Historia

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1. DESCRIPCIÓN CONCEPTUAL E HISTÓRICA. La Seguridad Social, con el con-tenido que el concepto actualmente posee, tiene una historia reciente,pues se trata de una disciplina cuya evolución conceptual está situada enpleno siglo XX.

No es fácil anticipar un concepto definitivo sobre lo que es la Seguri-dad Social, dada la amplitud y la gama de sus intereses, y de su evolucióntan persistentemente dinámica; no obstante, nos atrevemos a consignarla definición que dio de ella la Comisión de Expertos que elaboraron eldenominado “Informe sobre la reforma de la Seguridad Social chilena”,el año 1964, y que reza así: “La Seguridad Social –en su concepto integral ymoderno– es la rama de la política socio-económica de un país, por la cual la co-munidad protege a sus miembros, asegurándoles condiciones de vida, salud y tra-bajo socialmente suficientes, a fin de lograr mejor productividad, más progreso ymayor bienestar comunes”.1

Este concepto nos parece que tiene el mérito de ser muy simple ensu forma, pero de una gran profundidad en sus alcances; podrá ser dis-cutido con relación a estos últimos, pero ello dependerá, finalmente, del

CAPÍTULO I

NOCIONES PRELIMINARES

1 Esta Comisión fue formada el año 1959 a instancias del Primer Mandatario de la épo-ca, don Jorge Alessandri Rodríguez, presidida por el ilustre abogado don Jorge Prat Echau-rren e integrada por las siguientes personas, en calidad de miembros titulares de la misma:don Rolando González Bustos, Superintendente de Seguridad Social; don Héctor HumeresMagnan, Fiscal de La Contraloría General de la República; General don Horacio Arce Fer-nández, Jefe del Estado Mayor de la Defensa Nacional (a quien sucedió posteriormente elGeneral don Rodolfo Otto Müller); y don Mario Arteaga Infante y don Bernardino VillaAliaga, ambos en su calidad de expertos. En el cargo de Secretario de la Comisión se des-empeñaron, sucesivamente, los señores Juan Ugarte Solar, Alfredo Mallet Simonetti, Adol-fo Gaete Durbó y Hernán Munita Silva. Asimismo, contó con el apoyo de los mejores técnicosexistentes sobre la materia a la fecha en Chile. La Comisión elaboró un total de 13 infor-mes –el último de los cuales contenía los planteamientos sobre cuál, en su concepto, debíaser el nuevo Sistema de Seguridad Social nacional–, los que bajo la forma de dos tomos (en1.554 páginas) fueron publicados por la Editorial Jurídica de Chile durante los años 1964 y1965. Se le considera el estudio más amplio y completo efectuado sobre la materia en Chiley, habitualmente, se le conoce bajo el nombre de “Informe Prat”, en homenaje a quien li-derara tan magna obra.

FUNDAMENTOS TEÓRICOS

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juicio que cada cual nos formemos acerca de lo que debe comprenderun sistema de esta naturaleza.

No obstante lo anterior, algunas de sus instituciones tienen sus oríge-nes o antecedentes en épocas históricas remotas.

2. ÉPOCA ROMANA. Los collegia romanos, que reunían a personas que ejer-cían un mismo oficio, fueron verdaderas sociedades de socorros mutuos,cubriendo ciertas necesidades, especialmente las derivadas de las enfer-medades o muerte de sus miembros; en opinión de algunos autores, sinembargo, la asistencia, salvo en lo relativo a los entierros, fue excepcio-nal en Roma.

Al entrar en decadencia los collegia, algunos de ellos derivaron hacia unaespecie de cofradías, para dar paso a las diaconías, que fueron sociedadesfundadas por los primeros cristianos para la práctica de la caridad cristiana.

3. ÉPOCA MEDIEVAL. En la Baja Edad Media surgen las gildas, institucio-nes de origen germánico dedicadas a la asistencia mutua y fraternal. Enel siglo XII surgen las primeras cofradías como tales, instituciones de asis-tencia mutua, especialmente para casos de enfermedad y muerte.

A partir de los siglos XIII y XIV surgen las cofradías-gremios, que agru-paban a personas de una misma actividad y que realizaban, por una par-te, sus funciones de origen gremial, y, por otra, cumplían funciones deasistencia y previsión propias de las cofradías.

En el siglo XVI aparecen las hermandades de socorros, las cuales seacercan más a la noción de un seguro, constituyendo el antecedente delas mutualidades o sociedades de socorros mutuos, siguiendo las cofra-días encaminadas a la protección de los más humildes y débiles.

En el siglo XVIII aparecen los montes de piedad o montepíos, espe-cialmente en el sector público-militar; estaban destinados a ocuparse dela supervivencia, y la protección de las viudas y huérfanos.

Todas estas instituciones, en mayor o menor grado, se ocupaban delas actualmente llamadas contingencias sociales, al estallar la RevoluciónFrancesa, a fines del siglo XVIII.

4. LAS LEYES DE BISMARCK Y SU INFLUENCIA. A fines del siglo XIX nacenlos primeros seguros sociales en Alemania, de carácter obligatorio, mer-ced al empuje y genialidad política de Otto von Bismarck.

El programa de Bismarck fue realizado entre 1833 y 1889, mediantela promulgación de diversas leyes:

– Ley de 15 de junio de 1883, sobre seguro de enfermedad;– Ley de 16 de julio de 1884, sobre accidentes del trabajo;– Ley de 22 de junio de 1889, sobre seguro de invalidez y vejez.Fueron éstos los primeros seguros sociales obligatorios, por lo que las

posteriores legislaciones dictadas sobre esta materia deben reconocer enmayor o menor medida la influencia de estas leyes.

No obstante, las leyes de Bismarck, en especial la relativa al segurode enfermedad, fueron combatidas, incluso por trabajadores que se con-


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sideraban obligados por el Estado; además, perdían una bandera de lu-cha social, lo cual fue un objetivo político indudable perseguido por elcanciller alemán.

Las características fundamentales de estos seguros sociales alemanesfueron las siguientes:

– Las personas protegidas fueron los trabajadores de las industrias conrentas bajas;

– La indemnización fue proporcional al salario que se dejaba de per-cibir;

– Eran seguros obligatorios para las respectivas categorías de trabaja-dores;

– Se financiaban mediante cotizaciones de trabajadores y empleadores.El sistema alemán fue imitado rápidamente por los demás países eu-

ropeos.Con posterioridad a la Primera Guerra Mundial, en virtud del Trata-

do de Versailles, se crea la OIT, organismo que en materia de SeguridadSocial ha desarrollado una ardua labor.

En efecto, gracias a sus esfuerzos e influencia, los seguros sociales fue-ron siendo paulatinamente adoptados por los países del orbe, lo que per-mitió ir unificando criterios en una materia que por mucho tiempo estuvoentregada a las acciones que el Estado o algunos particulares de buenavoluntad quisieron desarrollar.

Toda esta incipiente labor iniciada por Bismarck –a quien, con justicia,podríamos denominar “el precursor”– representó un esfuerzo muy valioso.

5. EL INFORME BEVERIDGE. En el año 1941, durante el curso de la Segun-da Guerra Mundial, el Gobierno británico encomendó a una comisión,presidida por el actuario William Beveridge, el estudio y la formulaciónde recomendaciones para una reforma del sistema de seguros sociales vi-gente a esa fecha, relacionado especialmente con el tema del desempleo,el que se creía sobrevendría una vez finalizado dicho conflicto bélico. Enefecto, se observaba con creciente preocupación que los puestos de traba-jo de los hombres que se encontraban en el frente de batalla eran paulati-na y crecientemente ocupados por jóvenes y mujeres, lo que ocasionaría,al término de la guerra, un grave problema de cesantía cuando los hom-bres volviesen del frente.

Dicha comisión confeccionó un informe, conocido como el InformeBeveridge, que fue presentado a la Cámara de los Comunes en noviem-bre de 1942. El Parlamento británico aprobó con algunas modificacioneslas formulaciones propuestas y autorizó al Gobierno para dictar las leyesrespectivas, que son las siguientes:

– Ley de 15 de junio de 1945, sobre subsidios familiares;– Ley de 26 de junio de 1946, sobre accidentes del trabajo;– Ley de 1º de agosto de 1946, sobre seguros sociales;– Ley de 6 de noviembre de 1946, sobre servicio nacional de salud;– Ley de 13 de mayo de 1948, sobre unificación de los servicios de

asistencia y previsión social;


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– Ley de 5 de julio de 1948, sobre seguros de accidentes del trabajo,servicio de salud y asistencia social.

Aun cuando Bismarck y Beveridge vivieron en épocas diversas, ambospueden ser considerados en sus respectivos ámbitos como los grandes im-pulsores de esta nueva disciplina. Bismarck en la creación de los segurossociales y Beveridge artífice de la moderna Seguridad Social; por ello aeste último se le considera “el Padre” de la Seguridad Social moderna.

En relación al Informe Beveridge, sus aspectos más relevantes pue-den sintetizarse en los siguientes tópicos:

I. Extensión de la Seguridad Social a todos los residentes del país,dividiendo para estos efectos la población en las siguientes categorías:

a) Empleados. Aquellos que trabajan vinculados por un contrato de tra-bajo;

b) Empresarios. Aquellos que desarrollan una actividad económicamen-te útil, pero no bajo un contrato de trabajo;

c) Dueñas de casa;d) Adultos que no tienen ingresos;e) Niños de hasta 16 años;f) Ancianos sobre la edad de trabajo.

II. Postulaba que la protección de la Seguridad Social debía exten-derse a todas las contingencias sociales, tan sólo con algunas limitacio-nes; acuñó una frase que señalaba que el sistema debía proteger a laspersonas “desde la cuna hasta la tumba”, frase de por sí muy ambiciosa yplena de idealismo, aunque llena de complejidades de orden económicopara hacerla realidad;

III. Fue partidario de la creación de un sistema nacional de presta-ciones familiares.

IV. En lo tocante a los montos de las prestaciones, salvo variacionesderivadas del sexo o del estado civil, estimaba que debían ser iguales paratodos los beneficiarios, sin que influyera el nivel de rentas que les servíade fundamento.

V. Proclamó asimismo que el sistema había de proteger a “todos losresidentes del país”, sin hacer cuestión de su origen o permanencia.

VI. En lo relativo a los aportes pecuniarios al sistema, estimaba que de-bía ser el mismo para todas las personas, salvo variaciones en cuanto al sexo.

VII. Se inclinaba por la “unificación de todas las instituciones de segu-ros sociales en un servicio público único”, bajo la tuición del Ministerio deSeguridad Social, a la par que estimaba indispensable la simplificación detodas las formalidades administrativas; lo expresaba en la frase “una solalibreta, una sola estampilla”, como una forma de simbolizar la simplici-dad que perseguía.

VIII. En cuanto a la salud, era partidario del establecimiento de unservicio nacional de salud, financiado mediante impuestos, que asegura-


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se a toda la población prestaciones médicas gratuitas en sus fases curati-va, preventiva y de rehabilitación.

IX. Finalmente, en lo que hace relación con el empleo, se mostrabadecidido partidario de una política de pleno empleo.

6. EVOLUCIÓN ENTRE LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX Y COMIENZOS DELSIGLO XXI. A partir del término de la Segunda Guerra Mundial, y coinci-diendo con la emisión del Informe Beveridge, se intensificó la preocupa-ción internacional por la Seguridad Social, adoptando una serie de paísesdiversas medidas, fundamentadas muy principalmente en el documentoa que se ha hecho referencia, el que alcanzó una notable influencia enlos más diversos ámbitos.

Con ello, prácticamente se dio origen al Derecho Internacional de laSeguridad Social, el cual en la década de los 40 alcanzó niveles de sumointerés.

Dentro de este orden de cosas, es del caso citar los instrumentos in-ternacionales sobre la materia que tuvieron gran influencia. A este res-pecto, cabe consignar la Carta del Atlántico, de agosto de 1941, la cualhizo expresa mención de la Seguridad Social; la Declaración de Santiagode Chile (1942), enmarcada dentro de la Primera Conferencia Interame-ricana de Seguridad Social, la que contiene declaraciones de mucha tras-cendencia; la Declaración de Filadelfia (EE.UU., 1944), la cual ya aprobó“recomendaciones”, las que posteriormente (1952) dieron base a la emi-sión del Convenio Nº 102 sobre Seguridad Social (norma mínima). Asi-mismo, debe mencionarse el Acuerdo de la 8ª Conferencia de la OEA,países miembros de la OIT, celebrada en Ottawa (Canadá, 1966), conoci-do bajo el nombre de Programa de Ottawa, que se destaca por un nota-ble pragmatismo y por la circunstancia de concebir la Seguridad Socialcomo un medio de política social en orden a resguardar una equitativadistribución de la renta del país; la Declaración Universal de los Derechosdel Hombre (París, 1948), varios de cuyos artículos (22, 23 y 25) hacenreferencia a la Seguridad Social, señalando el derecho a ella de toda per-sona y la necesaria relación con la dignidad y su armónico desarrollo.

Hoy en día se abren paso nuevas figuras de aseguramiento social, al-gunas de las cuales han suscitado una viva controversia doctrinaria al in-terior del Sistema; temas tales como la capitalización individual, laadministración privada con fines de lucro, las crisis de los sistemas de re-parto, etc., en la actualidad provocan encendidas polémicas, cuyo fin nose divisa en forma pronta.

Algunos sostienen que se hace necesario reformar la Seguridad So-cial para hacerla sostenible, señalando al efecto que es necesario consi-derar no sólo las características del Sistema (tales como el nivel y laduración de las prestaciones, la población asegurada, etc.), sino tambiénla división de las responsabilidades. Expresan al efecto que la SeguridadSocial no es exclusivamente un asunto de Estado: las empresas, los sindi-catos, los sectores industriales y los individuos, a su vez, desempeñan un


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papel, y dado que en cierta medida los riesgos sociales son endógenos,habría que ocuparse del seguro allí donde se pueda influir más directa-mente sobre el riesgo a fin de mejorar su eficiencia.

Esto puede tener lugar en parte dentro del sistema público; una al-ternativa sería el traspaso de los mecanismos colectivos a otros más indi-viduales, cuyos ejemplos más notorios son los sistemas de pilares múltiplesy las cuentas de ahorro.

En efecto, dichos sistemas implican, principalmente, una nueva divi-sión de responsabilidades, tomando en cuenta el aspecto endógeno delos riesgos sociales y las consecuencias de los sistemas de vida modernos;de otra parte, implican un mayor número de opciones individuales, ci-tando al efecto el ejemplo de las cuentas de ahorro, las que reducen elriesgo moral, sin hacer mella en la opción individual.

Expresan, asimismo, que cuando se trate de reformar la SeguridadSocial, será menester encontrar un equilibrio entre los objetivos o princi-pios en competencia, entre la equidad y la eficiencia, entre la solidaridady la libertad de elección, y entre los riesgos de carácter moral y la selec-ción adversa, lo que constituye una opción difícil, por cuanto la finalidadde la Seguridad Social no es solamente el proporcionar certeza ante unfuturo incierto, sino que forma parte importante de la manera en queorganizamos nuestra sociedad.2

En todo caso, no nos cabe duda de que estamos a las puertas del ad-venimiento de cambios radicales de mucha envergadura, los que seránnecesarios para adecuar las estructuras del Sistema de Seguridad Socialtal como fue previsto por Beveridge.

7. SÍNTESIS HISTÓRICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN CHILE. El Imperio In-cásico tenía un sistema previsional acorde con su régimen colectivista. Estesistema se extinguió con la conquista española, pero fue el antecedentenecesario de las Cajas de Comunidad; estas Cajas tenían tres vías de in-gresos: una agrícola, una industrial y una censal.

Las actividades de éstas eran múltiples; entre ellas se destacaban: man-tención de hospitales, auxilio de viudas y huérfanos, etc. Fuera de ello,se dictaron para América una serie de cédulas, cartas, provisiones, orde-nanzas e instrucciones, las que en 1680, por mandato del rey Carlos II,fueron reunidas en la Recopilación de Leyes de los Reinos de Indias, en-contrándose en ella una serie de disposiciones de carácter previsional.

En Chile existen mutualidades desde 1853, año en que Víctor Laynezfunda la Sociedad Tipográfica, la cual adquirió gran auge con la figurade don Fermín Vivaceta.

Nuestro país, hasta fines del siglo XIX, vivió imbuido del pensamien-to europeo de la época y muy en especial del español; sólo a fines de la

2 MARCEL EINERHAND y GERALT NEKKERS, en “Modernización de la Seguridad Social:cambio de responsabilidades y opción individual”. Revista Internacional de Seguridad Social,Vol. 57/3 julio-septiembre 2004, p. 29.


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última década comienzan a dictarse leyes enmarcadas en los seguros so-ciales, como es el caso de una relativa a la jubilación de los empleadospúblicos, en 1898.3

Con ello se comienza a quebrar el esquema de organismos de auxiliosocial, instituciones de beneficencia, protección a la cesantía, etc., los queen muchas ocasiones –las más– no constituían medios seguros para im-pedir que los trabajadores enfermos o inválidos se transformasen en im-plorantes de la caridad pública para poder subsistir con sus familias.

Ante la conciencia pública de dicha situación y del hecho de que es-tos mecanismos puestos en acción, como el ahorro voluntario y el mate-rialismo, no constituían soluciones definitivas, comienza a madurar en losinicios de la década de 1920 la idea de crear un organismo regulador fuer-te, con gran capital y que se hiciese responsable de todos los riesgos aque se puede ver expuesto un trabajador de la época.

Así, cuando se producen los sucesos políticos de 1924, se aprueban porel Congreso diversas leyes laborales, entre ellas la Ley Nº 4.054, sobre SeguroTrabajador Obligatorio de Enfermedades e Invalidez, y la Ley Nº 4.055, so-bre Indemnizaciones por Accidentes del Trabajo. Estas primeras leyes orgá-nicas no tuvieron la receptividad esperada de gran parte de los trabajadores,quienes inclusive organizaron desfiles por las calles de la capital solicitandola derogación de la ley que les imponía descuentos en sus salarios.

La Ley Nº 4.054, además de establecer la obligatoriedad del seguro,consultó asistencia médica y dental para el imponente, subsidios por en-fermedad, indemnizaciones por muerte y pensiones de invalidez y retiro;el ente gestor fue denominado Caja de Seguro Obligatorio.

Coetáneamente a este hecho, fueron dictándose otras leyes que crea-ron diversas entidades, dando paso a un sistema complejo y extenso, elcual llegó a tener casi cien instituciones previsionales a su haber; analiza-remos las principales de ellas a continuación.

El año 1925 se crea por Decreto Ley Nº 857 la Caja de Previsión deEmpleados Particulares, la cual técnicamente no tenía las característicasprevisionales mínimas, ya que no contemplaba el derecho esencial –la ju-bilación– y que se financiaba con aportes tanto de empleados como deempleadores, sin intervención del Estado. Los empleados gozaban fun-damentalmente de dos beneficios: a) el fondo de retiro, y b) la indemni-zación por años de servicios; su mayor ventaja consistía en el ahorroobligatorio por parte de los empleados, el que, sumado al aporte patro-nal, constituía su fondo de retiro, más la indemnización.

La circunstancia de poder aplicar dichos fondos a la compra o edifi-cación de propiedades permitió que muchos de ellos accediesen a la casapropia.

El año 1938 se aprobó la Ley Nº 6.174, sobre Medicina Preventiva, lacual, en forma visionaria, vino a subsanar uno de los vacíos más ostensi-bles en el sistema, cual es el de prevenir el desarrollo de las enfermeda-

3 ALFREDO BOWEN, Introducción a la Seguridad Social, p. 53.


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des por medio de la pesquisa en su fase preclínica y determinar las per-sonas que debían acogerse a reposo preventivo.

Este cuerpo legal obligaba a las diversas Cajas de Previsión a estable-cer servicios de medicina preventiva con el fin de vigilar el estado de sa-lud de sus imponentes y de adoptar las medidas tendientes a descubrir,previniendo precozmente su desarrollo, las enfermedades crónicas, comola tuberculosis, la sífilis, el cáncer, el reumatismo, las enfermedades delcorazón y de los riñones, como también las enfermedades derivadas deltrabajo, como el saturnismo, la antracosis, la silicosis, la anquilostomiasisy otras de la misma índole.

Fruto de la distinción entre obreros y empleados es el hecho de queel ente denominado Servicio Nacional de Salud atendía a los obreros enesta materia, y el Servicio Médico Nacional de Empleados atendía a losempleados.

En todo caso, cabe señalar que tanto el examen preventivo como elreposo preventivo tuvieron enorme importancia y favorecieron notable-mente a todos los trabajadores.

El año 1952 se dictaron las Leyes Nos 10.383 y 10.475, que produje-ron importantes cambios en los beneficios previsionales de trabajadoresy empleados.

Así, la Ley Nº 10.383 creó el llamado Servicio de Seguro Social, el cualabsorbió la antigua Caja de Seguro Obligatorio –que atendía a los obre-ros– e incorporó a los independientes y voluntarios; los beneficios otor-gados eran los de pensiones por vejez, invalidez, viudez, orfandad, cuotamortuoria y facilidades para acceder a la casa propia.

Atendía también los beneficios de la asignación familiar e indemni-zación por años de servicios, entregándose al S.N.S. todo lo relacionadocon las prestaciones relativas a la salud.

A su turno, la Ley Nº 10.475 otorgó por primera vez a los empleadosparticulares una previsión de carácter total, ya que estableció los benefi-cios específicos con que debe contar todo régimen previsional –jubilacióny montepío–, pero su financiamiento afectó al rubro de los fondos porindemnización de años de servicio, ya que los devengados con fecha pos-terior al 8 de septiembre de 1952 quedaron afectados al citado destino.

Numerosas leyes posteriores incorporaron al régimen de la Caja a unadiversidad de categorías de trabajadores, como, por ejemplo, artistas, cho-feres de taxi, contadores, etc.

También contempló la Caja los beneficios de cuota mortuoria, auxi-lio de cesantía y asignación familiar, dejando en manos del SERMENA lasprestaciones relativas a la salud.

El 8 de noviembre de 1952 se promulgó la Ley Nº 10.986, conocidabajo el nombre de Ley sobre Continuidad de la Previsión. Su promulga-ción se debió al deseo de evitar la evidente injusticia que representabapara los imponentes de una Caja de Previsión el no poder impetrar o re-conocer la antigüedad en la afiliación al instante de jubilar en una Cajadiversa, la cual hacía ilusorios sus derechos y trababa notablemente lamovilidad laboral.


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La ley citada solucionó el problema y autorizó los reconocimientosde tiempo correspondiente a afiliaciones en Cajas de Previsión distintasa aquella en que se impetraba el beneficio definitivo. También autorizó alos imponentes con 40 o más años de edad para llenar las llamadas “lagu-nas previsionales”, las que corresponden a lapsos durante los cuales hanestado desafiliados del sistema; con ello se facilitó el reconocimiento deaños en blanco, para lo que, incluso, se dio la posibilidad de otorgarlespréstamos de dinero para que pudiesen cumplir con dicha finalidad.

Luego se dictaron, el año 1953, los D.F.L. Nos 243 y 245, que favore-cieron a los trabajadores en materia de indemnización por años de servi-cios, auxilio de cesantía y asignaciones familiares.

Estas fueron las principales leyes dictadas hasta la década de los 50;decimos las principales, porque en realidad existió una proliferación le-gislativa relativa a entes gestores y prestaciones absolutamente inorgáni-cas y falta de uniformidad, con muchos aspectos negativos que fuerontornando ineficiente el sistema en general.

Con la clara intención de posibilitar una reforma amplia, el año 1959el Gobierno designó una comisión de expertos, presidida por el abogadodon Jorge Prat Echaurren, para que efectuase un análisis exhaustivo delsistema y propusiese soluciones. Esta cumplió su tarea a cabalidad median-te el denominado “Informe sobre la reforma de la Seguridad Social chilena”, enel cual se efectúo un descarnado análisis y se propuso el reemplazo delsistema entonces existente por otro fundamentado en tres subsistemas:un Servicio Nacional de Salud, un Servicio Nacional de Pensiones y Sub-sidios, y un Servicio Nacional de Prestaciones Familiares.

Lamentablemente, por razones del todo ajenas a lo que era el siste-ma, la reforma propuesta no se concretó jamás, prosiguiendo la legisla-ción su antiguo camino; constituyó, eso sí, un llamado de alerta y unesfuerzo monumental de acopio de antecedentes, los que quedaron plas-mados en un informe que siempre ha constituido la más completa visióndel sistema previsional chileno de esa época.

En la década de los 60 se dictaron tres leyes de mayor importanciaque las usuales en la materia. Así, la Ley Nº 15.386, de 1962, sobre Reva-lorización de Pensiones, estableció un régimen genérico de reajuste depensiones, con la finalidad declarada de mantener los montos actualiza-dos, y un régimen de pensiones mínimas, con la clara intención de queellas permitiesen acceder a una existencia digna, independiente de fac-tores de tiempo o montos que pudiesen incidir en su valor.

Luego, el año 1968 se dictó la Ley Nº 16.744, sobre Accidentes delTrabajo y Enfermedades Profesionales, la cual vino a reemplazar la anti-gua Ley Nº 4.055, y que se estructuró bajo el principio de la responsabili-dad objetiva del empleador. Dicha ley mantiene su vigencia, con muycontadas modificaciones, y será analizada en detalle en el capítulo corres-pondiente.

El mismo año se promulgó la Ley Nº 16.781, llamada de MedicinaCurativa, la que otorgó asistencia médica y dental completa a los impo-nentes activos, jubilados o beneficiarios de pensiones de sobrevivencia,


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como asimismo a sus cargas familiares, de la generalidad de los organis-mos previsionales, con algunas excepciones.

La ley encomendó al Servicio Médico Nacional de Empleados,SERMENA, la administración del sistema, pudiendo otorgar éste las presta-ciones respectivas, sin perjuicio de que el imponente se acogiese al siste-ma de libre elección tanto del profesional médico como del establecimien-to donde deseaba ser atendido.

El SERMENA fijaba anualmente el porcentaje con el cual concurría afinanciar el pago de los beneficios, el que oscilaba entre un 50% y un 70%;a la vez establecía un subsidio en dinero destinado a reemplazar la inte-rrupción del ingreso en los casos de licencia por enfermedad de los im-ponentes.

Ya en la década de los 70 se dictó la Ley Nº 17.322, destinada al co-bro ejecutivo de cotizaciones, vigente hoy en día con algunas modifica-ciones; su importancia radica en el hecho de que permitió un mejor yexpedito control e integro de las cotizaciones de Seguridad Social.

En 1974 se creó el Fondo Único de Prestaciones Familiares medianteel Decreto Ley Nº 307, el cual tuvo la virtud de uniformar y unificar elbeneficio para todos los trabajadores, tanto del sector público como delprivado. Este cuerpo legal marca un hito en cuanto a la idea de justiciaque conlleva y puso fin a injustificadas discriminaciones en la materia.

El mismo año se dictó el Decreto Ley Nº 603, relativo al Sistema Úni-co de Subsidios de Cesantía, con idénticos fundamentos que el anterior.Igual predicamento informó la promulgación del Decreto Ley Nº 879, de1975, relativo al otorgamiento de pensiones asistenciales para los inváli-dos sin derecho a pensión y carentes de recursos.

En 1979 se dictó el Decreto Ley Nº 2.448, denominado también de la“gran reforma de pensiones”, que tuvo suma importancia y que constitu-yó un avance de la reforma total que se produjo dos años más tarde. Elprincipal objetivo fue el de uniformar el sistema de pensiones por vejez(65 años para los hombres y 60 para las mujeres), consultando un régi-men transitorio para aquellas personas que optaban a pensiones por añosde servicios.

Dicho decreto ley constituye el antecedente inmediato de la llamada“gran opción”,4 la que cambió por completo el sistema de Seguridad So-cial chileno, hasta ese instante anárquico, distorsionado y con privilegiosconcentrados en grupos de poder que trastrocaban profundamente losfundamentos orientadores del sistema.

A ello obedeció la promulgación de dos cuerpos legales, los DecretosLeyes Nos 3.500 y 3.501, sobre pensiones y cotización, publicados en elDiario Oficial de 13 de noviembre de 1980, los que cambiaron por com-pleto las bases del sistema de Seguridad Social chileno. Sus orientacionesfundamentales fueron las de generar una verdadera solidaridad y seguri-

4 WILLIAM THAYER y EDUARDO FERNÁNDEZ, El nuevo régimen previsional y de cotizaciones,p. 45.


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dad en la base, propiciar el ahorro individual y dar paso al principio dela subsidiariedad en el campo de la administración del sistema.5

El detalle de su contenido será desglosado en los capítulos siguientesal tratar de las prestaciones de Seguridad Social. Se podrá no concordarplenamente con sus fundamentos y orientaciones, mas no puede desco-nocerse que, al contrario de la legislación que le precedió, esta legisla-ción es profundamente orgánica y coherente, programada y sistemática,lo cual permite adoptar decisiones tecnificadas, evitando distorsiones que,preferentemente, afectan a los más desposeídos o a quienes no están cer-canos a grupos de poder.

FUNDAMENTOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

La Seguridad Social tiene su razón de ser en que los administrados estánsujetos a contingencias sociales. La necesidad de proteger de estas contin-gencias al ser humano y a los que de él dependen emana de su derechoa la existencia; de la obligación de conservar su vida y hacerlo en un ni-vel digno y acorde con su condición de tal.

La sociedad, frente a este derecho-obligación de vivir dignamente, or-ganiza lo necesario para permitir el cumplimiento de esta obligación y elejercicio de aquel derecho.

Esta es la razón de existir de la Seguridad Social, pues las contingen-cias sociales que precave, una vez acaecidas, impedirán, en principio, laposibilidad de vivir dignamente.

1. INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Se estima que la SeguridadSocial comprende seis áreas:

– Medicina social– Asistencia social– Seguros sociales– Servicios sociales– Políticas de pleno empleo– Vivienda.Esta concepción se ha considerado demasiado amplia y, por ello, otros

autores estiman que la Seguridad Social comprende:

1) Los seguros sociales. Se consideran como tales aquellos mecanismosque tienen por objeto otorgar prestaciones médicas (preventivas, curati-vas y de rehabilitación a afiliados y familiares a su cargo) y pecuniarias(por suspensión, disminución o pérdida de la capacidad de ganancia deljefe de familia).

Estos seguros de carácter obligatorio vienen a constituir el segundogrado de previsión social, cuyo primer aspecto está referido al ahorro vo-

5 JOSÉ PIÑERA ECHENIQUE, Análisis de la previsión en Chile, p. 21.


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luntario, ya sea éste individual o de carácter colectivo. Los seguros socia-les se iniciaron, en una primera época, en un ámbito netamente previsio-nal, asumiendo las características plenas de las mutualidades, basadasfundamentalmente en normas del Derecho Privado, obedeciendo básica-mente al interés del grupo de afiliados y con fuerte basamento en la jus-ticia conmutativa.

Al integrarse de lleno a la moderna Seguridad Social, sufrieron unaalteración profunda, ya que se entran a financiar con aportes tanto delos cotizantes como del Estado, se orientan por el interés general de lacomunidad toda y se apoyan ahora en la justicia distributiva, todo ello en-marcado en los principios de esta rama del Derecho.

2) La asistencia social. Esta área comprende aquellos aspectos destina-dos a atender las contingencias sociales que, por cualquier causa, no hu-bieren sido atendidas por los seguros sociales obligatorios (enfermedades,accidentes, cesantía, etc.), o bien cuando esta atención no hubiere sidosuficiente (complementaria).

Su financiamiento es, principalmente, con cargo al Estado, sin quepueda descartarse el financiamiento privado a su respecto, en determi-nadas circunstancias.

3) Las prestaciones familiares. Podemos considerar como tales todosaquellos beneficios que se otorgan en directa relación a la protección delgrupo familiar. Fundamentalmente se hace un distingo entre las asigna-ciones familiares (prestaciones pecuniarias que se otorgan a la familia envinculación con las personas que viven a expensas del jefe de familia) ylas demás prestaciones (beneficios pecuniarios en especie o servicios quese otorgan al grupo familiar propendiendo a su mejor formación y desa-rrollo).

2. SISTEMAS TRADICIONALES DE REPARACIÓN DE LAS CONTINGENCIAS. Conanterioridad al prodigioso avance experimentado por la Seguridad Socialen este siglo, y muy especialmente en las últimas cuatro décadas, existie-ron coberturas primigenias de los riesgos sociales, las que son conocidashoy en día como tradicionales; bajo dicha denominación se comprendenel ahorro, la beneficencia, la responsabilidad del empleador, el seguro pri-vado, el gremio, la mutualidad, la asistencia y la familia. Analizaremos lasprincipales de ellas.

a) El ahorro. Es sin duda el más tradicional de los sistemas que el hom-bre ha utilizado para precaverse de las necesidades futuras o presentes,inicialmente basado en su experiencia, más tarde en sus cada vez más am-plios conocimientos.

El ahorro tiene la virtud de darle a quien lo utiliza certeza de lo quetiene y con ello, seguridad; de allí su profusa utilización en el siglo pasa-do y el impulso que en muchos países, incluido Chile, se le dio por la víalegislativa, creando numerosas entidades destinadas a su concreción (Ca-jas de Ahorro y Préstamo, Cuentas de Ahorro, etc.).


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Si bien cumple el ahorro con la premisa señalada, desde el puntode vista de protección de los riesgos sociales, presenta diversas caren-cias. Desde luego, en la propia naturaleza del ser humano se encuentrasu principal contradictor, ya que es bien conocida su tendencia innata alconsumismo, característica que se agrava en tiempos de bonanza; es muydifícil que ante dicha eventualidad se mantenga el rigor interno necesa-rio para perseverar en una política que implica postergar la satisfacciónde necesidades actuales, siempre crecientes, por futuras, difíciles de esti-mar en el presente.

Pero suponiendo aun que dicho problema se supere, el mayor incon-veniente lo representa el hecho de que el individuo se encuentra inermeante los rápidos y profundos cambios que se suceden en el ámbito eco-nómico; circunstancias tales como la inflación, devaluaciones de moneday otras ponen en peligro constante y en ocasiones disminuyen el ahorroindividual, fenómeno que desincentiva esta posibilidad y deja al descu-bierto su debilidad.

Ello no obsta a considerarlo como un adecuado complemento a laSeguridad Social y, por sobre todo, como algo moralmente deseable enaquellas personas que se encuentran en condiciones de hacerlo.

Diverso es el caso cuando dicho ahorro adopta un esquema institu-cional, en el que los que deciden en qué invertir los ahorros son profe-sionales que tienen conocimientos bastante profundos del mercadofinanciero, lo que les permite obtener rentabilidades adecuadas en rela-ción al capital ahorrado. Dicho esquema ha ido adquiriendo en formapaulatina una gran gravitación en el mundo de hoy, constituyéndose enuna alternativa muy estructurada en recientes reformas en el ámbito dela Seguridad Social, fundamentalmente en lo que se refiere a los fondosde pensiones.

b) La beneficencia. Este sistema de ayuda pública, privada o mixta, quesocorre a los más necesitados, ha revestido diversas –y generalmente im-perfectas– formas, que en ningún caso han constituido soluciones inte-grales a los variados problemas que enfrenta la Seguridad Social; sólopueden considerarse como paliativos de situaciones que en el siglo pasa-do no daban lugar al nacimiento de estructuras capaces de soportar losproblemas que hoy en día debe enfrentar el Sistema.

En consecuencia, si bien actualmente se usa, y representa, en ocasio-nes, un aporte complementario importante para el sistema, su importan-cia relevante la tuvo cuando nada o casi nada orgánico existía, y constituyó,sin lugar a dudas, un valioso elemento para satisfacer las necesidades máselementales del ser humano.

Su mismo origen caritativo la impregnó de un sello moral que le per-mitió efectuar una ardua labor en el campo social cuando todo estabapor hacerse. Su paulatino desplazamiento por formas más perfectas, ennada desmerece el aporte primigenio de la beneficencia al campo de laSeguridad Social, sobre todo en el ámbito de la atención médica y hos-pitalaria proporcionada a los indigentes, basada en entidades con atis-


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bos de asistencia social y con un rol fundamental desempeñado por elEstado.

En Chile tenemos un caso muy destacado, que inclusive desborda loslímites de la sola beneficencia, extendiendo su acción a ámbitos cada vezmás perfectos e insertos en la Seguridad Social. Nos referimos al Hogarde Cristo, obra de gran envergadura que se debe al tesón, inteligencia yentusiasmo desbordante del beato Padre Hurtado. Dicha institución, queha sobrevivido más de 50 años desde la muerte de su creador, es una mues-tra vívida de cómo la beneficencia bien estructurada y organizada puedeconstituirse en un aporte de mucha envergadura y calidad en la lucha con-tra los flagelos sociales.

c) La responsabilidad del empleador. La circunstancia de que el emplea-dor utiliza el esfuerzo del trabajador en su propio beneficio y lucro llevóa considerar que éste debía soportar también los infortunios que afecta-sen a este último, sobre todo en lo relativo a la disminución o pérdida desu capacidad de ganancia.

Esta forma de aseguramiento se utilizó con profusión en materia deaccidentes del trabajo y enfermedades profesionales, adoptando diversasvariables en cuanto a su configuración legal.

Su génesis jurídica quedó resumida en el artículo 1382 del CódigoCivil francés, cuando señala que “todo hecho del hombre que cause undaño a otro obliga a aquel por cuya falta se produjo, a la reparación”.6

Esto condujo a precisar, que si debido a una acción u omisión, ya fueredel empleador o de quien obrare en su nombre, causare perjuicio o dañoa otro, bajo la preexistencia de una obligación, y lo hiciere culpablemen-te, estará en el deber de responderle al tercero.

Esta tesis se utilizó ampliamente en el campo de los accidentes deltrabajo y enfermedades profesionales, como veremos más adelante; mastambién ha sido desplazada por presentar numerosos inconvenientes deorden práctico y porque su aplicación exegética deja sin cobertura en for-ma frecuente a una serie de hechos que no responden con exactitud alos requerimientos teóricos de esta tesis.

d) El seguro privado. El aseguramiento privado, si bien comparte los fun-damentos con los seguros sociales, en cuanto a integrar los riesgos y repar-tir su carga, tiene enormes diferencias, las que al analizarlas establecenclaramente por qué, aunque aún se le utiliza, se le considera tan sólo comoun complemento, mas no parte integrante del sistema de Seguridad Social.

En efecto, el seguro privado es contractual y el obligatorio tiene ori-gen legal; el privado es facultativo, el obligatorio lleva en su denomina-ción su impronta; el privado persigue el lucro, el obligatorio se establecepara otorgar protección al trabajador; el privado puede celebrarlo cual-quier persona, el obligatorio requiere el cumplimiento de ciertos requisi-tos; el privado lo administran entes que son propiedad de particulares, el

6 MARIO DE LA CUEVA, Derecho Mexicano del Trabajo, tomo II.


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obligatorio lo administra generalmente el Estado o, si lo hacen particula-res, éste al menos se mantiene como garante del sistema, etc.

Todo ello nos lleva a concluir que este tipo de reparación no puedeser considerado como parte del sistema, aunque sí lo puede complemen-tar. De hecho, hoy en día, en muchos sistemas de pensiones que se hanadaptado al esquema de “los tres pilares”, el ahorro privado se ha erigidocomo uno de ellos con toda propiedad.

3. FÓRMULAS DE ASEGURAMIENTO SOCIAL. La finalidad de la política sociales la promoción de un orden social justo y con dicho objetivo opera so-bre la realidad actual, de tal manera que se obtenga un “bienestar social”;se entiende por este último “la situación en la que se satisfacen las aspira-ciones y las expectativas de la población por el incremento del nivel devida y el goce de la calidad de vida”.7

Esta constituye una de las aspiraciones más sentidas del hombre, y porser justamente de las más deseadas, es, a la vez, una de las más difícilesde concretar.

Ello es así, porque, además de la carencia de medios, el ser humanovive inmerso en un marco socioeconómico muy complejo e interrelacio-nado y porque para alcanzar la finalidad antedicha se expone a una di-versa gama de riesgos.

Estos riesgos, según Paul Durand, corresponden al medio físico (fe-nómenos naturales), al medio social (legislación), a la organización delgrupo familiar (número de hijos), orden fisiológico (enfermedad, invali-dez, vejez y muerte) y provenientes del medio profesional (desempleo).

La vida del hombre está expuesta permanentemente al riesgo; de unestado de salud pleno puede pasar en forma súbita a un estado de enfer-medad, invalidez o muerte y, lo que es más grave, impensadamente. Di-chos eventos provocan repercusiones socioeconómicas muy fuertes en elámbito familiar y también afectan al medio laboral de éste y, por deriva-ción, a la sociedad toda.

No obstante ello, el ser humano es poseedor, mediante el aprovecha-miento de su inteligencia, de la capacidad maravillosa de tratar de pre-ver algunos de los riesgos a que está expuesto; es lo que se denominaposibilidad de previsión. Esa circunstancia razonada lo lleva a no colocarseen una situación pasiva ante hechos que necesariamente le ocurrirán (lamuerte) o que estima le afectarán (las enfermedades), por lo que se dis-pone a enfrentar tales eventos en forma individual y luego a traspasar elcosto de dichos riesgos a un tercero, mediante un pago periódico, dandopaso así a la institución del seguro.

4. EL SEGURO SOCIAL. El seguro privado cubre, en consecuencia, el acae-cimiento de dichos riesgos y los denomina “siniestros”, considerándolosdesde un punto de vista individual.

7 HUMBERTO PODETTI, Política Social, p. 79.


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Cuando este fenómeno se generaliza a toda la sociedad y comprome-te el interés social, interviene el Estado y le otorga el sello de obligatorie-dad al seguro, a la par que dicta normas para su regulación. En ese punto,el seguro comienza a cubrir lo que denomina como “contingencia social”en lugar de “siniestro”; con ello está indicando claramente su posiciónen cuanto a que no todos los eventos pueden significar una desgracia (unnacimiento), pero igual debe prevérselo, a base de una acción social man-comunada, ya que todos sus integrantes están expuestos a su ocurrenciay a la merma correspondiente en su patrimonio.

Así, pues, estos particularísimos “siniestros sociales” pasan a denominarse“contingencias sociales”, siendo las más importantes las enfermedades, ac-cidentes, maternidad, vejez, viudez, orfandad, invalidez, desempleo y las res-ponsabilidades derivadas de la existencia de una familia.

Aznar acude a la génesis de las contingencias sociales y las clasificadel siguiente modo:

1) De origen patológico: enfermedad, invalidez, accidentes del trabajoy enfermedades profesionales;

2) De origen biológico: maternidad, vejez y muerte;3) De origen socioeconómico: desempleo y cargas familiares excesivas.8Estas contingencias colocan al ser humano ante lo que se conoce como

un “estado de necesidad”, que son todos aquellos hechos que le provocan ala persona una situación de menor capacidad de ganancia o de desem-bolso extraordinario, o bien de ambas cosas a la vez.

Producida la contingencia social que coloca al hombre en un estadode necesidad, entra en acción el mecanismo de la Seguridad Social, des-tinado a restablecer el “bienestar social” alterado por el acaecimiento dedicho estado.

Como la mantención del estado social no depende tan solo de los re-cursos propios del individuo ni de las determinantes sociales y materialesque constituyen su entorno, entran a jugar un rol decisivo las estructurassocioeconómicas establecidas.

Ello lleva a que dichas estructuras, con una responsabilidad primor-dial del Estado, se adecuen, a medida de las circunstancias históricas, so-cioeconómicas, culturales y políticas, para obtener el bienestar social.

Por ello, para algunos autores, alcanzarlo consiste en “la satisfacciónde un nivel creciente de aspiraciones y expectativas individuales y socia-les en cuanto a una efectiva asignación de oportunidades y participaciónrazonable en los frutos crecientes, espirituales y materiales, del esfuerzosocial, legitimada en los deberes sociales de solidaridad y personal de ac-tividad para el progreso y espiritual de la colectividad”.9

En este punto entra en juego el Sistema de Seguridad Social, el cuala través de diversos mecanismos político-sociales tiende a cautelar el de-sarrollo del hombre en pos de su bienestar en lo social.

8 SEVERINO AZNAR, La Seguridad Social. Actas del Primer Congreso Iberoamericano deSeguridad Social.

9 JORGE DIFRIERI, Bienestar y Desarrollo, p. 7.


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5. LOS SERVICIOS SOCIALES. Este aspecto es considerado por la mayoría dela doctrina como un elemento complementario de la Seguridad Social,otorgado a través de los seguros sociales o de la asistencia social, pero enningún caso como integrantes formales del sistema.

En efecto, tiene éste un carácter de complemento del sistema, de res-ponsabilidad neta del empleador, y su origen se encuentra en los contra-tos o convenios colectivos; por ende, es parte de la llamada SeguridadSocial Complementaria, de origen convencional.

Tiene una importancia destacada a nivel de grandes empresas, las cua-les coadyuvan al otorgamiento de beneficios, enmarcándolos dentro delo que se denomina “condiciones comunes de trabajo”, y que habitual-mente se negocia colectivamente.

Son, esencialmente, beneficios adicionales que obtienen los trabaja-dores en virtud de sus pactos colectivos de trabajo y están dirigidos fun-damentalmente a proteger la salud del trabajador y su grupo familiar, suhabitación, higiene y seguridad en el trabajo, etc.

No teniendo el carácter de atender objetivos propios de la SeguridadSocial, no son parte de ésta, pero sí la complementan bajo diversos as-pectos, que son de interés para ella.

6. LA MEDICINA SOCIAL. Idénticas consideraciones a las efectuadas paralos servicios corresponden a este caso, ya que la búsqueda del estado desalud como lo entiende la Organización Mundial de la Salud (“estado decompleto bienestar físico, mental y social, no sólo la ausencia de enfer-medades”) le corresponde al seguro social o a la asistencia social, por locual no se le debe considerar como una rama diferente, sino, por el con-trario, como integrante pleno del sistema; su perfección debe buscarsedentro de este último y no fuera del mismo.

Según el doctor Fernando Lolas Stepke, “la medicina es una prácticasocial con muchos significados. Interpela a muchas personas y a muchasformas de razonar. Todas legítimas en la medida que son socialmente acep-tadas. No es necesario satanizar el afán de lucro ni tampoco vocear cualdogma la necesidad de un mínimo decente de acceso a los medios de con-servar y promover la salud.”10

7. LOS SEGUROS PRIVADOS OBLIGATORIOS. Cuando una entidad aseguradorala constituye un particular, estamos ante esta figura, y el carácter de obli-

10 FERNANDO LOLAS STEPKE en “Prólogo” del libro Pandora Médica: Medicina, Poder y Di-nero, del que es autor Rafael Caviedes Duprá. Ediciones CIEDESS, 2004, p. 14. El mismofacultativo agrega, con mucha agudeza y estilo que… “El tiempo y la experiencia indicanque las personas no solamente quieren estar sanas y ser felices. Por paradójico que parezca,desean, además, buenas razones para tener salud y felicidad. La propaganda conoce bien estemecanismo psicológico elemental, pues junto con publicitar el producto, da fundamentospara usarlo. Los chocolates no solamente son deliciosos, también son nutritivos. Los auto-móviles no solamente transportan, dan prestigio. Y así, en cualquier ámbito, la felicidad y lasalud, sin más, no contentan a la gente. Puede ser un tributo a la inteligencia oculta quesiempre haya que aportar razones para mover a la acción”.


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gatoriedad emanará de la compulsión legal que se ejerce sobre el emplea-dor para que se ajuste a los lineamientos trazados por el Estado.

Su constitución se regirá habitualmente por las normas que el Esta-do haya determinado al efecto y por la operatoria tradicional de los segu-ros privados mercantiles. Opera sobre la base de la cotización obligatoriadel empleador y su campo de aplicación puede ir desde el sistema de pen-siones hasta los accidentes del trabajo.

Usualmente la relación se traba entre el empleador y el seguro, porende, las cotizaciones serán habitualmente de su cargo.

En nuestro país se utilizó esta modalidad en materia de accidentesdel trabajo y enfermedades profesionales, estando obligado el empleadora contratar el seguro en una compañía del rubro, para cubrir los riesgosque el Estado le señaló.

Con el tiempo, ello dio origen a las mutualidades de empleadores,las que han tenido un exitoso rol en la materia; no puede ignorarse elpaso en la dirección correcta que significó este hecho, sin perjuicio dereconocer que el seguro privado obligatorio constituyó un avance en com-paración con la situación de absoluta carencia en que se encontraba eltrabajador con anterioridad a su implantación.

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