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Historia de la Juntade Pensiones y Jubilacionesdel Magisterio Nacional

Historia de la Juntade Pensiones y Jubilacionesdel Magisterio Nacional

Carlos A. Abarca Vásquez

La obra consta de 2000 ejemplares y se termina de imprimir en Editorama, S.A.

Prohibida la reproducción escrita parcial o total por cualquier medio,sin autorización escrita de la Junta de Pensiones del Magisterio.

351.5A118h Abarca Vásquez, Carlos Historia de la Junta de Pensiones y Jubila-

ciones del Magisterio Nacional / Carlos Abarca Vásquez. – 1a. ed. – San José, C.R. : Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacio-nal, 2008.

352 p. ; 21.6 x 14 cm.

ISBN 978-9968-593-00-7

1. Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional – Historia. I. Título.

DedicatoriaA las mujeres y los hombres que construyen

la Junta de Pensiones y Jubilacionespara unir el pasado

con el futuro del Magisterio

Historia de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional

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ÍndicePresentación ............................................................................... 9Introducción ............................................................................... 11

CAPÍTULO PRIMERO

Génesis de un Derecho MagisterialI. Pensiones para maestros. .................................................... 17II. Pensiones y situación social del magisterio. ...................... 35 A. Personas con derecho a pensión. .................................. 41 B. Ingresos del fondo de pensiones. ................................. 50 C. Cuantía y Administración. ........................................... 53III. Pensiones y creación de la Caja del Seguro Social. ........... 59

CAPÍTULO SEGUNDO

Lectura Histórica de la Ley Nº 2248I. Cambios en la educación primaria ..................................... 69II. Trámite del proyecto de ley ................................................ 74 A. Participación de las maestras y maestros .................... 83 B. Oposición de la Caja del Seguro Social ....................... 87III.Significadohistóricodeunafecha ...................................... 96

CAPÍTULO TERCERO

Despegue e IdentidadI. Fines y funciones de la Junta de Pensiones ....................... 103II. Los años de despegue .......................................................... 106III. Cambios a la Ley No. 2248 ................................................. 122 A. Contexto social del magisterio .................................... 125 B. BeneficiosdelaLeyNo.2248 ..................................... 128

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CAPÍTULO CUARTO

Auge y Crisis InstitucionalI. Visión global del período .................................................... 138 A. Indicadores macroeconómicos ..................................... 142 B. Política social ................................................................ 146 C. Política educativa .......................................................... 151II. Ampliacióndebeneficios .................................................... 157 A. Reformas de 1975-1990 ................................................ 159 B. Polémica sobre la Ley No. 7028 ................................... 172III. Nueva política administrativa ............................................. 182IV.Lacuestiónfinancieradelsistema ...................................... 189 A. Deudas del Estado y empresas .................................... 190 B. Recursos de la Junta..................................................... 194V. Las pensiones en la palestra ............................................... 199

CAPÍTULO QUINTO

El Sistema de Reparto y CapitalizaciónI. Pensiones y economía “globalizada” ................................... 209 A. Costa Rica en la economía global ................................. 213 B. Las pensiones como problema ...................................... 221 C. Reforma de pensiones en Costa Rica ........................... 229II. Crisis del régimen magisterial ............................................ 236III. Aciertos y empeños de una conquista social ...................... 249 A. Historiayfinesinstitucionales .................................... 249 B. Renovación institucional .............................................. 259 1. Organización administrativa ................................. 261 2. Voluntad de Servicio .............................................. 273 3. Defensa de la Ley y los derechos .......................... 284

Conclusiones............................................................................... 303Anexos ................................................................................. 313 Bibliografía ................................................................................. 337

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Presentación

Nuestra identidad cultural mestiza porta el brillo del humanis-mo y el racionalismo que hace doscientos años salvaguardó en las Cortes de Cádiz, el Dr. Florencio del Castillo. El sello del

Estado aún conserva indeleble las rúbricas del General Gregorio José Ramírez, del Bachiller Francisco Osejo, del periodista José Cecilio del Valle, del Primer Jefe de Estado Juan Mora Fernández, precursores de nuestra fisonomía política y de estadistas visionarios que prefirieron escolarizar e instruir a sus pueblos, a convertirlos en mercenarios y sol-dados del poder.

En las fases embrionarias del Estado Nacional los maestros fueron otros precursores de civismo, escultores de derechos, gestores de voluntades para construir economía, nación y sociedad. Las hazañas de esos hom-bres y mujeres que durante un siglo diseñaron conciencias y forjaron héroes del trabajo y la cultura sin gozar de protección alguna ante las inclemencias de la edad y las competencias por la supervivencia, no están del todo desligadas de la historia del derecho a la jubilación y a la pensión, cuyas referencias se remontan a las postrimerías del Siglo XIX.

A los instructores y maestros de ayer también obsequiamos estas pá-ginas, porque la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio es estela y lazo de unión entre el pasado y el futuro de los educadores. Dedicamos este libro, de manera especial, a los educadores jubilados y pensionados: fiscales y columna vertebral de nuestra institución. Lo obsequiamos al maestro y al profesor atareados en la educación técnica y académica; dedicados a la administración y la investigación; entrega-dos a la proyección social y al cultivo de los valores cívicos; haciendo nuestras las convicciones que ha plasmado en sus páginas el historiador Carlos A. Abarca V.

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La Junta Directiva aprobó la investigación de esta historia en ocasión del Cincuenta Aniversario: acontecimiento histórico que concebimos hecho fundacional, símbolo de unidad y derrotero de dignidad de los educadores costarricenses. La urgencia de reconocernos en el pasado inmediato tomó asimismo horizonte, al observar que en dos fases dife-rentes del Estado Nacional, en 1941 y 1995, la institución protectora de derechos inalienables que se fundan en la justicia social, estuvo a punto de desaparecer. Aún hoy, esos derechos son objeto de obstrucciones y codicias por parte de grupos financieros nacionales e internacionales que acosan al Estado Solidario.

El libro narra la lucha del magisterio por la promulgación de la Ley No. 2248 del 5 de setiembre de 1958 que fraguó nuestra identidad y le otor-gó estatuto propio. Devela el Cincuenta Aniversario en los entresijos de la economía, la sociedad, la educación y el Estado. Articula ese pa-sado, aún vivo en la memoria de muchos educadores, con los esfuerzos titánicos del presente por renovar y modernizar la institución. Ofrece antecedentes y el legado de otras generaciones de educadores a la fun-dación de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacio-nal. Suscita respeto por las capacidades de las organizaciones magiste-riales, las Juntas Directivas y los funcionarios de la Institución. Invita a los educadores a no desistir en la lucha por consolidar y preservar el sistema de jubilaciones y pensiones de reparto y consolidar el régimen de capitalización colectiva más allá del siglo XXI.

La Junta Directiva se regocija con la difusión y la lectura de este li-bro, porque la perspectiva histórica fortalece la dimensión espiritual de nuestros esfuerzos cotidianos, permite conocer la institución al margen de las falacias de sus enemigos y detractores, facilita el análisis y la com-presión de la razón de ser de la Institución: la protección y la defensa de los fines y objetivos de los derechos de jubilación y pensión de los educadores costarricenses.

Junta Directiva.

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Introducción

El observador costarricense ha sido muy sensible al legado de garantías sociales que encomia el Título V de nuestra Constitu-ción Política. La formación del intelecto con miras humanistas,

culturales y profesionales se aprecia igualmente en perspectiva de de-mocracia, civismo y progreso económico. Las figuras de la maestra, el maestro y el profesorado todavía preservan la calidez del agradecimien-to, la deferencia y el respeto a la autoridad cultivada, como virtudes sociales y convicciones populares.

Quizás no ocurra lo mismo cuando se incluye a los educadores en la percepción de los rasgos económicos y sociológicos que distancian a la clase media de los estratos inferiores. Desde 1985 algunos propietarios de empresas de comunicación y una elite de políticos, partidarios de eliminar todas las reglas de gobierno en el mercado de capitales y de fuerza de trabajo, vienen erosionando la legitimidad de una conquista histórica de los educadores que tiene vida y estructura orgánica, en la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Por ello, al promover este libro la Junta Directiva de la institución hace otro aporte a la educación, la cultura y la producción de conocimientos en las ciencias sociales.

La obra es homenaje a los educadores activos, jubilados y pensionados costarricenses. Va al encuentro con los contenidos de los conceptos de “justicia social” y “seguridad social” en los entresijos de la sociedad y el Estado costarricense. Indaga las causas del consentimiento nacional con el derecho de los educadores a la jubilación. Interroga el oficio de enseñar y educar, en perspectiva del valor económico de la prevención social. Explora los desapegos individuales en aras de la solidaridad y el beneficio común, elevados a categoría de institución. Comparte el

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cuestionamiento de las autoridades de la institución acerca de las in-tenciones políticas de subordinar el sistema de jubilaciones y pensiones del magisterio a las lógicas de la competencia por el enriquecimiento, el individualismo y la insolidaridad.

El tema figura con alto relieve en la investigación de la historia del dere-cho, desde la década del sesenta. Cobra realce en las ciencias actuaria-les, económicas y sociales hacia 1985. Pero no ocupa sitio preferencial en la producción de los historiadores profesionales. En consecuencia, la investigación está formulada en torno a los siguientes objetivos.

1. Contribuir al conocimiento de la historia social y económica de los educadores costarricenses a partir de las necesidades, demandas y derecho al bienestar individual y familiar en edad de jubilación.

2. Indagar hechos y acontecimientos sobre los antecedentes de la consolidación jurídica del derecho a la jubilación y la pensión de los educadores, para comprender los fines de la creación y el fun-cionamiento orgánico de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.

3. Explicar los cambios que condicionaron la constitución y evolución del sistema de pensiones y jubilaciones del magisterio, con criterio de procesos históricos particulares en el contexto de las transfor-maciones de la economía, la educación y el Estado.

4. Analizar fases de desarrollo institucional para asumir la historia de los educadores, sus legados y el desafío de preservar el derecho a la jubilación y la pensión como parte del patrimonio histórico y ético de la sociedad costarricense.

El objeto de estudio está reunido en cinco capítulos. En el transcurso de su desarrollo surgen proposiciones de carácter hipotético; estimaciones sobre méritos o deméritos de actores sociales protagonistas de sucesos articulados a procesos; deseo profesional por promover más averigua-ciones sobre el tema. El trabajo ha sido realizado con apego a la teoría y la metodología general de la disciplina de la historia; revisión exhaus-tiva de las fuentes; espíritu de objetividad. Las debilidades y omisiones del libro son responsabilidad única del autor.

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El capítulo primero ordena hechos y acontecimientos para comprender el proceso germinal de asunción del derecho a la jubilación y la pensión, por el magisterio nacional. Ubica el tema en el período delimitado por la primera guerra mundial y la creación de la Caja Costarricense de Se-guro Social; cronológicamente, entre 1915 y 1943. Propone explicar el nacimiento del sistema de pensiones y jubilaciones del magisterio como un proceso singular que, hasta ahora, no ha sido aprehendido con los modelos teóricos de análisis actuarial y económico.

El capítulo segundo propone una lectura histórica de la promulgación de la Ley No. 2248 de 1958. Precisa la fundación de la Junta de Pen-siones y Jubilaciones del Magisterio Nacional como acontecimiento de ruptura, al crearse un sistema de seguro de riesgos por maternidad, enfermedad, invalidez, vejez y muerte, inherentes al Estado Social de Derecho o “Estado Benefactor”. Además, como contenido avanzado de democracia participativa y de la constitución del sector de economía laboral.

Los capítulos tercero y cuarto, tienen unidad temática alrededor de tres ejes. El primero, la descripción de hechos sobre el despegue, el auge y la aparición de síntomas de crisis en la institución, debido a los cambios en el funcionamiento del sistema de jubilaciones y pensiones en relación con la expansión de la educación y la tendencia coyuntural a las cri-sis económica con inflación de 1973-1983. El segundo eje, caracteriza el esquema tripartito de contribuciones; la evolución de los requisitos del derecho y de los beneficios; los problemas y soluciones para admi-nistrar el sistema, sin que hubiera control magisterial alguno sobre el fondo financiero. El tercero ubica el contexto nacional e internacional de desarrollo capitalista, en el cual el sistema de pensiones se visuali-zó como problema fiscal en relación con las políticas de seguridad so-cial del Estado Benefactor. Cronológicamente, comprenden el período 1958-1986.

El capítulo quinto puede soportar la lectura mediante una subdivisión. La primera parte sondea el problema de las pensiones en la perspectiva de la economía “globalizada” y la inserción de Costa Rica en la división internacional del trabajo que impusieron los organismos mundiales de crédito en la era del capitalismo financiero neoliberal. En ese contexto, el Estado improvisó la reforma al sistema de pensiones de reparto ins-tituido en 1958 y provocó la crisis que redujo el personal de la Junta

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de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional durante los meses de julio y agosto de 1995. El cambio se reguló en la legislación sobre pensiones emitida entre 1991 y el año 2000.

La segunda parte del capítulo describe y pondera, positivamente, el re-nacimiento de la institución. Trata sobre la modernización de los sis-temas de trabajo, la voluntad cotidiana de servicio a los educadores, la defensa permanente de la ley y de los derechos de jubilación y de pensión del magisterio. La Junta de Pensiones y Jubilaciones asumió desde 1991 el reto histórico de preservar un sistema de jubilaciones de reparto, capitalización colectiva y pensiones complementarias indivi-duales. El modelo de tres pilares se ha venido desarrollando con crite-rios participativos de política deliberativa, con bases actuariales, admi-nistrativas y financieras, modernas y con plena conciencia de identidad gremial ante las autoridades estatales y las organizaciones ciudadanas de empresarios y trabajadores.

La tenacidad y el espíritu de lucha de los educadores, de los dirigentes de las organizaciones e instituciones magisteriales y de otros sectores laborales, ha dado frutos. En los poderes del Estado desde 2005 retorna el espíritu de diálogo y de consenso, en contraste con los excesos, pro-clives a la confrontación, de importantes sectores del capital financiero nacional y extranjero. El escenario se muestra favorable para mejorar las condiciones del régimen de reparto y consolidar el sistema de capi-talización colectiva con mayores márgenes de autonomía para la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio. La consecución de este objetivo bien puede ser el punto de partida para otra era del derecho a la jubilación y la pensión de los educadores costarricenses.

El libro ha sido posible por la colaboración, motivación y apoyo de la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva, la Comisión del Cincuenta Aniversario, las jefaturas de Departamento y los funcionarios y traba-jadores. En todo momento hubo disposición a facilitar información y documentación por lo cual el autor deja constancia de agradecimiento.

Capítulo Primero

Génesis de un Derecho

Magisterial

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GÉNESIS DE UN DERECHO

MAGISTERIAL

I. PENSIONES PARA MAESTROS

“El fondo de pensiones para maestros fue una disposi-ción de la Ley General de Educación. Fue letra muerta por espacio de 20 años. Comenzó a ser efectiva el año 1906, en virtud de la promulgación del Reglamento para Docentes. Constituye una esperanza para la vejez de los empleados del magisterio”. 1

La declaración del Secretario de Instrucción, el abogado penalista Luis Anderson Morúa, bien puede servir de punto de partida para ubicar en perspectiva histórica el temario que propone este libro, como fuente de conocimiento. El educador costarricense de la última década del siglo XIX y comienzos del XX vivió, hasta 1923, con la esperanza de que el Estado liberal legislara con alcance gremial sobre el derecho a la jubi-lación y a la pensión que disfrutamos hoy los hombres y las mujeres del magisterio.

El periplo sin retorno había comenzado mucho antes de promulgarse la Ley No. 6 del 10 de octubre de 1886, pues hay referencias a las pensio-nes de los maestros en los reglamentos de trabajo docente de 1838. Sin embargo, en la norma que propuso el Lic. Mauro Fernández, la idea de instituir las pensiones para maestros se desglosa con algún detalle.

“Art. 50. Los maestros titulados que después de diez años de servicios consecutivos se viesen en la imposibilidad de continuar ejerciendo sus

1 Secretaría de Instrucción Pública. Memoria de 1908. P. 51.


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funciones por enfermedad, gozarán de una pensión vitalicia igual a la mitad del sueldo que perciban; si los servicios hubiesen alcanzado a quince años, tendrán de pensión tres cuartas partes de su sueldo. Pa-sando de 20 años, el maestro que quisiere retirarse por cualquier causa, tendrá derecho al sueldo íntegro, como pensión de retiro.

Art. 51. Estas pensiones serán pagadas de las rentas del fondo escolar de pensiones, el cual será formado con las sumas que la Nación, los particulares o las asociaciones destinen a este objeto, y con el uno por ciento anual del sueldo que corresponda a los maestros, que será des-contado cada trimestre.

Art. 52. El fondo escolar de pensiones será administrado por el Ministe-rio de Instrucción, con total separación del Tesoro Nacional.

Art. 53. Las pensiones expresadas en el articulo 50, no podrán ser acor-dadas antes de diez años de promulgada esta ley.” 2

La tradición académica del país ha dado a esta ley el significado tras-cendente de norma inaugural del derecho a las pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional.3 No obstante, la cita transcrita y los artículos de la Ley No. 6 permiten otras conclusiones.

El Ministro Anderson Morúa indica que el mandato explícito de la Ley de Educación Común consistió en crear un fondo de pensiones para maestros. El artículo 50 de la Ley aclara que el fondo se destinaría al pago de pensiones por enfermedad a las maestras y maestros titulados –entonces expuestos a las pestes y epidemias– en proporción del 50% y el 75% del salario, después de 10 ó 15 años de servicio en el Ministerio de Instrucción.

2 Meléndez, Carlos. Documentos fundamentales del siglo XIX. Editorial Costa Rica. Biblioteca Patria. No. 16. San José, 1978. P. 444. En: González Flores, Luis Felipe. Evolución de la Instrucción Pública de Costa Rica. ECR. San José. 1978. P. 198.

3 Hay abundantes referencias con esa apreciación. Rosenberg, Mark. Las luchas por el seguro social en Costa Rica. ECR. San José, 1983. p. 43. Lemaitre Zamora, Heiner Alberto. Las reformas al régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacio-nal y su incidencia en los derechos de los educadores. Tesis. Licenciatura en Derecho. Universidad de San José. San José. 2001. P. 227. O bien: “Antecedentes históricos de los regímenes de pensiones nacionales”. Revista Parlamentaria. Volumen VII. En: http://www.asamblea.go.cr/pensiones%2004

Génesis de un Derecho Magisterial

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En otras palabras, el precepto impuso una obligación común en bene-ficio de sólo un sector laboral. El personal de las escuelas debía pagar una cuota para prevenir la indefensión por retiro prolongado a causa de enfermedad de los docentes con título de idoneidad. La precaución no era novedad, pues las sociedades de socorros mutuos que se fundaron desde 1875 perseguían un fin similar. Sin coacciones de ningún tipo, los artesanos crearon cajas de ahorro y auxilio mutuo para prevenir incertidumbres por accidente, enfermedad, desempleo, pobreza en la ancianidad y muerte.

La ley No. 6 de 1886 contiene un atisbo de la noción de jubilación. El Art. 50 abre la posibilidad de retiro voluntario de la maestra o el maestro titulado. Sin embargo, el enunciado permite concluir que, precisamente porque es voluntario, no se trata de un retiro ligado con el deterioro fí-sico y mental después de 20 años de servicio. Mientras que la jubilación es la cesantía obligatoria causada por el envejecimiento laboral que se percibe con criterio demográfico, de bajo rendimiento productivo, con-diciones generales del mercado de trabajo y conveniencia social.

En aquel texto, el auxilio por retiro no es un beneficio por una cotiza-ción efectiva. Tampoco es el derecho de protección del trabajador que, a un límite de edad laboral, necesita vivir al margen de la subordinación al trabajo asalariado o de la dependencia de las familias. Según el Art. 51, el Estado no contrae obligación alguna con los docentes titulados que opten por dejar el magisterio al cabo de 20 años. Por lo tanto, el término “derecho” que emplea la norma es más el sinónimo de decisión autónoma, que el derecho de jubilación.

Las sumas del 1% del salario trimestral que se retienen para el fondo por enfermedad o para socorrer al personal titulado retirado se paga-rían después de diez, quince y hasta veinte años. En caso de inhabilidad, después de 1896; por retiro voluntario a partir de 1906. Pero el hecho de establecer intervalos entre el comienzo de las retenciones salariales y el usufructo del fondo no garantiza por sí mismo el pago del auxilio a todo el personal docente. También los estatutos de las sociedades de socorros de los artesanos incluían una cláusula similar. En términos conceptuales, no hay relación explícita entre tiempo de trabajo, edad, cuota y porcentajes de beneficio. Talvez por eso la “pensión” sólo se reconoce a los instructores titulados.


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El Art. 51 implica que los maestros y las maestras en servicio, con o sin títulos, pagarán a futuro la invalidez de docentes titulados, enfermos o por separación voluntaria. Es el único ingreso con carácter permanente para el fondo escolar. No indica las fuentes que pudieran destinar a ese fin la nación –todos los costarricenses–, los particulares filantrópicos u otras asociaciones de personas.

Por lo tanto, esa Ley de Educación emitida en el gobierno del Lic. Bernardo Soto semeja una disposición que otorga reconocimiento ju-rídico al carácter público de una caja de retiro de los empleados del Ministerio, más que una ley de jubilaciones y pensiones. Ese fondo sí difiere de las cajas de ahorro de los artesanos; porque estas sociedades eran de tipo civil y se regulaban por las normas de derecho pertinen-tes, sin intervención del Estado en su administración. El fondo escolar para pensiones era una caja común financiada por los maestros. En esa condición lo administraba el Ministerio de Instrucción para separarlo, tanto de las demás rentas del presupuesto estatal, como de un grupo particular de interés.

Las maestras y maestros titulados quedaron protegidos por la contri-bución común; no de la Secretaría de Instrucción, ni del presupuesto nacional. En la acepción liberal clásica, el Estado evitó comprometer sus rentas en función alguna de beneficio laboral o de grupos sociales. Ejerció dominio, asumió la administración de lo que era considerado público en contraposición con los intereses resguardados por la vida y la propiedad de cada quien, y actuó como “gendarme” o fiscal de bienes e individuos. De ahí las retenciones del sueldo con el objetivo de inducir el hábito de prevenir riesgos individuales.

Una de las condiciones históricas para socializar un fondo económico de auxilio mutuo ha sido la existencia de un grupo de trabajadores que, por intereses derivados de una condición uniforme como el trabajo asa-lariado, están dispuestos a abstenerse del beneficio inmediato de una suma de dinero, por prevención y solidaridad. Es decir, aceptan des-prenderse en forma libre y voluntaria de una parte de sus sueldos para satisfacer un objetivo compartido. En el caso de esa Ley, el beneficio del fondo cubre sólo a un grupo pequeño: el personal docente titulado.

Aún con esa limitación, el texto tampoco reconoce esa pensión como derecho. La referencia al retiro optativo luego de 20 años, si no es con-


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siderado como derecho de jubilación, tampoco se traduce en derecho de pensión. En el contexto literal de la norma, el derecho al retiro volunta-rio expresa claramente respeto a la libertad individual. En consecuen-cia, la suma que se recibe indica la prerrogativa privada de gozar de una parte de un ingreso personal convertido por ley en un fondo común, denominado “de pensiones”.

El fondo escolar que contempla la Ley General de Educación tiene las características de una caja de auxilio. Denota previsión ante el desem-pleo por razones fortuitas o retiro voluntario para un grupo de mujeres y hombres dedicados al servicio público de enseñar a las hijas e hijos de la nación. Para el maestro “ordinario” o no titulado, la obligación de cotizar evidencia una coacción que se deriva de la misma situación de inopia y que se impuso para estimular el cultivo de las capacidades y mejorar la calidad de las enseñanzas.

La idoneidad favorecía al docente porque incrementaba el salario, por escalafón. Satisface también al empleador porque paga un servicio que se presta con superior calidad profesional. La exigencia de poseer algún título para ejercer la docencia había sido establecida en el Reglamento de Instrucción Primaria del 10 de noviembre de 1869. En los años 90 del siglo XIX y las primeras dos décadas del siguiente, ese requisito excluía de “pensión” al 84% del promedio de 774.7 maestros en servicio entre 1893 y 1901; al 78% del personal de las escuelas de 1916, y al 69% de los 1.104 maestras, maestros y directores de grado, empleados en 1921.4

La lectura reflexiva de la Ley No. 6 de 1886 permite otras hipótesis. El Ministro Fernández Acuña concibió el fondo de pensiones como incentivo para que los instructores o docentes adquirieran idoneidad. El maestro y la maestra que carecían de opciones para defender las condiciones de trabajo y de salario visualizaron el auxilio económico en situación de inhabilidad o de vejez, como legítimo reconocimiento del tiempo de trabajo, del esfuerzo de capacitación y de la mejoría salarial por ascenso en el escalafón. En el lapso de tiempo servido, los maestros y las maestras de escuela no titulados convirtieron en razón de ley la experiencia, idoneidad, aumentos de salarios por aptitud profesional.

4 Abarca V., Carlos A. Historia de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Na-cional. Editor SSVMN. Ediciones Azul, San José. 2005. P. 49


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A partir de 1920 y en la Ley de Pensiones para Maestros de 1923, esas condiciones fueron incluidas como parte del tiempo computable al de-recho de jubilación y al monto de la pensión. Con fundamento; porque la ley de 1886 había dado un plazo de 10, 15, 20 o más años para que recibieran un auxilio en circunstancias de inactividad laboral, sólo sí tenían algún certificado de referencia profesional.

El aspecto del fondo de pensiones que se refiere a las fuentes de fi-nanciamiento y a la reproducción fue atribución de las autoridades públicas. Pero la condición de Estado oligárquico y liberal sustentó el criterio de auxilio a los educadores avejentados, como obligación de los mismos trabajadores. El Art. 51 apenas sugiere otros contribuyentes. El Estado omitió toda responsabilidad económica para presupuestar el auxilio, en cesantía.

La exclusión del beneficio para el maestro “ordinario” está a mucha distancia de noción alguna de igualdad ante la ley, cualquiera que sea el propósito que inspiró la creación del fondo y el nombre que se le pusiera. Las relaciones sociales tan desiguales que dieron forma a la instrucción pública y al concepto de magisterio en aquella época no die-ron cabida a principios de equidad o de seguridad social. Los artículos de la Ley No. 6 de 1886 que usan las palabras “pensión” y “derecho” expresan valores de prevención en el parámetro de las incertidumbres de los trabajadores y de la necesidad ministerial de contratos de servi-cio para la instrucción. Las autoridades se ocupaban de resguardar el tipo de educación que urgían impulsar en aquel período de su historia política.

En síntesis, la tesis de que tales dictados son antecedente jurídico del sistema de jubilaciones y pensiones del magisterio es vulnerable. Está ausente el derecho de jubilación y de pensión. No hubo un fondo de dinero para cubrir a todos los docentes que vivían en riesgo de enfer-medad. La norma no delimita función social del Estado, ni expresa filo-sofía laboral. Dejó al garete el financiamiento del fondo. Por ello semeja más bien un requisito contractual. En esos términos fue retomada en los Reglamentos de Trabajo para Maestros de 1906 y 1920. De ahí, se adecuó a la Ley de Pensiones de 1923.

Trece años después de promulgada la Ley No. 6, el Congreso otorgó pensión vitalicia de 25 pesos mensuales a Francisco García, maestro


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de Cartago. Al Congreso le pareció el egreso, una recompensa porque había trabajado “en un cargo penoso” durante 40 años y con certifica-ciones de “estricto cumplimiento a los deberes”.5 Otro decreto favoreció al maestro Adolfo Valverde,6 y hubo alguno que la prensa publicó como noticia: el caso de las señoritas Dolores y Jerónima Castro, “maestras por más de cincuenta años y que, siendo ancianas, ya no pueden ganar-se el sustento.”7

El “fondo de pensiones para maestros” fue, efectivamente, inoperante. La Secretaría de Instrucción tramitó solicitudes de auxilio por enferme-dad sólo a partir de 1906 y en calidad de administradora de los dineros supuestamente recaudados. El Ministro Anderson Morúa, sugiere que las retenciones no funcionaron con regularidad. Por ello durante veinte años no hubo fondo dinerario alguno para pensiones escolares.

La pensión por vejez en el servicio docente era otorgada por la Asam-blea Legislativa con carácter de excepción. Igual que en otros servicios prestados al Estado, como en las milicias en tiempos de guerras nacio-nales, en labores judiciales y en los empleos de aduanas, correos y tran-vías. Eran pensiones de gracia; es decir concesiones por méritos que se reconocían con criterios estrechos de grupos y oficios laborales. Se con-cedían en ocasiones, a individuos situados en las jerarquías superiores de esas funciones públicas estratégicas, y por sumas caprichosas. De ahí se extendió la noción de pensión e incluyó a unos pocos educadores y con alcance hereditario.

La Ley de 1886, los decretos del Poder Legislativo sobre pensión por vejez, la obligación de los maestros de cotizar para formar el fondo y la devolución de alguna suma al instructor titulado por retiro circuns-tancial o voluntario evolucionaron sin resultados prácticos, hasta 1920. Hubo varias razones para que fuera de ese modo y no como alguien pudiera deducir de la lectura literal de aquella Ley “visionaria” o “dadi-vosa” de don Mauro.

5 Colección de Leyes y Decretos. Decreto No. 46. 28 de julio de 1899. P. 516 Colección de Leyes y Decretos. Decreto No. 34. 30 de mayo de 1890. P. 4277 El Heraldo de Costa Rica. 21 de julio de 1892. Citado por Fallas M., Carlos Luis. El

movimiento obrero en Costa Rica. 1830-1902. EUNED. San José, 1983. P.342


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La enseñanza privada escolar familiar está muy extendida en la capital y en las cabeceras de provincia entre familias adineradas o de la elite política y religiosa. La educación secundaria privada, dirigida por ór-denes clericales desde 1892 o por concesión a alguna empresa, predo-minó sobre la que se impartía en cuatro colegios públicos. Las crisis fiscales recurrentes durante la depresión de 1890-1908 y sus efectos en la estructura productiva agroexportadora, en el empleo, la devaluación monetaria, las crisis de subsistencia y en la división social del trabajo, desactivaron la inversión pública en educación; un gasto asumido en gran parte por los padres de familia mediante leyes compulsivas, y en parte con rentas públicas destinadas a salarios o para que las Juntas de Educación compraran lápices, cuadernillos, cartillas, catones, escua-dras y metros.

El aliento reivindicativo laboral de los maestros, maestras, directores de escuelas, supervisores y profesores de colegios públicos, provino de expectativas políticas e ideológicas que la prensa alimentó en contexto de depresión económica entre unos cuantos habitantes de cabeceras de las cuatro provincias del Valle Central. Aquellas ideas y doctrinas nu-trieron al naciente movimiento social artesano y obrero; al filón de gru-pos medios citadinos de comerciantes, trabajadores de la manufactura, docentes, empleados públicos e inmigrantes anarquistas que venían de países agitados por la “segunda revolución industrial” o por las nuevas “revoluciones burguesas”. 8

Tres lustros después del ministerio del Lic. Anderson Morúa, el Se-cretario de Instrucción Miguel Obregón Lizano corroboró la esterili-dad de la normativa sobre pensiones que propuso al gobierno el Lic. Fernández Acuña. “Las pensiones de los maestros establecidas por la Ley General de Educación Común de 1886 sólo empezaron a hacerse efectivas en 1916 después de iniciado (sic) el fondo creado por aquella misma ley para atenderlas.” 9

8 La bibliografía al respecto es abundante. No es propósito de este capítulo ahondar el examen de ambos temas. Remito a la síntesis ya elaborada en: Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2005). Pp. 21– 33.

9 Secretaría de Instrucción. Memoria de 1922. Imprenta Nacional. San José, 1922. P. 8.


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En otras palabras, la “larga depresión” forzó decretos de rebajas de sa-larios, reducción de personal y cierre de escuelas, rebajas para el fondo de pensiones, desuso de los auxilios por enfermedad e inhibió la acción fiscal gubernamental y estatal con fines educativos. Las demandas indi-viduales o los propósitos de interés común en torno a las necesidades de las maestras y maestros en edad de retiro tomaron nuevo sentido. Esta vez se activaron como derecho. Lo confirma el recuento de decretos y leyes alusivas, emitidas entre 1890 y 1915 (Anexo No. 1).

La Asamblea Legislativa o el Poder Ejecutivo emitieron 20 disposicio-nes en esos 25 años para atender de algún modo las solicitudes que planteaban los maestros acerca de su futuro en cesantía, por las razones que fueran. El gobierno del Lic. Ricardo Jiménez promulgó la primera Ley General de Pensiones No. 33 de 1912, que reglamentó el proce-dimiento para aprobarlas.10 La mayoría de los decretos se dictaron en siete años lapso que coincide con la recuperación fiscal. Además, en el intervalo de los 20 años de servicio escolar que estipuló la Ley de 1886, y en el marco del Reglamento de Trabajo para Maestros emitido en 1906, año del inicio regular de las retenciones salariales para el fondo de pensiones.

La seguridad económica de los educadores, como tema general, arraigó en un estrato social del magisterio y en su conciencia de trabajadores asalariados, en buena parte debido a las relaciones que cultivó desde 1901 la Sociedad de Economías de los Maestros: una asociación civil ratificada por decreto legislativo No. 22 de 23 de enero. Esta primera Caja de Ahorro y Crédito Mutual fue fundada por 53 maestros –34 % maestras de la capital– e incluyó objetivos de auxilio familiar en caso de defunción.

La Asociación creó y extendió la red de intereses comunes entre los maestros, articulada en la cúspide por afiliados de influencia, como Jus-to A. Facio de la Guardia, Miguel Obregón Lizano, Napoleón Quesada Salazar, Alfredo González Flores, Santos León Herrera, Julia Brawn y Anita Tristán Fernández 11. Esas personas tuvieron importante prota-gonismo, poder e influencia en el Estado, entre 1915 y 1945.

10 Lemaitre Op. Cit. (2001) P. 9011 Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2005) Pp. 29-31. Estimo que la obra de Díaz Arias, Da-

vid. (Historia de la Caja de Ahorros y Préstamos de la ANDE, 1944-2004, Editor: Caja de la ANDE, San José, 2006) no debió omitir este antecedente.


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Sin embargo, el ciclo que favoreció los intereses económicos de los do-centes se interrumpió en el quinquenio 1914-1919. Afloraron en cambio los efectos fiscales por los desajustes comerciales de la Primera Guerra Mundial y la crisis de la República Liberal provocada por la oligarquía cafetalera exportadora e importadora. La guerra paralizó la condescen-dencia del gobierno con las solicitudes de las clases inferiores. Ligada a la dictadura de 1917-1919, originó un cambio profundo. Convirtió a sectores de artesanos y obreros en movimiento sindical; y al ala de iz-quierda liberal de maestros y profesores, en parte de una fuerza política de clase media baja que irrumpe en el escenario electoral con intencio-nes reformadoras, después de 1919. 12

Las medidas de austeridad y orden fiscal que impuso el Presidente, Lic. Alfredo González Flores, golpeó a los trabajadores y a los educadores con el pago del salario por “tercerillas” y los rebajos en las pensiones. Pero el 21 de agosto de 1916 el Ministro de Instrucción, Luis Felipe González Flores, trazó los rasgos que complementaron el fondo de pen-siones para maestros y el esquema unilateral de captar ingresos para pagarlas.

El Decreto No. 59 tuvo ese alcance. La reforma a la Ley No. 6 de 1886 “corrigió” la concepción de los fines y las exclusiones sobre las pensio-nes para maestros. Estableció con claridad que la pensión es un dere-cho de los trabajadores de la educación; por lo tanto, cubre a todos los maestros y las maestras, con o sin título; sanos o enfermos; de primera y de segunda enseñanza. La prerrogativa se adquiere con 20 años de servicio, o en caso de enfermedad, después de cinco.

12 El historiador norteamericano Mark Rosenberg ha sido muy acucioso. “No hay datos que sugieran que las pensiones se otorgaron como respuesta gubernamental a la pre-sión organizada por parte de los favorecidos. No hay el menor indicio de que ninguno de los beneficiarios de las pensiones, como grupo, estuvieran organizados en asociacio-nes o grupos de presión”. Poco antes, escribe. “Generalmente, la asignación de estas pensiones era determinada por la influencia política que ciertos organismos sectoriales ejercían para ganar concesiones en forma de sistemas privilegiados (sic) de pensiones.” Me parece que no es necesario afanarse en encontrar relaciones determinantes entre las necesidades inherentes al derecho específico de jubilación y de pensión, y las luchas sociales. En particular, por la condición de retirados del mercado de trabajo, que asiste a los pensionados. El libro se investigó y escribió en 1983. Es decir, cuando en su país ya estaba la puja por desmontar el Estado de Seguridad Social durante la era de alianzas entre Ronald Reagan y Margaret Thatcher. Rosenberg, Mark. Op. Cit. P. 42 y 43. Dos años antes, en Chile, durante la dictadura de Pinochet ya se había realizado la primera contrarreforma del sistema de pensiones por reparto.


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“Art. I. Reforma a la Ley General de Educación Común.

Art. 50. Los maestros con título o sin él que deseen retirarse de la enseñanza después de años de servicio, tienen derecho a gozar de una pensión vitalicia así: con el 50% del sueldo de categoría si tienen 20 años de servicio. El porcentaje se aumenta en un 5% por cada año adicional. Los enfermos, después de 5 años de trabajar con el 25% más un 5% adicional por año.

Art. 51. Se pagan con los siguientes recursos: ¢0.25 de impuesto al destace, el 1% mensual de cuota obligatoria del trabajador, aportes de asociaciones o particulares, intereses del fondo.

Art. 53. Se comenzará a pagar esas pensiones con preferencia a los maestros enfermos y con más años de servicio.

Art. II. Los profesores de secundaria tienen derecho a pensión si cotizan con el 1% del sueldo pero éstas no se comenzarán a pagar antes de 1926.

Rige a partir de enero de 1917. Máximo Fernández, Presidente de la Asamblea. Alfredo González, Presidente de la República.” 13

El enunciado del Art. 50 y el Art. II sí constituyen un aporte a la historia jurídica moderna y al devenir del sistema de pensiones del magisterio. Esta reforma compromete al Estado con un nuevo derecho ciudadano y con una función social específica; cual es, el sostenimiento de las pen-siones de los maestros, en concurso con otros contribuyentes. Se trata de un decreto que enaltece el legado histórico del reformismo liberal de tipo laboral y social, costarricense.

El derecho se reconoció también al profesorado de enseñanza secunda-ria; pero el monto por pagar y el referente salarial profesional –aspectos secundarios en este párrafo– se efectuarían después de 1926. A los dos meses de entrar en vigencia el Decreto No. 59, el gobierno solicitó un informe a la Oficina de Contaduría Mayor, con el siguiente resultado.

13 Colección de Leyes y Decretos. Decreto No. 59. 21 de agosto de 1916. P. 148. Subraya-do del autor. El 4 de septiembre de 1917, la Ley N° 32 modificó el artículo 50 de la Ley General de Educación Común en el sentido de incluir a los maestros no titulados como sujetos de derecho. Lemaitre, A. Op. Cit. P. 91


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Se debían aprobar 93 pensiones; la mayoría a mujeres. El 53.7% de los docentes debían ser separados inmediatamente del magisterio por afec-ciones peligrosas, graves o muy avanzadas, y por vivir en la pobreza. También porque sufrían enfermedades menos serias pero médicamente habían sido declarados incapaces para el servicio. El 17% no requerían el auxilio porque los médicos no recomendaron el retiro, o emitieron dictámenes ambiguos. El 10.7% solicitaron pensión de retiro; o “estan-do enfermos, han presentado sólo un certificado médico”. Otro 10.7% no presentó atestados o no cotizó para el fondo de pensiones. Sólo 2 casos se declararon sin derecho de pensión.

En el documento No, 163 del 16 de marzo –acota la misma fuente–, el Secretario de Instrucción en tiempos de la dictadura, Roberto Bre-nes Mesén, agregó una lista de 8 personas “autorizadas” que disfrutan pensión “por servicios especiales”. Las docentes escolares con mayor antigüedad habían comenzado a trabajar hacia 1890. Los demás, a prin-cipios del siglo. Los giros se entregaron a partir de marzo de 1917 e incluyen 22 casos. El total de pensiones pagadas fue de ¢ 620.50; en promedio ¢28.20 por mes. 14

El golpe de Estado del 27 de enero de 1917 abrió la crisis de la Repú-blica liberal. De sus contradicciones inmediatas y del legado estructu-ral emergió un movimiento social, político y militar de oposición, que prosperó entre julio de 1917 y el 12 de agosto de 1919, fecha en que el dictador tuvo que abandonar el país, rumbo a París.

Las repercusiones de la primera guerra mundial, las leyes pioneras para reformar el Estado liberal que avanzó el gobierno de Alfredo González Flores, más los dos años de inestabilidad política tras el golpe de Esta-do en los que no faltó parálisis del Congreso, suspensión de garantías individuales, leyes de incautación, servicio militar forzoso, protestas y marchas estudiantiles, levantamientos armados y aislamiento diplomá-tico por parte del gobierno norteamericano contra el Estado presidido por el general Federico Tinoco Granados, dejaron huella imborrable en la sociedad urbana, en los procesos electorales y en la institucionalidad nacional.

14 La Gaceta. 23 de marzo de 1917. Pp. 328-331.


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Enervó a los maestros y profesores. Después de 1914 la historia del oficio de la enseñanza y de la educación estatal ya no sería campo hege-mónico excluyente de los intelectuales y letrados de levita. Además, en el decenio 1915-1925 la enseñanza primaria se organizó alrededor de un experimento de escuela, percibida como clínica sanitaria y patronato social.15

El magisterio devino en esa década fuente de liderazgos de partidos de extracción popular; estrato medio unido en organizaciones con inte-reses propios; protagonista con poder en las funciones del Estado. La participación imprimió a algunas de las medidas de gobierno el conteni-do social de los años de posguerra mundial; bastante sensibilidad por la identidad nacional; y la fundación de instituciones en las que hubo re-presentación funcional de educadores. Tal fue el legado de las primeras asociaciones de maestros y profesores y por ello es importante ubicar y no olvidar el significado histórico de ese movimiento. 16

El 25 de enero de 1916 se inscribió legalmente la Asociación de Inspec-tores Escolares de la República. La Junta Directiva quedó integrada por Manuel C. Quesada, Matías Gámez Monge, José R. Merino Lu-que, José Guerrero y Antonio del Barco. Definieron sus fines en torno a fomentar asociaciones de maestros para progresar en las capacidades e idoneidad profesional, aprobar leyes que mejoraran sus condiciones de trabajo, desplegar sus funciones en contacto con las comunidades. En segundo lugar, el 23 de abril de 1917 los docentes de secundaria fundaron la Asociación del Profesorado Nacional.

El 11 de junio de 1919 las maestras y maestros crearon, por su parte, la Asociación Nacional del Magisterio. La Junta Directiva está compues-

15 Abarca V., Carlos A. Perfilcotidianodelaeducaciónprimaria. La Escuela de Buenos Aires de Palmares 1890-2000. Editor: Carlos Abarca. Servicios Gráficos ZETA. San José, 2003. Pp. 56-78.

16 Considero que es necesario corregir y superar al menos tres errores de cronología y de examen de la historia social, cuando se ubican los orígenes de las organizaciones magisteriales: a) por un lado, al situarlas a mediados de la década de 1930; b) en con-secuencia, como reflejo unilateral del contexto histórico: la gran crisis capitalista; c) en tanto derivado de un supuesto dilema ideológico y político que enfrentaron los maestros y profesores una vez que en el país desplegó, ya no “el fantasma del comunismo”, sino la fundación del Partido Comunista de Costa Rica, el 6 junio de 1931. Esas tres impre-cisiones de fuentes y de método se reiteran en: Díaz Arias, David. Op. Cit. (2006). Pp. 16-23.


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ta con Patrocinio Arrieta Leiva, Lilia González; Graciela Martínez; Ma-ría Isabel Carvajal (Carmen Lyra), Anita Cantillano, María Francisca Caballero, José Antonio Carvajal y Eduardo Fournier. Enunciaron sus finalidades: conseguir una ley para estabilizar el régimen de salarios, pensiones, jubilaciones y empleo; fundar el Banco de los Educadores; y, ejecutar programas para capacitación profesional, bibliotecas escolares, salud infantil, sanidad escolar y embellecimiento de los sitios públicos.

La ANAM se involucró con pasión en la campaña electoral. En oc-tubre de 1919 los maestros y maestras de las ciudades y cantones del país se adhirieron al Partido Constitucional y al candidato Julio Acosta García. El Periódico El Hombre Libre fue cauce ideológico y político “de la restauración nacional.” Dirigido por José María Zeledón y José Albertazzi Avendaño abrió las páginas a unos 25 colaboradores: aboga-dos, periodistas, maestros y profesores. Las maestras Amparo Zeledón, Esther Silva y Carmen Lyra fueron nombradas “Presidentas de Honor” del Comité Especial Económico del Partido. A pesar de que las mujeres carecían del derecho a elegir, la asociación inscribió sus candidatos a diputados como agrupación coaligada con el partido de Julio Acosta, y eligió tres diputados. También fue electo Gerardo Matamoros, en re-presentación de los artesanos y obreros. 17

Esas tres organizaciones magisteriales erigieron la identidad específica, de época y con interés gremial que, en la actualidad, representan dos de las instituciones de seguridad económica y social del magisterio: la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio y la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio.

Una semana después de derrotada la dictadura, el Presidente, Fran-cisco Aguilar Barquero, refrendó el Reglamento Orgánico del Profe-sorado en la Enseñanza Normal y Secundaria. Había sido emitido por Decreto Ejecutivo No. 25 del 1 de diciembre de 1916. Estableció en el Art. 41 que los profesores de ambas instituciones debían cotizar con el 2% del sueldo para el fondo de pensiones.18

La cifra de personas pensionadas de la enseñanza primaria iba en as-censo. Pasó de 29 pensionados de derecho en 1917, a 110 en 1920; y

17 Abarca V., Carlos A. En: http://www.apse.or.cr/WebApse/his/01historia.htm. 18 La Gaceta. 18 de agosto de 1917. P. 218-220.


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de 7 a 15 pensionados de gracia, en el mismo cuatrienio. En suma: de 36 a 125.19 El aumento fue estimulado sin duda por la ley de 1916 que reconoció el derecho a los no titulados. Al año siguiente la población docente escolar era de 1.415 “educadores”, según comenzó a llamárse-les después de 1921.

Tal fue la evolución del derecho a la pensión para los maestros y maes-tras entre 1916 y 1920. Ese año el Congreso aprobó el Código de Edu-cación por Ley N. 20 del 28 de abril. El capítulo 51, “jubilaciones, pen-siones y auxilios” incluye en las normas para la pensión, la exclusión de los profesores de segunda enseñanza. Los artículos 371 al 402 regulan los temas comunes a las leyes sobre pensiones y jubilaciones, así como situaciones específicas de época.

Esas cláusulas contemplan la población o el sujeto de derecho; vigencia del derecho por retiro –en este caso desde 1886 y se niega a las maestras cuya enfermedad provenga de embarazo o parto–; clase de jubilación –voluntaria, obligatoria, administrativa o por enfermedad–; obliga-toriedad o no; años de servicio para el goce del derecho por tiempo, enfermedad y según otros trabajos en educación; cómputo del tiempo servido; revalidación de derechos –entre esos, las pensiones de gracia–; cuantía y aumentos en la pensión líquida con referencia al salario y al escalafón; continuidad; pérdida del derecho; heredad; auxilio por licen-cias y para entierro; rentas estatales para pagarlas; la cotización del 2% de los sueldos de maestros.20

Las rentas para el fondo incluyen, según el Art. 388, inciso g), las que contempla la Ley Orgánica del Personal Docente del 19 de abril de 1920. No obstante, la Asamblea aprobó el 27 de julio de ese año una reforma a esa Ley que firmó el Lic. Julio Acosta G. el 15 de agosto. El capítulo 19 establece que los ingresos se destinan exclusivamente a fi-nanciar el Fondo de Pensiones “de los maestros, inspectores, asistentes sanitarios, maestros aspirantes e instructores agrícolas”. El artículo 121 agrega lo siguiente:

19 Secretaría de Instrucción. Memoria. 1929. P.434.20 Colección de Leyes y Decretos. Código de Educación de 1920. San José. 1921. Pp.

661-664. Ese Código fue derogado por decreto No. 103 del 9 de diciembre de 1920. Secretaría de Instrucción. Memoria. 1921. Pp. 5-6.


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“Del fondo de pensiones sólo podrá disponerse en virtud de un acuerdo de la Secretaría de Estado en el Despacho de Instrucción Pública, debidamente publi-cado en la Gaceta Oficial con aplicación exclusiva a los fines para los cuales ha sido creado. El funcionario pú-blico que contraviniere esta disposición será castigado, como malversador de caudales públicos, con la pena de presidio interior menor en su grado medio.” 21

Joaquín García Monge informó en condición de Ministro, en agosto de ese año: “Hay algunos maestros inválidos que necesitan urgentemente su retiro, como lo muestran los casos acordados hace poco por la Junta Calificadora del personal docente.” 22

Estos textos de 1920 son las primeras normativas que contemplan el conjunto de los rasgos de estructura de un sistema de jubilaciones y pensiones. Registran derechos de los educadores de enseñanza prima-ria, como contenidos de estatutos y reglamentos de trabajo. Insinúan la cotización del Ministerio de Educación, como patrono, y la del Es-tado. Los derechos a la jubilación y a la pensión están prescritos en el parámetro de derecho laboral y prevención social, más que con base en criterios de sustento financiero y de proyecciones demográficas.

No obstante, aún en 1922 el Estado no había dado forma institucional a aquellos derechos. El Secretario de Instrucción, Napoleón Quesada, lo confirma, cuando se aprobó la Ley de Socorro Mutuo del Personal Docente. La justifica en la ineficacia de la ley de pensiones y jubila-ciones. En concreto, porque el Estado no cubría las enfermedades por invalidez, sino hasta después de 10 años de servicio. 23

El Secretario de Instrucción, Miguel Obregón Lizano, explicó al año siguiente las dificultades con el Fondo de Pensiones. Propuso dictar

21 Colección de Leyes y Decretos. Decreto No. 48. 15 de agosto de 1920. Pp. 224. Ese texto no aparece en la Ley de Jubilaciones y Pensiones de 1923.

22 Repertorio Americano. 15 de agosto de 1920. P. 523 Asamblea Legislativa. Exp. No. 14279. No. 5. 13 de mayo de 1925. Abarca V., Carlos

A. Op. Cit. (2005) P. 63 y P.73.


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“…Una ley nueva en la cual se fije un 2% de cotización, porcentaje que apenas alcanza para cubrir la pensión durante cinco meses a un maestro que haya cotiza-do por espacio de 20 años (…) Las solicitudes que la Junta Calificadora del Personal Docente ha tramitado alcanzan al 61% del número actual de pensionados, sin que naturalmente se haya podido atender ninguna de ellas por la insuficiencia de fondos que para este objeto se dispone.

Los años de servicio, la edad y la condición física de un maestro, forman los elementos de apreciación para el otorgamiento de pensiones y cuando alguno de ellos se invoca con justicia, no debería posponerse el reti-ro que se solicita. El problema es de urgencia y acaso no pueda tener una solución adecuada, mientras no se destinen a las atenciones de este servicio todas las ren-tas que integran el fondo de pensiones, más el auxilio del Estado que alcanzó durante el último año a un 38% de las sumas pagadas a los maestros pensionados.”24

En síntesis, el breve lapso 1920-1923 muestra un cambio acelerado ha-cia el reconocimiento efectivo, como derecho y obligación del Estado, de la jubilación y la pensión para el magisterio. Sobresale el porcentaje de contribución estatal en 1922. Fue un trienio muy fértil en sucesos políticos, electorales, jurídicos e institucionales. En el lapso se clausuró un ciclo de efervescencias ideológicas anarquistas, sindicalistas y socia-listas que arreciaban la conciencia del magisterio urbano desde 1890.

En ese corto tiempo, nació la Sociedad de Socorro Mutuo del Personal Docente, embrión de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional. Se aprobó la Ley Orgánica del Personal Docente, que es-tableció rentas públicas para el fondo de pensiones, resguardadas en última instancia por el Código Penal. Se dictaron las normas sobre ju-bilaciones y pensiones contempladas en el Código de Educación, re-tomadas luego en la Ley No. 182 del 11 de septiembre de 1923. El cambio coincidió con el inicio de otra crisis económica mundial de corta duración que desde 1921 contrajo el precio internacional del café, el

24 Secretaría de Instrucción. Memoria. 1920. P. 9


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azúcar, el tabaco y el banano, ramas productivas que proveían los ma-yores ingresos fiscales.

Si se tratara de exaltar la memoria de educadores que diseñaron el con-tenido social de aquella arquitectura jurídica, así como los consensos para insuflar vida política a aquellas instituciones, los nombres de Mi-guel Obregón Lizano, Justo A. Facio de la Guardia, Omar Dengo y Joaquín García Monge deben ocupar lugar relevante en la conciencia del educador y de la ciudadanía nacional. En verdad, fueron pedago-gos, educadores y luchadores políticos. Pero el devenir y el cambio his-tórico son irreversibles. Modulan los alcances de los liderazgos y de los protagonismos individuales en sus relaciones con las fuerzas sociales y políticas de las grandes transformaciones históricas.

El decenio 1924-1934 muestra otro movimiento subyacente a esa histo-ria política del magisterio. La amalgama de liderazgos y fuerzas socia-les que restauró la República en 1919, se desmoronó por la imposición gubernamental de la tesis de neutralidad política, al magisterio; la gran depresión de 1929-1933; la crisis del pensamiento liberal creada por el desosiego ideológico que exportaron el fascismo y el nazismo europeos; la crisis del capitalismo que explotó al ritmo de las cañoneras de la Se-gunda Guerra Mundial; en fin, por las crisis internas que la sociedad no pudo controlar y culminó en la guerra civil de 1948.25

25 El concepto de “crisis”, admite varias interpretaciones. Como “inflexión de un proceso fatal en el que sucumben los personajes incapaces de hacer frente al poder del destino”; como “cambio de los ciclos históricos”; como un elemento estructural del capitalismo. En esta óptica lo desarrolla el filosófo Jurgën Habermas, vinculándolo con la teoría de los sistemas. De ese modo establece la conexión, entre desarrollo social y las dificultades del capitalismo para integrar a los individuos y grupos en la sociedad. De ahí, –según ese autor– el papel progresivo de las funciones de control del Estado, entre ellas incorpo-rando a su estructura, las leyes e instituciones de seguridad social. Cfr. Muñoz Blanca. “Teoría crítica y Escuela de Frankfurt”. Espacios Temáticos. Psicoanálisis y marxismo. Crisis de la teoría: Habermas/Offe. Universidad Carlos III. Madrid. En: http://www.psicomundo.com/foros/psa-marx/teoriacritica/crisis.htm.


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II. PENSIONES Y SITUACIÓN SOCIAL

DEL MAGISTERIO

Hay un conjunto de rasgos que influyeron para que en Europa los maestros se sintieran y actuaran como parte de la clase asalariada, pero diferentes al proletariado agrícola e industrial; y al mismo tiempo, con poder propio en las relaciones sociales y económicas. Los historiado-res han ponderado las texturas estructurales que condicionaron este tipo de actuaciones colectivas. Entre ellas, el nivel y regularidad de los ingresos en el marco de alternativas de estabilidad, compensación del valor adquisitivo de sus ingresos y las oportunidades de profesionali-zación. Las perspectivas de seguridad social en sentido ciudadano. Las condiciones de trabajo y de vida, generales. Las relaciones de los ocu-pados con los estratos situados por encima o por debajo del segmento de los educadores.

Por lo tanto, es necesario aclarar. La sola existencia de una norma ju-rídica o de un fondo de rentas destinado a pagar un auxilio de pensión a unos pocos empleados en servicios públicos prestados por el Estado, no es suficiente para dar por inaugurados los sistemas de jubilaciones y pensiones. Del mismo modo que el uso del dinero no determina la constitución de un sistema de economía de mercado. 26 Históricamente, deben confluir sujetos sociales y condiciones que interactúen en rela-ciones más o menos conjugadas, como la existencia de disposiciones de

26 No es el propósito abrir discusión académica abstracta. Pero la consulta de la excelente recopilación de leyes de jubilaciones y pensiones que aporta la tesis de Heiner Alberto Lemaitre Z. obliga a leer con precaución, cuando se refiere a ese punto. Ante todo, por-que “la investigación va dirigida a conocer el origen del régimen, su proceso histórico, sus transformaciones y sus incidencias en los derechos de los educadores.” No estoy de acuerdo con la tesis de que esas leyes se originan en el período de la conquista y la colo-nia. Menos, en las culturas precolombinas; o asociadas con alguna forma de protección o “seguridad social” en instituciones como los repartimientos y encomiendas de indios. En correspondencia cronológica equivocada, Lemaitre encuentra antecedentes del régi-men de pensiones del magisterio costarricense en el pasado de la educación de aquellos períodos precapitalistas. Siguiendo otros estudios de historia de leyes, ubica en América las jubilaciones a principios del siglo XIX, y la aparición de las reformas a las leyes de jubilación y pensión, en el primer cuarto de ese siglo. Cfr. Lemaitre (2001) Pp. 32-34 y PP. 81- 89. (Uso y leo el documento en el sistema virtual: disco compacto que Lemaitre facilitó a la JPJMN. Lo estimo documento público en su carácter de estudio de tesis presentada en la Universidad de San José en el año 2001).


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Estado para imprimir fisonomía a las empresas económicas; necesida-des de seguridad colectiva expresadas en posibilidades institucionales; disposición de unos individuos, en condiciones de libertad jurídica, a proveer la pérdida de parte de sus ingresos en aras de la estabilidad del grupo.

Esa premisa metodológica, que el historiador Julio Gratton27 propo-ne al observar el origen de empresas de seguros de vida en la historia moderna, es pertinente también para comprender el surgimiento de los fondos para jubilaciones y pensiones. En esencia se trata de seguros de riesgos por invalidez, cesantía por edad y derechos de supervivencia que se crearon por la mediación del Estado en torno a intereses conjuntos de asalariados y la comunidad nacional. Esa protección devino derecho, cuando las clases trabajadoras entraron en alguna relación específica de empleo asalariado con los sujetos de la economía privada y el mercado. Además, cuando el Estado actuó como mediador. Por un lado ante la oferta y demanda de brazos, mercancías y servicios que requerían las ramas de producción más dinámicas de la economía para el mercado. Por otro, ante la inestabilidad en la producción que pudieran generar la explotación de los trabajadores y las desigualdades sociales.

En Costa Rica, el magisterio no era una franja aislada de la clase tra-bajadora asalariada. Evolucionó como componente de las fuerzas pro-ductivas en una economía capitalista agraria y dependiente, dedicada a unos pocos cultivos de exportación y en un Estado liberal que experi-mentó diversas crisis políticas a partir de 1835, las cuales se expresaron en formas jurídicas de república liberal y frondosas dictaduras.

Los maestros y las maestras fueron reconocidos parte del grupo labo-ral de los funcionarios del Estado desde el gobierno del Lic. Jesús Ji-ménez, en 1869. Después del decenio de dictadura del General Tomás Guardia y, entre 1890 y 1914, predominó en el país un concepto de instrucción que era sinónimo de alfabetización y de acciones dispersas civilizadoras más que de educación y de integración social. Las capas superiores de la sociedad y el poder público promovían el cambio en las costumbres de los campesinos mediante enseñanzas mínimas, con el propósito de asimilarlos o subordinarlos a las maneras que entonces se

27 Gratton, Julio. Esquema de una historia del Seguro. Ediciones ARAYU. Buenos Ai-res. 1955. Citado en Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2005) P. 54 y P. 103.


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entendían como civilizadas porque propiciaban los hábitos y valores de los modos de vida citadinos y burgueses.

La noción “escuela para la vida” plasmó aquella concepción. Las es-cuelas debían entregar enseñanzas mínimas para lograr el objetivo de formar conglomerados de familias y poblados en alguna conexión con el modelo republicano de organización estatal; y con el intercambio activo de productos, dinero, propiedades y capitales. Los peones, agriculto-res y artesanos debían abrazarse a la hacienda cafetalera en expansión, tomando en cuenta diversos modos de producción, medios y vías de intercambio; y la diversidad de prácticas culturales, aunque éstas se percibieran como inculturas. La mujer debía civilizarse para la vida re-productiva, dentro de la familia patriarcal.

En los ámbitos de administración y programación de las enseñanzas, los liberales organizaron las escuelas por tipos, órdenes, género y catego-rías de centros didácticos, maestros y estudiantes. Había diferencias en el número de maestros, su distribución geográfica y calidad profesional, en el empleo por género y grupos de ocupación. Los cursos entregaban aprendizajes distintos a los hijos e hijas del campo o de las ciudades. Los horarios no eran los mismos. La asignación de recursos estatales era, asimismo, desproporcionado entre unos y otros poblados.

Las familias que vivían en las Cabeceras de Provincia, Ciudades o Vi-llas tenían la oferta de Escuelas de Primer Orden o de grados continuos hasta el sexto. Para quienes vivían en los campos colindantes a las villas y aldeas alumbradas, se abrieron las escuelas mixtas de Tercero y Se-gundo Orden, que ofrecían solo hasta los grados tercero o cuarto. Las escuelas de Tercer Orden en Cuarteles y Pueblos –según la división administrativa– ofrecían los grados primero y segundo. La duración de la enseñanza primaria osciló entre 5 y 10 años hasta 1914, porque muchos niños y niñas eran obligados por las leyes compulsivas a repetir grados que habían cursado mientras los gobiernos ampliaban la oferta de escolaridad.

El trasfondo con objetivos de hegemonía y dominación política en esos modos de vida ha quedado grabado en la literatura costumbrista. Ma-nuel González Zeledón y Aquileo J. Echeverría inventaron otra socie-dad, idealizada. El campo era una pequeña geografía anónima de pe-queños productores de café, o “los conchos”; en contraste con los indivi-


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duos hacedores de civilización y de historia moderna. A ambos lados de esos grupos, la campiña del Valle Central abastecía naturalmente –sin explotación social y en armonía solariega– maíz, semillas, fibras, frutas, hortalizas, leche, carne, electores de gamonales y angelitos.

Las haciendas de café, azúcar, ganado y banano manufacturaban el progreso: marcaban la frontera entre la cultura y la incultura; la civi-lización y la barbarie; entre Inglaterra, Francia o Estados Unidos, y la Costa Rica meseteña o montañera. El capital norteamericano ideó la expresión grosera “República Bananera”. A los políticos les corres-pondía administrar el Estado de corte policial e imponer el código civil, comercial y penal que garantizaran el progreso general de la iniciativa, la propiedad, el comercio privado y el credo católico. A los sacerdotes, salvar las almas. Tal era la invitación para visualizar la división social del trabajo que proveían periódicos, sermones dominicales y algún li-breto literario de obligada recitación escolar.

La ruptura con esa visión de sociedad –más que de mundo– que unos treinta maestros y profesores de la generación del 90 consideraban idi-lios engañosos de clase oligárquica, incubó en la depresión de 1890-1908; irrumpió con detonantes de fuerza obrera al estallar la primera guerra mundial. Ambos procesos pusieron al desnudo que los adelantos no podían lograrse con niños y niñas desnutridas; campesinos atrapa-dos en hábitos silvestres de producción; gentes sin preparación en las ciencias, ni destrezas en tecnologías; con ciudadanos sin noción elabo-rada de identidad nacional. Desde finales del siglo XIX algunos pensa-ban con énfasis en la desigualdad social y en la urgencia de organizar a las clases inferiores del trabajo directo. El dato engalana los matices de las relaciones de producción capitalista específicas de Costa Rica.

En el trabajo cotidiano de las escuelas se introdujo un bloque de ac-tividades entre 1915 y 1925, colaterales a los objetivos de instrucción mínima; sobre todo en las escuelas de Primero y Segundo Órdenes. Surgieron las visitas periódicas del Médico del Pueblo; campañas para eliminar parásitos intestinales y aprender a usar el excusado; aseo e higiene hogareña; sanidad bucal elemental; provisiones a los desnutri-dos y semidesnudos; gotas de leche y alimentos suplementarios para los escolares más pobres de las ciudades. Además, un programa de emer-gencia para futuras acciones institucionales más o menos conectadas: escuelas granja, talleres de artesanía, clubes filantrópicos, huertas y


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comedores escolares, patronato escolar-familiar. Omar Dengo hablaba hasta de gobiernos escolares. García Monge era partidario de enseñar y organizar cooperativas de alumnos y maestros para satisfacer necesi-dades de las escuelas y de las familias sin tierra.

Así nació el modelo de escuela, clínica sanitaria y patronato asistencial comunal. Apareció el cargo de Asistente Sanitario. Los experimentos erosionaron la idea de escuela para la vida en familia. Proveyeron un concepto cercano al de escuela para la sociedad. Por esos años impar-tían también lecciones el Instructor Agrícola y las Maestras de Asigna-turas Especiales que enseñaban artes para oficios manuales y procesar frutas, raíces y fibras. Está gestándose la noción abstracta de educación para el desarrollo; aunque el término ingresa al vocabulario político veinte años después.

En el decenio 1915 a 1925 se amplió la cobertura de las escuelas de Primero y Segundo Órdenes. Hasta los hijos e hijas de la periferia rural de Alajuela podía sacar el tercer grado. Las primeras, para superar las brumas del analfabetismo. Las segundas, para extender la civilización y el progreso efectivo de las formas capitalistas de producción y de inter-cambios entre las poblaciones campesinas, una vez que se normalizó el comercio mundial después de la primera gran guerra.

Algunos citadinos ingresaron al liceo público de cabecera de provincia. En esas afluencias surgió la necesidad de profesionalizar a los maestros. Por ello el Estado creó en 1915 la Escuela Normal, ahora en Heredia; es decir, cuando las condiciones históricas dominadas por la oligarquía cafetalera ingresaban a otra fase de desarrollo. Aunque el proyecto ha-bía surgido diez años antes. Los salarios pagados para enseñar en las escuelas no estimulaban el empleo docente ni atraían a los hombres jó-venes que se percibían adultos y en horizontes matrimoniales. Para las mujeres de todas las posiciones sociales, en cambio, ser maestra era cau-ce para salir del control del hogar, para “entrar a la sociedad” o romper la dependencia de la relación patriarcal o marital, mediante los ingresos personales.

En 1923 el Estado amplió la edad escolar hasta los 15 años. Los niños y niñas fueron obligados a cursar el sexto grado en las ciudades, hasta el IV grado en los campos. Para eso hubo nuevos decretos que hicieron más efectiva la compulsión escolar. Como la razón de que los niños y


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las niñas desertaran por necesidad de fuerza de trabajo en las casas y en la agricultura, o porque el número de maestros era insuficiente, llegó a emplearse un sistema rotativo de escolaridad: un año se daban los pro-gramas de I y II grados; el siguiente III y IV, pero no abrían las escuelas de I y II. Así un año y otro.

Se creó una masa de analfabetos por la falta de oportunidades o por desuso del libro, el lápiz y la aritmética de decimales. Hubo incluso dos calendarios anuales. En el campo se enseñaba de la última semana de marzo a la primera de noviembre. En las ciudades, del primer lunes de marzo al último sábado de noviembre.

La Escuela Normal formaba docentes para Escuelas de Primer Orden. Graduaban maestras y, en menor suma, maestros, para que trabajaran en las ciudades. Muy pocas mujeres “valientes” iban a los campos situa-dos más allá de 40 kilómetros de la Capital. De ahí que las autoridades del Ministerio abrieron otras opciones para ampliar la enseñanza fuera de las capitales de provincia. Aumentaron las diferencias en las catego-rías profesionales y salariales. En un peldaño del escalafón estaban los maestros ambulantes, maestras de asignaturas especiales y los docentes ordinarios. Más arriba, los graduados de la Normal o de las Escuelas Complementarias, llamadas “Escuelas Secundarias Rurales”.

El maestro formado en estas últimas era un alumno egresado de sexto grado escolar que recibía dos años adicionales de formación y rendía un examen de idoneidad ante la Junta Calificadora del Personal Do-cente, creada hacia 1904. Si aprobaba, recibía el Certificado Elemental de Aptitud para el Magisterio. Después de 1910 se abrió el Certificado Superior de Aptitud. Se obtenía recibiendo cursos vacacionales para maestros no titulados, en servicio. El Ministro de Instrucción justificó esa modalidad porque otros maestros hacían negocios enseñando en privado para que sus compañeros rindieran en los exámenes de califica-ción. Lo cierto es que muy pocos pagaban, porque el sueldo no alcan-zaba para ese gasto.

Cuando se aprobaron las normas de jubilaciones y pensiones en el Có-digo de Educación de 1920, regían las siguientes categorías docentes escolares: maestros de clase, especiales y aspirantes. Los dos prime-ros, divididos en los grupos A, B, C según el currículo. Además, los maestros Asistentes Sanitarios y los Instructores Agrícolas. Los salarios


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aprobados ese año se asignaron a 10 categorías laborales. La enseñanza de la religión no está incluida como categoría laboral, pues se suponía un deber de los sacerdotes, las monjas y las mamás.

Es en ese entramado de sociedad agroexportadora y en esa estructura de la educación se ubica el carácter y el alcance social de las primeras leyes sobre el derecho a la jubilación y a la pensión de maestros y pro-fesores. 28

A. PERSONAS CON DERECHO A PENSIÓN

El 11 de septiembre de 1923 un Congreso sui géneris, integrado por 43 diputados, 36 electos por el Partido Constitucional entre los cuales hubo 24 que exhibían profesiones liberales como abogados, maestros, médicos, ingenieros, sacerdotes, y un artesano, aprobó la Ley de Jubi-laciones y Pensiones para Maestros y Profesores que les envió el Secre-tario de Instrucción, Miguel Obregón Lizano.

Esta ley es la primera que se promulga, exclusivamente, para ordenar los contenidos de aquellos derechos; separándolos de los textos que re-gulaban relaciones del trabajo de enseñar. En ella se organiza puntual-mente el tema de las pensiones, en una estructura formal compuesta por siete capítulos y 41 artículos, la cual se preservó hasta finales de siglo.

La Ley No. 182 introdujo cambios en las clases de pensión, heredad o derecho sucesorio, cuantía, cálculo –según la Ley Orgánica del Per-sonal Docente de 1920– y la administración del fondo de rentas. Sus-tancialmente, innova en tres aspectos. Amplió el sujeto de derecho; in-corporó en parte la reforma a la Ley Orgánica del Personal Docente de 1920 que creó el fondo de pensiones con ingresos específicos para pagar las pensiones; e instituyó una Junta Administradora del Fondo de Pensiones y Jubilaciones para Maestros.

El capítulo I estableció el derecho a la jubilación después de 25 años de servicio para los funcionarios y exfuncionarios de educación primaria, secundaria y Normal. La jubilación extraordinaria se otorgó después de 10 años de trabajar y por causas de: a) enfermedad, si con anterioridad

28 Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2003) Pp. 53-75


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se habían dado al docente licencias durante 6 meses consecutivos; b) incapacidad de por vida causada por accidente o en un acto de abnega-ción; c) invalidez física y profesional. Pero no tenía carácter definitivo. Cada dos años había que demostrar con certificado médico que persis-tían los motivos que la originaron.

Contempló también el derecho de sucesión para la familia directa del educador. En caso de muerte, los herederos tenían acceso al 50% de la pensión durante 15 años y cubría a la viuda, hijos o los padres. Pero la viuda perdía el derecho si estaba separada o divorciada “por su culpa”; y si no hubo hijos, debió haber convivido en matrimonio en los cinco años antes de fallecer el cónyuge. Los “hijos naturales” sólo tenían de-recho si eran legitimados. Para la viuda y las hijas, la sucesión extinguía al casarse; para los hijos, al cumplir 18 años.29

Algunas cifras retratan el entorno del educador y el alcance del derecho de sucesión familiar. Confirman el carácter de necesidad social que legi-timó, tanto a la Ley de Socorros Mutuos del Personal Docente del 7 de diciembre de 1920, como a los primeros reglamentos con normas sobre este tipo de seguridad social. Reflejan, asimismo, la excepcionalidad del derecho en el contexto de las relaciones salariales de trabajo de una eco-nomía que combinaba las sumas obtenidas con cultivos de subsistencia; ciclos agrícolas comerciales de exportación de café, ganado, azúcar, ta-baco y banano; una frágil producción artesanal manufacturera acosada por la libre competencia externa, y un modesto sector de servicios esta-tales o de profesiones de ejercicio privado.

En 1922 el Secretario Tesorero del Socorro Mutuo del Personal Do-cente informó que había recibido cuotas de un colón cada una de 1.415 “instructores” y 117 pensionados. Tres años después había 1443 maes-tros en servicio, de ellos 434 con título de normalista (1923) y 323 pen-sionados, según el mismo registro.

La estadística de la Sociedad de Socorro Mutuo indica la demanda de asistencia individual y familiar. Entre 1921 y 1925 la Sociedad aprobó 132 solicitudes de auxilio, 71% a maestras y 5% a maestras especiales. El 75% de los auxilios se otorgaron por enfermedad y el 25% por falle-cimiento. Fueron muy pocas, dada la forma de financiamiento del fondo mutuo y la presión por los auxilios y pensiones.

29 Colección de Leyes y Decretos. Ley No. 182. 11 de septiembre de 1923. Pp. 336-347.


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“Yo llegué a la Jefatura de Educación Primaria en un Ministerio muy borrascoso (…) A la primera entrada me sorprendió una fila interminable de maestros viejos que querían que les diera un socorro, un socorro hijo de una ley arcaica ya (…) Le consulté a don Napoleón {Quesada} y le dije: Esto no puede seguir así, esta gen-te está engañada completamente; hacen fila uno y dos años para un auxilio de pobres” 30

El maestro Patrocinio Arrieta Leiva, Director Administrativo del Mi-nisterio, se refiere en 1924 al antecedente de creación de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio. Cuando se discutía esa Ley en la Asamblea, el diputado Leonidas Rojas argumentó, en réplica al dipu-tado Jorge Volio, que los 1.800 maestros no pertenecían a sociedades comerciales de seguros porque sus sueldos no se los permitía. Otro di-putado, el educador Elías Leiva, expuso:

“Con mucha frecuencia llegan al congreso solicitudes de hijos y familiares de maestros que han muerto al servicio de la enseñanza o se han imposibilitado para el trabajo, en demanda de una pensión; solicitudes que casi siempre son acogidas (…) La reforma a la Ley {de Socorro Mutuo} viene a llenar la necesidad de pro-veerlos de un auxilio para que puedan vivir.” 31

En síntesis, entre 1920 y 1923 coexisten tres sistemas de atención a las necesidades del magisterio: la Caja de Economías, el socorro mutuo, el fondo de pensiones. La mayoría de las solicitudes de socorro por inhabilidad se justificaban por fatiga cerebral, afecciones de vista, dis-funciones cardiacas y padecimientos estomacales. Los dictámenes mé-dicos para tramitar las peticiones del socorro las certifican: “dolencias provocadas en asocio con el ejercicio profesional”.

El estado de salud y enfermedad nacional preocupó a estadistas y auto-ridades desde 1918. El periódico El Hombre Libre publicó un estudio

30 Arrieta L. Patrocinio. “La Sociedad como excepción del monopolio de seguros. Expo-sición anecdótica”. En: SSVMN. Acta No. 148. San José, 1974. P. 118. Citado por Abarca V. Carlos. Op. Cit. (2005) P. 76. Arrieta se refiere al antecedente de la ley de creación de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional.

31 Citado por Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2005) P. 80.


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de José María Alfaro Cooper que reportó un aumento de 3.785 falle-cidos entre 1917 y 1918 a causa de tuberculosis, difteria y malaria. La pandemia de influenza española incidió en esos años en la tasa de mor-talidad. Una vez controlada, el Secretario de Gobernación y Policía, Rafael Castro Quesada, informó optimista un descenso: la mortalidad pasó de 28.6 por mil en 1920, a 20.1 en 1923. Agregó que sólo el 33% de las defunciones eran certificadas por médicos, y en el país no había personal con formación en estadística.32

La población docente que se benefició con el derecho a la jubilación y la pensión variaba en relación con otros cambios. Influían: el aumento natural de la población en edad escolar, el cual repercutió en el creci-miento del empleo en labores docentes, después de la primera guerra mundial. La inclusión de nuevos sujetos de derecho por cambios en la estructura del empleo en educación. La actitud de los educadores ante las expectativas de retiro con algún ingreso permanente. La esperanza de vida sentida empíricamente. La forma como se regulaba el tiempo y la cuantía de la pensión reconocidos como derechos de trabajo, en reformas posteriores a la Ley de 1923.

La primera modificación a la Ley de pensiones de 1923, fue firmada el 17 de noviembre de 1926 por el Presidente Lic. Ricardo Jiménez. Aumentó de 25 a 30 años el tiempo de servicio y con edad mínima de 50 años como requisitos para acogerse a la pensión por vejez laboral. Quie-nes estaban en funciones y tenían 60 años podían pensionarse, aunque no alcanzaran 30 años de trabajo. La pensión extraordinaria preservó el carácter de provisional y, en lugar de las tres circunstancias previstas en la Ley 182, consideró sólo el padecimiento de enfermedad incurable, contraída en el ejercicio profesional y previo pago de honorarios para el dictamen a tres médicos nombrados por la Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones.33

32 Junios (Pseudónimo). “Importante Problema Social”. En: El Hombre Libre. Sep. 1919. P. 2. La Ley No. 48 del 15 de agosto de 1920 extendió el auxilio del Estado a los educadores afectados por la tuberculosis. Abarca V. Carlos A. Op. Cit. (2005) Pp. 54, 68, 69.

33 Colección de Leyes y Decretos. Ley No. 23. 17 de noviembre de 1926. Pp.378-380. El Maestro. Quincenario de pedagogía y otros estudios. Órgano del Magisterio Costarri-cense. Tomo I. Imprenta: María V. de Lines. San José. No. 6 del 15 de febrero de 1927. P.105.


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La Junta Administradora solicitó el servicio profesional a los doctores Rafael Ángel Calderón Muñoz, Julio César Ovares y Francisco Cor-dero. Cobraban 15 colones de honorarios.34 En 1935 nombró al Dr. Carlos Luis Valverde Vega; y el Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia sustituyó a su padre. Esta ley indica el comienzo de una administración que establece con claridad criterios de ración del presupuesto asignado al aporte estatal para este tipo de seguro social, en el parámetro de tiem-po de servicio y edad o la cualidad de invalidez.

Hubo transgresiones a la norma que prohibía ejercer algún trabajo re-munerado si se disfrutaba de pensión extraordinaria. En 1942 la Junta advirtió a quienes estaban en esa situación que no podían desempeñar puesto, pues los tres certificados médicos dicen: “retiro definitivo de su trabajo.”35 El mismo año pidió al jefe médico del Asilo Chapuí que cuando recibieran enfermos con grado de maestros, profesores o por-teros jubilados y pensionados lo comunicaran para entregar el giro al Asilo, con el objetivo de mejorar la atención a los recluidos.36

La segunda reforma que afectó a la población activa con derecho a la pensión fue la Ley No. 17 del 27 de noviembre de 1935, que modificó la Ley General de Pensiones de 1912. El Art. 5 interpretó la Ley 182 de 1923, “en el sentido de que los porteros {o conserjes} de las escuelas pú-blicas quedan comprendidos en sus disposiciones”. La norma benefició a 22 funcionarios, 17 porteras, en ellas 6 viudas, y a 5 porteros. Cada uno recibió por decreto 40 colones de pensión mensual de por vida. 37 Desde 1925 el Presidente Ricardo Jiménez había insistido en incluir esta categoría laboral en la Ley de creación de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio.

La Junta Administradora consideró que “los porteros no están clasifi-cados… La Junta no se siente con atribuciones para fijar esa base sa-

34 Junta Administradora del Fondo Jubilaciones y Pensiones del Magisterio. En adelante JAFJPM. Sesión 21 7-2-1927: 71. No obstante, el Decreto No. 4 del 11 de mayo de 1927 había establecido que “los médicos de pueblo y los médicos escolares tendrán como una de sus funciones obligatorias prestar gratuitamente los servicios a los miembros activos del personal docente de la República.” Secretaría de Educación. Memoria de 1927. P.12.

35 JAFJPM. Sesión 7 del 28-8-1942: 91.36 JAFJPM Sesión 6 del 26-6-1942: 88.37 Colección de Leyes y Decretos. Ley No. 35. 27 de noviembre de 1935. P.371


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larial pues resultaría arbitrario y no podría tomar como tal, la suma de 40 pesos con que el Congreso igualó a todos los porteros pensionados, sin relación con los años, ni con la calidad de servicios…Esa suma fue fijada con carácter provisional.”38 Veinte años después, la señora Juana Aguilar de Camacho, a la edad de 75 años y con 26 de trabajar como portera, obtuvo la aprobación de la Junta Administradora y se le otor-gó una pensión de 45.40. 39

La norma que incluyó a los porteros en el derecho de jubilación y de pensión puede ser considerada precedente para que el trabajo admi-nistrativo, ya se ejerciera como dedicación exclusiva o por un plazo determinado, fuera solicitado por el personal de las escuelas como com-putable a los años que exigía el derecho ordinario o extraordinario a la jubilación y la pensión. Esta afirmación se sustenta en un hecho jurí-dico: la única disposición con alcance similar fue la que contempló el Art. 380 del Código de Educación de 1920, y ese texto se derogó en diciembre del mismo año.

La Junta Administradora comenzó a recibir desde 1927 solicitudes de jubilación que incluían el tiempo servido en trabajos administrativos dentro o fuera del país. Hasta 1939, denegó varias que documentaban años de servicio en esas funciones.

Entre ellas, la del profesor Anastasio Alfaro, quien había trabajado 30 años en el Museo Nacional 40. La maestra Ester Mezerville consideró, sin éxito, que la Junta debía reconocerle años servidos como directora de escuela, inspectora y directora del Colegio Superior de Señoritas.41 Luis Felipe González Flores justificó como año laborado el tiempo que estuvo en Argentina, Chile y Uruguay en funciones de gobierno, du-rante 1925. 42 No se lo reconocieron. También fue rechazada la preten-sión de María Isabel Carvajal. Solicitó la jubilación incluyendo los años 1920 y 1921 que estudió en Europa y tres años en que, por encargo del Ministerio de Educación, se dedicó exclusivamente a preparar libros de texto.43

38 JAFJPM. Sesión No. 2. 25-3-1946: 14639 JAFJPM. Sesión del 24-3-1936: 173-17540 JAFPJM. Sesión 25 del 30-8-1927: 7541 JAFPJM. Sesión 37 del 23-2-1928: 79-8042 JAFPJM. Sesión 52 del 7-11-1934: 13343 JAFPJM. Sesión 25-2-1937: 195


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El tiempo de trabajo administrativo computable a la jubilación y la pen-sión, se reguló en la Ley No. 96 del 1 de julio de 1939. Extendió el dere-cho a todos los empleados administrativos, en igualdad de condiciones que el personal docente. En 1941 el personal técnico y administrativo del Ministerio de Educación llegaba a unos 512 funcionarios 44.

Otra Ley, la No. 148 del 17 de julio de 1940, reformó la Ley Orgáni-ca del Personal Docente. Reconoció el tiempo servido por maestros y profesores como miembros del Poder Legislativo, así como en escue-las particulares y en escuelas fuera del país.45 Cuatro años después, la Junta de Pensiones pidió a la Junta Calificadora del Personal Docente que informara cuando se presentaran casos de reconocimientos de años de servicios por maestros y profesores en Colegios, Conservatorios y Escuelas Particulares. 46

La población beneficiada con la pensión también se vio afectada por las normas sobre el derecho sucesorio. La Ley No. 683 del 23 de agosto de 1946 amplió de 15 a 20 años el derecho aprobado en 1923.47 A partir de 1942 se incluyó en la categoría de funcionarios del Estado a los sacerdo-tes y monjas que daban lecciones de religión. En 1945 la Junta aprobó pensión ordinaria de 115.45 colones mensuales a Monseñor Ricardo Zúñiga Castro, profesor de Primera Categoría en Religión, durante 33 años. 48

Los cambios en la legislación incorporaron, ante todo, el aumento del empleo en educación pública y privada, y el ingreso de maestros y pro-fesores a otras funciones dentro del Estado: diputados, funcionarios ad-ministrativos y por servicios prestados fuera del país. Estos tres recono-cimientos legalizaron desde 1939 una concesión de excepción. El origen habría que buscarlo en las solicitudes que debía resolver la Junta Ad-ministradora. Antes de esa fecha, por lo general la Junta elevaba esos casos a resolución del Ministerio de Educación o del Poder Ejecutivo.

44 Colección de Leyes y Decretos. Ley No. 96. 1 de julio de 1939.45 Colección de Leyes y Decretos. Ley No. 148. 17 de julio de 1940. Pp.324-325. Desde

1928 funcionaban 38 centros de educación privada, entre escuelas y colegios. En San José 11; Cartago 5; Alajuela 1 y Limón 21. Ministerio de Instrucción. Memoria. 1928 P. 683.

46 JAFPJM. Sesión 5 del 26-7-1944:115.47 Colección de Leyes y Decretos. Ley No. 683. 23 de agosto de 1946. Pp. 149-15048 JAFPJM. Sesión 2 del 22-3-1945:124


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La ley incidió sin duda en el presupuesto para el fondo de pensiones.

El número de maestros con categoría de graduados en la Escuela Nor-mal pasó de 434 en 1923, a 899 en 1934. Los docentes con Certificado Superior aumentaron de 71 a 143 en la misma década. El cambio guar-da relación con el funcionamiento de las Escuelas Complementarias, cursos de capacitación veraniegos y algunas becas para estudiar en la Escuela Normal. En 1926 se estableció otra clasificación del personal, la cual aumentó de 3 a 6 las categorías y grupos profesionales. Pero aún en San José sólo el 10.3% de las 546 escuelas ofrecían la enseñanza primaria hasta el sexto grado. 49

El anexo No. 2 muestra el aumento de casi 50% en la población de maestros de clase y especiales, ocupada en el Ministerio de Educación entre 1936-1946. El cambio es notorio a partir de 1940. Ese año se estimuló mediante cursos de verano a maestros aspirantes y con Certifi-cado Elemental para que obtuvieran el título en la Escuela Normal. La cifra de normalistas ascendió a 1.082. La misma modalidad de estudio se aplicó para obtener el Certificado de Idoneidad Especial. Se creó la primera Escuela de Enseñanza Especial para a niños y niñas con pro-blemas de expresión oral y retardo. Abrieron las Escuelas Vocaciona-les. Se incorporó a sacerdotes y monjas como Profesores de Estado. No obstante, la falta de centros de estudio obligó a introducir los horarios alternos. El sector de profesores de liceos apenas despega. Hasta 1944 solo hubo cinco colegios públicos. En 1941 se abrió la Universidad de Costa Rica.

Luis Demetrio Tinoco, Ministro de Educación, sintetizó la situación de empleo, en 1941.

“El gran total de “nuestro ejército de cultura” de 2.855 maestros está formado por 103 directores técnicos y directores de escuela sin grado a cargo. De ellos, 87 son normalistas y 16 de certificado superior; 2.171 maestros de grado y 591 de asignaturas especiales. Entre los maestros de grado, hay 1.113 normalistas, que son el 52%; 244 con certificado superior, 11%; 453 con el certificado elemental, 21%; y 352, el 16% son

49 Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2003) P. 78.


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aspirantes. En asignaturas especiales está formado por 318 titulares, 54% del total y 273 aspirantes para un 46%.” 50

El anexo No. 3 ofrece la evolución de las jubilaciones aprobadas entre 1924 y 1949. En 1925 había 323 pensionados. La población docente jubilada en 1949 suma 1.550 educadores. La columna de jubilaciones ordinarias muestra que aún en 1949 no se ha manifestado el impacto de la legislación de 1923. El fenómeno estuvo condicionado en buen grado, por la inseguridad de empleo, los bajos salarios en el período de entre-guerras mundiales, la reducción del presupuesto estatal y las nuevas restricciones al derecho de pensión.

No ocurre lo mismo en cuanto a las jubilaciones y pensiones extraordi-narias, las cuales aumentan con celeridad a partir de 1940. Además de las condiciones desfavorables en cuanto a salud y enfermedad que gra-vitaban en la estadística vital, debió influir el plazo de 15 años de servi-cio establecido en la leyes de 1923 y 1939. En esos años la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio introdujo los subsidios a los maestros que sufrían descuentos salariales por motivo de enfermedad.51 En 1931, el 69.1% de las muertes eran provocadas por enfermedades infecciosas y parasitarias, respiratorias y del aparato digestivo.52

El rasgo evidente es la actitud de los educadores de no acogerse al de-recho de jubilación y pensión durante la depresión de 1929 y 1933. Te-nían razones para ello. El decreto ejecutivo No. 24 del 30 de diciembre de 1930 rebajó en un 10% todos los sueldos y pensiones. La norma re-gresiva se reiteró en 1932 con otro descuento de 10%. En consecuencia, en resoluciones posteriores la Junta consideró que las pensiones debían calcularse tomando en cuenta las reducciones de aquellos años.53 Fue la primera vez que se aplicó una norma de reducción del poder adquisitivo de las pensiones, con cargo directo al valor del derecho de jubilación. Tomemos nota del contexto y de la orientación de política liberal.

50 Ministerio de Educación Pública. Memoria. 1941. P. 9451 Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2005) P. 118-121.52 Fernández E., Mario et al. La población de Costa Rica. EUCR. San José, 1976. P.

44.53 JAFPJM. Sesión del 17-8-1938: 14-15.


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B. INGRESOS DEL FONDO DE PENSIONES

Los fondos de jubilaciones y pensiones se instituyeron, históricamen-te, asociados con necesidades administrativas del Estado. Después, en conexión con valores y actitudes sociales de prevención individual y solidaridad familiar que se transmitieron entre pequeños grupos de la población activa. En particular, entre aquellos que realizaban trabajos con cierto grado de especialización o de peligro, funciones que eran indispensables para el cumplimiento de las limitadas intervenciones del Estado liberal en inversiones productivas o de orden público que de-mandaban algunos capitalistas.

Los ingresos para el pago de las pensiones del magisterio fueron pro-vistos hasta 1940 con deducciones del sueldo de los docentes y con los ingresos asignados por ley del presupuesto para ese propósito. El fondo estaba bajo control administrativo del Ministerio de Instrucción. En cuanto al aporte de los docentes, entre 1923 y 1940 la obligación de cotizar se generalizó al personal docente escolar, de la Escuela Normal y de los liceos, y a los empleados en labores de administración; incluso a educadores con ese tipo del cargos fuera del Ministerio pero a cargo del Estado dentro o fuera del país. Se introdujo, además, la cotización obligatoria a los pensionados; primero a los maestros, después de 1926 a los profesores.

La única renta segura que la Ley General de Educación Común esta-bleció fue “el 1% anual del sueldo…descontado trimestralmente”; aun-que hasta 1906 no hubo tal fondo, según testimonio de los Ministros Anderson Morúa y Obregón Lizano. El porcentaje se preservó en el Decreto No. 59 de 1916, incluyendo a los profesores de secundaria. Pero se agregó un aporte del Estado:

¢ 0.25 del impuesto al destace de ganado.

Los ingresos del fondo de pensiones se destinan con claridad a ese pro-pósito después de 1920. La cuota de los trabajadores “en situación de actividad” se elevó del 1% al 2% según el Art. 386 del Código, e incluyó a los “Inspectores, Visitadores, Asistentes Sanitarios y Asistentes Agrí-colas”. Los profesores de liceos quedaron excluidos del derecho. Los pensionados no cotizaban entre 1920 y 1926. De las rentas públicas debía destinarse al mismo fondo:


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a) El 0.25 del impuesto al destace de ganado vacuno y cerdoso;b) El 6% del Fondo Nacional de Educación creado por Ley No. 12 del

31 de mayo de 1911;c) “El 8% que el Tesoro Público reconocerá sobre las sumas proce-

dentes del fondo de pensiones escolares que el Estado retenga por concepto de administración” (sic);

d) Los descuentos por inasistencia, aplicados a los maestros;e) Las rentas fiscales por expedición de títulos según inciso g) del Art.

388 de la Ley Orgánica del Personal Docente del 19 de abril de 1920;

f) Las sumas – de dos tercios al 50% del sueldo– designadas como auxilios para los maestros por motivo de enfermedad, después de vencida la licencia (Art. 393). 54

Claramente hay dos tipos de contribuciones: la del Ministerio de Edu-cación y la del Estado. Cuatro meses después, el gobierno redujo el aporte del Estado. El capítulo 19 del Decreto 48 de la Ley Orgánica del Personal Docente no contempla los ingresos por los puntos b, c y d transcritos. Se asignan ingresos menores, provenientes de otros tri-butos fiscales que pagaban los educadores: a) las inscripciones en el Registro de Propiedad Intelectual; b) sobre los exámenes para extender certificados de idoneidad y aptitud; c) sobre la expedición de títulos de la Esuela Normal y Secundaria.

En segundo lugar, mantuvo la deducción del 2% sobre los salarios de los docentes e incluyó a los profesores de secundaria. 55 La Ley No. 182 de 1923 muestra varias innovaciones que se reiteran en la ley No. 23 de 1926 y en la No. 95 de 1939. En los tres casos se fijan fondos diferentes para cada uno de los niveles de primaria y de secundaria. En 1926 y 1939 se establecen cuotas sobre las pensiones. (Anexo No. 4).

El Ministro de Educación informó en mayo de 1926 a la Junta Admi-nistradora que los recursos del fondo de pensiones se habían agotado. El comunicado no implica falta de rentas. La Junta interpretó que “no se podrá disponer dentro de pocos meses de la suma de dinero suficien-te para pagar las pensiones acordadas hasta la fecha, mientras no haya ampliación del presupuesto”.56 El Ministro propuso que se rebajaran las

54 Op. Cit. (1920) P.663.55 Op. Cit. (1920) Pp.223-224.56 JAFPJM. Sesión 15 del 7-5-1926: 57.


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pensiones y se prorrateara el presupuesto disponible. La Junta rechazó la ocurrencia. 57

Los desajustes fiscales provocados por la coyuntura económica no in-dujeron ningún cambio en las fuentes de financiamiento, ni siquiera en la Ley No. 96 de 1939. En los años de crisis de 1930 y 1931 el gobierno trasladó el impacto a los maestros y profesores y redujo el monto en 20%. Pero “en 1935 se declararon inembargables tres cuartas partes de los sueldos públicos, privados y las pensiones.”58 Durante la crisis de la segunda guerra mundial la Asociación de Educadores Pensionados –ADEP– solicitó que se ajustaran las pensiones, de conformidad con el alza de salarios del año 1943. La Junta desestimó el pedido, “sobre todo en momentos de angustia económica del erario nacional”,59 debido a la crisis de la segunda guerra mundial. Las Actas no reflejan apuros financieros del fondo de pensiones; solo testifican algunas angustias de los educadores pensionados.

En tal caso, puede suponerse que la suficiencia de rentas del fondo pro-vino del alza en la cuota a los trabajadores de enseñanza primaria, del gravamen general a los pensionados después de 1926 y del aumento en la población por extensión de la escolaridad y por inclusión de profeso-res y personal administrativo. En menor grado, de los ingresos fiscales.

La hipótesis se confirma al comparar los salarios en la enseñanza prima-ria con el incremento de más de un 50% en la población docente entre 1925 y 1940 y el aumento en la cifra de pensionados, ahora obligados a cotizar. En 18 años, el salario mejoró un 25% a pesar de una crisis prolongada entre 1930 y 1945; de tal modo que ese referente no ejerció mayor presión sobre el fondo de rentas para pensiones y jubilaciones. (Anexo No. 5).

Otra razón sobre la suficiencia de ingresos para fondo de jubilaciones y pensiones, podría estar en la siguiente disposición. El Art. 16 de la Ley No. 14 del 2 de diciembre de 1935 estableció que “la contribución del 1% mensual sobre los sueldos de funcionarios y empleados públicos que

57 Ibid.58 Soley Güell, Tomás. Compendio de historia económica y hacendaria de Costa Rica.

Colección Biblioteca Patria. No. 12. ECR. Segunda edición. San José. 1975. P. 110 .59 JAFPJM. Sesión 4. 26-6-1944: 128.


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establece el decreto No. 115 de 1 de agosto de 1925, pasará a engrosar las rentas generales del Erario Público.” De esa forma el Estado cargó sobre los educadores, excluidos los pensionados, el gasto de adminis-trar la Junta de Pensiones y lo trasladó a su caja única.

Por último, habría que relacionar cuotas y montos de cada uno de los tipos de pensiones por categorías ocupacionales. Es decir, entre in-gresos y egresos generales por pagos de jubilaciones y pensiones. No es posible elaborar el detalle por falta de estadísticas. Sí, los rasgos generales.

C. CUANTÍA Y ADMINISTRACIÓN

Los criterios para fijar el tipo de derecho y las sumas de pensiones fue-ron la cantidad de años o fracciones de servicio en labores de docencia; luego de 1939, también en administración. A partir de 1926, se introdu-jo la edad. Después de 1926 aumentó en cinco años el tiempo mínimo de servicio para el derecho a retiro y se agregó como requisito la edad mínima de 50 años. Se eliminó el tiempo mínimo de 10 para la jubilación por enfermedad o invalidez. Se redujo a 1/30 la proporción del sueldo de referencia para asignar el monto de la pensión. Se incluyen en esa suma los sobresueldos; consecuencia de la mejoría en las nuevas califi-caciones de idoneidad.

El anexo No. 6 muestra grados de correspondencia entre las pensiones ordinarias y extraordinarias, el tiempo máximo, edad requerida y sala-rio de referencia, según la Ley de 1923 y las modificaciones de 1926, 1939 y 1940. El Art. 2 de la Ley 148 de 1940 estableció que, cuando se computaren años de tiempo servido como diputado, la pensión se fijaría de acuerdo con el monto que hubiere devengado el beneficiario en el año inmediato anterior a la juramentación constitucional. 60

La evolución de los salarios entre 1936 y 1938 muestra congelamiento general motivado por otro ciclo de depresión económica entre 1937 y 1939. En contraste, entre 1939 y 1945 el índice general de costo de vida creció, de 107.52 a 188.43. “Una petición de aumento del 30% a los maestros y al resto de los empleados públicos fue postergada año tras

60 Asamblea Legislativa. Colección de Leyes y Decretos. Ley No. 148. 17 de julio 1940. P.325.


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año aduciéndose el serio desequilibrio en el presupuesto fiscal.” 61Aún dormitaba el nuevo movimiento gremial.

La organización administrativa del fondo de pensiones estuvo a cargo del Ministerio de Educación. El Art. 84 del Código de Educación de 1920 encargó a la Inspección General de Enseñanza el trámite de com-probación de derechos; al Consejo Nacional de Educación, la potestad de aprobarlos o denegarlos. Al Contador Escolar se le dio la tarea de llevar la cuenta de “las sumas que entren y salgan en virtud de este capítulo”. 62 El mismo año, la Ley No. 48, que se refiere únicamente al Fondo de Pensiones, estipuló que las deducciones se giraran a la Contabilidad Nacional y encargó al Ministro de Instrucción la custodia del fondo, con poder para recurrir al Código Penal en caso de que se dispusiera de él para fines diferentes a los que fue creado.

Estos decretos esclarecieron una pauta general. En el Fondo de Pensio-nes se distinguió, por un lado, el trámite administrativo; por otro, el res-guardo y administración de las rentas. El primero quedó centralizado en el Ministerio de Educación; el segundo en la Secretaría de Hacienda. En esos ámbitos intervenían funcionarios de contabilidad de las ofici-nas respectivas. En 1923 hubo una innovación. El Art. 35 de La Ley No. 182 delegó la administración en una Junta de Maestros. Se trata de funcionarios del Ministerio, puesto que ni la entidad como tal, ni el Estado nombraron delegados. La Junta tenía atribuciones para com-probar derechos; potestad para decidir sobre las solicitudes, verificar certificados médicos, suspender el derecho por razones disciplinarias de tipo ético y penal; y para dictaminar sobre revalidaciones de dere-chos y sucesiones.

El Art. 36 subrayó que la Administración General de Rentas de la Re-pública abriera una cuenta diferente y la pusiera a la orden de la Junta Administrativa para cubrir los giros que expidiera. Es decir, le asignó funciones contables. El fondo era inembargable. Se contempla que si se agotaran los dineros, o no alcanzaran las entradas para cubrir las pensiones, el presupuesto nacional de cada año asignará la cantidad necesaria para cubrir el beneficio. Las medidas de los gobiernos indican que se trató de evitar cargos adicionales y se maniobró con las cuotas y las condiciones para otorgar el beneficio. Por lo tanto, la Junta no fue

61 Gamboa C., Carlos. Costa Rica en la Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Citado por Díaz A., David. Op. Cit. (2006) Pp.26-27.

62 Ministerio de Educación. Op. Cit. (1920). Artículos Nos. 384, 385 y 393. Pp. 663 y 64


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instancia para proponer leyes, administrar las finanzas derivadas de los aportes de educadores y las asignaciones del Estado, ni pagar el bene-ficio. El manejo de esos dineros públicos era responsabilidad y función administrativa de los Ministerios de Educación y de Hacienda.

Por ejemplo. Tres meses después de instalada, la Junta recibió el infor-me de la Oficina de Contabilidad Nacional. Le indica que, de acuerdo con el Decreto No. 132 del 3 de setiembre de 1923 –aún no se ha emitido la nueva ley–, las entradas asignadas al Fondo de Pensiones Escolares suman 100.000, más las entradas mensuales contables por cotización de los educadores por 35.383, para un fondo total de 424.595. 63

Otro aspecto innovador de la Ley de 1923 se desprende del anterior. Habiéndose creado una oficina para el trámite burocrático, se nombró a los miembros de la Junta y a los funcionarios encargados de unas y otras labores. La primera para que aplicara el derecho; la segunda para los trámites de recepción de documentos y trámites contables de gastos internos.

El Art. 35 delegó en tres personas el ejercicio de dirección, en represen-tación de: a) la Junta Calificadora del Personal Docente; b) la Junta de Directores de Educación Normal y Secundaria; c) un maestro de enseñanza primaria nombrado por el voto de los Directores de las Es-cuelas Oficiales.64 El Ministro ratifica las propuestas de nombres. Ese procedimiento fue diferente al caso de los miembros de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio. Todavía en 1932, la Junta Directiva de esa institución era nombrada por el Ministro de Educación. En la Junta de Pensiones, hubo al menos un criterio de representatividad por grupo laboral docente.

La integración de la Junta Administradora del Fondo de Jubilaciones y Pensiones, con base en un criterio general y vertical de representati-vidad, solo tuvo un cambio entre 1923 y 1943. La Ley No. 23 del año 26 eliminó al representante de los maestros y maestras. En su lugar se designó a un miembro del sector minoritario de educadores normalis-tas. 65

63 JAFPJM. Sesión No. 2. 24-1-1924: 6.64 Colección de Leyes y Decretos. Op. Cit. (1923) P. 345.65 Idem. (1926) P. 380


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La Junta de Pensiones y Jubilaciones era una oficina dependiente de la administración educativa estatal. La subordinación es comprensible. El Estado se reserva el monopolio de la autoridad, en representación del interés general de la nación. Con más rigor, en el período clásico del Estado liberal. Después de la dictadura del General Guardia, las reformas de 1884-1886 impulsaron dos cambios. Afirmaron el alcance y la autoridad de las jerarquías, pero subordinadas a poderes centrales. Configuraron un modelo laico con funciones y grados ascendentes de autonomía administrativa respecto a los intereses privados y de la igle-sia católica.

El poder central era ejercido mediante atribuciones militares, repre-sivas y coercitivas. La estratificación de la sociedad y el lento dinamo del enriquecimiento, configuraron intereses de grupos y sectores eco-nómicos mejor diferenciados. El pueblo, como actor político irrumpe al final del decenio del 90. Para algunos, el 7 de noviembre de 1897. De modo que hacia 1915 había muy poco espacio para consensos po-líticos, en términos de fuerza de organizaciones ciudadanas y partidos. La disensión en ese nivel la resolvían los militares, no los policías. Por-que eran conflictos al interior de la clase de cafetaleros exportadores, importadores y prestamistas del mismo gobierno, atentos a la venia de los acreedores ingleses, franceses y norteamericanos. La dictadura de 1917-1919 chocó con el leve renacimiento de la sociedad que controla algunas cuestiones del poder del Estado.

Esos rasgos delinearon “organigramas” con mandos verticales que su-bordinaron los trabajos burocráticos a leyes, decretos, órdenes, reso-luciones, reglamentos y mandamientos. El legajo era dictado por unos pocos representantes de la nación históricamente determinada, más que imaginada. En ella, “burocracia” era sinónimo de compartir afinidades de clase y lealtades estrechas ganadas en elecciones fraudulentas vigi-ladas por comandos militares. No el ejercicio profesional y ético de la función pública. En consecuencia, hubo abandono total de principios técnicos administrativos o de otro orden intelectual. 66 Un rasgo ligado además al atraso científico, tecnológico y de la educación, en un Estado

66 Cfr. Vega C., José Luis. La Formación del Estado Nacional en Costa Rica. ICAP. San José. 1981. Pp.129-135. Además. Jiménez C., Wilburg. Evolución del pensamiento administrativo en la educación costarricense. EUNED. Segunda edición. San José, 200. Pp. 13-136. Ambas obras y páginas citadas en: Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2005) P. 122.


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sin universidad durante medio siglo de República liberal “democrática” e “ilustrada”.

Otras razones influyeron en la aplicación más rígida de esos principios. En primer lugar, la forma dictatorial de gobierno entre 1917 y 1929. La dictadura despidió, excluyó y reprimió al sector de maestras, maestros y profesores contestatarios. Lograda la restauración de la República, el Poder Ejecutivo comprendió que el magisterio era un actor social con capacidad para ejercer la crítica y la propuesta política. Lo percibió como un grupo laboral numeroso y con fuerza suficiente para abrir vál-vulas a expresiones de lucha social, ya fuera en el parámetro de intere-ses específicos o de las necesidades de otros sectores que apelaban con justicia y raciocinio al interés general de la nación.

El tema del control político al magisterio ingresó sin tapujos en la nor-mativa. El Reglamento del Personal Docente de 1920 impuso el requi-sito de neutralidad política. o la prohibición y sanciones a quienes se involucraran en campañas políticas, fuesen o no de carácter electoral. El Presidente Ricardo Jiménez convirtió la norma en decreto. Incorpo-ró la exigencia de neutralidad política en otro reglamento para docentes que se emitió en 1924. El poder público coartó así las libertades de opi-nión, organización y propaganda del magisterio.

En segundo lugar, las primeras asociaciones magisteriales que nacieron entre 1916 y 1920 estaban en decadencia. Los principales liderazgos se incorporaron a los órganos técnicos académicos y administrativos del Ministerio; otros fijaron metas electorales para la Asamblea Legislati-va. Después de 1926 el declive del Partido Reformista, el renacimiento de la organización sindical y el rediseño de ideologías de clase media –fenómeno perceptible en el nivel mundial– 67 incidieron en el cuestio-namiento de la doctrina y las políticas de corte liberal republicanas.

En concordancia y con claros objetivos de cultivar la estabilidad políti-ca, las autoridades gobernantes buscaron cómo controlar el analfabetis-mo, extender la escolaridad hasta el cuarto grado y propiciar adoctrina-miento cívico. Entre 1925 y 1935 se implantó un modelo de educación primaria y secundaria diferente del período anterior. El centro escolar,

67 Hobsbawm, Eric. Historia del Siglo XX. Grupo editorial Planeta. Tercera edición. Buenos Aires. 2002. Pp. 116-148.


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los educadores y los estudiantes fueron percibidos como un crisol para fraguar consentimientos y obediencias al poder público. Se aprobaron otros programas de enseñanza con énfasis en el empirismo y la frag-mentación de asignaturas; la pedagogía de la Escuela Activa de Ovidio Decroly y John Dewey; la participación del magisterio en la ejecución de programas de los ministerios públicos.

El Partido Comunista de Costa Rica fue, entre 1934 y 1942, el principal catalizador de movimiento crítico a esa modulación desde arriba de la sociedad de campesinos, agricultores artesanos, unos cuantos empresa-rios de la manufactura y menor número de latifundistas. El fenómeno, exacerbado por el contexto mundial de ascenso del fascismo y desen-canto con la democracia liberal, estimuló a las jerarquías del Ministerio de Educación a profundizar al menos en dos modalidades de control sobre el magisterio, que estaban activas desde 1925.

La primera consistió en lograr estabilidad social y condescendencia de los educadores con el Estado, en general. Los directores técnicos, ad-ministrativos y académicos; los supervisores, visitadores y directores de centros de enseñanza leales con los gobiernos y los partidos, liberal o republicano, fueron reconocidos como interlocutores políticos e incor-porados o integrados a las relaciones de poder en funciones ministeriales y de las agrupaciones electorales. Otras medidas tuvieron signos diver-sos de coerción, exclusión, aislamiento y represión. Se aplicaron contra maestras, maestros y unos pocos profesores de liceos que se involucraron en luchas sociales y campañas políticas diversas del partido comunista.

Entre 1934 y 1942, los educadores fracasaron en tres intentos para constituir una asociación gremial de alcance general. Ello confirma el éxito de las estrategias de los gobiernos. Incidieron otras causas, como la diversidad de categorías sociales y profesionales, el temor al despido, la división en bandos afines a las autoridades y candidatos políticos, o la intensa actividad ideológica contra los comunistas.68 En ese contexto

68 Cfr. Zúñiga Díaz, Francisco. Carlos Luis Sáenz el escritor, el educador y el revo-lucionario. Editor Francisco Zúñiga D. San José, 1991. Pp. 191-234. Blanco Lizano, Hubert. APSE: gremialismo, politización y credibilidad 1955-1995. Tesis, Maes-tría Centroamericana en Historia. UCR. San José, 2002. Pp. 48. Brenes Peralta, Ramiro. “Maestros Unidos dieron origen a la ANDE”. En: Revista Tiempo Actual. Año V. No. 17. Sección Opiniones. Editor Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio. San José, agosto, 1980. Pp. 217-226. Abarca V., Carlos A. (2003) Pp. 67-95 y 134-147. http://www.apse.or.cr/WebApse/his/01historia.htm.


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se desarrolló la primera experiencia de los educadores en el ejercicio de las funciones administrativas del fondo de pensiones y jubilaciones del magisterio.

La Junta Administradora del Fondo de Pensiones para Maestros y Profesores inició sus tareas en la última semana de noviembre de 1923. Se reunió hasta 1961 en las oficinas del Ministerio de Instrucción Públi-ca; luego, en el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Conformaron el directorio de 1924: Manuel Clemente Quesada Vargas, Presidente; Fidel Tristán Hernández, Vicepresidente; Leovigildo Arias Soto, Se-cretario. (Anexo No. 7).

En cuanto al trámite del derecho de los educadores, la Ley General de Pensiones No. 14 del 2 de diciembre de 1935 creó la Junta Consultiva de Pensiones. La instancia, según el Art. 4, preservó la potestad de la resolución final sobre las solicitudes de pensiones en general.69 El di-rectorio de la Junta Administradora debía recurrir a ella en consultas frecuentes para resolver solicitudes que posteriormente eran avaladas por la Junta Consultiva.

III. PENSIONES Y CREACIÓN DEL SEGURO

SOCIAL

“Lo que hizo aún más dramática la depresión de 1929-1933 fue que los sistemas públicos de seguridad social, incluido el subsidio de desempleo, no existían, en el caso de Estados Unidos, o eran extraordinariamente insuficientes. Esta es la razón por la que la seguridad ha sido siempre una preocupación fundamental de la clase trabajadora: protección contra las temidas incer-tidumbres del empleo –es decir los salarios– la enfer-medad o los accidentes y contra la temida certidumbre de una vejez sin ingresos. Eso explica también que los trabajadores soñaran con ver a sus hijos ocupando un puesto de trabajo modestamente pagado pero seguro y que les diera derecho a una jubilación”.70

69 Colección de Leyes y Decretos. Ley No. 14. 2-12-1935. P.347.70 Hobsbawm, Eric. Op. Cit. 1998. P. 100 y 103.


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El 31 de octubre de 1941 el Congreso aprobó la Ley No. 17 que creó la Caja Costarricense de Seguro Social. El Dr. Guido Miranda recupera lo siguiente. “El perfil del país en ese momento es realmente sobrecoge-dor y los indicadores así lo demuestran: la población nacional es de 600 mil habitantes, con tasas por 100 mil habitantes para mortalidad total de 1.744 muertos. La principal causa es diarrea con mortalidad de 330; las enfermedades respiratorias incluyendo tuberculosis de 247 casos; en conjunto malaria y tifoidea llegan a 140 muertos; la parasitosis intes-tinal tiene 150 decesos; enfermedad cardiovascular registra 150 casos, el cáncer 60; la violencia sin accidentes de tránsito ni inmigrantes, 46 muertes. La mortalidad infantil es de 112 niños por cada mil nacidos vivos; la expectativa de vida de 47 años, y el analfabetismo llega al 25% de la población.” 71

La institución nació para cubrir riesgos de enfermedad y maternidad, invalidez, vejez y muerte mediante la cotización tripartita de asala-riados, patronos y el Estado. En el caso de los trabajadores incluía a aquellos con salarios no mayores a 300 por mes. Los patronos alegaron imposibilidad de cubrir las cuotas a causa de la crisis de la segunda guerra mundial. Pero no todos debían cotizar. La cobertura del seguro se restringía al Valle Central y era obligatorio sólo para los que em-pleaban trabajadores más de 180 jornadas al año. Cubría al sector del comercio, manufacturas y empleados públicos.72 También sectores de trabajadores expresaron alguna oposición, porque los salarios tenían mucho tiempo sin reajustes y veían como otro rebajo al pago de la cuota obrera.

El derecho al seguro social fue incluido en 1943 mediante una reforma a la Constitución de 1871 en el título V de la Constitución Política de 1871, conocido como “De las Garantías Sociales”. La Ley No. 17 del 22 de octubre de 1943 otorgó rango constitucional a la Institución, me-diante el artículo 73 que le concedió la administración central de los ingresos. El seguro de invalidez, vejez y muerte se creó cuatro años después, en 1947. Incluía a trabajadores del Estado, instituciones autó-nomas y a las Municipalidades. En julio de ese año se incorporó a los

71 Miranda Gutiérrez, Guido. Desarrollo histórico de la Caja Costarricense de Seguro Social. En: www.cendeisss.sa.cr/seguridadsocial/index_archivos/GuidoMiranda.pdf.

72 Rojas B., Manuel. Lucha social y guerra civil en Costa Rica. Editorial Porvenir. San José, 1986. P.52


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trabajadores administrativos de la empresa privada. La Ley No. 17 in-cluyó en 1941 a los educadores que ingresaran al Ministerio a partir de ese año. Luego de más de 20 años de disfrutar un fondo de jubilaciones y pensiones organizadas bajo la tutela del Ministerio de Educación, el artículo 65 de la ley mencionada introdujo tres cambios.

Los educadores que habían sido nombrados antes del 14 de noviem-bre de 1941 –así como los que hubieran cesado y volvieran a trabajar en el Ministerio– podían continuar sujetos a la Ley 182 de 1923 y sus reformas, o “ingresar al seguro social obligatorio con carácter irrenun-ciable”. Los nombrados después de esa fecha fueron adscritos por obli-gación a la Caja del Seguro Social. En tercer lugar, “los fondos con que actualmente contribuye el Estado para los sistemas de jubilaciones y pensiones de los trabajadores (…) ingresarán a la Caja en concepto de cuota patronal, a medida que ésta asuma las correspondientes obli-gaciones.”73 Los funcionarios y docentes de la Universidad de Costa Rica se retiraban de este sistema a los 60 años de edad y a los 70 por prescripción obligatoria.74

En 1941 el magisterio estaba formado por una cifra muy cercana a los cinco mil trabajadores, entre docentes de todos los niveles de enseñanza y administrativos. Había 975 pensionados, según la cifra de 323 de la Memoria del Ministerio de 1925 y el registro de 652 jubilaciones apro-badas entre 1925 y 1941 según Actas de la Junta Administradora de Pensiones. La ley de creación del seguro social traía varias consecuen-cias nocivas al magisterio. Incrementó el porcentaje total de deduccio-nes salariales y de la pensión. Pagaban 3 colones para la Sociedad de Seguros de Vida; el 1% para gastos del sistema de pensiones del Estado decretado en 1935; el 5% para las rentas del Fondo de Pensiones y Jubilaciones. Ahora se agregaba el 2.5% de cuota obligatoria para el seguro de enfermedad y maternidad. La cuota para el seguro de inva-lidez, vejez y muerte se impuso después de 1947. En conjunto, esas co-tizaciones representaban al menos el 9% del salario, en una coyuntura de crisis fiscal, decrecimiento de la economía y congelación de sueldos. En 1945 la escala de sueldos iba de 50 colones, los maestros y maestras aspirantes, a 200 para el graduado de primera categoría.

73 Cfr http://www.poder-judicial.go.cr/salatercera/leyes/leydelacaja.htm.74 Lemaitre Z. H. Op. Cit. (2001) P. 105


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La población de docentes quedó dividida en términos de derechos: un sector cubierto por las leyes de pensiones; otro, por las normas admi-nistrativas de la Caja del Seguro y las salvedades de la Ley No. 17. Es probable que muchos educadores nombrados antes de 1941 optaran por acogerse al seguro social basados en criterios de estabilidad del sis-tema y para cotizar 2.5%, en lugar del 5%. El seguro de invalidez, vejez y muerte no había sido legalizado todavía, de modo que estaban sin definir los requisitos de edad, tiempo de servicio y cuota.

En tercer lugar, se originó una demanda en cadena de apelaciones a la Junta Administradora. Los casos variaban. Reclamos porque se esta-ban deduciendo ambas cuotas; pedidos para que solo se aplicara el 2.5% y no el 5%. Solicitudes de devolución de las sumas rebajadas en cierto número de meses, por retiro del Fondo de los Maestros. Hubo quienes, 10 y 12 años después, consultaban si estaban o no excluidos del sistema del magisterio. El filósofo español Teodoro Olarte Sáenz del Castillo pidió en 1956 la devolución de las cuotas pagadas al fondo de pensiones de maestros, y que no se le hicieran más deducciones del 5%.75

La Junta Administradora tomó previsiones para recuperar ingresos por cotizaciones de educadores que, habiéndose trasladado al Seguro Social, reingresaban al sistema después de 1958. En 1959 dispuso que toda solicitud de pensión que tuviera años en los que sólo se contribu-yó para el Seguro Social debían hacer un reintegro del 2.5% sobre los primeros 400 colones –era el nuevo tope salarial del Seguro– y del 5% sobre la diferencia.” 76

La Asociación Nacional de Educadores y la Asociación de Educadores Pensionados recibían presiones de los afiliados para que no les exigie-ran devoluciones, una vez que reingresaban al sistema. Alegaban que eran sumas elevadas y afectaban al monto último que recibían. Una vez aprobada la Ley 2248 del 5 de setiembre de 1958, se solicitaba que, en virtud del nuevo sistema de cotización tripartita del 33.3%, se les exo-nerara de las cuotas no aportadas habiendo pertenecido solo al seguro de la Caja.

75 JAFPJM. Sesiones 1 del 3-5-1947: 163; del 30-11-1948: 190; No. 5 del 29-4-1953. No. 5 del 22-6-1956: 193.

76 Op. Cit. Sesión 15 del 2-4-1959:284.


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La Junta denegó ese tipo de solicitud que formuló el Consejo de Profe-sores del Liceo del Sur. Estimó que no podía cargar esas cuotas a los ju-bilados con la nueva legislación. 77 La misma gestión fue presentada por la ANDE, lo que motivó el acuerdo de pedir la intervención favorable de la Tesorería Nacional. A cambio, la Asociación ofreció colaboración para el cobro de las cuotas individuales y patronales de las empresas de educación privada.

Los educadores iniciaron las gestiones de reformas a las leyes pre-cedentes del régimen. La Ley que creó el Seguro Social, al no poder desconocer derechos adquiridos con anterioridad, postergó el objetivo estratégico de que el Estado controlara el conjunto de las jubilaciones y pensiones del sector público. La legalidad anterior a 1941 se extinguiría tal vez hacia 1965 ó 1970. La vía que escogieron los educadores para proteger y ampliar los derechos adquiridos por los jubilados y pensiona-dos con anterioridad a noviembre de 1941, consistió en buscar acuerdos políticos para formular nuevas reformas. El anexo No. 8 esquematiza algunos detalles de la legislación sobre pensiones entre 1941 y 1956.

La Asamblea Legislativa o el Poder Ejecutivo aprobaron en esos seis años 12 leyes que modificaron los contenidos de la Ley No. 182 de 1923 y de la Ley No. 96 de 1939. No hay duda en que la creación del Seguro Social por Ley No. 17 de 1943 produjo el efecto, quizás no esperado, de poner en acción política al sector docente del país. No sólo para el acomodo grupal a las opciones propuestas y desde ahí asimilar las consecuencias de la ley; también para abrir los espacios legislativos que permitieran resguardar, con alcance gremial, los derechos a la jubila-ción y a la pensión adquiridos desde 1923.

El tema de las pensiones y jubilaciones fue el móvil que articuló nueva-mente los intereses comunes de los educadores y la lucha por legalizar conquistas legítimas; a pesar de las divisiones durante la crisis política que afloró entre 1943 y 1948. 78 La hipótesis se confirma en las Actas de la Junta Administradora de Pensiones. Entre 1941 y 1955 no hubo una sola sesión que tratara el tema de la Caja del Seguro Social, ni se contemplaron reformas a esa ley de pensiones o anteriores. La Junta funcionaba como una oficina del Ministerio y del gobierno.

77 Op. Cit. Sesión 41 del 17-11-1959: 381.78 El 25 de agosto de 1940 se impulsó en la Escuela Normal un movimiento de convergen-

cias entre educadores. Culminó en la creación de la Asociación Nacional de Educadores,


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Hubo otro hecho jurídico importante. Al aprobarse el Código de Edu-cación en el gobierno del Lic. Teodoro Picado se reafirmaron y amplia-ron derechos de la legislación precedente sobre temas como el salario de referencia para calcular la pensión; el tiempo mínimo y las fracciones de tiempo de trabajo reconocibles en la jubilación; la preservación de las personas sujeto de derecho. El punto débil de los logros residía, sin embargo, en la inclusión obligada, en la práctica, al seguro administra-do por la Caja. Cercenaba prerrogativas a la siguiente generación de educadores, las cuales eran estimadas un derecho de jubilación que ya era tradición.

Entre 1948 y 1956 se emitieron siete leyes de pensiones. Dos de alcance institucional superior: la creación del Departamento Nacional de Pen-siones y la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo. Las tres leyes que promulgó el gobierno de Otilio Ulate Blanco fueron significativas por-que revaloraron el monto de las jubilaciones ordinarias y extraordina-rias; establecieron el derecho de la población pensionada a los reajustes en los beneficios si se reincorporaban al Ministerio. El precedente se incluyó en la Ley de Salarios a los Maestros de 1955, y de ahí se gene-ralizó a sucesivas normas, hasta 1995.

El proceso histórico que culmina en 1948 adquiere significado por la crisis interna e internacional de la segunda guerra mundial. El “modelo de desarrollo de crecimiento hacia afuera” que predominó desde la dé-cada de 1840 se resquebrajó, y perdió legitimidad un siglo después del comienzo de las primeras exportaciones masivas de café a Europa. La sociedad costarricense enfrentó las disyuntivas irreversibles del cambio profundo. Escogió la vía de la redistribución de la riqueza y del Esta-

fundada oficialmente el 24 de octubre de 1942. Pero en 1943 y luego, entre 1947 y 1949, el magisterio se radicalizó. Algún sector se involucró en la subversión contra el gobierno de Teodoro Picado, liderados intelectualmente por Roberto Brenes Mesén. La ANDE se escindió durante “la huelga de brazos caídos” de agosto del 47. Las diferencias de género, salarios, por niveles y categorías salariales, o discrepancias sobre estrategias de educación, originaron otra organización: la Unión Nacional de Educadores, UNE. Ahí se agrupó el sector de educadores afín al Partido Republicano; pero se la llevó la ola re-presiva de la guerra civil. Otro sector de la ANDE recuperó el nivel orgánico con apoyo de los Ministerios de Trabajo y Educación. Se inscribió con esa sigla el 28 de octubre de 1952. Cfr. Cañas, Alberto. Ochenta años no es nada. EUCR. San José, 2006. Pp. 89-173. Abarca V., Carlos. Movimientos sociales en el desarrollo reciente de Costa Rica. EUNED. Tercera reimpresión. San José. 1997, Pp.89-90. Además: Hacia una visión retrospectiva de las organizaciones del magisterio nacional. http://www.apse.or.cr/WebApse/his/01historia.htm.


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do liberal reformador, con énfasis en las necesidades de las mayorías; afrontándolas –entre otras formas– mediante el seguro social estatal, la organización de un régimen salarial e introduciendo modificaciones a las estructuras productivas y financieras para diversificar los cultivos con destino al mercado interno y para exportación.

Cualquiera que haya sido el protagonismo de las renacientes organiza-ciones de maestros y maestras activos y pensionados, y al margen de contrariedades ideológicas y políticas sobre el futuro de la sociedad, de los partidos políticos y de los gobiernos del país en aquel crisol de hori-zontes, no hay duda de que las reformas a la ley de pensiones de 1923, entre 1941 y 1956, apuntalaron el derecho a la jubilación y a la pensión del magisterio costarricense.

Después de 1948, la Asociación de Educadores Pensionados, creada en 1941; la Asociación Nacional de Educadores, constituida en 1952; la Caja de la ANDE que nació en 1944; y la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional avalaron la política de seguridad social estatal. Fueron condescendientes hacia sus aciertos y errores en aras de afirmar el proyecto histórico de las nuevas fuerzas políticas de constituir al ma-gisterio en el sector de punta de las clases medias costarricenses.


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Capítulo Segundo

Lectura Histórica

de la Ley Nº 2248


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LECTURA HISTÓRICA DE LA LEY

Nº 2248

I. CAMBIOS EN LA EDUCACIÓN PRIMARIA

El 22 de septiembre de 1958, la maestra pensionada María Calvo T. envió la siguiente carta al Dr. Álvaro Montero Padilla, Presidente de la Cámara Legislativa.

“….Hoy van a devatir (sic) la cuestión de las pensio-nes muy pequeñas en el Congreso. Nos pasan invita-ción a todas las maestras pensionadas {para} ir a las barras del Congreso. Yo soy maestra normalista en primera categoría. Estudiábamos en la Normal en el tiempo de don Omar Dengo y el Pedagogo Sr. García Monge, allí se trabajaba de noche y de día. Estábamos tan entusiasmadas en ser maestras sin acordarnos que híbamos (sic) débiles, mal alimentadas y mal cuidadas en las casas donde vivíamos. Una cosa es ser alumna, otra cosa es ser maestra.

La carrera del magisterio es una profesión muy ardua, se sufre y se trabaja. Yo estudié con beca. Estudié por mi gusto. Quería ser maestra. Pero con tan mala suer-te que pronto tuve que abandonar el magisterio. Me dio una pulmonía, una pleuresía, de todo. De todo me curé bien. Mis pulmones quedaron sanos, menos de la pleura, en ese tiempo no había manera de sacar el agua de la pleura. La facultad médica aprobó que no podía seguir en el magisterio. Quedé pensionada con una pensionsita (sic) pequeña; sin culpa, yo deseaba ser saludable, deseaba trabajar. No podía. Pasé el te-


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rremoto de Cartago, perdí mi madre y dos hermanos y todo lo que teníamos, sin un socorro de nada.

Cuando yo daba clases en esos tiempos solo 50 colones nos pagaban. Ahora tengo una pensión de 120 pero no cubre mis gastos y por mal alimentada me entró ane-mia, tengo más glóbulos blancos que rojos, alquilo un cuartillo en una casa, pago 50 pesos, no me dan cluaca (sic) ni donde asoliar (sic) una cobija. Como ven esos cuartillos quieren asaltarme y se valen de mil mañas. Yo deseo entrar al asilo de incurables o al de Alajuela pero la pensión menor {que se exige} es de 300: y de la caridad es muy triste tras que mi vida a (sic) sido de solo sacrificios con tanta pobreza y sufrimiento.

Yo deseo que mi pensión sea aumentada siquiera para los últimos días de la muerte, si un maestro se sacrifica por los hijos de ustedes. Por quién se hacen ustedes doctores? Si un maestro es como una madre. Al maes-tro no lo quieren, como tiene que regañar al niño…

Tome en cuenta estas palabras, estas frases mal redac-tadas y Dios los premie.De Ud, atta. Y Ss.María Calvo Trugeres”.1

María pudo haber nacido en 1897 si fue alumna de la Escuela Normal hacia 1915 y 1918. Con acaso 62 años, en 1958 ya era una mujer vieja. La expectativa de vida rondaba 52 años. Vive en soledad y malestar, pero sus letras reflejan claro sentido de identidad. Hay conciencia de pertenencia a la sociedad asalariada y espíritu de lucha: no pudo pre-sentarse a las barras de la Asamblea Legislativa y envía una carta de solidaridad con las maestras. Entiende la polémica parlamentaria en perspectiva pedagógica: aquella que aprendió de sus mentores en la Escuela Normal de Joaquín García Monge y de Omar Dengo.

1 Asamblea Legislativa. Expediente No. 2258: 655.

Lectura Histórica de la Ley No. 2248

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María esta equivocada. La Asamblea Legislativa no debatía ningún alza en las pensiones. Tramitaba desde el 3 de octubre de 1957 un proyecto de Ley de Jubilaciones y Pensiones que María Cristina Rivera Araya y J. Bienvenido Ramírez V. habían enviado, en representación de la Asociación Nacional de Educadores.

El documento de la ANDE expone el objeto de la proposición. Lo justi-fica apelando sólo a los derechos adquiridos. Es suficiente, en un Estado de Derecho. Pero puede ser leído, también, como texto de necesidades presentes y futuras que los educadores organizados pudieron prever en perspectiva de los cambios en la educación que estaban en marcha, insertos a los derroteros del país tres años antes de concluir la segunda guerra mundial.

La carta de la profesora María Calvo y el proyecto de ley de jubila-ciones y pensiones pueden ser referentes para contrastar la situación social de esa educadora pensionada, con los cambios ocurridos en la educación entre 1945 y 1955. La transformación se evidencia en cuatro ámbitos: institucional, población empleada, estratificación y jerarquías laborales, y salarios. La descripción que sigue pretende demostrar que, efectivamente, era procedente otro cambio en cuanto al derecho a la jubilación y la pensión de los educadores.

El trabajo docente tuvo avances en esa década. Se crearon instituciones o se abrieron programas para mejorar la calificación profesional. En 1950 se creó la Escuela de Perfeccionamiento y Profesionalización del Personal Docente Primario y reabrió puertas la Escuela Normal. Al año siguiente, por recomendación de la Conferencia de la UNESCO, se impulsó la “educación rural fundamental” en las escuelas de I y II órde-nes, y la enseñanza vocacional, en secundaria. El mismo año se instauró el Consejo Superior de Educación.

El Ministerio de Educación impulsó tres programas de capacitación docente a partir de 1955. Uno para maestros aspirantes y con Certifi-cado Elemental por medio de la fusión de las escuelas de capacitación en el Instituto de Formación Profesional del Magisterio. Se extendió a la capacitación administrativa de directores y supervisores escolares. Funcionó con el sistema de clases con presencia, cursos por correspon-dencia y de verano. Otro ciclo con objetivos similares se diseñó con la apertura de la Sección Vespertina de la Escuela Normal. Uno más, por


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medio de cursos intensivos extramuros en Cartago, Liberia, San Ramón y Pérez Zeledón. De ahí nacieron las Escuelas Complementarias; luego denominadas: Escuelas Normales. Los anexos No. 9 y 10 refieren a las nuevas instituciones y la cifra de más de 7.000 educadores que, con su mejor capacitación y profesionalización, fortalecieron la organización política, la ciencia y la cultura del país a partir de 1951.

La Segunda Conferencia (Misión) de la UNESCO de 1955 puso énfa-sis en la calidad de la educación primaria. Propició también la organiza-ción administrativa del sistema. Surgió un alambicado organigrama en torno a la Supervisión General de Enseñanza; dividida en supervisiones de preescolar, primeros grados y materias especiales. Luego, los Direc-tores Provinciales de Escuelas y los Supervisores de Circuitos. Ambos dependían de un Consejo General de Supervisión con ramales en las provincias, circuitos, direcciones y jurisdicciones de maestros.

Los educadores –igual que a comienzos de siglo XX–, por recomenda-ción técnica y pragmática de la UNESCO, fueron convertidos en agentes de salubridad, salud y nutrición; organizadores de colonias veraniegas; jefes de niños y niñas “scout”; o promotores de huertas para los comedo-res escolares. Las escuelas se conectaron con las Agencias de Extensión Agrícola de la STICA y los Clubes 4-S del Ministerio de Agricultura. La Secretaría de Fomento albergó al Departamento de Arquitectura Esco-lar. Las Juntas de Educación hicieron causa común con las Jefaturas de Policía, los políticos montañeros y los curas de parroquias.

El entramado se utilizó para crear la Asociación de Educación Fun-damental, adscrita al Ministerio de Educación y coordinada por cinco ministerios: Salud, Obras Públicas, Agricultura e Industria, Goberna-ción y Policía. De ahí surgió, entre otros, el Programa de las Juntas Progresistas de Desarrollo. Una estrategia de progreso comunal con direcciones políticas regionales integradas por médicos, funcionarios de salud, ingenieros agrícolas, supervisores escolares, delegados munici-pales y sacerdotes. La mayoría bajo la batuta del recién creado Partido Liberación Nacional.

En tercer lugar, creció la población docente. El magisterio pasó de 3.707 docentes en 1946, a 11.765 en 1968. En preescolar y enseñanza especial creció un 71.5% entre 1957 y 1968; el 86.3% en enseñanza primaria; 68.7% en secundaria; y 53.2% en la Escuela Normal. La clasificación profesional que había sido fijada en 1949 se adscribió al régimen del


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Servicio Civil en 1953. Se mantuvo hasta 1957 cuando se emitió la Ley de Carrera Docente.

Los educadores de primaria y secundaria fueron clasificados en tres categorías, con cuatro grupos cada una. El grupo A, los titulados en la Escuela de Pedagogía, la antigua Escuela Normal o en las Secciones Normales del Liceo de Costa Rica y el Colegio Superior de Señoritas. El grupo B, los graduados en las Escuelas Normales Rurales, los que no tenían título de bachiller en Humanidades y los egresados de las escuelas universitarias. El C, los calificados con Certificado Superior de Aptitud; y el D, con Certificado Elemental. Luego, los Aspirantes. Las maestras y maestros de Asignaturas Especiales se clasificaron en iguales grupos laborales.

También cambió el salario profesional. La ANDE había iniciado con-versaciones con el Poder Ejecutivo en 1954 para aumentar los sueldos. Hubo un conato de huelga que José Figueres Ferrer conjuró con ofer-tas de sueldos crecientes en proporción del 10% cada año. En julio de 1955 estalló la huelga. Los educadores lograron un modesto aumento, según puede verse en el cuadro anexo No. 10, y la promesa presidencial de reformar el impuesto de renta para darle contenido presupuestario a las alzas sucesivas, hasta 1958. La huelga puso al descubierto, también, las diferencias socioprofesionales dentro del magisterio. Generó el na-cimiento de la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza. Poco después, de la Asociación de Directores de Enseñanza Media.

El crecimiento en el sistema educativo se relaciona con varias necesi-dades de los gobiernos. El repunte de la economía al finalizar la segun-da guerra mundial puso en agenda varias metas, como bajar el índice de analfabetismo; suprimir las escuelas por órdenes hasta el límite de la densidad de población en edad escolar y generalizar la enseñanza primaria; integrar a las regiones periféricas del Valle Central con la agricultura de exportación diversificada y el naciente sector industrial; generar condiciones para la enseñanza secundaria; propiciar movilidad social para cohesionar a las poblaciones en torno a los intereses de vie-jos y nuevos sectores de la burguesía exportadora; extender y reforzar los valores de identidad estatal nacional y de civismo, en el contexto de la guerra fría; insertar el sistema institucional a los organismos interna-cionales, en estrecha alianza con los Estados Unidos. 2

2 Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2005) Pp. 134-138 y Op. Cit. (2003) Pp. 196-200.


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El proyecto de la ANDE de crear legislación nueva e independiente del Seguro Social en materia de pensiones y jubilaciones se inserta en ese contexto: profesionalización, salarios crecientes, expectativas de forma-ción universitaria y ascenso político de otros sectores políticos con tesis acerca del Estado ligeramente diferentes al período de 1920-1945.

II. TRÁMITE DEL PROYECTO DE LEY

Los partidos y facciones políticas que perdieron en la guerra civil de 1948 tomaron de nuevo el Poder Ejecutivo, al cabo de diez años. El Lic. Mario Echandi Jiménez fue electo por el Partido Unión Nacional. Pero solo consiguió 10 diputados. El Partido Liberación conservó una vez más mayoría de votos en la Asamblea Legislativa: 20 parlamentarios.

El proyecto de ley de pensiones del magisterio se recibió en el Congreso nombrado en el período anterior, gobierno de Figueres Ferrer. Acogió el texto el diputado Quesada Chacón. El Director Administrativo de la Asamblea recibió la orden del Presidente del Congreso, de trasladarlo a estudio e informe de la Comisión de Educación. La primera versión se publicó en la Gaceta No. 34 del 16 de octubre de 1957. Los represen-tantes de la ANDE plantearon cinco tesis de fondo: dos con asidero en el pasado, dos con relación al seguro social, y una proposición.

a) La Ley de Seguro Social “hundió” o destruyó “una conquista ins-pirada 50 años atrás (…) y pulida con base en la experiencia a lo largo de ese tiempo”. Evocan, pues, la legislación de pensiones pro-mulgada de 1906 en adelante.

b) Las pensiones de los educadores nacieron de condiciones históricas justas y se trata de montos pequeños. Esos rasgos los desconoció la Ley que creó el Seguro Social y dejó a los nuevos educadores (sic) en una situación “incierta e indefinida”. Por lo tanto, el propósito del proyecto es “restituir las cosas a su verdadero lugar”, introdu-ciendo los cambios que aconsejan la experiencia y la conveniencia.

c) El proyecto rechaza argumentos de quienes sostienen que “las pen-siones de los educadores constituyen una carga creciente para el Estado”. Los gastos del Estado –apuntan– crecen en relación con el (gasto) común de los servicios públicos. Las pensiones son “se-


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guros sociales que, en el caso cubren la invalidez, vejez y muerte.” En consecuencia, aquellas razones en contra del proyecto de ley son solo “alarmas por el crecimiento de los seguros sociales, en una época en que la aspiración humana tiende a su incremento y gene-ralización.”

d) Las pensiones del magisterio han de financiarse sobre la base tri-partita admitida universalmente, puesto que son una modalidad de seguro social. Proponen “crear sobre los educadores la obligación de aportar de sus sueldos un 33.3% del costo anual de las pensio-nes; el 66% restante quedaría a cargo del sector patronal y sobre el Estado como tal”.

e) “La preocupación del cambio que habría de efectuarse en relación con la situación actual de los educadores que son contribuyentes del régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social (…) no cabe dentro de este proyecto.” Pero “si hubiere de llegarse a eso”, proponen “establecer una compensación entre el Estado y la Caja sobre las cuotas deducidas hasta la fecha” a quienes con esta ley quedarían fuera de la protección del régimen dicho. Esa compensación favorecería al Estado, y a cambio de ella, “aspiraríamos a obtener una subvención anual para fortalecer el fondo de Pensiones de la Junta Administradora que en el proyecto se propone.” 3

Ocho días después llegaron a la Asamblea Legislativa los primeros te-legramas firmados por maestras y maestros del país, “esperando pronto y favorable dictamen sobre proyecto de Ley de Pensiones presentado por el ANDE”.4 El proyecto se conoció y aprobó en el Vigésimo Tercer Congreso de esa organización, celebrado el 9 de octubre. La táctica de presión desplegó en forma abrumante y fue decisiva para el éxito de la meta.

El 18 de noviembre el diputado Franklin Solórzano Salas rindió dic-tamen favorable de minoría, como miembro de la Comisión de Educa-ción. Había sido Presidente de la Junta Administradora del Fondo de Pensiones para Maestros desde 1936, y directivo en varios períodos.5

3 Asamblea Legislativa. Expediente 2248. 1958: 1-3.4 Op. Cit. P. 13.5 JAFPJM. Sesión del 23-6-1936: 181.


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El dictamen denota conocimiento de la historia de las pensiones y equi-librado juicio con relación a la fricción que podría surgir con la Caja del Seguro Social. Aportó acontecimientos, probablemente, vividos.

“Los antecedentes de la lucha del Magisterio Nacional por contar con un adecuado y justo régimen de retiro –una vez cumplida la noble mi-sión de la enseñanza durante casi una vida– se encuentran en la Ley General de Educación Común (…) Pero tales disposiciones tuvieron efecto veinte años después en cuanto a los descuentos a los maestros, y treinta años después en cuanto al goce de las primeras pensiones (…) En el año 1917, de 86 solicitudes solamente se pudo pagar a siete edu-cadores que se hallaban en más graves circunstancias.

En cuanto a la primera Ley de Pensiones y Jubilaciones (…) un doble empate ocurrido en la votación de tercer debate el 26 de febrero de 1923 dio por rechazado el magnífico proyecto que había elaborado con denuedo don Miguel Obregón Lizano. Hubo de promoverse entonces un vigoroso movimiento de todo el magisterio nacional con numerosos memoriales enviados al Congreso, para que en la siguiente legislatura se reconsiderara (…) Logrando las voces unidas de los maestros de toda la República, que al fin la Cámara Legislativa lo aprobara defini-tivamente.6

La referencia histórica reconoce que en la primera década del siglo XX el tema del derecho a las jubilaciones y pensiones había ingresado en la mentalidad previsora y en la conciencia política de algunos sectores de la clase trabajadora. Para las elecciones de 1920, el Partido Obrero Acostista “Conquista y Derecho” incluyó en el programa electoral “la consecución de una ley de pensiones obreras sobre accidentes de traba-jo en servicios particulares o del Estado”.7 Dos años después se aprobó la primera Ley de Accidentes de Trabajo que contempló “otorgar pen-siones por 5 o 10 años, cuando el trabajador por motivo de accidente, perdiera parte o toda su capacidad para el trabajo”.8 Estos hechos de-notan otros antecedentes de las garantías sociales constitucionales que fueron aprobadas en 1943.

6 Asamblea Legislativa. Op. Cit. Pp. 90-91.7 El Hombre Libre. 20 de setiembre de 1919. P.34.8 Salazar, Jorge Mario. Crisis liberal y Estado Reformista. UCR. San José, 1995. P.

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El Lic. Solórzano Salas confirma que los maestros y maestras tenían en 1923 un buen grado de organización. La hicieron fuerza común en manifestaciones públicas con sentido gremial y como medida de pre-sión política. Ese movimiento permite establecer la relación cronológica con el control que ordenó en 1924 el Presidente Ricardo Jiménez, al convertir en ley la siguiente tesis sobre la neutralidad de maestros y profesores.

“Hay dos clases sociales a las que no se puede conce-der libre e irrestricta facultad de propaganda electoral: la de los funcionarios de justicia y la de los maestros de la escuela, que ejercen también una magistratura social. Tanto los unos como los otros no deben tomar más parte en las elecciones que la de emitir su voto”. 9

Las autoridades del Estado interpretaron el decreto de modo que tras-cendiera los momentos de elecciones. En la historia nacional, el dece-nio 1920-1930 constituye la fase en que los grandes temas de la des-igualdad, la exclusión de derechos de género y de clase, así como la seguridad social fueron tratados públicamente, como tesis políticas de partidos dentro de la clase asalariada del país y sectores de pensamiento liberal avanzado.

El temario se consumía más allá de las mesas electorales. Era tertu-lia común entre los artesanos y obreros organizados. En las campañas simplemente aumentaba la agitación. En los comicios de 1920 y 1924 correspondió al Partido Reformista realizar esa labor de educación po-lítica. En 1928 estas cuestiones ingresaron al medio académico de los liceos. A partir de 1929, a la agenda del Partido Bloque de Obreros, Campesinos e Intelectuales. Dos años después los agitó el Partido Co-munista de Costa Rica y el movimiento sindical “rojo”. Otros sindicatos “blancos” y “amarillos” retomaron esos conceptos a partir de 1945 y en los años sesenta.

Algunas propuestas del candente temario ciudadano culminaron en le-yes, como la jornada laboral mínima; la ley sobre accidentes de trabajo; la creación de la Subsecretaría de Higiene y Salud Pública y de la Se-

9 Discurso presidencial del 8 de mayo de 1924. Citado por Vargas Coto, Joaquín. Cróni-cas de la Época y Vida de don Ricardo. EUCR. San José. 1986. P. 341.


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cretaría de Trabajo y Bienestar Social; el primer proyecto de Código de Trabajo; el programa de provisión de prestaciones por accidente, enfer-medad, matrimonio, maternidad, invalidez y muerte que preparó Max Koberg; la creación del Instituto Nacional de Seguros y de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional.10

Ese movimiento de cambio institucional con contenido social estuvo amparado en variadas formas de conflicto, protesta y luchas desde aba-jo. La consecución de la primera ley de jubilaciones y pensiones del magisterio de 1923 porta ese sello, según el Exministro de Trabajo Lic. Franklin Solórzano.

Entre los investigadores de la historia hay bastante coincidencia en que el tema de la seguridad social en Costa Rica se ubica en esa década del veinte. No hay suficiente concordancia en cuanto a su singularidad his-tórica. Mejor que sea así. Ante todo, porque desde los tiempos neolibe-rales se viene estableciendo una continuidad entre la etapa de carácter filantrópico e higienista con que el Estado abordó asuntos de interés general de la sociedad con el correspondiente gasto público, y la fase de surgimiento de las políticas de Estado en seguridad social, en general o en áreas particulares.

En el nivel historiográfico, algunos investigadores omiten el análisis de las discontinuidades y rupturas de ese proceso. Sobre todo cuando se estudia el temario durante los últimos veinte años del siglo XIX y la crisis del modelo agroexportador; o en el período de industrialización dependiente y en la fase neoliberal de hoy. Se festeja con un “adiós al dejar hacer, dejar pasar”. Es decir, hay intención de exaltar la conti-nuidad de modo que el Estado, sin connotaciones sociales y contextos de desarrollo, ha sido un agente activo y benevolente en relación con la atención a los problemas sociales desde el período de las reformas liberales de mediados de 1880. 11

10 Salazar M., Jorge Mario. Op. Cit (1986) P. 109.11 La bibliografía es reciente. Palmer, Steven. 1999. “Adiós Laissez-faire: la política social

en Costa Rica, 1880-1950”. En: Revista Historia de América No. 124. (Enero-julio). www.historians.ie/women/Art.E.Rodriguez.IFRW.Sydney.pdf. Viales Hurtado, Ron-ny . et al. Pobreza e historia en Costa Rica. Determinantes estructurales y represen-taciones sociales del siglo XVII a 1950. Editor. Ronny J. Viales Hurtado. EUCR. San José. 2005. Recomiendo: Marín Hernández, Juan José. “Balances y perspectivas para una historia social de la medicina en Costa Rica.” En: http://reflexiones.fcs.ucr.ac.cr/do-cumentos/80_2/balances.pdf.


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Otros estudios sociológicos muestran el desarrollo de las políticas de se-guridad social, con énfasis en el papel de las clases trabajadoras en rela-ciones de conflicto o en intercambios de intereses entre ciudadanía y Es-tado. Términos como “cuestión social” y “seguridad social” recuperan dos conceptos del análisis histórico. Por un lado la relación entre las clases sociales que configura el modo de producción capitalista en cualquiera de sus fases de evolución: asalariados y empleadores. Por otro, tomando en cuenta diversos niveles de conflicto y de lucha de las clases; en parti-cular del proletariado y los trabajadores asalariados identificadas entre sí y frente a otros sectores de la sociedad con perfiles bien definidos de organización sindical, fuerza electoral y movimiento político continuo.

La síntesis de esos dramas de lucha se expresaría en consecuencia, en definición y formulación de estrategias de control social, poder político y dominación ideológica.12 En el nivel más general, en esbozos renova-dos de proyectos políticos de la burguesía. Por lo tanto, el cambio de las orientaciones estatales en medidas y políticas de seguridad social es un conjunto de hechos, acontecimientos y procesos específicos que las clases y sujetos sociales crean y heredan mediante metodologías de ac-ción política. Se manifiestan en formas como las actuaciones colectivas y movimientos sociales y/o populares. Sus resultados son leyes e institu-ciones. En otras coyunturas, revoluciones sociales. En esa perspectiva, las políticas de seguridad social y sus cambios no son explicables por la sabiduría o el carisma de estadistas con capacidad para conjurar el destino; ni por la voluntad de reacción humanitaria ante el empobreci-miento que apareja la economía de mercado.

La aprobación del proyecto de ley de la ANDE en 1958 es otro ejemplo de historia de una lucha magisterial organizada y con fuerte apoyo de las maestras, que dio otro sentido y significado al seguro social de in-validez, vejez y muerte. Recupera el interés gremial de los trabajadores de la educación, más que del Estado. Aunque en ese momento hubo convergencia de intereses.

12 Peyrou, Florencia. Ciudadanía historia. Perspectivas historiográficas en torno a la ciudadanía. En: http://www.uam.es/proyectosinv/ciudadan/Flor2.htm. Rial, Noemí. Los nuevos desafíos para el Estado actual: el papel de los actores sociales en el cambio. Octavo Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Admi-nistración Pública, Panamá, 28-31-10 2003. En: http://unpanl.un.org/intradoc/groups/CLAD/clad0047215.pdf. Águila, E. (2002). Estado de Bienestar: hacia una ciudada-nía política y social. http://www.chile-hoy.de/opinion_ensayo/280202_estadobienestar.htm. Cazzaniga et. al.. “Estrategias de intervención social.” Cátedra historiografía de la intervención. UNER. 2006 En: http://www.rau.edu.uy/fcs/dts/Mip1/estrategias.pdf.


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El 19 de noviembre de 1957 el Presidente de la Comisión de Educación solicitó al profesor Carlos Caamaño –exdirector de la Junta de Pensio-nes, ahora Presidente de la ANDE– que le enviara el estudio actuarial, base del proyecto. El mismo pedido hizo al Rector de la Universidad; al Presidente de la Junta Directiva del Banco Central, y al gerente de la Caja del Seguro Social. No hay constancia en el expediente, de que la ANDE y el Banco Central respondieran. A nombre del Consejo Universitario, Fernando Salazar Navarrete “lamentó no poder brindar ayuda, toda vez que el Departamento de Investigaciones Económicas y Sociales no está especializado en trabajos de esa índole, propios de instituciones aseguradoras.”13

Quince años atrás, el profesor universitario Ernesto Wender había es-crito un breve artículo al respecto. Proponía la unificación de todas las leyes de pensiones, la obligación del Estado de aportar las cantidades necesarias para completar el financiamiento de las cuotas de los traba-jadores, y la aplicación de bases técnicas con el mismo objetivo.14 Es uno de los primeros textos de académicos que enfocan las jubilaciones y pensiones con criterios, si no de actuario, al menos con preocupaciones sobre las bases técnicas para reproducir los fondos de pensiones.

Los estudios actuariales no se habían incorporado al control de los mo-vimientos de grandes masas de dinero, capitales y sus relaciones con las variables de la población y los costos de los servicios. Excepto en el Instituto Nacional de Seguros. La Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio recurrió a esos servicios técnicos, en 1966. 15 La necesidad de estadística sobre la población escolar fue contemplada por el Lic. Mauro Fernández. El 13 de julio de 1886 abrió la Dirección General de Estadística y asignó a Enrique Villavicencio como Director para que levantara el primer censo escolar.16 Todavía en 1921 no había estadís-ticos. Ese año se otorgó una beca al maestro José Guerrero para que estudiara la materia en Estados Unidos.

13 Asamblea Legislativa. Op. Cit. P. 329.14 Wender J., Ernesto. “Pensiones y Jubilaciones”. En: Revista del Archivo Nacional.

No. 6, 1941. Imprenta Nacional. San José. 1941. Pp. 446-448.15 Abarca V., Carlos A. Op. Cit. (2005) Pp. 107-108 y P.14716 Memoria de Instrucción Pública de 1886. En: El Pensamiento Liberal. Antología.

Prólogo, selección y bibliografía de Eugenio Rodríguez Vega. ECR. Biblioteca Patria. San José, 1979. P. 169.


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El dictamen de mayoría de Comisión lo suscribieron Ana Rosa Chacón González y Guillermo Chaverri Benavides. Evalúan el efecto de la ley del Seguro Social sobre los educadores. Afirman que “la administración de entonces eliminó prácticamente las pensiones para el Magisterio. En este momento el maestro debe trabajar hasta cumplir 65 años, oportuni-dad en la que pueden retirarse con una pensión de 240 colones, sea cual fuere el sueldo que hubieren estado devengando y la posición que des-empañen: Inspector de Escuelas, Director, Profesor, Maestro o Portero (…) Esto supone que un maestro que se gradúa a los 20 años de edad, tiene que trabajar 45 años para obtener esa pensión (…)

Los maestros que ingresaron a servicio antes de promulgarse la ley que creó la Caja estaban protegidos por otra ley de pensiones bastante simi-lar a la actual (...) Este proyecto cubre a los educadores que se encuen-tran incorporados al magisterio, del año 1943 en adelante y son éstos los que están en las condiciones de inferioridad antes expuestas (…)

En el nuevo plan, el seguro de enfermedad y maternidad sigue sien-do optativo pero una vez que el maestro ingrese al sistema no puede retirarse, hasta que se pensione (…) Nos parece absurdo que cuando un maestro se pensiona debe retirarse obligadamente del seguro de en-fermedad y maternidad, momento que, a nuestro juicio, es casi cuando más necesarios son los servicios que presta la Caja del Seguro Social. Se hace necesaria una revisión de este sistema para remediar esta otra anomalía (…)

Estiman que es válida la propuesta de cotización tripartita en relación con los derechos contemplados en ambas leyes porque el proyecto de la ANDE eleva la cuota del seguro de invalidez, vejez y muerte del 3% al 5% con respecto al Seguro Social, fija la edad de pensión en 50 años y el monto varía según las cuotas individuales. En el Seguro Social, los trabajadores activos cotizan para el riesgo por invalidez, vejez y muerte 2.5% y 3% para enfermedad y maternidad; la edad de pensión es 65 años, y la cuantía de 240 colones. Incluyendo el seguro de enfermedad tendrían que cotizar el 8% a la Caja para recibir una pensión de 240 colones a la edad de 60 años.

En otro tema, el dictamen acepta el riesgo de desequilibrios de pre-supuesto. Lo resuelven proponiendo un transitorio a la ley, de modo que los beneficios sean por un lapso de 5 años. En ese plazo se hará


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un estudio actuarial que demuestre las reformas que deben introducir-se. Otro transitorio se refiere a las relaciones con la Caja del Seguro. Sugiere que “los fondos acumulados por concepto del 2.1/2% que los educadores han venido cotizando a la Caja desde 1943, permanezcan en esa institución como abono a la cuenta que el Estado tiene pendiente con la misma.”

Aclaran lo siguiente. “En este momento están vigentes dos leyes: la del seguro social de 1943 y el Código de Educación de 1944. La primera reforma que propone esta ley, “fija como mínimo para declarar per-manente una jubilación extraordinaria el término de 10 años, pero de-biendo renovarse cada 2 años por los procedimientos ordinarios”. La segunda reforma busca corregir anomalías en las pensiones ordinarias. Entre ellas, el hecho de que hay casos de educadores que ingresan a trabajar con 50 años de edad y se retiran con 60 años: cotizan sólo 10 años y reciben una pensión completa. Por ello proponen lo siguiente: a) Derecho a la pensión completa si se ha servido al menos 25 años; b) derecho al 75% con servicio de al menos 20 años; c) derecho al 33% con servicio de al menos 10 años.”17

Las observaciones del dictamen de mayoría fueron introducidas al pro-yecto de la ANDE y figuran en los transitorios de la Ley 2248. El pro-yecto no volvió a ser tema parlamentario, sino hasta el 7 de julio de 1958. Pasadas las elecciones, el Ministro de Gobernación Joaquín Var-gas Gené solicitó ponerlo a despacho legislativo por encargo del Presi-dente electo. En las dos últimas semanas de julio fueron discutidas 76 mociones de forma y de contenido. Ninguna en oposición de corriente política alguna. Luego se envió al Presidente Lic. Mario Echandi, quien lo vetó con estos términos.

“… Impide {firmarlo} el agregado que se le hizo en la forma de párrafo 2 del Art. 13 porque implica una elevación del Presupuesto Ordinario de Gastos de la República que no se contempla en el proyecto origi-nal, ni se debe a iniciativa del Poder Ejecutivo, ni está amparada por la creación de rentas nuevas que pro-duzcan lo suficiente para atender al gasto respectivo. Estas son razones de carácter jurídico constitucional

17 Asamblea Legislativa. Op. Cit. Pp. 94-98.


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–pues choca con el artículo 179 de la Ley Fundamen-tal– y de buen orden en la administración de la Ha-cienda Pública”. 18

El Art. 13 establecía un reajuste de pensiones por categorías y grupos profesionales para los maestros pensionados con anterioridad al 1955,

19 año en que se emitió la Ley de aumentos de salarios. No obstante, quince días después, al conocer la interpretación que emitió la Corte sobre el artículo No. 179, el Presidente aceptó que “su parecer debe inclinarse ante la opinión superior, en este caso, del Poder Judicial” y retiró las objeciones al artículo 13 del proyecto de ley.20 De modo que el Presidente Mario Echandi no opuso resistencia alguna a la aprobación de la Ley 2248. El veto fue en realidad un compás de espera ante una consulta a la Corte Suprema. La ley No. 2248 recibió el visto bueno del Poder Ejecutivo el 5 de setiembre de 1958. Ejercía en el Ministerio de Educación la profesora Estela Quesada.

A. PARTICIPACIÓN DE LAS MAESTRAS Y MAESTROS

La historia no se repite. Tampoco se mueve como péndulo. No transcu-rre en círculos, ni en ciclos predeterminados; ni hay retornos al pasado. Dos imágenes adicionales 21 han suscitado atractivos: la que percibe la historia comparándola con la actitud del conductor del vehículo que se guía con los espejos retrovisores mientras observa el futuro en la ruta a su meta. O aquella otra que la retrata asociándola con el movimiento de la pieza del caballo del juego de ajedrez.

Probablemente haya muchas formas de excitar el “imaginario colecti-vo”: un asunto de “subjetividades”, más que de énfasis metodológico. A este nivel, ayuda más a comprender la historia la observación de los sujetos humanos en relaciones sociales inarmónicas; no importa los én-fasis sociológicos o psicológicos de esas miradas. Ante todo si diluci-

18 Op. Cit. P. 631.19 Op. Cit. P. 636.20 Op. Cit. P. 653.21 La primera imagen se encuentra en Agustín Cueva, en: El Desarrollo del Capitalismo

en América Latina. La segunda en la obra de Hugo Zemelmann, en: De la Historia a la Política.


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dan conexiones de género, clase, etnias, estamentos; y de éstos, con las transformaciones que promueven sin cesar las sociedades, ante todo en las formas de producción.

El magisterio presionó a los diputados entre octubre de 1957 y julio de 1958 enviándoles masivamente telegramas y cartas de apoyo al pro-yecto de Ley de la ANDE. También fueron “tomadas” las Barras de la Asamblea Legislativa. Los dirigentes de las filiales y del directorio de la Asociación habían creado además una red de conversaciones dentro del Parlamento. Ahí no hubo enemistad a la vista contra la ley de jubi-laciones y pensiones. “La peor lucha es la que no se da”, argumentaron las maestras. Enfatizo el género porque en ellas descansó el éxito del movimiento.

El anexo No. 11 ilustra dos fases de esa presión. Las delimita el co-mienzo del período electoral y el ritmo burocrático de la Asamblea; no hechos o acontecimientos de otro tipo que fueran decisivos para influir en la decisión de los diputados. Entre octubre de 1957 y julio de 1958 fueron enviados 4.370 documentos de apoyo; el 30% hasta noviembre y el 70% en los seis meses del año 58. Los suscribieron 109 escuelas, 12 liceos, 14 filiales de la ANDE, 6 Asambleas de Maestros y 2 de pensio-nados. El 90% de las firmas son de maestras.

También firmaron apoyos: 2 municipalidades, 1 Club Rotario, 2 Juntas Progresistas, 1 Junta de Educación, 1 Asamblea de Estudiantes, 1 Es-cuela particular, el Colegio de Contadores, la Asociación de Empleados de Correos, 1 sacerdote, 31 padres y madres de familia, APSE, ADEP y el Consejo Superior de Educación. Los educadores de las provincias de Guanacaste, Puntarenas y Limón enviaron documentos en menor número. Aún no había llegado suficiente escolaridad a esas provincias.

El envío de telegramas fue ascendente: más intenso en noviembre de 1957 y en julio de 1958. Lo interrumpió el comienzo del gobierno y la dispersión del Congreso en esa fase. Los profesores de secundaria enviaron muy pocos telegramas, pero no estuvieron ausentes. En cam-bio, la ausencia de autoridades y profesores de la Universidad de Costa Rica es notable. La Asociación de Educadores Pensionados se expresó ante todo al comienzo y cuando surgió la consulta presidencial al Poder Judicial.


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La Asamblea de Educadores de San José se reunió el 21 de noviembre de 1957 en el Teatro Nacional. Aprobaron este texto: “El proyecto pre-sentado por ANDE, llena las aspiraciones del educador en el aspecto de su seguridad económica en la vejez y garantiza plenamente la función eficaz de la escuela costarricense.” Esperan de los diputados “compren-sión y alto espíritu de justicia”. El acta de asistencia se envió al Congre-so con 487 firmas. De ahí surgió la idea de solicitar a los padres y ma-dres de familia que se manifestaran. En el expediente hay varias cartas literalmente muy similares que se enviaron de Zapote y Tibás.

“Sábado 23 de noviembre de 1957. Sres. miembros de la Honorable Asamblea Legislativa. Estimados seño-res: Con todo respeto les suplicamos que le den trámite rápido a la ley de Pensiones a favor de los maestros que trabajan del año 1942 a esta fecha. Pues al leer los periódicos, oír la radio y cambiar impresiones con los maestros de nuestros hijos hemos comprendido que esa Ley de los 45 años de servicio docente para los maestros, después de 50 años de edad no puede dar el rendimiento que da uno de joven. Atte. Napoleón Rojas Flores.” 22

En la segunda fase del trámite legislativo, el 22 de julio de 1958 fue enviada a la Asamblea una carta con la firma conjunta de representan-tes de la Federación Nacional de trabajadores de Obras Públicas, la Unión Nacional de Empleados del MOPT, el Sindicato de la Oficina Técnica Mecanizada, la Unión Ferroviaria Nacional, el Sindicato de la Tributación Directa, El sindicato del Registro Público, el Movimiento Nacional Pro Ley de Salarios, y la Asociación de Contaduría Mayor y Aduanas.

Aprueban la lucha del magisterio y proponen que “con base en los de-rechos que contempla la Ley de Servicio Civil se incluya en la Ley Ge-neral de Pensiones que ha de emitirse, según lo contempla el proyecto de ley de jubilaciones de los educadores, a la totalidad de servidores del Poder Ejecutivo; pues no sería explicable la existencia de regímenes di-ferentes de pensiones para servidores del mismo poder del Estado.” 23

22 Asamblea Legislativa. Op. Cit. P.160-167.23 Op. Cit. Pp. 399-400.


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Cuando surgió el veto presidencial, fue enviada la siguiente carta sus-crita por 150 jubilados, “pensionados antes y después de 1955”. No queda claro si fue un acuerdo de la ADEP o una iniciativa de grupo. Parece más bien esto último, porque el contenido se refiere a la negativa del Presidente a incluir el aumento de la pensión con base en la ley de salarios de 1955.

“San José, 30 de agosto de 1958. Sr. Presidente de la República. “(….) Con dolorosa sorpresa recibimos el Veto Presidencial, toda vez que el Sr. Echandi, en su discurso dirigido por radio a los costarricenses, ex-presó su satisfacción de haberle correspondido a él, el otorgamiento de esa Ley de Pensiones a los Maestros, cumpliendo así una de sus promesas (…)

Nadie que examine serenamente la situación de los pensionados antes y después del año 1955, dejará de comprender el plan de inferioridad en que se nos man-tiene a los firmantes (…) Esa ley es justa (…) lo que no es justo es que no se acepte el reconocimiento de Uds. para nuestras míseras pensiones, dado que esta-mos viviendo la misma época y los mismos elevados precios (…) Piénsese que la reparación de unos y otros es idónea, y los años de servicio los mismos, y que el maestro está igualmente obligado a una vida decente y digna en consonancia con la función social que desem-peña: educar y ejemplarizar.

La reparación que hicieron a la situación que por tantos años nos torturó, llenó por unos días nuestra alma de legítima alegría ante la resolución de nuestros problemas económicos; pero las esperanzas fueron de-fraudadas por el Veto Ejecutivo”24

En síntesis, el trámite de la Ley No. 2248 fue unánime a favor de los intereses del magisterio. Su contenido de prevención y seguridad social persuadió a las principales fuerzas políticas. La ANDE logró amalga-mar la opinión legislativa durante el gobierno de Figueres Ferrer. El

24 Op. Cit. Pp. 646-651.


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candidato Echandi Jiménez incluyó el tema en campaña electoral y con ello comprometió también a los diputados de los partidos Unión Na-cional y Republicano Nacional. Como Presidente cumplió la promesa. Fue decisivo el apoyo que generó la ANDE entre las maestras y maes-tros afiliados; en menor grado entre otras organizaciones civiles, Juntas Progresistas y las familias de los escolares.

B. OPOSICIÓN DE LA CAJA DEL SEGURO SOCIAL

El 26 de noviembre de 1957 Cipriano Güell P., Gerente de la Caja del Seguro Social, suscribió el documento que la Junta Directiva envió a la Comisión de Educación con el título: “Respuesta a la consulta constitu-cional (sic) sobre el proyecto de pensiones y jubilaciones del magisterio nacional”. Es un texto aleccionador de 37 folios que plantea diversos temas: filosofía y doctrina del seguro social; “la cuestión del retiro de la vida activa con goce de pensión”; el seguro social y las pensiones como seguridad social; crítica al proyecto de la ANDE. 25

La Junta Directiva y la gerencia responden una solicitud de criterio y rechazan el proyecto. Su aversión no niega el derecho, ni retrocede en cuanto al beneficio social que implica aquella propuesta de ley. Más bien la refuerzan con base en la filosofía del seguro social; un contenido no explícito en el documento que elaboró la ANDE. La oposición a la ley en discusión deriva de tesis de administración de los seguros y de técnicas actuariales. Para comprenderlo es pertinente, por lo tanto, contextualizar.

El seguro y la seguridad social nacen como un proyecto de largo plazo que, en el período entre las guerras mundiales, fue una transformación original. Lo exalta un estudio de la OIT.

“Al comienzo del siglo pasado, pocos trabajadores tenían la seguridad de una pensión de vejez. En los países desarrollados, la mayoría de esos trabajadores fallecían pronto o trabajaban hasta bien avanzados la edad de los 60 años, pasaban su breve período de jubi-lación con sus hijos y luego fallecían al llegar a los 70

25 Op. Cit. Pp. 361-398.


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años de edad. Ser anciano significaba, en general, ser pobre. Estar discapacitado significaba que la pobreza comenzaba pronto. Sobrevivir al sostén de la familia que percibía los ingresos implicaba que la pobreza du-raría más tiempo. La falta de ayuda de los hijos supo-nía la dependencia de la caridad o una ayuda pública mínima. Para los países en desarrollo y los países de ingresos medios, la situación era mucho peor. Los in-gresos estaban muy cerca del nivel de subsistencia y la capacidad de los hijos para ayudar a los padres era menor: los fallecimientos se producían antes y la vida era desagradable, violenta y corta.” 26

La cobertura del seguro social depende de los salarios de los traba-jadores y éstos del empleo. Los ingresos de esas instituciones son las cuotas de los trabajadores, el aporte del Estado y de los patronos como empleadores, y la cuota del mismo Estado, por concepto de seguridad social. Es una suma de contribución nacional que se obtiene por la vía tributaria y se asigna del presupuesto público. Los tres componentes es-tán condicionados por el crecimiento de la economía; ésta, por la etapa de desarrollo capitalista de tipo agrario exportador y dependiente de los países industriales, como el caso de Costa Rica. Esa estructura limita la densidad cuantitativa de los contribuyentes.

Los seguros contra enfermedades y en beneficio de la maternidad han sido la política de Estado por excelencia para integrar a las poblaciones, distribuir la riqueza social, amortiguar las desigualdades entre las cla-ses económicas y ganar elecciones. En Centroamérica y en las décadas de 1940 a 1980, los Estados definieron estrategias múltiples con ese propósito y hubo diferentes sustentos de filosofía política y doctrina económica. De ahí el uso de expresiones “Estado benefactor”, “Estado reformador” o “Estado social de derecho”. Los términos tienen en co-mún el esfuerzo por captar con sentido histórico las diferencias entre esa fase de desarrollo del Estado, y el carácter de las funciones públicas del Estado liberal del período decimonónico que se derrumbó en Euro-pa y en América con las crisis de 1915 a 1945.

26 Gillion, C. (2000) “Desarrollo y reforma de las pensiones de seguridad social: el enfo-que. de la OIT.” Revista Internacional. En profundidad http://www.choike.org/nuevo/informes/1163.html.


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El origen y avance de las funciones del Estado en seguridad social no han sido indiferentes al surgimiento y fisonomía de los movimientos obreros y de las luchas populares. La mayoría de los estudiosos del tema remiten al éxito temprano del Canciller Otto Von Bismarck, es-tadista que en 1883 propuso los seguros sociales en Alemania; país con escasez de capitales nacionales para entrar al desarrollo industrial, más tarde y en competencia con Inglaterra y Francia.

En la segunda década del siglo XX, los políticos liberales cogieron la bandera de la seguridad social en confrontación con el sindicalismo “rojo” y los partidos políticos socialdemócratas y comunistas, alentados por el triunfo de la Revolución en Rusia. A partir de 1925, los mismos políticos de filosofía republicana liberal se adhirieron al “reformismo de Estado”; es decir, a la tesis de que el Estado debe cumplir funciones de intervención en las leyes de la oferta y demanda del mercado y de la competencia con medidas de distribución de la riqueza en beneficio de las mayorías. El ascenso del fascismo y del comunismo, una vez consti-tuidos como movimientos internacionales, tuvo mucha influencia en ese progreso. El clima geopolítico, considerado atentatorio a la democracia, favoreció el ascenso al poder de los partidos socialdemócratas; luego, de los partidos liberales socialcristianos.

De ahí que los programas de seguro social de esta “primera ola” tuvie-ran naturaleza conservadora, aún en los países industrializados. Tal es la conclusión del historiador inglés Eric J. Hobsbawm:

“Otra medida profiláctica adoptada durante, después y como consecuencia de la Gran Depresión: la implan-tación de sistemas modernos de seguridad social. ¿A quien puede sorprender que los Estados Unidos apro-baran su ley de seguridad social en 1935?...Olvidamos cómo eran los “estados de bienestar”, en el sentido mo-derno de la expresión, antes de la segunda guerra mun-dial…De hecho la expresión “estado del bienestar” no comenzó a utilizarse hasta los años cuarenta”.27

27 Op. Cit. (2002) P. 103. En la década del 90, el tema de la formación de las políticas de seguridad social ocupó de nuevo la agenda de algunos académicos y académicas. Pun-tualizan la diversidad causal que ha vuelto a originar la cuestión social, en el contexto de las crisis de las primeras políticas de seguridad social debido al “neoliberalismo”. Remito


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Lo confirma la Conferencia Internacional del Trabajo. “En 1944, la De-claración de Filadelfia destacó, que todos los seres humanos deberían tener derecho a la seguridad económica y que todas las naciones del mundo deberían “extender las medidas de seguridad social para garan-tizar ingresos básicos a quienes los necesiten y prestar asistencia médica completa”.28 La pensión es el ingreso básico y, por lo general, único, al retirarse del mercado laboral.

Los sistemas de seguridad social son distintos a los seguros de riesgos o pólizas de vida. Se basan en los principios de igualdad de trato y de-recho universal a los servicios; por lo tanto descansa en las nociones de derecho a la vida y de derechos ciudadanos. Eso implica que existe res-ponsabilidad del conjunto de la sociedad; todo ciudadano es beneficia-rio y a la vez contribuye a la financiación de las políticas sociales. Con ese criterio ingresó el sistema de pensiones al derecho internacional.

La seguridad social involucra, por lo tanto, a un conjunto de institu-ciones públicas que operan en el terreno de la distribución del ingreso mediante transferencias directas de beneficios como pensiones, presta-ciones por desempleo o asignaciones familiares; o indirectas, como sub-sidios a los productos de consumo básico. Desarrolla programas para complementar la alimentación mínima, la salud y la educación. Regula las condiciones de trabajo, salarios e higiene laboral, el medio ambiente habitacional o la calidad de bienes y servicios de consumo.

En resumen, la seguridad social propone un sistema de redistribución de los ingresos, más que de la riqueza de las clases sociales. Con caren-cias y limitaciones, la seguridad social desarrolla diversos programas con objetivos más amplios que la protección ante la enfermedad o la ancianidad. Su concepto de protección trata de limitar las desigualda-des, sin modificar las relaciones sociales de propiedad del sistema pro-ductivo. La estrategia es la concertación entre los distintos actores que representan intereses sociales más amplios, promover el crecimiento económico, extender la cobertura con aspiraciones a la universalidad

a: Martínez Franzoni, Juliana. ¿Presión o legitimación? Poder y alternativas en el diseño y adopción de la reforma de salud en Costa Rica, 1988-1998. En: www.iadb.org/SDS/author/author_1223_s.htm – 5k Además: http://cep.cl/UNRISD/Papers/Cos-ta_Rica/Editing/Crica_SPIADC_UNRISD_ESP.pdf wex.

28 Op. Cit. http://www.choike.org/nuevo/informes/1163.html.


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en las prestaciones de los servicios, consolidar la regulación estatal en las controversias y conflictos sociales.29

¿Cuál era la situación de la Caja del Seguro Social entre 1945 y 1958?

La Caja tiene escasos quince años. Hasta 1958 la afiliación dependió de los salarios deducidos a los trabajadores que ganaban menos de 400 colones. Los empleados del sector público eran el mayor contribuyente. No tenía infraestructura. Arrendó el “Salón Arrea” del Hospital San Juan de Dios para internar a los enfermos de familias que pudieran pagar ¢2.50 diarios por cama, alimentos, enfermería y ropas. Pagaba los honorarios médicos, y las medicinas se despachaban en farmacias de propiedad particular. Adquirió el primer edificio de atención médi-ca cuando se abandonó el proyecto de construir la guardería para las madres solteras, conocida como “la Casa de la Madre y el Niño”, una iniciativa filantrópica de la Primera Dama, Julia Fernández de Cortés. Ubicada en el actual Hospital Calderón Guardia, el gobierno compró el inmueble para instalar los servicios médicos de la Caja.

El talón de Aquiles para la reproducción dineraria de la institución fue la escasa cobertura, determinada por ley, en topes salariales. Cuando en 1946, con poco más de 47 mil afiliados al seguro de enfermedad y maternidad, quiso elevar el tope para incluir a quienes ganaban hasta ¢1000, el sindicato Unión Médica Nacional dirigido por el Dr. Peña Chavarría logró la renuncia colectiva de todos los doctores y dentistas que le prestaban servicios. De ahí que una forma de aumentar la afi-liación fue impulsar el seguro de invalidez, vejez y muerte; tal como se hizo a partir de 1947. Después de la guerra civil, el seguro social no fue de interés estatal.30

29 Rivero, Silvia. En: Cazaninga et. al. Op. Cit. http://www.rau.edu.uy/fcs/dts/Mip1/estra-tegias.pdf. El gerente de la Caja del Seguro Social desarrolla al respecto una elaboración de doctrina jurídica que presentó a la Caja en 1956 el entonces Ministro de Trabajo y Seguridad Social Lic. Otto Fallas. Reflexiona en perspectiva de la realidad nacional los principios de la seguridad social, a saber: solidaridad, integridad, obligatoriedad y unidad. Asamblea Legislativa. Op. Cit. Pp. 364-367.

30 Miranda G., Guido y Carlos Zamora. “El camino hacia la seguridad social”. En: La Construcción de la Seguridad Social”. EUNED. San José, 2004. Pp. 85-86.


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“Los gobiernos posteriores a la guerra civil no tuvieron al Seguro como prioridad. La Caja era un símbolo del gobierno republicano. Fue objeto de reorganización; sustituyó a todos los empleados de filiación comunista y hubo necesidad de adiestrar a los nuevos funciona-rios”.31

El Estado le adeudaba ¢16 millones en 1957. La suma se elevó a ¢21 millones dos años después. Las autoridades de las recién creadas insti-tuciones autónomas rechazaron una ley que las obligaba a cotizar como patronos independientes del Estado. Tampoco fue posible elevar la cuota patronal, cuando aún la Caja no tenía instrumentos para recaudar esas obligaciones. En 1956 la Unión Médica y el Sindicato de Profesio-nales en Ciencias Médicas hicieron frente común en otra huelga para oponerse a la eliminación del tope salarial. Cuando se llegó a un arreglo con los médicos, la oposición fue organizada por empleados bancarios de altos ingresos.

La Caja fue saliendo de apuros, al extenderse el seguro de enfermedad y maternidad al cónyuge del asegurado y a los hijos con menos de 12 años. Fue otro estímulo a la cobertura. Pero despertó, de nuevo, la reac-ción de los médicos que prestaban servicios para la Junta de Protección Social y el Hospital San Juan de Dios. La Escuela de Medicina de la Universidad de Costa Rica se polarizó. La pugna se enmarañó en cuan-to al servicio médico como seguro social o como negocio privado. 32 En esa atmósfera se ubica, también, el proyecto de la ANDE para salir del seguro obligatorio de la Caja. Pero había razones adicionales, ante todo, de derechos adquiridos y condiciones de aseguramiento.

El tema del efecto financiero del retiro de los educadores no inquietó mucho a las autoridades de la Caja. La gerencia lo hace constar en el documento de respuesta a la Comisión de la Asamblea. Más explícito, el 24 de julio de 1958, el Subgerente Armando Aráuz Aguilar envió este telegrama.

31 Rosemberg, Marc. Op. Cit. P. 129.32 Loc. Cit. Pp. 109-129. Miranda G., Guido y Carlos Zamora. Op. Cit. (2004) Pp. 87-

89.


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“En cumplimiento del acuerdo de Junta Directiva to-mado hoy, tengo el honor de dirigirme a la honora-ble Asamblea Legislativa para solicitar a los señores diputados que al aprobar la ley de pensiones para el magisterio nacional, se tome alguna medida dentro de la misma ley, en el sentido de que esta Institución pue-da abonar a la deuda que el estado tiene contraída con ella, las sumas que eventualmente estuviere obligada a devolver al salir del seguro social los maestros a que la ley se refiere. Solicitamos lo anterior para que no fracasen planes financiados con nuestras reservas (sic) como son el préstamo para la construcción de la Planta de Río Macho que hará al ICE, y la construcción del hospital central de la Caja.” 33

En la Ley No. 2248 se establece al respecto lo siguiente. “Transitorio III. Las sumas que según la liquidación debe reintegrar la Caja a los asegurados y al Estado en su calidad de tal y de patrono, quedarán en la mencionada institución en calidad de abono extraordinario a la deuda cuyo pago se regula por Ley N. 2185 del 9 de diciembre de 1957”.34 Los Artículos 25 y 26, así como los transitorios II y III, indican las posibles soluciones a las contrariedades que este proyecto entrañó con la CCSS. Se previeron soluciones en relación con la disposición que trasladó en 1943 el régimen de pensiones del magisterio a la Caja.

La Ley No. 2248 ubica ambos regímenes de pensiones en el carácter más general del interés público. Esa percepción resguardó el respeto a los derechos obtenidos por el magisterio. La protección especial debía ser considerada al emitirse otra Ley General de Pensiones, antes del 1 de enero de 1960. En segundo lugar, se supedita la centralización del régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja del Seguro a las obli-gaciones económicas del Estado con ella y a la capacidad técnica y ad-ministrativa de la institución. En tercer lugar, se coloca al régimen del magisterio en la misma línea de seguro preventivo que el de la Caja. Por ello lo supedita también al principio de centralización, a la capacidad técnica de la institución y a la reglamentación de aquel seguro de vejez en el marco de un sistema justo de pensiones para el magisterio según los derechos adquiridos.

33 Asamblea Legislativa. Op. Cit. Pp. 479-480. Además, P. 393.34 Op. Cit. P. 641.


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En cuarto lugar, la ley 2248 dispuso que la segregación del grupo de trabajadores de la educación, del régimen de invalidez, vejez y muerte debía hacerse mediante liquidación actuarial conjunta del Ministerio de Economía y de la CCSS. Asimismo, que la Caja no haría desembolso alguno por reintegros, sino que cualquier suma que debiera devolver a los educadores y al Estado se abonaría a la deuda de éste con la insti-tución.35

Surgen preguntas. ¿Cuál era el valor que le daban las mismas autoridades de la Caja del Seguro a los argumentos de tipo técnico actuarial? ¿Cuál era el uso de esas metodologías financieras en las instituciones privadas y públicas del país? ¿Por qué ni la Caja ni el Ministerio de Hacienda introdujeron los estudios actuariales para dar seguimiento al sistema de jubilaciones y pensiones del magisterio? ¿Por qué los diputados omitie-ron aquellas consideraciones a la hora de los debates y de las decisiones de voto afirmativo? Quizás las respuestas remitan a la administración del fondo financiero más que a las cotizaciones de los educadores.

El criterio del gerente de la Caja fue diferente. El proyecto de ley de la ANDE no era más que “otro plan empírico”. No tomó en cuenta pro-yecciones de longevidad, evolución de las rentas básicas, tipos de coti-zaciones. La cuota de financiamiento no es proporcional porque el Es-tado debe cubrir con las dos terceras partes (sic) del costo del programa sobre sueldos, sobresueldos y aguinaldo. El Ministerio de Economía y Hacienda no van a tener ingerencia en la Junta de Jubilaciones y Pen-siones creada por esa Ley.

En otro apartado argumenta que los educadores se retirarán del mer-cado con poco tiempo de trabajo en proporción a la edad estadística de vida; y a los 50 años: “sin poderse aprovechar lo más y lo mejor del equipo humano existente (…) perdiéndose la época de mayor y más eficiente productividad humana”. Considera que administrar un fondo para un grupo que asciende a 7000 personas obliga a crear una or-ganización con gastos de administración considerables. Concluye: “el proyecto es muy incompleto. Va contra lo que dispone el Artículo 73 de la Constitución Política y viene a perturbar el ordenamiento social existente en el País”.36

35 Asamblea Legislativa. Ley No. 2248. Op. Cit. Pp. 641-642.36 Op. Cit. P. 397.


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La crítica de la gerencia omite al Estado como recaudador, administra-dor y contralor de las cotizaciones de los educadores para el fondo de jubilaciones y pensiones en los veinte años de 1923 a 1943. Desconoce que los trabajadores cotizaban, además, con el 1% para gastos de ad-ministración del Estado. Especula sobre las proyecciones del seguro social, una vez aprobada la afiliación hasta el tope salarial de ¢1.000. Desecha la comparación entre uno y otro régimen en términos de cuota, edad, beneficios y derechos adquiridos. Desatiende los problemas de-rivados de la deuda del Estado con la Caja. Exige métodos actuariales cuando aún no existían esas enseñanzas en la Facultad de Economía de la Universidad de Costa Rica. No relaciona los conceptos actuariales con los principios de las políticas de seguridad social. Desecha toda consideración de tipo macroeconómico.

Los legisladores aprobaron la Ley 2248 y corrigieron el trato desigual y nada equitativo contra los educadores que surgió cuando quedaron adscritos al régimen de la Caja; en circunstancias en que la institución no tenía en agenda el seguro de invalidez, vejez y muerte; ni condicio-nes técnicas, financieras y políticas para avanzar el sistema de segu-ros sociales. Es probable que algunos diputados comprendieran que al aprobar la ley, creaban un instrumento políticamente útil para no desatar un conflicto potencial con un sector de clase media en ascenso; propiciar estabilidad en un momento de transformaciones en curso li-gadas al proyecto de industrialización; retribuir a los docentes retirados del magisterio al menos una parte de su aporte al desarrollo de la socie-dad, la economía y la cultura nacional, tal como reflexionó el diputado Solórzano Salas.

“Considerando que si al principio de nuestras vidas, los maestros contribuyeron a orientarnos hacia los fi-nes de una constante superación, llegados que fuimos a nuestra condición de adultos es de rigurosa justicia que nos preocupemos por los años de avanzada edad de nuestros preceptores…” 37

Las recomendaciones del gerente Cipriano Güell, en contraste, quedan en el expediente de la Asamblea Legislativa como testimonio del peso en el espectro ideológico costarricense que tenía la corriente liberal

37 Op. Cit. P. 93.


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derrotada también en 1948. Sin embargo, por esos años la Asociación Nacional de Fomento Económico, ANFE, preparaba las banderas polí-ticas del libre mercado y contra el “estatismo” a través de publicaciones en la empresa La Nación.

III. SIGNIFICADO HISTÓRICO DE UNA FECHA

La fundación de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magiste-rio Nacional el 5 de setiembre de 1958 es el acontecimiento cimero de carácter nominativo que contempla el Art. 14 de la Ley No. 2248. El órgano deliberativo une el marco estatutario con la trascendencia de la conquista gremial. Denota autodeterminación del magisterio para el diálogo que fecunda el presente y los destinos de la seguridad social en Costa Rica.

La fundación de instituciones con frecuencia se percibe ligada a crono-logías que portan la imagen de episodios o hechos políticos desagrega-dos de procesos de cambio económico y social. Fácilmente se asocian con la grandeza de hombres o mujeres y crean mitos acerca de estadis-tas, caudillos y profetas. Las historias de fechas fecundan ideologías y hábitos mentales de epopeya. Suscitan enseñoramientos, exclusión, prejuicios y “medias verdades”.

En la fundación de la Junta de Pensiones, percibimos continuidad his-tórica y ruptura. Los acontecimientos y fases de cambio hasta aquí re-señados dan cuenta de una historia de actuaciones del magisterio por el derecho a la jubilación y la pensión, que no comenzó en 1958.

La Ley No.182 designó en 1923 una Junta compuesta por educado-res para que administrara el Fondo de Jubilaciones y Pensiones de los Maestros. Aquellas personas representaban instituciones educativas por encargo del Ministerio y de los gobiernos. Revestían la autoridad que les confirió la ley para atender las gestiones del personal docente en el ejercicio de sus derechos ciudadanos y profesionales.

Entre 1924 y 1958 trabajaron en esa Junta al menos 19 educadores y 6 educadoras. Sus nombres ocupan hace tiempo renglones de bronce en las páginas de la historia de la educación costarricense. Algunos figuran con sello propio como escritores, poetas, filósofos, compositores de le-


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tras y músicas de contenido cívico o religioso. Otros ayudaron a gestar instituciones como la Sociedad de Economías de los Maestros, la Socie-dad de Socorro Mutuo, la Sociedad de Seguros de Vida, la Asociación de Educadores Pensionados, la ANDE y la Caja de la ANDE.

Algunos ocuparon puestos en las Juntas Calificadoras del Personal Docente, las Direcciones Técnicas y Administrativas, las Supervisiones y Circuitos Escolares. En esas funciones eran, además, pedagogos y maestros. Todos trabajaron como docentes en escuelas, colegios y la Escuela Normal: cultivando el espíritu y las destrezas intelectuales que han forjado en el largo plazo perfiles de sociedad, de Estado y de na-ción. Repasar la nómina de esas Juntas Directivas es evocar a huma-nistas y pensadores; sujetos constructores de la historia de la educación y de la sociedad costarricense. Hombres y mujeres que, a la postre, las organizaciones e instituciones magisteriales preservan en la memoria oral y escrita por sus virtudes solidarias y civismo.

Las funciones y responsabilidades de esas Juntas Directivas corrieron la suerte de la época de la legislación que les negó toda autonomía y les dio tan pocas potestades. Eran parte del engranaje gubernamental y estaban inhibidas para ejercer con presupuesto administrativo propio. Carecían de infraestructura y de personal; servicios que les facilitaban “en gracia” otras oficinas de los Ministerios de Educación o de Trabajo.

No tenían personería institucional para controlar nada; menos las ren-tas del Fondo de Jubilaciones y Pensiones que entraban y salían del presupuesto nacional a ritmo de veleidades de gobiernos. Los ingresos del Fondo eran reintegrados al cabo del tiempo al magisterio con el cri-terio de pensiones de beneficencia, más que de seguro social. Porque los salarios se fijaban a capricho. Los nombramientos del personal docente no siempre respetaban la idoneidad y la dignidad; o había disposiciones de orden social, moral, disciplinario y penal para regatear el derecho a la pensión a docentes y legatarios.

La Junta se adecuó a aquellas condiciones. No gestó su propia dinámi-ca, ni tenía espacio político para transformarla. La Ley de 1923 y los reglamentos de trabajo docente sobre la aprobación y liquidación de derechos con frecuencia obligaba a los directores a solicitar “interpre-taciones auténticas” a la Junta Consultiva de Pensiones, al Ministro de Educación o de Trabajo, a la Contraloría, e incluso al Poder Ejecutivo:


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sin capacidad política para emprender ellos mismos el camino de refor-mas legales. Esa estructura tenía incidencias en el ritmo lento de apro-bación o rechazo de solicitudes y demás trámites, como la renovación de derechos, mejorar las sucesiones o las revisiones de los montos de la pensión, suponiendo que hubiera presupuesto.

Cuando se crea la Caja del Seguro Social, entre 1941 y 1943, obtuvo derecho exclusivo a la administración de los seguros, según el artículo 65 de su Ley constitutiva. La afiliación obligatoria de los educadores que ingresaron al Ministerio a partir de 1941 puso en lista de espera la clausura de la Junta Administradora de Jubilaciones y Pensiones de los Maestros al cabo de la cancelación de derechos adquiridos en la ley de 1923; es decir, hacia 1960.

La Junta de Pensiones de los Maestros dejó de existir, de hecho y de derecho, para los educadores que empezaron a trabajar en 1942; pues preferían la deducción salarial más baja del seguro estatal cuando se or-ganizara el seguro de invalidez, vejez y muerte. Los que cotizaran para el fondo de pensiones quedaban excluidos del seguro por enfermedad y maternidad. La Caja del Seguro erosionaba también los objetivos de la Asociación de Educadores Pensionados, constituida el mismo año que se creó el seguro estatal. Es por esto que adquiere relevancia el hecho de que aquellos maestros y maestras preservaran el derecho a la jubilación y pensión y la permanencia de la entidad administradora en el Código de Educación de 1944. Y en las doce reformas legales sobre pensiones que consiguieron entre 1941 y 1956.

Pero hubo un cambio profundo en la materia objeto de derecho social. Al aprobarse el capítulo constitucional de las garantías sociales, se es-tablece la obligación del Estado de garantizar seguridad social a todos los ciudadanos. El hecho implica que los trabajadores con capacidad de contribuyentes participen en la gestión de ese tipo de instituciones; lo cual era viable por mediación de sus organizaciones. Ese alcance del precepto adquirió validez en la Ley No. 2248. La administración del se-guro de invalidez, vejez y muerte del magisterio entró como antecedente de gestión institucional en una “democracia participativa”. Ya no sería función exclusiva de funcionarios sujetos a caprichos de gobiernos.

El Estado reconoció al magisterio como sujeto gestor de políticas de jubilaciones y pensiones, a partir de 1958. El hecho jurídico constituye


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un mérito del movimiento gremial. Alcanza relieves porque marca un precedente en el debate acerca de la participación ciudadana en el cam-po de la seguridad social y anticipa ese contenido para el conjunto de la clase trabajadora del país. En contraste, la reforma al artículo 177 de la Constitución Política que estableció la cobertura universal del seguro de enfermedad y maternidad se aprobó en 1961 para que entrara en vigencia diez años después, y postergó el principio de universalidad en el caso del seguro de invalidez, vejez y muerte. 38

La aprobación de la Ley No. 2248 delimita, entonces, un cambio histó-rico: el tránsito, de las protecciones a grupos de personas mediante los seguros sociales, a las políticas de seguridad social con participación ciudadana basadas en los conceptos de “Estado Social de Derecho” y de “Estado Benefactor”. En Europa, esa fase surgió después de la primera guerra mundial y se extendió en las décadas de 1930 a 1950 en un con-texto de violencia y de guerras entre Estados y naciones. En Costa Rica forma parte de la historia de los movimientos de artesanos, obreros y de las maestras y maestros de Estado. Pero la Ley No. 2248 trasladó al campo de la ciudadanía el concepto de centralidad política de las deci-siones en materia de seguridad social. Por primera vez los educadores conquistaron el derecho a decidir en la administración de su sistema de jubilaciones y a vigilar y exigir el pago de las pensiones.

Por lo tanto, la movilización de los educadores para apoyar la Ley No. 2248 los reinserta en la historia de las organizaciones sociales y de sus luchas, de cara a la evolución de las instituciones públicas democráticas y en un contexto nacional y mundial mediatizado por la Guerra Fría. El magisterio asumió esa responsabilidad, en parte por su propia historia. El Ministro de Educación Teodoro Picado ubicó en 1935 esos roles del magisterio, percibiéndolo como agente de control gubernamental. Des-de 1940 la sociedad, el Estado y la nación ya no eran contenidos históri-cos de un régimen de hacendados cafetaleros, ganaderos y azucareros, sino de un abanico de fuerzas económicas, políticas y de ciudadanos con capacidad para controlar el funcionamiento de sus derechos.

Esa dimensión avala la celebración del Cincuenta Aniversario de la Jun-ta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. La perspectiva

38 Obregón Valverde, Enrique. “La universalización de los seguros sociales”. En Miranda G., Guido et al. Op. Cit. (2004) Pp. 54-72.


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trasciende la fecha de su constitución jurídica; y, sin negarla, la inserta en el tiempo histórico como momento de ruptura con la fisonomía del derecho a la jubilación y a la pensión que rigió entre 1923 y 1956. Al cabo de cincuenta años, el 5 de setiembre de 1958 puede percibirse le-gítimamente como el momento fundacional de otro proceso: aquel que asienta la institución en la matriz de las necesidades e intereses afines entre el magisterio y otros trabajadores asalariados del país.

Capítulo Tercero

Despegue e Identidad


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DESPEGUE E IDENTIDAD

I. FINES Y FUNCIONES DE LA JUNTA

DE PENSIONES

La lectura del significado histórico de la Ley No. 2248 contrasta los antecedentes del derecho del magisterio a las jubilaciones y pensiones, con transformaciones sociopolíticas, educativas y en el nivel de orga-nización de los educadores, de mayor amplitud. La fundación en 1958 de la Junta Administradora del fondo de pensiones se legitimó en la convergencia entre legado y cambio; tradición e innovación.

Los fines y funciones de la institución subyacen a las justificaciones y enunciados de la Ley. En el documento de la ANDE no hubo reflexión explícita, salvo referencias a los valores de justicia, solidaridad y equi-dad asociados con la creación de los seguros sociales, como obligación del Estado. Por otra parte, el análisis de documentos sobre los primeros quince años de su organización y funcionamiento muestra una lenta configuración institucional.

Se puede deducir de la Ley 2248 que la Junta de Pensiones y Jubila-ciones del Magisterio se fundó con tres finalidades muy claras. Primero, garantizar el cumplimiento del seguro de invalidez, vejez y muerte a los educadores costarricenses, en concordancia con sus rasgos profe-sionales y el desarrollo de la educación nacional. Segundo, contribuir a extender la seguridad social a los diversos campos de necesidades de los educadores y sus familias. Tercero, cultivar los valores de justicia, equi-dad y solidaridad como herencia política y cultural de los trabajadores de la educación y de la sociedad nacional.

El artículo 15 revistió a la Junta Directiva de autoridad para cumplir funciones específicas. En primer lugar recibir, tramitar y resolver las solicitudes de jubilación y de pensión para satisfacer los requerimien-


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tos de los educadores en el ejercicio de sus derechos. De ahí el papel mediador de la Junta, ante el Estado y los patronos, para cumplir las finalidades y las prescripciones inherentes a esos derechos. En tercer lugar, quedó encargada de organizar la administración de la institución, en un marco de regulaciones de orden económico.

El artículo 14 de la Ley No. 2248 establece el principio de representati-vidad para la designación de la Junta Directiva de la Institución. Dis-puso una integración compuesta por dos representantes de los gobier-nos –el Jefe de Personal del Ministerio de Educación y un funcionario del Ministerio de Trabajo– y un delegado propietario y otro suplente de cada una de asociaciones de educadores legalmente constituidas con más de 300 asociados. Con base en esa norma se designó la primera Directiva, y el 13 de febrero de 1959 quedó integrada por las siguientes diez personas.

Carmen Carvajal Martínez de Prado. Representante, por la ADEP.Ángela Cartín Paniagua de Vásquez. Suplente, por el Ministerio de Trabajo.Alfredo Rodríguez Vargas. Propietario, por el Ministerio de TrabajoRodrigo Sáenz Fernández. Suplente, por la APSE.José Palma Esquivel. Propietario, delegado de la ANDE.Bolívar Moya Morales. Suplente, por la ANDE.Manuel Angel López Bonilla. Suplente, por la ADEP.Bienvenido Ramírez Vargas. Suplente, representando al Ministerio de Educación.Zabulón Bolaños Elizondo. Propietario, por el Ministerio de Educa-ción.Francisco Lobo Mora. Propietario, por la APSE. 1

La composición de la Directiva coincide con el principio de contribu-ción tripartita que contempla las fuentes de financiamiento del Fondo de Pensiones. La nómina se basa en criterios de tipo gremial. En el ámbito filosófico político, tiene contenido democrático; pues incorpora la tesis de representatividad en proporción al derecho que asiste a educadores activos y pensionados organizados. Los directores representantes de las asociaciones fueron nombrados por elección interna en cada una de las tres organizaciones. Con respecto al poder de decisión, los votos de los

1 JPJMN. Actas de Junta Directiva. Sesión No. 1. 1959. P. 240.


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educadores suman mayoría. Estos rasgos diferencian a esta Junta Di-rectiva, porque con anterioridad no hubo representación de organismos laborales, sino de instancias de administración de las enseñanzas.

La Junta Directiva, los funcionarios técnicos y los trabajadores asumie-ron el desafío de desarrollar los fines y funciones de la nueva institución en el contexto de otra etapa de desarrollo nacional. La institución debía romper con una tradición de administración y organización vertical; recoger un legado; incorporar los cambios del momento y avanzar en la forja de su identidad.

Los educadores activos y pensionados heredaron derechos, producto de la legislación precedente. La población docente y la profesión de la educación experimentaban procesos acelerados de expansión de la enseñanza primaria y apertura de oportunidades en los niveles de se-cundaria y universitaria. Los ingresos de la institución, tanto las sumas destinadas a la administración, como el fondo de jubilaciones y pen-siones, estaban mezclados con los ingresos de la hacienda pública. La economía nacional seguía atada a unos pocos productos de exportación, y el mismo año 58 se discutió el ingreso del país al Mercado Común Centroamericano con propósitos de industrialización, amparada en in-versiones directas de origen externo.

La historia de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Na-cional, por lo tanto, es un proceso singular en el campo de los regímenes del seguro de invalidez, vejez y muerte. Con el objetivo de comprender su desarrollo este trabajo propone distinguir cuatro fases. Primera, el período 1960-1975. Está resumido en la idea de despegue e identidad institucional. Segunda, los decenios entre 1975 y 1990, los cuales obser-vo como fase de auge y crisis del sistema de jubilaciones y pensiones del magisterio. Tercera, los tres lustros siguientes; expresión de un cambio estructural. Está delimitada hacia 1992 por el establecimiento del siste-ma de pensiones por reparto y la primera formulación del régimen de capitalización colectiva.


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II. LOS AÑOS DE DESPEGUE

El 21 de mayo de 1959, dos meses después de instalada la primera Jun-ta Directiva, la Asamblea Legislativa solicitó a la Junta Directiva un in-forme “sobre las razones por las cuales aún no se ha puesto en vigencia la Ley No. 2248”. La queja había llegado al Congreso por conducto de algunos educadores urgidos. El directorio discutió en sesiones ordina-rias y extraordinarias y acordó enviar un documento cuya elaboración encargó al profesor Everardo Chaves Soto.

“La Junta no tiene local, personal, equipo, papelería y útiles; ni recur-sos para adquirirlos. Se sirve de los medios que le facilita por graciosa concesión el personal del Ministerio. Sesiona en una sala del Ministerio de Trabajo, por atención de la Oficina de Pensiones y Jubilaciones, y de su Oficial Mayor. No está definida como entidad autónoma, ni par-ticular. Por eso en ningún presupuesto fiscal se señala partida alguna para sus tareas. La ley 2248 al modificar el sistema de seguros sociales, ha producido diversas controversias. Se ha debido recurrir a la inter-pretación auténtica de algunos artículos.2

Una semana después del informe a la Asamblea, la Junta envió al Mi-nistro de Hacienda un presupuesto para administración por la suma de ¢100 mil. Contempla el gasto anual en alquiler de local, dietas, salarios y aguinaldos de un oficial, una oficinista y el conserje. Al mes siguiente surgió la primera alarma: “la Junta no tiene partida disponible contra la cual pueda girar. En mayo habrá un déficit en la parte del 5% que los maestros tienen que cotizar. Hay que revisar el fondo que corresponde a las cuotas de profesores de escuelas y colegios particulares y pedirles que hagan el pago, por la ley que corresponda.

La Oficina de Contabilidad Nacional sugirió que se podía disponer de la suma incluida en el Fondo por concepto del 5% del aporte de los pensionados, la cual llegaba a poco menos de un millón y medio. El Te-sorero Nacional recordó a la Junta, en nota aparte, que las instituciones particulares no depositaron las retenciones a que se refiere el artículo 23 de la ley 2248. El año 1959 finalizó, en la Junta, con el acuerdo de

2 Asamblea Legislativa. Op. Cit. Pp. 673-680. Junta de Pensiones y Jubilaciones del Ma-gisterio Nacional. Actas de Junta Directiva. (En adelante: JPJMN) Sesiones núme-ros 23, 24 y 25. Mayo de 1959. Pp. 309-332.


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informar al Ministro de Hacienda que aún había un faltante de ¢308 mil para pagar el reajuste de pensiones por el alza de salarios de 1955, el cual debía sufragarse con base en la Ley de Fomento Económico recién aprobada.3

Los textos apenas retratan el comienzo y los tipos de dificultades. La Junta afronta dos problemas financieros. El primero, la necesidad de presupuesto administrativo propio. En segundo lugar, su actividad está sujeta a que el Estado cumpla las obligaciones contraídas por ley, en cuatro aspectos: a) como patrono, b) como contribuyente del seguro de invalidez, vejez y muerte y de la seguridad social del magisterio, c) como ente tutelar de las deducciones salariales y de las pensiones, tanto en el Ministerio de Educación como en las empresas privadas de educación, d) la ejecución de las subvenciones asignadas, por leyes de presupuesto nacional, a la Junta. Las sumas a, b y c de esos ingresos se llamó desde 1959 “fondos de terceros”.4 A la Junta ni siquiera le co-rrespondía elaborar las planillas, sino que las preparaba una oficina del Ministerio de Educación y las enviaba a la Pagaduría Nacional para la cancelación de los derechos.

El “fondo de terceros” correspondiente al 5% de la cotización de la población con derechos, activa y pensionada, ingresó a las cuentas de gastos e inversiones públicas del Estado. Además, desde 1935 se obligó por ley a los empleados públicos a cotizar con el 1% para que el Estado financiara los gastos administrativos de las jubilaciones y pensiones a su cargo. El anexo No. 12 detalla las contribuciones anuales que hicieron el magisterio y otros empleados públicos por ese concepto, entre 1953 y 1984, año que se eliminó la retención.5

3 JPJMN. Sesiones: 23 del 27-5-1959: 314; 25 del 3-6-1959: 323; 29 del 3-7-1959: 342. 31 del 15-7-59: 346. 40 del 14-10-1959.

4 JPJMN. Sesión N. 16 del 7 de mayo de 1962: 150-161.5 JPJMN. Sinóptico de cifras del régimen de pensiones y jubilaciones del magisterio

nacional. Volumen I. Universidad de Costa Rica. Instituto de Investigaciones Sociales. San José 1995. P. 8. El documento se produjo en el marco de las negociaciones del Frente de Organizaciones Magisteriales (FROM) con el Gobierno para analizar antece-dentes presupuestarios y financieros del régimen. La sistematización de cifras se realizó en el IVS-UCR. Colaboró MSC. Aníbal Barquero, Coordinador del Área de Finanzas Públicas y Política Fiscal; quien a la vez dirigió el trabajo de recopilación estadística. La JPJMN hizo la publicación en junio de 1995.


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La transferencia de la contribución para administración de la Junta y de las cuotas recaudadas, a los movimientos financieros del Estado, se-ría a la larga un aspecto de procedimiento incorrecto. Impidió organizar técnica y racionalmente este sistema de pensiones. La práctica había surgido en la década del cuarenta. No obstante, se preservó en otras condiciones. El papel del Estado en la economía adquirió después de 1948, nuevas connotaciones.

En la década siguiente a la guerra civil del 48, el Estado estaba urgido de remontar la fase de formación y reproducción de capital que sur-gió después de la segunda guerra mundial. Además, la Constitución de 1949 aumentó la autonomía del Estado con respecto al capital y los propietarios de inmuebles. Las elecciones a la Asamblea Constituyen-te confirman que la fracción del partido socialdemócrata, que tomó el poder con la Junta de Gobierno, no tuvo el beneplácito de amplios sectores de la oligarquía cafetalera, ni de la ciudadanía. La Constitución preservó el Capítulo V sobre las Garantías Sociales. Pero abundan los estudios realizados en la Caja del Seguro Social acerca de su propia debilidad institucional, hasta 1971. La Constituyente aprobó además un programa de transformaciones institucionales; pero hubo de esperar cinco años para que comenzaran a cobrar fisonomía estatal.

La segunda etapa del Estado de Seguridad Social en Costa Rica co-rresponde al primer gobierno constitucional de Figueres Ferrer (1953-1957) y el siguiente del Lic. Mario Echandi. Esta vez, en un programa ampliado con instituciones autónomas, ley de Servicio Civil, Consejo Nacional de Salarios, programas de salubridad pública, extensión de la educación primaria y creación del Instituto de Acueductos y Alcan-tarillado.

El mayor obstáculo que afrontó la seguridad social estatal entre 1949 y 1960 se evidencia en la debilidad y vulnerabilidad fiscal. Las razones son varias. Unas, herencia de la guerra civil; otras de carácter tributa-rio y técnico-administrativo. En la base productiva, la causa es depen-dencia estructural y coyuntural con los países de economía industrial debido a la desigualdad de los términos de intercambio de bienes agrí-colas por tecnología, bienes de capital y productos manufacturados. La nacionalización bancaria y la abolición del ejército denotan un esfuerzo trascendental por crear condiciones de desarrollo sobre ejes de acumu-lación y reproducción del capital nacional.


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La precariedad de las políticas de seguridad social, agravada por la cri-sis de precios de café en la cosecha 1956-1957, se debió a la poster-gación de reformas en la tenencia propietaria de la tierra; ante todo, en las regiones de concentración latifundista. Los cambios agrarios se introducen a mediados de 1960 con la creación del Instituto de Tierras y Colonización, como respuesta al programa estratégico de los Esta-dos Unidos conocido como la “Alianza para el Progreso”. La alianza de capitales nacionales y norteamericanos se impuso en un contexto centroamericano y del Caribe signado por luchas campesinas, revolu-ción en Cuba e insurgencia de movimientos guerrilleros con programas democráticos y socialistas de inspiración marxista y socialdemócrata en casi toda América Latina.

No es casual, entonces, que la prioridad de la inversión pública en la década 50-60 fuera el crecimiento de otros sectores agrícolas de expor-tación y la cohesión, en torno a ellos, de las fracciones de la burguesía cafetalera e importadora; sin que fueran determinantes las diferencias ideológicas y políticas. La estrategia apeló a ideas de integración nacio-nal y se impulsó por medio del crédito estatal a los nuevos ciclos agrí-colas de exportación, la inversión en energía hidroeléctrica y la reorga-nización institucional del Estado. Por ello, “en el umbral del “despegue económico”, entre 1958 y 1962, el 70% de la inversión pública total se concentró en proyectos de energía y transporte, un 25% se dirige hacia programas de salud, educación y vivienda.” 6

Las inversiones en vivienda –a partir de 1954 bajo tutela del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo– despegaron en buena medida con la providencia de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio, pues los maestros y profesores eran el componente de clase media urbana más receptivo al programa y con características de “mercado cautivo”. El gobierno quiso involucrar a la Caja del Seguro en planes de vivienda, pero el proyecto no tuvo mucha resonancia institucional. Hubo incluso conversaciones “de alto nivel” con autoridades de la Sociedad de Segu-

6 Solís, Manuel A. Costa Rica: ¿Reformismo socialdemócrata o liberal? FLACSO. San José 1992. P. 321. Sugiero consultar, además: Barahona, Manuel et. al. Política So-cial en un contexto de desarrollo y reforma social “a la tica”. Uso paradigmático de heterodoxia en el contexto de una economía periférica. Documento elaborado en el contexto del Proyecto: “Política social en países de industrialización tardía: Un estudio comparativo de América Latina”. San José, Costa Rica: Marzo del 2004. En: http://cep.cl/UNRISD/Papers/Costa_Rica/Editing/Crica_SPIADC_UNRISD_ESP.pdf.


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ros de Vida del Magisterio para abrir un fondo de ahorro y retiro con la deducción de un 2% del salario de los educadores para capitalizarlo en cooperativas de vivienda.7

El auxilio de la Sociedad al INVU consistió en la compra de bonos, préstamos directos, financiamiento de las sumas de enganche y créditos a los asociados. El plan de inversiones fue posible porque en 1955 se reformó la ley de la Sociedad de Seguros de Vida en dos direcciones, a fin de cumplir aquellos objetivos estatales: la pignoración de la póliza de vida para darla en garantía de crédito al INVU, y las inversiones en cré-ditos y bonos del Estado.8 En perspectiva macroeconómica, las cuotas del magisterio pagadas a la Caja del Seguro, la Caja de la ANDE,9 a la Sociedad de Seguros de Vida y a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio se pusieron a disposición del poder financiero del Estado para avanzar sus políticas de seguridad social. Pero se vestía un santo con los harapos del otro.

En coincidencia con el atasco del sistema de seguros en la Caja, por esos años la Sociedad de Seguros de Vida fue el principal auxilio de los educadores pensionados y de los docentes enfermos. Los subsidios, debido al no pago de licencias por enfermedad por el Ministerio de Educación, fueron otorgados de nuevo en 1950, una vez autorizada la reforma al reglamento interno. El auxilio a los pensionados desprotegi-dos por el seguro social lo proveyó la Sociedad, a raíz de una reforma a la Ley durante los meses de la Junta de Gobierno. A este sector de edad avanzada, la Sociedad le otorgó 480 subsidios entre 1949 y 1960; 817 entre 1960 y 1969. En 1951 se aprobaron los préstamos especiales a los pensionados, hasta el 50% del valor de la póliza, en esos años, de ¢2000. Fue una alternativa al reclamo por parte de éstos para que se les adelantara el “ahorro” de la póliza de vida.10

Los apuros financieros de la Junta de Pensiones y Jubilaciones en los primeros quince años de despegue evidencian dos rasgos constantes que limitarían el desarrollo posterior del sistema. El primero, desidia y desinterés por parte del Estado en cuanto a permitir el desarrollo del

7 Abarca V. Carlos A. Op. Cit. (2005) P. 172.8 Op. Cit. Pp. 165-181.9 El estudio sobre la Caja de la ANDE del historiador Díaz Salas, no ahonda esa vertiente

de inversiones. Op. Cit. (2006) Pp. 28-45.10 Abarca V. Carlos A. Op. Cit. (2005). P. 161.


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seguro de invalidez, vejez y muerte que habían conquistado los educa-dores cincuenta años atrás. El segundo, ligado con el anterior, el uso de las cuotas y contribuciones de los educadores para financiar otros programas gubernamentales.

Cuando a mediados de 1959 la secretaria de la Junta, Zaida Polinaris, informó hallarse en “absoluta imposibilidad para realizar el trabajo de revisar cerca de 1.500 cálculos de reajustes de pensiones” que autorizó una reforma al Art. 13 de la Ley 2248, puso a prueba la voluntad de tra-bajo de directores y trabajadores. La Junta Directiva hizo frente a las presiones del magisterio, gracias al trabajo gratuito de educadores pen-sionados afiliados a la ADEP y a la filial de pensionados de la ANDE. El personal de la Junta, mientras tanto, se concentró en los trámites “de un gran número de pensiones ordinarias y extraordinarias pendientes.”11

En agosto de ese año, el Ministerio de Educación informó que en di-ciembre vencía el plazo de ley para que esa dependencia –no la Jun-ta– realizara la elaboración de las planillas de pensión de los jubilados, y que debían desocupar la oficina. El directorio de la Junta pidió una prórroga hasta fin de año. En febrero de 1960 se inició el traslado de ex-pedientes a las oficinas que prestó el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. El funcionario de esa oficina, Enrique Jiménez Miranda, tomó la dirección de los trabajos, pero con cargo de horas extraordinarias para los funcionarios y durante un plazo de 6 meses, que luego hubo necesidad de prorrogar y de buscar financiamiento. 12

El traslado a las oficinas del Ministerio de Trabajo acentuó la urgencia de ingresos, incrementados por la aprobación de otra reforma al Art. 13 que reconoció ajuste de pensiones para 300 jubilados adicionales, con derecho hasta el 31 de diciembre de 1953. A raíz de esa urgencia, pensionados afiliados a la ADEP vinieron de nuevo en auxilio de la Junta.

11 JPJMN. Sesiones: 13 del 23-3-1959:27; 26 del 10-6-1959:326. Trabajaron solidaria-mente por parte de ADEP, Manuel Monge A., Manuel A. López Bonilla, Manuel Cor-dero R. y Rafael Sánchez; por la filial de pensionados de la ANDE, Raúl Villalobos V. Rindieron el informe en junio de 1959.

12 Op. Cit. Sesiones: 39 del 23-9-1959:373; 50 del 6-2-1960; 51 del 12-2-1960:28; 52 del 19-2-1960:21-22. El Decreto Ejecutivo No. 2 del 5 de marzo de 1959 encargó esas tareas al Departamento de Personal del Ministerio de Educación, hasta setiembre de ese año. Acta No. 21 del 8 de julio de 1962. P. 179.


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Carmen Carvajal de Prado, representante de ADEP, informó que en Asamblea General del 9 de abril de 1960 habían acordado “deducir de los giros de la pensión la suma de un colón y acumular así la cantidad de ¢2.000 para ayudar a la Junta en la atención de sus gastos, mientras resuelve la difícil situación por la que atraviesa”. 13 Entre enero de 1960 y marzo de 1962 la ADEP prestó a la Junta ¢64.650, dineros devueltos una vez que ingresaron con retardo las subvenciones del presupuesto estatal, no así las sumas por superávit de la cuota del magisterio, las cuales se giraban con atrasos a veces mayores.14

En noviembre de 1960 el Directorio tomó la decisión de ir a la huelga o de “suspender los trabajos”, en vista de que el Ministro de Hacienda y Economía, Borbón Castro, no cumplía el ofrecimiento de reintegrar el superávit de la cuota de los trabajadores del período fiscal de 1959. Enviaron copia del acuerdo al Presidente de la República. Desistieron del paro por mediación del Jefe de la Oficina de la Junta de Pensiones del Ministerio de Trabajo, e involucraron en las conversaciones al Mi-nistro Franklin Solórzano Salas, aliado firme de los educadores ante el ministerio de las rentas nacionales administradas por el gobierno.

El directorio estaba abocado a la formación del aparato administrativo, sujeto a la estrechez física e incertidumbre laboral. Desde setiembre de 1960 se venían pagando horas extras, adicionales al convenio original con el Jefe de Oficina y los trabajadores del Departamento de Pensiones del Ministerio de Trabajo. En enero del 61 se suspendieron los trámites del magisterio. Con ayuda de ADEP se acordó subirles el sueldo, en vez de nombrar nuevo personal. En abril y mayo del 62 renunciaron Athilia Ruiz Calderón y Alberto Ortega Molina: la mecanógrafa y el conserje archivero. Los sustituyeron Minerva Ulloa Jiménez y Luis Guido Pal-ma Vargas. Minerva abandonó el trabajo al mes siguiente. También re-nunció dos meses después, la Oficial de Oficina. Adujo bajo salario. Fue persuadida de volver y la ADEP se hizo cargo del ajuste salarial.

La Junta ya se encontraba trabajando en oficinas independientes: “un local céntrico” alquilado durante dos años a Víctor Manuel Ruiz Ro-dríguez, por la suma de ¢500”.15 Estaba ubicado 75 metros al Norte del

13 Op. Cit. Sesiones: 62 del 12-8-1960:90; 57 del 22-4-1960:43.14 Op. Cit. Sesiones: 1 del 6-1-1961:203; 1 del 12-1-1962:3.15 Op. Cit. Sesiones: 65 del 23-9-1960: 122; 2 del 13-1-1961:206; 13 del 13-4-1962; 16 del

7-5-1962:53; 21 del 8-7– 1962:196; 4 del 29-1-1962:64.


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Correo Nacional. Hubo que licitar la compra del primer equipo y mate-riales de oficina, con una caja chica de ¢500 y un déficit de ¢489.10 en el presupuesto, según informes del Secretario Contador, Edgar Sánchez Matarrita y el Asistente del Contador, Jorge Luis Campos Villalobos.

En febrero la Imprenta Tormo proveyó a la Junta almohadillas, rollos de cáñamo, carátulas, cartulina, clips grandes y pequeños, engrapado-ras, frascos de tinta, secantes, papel cuartilla y aéreo, sobres manila, sobres para cartas dentro y fuera del país, colillas, esponjas, etiquetas, fechadores, goma líquida, esténciles, correctores, plumillas, lápices, bo-rradores y lapiceros. Otra licitación le permitió proveerse de tres máqui-nas de escribir, una máquina de planillas, una sumadora, una restadora, un archivador, una mesa grande para reuniones, un sillón giratorio, un escritorio ejecutivo, cuatro mesas, doce sillas y dos talonarios para che-ques. Hubo dos problemas para instalar el teléfono: falta de dinero y objeciones de la Contraloría. El uso del auricular fue posible gracias a una donación de ¢500 que hizo la ANDE, luego de fallidas gestiones para alquilar un aparato.16

La Contraloría también puso reparos al Reglamento Orgánico de Junta Directiva aprobado el 16 de enero de 1962, después de varias sesiones de trabajo ordinarias y extraordinarias. Consideró que interferían com-petencias del Poder Ejecutivo. Al mismo tiempo, Jorge Güell Nieto, Jefe de Presupuesto de la Contraloría, comunicó que no podían incluir en planilla el pago de dietas a los suplentes de los directores.17 Citó el Decreto No. 6 del 23 de junio de 1961 que reglamentó la Ley 2248 y autorizó el pago de dietas a los suplentes, sólo en ausencia del director propietario.18 La empresa La Nación se encargó de hacer noticia sobre el pago de las dietas. Con la debida aprobación de la Contraloría, la Junta presupuestó 5 mil colones para abonar a la deuda con ADEP e hizo números no muy optimistas, porque después de la aprobada la Ley 2248 y los reajustes de pensión, había crecido el número de “maestros y profesores que gestionan su pensión y es muy probable que esta ten-dencia aumente.”19

16 Op. Cit. Sesiones: 1 del 12-1-1962:3; 8 del 27-2-1962:88; 12 del 23-3-1962:128.17 Op. Cit. Sesiones: 12 del 23-3-1962:54; 26 del 21-8-9162:235.18 Colección de Leyes y Decretos. No. 6. 23-6-1961. P. 669.19 Op. Cit. Sesión 27 del 30-8-1962:247. Ese año integraban la Junta Directiva: Jorge A.

Larios Ugalde; Humberto Miranda Jiménez; Johnny Vega Calvo, Alfredo Rodríguez, Remberto Briceño Álvarez, Alexis Porras Álvarez, Arturo Sánchez Fernández, Julio Cé-sar Jaén Contreras, Hernán Arguedas Katchenguis, Jorge Eduardo Castro Bolaños.


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A finales de 1963, el Presidente de la Junta, Johnny Vega Calvo, firmó el acta de arrendamiento de un nuevo local, propiedad de Teresa Ro-dríguez Corella de Dato. Se alquiló durante cinco años la mitad de la planta alta de un edificio situado en Calle 2, entre Avenidas 3 y 5 –altos del actual Mercado de Artesanía, detrás del templo La Soledad– por la suma de ¢800 “ajustables”.20 En 1971 la Junta pudo adquirir la propie-dad de una familia Carazo situada en Calle 21, entre Avenidas 8 y 10, donde hoy se encuentran sus instalaciones 21. Los recursos para admi-nistración mejoraron desde 1964.

El financiamiento de los gastos administrativos entre 1960 y 1975 evo-lucionó con los siguientes rasgos. La Ley No. 2320 del 4 de febrero de 1959 cargó el pago de las dietas y del personal al Art. 17 de la Ley 2248. La única fuente de ingresos para otros gastos, entre 1958 y 1962, la proveían subvenciones estatales. En realidad, el Estado disponía de la suma asignada por la Ley 2320: una deducción del 1% sobre las pensio-nes para gastos administrativos de todos los regímenes del sector públi-co, que se retenía desde 1935. La Oficina de Pensiones del Ministerio le solicitaba al Departamento de Control de Presupuesto de la Contra-loría el giro asignado a la Junta 22. La institución magisterial recibió en 1962, ¢100.427; ¢108.758 en 1963; ¢124.927 en 1964.23

Entre 1964 y 1967 se aplicó una deducción del 6x1000 únicamente so-bre las pensiones para gastos administrativos. La Junta lo presupuestó en los ingresos a partir de ese año con la siguiente leyenda: “producto del 6 por mil que se deduce a los pensionados de educación pública, de acuerdo con la disposición general No. 35 de la Ley de Presupuesto de 1964”. La retención a los pensionados se agregó al 1% establecido des-de 1935. Ese porcentaje se mantuvo hasta 1983. En 1967 se sustituyó el 6x1000 por la deducción del 1x1000 sobre los salarios de los educa-dores activos y las pensiones, según la Ley de Presupuesto de 1967 No.

20 Op. Cit. Sesión 28 del 14-11-1963: 121.21 Escobar Monge, Julieta y Ziany Morales Guevara. Diseño de una plataforma de ser-

vicio al cliente para la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Universidad Latina de Costa Rica. Tesis. Facultad de Economía. San José. 2001. Pp.4-5. Conversación con Alexis Porras Álvarez. 6 de abril 2008. Representante de la ANDE. Fue Secretario Tesorero en dos años.

22 JPJMN. Op. Cit. Sesión 27 del 30-8-1962. Oficio No. 196 de1962 del Dpto. de Pen-siones del MTSS.

23 JPJMN. Op. Cit. (Sinóptico… 1995. P. 8 y 10).


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4041 del 29 de diciembre, título 30, capítulo 301. La deducción se man-tuvo hasta 1986 cuando se volvió a establecer la deducción del 5x1000 sobre pensiones y salarios.24

El anexo No. 12 muestra la evolución de las retenciones del 1% de sa-larios y pensiones que el Estado percibía, y la del 6x1000 para gastos administrativos que ingresaban a la Junta. En el presupuesto de la ins-titución de 1965, aparece otra nota en la partida de ingresos: “exceso sobre el ingreso presupuestado al movilizarse la fuente de ingresos del seis por mil de la planilla de pensiones de educación, al 1 por mil sobre la planilla de pensionados y servidores activos de Educación Pública conforme a disposición No.3 de la Ley de Presupuesto”.

Esas deducciones incrementaron los ingresos después de 1969 con la inclusión de los educadores de colegios particulares y de la Universidad de Costa Rica. Las deducciones de la Universidad Nacional ingresa-ron a partir de 1975. La norma No. 38 de la Ley de Presupuesto No. 3644 del 24 de diciembre de 1964 designa esas sumas como “cuota para administración”. La Junta la contabilizó con el nombre “formación de capital.” Luego, “fondo sin asignación presupuestaria”. El anexo No. 13 ofrece los presupuestos entre 1963 y 1975. Entre 1970 y 1974 con saldos en déficit. 25

En síntesis, hacia 1967 la Junta de Pensiones logró un poco de estabi-lidad financiera. Se eliminaron las subvenciones del Estado y los peno-sos ruegos a los Ministros de Hacienda. Los gastos administrativos se trasladaron a los educadores: primero a los pensionados luego también a los activos, por vía de modificación de las leyes de presupuesto estatal. Esas sumas se agregaron a la deducción del 5% establecida en el artí-culo 17 de la Ley 2248, como parte de la cuota general para financiar el fondo de jubilaciones y pensiones.

El siguiente cambio vino en 1974. El 28 de noviembre el Ministro de Hacienda, Porfirio Morera Batres, comunicó al Dr. Guillermo Padilla

24 JPJMN. Op. Cit. (1995) Sinóptico… Tomo II. Lobo Quesada, Fernanda e Irma Gar-cía Villalobos. El régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional en el período 1975-1988. Modificaciones introducidas mediante leyes Nos. 6997 y 7028. UCR. Tesis. Facultad de Economía. San José, 1990. Pp. 68. Según esa tesis, la aplica-ción del 5/1000 se inicia en 1986.

25 JPJMN. Sinóptico… (1995) Presupuestos de la JPJMN. S. p.


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Castro, Presidente de la Junta, que “ya he girado instrucciones a las oficinas encargadas de tramitar la reserva previa (sic) y el acuerdo de pago, para pagar a esa Junta la suma de 4 millones conforme lo estable-ce la Ley 5821 recién aprobada: ¢2 millones serán entregados a media-dos de diciembre y el resto durante los tres primeros meses de 1975”.26

El 26 de diciembre de 1975 el Director del Departamento de Control de Presupuesto comunicó al Director Ejecutivo de la Junta, Enrique Vargas Soto, que había sido aprobada la modificación de presupuesto de la Institución por la suma de poco más de ¢6 millones, ya señalada.27 En el presupuesto quedó registrada como “excedente en contribución de los beneficiarios del fondo de pensiones y jubilaciones del magisterio nacional (sic), al 31-12-74 y cuota del 5% de los pensionados (sic) con-forme lo dispuesto por la Ley No. 5639 del 9-12-74.”28

Hay que hacer la salvedad, de que el Transitorio de la Ley No. 5639 estableció que “los excedentes registrados al 31 de diciembre de 1974 servirán de base para financiar el aumento en el costo de las pensiones que se establece en la presente ley, salvo la suma de cuatro millones (¢4.000.000,00), la que se entregará a la Junta para los fines contem-plados en los artículos 19, párrafo tercero, y 20 de la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional.29 El anexo No. 14 evidencia el contraste en la evolución del superávit, entre 1962 y el año 1974 en que cerró con saldo de ¢2. 288.400.

La ley 5639 y la modificación presupuestaria No. 9-1975, permitieron ajustar el presupuesto de la Junta para el año 75. “Se propone realizar la compra de una propiedad para ubicar las oficinas de esta Junta de con-formidad con el artículo I, sesión No. 29 del 21 de agosto y sesión No. 40 del 20 de noviembre”, año 1975. La Contraloría aprobó el proyecto y OFIPLAN remitió el visto bueno al uso de los ingresos en la línea de inversiones, según oficio DI-770/75 del 27 de noviembre de ese año.

26 Loc. Cit. Oficio del Ministerio de Hacienda. No. 0248. En: JPJMN. Sinóptico…S. p.27 Loc. Ct. Oficio de la Contraloría No. 1650-OD-75.28 JPJMN. Op. Cit. Sinóptico…Tomo I. (1995). S.P.29 Colección Leyes y Decretos. Op. Cit. (1974) P.1481. El antecedente de ese cambio fue

la Ley No. 2320 del 4 de febrero de 1959 que cargó el pago de las dietas y el del perso-nal administrativo, al artículo 17 de la Ley 2248. Asimismo, el Decreto Ejecutivo No. 3739-E del 2 de mayo de 1974 autorizó el aumento en las dietas a 200 para los directores propietarios y 100 para los directores suplentes.


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La partida “fondo sin asignación presupuestaria” mostró un saldo de ¢1.600.000, suma destinada a terreno, edificio y remodelaciones. Se canceló la deuda a ADEP, hicieron préstamos a la Caja de Ahorro y Préstamo de la ANDE y a la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza. El balance de situación reporta suma cero en el renglón de “pasivo” y un “capital acumulado” en la línea de patrimonio por la suma de ¢6.117.717.13. Por primera vez, la cuenta de inversiones tuvo movimiento: Colocaciones bancarias: ¢2.295.636; Préstamos a entida-des gremiales: 2.200.000; Adquisición de terrenos: ¢1.000.000; Edifi-cios: ¢500.000; Construcciones y remodelaciones en edificio propio: ¢100.000.30

La ley 5639 constituye un acontecimiento que impulsó procesos en va-rias direcciones. Cambió el destino de una parte de los recursos que daban forma al fondo general de pensiones y jubilaciones, según el Art. 17 de la Ley 2248. Ello ocurre porque se sacó de ese fondo el 5% cons-tituido por la cuota de los jubilados para destinarlo a gastos de adminis-tración institucional.

En segundo lugar, afirmó el repliegue del Estado en cuanto a sus res-ponsabilidades sociales y financieras con el fondo de pensiones del ma-gisterio. No sólo en cuanto al giro de las cuotas retenidas para financiar la administración de la Junta; sino también, con respecto al pago de los reajustes a las pensiones de los jubilados por aumento en el costo de vida; sumas que, en el caso de los salarios, se pagan del presupuesto nacional. En las pensiones se cargaron al 5% del fondo de cotización general, aportado por los pensionados.

En tercer lugar, acrecentó el “fondo de capitalización”. A los eventuales superávit derivados de las cuotas generales de los educadores activos y jubilados, más las utilidades de las inversiones a partir de 1975, se agregó el 5% de la cuota de los pensionados, aunque tuviese un destino específico: administrativo y para pagar reajustes de pensiones. Por últi-mo, la Ley 5639 provocó malestar entre los educadores retirados y creó la primera discordia entre los beneficiarios del sistema.31 En conjunto, esos cambios gravitaron en la fase posterior.

30 JPJMN. Op. Cit. Sinóptico… (1995) Tomo I. Presupuesto 1975. S.P.31 JPJMN. Revista Tiempo Actual. Año I. Número I. Agosto de 1976. Imprenta Lill S.A.

San José. 1976. P. 139.


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La transformación del fondo administrativo incidió en la evolución del detalle de los egresos. A partir de 1975 los presupuestos ofrecen in-formación adicional para rescatar otros hechos de la vida institucional interna y nacional. Con la ley 5639, surge propiamente una institución con perfil administrativo propio.

La Junta de Pensiones adquirió status de entidad empleadora y con obligaciones en el campo de la seguridad social del país. Desde 1959 pagó la cuota del 7.1/2% a la Caja del Seguro; en 1969, la cuota del ½% al Banco Popular; en 1971 la cuota del 1% al INA; en 1972 la cuota del ½% al IMAS. En 1962 trabajaban 4 personas: jefe de oficina, asistente, oficinista y conserje archivero. Cuando había mucho trabajo se contrataba por servicio de horas extras a alguna secretaria de los Ministerios, e incluso los directores hacían horas oficina, gratuitas, para salir adelante con los trámites.32 En 1965 se creó otra plaza: oficinista misceláneo, “por el lógico crecimiento de la población en el régimen de pensiones y por algunos cambios en la administración pública, como nuevos métodos de control e información.” 33

Un informe interno de labores de oficina realizadas por esas pocas per-sonas, entre el 1 de febrero y el 13 de abril de 1962, relata lo siguiente. En esos dos meses y medio ingresaron 100 expedientes para los trá-mites de solicitudes de jubilación ordinaria, extraordinaria, pensiones, reajustes, sucesiones y auxilios. Se sumaron al saldo del mes de febrero. Se resolvieron 130 pensiones; se calcularon de nuevo 71 expedientes y se aprobaron 130 gestiones de los pensionados. Además se confecciona-ron las planillas de febrero a marzo; se enviaron 41 cartas, 75 certifica-ciones, 232 consultas verbales, 14 consultas escritas para una licitación privada, 2 informes económicos y el detalle financiero que se brindó a la Junta Directiva.

El anexo No. 15 ofrece los nombres, puestos y salarios de 16 funciona-rios que trabajaban en la Institución entre 1969 y 1973, según la justifi-cación presupuestaria. Las tareas y trabajos eran ahora más numerosos, intensos e interrelacionados. Una solicitud de la Contraloría dio lugar a la siguiente descripción.

32 Conversación telefónica con el exdirector de JPJMN. Alexis Porras Álvarez. 6 de abril 2008.

33 JPJMN. Op. Cit. Sinóptico… (1995) Tomo I. Presupuesto 1965. S.P. Sesión N. 13. 13-4-1962. Pp. 129-130.


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Confeccionar actas, acuerdos y resoluciones. Ejecutar acuerdos de las Juntas Directivas. Elaborar proyectos de consulta a los organismos pú-blicos. Realizar estudios legales sobre solicitudes de pensión. Calcular los derechos de los jubilados. Llevar la contabilidad y el control del fon-do administrativo. Ordenar y controlar el movimiento económico y físi-co del régimen de pensiones. Confeccionar mensualmente las planillas de pago de pensiones y modificaciones a las mismas por inclusiones y exclusiones. Dar informes periódicos mediante estados financieros a la Contaduría Nacional, Tesorería Nacional, Oficina Técnica Mecaniza-da, Pagaduría Nacional, Oficina de Planificación, Contraloría General y Registro Civil. Actualizar los archivos de acuerdo con el artículo 33 del Reglamento Orgánico aprobado en la sesión No. 25 del 13 de marzo de 1970. Realizar las labores rutinarias de oficina.34

En 1973 se hizo la primera clasificación de puestos. La encargada de cálculos y el oficinista dos se denominaron en adelante “Asistentes de Dirección Ejecutiva”. Se estableció la función: “Encargado de plani-llas”. Se ajustó el salario de la Directora Ejecutiva; poco después asume esa función el Lic. Enrique Vargas Soto.

Los cambios de organigrama fueron recomendación de la asesoría ad-ministrativa que se encomendó a la empresa De Lemos-Astacio. Rea-lizó un estudio de salarios, valoración de funciones y clasificación de puestos. Entregó el documento el 21 de noviembre de 1973. Propuso una política de salarios así: “Un salario inicial y nueve pasos más para llegar a un salario máximo. El aumento en las 13 categorías de la escala es bastante sustancial y desciende en forma porcentual regresiva, desde el 8% mensual para los niveles más bajos, hasta el 5% para los niveles más altos. El aumento considera no sólo la antigüedad, sino también el costo ascendente de la vida. El sistema está estimado para operar du-rante 10 años, contados a partir de la introducción. No será necesario hacer nuevas revaloraciones en ese plazo, excepto que se den situacio-nes graves de inflación, imprevisibles en este momento (…) La estruc-tura humana es pequeña no obstante la magnitud de operaciones y el volumen de capital que maneja.

La empresa asesora valoró cada puesto con desglose de responsabilida-des, distribución funcional y en relación centralizada.

34 JPJMN. Sesión No. 8 del 28 de enero de 1974.


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El puesto de director ejecutivo es punto piramidal y a partir de ahí en orden descendente se ubican las funciones del resto de personal. En primer lugar, la Junta Directiva como órgano colegiado, fijador de políticas y lineamientos de acción. El director ejecutivo con tareas de orden gerencial, como responsable del desarrollo y ejecución de políti-cas, programas y resoluciones de la Junta Directiva. Su labor la com-plementa la asesoría jurídica permanente, instancia de iniciativas en la proposición de proyectos e ideas de orden legal.

Se trata pues, de una estructura sencilla. Las funciones más específicas las ejecutan funcionarios especializados y las responsabilidades están claramente definidas, tal que, en sí mismas constituyen unidades ad-ministrativas unipersonales en tres aspectos relevantes: asistencia de Dirección, Contabilidad y Encargado de Planillas.

El resto de funcionarios y puestos comprenden una Unidad de Servi-cios de Oficina y Conserjería. Por aparte, la Secretaría de Actas labora directamente en la Junta Directiva, aunque corresponda al Director Ejecutivo la división del acta de cada sesión de la Junta. La Secretaría de Actas, no es en sí misma una unidad administrativa.

Con respecto a la política de salarios, sugiere un sueldo inicial para cada clase, según se dan en el mercado de Trabajo; y considerar antigüedad. Mantener estímulos cuando se de el caso de mayor antigüedad que la correspondiente a la clase. En caso contrario, procede el congelamiento de sueldos hasta que, por antigüedad, se alcance el sueldo inicial que corresponde a la clase. El incentivo salarial es recomendable, también, para mantener un equipo humano confiable y eficiente desde el punto de vista ético.

Las especificaciones de las clases de puestos siguen el criterio de “repre-sentar en ellas el mayor contenido de tareas que se dan en el puesto, ya que son poco cambiantes y permiten fácil manejo de personal. Pues hay una división del trabajo bien definida en la que a cada puesto corres-ponde una especificación de clase o categoría laboral. A los estímulos salariales debe agregarse unas relaciones humanas internas bien defini-das y orientadas a conservar completamente identificados con el nivel ejecutivo de dirección, al personal técnico y de operación”. 35

35 De Lemos R., Renán y Félix Astacio P. Asesoría Administrativa. 1973. P. 24 En: JPJMN. Op. Cit. Sinóptico…


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El texto especifica la “lista de clases de puestos” con salarios de escala mínima; descripción de tareas; requisitos profesionales y rasgos de de-pendencia o interdependencia en la división del trabajo. Agrega, por último, una estimación de los salarios de los mismos puestos, valorados al precio de mercado laboral. En 1974 aparece, también la primera cer-tificación de un contador externo a la institución, Valentín Salazar Ga-larza, quien hizo la revisión de libros de depósitos y fondos de terceros, a solicitud del Director Ejecutivo.

¿Cuáles fueron los cambios en la composición y funcionamiento de la Junta Directiva?

La Ley No. 2320 del 4 de febrero de 1959 estableció que “el pago de las dietas de los miembros de la Junta y el del personal necesario, se hará con cargo al Fondo de Pensiones y Jubilaciones formado por las cuotas a que se refiere el Art. 17” –sobre la cotización tripartita– . El nombra-miento de los miembros debía tener el respectivo acuerdo del Ministerio de Educación Pública”.36 En segundo lugar, el Decreto Ejecutivo No. 5 del 21 de abril de 1964 estableció que “los miembros representantes de las diferentes Asociaciones en esta Junta, lo serán por un período mínimo de dos años”. Con anterioridad ejercían un año.

El presupuesto de 1971 aclara que el representante de la Universidad de Costa Rica y los de la ANDE, tanto el propietario como el suplente, no devengan dietas. Ese año, la Junta Directiva está integrada por 5 propietarios y 5 suplentes. Los primeros reciben dietas de 100 y los se-gundos de 50. En el presupuesto de 1973, hay 7 miembros propietarios y 7 suplentes, con las mismas dietas. El costo mensual de sesiones es de ¢12.600. El aumento en el número de miembros se debe a la aproba-ción de la Ley No. 5149, por la cual ingresaron a la Junta el represen-tante de la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza y el de la Asociación Sindical de Profesores y Funcionarios Universitarios. Los profesores William Altamirano Vargas y Marco Tulio Arguedas Salas ocuparon esa representación por la APSE.37

36 Leyes y Decretos. Ley No. 2320 del 4-2-1959. P. 44.37 JPJMN. Op. Cit. Sinóptico… (1995). Presupuestos de 1971 y 1973. Ley No. 5149 del

18-12-1972: 1474.


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La Ley 5149 de 1972 es también importante, porque introdujo el Art. 28. Derogó –hasta este momento y no cuando se aprobó la Ley No. 2248– el artículo 65 de la ley que creó la Caja Costarricense de Seguro Social, el Código de Educación de 1944 y la Ley de 1923. Además, en el Art. 26, se reconoció por primera vez personería jurídica al Presidente de la Junta, con atributos de apoderado legal. 38 La norma implica la consolidación de los fines y funciones de la Junta de Pensiones y Jubi-laciones del Magisterio con independencia total del sistema de seguros sociales de la Caja del Seguro Social. La institución había logrado el reconocimiento de su identidad legal.

III. CAMBIOS A LA LEY No. 2248

La ley No. 2248 del 5 de septiembre de 1958 se compone de 29 artículos y cinco transitorios. Los artículos 1 al 13 designan a la población sujeto de los derechos de jubilación y de pensión. Regulan las condiciones para acogerse a ellos, incluyendo la sucesión familiar. Los artículos 14, 15 y 16 organizan el procedimiento de las resoluciones de las solicitu-des, como atribución de la Junta Directiva.

Otro conjunto de normas establecen los artículos 15, 19, 20, 21, 23 y 24. Se refieren a la administración del fondo de jubilaciones, el cálculo de la liquidación y el pago de la pensión. Interrelacionan dos niveles de atribuciones y responsabilidades, las cuales corresponden tanto a la Junta como al Estado, en su doble función de empleador y de rector de la seguridad social. Los artículos 25 al 29 y los transitorios de la ley se refieren a aspectos legales colaterales y de excepción. Esta ley tuvo el carácter de estructura de referencia general en la evolución del sistema, hasta 1995.

El anexo No. 16 ubica veintiuna modificaciones a la Ley 2248 por parte de la Asamblea Legislativa o del Poder Ejecutivo, emitidas entre el 25 de setiembre de 1958 y el 1 de diciembre de 1974. Tan profusa legis-lación podría inducir a pensar que en esta fase el tema del seguro de invalidez, vejez y muerte del magisterio fue objeto de reflexión y debate entre los educadores y en la política nacional. La lectura de una muestra de seis expedientes legislativos no permite validar esa afirmación. El

38 Colección Leyes y Decretos. Op. Cit. (1972) P. 1475.


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directorio de la Junta sugirió algunas modificaciones. Otras llegaron a la Asamblea por iniciativa de la Asociación de Educadores Pensionados o de la Asociación Nacional de Educadores. En ambos casos, una vez presentado el proyecto, los diputados le daban trámite, más que debate parlamentario.

Esas leyes tampoco generaron discusión pública. Excepto cuando, en 1974, se produjo la reforma que destinó el 5% del aporte de los jubila-dos al fondo de pensiones, como ingreso para el pago de las revaloracio-nes, el fondo de reserva y la administración de la Junta. La reacción fue posterior a la ley 5639 y el directorio influyó en la Asamblea Legislativa para contrariar el movimiento de los pensionados. Las propuestas de cambios legales surgían de situaciones distintas al cuestionamiento de políticas de seguridad social del magisterio o de necesidades del sector social de los pensionados. Se constata que eran elevadas a los poderes públicos porque había dificultades para dar respuestas de alcance más general a situaciones que debían resolver con base en la ley de 1958.

En unos casos, por el carácter particular que presentaban los recla-mos de derechos a la hora de tramitar solicitudes de los educadores. En otros, debido a las gestiones que los docentes afiliados presentaban a las asociaciones con el fin de que contemplaran los cambios que iban experimentando en las relaciones laborales y sociales. Las alzas en el costo de vida repercutieron en los ajustes de salarios, y éstos, a la vez, en nuevas normas sobre montos de las pensiones. La ley se modificaba también por iniciativa del Poder Ejecutivo o de algún diputado que consideraba pertinente y de equidad elevar los montos de las pensiones más bajas, o hacer ajustes a las regulaciones de tiempo servido, cuantía de la pensión o derecho de sucesión. En ningún caso se acompañaban estudios previos o razonamientos actuariales.

Ese rasgo dio lugar a la creencia de que semejante proceder incubó la crisis financiera en el sistema. El argumento ha sido utilizado con carác-ter general. Sin proponer respuestas a preguntas como cuáles normas elevaban el costo del sistema o cuáles otras lo reducían. Cuál sector contribuyente en la participación tripartita debía responder solidaria-mente por el desequilibrio. Cuál fue el monto de las evasiones de las empresas privadas de educación, o la deuda del Estado con el sistema. Cómo habían evolucionado las variables biométricas dentro del magis-terio, etc.


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La Ley 2248 dio cobertura al seguro de invalidez, vejez y muerte para todo el sector de los educadores. En esta fase se impuso un patrón he-redado y mecánico de reconocimiento de derechos que tomó en cuenta los fines sociales y los objetivos gremiales, ajustándolos a las condicio-nes cualitativas de tipo laboral, profesional y salarial de las personas en trance de jubilación, de los pensionados y de los causahabientes. Pre-valecieron los criterios de seguridad social, sobre los criterios de viabi-lidad económica del sistema. Al Ministerio de Hacienda o al Ministerio de Trabajo les correspondía detectar las situaciones de desequilibrio; no a la Junta de Pensiones y Jubilaciones. La Contraloría General de la República recibía y aprobaba anualmente los presupuestos e informes de ingresos y gastos de la institución magisterial.

El rasgo, beneficio social, repercutió sin duda en el otorgamiento y la configuración de derechos. Lo relevante del período y de la fase que si-guió hasta 1991 consiste en que los educadores, Junta de Pensiones, or-ganizaciones magisteriales y los sectores políticos con más poder dentro del Estado coincidieron en reformar la ley 2248, en congruencia con los objetivos de una política de distribución del ingreso, que era de acep-tación nacional. Los educadores pensionados tampoco reaccionaron; a pesar de que desde 1967 las sucesivas deducciones para contribuir con el sistema significaban erosión del poder adquisitivo de la pensión. Las revalorizaciones por alza en el costo de vida, sin reparar en el fenómeno de la inflación –sobre todo entre 1973 y 1975– fue un logro considerado suficiente.

Entre 1965 y 1975, la redistribución del ingreso fue una premisa básica en la fórmula de desarrollo capitalista por la vía de sustitución de im-portaciones, o del desarrollo de la manufactura e ingreso de las sucursa-les de empresas industriales multinacionales. El movimiento estructural puso la cuestión en debate. Esta vez en términos de tenencia de la tierra; extensión de programas de salubridad y seguros de enfermedad y mater-nidad; higienización urbana mediante planes de vivienda en áreas resi-denciales y para edificaciones comerciales; mejoras en el salario; control de la pobreza en los tugurios obreros; reconocimiento de estatus profe-sional por medio de ingresos proporcionales a la calificación técnica y las experiencias laborales en todos los niveles de empleo calificado.

Por esos años surgen voces de alerta sobre el desequilibrio ecológico, la exclusión de las mujeres en las relaciones de poder público, la discrimi-


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nación de la juventud en la toma de decisiones de los partidos, la des-protección a la niñez y la adolescencia víctimas de nuevas fisuras por abandono familiar y social, propensión al delito y adicciones. En 1973 emerge el tema de la protección a la población jubilada, llamada desde entonces “de la tercera edad”, y se amplió la infraestructura para asilar ancianos. También para curar esquizofrénicos y alcohólicos, albergar mendigos, niñas y niñas de la calle, o madres solteras sin amparo.

La educación pública y el sector laboral docente fueron incorporados conscientemente por el Partido Liberación en los planes de desarro-llo económico y social. Se trazaron objetivos de movilidad ascendente, colaboración con el Estado en las metas de distribución de la riqueza, procura de estabilidad política, delimitación ideológica frente al par-tido Vanguardia Popular y otros grupos de la izquierda. Ante todo, para afirmar el papel de las clases medias frente a las desigualdades económicas y los conflictos sociales que promovían las organizaciones campesinas, de agricultores en trance de proletarización y los sindicatos obreros bananeros, azucareros y de las industrias fabriles.

A. CONTEXTO SOCIAL DEL MAGISTERIO

“Para 1958, Costa Rica tenía 1.052.474 habitantes y una población económicamente activa, PEA, de 357.420 personas, de las cuales se consideraban asalariados 248.335 trabajadores, de quienes dependían 628.288 familiares. La cobertura de la Caja era de 84.390 trabajadores, y sólo 67.271 familiares estaban inscritos. Por lo tanto, el 66% de los obreros estaba sin asegurar, así como el 89% de sus familiares, puesto que la Caja sólo cubría el 24% de los trabajadores asalariados y el 11% de sus familiares.”39

Otras cifras contrastan la situación, quince años después. En 1973 po-blaban el país 1.871.780 habitantes. De ellos 550.410 eran considerados población activa, y la PEA femenina creció casi tres veces más que la masculina entre 1963 y 1973. En el mismo decenio, el número de pa-tronos disminuyó un 70% en todas las ramas productivas. Los trabaja-dores familiares y por cuenta propia aumentaron de 11 al 18% en ese

39 Obregón V., Enrique. “La Universalización de Seguros Sociales”. En: Miranda G., Gui-do. Op. Cit. Pp. 55.


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decenio; mientras el porcentaje de asalariados aumentó de 68 a 72%. El periodo 1950-1973 refleja un aumento del 3 al 8% en la categoría de profesionales y técnicos. En esa franja la proporción de mujeres fue superior a la de los hombres, “especialmente por la gran cantidad que se dedican a la enseñanza en todos los niveles”.40

La salud de las personas fue el eje de la seguridad social, con propuestas para integrar instituciones hospitalarias y ampliar la cobertura de en-fermedad y maternidad. La ley 2738 de 1961 aprobó la universalización obligatoria de ese tipo de seguro. “Sin embargo, a finales de 1960 solo 38% de la población activa, 45% de la población total del país y 60% de los asalariados fueron protegidos por el Programa. El seguro de invali-dez, vejez y muerte solo cubría al 24% de la población activa y al 28% de la población total. A fines de 1970, el primero cubría al 84,3% y el segundo al 17,6% en una población total de 2.162.080 habitantes.”

El Sistema Nacional de Salud se estableció en 1970 para dar cobertura a toda la población, controlar enfermedades infecciosas y erradicar la malnutrición infantil. El Ministerio de Salud formuló el Plan Nacional de Salud. Se fijaron metas para aumentar la esperanza de vida; reducir la mortalidad infantil en 50%; el bocio endémico a menos del 10%, y proveer agua potable a 100% de la población urbana y a 70% de la población rural.41

El crecimiento de la economía entre 1960 y 1975 priorizó la industria-lización por la vía de las inversiones de capital norteamericano; expan-sión de los ciclos agrícolas de exportación de carne, azúcar, banano y maderas; aumento del empleo y de las funciones del Estado. A pesar del crecimiento del mercado interno, el déficit fiscal creció y, a diferencia del período anterior, entró en un ciclo ascendente de endeudamiento. “La deuda externa, estabilizada en los ¢27.7 millones en 1960, llega a ¢148 millones en 1965 y a ¢174 millones en 1970: se multiplica por seis en 10 años”. Los grupos agrarios y los industriales equilibraron fuerzas dentro del Partido Liberación y llegaron a una relación triangular de consensos con las capas medias.42

40 Las cifras se encuentran, en el mismo orden citado, en: Fernández E., Mario et. al. La población de Costa Rica. EUCR. San José. 1976. Pp. 8, 109, 123 y 125.

41 Mohs V., Edgar. La salud pública en Costa Rica. En: http://www.unu.edu/Unupress/food2/UIN06S/uin06s0l.htm.

42 Solís, Manuel Antonio. Op. Cit. Pp. 352-364.


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El crecimiento de la educación y la situación social del magisterio, en ese período, ayudan a comprender el énfasis en los beneficios que ad-quirió el sistema de jubilaciones y pensiones bajo la ley 2248 y las refor-mas entre 1960 y 1975.

Entre 1957 y 1968 el personal docente de preescolar y especial creció 71%; el 86.3% en la escolar; en secundaria 68.7%, y 53.2% en Escuela Normal. En los mismos años la enseñanza privada creció 73 % en pre-escolar; 43.5% en escolar y 92.8% en secundaria. El total de la pobla-ción docente del país en instituciones públicas y privadas pasó de 4.341 educadores en 1957 a 12.875 en 1968.43 (Anexos No. 17 y 18).

Los gobiernos pusieron énfasis en el aumento de la población con edu-cación secundaria, vocacional y diversificada. En 1970 había 9 liceos agropecuarios y 43 Institutos de Capacitación Técnica Agropecuaria; aunque todavía en 1965, el 43% de las escuelas no ofrecían los seis gra-dos completos. De ahí surge la reforma educativa de 1971 y uno de sus méritos: declarar la obligatoriedad de la enseñanza general básica hasta el tercer ciclo. El personal docente sumó 17.944 educadores en 1971 y 20.400 en 1980. En relación con el personal del Estado, creció del 14% en 1957, al 30% en 1968 y el 35% en 1971. El empleo en el sector estatal pasó de 17.234 en 1950 a 39.950 en 1965 y 50.964 en 1970. En el de-cenio del 60, los empleados públicos formaron 23 sindicatos con 7.500 afiliados, además de los 12.000 docentes miembros de la ANDE.

La diversificación de la estructura ocupacional y profesional fue el tras-fondo de las reformas a la Ley No. 2248. El artículo 107 de la Ley de Carrera Docente –ley No. 4565 de 1970– clasificó a los educadores en tres categorías. Los artículos 117 y 118 establecieron diez nomencla-turas para los académicos y técnicos, por áreas de enseñanza y grados profesionales. En conjunto, los educadores se clasificaron en unas 60 categorías y grupos, además de las diferencias con relación a la edu-cación secundaria y universitaria. Había 29 categorías de profesores titulados, 17 de docentes autorizados, y los aspirantes.44

43 Ministerio de Educación Pública. Informe Estadístico 1957-1968. Dpto. de Publica-ciones. San José. 1970.

44 Varios autores. Cfr. Abarca V., Carlos A. (2005) P. 138 y 223.


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El anexo No. 20 muestra la estructura por edades del personal docente activo y pensionado, según el estudio actuarial de 1965 del Lic. Fer-nando Zumbado Berri. Ese año cotizaban para la póliza de vida 14.454 educadores: 49.6% con edades entre 18 y 33 años; 41.8% entre 34 y 53 años; 17.8% entre 54 años y 97 años.

La mortalidad entre los educadores osciló entre 3.14 y 4.0 por mil en los años 50; 4.4 y 5.3 en la década siguiente; y 5.7 entre 1970 y 1974. Entre 1945 y 1970 fallecieron 1447: el 64.6% mujeres y 35.4% hombres. Las tasas son semejantes a la mortalidad general del país entre 1950 y 1972. Las causas de muerte eran comunes al resto de la gente. Entre 1951 y 1971 bajaron los decesos por enfermedades infecciosas y parasitarias; aumentaron por disfunciones del sistema circulatorio, respiratorio y cáncer.45 Los educadores no gozaban de mejor calidad de salud, espe-ranza de vida o bienestar, en comparación con el resto de la población asalariada o no; excepto en los extremos de pobreza y miseria.

La evolución de los salarios y de las categorías y grupos de profesio-nales de la educación y administración del aparato influyeron, por un lado, en las expectativas y actitudes de los educadores hacia la jubila-ción. Por otro, en la presión sobre la cuantía de las pensiones. Lo obser-vó en 1965 el Presidente de la Junta de Pensiones y Jubilaciones, Dr. Guillermo Padilla Castro, en la exposición de motivos, previa presen-tación del presupuesto al Contralor General, Eugenio Rodríguez Vega. “El aumento en los sueldos de los maestros y profesores que entrará en vigencia el año próximo, significará a no dudarlo una reducción quizá importante en el número de educadores que se pensionan por año.” 46

B. BENEFICIOS EN LA LEY 2248

La tesis general de que los sectores sociales de más bajos salarios y me-nores ingresos fueron objeto de atención como parte de las políticas de distribución del ingreso y seguridad social, se constata en el caso de las reformas a la Ley 2248 aprobadas entre 1958 y 1975. Las reformas al Art. 13 tienen un contenido concordante con aquel propósito.

45 Las cifras de población docente por edades y mortalidad se toman del estudio actuarial ya citado. Los datos sobre causas de muerte, del estudio de Fernández E., Mario.

46 JPJMN. Op, Cit. Sinóptico… (1995) Presupuesto 1965. S.p.


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El Art. 13 de la Ley 2248 estableció un tope inferior de ¢100 para pen-siones por enfermedad e invalidez mediante el procedimiento de revisión “por oficio” o sin trámite previo del jubilado. Contempla además el re-ajuste de las pensiones de acuerdo con los salarios. En consecuencia, se modifica el Art. 4. Esa norma estableció una escala sobre la cuantía de la pensión extraordinaria a partir de un mínimo de 10 años servidos.

De tal manera que se estableció la pauta general compensatoria del alza en el costo de vida, según principios de justicia social y distribución del ingreso que eran pregonados. Las jubilaciones extraordinarias se otorgaban por incapacidad permanente, demostrada por dictámenes profesionales sobre el estado de salud. La cuantía de esas pensiones era inferior a las ordinarias, en virtud de la menor cantidad de tiempo servido. Además, favorecía sobre todo al grupo profesional femenino y su derecho de maternidad.

Los artículos 13 y 4 se actualizaron en diez ocasiones en el gobierno del Lic. Mario Echandi; dos en el de Francisco Orlich; una, en la tercera administración de Figueres Ferrer. En 1965 se estableció la pensión mínima en ¢200. En cuatro ocasiones se modificó el derecho al aguinal-do y a salarios más elevados, a causa de la inflación y el aumento en el costo de vida. De manera excepcional, la Ley 2923 del 4 de diciembre de 1961, durante el gobierno de Echandi, fijó rentas únicas para el pago de esos reajustes mediante “un impuesto de tres céntimos cargado a cada galón de gasolina que se importe”.

Otros dos cambios a la ley 2248 ya mencionados se refieren a la Jun-ta Directiva. El Decreto No. 1521-C de 1971 revalidó derechos a los trabajadores y funcionarios del Teatro Nacional. En 1969 hubo dos de-cretos para ordenar criterios con respecto a las zonas insalubres; no el tiempo de trabajo dedicado en esas condiciones.

La edad y tiempo de trabajo fueron objeto de revisión. La Ley 2923 del 4 de diciembre de 1961 estableció que, al cumplir sesenta años de edad, el tiempo mínimo de servicio sería de 20 años y no de treinta, y con de-recho a una pensión calculada con el mismo criterio que se usaba para la pensión ordinaria. Otra ley que modificó ese Art. 2 fue la No. 2841 del 21 de octubre de 1961. Reconoció un máximo de 10 años “servidos en otras dependencias del Estado con anterioridad al ingreso o reingre-so al servicio docente”.


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Hubo dos enmiendas que suscitaron críticas. Dice la Ley No. 3808 del 16 de noviembre de 1966: “Los beneficiarios de regímenes de pensiones y jubilaciones de los Poderes Ejecutivo y Legislativo y de las institu-ciones autónomas y semiautónomas podrán acogerse a pensión o jubi-lación aunque adeudaren alguna suma al fondo del régimen respectivo por la no retención de la misma en su oportunidad sin culpa del traba-jador; esta [deuda] les será deducida en un 5% mensual sobre el monto de la pensión o jubilación acordada, hasta su cancelación. Si falleciere, el faltante se le seguirá deduciendo a sus beneficiarios, si los hubiere”. La norma abre el interrogante con respecto al pago de las obligaciones con el fondo de jubilaciones y pensiones del magisterio, por parte de los patronos y las instituciones estatales.

En el mismo gobierno del Lic. Trejos Fernández se aprobó otra reforma con contenido de excepción. La Ley No. 3937 del 31 de agosto de 1967 amplió a los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional una prerrogativa evidentemente preferencial en las condiciones de los años 70. La que per-mitió, desde 1958, que personas jubiladas y recibiendo pensión pudieran ejercer cargos remunerados si se ocupaban en el Consejo Superior de Educación, docentes y administrativos de la Universidad de Costa Rica, como diputados, o desempeñando otros cargos de elección popular.

El gobierno de Figueres Ferrer promulgó, el 18 de diciembre de 1972, la Ley No. 5149. Abordó todo el articulado de la Ley 2248, lo cual no da mérito para considerarla “reforma integral”. Incluyó en la población asegurada al personal docente y administrativo de la Universidad de Costa Rica. Tomó la Ley de Carrera Docente en sustitución del código de Educación, como referente de derechos profesionales. Trasladó al Colegio de Médicos la autoridad para dictaminar solicitudes de jubila-ción extraordinaria. Eliminó la prerrogativa de la Ley 3937 en el caso de las jubilaciones extraordinarias. Permitió el reingreso al sistema por rehabilitación y con reconocimiento del tiempo de enfermedad. Modi-ficó el método de cálculo de las pensiones. Elevó la pensión mínima, de 200 a 500 colones. Otorgó personería al Presidente de la Junta de Pensiones. Estableció a la ADEP, ANDE, APSE y ASPROFU como asociaciones con derecho de representación en la Junta (Anexo No. 19). Fijó otra escala de reajuste de pensiones.

En 1974, la Ley 5639 del 1 de diciembre introdujo otros cambios de gran repercusión en la evolución del fondo de pensiones y jubilaciones.


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En primer lugar, agregó al Art. 19 un párrafo. Establece que el pago de las dietas de la Junta Directiva, los salarios del personal y demás gastos administrativos se carguen al fondo de jubilaciones constituido por las cuotas señaladas en el Art. 19; es decir, a los aportes de docentes activos y jubilados, y al superávit.

Con anterioridad, la Ley N° 2320 de marzo de 1959 había establecido que las dietas y salarios se pagaran con cargo al Fondo de Pensiones formado por las cuotas, según el Art 17; es decir, sólo al fondo triparti-to. El cambio consiste en que el fondo que contempla el Art. 19 incluye, en la Ley No. 2248 y en la Ley 2320, el superávit de las cuotas de los educadores, si lo hubiere. El excedente estaba destinado a préstamos para los pensionados y la Caja de la ANDE, la cual debía canalizarlos en beneficio de los pensionados. Ese párrafo se elimina en la Ley 5639. En consecuencia, el superávit se incluyó en el fondo general de jubila-ciones y pensiones.

En segundo lugar, la Ley 5639 agregó el Art. 29. Esa norma, en con-gruencia con el cambio anterior, trasladó a la Junta la obligación de pagar los ajustes de pensiones por revaloraciones de puestos y/o de sa-larios por aumento en el costo de la vida. Implica, por lo tanto, que se pagarían del fondo de jubilaciones, excepto el aporte de los pensiona-dos. La suma por cotización del 5% de este sector se giraría a la Junta para el pago de salarios, dietas, gastos administrativos, y como reserva para inversiones financieras. “No fue sino hasta que se promulgó esta ley, que la Junta comenzó a percibir directamente los primeros ingre-sos: el 5% de los pensionados”.47

La ADEP objetó que, al sufragar los aumentos de pensión y los gastos administrativos de la Junta por la vía del aporte del 5% de los pensiona-dos al fondo general, el Estado eludía obligaciones contraídas en la Ley 2248; pues esos costos del sistema formaban parte del presupuesto na-cional. Asimismo, consideró que los aumentos de pensiones por concep-to de costo de vida, igual que los salarios, eran otra cuenta del Estado. Por lo tanto, no había razón para cargar el aumento de las pensiones al fondo de la Junta, constituido por la deducción del 5% a las pensiones de los educadores retirados o de quienes se acogían a jubilación.

47 JPJMN. Revista Tiempo Actual. Año III. No. 10. Noviembre de 1978. San José. P. 146.


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En tercer lugar, la Ley 5639 destinó el saldo de superávit que había hasta el 31 de diciembre de 1974 al financiamiento del ajuste de las pen-siones que estableció el Art. 13 de la misma ley. Separó cuatro millones para cumplir los fines de los artículos 19 y 20 de la ley: administración y usos financieros del fondo de reserva.

En síntesis, esa ley, dictada en plena depresión de 1973-1975 con su im-pacto en los ingresos fiscales, fue una medida del gobierno y del Estado para reducir obligaciones con el sistema de pensiones y jubilaciones del magisterio. A cambio, la Junta obtuvo ingresos constantes para la administración y la reserva financiera. En adelante, los jubilados y pen-sionados se percibieron como el sector que contribuía con los gastos y costos administrativos de la institución, en desmedro de sus necesida-des de seguridad social; lo cual supuso un trato no equitativo.

El alcance del Art. 29 de la Ley 5639, en relación con el financiamiento permanente de los ajustes en el monto de las pensiones, se ubica en el origen del Art. 13. Esa norma fue la que produjo el veto presidencial del Lic. Echandi Jiménez. Ahí se regularon dos aspectos relacionadas entre sí. Por un lado, se fijó un monto mínimo sólo para la pensión extraordinaria. Por otro, les reconoció a los maestros pensionados con anterioridad a la promulgación de la ley de salarios No. 1903, del 13 de julio de 1955, el derecho a que se reajustaran los montos de pensiones según los sueldos vigentes en 1958, respetando categorías y grupos pro-fesionales, clasificados por la Ley de Servicio Civil de 1954.

El 14 de noviembre de 1956, la Ley 2074 reformó la ley No. 1903 de 1955. Estableció un monto mínimo para las pensiones ordinarias y ex-traordinarias, equivalente al sueldo de la tercera categoría del grupo profesional, o de acuerdo al número de lecciones, según Art. 296 del Código de Educación. El ajuste no podía ser mayor al 15%, ni menor a ¢100 en el caso de pensiones extraordinarias.

En otras palabras, el magisterio logró preservar después de 1958 un derecho que los diputados aprobaron en el Art. 13; punto que el Presi-dente de la República estimó un agregado, y lo vetó para consultar a la Corte Superior. Por lo tanto, el derecho de los jubilados y pensionados a los reajustes de pensión por costo de vida quedó institucionalizado. Pero no solo eso. El Art. 19 previó que “el superávit acumulado de las cuotas anuales aportadas por todos los educadores” formara “un fondo


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de reserva para cubrir en el futuro parte del aporte” de los servidores activos y jubilados, a criterio de la Junta.

Después de 1958, el ajuste de las pensiones se revalidó en trece refor-mas, cada vez que se decretaban aumentos de salarios. En todos los casos los gobiernos asumieron la obligación de financiarlos por vía de las leyes de presupuesto, hasta la aprobación de la ley 5639 del 1 de diciembre de 1974. En adelante la Junta debió prever ese pago a los jubilados como parte de su gestión administrativa. El tema volvió a ser objeto de debate diez años después, cuando se discutió la Ley No. 7028 de 1986.

La población de jubilados y pensionados creció, de 1.235 en 1950, a 1.632 en 1954; 2486 en 1962 y a 5.133 en 1975. Los anexos No. 20 y 21 muestran los montos de pensiones otorgadas en 1962. El 90.2% eran sumas inferiores a ¢1000; el 9% menores de ¢2000; el 0.6% entre ¢2001 y ¢3000 colones.

La pensión promedio real en 1962 era 580, una vez rebajado el 5% para el fondo de jubilaciones. Poco menos del 40% de los pensionados se encontraba por debajo del promedio; lo que muestra un criterio relati-vamente estrecho de desproporción o desigualdad en el conjunto de las pensiones. En el sector privado o “planilla externa”, el promedio de la pensión real era inferior: ¢569.40.50

Quince años después, de 5.043 jubilados el 1.07% recibían de ¢500 a ¢1000; 65.7% recibirán de ¢1001 a ¢2000; 26.2% de ¢2001 a ¢3000; 4.4% de ¢3001 a ¢4000; y 2.8%, más de ¢4001.51 La mejoría siguió el patrón general de aumento en el salario real y distribución del ingreso que prevaleció en el país, hasta 1976. Este año, el 91.8% oscilaban entre ¢1000 y ¢3000. Dos años después esa franja se redujo al 83.2% y hubo un aumento de los montos entre ¢3.000 y ¢4.000, del 4.4% en 1976 al 13.7% en 1978.


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Capítulo Cuarto

Auge y Crisis

Institucional


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AUGE Y CRISIS INSTITUCIONALLa Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional fue re-conocida a partir de 1958 en el conglomerado de instituciones de la sociedad civil y el seguro de invalidez, vejez y muerte de los educadores ingresó al sistema de seguridad social del país. El acontecimiento fue precedido por el avance de la crisis provocada por la segunda guerra mundial, en un proceso de cambios con objetivos de transformaciones de mediano plazo que culminaron en la guerra civil de 1948. Sin em-bargo, la Constitución Política de 1949 afirmó el carácter del Estado benefactor en perspectiva de desarrollo nacional.

Los primeros quince años de la institución demostraron la capacidad del magisterio y de sus organizaciones para enrumbar los fines y fun-ciones del sistema de pensiones y jubilaciones según los cambios en la estructura educativa y en las necesidades profesionales y sociales del personal docente y administrativo. No obstante, las líneas gruesas que denotan la fragilidad del sistema se perciben en las reformas a la Ley 2248, promulgadas entre 1974 y 1991.

El sistema evidencia rasgos de vulnerabilidad, en la necesidad de las organizaciones de educadores y de las autoridades de la Institución de regatear los derechos adquiridos. Asimismo, en la puja del Poder Ejecu-tivo por reducir el impacto fiscal de nuevas obligaciones con el sistema; o bien, para resarcirlas, fundiéndolas en la misma dinámica financiera del fondo de jubilaciones y pensiones, bajo control del Estado. En am-bos casos la negociación no discute la esencia social y política del seguro magisterial, la cual se vio reforzada; sino la viabilidad del cumplimiento de los compromisos adquiridos de la hacienda pública, en un contexto de dificultades para la reproducción del capital inducidas por la onda larga de depresión económica con inflación de 1973 a 1983.

Diversos grupos de interés expresan en ese contexto el tema de las re-laciones entre crecimiento de la economía y/o desarrollo nacional. En


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el primer concepto se afirma la prioridad de las políticas, en las varia-bles de la inversión de capitales, producción, innovación tecnológica e intercambios internacionales. La noción de desarrollo, a diferencia, es un parámetro de integración de la nación y sus culturas en torno a políticas de bienestar común en los campos de la economía, la supera-ción de las desigualdades sociales, el fortalecimiento de la organización democrática del Estado y de unas relaciones internacionales basadas en el principio de respeto a la autodeterminación de los pueblos.

I. VISIÓN GLOBAL DEL PERÍODO

El carácter de crisis en el crecimiento de la economía latinoamericana y costarricense ha sido reconocido en abundantes estudios de las ciencias sociales y económicas. En particular, en asociación con las exigencias de pago de la deuda externa por parte de los organismos financieros internacionales hacia 1982 y la imposición de los planes de ajustes es-tructurales.

Menos atención se ha dado a los antecedentes sistémicos y estructura-les que, para otra corriente de investigadores agrupados, en general, en la teoría de la dependencia, explican el fenómeno articulado con los ciclos depresivos de la economía mundial de 1973-1975 y 1979-1983. La novedad de esos momentos consiste en la aparición combinada de fases de depresión con inflación y los cambios consecuentes en la es-tructura de la producción industrial, dinamizada por una nueva revo-lución tecnológica y de concentración de capital. El conjunto de esos cambios delimitan una fase histórica, diferente al período anterior de 1930-1970.

Otro rasgo común a casi todos los estudios sobre esos períodos de crisis, consiste en la sensibilidad y la crítica ante el deterioro de las relaciones sociales, en particular por el resquebrajamiento del Estado benefactor.

Auge y Crisis Institucional

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“Las reformas sociales logradas a lo largo de cien años (en Costa Rica) han permitido ir estructurando un modelo de democracia capitalista, sin parangón al me-nos en América Latina. Ello provocó el surgimiento de un mito que los más conservadores quieren mantener a toda costa, los liberales modificar en algunos aspectos y los más radicales eliminar por completo.” 1

La constatación del retroceso en las políticas sociales le permite al histo-riador Quesada caracterizar las explicaciones que han sido elaboradas. En su opinión, se han desarrollado tres propuestas conservadoras que prevalecen en los estudios de la economía costarricense; implícitamente a raíz del momento de más conmoción: la década del ochenta.

La primera afirma que la crisis se produjo por la ingerencia del Estado en la economía a lo largo de tres o cuatro décadas. En consecuencia, deduce que la salida de la crisis requiere la reducción “de su estrategia proteccionista-paternalista sobre las reglas del juego del mercado, o, hasta que colapse el modelo de sustitución de importaciones”. 2

El segundo enfoque, “la propuesta archiconservadora, neoliberal” revi-ve la ortodoxia del pensamiento económico de finales del siglo antepa-sado. Según esa posición, “la participación del Estado sobre las fuerzas del mercado no debe darse de ninguna manera”. Debe haber “liberali-zación absoluta y total de tales fuerzas para que la economía en general pueda operar según el interés individual más inmediato…No percibe que la protección estatal es la que puede introducir ajustes determinan-tes en la estructura industrial” y propone “total apertura al exterior, desprotección industrial y liberalización financiera.” 3

La tercera visión integra varios componentes. La crisis del modelo de sustitución de importaciones se interpreta como resultado de decreci-mientos en la producción agraria a favor de la capitalización en la in-dustria y el comercio; en perjuicio de la captación de divisas y con esti-mulación de ciclos depresivos. Además, por el impacto de la inflación y

1 Quesada M., Rodrigo. América Latina y el Mundo Contemporáneo: 1962-1990. EUNED. 1990. P. 118.

2 Op. Cit. P.117.3 Loc. Cit.


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alza en los precios derivada de la concentración del capital; los déficit en la balanza de pagos por excesiva dependencia con respecto a los centros financieros; la descapitalización de la economía nacional; el crecimiento del déficit fiscal atribuido al mantenimiento del aparato estatal para la reproducción del modelo en cuestión.4

En otra perspectiva se ubica la percepción del mismo investigador Que-sada Monge, quien en diversos estudios plantea como eje de interpreta-ción, la historia del desarrollo capitalista en América Latina imbricada a las diferentes fases de cambio impulsadas en el país y desde afuera. El proceso de largo plazo combina en un único sistema formas políticas, contenidos económicos y símbolos que se han construido y elaborado como parte de estrategias de exportación de capital, en el contexto del imperialismo. De ahí la crítica a la terminología que únicamente descri-be la evolución de la economía, y, quizás sin proponérselo por parte de los autores cuestionados, ha reproducido o creado nuevos mitos acerca del crecimiento económico y el desarrollo histórico. 5

Según esta propuesta, después de 1971 los préstamos en abundancia, el armamentismo y el intercambio desigual fueron incorporados por los países industrializados, en particular por los Estados Unidos, a las es-trategias de expansión de los monopolios multinacionales. “Ya no se trata de inversión privada indirecta vía gobierno a gobierno, sino que la inversión privada directa se realiza a través de [corporaciones mono-polistas] multinacionales que tienden a desplazar su baja tasa de pro-ducción en condiciones de crisis, hacia zonas donde el capital es escaso, las armas necesarias” 6 y el mercado de las materias primas y de las industrias se encuentra desprotegido.

En la misma lógica, agrega en otro texto. “El sistema capitalista entró en una crisis inflacionaria, cuando durante los años setenta y ochenta la productividad del capital se vino abajo en la economía norteamerica-na….bloqueando la capacidad de importación. La única forma de salvar la jornada fue seguir reproduciendo la dinámica del capital financiero y

4 Op. Cit. Pp. 117-118.5 Cfr. Quesada M., Rodrigo. Recuerdos del Imperio. EUNA. Heredia, 1998. Globaliza-

ción y deshumanización. Dos caras del capitalismo avanzado. Primera reimpresión. EUNA. Heredia. 2000.

6 Quesada M., Rodrigo. El siglo de los totalitarismos: 1871-1991. EUNED. San José, 1993. P. 134.


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con ello el endeudamiento externo (de los países dependientes) se vol-vió automático. Eso hizo la economía estadounidense incrementando las tasas de interés para el extranjero…El colapso de la bolsa de valores de Nueva York en octubre de 1987 no se hizo esperar.” 7

Según el autor, esa relación sistémica se configuró desde fines del siglo XIX. Las diversas fracciones del capital a escala planetaria ganaron posiciones en las gestiones generales de los gobiernos y en las políticas económicas de los Estados, provocando la transición del capitalismo de libre competencia, al capitalismo de los monopolios industriales y, de éstos, al de las corporaciones financieras, en la década del setenta del si-glo XX. En consecuencia, los cambios históricos contemporáneos acen-túan la contradicción entre el mercado y los Estados: nuevo escenario en el cual debe ubicarse la crisis de las políticas de seguridad social que dieron fisonomía al Estado benefactor.

“Desde la recesión de 1974 en Inglaterra y Estados Unidos a la crisis de los años ochenta, se puso de nuevo en evidencia la quiebra del mercado de libre competencia y pleno empleo, por el papel hegemónico del capi-tal financiero, estructura paralela de poder creada desde el siglo XIX. El mercado monetario ha sesgado los índices de productividad y de ahí la queja contra el Estado, considerado camisa de fuerza [del capital]. Con Ronald Reagan y George Bush toma forma el desmantelamiento del estado benefactor”.8 La causa de las crisis de las políticas de seguri-dad social “no reside [entonces] en el fracaso del estado benefactor sino [en el desmantelamiento] del mercado de libre competencia”. 9

En tal caso, el fenómeno de tipo estructural cobra expresiones espe-cíficas en cada una de las economías y sociedades latinoamericanas. Los distintos actores sociales y fuerzas económicas trazan sus propias estrategias de poder tomando en cuenta esa estructura condicionante y con miras a preservar privilegios, estrechar competencias sociales o consolidar posiciones en el mercado interno, internacional, y en las ins-tituciones del Estado.

7 Op. Cit. (1993) Pp. 135-136.8 Op. Cit. (1993) P. 145-146.9 Loc. Cit.


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Los diferentes indicadores de crecimiento económico, de políticas so-ciales, o de los índices de desarrollo no retratan, en consecuencia, sig-nos de vitalidad o de agotamiento de supuestos modelos de desarrollo. Evidencian matices que impregnan la pugna constante entre ámbitos de finalidades disímiles, que conviven. Aquellas que le dan contenido his-tórico al Estado, y los fines de las diversas configuraciones societarias del capital nacional articulado, directa o indirectamente a los monopo-lios transnacionales a través del mercado global. Es en ese ámbito que los resultados de mediano plazo pueden calificarse como modelos de políticas económicas y sociales, conservadoras o reformadoras.

Recordemos, no de paso sino como rasgo de conciencia histórica, que la recuperación de la “crisis del período de desarrollo hacia afuera” me-diante el Estado benefactor y “alianzas para el progreso” forzó el re-pliegue de los privilegios de las clásicas dictaduras militares del antiguo régimen agroexportador dependiente. En casos como el de Nicaragua, la dictadura sobrevivió hasta 1979. En otros, esas formas de gobierno se remozaron durante el “modelo de sustitución de importaciones”; se plegaron a experiencias económicas con reformas sociales. En conse-cuencia el Estado tuvo matices entre democracias de representación, más o menos legitimadas por sufragio; democracias de torturas y de seguridad nacional como en Chile o Argentina y Brasil; democracias en Estados corruptos como en México, Venezuela y Perú. 10

A. INDICADORES MACROECONÓMICOS

Las políticas económicas en Costa Rica en el período 1970-1995 evi-dencian por lo menos cuatro fases. La década de relativa estabilidad, de 1970-1980; la crisis de 1980-1985; la recuperación económica entre 1985 y 1995. La última, preludio del cuarto período que ha reeditado postulados de la doctrina liberal oligárquica de finales del siglo XIX. Las crestas de reacción social a esas fases de agudos contrastes entre enriquecimiento y empobrecimiento, configuraron hasta 1985 otro pe-ríodo de huelgas, protestas y movilizaciones de trabajadores y ciudada-nos. Entre 1985 y 1995 se impusieron las estrategias de concertación después del desmantelamiento de organizaciones sindicales producto de la división y de la casi extinción del Partido Vanguardia Popular.

10 Cfr. Saxe Fernández, Eduardo E. La nueva oligarquía latinoamericana. EUNA. He-redia. 1999. PP. 241-288.


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Las curvaturas de la macroeconomía costarricense muestran en la dé-cada del 70 un crecimiento de 5.6%; 6% entre 1971-1975 y 5.2% entre 1975-1980. El valor del PIB decayó al 2.1% en 1975; se recuperó en el 76-77 debido a los altos precios del café. El sector industrial orientado al mercado interno aumentó su participación, de 18.6% en 1970 a 22% en 1979. El Estado creció, de 18.2% en 1970 a 23.9% en 1980. El sector agrícola exportador redujo su participación en el PIB, del 24.1% en 1970, al 18.3% en 1979 y con indicadores de pérdida de rentabilidad de las inversiones. De ahí la justificación de la propuesta política del Lic. Daniel Oduber para proseguir la industrialización mediante la expe-riencia de Estado Empresario.11

El ciclo depresivo con inflación de 1973-1975, en lugar de revertir el curso anterior, produjo mayor intervención del Estado en la economía y la sociedad. Tales acciones elevaron aún más los gastos estatales, in-crementaron el desequilibrio comercial, hubo menos crédito para los industriales, más endeudamiento externo, y se preservaron las políticas distributivas que habían caracterizado la década anterior.12

El gobierno siguiente del Lic. Rodrigo Carazo Odio puso énfasis en el crecimiento del mercado interno. La estrategia de poder fue radicalmen-te opuesta a la del “Estado empresario”. En esos años despega la agri-cultura de exportación no tradicional; hubo una agresiva gestión para achicar los índices desiguales del intercambio económico y neutralizar la caída de los precios internacionales de las materias primas; importan-te inversión pública en infraestructura vial urbana, equipamiento hos-pitalario y para la educación; fortalecimiento del comercio interno de granos y productos agrícolas; y estímulos a la inversión agroindustrial.

No obstante, la crisis interna se acentuó con la irrupción de otro ciclo depresivo entre 1979-1983; debido a la guerra en Centroamérica y su impacto en la “gobernabilidad”, acentuada por el fuerte acento presi-dencialista del mandatario a raíz del conflicto –planteado en términos de soberanía o condicionamiento– con los organismos financieros, por los efectos nocivos sobre el mercado interno que acarreaban las altas amortizaciones a la deuda externa. En ese contexto se liberaron los ti-

11 Ruiz Z., Ángel. El destino de Costa Rica y la Educación Superior. EUCR– CONA-RE. San José, 2001. P.26.

12 Op. Cit. P. 27.


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pos de interés y del mercado financiero, se produjeron altos índices de devaluación monetaria, arreció la inflación y, en conjunto con los facto-res regionales de carácter militar, político y diplomático, condujeron al punto alto de la crisis de la década a partir de 1982-1983.13

La crisis se palpa en la tasa de crecimiento del PIB en 1982, que fue de -7,3%. El PIB per cápita entre 1979-1982 se redujo a 16%, por debajo del índice de 1973. La tasa anual entre 1980-1985 del PIB per cápita fue de -12.7%. La deuda pública externa que ya había pasado de 500 a $1.115 millones entre 1976-1978 llegó, en el contexto inflacionario, a $3.117 millones en 1982 y su atención habría representado el 70% de las exportaciones. Entre 1978-1982 los términos de intercambio baja-ron un 25%, y el déficit comercial en 1980 superó los $500 millones. La inflación pasó del 6% en 1978, al 90% en 1982. Los salarios reales tuvieron una disminución del 40%. El desempleo rondaba el 10% en 1982.14 Todos esos indicadores, medidos con base en las recurrentes devaluaciones monetarias e inflación que se impusieron desde el acele-ramiento de la crisis energética en 1973.

La estabilización macroeconómica se percibe en 1983. La normaliza-ción no fue resultado de transformación alguna en la estructura pro-ductiva tal que favoreciera la inversión privada o pública, el comercio internacional, la integración del mercado interno, la “reconversión in-dustrial” o el descenso en los gastos del Estado. Se debió a la inter-vención norteamericana. Esta vez actuó directamente sobre el mercado financiero a través de sus agencias comerciales y diplomáticas y con la colaboración de los gobiernos e instituciones del Estado. “Entre 1982 y 1989, se recibieron alrededor de $1.282 millones, suma que representó un 4.1% del PIB.” Pero el servicio de la deuda externa representaba ese mismo porcentaje. El año 1985 es decisivo15 en el cambio de estrategias económicas y de orientación del poder del Estado.

Durante el período 1985-1998 la reducción del proteccionismo se rea-lizó con mayor o menor intensidad. La desgravación arancelaria pasó

13 Abarca V., Carlos A. Rodrigo Carazo y la utopía de la dignidad. EUNA. Heredia, 1994.

14 Ruiz Z., Ángel. Op. Cit. P. 31. Algunos de esos indicadores no coinciden con las cifras que aportan las Memorias del Lic. Carazo Odio: Carazo Tiempo y Marcha. EUNED. San José. 1989.

15 Op. Cit. P. 32.


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de tasas por arriba del 100%, a una banda entre el 18 y el 1%, aunque tanto la presión de algunos sectores productivos como la (del pago) de la deuda interna debilitaron el proceso. En el cuatrienio 1990-1994 se impulsó la apertura comercial por medio de convenios bilaterales y multilaterales de libre comercio, en especial con el ingreso de Costa Rica a la Organización Mundial del Comercio desde 1990. Otras accio-nes de gobierno abrieron la participación del capital privado nacional e internacional en sectores de la economía en los cuales funcionaban mo-nopolios estatales, como en finanzas, electricidad y telecomunicaciones, seguros, infraestructura, salud y educación.

La política fiscal se sustentó, en esa fase, en el aumento de ingresos por vía de impuestos y alzas en los precios de los servicios públicos. En 1984 se aprobó la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público. El estímulo a las exportaciones se realizó a partir de ese año, median-te prórrogas o nuevos contratos de exportación, establecimiento de las zonas francas; incentivos de exoneración tributaria al turismo y la pre-servación de los Certificados de Abono Tributario vigentes desde 1974. Entre 1984 y 1993 hubo un crecimiento económico con tasas del 4.9% anual. El salario y el empleo aumentaron.16

No hubo reforma en el aparato estatal, sino la aprobación de un con-junto disperso de regulaciones para facilitar el implante del esquema de mercado abierto o no protegido que se aplicó por medio de los Planes de Ajustes Estructurales entre 1985 y 1995. Hacia 1990 esas políticas tomaron cada vez más un carácter neoliberal, con propuestas y medi-das que iban más allá de lo económico, para abarcar una refundación societaria.17

16 Op. Cit. Pp. 38-41. Los indicadores macroeconómicos deben leerse, tomando en cuenta que la medición de algunos de esos índices se hizo con base en una nueva metodología de cálculo del valor del PIB introducida en 1989. Se abandonó el año base 1966 y se tomó el año 1991. Según esa fuente, el cambio estadístico posee implicaciones, pues el PIB es un parámetro de otros indicadores como carga tributaria, déficit del sector público y de la cuenta corriente del Estado, deuda externa, inversión privada y pública, PIB per cápita, presupuestos del sector estatal, etc. También en 1987 cambió la metodología para la medición de la nueva pobreza, “de modo que los datos originados hasta 1986, no pueden compararse con los datos posteriores.” (Cfr. Sojo, Carlos. Los de en medio. La nueva pobreza en Costa Rica. FLACSO. Librería e Imprenta Lill S.A. San José, 1997. P.22).

17 Franco, Eliana y Carlos Sojo. Gobierno, empresarios y políticas de ajuste. Editor Se-bastián Vaquerazo. FLACSO. San José. 1992. Pp. 31-33.


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“El Estado costarricense hace frente en la etapa de ajuste estructural, a una crisis de racionalidad, que constituye la principal diferencia en relación a su comportamiento en el período previo a la crisis; durante la vigencia y auge del compromiso reformista (…) La reforma política de los ochentas introduce una nueva normatividad para la administración pública que en términos generales se caracteriza por una progresiva desregulación de la economía, austeridad fiscal y redefinición de sujetos económicos estratégicos. La gestión administrativa se divide, entre los tecnócratas que formulan –son los conductores de la política económica y velan por su cumplimiento– y los políticos, encargados de procesar las diversas expresiones de descontento social. En suma, se asiste a un período de coexistencia entre dos formas antagónicas de racionalidad administrativa: la tecno-burocrática y la del sistema político”.18

B. POLÍTICA SOCIAL

Los intervalos anteriores de la evolución macroeconómica convergen, con lógicos desfases, con otros indicadores sociales. Estudios de soció-logos y politólogos distinguen otros cuatro períodos, tomando como base del nivel de vida los ingresos, el consumo, el empleo y la mortali-dad infantil.

Primero, el lapso 1970-1979 que se caracteriza por el mejoramiento o repunte de los índices. El salario se elevó, sobre todo en los estratos su-periores de empleo. La mortalidad infantil descendió. En los años 1974-1975 hubo una leve caída en esas cifras debido a la crisis petrolera.

El segundo, entre 1980-1983. El nivel de vida experimentó una drástica reducción: “en tres o cuatro años se retrocedió un decenio”. Aumentó el desempleo y la tasa de mortalidad infantil se estancó en un 20%. Creció la concentración del ingreso. El año sima fue 1983. El salario mínimo real medio cayó en 1981 en un 10%, y un 5% en 1982.19 El gobierno buscó compensarlo con fijaciones de salarios mínimos decretadas cada seis meses; fortaleciendo la distribución de los productos de consumo básico por medio de los estancos del Consejo Nacional de la Produc-

18 Op. Cit. P. 134.19 Sojo, Ana. “Las políticas sociales en Costa Rica”. En Gurrieri, Adolfo y Edelberto To-

rres-Rivas. Los años noventa: ¿Desarrollo con equidad? CEPAL-FLACSO. San José 1990. Pp.293.


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ción, la construcción del CENADA y las ferias de venta libre y directa por parte de los agricultores.20

El tercer momento se observa entre 1984-1986. Se asocia con la recupe-ración de la economía –aunque los indicadores no alcanzan los niveles de 1977– y “en 1987 y 1988 al arreciar la inflación y registrarse rezagos en la recuperación de los ingresos, el nivel de vida empeoró de nue-vo.”21 Incidieron: la transformación de la estructura productiva de las exportaciones y las enormes alzas en las tarifas eléctricas y de servicios públicos. Se redujo la canasta básica sometida a control de precios. A partir del 84 se nota una recuperación de los salarios.

El gasto público real, en políticas sociales, decayó desde 1975; aún más, a partir de 1981. El más afectado fue el sector de la salud: captaba el 26.4% en 1979 y bajó a 17% en 1985.22 Un estudio sobre la composi-ción del subsidio estatal concluye que en 1983 representaba el 16% del PIB. De ese índice, 39% estaba dedicado a educación, 38% a salud, 9% a servicios de agua, 5% a alimentación y nutrición, y 2% a seguridad social. Los sectores menos empobrecidos se beneficiaron con subsidios en vivienda y agua. Las familias pobres percibieron más del 25%. En educación los sectores medios fueron los más favorecidos.23 El gasto del gobierno central destinado a sueldos y salarios en servicios sociales se redujo de un 29.7% a un 14.3% entre 1975 y 1985.24

Mayor impacto social tuvo el descenso del gasto per cápita en salud. En relación con el PIB, en 1981 bajó 28.8%, y al año siguiente, 35.5%. La CCSS disminuyó los gastos en un 50% entre 1980 y 1982; el Ministe-rio de Salud, un 49%. Desmejoraron la consulta externa, los servicios hospitalarios y la proveeduría de medicamentos. Ambas instituciones lograron equilibrio financiero por medio de aumentos en los ingresos por seguros, desde 1983. Después de ese año, la Caja comenzó a hacer transferencias al Ministerio de Salud.25

20 Abarca V. Carlos A. Op. Cit. (1995) Pp. 82-86.21 Sojo Ana. Op. Cit. P. 29622 Op. Cit. P. 300.23 Op. Cit. P. 298-299.24 Op. Cit. P. 301.25 Op. Cit. Pp. 311-313.


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La reducción del gasto estatal en políticas sociales fue la respuesta a las decisiones de los organismos financieros internacionales para refinan-ciar la deuda mediante reducción del gasto público. De ahí las normas de centralización política, como la Ley de Equilibrio Financiero nego-ciada con el BM en el PAE II; o las medidas de estabilidad financie-ra que se impusieron a las instituciones de bienestar social: reforma administrativa, reestructuración de servicios, generación de ingresos propios. El protagonismo del Poder Ejecutivo en la gestión de las insti-tuciones adquirió nuevos rasgos.

En los años ochenta la centralización de decisiones ancló en la Autori-dad Presupuestaria. Con ello, y ligado al peso de los sectores técnicos en la burocracia institucional, “se ha alterado la representación de in-tereses de los sectores populares y la canalización de sus demandas”.26 Un contenido ligado al anterior consistió en apoyar la política social por medio del solidarismo. Se trata de un acuerdo salarial y de inversión en algunas obras de infraestructura empresarial para lograr la adhesión del trabajador al sistema, mediante relaciones forjadas en la empresa privada, pero impulsada por el Estado.27

Otro estudio dibuja varios rostros de la pobreza. La noción se basa en estudios de la CEPAL, organismo que utiliza la metodología de los agregados nacionales. Define una línea de pobreza, entendida como el costo monetario del conjunto de bienes que deben consumirse con arre-glo a un óptimo determinado por la ingesta de calorías. Una familia o individuo es pobre cuando sus ingresos caen por debajo de esa línea. Los ingresos pueden ser salariales, pensiones, alquileres, remesas. El ingreso primario incluye solo el salario.28

Los niveles de pobreza, por persona y por hogar, aumentaron en 1980-1982. Alcanzan el nivel máximo de 48% y 55% en 1982. En el lapso 1983-1987 hubo un descenso sostenido, hasta el 20% y el 24%. En los años 1986-1996 hubo dos momentos: en 1987-1991 la pobreza tuvo un ritmo ascendente, de 21% a 24%. Entre 1992-1997 bajó, hasta un 15%.

26 Op. Cit. Pp. 305-307.27 Op. Cit. Pp. 317-318.28 Sojo, Carlos. Op. Cit. (1997). P. 25.


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La pobreza “en el caso de los adultos mayores –personas de 60 años y más– mientras su presencia relativa: en hogares no pobres se ha redu-cido en los últimos 15 años, ha aumentado entre las familias pobres al desplazarse de 4% en 1980 a 7% en 1994”.29 Ello, en contexto de enve-jecimiento de la población. En 1950 la población de 40 años o más era el 19%, en 1995 el 23%. El índice de personas mayores de 60 años es hoy 6.4% y en menos de cuatro décadas pasará al 15%. 30

El Dr. Edgar Mohs, puso énfasis cualitativos. “En la década del ochen-ta el país enfrentaba una de las más serias crisis económicas del siglo: el colón costarricense se devaluó 600%, la inflación incrementó 100%, las reservas de divisas estaban agotadas, el desempleo alcanzó 10% y el déficit fiscal fue 14% del producto interno bruto. El futuro para el sector salud parecía nefasto. Las personas comenzaron a observar el deterioro de los programas clave de asistencia sanitaria y médica (…) La crisis económica repentinamente empobreció a un vasto sector de la población. Al mismo tiempo, redujo los presupuestos que financiaban los costos de operación de diferentes programas de salud pública, am-bientales y de medicina preventiva.

Un gran temor surgió entre las personas, porque parecía como si las ganancias logradas durante los años setenta se perderían, y las enfer-medades infecciosas y la malnutrición –problemas de miseria y sub-desarrollo– azotarían al país una vez más. Escasearon los suministros comunes de salud; los usuarios de los servicios de salud y el personal sanitario comenzaron a quejarse del manejo de las instituciones que proporcionaban servicios de salud.

La crisis económica y financiera se multiplicó debido al grave problema de inmigración de los países centroamericanos, constituido por indi-gentes, analfabetos y enfermos (…) Hubo un aumento en la incidencia de malaria, tuberculosis, sarna, malnutrición, algunas enfermedades parasitarias y ciertas infecciones prevenibles por vacunación. También se observó un leve aumento en las tasas de mortalidad, asociadas con algunas de estas condiciones.

29 Op. Cit. Pp. 26-27.30 Ruiz Z,. Ángel. Op. Cit. Pp. 120-124.


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A mediados de los años ochenta, el país reaccionó enérgicamente y re-solvió parcialmente sus problemas económicos. La calma reemplazó al temor, y renació la confianza. Un programa de ajuste estructural esti-muló las exportaciones. El sector salud intensificó sus acciones hacia la protección de los más necesitados y mejorar la coordinación entre las instituciones del sistema de salud.

De 1986 a 1989, la mortalidad infantil disminuyó 25% adicional y la malnutrición grave casi desapareció. El país permaneció libre de polio-mielitis, difteria, rabia humana, fiebre amarilla y dengue. Otras enfer-medades, como xeroftalmía, escorbuto y pelagra, ya no fueron proble-mas de salud pública; la mortalidad materna, las enfermedades inmu-nológicas prevenibles, las defunciones relacionadas con enfermedades transmitidas por alimentos y los problemas de salud agravados por la inmigración masiva de centroamericanos, disminuyeron más de 50%.

Entre 1986 y 1989 las defunciones por accidentes de tránsito dismi-nuyeron 16%, y por ahogo, 50%. El crecimiento y desarrollo de niños continuó mejorando; se observó que los adultos jóvenes de 18 y 20 años de edad habían aumentado en estatura. Al comparar los datos de esta-tura de 1966, los hombres crecieron 6 cm. y las mujeres 4,5 cm. Como consecuencia natural de estos cambios, la tasa de mortalidad general disminuyó a 3,7 /1.000, una de las más bajas del mundo; la esperanza de vida aumentó a 76 años.31

No obstante, la cobertura del Seguro Social se redujo, del 80% en 1980, al 50% en 1988. La desocupación y el subempleo bajaron los índices de cotización a los seguros de enfermedad y maternidad. Aumentó la población mayor de 65 años y la demanda de atención curativa. Las en-fermedades de adultos aumentaron desde 1987. El cáncer de cuello de útero pasó de 37.4/1000 en 1984, a 51.9/1000 en 1987; el tumor maligno de mama de 19 a 21.2. Hacia 1988 reaparecieron ciclos de epidemias: hubo 1.016 casos de malaria en 1988 y 516 en 1990.

El personal médico aumentó con la expansión de la educación superior y la formación técnica por especialidades. La medicina privada tuvo un repunte. En 1989 había 9.8 médicos por cada 10 mil habitantes. Pero

31 Mohs Villalta, Edgar. La salud pública en Costa Rica. En http://www.unu.edu/Unu-press/food2/UIN06S/uin06s0l.htm.


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la matrícula en las carreras de enfermería y auxiliares, descendió entre 1975 y 1990. La Caja del Seguro no contrataba a todas las enfermeras graduadas y estimulaba la emigración de esas profesionales.32

El siguiente diálogo expresa, por último, la atención “deshumanizada” a la hora de prestar los servicios en algunos consultorios médicos de la Caja

“Falta un poquito de humanidad.” “[Dice] Esperanza, madre pensiona-da de 65 años, ex empleada de una institución gubernamental. [Ella] se enfrenta a quienes a su juicio le ofrecen un servicio “deshumanizado”. Es posible que mucha gente que sufre el mismo trato no proteste, pero Esperanza lo hace y obtiene beneficios: “A veces hasta [en] los mismos profesionales, porque yo he entrado donde algún doctor, y cuando abre el expediente y ¡ta-ta-ta-ta! No me ven la cara, ni me preguntan qué tengo, sino “Aquí esta la receta”

–Le digo: “¿De quien es la receta?”

–Diay, suya.

–Le digo: “¿Por qué?, usted no me ha preguntado ni qué es lo que tengo.”

–No pero ya vi ahí que era lo que usted necesitaba.

–Le digo: “No, no, no señor, es que no me ha preguntado. Entonces he agarrado la receta y la rompo delante de él”.33

C. POLÍTICA EDUCATIVA

La evolución de la enseñanza tampoco fue un trazo ascendente. En el período 1970-2000 hay al menos tres cortes. De 1970 a 1982 la edu-cación pública se expandió en todos los niveles por la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo y del decreto del 23 de octubre de 1973

32 Ramírez R., Eduardo (Director). Evolución socioeconómica de Costa Rica: 1975:1989. UNA, MIDEPLAN y Escuela de Economía de la Universidad de Brabant, Tilburg-Ho-landa. San José, 1992. Pp. 22-236.

33 Sojo, Carlos. Op. Cit. Pp. 132-133.


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que instauró el ciclo general obligatorio de nueve años, creó el ciclo diversificado y estimuló la educación no formal. En educación básica se introdujo un núcleo de “programas de apoyo” a las áreas de salud, nu-trición, vida en familia, educación especial, cooperativa y de atención a las bibliotecas. Se usaba la expresión “educación necesaria” para califi-car y capacitar fuerza de trabajo en el comercio y la industria atareados por la innovación tecnológica.

Los diferentes niveles crecieron en forma desigual. La preescolar pasó del 28.4% en 1975, al 53.5% en 1986, y al 60% en 1989. El cambio se asocia con el aumento en la población infantil, pues la edad mínima de ingreso bajó de 5.6 años a 5.3, después de 1979, debido al crecimiento de los centros privados.34

Las variantes de educación secundaria, tercer ciclo, diversificada y vo-cacional, retrocedieron. La cobertura de la educación declinó en todos niveles a mediados de los 80, excepto preescolar. En 1989 la cobertura de secundaria cayó al nivel más bajo. Entre el 94 y el 98 pasó del 57.3% al 60.2%. Al mismo tiempo creció la educación preuniversitaria priva-da. En 1980 el 1.35% de las escuelas eran privadas; en 1997 el 5.8%. En 1997 el 30% de los colegios eran de la empresa privada. Son opciones determinadas por la situación social y económica de la población urba-na de clase media.35

Desde 1985 surgieron otras modalidades. Unas para completar la al-fabetización de adultos y de los adolescentes campesinos e indígenas. Otras para mejorar la escolaridad en los ciclos III y IV. Aparecen la educación básica y el tercer ciclo por suficiencia, bachillerato por ma-durez, el ciclo diversificado a distancia, educación de adultos orientada al trabajo, institutos profesionales femeninos, enseñanza comunitaria y programas indigenistas.

La cobertura en educación superior creció a partir de 1975. Alcanzó el 19.7% en 1989. Llegó al 20.8% en 1988. La enseñanza universitaria pa-ralela creció un 2%. La crisis económica y la ausencia de políticas univer-sitarias favorecieron el alza de la educación superior privada a partir de 1980. La matrícula pasó de 2.932 estudiantes en 1979, a 23.287 en 1995.

34 Cfr. Varios autores. En: Abarca V. Carlos A. Op. Cit. (2005) Pp. 221-222.35 Ruiz Z., Ángel. Op. Cit. Pp. 175-183.


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Las inversiones del Estado en educación muestran un crecimiento en relación con el PIB, entre 1975 y 1980; reducción en los años 1980-82; mejoría entre el 80 y el 85; decaimiento entre 1986 y 1990. Ese año representó el 4.5%. No alcanzó siquiera el nivel de 1970. Las subven-ciones alcanzaron para gastos de los centros de enseñanza en electrici-dad, teléfono y agua. La infraestructura, ya depreciada, se deterioró. Faltaron pupitres, aulas, medios de apoyos para la docencia y equipo didáctico.

También, maestros y profesores. En 1987, el número de docentes sumó 44.343. De ellos, 22.138 empleados por el Ministerio, 8.943 por las uni-versidades y 13.262 pensionados. De la población activa del Ministerio, el 9% ejercía en preescolar y enseñanza especial; 34% en el III ciclo y nivel diversificado; 58% en I y II ciclos. Entre 1984 y 1987 descendió el número de docentes en el III Ciclo y el Diversificado en 594 personas. Por ello se incrementó la relación entre población estudiantil y personal docente por medio del sistema de contratos por lecciones fraccionadas, horarios alternos y aumento del número de estudiantes por aulas y por asignaturas. La variable afectó las cotizaciones al sistema de pensiones y al seguro de vida del magisterio. 36

Un estudio actuarial de la Sociedad de Seguros de Vida del Magiste-rio cifra la población de pensionados: 4.042 en 1975; 13.262 en 1987; 15.081 en 1988; 17.480 en 1990 y 19.950 en 1992. Creció el 20.3% en menos de 20 años. La esperanza de vida aumentó de 70.8 años en 1975, a 74.6 en 1980. La mortalidad bajó a partir de 1975. Pasó de 4.8 por 1000 en 1973, a 3.8 en 1988. Entre 1970 y 2000 fallecieron 6.381 edu-cadores. De 4.200 defunciones ocurridas entre 1970 y 1994, el 61% era mujeres y el 36.5% hombres. En el lustro 1974-1979 bajó de 4.8 a 4.2 por cada mil. 37

El investigador Carlos Sojo hizo también un sondeo cualitativo sobre las percepciones de las gentes en torno a esos vaivenes estatales de la escuela y el colegio.

36 Cfr. Varios autores. En: Abarca V. Carlos A. Op. Cit. (2005) Pp. 224-225.37 Cfr. Boraschi, Olman. Estudio actuarial para aumentar los beneficios de la póliza.

SSVMN. Agosto de 1981. P. 17. En: Abarca V. Carlos. Op. Cit. (2005) P. 236.


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“Yo, como mamá que me empapo más de las cosas de la escuela, pienso que a uno le sale más favorable, pero ese es un problema que se habla a nivel de Patronato: el Gobierno dice que es escuela pública pero en realidad no es escuela pública, porque nosotros tenemos que contribuir con 300 ó 400 colones para comprar escobas, bolsas de basura, papel higiénico. Si para hacer una actividad en la escuela los padres no con-tribuyen, la escuela no se mantiene. El gobierno pone el “carapacho”, el ranchito para la escuela, pero no se preocupa por nada más. Para poder hacer las notas, los padres tienen que dar una parte, lo mismo para el título, para las fotocopias de los exámenes, para todo, y eso es demasia-do para uno (…) Mientras que en las noticias dicen que la educación es gratuita.”38

En este período hubo varias formas de protesta social y de los educa-dores. Las huelgas de 1983, 1984, 1989, 39 y 1990, así como la huelga general de octubre de 1991 en las universidades públicas, motivada por la crisis presupuestaria, son relevantes por varias razones. Delatan em-pobrecimiento de las clases medias asalariadas. Reflejan proletarización del magisterio y desigualdades laborales y profesionales. Desautorizan discursos gozosos sobre la democracia defendida por el ejército de la cultura. Evidencian ausencia de políticas integrales en materia educati-va. Insertan a los educadores en los ciclos de auge y repliegue comunes a la historia de los movimientos sociales. Fuerzan estrategias de conten-ción, concertación y diálogo de los gobernantes y autoridades con los diversos sectores organizados del magisterio y las centrales sindicales. Confirman ausencia de unidad gremial. Ratifican el éxito de las tácticas de gobierno y de los medios de prensa para acentuarlas, en procura de negociaciones parciales y separadas dentro del movimiento gremial.

Un acuerdo de reajuste salarial convenido en 1983 y postergado unila-teralmente por el gobierno, enardeció de nuevo a los educadores, quie-nes amenazaron con huelga general al comenzar el período lectivo de 1984. Esta movilización expresa claramente el ligamen de la protesta con el deterioro del salario, de las pensiones y de las condiciones de trabajo; vinculó el tema salarial con la inflación y el impacto en las con-

38 Sojo, Carlos. Op. Cit. P. 133.39 Quirós Castro, Rodrigo. Las representaciones sociales de la clase media en las coyun-

turas de conflicto social en la Costa Rica neoliberal. 1984-2000. Diálogos Revista Electrónica de Historia. V. 8. No. 1 Febrero 2007 – Setiembre 2007. http://www.latin-dex.ucr.ac.cr/archivo=dia001-04.


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diciones de pobreza de otros sectores de la clase trabajadora; con la des-composición de la agricultura para el mercado interno; con el retroceso en seguridad social; con la subordinación del Estado a las exigencias monetarias neoliberales de los organismos internacionales de crédito.

El pliego de peticiones del primero de febrero de 1984 incluía reducción de los impuestos a la canasta básica; una posición más digna frente al FMI; repartición más equitativa de los efectos de la crisis; oposición al Proyecto de Ley de Emergencia para justificar el alza de precios de varios productos como forma de paliar las brechas presupuestarias, rechazo a los recortes en los presupuestos del Programa de Beneficio Social. Los educadores denunciaron además que el Gobierno no paga-ba las deudas salariales, y apelaron a la “decencia nacional”. Lanzaron agudas críticas a los juegos con facturas de las grandes empresas para eludir tributos, así como a los Certificados de Abono Tributario.

En una gran manifestación pública, el discurso de la presidenta del Frente Democrático de los Trabajadores (FDT), Lilliam Mora Blanco, articula todos esos elementos.

“…Este desbalance está amenazando gravemente a nuestra democracia, porque tiende a convertirla en una democracia de ficción y engaño, en algo así como una democracia formal, en cuya entraña el pueblo ni vive la soberanía, ni vive la dignidad, ni alienta la justi-cia social y económica, de manera que su destino supe-rior no está en sus propias manos –como debe ser– ni en su propia lucha. Y esto debe terminar: Queremos la democracia real, aquella que no es teoría sino práctica viva, demostración concreta, realidad nacional.” 40

El permanente deterioro de los salarios, las pésimas condiciones de in-fraestructura para el ejercicio docente, y el menoscabo de la condición profesional, propiciaron la formación del Consejo Intermagisterial Aso-ciado, CIMA, en 1986. Los pensionados se incorporaron a la unión. Ese año, la defensa del régimen de pensiones del magisterio ocupó renglón especial en la agenda de lucha. Cinco meses atrás, la ANDE había con-vocado a un paro nacional para el 17 de marzo, argumentando que la

40 Loc. Cit.


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Caja del Seguro Social restringía las incapacidades por enfermedad a los maestros, contrariando la Ley de Carrera Docente.

La huelga nacional convocada por el CIMA el 5 de setiembre de 1989 exigió aumentos de salarios, oposición a los intentos del gobierno por reformar la ley de pensiones y jubilaciones, y mayor inversión en infra-estructura. El gobierno amenazó con despidos y cierre del ciclo lectivo. La empresa de propaganda comercial, La Nación, emprendió otra vez la campaña contra supuestos privilegios de los educadores. El lenguaje de protesta reivindicó nuevamente valores tradicionales, vinculando la paz con la justicia social y la democracia. Aunque en el caso del CIMA, enlazándola a las contradicciones del gobierno al adoptar la política dic-tada por los organismos internacionales para aprobar el PAE II.

Luego de tres semanas, el movimiento logró algunos compromisos por parte del gobierno. Revertir los despidos y las sanciones. El aumento salarial no alcanzó la meta propuesta. El tema del reconocimiento pro-fesional se incorporó a una comisión que analizaría las implicaciones técnicas y administrativas. Se acordó el pago de anualidades pendientes a maestros en propiedad e interinos. El gobierno aportó ¢4 millones para realizar un Congreso Pedagógico en febrero de 1990. Reconoció el pago a la base de las pensiones, por incremento en el costo de la canasta básica. Se comprometió a buscar recursos “sanos” para comedores es-colares e infraestructura.

El gobierno cumplió en forma parcial. Los educadores dirigidos por el APSE y el SEC recurrieron a otra huelga que se extendió del 18 al 29 de abril de 1990. Se logró el reconocimiento de la condición profesional y el pago por equiparación con una recuperación salarial aproximada al 25%. También favoreció a los pensionados.

Los movimientos de 1989 y 1990 fracturaron al CIMA. La sociedad está a las puertas del proceso electoral de 1990-1994. En ese contexto, el tono conciliador y moralizante producto de la alianza de la ANDE con la Comisión Nacional de Rescate de Valores Morales, Cívicos y Re-ligiosos, lanzó la consigna de promover el recambio de autoridades, “en paz y tratando”. Tal fue uno de los ejes ideológicos del Cuadragésimo Congreso Andino. 41

41 Ibid.


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La cuarta huelga magisterial estalló en julio de 1995 con preludios de protesta y amenazas de paros que se constatan desde el mes de marzo. El eje del movimiento fue la defensa del sistema de jubilaciones y pen-siones del magisterio, reformado previamente por las Leyes 7028 del 23 de abril de 1986, 7268 de 19 de noviembre de 1991 y 7302 de 1992, ésta última conocida como la “Ley Marco de Pensiones”. El proceso coincide con la tercera ofensiva de esencia neoliberal de los organismos de finanzas internacionales; presiones que condujeron a la firma del Pacto Figueres-Calderón. La alianza por arriba de los partidos Libera-ción y Unidad estructuró un bloque político para aprobar el PAE III en la Asamblea Legislativa, avanzar un combo de leyes para lanzar al libre mercado instituciones públicas, afirmar la hegemonía del sector oligárquico financiero, y arrancar, sin anestesia, las bases del Estado benefactor.

II. AMPLIACIÓN DE BENEFICIOS

La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional ha sido objeto de una importante labor de investigación para el período de 1975 a 2000. Abogados, administradores de empresas y economistas han aportado valiosas síntesis, hipótesis, conclusiones y recomendaciones en estudios realizados con objetivos de tesis de grado en universidades públicas y privadas. Otro meritorio conjunto de textos son los textos técnicos y los criterios de los actuarios de pensiones expuestos al fina-lizar el siglo, a solicitud de autoridades públicas requeridas de cambios en política económica. El examen del período que se propone a conti-nuación es deudor de esas fuentes de conocimientos.

Las dos décadas de 1975 a 1995 permiten otras interrogantes. ¿Cómo evolucionaron los rasgos del sistema de pensiones y jubilaciones del magisterio en el contexto de transición del “modelo de sustitución de importaciones” a las políticas económicas de énfasis monetario y finan-ciero, o neoliberales? ¿Cuáles fueron las causas y condiciones del cam-bio, de un sistema tradicional de jubilaciones y pensiones, a un modelo que se basa en la capitalización colectiva e individual de los fondos?

Estas preguntas presuponen legados y resultados. Primero, el derecho del magisterio a la jubilación y a la pensión es inherente a la historia del sistema de seguridad social del país. En segundo lugar, al Estado


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competen fines, funciones y actuaciones que están ligadas con la res-ponsabilidad, control e intervención sobre las fuerzas del mercado, a fin de propiciar el desarrollo nacional.

La hipótesis que guía la aprehensión de la transformación en el sistema de pensiones y jubilaciones del magisterio propone lo siguiente. En el período 1975-1995 el magisterio, las organizaciones gremiales y la Jun-ta de Pensiones y Jubilaciones lograron ampliar los beneficios a nuevos segmentos de la población docente; y preservar los términos económi-cos del derecho de jubilación y de pensión en el contexto de crisis fiscal y del “modelo de sustitución de importaciones”.

Los desequilibrios en la estructura financiera del sistema tradicional de jubilaciones y pensiones, la correlación de fuerzas económicas y socia-les que activaron dentro del Estado los planes de ajustes estructurales, y la coyuntura histórica de la última década del siglo XX, crearon las condiciones para instaurar los modelos de capitalización colectiva e in-dividual de los fondos de pensiones. Los sistemas de reparto y capitali-zación colectiva del magisterio, percibidos en parámetros demográficos y financieros y desarrollados mediante técnicas y métodos modernos de administración, han permitido el fortalecimiento institucional y el cumplimiento de los fines y funciones del sistema después de la crisis de 1995.

En consecuencia, se pone énfasis en dos núcleos de temas. El primero se refiere a los cambios en la población objeto de estudio; tipos de jubi-lación y en los enunciados legales sobre las condiciones y los beneficios que se otorgan en primera instancia y en heredad. El otro aspecto con-sidera el impacto de las leyes en la alteración de las fracciones de tiempo servido y en el cálculo de la cuantía de la pensión. Hasta 1991 no hubo cambios en el modelo tripartito proporcional de la cotización. La orga-nización administrativa del sistema es el eje común a ambos niveles, y observa el funcionamiento de la Junta de Pensiones y Jubilaciones en diálogo con las autoridades del Estado.

La evolución legal da cuenta de 15 reformas a la Ley 2248 en el período 1975 y 1995 (Anexo No. 22). Sumadas a las del período anterior, la Ley No. 2248 de 1958 tuvo 37 modificaciones parciales, hasta 1995.


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A. REFORMAS DE 1975-1990

El sistema pensionario del magisterio fue objeto de importantes refor-mas entre 1975 y 1990. Algunas tuvieron relevancia por el impacto en el equilibrio del modelo de financiamiento de los beneficios y los costos del régimen. La suma y el valor de los derechos adquiridos fueron ob-jeto de revisión profunda. El sistema se vio afectado por el crecimiento de la población activa y pensionada, inflación y alza en el costo de vida, crisis fiscal, alza de costos en el sistema general de seguridad social, pa-rálisis de las medidas de redistribución del ingreso y la preferencia del Estado por una política económica de beneficios para los empresarios agroindustriales exportadores, el comercio y los grupos financieros.

La Ley No. 6140 del 17 de noviembre de 1977 reconoció el derecho de pensión y jubilación a los servidores de la Enseñanza Especial. Podían retirarse con 25 años de servicio, después de trabajar 10 años consecu-tivos o 15 alternos en zonas insalubres. El decreto 9369-C de 1978 reva-lidó el derecho a jubilación ordinaria y extraordinaria a los funcionarios de la Dirección General de Bibliotecas, Biblioteca Nacional y demás Centros Bibliotecarios que antes de 1971 dependían del Ministerio de Educación, y a partir de 1977 al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. 42 El sistema cubrió a los docentes del Instituto Nacional de Aprendizaje.

El Decreto No. 11431-TSS del 30 de abril de 1980 se promulgó ante evidencias de que, a pesar de prohibiciones establecidas en la Ley No. 14 del 2 de diciembre de 1935 de recibir más de una pensión extraor-dinaria del Estado –salvo excepciones de la misma ley–, “hay personas que en forma ilegal devengan más de un derecho de jubilación”. Se gi-raron órdenes al Departamento de Pensiones del Ministerio de Trabajo para controlar todas las jubilaciones que se otorgaran, y se estableció control y estudio de casos particulares. 43

En segundo lugar, la Ley 7028 de 1986 modificó el derecho de sucesión. “ADEP solicitó a la Junta desde el 20 de abril de 1978 que se incorpo-rara a los viudos, al derecho de legado (…) Como lo exige la doctrina

42 Asamblea Legislativa. Leyes y Decretos. Ley No. 6140 del 17-11-1977. P. 1465. Decre-to No. 9369-C del 13-11-1978. P. 1149-1150.

43 Op. Cit. Decreto No. 11431-TSS del 30 de abril de 1980. Pp. 642-643.


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se debe buscar un entrecruzamiento entre Derecho Social y el Derecho de Familia.44 El directorio de la Junta gestionó la reforma y elaboró una “encuesta sobre las necesidades, problemas e inquietudes de los pensio-nados” a fin de trabajar sobre una base más realista.45

Los viudos y los nietos(as) quedaron incluidos en el derecho sucesorio a partir de 1986. No obstante, se redujo el plazo de extinción de la prerrogativa en el caso de las hijas e hijos, pues la mayoría de edad se elevó de 18 a 21 años 46. Se estableció también que quienes disfruten de pensión extraordinaria por enfermedad deben reincorporarse al tra-bajo, con prioridad en la selección y nombramiento. Los años de retiro se tomaron como tiempo servido para futuros beneficios, computados igual que las licencias por enfermedad.

En segundo lugar, la jubilación por vejez fue objeto de estudio como materia de seguridad social, desde comienzos de 1970. En 1977, la Jun-ta solicitó al Procurador General una interpretación sobre el artículo de la Ley 2248 y su reforma del año 1961, relativa al cálculo de la pensión de las personas que no tienen los años de servicio, pero sí 60 años. En particular, los educadores con más de 10 años de servir después de ha-ber cumplido 60 años.

El Procurador emitió el criterio de que “el tiempo que se sirva con pos-teridad a aquella edad se compute normalmente para efectos de su fu-tura jubilación, al comprobarse que ha servido por lo medios diez años en la educación.” Otro pronunciamiento estableció que, “por el hecho de tener 60 años una persona no puede ser despedida mientras no com-plete el tiempo de servicio para la pensión. O bien, si tiene más de 60 y reingresa a docencia puede hacerlo, lo cual no ocurría antes, pues la persona debía retirarse con un tiempo y unas cuotas cumplidas, pero sin pensión.” 47 El inciso c) del Art. 3 de la Ley 7028 estableció, que cuando un educador mayor de 60 años se haya acogido a jubilación ex-traordinaria, luego de 6 años queda exento de exámenes médicos cada dos años y por tres períodos consecutivos.

44 JPJMN. Revista Tiempo Actual. Año III. No.10. Noviembre. 1978. P. 146.45 Op. Cit. Año V. No. 18. Noviembre. 1980. P. 149.46 Asamblea Legislativa. Leyes y Decretos. Ley No. 7028 del 23 de abril de 1986. Art. 11.

P. 666.47 JPJMN. Revista Tiempo Actual. Año IX. P. 139.


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El contexto internacional favorecía esos cambios. La ONU declaró 1978 “Año Internacional del Anciano” para exhortar “sobre una so-ciedad en franco proceso de envejecimiento”. La OIT incluyó el tema “Trabajadores en Edad Madura: trabajo y jubilación” en la Conferencia Internacional de 1980. El Gobierno, por su parte, integró la Comisión para la celebración del Año Internacional del Anciano y dictó el Decre-to No. 10834-CSPPS-TSS-E del 1-11-1979, que asignó recursos para estudiar la situación de las personas del grupo de la Tercera Edad. “El anciano merece una protección humanitaria especial, no solo como de-recho inherente a su dignidad, sino también por haber sido pieza clave del desarrollo laboral del país y soporte de su progreso (…) La tercera edad es para las generaciones jóvenes escuela de dignidad, trabajo, jus-ticia, libertad, progreso y paz social.”

La Junta de Pensiones hizo eco de la nueva sensibilidad. “A partir de 1979 comenzó a usarse la expresión “tercera edad” en lugar de ancia-nos o de viejos. El término reconoce la fisonomía social del fenómeno: el anciano sin familia, o la familia que lo desplaza a su propio ámbito generacional. Surgen entonces los ancianos que resienten, a quienes los invade la soledad y no se sienten dichosos. O bien, las familias que no pueden proporcionar al anciano una subsistencia digna y humana (…)

No hay que propiciar la salida de los viejos del ambiente familiar (…) los ancianos deben huir de la soledad hacia una convivencia grata, en un lugar adecuado (…) Solo en la familia no se necesitan títulos ni roles sociales para ser aceptado y sentir que se vale, como persona (…) Este es el fenómeno que da vigencia al Título V de la Constitución Política sobre los Derechos y Garantías Sociales. La protección especial del Es-tado a la familia se extiende al anciano y al enfermo desvalido, vía por donde entran también los pensionados del magisterio nacional”.48

“Son 6.100 los pensionados del magisterio. El 75% vive en la Mese-ta Central (…) Según datos de la Dirección General de Estadística y Censos, se estima en 123.952 las personas mayores de 60 años en 1980. Representan el 5.6% de los 2.232.003 habitantes. Se pasará a un esti-mado de 251.360 en el 2000, el 6.9% de la población total. Habrá un incremento del 1.3% (...) Se necesita pues la atención a este grupo de

48 JPJMN. Op. Cit. Año IV. No. XVI. Marzo. 1980. Pp. 85; Año V. No. 18. Noviembre. 1980. P. 149.


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edad (…) para que las generaciones jóvenes no tengan que trabajar en demasía en la atención de una generación que en cierto modo les resul-tará dependiente (…) Se trata de situaciones y problemas sociales que el Estado actual no puede eludir”

En otro número de la Revista, los directores valoraron el aspecto psico-lógico del estado de ancianidad. “Tanto la inactividad, la depresión, el exceso de tiempo libre como el sentirse inútiles por el hecho de haberse desvinculado de un trabajo activo en la sociedad, pueden generar una caída vertiginosa en el ritmo vital que traen y fácilmente son presa de la angustia, la soledad, la tristeza o la senilidad (…) Hay que prever los estragos de una caída espiritual que no valore al anciano (…) En agosto de 1980 ya hay 7000 pensionados, de los cuales 800 son mayores de 70 años: el 11.4%.”49 En síntesis, el directorio cultivó una base filosófica, psicológica y sociológica para proponer cambios en la Ley 2248 que favorecieran al educador mayor de 60 años.

El cuadro siguiente ofrece la secuencia de educadores pensionados en-tre 1975 y 1991. Entre 1975 y 1982 esa población aumentó 48%; y en ocho años, de 1983 a 1990, creció 100.8%. La mayor demanda del be-neficio se presenta en los años 1978, 1980, 1983 y 1986.

49 Op. Cit. Año II. No. IX. Agosto. 1978. P 127-132; Año III. No. XIII. Agosto. 1979. P. 163; Año IV. No. 16. Marzo. 1980. Pp. 85, 186 y 188. En la revista se expresa la nueva elaboración conceptual para informar acerca de la justificación del proyecto de Centros de Recreación y Retiro para los Jubilados.


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JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESEDUCADORES PENSIONADOS 1975-1991

AÑO NUMERO CAMBIO TOTAL* % Abs. Porc. ACTIVOS PEN

1975 5.133 27.579 18 1976 5.448 315 6.1 29.943 18 1977 5.770 322 5.9 30.786 18 1978 6.237 467 12.4 33.698 18 1979 6.446 205 3.3 36.155 17 1980 6.976 530 8.2 36.451 19 1981 7.225 249 3.5 36.406 19 1982 7.600* 345 4.7 38.020 19 1983 8.498 898 11.8 38.247 22 1984 9.210 712 8.3 38.306 24 1985 10.800 563 6.1 39.104 27 1986 11.262 1.489 15.2 39.769 28 1987 12.763 1.501 13.3 40.715 31 1988 13.409 646 5.0 40.239 33 1989 14.898 1.489 11.1 –----– –--- 1990 16.164 1.266 8.5 –----– –--- 1991 17.352 1.188 7.5 –----– –---

Pen. = Pensionados.Abs. = Números absolutos. Porc. = Números porcentuales.Fuente: JPJMN. Sinóptico de cifras. UCR-IVCES1995:13-16.* Lobo Q. y García V. Op. Cit. 1990:129En 1982 cifran los pensionados en 8.200

Las cifras sobre evolución de la población pensionada no son uniformes en las investigaciones. El estudio del año 1995, realizado por el Insti-tuto de Investigaciones de Ciencias Económicas y Sociales, no indica si incluye o no las sucesiones. Al parecer sí, pues otra investigación aporta el mismo número de pensionados por año entre 1972 y 1981, con base en la fuente del Departamento Financiero de la Junta y muestra variaciones muy pequeñas respecto a la anterior. Aclara que en 1981, de las 7.288 personas pensionadas 616, fueron beneficios de sucesión.50

50 Montt D., Jorge. Pensiones por jubilación en Costa Rica. Universidad Nacional. Ins-tituto de Estudios Sociales de Población (IDESPO). Informe No. 37. Heredia 1982. P. 44. Otro importante estudio ya citado, realizado en la Facultad de Economía de la UCR por las autoras Lobo Quesada y García Villalobos, tampoco hace diferencias en-tre pensiones directas y sucesiones; extraordinarias y ordinarias, de ambos tipos, o las


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Sin embargo, el dato es muy alto, comparado con el promedio de 408 inclusiones aprobadas entre 1976 y 1979 (Anexo No. 23). Además, las inclusiones de estos años no coinciden con el aumento anual de la po-blación pasiva que se extrae de la serie del Instituto de Investigaciones Económicas. Es necesario, pues, depurar la estadística sobre la pobla-ción magisterial pensionada.

La evolución de la población pensionada fue objeto de explicaciones aproximadas, en otra investigación. Se afirma que entre 1978 y 1986 se sintió el efecto de los cambios en el número de años de servicio y en los métodos de cálculo de derecho que introdujeron las Leyes 6140 y 6285. Esas leyes estimularon el retiro de los educadores que cumplían con los nuevos requisitos o lo habían postergado porque el monto de la jubilación era muy bajo. En 1981 los ajustes por costo de vida fue-ron superiores a los de años anteriores, y promovieron el retiro.51 No obstante, los porcentajes de aumento anual en la cifra de pensionados, como en la proporción entre población activa y la pasiva, no avalan esa conclusión.

El ascenso en la población jubilada en 1986 –continúan– está en rela-ción con la firma del “Acta entre el Gobierno y representantes magis-teriales de 1984 para aplicar las revaloraciones a la base, tomando en cuenta anualidades, categoría, cargo o empleo.” Es impreciso hacer ese señalamiento como causa decisiva, además de que la Ley 7028 de 1986 reconoció ajustes sólo por costo de vida. Según el cuadro anterior, el año 1983 sí marca un punto de ascenso que contrasta con el crecimien-to más bajo en la población activa. Además, cuando los dirigentes del magisterio presentaron el proyecto de ley 7028, hicieron observaciones que no coinciden con esas explicaciones. Señalaron cómo el impacto de la inflación y de las devaluaciones tenía en actitud de espera a “cientos” de educadores con derecho a pensionarse; lo cual sí se refleja en el cua-dro anterior.

reincorporaciones. El levantado de esos detalles estadísticos así como el monto preciso, tiempo laborado, género, edades, categoría, puestos, normas que protegieron, reajustes, momento de la revisión y resultados, centros de educación, lugares, deudas etc., son otras variables que se obtienen de las Actas de la Junta y los Expedientes Individuales.

51 Lobo Q., María Fernanda e Irma García V. Op. Cit. (1990) P. 91 y P. 93. El asunto es de fondo, no sólo estadístico. Esa investigación en la disciplina de la economía implícita-mente trabaja con hipótesis para explicar la crisis del sistema de jubilaciones y pensiones del magisterio; en consecuencia, justifica las reformas inspiradas por los planes de ajuste estructural.


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La investigación de tesis en mención aporta otras mediciones. La pobla-ción pensionada está integrada por personas menores de 60 años. “En 1977 el 50% de la población ingresaba al retiro con menos de 60 años, porque la ley solo se refiere a 25 ó 30 años de servicio. El porcentaje creció a un 55% en 1987 y casi el 60% en 1988. Ocurrió un cambio en la composición de la población: hay más jubilados a edades más tem-pranas”. 52

La constatación induce a las autoras a relacionar la edad joven de ju-bilación; el aumento en la tasa de natalidad; el ascenso en la esperanza de vida; el tiempo de laboreo y la esperanza de vida. Confrontan esas variables con los gastos del fondo de jubilaciones y pensiones; observan que implicarían medidas, como ampliar los años de servicio, reducir beneficios o aumentar las cuotas. En fin, se induce a cualquiera de las soluciones que propusieron los planes de pensiones, basados en mode-los abstractos desde la experiencia chilena de 1981.53

Estiman que el 84% de la población activa en 1988 incluye al Ministe-rio, algunas instituciones privadas y a las cuatro universidades estata-les. El crecimiento promedio fue de 5.7% entre 1975 y 1980. Aumentó anualmente a partir de ese año, a un ritmo inferior, de 1.4%, afectado por el descenso de la natalidad y la política estatal de racionalización del empleo, lo cual impactó la contratación y redujo el personal.54

Resaltan otras características que introducen en el modelo abstracto. Predominio de las mujeres casadas y su probable efecto en el gasto por haberse aprobado el derecho de sucesión a los viudos en 1986, “dere-chos que anteriormente no se hubieran otorgado” (sic). O bien, el peso de los educadores, hombres y mujeres jóvenes, en la población activa, que en caso de muerte prolonga el derecho de sucesión y encarece el sistema. Por último, a consecuencia de lo anterior, la jubilación ocurrirá en un rango de edad entre 45 y 50 años, de modo que los jubilados viven más tiempo dependiendo de la solidaridad generacional.55 Si se agrega

52 Op. Cit. P. 94.53 Op. Cit. P. 95. Por ejemplo. “Si la tasa de mortalidad aumentara, no disminuiría el gasto,

porque por cada persona que fallece, existen por lo menos 1 ó 2 beneficiarios con dere-cho a sucesión. Dadas las características de los cónyuges, el gasto se mantendría por un período bastante prolongado”. (P. 95)

54 Op. Cit. P. 86.55 Op. Cit. P. 86-91.


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que los pensionados son una carga familiar y social sin que hagan apor-te alguno a la producción de la sociedad y a las culturas de una nación, se coincide a plenitud con los adversarios del sistema de seguridad so-cial estatal y del magisterio.

El cuadro siguiente muestra la evolución de las sumas reconocidas a los educadores por pago de pensiones y el aporte de la “cuota obrera” correspondiente, entre 1972 y 1979, incluyendo a los docentes pensio-nados. Hasta 1974 el magisterio pagó cuotas por un 59.4%; es decir 25.66% de más en la cotización de ley, según el Art. 17. En 1975, el porcentaje superó la cuota legal en 9.26%. Entre 1976 y 1979 cotizó de más, en promedio, 13.44%. Esos aportes decrecen a partir de 1975 debido a que el 5% de la cuota de los jubilados se sacó del fondo general para destinarla a gastos administrativos de la Institución. A raíz de ese cambio, se redujo también la diferencia con respecto al 33.33%, pero en todos los años siguientes superó el porcentaje del aporte al fondo tripartito.

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIOPAGO DE PENSIONES Y APORTE DE BENEFICIARIOS

AÑO No.PENS. PAGOS APORTES % CUOTA DIF. / miles miles TRABAJ. 33.33%

1972 4225 33286 17403 52.28 18.95 1973 4443 40376 23948 59.31 25.98 1974 4761 51172 33454 65.38 32.05 1975 5133 83637 35623 42.59 9.26 1976 5448 109093 49145 45.05 11.72 1977 5770 131286 63890 48.66 15.33 1978 6237 162995 78468 48.14 14.81 1979* 6446 200505 93191 45.26 11.93

DIF/33.3% = Diferencia entre pagos y aportes sobre la cuota obrera*No incluye pagos de períodos anteriores. Pendientes al 30-11-79.Fuente. Tiempo Actual. Año IV. No. 15. Febrero 1980. P. 168. La última columna es un agregado del autor del libro.

“Durante el año 1980 el gasto por pago de pensiones alcanzó ¢259.179.675 financiado así: el gobierno, 5.49%, contribuyentes 41.99%, patronos privados el 2.52%. Si bien la Junta de Jubilaciones y Pensiones del Magisterio resuelve y administra el beneficio, éste es cancelado direc-tamente por el gobierno a cada pensionado o sucesor, complementando


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con su aporte el de los educadores. Así que la distribución igualitaria del financiamiento no se da en la realidad.

Es notable el hecho de que, aun cuando el aporte de los educadores ha excedido su límite de 33.3% de contribución a la cuantía total, ese ex-cedente no forma un fondo de reserva, ni hay devolución o reparto (…) De tal modo, se ha de presumir que el Estado, que aún no ha necesitado aportar el total que le asigna la Ley, deberá continuar complementando el gasto por pensiones como caja pagadora, a pesar de que el aporte de los contribuyentes en algún momento llegue a ser inferior al 33.33%, cuestión difícil de determinar ya que la Junta no lleva estadística deta-llada.”56

Otro de los derechos que consiguieron los jubilados y pensionados a partir de 1961 fue el que se les reconociera el pago del aguinaldo, bene-ficio que se generalizó al sector público en 1959. El anexo No. 24 ofrece esa información para el período 1971-1980. Incluye además la evolu-ción de la pensión promedio general. En 1972 el promedio de pensión era de ¢656.54. Asciende a partir de 1975 a la suma de ¢1.430.96, y a ¢6.183.00 en 1982.

La compensación en el porcentaje de alza en la pensión promedio de los educadores se produjo durante los años de mayor pérdida del poder adquisitivo por la inflación y la crisis de 1981-1982. Incidió el efecto positivo de la Ley 6285 del 30 de septiembre de 1978. Esa norma modi-ficó el Art. 4 sobre el cálculo de la pensión. Introdujo, como referente, el promedio de los 36 mejores salarios devengados en los últimos 5 años de servicio, en el caso de la jubilación ordinaria. La extraordinaria, divi-diendo por el salario los años exigidos en la pensión ordinaria. También se reformaron los Art. 10 y 15, permitiendo que se pudiera acumular dos o más derechos de sucesión en una sola persona.

La legislación de este período hasta 1986 contempla la Ley No. 7007 del 5 de octubre de 1985, en el gobierno de Luis Alberto Monge. Esa nor-ma tuvo dos propósitos. Primero, reconoció las prestaciones por auxi-lio de cesantía que se adeudaba a todos los educadores pensionados o jubilados antes de 1973 y que no hubieran recibido el derecho. Para financiarlas, el artículo 3 obligó a la Junta de Pensiones a captar en su

56 Montt D., Jorge. Op. Cit.(1982) Pp. 41-42.


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totalidad una emisión de bonos por casi 17 millones. Mientras éstos se liquidaban, el Art. 4 indicó que “la Junta tomará recursos de sus fondos acumulados del 5% que aportan los pensionados del Magisterio”.57

“Segundo, modificó el Art. 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda No. 148 del 23 de agosto de 1943. Esa norma daba derecho a los funciona-rios de acogerse a jubilación con el sueldo promedio devengado para la institución, si hubieran servido más treinta años y tuviera cincuenta años de edad. Si hubieran servido menos de treinta, pero más de diez, la pensión será proporcional al número de años servidos. Los diputados y los ex-diputados podían quedar excluidos de dicho régimen de Hacien-da, si así lo comunicaran al Directorio de la Asamblea.

La norma dio la oportunidad a los diputados para pensionarse con el sueldo promedio devengado en los últimos cinco años al servicio de la Administración Pública, y en ningún caso, el monto podrá ser menor de ¢10.000. Los años de diputación se computarían junto con los otros años servidos para la Administración pública, de modo que se pudieran demostrar diez años de servicio como mínimo.

El derecho se otorgó también a quienes hubieran servido en los poderes del Estado, incluidos los vicepresidentes y los viceministros; siempre que no estén en ningún régimen y que hayan servido por lo menos diez años para la Administración Pública. Se incluyen aquí los exministros y exviceministros que sirvieron como Secretario y Subsecretario de Esta-do. Los cónyuges sobrevivientes de los mencionados exfuncionarios y las hijas no casadas o inválidas tendrán el mismo derecho.

Algunos diputados, ministros, ex-viceministros y otros funcionarios del servicio exterior, se pensionaron con el sistema del magisterio nacional porque cotizaron para ese fondo, antes de servir en esos puestos polí-ticos. Pero, además, esta ley No. 7007 autorizó aumentar anualmente un 30% sobre la pensión que tenía en ese momento un exdiputado. Si se analiza los aumentos anuales para los trabajadores del sector público y privado en el momento de la promulgación de esa ley, las sumas no pasaban del 7% anual; lo que significa, que el fondo de pensiones del magisterio nacional, tenía que hacer erogaciones altas, que no era posi-ble pagarle a un humilde educador en 1985, además de que no estaban

57 Asamblea Legislativa. Leyes y Decretos. Ley No. 7007. 1985. P. 153.


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sujetas a años de servicios y con un tope igual al salario de un diputado activo en ese momento.”58

La norma anterior halló otro soporte en la Ley No. 7040 del 25-4-1986. Indica que solamente podrán recibir como pensión un monto igual al último salario devengado los servidores públicos que coticen para un régimen que así lo establezca, siempre que hayan laborado en el último cargo por un período consecutivo de 4 años (sic). En los demás casos podrá recibir una pensión no mayor que el salario que devengue un diputado.

En el sistema de jubilaciones y pensiones del magisterio no hay certi-dumbre documentada acerca de privilegios de ese tipo para contribu-yente alguno. La Ley 2248 otorgó a maestros y profesores el derecho de reconocimiento del tiempo de servicio como diputados propietarios o suplentes, con base en el artículo 116 del Código de Educación de 1944. Tal es el antecedente más remoto constatado.

En 1946 el diputado Manuel Monge solicitó información acerca del por-centaje que debía cotizar y el trámite de pago. La Junta le explicó “que hiciera el depósito en el Banco de Costa Rica, en la cuenta Fondo de Pensiones del Magisterio, por una suma equivalente al 5% de su último sueldo devengado mensualmente como maestro de instrucción pública, y por todo el tiempo que hubiere prestado servicios como diputado, a fin de que se le tome en cuenta ese tiempo para efectos de pensión.”59

Un día antes de que José Figueres Ferrer se levantara en armas, el Presidente Teodoro Picado M. Exministro de Educación, solicitó el re-conocimiento de años de servicio y que le fijaran el monto de la pensión, como diputado y Presidente.60 Diez años después en 1959, el diputado Francisco Rojas Tenorio solicitó y obtuvo de la Junta el derecho de inclusión en la lista de maestros pensionados. Al cabo de ocho días pidió un reajuste de pensión.61 La Junta dispuso que, al calcular el tiempo servido por un educador como diputado “se le asignará el sueldo del cargo inmediato anterior que haya desempeñado en educación”.62 En

58 Lemaitre Z., Heiner. Op. Cit. 2001.Sección II. Pp. 152-154.59 JPJMN. Actas. Sesión No. 2. 25-3-1946. Pp. 146-147.60 Op. Cit. Sesión del 11 de marzo de 1948.61 Op. Cit. Sesión 10 del 13-3-1959. P. 265. Sesión 13 del 23-3-1959. P. 274.62 Op. Cit. Sesión 19 del 27-4-1959. P. 291.


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1961 la Ley 2841 reconoció, como tiempo computable al período de ley, un mínimo de diez años de servicio en el Estado con anterioridad al ingreso o reingreso al servicio docente.

Las revaloraciones de la pensión de los educadores constituyen otro beneficio que fue objeto de atención durante estos años. El derecho ad-quirido remonta al Art. 13 de la ley de 1958 y las reformas de los años 59-61. Entre 1958 y 1972 hubo seis reajustes mediante decretos ejecuti-vos o reforma legislativa. En unos años, por recalificación de categorías y puestos en el escalafón del Servicio Civil; después por respeto a la Ley de Carrera Docente. A partir de la crisis de 1971 (Anexo No. 25) se toma en cuenta, el alza en los precios de algunos bienes de consumo mínimo. Hasta 1974 el pago se hizo con cargo al presupuesto nacional. Después, los gobiernos trasladaron esas erogaciones al fondo de jubila-ciones y pensiones.

La Junta estimó que “gracias a la Ley 5639 de 1974, 5.700 pensionados recibieron por reajustes la suma de 58 millones entre 1975 y 1977.63 Asimismo, que la ley 6285, al modificar el cálculo del monto de la pen-sión en 1978, favoreció a 4.195 pensionados. Los no favorecidos fueron 1.900 a octubre del 78. No les favorece porque al momento tenían los sueldos congelados, sin aumentos. A esa fecha había 6.095 jubilados y pensionados. Benefició a un 68.83%. A los no favorecidos se demanda algún tipo de compensación. El reajuste costará ¢18 millones al año. Se incluirá en planillas en agosto de 1979. Se ha solicitado a Hacienda un presupuesto extraordinario de ¢8 millones para hacerlo efectivo. A partir de septiembre habrá un nuevo ajuste de ¢200 colones por revalo-ración de puestos que eleva la planilla en ¢17.2 millones.”64

En segundo lugar, alertó sobre la incidencia de las revaloraciones en fondo tripartito y en relación con el superávit en la cotización de los educadores activos. El cuadro siguiente refleja una tendencia del fe-nómeno, aunque las observaciones que se agregan a la estadística no ponderan el efecto que produjo el hecho de haber agregado a la ley el Art. 29.

63 JPMN. Tiempo Actual. Año II. No. VI. Noviembre. 1977. P. 103.64 Op. Cit. Año III. No. XI. Febrero. 1979. P. 131. Op. Cit. Año III. No. XII. Mayo 1979.

P 143.


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JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIOINCIDENCIA DE AUMENTOS SOBRE EL EXCESO PAGADO

1975 1976 1977 1978 1979

Aportes por ley 33.33 % 33.33 % 33.33 % 33.33 % 33.33% Aportes de activos 42.59 45.05 48.66 48.14 45.26 Superávit 9.26 11.72 15.33 14.81 11.93 Incidencia de los aumentos / exceso 419.07 183.07 103.15 50.48 53.79

Fuente: Revista Tiempo Actual. Año IV. No. 15. Febrero 1980. P. 165

“Observaciones. El monto aportado en exceso los años 1975, 76 y 77 fue insuficiente para cubrir el total de los aumentos concedidos. En 1978 se produjo un sobrante de ¢11.9 millones y se estima que 1979, en ¢24.7 millones. Si se acumulan las diferencias entre esos años, resulta un déficit de ¢12.6 millones. Los aumentos se originan en las leyes 5149 de 18-12-1972 y 5639, Art. 1, 3 y 29; y 6285 del 26-10-78”.

Entre 1980 y 1985 se reajustaron las pensiones tomando en cuenta las fijaciones semestrales de salarios con base en la canasta básica en el mis-mo lapso, medida que introdujo el gobierno de Carazo Odio. En 1986 se reconocieron ajustes a los jubilados de educación superior con base en los acuerdos de convenciones colectivas. Además la Procuraduría General dispuso que las revaloraciones se aplicaran a la base salarial, tomando en cuenta categoría, cargo o empleo que generó la jubilación; lo cual incluye las anualidades.65 Sin embargo, como ya se señaló, la Ley 7028 había eliminado las revaloraciones por categoría y cargo profesio-nal; las consideró sólo por aumento en el costo de vida.

No obstante, el Departamento Financiero de la Junta hace la siguiente aclaración en el presupuesto de 1980. “Durante el período 1975-1985 los beneficiarios han dejado de cubrir del 33.3% de Ley, la suma de ¢75.376.601 para el pago de pensiones. Por otra parte los reajustes no han podido ser cubiertos por los excesos aportados en los años 1975-1981 y en el período total queda una diferencia, no cubierta por los excesos, de ¢727.873.744.” 66

65 Lobo Q. y García V. Op. Cit. Pp. 72-73. Remiten a los pronunciamientos Nos. C221-87 del 5-11-87; C42-88 del 18-2-88; y C134-88 del 12-12-88

66 JPJMN. Sinóptico…Tomo I. 1995. Presupuesto de 1980. P. 9.


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B. POLÉMICA SOBRE LA LEY No. 7028

El magisterio insertó el derecho a la jubilación y la pensión en los conte-nidos de sus diferencias gremiales entre mediados de 1984 y principios de 1985. Ello no ocurría desde 1974. El proceso de discusión duró once meses. Puso de manifiesto distintos criterios entre los educadores pen-sionados como en los docentes activos, acerca del proyecto de la Ley No. 7028 del 23 de abril de 1986.

Los jubilados se agruparon en el Frente Nacional de Educadores Pen-sionados, FRENEP. Los activos, por un lado, en el sector de secunda-ria articulado en la APSE; y por otro, en el de maestros y maestras en mayoría afiliados a la ANDE. Otras organizaciones, como el Sindicato de Trabajadores de la Universidad de Costa Rica, el Sindicato de Edu-cadores Costarricenses y la Federación de Trabajadores de Educación Superior, terciaron en la reforma a los artículos para lograr participa-ción en la integración de la Junta Directiva de la institución.

El proyecto de reformas a la Ley No. 2248 fue tratado en el Congreso Ordinario No. 41 de los afiliados a la ANDE celebrado el 24 y 25 de octubre de 1984. El plenario del evento acordó designar una comisión integrada por miembros del magisterio y de la Junta de Pensiones y Jubilaciones. En la comisión hubo dos dictámenes.

El de minoría fue suscrito el 31 de mayo de 1984 por Ramiro Aráuz Aguilar y Juanita Jenic Cubero. El informe da cuenta de que el pro-yecto fue redactado por representantes de COLYPRO, APSE, ANDE, entidades gremiales y sindicales y asociados observadores. Se distribuyó entre filiales de ANDE, entidades magisteriales, delegados al Congreso No. 41 y se solicitó opinión de las bases. El texto circuló desde febrero y la Secretaria General de ANDE, presidida por William Mora Blanco, recomendó un plazo para sugerencias, hasta mediados de mayo. Afirma que tuvieron el apoyo de “todas las filiales de pensionados de la Pro-vincia de Cartago”.67 El dictamen de minoría se aprobó en el Congreso No. 42 de la ANDE en octubre de 1985 y fue el texto que se envió a la Asamblea Legislativa.

67 Asamblea Legislativa. Expediente 10125. 1986. P. 160.


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El dictamen de mayoría fue suscrito el 9 de mayo de 1984 por los pro-fesores Edwin Murillo Cartín, Jimmy Vindas Chaves y Jorge Agüero Quesada. Indican que “a partir de la consideración del Art. 17 la co-misión se dividió en dos fracciones. Continuamos reuniéndonos para hallar puntos de coincidencia y para la discusión de artículos nuevos. Esta es la razón que nos asiste para rendir dictamen de mayoría”. 68 El documento no fue discutido en el Congreso de la ANDE porque los dictaminadores lo enviaron por separado a consideración de los diputa-dos. Ambos proyectos presentan diferencias de contenido.

Hubo además un tercer proyecto. El 21 de octubre de 1985 Guido Sán-chez Fernández, Secretario General de FRENEP, Hernán Zavaleta Furtado, Secretario General de APSE, María L. Lindo W., Presidenta de ADEP, Luis Ricardo García del SEC y Porfirio Castillo Martínez, Secretario General de SINATO, solicitaron a la Comisión de Asun-tos Sociales, presidida por la diputada María Lidia Sánchez Valverde, que hiciera una nueva presentación de mociones al proyecto FRENEP. Afirman contar con apoyo del diputado Dr. Manuel Francisco Rojas Chaves y aclaran: “las recomendaciones sugerían la conveniencia de que entráramos en diálogo con la ANDE para que tratáramos de po-nernos de acuerdo en la presentación de un solo proyecto pero lamenta-blemente esa Asociación está cerrada a toda conversación”.69

La ADEP suscribió el proyecto de FRENEP por acuerdo de Junta Directiva del 3 de septiembre de 1985, suscrito por María Luisa Lindo Wallace, Presidenta, y por Gladys Arce de Barquero, Secretaria Gene-ral. Consideran que el proyecto de FRENEP “recoge un viejo anhelo de la Asociación por el que lucharon muy distinguidos asociados. La obligación para los jubilados de seguir cotizando para el fondo de pen-siones es un odioso gravamen a todas luces inaceptable e injusto”70. El proyecto de FRENEP fue apoyado mediante cartas que enviaron a la Asamblea Legislativa los profesores del Liceo diurno de Costa Rica,

68 Op. Cit. P. 161-163.69 Op. Cit. P. 137. Solicitaron audiencias a la Comisión de Asuntos Sociales: por ASPRO-

FU el Dr. Manuel Alberlto Sandí M., Presidente. Por SINDEU, la Dra. Marielos Giralt Bermúdez y Gonzalo Dobles. Margarita Castro Lépiz por la Junta de Pensiones y Jubi-laciones del Magisterio. De FETRAES, Luis Gerardo Araya Aguilar. Heriberto Patiño Reyes, Edgar Mayorga Umaña y Carlos Sequeiro Sequeira por FRENEP. Luis Ricardo García Vargas y Rodrigo Aguilar Arce por el SEC (P. 134).

70 Op. Cit. P. 120.


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Liceo San José, Liceo José María Castro Madriz. En total 96 firmas de consentimiento para modificar el proyecto que presentó la ANDE.71

Los educadores coinciden en que la Ley 2248 requiere una reforma integral con el fin de que responda a los nuevos problemas que enfrenta el magisterio a raíz de los cambios sociales y económicos de los últi-mos años. Estiman que debido a la inflación, cientos de personas con derecho a pensionarse no se han acogido a la jubilación por la pérdida salarial que ello representaría, la cual estiman en ¢2.000 colones.

“Con la crisis que golpeó y sigue golpeando a la clase media y baja con-virtiendo así a la primera en clase pobre y arrinconando a la segunda en el callejón de la miseria, nuestra moneda ha perdido el valor adquisitivo y no exageramos si se toma en cuenta que un educador que, siendo Supervisor de Escuelas se acogió a la jubilación en 1978, devengaba ¢3.440, equivalente a $400, esa misma persona en 1983 devengó ¢8.172 que es igual a $189.45. Quítese a esa suma las deducciones y ¿Cuánto recibe?

La reforma debe abrir paso a la justicia social que, hoy por hoy, es uno de los más fuertes bastiones de la democracia. No se busca hacer de la ley un privilegio. El fin que se persigue es cerrar brecha; acortar un poco las distancias que separan a nuestro sistema de jubilaciones y pen-siones de otros (…) y hacer del nuestro un sistema justo en beneficio de la paz social y de la vigencia de los Derechos Humanos.”72

La propuesta de ley que suscitó la división responde al trasfondo de cri-sis económica que motivó la presentación de los proyectos de reforma a la Ley 2248; en particular los cambios que se aprobaron en los artículos 13, del número 17 al 24, y al artículo 29. Este último había sido agrega-do a la ley original de 1958, en la Ley No. 5639 de 1974. Contiene dos aspectos: el parámetro salarial para el reajuste y la forma de pagarlo. Los artículos 13 y 29 afectan el procedimiento de cálculo del beneficio, el cual se estipula en el Art.4 aunque no necesariamente en correspon-dencia directa con aquellos.

71 Op. Cit. Pp. 300-309.72 Op. Cit. P. 161-163.


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Los artículos 13, 4 y 29 responden a un fenómeno particular que se de-riva del estado de la jubilación, cual es, la situación de los pensionados en la sociedad al retirarse del mercado laboral. A diferencia de las lu-chas por el salario, el estado personal y familiar creado por el deterioro económico de la cuantía de la pensión ordinaria o extraordinaria care-ce de contraparte en términos de relaciones contractuales económicas y del conflicto judicial. Las iniciativas de revaloración y ajustes en el monto de la pensión apelan más a los valores de solidaridad, equidad y justicia social, que a derechos específicos, salvo los que contempla la legislación sobre jubilaciones y pensiones. En el caso de la población activa, el reclamo sobre pensiones se sustenta en el principio de preven-ción de la seguridad social y las perspectivas de devaluación por efecto de la inflación.

De ahí –una vez más– la importancia histórica del Art. 13 de la Ley 2248 que estableció una pensión mínima extraordinaria por una suma equivalente al valor actualizado en 1958 de los sueldos que fijó la Ley de Salarios No. 1903 del 13 de julio de 1955. En consecuencia, a partir de 1958 se instauró un patrón de reconocimiento de la cuantía de la pensión por parte del Estado, que se convirtió en norma de derecho con carácter retroactivo, colateral al ajuste legal de los salarios de los edu-cadores activos fijados en un determinado momento. Pero en la legisla-ción anterior, el Art. 13 siempre hace referencia al monto mínimo de la pensión ordinaria o extraordinaria. La cuantía por reajustes se reguló por lo general mediante transitorios a la Ley y se pagaban del presu-puesto nacional, hasta que se introdujo el artículo 29, en el año 1974.

De manera que fue en el contexto de las depresiones 1973-1975 y 1979-1983 que los jubilados percibieron en términos reivindicativos la ero-sión de la pensión. Así lo expresaron en forma notoria a través de la ADEP, del directorio de la Junta de Pensiones o de las filiales de pen-sionados de las organizaciones. Ello se aprecia en 1974, 1977, 1978 y 1986. En 1986 hubo otro elemento que incidió para reformar la Ley 2258: la proximidad del derecho a jubilación ordinaria para todos los educadores que habían ingresado al servicio después de 1958 y por lo tanto, estaban protegidos por la Ley No. 2248 y sus modificaciones.

El Art. 13 estableció en 1986 que “en ningún caso habrá pensiones o jubilaciones por una suma inferior al monto que fije la Ley de Salarios de la Administración Pública. Las que a la presente fecha fueren meno-


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res, serán reajustadas de oficio.”73 Por su parte el Art. 29 dispuso que la mejoría del derecho de jubilación se hará en la misma cantidad –no en el mismo porcentaje, como se indica en normas anteriores– que el aumento salarial por costo de vida o revaloración de puestos. Pero con relación a la forma de pagarlo, dispuso que “se destinará la aportación referida en el Art. 17 de esta ley”.74 Es decir, del fondo general triparti-to, excluida la cuota del 5% que pagaban los jubilados.

Otros artículos del proyecto de reformas no provocaron diferencias entre los jubilados, los profesores y la ANDE. “En realidad, son los artículos 17 y 18 la causa de los dos dictámenes de la Comisión. El 17 porque se pretendía que los jubilados y pensionados no aparecieran contribuyendo para el 33,33% a que se refiere el inciso a). El 18 porque la minoría desea que los jubilados y pensionados del régimen coticemos con el 5X1000. Nosotros, la mayoría estamos convencidos de que debe-mos cotizar con el 5%, como siempre lo hemos hecho (…) Al mantener el inciso a) del Art. 17 en su parte esencial, solo estamos cumpliendo con un contrato con el Gobierno.

Cuando en 1974, en el mes de diciembre, se le buscaba contenido eco-nómico al Art. 29 para poderlo pasar en la Asamblea Legislativa se re-currió al 5% de los servidores activos y de los jubilados y pensionados (sic) que reciben el beneficio del sistema. De esto puede dar fe el Lic. Roberto Losilla Gamboa, entonces diputado, el Prof. Carlos Herrera Murillo quien era secretario General de ANDE, la profesora María Cristina Rivera Araya, entonces Presidente de la Filial de Pensionados de ANDE y otros que allí estuvimos.

Fue un contrato que en aquel momento se calificaba como tácito; pero sancionada la Ley por el Presidente de la República, pasó a ser un con-trato escrito que como parte del mismo debemos cumplir, si queremos exigir al gobierno el pago de los reajustes automáticos consagrados en el Art. 29. Quienes con numeritos tratan de convencer para que el cinco por ciento sea sustituido por el 5x1000, se olvidan de que no siempre los números son reales (…)

73 Op. Cit. Ley 7028. La ley anterior, número 6140 de 1977, no hace explícito un referente de aumento salarial.

74 Op. Cit. P. 668.


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En consecuencia, proponen la siguiente redacción para el artículo 17. “En el caso de la cuota o aporte para el pago de los reajustes a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, la misma la fijará ésta pudiendo aportar cuando se hiciere necesario un máximo de 60% de las cuotas mensuales”.75

Para el pago de las dietas de los miembros de la Junta y de los salarios, los servidores y los jubilados y pensionados del sistema aportarán el 1x1000 de sus dotaciones ordinarias y extraordinarias, no así del agui-naldo. El artículo 21 quedaría igual que como lo propone FRENEP. “A este artículo así como al artículo 17 y al 19 debemos nuestra actitud de defensa de la cuota del 5%”.76 En cuanto al Art. 21 que se refiere a la formación del fondo de jubilaciones, FRENEP propone mantenerlo tal como fue redactado en 1958, aclarando en el inciso 4, en lugar de ingre-sos, los intereses que se obtuvieran por cualquier otro concepto.77

“Para el caso recurrimos al dictamen negativo publicado en la Gaceta No. 173 del 12 de septiembre de 1978, firmado por varios educadores diputados a la Asamblea, entre ellos Yolanda Calderón Sandí, Alicia Vega Rojas, Claudio Sánchez Fernández y Armando Aráuz Aguilar, quienes señalan las siguientes consecuencias si se suprime el 5%: a) Po-dría afectar en el futuro el pago de reajustes de sus beneficios, cuando sea preciso recurrir al fondo de reserva para financiar los reajustes”; b) La reforma de la Ley 5639 del 9 de diciembre de 1974, “que vino a crear el sistema de reajustes de pensiones, consistió en destinar el superávit de la cuota de los educadores activos al pago de tales reajustes a cambio de que el 5% a cargo de los pensionados cumpla con el pago de las die-tas, salarios y demás gastos de la Junta Administrativa.” 78

No era la primera vez que el Art. 17 (en relación con los siguientes del 18 al 23, y después de 1974 en relación con el Art. 29) creaba molestias entre los educadores activos y los pensionados. La cita anterior aclara, asimismo, cómo en 1974 hubo consentimiento con el gobierno para que introdujera el Art. 29 en la Ley 2248. Mediante esa norma el Estado trasladó a los educadores activos y jubilados la carga de financiar el au-

75 Asamblea Legislativa. Op. Cit. P. 162.76 Op. Cit. P. 163.77 Op. Cit. P. 124.78 Op. Cit. P. 163.


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mento de las pensiones; pagar dietas, salarios y gastos administrativos; y delegó en la Junta la obligación de mejorar los derechos de jubilación en los mismos porcentajes que los salarios.

La cotización del 5% del fondo tripartito de los pensionados se destinó para que la Junta pudiera cumplir con sus funciones. En adelante el superávit del fondo se obtendría sólo de las cuotas de los educadores activos, y se destinó al fondo de reserva para inversiones condicionadas por el mismo Estado. Pero los educadores jubilados pensaban que, tal como lo contempla originalmente el Art. 17, algún día la capitalización con el fondo de jubilaciones y el fondo de reserva podría servir para de-jar de pagar la cuota del 5% del fondo tripartito general, destinándose la deducción del 1x1000 para el pago de los ingresos y gastos que requería el funcionamiento de la institución magisterial.

Así lo expresa en 1986 la Junta Directiva de ADEP. “La supresión de la deducción del 5% sobre las pensiones y jubilaciones, en nada afectará el sistema de ajustes a las mismas, toda vez que este sistema se origina en un mandato de la ley que el gobierno de la República debe cumplir, aunque las cuotas que pagan los educadores en servicio no produzcan superávit, como ha venido sucediendo a partir de 1982 (…)

Por otra parte, la Junta no sufrirá mengua en los ingresos que requiere para la única función con que fue creada, o sea la administración del sistema, con vista de que el 5% que pagan los pensionados se sustituye con un 5x1000 que pagarán todos, jubilados y activos, y con las econo-mías que se lograrán al quedar suprimidos también todos los programas y actividades que, al margen de la ley, viene realizando y que no cons-tituyen funciones de un régimen de pensiones”.79 Acordaron enviar el acuerdo a la Comisión de Asuntos Sociales de la Asamblea y a todas las filiales de la ADEP.

La Junta había dado a conocer su posición sobre el tema en varios nú-meros de la Revista Tiempo Actual que publicó con ese objetivo, entre 1976 y 1982. En 1986 la revista ya no se edita; pero la discrepancia es en esencia la misma, aunque el año sea diferente.

79 Op. Cit. P. 120.


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El directorio reconoce que elaboró el proyecto que incluyó el Art. 29; y lo justificó ante el Ministerio de Hacienda, la Oficina de Planificación, la Contraloría y la Asamblea Legislativa. Lo aprecia como “el logro más importante después de la aprobación de la Ley 2248”.80 Cuando, a me-diados de 1977, la Asamblea General Anual de Pensionados de ADEP aprobó un proyecto que envió a la Asamblea para derogar el Art. 29, la Junta lo descalificó. Consideró que “La ADEP no puede arrogarse el derecho de decidir por las seis restantes entidades que conforman la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio.” 81

En otra edición, la Junta hizo esta declaración. “Cabe aclarar que ni las cuotas del magisterio activo y pensionado, ni menos aún los superávit de las mismas fueron entregados a esta Junta por el Ministerio de Ha-cienda. No fue sino hasta que se promulgó la Ley 5639 del 9-12-74, que la Junta comenzó a percibir directamente los primeros ingresos: el 5% de los pensionados y la Ley No. 6140 del 17 de noviembre de de 1977 lo asignó a la Junta para su administración (…)

De conformidad con el Art. 29 de la Ley 5639, el 5% de los pensionados dejó de formar parte del fondo de Jubilaciones y Pensiones y de las in-versiones que en los artículos 19, 20 y 21 se mencionan. Como el exce-dente de la cuota del magisterio activo, que es lo que daba origen a esas inversiones, se destinó por virtud de aquella ley al pago de los reajustes de pensiones del Art. 29, los términos “reservas” e “inversiones” se va-ciaron de contenido, lo que hace necesario que la disposición de ese 5%, que es de y para los pensionados, no quede sujeta a las condiciones de una inversión inexistente y que se refería al excedente dicho.” 82

La Junta explicó que el Art. 29 le había permitido administrar dos fuentes de recursos. Por un lado, el superávit de las cuotas de los edu-cadores activos. Por otro, el 5% de la cotización de los pensionados. Concluyen: “1) La ley es el instrumento que autoriza el pago del aludi-do 5% de los pensionados. 2) El Art. 29 destina el superávit del 5% de los educadores activos al pago de aumentos de pensiones. 3) Las otras obligaciones deben ser atendidas con el pago del 5% de los pensionados y no con el 1x1000 del fondo administrativo, –¢116.000– suma que hoy

80 JPJMN. Revista Tiempo Actual. Año I. No. 1. Agosto. 1976: 139.81 Op. Cit. Año II. No. 6. Noviembre. 1977. Pp. 103-104.82 Op. Cit. Año III. No. 10. Noviembre. 1978. P. 146.


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no es significativa. Se trata de un equilibrio financiero que estableció la Ley. 83

En cuanto a los educadores activos, con el 1x1000 y con ayuda inter-nacional, la Junta les edita la Revista Tiempo Actual y ha fundado el Centro Complementario de Educación. 84 El Fondo Administrativo del 1x1000 pasó de la Ley de Presupuesto norma 25, a la Ley Constitutiva de la Junta, porque es lo propio que así sea.” 85

El artículo 20 de la Ley 7028 estableció la creación “de un fondo de re-serva derivado de la deducción de un 5x1000 de los salarios y pensiones de los beneficiarios del régimen” para destinarlo a inversiones financie-ras en proyectos rentables de créditos personales, institucionales y en vivienda para necesidades de los pensionados. Por lo tanto, durante al-gún tiempo los educadores cotizaron con el 6x1000 de sus salarios para el fondo de reserva. En 1987, la Ley de Presupuesto No. 7055, dispuso que para efectos de gastos administrativos se destinaría un 2x1000 del 5x1000 contemplado en la Ley 7028. El 3/1000 restante se destinaría al fondo de reserva.86

La Junta publicó los artículos de la Ley 2248 que daban fundamento a la decisión de extraer del fondo de jubilaciones y pensiones la cotiza-ción del 5% de los pensionados, con base en el Art. 29. En agosto de 1978 informa de gestiones para reformar de nuevo la Ley 2248, con el fin de crear con el 5% un fondo de inversiones y beneficios para los pensionados con objetivos de previsión económicos, sociales y cultu-rales.87 El proyecto fue rechazado: primero en la Contraloría, luego en la Asamblea. Proponían “destinar un 3%, del 5%, para adquirir bienes inmuebles y construir el edificio principal y anexos; mantener y desa-rrollar centros de recreación y retiro para pensionados; y para capaci-tación del personal.”88

83 Op. Cit. Año II. No. 6. Noviembre. 1977. P. 106.84 Op. Cit. P. 107.85 Op. Cit. Año III. No. 10. Noviembre. 1978: 146.86 Colección de Leyes y Decretos. Op. Cit. P. 667. Además, Lobo Quesada, María Fernan-

da e Irma García Villalobos. El régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional en el período 1975-1988. Modificaciones mediante las Leyes 6997 del 14-9-85 y 7028 del 23-4-1986. Tesis UCR. Facultad de Economía. San José. 1990.

87 Op. Cit. Año III. No. 9. Agosto. 1978. P. 127-128.88 Op. Cit. P. 189. Puede consultarse además, Año III. No.12. mayo 1979: 143. Año V. No.

18. Noviembre. 1980: 153; Año VII. No. 25. Agosto 1982: 119-125.


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La ausencia de consenso entre la ANDE y un importante sector de pro-fesores de secundaria y de educadores jubilados fue el rasgo organizati-vo relevante de la aprobación de la Ley No. 7028 que fue firmada por el Poder Ejecutivo el 23 de abril de 1986. Influyó el contexto de inflación que afectó el costo de vida y devaluó las jubilaciones. Las discrepancias venían acentuándose con buena dosis ideológica desde la crisis del Par-tido Liberación Nacional que afloró entre 1968 y 1978. Las disidencias y rupturas llevaron también al triunfo del Lic. Rodrigo Carazo Odio con el Partido Renovación y la alianza que tomó el nombre de Unidad Socialcristiana; aditivo que alimentó las diferencias ideológicas y parti-distas entre los grupos sociales y en el magisterio.

La revolución en Centroamérica, la derrota de la dictadura en Nica-ragua y la depresión económica abrieron, además, la inestabilidad gu-bernamental que repercutió con mayor fuerza entre los educadores por su condición de intelectuales y funcionarios del Estado. Desde 1981 la sociedad vivió un proceso de polarización política e ideológica en torno a la guerra civil nicaragüense atizado por la empresa de periódicos La Nación y por otros medios de prensa más baratos. Al tema de la revo-lución se agregó la crítica periodística al protagonismo del Presidente Carazo Odio; a su modo de ejercer el poder por decretos, ante la opo-sición de la Asamblea Legislativa, como a su enfoque proteccionista de la economía frente a propuestas de ajustes estructurales condicionados por el Fondo Monetario.

El proceso electoral de 1982; la agitación social de campesinos en preca-rio, agricultores, obreros bananeros, educadores y empleados públicos durante los cuatro años de gobierno de Luis Alberto Monge; los proce-sos de unidad dentro del movimiento sindical y de partidos políticos de izquierda alrededor de Pueblo Unido; o la continuidad de la guerra en Nicaragua, esta vez contra el gobierno del Frente Sandinista, no eran clima propiciatorio de consensos entre las posiciones sindicales y los objetivos asociativos que imperaban dentro del magisterio. Los sindi-catos de la educación, en la Universidad y en los liceos, habían tomado algún auge desde comienzos de la década del setenta, en abierta crítica y disputas por la afiliación de asociados con la Asociación Nacional de Educadores.

La Asamblea Legislativa recibió el 10 de mayo de 1985 el proyecto de la ANDE y de la Junta de Pensiones para reformar la Ley 2248. El 29


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de abril de 1986 lo presentaron a plenario los diputados Rodrigo Mora Alfaro, Hamilton Ruiz Cascante, Marvin Herrera Araya, Arnoldo Fe-rreto Segura, Guillermo Malavassi Vargas, Jimmy Zúñiga Noguera, Oscar Aguilar Bulgarelli, Edgar Víquez Víquez, María Lidia Sánchez, Odette Héctor Marín y José Roberto Rodríguez Quesada.89

El Presidente Luis Alberto Monge lo refrendó una semana antes que el Dr. Oscar Arias Sánchez asumiera el nuevo gobierno. Las organiza-ciones ADEP, APSE y FRENEP no lograron sus objetivos legales, a pesar de que los estimaban como derecho legítimo. La crisis también afectaba al fisco y la fórmula ideada 12 años antes, durante la crisis de 1973-1975, satisfacía la exigencia del Fondo Monetario, de contención del gasto público.

III. NUEVA POLÍTICA ADMINISTRATIVA

Los fines y objetivos de la institución trascienden los enunciados de los artículos 14 y 15 de la Ley 2248 y sus reformas. Esas normas se refieren a la Junta Directiva, a sus organismos de dirección y a los procesos de trabajo que exige la atención a los educadores. Los fines postulan su ra-zón de ser, cual es, defender y desarrollar el derecho de los educadores al seguro de invalidez, vejez y muerte, y diseñar el futuro de la seguri-dad social magisterial. Ayer y hoy, ese ha sido el horizonte. Conocer el pasado y presente de la Junta de Pensiones es auscultar su desarrollo para ir al encuentro de su identidad social.

La segunda fase de transformaciones en la administración del sistema de jubilaciones y pensiones del magisterio se produjo después de 1975. En 1970 la institución se separó de la tutela del Ministerio de Educa-ción, por ley No. 4701 del 28 de diciembre de 1970.90 Dos años después, la Ley 5149 le otorgó personería jurídica. En los quince años poste-riores, el directorio se preocupó por darle a la Junta un perfil social y cultural de identidad, que se basaba más en atender los derechos de los afiliados, que en promover una institución con fisonomía económica y administrativa moderna. Este objetivo no era viable entonces.

89 Asamblea Legislativa. Expediente 10125. 1986. P. 4 y 19.90 Conejo Salas, Karina. Imagen corporativa que el cliente interno y los pensionados del

RTR poseen de la JPJMN como institución de seguridad social. Tesis. Universidad Latina de C. R. San José. 2002. P. 3.


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Hacia 1975 la mitad del personal contratado trabajaba en el Centro de Integración y Educación; los restantes en funciones de silla y escritorio. El Centro se dividía en un Departamento de Divulgación y otro de Documentación. El personal del Centro daba a conocer entre los edu-cadores el trabajo que realizaba la Junta, desde 1976, por medio de la Revista Tiempo Actual. Con anterioridad, por medio de visitas directas a las organizaciones gremiales, a sus filiales y, en ocasiones, a algunas escuelas y liceos.

“Como regla general, el trabajador de la educación no conocía la exis-tencia de la Junta, sino que cuando creía haber cumplido con los requi-sitos para la pensión se presentaba a solicitarla. Tampoco era sabedor de la deficiente asignación y administración de los recursos del Fondo de Pensiones que realizaba el Estado, en razón de que únicamente de-ducía la cotización del salario del empleado y lo destinaba a otros ru-bros, más no a una necesaria capitalización”. 91

El cambio institucional vino después de 1975. Irrumpe con el aumento en la población dispuesta a pensionarse, debido al traspaso de muchas personas del seguro de invalidez, vejez y muerte de la Caja al sistema del magisterio; por el mejoramiento del beneficio y en las nuevas formas de calcular la pensión, el reconocimiento de los reajustes y las opciones financieras disponibles para administrar mejor el sistema. A mediados de los ochenta “se comenzó a sentir una fuerte presión económica del fondo de pensiones sobre el erario público y desencadenó un proceso de reforma que culmina en 1991 con la Ley No. 7268”.92

La ola de crecimiento y la inflación del primer tercio de aquella década generaron más trabajo. El número de funcionarios aumentó de 19 en 1978, a 34 en 1980. “Comenzaron las giras a todo el país para dar char-las a los educadores, una iniciativa del director Danilo Arias Bolaños, representante de ADEP.” En 1987 se inició la adecuación de la institu-ción a las novedades administrativas y técnicas: había que aplicar los criterios de racionalidad contable y financiera en el uso de sus recursos. Ese año desaparece el Centro de Divulgación y la publicación de las

91 Op. Cit. P. 11. La autora cita las entrevistas que hizo al ex funcionario, Diego Salazar Castro.

92 Op. Cit. P. 10. Entrevista de la autora al Lic. Humberto Gómez Alfaro. Exasesor legal de la Junta.


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Revistas. El trabajo estaba dividido en los siguientes departamentos: Dirección Ejecutiva, Cálculo, Planillas o Concesión de Derechos, Fi-nanciero con la parte contable, Tesorería y Crédito, Servicios Genera-les, y Archivo. Después la Junta aumentó personal.

También hubo presión sobre la imagen institucional, porque el trámite para otorgar la pensión era engorroso y lento. El expediente se enviaba primero al Ministerio de Trabajo y luego la Junta resolvía si procedía el beneficio para calcularlo, incluirlo en planillas y tramitar el pago por parte del Ministerio de Hacienda. Hasta el año 1995 el pago de pensio-nes y jubilaciones se realizaba por transferencia de fondos a la Direc-ción Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo.93

El Ministerio de Trabajo y su propio desarrollo institucional condi-cionó el cumplimiento de los objetivos administrativos de la Junta. La Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, No. 1860 del 21 de abril de 1955, incluyó al Departamento de Pensiones den-tro de la estructura formal de la institución con el nombre, “Oficina de Jubilaciones y Pensiones”. Fue estructurado como Sección de Pre-vención Social, dependencia de la Dirección de Relaciones Laborales de este Ministerio. En 1971, el artículo No.104 del Decreto Ejecutivo No.1508-TBS del 16 de febrero dictó el Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y esti-puló que la Oficina estaría adscrita a la Oficialía Mayor con carácter de Departamento Nacional de Pensiones. Luego pasó a pertenecer a la Dirección Nacional de Seguridad Social.

“A fines de los 80 esa unidad prácticamente colapsó, con altos índices de trabajo pendiente y un clima organizacional enervante”. A partir de ese momento las “pensiones” se tornaron tema de interés nacional. Para abordarlo se dictó el Decreto Ejecutivo No. 21403 de 22 de junio de 1992 que transformó el Departamento Nacional de Pensiones en Dirección Nacional de Pensiones. El gobierno aumentó los diferentes recursos para hacer frente a la cobertura de jubilaciones y pensiones, y a las competencias y responsabilidades de la época que le fueron asig-nadas al Departamento.94

93 Op. Cit. Pp. 7-11. Montt. D., Jorge. Op. Cit. (1982) P. 47.94 http://www.cesdepu.com/org/mtss.htm.


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La administración de la Junta por objetivos sociales y culturales se en-marca en esas relaciones, hasta 1986. Los directivos eran ante todo aca-démicos humanistas, filósofos de la vida y de los derechos, conciencias cívicas que admiraban las tradiciones y quizás recelaban de los cambios rápidos; más que técnicos o administradores de empresas públicas o privadas. La revista Tiempo Actual retrata esos celos y pujanzas en tiempos de transformaciones culturales y económicas sin precedentes. Ese período administrativo fue criticado ayer; menos apreciado después de que el Estado fue acomodándose a las racionalidades pragmáticas de la economía de mercado mundial. Aquellos valores perseveran en las actitudes profesionales de las generaciones siguientes de directores.

Tiempo Actual estaba bajo la dirección de Enrique Vargas Soto, abo-gado, notario y filósofo. Circulaba cada trimestre. Costaba un colón o –la mayoría de las veces– se regalaba, quizás por falta de una platafor-ma de circulación. El derecho editorial es patrimonio de la Junta. En ocasiones se editó en la Litografía e Imprenta LIL S.A. También en la Imprenta Trejos. Integraban el Consejo Consultivo: Dr. José Alberto Soto Badilla –filósofo de la educación–, Prof. Hernán Arguedas Kat-chenquis, Lic. Wilburg Jiménez Castro, Lic. Armando Aráuz Aguilar, Prof. Carlos Jinesta Muñoz. Después de 10 años el último número, el 38, salió el 10 de noviembre de 1985. Figuran en el Consejo: Profesora Margarita Dobles Rodríguez, Licda. Virginia Sandoval de Fonseca y Prof. Uladislao Gámez.

“Tiempo Actual también aspira a ser una ventana abierta hacia ese hom-bre que quiere, conoce y realiza en la sencillez de la vida ordinaria la aventura humana e histórica del ser”, afirma el Director, en la página 11 del primer número. Los sumarios esbozan temas de interés humanista y de las ciencias sociales. Tópicos bastante caprichosos, desarrollados por las preferencias de los intelectuales que colaboraban: educativos, psicológicos, literarios, del idioma, filosofía existencialista, desarrollo, historia, cívica.

La revista fue un medio para servicio editorial que requerían los pro-fesores universitarios que hacían experiencia con objetivos académicos y laborales, entre otros. En el No. 10, año III de noviembre de 1978 aparece el primer artículo sobre actividades de la Junta de Pensiones y Jubilaciones. A ese tema le dedicó el Consejo la Sección “Proyectos y Beneficios”. El último artículo sobre la administración del sistema de


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jubilaciones y pensiones aparece en el Número 25 año VII, agosto de 1982.95

Otra publicación Zurquí, comenzó a editarse en la Nación el 16 de enero de 1980. La Junta lo concibió como “un Suplemento para que sirva en el aula (…) como estímulo a la superación del magisterio, que debe mantenerse en la línea de que educar es mejorar, y mejorar en un ambiente de libertad y responsabilidad. Los colaboradores son los mis-mos funcionarios del Centro”.96

Las cuatro ediciones anuales de la revista tenían en 1985 un costo men-sual de ¢176.000 cada una. Además, hubo seis ediciones anuales del Boletín Kayak, a ¢120.000 por mes, cada una. El Suplemento Zurquí no tenía costo de edición pues se publicó mediante un convenio con la empresa periodística. Al final, el diario La Nación adquirió el derecho editorial. En 1979 se editaron 3000 ejemplares de Tiempo Actual. A partir del No. XII, 8000. Zurquí se comenzó a publicar cada 15 días. El Suplemento se elaboraba en el Centro de Complementación Educa-tiva.97 En 1985 el presupuesto de publicaciones suma poco más de un millón anual; no se aclara si incluye los gastos de producción intelectual y de administración. Se financian con fondos del 1x1000 aportado por los educadores activos y pensionados –indica el Jefe del Departamento Financiero–, Danilo Castro Cruz.98

El análisis de contenido de esas fuentes escapa a este estudio. Pero es prudente indicar que la revista, el boletín y el suplemento cumplieron funciones cognoscitivas, ideológicas y políticas como casi todos los me-dios de producción y difusión intelectual. Dieron soporte a la idea filo-sófico-política de democracia liberal, percibida como valor casi absolu-to, en aquel orden mundial bipolar. Alentó la creencia en la suprema-cía de la cultura occidental, sin denigrar otras culturas. Complementó objetivos de la enseñanza formal u oficial. Endosó los fines de control y de conducción social de las mentes y conciencias, lo cual era grato a los empresarios del periódico La Nación y a las autoridades del Estado. Después de 1978 esos textos se incorporaron a las producciones del Centro de Complementación Educativa, creado ese mismo año.

95 Op. Cit. Colección Completa 1976-1985 (Archivos Biblioteca Nacional). La fuente es una de las pocas disponibles sobre “la historia interna” de la JPJMN entre 1975-1985.

96 Op. Cit. Año IV. No. 15. Febrero. 1980: 159.97 Op. Cit. Año III. No. 11. Febrero. 1979: 136.98 Op. Cit. Año III. No. 11. Febrero. 1979: 136. P. 144.


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El Centro organizó ciclos de conferencias en localidades con mayor nú-mero de pensionados; realizó conciertos y exposiciones de arte. Premió obras inéditas de pensionados relacionadas con el quehacer educativo y por acciones sobresalientes, como la fundación de centros educativos y empresas afines. Otorgó becas para estudios superiores a hijos de pen-sionados. Coordinó con el Ministerio para impartir materias de ayuda en la formación integral y el nivel cultural del docente activo.99 Los cursos se concibieron como compensación: “respuesta de justicia al es-fuerzo económico que realizan para contribuir a pagarles a los pensio-nados sus reajustes” (sic). En 1978 iniciaron un curso de seis semanas para profesores de inglés. Otro curso, sobre “libertad y permisividad”, se ofreció a los directores de primaria y secundaria.100 En el año 1978 desarrollaron otros seis cursos.

El año 1979 fue de mucha actividad. Se programaron los siguientes cursos. “La educación como problema filosófico”, impartido por Ama-lia Bernardini y José Alberto Soto Badilla. “Un taller psicopedagógico para enseñanza especial y primer grado”, a cargo de Hilda Loaiza y Otto Silesky. “Técnicas de estudio” y “Acción tutorial”, dictados por Helena Ospina. “El hogar como empresa”, dirigido a orientadores y profesores de la materia, Vida en Familia. “Historia latinoamericana”, a cargo de María de Lines. “Curso de actualización para profesores de Defectos Visuales, área de Enseñanza Especial.” 101 La docencia en Enseñanza Especial fue de particular interés. El Centro organizó dos cursos de ese tipo fuera de San José: uno en Limón y otro en Orotina. “En Costa Rica, el 27% de los niños tienen problemas de aprendizaje”, justificaron.102

Las Asignaturas Especiales y la capacitación en trabajos artesanales para los educadores pensionados fueron otras prioridades. Una encues-ta les permitió conocer la demanda y, a partir de 1.020 solicitudes, de-tectaron interés por 21 tipos de cursos. Para otros 23, estimaron que no había mercado. Entre los talleres viables estaban: arreglos florales, cerámica, tejido, cocina, repujado en madera y en cuero, decoración de interiores, pintura, decoración, costura, juguetería, “appliqué”, repos-

99 Op. Cit. Año I. No. I. Agosto. 1976: 137-139.100 Op. Cit. Año I. No. IX. Agosto 1978: 129.101 Op. Cit. Año III. No. XI. Febrero 1979. P. 134102 Op. Cit. Año III. No. XIII. Agosto. 1979. P. 163.


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tería y trabajos en mimbre. En seis de esos talleres participaron 280 educadores.103

Las actividades del Centro decaen a partir de 1983. El proyecto de in-vertir en Centros de Recreación en Retiro, en zonas litorales, fue recha-zado por la Contraloría y tampoco tuvo éxito en la Asamblea Legislati-va. Se concibió y diseñó durante cuatro años como una alternativa para “abrir nuevos cauces de comunicación e interacción social dentro del magisterio…Introducir una variante cultural que contribuya a superar la pasividad social típica del individualismo (…) Abrir cauces y moti-vaciones a las empresas de desarrollo nacional (…) Estos centros, tal y como están concebidos, pueden contribuir a ello (…) Sin duda alguna, marcarán una nueva etapa en el desarrollo de la seguridad social en el país.” 104 Pero el Centro de Complementación Educativa desapareció en abril de 1986.

Entre 1986 y 1991, también se modificó la composición de la Junta Directiva y la representación en ella, no solo de los intereses y necesi-dades de los educadores; sino también de las expectativas con respecto al futuro de las políticas de seguridad social del país. Los directorios posteriores a 1984 pertenecen a otra generación de dirigentes magis-teriales. Casi todos con experiencia administrativa en instituciones de enseñanza; o derivada de cargos similares en las áreas técnicas del cro-nograma del Ministerio de Educación. En la mayoría de los casos –el rasgo no es nuevo–, con sólidos vínculos en los partidos con hegemonía electoral y en el ejercicio del poder.

La Ley No. 7028 autorizó el ingreso al directorio de un representante por el Sindicato de Educadores Costarricenses. Amplió el período de nombramiento, de 2 a 3 años. Dispuso que la asociación gremial que representan decide en el caso de suspensión de esos cargos. Cinco años después, el artículo 23 de la Ley 7268 del 19 de noviembre de 1991 aumentó la representación del Estado en la Junta, con un delegado del Ministerio de Hacienda: un rasgo simbólico y síntoma de los cambios neoliberales. También con un representante de la educación superior universitaria estatal nombrado por el Consejo Nacional de rectores (CONARE). Se incorporó, además, el delegado del Colegio de Licen-ciados y Profesores en Ciencias, Filosofía, Letras y Artes.

103 Op. Cit. Año IV. No. 15. Febrero. 1980. P. 159.104 Op. Cit. Año V. No. XVIII. Noviembre. 1980. P. 149 y 152-153.


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IV. LA CUESTIÓN FINANCIERA DEL SISTEMA

La contratación de estudios actuariales por parte del Estado permite concluir que los sistemas de pensiones adquirieron visos de política eco-nómica después de 1986, en el marco de los planes de ajuste estructural. Lo relevante consiste en la constatación de rasgos deficitarios y que, en adelante, se habló de la crisis de los llamados “regímenes especiales con cargo al presupuesto nacional”.

El régimen de pensiones del magisterio, en particular, se visualizó como “un disparador del gasto público del Estado”, de grueso calibre, ligado a un “problema de administración del fondo”. Los argumentos se ele-varon a categoría científica. Sin embargo, la Junta de Pensiones nunca tuvo el control de los ingresos del sistema. Las autoridades del Estado tampoco realizaron estudios biométricos, ni proyecciones financieras específicas sobre cada uno de los regímenes especiales.

En la plenitud de la huelga de julio-agosto de 1995, la Junta y el Frente de Organizaciones Magisteriales (FROM) solicitaron al Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Costa Rica que hiciera un estudio sobre los antecedentes presupues-tarios y financieros del sistema. El resultado confirma la ausencia de historiales estadísticos y la necesidad de depurar las fuentes de datos, tanto en la Institución como en los Ministerios de Hacienda y de Tra-bajo. A diferencia de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio, la Junta de Pensiones y Jubilaciones pudo organizarse con apoyo de los conocimientos actuariales, después de 1994.

Los ingresos y gastos del sistema evolucionaron desde 1975 expues-tos a nuevas condiciones. La inflación y devaluaciones del colón; las cotizaciones irregulares de las empresas privadas de educación y del Estado; el aumento de la población contribuyente y pensionada; el im-pacto generado por las revisiones de los beneficios por alza en el costo de vida y profesionalización; el crecimiento de los gastos de administra-ción; la ausencia de estrategias de inversión; los cargos al régimen del magisterio derivados de las leyes 7007 y 7040 de 1986. La falta de una historia económica del fondo de pensiones y jubilaciones del magiste-rio solo permite, por lo tanto, señalar características generales de los componentes del sistema con base en algunas tesis de grado en ciencias


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económicas105 y recopilaciones e informes contables discontinuos de la Institución.

A. DEUDAS DEL ESTADO Y EMPRESAS

El aporte del Estado al fondo financiero del sistema entre 1975 y 1980 fue menor del que le correspondía. En ese lustro adeudó la suma de ¢91.6 millones, sólo por concepto de cuota patronal. En los tres años si-guientes satisfizo sus obligaciones anuales e “incrementó su aporte por encima del 33.33%. Pasó de 29.1% en 1980, a 36.1% en 1981 y 68.4% en 1988”.106 Sin embargo, otras fuente estiman que en 1980 el Estado sólo financió el 5.49% del pago de las pensiones,107 y únicamente a par-tir de 1988 superó el porcentaje de ley.108 La diferencia, tan notoria, proviene de que no todos los autores incluyen la doble cuota del Estado: patrono y entidad encargada de la seguridad social.

La cotización de las universidades estatales y de los centros privados de enseñanza, también fue irregular. La UNED fue la única institución que cumplió con el aporte de ley, desde su fundación en 1973. El Insti-tuto Tecnológico de Costa Rica y la Universidad Nacional depositaron en forma constante la cuota patronal, después de 1988. La Universidad de Costa Rica se acogió a la exoneración que le concedió la Ley de Pre-supuesto No. 45905 del 14 de diciembre de 1971.109

El sector privado de los diferentes niveles de educación eludió el pago de la cuota patronal, en un alto porcentaje de instituciones. En 1975, de 124 instituciones, cotizó el 15.3%. En 1987, de 162 cotizaron 57, (el 35%). El incumplimiento osciló en esos límites. La cifra de instituciones

105 Cfr. Lobo Quesada, María F. e Irma García Villalobos. Op. Cit. (1990). Pinto Mora, Richard Alexis y Luis Vidal Villalobos Rojas. El Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Una alternativa para su financiamiento. Tesis. Facultad de Economía. UCR. San José. 1996. Mora Fernández, Mercedes. Impacto de los jubila-dos en la ViceRectoría de Docencia del ITCR durante los años 2000-2002 y de la proyección para el período 2002-2005. Tesis. Escuela de Administración de Empresas. Instituto Tecnológico de Costa Rica. Cartago. 2002. En: http://bibliodigital.itcr.ac.cr:.

106 Lobo Q. y García V. Op. Cit. P. 114 y 119.107 Montt D., Jorge. Op. Cit. Pp. 41-42. El autor utiliza como fuente la Memoria Anual de

Junta. Año 1980.108 Pinto Mora, Richard A. y Luis Vidal Villalobos R. Op. Cit. P. 95.109 Lobo Q. y García V. Op. Cit. P. 109. Sobre la exoneración a la UCR, las autoras remiten

a: Semanario Universidad No. 870. 12-5-1989. P. 2.


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privadas no incluye los centros de educación extraescolar que imparten cursos de música y danza, pintura, secretariado, etc.110 La Ley de Pre-supuesto No. 7108 del 8 de noviembre de 1988 tiene una norma para autorizar a que la Junta de Pensiones haga las gestiones para evitar la evasión. Al parecer, ha sido poco eficaz.111

“En síntesis el aporte patronal presenta una fase de superávit y otra de déficit. La de déficit se presenta más temprano que en el caso de la cuota obrera. El aporte de la cuota patronal pasó de un 36.8% en 1979, 30.5% en 1980, 14% en 1988. Es decir, los patronos aportaron un 58% menos de lo que la ley establece.” 112

Los educadores del Ministerio de Educación, las universidades públi-cas y algunos centros privados fueron los únicos contribuyentes regu-lares de la deducción del 5% de la “cuota obrera” ya que se reduce de la planilla salarial. Entre 1975 y 1981 el aporte de los docentes activos sobrepasó en promedio el 6.2% del 33.33% que establece la ley; en nú-meros absolutos, el superávit anual fue de ¢79 millones. Pero hay una segunda fase deficitaria, pues el aporte pasó de 30.2% en 1982 a 17.5% en 1988.113

Es en ese momento que el Estado comienza a sufragar el pago de las pensiones con sumas adicionales a sus obligaciones con el sistema, y de inmediato consideró que era una carga presupuestaria “insostenible”. Las autoras citadas concluyen que “el déficit de la cuota obrera y pa-tronal obligó al Estado a adicionar sumas al 33.33% que le correspon-día para poder enfrentar el pago de pensiones y jubilaciones (…) Es así como notamos que el aporte total del Estado, pasó de un 29.1% en 1980, a 36.1% en 1981 y a un 68.4% en 1988; es decir, está cubriendo más de dos terceras partes del gasto total en pensiones y jubilaciones”

del magisterio, mediante transferencias.114

La apreciación es incorrecta, si no se ha tomado en cuenta que el por-centaje de cotización del Estado por ley, es el 66%. En ese caso no hubo subsidio adicional alguno, sino una deuda. Resulta más imparcial esta

110 Op. Cit. P. 103.111 Op. Cit. P. 106.112 Op. Cit. P. 111.113 Op. Cit. P. 105.114 Op. Cit. P. 115.


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conclusión alternativa, válida hasta 1980: “la distribución igualitaria del financiamiento no se da en la realidad (…) Se ha de presumir que el Estado, que aún no ha necesitado aportar el total que le asigna la ley, deberá complementar el gasto por pensiones, como caja pagadora” 115 y recaudadora.

Otra tesis ubica el déficit del fondo tripartito desde 1982 y lo atribuye a la profusa e indulgente legislación que modificó la Ley 2248 a partir de 1958, “en las cuales los poderes políticos e intereses particulares es-tablecieron una serie de cambios sin considerar las posibilidades reales de financiamiento, mediante estudios actuariales”.116 No obstante, entre 1958 y 1981 el sistema no operó con déficit, sino con excedentes. Los mismos autores citan otro estudio (Rivera Meza, 1992) en donde se re-conoce que “a pesar que el sistema de financiamiento se consignó como una modalidad de capitalización la cual debía acumular una reserva en sus primeros años proveniente del aporte tripartito, el Estado nunca llegó a tenerla por la forma como administró el fondo proveniente de los aportes.”117

Ese estudio ofrece estadística sobre los aportes para financiar el gasto de jubilaciones y pensiones del magisterio (Anexo No. 26). La serie confirma que en la tesis de grado de Lobo Quesada y García Villalobos se consideró sólo el 33.33% como cuota obligatoria del Estado. El dato porcentual que reportan las autoras como cuota conjunta de los patro-nos privados y del Ministerio de Educación es exactamente el mismo valor118 que el consignado por el Ministerio de Hacienda como “apor-te patronal” al financiamiento del sistema. Por otra parte, la columna “cuota patronal”, suponiendo que se trata del Ministerio de Educación –el sector privado aportó muy poco– es deficitaria en todo el período. Entre 1986 y 1991 superó el 50% del 33.3% de ley.

La estadística del Ministerio de Hacienda corrobora en parte las con-clusiones siguientes, válidas en términos generales. En primer lugar, el excedente en la cuota del Estado por concepto de seguridad social surge a partir de 1988. La cotización del Estado como patrono fue defi-

115 Montt. D., Jorge. Op. Cit. P. 42.116 Pinto Mora, Richard A. y Luis Vidal Villalobos R. Op. Cit. P. 82.117 Ibid.118 Lobo Q. y García V. Op. Cit. P. 112.


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citaria en todo el período 1975-1991. Por lo tanto, solo a partir de 1988 hubo transferencias adicionales para equilibrar gastos e ingresos del fondo tripartito, por un porcentaje entre el 15 y 21%, sobre el 66.6%. En segundo término, el déficit en la cotización de los educadores se presentó desde 1982, sólo si no se pondera la deuda del Estado ni de los patronos. Tercero, no hay duda de que a comienzos de los años 90 el sistema requería de ajustes en las variables que lo integran y de leyes más ágiles y estrictas con respecto a las obligaciones de las empresas privadas de educación.

El Art. 19 de la Ley No. 2248, de 1958, previó el eventual déficit de la cuota obrera. Con ese objetivo, autoriza a la Junta a fijar cuotas ex-traordinarias. En caso de superávit el ingreso formaría un fondo de re-serva. Pero según oficio del Departamento Financiero de la Junta, No. 1029 del 3 de noviembre de 1981, “ese excedente no forma un fondo de reserva, ni hay devolución o reparto”.119

Estudios de economistas coinciden, no obstante, en que el déficit del fondo tripartito provino de las cotizaciones irregulares de la cuota pa-tronal y del Estado. Los aportes de los educadores, al contrario, dejaron excedente, hasta 1982. Pero la misma ley destinó esas sumas a pago de revaloraciones e inversiones financieras beneficiosas para el Estado y el mercado de capitales. Una vez colocadas, esas inversiones quedaban condicionadas por los plazos de recuperación. La Junta ha estimado en ¢2.7 billones el movimiento financiero del fondo por parte del Estado, entre 1958 y 2005. Lo considera una deuda con el magisterio.

La irregularidad en el aporte al fondo de pensiones y jubilaciones del magisterio ha sido reconocida por las propias autoridades estatales. También el uso inadecuado del fondo. Las deducciones de las planillas de los educadores y los aportes de algunos patronos se destinaron a propósitos diferentes mediante asignación del gasto público: hasta 1975 para inversiones en seguridad social; posteriormente para cubrir deu-das con el capital nacional cuya cuantía, tomada del fondo del magiste-rio, es difícil de precisar. El abuso del Estado movió el sentido de crítica de los educadores.

119 Montt. D., Jorge. Op. Cit. P. 41.


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“Pensionadas, y ya viejas, pero con la inspiración limpia y vigorosa como la teníamos a los veinte años cuando rechazamos todas las opcio-nes posibles laborales para dedicarnos a ser “maestritas”, que era una labor dorada de prestigio y de respeto por parte de nuestros conciu-dadanos, haremos esta reflexión…. Hay que reconocer que el Estado metió la mano en nuestras arcas para realizar cosas que no eran del Magisterio.

La nobleza del Magisterio lo aceptó así en aquel momento de sempi-terna pobreza fiscal, pero nunca imaginamos que nuestro patrimonio escuálido, usado para otros fines, nos iba a ser negado cuando más lo necesitáramos. Ya José María Figueres Olsen, cuando fue Presidente de los costarricenses, admitió públicamente que parte de la deuda inter-na “que nos ahoga”, son los muchos millones del Fondo de Pensiones del Magisterio que una y otra vez, ayer, anteayer o recién instituido el fondo, fueron tomados por el Estado para completar su presupuesto. Desde luego prestados, pero hasta el momento, no pagados.”120

B. RECURSOS DE LA JUNTA

La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio superó la fase de despegue a partir de 1975. El cumplimiento de las atribuciones legales del directorio; la organización impulsada desde la dirección ejecutiva; la estabilidad de los equipos de trabajo; el aumento en el número de representantes gremiales y del Estado; la personería jurídica otorgada a la Junta, son hechos que denotan una figura de institución “en edad adulta”.

El pago puntual de las pensiones, el ajuste de los montos según el costo de vida, el patrimonio en bienes inmuebles, las actividades educativas del Centro de Complementación y la incursión en el mercado de capi-tales, son claros indicadores de progreso institucional. Al crecimiento lo acompañaron ajustes. No sólo epidérmicos; también en cuanto a es-tructura y en la relación con el Estado y la economía, según las reformas de las leyes 7028 y siguientes a los artículos 13, 18 al 23, y No. 29 de la Ley 2248.

120 Marroquín Díaz, Teresita. “Una reflexión y un propósito frente al asalto de los bienes del Magisterio”. http://www.itcr.ac.cr/revistacomunicacion/VIII%20Congreso/ponen-cias/pdf’s/marroquin.pdf.


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El desempeño de esas actividades por parte de la Junta dependía de fuentes de recursos muy precisas: a) el superávit de la “cuota obrera” al fondo general tripartito, hasta 1974; b) la cuota del 5% de los pensiona-dos, a partir de 1975; c) la deducción del 1x1000 de los salarios y pen-siones antes de 1986, y del 5x1000 a partir de ese año; d) los ingresos por superávit de los aportes de los educadores activos al fondo general, después de 1975; e) los intereses del fondo de inversiones financieras. Esas fuentes de ingresos se destinaban por ley a dos fondos teóricamen-te separados: uno para gastos administrativos y otro para reserva. Este último debía dedicarse a inversiones y para cubrir al fondo de pensiones y jubilaciones en un eventual déficit de la cuota de los educadores.

El anexo No. 27 muestra la evolución de esos ingresos entre 1975 y 1988. Incluye el aporte del 5% de los pensionados, ingresos por con-cepto del 1x1000; rendimientos sobre inversiones. Hay que ponderar otros hechos. Entre 1975 y 1981 el superávit en el aporte de la cuota de los educadores ascendió a ¢79 millones. Esas sumas quedaron en la caja única del Estado porque no se realizaron los trámites para trasladarlas a la contabilidad de la Junta.121 Entre 1975 y 1977 hubo un superávit en la cuota de los educadores activos, que ascendió en el trienio a poco más de ¢6 millones.122

En segundo lugar, entre 1975 y 1986 el fondo general tripartito se redu-jo en un 5% a consecuencia del traslado del aporte de los pensionados al fondo para administración de la institución. En tercer lugar, el Art. 48 de la ley de presupuesto de 1987 autorizó a la Junta a aumentar del 1x1000 a 2x1000 el monto para gastos administrativos, y destinar a in-versiones el 3x1000. Pero no hubo tal separación a la hora de asignar los ingresos del 5x1000. Asimismo, a finales de 1986, el oficio No. 8899 de la Contraloría General autorizó a la Junta para que utilizara en gastos administrativos el 25% de los intereses por inversiones.123 Otra fuente indica que durante los años 1975, 78, 79 y 80 hubo “superávit en el pre-supuesto de la Junta de Pensiones” por la suma de ¢10.893.950.124

121 Lobo Q. y García V. Op. Cit. P. 137.122 Op. Cit. P. 152.123 Lobo Q. y García V. Op. Cit. P. 154-155.124 JPJMN. Sinóptico…Op. Cit 1995. P. 11.


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Las cifras reflejan cómo, hasta 1985, el porcentaje mayor de los recur-sos para el funcionamiento administrativo e inversiones de la institu-ción provino de la cuota obligatoria del 5% de los pensionados para el fondo tripartito, disposición de la Ley No. 5639 de diciembre de 1974. Esa deducción, más el aporte del 5x1000 de los educadores activos y pensionados, generó más del 63% de los ingresos de 1985. El aporte superó el 60%, entre 1982 y 1984; un lapso que ha sido señalado como deficitario en la cotización de los educadores activos. A partir de 1987 se redujo el monto destinado a gastos administrativos, del 5x1000 al 2x1000; el 3x1000 restante se dedicó a inversiones, hecho que refleja el aumento de los ingresos por capitalización.

El anexo No. 28 ilustra el movimiento de gastos e ingresos de la Junta. La diferencia entre las columnas refleja claramente un déficit creciente a partir de 1980. Hubo otros hechos de tipo administrativo que deben considerarse. Entre 1975 y 1985 la Junta hizo reintegros al fisco por diferencias giradas de más, por la suma de ¢97.734.800.125 En 1987 la Contraloría General autorizó que la Junta donara ¢10 millones a la Corporación de Servicios Múltiples del Magisterio.126 Al año siguiente, se hizo un préstamo extraordinario al Gobierno por la suma de ¢200 millones para que cubriera un faltante en el pago de las pensiones. Se concedió al 18% anual y a plazo de 4 años.127 Esos hechos muestran la ausencia de políticas financieras institucionales y la condescendencia con los gobiernos.

El anexo No. 29 ofrece otras cifras de porcentajes sobre el gasto inter-no u operativo de la institución, entre 1982 y 1985. El examen de las inversiones merece renglones. Entre 1975 y 1988 la institución colocó en el mercado la suma de ¢3.262.9 millones. El 58.8% en certificados de depósito a plazo y bonos del Estado, con interés entre el 9.5% y el 21.5%, plazo entre 6 meses y 2 años. A instituciones gremiales se hi-cieron créditos por el 28% de las inversiones, con interés entre el 7% y 11%, plazo entre 5 y 14 años. Los jubilados recibieron el 10.3% del monto total con interés entre el 12 y el 14.2%, plazo entre 8.5 y 10 años. Por último, el personal de la Junta recibió el 3% con interés, entre el 9 y 15%, plazo de 14 a 19 años.128

125 Asamblea Legislativa. Expediente 10125. 1985. P. 343. Ver cuadro anexo sobre gastos por sueldos y dietas para el mismo período.

126 Lobo Q. y García V. Op. Cit. P. 152, nota d).127 Op. Cit. P. 157.128 Op. Cit. P. 140, 142, 146 y 148.


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Los préstamos a jubilados iniciaron en 1981. Al personal de la insti-tución, las sumas mayores se le dieron a partir de 1979 y en general fueron créditos por montos bajos. Entre 1983 y 1984 se otorgaron 95 préstamos a pensionados por un promedio de ¢100 mil; y ¢20 mil al personal de la institución por una suma promedio de ¢300 mil.129 A la Caja de la ANDE se hicieron 9 créditos entre 1979 y 1988, por un total de ¢124 millones.130

Otro préstamo por medio millón se otorgó a la Asociación Arte y Cul-tura para adquirir el equipo del Centro Estudiantil de Miravalles. A la Filial de ADEP en San Ramón, ¢100 mil; a la Escuela Libre de Dere-cho ¢400 mil para adquirir la sede, a cambio de cuatro becas completas y cuatro medias becas para hijos de pensionados que se otorgaron en marzo de 1979; a la APSE por ¢600 mil para el centro de recreación de San Pablo de Heredia.131

El punto vulnerable de esas inversiones ha sido señalado en los tipos de interés a tasas muy por debajo del índice de inflación, de modo que no compensaron el valor adquisitivo; aunque con plazos variables de recuperaciones, eran más rápidas en los certificados y bonos. En las adquisiciones de las organizaciones gremiales, instituciones del magis-terio y personal de la institución el rescate fue más lento y los intereses más bajos, porque se destinaban a vivienda. En el caso de los jubilados se financiaron operaciones para compra de automóvil, geriatría y en menor grado para empresas familiares y becas. La misma institución estimó que hizo falta una política de inversiones.132

Otra conclusión de las autoras merece atención particular. Al observar el movimiento financiero general resaltan que se recurrió al procedi-miento de transferir recursos al fondo de gastos administrativos, sumas destinadas por ley a la reserva de capital; y en cantidades superiores a los ingresos destinados a ese propósito. La Contraloría autorizó el mecanismo únicamente a partir de 1987, pero se venía utilizando.133 En tal caso, esa práctica incidió también en el desequilibrio financiero del fondo de jubilaciones y pensiones.

129 Asamblea Legislativa. Op. Cit. Pp. 351-353.130 Lobo Q. y García V. Op. Cit. P. 143131 JPJMN. Tiempo Actual. Año III. No. XI. Febrero. 1979. P. 131.132 Lobo Q. y García F. Pp. 138-150.133 Op. Cit. Pp. 153-154.


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La historia económica del sistema de pensiones y jubilaciones del magis-terio es un tema que requiere más exploración, con uso de metodologías conjuntas de actuarios, economistas e historiadores con especialidad en el tema. Los eventos anteriores apenas describen parte de la evolución de algunos de sus componentes. Proponemos la hipótesis de que la crisis del sistema se manifiesta hacia 1988 y está más vinculada con las deudas del Estado y de los patronos, la ausencia de una política crediticia y de inversiones a tono con la inflación, y la práctica de transferir recursos a demandas de gastos que eran necesarios para la capitalización del siste-ma. En menor grado, debido al déficit en la cotización de los educado-res al fondo tripartito y los costos de atención del beneficio de pensión a los jubilados y causahabientes. El sistema no representó una carga fiscal, sino que ese argumento se magnificó con objetivos ideológicos de las autoridades, en lugar de detallar los condicionamientos externos del Banco Mundial o sus propias imprevisiones.

La depresión económica con inflación, entre 1979 y 1983, no fue favo-rable al equilibrio financiero y está ligada además a la crisis fiscal por el pago de la deuda externa e interna del Estado y al alza en el costo de la vida, que hizo presión sobre los salarios y las revaloraciones de las pensiones. En ese marco se promulgó la ley 7028 de 1986. La reforma trasladó a los educadores el costo de equilibrar los desajustes, mediante contribuciones para gastos administrativos y la eliminación de progra-mas de servicio a los educadores por medio de extensión institucional. Ni el Estado, ni los patronos privados de la educación hicieron los apor-tes que urgían para dar estabilidad al sistema. En 1986, como en 1974, los educadores activos y pensionados asumieron la mayor responsabili-dad para preservar su sistema de derechos.

Cinco años después, “las reformas introducidas con la Ley No. 7268 buscaron mejorar las condiciones financieras del régimen con el obje-tivo de reducir el gasto que estas pensiones representaban dentro del presupuesto del gobierno (sic). Se afectó la tasa de sostenimiento, me-diante una serie de modificaciones tendientes a reducir los egresos del programa, pero también a incrementar los ingresos (sic), con el fin de reversar la tendencia que se venía presentando.”134

134 Pinto Mora, Richard A. y Luis Vidal Villalobos R. Op. Cit. P. 83.


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V. LAS PENSIONES EN LA PALESTRA

Los fondos de jubilaciones y pensiones instituidos en las décadas de 1940 a 1970, formaron parte de los presupuestos estatales como coti-zación al fondo tripartito y subsidio a los seguros sociales. En ese ca-rácter, no ingresaron propiamente al análisis sobre la viabilidad de las políticas económicas y sociales de los Estados. Era una transferencia estatal contabilizada con criterio de gasto de interés nacional como la inversión en cárceles, hospitales o puentes; aunque con funciones di-ferentes, según la etapa de desarrollo histórico del Estado. De ahí que esas erogaciones tampoco se definieran ni formularan en los términos de la ciencia actuarial, por más que esos conocimientos y técnicas se recomienden en la misma Ley No. 2248 y fueran de uso común en las instituciones financieras de seguros o en los bancos.

La Asociación Internacional de la Seguridad Social –AISS– considera que el debate sobre la naturaleza y el funcionamiento de los sistemas de pensiones alcanzó el nivel de interés macroeconómico en los países industrializados durante la crisis de 1973-1975.135 La siguiente etapa de esa visión se presenta en coincidencia con la depresión de 1979-1983. Esta vez, el tema se incorporó al análisis de la situación financiera de los Estados latinoamericanos, en el marco de las exigencias de pago de la deuda externa.

El primer lanzamiento al mercado de capitales de los fondos de jubila-ciones y pensiones se hizo en 1981 en Chile, en los primeros ocho años de dictadura de Augusto Pinochet, después de desmontar la estructura de reformas sociales y nacionales impulsadas por el gobierno de la Uni-dad Popular. La ola de ajustes se extendió a los países del MERCO-SUR en los años 90. Primero en Argentina, luego en Uruguay; ambos Estados cooptados también por generales y coroneles.

El tercer momento de esa historia económica irrumpe hacia 1985 por decisión del Fondo Monetario Internacional, paralela a la formulación de los planes de ajuste estructural. El acontecimiento de cierre se re-vela en 1994 con la publicación por el Banco Mundial del libro: En-

135 Asociación Internacional de la Seguridad Social – A.I.S.S. El debate sobre la reforma de la seguridad social. En busca de un nuevo consenso. Un resumen. 1998. En: www.issa.int/pdf/publ/pensspa.pdf.


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vejecimiento sin crisis. El texto que recomendó el modelo de “los tres pilares”, devino dogma e invocación para las políticas por seguir sobre jubilaciones y pensiones al ejecutar los planes de ajuste estructural.

En consecuencia, la innovación en esa materia en las políticas macroeco-nómicas de Estado, en Europa como en América Latina, cobra auge en la transición al neoliberalismo; en coincidencia con depresiones econó-micas, crisis monetarias, derrumbe del socialismo en Rusia, guerras en los Balcanes y en el Medio Oriente y sus efectos sobre las migraciones, el empleo, los salarios, las pobrezas y miserias sociales. En esas circuns-tancias los Estados nacionales requerían nuevos flujos financieros para lograr equilibrios fiscales, estimular inversiones privadas y públicas, o hacer frente a demandas sociales coyunturales, para lo cual solicitaban nuevos préstamos a los organismos internacionales.

Los cambios estructurales previos venían desde la crisis de 1979-1983. El libre mercado arrasaba con las inversiones menos competitivas. Los riesgos de quiebras anclaron en fusiones y amalgamas de empresas en las ramas de alta industria, el comercio y las finanzas. En esa coyun-tura ocurre otra transformación en la dinámica de la concentración y circulación del capital. Se formó otra generación de corporaciones mo-nopolistas industriales y financieras estrechamente articuladas a los in-tercambios mundiales por mediación de los organismos internacionales de crédito, reorganizados para operar a escala mundial, a diferencia de los sistemas de crédito bilaterales o multilaterales entre los Estados. En el Grupo de los Seis se delineó el rumbo de las disputas posteriores por la hegemonía mundial; al margen incluso de las diferencias ideológicas y los temores del mundo bipolar.

Las transformaciones en la estructura productiva de los monopolios y en los organismos financieros se combinan con otra fase de innova-ciones científicas y tecnológicas. Se trataba de combinar las industrias eléctricas, de las comunicaciones y de la naciente rama de la informática para impulsar la automatización de los equipos y generar nuevos me-dios de producción para la industria, el comercio y en los intercambios de información que requerían los movimientos mundiales de capitales y de ejércitos. La transformación hacia la empresa automatizada era via-ble, ante todo en condiciones de alta concentración y centralización de capitales; es decir, si se estaba “posicionado” en el mercado en alianza con corporaciones transnacionales y monopolios.


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Por lo tanto, las políticas de seguridad social y en materia de jubilacio-nes y pensiones que se plantean en Europa hacia 1973, y en América Latina desde la crisis del 79-83, expresan la presencia envolvente del capital financiero en el mercado internacional; hasta entonces bastante desdibujado, debido a la inversión indirecta en relación con el merca-do interno y orientaciones del gasto público estatal. En consecuencia, la nueva coyuntura creó condiciones para la confluencia de las crisis fiscales, el enfoque financiero de la macroeconomía dentro de los Es-tados, las demandas crecientes de seguridades sociales y la aplicación generalizada de las técnicas actuariales. Los sistemas de jubilaciones y pensiones establecidos con anterioridad a 1970 se sustentaban en otro tipo de conexiones entre economía, sociedad, Estado y orden mundial.

“En los tiempos actuales se nota una tendencia a cortar la historia en tractos y suponer que algunos hechos no tienen raíces ni antecedentes y que todo comienza y termina con ellos mismos. Se explican por sí solos y no tienen conexión con otras partes del tejido social, económico y político (...) Se asume un riesgo de imprecisión, al tratar y analizar lo que ha ocurrido en la seguridad social de estos países como un hecho aislado, sin incorporar realidades tan concretas que estuvieron actuan-do sobre la totalidad de las estructuras de un país”. 136

La observación del politólogo colombiano Gerardo Aráuz, es parte de un estudio realizado por la OIT sobre las reformas de pensiones en Centroamérica. El autor considera que las posiciones políticas contem-poráneas sobre la seguridad social son inseparables de la forma que adquieren los planes de ajuste estructural: reducción de la participa-ción del Estado en el sistema económico-financiero, privatización, li-bre comercio y creación de condiciones para atender los compromisos derivados de la deuda externa acumulada en los albores de las crisis. El fenómeno modificó, también, el contenido político de la gestión del Estado.

La condición de país deudor debilitó la autoridad de los gobiernos–afirma–. El cierre de fuentes de recursos externos, “la condicionalidad cruzada” o tratos preferenciales, el deterioro en los términos de inter-cambio, entre otros factores, cerraron espacios a las pretensiones de

136 Aráuz, Gerardo. Los sistemas de pensiones en Centroamérica. (1988). www.redseg-soc.org.uy/1_Estudio-Subregional-Centroamerica.htm – 196k


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autonomía y de soberanía nacional. Se afectó por lo tanto un elemento esencial en la estructura y dinámica del Estado, que “abre grietas por donde se cuelan otros intereses que no necesariamente coinciden con el desarrollo social como objetivo central en la acción del Estado”.

Concluye: “El orden económico se movió de extremos para propiciar el mercado libre y apartar al Estado de sus funciones reguladoras, re-distribuidas y orientadas al bien común. El salario ya no responde a los postulados de las encíclicas Rerum Novarum y Quadragesimo Anno, sino que se imponen las necesidades de la competencia de precios para vender los productos. La seguridad social ya no se concibe como un derecho universal del hombre, sino como la elección de opciones que se miden con criterios financieros para mejorar la eficiencia del sistema económico o de las instituciones públicas”. Los principios de equidad, solidaridad y universalidad perdieron su valor filosófico.

En Costa Rica, las propuestas para reformar los sistemas de pensiones han ido de la mano de estudios actuariales que relacionan las varia-bles de población, los costos de las obligaciones del Estado, patronos y trabajadores, y los beneficios esperados en la fase de jubilación. Esas técnicas son concomitantes a la creación de la Caja del Seguro Social. Constan también en el Art. 18 y el Transitorio I de la Ley No. 2248 de 1958. Diez años después, el 12 de julio de 1968, el Ministro de Traba-jo y Bienestar Social, Lic. Enrique Guier, elaboró un proyecto de ley “Sobre el régimen unificado de pensiones para servidores del sector público”. Indica que el actuario A. A. Weinberg presentó un estudio que no fue aceptado por la OFIPLAN porque centralizaba los sistemas de pensiones a cargo del Estado, pero separados de los seguros sociales de la Caja.137

El Estado contrató varias revisiones de los sistemas de pensiones a partir de 1986. Entre ellas, el estudio actuarial que realizó Francisco Bayó, o el que llevó a cabo en marzo de 1988 el salvadoreño Carmelo Mesa-Lago. En 1990 hubo otras evaluaciones por parte de los actuarios Ronald Marín, Guillermo Fernández y Francisco Rodríguez. De nuevo en 1991, Ronald Cartín realizó otro estudio, financiado por la AID.

137 Asociación de Pensionados de Hacienda y del Poder Legislativo. Proyecto de Ley: Ré-gimen Nacional Unificado de Pensiones. Junio 1990. Asamblea Legislativa. Expe-diente No. 11168. P. 71.


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Las conclusiones sobre el impacto de los “regímenes especiales” en el presupuesto estatal alarmaron. El gasto en pensiones iba en aumento desde 1975. El número de pensionados era 23 veces mayor en 1985. En relación con el PIB, el gasto podría pasar de un 3.7% en 1995 a un 11% en 1999.138 En el caso del magisterio, el número de pensionados ni siquiera se triplicaron en esos años.

El 24 de noviembre del mismo año 88, Hernán Durán Carvajal elaboró otro estudio. Señala que, de acuerdo con los nuevos criterios de evalua-ción de las jubilaciones y pensiones, el gobierno culpa a esos sistemas de su déficit de tesorería. Abandona el principio de mutualidad y costo social que quedó impreso en las primeras leyes que se dieron a favor de los trabajadores jubilados, para dar paso al concepto de “costo-benefi-cio” de la empresa privada. Con ese criterio, se demanda una relación de equilibrio entre sumas cotizadas, edades y beneficios recibidos, y deja al mando de una administración centralizada el manejo de los fon-dos de jubilaciones.

Para él, la nueva concepción técnica de la política de seguridad social y pensiones tiene varios objetivos: someter a todos los empleados públi-cos a un plan único de pensiones; instaurar un modelo contable patri-monial para proporcionar información económica y financiera; liberar al gobierno del pago de las contribuciones para pensiones con cargo al presupuesto nacional, o reducirlas; alejar el otorgamiento de las pen-siones de las presiones electorales y de partidos políticos; centralizar la administración a cargo de la CCSS, institución en donde el gobierno sí tiene espacio para ingerencias financieras; establecer principios de con-trol de economía y de eficiencia para realizar inversiones con la reservas del Fondo; obtener rendimientos estables, alta liquidez y seguridad en las inversiones para devolverlos a los pensionados en forma de benefi-cios que provean ingresos.

En contraste, “cerca de 200 instituciones educativas particulares, autó-nomas y semiautónomas de todos los niveles, no están pagando las cuo-tas que exigen los artículos 19 y 23 de la ley de pensiones del magisterio. Según las últimas investigaciones que aparecen en la prensa, la UCR no paga por año ¢96 millones por cuota patronal”.

138 Lemaitre Z., Heiner. Op. Cit. Sección Segunda. P. 289.


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Otras leyes eximen de contribución personal, tales como las pensiones de gracia, a las víctimas de guerra y a expresidentes de la República. Tampoco hay información contable del importe bruto que se paga a los beneficiarios de esos sistemas de pensiones no contributivas. En ese texto se calcula que el gobierno dejó de percibir, en 1987, unos ¢8 millo-nes. Por último, el artículo 13 de la Ley de Presupuesto No. 148 permite a los diputados, exdiputados y herederos, eximirse de la cotización del 5% cuando así lo comuniquen por escrito. Y en cuanto al monto, les corresponde el mejor sueldo devengado en los últimos cinco años de servicio al sector público.139

El documento citado se analizó los días 29 y 30 de junio de 1989 en el Primer Congreso de Trabajadores Jubilados y Pensionados de Costa Rica que se realizó en ICAES, Coronado. Otra ponencia trató el tema de los rasgos políticos e ideológicos del momento, en relación con los sistemas de jubilaciones y pensiones del Ministerio de Hacienda y del Magisterio Nacional. Constatan que esos trabajadores están siendo ob-jeto de campañas publicitarias de desprestigio por parte de “varias or-ganizaciones de la empresa privada y de algunos órganos de prensa”.

“….A los pensionados se les ha humillado en su decoro y se les ha ofen-dido como ciudadanos dignos que dieron lo mejor de sus vidas a la Ad-ministración Pública (…) Esa campaña procura volcar la opinión pú-blica en contra de nuestros favorecidos, impulsando un sentimiento de animadversión en las clases sociales menos protegidas (…) Obedece a la negativa de esos empresarios a asumir posiciones de vanguardia, como sería, por ejemplo, procurar que la CCSS aumente las pensiones de sus asegurados tal como demandan las circunstancias que vive el país”. 140

El 25 de agosto de ese año, el Poder Ejecutivo envió a la Asamblea, como parte de la ejecución del PAE II, el “Proyecto de Emergencia sobre los regímenes de jubilación y pensiones con cargo al Presupuesto Nacional”. Se aprobó el 30 de junio de 1992. En esa ley se incluyeron varios regímenes especiales: beneméritos de la patria, autores de los símbolos nacionales, galardonados con el Premio Magón, Expresiden-tes de la República, diputados, pensiones de guerra; no así el Régimen del Magisterio Nacional.

139 Asamblea Legislativa. Op. Cit. 1991. Pp. 64-66.140 Op. Cit. Pp. 63.


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La oposición de las organizaciones magisteriales logró sacar del sistema al proyecto original de la Ley Marco de Pensiones. Se convino otro tex-to aprobado en la Asamblea Legislativa mediante la Ley No. 7268 del 14 de noviembre de 1991; aunque la Ley Marco de Pensiones incorporó en el artículo 39 la obligación de crear el fondo de capitalización en el sistema del magisterio.

La beligerancia magisterial neutralizó en parte los objetivos pro Fondo Monetario de la nueva política conservadora sobre salarios, seguridad social, jubilaciones y pensiones. No obstante, la “Ley Marco” y el siste-ma en conjunto fueron sometidos de nuevo a evaluaciones actuariales entre 1993 y 1995. Los estudios de principios de 1995 se inscriben en las condiciones políticas creadas por el Pacto Figueres-Calderón para aprobar el PAE III.

“En 1993, los actuarios matemáticos, Guillermo Fernández V. y Róger Aguilar, reafirmaron los problemas financieros y calificaron los regíme-nes especiales de “vorágine” fiscal que se estaba incrementando cada día. Afirman que el régimen unificado aprobado no tenía solidez finan-ciera actuarial y que para 1998 el costo sería más alto que la cotización del 14%.” 141

Por Decreto Ejecutivo No. 24069-MTSS del 20 de febrero de 1995, se creó la Comisión de Evaluación de los Regímenes de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional. La integraron el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Farid Ayales Esna; Rodrigo Bolaños Zamora, quien actuó como secretario; La Viceministra de Hacienda, Ingrid Herrmann Escribano; Ronulfo Jiménez Rodríguez. La Directora Nacional de Pensiones del MTSS, Mayrena Rojas Pérez. Róger Aguilar Gutiérrez y Fabio Durán Valverde, representantes de la Caja del Seguro Social. Contaron con la asesoría de Francisco Bayó, actuario de la seguridad social de los Estados Unidos; de Irma García Villalobos, por parte del Ministerio de Hacienda; y de Oscar Luis Santos Basso, asesor del Mi-nisterio de Trabajo y Seguridad Social. La metodología utilizada estuvo a cargo del actuario, Fabio Durán Valverde.

Una de sus conclusiones es la siguiente. “En términos absolutos, si bien el déficit para el año 1995 para el Régimen de la Ley Marco, es

141 Lemaitre Z. Heiner. Op. Cit. 292-295.


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superior al del Magisterio, como consecuencia del ingreso de personas a [este] régimen –lo que se ha denominado “la presa”, la cual consiste en una acumulación de solicitudes de jubilación, la mayoría con derechos bajo las condiciones de beneficios actuales– se espera que ya para el año 2000 el monto absoluto del déficit de los dos regímenes sea similar, lo cual tiene su explicación en el comportamiento de las poblaciones de pensionados”.142

Tal vez haya sido esa otra de las razones que tuvo el Presidente Figue-res Olsen para enviar a la Asamblea Legislativa el proyecto de la Ley 7531 sobre las Jubilaciones y Pensiones del Magisterio Nacional, el cual condujo a la gran huelga de julio de 1995.

142 Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Jaikel S., Roberto y Antonio Morell. Estudios sobre Regulación y Supervisión del Sistema Financiero. No. 004. Mar-zo 2000. En: http://www.conassif.fi.cr/PDF/Documento%20004-2000%20Pensiones.pdf.

Capítulo Quinto

El Sistema

de Reparto

y Capitalización


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EL SISTEMA DE REPARTO

Y CAPITALIZACIÓN

I. PENSIONES Y ECONOMÍA “GLOBALIZADA”

Los sistemas de pensiones y jubilaciones que surgen en América Latina durante las crisis estructurales del período de entreguerras mundiales, y con la irrupción de sociedades urbanas e industriales, han sido trans-formados desde mediados de 1980. Sin embargo, hace más de una dé-cada que economistas como Joseph Stiglitz, expresidente del Banco Mundial, vienen criticando estas medidas. Considera que cuestionan los llamados regímenes de pensiones de reparto con escaso fundamento en la teoría económica; contienen mitos sobre el libre mercado; adoptan sistemas alternativos de seguro de invalidez, vejez y muerte, al margen del desarrollo histórico de estas economías y sociedades.

“Las políticas pensionarias son complejas (…) De-berían alertarnos sobre la creencia de que unas reco-mendaciones similares serían apropiadas para países que van desde Argentina a Azerbaiján, de China a Costa Rica, de Sierra Leona a Suecia… A la pregunta: “¿Qué es lo que debemos hacer con nuestro sistema de pensiones?” no se debe ofrecer una sola respuesta para todo el planeta.” 1

1 Orszag Peter, y Joseph Stiglitz. Un nuevo análisis de la reforma de las pensiones: Diez mitos sobre los sistemas de Seguridad Social. Presentado enla Conferencia “Nuevas Ideas sobre la Seguridad Social en la Vejez”. Banco Mundial. Washington, D. C. 14 y 15 de setiembre, 1999. En: http://www.redsegsoc.org.uy.


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La “globalización” ha puesto muy de manifiesto las diferencias entre las naciones y las contradicciones del desarrollo por la vía del libre mer-cado, a tal punto que hay quienes observan el mapamundi como un proceso de balcanización que surge entre las tormentas del fin de siglo XX. Pero la imagen de hegemonía y convergencia que proyecta la glo-balización es imponente. Un vasto espectro de cambios sociopolíticos e innovaciones culturales, científicas y tecnológicas difundidas por me-dios cibernéticos impregna el ritmo del universo y empequeñece lo que antes eran las grandes historias de los Estados nacionales.

El mundo entero experimentó otra fase expansiva del capitalismo a mediados de 1980. “El triunfo de la teología neoliberal se tradujo, en efecto, en políticas de privatización sistemática y de capitalismo de li-bre mercado impuestas a gobiernos demasiado débiles para oponerse a ellas, tanto si eran adecuadas para sus problemas económicos, como si no lo eran, como sucedió en la Rusia postsoviética (…) Es inútil espe-cular acerca de lo que J. Maynard Keynes hubiese pensado sobre esta transformación”. 2

En ese trance, la masa de capitales aumentó en Estados Unidos, Ingla-terra, Francia y otros países industrializados con respecto a los prome-dios del decenio anterior y propició otro ciclo de crecimiento económi-co. Las ganancias surgieron del efecto combinado de un conjunto de relaciones de producción.

En primer lugar, del aumento de la productividad y de la explotación; in-tensificación de los ritmos de trabajo; descenso de los salarios; pérdida o rechazo a las conquistas laborales y menosprecio por la seguridad social de las poblaciones empobrecidas. Influyeron además las transferencias de valor a través de los intercambios internacionales; la alta velocidad del cambio tecnológico; la reducción de los stocks de capital circulante por la extensión de los métodos “justo a tiempo”; el congelamiento de los ingresos de las clases medias y la ofensiva internacional del capital contra el trabajo para mantener a raya las presiones salariales.

De manera particular, las políticas financieras. La crisis de los ochen-tas retiró enormes masas de capitales de la inversión y los mantuvo líquidos, alimentando circuitos financieros mundiales impulsados por

2 Hobsbawm, E. Op. Cit. P. 430.

El Sistema de Reparto y Capitalización

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el alza en las tasas de interés a largo plazo. Ello acentuó la caída de las ganancias empresariales, debilitó la inversión productiva y dio paso a otros fenómenos. Se formaron bloques comerciales proteccionistas; hubo grandes devaluaciones monetarias que llevaron a crisis fiscales; renacieron luchas por el control de zonas de influencia entre las gran-des potencias; 3 volvieron las guerras contra poblaciones en territorios ricos en materias primas tradicionales y nuevas, requeridas por la revo-lución tecnológica, biogenética y científica, en marcha.

El ciclo de crecimiento de los años noventa, descrito también como “la globalización”, se afirmó en una estructuración inédita del capitalismo y conlleva varios componentes. La incorporación de tecnologías auto-matizadas para racionalizar la explotación del trabajo mediante normas flexibles de contratación. La movilidad internacional del capital, acom-pañada de medidas para inmovilizar el mercado de trabajo y controlar las migraciones. La concentración del capital industrial y bancario en oleadas de fusiones y absorciones empresarias. Retrocesos de profundi-dad en la distribución del ingreso para favorecer las ganancias privadas y asociativas expuestas a altos riesgos de competencia.

El “nuevo orden mundial”, la “globalización” en ese marco, “no es otra cosa que la internacionalización del capital; su dominio y extensión a lo largo y a lo ancho del globo”. En este “salto adelante” del capital, las exorbitantes utilidades “no conllevan, necesariamente, las crisis de so-breproducción industrial y de no consumo que ocurrían antes de 1970”. Al contrario. Cerca de un quinto de la población mundial aumentó su capacidad de compra. La propia clase capitalista, sectores de empleados calificados con mayores niveles de ingresos y los grupos gerenciales, ambos imprimen celeridad a la rotación de ventas del sector productivo y de servicios: “la tendencia es hacia la compra de bienes que no agotan el valor de uso de las mercancías”. Tales segmentos configuran los “ni-chos” de la demanda.

Otra parte de los excedentes se transforma en masas “flotantes” de di-nero que reproducen ganancias por medio de créditos a los Estados; entre otros destinos –además de cubrir los despilfarros– para equilibrar déficit fiscales atribuidos a los gastos estatales en sistemas de seguridad

3 Astarita, Rolando. “Sobre las tendencias actuales del capitalismo”. http://www.herra-mienta.com.ar//5/5-8-3.html.


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y subsidios a los desempleados.4 Las reformas a los sistemas de pen-siones se ubican en esa trama de flujos financieros y de cambios en la estructura productiva inducidos por la globalización.

El Banco Mundial elaboró en 1994 un modelo de transformación de los sistemas de pensiones que consiste en sustituir los subsidios a los seguros de invalidez, vejez y muerte por sistemas que generen ahorro individual, formación de capital e inversión privada. “La Comisión Económica Sueca, presidida por Assar Lindbeck, ha recomendado que en los países europeos las pensiones del Estado sean reemplazadas por sistemas privados de previsión y de capitalización. Las iniciativas par-ten del criterio de los economistas ortodoxos: el Estado benefactor es responsable del lento crecimiento y es necesario reducir el gasto de se-guridad social para contribuir a darle nuevos impulsos (…)

Reisen ha ido más lejos y liga lo que él considera la inminente crisis de los regímenes públicos de pensiones de Europa, con el desarrollo de los mercados de valores en el Tercer Mundo. Señala que “a fin de salva-guardar las finanzas públicas, los empleos y el rendimiento, los expertos (…) los economistas recomiendan lo mismo: introducir los regímenes de pensiones por capitalización, ahora”. Sugiere que para maximizar los rendimientos de estas pensiones privadas y capitalizadas, los países ricos deberían invertir sus activos en los mercados de valores de los paí-ses en desarrollo. Arguye que el traspaso del dinero de las pensiones de los mercados envejecidos a los emergentes es (…) beneficiar a los países en desarrollo (por intermedio del crecimiento de los mercados de valo-res y de una mayor afluencia de capital extranjero) y, paralelamente, [favorece] a los jubilados de las economías “en envejecimiento” (a raíz de tasas de rentabilidad mas altas).” 5

Otro crítico de la teoría de los tres pilares del Banco Mundial ha llama-do la atención sobre la inversión de empresas transnacionales financie-ras en América Latina. “Se conoce muy bien que las reformas del sector salud que fueron todas apoyadas por el crédito y la cooperación de los

4 Briones Rouco, Luis. “Rasgos económicos del capitalismo de fin de siglo.” En: http://www.herramienta.com.ar/varios/5/5-8-2.htm.

5 Reforma de las pensiones, mercados de valores, formación de capital y crecimiento económico: un comentario crítico sobre las propuestas del Banco Mundial. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Cambridge, Reino Unido. En: http://www.euram.com.ni/pverdes/Articulos/Reforma_de_Pensiones.htm


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organismos multilaterales de orden financiero, hoy impulsan reformas de los sistemas de previsión con grandes recortes a los derechos adqui-ridos por los asegurados (…) En Argentina ese capital penetra a través de empresas de seguros estadounidenses y europeas o colocando fondos propios en salud, seguros o pensiones (…)

Está en el orden del día de las agencias internacionales dudar de la im-portancia de la seguridad social. Ligan su desprestigio con las críticas al Estado de Bienestar por parte de los defensores del mercado libre, proclives a la “individualización” (…) Lo que antes debía resolverse por la vía de la solidaridad intergeneracional, hoy podría quedar sujeto a la dinámica del mercado. Predomina la preocupación por los resultados económicos frente a los réditos sociales. Se desconocen así, las respon-sabilidades de unas generaciones frente a otras o de unos sectores socia-les hacia otros, en las áreas de la seguridad social.” 6

A. COSTA RICA EN LA ECONOMÍA GLOBAL

Cuál haya sido el tipo de inserción de la economía costarricense a esta fase del capitalismo; cómo haya transformado las condiciones prece-dentes del mercado interno, o modificado la vía de desarrollo industrial por sustitución de importaciones con Estado benefactor, es un fenó-meno reciente que espera el análisis de la economía política.7 En pers-pectiva sociológica, el Dr. Jorge Rovira Mas ha elaborado una concisa interpretación cuyos puntos básicos resumo en extenso.

El autor delimita otra modalidad de desarrollo nacional hacia el año 1984-85. Asume la vigencia de algunos rasgos ya señalados de la actual fase de expansión del capital. Los conceptúa con la noción de una nue-va división internacional del trabajo “estructurada globalmente y con mayor flexibilidad que en épocas anteriores”.

6 Franco G., Álvaro. Sistemas Provisionales. Salud y Reformas en América Latina. En: http://www.revmed.unal.edu.co/revistasp/v3n3/v3n3e2.htm.

7 Una excepción orientadora es el estudio de Villasuso, Juan Manuel. Reformas estruc-turales y política económica en Costa Rica. Mayo, 2000. Serie Reformas Económicas. No. 64. Proyecto “Crecimiento, empleo y equidad: América Latina en los años noventa” (HOL/97/6034), financiado por el Gobierno de los Países Bajos. Estudio dentro del marco institucional del Instituto de Investigaciones Económicas. Universidad de Costa Rica. En: http://www.cepal.org.ar/publicaciones/xml/0/4910/lcl1360e.pdf.


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En un esfuerzo de visión de conjunto, agrega otros dos elementos. La “hegemonía del pensamiento económico liberal, secundaria durante treinta años”, y la preeminencia de las ideologías extremas que pro-mueve acerca de las funciones absorbentes del mercado en el campo de la política (el Estado) y de la sociedad. En consecuencia, “el debilita-miento y la perplejidad en que se encuentra el pensamiento y la social-democracia” como corriente política e ideológica. En segundo lugar, la influencia en las instituciones públicas y privadas de organismos como el FMI, BM, BID y de la AID cuyas acciones condicionan y/o determi-nan las políticas económicas en aquellas instancias.

Las “condiciones determinantes” del nuevo período histórico se confi-guraron, según ese estudio, alrededor de varios hechos: el éxito de la democracia representativa en Centroamérica entre 1979 y 1985; la asis-tencia financiera de la administración del Presidente Ronald Reagan al gobierno de Luis Alberto Monge; la suspensión de ese flujo de dólares en la década del noventa; el pacto entre el gobierno del Partido Libera-ción y el Partido Unidad, que dejó sin efecto el bipartidismo, favoreció el cambio neoliberal y acercó a antiguos opositores ideológicos.

“Los tres programas de ajuste estructural (PAES) acordados por las autoridades políticas del país con el BM han sido aprobados en gobiernos del PLN: el PAE I, al final de la administración Monge, en 1985; el PAE II, al final de la de Arias, en 1989; y el PAE III, en la de Figueres Olsen, en 1995. La dirección del nuevo estilo nacional de desarrollo se encuentra entonces decisivamente influida por esta convergencia básica en la dirección política de la sociedad por parte de las dos organizaciones mayoritarias del sistema bipartidista costarricense.” 8

Otra condición ha sido la influencia y el poder de las elites y sectores beneficiados del cambio económico: el gran comercio importador, ex-portadores de la “agricultura de cambio”, los grupos que financian al bipartidismo y las capas apostadoras a los torneos electorales. A los

8 Rovira Mas, Jorge. “El nuevo estilo nacional de desarrollo en Costa Rica y el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos: notas para su comprensión“. En: http//www.iiw.ucr.ac.cr/tlc/reflexTLC/RoviraMasTLC.doc.


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“factores determinantes internos” agrega las prácticas políticas cultura-les de negociación y de compromiso, vigentes tanto entre “las elites bien colocadas como en la ciudadanía en general”; así como las expresiones de resistencia social sin cohesión y sin propuestas alternativas de desa-rrollo.

Concluye que la fase actual de desarrollo está organizada alrededor del fortalecimiento del mercado y ha sido orientada con una estrategia eco-nómica signada por la liberalización del comercio exterior y el retorno a las exportaciones, cambios al sistema financiero, reducción institu-cional del Estado y reforma laboral. El ritmo de transformaciones ha sido gradual, en un juego interno “entre los actores a favor de dicha dirección principal, de naturaleza pro mercado y aquellos otros que la han resistido en un marco de competencia electoral.”

El balance del proceso en marcha muestra un crecimiento económico inestable entre 1985 y 2003 con años de hasta un 9,2% (1992) y otros con el 0,7% (1985), y de valor de alrededor de un 4,3% promedio anual en términos reales. El crecimiento promedio anual en términos per cá-pita fue de 1,7% aproximado. La aprobación de los PAES avanzó la liberalización del comercio exterior y las exportaciones. No obstante, las ramas tradicionales decayeron del 43 al 13% entre 1980 y 2003, mientras el comercio exterior de productos industriales, los de las zo-nas francas de exportación y de las maquiladoras, además de nuevos productos agropecuarios (piña, melón, yuca, etc.) y marinos que se ve-nían exportando, han llegado a representar hasta un 87% del comercio exterior.

El autor señala contrapuntos. En las exportaciones tradicionales, que son las que generan más empleo, han decaído aquellas con incentivos “de perfeccionamiento de los activos” –maquila de textiles–. Las em-presas no sujetas a regímenes especiales de exportación crecen modes-tamente. Los productos agropecuarios no tradicionales y marinos, los cuales emplean más trabajadores, han sido ramas más dinámicas que las anteriores. Otro componente es el turismo. Desde 1989-90 ha tenido efecto positivo en el empleo rural, gracias a estímulos fiscales adquiri-dos por medio de contratos con el Estado.

El sector de zonas francas, en contraste, muestra un crecimiento entre el 95 y el 760% anual, en ocho años. Se trata de empresas con gran tec-


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nología, pero no son de alta tecnología. Son muy intensivas en capital –contratan a unos 40.000 trabajadores (2,5% de la población ocupada en el 2003). Importan gran parte de sus insumos, por lo cual carecen de vínculos productivos o encadenamientos con el resto de la economía, a la que dinamizan poco.

En cuanto a la reforma financiera, el Dr. Rovira observa cambios “sigi-losos”. La eliminación en 1995, en la administración Figueres Olsen, del monopolio en la recepción de los depósitos del público por los bancos estatales. La modificación de la Ley Orgánica del Banco Central para promover la desaparición del crédito por sectores y los antiguos topes de cartera. “La insólita quiebra del Banco Anglo en 1994, políticamen-te provocada”. Por último, la expansión del sector financiero privado, “desde hace ya buen número de años la principal fuente de crédito en el país (…) Se trata de un subsector económico que contribuye esca-samente con impuestos sobre sus rentas, a pesar de sus elevadas utili-dades.”

Con respecto al empleo, señala lo siguiente. Existe una tasa de desem-pleo abierto que se ha mantenido cerca de su tendencia desde la pos-guerra, en alrededor del 5% al 6% del total de la fuerza de trabajo. En los últimos tres años se sitúa entre el 6% y el 7%. A su vez, “la tasa de subutilización total de la fuerza de trabajo ha pasado de alrededor del 11% en los primeros cinco años de la década de los noventa, al 13% o el 14% en los últimos ocho, una tendencia preocupante”.

Estima que la creación de empleo es igual de volátil que el crecimiento de la economía, “habiéndose dado el caso, en varios años, de destruc-ción neta de empleos; algo desconocido en la historia económica cos-tarricense”. “El desempleo abierto se manifiesta más entre los jóvenes y las mujeres, sobre todo entre aquellos con bajos niveles de escolari-dad…La informalidad y la precariedad del empleo son parte constituti-vas” del movimiento económico con su impacto en los salarios y en los aportes fiscales.

La reforma del Estado –para el autor en referencia– ha consistido en la liberalización del comercio exterior; la desregulación de los precios de granos básicos, alimentos y servicios públicos mediante ARESEP; la disminución del empleo público que ha pasado de un 20% del empleo total en 1980 a un 14% en el 2003; la privatización de las múltiples em-


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presas de CODESA y de otras, como el Consejo Nacional de Produc-ción. Pero “los reformadores pro-mercado” han fracasado hasta ahora en su intención de deshacerse de monopolios estatales como el ICE, el INS e instituciones autónomas empresariales. Por ello han optado por propuestas mixtas de apertura, sin privatización.

En cuanto a la deuda externa, “desde 1989 el Estado goza de un perfil sano” con los acreedores externos y hay cautela en el endeudamiento. No ocurre lo mismo con la deuda interna. La situación es difícil también en el campo del déficit fiscal: alrededor del 3% del PIB como promedio anual en los últimos nueve años. Ello se complica por la existencia de una estructura de ingresos anacrónica, que contrasta con los ingresos de la población.

Los impuestos que generó el comercio exterior en el año 2001 no al-canzaron al 7% de los ingresos del gobierno central. Los impuestos de ventas y de consumo juntos representaron el 51,3% (ventas un 37,7% y consumo el 13,6%). El impuesto sobre la renta a los sectores de altos ingresos y a las empresas y sus utilidades fue inferior al 28% ese mismo año. A lo cual se suman otros impuestos indirectos por un 13%. Resu-me: según una Comisión ad hoc de Exministros de Hacienda, en 2001 el 70% de los ingresos provienen de impuestos indirectos y un poco menos del 28%, de impuestos sobre las rentas.

Esa estructura tributaria se agrava por la evasión fiscal, las exenciones a los exportadores, a empresarios del turismo y la escasa contribución del sector financiero privado. En suma, la difícil situación fiscal del Es-tado contrasta con una carga tributaria que no llega al 14% del PIB. Mientras que estudios internacionales realizados en el 2002 estiman que, con el PIB per cápita y los niveles de distribución del ingreso de Costa Rica, la “carga tributaria esperable” en el país podría alcanzar el 20% del PIB o superarlo.

El panorama de crecimiento económico atrofiado y vaporoso ha recrea-do las desigualdades sociales, genera delincuencia, alguna descomposi-ción moral y desesperanza; no así inestabilidad política.

En el campo educativo, el autor señala que entre 1987-2000 se incre-mentó el nivel de enseñanza de la población ocupada, con claras dife-rencias entre los estratos socio-ocupacionales y sus consecuencias en


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las oportunidades de ingreso y modos de vida. En 1987 el 64% de los jóvenes con edades entre los 16 y los 18 años no estudiaban; en 1997 un 48%. En la estratificación social ha ganado peso la empresa privada de la educación, en mayor grado en los grupos medios altos y medios bajos de empresarios medianos y pequeños. Han perdido prestancia los grupos del estrato bajo de trabajadores agrícolas; y el Estado como empleador tiene una importancia relativa menor, a pesar de que cuenta con una planilla que proviene de los estratos altos y medios altos.

El Dr. Rovira esboza rasgos del gasto social y señala que entre 1983-1986 se recuperó el desplome del trienio 1981-1982, para mejorar en la década del 90. Ese rubro representó un 18% o un 19% del PIB a inicios de la década; pasó a un 20% en 1998. Alrededor del 40% se destina a salud, el 28% a educación, y una proporción cercana al 26% a la segu-ridad social, sobre todo pensiones. “Lo anterior (…) permite reconocer un comportamiento positivo, que sin duda se encuentra en la base de una cierta tranquilidad social.”

La pobreza total tuvo un pico en 1982 de más del 50%; la pobreza ex-trema afectó a cerca del 22% de la población total. La primera se redujo en los ochenta, hasta un 28% y un 10% en 1990; se incrementa a prin-cipios de la administración Calderón; desciende a partir de 1994 para situarse en un 20%, y la pobreza extrema en el 5% de la población. En el contexto neoliberal, la pobreza “es menos grave (…) en una región profundamente desigual y con su población mayoritariamente pobre.”

Por último sugiere el balance político y distingue dos períodos: 1982-1983 a 1994, años de negociación de la reforma al Código Electoral, fundación del PUSC en 1983, y elecciones de 1986 a 1994. El segun-do, de 1995 al presente. En la primera fase se colocaron los cimientos del proceso neoliberal. El electorado dio gran apoyo al bipartidismo con una abstención inferior al 20%; declinaron los partidos de tradición de izquierda y hubo desencanto ideológico hacia el socialismo por el desmembramiento de la Unión Soviética y de los Estados de Europa oriental.

En el segundo período, el pacto Figueres-Calderón provocó descon-tento; lo mismo que la quiebra del Banco Anglo, el fraude electoral en la Convención del PLN en 1997, los vínculos de esos liderazgos con figuras polémicas de la política mexicana, o los intentos de acelerar la


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transformación del Estado con privatizaciones proclamadas. Estas in-tenciones condujeron, entre otros movimientos, a la huelga magisterial de agosto de 1995. Luego se sumaron los efectos de la recesión econó-mica de 1996.

Las elecciones de 1998 y del 2002 demostraron erosión electoral del bi-partidismo. La abstención osciló entre el 30% y 31.1%. Aumentó el apo-yo a terceros partidos: en la campaña del 2002, al Partido Acción Ciu-dadana. “Pero el régimen democrático representativo no se encuentra en crisis (…) Tampoco se atisban actores antisistema capaces de cues-tionar la institucionalidad vigente (…) Se observa una insatisfacción y un malestar que ha venido creciendo en la última década, respecto de las elites partidarias y con el desempeño de instituciones políticas claves como son la Asamblea Legislativa, el gobierno y, en grado menor, los tribunales de justicia.” 9 Por otra parte, datos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dan cuenta de 62 huelgas producidas en Costa Rica durante el período 1986 – 1990, de las cuales solamente 11 no afectaron al sector público; del total, el 82.26 % se produjo dentro del sector.

En un nivel de análisis más general, se puede considerar que en Costa Rica la posiciones neoliberales de los partidos Liberación y la Unidad abrieron el debate sobre el pasado y el presente de las luchas por las reformas sociales. Comprende, por un lado, la defensa de las conquistas de las organizaciones populares y de los partidos políticos que entre 1920 y 1975 dieron forma jurídica e institucional al Estado Social de Derecho, también denominado, “Estado Solidario”. Incluye las luchas ciudadanas y de los movimientos sociales. Plantean reivindicaciones atinentes a salario, empleo, tierra, vivienda, espacios para la vida en co-munidad, derechos ciudadanos, protección del nivel de vida y soberanía del Estado. Se expresan a través de organizaciones laborales, agrarias, comunales, ambientales, de género, étnicas y cívicas con diversos obje-tivos y metas de corto plazo. 10

La agenda de la calidad de vida en relaciones sociales y políticas de-mocráticas requiere indagar y caracterizar las reformas sociales y su reorganización actual en políticas públicas. El fenómeno consiste en

9 Ibid.10 Alvarenga Venutolo, Patricia. De Vecinos a Ciudadanos. EUCR-EUNA. San José,

2005.


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la reconstrucción de microespacios en los cuales los sujetos sociales comparten su existencia diferenciada por contenidos de clase, estratos, elites y poblaciones. Conlleva la investigación que desmonte mitos vie-jos y nuevos que el liberalismo recrea en torno a su propio imaginario colectivo, y los trasmite con intenciones de razón generalizadora. El neoliberalismo ha elaborado discursos recurriendo a los conceptos de reforma social, bienestar, redistribución del ingreso y solidaridad. Con esos sustantivos legitima también sus poderes dominantes, edificados con criterios selectivos y de exclusión social. El fenómeno es comparti-do con otras sociedades.

“Del viejo tronco reformista han emergido varias tendencias contempo-ráneas”, afirma otro investigador. Distingue tres vertientes conservado-ras: el abandono de cualquier reforma, o “los reformadores promerca-do” según la bien lograda expresión del Dr. Rovira; el gradualismo que ha sido rasgo de los herederos de la socialdemocracia; y el liberalismo igualitario renovado.

La primera vertiente involucra a antiguos reformadores que hoy adop-tan el neoliberalismo. Esta corriente abjura de proyectos populares colectivos, aprueba el individualismo extremo y promueve la compe-tencia sin frenos. Proclama el fin de la ideología, la extinción de la era industrial, la desaparición de la izquierda y la obsolescencia de la lucha de clases. Repiten el triunfo del capitalismo como si el progreso social fuera tónica de las últimas décadas. Ni siquiera registran la degradación social, las exclusiones por razones étnicas, de género o de edad, los desequilibrios estructurales o los desastres ecológicos. Contraría la dis-tribución de la riqueza, por convicción; enaltece el beneficio patronal; asimila los hábitos de la corrupción; se compromete con las agresiones imperialistas.

La tradición socialdemócrata es diferente de esa regresión de extrema derecha. Comparten la regulación de los excesos privatizadores. Rei-vindican medidas económicas del modelo keynesiano, compatibles con la movilidad social y la igualdad de oportunidades. Algunos concilian las reformas sociales con cierta adhesión al socialismo de la época de E. Bernstein. Sin embargo se apartan de la tradición, al haber renun-ciado a concebir las luchas por las reformas como secuencia de logros populares que transforman relaciones sociales atrasadas. Abandonaron la estrategia de ensanchar el espacio electoral fortaleciendo a las clases


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medias, como sostén del estado del bienestar o como retén de la influen-cia de los movimientos del comunismo clásico.

La tercera corriente de reformista conservadora tiene perfil liberal-igua-litario. Propone mejoras sociales con base en criterios éticos o reglas de justicia, o regular el capitalismo con normas equitativas. Postula redu-cir las desigualdades para crear “empresas justas” en un “mundo justo”. Considera que el capitalismo con redistribución de los ingresos y pro-tección a la propiedad privada de los medios de producción es preferible al socialismo. Constituye el sector más influyente, porque le asigna a las demandas sociales una ética que sintoniza con la sensibilidad popular ante fenómenos de criminalidad, corrupción, injusticias sociales y au-mento de las desigualdades entre ricos y pobres. No obstante, “eluden abordar el sustrato capitalista de las degradaciones que rechazan”.11

B. LAS PENSIONES COMO PROBLEMA

Los adversarios de la visión monetarista de las pensiones que elaboró el Banco Mundial, asesores en varios casos de la Organización Interna-cional del Trabajo, aceptan la transformación de los sistemas de pensio-nes. Reconocen el contexto de crisis económicas y fiscales; de cambios demográficos, sociales y en los índices de salud que desde mediados de 1980 dificultan la reproducción financiera de los sistemas de pensiones por reparto.

“La respuesta a “¿qué debemos hacer con relación a nuestro sistema de pensiones?” tampoco debe ser “nada”. Los problemas que han moti-vado la reforma pensionaria en el mundo son reales. En muchos países en vías de desarrollo, los altos déficit –diferencia entre las obligaciones del fondo de pensiones y los ingresos– no sólo amenazan la estabilidad económica, sino que restan inversiones necesarias en educación, salud e infraestructura.

Muy a menudo, las prestaciones de los programas de pensiones se acu-mulan para quienes ya son privilegiados; obligar a los granjeros pobres a que financien al alto número de personas que integran la elite urbana seguramente no es una política económica válida. Además, la estructura

11 Katz, Claudio. Pasado y Presente del Reformismo. En: http://www.herramienta.com.ar/modules.&file=article&sid=374.


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de los programas de pensiones en muchos casos no sólo ha servido para socavar la estabilidad macroeconómica, sino que a su vez debilita el fun-cionamiento de los mercados de trabajo y distorsiona la distribución de los recursos. En otras palabras, las reformas han sido y son necesarias, y mientras los países puedan encontrar formas para salir adelante en el corto plazo, no será tan simple evitar una crisis en el largo plazo.”12

El “problema de las pensiones” en Costa Rica fue expuesto en 1991 a la Contraloría General de la República a solicitud de la Comisión de Asun-tos de Hacienda de la Asamblea Legislativa.13 El texto provee una justifi-cación; la explicación técnica sobre cómo funciona un fondo de pensiones; el enfoque del problema; rasgos de los sistemas con participación del pre-supuesto nacional; observaciones a la “Ley Marco”; recomendaciones.

El documento sondea la crisis en las finanzas públicas y la obligación administrativa estatal de racionalizar gastos. Entre ellos, “el manteni-miento de regímenes de pensión deficitarios que podrían colapsar, cosa que traería conflictos sociales de enorme trascendencia y agravarían la situación de un importante sector de la sociedad.” Ubica el déficit de los fondos de pensiones durante la crisis de los años ochenta.

“La inflación imprevista de los años ochentas hizo descender el valor real de los fondos de pensiones, lo que significó una tasa de rendimien-to real negativa. Incluso antes de 1980, esta tasa negativa –o al menos muy baja– probablemente regía en vista de la colocación subsidiada de préstamos a largo plazo y de la deuda a rendimiento bajo con que paga-ba el gobierno a la CCSS (…) Luego de una inflación imprevista no es fácil recuperar el valor real proyectado del fondo (…) Al contrario, los beneficios pueden tender a aumentar en términos reales en cualquier caso. Con la inflación imprevista los salarios reales pueden caer, pero luego se recuperan a una velocidad mucho mayor que la del fondo. De este modo, se produce un desfase entre beneficios y valor de los aportes. Esto ha pasado en Costa Rica después de 1982.”14

12 Op. Cit. http://www.redsegsoc.org.uy13 Contraloría General de la República. “Comentarios sobre el problema de las pensiones

en Costa Rica y nuestra opinión acerca del Proyecto de Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con cargo al Presupuesto Nacional y Reforma a la Ley de Impues-to sobre la Renta.” Abril, 1991. En: Expediente No. 11168. Ley 7302 Pp. 183-209. (Más conocida como la Ley Marco de Pensiones.)

14 Op. Cit. P. 184 y 191.


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Explicó que los aportes y los beneficios son componentes de un sistema de pensiones.

“La pensión es una renta que se recibe en la jubilación, esto es, pos-terior al tiempo laborado. No tiene el carácter de pago por servicios productivos, sino de transferencia; sea desde un fondo capitalizado al cual se han hecho aportes durante la vida activa del trabajador, o bien con cargo al patrimonio del Estado o del patrono (…) Los aportes pro-vienen de tres sujetos: el trabajador, el patrono y el Estado. Si sólo el trabajador aporta, lo que hay es un retiro de ahorros y sus rendimien-tos. Si el trabajador no aporta, la pensión es un subsidio con fondo o sin él; e implica un gravamen sobre el resto de la sociedad en provecho del pensionado. En la pensión hay un elemento de ahorro y otro de subsi-dio, ya que el aporte es tripartito.

Cuando existe un fondo capitalizable a largo plazo, se habla de un ré-gimen de reserva o de CAPITALIZACIÓN. De no haber tal fondo, se tiene un régimen de REPARTO. En éste, la pensión constituye un cargo a los salarios de la fuerza de trabajo, al erario y al patrimonio del patrono. Aunque haya aportes mensuales del trabajador y del patrono, debido a la inexistencia de un fondo a largo plazo, adquieren cierto carácter tributario más que de ahorro, pues no existe correspondencia entre aportes y beneficios. El régimen de capitalización busca su equili-brio financiero: debe existir correspondencia entre aportes y beneficios para cada trabajador. En el sistema de reparto, el equilibrio es a nivel general del presupuesto –ingresos y gastos– y puede ser usado por el Estado como elemento de redistribución del ingreso (sic).

En síntesis, hay tres elementos fundamentales en un sistema de pensión: el ahorro o aporte del beneficiario; el subsidio –que aporta la masa labo-ral, el Estado y los patronos– y el beneficio o pensión. Cuanto menor el ahorro respecto al beneficio, mayor será el subsidio. Esto puede ocasio-nar dificultades financieras al erario si el beneficio es muy grande.” 15

¿Cuáles son los elementos que integran un sistema de reserva o de capi-talización? Según el texto, son de dos tipos: unos condicionantes, otros discrecionales.

15 Op. Cit. Pp. 185-186.


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“Cuando se establece un fondo de pensiones, es necesario definir el aporte sobre cada salario. Para eso, hay que decidir: a) cuál será el beneficio o retiro en el período de jubilación, b) cuándo se iniciará el período de jubilación. Para eso hay que conocer otros tres puntos que afectan la cuota: c) el crecimiento del salario en términos reales, d) la tasa de rendimiento real que devengará el fondo, y, e) cuánto durará la jubilación. Los puntos a y b son elementos discrecionales. Los puntos c, d y e son condicionantes. Reunidos producen un resultado: la cuota de aporte (…)

El beneficio o retiro periódico se fija como una proporción al salario: por ejemplo, el último; un promedio de los últimos; un porcentaje. Cuanto más alto, mayor deberá ser el aporte o el período activo para que logre producir equilibrio.

El inicio del período de jubilación significa cuántos años va a trabajar el individuo –años que va a hacer aportes, sin retiro– y de ahí, cuántos años va a efectuar retiros, sin aportes. En esto intervienen los datos de-mográficos. Por eso se hacen los CÁLCULOS ACTUARIALES para el individuo promedio cuyas probabilidades de muerte las describe la esperanza de vida. Esta variable refleja el promedio de años de vida que le resta a un grupo de individuos de una misma edad. Cuantos más años se espera que viva la población desde que inicia el aporte, para mantener el equilibrio se debe aumentar el período activo o la cuota de aporte, o bien disminuir el beneficio.” 16

Los elementos condicionantes: salario, período de jubilación y tasa del fondo, interactúan con los elementos determinantes para evaluar si un sistema de pensiones es sostenible.

“Salario. Se estudia el salario del individuo promedio para fijar la cuota. Se toma en cuenta que el salario es creciente, aun descontando la infla-ción. Si es mucho, la pensión será también alta y la cuota debe serlo, consiguientemente.

La renta del fondo. Es la base para que un individuo pueda dejar de trabajar. Si el fondo es nulo, el individuo debe aportar todo su salario si quiere vivir jubilado el tiempo que quiera aportar. Si el rendimiento del

16 Op. Cit. P. 187-188. Mayúsculas mías.


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fondo es positivo, el individuo aporta solo una proporción del salario. Cuanto más alto el rendimiento, menos proporción del salario deberá aportar. E inversamente, a menos rendimiento real, más alta la cuota.

Inicio de la Jubilación. Es el beneficio. Implica la duración de la misma. Si la esperanza de vida desde la edad de retiro es alta, el equilibrio exige un período activo más largo, una cuota mayor o un beneficio menor.

Los elementos determinantes y condicionantes se reúnen en el análisis de un sistema de pensiones para fijar una cuota: la cuota alícuota o el aporte periódico que haga sostenible el sistema. Esto significa que los aportes sean suficientes para dar los retiros en el momento que se demanden. Si no es así, deberán ajustarse las cuotas, elevarse la edad de retiro o disminuir el beneficio; o hacer una combinación de ambos. La otra opción es inyectar financiamiento al fondo, sea que lo aporte el Estado o se tome de alguna otra fuente.”

En consecuencia, “el problema de las pensiones”, que suele ser percibi-do como una cuestión de política económica, nacional o institucional, es también un concepto técnico.

“Un régimen no autofinanciado surge cuando no hay equilibrio entre esos seis componentes de un sistema de pensiones (…) No puede de-cirse qué es lo que falla, dada la interrelación de los factores (…) Entre estos hay unos que son presuntivos, como la expectativa de vida y el rendimiento. Si las proyecciones no resultan, el sistema se desequilibra y hay que hacer ajustes. Lo más difícil de anticipar es el rendimiento del fondo. Si no hay ninguna proyección –lo cual ocurre cuando la pensión es considerada como un subsidio–, el aumento en el número de benefi-ciarios –por aumento de la esperanza de vida, tamaño de la burocracia o por aumento de la cobertura– implica una presión sobre el gobierno. Más difícil es anticipar el rendimiento, porque depende de la inflación futura, la cual no se puede prever con inversiones seguras a largo plazo y de determinada productividad general del país (crecimiento econó-mico)”. 17

El texto amplía “el problema del rendimiento de los fondos de las pen-siones” en el caso de los regímenes de reparto. “Es relevante la baja

17 Op. Cit. 188-190.


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rentabilidad de los fondos. La colocación de las reservas a intereses ba-jos ocurre desde antes de la inflación imprevista de 1981-1982, lo cual fue muy negativo para el valor real de los fondos. Hace mucho que los retiros superaron a los aportes, lo que eliminó la posibilidad real del co-rrespondiente fondo. No tiene sentido entonces, hablar de rendimiento sobre fondos inexistentes (sic).

Si el régimen está desequilibrado no plantea problema, si los beneficia-rios son pocos. En tal caso, el régimen de reparto no afectará mucho las finanzas. Pero si consideramos que a partir de 1950 inicia el crecimiento del Estado moderno en Costa Rica, era de esperar que en los ochentas se presentase el problema financiero, al acogerse a la jubilación gran cantidad de empleados públicos (los datos a febrero indican que un alto porcentaje de los pensionados actuales del régimen de hacienda se jubi-laron después de 1980). Fuera de esto, se han extendido los regímenes a otros empleados durante estas tres décadas.

El desequilibrio inherente al sistema ha aumentado, debido también al desfase entre derechos y aportes que se mencionó; el cual se origina en el efecto diferencial de la inflación sobre la potencial rentabilidad de los fondos y sobre los salarios, y en parte a la ampliación del beneficio por disposiciones legales (pensión igual al mejor salario, actualización auto-mática de la pensión, etc.) y a la reducción del período de cotización.

Por ejemplo, las reformas de 1985-86 al sistema del magisterio se ba-saban en argumentos sobre los bajos salarios que entonces devengaban los educadores, lo que es una relación inaplicable. El problema de los salarios debe atenderse independientemente del de la jubilación (…) Hay entonces un desfase financiero propio del sistema y otro de origen político (sic). No obstante, la decisión de cada uno requiere decisión política firme (sic), puesto que se trata de una solución integral (sic). El elemento de subsidio no tiene que desaparecer del todo, sino que debe mantenerse en límites aceptables para que la presión sobre el erario no sea muy fuerte. En lo posible, toda pensión debería tener naturaleza de aporte del grupo beneficiado, al menos por encima de un mínimo de subsistencia a cargo del Estado, que sería de subsidio.” 18

18 Op. Cit. Pp. 198-200.


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El texto, neutral en apariencia, contiene expresiones valorativas que in-quietan con respecto a la visión política del problema técnico. La autori-dad política –el Estado en última instancia–, patrono y ente responsable del funcionamiento sostenible del seguro de invalidez, vejez y muerte, se percibe en postura de ente regulador y fiscalizador de las destrezas financieras que competen a la administración económica y social de los fondos de pensiones y jubilaciones de reparto, a través de su historia. Esa noción de autoridad es otra grafía sobre el retorno de la visión del Estado “gendarme” que asume funciones de seguridad social con “cargos míni-mos de subsistencia” y “límites aceptables” de atención a las necesidades de la población activa, en edad de retiro y de la población pensionada.

La “decisión política firme” o la “solución integral” del “problema” se aprecian sólo en relación con actuaciones de los poderes públicos ante el desequilibrio de los componentes del sistema que pesan sobre los tra-bajadores activos y jubilados: salario, alícuota, edad de retiro y pensión. No pondera que la “cuota obrera” es la suma que financia el beneficio en proporción tripartita por obligación, que se deriva del empleo y es una deducción directa del salario de planilla con criterio de previsión y beneficio público. En el caso de la clase patronal el parámetro de ingre-sos es la utilidad de la inversión y reproducción del capital, o las rentas financieras; no existe tiempo de trabajo definido por el mercado y sus cotizaciones también generan beneficios: sociales a través del Estado y financieros por medio del mercado.

El texto percibe las pensiones sólo como valor fiscal, no como valor eco-nómico cuantitativo y cualitativo de la producción social y cultural que, en el caso del educador, éste ha contribuido a crear con su calificación humanista, profesional y técnica. En contraste, omite –por no decir que exime– la función social de las contribuciones de patronos y del Estado. Se consideran subsidios, más que obligaciones constitucionales.

Esas cuotas, al parecer, no deben ser objeto “de políticas firmes”, “in-tegrales”, ni de controles seguros. Por ejemplo, la Ley No. 7531, que clausuró el sistema de reparto del magisterio en julio de 1995, estableció que la cuota de los educadores activos y pensionados para el fondo del sistema de reparto o de capitalización puede ser ajustada por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio. Pero “la cuota patronal solo podrá variarse por autorización expresa de la Asamblea Legislati-va, emitida por ley ordinaria”, según el Art. 16.


228

La disposición es razonable para la cuota del Estado, patrono y órgano político, pero la ley no hace distinción entre éste y el empleador privado. Además, el Art. 71 de la misma Ley estableció la “contribución especial, solidaria y redistributiva” únicamente para los pensionados del sistema de reparto, mediante un impuesto adicional y progresivo que oscila en-tre el 25 y 75% sobre topes establecidos. En contraste, los sectores em-presarial y financieros, nacionales y de otros países, disfrutan el pago de impuestos blandos sobre las utilidades o de onerosas exenciones, cuyo costo fiscal recae en el conjunto de la sociedad.

En el texto del Contralor, el Estado deudor de los fondos de los regíme-nes de reparto apenas se insinúa en conexión con los dineros prestados por la CCSS a los gobiernos. No ubica esos faltantes en relación con “los desequilibrios del sistema” provocados por las deudas del Estado y de las empresas privadas de educación al fondo del magisterio, o a otros regimenes de pensiones del sector público. Tampoco resalta la no aplicación de técnicas actuariales, los abusos en la asignación del pre-supuesto, o las ligerezas en la administración contable y financiera por parte de los gobiernos. Quizás porque los Ministerios de Hacienda no crearon los fondos de pensiones, para el Contralor del Estado “no tiene sentido hablar de rendimiento sobre fondos inexistentes”.

En fin, el esclarecimiento de la cuestión técnica de los fondos de pen-siones y jubilaciones de reparto oscurece el “desfase de origen políti-co” que puede hacer inoperantes las técnicas actuariales. Por lo tanto, exhibe una visión del Estado con figura elástica ante las evasiones de los patronos privados, frente a su propio orden administrativo y en la dimensión macroeconómica que incide en la evolución de los fondos de reparto o de capitalización de pensiones. Se puede comprender esas flaquezas ante la “inflación imprevista” o los movimientos demográfi-cos que afectan la estadística vital, pero no hay por qué confundirlas “técnicamente” con las “leyes de la economía” y los abusos de algunos empresarios privados.

En el caso del fondo de capitalización del magisterio, la ley 7531 rele-ga en la Junta y en el personal financiero, actuarial y administrativo la responsabilidad de los rendimientos de las inversiones, las cuales se colocan puntos más, puntos menos por encima de la inflación en con-diciones desiguales de “libre competencia”. Pero se establece la obliga-ción de invertir en bonos del Estado con topes, tasas de interés y plazos


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que no necesariamente son garantía de rentabilidad, ni de reproducción del fondo en el tiempo largo. Entonces sí se puede especular. En una coyuntura de apremio el Estado “arbitrará” ante el eventual “colapso” o frente “al conflicto social de enorme trascendencia”. Solo se le podría achacar responsabilidad histórica por los errores de los reguladores y fiscalizadores que no pudieron prever tales fenómenos.

C. REFORMA DE PENSIONES EN COSTA RICA

“La necesidad de reformas serias en muchos países no nos dice nada sobre qué reformas específicas se deben llevar a cabo en cada uno (…) En principio, los “tres pilares” delineados en “Envejecimiento sin crisis” [pueden] reflejar cualquier combinación potencial de medidas de políti-cas (…) Pero en la práctica “el modelo del Banco Mundial” se ha inter-pretado como un conjunto específico de pilares: un pilar de prestación definida, “unfunded”, con gestión pública; un pilar de aporte definido, “funded”, con gestión privada y un pilar privado voluntario.

Weaver (1998) señala que la publicación Envejecimiento sin Crisis recomienda “un modelo con tres pilares en el cual el papel de las pen-siones públicas se centraría en una reducción de la pobreza mínima, complementado por un segundo pilar de ahorro obligatorio, de aporte definido, fully-funded y un tercer pilar de ahorro voluntario”. Esa inter-pretación –especialmente la inclusión de un componente de aporte de-finido, de gestión privada– es común entre quienes definen las políticas y los analistas de pensiones, independientemente de si refleja en forma completa los matices de Envejecimiento sin Crisis.”19

Varias investigaciones responden diferente a la pregunta de cuándo los gobiernos de Costa Rica muestran preocupación sobre el problema técnico y político de las pensiones. Unos acentúan los cambios adminis-trativos y jurídicos. Para la Dirección Nacional de Pensiones, DNP, el cambio de actitud ocurre en la crisis de los ochenta. Pero no hay corres-pondencia con las leyes de esos años porque la Ley No. 7007 del 5 de octubre de 1985 concedió a los diputados y otras autoridades públicas ya retiradas el derecho a pensión con el sueldo promedio de los últimos cinco años de servicio, y aumentos anuales de 30%. Asimismo, se apro-

19 Op. Cit. http://www.redsegsoc.org.uy


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bó la Ley No.7013 que concedió jubilación a un sector de empleados públicos sin haber cotizado en proporción, siquiera cercana, al monto del beneficio.

El Decreto Ejecutivo No. 21403 de 22 de junio de 1992 transformó al anterior Departamento en Dirección Nacional de Pensiones. Poco antes se había aprobado la Ley No.7268 del 19 de noviembre de 1991, que reformó integralmente la Ley No. 2248. Seis meses después se pro-mulgó la “Ley Marco” No. 7302 del 15 de julio de 1992, que unificó la mayor parte de los Regímenes Especiales de Pensión con cargo al Presupuesto Nacional.20

Otros estudios exaltan el aspecto social y conflictivo del tema. Las huel-gas del magisterio del año 90 y 91 incluían las pensiones en la agenda de la protesta. En 1995, el gobierno de José Figueres Olsen clausuró el sistema de reparto e introdujo cambios en el esquema de capitalización previsto en la Ley 7268 de 1991. La reacción de los educadores, contra-ria a la participación cívica y electoral, incidió en la construcción de un clima político menos autoritario.

La campaña preelectoral propició acuerdos para reformar la ley 7531, entre el candidato Dr. Miguel Ángel Rodríguez y organizaciones gre-miales. El diálogo generó una propuesta a la Asamblea Legislativa. Se aceptó aumentar la cotización patronal-estatal; elevar los incentivos a quienes quisieran seguir trabajando; fijar montos mínimos de pensión; dar garantías para pagar el traslado voluntario al seguro de invalidez, vejez y muerte de la CCSS. La Ley No. 7946, beneficiosa para el ma-gisterio en aquel contexto de anulación de derechos se aprobó entre febrero y noviembre de 1999.

Hubo un intervalo de dos años para que tuviera sus efectos, debido a un alegato ante la Sala IV Constitucional contra el artículo 75 de la No. 7531, el cual obligó a los educadores a aceptar transferencias de cotiza-ciones a operadoras públicas o privadas de pensiones cuando hubiere saldo individual a favor. El fallo se emitió el 10 de diciembre de 1999, “momento a partir del cual el Gobierno prosiguió con el pago de las

20 Saborío Valverde, Rodolfo y Diana Coto León. “La organización administrativa costa-rricense: inventario. Dirección Nacional de Pensiones”. http://www.cesdepu.com/org/mtss.htm.


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sumas a favor de cada interesado, en las operadoras complementarias”. Pero, ante todo, a raíz de otros dictámenes de setiembre de 1999 y ene-ro de 2000, por los cuales la Sala interpretó que el Estado debía aplicar el Art. 29.2 del Convenio No. 102 con la OIT suscrito en 1971. Con ese fallo se comenzó a construir la concertación desde abajo para revertir la reducción de beneficios que impuso la Ley 7531.

En ese lapso se mostró con claridad cómo, tras la firma del pacto Fi-gueres-Calderón, los neoliberales no tenían escrúpulos en abandonar la seguridad social estatal y las pensiones; sobre todo, al aprobarse la Ley 7531 y con ella la posibilidad de corregirla, tomando en cuenta el dete-rioro del sistema educativo. En palabras del Dr. Rodríguez Echeverría, nada se logra “si no se motiva a los educadores, que son pilar impor-tantísimo en el sistema”. En respuesta a estos problemas, el magisterio apoyó la Ley No. 7983 conocida como la Ley de Protección al Trabaja-dor, que la Asamblea aprobó en diciembre de 1999 y entró a regir el 24 de febrero de 2000. 21

Acierta, pues, otra investigadora, cuando observa que la preocupación sobre las pensiones “es producto de acuerdos entre sectores sociales y productivos que históricamente han tenido abordajes antagónicos en aspectos tales como número de cotizaciones requeridos y los montos de pensiones otorgados”. Concluye que la Ley de Protección al Trabaja-dor, No. 7983, introdujo cambios en el diseño del sistema. La conceptúa como una reforma estructural; porque modificó el diseño al transfor-marlo en otro de tres pilares, a diferencia de aquellas reformas denomi-nadas “paramétricas” porque solo cambian requisitos y beneficios. 22

En síntesis, hubo bastante sincronía entre la promulgación de “Enveje-cimiento sin Crisis” por el Banco Mundial, el rechazo de ese organismo a un crédito por $80 millones de dólares al gobierno de Figueres Olsen, el decreto de desnacionalización de la banca estatal, la quiebra inducida

21 Ruiz Z., Ángel. Op. Cit. P. 126. Solano Ulloa, Evelin. Reforma integral del régimen de seguridad social en Costa Rica. El caso de las pensiones y jubilaciones. En: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/doc/reforma%20.

22 Martínez Franzoni, Juliana. Reformas recientes de las pensiones en Costa Rica: Avances hacia una mayor sostenibilidad financiera, acceso y progresividad del pri-mer pilar de pensiones. Undécimo Informe sobre el Estado de la Nación en Desarro-llo Humano Sostenible. Informe final. En: http://www.estadonacion.or.cr/Info2005/Ponencias/Reformas_recientes_pensiones.pdf.


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del Banco Anglo, el pacto Figueres-Calderón, la firma del PAE III, la promulgación de la Ley 7531; y la aprobación en el año 2000 de la Ley de Protección al Trabajador El “combo” es expresión clara del poder de los grupos financieros dentro de la clase política.

El trípode para desmontar y desactivar gradualmente el sistema de pen-siones y jubilaciones construido durante cincuenta años en Estado de Seguridad Social, funciona de la siguiente manera.

“Cada pilar se apoya en definiciones con respecto a cinco parámetros principales: edad de retiro, porcentaje de cotización, número de cuotas, salario de referencia en función del cual se estima el monto de la pen-sión, y el porcentaje de pensión según el porcentaje del salario al que corresponde (llamado por eso “tasa de reemplazo”).

El primer pilar es el básico, de beneficio definido, obligatorio para la población asalariada (…) y en proceso de volverse obligatorio para [contribuyentes] independientes (…) Está administrado por la Caja (IVM), el Poder Judicial, la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, el INS, y en el caso del régimen transitorio, por los Ministerios de Trabajo y de Hacienda (….) [Busca] proteger a la familia. Por ello brinda pensiones por vejez a quienes contribuyen y pensiones por muerte o supervivencia a quienes son económicamente dependientes de los asegurados (…)

El primer pilar que comprende invalidez, vejez y muerte, es el de mayor cobertura y su diseño, pretende la universalización (…) En el 2003 la importancia relativa de este régimen entre la población pensionada era de 75.9% pero entre cotizantes ascendía a 94.7%, debido al peso decreciente de los regímenes con cargo al presupuesto nacional (Sauma, 2004).

Es, además, un régimen muy innovador en el contexto latinoamerica-no dado que protege a independientes y para ello no sólo cuenta con el mecanismo individual sino también con un mecanismo colectivo, en asociación con organizaciones de la sociedad civil…También se destaca por contar con aseguramiento individual voluntario para población no ocupada como amas de casa y estudiantes (…)

El segundo [pilar] es complementario, de contribución definida, obli-gatorio y sólo disponible para la población asalariada (….) Puede o no


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atender a la familia, según el tipo de plan al que se acoja el asegurado al pensionarse. En el caso de la renta vitalicia el pensionado recibe las transferencias hasta el momento de su muerte, y el compromiso de la Operadora con la familia cesa desde que él opta por ese plan. En el caso de la renta permanente se establece un lapso de tiempo durante el cual el asegurado(a) recibirá el beneficio. Si fallece antes de cumplirse ese plazo, la familia o personas designadas heredan la pensión.

El tercer pilar es complementario, voluntario y disponible para cual-quier persona, ocupada o no. El régimen no contributivo (RNC) está orientado a personas en condiciones de pobreza y contribuye a univer-salizar el primer pilar entre quienes alcanzaron los 65 años sin contar con una pensión contributiva.

El segundo y el tercer pilar son administrados por sociedades anónimas creadas por entidades públicas (como la Caja y el Banco Popular) y privadas, reguladas por el Estado… Mientras en el primero el régimen debe honrar un beneficio previamente definido (sistema de beneficio definido), en el segundo y el tercero lo definido es la contribución y no el beneficio (sistema de contribuciones definidas).” 23

Otra descripción de los rasgos formales de esta transformación sistémi-ca, es la siguiente.

La Ley de Protección al Trabajador conserva y refuerza el régimen de la CCSS. Establece un sistema de pensiones complementario y propone la universalización del régimen no contributivo a través del primer pilar, que es un sistema de reparto basado en el principio de la contribución tripartita. Establece una contribución de hasta el 15% de las utilidades de las instituciones públicas, como patronos.

El segundo pilar está constituido por cuentas individuales a nombre de cada trabajador. Contribuyen obligatoriamente todos los patronos y los trabajadores, formando fondos administrados por Operadoras de Pen-siones públicas y privadas escogidas por el trabajador. Este pilar es un

23 Martínez F., Juliana. http://www.estadonacion.or.cr/Info2005/Ponencias/Reformas_recientes_pensiones.pdf. Además: Las reformas inconclusas: Pensiones y Salud en Costa Rica. Avances – Problemas – Recomendaciones. Juliana Martínez Franzoni. Carmelo Mesa-Lago. Fundación Friedrich Ebert. San José, Costa Rica. Mayo, 2003. En: http://www.fesamericacentral.org/textos/publicaciones/pdf/49Cr.pdf.


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sistema de capitalización individual: las cuotas pagadas no se reparten, sino que se acumulan para financiar la pensión complementaria en la edad de retiro.

Este pilar, o Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias, se financia con el 1% de la cuota para el Banco Popular; el 50% del aporte patronal al Banco Popular; un aporte adicional de los patronos del 1,5% mensual sobre los sueldos y salarios pagados –suma que se depositará en la cuenta individual del trabajador en la operadora de su elección–; los aportes del Fondo de Capitalización Laboral. Esos recursos se pue-den retirar cada cinco años durante la relación laboral, cuando extingue el contrato de trabajo o en caso de fallecimiento.

El tercer pilar permite el ahorro voluntario para una pensión comple-mentaria individual o por medio de convenios de afiliación colectiva. Se basa en cuentas individuales bajo el sistema de capitalización o “me-gafondo” que administra la empresa operadora. Es voluntario según el perfil financiero de cada afiliado. Permite acumular dinero para los años de retiro. Además goza de beneficios fiscales.” 24

El trasfondo de política económica neoliberal que condujo al modelo actual de pensiones y jubilaciones, lo esclarece otra investigación, ela-borada a partir del estudio y experiencia de diez años de asesoría al Mi-nisterio de Hacienda que presidió el Lic. Thelmo Vargas –de acuerdo con la presentación curricular de la autora-.

“El fortalecimiento de nuevas prioridades estatales, tales como la liber-tad de mercado y el fortalecimiento del Estado capitalista, han releva-do el tema de la seguridad social a un lugar secundario, dado que se presenta como un peso sobre el Presupuesto de la República, que lo torna inflexible y poco manejable. El interés del siglo XX por dar plena protección a los trabajadores, torna una visión diferente sobre la par-ticipación estatal para el siglo que comienza. Se ha de lograr, durante la primera mitad del Siglo XXI, la desaparición definitiva del Régimen General de Pensiones que reformó los sistemas de pensiones especiales modificados por la Ley 7302, puesto que su población quedó identifi-

24 Jaikel S. Roberto y Antonio C. Morell. Comentarios sobre los sistemas de pensiones en América Latina. Serie. “Estudios sobre regulación y supervisión del sistema finan-ciero”. No. 004. Marzo 2000. Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. San José. http://www.conassif.fi.cr/PDF/Documento%20004-2000%20Pensiones.pdf.


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cada y es toda aquella que comenzó a laborar y a cotizar antes de su promulgación.

Este es un sector de funcionarios públicos que se ha ido jubilando en estos años y habrá de fallecer en el transcurso de la primera mitad de este siglo. Todos los funcionarios públicos que comenzaron a trabajar el 15 de julio de 1992 o con posterioridad, pertenecen al sistema de IVM de la CCSS, el cual está llamado a ser el régimen universal de pensiones y jubilaciones nacional, salvo en los casos de los funcionarios del Magisterio Nacional y el Poder Judicial. La responsabilidad estatal en el campo de las pensiones y jubilaciones se ha de entregar casi en su totalidad, en un futuro, a la Caja Costarricense de Seguro Social, a te-nor de lo dispuesto en el artículo 73 constitucional. No se ha analizado todavía, en las esferas políticas, el tema de las pensiones y jubilaciones del sistema bancario nacional.

Basta decir que las pensiones que se otorgan a la luz de la Ley Mar-co, deben atravesar previamente por un “calvario” de requisitos admi-nistrativos ante la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que se tarda, aproximadamente, dos años. Igual suerte han de seguir aquellas personas con derecho a pensión por viudez u orfandad. Todo esto no es más que un reflejo de la inope-rancia y desinterés de las autoridades administrativas por aprobar las solicitudes de pensión y jubilación, con la simple intención de obligar a los funcionarios que cotizan a trabajar más años y a posponer dichas erogaciones estatales.

Contrario a lo anterior, la CCSS ha venido reforzando los sistemas in-formáticos y los procedimientos administrativos con el objeto de dar trámite acelerado a las solicitudes de pensión y jubilación a través del régimen de IVM. Además, los mecanismos de administración financiera que lleva la CCSS, no son de reparto sino de capitalización (sic), con la finalidad de asegurar el dinero suficiente para el reconocimiento de las prestaciones futuras. Si bien a la fecha no se han hecho reformas tras-cendentales, para los años venideros se deben esperar modificaciones en los perfiles de los beneficios o en las cotizaciones con la finalidad de ajustar los programas a la realidad imperante.” 25

25 Solano Ulloa, Evelin. Op. Cit. En: http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/doc/refor-ma%20.


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II. CRISIS DEL RÉGIMEN MAGISTERIAL

La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio pasó la antesala del siglo XXI entre 1992 y 1995. La ruptura con la legislación prece-dente se produjo en esos cuatro años. Se aprobó la primera ley para crear el fondo de pensiones con base en la capitalización regulada por el Estado; se clausuró el sistema de cotización y beneficios basado en el modelo de reparto y subsidio. Las pensiones del magisterio fueron objeto de tributación directa; en esencia, por concesiones otorgadas a través de este régimen a un porcentaje pequeño de beneficiarios, adscri-tos a los conglomerados políticos hegemónicos del país. El régimen de pensiones quedó articulado al modelo de los tres pilares.

Los cambios se introdujeron en tres fases continuas, en tiempo muy corto y como contenido económico de las transformaciones en el capi-talismo costarricense. El movimiento fue posible por las nuevas alianzas y pactos al interior del bloque social dominante. Cúpulas de partidos, organizaciones empresariales financieras, industriales y de exportado-res, jefes de fracciones y facciones parlamentarias, miembros del Poder Ejecutivo, sectores cívicos, religiosos y laborales influyentes de clase media convergieron en encuentros, acercamientos y consensos que fa-cilitaron la celeridad del cambio estructural. 26

La primera fase ocurre en el gobierno del Lic. Calderón Fournier por intermedio de las leyes Nos. 7268 del 14 de noviembre de 1991 y 7302 del 15 de julio de 1992. En esos meses se unifican la mayoría de las pen-siones de reparto y subsidio con el criterio de reducción de beneficios, incremento de las cuotas y ampliación del tiempo de trabajo previo al disfrute de la pensión. El Art. 39 de la Ley 7302 creó el fondo de capi-talización del magisterio para los educadores que ingresen al sistema a partir del 15 de julio de 1992.

La siguiente fase corresponde al gobierno del Ing. José Figueres Olsen. La Ley No. 7531 cerró el sistema de reparto, a media noche del 15 de julio de 1995 debido a una prolongada huelga magisterial. Aumentó las cuotas e introdujo las normas que aumentaron el tiempo de cotización

26 Cfr. Barahona, Manuel, et al (Consultores). El proceso de concertación nacional en Costa Rica. Balance y Perspectivas. FLACSO. San José, 8 de marzo de 1999. En: http://www.iadb.org/sds/doc/SOC-APiazze3S.pdf.


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y los requisitos en el régimen de reparto. Consolidó el esquema de capi-talización subordinada al Estado a través de la SUPEN. Introdujo más cláusulas sobre reducción de beneficios y aumento de la tasa impositiva sobre el valor líquido de las pensiones

El tercer momento ocurre en la administración del Dr. Miguel Ángel Rodríguez. Se aprobaron las Leyes No. 7946 de noviembre de 1999 y 7983 del 24 de febrero de 2000, la última conocida como “Ley de Protección al Trabajador”. Esa ley creó el sistema de varios pilares, en versión 1994, del Banco Mundial. La Junta de Pensiones del Magiste-rio se insertó en el sistema de pensiones complementarias en condición de copropietaria de la Operadora de Pensiones Vida Plena. La ley No. 7946 rescató algunos derechos que habían sido rechazados en la Ley 7531 del año 95, preservando la esencia del cambio estructural.

Veamos el proceso con más detalle. La Ley No. 7268 de 1991 otorgó mayor control al gobierno sobre el régimen de pensiones del magisterio, al aumentar a tres miembros su representación en la Junta Directiva; mejoró los ingresos del Estado al reducir los egresos e incrementar las entradas del fondo de reparto. Fue una respuesta política a los cambios ocurridos en la década del ochenta: aumento en el número de pensiona-dos y en los beneficios otorgados; inflación, alzas salariales y en el costo de vida; déficit fiscal y en los ingresos por cotización de los educadores, al fondo de pensiones.

El desequilibrio tiene antecedentes. Al aprobarse la Ley No. 6997 de 1984 se introdujo el cálculo de las pensiones con base en el mejor sala-rio, sobresueldos y dietas de los cinco años anteriores. Bastantes edu-cadores se jubilaron al cumplir por esos años el ciclo de 25 ó 30 años de servicio. Esa ley permitió el acceso de otros trabajadores –incluyendo diputados y altos funcionarios del Estado– al sistema del magisterio, mediante el cambio de pertenencia a otros regímenes. La población pensionada creció de 7.225 en 1981 a 17.352, en 1991.27

El anexo No.30 esquematiza las normas introducidas en las leyes 7268 y 7531 que más perjudicaron a los educadores. Se incrementaron con creces a favor del gobierno, al aprobarse la Ley 7531 que derogó la ley 7268; aunque los derechos quedaban resguardados, hasta el 13 de enero de 1997.

27 Conejo S., Karina. Op. Cit. Pp. 7.


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El análisis de los artículos 11, 14 y 28 de la Ley No. 7268 permite a otros autores afirmar que en 1991 se mantuvo el sistema de pensiones bajo la modalidad de reparto. “Se establece que los gastos por presta-ciones deben ser cubiertos en forma tripartita en una idéntica propor-ción (…) y que los excesos de ingresos provenientes de las retenciones obrero-patronales se deben depositar en un fondo especial que no tiene (aún) un carácter financiero o de capitalización”.28

La continuidad del régimen de reparto fue posible por la oposición del magisterio a que el sistema de la Ley 2248 quedara incluido entre los seguros de invalidez, vejez y muerte de la Caja, como proponía el pro-yecto de Ley Marco, No. 7302. Iniciaron presiones con ese y otros obje-tivos, como la movilización contra los recortes de presupuesto para los comedores escolares y el despido masivo de las cocineras; oposición a la privatización de la educación; demanda de presupuesto estable para las universidades públicas. Las protestas culminaron en la huelga general de 1991. El Ministro de Hacienda, Lic. Thelmo Vargas abandonó el cargo y se firmó un acuerdo para darle a la Ley 2248 estabilidad finan-ciera, orden técnico y mayor eficacia administrativa, lo cual satisfizo al gobierno y a los educadores, con la Ley No. 7268.

El Presidente de la Junta, Lic. Próspero Vargas Palacios, estimó dos años después que la Ley No. 7268 marcó el límite entre “el orden jurí-dico viejo y el nuevo”. “La reforma fue fruto del poder de negociación del magisterio organizado y el Poder Ejecutivo, y se hizo necesaria por cuanto dadas las reformas ad hoc que en cada administración guberna-mental introdujo un pequeño sector de la clase política de este país para perpetuar sus privilegios in infinitud (sic) era inminente un colapso de graves consecuencias para la educación nacional.” 29

Ocho meses después se aprobó la Ley Marco de Pensiones. El aspecto innovador para los educadores se encuentra en el inciso b) del Art. 39 por el cual se creó el Fondo de Capitalización de Pensiones del Magis-terio Nacional, administrado con autonomía por la Junta. La idea de separar este fondo de capitalización fue influencia parcial de la expe-riencia impulsada desde 1981 en Chile, avalada por los dirigentes gre-

28 Pinto M., Richard A. y Luis V. Villalobos R. Op. Cit. P. 94.29 La Nación. 15-10-1993. Suplemento XXXV Aniversario de la Junta de Pensiones.

En: Conejo S. Karina. Op. Cit. Anexo No. 3.


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miales Gerardo Marín, Eduardo Loría y Edilberto Escobar luego de un viaje que hicieron a ese país, en 1992. 30

El sistema de capitalización colectiva sustituye la cuota tripartita pari-taria por otra en la cual patronos y trabajadores aportan el 5.75% sobre el salario y el Estado cotiza el 0.25% sobre las mismas, por concepto de seguridad social. El esquema de aportes se aplicó a los educadores que ingresaron a partir del 15 de julio de 1992. En segundo lugar, dispuso que la Junta de Pensiones administrara ese fondo con acceso a los be-neficios de éstos, en el marco de estudios actuariales y de los derechos del Convenio No. 102 de la OIT.

Los artículos 55 y 56 del Reglamento de la Ley Marco, expresan que el 11.75% que comprenden las cuota totales del fondo de capitalización, “deberá considerarse una prima nivelada sobre los salarios” y sería la base de los estudios posteriores para crear “un sistema de financiamien-to de capitalización completa”. Ese estudio sería definido y delimitado por la Junta de Pensiones con base en “las hipótesis y los supuestos de tipo financiero rentable, económico y biométrico que sirvan de base a los estudios actuariales en las condiciones reales y las expectativas me-dias económicas y sociales del país” (Art. 56).

La Ley Marco de Pensiones subdividió en dos grupos a la población de educadores contribuyente y beneficiaria. Quienes ingresaron a trabajar antes del 15 de julio del 1992 se mantuvieron bajo alcances de la Ley No. 7268 y del régimen transitorio de reparto. El segundo sector, com-puesto por los servidores nombrados a partir de esa fecha, serían los contribuyentes del sistema de pensiones de capitalización colectiva. En aquel momento aún no organizado en su estructura y funcionamiento básico, sino apenas previsto.

También agregó nuevos contenidos a la transformación del sistema de reparto que la Ley 7268 había comenzado a equilibrar a favor del Esta-do. A cambio y a futuro, creó para el fondo magisterial “una estructura de aportes y prestaciones propia”. Por primera vez desde 1923 “el ma-nejo y las contribuciones de los afiliados” dejaron de ser administradas bajo el criterio de caja única del Estado. Pero el Estado no sólo dejó en espera, el pago de la histórica deuda. Tres años después –al 30 de junio

30 Pinto M., Richard A. y Luis V. Villalobos R. Op. Cit. P. 131.


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de 1995– la deuda se había incrementado por concepto del “capital se-milla” para el fondo, retraso en el giro de deducciones y no pago de su contribución patronal. Ascendía al 93% de las cuentas por cobrar y al 20% del valor de los activos de la Junta de Pensiones: una suma supe-rior a ¢12 millones.

La Ley 7302, avanzó en la solución del problema del “desequilibrio actuarial” derivado de la confusión entre los dineros del Estado y los ingresos por aporte y superávit de las cotizaciones del magisterio. In-trodujo las técnicas matemáticas, biométricas, financieras y gerenciales para controlar y buscar el equilibrio en el sistema de reparto e instaurar luego el régimen de capitalización colectiva.31

La Ley Marco de Pensiones agregó reducciones de beneficios y aumen-tó los ingresos del Estado. Modificó el Art. 1 para delimitar la población sujeto de derecho, conforme al Art. 54 de la Ley de Carrera Docente bajo requisito de poseer título para ejercer la docencia de acuerdo con el Manual Descriptivo de Puestos. El Art. 2 estableció que las personas acogidas al Régimen no podrán jubilarse en condición ordinaria antes de cumplir los cincuenta años de edad. Incluyó el sistema en el Régimen General de Pensiones bajo control de la Dirección Nacional de Pensio-nes. Los conceptos de elegibilidad, beneficios y financiamiento (edad, años de servicio, monto de la pensión y cuota) quedaron supeditados a interpretaciones de instancias superiores: esa dependencia, la Contralo-ría de la República o el mismo Ministerio de Hacienda.32

El lapso que va de noviembre de 1991 a agosto de 1995 trastornó el rit-mo habitual de las organizaciones magisteriales y de la Junta de Pensio-nes y Jubilaciones. En el nivel político centroamericano, la firma de los Convenios de Esquipulas, desmilitarización de los Estados y las nuevas políticas monetaristas redujeron los aportes del gobierno norteamerica-

31 Pinto M. Richard A.y Luis V. Villalobos R. Op. Cit. Pp. 129-140.32 Lemaitre Z. Heiner. Op. Cit. P. 237. El objetivo principal de la Ley Marco consistía en

unificar los sistemas tradicionales de pensiones por reparto en uno sólo y centralizarlos en la Caja Costarricense del Seguro Social. En julio de 1991, los actuarios Lic. Róger M. Aguilar G y el Lic. Guillermo Fernández V. presentaron a la Asamblea Legislativa el do-cumento, “Problemática financiera, económica de los Regímenes Especiales de Pensio-nes”. Señalan desequilibrios del sistema general, como el “generoso perfil de beneficios” en cuanto a edad, cálculo de la pensión, montos, reajustes; empirismo administrativo; la relación “uno a uno” entre años cotizados y años de beneficio; y la “sobrecarga” estatal a partir de 1982. Asamblea Legislativa. Expediente No. 11168. pp. 403-415.


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no para bajar la presión fiscal, reajustar las exportaciones y compensar la inestabilidad con inversiones en campos neurálgicos del conflicto so-cial. En 1990-1991 el gobierno dejó de percibir $60 millones.

Las dirigencias magisteriales se habían involucrado de lleno durante los dos gobiernos consecutivos del Partido Liberación en las campañas en pro de la desmilitarización, el cese de la guerra y el consenso con los gobiernos frente a los conflictos sociales internos. Pero en 1990 tuvie-ron que afrontar el triunfo electoral de la oposición y las medidas que forzaban el equilibrio macroeconómico, entre otros mecanismos con la movilidad laboral en el sector público, la ofensiva contra los sistemas tradicionales de pensiones y la contracción salarial: en esos cuatro años el alza de salarios fue del 43,5% y la inflación cercana al 80%.

En consecuencia, pusieron énfasis en el estudio, conocimiento y vigilan-cia de la nueva política de Estado que iba articulándose en los partidos, poderes e instituciones públicas y en la sociedad civil. Desarrollaron intensa actividad para crear la correlación de fuerzas parlamentarias, proclives a proteger sus derechos gremiales y la institucionalidad ma-gisterial. Propiciaron la construcción de acuerdos y de diálogos inter-nos para esclarecer y definir los perfiles de corto, mediano y largo plazo subyacentes al rediseño de derechos, condiciones y proyecciones del nuevo sistema de pensiones. Organizaron y movilizaron a los educado-res con objetivos de protesta salarial y acción política masiva.

Los logros han sido estimados en la consecución de Incentivos para el desarrollo de la docencia, carrera profesional, ampliación de la dedica-ción exclusiva, porcentajes salariales por evaluación para los docentes, ajustes a los asesores, supervisores y directores regionales, respeto a laudos arbitrales sobre convenciones colectivas, revalorizaciones por costo de vida. Pero el efecto fiscal de esas medidas fue también utilizado por el gobierno como argumento para justificar la Ley 7268 y de la Ley Marco de pensiones.33

33 Lemaitre Z., Op. Cit. P. P. 239. Ese estudio remite a: Aguilar Arce, Rodrigo. Impacto de la política económica neoliberal en el Magisterio Nacional y el resto del sector público. Confederación de Trabajadores Rerum Novarum, San José, Costa Rica, 2000; p. 4.


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Tres años después se aprobó la reforma integral al régimen de reparto y de capitalización por medio de la Ley No. 7531. El panorama con-sensual se había vuelto nebuloso al final del primer año de la adminis-tración Figueres Olsen. Las dirigencias del magisterio, de empleados públicos, ni las facciones políticas lograron constituirse en interlocutor homogéneo ante el Poder Ejecutivo en las dos convocatorias que éste hizo al foro para buscar “acuerdos nacionales razonables” y para “com-batir la pobreza”. En buena medida, porque la estrategia del ingeniero graduado en West Point Figueres Olsen, pretendía crear un nuevo blo-que de poder a expensas del caudillismo; comenzando por la cúpula del Partido Liberación, renovada con entre otros, con jóvenes políticos de la ilustración neoliberal cultivada en Inglaterra y los Estados Unidos al inicio del neoliberalismo.

Fracasó en ambos intentos. Viró a la derecha de la socialdemocracia que había contribuido a crear su padre, José Figueres Ferrer. Usó me-didas de confrontación y chocó contra las sutiles paredes de “la división del poder en el Estado”. El déficit fiscal del 7% sobre el PIB, el peso de la deuda interna y externa, la negativa del Banco Mundial a aprobar re-cursos por $ 80 millones y la oposición del Partido Unidad, propiciaron el Pacto Figueres-Calderón.

La agenda del Pacto se redactó para clausurar y privatizar instituciones públicas; reducir el empleo estatal; bajar salarios; focalizar la miseria en la oscuridad de la pobreza; acelerar aperturas bancarias y, cerrar el régimen de pensiones por reparto preservado en la Ley Marco para consolidar, al fin, los regímenes de capitalización individual. Con esas medidas empezarían a ser afectados diversos electores: maestros y pro-fesores, empresarios, consumidores, propietarios de bienes inmuebles. La respuesta en forma de mítines y marchas callejeras contra del go-bierno y del Pacto Figueres-Calderón, no se hizo esperar.34

Un estudio realizado para el BID acerca de la conflictividad del ma-gisterio en América Latina acota. En Costa Rica “la posición de los gremios en esta década se hace más defensiva y de confrontación en defensa del régimen de pensiones. En 1995 se produce una huelga de 35 días, porque se reducen beneficios y aumentan contribuciones. Con

34 Salom, Roberto. Costa Rica: Ajuste y Pacto Político. Revista Nueva Sociedad. No. 142. Marzo-Abril. 1996. Pp. 11-13. En: http://www.nuso.org/upload/articulos/2480_1.pdf.


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anterioridad se había cerrado la entrada a su sistema de reparto, crean-do un régimen de capitalización colectiva con opción individual para los docentes.” 35

La Junta de Pensiones y Jubilaciones defendió las siguientes tesis du-rante ese conflicto. Las pensiones son un derecho constitucional que se refieren a la seguridad social y competen al Estado. No pueden estar su-jetas a cuestionamientos por errores, abusos y defectos de la política fis-cal de los gobiernos. A pesar de la Ley 7268, aún no se han separado las contribuciones de los educadores, de los ingresos corrientes del Estado y ello contradice la Ley de Administración Financiera de la seguridad social. La cuota del 21% de los 50 mil educadores activos y del 1.5% al 45% de los pensionados, aporta por mes ¢1.500 millones al Estado. La edad promedio de retiro incrementada a 54 años está adecuadamente financiada con el 21% de cuota, tomando en cuenta que en noviembre del 92 se redujeron los beneficios. El Fondo de Capitalización del ma-gisterio, debe preservarse fuera de la Ley Marco.36

El texto plantea los aspectos sustantivos de la defensa del régimen de pensiones. La relación de las reformas con la concepción y ejecución de la seguridad social; la vulnerabilidad de los sistemas de pensiones en el contexto macroeconómico de las políticas fiscales, por encima de las buenas intenciones de las leyes sobre administración financiera. Las pensiones como rama de la economía, cuyo equilibrio en términos fi-nancieros y biométricos se produce casi siempre a expensas de los in-gresos de los trabajadores y del nivel de vida de los jubilados. En esa dimensión, percibieron que el control de la capitalización por parte de sus organizaciones era el resultado inmediato menos perjudicial para preservar el derecho a la jubilación, a la pensión y la institucionalidad magisterial.

35 Bonifacio, José Alberto y Falivene Graciela. Análisis comparado de las relacio-nes laborales en la administración pública latinoamericana”. CLAD, 2002. En: http://64.233.167.104/search?q=cache:Cy4Ldm49Cn4J:www.clad.org.ve/siare/inno-tend/laboral/costa5.pdf. La huelga del magisterio de julio de 1995 ha sido objeto de di-versos estudios. Recomiendo: Menjívar Ochoa, Mauricio. Acciones colectivas en Costa Rica al final del siglo XX: entre la continuidad y el orden. En: http://www.latindex.ucr.ac.cr/descargador.php?archivo=rcs001-05 Mora Solano, Sindy. Acciones colecti-vas en la sociedad costarricense 1998-2004. En: http://historia.fcs.ucr.ac.cr/articu-los/2007/vol1/9_accioncolectiva_smora-vb.htm Quirós Castro, Rodrigo. Op. Cit. En: http://www.latindex.ucr.ac.cr/descargador.php?archivo=dia001-04.

36 JPJMN. Campo Pagado. La República 30-5-1995: 20A.


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Con la aprobación de la Ley 7531, los educadores que ingresaron des-pués del 15 de julio de 1992, o nacieron después del 1 de agosto de 1965, pertenecen al fondo de capitalización. Se les otorgó la posibilidad de trasladar sus cuotas al seguro de invalidez, vejez y muerte de la Caja con aumento en la edad para obtener el beneficio y disminución de la cuantía de la pensión, pero con una cuota inferior. El cambio en el de-recho por edad, la reducción del monto de la pensión, el alza inmediata y potencial de la cuota y en el impuesto sobre las pensiones, fueron los ejes de la nueva Ley, tanto para los educadores del antiguo régimen como del sistema de capitalización.

El Lic. Humberto Gómez, ex asesor legal de la Junta, opina que la Ley No. 7531, “creó un régimen cerrado imprecisamente llamado Transitorio de Reparto” que alteró sin fundamento las condiciones del Régimen de Capitalización Colectiva, porque impuso la opción de traslado a la Caja del Seguro con una cotización intergeneracional del 2.25% y por virtud de la cual el trabajador que la satisfacía no incorporaba beneficio alguno.

La reforma eleva la cotización ordinaria para el régimen de reparto en porcentajes del 10 al 16% del salario. Modifica el uso de los ingresos para gastos de la Junta y solo se permite operar con un 1.25x1000 de la deducción del 5x1000, para la parte administrativa. Disminuyó el monto de pensión que correspondía. Aumentó la cotización. Redujo el gasto del presupuesto destinado al sistema. Eliminó la representación del Estado e introdujo la representación de la Organizaciones laborales de Educación Superior (OLIESS) por lo que la Junta quedó constitui-da con 7 miembros.37

El directorio de la Junta reconoció en ese proceso “la influencia eco-nómica de la globalización y el bipartidismo traducida en retos coyun-turales que obligan a hacer frente a situaciones nuevas, buscando que sobreviva la organización (…) Aunque los sectores poderosos econó-micamente, aliados con los dos partidos mayoritarios del país, han tra-tado de socavar los derechos de los educadores (…) seremos capaces de superar las vicisitudes actuales y de salir adelante para asegurar con nuevos proyectos, nuestro futuro.”38

37 Citado por Conejo S., Karina. Op. Cit. Pp. 8-9.38 JPJMN. Foro. Órgano Informativo. Edición I. Marzo-Abril 1996. Mensaje del Presi-

dente.


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Dos años después, otro Presidente de la Junta, Manuel Clachar Cana-les, expresó lo siguiente. “La fecha 13 de julio de 1995, marca un día histórico por la apertura de una era nueva para la Junta de Pensiones y Jubilaciones. Significó la pérdida de una huelga y la modificación de una ley que altera su modus operandi y en un futuro, su modus vivendi. Para la Junta, una reducción en sus gastos de operación. Se luchó contra la cruda realidad de no contar con el apoyo económico para continuar administrando a la Junta de Pensiones. ¿Se vuelve a la década del 60-75? Hubo que despedir a todos los empleados de planilla. Durante un lapso de dos meses se llamó a quienes quisieran seguir en la institución, a trabajar ad honorem; otros fueron contratados por un salario inferior al que devengaban. En julio de 1996 se redujo la planilla de 146 a 26 trabajadores.” 39

“Aquí no hubo movilidad laboral. Se hizo una liquidación de todo el personal por situaciones que se presentaban directamente relacionadas con la ley de ese año. La intención era quitarle a la Junta de Pensiones sus atribuciones porque se pretendía que la gente escogiera entre el ré-gimen del magisterio y el de la Caja porque ese régimen estaba un poco mal, financieramente. Hubo una estampida de maestros y profesores al régimen de la Caja. Sólo un porcentaje quedaba con la Junta, tal vez un 15%, entre 8 ó 9 mil personas. Por eso se dio la liquidación. Los costos por persona o trabajador para atender a la población, iban a ser muy altos con 140 ó 150 empleados. Por eso se despidió al personal, con todas las garantías.

Era una medida, administrativamente, muy lógica. Ya no se tendrían los fondos suficientes del 5x1000 y todo. El 31 de julio todos nos fuimos para la casa y el 1 de agosto arrancaron solo 20 personas. Con el pasar del tiempo, un mes después, nos volvieron a llamar porque no daban abasto. Sobre el tiempo, las cosas se fueron acomodando. Con nuevos salarios y el personal viejo y nuevo, creció. Se quedaron sólo 20 perso-nas.”40

39 JPJMN. La Pizarra. Boletín Informativo. 1988. P. 2. Conejo S., Karina. Op. Cit. P. 10.

40 Chaverri , Alberto. Jefe de Área de Supervisión e Inspección. Entrevista. 3 de abril 2008.


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La transformación del sistema de pensiones por reparto, entre 1986 y 2000, ha sido evaluada por otra investigadora como producto de una combinación de procesos y de actores. “Como resultado de preferencias político partidistas; como respuesta a demandas de las instituciones in-ternacionales; como resultante de intereses sectoriales o de la limitación de ambientes internacionales (...) Del análisis se desprende que el com-portamiento de los partidos políticos, las agencias financieras interna-cionales y los actores sectoriales al momento del diseño y adopción de la reforma, sólo se entiende, si al mismo tiempo se tienen en cuenta los cambios en las agendas reformistas disponibles internacionalmente en uno y otro momento (…) El diseño y la adopción de la reforma estuvo más influido por la búsqueda de legitimidad, que por el ejercicio de la presión”.41

Sin embargo, “días después de aprobada la ley de julio de 1995 [las or-ganizaciones magisteriales y la Junta de Pensiones] presentaron cinco acciones de inconstitucionalidad. Alegan vicios que contienen los artí-culos que regulan derechos adquiridos y el plazo de transitoriedad de la ley; la cotización al fondo de capitalización; el aumento de la cuota para el régimen de reparto; la ausencia de un cuota tripartita; la interpreta-ción que debe darse a la ley del CCSS; la contribución especial de los pensionados; los traslados a la CCSS y el pago de las diferencias por las cotizaciones de cada régimen.”

La presión de los educadores organizados logró también que la Ley No. 7946 del 3 de diciembre de 1999 prohibiera la renuncia al régimen; im-puso la obligatoriedad de adscripción al sistema de capitalización: mo-dificó normas que favorecieron a los educadores del régimen de reparto y al de capitalización colectiva. La negociación fue precedida por la huelga de julio de aquel año por alzas salariales, defensa del aguinaldo y de derechos de profesión lesionados por la Ley 7531, los cuales incidían en el cálculo y la cuantía de las pensiones.

Al año siguiente se aprobó la Ley No. 7983 o Ley de Protección al Tra-bajador que introdujo el modelo de los tres pilares del Banco Mundial

41 Martínez F., Juliana. “¿Presión o legitimación? Poder y alternativas en el diseño y adopción de la reforma de salud en Costa Rica, 1988-1998”. Hist. cienc. saude-Man-guinhos vol.13 no. 3 Rio de Janeiro July/Sept. 2006. En: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-59702006000300004&script=sci_arttext


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y reconoció la autonomía de la Junta de Pensiones sobre el régimen de capitalización colectiva. Entre mayo y junio de 2003 se produjo otro movimiento de protesta magisterial cuya importancia histórica radica, en la consolidación de los fallos de la Sala Constitucional acerca del Convenio No. 102 de la OIT, ratificado tres años después en la Ley No. 8536.

La Junta de Pensiones y Jubilaciones aplicó masivamente el recono-cimiento de los derechos jubilatorios establecidos en el Convenio No. 102 de la OIT durante los años 2001 y 2002, de acuerdo con las resolu-ciones de la Sala IV y con el apoyo del Tribunal Superior de Trabajo, instancia que también acató los fallos constitucionales. Eso significa, que las personas que se habían pensionado por la ley 7268, pero te-nían requisitos para pensionarse por la Ley 2248, se podían acoger a ésta última. Asimismo, los educadores que estaban jubilándose por la Ley 7531 pero tenían requisitos otorgados por la Ley 2248 o la 7268, también se pasaron a estas leyes. Con ello, en la práctica, en el período 2000-2002 se anularon los efectos de la ley 7531.

Sin embargo, durante el primer año de gobierno del Dr. Abel Pacheco, los grupos neoliberales pasaron a la ofensiva contra el régimen de pen-siones del magisterio, en particular contra la aplicación del Convenio No. 102. Lograron que los fallos administrativos del Tribunal Superior de Trabajo fueran declarados inconstitucionales por la Sala IV; consi-guieron un pronunciamiento de la Procuraduría General de la Repúbli-ca en contra de la aplicación del Convenio 102 por parte del Ministerio de Trabajo; influyeron para que la Superintendencia de Pensiones im-pusiera sus criterios técnicos en las decisiones gubernamentales; for-mularon, por último, dos proyectos de ley: uno para crear el Instituto Nacional de Pensiones, y otro para unificar el régimen general de pen-siones con cargo al presupuesto nacional, iniciativa que en esencia afec-taba al magisterio y a los trabajadores del Ministerio de Hacienda.

Ese contexto perfiló la agenda de reivindicaciones que condujo a la huelga de 2003. Cuando el Ministerio de Trabajo dejó de aplicar el Convenio No. 102, convirtió el proceso de aprobación de pensiones en un viacrucis que debía dirimirse en el Tribunal Superior de Trabajo. Ello catapultó el convenio102 a tema de huelga, en convergencia contra las iniciativas de los grupos neoliberales hostiles al régimen de pensio-nes del magisterio. En el transcurso de la protesta, los dirigentes de la


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huelga lograron acuerdos sobre salarios y reconocimientos profesiona-les. Pero en la fase de negociaciones, parecía que el gobierno lograría imponer su tesis de que sólo se reconocería el Convenio 102 a unas 600 personas cuyas solicitudes ya habían sido aprobadas en el Ministerio de Trabajo. La presunción significaba entregar a la posición del gobierno, contraria a la aplicación del Convenio 102, a más de 6000 educadores.

La dirigencia magisterial junto con las autoridades de la Junta de Pen-siones y Jubilaciones se empeñaron en buscar opciones políticas y le-gales más justas y acordes con los dictados de la OIT, de la Sala Cons-titucional, del Tribunal Superior y de la política anterior del Ministerio de Trabajo. Al calor de la tesis gubernamental de enviar a la Asamblea Legislativa un proyecto de Ley para resolver el conflicto, las autori-dades de la Junta lograron que 45 diputados suscribieran una carta de compromiso para aprobar la aplicación del Convenio 102, mediante una nueva Ley. En tales condiciones, los educadores aceptaron levan-tar la huelga; se redactó el proyecto No. 15295 y fue convertido en la Ley No. 8536 en el año 2006.

Durante esta huelga, el personal de la Junta de Pensiones y Jubilacio-nes del Magisterio tuvo una participación muy destacada. Se involu-cró en bloque en las marchas y movilizaciones, mancomunado con los maestros, profesores y funcionarios educativos. Autoridades y trabaja-dores prácticamente paralizaron todas las labores cotidianas y se des-plazaron a todo el país a informar personalmente a los educadores sobre los perjuicios de la posición gubernamental y de las leyes neoliberales lideradas por el Partido Movimiento Libertario en contra del Convenio 102. Había que explicarles cómo les afectaba en cuanto al tiempo de servicio, cotizaciones, edad de jubilación, etc.

De manera particular, durante los tres años de discusiones del proyecto en la Asamblea Legislativa, en varias ocasiones la Junta movilizó a todo su personal a las barras del recinto parlamentario, pues no había sufi-cientes educadores para llenarlas. Entre las autoridades y trabajadores de la Institución hubo clara conciencia de que no se vive en una bola de cristal. Se tuvo la convicción de que todas las huelgas terminan afec-tando a la Junta de Pensiones; mientras que no ocurre lo mismo con otras instituciones magisteriales porque sus funciones son de carácter más técnico y menos político. Es decir, las leyes que tocan el tema de las jubilaciones y de pensiones son de mayor alcance social, pues en ella


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se pone en juego el sustento de cada educador y de su familia, una vez pensionados. 42

III. ACIERTOS Y EMPEÑOS DE UNA CONQUISTA

SOCIAL.

A. HISTORIA Y FINES INSTITUCIONALES

Tres generaciones de educadores convirtieron la filosofía y los fines de la Junta de Pensiones y Jubilaciones en cátedra y magisterio social del derecho al seguro de invalidez, vejez y muerte. Los últimos quince años del esfuerzo denodado transcurren en condiciones diferentes diseñadas en las mismas entrañas de la sociedad y el Estado nacional. Es otra etapa histórica. En ella se reitera la esencia desigual y global de rela-ciones sociales de producción capitalista, nítidamente expuestas en los objetivos neoliberales que impulsaron la transformación a los sistemas de jubilaciones y pensiones por reparto con responsabilidad social del Estado.

“Los nuevos sistemas de pensiones debían reducir las distorsiones que se asociaban a los sistemas de reparto induciendo aumentos de la tasa de actividad, una ma-yor formalización del trabajo, aumentos en la edad de retiro y en las tasas de ahorro. A su vez, los fondos pri-vados de pensiones contribuirían al desarrollo de los mercados de capitales locales. Por último, las reformas debían restablecer la viabilidad financiera a largo pla-zo de los programas de seguridad social, amenazada por el envejecimiento de la población, las prestaciones generosas otorgadas en las primeras etapas del sistema público de reparto y la pérdida de los fondos de capi-talización colectiva.” 43

42 Hasbum, Alfredo. Entrevista. 29 de agosto de 2008.43 Forteza, Álvaro. Lecciones de las reformas de la seguridad social en América Latina:

el manejo de los riesgos. Octubre 2002. http://decon.edu.uy/~alvarof/Forte2002.pdf.


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La historia reciente del derecho de los educadores a las pensiones y jubilaciones ha nutrido la conciencia de los dirigentes de las organiza-ciones e instituciones magisteriales, de los funcionarios técnicos y admi-nistrativos, y de las mujeres y los hombres que trabajan con la Junta de Pensiones. En las autoridades de los gobiernos las ópticas fueron distin-tas. Los grados de contribución del Estado al bienestar de trabajadores de la enseñanza pública, y de sus familias, han oscilado entre los fines y funciones de la política en el sentido de búsqueda del interés general de la nación y los fines de la economía de mercado.

En 1999 lo observó el Presidente de la Junta, sociólogo Dr. Daniel Ca-macho. “La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional recogió una institucionalidad que hoy es centenaria, porque el Gobier-no organizó el sistema de pensiones para maestras y maestros al prin-cipio de esta agonizante centuria, lo cual la convierte, al reclamarnos justamente herederos de esa tradición, en la institución de seguridad social más antigua del país. En esa larga historia, la Junta ha transita-do en la práctica por todos los sistemas pensionarios que la teoría ha identificado: desde el sistema no contributivo del inicio, pasando por el de reparto, hoy fallido a causa de la imprevisión de los sucesivos go-biernos, hasta el complejo sistema que administramos hoy que incluye reparto, capitalización social y capitalización individual”.44

El Director Ejecutivo, Víctor Manuel Mora Delgado, retrató en otro aniversario el prolongado interlunio de 1943 a 1958. “Mientras el ma-gisterio estuvo bajo el régimen de la Caja, para obtener la pensión or-dinaria se requerían 65 años de edad cotizando el 2.5% sobre salarios máximos hasta 400 colones para poder recibir 240 de pensión nominal, o sea el 60% del monto máximo cotizado (…) Lo más dramático lo constituía el hecho de que las expectativas de vida de aquellos años estaban en 65 años los hombres y 67 las mujeres.”45

Medio siglo después los políticos neoliberales, sumisos a los organismos financieros internacionales, y al capital transnacional, interceptaron de golpe con un proyecto similar, la vía de la seguridad social que fuera adoquinada con los valores de una cultura de agricultores, obreros y clases medias sencillas. Porque la aprobación en 1958 de la Ley No. 2248, fue fruto de esos nutrientes.

44 JPJMN. La Pizarra. Mayo-Agosto 1999. Impreso por GIGSA. San José. P. 2.45 La Nación. 15-10-1993. Suplemento…


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“El sistema de pensiones del magisterio fue una conquista social, no sólo del magisterio”, recordó hace apenas cinco años, el director Ela-dio Carranza, otro expresidente de la Junta.46 En consecuencia con ese acervo, “velar por la seguridad social del magisterio ha sido el fin y el objetivo por el cual fue creada la Institución.” Ovidio Soto Blanco, también expresidente de la Junta, definió la filosofía de la institución en ese horizonte de propósitos e ideales trascendentes que invierten los conceptos y significados que algunos quisieran imponer al conjunto de la sociedad acerca del derecho a la jubilación y a la pensión.

“La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magiste-rio Nacional está ubicada en el marco de promover los programas de seguridad social y de educación. Con ello puede incrementar la producción, las rentas nacionales y el conjunto de factores socioproductivos que integran la economía, en la búsqueda de un justo reparto de la riqueza.” 47

El significado histórico de las 60 o más leyes, decretos y disposiciones sobre jubilación y pensión del magisterio, dictadas en su mayoría por iniciativa de los educadores entre 1906 y 1999, descansa en esa premisa. Un editorial del periódico La República consideró en la misma pers-pectiva otro de tantos movimientos de huelga que los educadores han debido organizar, como protesta de derecho laboral y cívico que ofrece la Constitución Política de un Estado democrático.

“Las pensiones no son prebenda. Están planeadas so-bre la base de una filosofía que compensa en el retiro la escasa remuneración que el Estado es capaz de dar a los educadores a lo largo de su vida activa. Según los números la diferencia que el país debe afrontar para cumplir el Convenio No. 102 [de la OIT] no sería un paso como para hundir las finanzas públicas (…) No es justo ni responsable que se otorguen privilegios en materia de pensiones. Pero el país está en la obligación de cumplir con lo firmado a lo largo de años con los gremios del magisterio y acatar los convenios interna-cionales que ratifica.

46 JPJMN. La Pizarra. No. 17. Abril 2004. P. 3.47 JPJMN. Informe Anual. Impresión Comercial, La Nación S.A. San José. 1994. P.2


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El pilar de nuestro desarrollo es la civilidad, la paz y calidad de vida es educación. La inversión en educa-ción es la razón que nos constituye en pueblo diferen-te y con larga tradición de paz, democracia y cultura. Nos permite hoy atraer importantes empresas de alta tecnología y de servicios que son fuente de empleo y bienestar. No cumplir los compromisos asumidos con los educadores es una forma de desincentivar una la-bor clave para nuestro futuro.”48

Quijote de mil andanzas por los estrados de las políticas de seguridad social en sentido amplio, el maestro Uladislao Gámez no se rasgó las vestiduras por la huelga de los educadores contra la Ley No. 7531, im-puesta en 1995 por hombres y mujeres de la corte Figueres-Calderón. Pensó en la seguridad social de la niñez y la juventud costarricense maltratada por las capas nuevas de los viejos liberales.

“En el 48 éramos una democracia rural muy conservadora. Sólo había 4 ó 5 colegios. Eso de pasar de una línea liberal de alta calidad para dar oportunidad a los de abajo fue muy difícil. Me dijeron que había daña-do la educación por pasar de una educación de elites, a una educación de masas y en realidad eso era lo que yo quería (…) Hay mucho asunto que es económico y social. Que hubo una huelga y que dañó, puede ser cierto, pero no dicen ¿por qué se sacan a los muchachos de los cole-gios, por qué hay tanta deserción, por que no pasan masivamente? El problema no es la educación, es todo el país integrado el que tiene la responsabilidad de lo que está sucediendo.”49

El neoliberalismo venía destruyendo tradiciones productivas y cultu-rales del país, desde 1984. El pacto oligárquico financiero monoparti-dista de 1995 hizo más: mostró la aberración histórica del capital que consiste en desmontar y destruir las organizaciones e instituciones pro-ductivas y sociales para elevar las torres de la desigualdad. En Costa Rica, en dicción contraria a la sociedad y la democracia que el profesor socialdemócrata Carlos Monge Alfaro percibió con ideales igualitaris-tas y fraguada con educación, ciencia, arte, filosofía, literatura, poesía,

48 La República. Editorial del 20-6-2003. Reproducido en: JPJMN. La Pizarra. No. 14. Julio. 2003. P. 3

49 JPJMN. La Pizarra. No. 16. Enero 2004. P. 1


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teatro, música, danza y con las ingenierías y las técnicas de trabajo de la civilización contemporánea.

La situación de la Junta de Pensiones y Jubilaciones durante los me-ses de julio y agosto de aquel año histórico, simbolizó con precisión el intento político de estrangular por la base de la inseguridad social el futuro de los educadores y de los educandos de Costa Rica.

“Son cuarenta y seis años”, recuerda en un aniversario, el Lic. Alfredo Hasbum, actual Director Ejecutivo. “En los últimos cuatro años debi-mos enfrentar diecisiete crisis graves de toda naturaleza”.50 “La Junta siempre mostrará sus armas como el compromiso, dedicación profesio-nalismo y la mística que exige nuestro régimen para contrarrestar hasta las últimas consecuencias los embates políticos y de orden economicista orientando sus esfuerzos al engrandecimiento de los afiliados, legándo-les un sistema de seguridad social digno de un gremio que ha entregado con creces su conocimiento para construir un país que sirva de mode-lo a las futuras generaciones, objetivo que sin duda, se cumple por la unión de nuestra institución y de las organizaciones magisteriales”.51

Hostigamientos y agravios persistieron. Mientras tanto, las organiza-ciones gremiales, el foro de dirigentes magisteriales y la Junta de Pen-siones y Jubilaciones seguían abocados a redefinir los objetivos de los “nuevos retos de la seguridad social” en sentido específico.

“La seguridad social es la protección que una sociedad proporciona a los individuos y los hogares para asegurar el acceso a la asistencia médi-ca y garantizar la seguridad del ingreso, en particular en caso de vejez, desempleo, enfermedad, invalidez, accidentes de trabajo, maternidad o pérdida del sostén de familia. Se encuentra definida en los Convenios de la OIT y en la ONU como un derecho fundamental.

Las instituciones de seguridad social no han alcanzado una cobertura que satisfaga las exigencias de la población en consonancia con las ca-racterísticas demográficas y sociales. De modo que sus principios de solidaridad y equidad siguen siendo grandes retos (…) Por ello, las condiciones laborales actuales imponen una dinámica diferente, que

50 JPJMN. La Pizarra. No. 19. Octubre 2004. P. 8.51 JPJMN. Informe Anual. 2004. P. 1


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considere mecanismos renovados de participación y de corresponsabi-lidad entre sectores productivos y el Estado buscando una vinculación posible, económicamente, e incuestionable, socialmente.

En lo que respecta a empleados y empresas, colabora en el manteni-miento de unas relaciones laborales adecuadas y estables, con lo cual favorece la productividad. Es sinónimo de cohesión social; coadyuva al crecimiento y el desarrollo mediante el mejoramiento de las condicio-nes de vida; amortigua los efectos producidos por las transformaciones estructurales y tecnológicas en las personas (…) Se puede concluir que no es un gasto, es una inversión que en el inmediato y largo plazo, ha de contribuir en el fortalecimiento de la paz social.” 52

Ese concepto, que históricamente ha sido funcional al sistema económi-co, fue abandonado y puso de relieve el viraje extremo hacia la política retrógrada en materia de pensiones. En contra de esa estrategia ofensi-va, en 1995 “se efectuó la marcha más grande que recuerde Costa Rica [porque] había una consigna: destruir la seguridad social del magiste-rio. Hubo acuerdo partidista firmado por el Presidente y el líder de la oposición. Los diputados actuaron a ciegas. Votaron inducidos por los técnicos del Ministerio de Hacienda.53

La defensa del sistema de pensiones del magisterio se había convertido desde 1991 en trinchera de conquista y bandera de lucha. El mensaje del Presidente de la Junta, Lic. Próspero Vargas Palacios, fue categó-rico. “Aunque los sectores poderosos económicamente, aliados con los dos partidos mayoritarios del país han tratado de socavar los derechos de los educadores (…) seremos capaces de superar las vicisitudes ac-tuales y de salir adelante para asegurar con nuevos proyectos, nuestro futuro.”54

En el decenio 1995-2005 el derecho constitucional a la seguridad social magisterial fue acosado por las mismas fuerzas, en varios frentes. Las autoridades de los ministerios del Estado, responsables directos de las jubilaciones y pensiones, sus órganos contralores y jurídicos, mantu-vieron el rechazo sistemático de las propuestas emprendidas unitaria-

52 JPJMN. La Pizarra. No. 21. Mayo 2005. P. 353 JPJMN. La Pizarra. No. 16. Enero 2004. P. 554 JPJMN. Foro. Marzo-Abril. 1996. P. 1


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mente por los dirigentes del magisterio y la Junta de Pensiones para recuperar los derechos perdidos en la Ley 7531 de 1995. Con el mismo objetivo, el sector oligárquico neoliberal desató gran parte de su poder político a través de la empresa La Nación, de dos canales de televisión y de algunas emisoras radiales; ante todo durante las huelgas de julio de 2003 y agosto 2004.

En ese trance “desgastador”, así percibido por el directorio, fue ma-durando la conciencia de que el modelo de pensiones y jubilaciones que se introdujo en 1995 podía ser de provecho para el magisterio. Los dirigentes de las asociaciones y de la Junta fueron comprendiendo otra verdad inherente al cambio económico de la época. El sistema mixto de pensiones permite recuperar el reconocimiento de los derechos perdi-dos, preservarlos e incluso, ampliarlos. Las generaciones de educadores del siglo XXI deben tener garantizados los fines y objetivos de seguri-dad social en sentido amplio, resguardados por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio. Al Estado le corresponde contribuir con el sistema general de seguridad social y mantenerlo fuera de los intereses particulares del capital nacional e internacional. Ello expresa la ense-ñanza fundamental de una batalla perdida.

“En 1958 se creó la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio como respuesta a que se necesitaba una entidad técnica encargada de calcular los montos de pensiones que se derivan de la Ley 2248 (…) Se dispuso que la cotización al régimen, fuera de un 15% pagándose por partes iguales y en forma tripartita por el trabajador, patrono y Estado. Hay dos aspectos que hoy muestra la situación de ese régimen creado en 1958: a) ese porcentaje de cotización no se basó en una constancia de un estudio actuarial que determinara la viabilidad del nuevo régimen por medio de requisitos y perfil de beneficios; b) los recursos prove-nientes de las cotizaciones no se consignaron ni física, ni contablemente en una reserva o fondo provisional. Se utilizaron para otros propósitos diferentes a los de su creación.” 55

“El régimen de capitalización colectiva se creó con el propósito de sol-ventar o mitigar el problema económico que venía generando para el Estado, el régimen de pensiones del Magisterio (…) Ha sito tratado con los términos que la doctrina y la técnica lo establecen, en el marco de la

55 JMPJM. La Pizarra. 2002. (No. 2). P. 5.


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seguridad social. El cuidado para garantizar el pago de las pensiones, se centra en una eficaz recaudación e inversión. También para garantizar el otorgamiento de los beneficios fundamentados en los principios de solidaridad, equidad, completitud, suficiencia y justicia.” 56

El Lic. Guillermo Fernández V. defendió, además, el sistema magis-terial, en abierta polémica con el exdirigente sindical Juan Rafael Es-pinoza Esquivel. “La seguridad social, esto es, el sistema público de cobertura de necesidades sociales, individuales y de naturaleza econó-mica desarrollado a partir de la acción histórica de la previsión social estructurada en nuestro país sobre la base de las pensiones y jubilacio-nes de la mano de la intervención tutelar del Estado en el ámbito de las relaciones de trabajo, ha llegado a convertirse con el tiempo, en una de las señas de identidad principales del Estado social o de bienestar.

Por ello no puede extrañar que en el índice o agenda de las cuestiones esenciales que impregnen la política social del Estado moderno, en lo que se refiere a los seguros, se encuentren diferentes regímenes de ju-bilaciones y pensiones. Cada uno, es lógico tiene sus reglas y criterios legales para el otorgamiento del derecho constitucional a la jubilación y a la pensión, sin que por ello pueda siquiera pensarse que tal coexisten-cia sea inconstitucional”.57

La Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio no perdió el norte filosófico humanista de la seguridad social al defender para los educa-dores el fondo de capitalización colectiva y preservarlo con ese carácter en el esquema estatal de los tres pilares.

“El Régimen de Capitalización Colectiva se creó como una oportunidad para que el magisterio continuara con su propio régimen (…) Es un sis-tema colectivo. Los recursos son de todos los que pertenecen al régimen. Se rige por los principios de seguridad social, solidaridad, suficiencia, justicia, equidad (…) [Es diferente] de los regímenes de capitalización individual [que] se rigen únicamente por principios financieros (…) En los regímenes de capitalización individual, el administrador obtiene utilidades o ganancias de capital que no forman parte de ningún capital social, sino que son patrimonio privado del administrador.” 58

56 JPJMN. La Pizarra. Enero– Marzo 2002. P. 1157 JPJMN. La Pizarra. Octubre 2004. P. 3.58 JPJMN. La Pizarra. Febrero 2006. P. 14.


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El magisterio reaccionó sin temores y con menos mediaciones ideológi-cas, cuando surgió otro proyecto de sometimiento a los banqueros del globo; liderado en el nivel centroamericano por el prestigioso Presiden-te Dr. Oscar Arias Sánchez, ante excitativa del Presidente George W. Bush. La mayoría de las organizaciones e instituciones magisteriales comprendieron el Tratado de Libre Comercio como la imposición de un tipo de relaciones que propician la expansión del capital financiero transnacional para inducir transformaciones estructurales de colonia-je, en la forma de intercambios comerciales. El TLC fue conceptuado por la mayoría de los educadores como un convenio inaudito entre una región ístmica descapitalizada y empobrecida y el país de economía in-dustrial y militar más fuerte e inescrupuloso del planeta.

“Actualmente la Junta (…) se ha abocado a analizar muchos aspectos importantes de la vida nacional, entre ellos, el TLC que de ser aprobado para nuestra des-gracia, impondrá un modelo social que repercutirá en nuestras instituciones de seguridad social (…) Ese tra-tado nos pone a reflexionar sobre las consecuencias que tendría en nuestra Institución, en la educación pública en general, en todas las instituciones magisteriales. En este Tratado la educación es vista como un servicio más, regulado por el Derecho Internacional Privado y no por los derechos humanos y sociales (…)

Las instituciones de economía solidaria operarían como entes privados sujetos al sistema de precios, cos-tos y cobros por tarifas; o sea bajo un régimen de libre competencia de mercado donde los servicios se colocan como mercancías y sólo al alcance de los consumidores que tengan poder de compra para disfrutarlos (…) A fin de cuentas la prestación del servicio que brinda la entidad perdería su carácter público, universal y soli-dario (…)

Ninguna empresa de economía solidaria –JPJMN, SSVMN y la CAJA del ANDE– podría competir en igualdad de condiciones con las grandes empresas transnacionales, pues nos obligarían a operar con pa-rámetros de lucro y no de solidaridad (…) Al privati-


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zarse la educación nuestro régimen podría ver ame-nazada su existencia y con ello la posibilidad de que los servidores de la educación preserven su opción de jubilación, pues se transformarían sus derechos labo-rales y sociales.

Debemos permanecer en alerta de lucha por defender nuestros derechos de los gobiernos neoliberales que de forma reiterada han pretendido despedazar la Costa Rica solidaria construida en la primera mitad del siglo XX.” 59

La solidaridad fue decantada también con la pedagogía de la sensibi-lidad. El Director de la Junta, profesor Danilo Arias Bolaños, experi-mentada conciencia de maestro de aulas escolares del campo, auscultó el susurro cotidiano de las angustias que aquejan a buen número de jubilados y pensionados del magisterio; desafío actual del sistema mixto de pensiones y jubilaciones.

“En el primer semestre de este año había 1054 pensionados con un lí-quido mensual inferior a 10.000, de éstos 52 en rojo y 12 con menos de 100 colones (…) Dice una compañera: al morírseme un hijo, me “desfalqué” porque estoy pagando una deuda. Mi casa se está cayendo, venga y ve. Mi mamá vive conmigo; ella tiene una pensión de 20 mil yo recibo menos de 2 mil; soy viuda.

Solidaridad es mucho más que una palabra poética. Averigüemos cuá-les son las penurias que conforman el perfil de las angustias (…) Acep-temos que lo que estamos haciendo es bueno, pero no suficiente…No hacer nada es lo peor; ignorar la realidad o pretender que todo lo sé y continuar disfrutando en alguna medida de lo innecesario es deplora-ble.” 60

59 JPJMN. La Pizarra. No. 23. Editorial. Noviembre 2005. P. 1.60 Op. Cit. P. 14.


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B. RENOVACIÓN INSTITUCIONAL

Las crónicas divulgadas a los educadores cada seis o cuatro meses a partir de 1998, y los informes anuales de la Junta Directiva de los años 2000 al 2007, ofrecen la imagen de la Junta de Pensiones y Jubilacio-nes del Magisterio atrincherada en la legalidad democrática; enfaenada en el diálogo político; atareada en el diseño de una identidad arquitec-tónica. La “historia interna” reciente de la institución exhibe con clari-dad dos relieves jurídicos e institucionales en los intervalos 1995-1999 y 2000-2006.

La Ley 7946, de 28 de noviembre de 1999, y la Ley de Protección al Trabajador No. 7983, del 2000 rectificaron la Ley 7531 de 1995 en sen-tido favorable a los intereses de los educadores y al régimen de capita-lización, regulado como sistema obligatorio a partir del 2000. Esa ten-dencia cobró fuerza al instituirse en el país el “modelo de tres pilares”: los seguros de invalidez, vejez y muerte basados en el sistema de repar-to con capitalización y subsidios en el caso del seguro no contributivo; capitalización por medio de pensiones complementarias individuales; y el régimen de capitalización colectiva del magisterio nacional.

En el año 2000 se gestó una coyuntura política diferente. Los neoli-berales empecinados aceptaron algunos contenidos de política consen-sual, a fin de continuar en forma gradual el proceso de transformación estructural. Trataron de evitar parálisis en la producción, derivada de la confrontación con organizaciones sindicales de clase media. En las relaciones con el magisterio hubo un punto de inflexión en el gobierno del Dr. Abel Pacheco que culminó en la huelga del 2003. Un logro im-portante del movimiento fue que el gobierno reconoció el Convenio No. 102 de la OIT, aceptado a regañadientes por el sector neoliberal.

En el preludio de las elecciones 2005-2006 se puso en evidencia la aper-tura de las fuerzas políticas que arribaron de nuevo al Partido Libera-ción a satisfacer al menos en parte los objetivos de lucha del magisterio y de la entidad rectora de las pensiones. La actitud ha sido congruente; manifiesta en la aprobación de la Ley 8536 de agosto 2006. Esa posición ha prevalecido hasta el presente.

La Junta Directiva había delineado una “estrategia organizacional” al aprobarse las Leyes 7268 y 7302 o Ley Marco de Pensiones. En 1994 la


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definió de “lucha sin tregua contra estructuras anacrónicas de cultura institucional que consideran al pensionado como un ciudadano de se-gunda clase bajo pretexto de limitaciones presupuestarias para cubrir los montos de sus derechos de jubilación, de origen constitucional (…) La primera condición para el cambio consiste en cumplir con el objetivo de que los beneficios estén sustentados en la certidumbre financiera y actuarial para garantizar la factibilidad de las prestaciones con fórmu-las de financiamiento seguras, transparentes y eficientes.” 61

La reorganización se postergó, parcialmente. En 1995 la Junta Di-rectiva tuvo que despedir a más del 90% del personal durante los dos meses de crisis institucional que provocó el error de ingeniería social del gobierno Figueres Olsen. A partir de ese año se abrió un proceso de verdadera pugna con poderosos adversarios económicos del siste-ma de pensiones. Entre 1995 y 1999 la institución quedó sometida al Estatuto Orgánico que le impuso la Ley No. 7531 con controles de la Superintendencia de Pensiones, la Dirección Nacional de Pensiones y la Contraloría.

La Institución incurrió en costos financieros y desgaste de energías la-borales para enfrentar otra ofensiva del capital nacional contra el ob-jetivo de los educadores de recuperar derechos básicos anulados por la Ley 7531. La oposición política a sus proyectos de ley en la década 1996-2006 la obligó a incrementar actividades persuasivas propias del parlamentarismo, conocidas como “lobby”, con resultados positivos para el régimen de derechos magisteriales.

La Junta tuvo que contrarrestar la intención de las cámaras empresa-riales de privatizar el sistema de seguridad social, ánimo canalizado en la Asamblea Legislativa a través del Partido Movimiento Libertario. Corporaciones del capital presionaron u obstaculizaron la labor de los Ministerios de Hacienda y de Trabajo y Seguridad Social contra el re-conocimiento de derechos y propuestas de ley de la Junta y del Foro de Organizaciones Magisteriales. Grupos de empresarios de La Nación e inversionistas en televisión y radio se encargaron de crear confusión entre la ciudadanía sobre el alcance de las iniciativas de reforma al régi-men de pensiones de los educadores.

61 JPJMN. Informe Anual. 1994. San José. P. 2.


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La renovación institucional lograda en los últimos quince años adquiere ribetes de reconquista con el protagonismo de dirigentes de asociacio-nes, Juntas Directivas, Directores Ejecutivos, de los funcionarios téc-nicos y trabajadores de la entidad. El esfuerzo realizado y los resultados no admiten dudas con respecto a las capacidades ejecutivas, apertura a los métodos modernos de trabajo automatizado y con alta calidad pro-fesional en la producción y administración de los servicios.

Los rasgos de eficiencia, rectitud, inteligencia en la aplicación de co-nocimientos técnicos financieros y actuariales al mercado de capitales, avalados por órganos fiscales y auditores nacionales e internacionales; tenacidad, convicción de lucha y lealtad a los intereses de los educado-res activos y jubilados trascienden el informe y la publicidad. Expresan afanes y luchas de equipos de seres humanos abocados a garantizar la seguridad social del magisterio más allá del presente siglo.

Los méritos y logros testificados en los informes anuales de 1994 y 2002-2007, así como los boletines, La Pizarra, confirman solidez de identidad; arraigo de filosofías humanistas en la conciencia magisterial; apego a los principios de seguridad social colectiva en diálogo perma-nente con los fines constitucionales de redistribución de la riqueza na-cional. Satisfacen expectativas de confiabilidad, esperanza y viabilidad financiera del sistema en relación con el mañana de los derechos a la pensión y jubilación del magisterio, percibido en el largo plazo.

1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

Hacia 1987 la Junta de Pensiones y Jubilaciones era una institución modesta ubicada en Avenida 8, Calles 21-23; mejor situada por las gen-tes en la dirección: “125 metros al este de la antigua Casa de Matute Gómez”. La infraestructura, del tamaño de una residencia de clase me-dia alta, comprendía a lo sumo el área actual de la Sección de Super-visión y Control. Estaba organizada en una Junta Directiva; Direc-ción Ejecutiva; Departamentos de Cálculo, Planillas o Concesión de Derechos, Financiero y secciones de contabilidad, tesorería y crédito; Servicios Generales y Archivo. Todos los trámites escritos se realizaban con máquinas de escribir manuales. Había una máquina eléctrica para uso de la Secretaria del directorio. La primera computadora se compró en 1990.


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En 1992 se publicó la primera Memoria institucional. Era un folleto, sólo para información de la Junta Directiva, dirigido por el Asistente de la Dirección Ejecutiva. En los últimos dos meses de 1993 se contrató a la Licda. Antonieta Guzmán con dos objetivos: preparar la edición alusiva al Aniversario de la Junta para publicarla en los periódicos y elaborar la Memoria. “No tenía oficina, escritorio, ni teléfono (…) Así pude crear el Suplemento del Treinta y Cinco Aniversario que publicó La Nación el miércoles 15 de diciembre de 1993. Además se inauguró el edificio remodelado y se preparó la segunda Memoria.” 62

La Junta Directiva ideó en 1994 equipos de trabajo para que aportaran iniciativas en la toma de decisiones de la Dirección Ejecutiva y de la Junta, y con objetivos de integración entre directores y funcionarios. Se crearon comisiones de derechos de los pensionados; asuntos jurí-dicos y sociales; económicos y administrativos; plan anual operativo y presupuesto; informática; salud ocupacional; relaciones internaciona-les; Asociación Solidarista. Ese año se aprobó otro organigrama con los departamentos de Pensiones, Administración financiera, Legal, Planifi-cación, Actuarial, Informática, Contabilidad y Presupuesto.

“Comenzaron a estudiarse las formas de comunicarse con el pensionado y se editaron los primeros boletines de la Junta con el nombre “Foro”. Se reanudaron las visitas a diferentes lugares del país. Empecé a salir mucho de gira, a visitar y a aprender; todavía no podía dar una charla (…) Tenía que conocer qué era lo que el pensionado esperaba de la Junta, qué quería. Con los activos no tuvimos mucha relación al princi-pio, solo con los pensionados“.63

En 1993 se estrecharon vínculos con organizaciones internacionales de seguridad social que venían cultivándose desde finales de 1970. Por ejemplo, con la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, Insti-tutos de Seguridad Social, Cajas de Compensación, Cajas de Pensiones de Profesionales Universitarios, o en la OIT. Los intercambios tenían por objetivo general, conocer la administración técnica de los sistemas

62 Conejo S., Karina. Op. Cit. Pp. 7-9. Entrevista del autor al funcionario Alberto Chave-rri.

63 Op. Cit. Pp. 15-16. Remite a la entrevista con la Lic. Antonieta Guzmán Calderón, del 5-2-2002. Integraban el Consejo Editor de Foro: Francisco Quesada V. (AFUP); William Altamirano (COLYPRO); Alejandro Solórzano, Director Ejecutivo; Antonieta Guzmán, Relaciones Públicas.


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de pensiones y la organización de instituciones de seguridad magiste-rial.64

La crisis que provocó el gobierno del ingeniero Figueres Olsen des-ajustó transitoriamente las perspectivas de crecimiento. El año 1995 marca también un viraje en la organización y el funcionamiento de la institución. Primero, por la aprobación del presupuesto para cancelar las anualidades y revalorizaciones a los pensionados con base en los artículos 29 y 10 de las Leyes 2248 y 7268. El rezago en el pago era consecuencia de interpretaciones erróneas en la metodología de cálculo de los aumentos por el costo de vida. La Junta asesoró a las directivas gremiales y el 25 de octubre de 1994 el Consejo Intermagisterial Aso-ciado, CIMA, obtuvo un presupuesto por ¢3.000 millones. Las deudas se cancelaron el año siguiente.

En segundo lugar, había conciencia de la responsabilidad que implicaba organizar el régimen de capitalización colectiva. En 1993 se presentaron cuatro proyectos de ley para fortalecerlo. Enmendar la Ley del Impues-to de Renta y del Territorial. Declarar no embargable el patrimonio del Fondo de Capitalización y del Fondo de Reserva. Modificar el Art. 25 de la Ley 7268 relativo a los trámites de concesión de derechos.65

La publicación del Reglamento del Régimen de Capitalización Colec-tiva, en la Gaceta No. 188 del 1 de octubre de 1997, aceleró la organi-zación institucional. El régimen cubría a 17 mil educadores, tenía un capital acumulado de ¢5.948 millones y una gran cuenta por cobrar al Estado. “Es necesario rescatar lo que hemos perdido en el régimen de capitalización, hasta el momento un monto de ¢4.700 millones sobre aquellas cotizaciones de personas menores de 30 años que pertenecen al mismo y que, por error, se les deduce la cotización al Régimen de Reparto.” 66

“Ante la incertidumbre en cuanto a la consolidación de derechos, en 1997 la Junta se vio forzada a tramitar con celeridad 7.285 expedien-tes que envió a la Dirección Nacional de Pensiones” informa el primer número del nuevo boletín La Pizarra, editado en 1998. Aumentaron

64 JPJMN. Informe Anual. Impresión Comercial La Nación S.A. San José. 1994. Pp. 27-33.

65 Op. Cit. P. 7.66 JPJMN. La Pizarra. No. 1. Enero-marzo. 1998. P.3.


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los trámites sobre apelaciones, recursos de revocatoria y facturas de gobierno por sumas dejadas de pagar a los educadores o por deudas por costo de vida que el gobierno no había presupuestado oportunamente.

En noviembre de 1998 se adaptaron a la institución las innovaciones en el campo de la informática, “de cara al cambio del milenio”. “El desafío del 2000 consistía en utilizar los sistemas de control incorporados o mi-crocircuitos de computadoras que se usan en las modernas refinerías, barcos, sistemas de navegación, plantas fabriles, sistemas de seguridad, artículos electrónicos y así por el estilo…”. En noviembre se inaugura-ron las primeras dos oficinas regionales: una en Liberia y otra en Pérez Zeledón. 67 En febrero del año siguiente se sustituyó el primer equipo de cómputo, incompatible para funcionar a partir del 2000. El simulacro se efectuó el 21 de agosto. 68

La institución había recuperado al personal despedido o contrató nue-vos trabajadores permanentes. Los trabajos cotidianos se iban norma-lizando. Se contrató la elaboración de otro organigrama. La dirección y ejecución de las funciones deliberativas y técnicas se orientaron en el principio de racionalizar el fondo de pensiones en las modalidades de reparto y capitalización. En cuanto al primero, cumpliendo con las funciones que venía desempeñando desde 1958, remozadas con la le-gislación. En el sistema de capitalización, a tono con los requerimientos de la Ley Marco de Pensiones, la jurisdicción constitucional, y la Ley No. 7531 modificada en 28 artículos por la Ley 7946 de noviembre de 1999.

La división de funciones, rangos y líneas de mando se puso en acción en el año 2000. Se creó la actual organización administrativa en Divi-siones y Departamentos. Junta Directiva, Auditoría, Dirección Ejecu-tiva. Las Divisiones de Concesión de Derechos, Financiero-Contable y Administrativa; los Departamentos de Informática, Actuarial, Admi-nistrativo, Recursos Humanos, Legal y Relaciones Públicas; la Sede Regional de Liberia. En el 2001 se creó la Plataforma de Servicios.69 A esa área quedó adscrita la sucursal Liberia. A partir del 2003 se amplió el proceso de regionalización de servicios; en la actualidad a través de

67 Op. Cit. P. 6.68 JPJMN. La Pizarra. No. 3. Mayo-Agosto. 1999. P. 5.69 JPJMN. La Pizarra. No. 8 Enero-mayo. 2001. P. 5.


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10 agencias. En el 2006 se crearon el Departamento de Inversiones y las Contralorías de Servicios, Normativa y Financiera. En el 2007, el Departamento Prestaciones Sociales.

La Junta Directiva nombrada en el año 2001 estaba integrada por los siguientes educadores. Presidenta, Licda. Josefa Falcón Calero, (SEC). Prof. Brence Villalobos Zúñiga, (APSE). Dra. Teresita Agui-lar Mirambell, (AFUP). Vocales: Prof. Marcial Cruz Chaves (ADEP); Miguel Sandoval Alvarado (ANDE); y Lic. Miguel Hernández Madri-gal, (COLYPRO).

La Ley No. 7531 o “Ley de Protección al Trabajador” reconoció la ad-ministración, por parte de la Junta, del Fondo Laboral de Capitaliza-ción del magisterio y con la Ley de Protección al Trabajador, la insti-tución se insertó en el sistema del Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias y de Ahorro, conjuntamente con la Caja de la ANDE y la Sociedad de Seguros de Vida. Una Comisión Central Institucional decidió los procedimientos para que se fusionaran las Operadoras de Pensiones, Magíster y Sol & Dez. Luego de estimar el valor de sus carteras, activos y sistemas, se creó la Operadora de Pensiones Vida Plena. La entidad administró el Fondo de Capitalización Laboral, el cual se financió con un 3% de los salarios de los trabajadores y patronos durante el tiempo de relación laboral, sin límite de años. La primera Junta Directiva se nombró el 4 de mayo.70

Al entrar en vigencia la nueva ley de pensiones y jubilaciones, el Art. 13 de la Ley 7531, modificado por la Ley 7946 del 18 de noviembre de 1999, dispuso que, para ejecutar los procedimientos administrativos, la Junta debía emitir un Reglamento General del régimen de capitaliza-ción. Ese instrumento contempla para cada una de las contingencias la calificación y los períodos de espera; el número y la calidad de las co-tizaciones mínimas para adquirir el derecho a las prestaciones; cuantía

70 JPJMN. La Pizarra. Enero-Mayo. 2000. Pp. 1-3. Integraron la Junta Directiva: Pre-sidente. Lic. Miguel Hernández M (JPJMN). Vicepresidenta: Prof. Margarita Cas-tro L. (SSVMN). Secretario: Prof. Víctor Hugo Ramírez (CAJA-ANDE). Vocales: Lic. Manuel Clachar Canales (JPJMN); Prof. Nelson Chaves Alvarado (SSVMN); Prof. Manuel Emilio Salazar (CAJA-ANDE); Lic. William E. Villalobos. (SSVMN); Lic. Max A. Soto Zúñiga (CAJA.-ANDE); Lic. Oscar Hernández Cedeño (JPJMN); Gerente General: Lic. Alejandro Solórzano Mena. (Boletín La Junta Informa. Mayo 2000. P.1).


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y duración de las mismas; los procesos para tramitar las solicitudes, de acuerdo con la Ley General de Administración Pública; las reglas sobre la inversión de los recursos del fondo de capitalización, garantizadas con condiciones de rentabilidad y seguridad financiera.

El capítulo IV define el Estatuto Orgánico de la Junta. Los artículos números 111 al 114 organizan la institución en torno a las jerarquías de la dirección ejecutiva, jefaturas de departamentos, el actuariado y la auditoría; en conjunto sujetos en algunas funciones al control y super-visión de la Superintendencia General de Pensiones, SUPEN. La Ley 7946 de 1999 estableció el nombramiento del Director Ejecutivo me-diante concurso público, reelegible y por períodos de cinco años. Con relación a la organización, establece los departamentos, como el conta-ble financiero y el actuarial, que dependen de la Dirección Ejecutiva. La Auditoría Interna está subordinada a la Junta Directiva.

En el 2007, la Junta Directiva quedó integrada por el Lic. Henry Gon-zález Vega, Presidente, representante de COLYPRO. Vicepresidente el Lic. Gilberto Díaz Vásquez, por el SEC. Secretaria, la Licda. Ruth María Centeno Díaz, por la ANDE. Vocales: Prof. Danilo Arias Bo-laños por ADEP; Prof. Carlos Martínez Fernández en representación de OLIES; la MSN. Dulcerina Salazar Mata por AFUP y Bach. Gilda González Picado por el APSE.

El cargo de Director Ejecutivo, ejercido desde el 2000 por el Lic. Al-fredo Hasbum, conlleva funciones y responsabilidades como organizar, coordinar y supervisar con la colaboración del personal necesario, todas las acciones administrativas que realice la Junta Directiva. Vela por el cumplimiento de las leyes y los reglamentos en esa materia, incluyendo las actuaciones y disposiciones administrativas de los directorios. Ejer-ce autoridad disciplinaria, elabora el presupuesto. Preside el Comité Ejecutivo, actualmente integrado por 11 jefaturas de Departamentos.71 En el 2005 se creó la Subdirección Ejecutiva como instancia de apoyo en las diversas tareas administrativas de la Junta.

71 JPJMN. Ley del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional. Compendio elaborado por la Divisón Legal. Litografía e Imprenta Universal. San José. Agosto 2000. Pp. 55 y 56. Informe Anual. 2007.


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El Departamento Administrativo satisface necesidades de bienes y ser-vicios de los departamentos. A cargo del Lic. Franklin Carvajal, en el 2008 está integrado por 36 funcionarios que laboran por Áreas; Activos Fijos, Transportes, Proveeduría, Limpieza, Mantenimiento, Seguridad y Centro de Acopio (fotocopias, mensajería y porteo).

La Institución entró con rezago a la modernización de equipos técnicos de programación mediante los lenguajes computarizados. El año 2000 introdujo los circuitos de micro computación e innovó en otras técnicas informáticas. En el 2002, abrió la página internet www.pensiones.co.cr. Introdujo el circuito, “Call Center”. Al año siguiente inició la digitali-zación de todos los expedientes con un costo cercano a los ¢100 millo-nes. Un proyecto singular en el contexto de la administración pública. Después del 2005 todos los procesos de información que requieren los trabajos de los Departamentos operan por medios automatizados cen-tralizados en el Departamento de Informática.

La Junta de Pensiones y Jubilaciones cumple la función histórica de administrar un único sistema financiero destinado a pagar el beneficio del derecho a la jubilación de las personas que ejercen en la enseñanza pública y privada costarricense como educadores, instructores técnicos o en funciones administrativas. La estructura actual de ese sistema la componen los fondos del régimen transitorio de reparto y el fondo del régimen de capitalización. Ambos forman parte del sistema de seguri-dad social costarricense vigente desde 1941.

En 1958 el sistema de pensiones del magisterio fue segregado del segu-ro estatal de invalidez, vejez y muerte para constituir un fondo de pen-siones por reparto, administrado por representación de los educadores. En 1992 la Ley Marco de Pensiones No. 7302 del 15 de julio creó un fondo obligatorio de capitalización colectiva dentro del régimen, que fue convertido a partir de 1995 en un componente de cobertura inde-pendiente del fondo de reparto. La ley 7983 del 16 de febrero del 2000 o Ley de Protección al Trabajador reconoció el derecho de la Junta de Pensiones y Jubilaciones a administrar el fondo de capitalización laboral del magisterio y a participar en el régimen obligatorio de pen-siones complementarias. De esa forma el sistema multipolar de reparto, capitalización colectiva y pensiones individuales complementarias del magisterio quedó adscrito respectivamente al primero y segundo pilar del nuevo modelo de seguridad social del país.


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La institución ha difundido entre los educadores el conocimiento de los componentes administrativos, técnicos, financieros y actuariales que se introducen en el sistema a partir de 1991.

Define el régimen de reparto, como “el sistema de pensiones en que los pasivos [pensionados] son financiados con el dinero recaudado de las cotizaciones de los trabajadores activos, o sea que el activo a su vez lo que hace es acumular derechos y no precisamente recursos. Es una forma de contrato intergeneracional, en el cual las personas en edad de trabajar compran por la vía de financiamiento de las pensiones de quie-nes se han retirado, el derecho a que las futuras generaciones financien igualmente sus futuras pensiones”.72 El Estado recauda las cotizaciones tripartitas y los gobiernos pagan las pensiones a través del Ministerio de Hacienda. En ese proceso participan la Tesorería Nacional, la Direc-ción Nacional de Pensiones y la Dirección General de Informática.73

El otro componente, el régimen de capitalización colectiva, “se carac-teriza porque sustenta su estabilidad financiera en una capitalización total. Es de costo definido, pues la ley establece el nivel de cotización, tanto para el obrero como para el patrón y el trabajador. Como modelo matemático se obtienen elementos como la estimación de los costos de los beneficios futuros, evaluación del equilibrio financiero y perspecti-vas sobre la reevaluación de pensiones en curso de pago. Igualmente edad de retiro, número de cotizaciones y la expectativa de vida del pen-sionado.

Esos estudios son la base para calcular los beneficios de acuerdo con las cuotas. La idea es igualar costos con ingresos; por ello el resultado depende de los niveles de rendimiento y de la reserva numérica, la com-posición demográfica de la población cubierta y de la programación del fondo. No es un contrato generacional, sino que se basa en variables como monto de cotización, tasa de rendimiento de las inversiones y tasa de inflación (...) Es una concepción de seguridad social, intermedia en-tre reparto y capitalización individual”.74

72 JPJMN. La Pizarra. No. 30. Agosto 2007. P. 3.73 JPJMN. La Pizarra. No. 11. Enero-Marzo 2002. P.674 JPJMN. La Pizarra. No. 30. Agosto 2007. P. 3


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Otra de sus características, “consiste en que el beneficio futuro debe ser de acuerdo al monto del salario nominal para efectos de cálculo de pen-sión, la cual se hace, con todos los montos salariales reportados. Cubre a todos los trabajadores del magisterio excepto a los de universidades privadas que ingresaron después del 14 de julio de 1992”.75

Las organizaciones magisteriales y la Junta de Pensiones, insisten en las diferencias entre el modelo de capitalización colectiva y un régimen de capitalización individual.

“El régimen de capitalización colectiva no es una cuenta individual. Es colectivo. Los recursos son comunes, son de todos los que pertenecen al régimen (…) Se diferencia de un régimen individual porque éste acu-mula recursos que provienen de la cotización de la persona, así como de los rendimientos que vaya generando la misma cuenta. Se conoce por eso, como de costo definido. La persona debe cotizar por casi cuarenta años, de modo que si la contingencia se produce a edad temprana, sus recursos acumulados no serían suficientes para pensionarlo en condi-ciones justas y suficientes.

Esa situación no se presentaría en el régimen de capitalización colecti-va, RCC, [porque] se rige por los principios de seguridad social, solida-ridad, suficiencia, justicia, equidad (…) Al ser solidario, justo y equita-tivo si una persona se invalida o muere a temprana edad, la pensión se pagaría según se consigna en el reglamento; el pago no se hace propor-cional monto que haya acumulado. Garantiza el pago de las pensiones de todos.

Los regímenes de capitalización individual se rigen únicamente por principios financieros: eso es como crear una cuenta en un banco y aumentarla cada mes con una cotización. Los regímenes colectivos se rigen por principios de seguridad social. El mismo ente administrador de los recursos no obtiene ganancias de capital, sólo toma los recursos necesarios para cubrir los gastos de administración. En los regímenes de capitalización individual, el administrador obtiene utilidades o ga-nancias de capital que no forman parte de ningún capital social, sino que son patrimonio privado del administrador.”76

75 JPJMN. La Pizarra. No. 29. Mayo 2007. P. 876 JPJMN. La Pizarra. No. 24. Febrero 2006. P. 14.


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El Presidente de la Junta, Lic. Henry González Vega, ha expresado otra inquietud.

“Concluyo diciendo que tendríamos nuestra preocupa-ción y vigilancia por algunas tendencias que pretendan de una manera solapada o no introducir ideas de capi-talización individual. Existen muchas formas de poner en peligro el régimen de capitalización colectiva (…) No puede quedar duda que el RCC es un sistema de seguridad más sensible y de mayor cobertura social (…) El Estado no logra resolver con mayor seguri-dad la problemática individual donde únicamente va a existir subsistencia para aquel que por sus propios medios logre asegurarse la jubilación (…) El Estado tiene constitucionalmente la obligación de atender la problemática que representan los sectores y grupos desprotegidos, tiene la necesidad de dar respuesta a los sectores que ponen en riesgo la seguridad social y por consiguiente la calidad de vida de sus habitantes”.77

En síntesis, el sistema mixto de pensiones del magisterio descansa en supuestos sobre políticas estatales de seguridad social y en estudios per-manentes técnicos, financieros y actuariales. La sustentación del siste-ma es susceptible a la evolución de las variables de la macroeconomía y a las coyunturas históricas, tal como lo evidencia la reformulación de los sistemas de reparto y subsidio que ocurren en el país en la última década del siglo XX.

Los ingresos del sistema difieren en cada uno, en cuanto a las cotiza-ciones de los educadores y pensionados. En el régimen transitorio de reparto la cotización equitativa tripartita establecida en 1958 por la Ley 2248 se modificó a partir de 1991 con la Ley 7268. “Al principio el tra-bajador cotizaba con un 5%, luego un 7%; también se introdujo la coti-zación del pensionado, luego la de éste se aumentó de forma escalonada entre un 10 a un 16%.” 78 La escala porcentual se establece en el Art. 70 de la Ley No. 7946 de 1999, en acatamiento a la Resolución No. 5236-99 de la Sala IV Constitucional.

77 JPJMN. La Pizarra. No. 26. Agosto 2006. P. 11.78 JPJMN. La Pizarra. No. 13. Marzo 2003. P. 11.


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El costo del régimen de reparto incluye la “contribución especial, so-lidaria y redistributiva de los pensionados” que recauda, también, el Estado. Asciende en escala, de un 25% hasta el 75% del tope máximo de pensión establecido en el Art. 44 de la misma Ley. Las cotizaciones futuras las establece la Junta de Pensiones con autorización de la SU-PEN, según el Art. 16 de la Ley 7946.79

Los educadores activos y pensionados de ese modelo, contribuyen des-de 1986 con el 5x1000 de sus salarios o pensión para financiar el fon-do especial de administración o comisión (Art.106). De este fondo el 3x1000 se destina para el pago de dietas del directorio; salarios y demás gastos; préstamos a los pensionados de tipo personal y para pequeña empresa; para cubrir compromisos financieros con las entidades finan-cieras y sociales del magisterio; aportar de capital a la Corporación de Servicios Múltiples del Magisterio con destino a programas y proyec-tos exclusivamente para los pensionados. Los recursos ociosos de este fondo pueden ser invertidos en valores financieros (Art. 107). En la práctica, la Institución ha destinado a esas inversiones el 2x1000 y, para gastos administrativos, el 3x1000. Los réditos de inversiones ingresan al fondo de reserva, el cual desde 1996 se contabiliza en forma separada del fondo del régimen de capitalización colectiva.

Las cotizaciones de patronos y del Estado son iguales para uno u otro régimen. “Desde la creación de los regímenes del primer pilar el Estado ha tenido que cotizar como patrono y como Estado (…) La cotización que hace el Estado como tal a los regímenes del primer pilar, debe ser igual a la que se entrega a la Caja del Seguro Social, o sea 0.25% de los salarios. Además, la cotización del Estado al régimen de capitalización colectiva es el 6.75% de los salarios en calidad de patrono; los demás patronos privados cotizan con ese porcentaje”.80

Según el Art. 14 del régimen de capitalización colectiva, el trabajador adscrito a ese sistema cotiza con el 8% del salario. Pero no paga la “con-tribución especial solidaria”, pues el Transitorio I de la Ley 7531, fue derogado por la Ley 7946 de 1999. El fondo del régimen de capitali-zación está destinado exclusivamente a reproducir el capital de modo

79 JPJMN. Compendio… (2000) Pp. 35-37.80 JPJMN. La Pizarra. No. 13. Marzo 2003. P. 11. Artículos 14 y 15. Ley 2248 y refor-

mas de la Ley 7946. P. 8.


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que permita el pago de las pensiones futuras de los educadores que se jubilen acogiéndose a la Ley 7531. El fondo recibe otros ingresos por réditos de las operaciones de inversión que realice la Junta de Pensio-nes y Jubilaciones.

El Art. 21 establece que la inversión deberá realizarse en títulos exclu-sivamente nacionales de renta fija como variable, en un adecuado equi-librio entre rentabilidad y seguridad. No menos del 70% del fondo de capitalización debe invertirse en títulos públicos emitidos por el Estado. Además, solo se invertirá por medio de las bolsas de valores legalmente autorizadas en Costa Rica. Prohíbe invertir en títulos de emisores ex-tranjeros, así como colocar todos los fondos o parte de ellos en bolsas de valores extranjeras.81

La Junta tiene organizado el fondo del régimen de capitalización colec-tiva, en dos fondos de reserva. Uno, llamado de “reserva en formación” que corresponde a un “portafolio de inversión” cuyo capital principal y productos se utilizan para el pago de los beneficios de pensión y ju-bilación de la población cubierta. El segundo, el fondo de reserva para el pago de pensiones en curso, fue creado a partir del año 2004. Es un derivado del anterior, en el cual, el capital principal y los productos financieros deben permitir el pago de los derechos de pensión y jubila-ción que estén vigentes. Esa población la integraban 265 pensionados, hasta abril de 2008.

Las inversiones totales del Fondo de Capitalización Colectiva pasaron de ¢148 millones en 1993 a ¢303.233 millones en el 2007. En el mismo período el patrimonio pasó de ¢175 millones a ¢308.970 millones, mon-to que indica la suma disponible para el pago de los beneficios a los futuros jubilados y pensionados.82

81 JPJMN. Compendio… (2000) Pp. 8 y 11-12.82 Entrevistas: Licda. Kattia Rojas y Licda. Mirna Ramírez. Jefas de los Departamentos

Financiero y de Inversiones respectivamente.


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2. VOLUNTAD DE SERVICIO

El capítulo X, Art. 104 y 105 de la Ley 2248, con sus reformas hasta 1999, se refieren a las atribuciones de la Junta Directiva en los procedi-mientos de resoluciones. La Junta tiene el encargo de estudiar, conocer y resolver las solicitudes de los educadores; resguardar los expedientes y llevar el registro histórico de contribuyentes y beneficiados; establecer los mecanismos contables y financieros; nombrar al personal de trabajo interno; resolver en primera instancia la concesión de derecho. En este caso, en coordinación con la Dirección Nacional de Pensiones del Mi-nisterio de Trabajo y Seguridad Social, la cual tiene un plazo de 30 días hábiles para pronunciarse, y de 60 días en caso de reconsideraciones.83

El proceso administrativo para cumplir con los artículos anteriores está organizado por medio de departamentos, áreas y oficinas auxiliares ubi-cadas en la capital, cabeceras de provincia y en otros cantones del país. Esas funciones y tareas se realizan por designación legal reglamentaria y por una ética de servicio condiciones básicas para preservar los derechos del magisterio, resguardados por una tradición de lucha laboral y social.

Los Art. 34 y 35 de la ley en referencia consignan el ámbito de cobertura del régimen transitorio de reparto: “todas las personas que se desempe-ñen en el Magisterio Nacional y hayan sido nombradas por primera vez con anterioridad al 15 de julio de 1992, o hayan nacido antes del 1 de agosto de 1965.” La prestación por vejez tiene como requisitos: el míni-mo de 20 años de servicio y cuatrocientas cotizaciones mensuales (Art. 41). Establece la cuantía máxima de la pensión en el 80% del salario de referencia (Art. 43). La pensión por invalidez requiere haber cumplido el mínimo de 36 cuotas mensuales (Art. 47) y el 70% de monto máximo. El ingreso al régimen fue clausurado a partir de julio de 1995.

En el sistema de capitalización, la cobertura es igual, pero con poste-ridad a esas fechas. La SUPEN ratificó la pertenencia al régimen de capitalización o al de reparto, determinada únicamente por la fecha de ingreso a laborar al magisterio.

Ambos regímenes cubren hasta diez años de tiempo de trabajo sin goce de salario para los educadores que se dedican a responsabilidades de

83 JPJMN. Compendio… Op. Cit. P. 51 y 52.


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dirección, en organizaciones laborales, corporativas y sindicales del ministerio. En cuanto a categorías profesionales, incluye la docencia, trabajos administrativos y labores de enseñanza que se ofrecen en el Instituto Nacional de Aprendizaje. Excluye a los funcionarios adminis-trativos que fueron nombrados a partir de la vigencia de la Ley 7531.84

La discriminación se resolvió a favor del trabajador administrativo en el año 2006, pues “puede asegurarse que la interpretación realizada por la Sala IV Constitucional al Convenio 102 de la OIT quedó plasmada en la Ley 8536. Con ella se obtuvo que los trabajadores que cumplan 19 años y seis meses de servicio al magisterio al 18 de mayo de 1993, obtengan su derecho adquirido con la Ley 2248 o con la Ley 7268, si cumplen dicho tiempo al 13 de enero de 1997 y puedan pensionarse una vez que hayan totalizado los 30 años de laborar.85

Persiste la exclusión del régimen de capitalización para quienes ingre-saron al servicio magisterial en funciones administrativas a partir del dictado de la Ley 7531. La Junta incluyó ese derecho desde el año 2003 en el anteproyecto de ley, expediente legislativo No. 14611. El Director Ejecutivo, Lic. Alfredo Hasbum, ha argumentado en el mismo sentido a favor de unos 5000 trabajadores debido a las resistencias de la SUPEN y del Ministerio de Hacienda; la más reciente expresada por la Vicemi-nistra, Licda. Jenny Phillips Aguilar.86

El procedimiento para la admisión de solicitudes de derecho está regu-lado en el Art. 80 y siguientes. Se basa en la prueba documental y, en caso de uniones de hecho, se acepta el testimonio. Se establece el prin-cipio de crítica documental.87 La institución aplica rigurosos controles de expedientes con personal capacitado en la revisión de firmas y sellos

84 Op. Cit. Pp 17-18 y P. 5. La Pizarra. No. 27. Agosto 2006. P. 12.85 JPJMN. Informe Anual 2006. P. 9. Al respecto, el exasesor legal, Lic. Humberto Gó-

mez, observa que “por jurisprudencia de la Sala IV, la entrada en vigencia de nuevas leyes no hace desaparecer el rigor de las anteriores, hasta 18 meses con posterioridad a su incorporación. Así, la reforma a la Ley 2248 por las Leyes 7268 del 19 de noviembre de 1991, y por la Ley 7531 del 13 de julio de 1995, aquella legislación de 1958 mantiene su rigor hasta el 19 de mayo de 1993; al paso que, la 7268, al 13 de enero de 1997.” JPJMN. Op. Cit. 2000.

86 JPJMN. La Pizarra. Agosto 2007. Pp.8-9. Informe Anual 2007. P. 7. Además: http://www.pensiones.co.cr/DE-789-2007.pdf. También: www.conare.ac.cr/proyectos/14611%20dic.htm – 133k

87 JPJMN. Op. Cit. (2000) Pp. 41– 42.


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de los respectivos registros. El control se fortaleció con medios infor-máticos, a raíz de 44 casos de falsificación de documentos provenientes de la Universidad de Costa Rica, el Ministerio de Educación, la Caja del Seguro y Contabilidad Nacional. Se enviaron al Ministerio Público para investigación y trámite penal. Además, se revisaron con la DNP más de 500 expedientes y se rindió informe a la SUPEN, Contraloría y Ministerio de Trabajo.88

Las formalidades de recepción y decisión de las solicitudes constituyen la fase inicial del trabajo cotidiano. La “instrucción del expediente” está a cargo de la Dirección Ejecutiva. Comprende el seguimiento a todo el proceso, hasta la recomendación deliberada que emite la Junta Di-rectiva, firmada por el Presidente y el Secretario registrada en el acta respectiva con el resultado de la votación. Las solicitudes se aprueban o rechazan por mayoría simple. Jurídicamente, esa fase del proceso está protegida por las responsabilidades establecidas en la Ley General de Administración Pública y el Código Procesal Civil; se somete a audito-ria interna y, luego es revisada en la Dirección Nacional de Pensiones.

La Plataforma de Servicios es el área que canaliza las solicitudes de di-verso tipo de los educadores activos y pensionados. Recibe e identifica las necesidades de los afiliados; proporciona información por medio de cubículos personalizados y procesos automatizados. Crea, modifica y digita los expedientes. Coordina la entrega de resoluciones interlocuto-rias. Envía el expediente a la Dirección Nacional de Pensiones. Digita las sesiones de esa instancia.

Los funcionarios de la “Plataforma” se encargan de las comunicacio-nes telefónicas. Notifican las resoluciones. Entregan comunicados de la Junta. Ofrecen desgloses y constancias de pensiones. Envían los in-formes al Tribunal de Trabajo. Prepara información vía Web y correo electrónico. Organizan la documentación para los trámites en las sucur-sales. Tramitan todas las solicitudes sobre nuevos ingresos, sucesiones y revisiones. Registran toda esa información en el sistema informático y da cuenta del estado de los trámites. Analizan expedientes sobre levan-tamientos de derechos de pensión y hacen los cálculos previos para el dictamen de Junta Directiva.

88 JPJMN. La Pizarra. Mayo 2007. P. 4.


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La Plataforma de Servicios tiene a su responsabilidad las 10 sucursales. En enero 2005 comenzó a funcionar la Contraloría de Servicios con propósitos de evaluación y corrección de procedimientos con criterios de calidad. El siguiente cuadro muestra el resultado de esos trabajos realizados por 39 funcionarios, en el período 2002-2007.89

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESDEL MAGISTERIO NACIONAL

PLATAFORMA DE SERVICIOS A LOS PENSIONADOS

AÑOS 2002 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL

Personas atendidas 29.686 26.232 28.247 20.316 37.539 43.331 185.351Promedio minutos espera 34.5 22 27 8 16 22 21.58Atendidas en sucursales 6.908 25.166 36.298 52.828 121.200Comunicados enviados 12.714 9.800 10.215 8.766 41.495Telecomunicaciones 100.447 133.187 124.984 105.639 93.754 117.251 675.262Envío desgloses/fax 8.454 12.225 17.625 23.173 21.193 22.630 105.300Solicitudes recibidas 13.650 9.757 8.929 7.484 3.372 4.281 47.473Expedientes a DNP 12.542 11.761 11.432 8.794 7.956 9.133 61.618Expedientes desde DNP 12.747 13.081 12.644 9.034 7.453 8.647 63.606

Fuente: JPJMN. Informes Anuales. Plataforma de Servicios.

Una de las innovaciones de la Junta de Pensiones y Jubilaciones en cuanto a los servicios al magisterio, ha sido el interés por dar segui-miento a las condiciones específicas de relaciones familiares y sociales que afrontan los educadores en estado de jubilación. El trance sociola-boral entre la edad del trabajo y el desempleo institucional ha conduci-do también al estudio y atención multidisciplinaria del fenómeno de la prejubilación. Se trata de estados de situación social que configuran un marco de atenciones particulares en el campo de los seguros sociales de invalidez, vejez y supervivencia, de calidad de vida y riesgos sociales de los educadores pensionados

La legislación sobre jubilaciones y pensiones ha contemplado ese ángu-lo, en el concepto general de seguridad social; las relaciones basadas en valores de justicia, solidaridad y equidad, y los preceptos constituciona-les sobre garantías individuales y sociales. Todavía falta hacer explícita la normativa en la ley de pensiones, de manera que retome los derechos que establece, por ejemplo, la Ley Integral para la Protección del Adul-to Mayor, y otras disposiciones afines sobre Derechos Humanos.

89 JPJMN. La Pizarra. Varios números. Años citados.


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El concepto de seguridad social en sentido amplio, y la oferta de ser-vicios atinentes, culmina en la institución, con la creación del Depar-tamento de Prestaciones Sociales. Sus objetivos actuales y proyectos futuros derivan de antecedentes que se ubican en actividades pione-ras desarrolladas por el Centro de Complementación Educativa, entre 1979 y 1985. Luego de un decenio de omisión, entre 1996 y 2006 se organizó un conjunto de actividades con esa meta. Primero inconexas, en cuanto formaban parte de los aniversarios de la Institución o del día del pensionando. En el año 2006 se convirtieron en programa y poste-riormente quedaron articuladas al quehacer institucional por medio del Departamento de Prestaciones Sociales.

El programa fue configurándose, primero en el campo de la salud. En 1996 se organizaron varias conferencias, charlas y talleres con jubilados por parte de especialistas en gerontología. Dos años después surgió la idea de crear una Clínica de Salud con servicios en medicina especia-lizada. A partir de 1998 funcionaron programas de prevención odon-tológica, optometría y oftalmología, con objetivos de abaratar el costo mediante convenio con empresas privadas de esos ramos. Hacia el 2001 se retoma la participación de los jubilados en exposiciones de pintura, música u otras actividades culturales en el Día del Pensionado, el 20 de febrero.

El cambio cualitativo se aprecia en el 2002; tanto en la visualización del fenómeno, como en la formulación de proyectos y programas. Los conceptos de “prejubilado”, “jubilado” y “pensionado” se insertan en la especialidad de la disciplina del Trabajo Social, y las apreciaciones teóricas sobre las nociones de adulto mayor y calidad de vida. Pese a todo, las actividades aún no se deslindan de objetivos informativos y son ocasión para promover servicios institucionales y hasta facilitar trá-mites personales que el educador debe realizar por interés y convicción de sus derechos.

Los días 2, 3 y 4 julio de 2003 se efectuó el Foro de Prestaciones So-ciales del Adulto Mayor y Medicina no Tradicional. Fue organizado por la CCSS, JPJMN e INS. Lo auspiciaron la Comisión Americana del Adulto Mayor, (CADAM) la Comisión Americana Médico Social (CAMS) y la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, (CISS). Participaron más de 130 personas con delegados de México, Argentina, Honduras y El Salvador. Se realizó en el Hotel San José Palacio. La


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directora, Teresita Aguilar Mirambell, presentó ponencia sobre el en-vejecimiento de la población del magisterio, como parte de un proyecto de investigación a cargo de la Institución. El evento propició lazos entre instituciones de salud y seguridad social.

La Junta Directiva acogió en el año 2004, la iniciativa de elaborar un diagnóstico que permitiera diseñar la oferta de prestaciones en cohe-rencia con el concepto de seguridad social. En julio se celebró un Semi-nario de Prestaciones Sociales y Calidad de Vida. Fue incorporándose, también, la idea de hacer viable el desarrollo de programas de economía solidaria. En ese contexto surgió la iniciativa del Presidente de la Jun-ta, Lic. Pedro Gólcher Flores, para crear el Programa de Prestaciones Sociales.

La propuesta se inspira en “la necesidad de crear condiciones que po-sibiliten un envejecimiento activo con real participación [de los educa-dores] en el medio social y con acceso a bienes culturales, recreativos y laborales.” La iniciativa surge del Seminario “Problemas y desafíos del sistema de pensiones en Costa Rica”, realizado en setiembre 2001. El evento ayudó a tomar conciencia, de que:

1. “El tránsito de la vida activa a la de pensionado, está generando en nuestros educadores jubilados, sentimientos de aislamiento y mar-ginación que los hace sentirse poco valorados, hasta en sus propias familias…

2. Nuestros sistemas de pensiones carecen de programas que permi-tan a la población jubilada enfrentar esos problemas y desarrollarse íntegramente.

3. La Junta impulsa la creación de un Centro de Atención Integral (CAI) para preparar al educador en su condición de pensionado (programas de prejubilación) mediante talleres de autoestima, ma-nualidades, artes, ayuda terapéutica, salud preventiva, calidad de vida.

El Programa de Prestaciones Sociales se concibe en esa dinámica. Bus-ca, contribuir en la recuperación de la dignidad social y cultural de los educadores; crear condiciones para que los pensionados sean parte ac-tiva de la política social, defensores de su funcionamiento racional e


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impulsores de medidas de mejoramiento en la calidad de vida. Fomenta la ejecución de proyectos de atención integral para solucionar necesida-des básicas de los pensionados, de modo que permitan su incorporación plena en la construcción del tejido social productivo. Otro objetivo se inspira en la preparación del trabajador activo para la transición al sta-tus de jubilado.

El Programa desarrollaría varias áreas: jurídica, en materia de previsión social, salud y redes de apoyo. En ese momento estuvo adscrito a la Pre-sidencia de la Junta. Previó la contratación de un funcionario ejecutor; convenios con instituciones de salud, educativas y las asociaciones del magisterio. Se justificó con esta tesis general: “el envejecimiento pobla-cional es un imperativo para que las instituciones del primer pilar de la seguridad social, elaboren programas que tiendan al mejoramiento de la calidad de vida de la membresía y de las personas adultas mayores.” 90

El Programa de Prestaciones Sociales emerge con norte y dirección precisa a partir del año 2005. Sus objetivos generales son: propiciar la calidad de vida como complemento a la prestación económica. Fomen-tar la interacción social. Cumplir con los derechos que establece la Ley Integral para la Protección del Adulto Mayor. Promover la atención in-tegral y preventiva de los pensionados en todas las áreas y servicios de salud. Propiciar acciones contra el abuso y el maltrato. Preparar para vivir la jubilación y la ancianidad con dignidad, equilibrio, plenitud y calidad de vida. El 20 de febrero, de ese año se procedió a la firma de la Carta de Intenciones con el CONPAM, adscrito a la Presidencia de la República.91

La ponencia que presentó a mediados de 2003 la Presidenta Dra. Te-resita Aguilar Mirambell cifra en 32.000 los educadores pensionados; 51.2% mayores de 60 años. El 71.34% de ellos, son mujeres. Más del 50% con edades inferiores a 75 años. La población ha venido enveje-ciendo, afirma. “En los hombres su fuerza de envejecimiento ha sido de un 4,4% [entre 1999 y 2003] mientras para las mujeres se obtiene un 5,5% (...) La densidad de cotización de las mujeres es mucho menor que la de los hombres, por lo que se ven obligadas a pensionarse con edades

90 JMJMN. La Pizarra. Informes Anuales. (varios números). La Pizarra. No. 21. Mayo 2005. Pp. 6-7.

91 JPJMN. La Pizarra. Op. Cit. P. 15.


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mayores que éstos. En el magisterio los montos absolutos de pensiones se reducen a una tasa promedio del 1.4% anual; por lo tanto entre más tiempo sea expuesta, el monto de pensión se ve reducido en una canti-dad importante.”92

Estudios e investigaciones de años recientes señalan el aumento de la población adulta mayor. El IX Censo Nacional de Población de Costa Rica, realizado en 2001, estima a los adultos mayores en 5.6%. El In-forme Estado de la Nación No. 7, de ese mismo año, refiere que la es-peranza de vida es de 74. 81 para los hombres y 80.29 para las mujeres. Ambos fenómenos –aumento en la población adulta y longevidad– es-tán acompañados de factores que inciden negativamente en la calidad de vida, como la violación de los derechos de los adultos mayores.

La investigación que se ha promovido del fenómeno se centra en dos grandes campos: la geriatría y la gerontología. La primera enfatiza as-pectos biológicos y fisiológicos. La segunda, la atención psicosocial en sus contextos. Las interpretaciones sobre el envejecimiento son diver-sas. “Algunos autores han elaborado teorías sobre cómo afrontar esa fase de la vida. Para unos, es una etapa de separación y desarraigo (Cuming y Henry, citados por Rice, 1995:632), o bien de aceptación (Erickson, citado por Barrantes, 1998:30) y adaptación (Sánchez, cita-da por Barrantes, 1998:31).

La teoría de la modernidad (Cowgil y Holmnes, 1972 citados por Cam-pos, 1998:16) plantea como normal “que en la vejez ocurran pérdidas sociales como resultado de la modernización. La teoría de la estratifica-ción social (Riley, citada por Sánchez, 1990:66) confronta las desigual-dades de los adultos mayores con el resto de la sociedad. En conjunto, son interpretaciones que no proponen cambios y a ellas subyace la idea de la resignación.

Otro grupo de investigadores ha desarrollado la teoría de la actividad (Madox, 1970, citado por Rice, 1995:634); y (Havighurst, 1963 cita-do por Sánchez, 2000:94) y de la continuidad (Neugarten citado por

92 Aguilar Mirambell, Teresita. Envejecimiento de la población del Magisterio Nacional. Necesidades y retos. Foro de Prestaciones Sociales del Adulto Mayor y Medicina No Tradicional. San José. 2-4 julio 2003. JPJMN. En: http://www./DraTeresitaAguilar_doc.doc


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Barrantes, 1998:29); y (Neugarten, 1968, 1981, citado por Sánchez, 2000:100). Proponen que las personas sigan activas, desempeñando ro-les y funciones sociales. La vejez no debe implicar un corte respecto de la edad de vida anterior.

La teoría de la reconstrucción social (Zusman, citado por Rice, 1995:635) propone reconsiderar los esquemas mentales de la concep-ción que predomina en Occidente sobre la vejez, como decadencia. Sugiere sustituir esa noción por una visión más constructiva y respe-tuosa de la dignidad humana. La teoría del medio social (Gubrium y Buckholdt 1973, citados por Sánchez, 1990:60) enfatiza en las obser-vaciones acerca de cómo las personas construyen su propia versión del envejecimiento y la vejez en la vida cotidiana.

Otro grupo está constituido por las teorías económicas sobre la vejez. Según la teoría del intercambio en la vejez (Rice, 1995,634); los pro-blemas de la población adulta mayor son causa de una “merma en los recursos de poder”, los cuales, según Peter Blau (1964, citado por Sán-chez, 2000:103) son “dinero, aprobación, estima, respeto y obediencia”. La teoría marxista o economía política de la vejez (Meredith Minkler y Carol Estes 1984, 1991, citados por Sánchez, 2000, 105-106) examina el papel de las políticas sociales, de las instituciones y de los intereses de grupos, a la hora de moldear los patrones de envejecimiento. 93

Las actividades y servicios en prestaciones sociales, han tenido mucha acogida entre los educadores jubilados y satisfacen inquietudes de los docentes en edad de prejubilación. Fue un acierto de la Junta Direc-tiva conferirle el estatuto de Departamento. En el 2006 se creó una Comisión de Enlace de los programas del departamento integrada por representantes de las organizaciones magisteriales. Además, se firmó una Carta de Intenciones con el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, CONAPAM.

El Departamento funciona con bastante vinculación y coordinación con programas específicos, en el nivel de Casa Presidencial, Ministerio de Cultura, universidades públicas, Caja Costarricense del Seguro y con el Instituto Nacional de Aprendizaje a fin de desarrollarlo en magnitudes

93 Castillo P. Carmen M. La pobreza con rostro de vejez: seguridad social y empleo. En: http://reflexiones.fcs.ucr.ac.cr/documentos/81_1/la_pobreza.pdf.


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mayores y con actividades diversas en los campos de salud, economía, bienestar y cultura popular nacional. Una idea ambiciosa dialogada con el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Lic. Francisco Morales Her-nández, consiste en abrir opciones en el mercado de trabajo para los jubilados y pensionados con base en sus intereses y en las particularida-des de edad, salud e ingresos. 94

El sistema de crédito es otro servicio que la institución ofrece a los edu-cadores pensionados y a las entidades financieras y sociales del magis-terio con base en los Art. 107-109 de la ley 2248, que regula el régimen de reparto. El área de crédito está adscrita al Departamento Financiero Contable. El financiamiento proviene del 2x1000 del fondo que genera la deducción del 5x1000 a educadores activos y pensionados.95 En la década 1991-2001 se aprobaron los respectivos reglamentos para las diferentes necesidades.

El Reglamento se publicó en la Gaceta No. 136, Alcance No. 32 del 13 de julio de 2004, y establece ramas crediticias en gastos personales, microempresa y necesidades urgentes. En la misma dirección opera el Programa “Magisalud”, conforme al convenio suscrito el 30 de agosto de 2002 entre la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Na-cional, la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, la Caja de Ahorro y Préstamo de la Asociación Nacional de Educadores y la Corporación de Servicios Múltiples del Magisterio Nacional.

El tipo de interés de los créditos oscila entre el 12% y 16%; los plazos de 1 a 5 años, excepto microempresa, que se ofrece a 10 años.96 Las sumas varían, entre ¢500 mil y ¢2 millones. Se otorgan con garantía de pignoración de la póliza de vida y pueden renovarse una vez cancelado el 55%. La inversión del 2 x 1000 en créditos a los pensionados, co-bró importancia sólo hacia 1993, como se confirma en el anexo No. 32. Entre 1987 y 2008 la Institución colocó ¢22.943 millones, otorgados a 29.333 pensionados.

El Reglamento de Crédito aprobado en el año 2004, establece que las solicitudes sean aprobadas por un Comité. Lo integran el Director Eje-

94 JPJMN. La Pizarra. Agosto y Noviembre 2006. Mayo, Agosto y Noviembre 2007.95 JPJMN. Compendio...Op. Cit. (2002) Pp. 53-55.96 JPJMN. Informe Anual. 2007. P. 27.


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cutivo, el Jefe del Departamento Financiero-Contable, el Encargado de Crédito, el Encargado de Cobro, el Tesorero y en casos especiales, cualquiera de los asesores legales de la Junta. La Junta no puede otor-gar créditos a los afiliados activos; lo cual es otro de los móviles para reformar la ley que regula el Régimen de Capitalización. A los educado-res activos se les financia el pago del marchamo de sus vehículos, sumas que se recuperan en 6 meses.97

La línea de crédito para entidades sociales y financieras del Magisterio coloca recursos para la compra, ampliación, remodelación de edificios; compra de terreno para construcción de edificios, mobiliario y equipo, y proyectos de inversión en salud, recreación y bienestar social para las personas de tercera edad. Estos créditos se otorgan con garantía hipotecaria. 98

El servicio de Información y Relaciones Públicas personalizadas, con la población pensionada y activa, ha sido una convicción de los directorios de la Junta. Dirigido por el periodista Ramón Alfonso Soto Sanabria, cumple objetivos de percepción de las necesidades, integración y co-hesión, actualización de información, retroalimentación del quehacer institucional y supervisión. En ese proceso se involucran la Junta Di-rectiva, el Departamento de Relaciones Públicas, Prestaciones Sociales y el Área de Supervisión y Control.

Esos objetivos se abordan desde el año 2000 mediante la programación de visitas de los directores y directoras a los centros educativos en di-versos lugares del país, fuera y dentro del Valle Central; charlas infor-mativas y explicativas que promueve el Departamento de Relaciones Públicas; homenajes a educadores y educadoras por méritos personales; el Premio Nacional “Carlos Luis Sáenz”; celebración de los aniversarios de la Institución y del Día del Pensionado; las actividades que organi-zan el Departamento de Prestaciones Sociales y el Área de Supervisión y Control. Además se editan y distribuyen en forma gratuita la Revista La Pizarra y los Informes Anuales.

97 Cfr. http://historico.gaceta.go.cr/2004/07/ALCA32_13_07_2004.pdf.98 JPJMN. ,La Pizarra. No. 20. Enero 2005. P. 4.


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3. DEFENSA DE LA LEY Y LOS DERECHOS

El 3 de julio de 1995, el Vicepresidente de la República Lic. Rodrigo Oreamuno presentó el proyecto de la Ley 7531; en sus palabras, “re-sultado de serios estudios técnicos, del diálogo y la concertación (…) Se ha oído y discutido con los representantes magisteriales todas las posiciones y requerimientos, recogiéndose todos aquellos que resulten viables y de beneficio para el país (…)

El proyecto reduce el problema financiero…respeta y fortalece el sis-tema de protección, garantiza que el sistema pueda progresar y mante-nerse preservando el derecho (…) El perfil de beneficios y métodos de revalorización, se plantea en armonía con el Convenio 102 de la OIT. Se mantiene el principio de la contribución tripartita, pero “no se ha establecido igualitaria, en virtud de lo dispuesto por la Sala Constitu-cional.” El Art. 50 de la Constitución que exige al Estado velar por la justa distribución de la riqueza, se plasma en la racionalización del beneficio, atemperando al presupuesto de cargas injustificadas. Además se tutelan todos los derechos.” 99 A la cabeza, se lee: “Cuestiones de Constitucionalidad”.

El educador, que ha sido bien formado en las destrezas y el espíritu de la razón crítica, tiene en ese texto un discurso político jurídico, jugoso. En otro apartado se hizo referencia al hecho de que, diez días después de aprobada la ley del 10 de julio de 1995, las organizaciones magiste-riales presentaron cinco acciones de inconstitucionalidad. Esta ley re-dujo la pensión en un 63% aproximado del salario, aumentó en 3 años el tiempo para pensionarse y eliminó de golpe derechos adquiridos por los jubilados y pensionados desde 1958.

Cuatro años después, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley No.7946 del 18 de noviembre, luego de otro proceso de acuerdos de las organiza-ciones magisteriales con liderazgos político-partidistas. Los educadores recuperaron con la Ley 7496 un conjunto de derechos invalidados en la Ley 7531, en contravención con la Constitución Política. Entre ellos, el reconocimiento de cuatro meses por cada año laborado cuando la docencia se ejerce 10 años consecutivos o 15 alternos en zona incómoda e insalubre, con horario alterno, en enseñanza especial o en educación de adultos, en primaria y secundaria.

99 Asamblea Legislativa. Expediente No. 12329. Ley 75-31. 1995. Pp. 15-16.


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El régimen de capitalización colectiva se reforzó con la nueva ley, al establecer el derecho de pertenencia obligatoria y el reingreso volunta-rio de los educadores que se trasladaron al seguro de invalidez, vejez y muerte de la Caja influidos por los temores que provocaron el gobierno y la prensa, en 1995. Además, aumentó la cuota obrera y patronal del 5.75% al 6.75% del régimen de capitalización y derogó el Transitorio I, de la Ley 7531, que impuso una cuota “solidaria especial” para esos sectores, de 2.25% sobre los salarios devengados.

La cuota del Estado se mantuvo en 0.25% y se dio un mes de plazo al Ministerio de Hacienda para tramitar los giros, a la Junta. En caso de atraso, pagará un interés con base en la tasa básica pasiva a seis me-ses plazo, réditos que se cancelan con cargo a la cuenta del Fondo de Capitalización Colectiva, ya no del Fondo Administrativo. Las deudas tienen carácter de título ejecutivo, de modo que el Estado reconoce a los educadores como sujetos de la deuda interna de previsión social, implícita en la deuda pública. La custodia de los títulos se entregó a una central de valores autorizada y supervisada por la Superintendencia de Valores.

El salario de referencia mejoró. Se calcula, no sobre el promedio de 48 sueldos, sino sobre 32, devengados de los últimos sesenta meses al servicio de la educación, no “exclusivamente en funciones magisteria-les”. Al resultado se le aplica una tasa de reemplazo –proporción entre el porcentaje de la pensión y el porcentaje de salarios– equivalente al 80%.

La ley establece una pensión ordinaria y extraordinaria mínima: no puede ser inferior al salario base más bajo de la Administración Pública. Incrementa el beneficio de postergación: en lugar del 0.15% por mes, después del segundo año se reconoce un adicional igual al 5% de todos los sueldos de cada uno de esos años, sin el aguinaldo. Se eliminó el criterio para aplicar las revalorizaciones de acuerdo con el aumento en costo de vida y el estudio actuarial. La Ley 7946 usa el parámetro índice de precios al consumidor y el aumento se aplica en forma automática cada seis meses.

Hubo otros cambios sobre las atribuciones de la Junta Directiva y mo-dificaciones en el proceso de aprobación, decisión final, apelaciones y revocatorias de los derechos de pensión y jubilación. En general hi-


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cieron más flexibles, teóricamente, las interpretaciones sobre derechos. Pero los criterios tomaron otro rumbo a raíz de la reacción de las cá-maras empresariales y sectores del gobierno ante la resolución de la Sala IV Constitucional, en torno a la obligación del Estado de acatar el Convenio No. 102 de la OIT.100

La aplicación del Convenio No.102 fue resultado de “la jurisprudencia emanada de dictados de la Sala IV de setiembre de 1999 y enero de 2000, con el cual se logró revertir la reducción del perfil de beneficios que significó la Ley 7531 del 13 de julio de 1995. Se reconocen los 20 años de servicio bajo la ley 2248, aún cuando el (solicitante) completa-ra el resto del tiempo cuando estaba vigente la ley 7531. La puesta en práctica del Convenio, incidió en el rescate de los derechos contempla-dos por las Leyes 2248 y 7268.” 101

La Sala Constitucional emitió la resolución en los votos Nos.6842-99 y 673-00. Por ello, en el año 2000 el Ministerio de Trabajo aprobó una di-rectriz que ordena reconocer el Convenio para la jubilación y la pensión de los educadores. Sin embargo, en abril 2003 la Procuraduría General emitió criterio negativo con el Convenio 102 mediante Dictamen C-1142003.

El gobierno tomó acciones para que el Tribunal de Trabajo dejara de funcionar. Lo logró parcialmente, cuando la Sala IV suspendió las ac-tuaciones de ese Tribunal entre julio 2004 y julio 2005 por interferencia “en la división de poderes”. Un mes antes, la Sala Constitucional había emitido el voto No. 2005-7961 del 21 de junio que ratificó la interpreta-ción del Art. 29.2 del Convenio 102 de la OIT.102

La intervención de las autoridades del Tribunal Superior de Trabajo en los trámites de aprobación y resolución final de las pensiones fue una

100 Lemaitre Z., Heiner. Op. Cit. P. 221. En consecuencia, según Lemaitre “el Actuario de la Junta de Pensiones, Guillermo Fernández, ha considerado que con la Ley N° 2248 dejarán de pensionarse todos los educadores que cumplan con los requisitos hasta el 2003 y con la Ley N° 7268 hasta el 2006.”

101 JPJMN. Informe Anual. 2000. P.9. La Pizarra. Edición No. 8. Setiembre 2000. P. 3. El punto de vista adverso a esa resolución de la Sala IV y a la Junta de Pensiones y Jubilaciones, por parte de quien fuera asesora del Ministro de Hacienda Lic. Thelmo Vargas, puede leerse en: Solano Ulloa Evelin. Op. Cit. http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/reforma%20del%20.

102 JPJMN. Informes Anuales. 2004 y 2006. La Pizarra No. 22. Agosto 2005.


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cláusula incluida en la Ley 7531, capítulo de revocatorias y apelacio-nes. Los recursos citados se interponen ante la Junta Directiva, ésta resuelve y remite el criterio a la Dirección Nacional de Pensiones. Si en caso de desacuerdos el educador presenta dos recursos ante la DNP y no hay cambio de opinión, La Junta lo eleva al Tribunal Superior de Trabajo, instancia que resuelve en sede administrativa; no judicial. Por eso se dice que actúa como “jerarca impropio”.

Durante los años 2001 y 2002 la resolución favorable al Convenio 102 provocó gran demanda de solicitudes de pensión ordinaria, extraordi-naria, sucesiones y revisiones. El Departamento de Concesión de Dere-chos tramitó 4.003 expedientes. Fue en esas circunstancias que la Pro-curaduría recurrió al recurso ante la Sala IV, como táctica de dilación. El año que el Tribunal suspendió su intervención, se le enviaron 5.500 apelaciones.103

Los dirigentes del magisterio han expresado gran aprecio por la inter-vención de esa instancia judicial. “Sus fallos administrativos son un verdadero baluarte en el desarrollo de los principios de seguridad so-cial dentro del régimen de pensiones y jubilaciones del magisterio. El voto 6866-2005 de la Sala IV lo declaró inconstitucional porque viola el principio de la división de poderes(…) Pero permitió que el Tribu-nal siguiera conociendo las apelaciones durante tres años.” Entre 2004 y 2005, resolvió 3048 apelaciones. En junio del 2005, la Junta envió 3.500 y en el 2006, otros 3.000 casos. “Por ello se realizan esfuerzos para lograr una nueva ley que permita la existencia de un Tribunal Administrativo que lo sustituya.” 104

La obligatoriedad de los gobiernos de acatar el Convenio 102 de la OIT, recibió otra confirmación de legalidad cuando se aprueba la Ley 8536, de agosto 2006. Con el Convenio se obtuvo que “los trabajadores con 19 años y seis meses de servicio al magisterio al 18 de mayo de 1993, obtengan su derecho adquirido con la Ley 2248 o con la Ley 7268 si cumplen dicho tiempo al 13 de enero de 1997 y puedan pensionarse una vez que hayan totalizado los 30 años de laborar.”105 La reforma protege derechos de unos 4.000 trabajadores. En la Asamblea Legislativa se

103 JPJMN. Informe Anual. 2006.104 JPJMN. La Pizarra. No. 23. Noviembre 2005. Pp. 5-6. Informe Anual. 2005. P. 7.105 JPJMN. Informe Anual. 2007. P. 9.


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tramita desde hace tres años el expediente No. 16195 que contempla la formación del Tribunal Administrativo y del Tribunal de Apelaciones del Régimen de Servicio Civil.

El devaneo gubernamental al aplicar el Convenio 102 fue otro móvil de la huelga de 2003. En ella los educadores demandaron respeto a la constitucionalidad del país, al lado de reivindicaciones salariales y profesionales. El embrollo jurídico e institucional sobre las funciones “impropias” del Tribunal Superior de Trabajo motivó la presentación de 2.600 recursos de amparo por parte de las organizaciones magiste-riales. Atoró en la Dirección Nacional de Pensiones y el Ministerio de Hacienda todo el proceso de concesión y pago de derechos entre 2002 y 2005. El 72% de 61.618 expedientes enviados por la Institución a la DNP, fueron tramitados en esos años.

Las convergencias de criterios y la mediación del Tribunal Superior de Trabajo, dejaron un balance positivo. En ese nivel, en un 95% de los casos hubo coincidencias de criterio entre los jueces y la Junta de Pensiones; hecho valorado como meritorio en el ámbito de las funciones del Departamento Legal y de las deliberaciones de los directorios. Para aligerar esos trámites la Junta firmó en el 2001 “un convenio de emer-gencia” con el Ministerio de Trabajo, a fin de resolver con mayor cele-ridad unos 6.500 expedientes pendientes en la DNP. Durante 10 años la institución ayudó a esa dependencia con personal para la digitación y equipo de informática, a un costo de ¢90 millones.

Las discrepancias sobre el Convenio 102 enfriaron las relaciones. Por decisión del Foro de Presidentes de organizaciones magisteriales y de la Junta, a finales del 2002 se suspendió el apoyo logístico a la Direc-ción Nacional. A ese hecho se agregó el congelamiento de la actividad del Tribunal Superior de Trabajo durante el año 2003, lo que aumentó la cantidad de expedientes en trámite en el año 2004. Las resoluciones tardaban meses; hasta años. En el 2005 hubo intenciones del gobierno de clausurar la Dirección Nacional, perspectiva que fue rechazada por el Foro Magisterial y la Junta de Pensiones. Se decidió seguir facilitán-dole servicios.

La solución de ese problema en la fase de aprobación de las pensio-nes se inicia a mediados de 2005. Las instancias magisteriales destacan el renovado interés del Viceministro de Trabajo Lic. Jeremías Vargas


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Chavarría, de la Lic. Elizabeth Molina y del Ministro Fernando Trejos Ballestero por mejorar las relaciones, acelerar los trabajos, consentir en los criterios y planificar las tareas relativas a las urgencias de los edu-cadores; cuando aún la Dirección Nacional no aplicaba los derechos reconocidos por el Convenio No. 102.

En el 2006 se analizaron cerca de 7.500 expedientes, resultado de la inclusión de los derechos establecidos en el Convenio No. 102. En la Dirección Nacional de Pensiones se ha dado espacio para la aplicación de jurisprudencia emanada de las resoluciones administrativas del Tri-bunal Superior de Trabajo. Desde el 2004 se crearon nuevas relaciones basadas en la coordinación y evaluación semanales, entre autoridades de la Junta y de la Dirección Nacional. Dos años después, al aprobar-se la Ley 8536 de agosto 2006, la Junta mostraba satisfacción porque “ahora se resuelven pensiones nuevas de inmediato, sin que tengan que elevarse al Tribunal Superior de Trabajo” Pero a inicios de 2008, una vez más la eficacia del procedimiento ha sido suspendida por la Di-rección General de Pensiones ocasionando nuevamente perjuicios a los jubilados.106

La concesión de derechos ha experimentado otros cambios. La Ley 7531 modificada por la No. 7246 de 1999 reconoce tres clases de bene-ficios en el sistema de reparto y en el de capitalización: pensión por ve-jez, invalidez y supervivencia. Las últimas toman en cuenta la viudez, la orfandad y la dependencia de otros familiares. Las pensiones ordinarias están reguladas tomando en cuenta las cuotas contribuidas; tiempo de servicio; edad en el caso de vejez; porcentaje de beneficio según salario de referencia con montos mínimos y máximos; incremento mensual por derecho de postergación. Las pensiones por invalidez o extraordinarias incluyen otros requisitos, como verificación médica del estado de en-fermedad, rehabilitación, exámenes de revisión, restitución y extinción. Los beneficios por sucesión condicionan el derecho a impedimentos, filiación y extinción.

El Departamento de Concesión de Derechos es relevante en el queha-cer institucional. Se encarga de la resolución de las diversas gestiones que presentan los educadores activos y pensionados. De la eficiencia de esos funcionarios y la agilidad de los trámites depende en buena parte

106 JPJMN. La Pizarra. Números consecutivos 2001-1007.


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“el pago oportuno y preciso del derecho de pensión y sus derivados.” El Departamento está a cargo de 22 funcionarios; 6 hombres y 16 mujeres que trabajan en las áreas de Cálculo, Pagos y Revaloraciones, y Control de Calidad.

El Área de Cálculo hace el primer dictamen técnico que pasa a conoci-miento de la Comisión Especial de Concesión de Derechos y a la Junta Directiva, instancia que resuelve. El Área de Pagos atiende el trámite de las diversas deudas y de la pensión. Control de Calidad, evalúa y ve-rifica normas de derecho y procedimientos de los informes técnicos.107

El anexo No. 32 muestra el movimiento de inclusiones y exclusiones de los educadores jubilados y pensionados según los derechos de pensión ordinaria, extraordinaria y sucesiones. Entre 1992 y abril 2008 ingre-saron al sistema mixto de reparto y capitalización 23.068 educadores y egresaron 7.588. La diferencia indica que en ese período la población pensionada aumentó en 15.480 personas.108

En el 2007, la población cubierta por el régimen de capitalización, suma 50 mil personas. La población pensionada por ese régimen, a diciembre 2007, es de 224 beneficiarios: 128 por sucesión y 96 por invalidez. El total de pensionados en el régimen de reparto suma 36.851 educadores y funcionarios administrativos, con un costo mensual de ¢17.000 mi-llones. 109 Por lo tanto, el total de la población pensionada hasta el año 2007 es de 37.075. El anexo No. 34 ofrece la serie continua acumulada a partir del año 2000.

El reconocimiento y el pago de pensiones y otros beneficios a través del Departamento de Concesión de Derechos, entre el 2000 y 2007, se detalla en el siguiente cuadro. En total, fueron resueltos 67.017 casos, según el siguiente detalle.

107 JPJMN. La Pizarra. No. 28. Febrero 2007. P. 10.108 Entrevista y estadística elaborada y gentilmente facilitada por el Lic. Vinicio Durán.

Jefe del Área de Pensiones. Dpto. Concesión de Derechos. 16-5-2008.109 JPJMN. Informe Anual. 2007. P. 11.


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CONCESIÓN DE DERECHOS-RESOLUCIÓN DE GESTIONES

2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL

Casos resueltos *10.193 13.650 7.555 8.080 8.552 9.565 9.422 67.017Revisiones 49.9 17.9 26.2 27.9 13.4 19.5 21.9 25.24Pensiones 25.4 16.8 26.3 20.1 16.8 19.6 15.8 20.11Sucesiones 4.1 5.7 5.1 4.4 4.9 4.0 4.70Anualidades 3.4 8.3 12.2 6.6 7.4 7.58Facturas de gobierno 9.0 47.9 28.8 27.3 41.3 41.8 40.0 33.72Otros trámites 9.7 16.4 9.3 11.1 11.7 7.4 10.7 10.90

* Casos recibidos. Fuente. JPJMN. Informes Anuales. Dpto. Concesión de Derechos.

La defensa de los derechos de los educadores por parte de la Junta de Pensiones se caracteriza en los últimos años por la continuación de va-rias propuestas de reforma a la Ley 7531 –expediente No. 14611– para ensanchar el horizonte al sistema de capitalización. En segundo lugar, por la oposición a dos proyectos de reajuste de tipo regresivo contra el régimen de pensiones que presentaron a la Asamblea Legislativa los pertinaces grupos neoliberales. En otro ámbito, por las pesquisas de presupuesto para atender derechos del régimen transitorio de reparto.

La circunstancia de que la Sala IV diera un fallo en contra de las fun-ciones administrativas del Tribunal Superior de Trabajo, en materia de pensiones, ha sido ocasión para que los adversarios del magisterio pre-tendan aprobar una ley –proyecto 16195– que neutralice en esa instan-cia el impacto fiscal de los derechos recuperados entre 1999 y el 2006.

El proyecto para crear el Tribunal Administrativo –sustituto del Tribu-nal– lo presentó a la Asamblea la diputada de la facción neoliberal del Partido Unidad, Lorena Vásquez Badilla. Propone que el Ministro de Trabajo nombre los jueces que integrarían el nuevo órgano. La Junta de Pensiones solicitó al Ministro de Trabajo, Lic. Francisco Morales Hernández, que sea integrado con tres jueces: uno nombrado por el Poder Ejecutivo, otro por la Junta, y el tercero, de mutuo acuerdo. Se busca con ello, que las decisiones de ese organismo no obedezcan exclu-sivamente a políticas económicas estatales.110

110 http://www.asamblea.go.cr/proyecto/16100/16195.doc. JPJMN. JPJM. Informe Anual. 2007. P.10.


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En el clima político se observa un cambio; en apariencia desfavorable a los roles de los grupos neoliberales hegemónicos. La Ley No. 7946, la Ley de Protección al Trabajador y los acuerdos que pusieron fin a la huelga de 2003 –proyecto No. 15295 que culminó en la Ley No. 8536 de 2006– fueron sucesivos progresos en la pérdida de influencia de la estrategia de choque que propiciaron desde 1995 los políticos y la frac-ción financiera de la burguesía neoliberal. Pero también despertaron enconos y resistencia.

Las demandas de presupuesto de la Junta, para cubrir los derechos recuperados y pagar las obligaciones derivadas del Convenio 102, des-pertaron muy pronto la reacción de los grupos recalcitrantes. Presenta-ron a la Asamblea Legislativa dos proyectos, bajo los expedientes No. 14806 y 14827. El primero propone crear el Instituto Nacional de Pen-siones. El segundo, establecer controles sobre las llamadas “pensiones de privilegio”. A la vez, desataron férrea oposición al proyecto de ley del magisterio, expediente No. 14611, que busca mejorar las condicio-nes para los educadores del régimen de capitalización.

El Ministerio de Hacienda asignó en los años 2001 y 2002 un presu-puesto con déficit de ¢85.5 millones para el pago de las pensiones y de los derechos rehabilitados en la Ley 7946. “La proyección presupues-taria de la Junta contempla los nuevos derechos de pensión, las mo-dificaciones por la aplicación de la legislación, además de los recursos para que Dirección de Pensiones resuelva la presa de expedientes pen-dientes de pago. Se logró que en el presupuesto de 2001 se incluyeran ¢1.000 millones para cancelar facturas de gobierno; pero Hacienda lo redujo a ¢444 millones. Quedaron sin pagar 528 casos que requieren ¢219.5 millones. Solo se pagaron 1.076 casos, de los 1.604 tramitados por la Junta.

En diciembre 2001 se quedaron sin pago de la pensión 323 personas porque Hacienda no tramitó el presupuesto adecuado, pese a las gestio-nes de la Junta iniciadas desde agosto. Fue hasta el mes de diciembre que el Ministerio dispuso la suma para pagar, por decreto ejecutivo. En ese mes la Junta tramitó otros 638 nuevos derechos. Esas personas no recibieron salario ni pensión, porque el Ministerio de Educación no tramitó los ceses de funciones remitidos por la Junta, ante la Dirección General de Informática. Se logró que se tramitara una planilla extraor-dinaria para pagar la pensión a 607 personas. El resto fue cancelado en


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la primera quincena de febrero 2002, cuando el Ministerio de Educa-ción corrigió el error.” 111

En ese contexto surgió el proyecto de ley del gobierno para controlar “las pensiones de lujo”, platillo barato y gustoso para los empresarios de La Nación y algunos periodistas invitados. Una excepción fue la emiso-ra Radio Columbia. El Programa Polémica, propició una tertulia con el Dr. Enrique Rojas Franco, quien defendió el sistema de pensiones del magisterio con los siguientes argumentos.

Reconoce que hay pensiones que oscilan entre ¢2 y ¢3.5 millones por mes; pero no son de maestros o profesores. “Ahora, que los pensiona-dos ricos paguen como ricos pero los pensionados pobres no tienen que pagar ningún tipo de impuesto (…) La equidad tiene que ser en todos los campos y sobre todo en el campo político (…) La distribución de la riqueza no debe olvidarla el político, independientemente de cualquier ideología (…) El político no debe favorecer a un pequeño grupo en de-trimento de otro (…) debe nivelar por medio de leyes que satisfagan el bien común, el interés general y en esto hay que seguir luchando… He visto profesores trabajar de 7 a 11 y de 1 a 3:30 y luego en la noche. Ese ritmo, durante años, conlleva desgaste físico y mental (…)

La clase media estuvo representada en Costa Rica por el magisterio y cuando se le golpeó con la Ley de Pensiones, comenzó el golpe a la cla-se media, porque si se golpea a los maestros se golpea a la clase media. El Ministro que comenzó a golpear a la clase media en el gobierno de Figueres Olsen, actualmente ocupa un puesto en el Banco Mundial, la entidad que en ese entonces propiciaba este tipo de mecanismos de desaparición del Estado (…)

Pero la pensión de un maestro –don Eduardo Doryan, se lo digo aquí– la pensión de nuestros maestros no es una granjería, ni un privilegio. Las granjerías y los privilegios están en un grupo muy reducido de mi-llonarios de Costa Rica, pero no en la clase media, ni en la pobre y digna clase (de los maestros) que han sido baluartes de la democracia representativa y de nuestra distribución de la riqueza… Lo que ha he-cho a Costa Rica, es sobre todo la clase media y esa clase siempre estuvo representada por el magisterio nacional…

111 JPJMN. La Pizarra. No. 11. Enero-Marzo 2002. P. 8.


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Las pensiones resguardan una proporcionalidad entre el salario deven-gado como trabajador y la pensión como jubilado… Es un ingreso para que usted descanse dentro de un parámetro de edad límite. No se da la pensión para morir. Tiene que ser de acuerdo a parámetros de edad y de lo que se ha ganado cotizando.”

El Director del Programa, “Polémica”, Jaime Peña Sobalvarro, agre-gó. “Creo que los pensionados del magisterio tenemos que dar la lucha contra las pretensiones del Ministro Ovidio Pacheco, de eliminarnos la pensión o gravarnos las pensiones que todavía son muy bajas, porque como la ha dicho Teresita Aguilar Mirambell, son unos pocos los que por haber ocupado otros cargos políticos tienen unas pensiones muy altas.” 112

El Director Ejecutivo de la Institución, Lic. Alfredo Hasbum explicó las intenciones del proyecto de control de las pensiones de privilegio. “Dispone, que debe prevalecer el régimen de la CCSS. Prohíbe el tras-lado de cuotas de la CCSS a otras entidades administradoras de pensio-nes; crea nuevas entidades que aumentan la burocracia y la duplicidad de funciones.”

Rechazó declaraciones del Ministro de Hacienda, Lic. Alberto Dent con intención de confundir sobre el alcance del proyecto magisterial, No. 15295 (Ley No. 8536 de 2006). “Don Alberto vuelve a mentir”. “El Ministro de Hacienda Alberto Dent falsea el compromiso que adquirió el gobierno con los trabajadores de la educación. El proyecto 15295 solo eleva a rango de ley lo reconocido por la Sala IV en cuanto al cál-culo de beneficios de la pensión (…)

Omite explicar que Hacienda recauda como cotización y renta, de la pensión que corresponde, entre un 25% y un 70% y esos montos fueron reconocidos por el Ministro de Trabajo, como “gravámenes salvajes”. Además son derechos que estipula el Art. 34 de la Constitución. El Mi-nistro sabe cómo se calculó la población máxima de 7.662 educadores que tienen ese derecho, pero menciona que el proyecto contempla a mi-les de trabajadores que se trasladaron a la Caja del Seguro Social (…)

112 JPJMN. La Pizarra. No. 12. Mayo 2002. Pp. 4-5. El Dr. Eduardo Doryan ocupa en la actualidad el cargo de Presidente de la Caja Costarricense del Seguro Social. Fue Ministro de Educación en el gobierno de Figueres Olsen.


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Menciona el costo, pero no señala que el magisterio cuenta con una co-tización que le permite a Hacienda recoger más del 80% de todo lo que ingresa por cotización por todos los regímenes que tiene a su cargo.”113

En sincronía con el objetivo de controlar “las pensiones de privilegio” y con los ataques al proyecto en expediente 15.295, el diputado Federico Malavassi asumió histriónico la defensa de otra prueba a la paciencia de los educadores: crear el Instituto Nacional de Pensiones, INPE. Una vez más, el Director Ejecutivo de la Junta, aclaró al magisterio:

“La creación del Instituto Nacional de Pensiones, INPE, recomendada por la Comisión de Gasto Público, trata de unificar todos los regímenes y desconoce derechos adquiridos de pensiones en regímenes especiales, reconocidos por la Sala Constitucional. Lo integrarían tres miembros elegidos por el Concejo de Gobierno: es decir que estaría 100% con-trolada por los gobiernos de turno. Tendría el control y administración de los diferentes regímenes, o sea que el RCC sería entregado después de más de 10 años de gestión autónoma del magisterio. Sería el órgano encargado de conocer las solicitudes y agotar la vía administrativa. Solo quedaría la vía judicial, extremadamente lenta. El perfil de beneficios sería como el INPE lo defina, al estilo del modelo chileno de cuenta in-dividual. El mismo órgano dictaría las políticas de inversión. La Junta quedaría solo como instancia ejecutora de las políticas del INPE.” 114

El Proyecto INPE tuvo dictamen negativo de mayoría en la Comisión de Asuntos Sociales. Tuvo la oposición, incluso, de los Ministerios de Hacienda y de Trabajo. Aunque, con sorpresa del magisterio, fue apro-bado por directivos de instituciones como la Caja del Seguro Social, el INS, el ICE, el INVU y el Banco Popular. El proyecto fue archivado en el 2007.

113 JPJMN. La Pizarra. No. 16. Enero 2004. P.3. En ese momento varios diputados ya ha-bían expresado el apoyo al proyecto, expediente 15295. Entre ellos: Luis Paulino Rodrí-guez, Daisy Quesada, Ruth Montoya, Rodrigo Alberto Carazo, Margarita Penón, Epsy Campell y Gerardo Vargas Leiva. El Reglamento Trámite de Traspaso y Devolución de Cuotas de los Regímenes de Hacienda Magisterio Nacional al Régimen de Invali-dez, Vejez y Muerte que administra la C.C.S.S. y al Fondo de Pensión y Jubilación del Poder Judicial, presentado el 8 de noviembre de 2005, puede consultarse en: www.tramites.go.cr/logros/32877.pdf+Estudios.

114 JPJMN. La Pizarra. No. 15. Setiembre 2003. Pp. 3-4-5.


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La Presidenta de la Junta, Profesora Gilda González Picado valoró ese resultado como producto de que, “en los últimos meses la Junta ejerció una fuerte presión ante la Comisión de Asuntos Sociales para que lo ar-chivara. Expuso a sus integrantes en un amplio documento, los graves perjuicios que se ocasionaría al magisterio con su aprobación.”115

En síntesis, en la década 1995-2005 las organizaciones del magisterio y la Junta de Pensiones asumieron positivamente el revés que el pacto monopartidista de 1995 y la Ley 7531 infringieron al sistema de pen-siones y al magisterio como movimiento social. A partir de 1996, la ins-titución reinició un proceso de organización interna impulsado en la perspectiva de obtener ventajas a largo plazo con la creación del fondo de capitalización, autónomo de los gobiernos, previsto en la Ley 7302 de 1991.

Las organizaciones de educadores se ocuparon en adelante de buscar la unidad gremial como condición para mejorar el nivel de salarios, el reconocimiento profesional, contra el deterioro de las instalaciones y equipos para la docencia y los intentos de privatizar áreas del sistema de educación y para recuperar derechos perdidos en el régimen de pen-siones. En esa agenda de lucha los educadores emergieron de nuevo como fuerza de contrapeso a las políticas neoliberales en desarrollo.

La búsqueda de aliados y de consensos en el nivel parlamentario co-menzó a dar frutos en la coyuntura electoral de 1997-1998. Tuvo apoyo del candidato, Dr. Miguel Ángel Rodríguez, motivado en parte por la aparición de otras fuerzas electorales con propuestas políticas adversas al neoliberalismo; también, por el rechazo ciudadano al Pacto Figueres-Calderón; el repliegue cívico electoral de los educadores; y el repudio a la corrupción entre algunas elites del poder público.

La aprobación de la Ley 7946 en 1999, de la Ley Marco de Pensiones en 1992, y de la resolución de la Sala Constitucional que indicó al go-bierno la obligación de cumplir con el Convenio 102 de la OIT, activa-ron de nuevo a los sectores neoliberales contra el régimen de pensiones del magisterio. Sin embargo, el éxito de la huelga de 2003 –eco beli-gerante de la lucha de los empleados públicos, trabajadores del ICE y otras fuerzas ciudadanas, que lograron derrotar el combo de leyes para

115 JPJMN. La Pizarra. No. 22. Agosto 2005. Pp. 3-4 .


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privatizar la institución– enmarca la aparición del bloque de proyectos desfavorables al sistema mixto de pensiones. En consecuencia, los años 2003-2005 deslindan otra fase de luchas jurídicas de la Junta de Pen-siones y Jubilaciones.

En los años 2005-2007 surge otro escenario en el nivel de gobernabili-dad. Se caracteriza por una forma de ejercicio del poder que no admite rivalidades al interior del Estado; propicia la condescendencia con el gobierno por parte de los tres poderes del Estado y sus órganos contra-lores; centraliza la toma de decisiones estratégicas en el Ministerio de la Presidencia.

En el estilo actual de gobierno y de liderazgo del Poder Ejecutivo son visibles al menos dos objetivos. Por un lado, el interés de la clase gober-nante por recuperar la credibilidad electoral en el Partido Liberación, pero sin propuesta alguna con visos de lo que fuera el proyecto históri-co de la socialdemocracia costarricense. Por otro, el objetivo de insuflar confianza popular en la unidad de clase de la burguesía con hegemonía del sector neoliberal más condescendiente con políticas redistributivas. Se trata de hacer viable el braceo del capital en un mercado mundial agrietado por la crisis del petróleo, el descrédito del imperialismo gue-rrero de los Estados Unidos, y por la ofensiva global de la República Popular China en el comercio, inversiones, tecnologías y ayudas finan-cieras.

El clima político neoliberal ha reverdecido en esos dos años. Sostiene una ideología promisoria de desarrollo con énfasis en la recuperación de los índices de educación, inversiones en infraestructura, alzas de sa-larios en la administración pública, baja inflación y descenso en los in-dicadores de pobreza, miseria y desempleo.

La estrategia deja un poco a la deriva a los grupos financieros neoli-berales y sus expresiones ideológicas y partidistas radicales, los cuales figuran hoy día con bajo perfil político. Incluso, después del desgaste y la rotunda oposición ciudadana a la firma del Tratado de Libre Comer-cio con los Estados Unidos; a pesar del resultado favorable a la bandera neoliberal en el plebiscito de octubre 2007, intensamente publicitado. No así en cuanto a la aprobación inmediata de la Agenda de Implemen-tación, requisito para la entrada en vigencia del Tratado desigual.


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Quizás ese contexto enriquece el significado de la configuración de una nueva subjetividad en el seno de la Junta Directiva y de los educadores pensionados. El año 2005 el Presidente de la Junta, Lic. Pedro Gól-cher Flores, propuso la idea de un concurso para el Himno de la Junta de Pensiones y Jubilaciones. Participaron 125 educadores, hombres y mujeres. El Jurado seleccionó las letras que propusieron la educa-dora jubilada, profesora Ani Brenes Herrera, de Alajuela, y el Profe-sor Milciades Bustos Bustos, oriundo de San Cruz de Guanacaste. La composición musical fue elaborada por el Profesor Juan Carlos Rojas Ramírez y la adaptación estuvo a cargo del Profesor Carlos Martínez Fernández.

El cultivo de la cohesión, la sensibilidad, la identidad y de actitudes que propicien la integración de los educadores, en convergencia con los fines y funciones de la Institución, muestra sin embargo, un sesgo que hace concesiones a la ideología del mercado libre. Desde 1990 el discur-so del servicio al magisterio y la apelación a los rendimientos laborales introdujo conceptos y términos de economía y mercadotecnia en la vi-sualización de las funciones institucionales, más que en la comunicación directa.

Se denomina “cliente” a las personas que interactúan con la institu-ción; “activos” y “pasivos” a los educadores según sean sus funciones docentes. Otras palabras como “inversión”, “capital humano”, “horas hombre” etc., han entrado al vocabulario de las relaciones formales, en evidente contraste con la calidez que quiere suscitar esta estrofa del Himno: “Noble casa de puertas abiertas / Mano amiga dispuesta a ayu-dar / Garantía de nuestro futuro / Esperanza que invita a soñar /

El repliegue de los neoliberales a ultranza, también ha favorecido el curso legislativo de las demandas del magisterio en relación con el futu-ro del régimen de pensiones y jubilaciones, contempladas en el proyecto de ley, expediente No. 14611.

En septiembre de 2001 se realizó el seminario “Problemas y Desafíos de los Regímenes de Pensiones en Costa Rica”. El encuentro enriqueció la idea de propiciar cambios profundos en el régimen de capitalización colectiva, a fin de afrontar riesgos y desafíos de la administración autó-noma del sistema por parte del magisterio. Por esos meses se iniciaron las conversaciones con diputados y liderazgos políticos a favor del pro-


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yecto de ley, considerando que varios campos de acción de la Junta de Pensiones están inhibidos por la Ley 7531.

El proyecto contempla fijar la cobertura del RCC con posteridad al 14 de julio del 1992. Ratificar la ubicación en él, de los trabajadores administrativos, a partir de la vigencia de la ley 7531. Fortalecer la ad-ministración financiera autorizando hasta un 10% de los rendimientos de las inversiones para ese tipo de gastos. Reducir de un 70 a un 50% las inversiones en compras de bonos y certificados públicos, de modo que la diversificación de inversiones asegure mayor rentabilidad. Exonerar del impuesto de renta los títulos valores de esas inversiones. Permitir la compra directa de títulos, ahorrando las comisiones. Tener potestad legal para inspeccionar los centros privados y públicos de enseñanza, en relación con el reporte y cobro de las cotizaciones. 116

Las obstrucciones de esta iniciativa provienen de la Superintendencia de Pensiones, instancia creada por la Ley 7531, dependiente del gobier-no a través del Banco Central de Costa Rica. El Foro de Presidentes y Secretarios Generales del Magisterio considera que la SUPEN aplica regulaciones que trascienden sus funciones.

La SUPEN cuestiona los nombramientos de la Junta Directiva, “por-que no reúnen los requisitos para ocupar ese cargo” en materia bursátil. Se opone a nuevas opciones de inversión, porque limitan el crecimiento de las reservas. Posterga la aprobación del Reglamento y aún no ratifi-ca a la Comisión de Administración creada para fortalecerla técnica y financieramente. Impone reglamentos de medidas de gobierno de tipo corporativo. Exige un manual de información y un certificado de cali-dad, ocasionando costos elevados. Obliga a colaborar con el presupues-to de la Superintendencia en un 1.25% de los recursos de la Junta, o sea unos 25 millones en el 2005. Se ha opuesto a los proyectos de ley 14611 y 15295117 En los últimos años, la SUPEN ha venido a sustituir, en la práctica, al Ministerio de Hacienda, como instancia de obstrucción y abuso de poder utilizada por los distintos gobiernos, en contra del régi-men de pensiones del Magisterio.

116 JPJMN. La Pizarra. No. 12. 2002. P. 12. Informe Anual. Resumen Ejecutivo. 2007. Pp. 9-10.

117 JPJMN. La Pizarra. No. 23. Noviembre 2005. P.4. Informe Anual. 2005. P. 8.


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Los dirigentes gremiales intuyen que en esa instancia subyacen las in-tenciones de convertir el régimen colectivo del magisterio, en un siste-ma de pensiones de capitalización individual.

A finales de 2006 se logró que un número importante de diputados y el Ministro de la Presidencia apoyaran avances en la aprobación del pro-yecto. El 3 de septiembre de 2007, por unanimidad, el plenario delegó el expediente a la Comisión Legislativa Plena Tercera. Hoy se ubica en primer lugar para el debate parlamentario. Se han enviado solicitudes para incorporarlo en período de sesiones extraordinarias, incluyendo una carta al Presidente de la República. También ha expresado apoyo, el Ministro de Trabajo. 118 El Presidente de la Junta, Lic. Henry Gonzá-lez Vega, ha definido ese proyecto como prioridad uno de su gestión.

En el último año, la Viceministra de Hacienda, Licda. Jenny Phillips Aguilar, abandera la oposición al expediente 14611. Sus argumentos fueron cuestionados por la Junta mediante intervención del Lic. Al-fredo Hasbum en un extenso documento dirigido a la Jefa del Partido Liberación de la Asamblea y a los Ministros de Hacienda, Trabajo, y de la Presidencia.119

El tema de la situación económica de los pensionados ocupa un lugar importante en la agenda de lucha por cambios jurídicos de la Junta de Pensiones. El Departamento Legal y la Junta Directiva contemplan la recuperación de derechos, el deterioro del nivel de vida, la inequidad en materia tributaria debido al impuesto directo ascendente sobre las pensiones y las altas cotizaciones. En conjunto constituyen un fardo con sobrepeso sobre el único ingreso público que reciben la mayoría de los jubilados.

El director, Prof. Danilo Arias Bolaños, lo expresa con estas palabras. “La pensión promedio nominal, sin deducción, escasamente llega a los 300 mil por mes. El 25% no alcanzan los ¢200 mil y el 5% están por debajo del promedio (…) Pagan los siguientes impuestos: las que supe-ran los ¢367 mil, el 10 y el 15% por impuesto de renta. Para el seguro social, el 5%. La escala de cotización va del 10% al 75%. El ajuste por

118 JPJMN. Informe Anual. 2007. P.9.119 Cfr. Carta del Lic. Habsbum del 27 de julio de 2007. En: http://www.pensiones.co.cr/

DE-789-2007.pdf.


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costo de vida de cada año queda corto de la inflación (…) Editoriales y columnas a cargo de brillantes periodistas expresan mentiras grotescas que repiten y repiten en orquesta sin el menor escrúpulo; saben que mienten, pero siguen mintiendo.” 120

La Junta de Pensiones inició desde el año 2001 la revisión del impuesto, “contribución especial solidaria y redistributiva” de la Ley 7268 de 1991. Sin embargo, la resolución No. 2235-01 de la Sala IV consideró que no contraviene la Constitución. Dos años después, el Ministro de Trabajo, Ovidio Pacheco, reconoció que se trata de cargas excesivas que no se aplican a otros sistemas de pensiones, como el de Hacienda.121

La Licda. Ruth María Centeno Díaz, representante de la ANDE en la Junta Directiva, evalúa con los siguientes conceptos “la situación eco-nómica de los pensionados”.

A finales de los ochentas se impusieron cargas adicionales a la cotiza-ción, el pago de renta y una contribución especial para montos altos de pensiones. En un “compromiso tácito (…) la Ley 7268 estableció que la cotización pasaría de un 15% a un 21% con el mismo esquema de co-tización tripartita e igualitaria. Lo novedoso fue que el Art. 12 impuso una cotización al pensionado del 7%; o sea una reducción del 7% en los montos de las pensiones en curso.

La Ley 7531 de 1995 elevó la cotización a los pensionados, que va del 10% al 16% (Art. 70) y para los montos que superen el salario de un catedrático universitario con dedicación exclusiva y 30 anualidades, de un 25% a un 75% adicional (Art. 71). Esos montos de pensiones dismi-nuyeron en términos reales las sumas recibidas en relación con la infla-ción, depreciándolos; porque los gobiernos no reconocen la pérdida en el poder adquisitivo. La política del aumento en las pensiones en curso ha estado en su mayoría por debajo de la inflación (…)

De 1992 a 2005 los pensionados han perdido un 68.3% del poder ad-quisitivo (…) En el mismo período, el aumento en términos reales ha

120 JPJMN. La Pizarra. No. 21. Mayo 2005. P.10. Además, Proyecto de Ley, Expediente No. 16062. Ley de equiparación de impuestos a las pensiones con cargo al Presupuesto Nacional. En: http://www.asamblea.go.cr/proyecto/16000/16062.doc.

121 JPJMN. La Pizarra. No. 8. No. Enero 2001. P. 9. No. 13. Marzo 2003. P. 8; No. 21. Mayo 2005. P. 10. Mayo 2007. P. 3.


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sido negativo, excepto en 1993 y 2001. Si tomamos en cuenta que se les impone una cotización a partir de 1991, todavía se agrava más la situa-ción (…) A partir de los años noventas a las personas pensionadas se les impuso el tributo de renta (…) En resumen la situación económica de los pensionados, es cada vez más grave.” 122

122 JPJMN. La Pizarra. Noviembre 2006. Pp. 11-12. No. 8. Mayo 2001. P.4.

Conclusiones


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CONCLUSIONES

La incursión en la historia de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional ha permitido elaborar observaciones, propo-ner criterios de orden cronológico y reflexionar conexiones de hechos y acontecimientos diversos, nacionales e internacionales. La presunción metodológica concierne a la necesidad de conocer procesos de transfor-mación de la sociedad, la economía y el Estado; estructuras que modu-laron, al despuntar el siglo XX, el derecho a la jubilación y a la pensión del magisterio y de los trabajadores administrativos de las instituciones de enseñanza pública y privada del país.

El examen de fuentes jurídicas y políticas, que detectan hechos inmer-sos en casi un siglo de evolución del objeto de investigación, suscitó in-terrogantes y respuestas. El capítulo primero abandona la hipótesis que sitúa el origen del derecho a la pensión y la jubilación del magisterio, en la Ley General de Educación Común de 1886. Propone reconocer ese legado entre 1916 y 1923, porque en ese lapso el tema de las pensiones adquiere connotaciones de problema magisterial. En segundo lugar, el magisterio se configuró como sujeto social e histórico impulsor de las solicitudes de pensiones y jubilaciones como derecho y objeto de aten-ción por las autoridades de gobierno. Ambos cambios se producen no ajenos al contexto de luchas de artesanos y obreros, y de la confluencia de la primera guerra mundial y la revolución socialista como fenómenos de repercusión mundial.

El diseño de contenido y la estructura legal del seguro de invalidez, vejez y muerte que conquista el magisterio entre 1923 y 1943, no fue hechura de especialistas en administración de fondos de jubilaciones y pensiones, sino de pedagogos y educadores. Las cláusulas de la Ley No. 182 del 11 de septiembre de 1923 llevan la impronta de la justicia laboral y post laboral con las maestras y los maestros, en mayor grado que con los pocos profesores de liceos y académicos loables. Por ello es aventurado calificar esta fase del sistema con fundamento en los mode-los teóricos económicos o actuariales.


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La construcción teórica del modelo de jubilaciones y pensiones que fun-cionó en esos veinte años, no ha sido el objeto de este trabajo. Es un reto científico que implica esfuerzos embarazosos debido a las caren-cias estadísticas. No obstante, el modelo adoptado por los educadores, introdujo los contenidos que caracterizan a los sistemas de jubilaciones y pensiones. Entre ellos, la limitación del derecho en los parámetros de tipo de prestaciones, tiempo servido, circunstancias salariales según las categorías profesionales y ocupacionales de la población activa, edad de retiro obligatorio, cuantía del beneficio, legado, extinciones del de-recho y cotización de los beneficiados. Hasta 1943, esos componentes no están definidos ni funcionan en concordancia con un modelo teórico de pensiones.

El esquema instaurado se diferencia de los sistemas modernos de jubila-ciones y pensiones, por el carácter singular de las principales variables. En ese sistema no hubo sentido de proporción alguna entre las sumas de cotización de los agentes financieros, la edad de retiro, el monto de las pensiones y la esperanza de vida. En consecuencia, el fondo dinerario del sistema tampoco tiene proporción con aquellas variables. El desfase entre ingresos y gastos en un determinado momento era la condición normal, más que síntoma de desequilibrio alguno de tipo financiero o actuarial.

El otro rasgo contrastante consiste en el papel de las autoridades pú-blicas en cuanto al funcionamiento del sistema. El Estado actuó como patrono, distribuidor de las sumas asignadas para salarios y pensiones por ley del presupuesto nacional, más que por las leyes del mercado, contribuyente por razón social, administrador de las entradas del fon-do, creador de leyes y reglamentos sobre la materia, dispensador de erogaciones.

En esa mezcla de atribuciones, no hubo espacio para deslindar los inte-reses de los educadores, de las funciones políticas y los objetivos admi-nistrativos de los rectores ministeriales; aún en el supuesto de una sepa-ración contable de los ingresos del fondo y los de la hacienda pública. Por ello era trascendental resguardar esos dineros bajo responsabilidad penal, como previó sin éxito el Decreto No. 48 del 15 de agosto de 1920. En suma, entre 1923 y 1943 los contenidos de naturaleza jurídica y política del fondo de pensiones se impusieron al sustrato económico y financiero del sistema.

Conclusiones

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La Ley No. 182 del 11 de septiembre de 1923 afirmó los derechos de jubilación y de pensión en las concepciones sociales del magisterio, y en las conveniencias de los actores políticos que disputaban el poder del Estado por medio del sufragio. La administración del sistema funcionó mediante una Junta de Pensiones gubernamental; y preservando un desfase entre pensiones, salarios y nivel de vida. El rasgo estuvo condi-cionado por las crisis de crecimiento económico de 1930 a 1945; el éxito de una estrategia de poder que exigió neutralidad política al personal docente bajo riesgo de sanciones y represiones; la constitución de una elite de docentes dedicados a funciones estatales de rango medio, con-vertidos en delegados políticos de los partidos y los gobiernos a través de cooptación y participación en la dinámica del sistema educativo.

La evolución del sistema pensionario se insertó en otros procesos his-tóricos en el periodo 1943-1975. Es la fase de aumento demográfico y expansión de todos los niveles de enseñanza; del renacer del magisterio como sector profesional, técnico administrativo y en tanto asociación ciudadana y laboral con autonomía y fuerza electoral. Son años de ten-sión entre las políticas emergentes de seguridad social y distribución de la riqueza, y los intereses de una minoría de hacendados que vivían a expensas de pequeños productores agrícolas, articulados a través de la oferta y demanda de bienes, tecnologías, fuerza de trabajo e inversiones de capital a escala internacional. Durante quince años el sistema de pensiones y jubilaciones del magisterio, heredado del período anterior, fue absorbido por el régimen de invalidez, vejez y muerte de la Caja del Seguro Social.

La fundación de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional el 5 de setiembre de 1958 implica entonces, no sólo la ruptura con el período anterior, sino además con el sistema de la Caja del Se-guro. El acontecimiento va más allá de la cronología. Significa que al aprobarse el capítulo de las garantías sociales se consolida la obligación del Estado de garantizar seguridad social a todos los ciudadanos. Al aprobarse la Ley 2248, un sector importante de esa ciudadanía quedó reconocido como sujeto gestor de políticas de jubilaciones y pensiones a través de organizaciones de trabajadores.

El hecho jurídico alcanza relieves porque marca un precedente en el debate acerca de la democracia participativa en los campos de la segu-ridad social y la economía laboral, y anticipa ese contenido para el con-


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junto de la clase trabajadora. Constituye un mérito del movimiento ma-gisterial costarricense. Los educadores se reinsertan en la sociedad con funciones de gestión política, de cara a la evolución de las instituciones públicas democráticas. Al cabo de cincuenta años, el 5 de setiembre de 1958, puede percibirse legítimamente como momento fundacional del proceso que asienta la institución en la matriz de una democracia, ya no solo representativa, sino además, participativa.

En ese período, se avanzó muy poco en la estructuración del régimen de pensiones y jubilaciones. Fue hasta 1958 que se introdujo la cuota tripartita, con el agravante de que el sector privado de la educación era todavía débil; la ley no dio potestades a la Junta para garantizar el pago de la contribución patronal; y el Estado, recaudador de las rentas del fondo, permitió la evasión rampante o asumió de interés educativo la exoneración de la cotización, tal como ocurrió con la Universidad de Costa Rica desde 1971. El alza en la cotización, la contribución del Estado y en menor grado de las empresas privadas de educación, satis-fizo el pago de las pensiones sin cambios en el sistema, hasta la crisis de 1979-1983.

Puede considerarse, teóricamente y con salvedades, que la Ley No. 2248 introdujo el modelo de pensiones y jubilaciones basado en los con-ceptos de los sistemas de reparto con subsidio. El patrón de beneficios, que había adquirido carácter de derecho desde 1923, continuó vigente y en extensión cuantitativa y cualitativa. Ante todo porque en 1974, mediante un convenio con el gobierno, se encontró el mecanismo para el pago permanente de las revaloraciones anuales de la pensión por el efecto del alza en el costo de vida más que, de la inflación.

En la Ley No. 2248 se introdujo el Art. 29 y modificaron los Art. 17 y 18 mediante la Ley No. 5639 del 1 de diciembre de 1974, con el fin de destinar el 5% de la cuota de los pensionados perteneciente al fondo tripartito, a los gastos administrativos y al financiamiento permanente de los reajustes de pensión. La medida debilitó la formación del fondo de reserva, bajo control estatal. Indica además la primera reacción del Estado en cuanto a la política de reducir el gasto por erogaciones para las pensiones al magisterio, ante fenómenos de inflación y de coyuntu-ra económica adversa. La actitud política consistió en trasladar a los educadores una parte adicional del costo del sistema, sin dar cuenta de la evolución de las cotizaciones, del estado de las reservas, del uso

Conclusiones

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financiero de los excedentes, de la existencia o no de proyecciones defi-citarias y del pago de las revaloraciones retroactivas de las pensiones.

Las Juntas Directivas de la Institución también omitieron el balance crítico. En esencia porque durante 17 años se habían dedicado sólo al trámite administrativo de las pensiones, auxiliadas por los créditos ge-nerosos de la Asociación de Educadores Pensionados. La reforma, a cambio, les permitía impulsar el despegue institucional con presupuesto propio.

El directorio compró la primera propiedad, en donde se ubica actual-mente; inició la organización de la división del trabajo interno; trazó una nueva política administrativa cuya imagen externa quedó asociada con el Centro de Complementación Educativa, la Revista Tiempo Ac-tual y el Suplemento Zurquí, editado en el periódico La Nación; asumió el pago puntual de las revaloraciones a los pensionados. La medida fi-nanciera del Estado, puede entonces considerarse positiva, pero a larga debilitó la cohesión gremial y con los educadores pensionados; estimu-lada además por la creación de la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza, de Asociaciones de Profesores de la Universidad de Costa Rica y de los sindicatos de educadores. Los dos primeros fueron inclui-dos en la Junta Directiva al lado de los representantes de la ANDE y de la ADEP, a partir de 1972.

En el decenio 1973-1983 la tendencia a la depresión económica con inflación denota el cambio histórico de profundidad. El ritmo de la economía mundial, polarizado entre capitalismo y socialismo, puso la huella de la historia contemporánea. Hizo que, en la óptica del Estado, acontecimientos pequeños como un aumento del 5% en los salarios, o sucesos de más envergadura como una huelga magisterial, tuvieran un efecto desbordante en el análisis de la viabilidad financiera del sistema de pensiones y jubilaciones de reparto con subsidios que introdujo la Ley 2248.

Los organismos financieros internacionales pusieron en la palestra las políticas de gastos de los Estados deudores latinoamericanos a partir de 1983. Dos años después, los llamados “regímenes especiales de pensio-nes con cargo al presupuesto nacional”, ingresaron a la sala de opera-ciones para ser objeto de exámenes actuariales realizados por doctores extranjeros y técnicos nacionales. El termómetro matemático, financie-


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ro y de las estadísticas vitales auscultó las deficiencias de las políticas de Estado en la materia de seguridad social y recomendó cirugía mayor en el caso de las pensiones. Políticos, estadistas y técnicos omitieron el estudio de la historia clínica del paciente; en particular porque la reco-mendación de ajustes estructurales integrales, condicionaba el financia-miento externo para sostener las políticas económicas de mercado libre con ampliación de las inseguridades sociales.

El sistema de pensiones y jubilaciones del magisterio nacional, traía consigo varios síntomas de crisis: cuotas de monto permanente; tiem-pos de retiro laxamente definidos y establecidos al margen de las esta-dísticas de vida esperada o de los beneficios consentidos por un Estado de Seguridad Social; desviación de los ingresos del fondo financiero; ausencia de políticas de gestión administrativa con asidero en costos e ingresos; incluso algunas cláusulas con beneficios preferenciales a po-líticos educadores, entre otros desaciertos. Los criterios de técnicos y políticos varían en cuanto a la ubicación del momento deficitario de las cuotas de los educadores activos y jubilados, pagadas mes a mes sin posibilidad alguna de irresponsabilidad o de dolo fiscal. Para algunos el déficit de la cuota obrera surge en 1982; según otros estudios, hacia 1986 ò 1988.

El sentido común y la curiosidad histórica dieron cuenta de que, tratán-dose de un sistema de reparto basado en la cotización tripartita y pari-taria, también la doble cuota estatal y la cuota de los patronos debieron haber sido objeto de examen y de tratamiento. En ello no repararon técnicos, ni políticos. La razón profunda radica en que la realidad his-tórica, era otra. Las políticas económicas de redistribución del ingreso social, retrocedían en América Latina. Las cuestiones de macroecono-mía las administraban los nacientes Estados neoliberales igual que en la época de los descubrimientos científicos que hicieron honorables a figuras como Adam Smith, David Ricardo, Carlos Darwin o Albert Einstein; científicos que ayudaron al gran salto adelante del capitalismo poco después de las revoluciones burguesas de Inglaterra y Francia, y de la independencia de los Estados Unidos.

En consecuencia, casi como en los tiempos de “la acumulación origina-ria del capital”, el neoliberalismo financiero dio el salto de la globali-zación mediante el aumento de la explotación y las exacciones sobre cada uno de los países de capitalismo dependiente; sobre los trabaja-

Conclusiones

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dores en general; contra las clases medias, en particular. La historia económica y política de ese proceso en Costa Rica, ha sido sentida por todos. Entre 1995 y esta fecha memorable del 50 Aniversario de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, se ha ido configurando otro legado para las generaciones de educadores del siglo XXI.

Las organizaciones del magisterio y la Junta de Pensiones lograron asumir positivamente el revés que el pacto monopoartidista de 1995 y la Ley 7531 infringieron al sistema de pensiones y al magisterio como movimiento social. A partir de 1996, la institución reinició un proceso de organización interna, en la perspectiva de obtener ventajas a largo plazo con la creación del sistema de pensiones basadas en el régimen transitorio de reparto y el régimen de capitalización colectiva, previsto en la Ley 7268 de 1991, en la Ley Marco de Pensiones, en la Ley de Protección al Trabajador y en la Ley No. 7531. La unidad gremial ha favorecido el mejoramiento del nivel de salarios, el acatamiento a regañadientes por los gobiernos del Convenio No. 102 de la OIT, el reconocimiento profesional y buena parte de los derechos perdidos con la Ley 7531, a partir de la ley 7946 de 1999 y la ley 8536 de agosto de 2006.

En esa agenda de lucha, los educadores emergen nuevamente como fuerza de contrapeso a las políticas neoliberales en desarrollo. La reno-vación institucional lograda en los últimos quince años, adquiere ribetes de reconquista con el protagonismo de dirigentes de asociaciones, Jun-tas Directivas, Directores Ejecutivos, funcionarios técnicos y trabaja-dores de la entidad. El esfuerzo realizado y los resultados no admiten dudas con respecto a las capacidades ejecutivas, apertura a los métodos modernos de trabajo automatizado y con alta calidad profesional en la producción y administración de los servicios.

Los méritos y logros que testifican los informes anuales de 1994 y 2002-2007, así como la revista, La Pizarra, confirman solidez de identidad, arraigo de filosofías humanistas en la conciencia magisterial, apego a los principios de seguridad social colectiva en diálogo permanente con los fines constitucionales de redistribución de la riqueza nacional. Sa-tisfacen expectativas de confiabilidad, esperanza y viabilidad financiera del sistema en relación con el mañana de los derechos a la pensión y jubilación del magisterio, percibido en el largo plazo.


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En los años 2005-2008 hay otro escenario en el ámbito de la goberna-bilidad. Las autoridades estatales tratan de hacer viable el braceo del país en un mercado mundial agrietado por la crisis del petróleo, el des-crédito del imperialismo guerrero de los Estados Unidos, y por la ofen-siva global de la República Popular China en el comercio, inversiones, tecnologías y ayudas financieras. Ello ha dejado bastante a la deriva a los grupos financieros neoliberales y sus expresiones ideológicas y par-tidistas radicales, los cuales figuran hoy día con bajo perfil político, sin desmejorar la ofensiva del capital.

La historia de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Na-cional es el legado de lucha y de combatividad por el interés económico de un sector de la sociedad que carece de referente jurídico y social ante el cual reivindicar su principal sustento económico, expuesto a los ca-prichos del mercado y a las demandas de ganancias del capital. Por ello, la institución es también un sólido baluarte de la justicia social.

Anexos


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No. 1

ASAMBLEA LEGISLATIVA– MINISTERIO DE INSTRUCCIÓNDECRETOS EJECUTIVOS SOBRE PENSIONES A MAESTROS

1890-1915

DECRETO MES AÑO DECRETO MES AÑO DECRETO MES AÑO

35 31 de mayo 1890 9 22 de mayo 1911 42 junio 191358 27 de julio 1892 29 26 de junio 1911 43 junio 191346 28 de julio 1899 26 3 de agosto 1912 32 julio 191336 8 de julio 1905 1 3 de agosto 1912 75 julio 19136 21 de mayo 1907 45 3 de agosto 1912 76 julio 191326 27 de mayo 1909 24 junio 1913 R- 40 junio 24 1914 42 julio 13 1915 34 julio 21 1915

Fuente: La Gaceta. 23-3-1917. Pp. 330-331.

No. 2

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICAPERSONAL DOCENTE Y ADMINISTRATIVO

CATEGORÍAS 1936 1937 1939 1940 1941 1945 1946

Maestros de clase y especiales 2486 2600 2617 2658 2855 3717 3707Maestros de Kinder 46Inspectores y visitadores 41 49 60Profesores y administrativos 53 225 212Personal de jefaturas 26Porteros de escuelas 62Director y profesores E. Normal 94Administrativos E. Normal 27Dptos. Secretarías MEP 155 136Directores técnicos 128Técnicos de A. Especiales 8

Total 2486 2600 2711 2883 3480 4095 3707

Fuente: Secretaría de Instrucción. Memorias Anuales.


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No. 3

JUNTA ADMINISTRATIVA FONDO PENSIONES DE MAESTROS

AÑOS ORDINARIAS EXTRAORDINARIAS T M H T M H TOTAL

1924-1928 156 97 59 18 16 2 1741929-1934 86 68 18 72 50 22 3321935-1939 127 79 48 92 58 34 5511940-1944 153 96 57 187 158 29 8911945-1949 165 74 45 171 96 23 1227

* No hay dato por género en 1949.Fuente: Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio. Actas.Nacional. Actas de Junta Directiva. Septiembre 1923-1949.

No. 4

MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICARENTAS DEL FONDO DE JUBILACIONES Y PENSIONES

Ley Fondo de jubilaciones y pensiones Fondo de Jubilaciones y Pensiones Para la enseñanza primaria para la enseñanza secundaria y Normal

1923 Incremento del 2 al 5% en la cuota Deducción del 5% sobre sueldos Grava a los pensionados. No grava a los pensionados. 0.25 impuesto del destace reses. MEP 90% Fondo Escolar Pensiones (1911) 10% Fondo Escolar Pensiones (1911) 0.25 impuesto del destace, solo cerdos 50%derechosfiscales 50%derechosfiscales 5 colones por derecho de diplomas Deducciones por ausencias docentes Deducciones por ausencias Sumas del Tesoro acumuladas en FP Sumas del Tesoro acumuladas en FP 80% multas licor clandestino 20% multas licor clandestino1926 5% prof. en servicio o pensionados1939 5% profs. administ. y pensionados

Fuentes. Leyes Citadas. 1923: 343-344; 1926:380; 1939.

Anexos

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No. 5

SECRETARÍA DE INSTRUCCIÓN PÚBLICASALARIOS DE DOCENTES ESCOLARES

MAESTROS GRUPOS SALARIOS MESUALESDE GRADO 1928 1936 1938 1945

Primera categoría A ¢ 160 ¢ 150 ¢ 160 ¢ 200 B 135 125 125 175 C 100 100 100 150Segunda Categoría A 130 130 125 175 B 110 110 110 150 C 90 90 90 125Tercera categoría A 100 95 100 150 B 90 85 90 125 C 80 75 80 100Aspirantes 60 75 50 50

ESPECIALES A ¢ 4.25 ¢ 5.00 3.75 B 3.75 4.25 3.35 C 2.50 3.50 3.00Aspirantes 2.00 3.00 2.50

Fuente: Secretaría de Instrucción. Memorias de esos años.Los maestros especiales ganaban por hora lectiva.

No. 6

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIOCÓMPUTO Y CUANTÍA DE LA PENSIÓN

Ley Tipo J-P Categoría Tiempo máximo Monto de referencia

1923 Ordinaria Maestros 25 años (O) 1/25 sueldo / categoría maestros Extraord. Esp. Sec. 10 años (E) Valor de la lección POR E. Normal número de años servidos.1926 Ordinaria Maestros 30 años. Edad 50 1/30 sueldo/maestros Profesores Menos de 30 y Promedio sueldo últimos 10 años E. Normal edad de 60 Extraord. 1/30 sueldo medio / 10 años1939 Ordinaria Maestros Igual a 1926 1/30 promedio sueldos y sobresueldos de Profesores últimos 10 años. Máxima 250 colones/mes Administ. 1/30 del sueldo de presupuesto1940 Cuando entre los años se compute el tiempo servido como diputadoL-148lossueldossefijaránenelmontoquehubieredevengadoenelaño Inmediato anterior a su juramentación como diputado. (Art. 2)

Fuente: Leyes y Decretos. Años citados.


318

No. 7

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN PÚBLICAGRADUACIÓN DE MAESTROS DE ENSEÑANZA PRIMARIA

INSTITUCIÓN 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 TOTAL %

Instituto de FP del M. 525 1036 1309 1705 4575 54.5Esc. Normal de CR. 118 135 188 222 265 433 610 1971 23.5Instituto de Guanacaste 17 8 13 17 30 28 60 173 2.0Instituto de San Ramón 16 11 20 66 113 1.3Facultad de Pedagogía 203 250 171 199 257 231 248 1559 18.6Total 338 393 372 438 1093 1739 2247 1771 8.391 100

Fuente: Secretaría de Educación. Memoria de 1957. Pp. 117-118 y 122

No. 8

JUNTA ADMINISTRADORA DE PENSIONES Y JUBILACIONESMIEMBROS DE JUNTAS DIRECTIVAS: 1923-1958

1923Manuel Clemente Quesada Vargas, PresidenteFidel Tristán Hernández VicepresidenteLeovigildo Arias Soto, Secretario

1924Presidente Patrocinio Arrieta Leiva,José Fidel Tristán. SecretarioLeovigildo Arias Soto.

1926Ramón Rodríguez RodríguezLuis Dobles Segrega

1927Ramón Rodríguez Rodríguez.Lic. Ricardo Solís Molina.Prof. Maximino Blanco Umaña.

1930Carlos Luis SáenzSalvador Umaña

1944Manuel Monge Araya,Alejandro Aguilar MachadoCarmen Carvajal de Prado.

1946Ramón Rodríguez Rodríguez de ADEP.Carmen Carvajal,Manuel Monge ArayaAguilar Machado.

1948.Ramón Rodríguez,Everardo Cháves,Carmen Carvajal

1948.Everardo Chávez,LiaMurilloEsquivel,Clarisa Mora Solano,Ramón Rodríguez yCarlos Caamaño…..

Anexos

319

1931María del Rosario Quirós Salazar

1934.Presidente Ramón Céspedes.María del Rosario Quirós.Félix Acuña.

1936Franklin Solórzano Salas

1937Francisco Solórzano,Manuel A. FernándezFéllix Acuña.

1940:Efraín Bermúdez,Erick Acuña Zúñiga yManuel Antonio Fernández Sagot.

1941Carmen Carvajal Martínez de Prado ADEP

1949Everardo Cháves.Clarisa Mora.Lía Murillo.Carlos Caamaño.Ramón Rodríguez.

1952.José María Chaverri Picado como presidente.

1956Zabulón Bolaños C. Miembro, presidente.

1957Pedro J. García Roger, presidente.LíaMurilloEsquivel.Clarisa Mora yRamón Rodríguez.

1958.Rodolfo Cortés Noriega,Daisy Murillo.Zabulón Bolaños, preside.Olimpia Trejos López,Carlos Benavides.Elsa León G. de GamboaSrta. Clariza Mora. (OficialdeOficina.)


320

No. 9

JUNTA DE JUBILACIONES Y PENSIONES MAGISTERIOCAMBIOS JURÍDICOS ENTRE 1941 y 1956

L-234 Eliminarequisitodeedadsisehaservido30añosenzonasinsalu-bres.

13-8-41L- 114 Reconoce pensión ordinaria por muerte después de 15 años de servi-

cio.17-8-43 Reconoce sueldos y sobresueldos en tiempo de servicio administrati-

vo y técnico por 1/30 de los últimos 10 años para maestros y por todo el tiempo para adm.

L-17 Ley de creación del seguro social22-10-43

CÓDIGO DE EDUCACIÓN: L-181 DEL 18-8-1944. Art. 166-197

Salario de Ordinaria: dividen 120 sueldos y sobresueldos de últimos 10 años.referencia Extraordinaria:divideneseúltimodatoentrenúmerodeañosquese

exigen en la ordinaria, y multiplicando la cantidad por el número de años, hasta 30

Tiempo Años servidos como diputado propietario o suplenteReconocido Años servidos en el país en colegios o escuelas particulares Años servidos fuera del país autorizados por el MEPTiempo Al menos 30 de servicio y 50 de edadExigido Menos de 30 pero 60 de edad Al menos 30 de servicio en zona insalubre y 50 años Al menos 25 en servicio, 10 zona insalubre y más de 50L- 163 La pensión extraordinaria rige, hasta por 20 años.23-8-46 El reclamo caduca al año.D- 85 Crea el Departamento Nacional de Pensiones.28-6-48 Adscrito al MTPSL-1523 Aumenta 20% las otorgadas antes del 1-1-1951; en tractos del 5%

anual24-11-52 Aumenta 50% las otorgadas después del 1-1-1951 calculado/sueldo

anterior y en los siguientes 10 años, rebajadas en 10%, 5% y 5% en-tre 1951 y 1953.

Ambos aumentos sólo para las pensiones menores de 500.L-1645 Elimina las dietas al directorio de la Junta Nacional de Pensiones29-9-53L-1650 Reconocederechodereajusteapensionadosquereingresaronore-

ingresen

Anexos

321

29-9-1953 al servicio público y hubieren cesado o suspendido. Exceptúan del reajuste las pensiones otorgadas por el seguro social. Quienes ingresaron a funciones en un régimen especial, pueden con-

tinuar en éste al reingresar en el servicio público.L-1860 Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.21-4-5L-1903 Decreto de salarios mínimos y sobresueldos para el personal docente

y13-7-55 administrativo, de acuerdo con escalas y reglas /licencias y enferme-

dad. Fija pensión mínima ordinaria no menor al sueldo inferior de 3era.

categoría Fija pensión mínima extraordinaria no menor a 100. Ambas se ajus-

tandeoficioL-2074 Fija pensión mínima ordinaria y extraordinaria para los casos de sa-

larios14-11-56 calculados con base en el número de lecciones.

Fuente: Hasta Ley No. 181. Lemaitre Z. Op. Cit. (2001) Pp. 105-108. Leyes y Decretos. Años citados


322

No. 10

SECRETARÍA DE EDUCACION PÚBLICASALARIOS Y SOBRESUELDOS DEL PERSONAL DOCENTE

CATEGORÍA GRUPO SUELDOS 1945 1950 1955 1956 1957 1958

Maestros IA ¢ 200 450 495 545 600 650Ordinarios IIA 175 390 430 475 525 575 IIIA 150 340 375 415 455 500 IB 175 390 430 475 525 575 IIB 150 350 385 420 460 500 IIIB 125 310 340 370 405 440 IC 150 350 385 420 460 500 IIC 124 300 330 365 400 440 IIIC 100 250 275 300 330 365 ID 300 330 365 400 440 IID 250 275 300 330 365 IIID 200 220 245 270 300Aspirantes 75 150 176 195 215 240Visitador As. Esp. 390 420 460 502Director Prov. I Sobresueldo 550 II Sobresueldo 650Supervisor Sobresueldo 350Directores Esc Sobresueldo 125 a 385Subdirectores Sobresueldo 122 a 192Profesores IA 30.7 33.5 36.2 IIA 27.5 30.0 32.5 IIIA 24.2 26.5 28.7 IB 27.5 30.0 32.5 IIB 24.2 26.5 28.7 IIIB 21.0 23.0 25.0Aspirantes 19.1 20.2 21.3Directores Sobresueldo 150 a 400Inspectores 700Adm.Definca 630Asist. Granja 1 420Asist. Granja 2 350Auxiliares de granja 350 a 500Cocineros 140Porteros diurnos 176 194 215 235Porteros nocturnos 185

Fuentes. Secretaría de Educación. Memorias 1945 y 1950. Leyes y Decretos. No.1903. 13-7-195. P. 38

Anexos

323

No. 11.

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIOTELEGRAMAS DE MAESTROS EN APOYO LEY No. 2248

PROVINCIA MES ESCUELAS FIRMAS TOTAL T M HCartago Octubre 7 123 119 4 123Heredia 9 122 114 8 245Alajuela 8 8 79 5 327

San José Noviembre 38 586 569 17 913Cartago 4 114 103 11 1027Heredia 2 39 35 4 1066Alajuela 10 188 181 7 1254Guanacaste Oct.-Nov. 1 1 1 1255Puntarenas Oct.-Nov. 2 13 2 1268

San José Julio 1958 8 106 96 10 1374Cartago 7 113 103 10 1487Heredia 3 61 54 7 1548Alajuela 2 13 12 1 1561Puntarenas 4 89 79 10 1650Guanacaste 4 35 39 5 1685Limón individual 2 2 0 1687

TOTAL 107 1676 1577 99 1687Otros telegramas suscritos 2683Sacerdotes 1 1Liceos 12 191Filiales ANDE 14 37Asambleas de maestros 6 1918Asam, Estud. Esc. Nor. 2 292Reuniones de Pens. 2 38Escuelas particulares 1 2 *Juntas de educación 1 5Padres de familia 3 31Juntas Progresistas 1 10Municipalidades 3 3Club Rotario 1 1APSE 1 1COLYPRO 1 1ANDE 1 3ADEP 1 149Consejo Sup. Educación 1 1Empleados telégrafos 1 1Colegio contadores 1 1

Total 4370

*Elnúmeroserefierealasfirmas;noalosmiembros.Fuente: Asamblea Legislativa. Expediente No. 2248. 1958.


324

No. 12

JUNTA DE PENSIONES JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES Y JUBILACIONES DEDUCCIONES DEL 1% INGRESOS JPJMN 1 y 6 X 1000

AÑO SUMAS AÑO SUMAS AÑO SUMAS AÑO SUMAS1953 39.45 1954 44.681955 50.94 1956 45.401957 46.97 1958 50.391959 183.55 1960 293.781961 313.13 1962 330.91 1962 79.621963 348.66 1964 383.17 1963 108.76 1964 127.791965 317.29 1966 319.68 1965 133.48 1966 147.661967 428.09 1968 238.74 1967 127.30 1968 201.551969 92.07 1970 106.17 1969 249.24 1970 304.921971 237.73 1972 133.26 1971 367.42 1972 386.441973 113.64 1974 134.72 1973 469.64 1974 689.001975 111.30 1975 946.21

Fuente: Junta de Pensiones y Jubilaciones Fuente: La misma.Sinóptico… (1995) Tomo II. Pp.8-10*En miles de colones. Incluye otros regímenes

No. 13

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESPRESUPUESTOS ORDINARIOS. En miles

AÑO INGRESOS EGRESOS

1963 129.238 129.282 1964 127.788 123.011 1965 138.257 131.088 1966 147.662 138.695 1967 181.265 164.263 1968 218.552 201.051 1969 249.239 234.481 1970 319.674 257.821 1971 367.421 353.117 1972 288.498 245.421 1973 469.642 453.220 1974 686.767 679.627 1975 7.030.968 7.063.922

Fuente: Junta Pensiones y JubilacionesSinóptico… (1995) Tomo I.

Anexos

325

No. 14.

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESSUPERÁVIT PRESUPUESTARIO

AÑO SUMAS AÑO SUMAS

1962 0.26 1963 0.259 1964 4.77 1965 7.17 1966 8.97 1967 17.0 1968 17.50 1969 14.75 1970 35.69 1971 14.30 1972 27.46 1973 16.42 1974 9.37 1975 2288.46

Fuente: JUPEMA. Op. Cit. (1995)Sinóptico…Tomo I. P. 11 y Tomo II

No. 15

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIOPERSONAL ADMINISTRATIVO 1969 Y 1973

NOMBRES FUNCIONES SALARIOS 1969 1973

Ángela Cartín Paniagua. Directora Ejecutiva. 2.720Lic. Luis E. Vargas Soto. Director Ejecutivo 3.375*FranciscoPanéBadilla. Oficialdepresupuesto 1.620Flory González T de Montero.Encargada de cálculo 1.367Asistente Director Ejecutivo 2.100Olga Vargas Marín de Ulloa. Secretaria de Actas 1.000 1.540Amalia Masís Bermúdez. Encargada de planillas 1.650MaríadelosA.VargasPrado Oficinista 994LuisGuidoPalmaVargas. Oficinista2 969.50RicardoCartínSánchez. Oficinista2 815.50EnriquetaAlmanzaOrtiz. Aux.TrabajoSocial 731.20AmaliaMasísBermúdez. Oficinista2 700María Fajardo Hernández. Conserje 400 600Rafael E. Corrales Valverde. Conserje 420Castro Solís Danilo. Contador 1.500 2.360LillianaCarvajalRojas. Oficinista 761CarmenE.AlfaroMontero. Oficinista 731

Fuente: JPJMN. Op. Cit. Sinóptico….(1995). Presupuestos años indicados.* Salarios establecidos según la Administración Pública. Reglamento interno.


326

No. 16

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIOREFORMAS A LA LEY 2248: 1958-1974

LEY FECHA LEY FECHA LEY FECHA

2262 29-9-1958 2320 4-2-1959 2467 13-11-19592597 28-7-1960 2598 29-7-1960 2635 27-9- 19602639 18-10-1960 2665 12-11-1960 2707 29-11-19602923 4-12-1961 2933 5-12-1961 8241 21-10-19613551 5-10-1965 3808 16-11-1966 3937 31-8-19675149 18-12-1972 5639 1-12-1974 D-2 5-3-1959D-6 23-6 1964 D-9 10-3-1969 D1521C 24-2-1971

Fuente: Colección de Leyes y Decretos. Años citados.

No. 17

MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICAPERSONAL DOCENTE: 1957-1968

AÑO KINDER ESCOLAR SECUNDARIA NORMAL TOTAL Y ESPECIAL

1946 3.7071957 128 5.019 618 47 5.8121958 149 5.302 763 48 6.2621959 129 5.752 860 50 6.7911960 138 6.076 934 53 7.2011961 137 6.567 981 55 7.7401962 138 7.208 1.089 60 8.4951963 153 7.593 1.197 69 9.0121964 229 7.953 1.315 68 9.4891965 228 8.557 1.522 67 10.3741966 237 8.942 1.867 72 11.1181967 247 9.047 1.972 72 11.3381968 219 9.348 2.104 94 11.765

Fuente: MEP. Informe Estadístico 1957-1968Departamento de Publicaciones. San José.1970.

Anexos

327

No. 18

MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICADOCENTES EN LA ENSEÑANZA PRIVADA

1957-1968

AÑO KINDER Y ESPECIAL ESCOLAR SECUNDARIA TOTAL

1957 46 269 319 6341958 48 280 336 6641959 45 297 350 6921960 46 204 410 6601961 46 346 456 8481962 56 349 453 8581963 63 370 504 9371964 100 258 530 8881965 120 333 607 10601966 99 366 632 10971967 85 354 655 10941968 109 386 615 1110

Fuente: MEP. Informe Estadístico 1957-1968Departamento de Publicaciones. San José.1970.

No. 19

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIODISTRIBUCIÓN DE LAS PENSIONES POR GRUPOS

1976 1977 1978MONTOS No. % % No. % % No. % % Colones colones colones

500-1000 54 1.0 0.5 54 1.0 0.4 71 1.3 0.41001-2000 3311 65.6 52.2 2791 52.4 40.2 1849 32.2 22.32001-3000 1320 26.2 31.5 1981 37.2 40.8 2921 51.0 50.23001-4000 220 4.4 7.6 311 5.9 9.2 575 10.0 13.74001 o más 138 2.8 8.1 188 3.5 9.3 323 5.6 12.7

Fuente: Revista Tiempo Actual. Año IV. No. 15. Febrero 1980. P. 164


328

No. 20

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIOREFORMAS INTRODUCIDAS POR LA LEY 5149-1972

ARTÍCULO MODIFICACIÓN / CONTINUIDAD

1. Población Incluye a la Universidad de Costa Rica Preserva en 30 años el tiempo mínimo de servicio; o 25 con

Artículos 10 consecutivos o 15 alternos en zona insalubre1, 2 y 3 Preserva edad de 60 años con 20, mínimo de servicio Introduce las normas de la Ley de Carrera Docente Mantiene excepción de la Ley 2841. El tribunal de salud lo designa el Colegio de Médicos Elimina prerrogativa de Ley 3937 para pensión extraordinaria Permite reingreso/ rehabilitación con el tiempo de enfermedad

2.Cuantía Modificaelcriterioparaelcálculodelaspensiones.Art. 4, 5 Preserva el artículo 5.Art. 13 Eleva pensión mínima de 200 a 500 colones

3. Art. 6 Mantiene prerrogativa de Ley 2248 y de la Ley 3937

4. Sucesión Preserva derechos de los artículos 7 al 11.

5. Jta. Directiva Establece las asociaciones con derecho de representación:Art. 14 ADEP, ANDE, APSE, ASPROFUArt. 26 Concede personería jurídica al Presidente de la Junta

6. Jta. Directiva Preserva las atribuciones de la Junta y derecho de apelaciónArts. 15 y 16 de resoluciones ante el Ministerio de Trabajo.

7. Fondo. Art. 17 Mantiene contribución tripartita del 33.33%

8. Cuotas. Mantiene la cuota del 5% de activos y pensionados para formarArt. 18 y 19 el 33.33% del pago de las pensiones Destina el superávit de la cuota obrera a los fondos de la Junta Carga al fondo anterior las dietas y salarios de la Junta.

9.Inversiones PreservalosusosfinancierosdelosFondosdelaJuntaArt. 20 al mismo tipo de interés del 6%

10. Fondo de Preserva la composición: superávit de las cuotas, subvenciones;Jubilaciones utilidades de inversiones; otros ingresos. Art. 21

11. Cuota estatal Preserva 66% como parte del presupuesto nacional.Art. 22

12. Otros patronos Exige la cotización de instituciones educativas privadasArt. 23

Anexos

329

No. 21

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESNÚMERO Y CUANTÍA DE PENSIONES 1962

MONTOS NÚMEROS SUBTOTAL

De 1 a 250 302 12.1% 251 a 500 704 28.3 501 a 750 854 34.4 751 a 1000 382 15.4 2242 90.2 % 1001 a 1250 126 5.0 1251 a 1560 60 2.4 1501 a 1750 29 1.1 1751 a 2000 15 0.5 230 9.0 % 2001 a 2250 5 2251 a 2500 2 2501 a 2750 4 2751 a 3000 1 3001 a 3100 2 14 0.6 %

Total 2.486 99.8 %

Fuente: JUPEMA. Sesión 28. 31-9-1962: 258-261

No. 22

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESMODIFICACIONES A LA LEY 2248: 1975-1995

LEY FECHA LEY FECHA

6140 17-11-1977 7028 23- 4-1986 6285 30-9-1978 7040 25- 4-1986 D-8979 28-8-1978 7055 18-12-1986 D-9369-C 13-11-1978 7097 18- 8-1986 D-11431-TSS 30-4- 1980 7268 19-11-1991 6975 30-11-1984 7302 15-7-1992 6997 14-9-1985 7531 10- 7-1995 7007 3-10-1985

Fuentes: Colección Leyes y Decretos. Años Citados.Lemaitre Z. Heiner. Op. Cit. 2001.


330

No. 23

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIOPENSIONES APROBADAS Y REVISIONES

TRÁMITE 1976 1977 1978 1979

Ordinarias 265 279 347 399Extraordinarias 85 74 96 84Total 350 353 443 486Sucesiones 53 60 63 55Revisiones/ modif.* 609 448 317 899Inclusiones/planillas 408 435 593 790Auxilios 7 4 12 15Prom. Pens. Otorg. 33.6 34.4 42.2 44.8

* Casos estudiados por aplicación leyes 5149, 5661 y 5639Fuente: Tiempo Actual. Año IV. No. 15. Febrero 1980. P. 169

No. 24

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES MAGISTERIO NACIONALPAGO AGUINALDOS 1971-1980 Y PENSIÓN PROMEDIO 1975-1982

AÑO GIROS MONTO PROMEDIO PENSIÓN CAMBIO en miles PROMEDIO %

1971 3982 2540 637.871972 4185 2773 662.60 656.541973 4418 3364 716.43 690.50 5.11974 5109 4264 834.601975 5087 6969 1.369.95 1.430.961976 5392 9056 1.679.52 1.759.17 22.91977 5960 11471 1.924.66 1.896.10 7.81978 6047 13800 2.282.12 2.297.62 21.171979 6404 15917 2.485.47 2.701.20 17.561980 7500 19500 2.600.00 3.233.00 19.681981 4.069.00 25.851982 6.183.00 51.95

Fuente: Tiempo Actual. Año IV. No.15. Febrero 1980. p.164. Cifras estimadasEn 1980. El autor agrega la columna cuatro. Pensión promedio se toma deTiempo Actual. Año VII.No. 25. Agosto de 1982. P.124.

Anexos

331

No. 25

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESREAJUSTES Y AUMENTOS VARIAS LEYES

AÑO DECRETOS MENSUAL ANUAL miles miles

1973 L- 5149 590 7000 1974 899 10796 1975 1678 20146 1975 L- 5639. A-3 1026 12313 1976 A-29 5639 1950 23404 1977 1731 20772 1978 1218 12188 1979 A-29 (5m) 1200 6000 L- 6285 805 7221 1980 A-29 (20m) 2582 25823 1981 Aumento 5017 60206 1982 13454 161450 1983 1000 aum. 7673 92076 450 aumen. 3833 23000 1984 Acuerdo 4-6 14000 168000 1985 500 aum 12080 144960 Estim. julio 27840 922402

Total 11 años 795362

Fuente: Asamblea Legislativa. Expediente 10125.Ley 7028. 1985. P. 348


332

No. 26

FINANCIAMIENTO GASTO/PROGRAMAPENSIONES MAGISTERIO NACIONAL

AÑO APORTES PORCENTUALES OBRERO PATRONAL ESTADO

1975 37.5 32.6 29.9 1976 40.3 35.1 24.6 1977 43.1 38.9 18.0 1978 43.9 37.8 18.3 1979 42.3 36.8 20.9 1980 40.4 30.5 29.1 1981 34.0 29.9 36.1 1982 32.2 23.1 46.7 1983 28.3 25.0 46.7 1984 26.2 23.3 50.5 1985 26.6 21.0 52.4 1986 23.2 18.7 58.1 1987 20.0 15.7 64.3 1988 17.5 14.0 68.5 1989 15.2 12.0 72.7 1990 13.0 10.0 77.0 1991 12.0 10.0 78.0

Fuente: Ministerio Hacienda. Citado en:Pinto R.y Luis Villalobos. Op. Cit. P. 95

No. 27.


AÑOS APORTE 5% PEN / ING INGRESOS REND. / CAPIT. TOTAL PENSIONADOS TOTALES 1/1000** INVERSIONES INGRESOS

1974 4.000 4.000.01975 2.191.5 946.2 174.5 7.312.31976 4.551.6 82.1 % 990.2 495.6 5.542.91977 5.809.1 74.0 1.341.2 697.5 7.848.01978 10.508.5 61.4 1.545.7 5.068.2 17.122.41979 10.168.9 34.2 1.827.7 17.716.2 29.712.81980 13.199.9 27.7 2.068.5 32.442.7 47.711.21981 15.327.1 57.7 2.678.4 8.577.7 26.583.21982 28.525.9 63.4 3.728.7 12.735.8 44.990.51983 37.238.9 59.4 4.663.4 20.733.1 62.635.51984 59.048.3 64.2 6.083.2 26.865.2 91.996.8

Anexos

333

AÑOS APORTE 5% PEN / ING INGRESOS REND. / CAPIT. TOTAL PENSIONADOS TOTALES 1/1000** INVERSIONES INGRESOS

1985 70.500.0 57.2 7.975.0 44.890.0 123.365.01986 52.799.6 47.8 12.803.7 44.868.3 110.471.6*1987 36.928.6 28.0 39.355.3 55.529.2 131.813.11988 47.203.6 28.4 50.559.4 68.599.6 166.362.6

Fuente: Asamblea Legislativa. Expediente 10125.1985.Columnas1, 3 y 4. Pp. 343 y 360. Columna 2. Pp. 344 y 358. Los datos de la Columna 2, co-inciden con información del IVCES-UCR. Sinóptico1995. P.10. Anexo No…* Años 86, 87 y 88 tomados de Lobo Q. y García V. Op. Cit. P.152 y 159.** De 1986, el 5/1000. Cifras en miles.

No. 28

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESGASTOS E INGRESOS: 1975-1986

AÑO GASTOS CAMBIO INGRESOS % 1975 8.363.7 4.000.0 1976 10.909.3 30.4 7.312.3 1977 13.128.6 20.3 5.442.9 1978 16.299.6 24.1 7.848.0 1979 20.050.5 23.0 17.122.4 1980 25.917.9 29.3 29.712.8 1981 33.687.9 30.0 47.711.2 1982 59.331.2 76.1 26.583.2 1983 86.653.4 46.0 44.990.5 1984 114.315.9 32.0 62.635.5 1985 145.122.1 27.0 91.996.8 1986 180.000.0 24.0 123.365.0

Fuente: UCR. IVCES. Sinóptico…Op. Cit.P. 10. Ingresos: la misma, cuadro anterior.

No. 29

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES MAGISTERIOGASTOS DE OPERACIÓN ADMINISTRATIVA

EGRESOS 1982 1983 1984 1985

Serv. Personales 27.30 16.68 11.57 12.12 Serv. No pers. 6.54 5.23 3.82 3.96 Mat. Sum. 4.26 2.28 1.91 1.65 Inversiones 60.35 73.09 80.42 79.04 Transf. Ctes. 1.52 2.72 2.28 2.51Fuente: Asamblea Legislativa. Op. Cit. 1985. P. 357


334

No. 30

REDUCCIÓN DE LOS EGRESOS DEL FONDO

L-7268 NUEVOS REQUISITOS L-7531

Art. 2 30 años con 360 cuotas. 400 cuotas.ORDINA- 60 años edad. Sube de 10 a 20 años de servicio 240 cuotasRIA Sacerdotes. Sube de 15 a 20 años de servicio Vejez, 55 años.

Art. 8 Reduce el monto. Sustituye el mejor salario de 5 años 80% salario por promedio de 12 mejores y fuera de él Elimina años por horario, zona insalubre y enseñanza especial. Elimina la revisión por reincorporación antes de 2 años.

Art. 9 Establece tope máximo. Estimula el retraso de retiro. El costo de vida se aplicaArt. 10 Elimina alza por costo de vida a pensiones cuantía al monto de la superior al tope de ley. pensión.

No. 3 Aumenta de 10 a 15 los años. 80% salario

EXTRA- Elimina doble remuneración al reincorporado con pensión Elimina derecho ORDI. Reduce el monto por el método de cálculo por incapacidad permanente.Art. 7 y 18 Reduce de 26 años a 25 la edad, en caso de hermanosSUCE- huérfanos, no solo dependientes. 30%SIONES Obligaverificarladependenciadenietosmenoresdeedad. Reducede100%al75%elbeneficio. Limita al tope máximo, el goce de los derechos. Traslada a la CCSS el control del dictamen médico con 66% de incapacidad. Introduce el estudio socioeconómico del PANI

AUMENTO EN LOS INGRESOS DEL FONDO

Art. 12 Aumenta cuota del 5% al 7% y con proyección al 9%. Suben del 10% al 16%Y 26. Impuesto a pensiones del 1.5 % al 45%. Del 25% al 65%CUOTA Incluye el 33% de cuota estatal, por ley del presupuesto. Baja a 0.25% Obliga cuota patronal de la UCR.

Fuente: Pinto M. Richard A. y Luis Vidal Villalobos R. Op. Cit. Pp. 79-100 Ley 7268Ley No. 7531. Edición ANDE.

Anexos

335

No. 31.

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESCRÉDITOS A PENSIONADOS: 1987-2008

AÑOS CRÉDITOS MONTOS PROMEDIO miles

1987-1992 69 745.652 10.806.5 1993-1997 4.841 1.933.603 399.4 1998-2002 13.336 7.357.208 551.6 2003-2007 11.087 13.647.369 1.230.9

Total 29.333 22.943.090 782.15

Fuente: JPJMN. Departamento Financiero.Entrevista Licda. Katia Rojas. Jefa de Dpto.

No. 32

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONESINCLUIDOS Y EXCLUIDOS AL SISTEMA MIXTO

INCLUSIONES AÑOS L-2248 L-7268 L-7531 TOTAL 1992-1996 1.682 2.767 21 4.470 1997-2001 2.683 2.806 1.657 7.146 2002-2006 5.819 1.966 977 8.762 2007-2008 832 1.596 260 2.688

Total 11.018 9.135 2.915 23.068

EXCLUSIONES AÑOS L-2248 L-7268 L-7531 TOTAL 1992-1996 1.062 47 2 1.111 1997-2001 2.084 218 72 2.374 2002-2006 2.461 373 251 3.085 2007-2008 704 113 201 1.018

Total 6.311 751 526 7.588

Fuente: Dpto. de Concesión de Derechos.Entrevista al Lic. Vinicio Durán


336

No. 33

JUNTA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIONÚMERO DE PENSIONADOS POR TIPO DERECHO

AÑO PERSONAS ORDIN. EXTRA. SUCES. VEJEZ

2000 27.358 17.621 4.160 3.168 2409 2001 28.032 -------- -------- -------- -------- 2002 31.719 21.823 3.854 3.457 2.585 2003 32.633 22.617 3.622 2.500 2.894 2004 34.271 23.936 3.431 3.670 3.234 2005 30.847 24.285 2.769 3.769 3.887 2006 35.256 24.703 2.633 3.862 4.058 2007 36.851 26.024 2.507 3.949 4.371

Fuente: JPJMN. Informes Anuales. La Pizarra. 2001.

Bibliografía


338

339

BIBLIOGRAFÍA

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Este libro se terminó de produciren el mes de noviembre del 2008

en los talleres gráficos deEDITORAMA, S.A.

Tel: (506) 2255-02-02San José, Costa Rica

No 19,709

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