoles en 2000

Autor Aacuterea de Sociologiacutea Tributaria 301 Inversiones espantildeolas en el exterior Medidas para evitar la doble imposicioacuten internacional en el Impuesto sobre Soshy

ciedades Autora Amelia Maroto Saacuteez

401 Ejercicios sobre competencia fiscal perjudicial en el seno de la Unioacuten Europea y de la OCDE Semejanzas y difeshyrencias Autora Ascensioacuten Maldonado Garciacutea-Verdugo

501 Procesos de coordinacioacuten e integracioacuten de las Administraciones Tributarias y Aduaneras Situacioacuten en los paiacuteses ibeshyroamericanos y propuestas de futuro Autores Fernando Diacuteaz Yubero y Rauacutel Junquera Valera

601 La fiscalidad del comercio electroacutenico Imposicioacuten directa Autor Joseacute Antonio Rodriacuteguez Ondarza

701 Breve curso de introduccioacuten a la programacioacuten en Stata (60) Autor Sergi Jimeacutenez-Martiacuten

801 Jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo e Impuesto sobre Sociedades Autor Juan Loacutepez Rodriacuteguez

901 Los convenios y tratados internacionales en materia de doble imposicioacuten Autor Joseacute Antonio Bustos Buiza

1001 El consumo familiar de bienes y servicios puacuteblicos en Espantildea Autor Subdireccioacuten General de Estudios Presupuestarios y del Gasto Puacuteblico

1101 Fiscalidad de las transferencias de tecnologiacutea y jurisprudencia Autor Neacutestor Carmona Fernaacutendez

1201 Tributacioacuten de la entidad de tenencia de valores extranjeros espantildeola y de sus socios Autora Silvia Loacutepez Ribas

1301 El profesor Flores de Lemus y los estudios de Hacienda Puacuteblica en Espantildea Autora Mariacutea Joseacute Aracil Fernaacutendez

1401 La nueva Ley General Tributaria marco de aplicacioacuten de los tributos Autor Javier Martiacuten Fernaacutendez

1501 Principios juriacutedico-fiscales de la reforma del impuesto sobre la renta Autor Joseacute Manuel Tejerizo Loacutepez

1601 Tendencias actuales en materia de intercambio de informacioacuten entre Administraciones Tributarias Autor Joseacute Manuel Calderoacuten Carrero

1701 El papel del profesor Fuentes Quintana en el avance de los estudios de Hacienda Puacuteblica en Espantildea Autora Mariacutea Joseacute Aracil Fernaacutendez

1801 Regiacutemenes especiales de tributacioacuten para las pequentildeas y medianas empresas en Ameacuterica Latina Autores Rauacutel Feacutelix Junquera Varela y Joaquiacuten Peacuterez Huete

1901 Principios derechos y garantiacuteas constitucionales del reacutegimen sancionador tributario Autores Varios autores

2001 Directiva sobre fiscalidad del ahorro Estado del debate Autor Francisco Joseacute Delmas Gonzaacutelez

2101 Reacutegimen Juriacutedico de las consultas tributarias en derecho espantildeol y comparado Autor Francisco D Adame Martiacutenez

2201 Medidas antielusioacuten fiscal Autor Eduardo Sanz Gadea

2301

2401

La incidencia de la reforma del Impuesto sobre Sociedades seguacuten el tamantildeo de la empresa Autores Antonio Martiacutenez Arias Elena Fernaacutendez Rodriacuteguez y Santiago Aacutelvarez Garciacutea

La asistencia mutua en materia de recaudacioacuten tributaria Autor Francisco Alfredo Garciacutea Prats

2501 El impacto de la reforma del IRPF en la presioacuten fiscal indirecta (Los costes de cumplimiento en el IRPF 1998 y 1999) Autor Aacuterea de Sociologiacutea Tributaria

2002 102 Nueva posicioacuten de la OCDE en materia de paraiacutesos fiscales

Autora Ascensioacuten Maldonado Garciacutea-Verdugo 202 La tributacioacuten de las ganancias de capital en el IRPF de doacutende venimos y hacia doacutende vamos

Autor Fernando Rodrigo Sauco 302 A tax administration for a considered action at the crossroads of time

Autora Ma Amparo Grau Ruiz 402 Algunas consideraciones en torno a la interrelacioacuten entre los convenios de doble imposicioacuten y el derecho comunitario

Europeo iquestHacia la comunitarizacioacuten de los CDIs Autor Joseacute Manuel Calderoacuten Carrero

502 La modificacioacuten del modelo de convenio de la OCDE para evitar la doble imposicioacuten internacional y prevenir la evasioacuten fiscal Interpretacioacuten y novedades de la versioacuten del antildeo 2000 la eliminacioacuten del artiacuteculo 14 sobre la tributacioacuten de los Servicios profesionales independientes y el remozado trato fiscal a las partnerships Autor Fernando Serrano Antoacuten

602 Los convenios para evitar la doble imposicioacuten anaacutelisis de sus ventajas e inconvenientes Autores Joseacute Mariacutea Vallejo Chamorro y Manuel Gutieacuterrez Lousa

702 La Ley General de Estabilidad Presupuestaria y el procedimiento de aprobacioacuten de los presupuestos Autor Andreacutes Jimeacutenez Diacuteaz

802 IRPF y familia en Espantildea Reflexiones ante la reforma Autor Francisco J Fernaacutendez Cabanillas

902 Novedades en el Impuesto sobre Sociedades en el antildeo 2002 Autor Manuel Santolaya Blay

1002 Un apunte sobre la fiscalidad en el comercio electroacutenico Autora Amparo de Lara Peacuterez

1102 I Jornada metodoloacutegica Jaime Garciacutea Antildeoveros sobre la metodologiacutea acadeacutemica y la ensentildeanza del Derecho finanshyciero y tributario Autores Pedro Herrera Molina y Pablo Chico de la Caacutemara (coord)

1202 Estimacioacuten del capital puacuteblico capital privado y capital humano para la UE-15 Autoras Ma Jesuacutes Delgado Rodriacuteguez e Inmaculada Aacutelvarez Ayuso

1302 Liacuteneas de Reforma del Impuesto de Sociedades en el contexto de la Unioacuten Europea Autores Santiago Aacutelvarez Garciacutea y Desiderio Romero Jordaacuten

1402 Opiniones y actitudes fiscales de los espantildeoles en 2001 Autor Aacuterea de Sociologiacutea Tributaria Instituto de Estudios Fiscales

1502 Las medidas antielusioacuten en los convenios de doble imposicioacuten y en la Fiscalidad internacional Autor Abelardo Delgado Pacheco

1602 Brief report on direct an tax incentives for RampD investment in Spain Autores Antonio Fonfriacutea Mesa Desiderio Romero Jordaacuten y Joseacute Feacutelix Sanz Sanz

1702 Evolucioacuten de la armonizacioacuten comunitaria del Impuesto sobre Sociedades en materia contable y fiscal Autores Elena Fernaacutendez Rodriacuteguez y Santiago Aacutelvarez Garciacutea

1802 Transparencia Fiscal Internacional Autor Eduardo Sanz Gadea

1902 La Directiva sobre fiscalidad del ahorro Autor Francisco Joseacute Delmas Gonzaacutelez

20A02 Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999 TOMO I Parte General Volumen 1 Autor Instituto de Estudios Fiscales

20B02 Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999 TOMO I Parte General Volumen 2 Autor Instituto de Estudios Fiscales

21A02 Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999 TOMO II Parte Especial Volumen 1 Autor Instituto de Estudios Fiscales

21B02 Anuario Tributario de Jurisprudencia sistematizada y comentada 1999 TOMO II Parte Especial Volumen 2 Autor Instituto de Estudios Fiscales

2202 Medidas unilaterales para evitar la doble imposicioacuten internacional Autor Rafael Cosiacuten Ochaita

2302 Instrumentos de asistencia mutua en materia de intercambios de informacioacuten (Impuestos Directos e IVA) Autora Ma Dolores Bustamante Esquivias

2402 Algunos aspectos problemaacuteticos en la fiscalidad de no residentes Autores Neacutestor Carmona Fernaacutendez Fernando Serrano Antoacuten y Joseacute Antonio Bustos Buiza

2502 Derechos y garantiacuteas de los contribuyentes en Francia Autor Joseacute Mariacutea Tovillas Moraacuten

2602 El Impuesto sobre Sociedades en la Unioacuten Europea Situacioacuten actual y rasgos baacutesicos de su evolucioacuten en la uacuteltima deacutecada Autora Raquel Paredes Goacutemez

2702 Un paso maacutes en la colaboracioacuten tributaria a traveacutes de la formacioacuten el programa Fiscalis de la Unioacuten Europea Autores Javier Martiacuten Fernaacutendez y Ma Amparo Grau Ruiz

2802 El comercio electroacutenico internacional y la tributacioacuten directa reparto de las potestades tributarias Autor Javier Gonzaacutelez Carcedo

2902 La discrecionalidad en el derecho tributario hacia la elaboracioacuten de una teoriacutea del intereacutes general Autora Carmen Uriol Egido

3002 Reforma del Impuesto sobre Sociedades y de la tributacioacuten empresarial Autor Emilio Albi Ibaacutentildeez

2003 103 Incentivos fiscales y sociales a la incorporacioacuten de la mujer al mercado de trabajo

Autora Anabel Zaacuterate Marco 203 Contabilidad versus fiscalidad situacioacuten actual y perspectivas de futuro en el marco del Libro Blanco de la contabishy

lidad Autores Elena Fernaacutendez Rodriacuteguez Antonio Martiacutenez Arias y Santiago Aacutelvarez Garciacutea

303 Aspectos metodoloacutegicos de la Economiacutea y de la Hacienda Puacuteblica Autor Desiderio Romero Jordaacuten

403 La ensentildeanza de la Economiacutea algunas reflexiones sobre la metodologiacutea y el control de la actividad docente Autor Desiderio Romero Jordaacuten

503 Errores maacutes frecuentes en la evaluacioacuten de poliacuteticas y proyectos Autores Joan Pasqual Rocabert y Guadalupe Souto Nieves

603 Traducciones al espantildeol de libros de Hacienda Puacuteblica (1767-1970) Autoras Rociacuteo Saacutenchez Lisseacuten y Ma Joseacute Aracil Fernaacutendez

703 Tributacioacuten de los productos financieros derivados Autor Aacutengel Esteban Pauacutel

803 Tarifas no uniformes servicio de suministro domeacutestico de agua Autores Santiago Aacutelvarez Garciacutea Mariaacuten Garciacutea Valintildeas y Javier Suaacuterez Pandiello

903 iquestMercado reglas fiscales o coordinacioacuten Una revisioacuten de los mecanismos para contener el endeudamiento de los niveles inferiores de gobierno Autor Roberto Fernaacutendez Llera

1003 Propuestas de introduccioacuten de teacutecnicas de simplificacioacuten en el procedimiento sancionador tributario Autora Ana Mariacutea Juan Lozano

1103 La imposicioacuten propia como ingreso de la Hacienda autonoacutemica en Espantildea Autores Diego Goacutemez Diacuteaz y Alfredo Iglesias Suaacuterez

1203 Quince antildeos de modelo dual de IRPF Experiencias y efectos Autor Fidel Picos Saacutenchez

1303 La medicioacuten del grado de discrecionalidad de las decisiones presupuestarias de las Comunidades Autoacutenomas Autor Ramoacuten Barberaacuten Ortiacute

1403 Aspectos maacutes destacados de las Administraciones Tributarias avanzadas Autor Fernando Diacuteaz Yubero

1503 La fiscalidad del ahorro en la Unioacuten Europea entre la armonizacioacuten fiscal y la competencia de los sistemas tributarios nacionales Autores Santiago Aacutelvarez Garciacutea Mariacutea Luisa Fernaacutendez de Soto Blass y Ana Isabel Gonzaacutelez Gonzaacutelez

1603 Anaacutelisis estadiacutestico de la litigiosidad en los Tribunales de Justicia Jurisdiccioacuten contencioso-administrativa (periacuteodo 19902000) Autores Eva Andreacutes Aucejo y Vicente Royuela Mora

1703 Incentivos fiscales a la investigacioacuten desarrollo e innovacioacuten Autora Paloma Tobes Portillo

1803 Modelo de Coacutedigo Tributario Ambiental para Ameacuterica Latina Directores Miguel Buntildeuel Gonzaacutelez y Pedro M Herrera Molina

1903 Reacutegimen fiscal de la sociedad europea Autores Juan Loacutepez Rodriacuteguez y Pedro M Herrera Molina

2003 Reflexiones en torno al debate del impacto econoacutemico de la regulacioacuten y los procesos institucionales para su reforma Autores Anabel Zaacuterate Marco y Jaime Valleacutes Gimeacutenez

2103 La medicioacuten de la equidad en la implementacioacuten de los sistemas impositivos Autores Marta Pascual y Joseacute Mariacutea Sarabia

2203 Anaacutelisis estadiacutestico de la litigiosidad experimentada en el Tribunal Econoacutemico Administrativo Regional de Cataluntildea (1990-2000) Autores Eva Andreacutes Aucejo y Vicente Royuela Mora

2 2 2

2 2 2 2 2 2

2303 Incidencias de las NIIF en el aacutembito de la contabilidad puacuteblica Autor Joseacute Antonio Monzoacute Torrecillas

2403 El reacutegimen de atribucioacuten de rentas tras la uacuteltima reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas Autor Domingo Carbajo Vasco

2503 Los grupos de empresas en Espantildea Aspectos fiscales y estadiacutesticos Autores Mariacutea Antonia Truyols Martiacute y Luis Esteban Barbado Miguel

2603 Metodologiacutea del Derecho Tributario Autor Pedro Manuel Herrera Molina

2703 Estado actual y perspectivas de la tributacioacuten de los beneficios de las empresas en el marco de las iniciativas de la Comisioacuten de la Unioacuten Europea Autor Eduardo Sanz Gadea

2803 Creacuteditos iniciales y gastos de la Administracioacuten General del Estado Indicadores de credibilidad y eficacia (1988-2001) Autoras Ana Fuentes y Carmen Marcos

2903 La Base Imponible Concepto y determinacioacuten de la Base Imponible Bienes y derechos no contabilizados o no declarashydos presuncioacuten de obtencioacuten de rentas Revalorizaciones contables voluntarias (Arts 10 140 141 y 148 de la LIS) Autor Alfonso Gota Losada

3003 La productividad en la Unioacuten Europea 1977-2002 Autores Joseacute Villaverde Castro y Blanca Saacutenchez-Robles

2004 104 Estudio comparativo de los convenios suscritos por Espantildea respecto al Convenio Modelo de la OCDE

Autor Tomaacutes Saacutenchez Fernaacutendez 204 Hacienda Puacuteblica enfoques y contenidos

Autor Santiago Aacutelvarez Garciacutea 304 Los instrumentos de solidaridad interterritorial en el marco de la revisioacuten de la poliacutetica regional europea Anaacutelisis de su

actuacioacuten y propuestas de reforma Autor Alfonso Utrilla de la Hoz

404 Poliacutetica fiscal en la Unioacuten Europea antecedentes situacioacuten actual y planteamientos de futuro Autores Ma del Pilar Blanco Corral y Alfredo Iglesias Suaacuterez

504 El defensor del contribuyente un estudio de derecho comparado Italia y EEUU Autores Eva Andreacutes Aucejo y Joseacute Andreacutes Rozas Valdeacutes

604 El Impuesto Especial sobre los Hidrocarburos y el Medio Ambiente Autor Javier Rodriacuteguez Luengo

704 Gestioacuten puacuteblica organizacioacuten de los tribunales y del despacho judicial Autor Francisco J Fernaacutendez Cabanillas

804 Una aproximacioacuten al contenido de los conceptos de discriminacioacuten y restriccioacuten en el Derecho Comunitario Autora Gabriela Gonzaacutelez Garciacutea

904 Los determinantes de la inmigracioacuten internacional en Espantildea evidencia empiacuterica 1991-1999 Autor Ivaacuten Moreno Torres

1004 Eacutetica fiscal Coord Santiago Aacutelvarez Garciacutea y Pedro M Herrera Molina

1104 Las normas antiparaiacuteso fiscal espantildeolas y su compatibilidad con el Derecho Comunitario el caso especiacutefico de Malta y Chipre tras la adhesioacuten a la Unioacuten Europea Autores Joseacute Manuel Calderoacuten Carrero y Adolfo Martiacuten Jimeacutenez

1204 La articulacioacuten de la participacioacuten espantildeola en los organismos multilaterales de desarrollo con las poliacuteticas de comershycio exterior Autor Aacutengel Esteban Paul

1304 Tributacioacuten internacional de profesores y estudiantes Autor Emilio Aguas Alcalde

1404 La convergencia entre contabilidad financiera puacuteblica y contabilidad nacional una aproximacioacuten teoacuterica con especial referencia a los criterios de valoracioacuten Autor Manuel Pedro Rodriacuteguez Bolivar

1504 Situacioacuten actual y perspectivas de futuro de los impuesto directos de la Unioacuten Europea Autores Juan Joseacute Rubio Guerrero y Begontildea Barroso Castillo

1604 La eacutetica en el disentildeo y aplicacioacuten de los sistemas tributarios Coord Santiago Aacutelvarez Garciacutea y Pedro M Herrera Molina

1704 El sector puacuteblico y la inversioacuten en vivienda la deduccioacuten por inversioacuten en vivienda habitual en Espantildea Autores Francisco Adame Martiacutenez Joseacute Ignacio Castillo Manzano y Lourdes Loacutepez Valpuesta

1804 Discriminacioacuten fiscal de la familia a traveacutes del IRPF Incidencia de la diversidad territorial en la desigualdad de tratamiento Autora M Carmen Moreno Moreno

1904 Las aglomeraciones urbanas desde la perspectiva de la Hacienda Puacuteblica Autora Mariacutea Cadaval Sampedro

2004 La autonomiacutea tributaria de las Comunidades Autoacutenomas de reacutegimen comuacuten Autores Santiago Aacutelvarez Garciacutea Antonio Aparicio Peacuterez y Ana Isabel Gonzaacutelez Gonzaacutelez

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2104 Neutralidad del Impuesto sobre Sociedades espantildeol en el contexto europeo Anaacutelisis del Informe ldquoFiscalidad de las empresas en el Mercado Interior (2001)rdquo Autora Raquel Paredes Goacutemez

2204 El impuesto de Sociedades en la Europa de los veinticinco un anaacutelisis comparado de las principales partidas Autores Joseacute Feacutelix Sanz Desiderio Romero Santiago Aacutelvarez Germaacuten Chocarro y Yolanda Ubago

2304 La cooperacioacuten administrativa en la Unioacuten Europea el programa FISCALIS 2007 Autor Ernesto Garciacutea Sobrino

2404 La financiacioacuten de las elecciones generales en Espantildea 1977-2000 Autores Enrique Garciacutea Vintildeuela y Joaquiacuten Arteacutes Caselles

2504 Anaacutelisis estadiacutestico de la litigiosidad en los Tribunales Econoacutemico-Administrativos Regionales y Central Autores Eva Andreacutes Aucejo y Vicente Royuela Mora

2604 La claacuteusula de procedimiento amistoso de los convenios para evitar la doble imposicioacuten internacional La experiencia espantildeola y el Derecho comparado Autor Fernando Serrano Antoacuten

2704 Distribucioacuten de la renta y crecimiento Autor Miguel Aacutengel Galindo Martiacuten

2804 Evaluacioacuten de la efectividad de la poliacutetica de cooperacioacuten en la innovacioacuten revisioacuten de la literatura Autores Joost Heijs Mikel Buesa Liliana Herrera Javier Saacuteiz Briones y Patricia Valadez

2904 Reacutegimen fiscal del patrimonio protegido de los discapacitados Autor Joaquiacuten Peacuterez Huete

3004 La fiscalidad del seguro individual Autora Roberta Poza Cid

2005 105 La circulacioacuten de valores en Contabilidad Nacional anaacutelisis de los elementos de los estados financieros desde un

punto de vista conceptual Autor Manuel Pedro Rodriacuteguez Boliacutevar

205 Comentarios al Reglamento de obligaciones de informacioacuten respecto de participaciones preferentes y otros instrumentos de deuda y de determinadas rentas obtenidas por personas fiacutesicas residentes en la Unioacuten Europea Autor Francisco Joseacute Delmas Gonzaacutelez

305 Presupuesto de la Unioacuten Europea impacto presupuestario de las ampliaciones y perspectivas financieras Autor Juan Carlos Graciano Regalado

405 La imposicioacuten sobre las actividades econoacutemicas en la Hacienda local a los 25 antildeos de la Constitucioacuten Autor Francisco Poveda Blanco

505 Objetivos tecnoloacutegicos y de internacionalizacioacuten de las poliacuteticas de apoyo a las PYME en Europa Autor Antonio Fonfriacutea Mesa

605 Sector puacuteblico y convergencia econoacutemica en la UE Autoras Mariacutea Jesuacutes Delgado Rodriacuteguez e Inmaculada Aacutelvarez Ayuso

705 La tributacioacuten de las plusvaliacuteas en el aacutembito europeo una visioacuten de siacutentesis Autor Fernando Rodrigo Sauco

805 El concepto de beneficiario efectivo en los convenios para evitar la doble imposicioacuten Autor Feacutelix Alberto Vega Borrego

905 Los precios de transferencia su tratamiento tributario desde una perspectiva europea Autor Francisco Alfredo Garciacutea Prats

1005 Comentarios a la Directiva del reacutegimen fiscal de reorganizaciones empresariales Autor Juan Loacutepez Rodriacuteguez

1105 Opiniones y actitudes fiscales de los espantildeoles en 2004 Autor Aacuterea de Sociologiacutea Tributaria Subdireccioacuten General de Estudios Tributarios Instituto de Estudios Fiscales

1205 El debate de la financiacioacuten autonoacutemica con los resultados del nuevo sistema en 2002 Autor Miguel Aacutengel Garciacutea Diacuteaz


1405 Income taxation a structure built on sand Autor John Prebble

1505 La muestra de declarantes de IRPF de 2002 descripcioacuten general y principales magnitudes Autores Fidel Picos Saacutenchez Mariacutea Antiqueira Peacuterez Ceacutesar Peacuterez Loacutepez Alfredo Moreno Saacuteez Carmen Marcos

Garciacutea y Santiago Diacuteaz de Sarralde Miacuteguez 1605 La poliacutetica presupuestaria de las Comunidades Autoacutenomas

Autores Miguel Aacutengel Garciacutea Diacuteaz Ana Herrero Alcalde y Alfonso Utrilla de la Hoz 1705 La deduccioacuten por reinversioacuten de beneficios extraordinarios en inmovilizado financiero

Autora Nuria Puebla Agramunt 1805 Los Entes locales como sujetos pasivos del Impuesto sobre el Valor Antildeadido una visioacuten general

Autor Javier Martiacuten Fernaacutendez 1905 El gravamen en el IRPF de las ganancias de patrimonio en Espantildea

Autora Cristina de Leoacuten Cabeta

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2005 La liquidacioacuten del sistema de financiacioacuten autonoacutemico en 2003 y el sistema de entregas a cuenta Autor Alfonso Utrilla de la Hoz

2105 Energy taxation in the European Union Past negotiations and future perspectives Autor Jacob Klok

2205 Medidas antiabuso en los convenios sobre doble imposicioacuten Autora Amelia Maroto Saacuteez

2305 La fiscalidad internacional del comercio electroacutenico Autor Francisco Joseacute Nocete Correa

2405 La tributacioacuten de los sistemas de previsioacuten social en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fiacutesicas Autora Susana Bokobo Moiche

2505 Unidad o pluralidad de actos en el Impuesto sobre Actos Juriacutedicos Documentados un anaacutelisis juriacutedico privado Autores Intildeaki Bilbao Estrada y Juan Carlos Santana Molina

2605 La relacioacuten entre el cash flow y la oferta monetaria el caso de algunos paiacuteses de la Unioacuten Europea Autores Miguel Aacutengel Galindo Martiacuten Agustiacuten Aacutelvarez Herranz y Mariacutea Teresa Meacutendez Picazo

2705 Una aproximacioacuten al sistema fiscal del antiguo reacutegimen La recaudacioacuten de tributos en ferias y mercados en Castilla en el siglo XVIII Autora Mariacutea del Mar Loacutepez Peacuterez

2805 Naturaleza juriacutedica y efectos de las contestaciones a consultas tributarias Autor Francisco D Adame Martiacutenez

2905 La educacioacuten fiscal en Espantildea Autoras Ma Luisa Delgado Marta Fernaacutendez Ascensioacuten Maldonado Concha Roldaacuten y Ma Luisa Valdenebro

3005 La tributacioacuten de las rentas del capital en el IRPF gravamen dual o uacutenico Autor Teodoro Cordoacuten Ezquerro

2006 106 El Impuesto sobre el Valor Antildeadido en el proceso urbaniacutestico un anaacutelisis a la luz de la jurisprudencia y la doctrina

administrativa Autor Jesuacutes Rodriacuteguez Maacuterquez

206 Principales caracteriacutesticas del gravamen del beneficio de la PYME en otros paiacuteses de la Unioacuten Europea Autora Raquel Paredes Goacutemez

306 Poliacutetica fiscal y capital social Autora Mariacutea Soledad Castantildeo Martiacutenez

406 Panoraacutemica de la Formacioacuten Continua en Espantildea Autora Mariacutea Joseacute Martiacuten Rodrigo

506 Alta direccioacuten en la Administracioacuten Puacuteblica iquestPoliacutetica de geacutenero Buscando caminos Autoras Ma Joseacute Llombart Bosch Milagro Montalvo Santamariacutea Victoria Galera Vega y Ana Aguado Higoacuten

606 La influencia de la fiscalidad en las distintas formas de inversioacuten bursaacutetil Informe Autor Ceacutesar Garciacutea Novoa

706 Coacutedigos de conducta en el orden tributario Autores Joseacute A Rozas Valdeacutes Montserrat Casanella Chuecos y Pablo Garciacutea Mexiacutea

806 Previsiones financieras de las Comunidades Autoacutenomas para 2006 Autor Instituto de Estudios Fiscales

906 El empresario en el futuro econoacutemico onubense Autores Emilio Fontela Joaquiacuten Guzmaacuten Manuela S de Paz y Mariacutea de la O Barroso


1106 Los presupuestos de las Comunidades Autoacutenomas en 2006 Autor Miguel Aacutengel Garciacutea Diacuteaz

1206 Delitos contra el patrimonio cultural especial estudio de contrabando de patrimonio histoacuterico artiacutestico Autor Gonzalo Goacutemez de Liantildeo Polo

1306 Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Juriacutedicos Documentados Autores J Antonio Rodriacuteguez Ondarza y Javier Galaacuten Ruiz

1406 Un anaacutelisis de la poliacutetica tributaria de las Comunidades Autoacutenomas de reacutegimen comuacuten Autores Marta Jorge Garciacutea-Ineacutes y Santiago Aacutelvarez Garciacutea

1506 La necesaria reforma del Impuesto sobre Actividades Econoacutemicas su articulacioacuten como recurso de las Haciendas Locashyles y su coordinacioacuten dentro del sistema tributario espantildeol Autor Carlos Mariacutea Loacutepez Espadafor

1606 El reacutegimen tributario de la sociedad europea Autora Mariacutea Teresa Soler Roch

1706 Las subvenciones en el IVA consecuencias de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas de 6 de octubre de 2005 Autor Carlos Suaacuterez Mosquera

1806 Hacia una reformulacioacuten de los principios de sujecioacuten fiscal Autor Fernando Serrano Antoacuten

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1906 La expansioacuten y control del fenoacutemeno de los tax shelters en Estados Unidos Autor Ubaldo Gonzaacutelez de Frutos

2006 La incidencia de la globalizacioacuten en la configuracioacuten del ordenamiento tributario del siglo XXI Autor Joseacute Manuel Calderoacuten Carrero

2106 Fiscalidad y desarrollo Autores Carlos Garcimartiacuten Joseacute Antonio Alonso y Daniel Gayo

2206 El reacutegimen fiscal de las ldquoeconomiacuteas de opcioacutenrdquo en un contexto globalizado Autor Joseacute Luis Peacuterez de Ayala

2306 La opinioacuten puacuteblica hacia la Hacienda Puacuteblica una revisioacuten de la moderna teoriacutea positiva Autor Joseacute Luis Saacuteez Lozano

2406 Planificacioacuten fiscal internacional a traveacutes de sociedades holding Autor Joseacute Manuel Almudiacute Cid

2506 El gasto puacuteblico en educacioacuten 2000-2004 un anaacutelisis por Comunidades Autoacutenomas Autores Alfonso Utrilla de la Hoz y Carmen Mitxelena Camiruaga

2606 Liquidacioacuten del sistema de financiacioacuten autonoacutemico en 2004 y el sistema de entregas a cuenta Autores Alfonso Utrilla de la Hoz Miguel Aacutengel Garciacutea Diacuteaz y Ana Herrero Alcalde


2806 Trust e instituciones fiduciarias Problemaacutetica civil y tratamiento fiscal Autores Sergio Nasarre Aznar y Estela Rivas Nieto

2906 La muestra de declarantes de IRPF de 2003 descripcioacuten general y principales magnitudes Autores Fidel Picos Saacutenchez Ceacutesar Peacuterez Loacutepez Santiago Diacuteaz de Sarralde Miguez Alfredo Moreno Peacuterez y

Mariacutea Antiqueira Peacuterez 3006 Cohesion policy reform the implications for Spain

Autores Douglas Yuill Carlos Meacutendez Fiona Wishlade Encarnacioacuten Murillo y Mariacutea Jesuacutes Delgado

2007 107 El gravamen muacuteltiple de los beneficios societarios Tributacioacuten de accionistas

Autor Emilio Albi 207 Fiscalidad de instrumentos financieros derivados Una revisioacuten comparada

Autor Pablo A Porporatto 307 Cooperacioacuten administrativa internacional en materia tributaria Derecho Tributario Global

Autor Francisco Alfredo Garciacutea Prats 407 iquestEs vaacutelido el Modelo de Armonizacioacuten Fiscal de la Unioacuten Europea para la integracioacuten en Ameacuterica Latina

Autores Domingo Carbajo Vasco Dariacuteo Gonzaacutelez y Pablo Porporatto 507 El Reino Unido y Francia dos modelos recientes de reforma presupuestaria

Autor Joseacute Caamantildeo Alegre 607 La suspensioacuten de las liquidaciones y sanciones tributarias como consecuencia de un recurso o reclamacioacuten algunas

cuestiones poleacutemicas Autor Abelardo Delgado Pacheco

707 Globalizacioacuten y Derecho Tributario el impacto del Derecho Comunitario sobre las claacuteusulas antielusioacuten abuso del Derecho interno Autor Adolfo J Martiacuten Jimeacutenez

807 Las consecuencias fiscales de la globalizacioacuten Autores Manuel Gutieacuterrez Lousa y Joseacute Antonio Rodriacuteguez Ondarza

907 Alternativas de integracioacuten IRPF-IS para evitar la doble imposicioacuten de dividendos en el contexto actual Autor Lorenzo Gil Maciaacute

1007 Los incentivos fiscales a la innovacioacuten en Espantildea y en el aacutembito comparado Autor Carlos Rivas Saacutenchez

1107 Intangibles y precios de transferencia A propoacutesito de la Section 482 del IRC y la nueva reglamentacioacuten 2007 del Tesoro de los EE UU Autor Tulio Rosembuj

1207 La nueva configuracioacuten del reacutegimen especial de las entidades dedicadas al arrendamiento de viviendas Autor Jesuacutes Rodriacuteguez Maacuterquez

1307 Sistemas fiscales y saldos presupuestarios en los paiacuteses de la ampliacioacuten iquestexiste convergencia con los paiacuteses de la UE15 Autora Marta Peacuterez Garrido

1407 Sistemas fiscales en Ameacuterica central y Repuacuteblica Dominicana Autores Santiago Diacuteaz de Sarralde Carlos Garcimartiacuten y Juan Carpizo


1607 Gasto sanitario puacuteblico territorializado en Espantildea y sus fuentes de financiacioacuten Autora Aacutengela Blanco Moreno

1707 Los Impuestos de Salida y el Derecho Comunitario Europeo a la luz de la Legislacioacuten Espantildeola Autores Adolfo Martiacuten Jimeacutenez y Joseacute Manuel Calderoacuten Carrero

1807 La tributacioacuten del ahorro en el nuevo IRPF Autor Francisco Joseacute Delmas Gonzaacutelez

1907 La calificacioacuten juriacutedica de las operaciones vinculadas en la imposicioacuten directa seguacuten la modificacioacuten realizada por la Ley 362006 de Prevencioacuten del Fraude Fiscal Autor Carlos Suaacuterez Mosquera

2007 Una valoracioacuten del Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos Autores Santiago Aacutelvarez Garciacutea y Marta Jorge Garciacutea-Ineacutes

2107 The financing of the infrastructures in developing oil producing countries problems and solutions Autora Beleacuten Garciacutea Carretero

2207 El mercado inmobiliario instituciones de inversioacuten colectiva entidades dedicadas al arrendamiento de viviendas y una aproximacioacuten a los REIT Autora Isabel Juliani Fernaacutendez de Coacuterdoba

2307 Las modificaciones introducidas por la Ley 362006 de Prevencioacuten del Fraude Fiscal en la responsabilidad tributaria levantamiento del velo Autor Santos de Gandarillas Martos

2407 Puesta en circulacioacuten del euro e inflacioacuten el antagonismo entre percepcioacuten y medicioacuten de la inflacioacuten en la eurozona Autor Juan Carlos Graciano Regalado

2507 La muestra de declarantes del IRPF de 2004 descripcioacuten general y principales magnitudes Autores Fidel Picos Saacutenchez Ceacutesar Peacuterez Loacutepez Santiago Diacuteaz de Sarralde Miguez y Alfredo Moreno Saacuteez


2707 Problemaacutetica de la incorporacioacuten al ordenamiento espantildeol de prestaciones patrimoniales puacuteblicas creadas por el derecho comunitario especial referencia a la obligacioacuten de entrega de derechos de emisioacuten de CO2 Autores Adela Aura y Larios de Medrano Intildeaki Bilbao Estrada y Joaquiacuten Marco Marco

2807 Una buena estadiacutestica puacuteblica como medio para reorientar todas las poliacuteticas puacuteblicas hacia la igualdad Autora Mariacutea Pazos Moraacuten

2907 La racionalizacioacuten de la actuacioacuten administrativa en el ordenamiento juriacutedico italiano el modelo de la gestioacuten puacuteblica por resultados Autora Ximena Lazo Vitoria

NB Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de la aushytora pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales

Edita Instituto de Estudios Fiscales

NIPO 602-07-010-9

ISSN 1578-0244

Depoacutesito Legal M-23771-2001

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I F INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES...tora, pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios...

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