Herri-Ardura REVISTA VASCA

Herri-ArduralaritzazkoEuskalAldizkaria

REVISTA VASCADE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Erakunde AutonomiadunaOrganismo Autónomo del

Oñati (Gipuzkoa)

URTARRILA-APIRILA 1983 ENERO-ABRIL 5

Director: Ramón Martín Mateo Secretario: José Manuel Castells Arteche CONSEJO DE REDACCIÓN: Presidente: Javier Berriatua San Sebastián José Guerra San Martín Juan Porres Azcona Manuel Beldarrain Garín ISNN: 0211-9560 Depósito Legal: S. S. 295/83 Itxaropena, S.A. inprimategian irarria – Errikobarra kalea, 2 – Zarautz.

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Sumario N.o 5

Estudios

Martín Mateo, Ramón: Un modelo institucional para la gestión de residuos sólidosurbanos en Vizcaya............................................................................... 9Soldevilla García, Emilio: La valoración econónomica de los proyectospúblicos y el medio ambiente............................................................ 31Salas, Javier: El desarrollo estatutario en la jurisprudencia del TribunalConstitucional............................................................................... 73Ureta Domingo, Juan Carlos: El delegado de gobierno en las ComunidadesAutónomas................................................................................... 91Jiménez Asensio, Rafael: Algunas observaciones sobre la burocracia emergentede las Comunidades Autónomas. Especial consideración de la administraciónautónoma vasca................................................................................... 131

Euskera

Arregi Aranburu, Joseba: Administrazioaren euskalduntzea. Ohar orokorrak....... 159Lorca Navarrete, Antonio M.ª: Euskera y Administración de Justicia en el PaísVasco................................................................................................ 166

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Jurisprudencia

I. Comentarios monográficos.................................................................. 171Razquin Lizarraga, Martín M.ª: Notas a la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º63/1982, de 20 de octubre. Interpretación constitucional del artículo 64 de laL.J.C.A.............................................................................................. 171II. Notas............................................................................................ 1791. Contencioso-administrativo: Silencio Administrativo Negativo: AudienciasTerritoriales de Bilbao y Pamplona........................................................... 179

Crónicas

I. Crónica Legislativa............................................................................ 255Cobreros Mendazona, Edorta: Sobre las normas de la Comunidad Autónomareferentes a la política lingüística............................................................ 255Proyecto de Ley de Organización territorial de la Comunidad Autónoma deAndalucía.......................................................................................... 261Cronología Legislativa (del 1 de enero al 31 de marzo de 1983)......................... 277II. Cónica Administrativa....................................................................... 301Castells Arteche, José Manuel: Primeras Jornadas de Estudio sobre el Estatuto deAutonomía del País Vasco....................................................................... 301

Bibliografía

Ibarra Robles, Juan Luis: Las áreas metropolitanas en el modelo autonómico. Oñati1982. (José Manuel CASTELLS ARTECHE).............................................. 309Código de la Circulación y Legislación Complementaria Basica. Editorial Civitas,Madrid, 1982m segunda edición. (Ángel ZURITA LAGUNA)................................ 310Lasagabaster Herrarte, Iñaki: «La potestad legislativa de las ComunidadesAutónomas». Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco. Oñati, 1982.(Demetrio LOPERENA ROTA).................................................................... 312Fernánedez, Tomás-Ramón: Manual de Derecho Urbanístico.3.ª edición.Publicaciones Abella. El Consultor. Madrid, 1982. (Maite IRIBARRENGOICOECHEANDIA)............................................................................... 316De la Cuesta Arzamendi, J.L.: El trabajo penitenciario resocializador. Teoría yregulación positiva. Caja de Ahorros Provincial de Guipúzcoa, San Sebastián, 1982.(Jacqueline BERNAT DE CELIS)................................................................. 319Actes du Ile Colloque D’Aix-en-Provence, 19-20 et 21 Févreir 1981 (bajo ladirección de L. FAVOREAU): Cours Constitucionelles Européennes et DroitsFondamentaux. Presses Unoversitaires d’Aix-Marseille, Económica, París, 1982.(Francisco Javier EZQUIAGA GANUZAS)....................................................... 320Fernández López, M.ª F.: El Sindicato: naturaleza jurídica y estructura.ed. Cívitas,1982. (Juan Pablo LANDA ZAPIRAIN)................................................ 323Arnaud, André-Jean: Critique de la raison juridique. 1. Oú va la Sociologie du droit?Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence. Paris, 1981. (Francisco CABALLEROHARRIET)............................................................................ 326

Estudios

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UN MODELO INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN DERESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN VIZCAYA *!

Ramón Martín Mateo

Catedrático de Derecho Administrativo

I. INTRODUCCIÓN

Han transcurrido varios años desde que se aprobó el Plan Director para lagestión del servicio de residuos sólidos urbanos en Vizcaya, sin que hasta lafecha se haya dado ningún paso para la adopción de las medidas allí previstas, loque por lo demás es rigurosamente imposible ya que aquel Plan no ofrecía,prudentemente, soluciones definitivas, sino diversas alternativas que exigíanopciones y pronunciamientos. Pero al no existir en la escala territorial del Plancentros u organizaciones que coordinasen las competencias municipalesimplicadas, difícilmente pudieron adoptarse las correspondientes decisiones ymucho menos llevarse adelante los pasos necesarios para su implantación.

Desgraciadamente no es este un caso aislado, valiosos esfuerzos como elaquí contemplado que han supuesto aportes intelectuales y profesionalesnotables, pero que también determinaron para la colectividad desembolsoseconómicos no desdeñables, quedan simplemente en un documento para lahistoria o en un mero avance investigador, con olvido de que si se promocionaronestudios, proyectos y trabajos, no fue sólo para impulsar el desarrollo de latecnología de aplicación social sino para solventar problemas graves, como es elde nuestro caso, que afectan en su dimensión comunitaria a amplios conjuntosde ciudadanos.

Para subsanar esta laguna y poder afrontar de una vez la problemática quenos ocupa, con la dimensión territorial adecuada, proponemos la adopción de unadeterminada estructura administrativo-funcional cuya conveniencia y caracteresintentaremos justificar a lo largo del presente informe.

(*) El presente estudio ha sido segregado del vol. III «Área Jurídica» «Plan de Acción para la Gestión deResiduos Sólidos Urbanos de Vizcaya», promocionado por la Diputación Foral del Señorío de Vizcaya.Parcialmente reproduce análisis y propuestas, aportados al «Plan Director de la Gestión de Residuos Sólidos deGuipúzcoa», igualmente promocionado por Diputación Foral de aquel Territorio Histórico.

Ramón Martín MateoUn modelo institucional para la gestión de residuos sólidos urbanos en Vizcaya

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II. TENDENCIA EXPANSIVA DEL ÁMBITO OPERACIONAL DE LAGESTIÓN DE RESIDUOS

La problemática de los residuos urbanos, sólidos y líquidos, se inscribenetamente en el proceso biológico que se opera en la ciudad en cuanto sistemaecológico y que concretamente afecta a la función metabólica que aquí se realiza.Por ello lógicamente las actividades que van a dar lugar al atendimiento de estasnecesidades colectivamente sentidas, van a caer naturalmente en el ámbito delas entidades vocacionalmente encargadas del atendimiento de los serviciosvecinales, los Municipios. Nadie les había disputado estas competencias duranteel tiempo en que han sido efectivamente ejercidas. Difícilmente se encontrabanaquí las circunstancias de prestigio o de poder que motivaron en otros casos eldespojo de competencias municipales por otros centros más poderosos.Tampoco el sector empresarial ha tenido particular interés en privatizar estecampo de actividad asumiendo en él riesgos económicos, aunque si estédispuesto a participar en la gestión del servicio por cuenta de los entes locales.

Pero contemporáneamente los Municipios han debido de reconsiderar lasmodalidades prestatorias que venían utilizando y a la par otros niveles deadministración de más ancha base territorial se han visto forzados a intervenir.

Se ha producido así una expansión de competencias espontánea, en unoscasos e impuesta en otros, determinada que el ensanchamiento del espacioafectado a la gestión, dando lugar a asociaciones voluntarias de municipios, o latransferencia de responsabilidades a otros niveles de administración. Cualquiersolución realista que hoy se plantee para la organización de estas competencias,deberá pues pasar forzosamente por la ampliación del territorio servido y laconcentración funcional de las actividades relacionadas con la gestión de losresiduos sólidos urbanos.

A continuación y a título meramente orientativo reseñaremos algunasiniciativas recientes que toman como punto de partida las pautas que acabamosde mencionar.

1. EXPERIENCIAS NACIONALES

Entre nosotros la legislación en vigor, siguiendo con ello una línea normativaininterrumpida, señala como de la competencia municipal la recogida ytratamiento de residuos, que es además obligatoria para los Municipios, lo quereitera la Ley de 19 de noviembre de 1975 sobre Desechos y residuos sólidosurbanos.

Paradójicamente sin embargo, nuestros Municipios como los de otros países,sin que medien intervenciones exteriores, han apreciado espontáneamente


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la necesidad de recurrir a fórmulas gestoras que exceden de su propio término ya apoyos financieros extraordinarios en orden a la prestación de un servicio queen sus actuales características constituye una pesada carga para lasCorporaciones locales, y que no depara mayores compensaciones, políticas osociológicas, ante el desconocimiento por los vecindarios de sus implicaciones,exigiéndose casi como si se tratase de un fenómeno natural que desaparezcandiariamente los residuos depositados en las vías públicas o en los umbrales delos hogares.

Precisamente por ello buena parte de las Mancomunidades intermunicipaleshoy constituidas tienen por objeto gestionar en común instalaciones detratamiento de residuos, especialmente mediante su eliminación en hornosespeciales. En el País Vasco existen fórmulas de este carácter aunque nosiempre hayan dado buenos resultados quizás por las limitaciones de mediosdisponibles y la escala insuficiente de los equipamientos.

La Ley sobre desechos y residuos sólidos urbanos de 1975 enfatiza tambiénsu opción sobre las soluciones asociativas, encomendando a las Diputaciones lapromoción de la creación de Mancomunidades y Consorcios, aunquedesgraciadamente sus paralelas previsiones en cuanto a la asignación de ayudaseconómicas no han llegado a materializarse. Tampoco se ha sancionadoimprescindibles desarrollados reglamentarios.

El antenproyecto del Reglamento de la Ley que como decimos no llegó aaprobarse no sólo concretaba los beneficios a obtener, sino que contenía normasde gran trascendencia como las relacionadas con la elaboración de Planes degestión, de ámbito regional y en su caso interregional, comarcal o local. EstosPlanes que se someterían a información pública tendrían por objeto:

«Racionalizar, coordinar y optimizar la gestión integral de los residuos,previniendo y corrigiendo la contaminación ambiental y el despilfarro de recursos.En particular coordinarán las acciones de tratamiento de los residuos con lasposibilidades de utilización de los recursos recuperables a corto, medio y largoplazo».

Pese a la ausencia de imperatividad en estas acciones, Vizcaya ha sidopionera en la adopción de un Plan Director, iniciativa ésta que ha sido adoptadatambién en Guipúzcoa cuya Diputación Foral cuenta ya en estos momentos conun Plan de esta índole recientemente culminado y en el que se incluye lapropuesta de un modelo orgánico de gestión sobre la base de un Consorcio y unaSociedad ejecutiva de el dependiente, a quienes en su momento podría incumbirel desempeño de estas competencias en todo el Territorio Histórico.Planteamientos supramunicipales han sido adoptados también para otrosterritorios de carácter insular, caso de Palma de Mallorca donde el Plan Directorse apoya en una serie de Mancomunidades comarcales.


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En el Área metropolitana de Madrid se proyecta la constitución de dosMancomunidades para las zonas Oeste y Suroeste respectivamente, que tendránpor objeto el tratamiento técnico-sanitario de los residuos sólidos y las basurasque se produzcan en los términos municipales mancomunados. En una de ellasse establece la asignación de votos en función de la población de los Municipiosrespectivos, correspondiendo uno a los de menos de 5.000 habitantes, 4 a los de5.000 a 20.000, 10 de 20.000 a 50.000 y 25 para los de más de esta última cifra.

La gestión de los residuos sólidos en la zona central de Asturias,prácticamente toda la provincia en términos demográficos, ha dado lugar a laconstitución de un Consorcio en Junio de 1982 del que forman parte losAyuntamientos afectados y el Consejo de Gobierno del Principado. Entre los finesdel Consorcio figura en primer lugar:

«El estudio, programación, implantación y gestión del servicio de eliminaciónde residuos sólidos urbanos así como su recogida, transporte y tratamiento ydemás aspectos relativos al proceso».

Con relación a la recogida y transporte de residuos se especifica no obstanteque continuarán subsistentes las mismas concesiones o sistemas, salvo que deprevia conformidad con la corporación afectada el Consorcio acuerde lasubrogación.

Como órganos rectores de esta entidad se prevén una Junta de Gobiernointegrada por dos representantes de cada corporación y una Comisión Delegadacon siete miembros además del Presidente, dos designados por el Principado,uno por cada uno de los tres Ayuntamientos más importantes y dos enrepresentación de los restantes.

2. INICIATIVAS DE OTROS PAÍSES

Sintetizaremos ahora la información obtenida por la Viceconsejería deAdministración Local del Gobierno Vasco, que ha contactado con los centrosresponsables de diversas naciones sobre reformas introducidas en estos mediosque pudieran ser de utilidad a la hora de orientar soluciones propias.

Como se verá no se aluden a ciertos dispositivos como pueden ser losadoptados en Norteamérica, en razón de la disparidad de circunstancias. Noobstante debe resaltarse que también aquí se propende a adoptar modalidadesgestoras que garanticen volúmenes de residuos de suficiente entidad para hacerviable la rentabilización de inversiones en equipos e instalaciones, sobre la basepor ejemplo de unidades administrativas del tamaño del Condado.

Aunque insistimos el sistema de poblamiento urbano tiene peculiaridadesconocidas en esta Nación donde hay pautas divergentes de los europeos


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como por ejemplo el desempeño a veces vecinal-privado del serviciocontemplado, aparece una constante en la literatura especializada contrascendencia a la praxis, en cuanto a la consideración como metropolitano deeste servicio allí donde existen sistemas urbanos de este carácter, lo que haimpulsado la introducción o planteamiento de las reformas administrativasnecesarias.

En cuanto a las experiencias europeas que a continuación expondremosdestacaremos que algunas de ellas se producen en el contexto de un modelopolítico administrativo territorial, de alguna manera parangonable al adoptado anuestro juicio entre nosotros al menos en lo que a su previsible y deseableevolución se refiere.

Francia

En este país existe desde el siglo pasado una legislación que autoriza lacreación de los denominados «syndicat intercommunal» equivalentes a nuestrasmancomunidades, que tienen personalidad jurídica de derecho público.

Esta fórmula ha sido utilizada modernamente para la constitución deentidades asociativas para la gestión de residuos sólidos, siendo de resaltar lasmodalidades adoptadas para el reparto de costos, que distinguen a veces entre elreembolso de la inversión, la recogida, y la eliminación, utilizándose comocriterios el número de habitantes o el tonelaje recogido o eliminado.

La Agencia Nacional para la Recuperación y Eliminación de Residuos estimaque es conveniente en la mayoría de los casos, sobre todo en el medio rural,desde el punto de vista económico, recurrir al agrupamiento de Municipios pararesolver estos problemas, señalándose cómo si bien la creación de una entidadasociativa, despierta frecuentemente reticencias por parte de muchos municipios,la mayor parte de estos se adhieren rápidamente a la organización una vez entraen funcionamiento.

Bélgica

En Bélgica existe también una legislación antigua que data de 1922, sobreasociaciones municipales que aquí revisten el carácter de sociedadescooperativas, de la que se ha hecho uso para afrontar la prestación con estabase de servicio que no ocupan y con una amplitud que llega hasta el marcoregional, caso de Charleroi, Tournail, Liege, bien que como se comprenderá enesta Nación este ámbito tenga una dimensión distinta que entre nosotros.

Estimo particularmente interesante a nuestro propósito resaltar el caso de laAsociación intermunicipal de Charleroi, que cuenta con cinco años defuncionamiento y atiende a un colectivo en expansión de 357.074 habitantesdistribuidos en once comunidades.


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La Asociación realiza la recogida, transporte y tratamiento de los residuos,distribuyendo los costos de las dos primeras operaciones en función del tiempode recogida, el tonelaje, el número de camiones en servicio y los kilómetrosrecorridos. El tratamiento se retribuye en base únicamente a las toneladasaportadas.

Pero lo notable de esta entidad, es su gran sensibilización a laspreocupaciones actuales de protección del ambiente y ahorro de la energía. Elservicio de recogida tiene carácter selectivo para el vidrio y papel que luego serecuperan. La incineración produce vapor que es vendido a los usuarios deindustrias y poblaciones aledañas habiéndose obtenido ingresos el pasadoejercicio por este concepto del orden de los 10 millones de francos.

La Asociación se plantea ahora como actividades inmediatas la regeneraciónde aceites industriales y de vehículos, el tratamiento por hidrólisis de la celulosade los papeles usados para obtener etanol, y la pirólisis de los neumáticos dedesecho.

Parece pues que esta entidad constituye un ejemplo a tener en cuenta, y unaevidencia de lo que puede conseguirse con base a fórmulas asociativas.

Suiza

Estas competencias que son en Suiza igualmente de carácter municipal, sedesempeñan en algunos casos por asociaciones intermunicipales, de las queforman parte también a veces los Cantones. Los gastos de explotación sedistribuyen, bien en razón al número de habitantes, bien al tonelaje producido.

La información que ha sido manejada para este país incluye una serie dedirectrices técnicas, elaboradas por la Asociación Suiza de Municipios, queaunque no directamente aplicables a la formación de criterios orgánicos, puedenser de utilidad para el ulterior funcionamiento del servicio, especialmente en loque respecta a la determinación de las tasas a abonar por los usuarios, para loque se adoptan diversas recomendaciones en base a la identificación delresponsable del impuesto y a su graduación.

República Federal Alemana

La legislación alemana en estos momentos en vigor ha alterado la distribuciónde competencias tradicional asignando las funciones gestoras en esta materia auna circunscripción intermedia equivalente a una posible comarca nuestra si esque se llega a institucionalizar este espacio, el denominado «Kreis» situado en elinterior de los Länder, si bien las ciudades importantes


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no están integradas en los Kreis y ejercen estas competencias con caráctersubstantivo.

Aunque no existe una Ley Federal básica sobre residuos sólidos, laresponsabilidad directiva y organizativa incumbe a los Länder que hanpromulgado su propia legislación.

En la normativa adoptada por éstos se incluye el apoderamiento gestor del«Kreis» tal como hemos indicado y la previsión de la adopción de Planesdirectores para todo su territorio que serán de obligado cumplimiento por todoslos afectados.

El propósito de esta estructura normativa es salir al paso de la situaciónanteriormente creada en cuanto a la dispersión de vertederos, y así por ejemplopara el Land de Schleswig-Holstein se informa que de más de 800 radicacionesse ha pasado a 21. Pero también mediante la concentración de instalaciones sepretende conseguir su mejor atención y control y la continua adaptación a losdesarrollos técnicos que afectan al sector.

Todo ello hubiera sido imposible con los planteamientos anteriores,observándose que pese a que estas medidas puedan parecer un tanto dirigísticasno han encontrado oposición en los medios municipales, que más bien han vistocon satisfacción cómo se les liberaba de las pesadas cargas que sus anterioresresponsabilidades suponían.

Por último señalaremos que en este país y dentro del mismo distritoadministrativo, la tasa a pagar por los usuarios es uniforme y no se discrimina enfunción de la distancia a recorrer por los servicios de recogida y transporte.

Austria

Una solución parecida es la adoptada en Austria donde igualmente losresponsables de la adecuada prestación del servicio son los Länder, a quienesincumbe la potestad normativa y la adopción de Planes directivos para todo elespacio de su competencia. Con ello se persiguen análogos objetivos que enAlemania Federal en relación con la eliminación de pequeños e insatisfactoriosvertederos y reconducir el tratamiento a centrales modernas y adecuadas.

A diferencia de lo que sucede en aquel país, en Austria la gestión sigueincumbiendo a los Municipios, si bien éstos pueden agruparse de formavoluntaria o por imposición unilateral del Land, para la recogida, transporte oeliminación.

En algún caso, Burgenland, la Ley del Land dispone que todos los Municipiosse agrupen para la gestión de los residuos cuyo tratamiento se realiza en unasola planta. En Austria se aplican también tarifas uniformes.


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Suecia

Los estrictos requerimientos ambientales suecos que imponen elevadoscostos en la instalación y mantenimiento de plantas de tratamiento de residuos,han impulsado a muchos Municipios de este país a asociarse para afrontar encomún estas tareas creando sociedades anónimas intercomunales que a vecesextienden también sus actividades a las operaciones de recogida y transporte deresiduos. La constitución de estas Sociedades ha llevado aparejado en algúncaso la compra de las instalaciones de que disponían los Municipios quesuscribían las acciones, o la sustitución por estos activos de las aportaciones enmetálico. Las autoridades centrales estimulan la adopción de estas soluciones yconceden para estos casos subvenciones y ayudas.

En los supuestos más difundidos, sociedades encargadas del tratamientoúnicamente, los costos de transporte hasta la planta corren de cargo de losMunicipios, si bien se ha contemplado la posibilidad de unificar los costos aescala regional.

III. FACTORES CONDICIONANTES DEL ENFOQUESUPRAMUNICIPAL DEL SERVICIO

El repaso de las experiencias, realizaciones e iniciativas anteriormenterecogidas, ha anticipado quizás alguno de los factores de fondo que aconsejanun enfoque de amplia base territorial para la gestión de residuos sólidos urbanos.Sistematizando ahora su análisis específico contemplaremos los siguientesaspectos:

1. LA UNIDAD DEL CICLO

La gestión de residuos debe ser contemplada desde una óptica de conjuntoque abarque todas sus fases ya que cada una de ellas condiciona a lassiguientes y viene a su vez mediatizada por los anteriores.

El ciclo lógicamente debería abarcar operaciones previas a la entrada de losproductos en los hogares, la producción y la comercialización, pero estológicamente queda más allá del ámbito dispositivo de las autoridades locales eincluso en algunos casos de las nacionales y aunque reiteradamente se hasolicitado la introducción de medidas que faciliten por ejemplo, la recuperación deciertos materiales, o que permitan su eliminación más fácilmente, en términoseconómicos o ambientales, salvo ciertas disposiciones aisladas sobre envases yla imposición para algunos de ellos de su carácter retornable, poco más se hahecho.

Las restantes etapas, pretratamiento, en su caso, presentación de losresiduos, transporte, transferencia si es necesaria, y tratamiento mediante


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eliminación o aprovechamiento, sí pueden y deben ser influidas y condicionadaspor los Municipios teniendo en cuenta la cadencia secuencial antes indicada.

Así por ejemplo, y sin entrar en más detalles, las prescripciones para larecepción, volumen, características, presentación, localización de los residuos,tienen presente las condiciones y los medios empleados para la recogida ytransporte y el sistema final empleado para la eliminación o aprovechamiento.

El transporte por su parte, que constituye una de las fases más costosas delciclo, presiona hacia el acortamiento de las distancias con trascendencia alestablecimiento de estaciones de transferencia que abaraten losdesplazamientos. Ello condiciona también la localización de los puntos finales detratamiento en función de la optimización de las recogidas para todos los usuariosde las instalaciones.

Es claro que este enfoque no puede realizarse desde Municipios aisladossalvo que medien las circunstancias especiales a que luego aludiremos queafectan sobre todo a las áreas agrícolas, lo que es válido desde luego para lasgrandes ciudades y áreas metropolitanas, no sólo por la dificultad o imposibilidadde encontrar terrenos disponibles en cada término para todas las fases del ciclo,sino también porque no existiría razón para oponerse a la utilización deemplazamientos idóneos por otros Municipios situados en su área geográfica deinfluencia.

2. LA SUBSTANTIVIZACIÓN DEL ESPACIO OPERATIVO

El ciclo de la gestión de los residuos sólidos adquiere así plena individualidady requiere un ámbito territorial propio no susceptible de reiteración Municipio porMunicipio.

Es evidente que estamos aludiendo a espacios socieconómicospredominantemente urbanos e industriales, aunque haya también en ellosactividades agrícolas y ganaderas, con elevadas densidades provinciales ytérminos municipales no muy extensos. Otras situaciones muy distintas y que norequerirían mayor sofisticación en la organización del servicio, sería las de zonasfundamentalmente rurales, donde aunque existen enclaves industriales opoblaciones de relativa importancia, los núcleos están aislados, distantes entre síy disponen de amplias áreas de expansión.

Como podrá deducirse de los estudios socio-económicos de Vizcaya, laProvincia gira en torno a un gran complejo metropolitano, organizado en base anúcleos polares definitoriamente urbanos, que integran de alguna forma todo eltejido comunitario provincial. La malla urbana aunque incluye unidadessubprovinciales de carácter comarcal dotadas de signos de identidad indudables,está avocada a recibir un enfoque globalizante en lo


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relacionado con los más importantes servicios públicos: abastecimiento de aguas,saneamiento, incendios, transportes, etc.

El específico de la recogida y tratamiento de los residuos urbanos aquíabordado parece uno de los más significativos. Así por ejemplo, si en undeterminado término municipal existiese un espacio que por sus característicasde alejamiento-proximidad, por sus condiciones geológicas o por otros factores,le hiciesen particularmente idóneo para la instalación de un vertedero controlado,parece que sus proclividades no deberían agotarse en el servicio de lacomunidad de su término, lo que sería válido para una planta de producción deelectricidad, de reciclaje o cualesquiera otra de las soluciones que se adopten.

La prevalencia de la óptica del servicio sobre el enfoque municipalista-localistaclásico, justifica la adopción de las soluciones asociativas antes contempladas ysobre las que luego volveremos, pero también una comprensión distinta de laconfiguración de las tasas y demás contraprestaciones que deben abordar losusuarios del servicio, dando prevalencia a criterios uniformizadores. Al igual de loque ya sucede con otros servicios públicos de distinta responsabilidad, correos,energía, transporte, se va imponiendo en los de carácter local, suministro deagua, saneamiento, mataderos, fórmulas basadas en el principio de a igualprestación igual pago. Ello no quiere decir que esta solución deba ser adoptadainmediata y generalizadamente, se impondrán tiempos y excepciones como lasque afecten a los pequeños municipios o a los de carácter rural, pero a la postretodos los usuarios de un mismo sistema están naturalmente abocados, lo queparece además equitativo, a soportar sus costos de manera homogénea.

3. Factores económicos

El servicio de disposición de residuos hasta épocas bien recientes carecía deimportancia para los Municipios, incluso en los más populosos era atendidoespontáneamente por agentes económicos marginales, los denominadostraperos o basureros y sólo las muy grandes urbes tenían un servicio singular.

Con la industrialización y el desarrollo socioeconómico las circunstanciascambiaron radicalmente. La extensión de las superficies de las ciudades, elaumento en volumen de los residuos y su composición cualitativa, han hecho deeste tema uno de los más acuciantes problemas de todos los Municipios delmundo.

El incremento generalizado de los costos, sobre todo en personal y energía, lacomplicación técnica de las operaciones demandadas por las diversas fases delciclo, las preocupaciones higienistas primero y ambientales después, hanencarecido notablemente este servicio desequilibrando los presupuestos


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locales pese a las frecuentes deficiencias de su prestación y a la insatisfacción delos ciudadanos afectados. Circunstancias temporalmente próximas hancontribuido a incrementar los costos de capital y de explotación de solucionesque hoy se presentan como inevitables o al menos altamente recomendables decara al futuro. La crisis económica sugiere ahora alternativas más razonablesdesde el punto de vista energético, con énfasis en la evitación de despilfarros y elaprovechamiento de todos los recursos que puedan producir energía yeconomizar combustibles escasos y costosos.

Con ello se ponen de actualidad nuevamente enfoques de aprovechamientode residuos que antes eran considerados antieconómicos y quecontemporáneamente, como sucede con la producción de electricidad a partir deplantas que funcionan con residuos, pueden ser rentables económicamente,contando sobre todo con nuevos y previsibles incrementos de los precios delpetróleo lo que es extensible también a las plantas de reciclaje y recuperación.

Pero sucede que estas instalaciones exigen grandes inversiones difícilmenteobtenibles de las aisladas posibilidades financieras de los Municipios, máximecuando la rentabilidad se plantea a medio o largo plazo, las amortizaciones sonimportantes y los intereses elevados. Además, los rendimientos son más queestrictamente económicos, sociales, al ahorrarse a la comunidad grandesdesembolsos por la importación de combustibles.

La crisis de la energía ha incidido también en el input del ciclo que tiene unpeso importante en los factores de producción aquí implicados, el combustible.Ello aconseja reconsiderar al máximo los transportes y elegir cuidadosamenteitinerarios y emplazamientos, lo que conecta con la planificación del servicio conbase territorial.

La búsqueda de umbrales de eficiencia, la optimización del empleo de losmedios precisos, y la consecución de una escala adecuada para los dispositivosempleados, afecta desde luego a las condiciones de las instalaciones claves,vertedores y plantas, con clara incidencia en el tamaño y capacidad detratamiento, pero también trasciende a otros equipos de mayor o menor entidad.

En primer lugar el parque de vehículos presenta condiciones sumamentefavorables en relación con su utilización supramunicipal. El incremento deunidades en servicio hasta un determinado nivel abarata la adquisición deefectivos, el aprovisionamiento de repuestos y sobre todo el mantenimiento,permitiendo la organización de talleres especializados y también la instalación delas estaciones de limpieza y lavado imprescindibles.

La gestión asociativa del parque de vehículos del servicio, posibilita eldisponer de una flota especializada para atender las estaciones de transferencia,


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pero también hace viable la recogida y transporte motorizado en pequeñaslocalidades cuyo volumen de residuos no hace rentable el emplear vehículospropios. Se cubren así también fácilmente bajas ordinarias por averías yreparaciones sin necesidad de incrementar innecesariamente el inmovilizado yespecialmente se permite afrontar déficits estacionales, en veranoparticularmente, trasladando unidades de unas poblaciones a otras en función delas migraciones turísticas de temporada.

Otros útiles de menos valor unitario pero empleados en mayor número comocubos, depósitos y contenedores pueden también emplearse con mayorrendimiento a través de una gestión conjunta de adquisición y conservación.

IV. PONDERACIÓN DE SOLUCIONES ASOCIATIVAS

En el supuesto de que se comparta la tesis aquí sostenida sobre laconveniencia de una gestión asociativa del servicio por parte de los Municipiosobligados a prestarlo habría de escogerse la fórmula que se considere a estosefectos más idónea. Para ello deben tenerse en cuenta las ventajas odesventajas inherentes a las diversas opciones existentes.

1. NATURALEZA JURÍDICA

La solución de derecho público, Mancomunidad, Consorcio, Agrupación tienea su favor todas las ventajas implicadas en el juego de las potestades propias dela Administración y su generalización lo que trasciende al establecimiento detarifas, fijación de condiciones de prestación del servicio, ejercicio de facultadesrecaudatorias, obligaciones de los usuarios, concesiones, expropiaciones,reglamentos, ordenanzas, etc. En relación con la gestión de residuos sólidosurbanos la asociación de carácter público de los Municipios o de éstos con lasDiputaciones se patrocina también por la Ley de 1975, en cuanto cauce válidopara resolver los modernos problemas de este servicio público. Además un entede este tipo constituye un cualificado sujeto para la obtención de los apoyosfinancieros necesarios pudiendo seguramente contar con grandes facilidadescrediticias que no comprometen el patrimonio de las Corporaciones locales queagrupa. Fiscalmente no plantea ningún problema dado su carácter no lucrativo ysu pertenencia al sector público administrativo.

Los inconvenientes de la gestión pública directa son bien conocidos: falta dedinamismo, lentitud de los trámites, controles excesivos, burocratización delpersonal, etc. Precisamente el servicio de recogida de residuos que había sidoanteriormente llevado inmediatamente por los Municipios ha acusado netamenteel desfavorable impacto de esta modalidad de gestión que ha perjudicadogravemente a los entes locales en una doble perspectiva:


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la administración de personal y la dificultad de sacar plena rentabilidad de losmedios mecánicos.

La falta de adecuación de los entes locales a las actuales condiciones detrabajo contratado, convenios, conflictos, reglamentaciones, su vulnerabilidadmayor ante presiones políticas y sindicales, hacen que servicios de esta índolecon un alto número de personal laboral no sean los más adecuados para sudirecto regimiento.

En cuanto a los medios, es sabido, conocido y sufrido, por los responsablesde los parques de vehículos municipales, los inconvenientes que las limitacionespresupuestarias, las fiscalizaciones y los controles contables suponen no sólopara la adquisición de elementos sino también para su reparación y reposición.

Una alternativa pues a la fórmula consorcial o mancomunada que superaselos inconvenientes reseñados, podría ser la creación de una Sociedad interlocalcomo Sociedad anónima sometida al ordenamiento mercantil, cuyas accionesdetectarían los Municipios que deseasen entrar en ella. Pero en este caso seperderían las ventajas inherentes a la solución de Derecho Público en cuantouniformidad, generalidad e imperatividad de las medidas a adoptar. Tambiénaparecerían inconvenientes en relación con la dosificación de la presenciamunicipal en los órganos de dirección y control de la Sociedad por la rígidarelación que la legislación mercantil impone entre la condición de accionista y lacuota de capital social. Igualmente y desde el punto de vista fiscal lasaportaciones de patrimonio a la Sociedad vendrán gravadas por los tiposordinarios que afectan a estas operaciones.

Por todo ello no parece aconsejable la creación de una Sociedad que supongala sustitución de las entidades públicas antes mencionadas, pudiendoconseguirse las condiciones imprescindibles de flexibilidad y agilidad propias derégimen privado a través de las soluciones mixtas que más adelantecontemplaremos.

2. ÁMBITO

Aunque se convenga, como aquí se sostiene, que la dimensión natural delservicio debe primar sobre las circunscripciones administrativas locales degeneral reconocimiento, quedaría por delimitar cuál es precisamente el ámbitooptimizador de las prestaciones, determinándose el trazado de los umbrales deeficacia tanto en términos de base territorial de las operaciones como de sumontante de actividad.

La conclusión en este caso es técnica y no política, aunque desde luego estaúltima dimensión puede invalidar la primera, pero en manera alguna indiscutible yunívoca. El tema de los residuos puede tener, según la materia de que se trate,varias y diversas soluciones. Así en el extremo menor una


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localidad pequeña y agrícola no necesita prácticamente de una organizaciónespecífica, mientras que en el otro lado del espectro, residuos radioactivos yotros de gran peligrosidad potencial, la problemática es planetaria y por cierto aúnno resuelta. En la gama intermedia aparecen desechos, como los tóxicosindustriales, que exigen un área de tratamiento como mínimo regional y quizássuprarregional, lo que es también el caso de ciertos objetos, como vehículos ocubiertas de caucho.

Centrándonos en la problemática aquí abordada, residuos urbanos oequiparables, las dos únicas opciones que se nos presentan desde la perspectivaterritorial sería la de su consideración subprovincial o provincial, en cuanto que noparece necesario exceder de este último ámbito, si bien técnicamente podría serconveniente la prolongación de la influencia del sistema a zonas colindantes deProvincias vecinas, contando con la anuencia y deseos de las autoridades localescorrespondientes.

Los planteamientos subprovinciales son desde luego los más fácilmenteasimilables y conducirán a la organización del servicio con carácter independientepara los Municipios importantes y bajo la fórmula de Mancomunidadescomarcales que ya espontáneamente se viene adoptando, para los de mediana ypequeña población. Pero aunque esta alternativa sea quizás idónea para lasfases de recogida y quizás de transporte a estaciones de transferencia,vertederos o plantas, no garantizaría el cumplimiento del Plan Director, salvo porvía voluntaria o de indirecta compulsión, como pudiera ser la política de apoyosfinancieros de la Diputación basada en la adopción de sus previsiones.

Pero a medio plazo al menos resultaría notablemente distorsionador ladispersión de actividades y criterios que esta opción comporta y lo que es másimportante, obligaría a los planificadores a encorsetar sus propuestas limitandonotablemente sus disponibilidades programáticas, con lo que seguramentehabrían de excluir modernas implantaciones cuyas demandas de abastecimientoexceden de los límites comarcales. De hecho, como podrá deducirse de diversoscapítulos del estudio en su día realizada para el Plan Director, el esquemasubprovincial es incapaz de asimilar las propuestas técnicas que se formulan.

Un tema tan importante para el Territorio Histórico de Vizcaya como el quetratamos, forzosamente tiene que atraer la atención de su Diputación Foral, loque lógicamente reclama su presencia en la organización, financiación y altadirección del servicio, lo que nos lleva a considerar la institución hoy másadecuada para hacer confluir intereses municipales y provinciales: el Consorcio.

Este ente que tiene una bien probada ejecutoria en otros campos, puede seradoptado para asociar así a la Diputación con los Municipios de la Provincia conproblemas específicos en relación con la recogida y tratamiento


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miento de residuos sólidos urbanos, sin perjuicio de que se mantengan otrasestructuras al menos transitoriamente y se complete en el sentido que másadelante precisaremos la organización consorcial, en aras de su mayoroperatividad.

3. NORMATIVIDAD

Atendiendo a la autonomía de la voluntad de los sujetos implicados, ennuestro caso los Municipios, pueden clasificarse dos tipos de soluciones: lasobligatorias y las voluntarias.

La legislación de Régimen local, contiene previsiones en el primero de lossentidos indicados, imponiendo compulsivamente la Agrupación de Municipioscuando éstos no atiendan las competencias que les incumben de carácterobligatorio, lo que afecta desde luego al servicio de recogida y tratamiento deresiduos.

La legislación específica de este servicio estimula a las Diputaciones a quepromuevan la creación de Consorcios y Mancomunidades, y en el caso de queéstos no se constituyan y no se decrete la Agrupación forzosa de Municipios, lasordena que se subroguen en las competencias de los Ayuntamientos que porcausas económicas u organizatorias no puedan prestar el servicio.

Debe admitirse que efectivamente las Corporaciones locales no siempre mirancon simpatía el compartir sus funciones privativas dando lugar a la constituciónde entes asociativas. Hay motivaciones de carácter sociológico que militan encontra de estas soluciones, en unos casos aparecen resistencias a la pérdida depotestades aunque no sean ejercidas o lo sean deficientemente, en otros surgenreticencias ante cambios cuyas consecuencias se desconocen, temores a ajenoscontroles, o aparece simplemente la animosidad tradicional entre vecinos.

Políticamente puede explicarse que no se vea con agrado una solución quepuede suponer la transferencia de activos municipales fruto de larga gestaciónfinanciera con inadecuadas compensaciones económicas y particularmente quese teman previsibles elevaciones de tarifas y los rechazos populares queprovocan. La asociación puede dar lugar también a la integración deAyuntamientos con distinto predominio político.

Pero a pesar de los obstáculos aludidos, la fórmula a adoptar tiene queasentarse sobre bases exclusivamente voluntaristas y ello no sólo por razones dedemocracia sino de eficacia también.

Con arreglo al principio constitucional de la autonomía local es más queproblemático que pueda hoy mantenerse la vigencia de la Agrupación forzosa deMunicipios o la entrada sustitutoria de la Diputación. Si un servicio


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no se presta, o se hace de forma insatisfactoria y los órganos municipalesresponsables no buscan una adecuada solución, se entiende que el electoradolos sustituirá en los próximos comicios, sin que haya que recurrir a gobernardesde fuera benéficamente a la comunidad en cuestión.

Pero consideraciones de eficacia abogan igualmente por el acuerdoespontáneo de voluntades ya que de imponerse otra salida surgiríaninconvenientes, y resistencias, o al menos ausencias de colaboración, que haríantotalmente inviable la prestación de un servicio como éste que taninmediatamente afecta a los vecinos. Ninguna medida de autoridad puedesustituir los efectos de la adhesión entusiasta a una causa común, ni tampoco sevislumbra cómo desde un punto de vista práctico, se podría por estas víasconseguir la entrega de los equipos u otras aportaciones materiales o jurídicasindispensables.

Queda pues claro que sólo si la Diputación Foral y los Municipios de laProvincia o al menos un número de éstos suficientemente significativo consideranconveniente asociarse para los fines expuestos, podrá materializarse la soluciónque se propugna.

V. EL CONSORCIO-SOCIEDAD GESTORA COMO FORMULAINSTITUCIONAL PRESUMIBLEMENTE ADECUADA PARANUESTRO CASO

Según se ha tratado de razonar, el modelo de organización gestora para elservicio analizado debería abarcar toda la Provincia de Vizcaya sin perjuicio deque determinados Municipios quedasen fuera de su esfera de influencia, bien porque sus características socio-económicas no sean adecuadas, bien porque losAyuntamientos respectivos no sancionen su integración.

Por otro lado se estima imprescindible la presencia de la Diputación Foral enla organización que se diseñe por la importancia provincial de la materia, por sucapacidad de coordinación y dirección y por el soporte financiero que está encondiciones de prestar. Todo ello y dado el carácter voluntario y asociativo queineludiblemente debe tener el ente que en su caso se cree, nos hacenaturalmente volver de nuevo sobre la figura del Consorcio.

Pero es sabido que como anticipamos, esta institución de Derecho públicoofrece inconvenientes para el desempeño de las tareas cotidianas implícitas en laprestación de este servicio, por lo que sería conveniente encomendar lasactividades gestoras a otro ente, ahora de derecho privado, cuya titularidadcorrespondería al Consorcio quien detentaría íntegramente las accionesrepresentativas de su capital social. Esta fórmula por lo demás no


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es nueva, está prevista por ejemplo por la Ley de Transportes de Bilbao, bien quepor otras causas no haya entrado en operatividad hasta la fecha.

La Sociedad gestora funcionaría jurídicamente como concesionaria delservicio, en todas o en algunas de las fases del ciclo y manejaría los activosadquiridos por el Consorcio y los aportados por los Municipios a aquel enarrendamiento o en base a cualquier otro título que se estime más conveniente.

1. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN GESTORA

Puede parecer prudente e incluso conveniente el establecer una ciertacadencia temporal para la aplicación integral de la fórmula propuesta que permitasu asimilación por los Municipios y vecindarios y que mediante sucesivasampliaciones de tareas, posibilite también a la propia organización a prepararsepara afrontar nuevas responsabilidades generando a la par confianzas yadhesiones.

Se prevén pues en esta alternativa dos fases dentro de la primera de lascuales se iría evolucionando paulatinamente hasta desembocar en la segunda sies que no se estima que definitivamente debe mantenerse sin otra transición elprimer estadio.

Alternativa A:

La disociación de las fases de recogida y de tratamiento en la primerafase

Con arreglo a esta estrategia el Consorcio una vez constituido, asumirá laresponsabilidad del cumplimiento del Plan Director pero sólo desempeñaría concarácter exclusivo operaciones de gestión en lo relacionado con las tareas detratamiento para lo que fijaría las tarifas a abonar por los Ayuntamientos,Mancomunidades, concesionarios, industriales y particulares, a la entrega de losresiduos bien en las estaciones de transferencia, bien en los puntos finales,vertederos y plantas.

La recogida seguiría siendo municipal en cualquiera de las modalidades deorganización del servicio decidida por los Ayuntamientos respectivos, quetambién continuarían fijando las tarifas a esta escala o en su caso comarcal,incluyendo desde luego la parte proporcional imputable a las operaciones detratamiento satisfecho a la Sociedad gestora provincial.

El sistema se aproximaría al adoptado para las relaciones productor-distribuidor en otros servicios como el de electricidad y más concretamente el deabastecimiento de aguas. En algunos casos se adquiere por los Municipios loscaudales y se distribuya en red interior a los usuarios. Este es por cierto elmodelo adoptado en la Comarca Metropolitana de Bilbao,


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donde funciona como es conocido, un Consorcio de aguas que en estosmomentos se encuentra a punto de pasar a una etapa parangonable a la que enseguida aludiremos.

En esta primera etapa se cuenta con que paulatinamente y de formavoluntaria los Municipios vayan encomendando también al Consorcio y a laSociedad gestora la recogida domiciliaria y el transporte. Una vez quemayoritariamente se haya dado este paso, se llegaría a la etapa siguiente.

Lo que sí habrá de quedar resuelto es la selección de alternativas detratamiento con su emplazamiento. Para ello seguramente habrá de revisarseactualizadamente el Plan Director. Una vez adoptadas las decisionescorrespondientes por el Consorcio se procederá a encargar los proyectosoportunos y a materializar su realización. Previamente habrá quedado resuelta lafinanciación de la inversión a través de los mecanismos previstos en el articuladodel concierto.

En todas estas operaciones intervendría la Sociedad gestora que asumiría ala postre la explotación de las plantas y la utilización de los equipos adquiridos.

Alternativa A.—Segunda fase:

Gestión integral del servicio conforme al Plan Director

En esta fase se asumirán por la organización provincial todas las fases delciclo adoptándose unas Ordenanzas generales con tarifa única a percibir por lapropia Sociedad gestora, aunque podrían admitirse aplicaciones diversificadas sialgún Ayuntamiento se comprometiese a abonar la diferencia en menos de lastarifas por él seguidas para su término.

Debe contarse no obstante con ciertas dificultades de adaptación ya queexiste en la actualidad una notable diversidad de tarifas algunas de ellas muybajas comparativamente con otras. Pero aunque la nivelación es un objetivo nodescartable sin que pueda admitirse como regla general retribuciones del servicioinferiores al costo pueden arbitrarse soluciones transitorias sobre todo parapequeños municipios, disminuyendo la carga por habitante por cuenta de laDiputación o del propio Consorcio. Por cierto que de los costos es legítimodeducir el importe de las subvenciones o ayudas obtenidas de la Diputación Foralo de otras instancias en función de los intereses generales implicados:preservación del medio, economía energética, ahorro de recursos naturales, etc.

La responsabilización de la recogida por parte de la Sociedad gestora nosupondría necesariamente que las operaciones materiales afectadas debiesenforzosamente ser llevadas a cabo por ésta, pudiendo darse entrada a lasparticulares, a partir de cláusulas concesionales homogéneas que impongaademás la estandarización de materiales y equipos.


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En cuanto a la gestión de cobranza podría llevarse a efecto por losAyuntamientos o por otros entes, si por ejemplo se derivase ventajas de laacumulación de recibos: agua, alcantarillado, contribución urbana. En otro caso loconveniente desde el punto de vista municipal y también consorcial sería larecaudación por la entidad gestora, lo que daría a ésta liquidez y a losAyuntamientos, como la experiencia enseña, mayores posibilidades de cobro.

Alternativa B:

Consolidación total del servicio a escala provincial desde laconstitución del Consorcio

Con base a esta alternativa y si la Diputación Foral y los Municipiosconsiderasen más conveniente asumir cuanto antes la íntegra aplicación del PlanDirector, se procedería inmediatamente a transmitir al Consorcio todas lascompetencias municipales implicadas lo que luciría ya en los estatutos que seaprueben.

Una submodalidad de esta alternativa que la aproximaría a la anterior, sería ladel escalonamiento de las transferencias en los momentos previstos ya en losEstatutos y en los que salvo que mediase un quorum extraordinario del órganorector del Consorcio se pasaría automáticamente a la segunda etapa en lasfechas inicialmente fijadas.

2. LA TRANSMISIÓN DE LOS ACTIVOS PATRIMONIALES

Un tema particularmente delicado y que si no se resuelve satisfactoriamentepuede hacer peligrar la reforma institucional del servicio, es el correspondiente ala compensación económica a los Municipios y Mancomunidades afectadas, porlos equipos e instalaciones que vayan a pasar al Consorcio.

La primera dificultad estriba en la valoración, puesto que aunque desde unpunto de vista contable y contando con una peritación técnica bien realizada estaoperación parece no debería presentar problemas, puede suceder que losvalores asignados en los inventarios municipales sean meramente hipotéticos, alcarecer de interés para el Consorcio si éste se propone por ejemplo, prescindir deacuerdo con el Plan de un vertedero municipal o sustituir los vehículos derecogida que se le ofrecen.

En otros casos el valor de las instalaciones puede ser nulo, incineradoresobsoletos o vertederos incontrolados, pero sin embargo haber supuesto en su díadesembolsos importantes para una Corporación no obstante la posible ineficaciade tales equipos.


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Una vez realizadas las valoraciones, deseablemente con cierta generosidad yaltitud de miras, ha de precisarse la modalidad económica de la compensaciónpor la transferencia patrimonial para lo que a su vez pueden contemplarse algunade las siguientes operaciones:

— Gestión en arrendamiento mediante canon.— Cesión en propiedad con pago de precio total o fraccionado.— Cesión en propiedad con compensación por exoneración de tarifas de

tratamiento.— Cesión en propiedad y subrogación del Consorcio en los débitos

pendientes, en su día contraídos para las adquisiciones.La elección de alguna de estas alternativas vendrá condicionada, positiva o

negativamente, por la naturaleza del bien transmitido, y por la situación financierade la entidad municipal que cede sus efectivos.

Caso especial de cuyo correcto enfoque depende la viabilidad de cualquiersolución para el conjunto provincial, es el de Bilbao capital. Este Municipio cuyosaportes cuantitativos al sistema de residuos de Vizcaya son conocidamente losmás importantes, tiene no obstante resuelto para varios años la fase detratamiento a partir del vertedero controlado de Artigas.

Podría pensarse que mientras para el Municipio de Bilbao tendríateóricamente escaso interés en compartir sus instalaciones mientras, para otrosde la margen izquierda de la Ría sería importante a corto plazo poder verter enArtigas, al menos hasta que se cuente con otras instalaciones.

Pero no creemos que sea indiferente para el Ayuntamiento de referencia laadopción de una fórmula definitiva para el problema que nos ocupa, ya que enotro caso y a un plazo no muy largo el agotamiento de sus actuales instalacionesle creará dificultades de mucho más difícil superación. De todas formas para quedecida sumarse a la solución provincial sin que queden perjudicados los interesesde su vecindario deberá garantizarse la posibilidad de entregar satisfactoriamentelos residuos originados durante un tiempo equivalente como mínimo al de lacapacidad actual y potencial de su vertedero, asegurándosele a la par elempalme sin transición con otra solución que prolongue la actual. Estasexigencias pueden razonablemente ser asumidas si se consigue crear unaorganización adecuada y se arbitran en firme los medios para la financiación amedio plazo de la gestión futura.

Pero además habrá de satisfacérsele una justa compensación, que puedefijarse mediante la valoración real, si se quiere en términos de reposición, de suactual capacidad de vertido, cuyo pago en parte podría fraccionarse en variosaños compensándose con los devengos por tratamiento no imputables a gastoscorrientes, más otra parte aplicable a las aportaciones


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en capital o abonado en metálico para compensarle por los mayores gastos quese le van a originar como consecuencia del agotamiento anticipado del vertederoy la necesidad de trasladar los residuos al lugar, verosímilmente más alejado,donde se instalará la nueva central que seguramente será de más costosautilización.

Suponiendo, lógicamente que al incorporarse el vertedero actual de Bilbao alConsorcio recibirá residuos de otros Municipios y teniendo en cuenta que porcada tonelada de esta procedencia disminuye en igual cantidad las posibilidadesde vertido de aquel, podría utilizarse la siguiente fórmula de compensación,partiendo de que sus camiones pagasen o al menos fuera origen de unaanotación contable, una tasa igual que los de otros Municipios.

CB = x (TB + To) + (To) • y (To) z donde CB = Compensación al Municipio de Bilbao por el período que se

estipule. x = Tasa de vertido estipulada menos la parte imputable a gastos de

funcionamiento.TB = Tonelaje vertido procedente del Municipio de Bilbao. To = Tonelaje vertido procedente de otros Municipios. y = Factor de corrección estimado de los mayores costos que supondría

otra solución de tratamiento.z = Factor de corrección estimado sobre los mayores costos que supondría un

desplazamiento adicional para vehículos procedentes de Bilbao en otra soluciónde tratamiento.

Naturalmente los factores y z deberían ser corregidos en su momento,compensándose las diferencias, normalmente en más, pero pudiera ser enmenos.

3. ARTICULACIÓN DE LA FÓRMULA ORGANIZATIVA ADOPTADA

En estos momentos es imposible presentar un proyecto de documento queplasme detalladamente la versión institucional idónea para la ejecución del PlanDirector. Faltan pronunciamientos y decisiones políticas insoslayables, pero unavez adoptados éstos no ofrecerá mayores dificultades el conseguir una redacciónestatutaria satisfactoria que recoja las bases orgánicas y funcionales de lasolución escogida.

Entre los criterios a suministrar además de los escogidos de acuerdo con lasalternativas anteriormente propuestas, están los relacionados con la modalidadde financiación, con base a indicadores de número de habitantes, toneladas deresiduos, o mixtas. También deben contemplarse la modalidad de integración delos órganos de gobierno, con representación igual o ponderada y finalmente elpeso previsto para la Diputación y quizás las aportaciones de su cuenta.

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LA VALORACIÓN ECONÓMICA DE LOS PROYECTOSPÚBLICOS Y EL MEDIO AMBIENTE

Emilio Soldevilla García

Catedrático de Economía de la Empresa. Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales.Universidad del País Vasco

LA VALORACIÓN ECONÓMICA DENTRO Y FUERA DEL MERCADO

Los economistas siempre han analizado los proyectos de inversión a partir delos precios de mercado de los factores de la inversión y de los bienes producidospara el consumo. Los valores de cambio han sido los indicadores del mercadopara los productos y consumidores en el sistema especializado por la divisiónsocial del trabajo. La aceptación del mercado como fundamento económico delintercambio ha constituido el supuesto del progreso económico occidental. Laopinión generalmente compartida era que el mercado libre y competitivo conducíanecesariamente al máximo bienestar económico. Es cierto que la corrientesocialista, iniciada por MARX, criticó este planteamiento liberal del mercado yanalizó críticamente los problemas de los conflictos entre los interesesindividuales y los sociales surgidos en el mercado. La lucha de clases fue elmétodo utilizado. Aunque inicialmente no fue aceptada la solución socialista porla mayoría de los economistas; sin embargo, les influyó hasta motivarles en lacreciente preocupación por el estudio de los errores en que se podía caer con lossupuestos de un mercado totalmente libre.

Esta preocupación llevó a los economistas a estudiar teóricamente ladistribución de los recursos de forma óptima para la sociedad. La denominadaEconomía del Bienestar analizó el sistema económico desde una cierta falta de feen la capacidad del mercado competitivo para producir resultados socialmentedeseables. La regla básica de la Economía del Bienestar es que el bienestarsocial debe ser determinado por las preferencias de todos los individuos queviven en una sociedad. Este bienestar social está determinado simplemente porla agregación de las preferencias individuales de todos los miembros de lasociedad. Lo cual exige una relación directa entre el bienestar social y laspreferencias individuales. De esta manera los objetivos económicos públicos seescogen a través del concepto democrático de la preferencia social, puesto quela suma de las preferencias individuales determina el objetivo social del bienestar.Es así como los políticos legitiman sus decisiones de intervención en el mercado.Basta que el juicio del poder político interprete las preferencias de la mayoríapara que esté justificada su decisión en defensa del interés social.

Emilio Soldevilla GarcíaLa valoración económica de los proyectospúblicos y el medio ambiente

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Sin embargo, la determinación de las preferencias sociales ofrece seriasdificultades. La aspiración social de este planteamiento es ciertamente buena,pero la aplicación al contexto social es casi imposible. La dificultad más seria espasar de las preferencias individuales a las sociales y el poder realizar lascomparaciones interpersonales de estas preferencias. PARETO trató de resolveresta dificultad estableciendo la siguiente regla básica: un estado Y essocialmente preferible al estado X, si al menos una persona prefiere Y a X, ynadie prefiere X a Y. De manera que el óptimo existe cuando nadie mejora en unsistema sin que alguien al menos empeore. Este óptimo social define el equilibriogeneral de la economía, en un mercado que puede producir un resultado óptimo.Los supuestos y condiciones se toman, no obstante, de los teoremas de laeconomía tradicional que describe la competencia perfecta en una economía demercado (1)!. Es decir, las condiciones del óptimo de PARETO tienen las mismaspropiedades que las del equilibrio general de un mercado perfecto. La únicadiferencia estriba en que, en un mercado perfecto y libre, las fuerzas operanteslogran automáticamente el equilibrio, mientras que el óptimo social se consigue através de un mercado-orientado por las autoridades gubernamentales. Esta es larazón por la que la economía del bienestar ha servido de fundamento para elanálisis de los proyectos públicos, especialmente sirviéndose del instrumentoanalítico del costo-beneficios.

Esto supone que las mismas críticas que ha sufrido el mercado decompetencia perfecta tienen vigencia también para la economía del bienestar.Particularmente cabe destacar el supuesto de partida que toma una dadadistribución de riqueza de la población no cuestionable. Es decir, el óptimocorresponde a una cierta distribución de riqueza y puede haber tantos óptimoscomo sean los posibles niveles de distribución.

En cuanto a los efectos económicos no regulados por el mercado y surgidosde la actividad económica, es necesario destacar las circunstancias externas alas relaciones del intercambio en el mercado. Así el crecimiento y desarrollo de laproducción en una empresa puede conseguir beneficios para otras empresas opara los consumidores finales, no valorados por el mercado. La creación devalores útiles por una empresa, puede escaparse a su valoración y cobro dentrodel sistema de precios. No obstante, este crecimiento de la producción puedetambién ocasionar efectos no deseados sobre otras empresas y sobre lapoblación. Es evidente que el desarrollo económico ha supuesto una claraelevación de vida, pero también ha traído una pérdida de la calidad de vida en lapoblación por la concentración industrial y por los efectos negativos en elconsumo. ENGELS, ya en su tiempo, criticó seriamente los males que arrastrabala industrialización capitalista en Gran Bretaña. Más recientemente

(1) Ver La Gestión de la Empresa Pública, de Emilio SOLDEVILLA, en Pirámide, en que se analizan lascondiciones del óptimo de PARETO, págs. 70-75.


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se ha acentuado esta opinión crítica, evolucionando hacia los problemas delmedio ambiente.

Esto efectos externos al mercado han dado origen a laseconomías/deseconomías externas, según que la actividad económica de unosuscite beneficios a terceros sin que se reciba ninguna compensación, o seimpongan costes a terceros sin que haya posibilidad de compensación alguna. Esdecir, los economistas usan el término «economías/deseconomías externas»para definir los efectos causados por una empresa sobre la utilidad de otros, sinla suficiente valoración económica realizada a través del sistema de precios delmercado.

Todavía cabe considerar que los efectos económicos externos al mercado vanmás allá de las economías o deseconomías de producción o de consumo. Cabepensar en un nuevo término, al que se podría denominar externalidad, paraindicar cualquier contenido suscitado por la actividad económica y que es externoal mercado. Así hoy también se incluye como externalidad, los efectos externos almercado que inciden en el medio ambiente; tales como las molestias externasprovocadas por el hacinamiento de la gente (ruidos, olores, suciedad...), lasuperación de los límites de servicio de los recursos con capacidad fija de oferta(uso de una carretera por encima de su capacidad de tráfico, la aglomeraciónexcesiva de las viviendas en un área urbana con recursos limitados de agua ycon escasa capacidad de absorción de los vertidos, la concentración deindustrias en un espacio cerrado y con ruptura del equilibrio ecológico...) y lapolución en el entorno.

Normalmente estos efectos externos se ignoran en los análisis y modeloseconómicos. Las dificultades de valoración que presentan las externalidades hanmotivado que no se incluyan en los precios de mercado. Y las motivacionesparticulares de los análisis económicos han colaborado a que no se tengan encuenta los efectos externos con incidencia en el medio ambiente social. Loseconomistas acostumbrados a manejar los valores útiles, a veces no hanapreciado suficientemente los daños en el medio ambiente, al no podercuantificarlos y compararlos como costes y beneficios sociales. Además elsupuesto de partida del análisis económico ha sido la ilimitada capacidad delmedio ambiente para absorber cualquier vertido o residuo industrial. Pero elproblema del medio ambiente se ha convertido en un problema de máximointerés social y la economía ya no puede ignorarlo, especialmente cuando setrata de analizar proyectos públicos.

EL CONTENIDO SOCIOECONÓMICO DEL MEDIO AMBIENTE

El español ha tenido dificultades en recoger esta realidad y definirla con untérmino único, más bien ha optado por emplear una expresión compuesta demedio (elemento en que vive o se mueve una persona o cosa) y ambiente(conjunto de circunstancias que acompañan o rodean la situación o estado de


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una persona o cosa). No obstante, este término no es estático e incluye ladinámica evolutiva del sistema, causa principal de las externalidades. De ahí quees más apropiado definirlo como la combinación de condiciones externas oextrínsecas que afectan al crecimiento y desarrollo del sistema socio-económico.

Es cierto que en la literatura del medio ambiente (environment en inglés) estetérmino se toma en sentido amplio, pero en el tema de la valoración es másapropiado tomarlo en un sentido estricto y circunscribirlo a las interacciones entrelos factores socio-económicos y el medio físico ambiental. De manera que elcontenido del medio ambiente estará referido a la oferta de medios gratos y concapacidad de recrear o deleitar al hombre. También constituye una fuente derecursos naturales para la producción y el consumo, aunque limitados en sucapacidad de oferta. Y además debe considerarse que el medio ambiente es unreceptor de residuos y desperdicios, objeto de la polución. Y por fin, la incidenciaambiental está limitada a los efectos localizados dentro de los límites nacionales.Hay que excluir los efectos globales, como puede ser la polución en la atmósferamundial o en los océanos. La externalidad internacional se excluye, al quedarfuera del control público nacional y de una posible valoración.

Los problemas del medio ambiente han sido recogidos e impulsados por losmovimientos llamados ecológicos, la nueva conservación o medio ambiente.Estos movimientos empezaron a actuar como una reacción frente a la RevoluciónIndustrial o una vuelta a la naturaleza (back to nature). Pero es en 1960 cuandotomó las características actuales, se desarrolló en esa década y al segundo añode la década de los 70 empezó a declinar. En el Estado español, a causa delproceso de instauración de la democracia este movimiento está todavía en unafase de expansión.

El movimiento del medio ambiente puede interpretarse hoy como unacorriente social o política, un conjunto de ideas basadas en la ecología o unaactitud de retorno a la naturaleza. Estos movimientos también estánevolucionando en su actitud radical. De hecho, hasta los más radicales, se estáncon-virtiendo en reformistas moderados, aunque en algunos países aparezcancomo grupos agresivos al estar instrumentalizados por fuerzas políticasrevolucionarias. Pero, por otra parte, este movimiento empieza ainstitucionalizarse en órganos gubernamentales y a regularse por leyes. Estosmovimientos también se pueden diversificar según el método de acercamiento alos problemas del medio ambiente y así hay que distinguir la rama científica y laacientífica.

A) Rama ecológico-científica

La cualidad de vida es el factor unificante de su contenido. Trata de sostenerun ambiente físico y biológico viable para el hombre. Su idea de conservación


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de la naturaleza está en la base de sus objetivos y estos necesariamente entranen conflicto con las decisiones económicas y tecnológicas que implican efectosde cambio en la naturaleza. En el orden político, este movimiento ofrece unmodelo de sociedad no opuesto al existente, más bien trata de perfeccionarlo,pero sin entrar en las relaciones de clase y en los cambios de las estructuraseconómicas. Su dinamismo tiende a una utopía fundamentada en los sistemasnaturales y sociales. El método de trabajo es el análisis científico del medioambiente partiendo de la ecología y de los ecosistemas.

La ecología estudia la forma en que los organismos biológicos se relacionanentre sí y en el medio en que viven. El ecosistema limita el estudio ecológico a unárea geográfica o física específica. Por ejemplo, las plantas y animales seanalizan en relación a su entorno físico (sol, agua, clima y seres y recursos en losque fundamentan su vida y energía). Toma también el concepto del balanceequilibrado de la naturaleza, con el que se describe el estado para el que cadaespecie tiene una dimensión de población equilibrada en relación a otrasespecies y a su entorno (espacio, alimento y abrigo natural). Así el número yespecies de peces, algas y composición química del fondo de un caladerocondiciona la abundancia y calidad de cada especie existente en un momentodado. Si alguna de las especies se reduce suficientemente para romper elequilibrio, se alcanzaría un estado en el que morirían otras especies en númeroapropiado para alcanzar un nuevo equilibrio.

Este proceder del balance de la naturaleza se cumple también en el hombre.Ahora bien, mientras ciertos animales han desaparecido en este procesoequilibrador de la naturaleza, el hombre ha sobrevivido a lo largo de los sigloscon los mismos órganos biológicos. Estos órganos internos de autodefensa sehan denominado instrumentos endosomáticos, que a semejanza con los animalesle han permitido enfrentarse con éxito a su entorno (fuerza física, agilidad einteligencia). Pero en el hombre también aparecen «órganos artificiales» que noforman parte de su constitución física, aunque sean una prolongación de ella. Porejemplo, el uso del cuchillo aumenta su propio poder de defensa y de trabajo, eluso de la rueda y del caballo ha incrementado su velocidad, etc. Talesinstrumentos han sido llamados exosomáticos por los biólogos, equipos de capitalpor los economistas y artefactos por K. BOULDING en particular (2)!. El hombreestá dotado de suficiente inteligencia como para descubrir estos instrumentos conlos que poder defenderse y progresar.

El desarrollo tecnológico puede, sin embargo, autodestruir al hombre. Porejemplo, el uso abusivo de los pesticidas puede poner en peligro la salud delhombre (3)!. Y los mismos ecosistemas también pueden ser destruidos por

(2) K. E. BOULDING, Economics as an Ecological Science, en Economics as a Science.(3) Rachel CARSON, Silent Spring.


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diversas actividades humanas. Este peligro es examinado particularmente enrelación con el crecimiento económico sostenido. Las preguntas que surgen enrelación con este problema son: ¿el crecimiento económico puede sostenerseindefinidamente sin perjudicar los ecosistemas?, ¿es deseable cualquier tipo dedesarrollo sin que tenga que enjuiciarse según criterios ecológicos? El supuestodel progreso sostenido se basa en la idea optimista de que la innovacióntecnológica soluciona todos los problemas de la humanidad, sin provocar dañosen el equilibrio de los ecosistemas. Y, en parte, parece que lo ha conseguido,puesto que éste se ha basado en la reposición y sustitución de los factores yrecursos productivos por otros de mayor economicidad y productividad. Desdeque se inició la Revolución Industrial se han provocado avances tecnológicos quecasi siempre han permitido sostener el crecimiento económico. Ahora bien, quedapor saber si esto ha sido posible a causa de haberse acompañado decircunstancias favorables y especiales que le permitieron un resultado favorable.

En esta época histórica los recursos fueron abundantes y baratos (v.g., elpetróleo), la capacidad de absorción de la biosfera no presentaba todavíalimitación a la polución, la energía nuclear no era discutida en sus problemas deradiación, nuevos productos iban apareciendo en sustitución de otros agotados yla población pudo ser alimentada. Hoy empiezan a aparecer problemas seriosecológicos y económicos en relación con el crecimiento. El Club de Roma fue unode los precursores en tomar conciencia sobre esta cuestión con su informe «LosLímites del Crecimiento». Allí se hace la pregunta de si tendrá «capacidad elplaneta para hacer frente más allá del siglo XXI a las necesidades y modos devida de una población mundial siempre creciente, que utiliza a tasa acelerada losrecursos naturales disponibles, causa daños con frecuencia irreparables al medioambiente y pone en peligro el equilibrio ecológico global». La conclusión a que seestá llegando es de que el actual proceso de crecimiento está creando ya seriosproblemas por los altos grados de contaminación existentes, por el fuertedeterioro del medio ambiente y por la elevada tasa de destrucción y degradaciónde los recursos naturales. Hay que romper con el optimismo materialista de queal hombre todo le es posible con su ciencia y de que puede construir una ciudadutópica.

La realidad histórica de la respuesta del mundo al esfuerzo del hombre, esque unas veces ésta es positiva y otras negativa. La economía opera a la maneradel talento de un artista, que en ocasiones produce grandes obras y en otras sutalento parece estar agotado para la creación. El mundo futuro tiene una grandosis de incertidumbre que no puede ser controlada por el hombre. La sequíatodavía no ha podido ser dominada, la escasez en la relación recursos-técnicasurge continuamente. La técnica innovadora plantea nuevas posicionesproductivas, con una tendencia evolutiva de desarrollo que al final siempre seagota. La economía, como todos los bienes útiles, tiene sus


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ciclos de vida y muerte. Pero ¿qué acontece entre uno y otro ciclo de esteproceso? Los supuestos y las hipótesis son imprevisibles. El correr de la vidasiempre da respuesta a este problema, que es irresoluble en cada momentopresente, pero al que los mismos hechos dan la solución. Aunque el hombre, aldesconocer la dirección y velocidad de esta corriente cíclica, deberá tomarmedidas para no romper los propios límites en los que se desarrolla suexistencia.

B) Rama político-ética

En principio cabría considerar la escuela marxista y materialista, que analizacualquier efecto de la producción capitalista, como es el problema del medioambiente, como parte de un todo. Es decir, el medio ambiente es tratado con elmétodo dialéctico que se aplica al sistema capitalista. De donde cualquier efectonegativo del medio ambiente, es analizado dentro de la alienación del hombre enla sociedad y en la naturaleza. Este es el motivo por el que la Nueva Izquierda ylos anarquistas entiendan la alienación como un producto de la ciencia y de latecnología. Consideran que el desarrollo capitalista ha manipulado la ciencia y hacreado una filosofía mecanicista de la misma ciencia. El movimiento anti-mecanicista ha tratado de volver a una ciencia acorde con la naturaleza. Estacorriente del medio ambiente está estrechamente relacionada también con losmovimientos anti-científico y contra-cultura. El movimiento extremista RadicalTechnology refleja esta posición reformista.

Todos estos movimientos consideran que la actual posición de la ciencia y dela tecnología opera como fuerzas de control social y, por consiguiente, seconstituye en alienadora para el hombre. Además estiman que la rama científicadel medio ambiente y sus métodos (ecología, ecosistemas, balance de lanaturaleza y el análisis del costo-beneficios) son meros agentes del control socialque impiden la liberación del hombre. La ciencia actual, para éstos, ha abusadodel método experimental y ha suprimido el alma y el dinamismo de la naturaleza.La sociedad y la naturaleza han sido instrumentalizadas y se ha abusado de ellasbajo pretexto de progresar en el conocimiento científico, facilitar el progresotecnológico e imprimir una mayor fuerza al crecimiento económico.

Estiman que la arrogancia de la cultura europea ha usado de la naturaleza sinrespetarla. La vuelta a otras culturas, como la india, permite descubrir un mayorrespeto por la naturaleza, al vivir en un más estrecho contacto el hombre con lavida y los fenómenos anímicos de la naturaleza. El movimiento hippie a finales dela década de los 60 fue el mejor exponente de esta actitud hacia la naturaleza. Elradicalismo da este movimiento también se ha suavizado, pero ha quedado lainquietud por crear una ecoética, que podría definirse como una tendencia deauto-limitación de la libertad de la acción del


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hombre en su lucha por la existencia, que incluye normas indicadoras de lo quese debe hacer entre todas las cosas que se pueden hacer. Por consiguiente, estaética del medio ambiente obliga al hombre a respetar todos los valoresecológicos, recreativos, terapéuticos, estéticos y ambientales. La norma moralbásica es tomar a la naturaleza como buena en sí misma y que no puede serdesposeída de sus valores por las obras industriales (carreteras, puentes, minas,urbanizaciones, fábricas, etc.). Esta ecoética reclama del hombre que trabajehacia la obtención de un equilibrio entre su ser humano y su entorno.

Nos hemos detenido en describir el contenido de estos movimientos para quese pueda comprender la forma en que han sido apreciadas las técnicas, quecomo el análisis Costo-Beneficios, han sido institucionalizadas en defensa delmedio ambiente.

LA VALORACIÓN ECONÓMICA Y EL MEDIO AMBIENTE

La valoración de los proyectos de inversión en relación con el medio ambienterequiere estimar valores humanos y ecológicos, que tradicionalmente no han sidotomados en cuenta por los economistas. Los valores que puedan estarimplicados en un proyecto público primeramente deben ser apreciados medianteun análisis de impactos sobre el medio ambiente. Basta con organizar unainformación sobre los impactos beneficiosos o adversos del proyecto ycontabilizarlos separadamente con arreglo a la categoría de los mismos y altiempo de los períodos en que ocurran. Siendo el objetivo de esta valoración elanálisis y cuantificación de los impactos, éstos habrán de reducirse a suscomponentes básicos mediante un trabajo de síntesis o agrupación.

Los impactos deben estar reducidos a unidades conmensurables, que facilitenla comparación de las alternativas del proyecto. Hay que buscar una medida deigualdad o de proporción entre los impactos que suscite el proyecto. La elecciónde estas unidades de medida (técnicas, no técnicas, económicas, intermedias...),es la principal dificultad de la valoración y la forma de resolverla es lo quedistingue a los diversos métodos de valoración aplicados al medio ambiente.Evidentemente los métodos económicos, como es el costo-beneficios, seinclinarán por una estimación objetiva, basada en los valores de mercado; peroeste método no puede negar la existencia de otros métodos que no practicanesta comprobación empírica. En efecto, los impactos también recaen sobrevalores humanos y el juicio sobre éstos tiene un componente subjetivo de muydifícil cuantificación. Es cierto que siempre es posible traducir estos juiciossubjetivos en expresiones matemáticas, pero los valores numéricos resultantesseguirán siendo subjetivos al no tener un elemento generalizador objetivo, entreel juicio de una persona y el de otra, que enjuicie el impacto de forma distinta. Unjuicio no es más objetivo por el simple hecho de haber sido cuantificadoarbitrariamente. No obstante, puede servir de ayuda como medio decomparación.


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El método económico además tiende a valorar los impactos por su valor decambio, es decir, por la posibilidad de que entre productores y consumidores sesuscite un precio en el mercado. Pero en el medio ambiente hay valores que notienen un significado utilitario simple, puesto que pueden presentarse comovalores humanos o morales, que tengan un valor en sí mismos y no puedanadoptar un precio al no ser traspasable su posesión. No obstante, cabe que, enun proyecto público, algunos de estos valores sean negociables, en cuanto quepodrían sacrificarse ciertos valores individuales para conseguir otros de mayorcontenido social. Esta negociación teóricamente no tiene dificultades, bastaríacon lograr un estado de equidad entre las partes, pero el daño de los impactosambientales se presenta dentro de una colisión de intereses. Los juicios de losgrupos afectados por estos impactos serán diferentes, según les perjudiquen oles beneficien en sus intereses. La valoración de los impactos siempre estarásometida a una revisión crítica y, a veces apasionada, por los intereses privadosy sociales que se ponen en juego. Los mismo político que quieran propiciar unproyecto tratarán de manipular los juicios sobre los valores, a fin de que losbeneficios de «su» proyecto sean superiores a los costos.

La valoración incluso depende de la organización social. En una sociedad demercado, el derecho colectivo no está bien definido y resulta muy difícil elgarantizar su cumplimiento. Por ejemplo, la propiedad de un río sobre el que sevierten residuos no está suficientemente precisada y, menos aún, la del aire querecibe la polución industrial. En estos casos hay grandes dificultades paragarantizar la pureza del agua o la del aire. Las sociedades con planificacióncentral no se ven libres de este problema. La circunstancia de que la propiedadsea colectiva no resuelve estas dificultades. Si la gestión de la empresa esllevada por los trabajadores y la planificación central es débil, los intereses de lostrabajadores mostrarán insensibilidad hacia los costos sociales de los impactosambientales causados por la excesiva producción de la empresa. Sólo si laplanificación central es fuerte, el reconocimiento del daño ambiental dependeráde los órganos de gobierno y éstos podrán o no reflejar los intereses de aquellosque soportan los costos sociales. Pero el poder gubernamental rara vez estáexento de influencias de grupos, sean políticas o económicas, y de intereses deEstado.

En todo caso si se quiere emprender una valoración de los impactos, habrá deaceptarse la modificación en un estado ambiental. El impacto representa lacomparación de un estado inicial y otro final causado por una acción. Porconsiguiente, el impacto toma un punto de referencia, estado inicial, que puedeser: un estado base, el estado que existiese sin la acción, el estado objetivo o elestado ideal. Por ejemplo, para entender estos diversos estados podría tomarsela Ría de Bilbao en un estado; 1) antes de que los vertidos la hubieranpolucionado, 2) sin que existan los vertidos, 3) en el objetivo de


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un nivel dado de polución y 4) el ideal, o nivel mínimo, de polución resultante dela lucha contra la polución. De todos ellos parece el más apropiado el segundo.Así la legislación inglesa y la norteamericana aceptan el principio de que el aguade los ríos ha de reponerse a su estado natural de pureza, es decir, sin sensiblealteración o disminución de su calidad natural.

La forma de abordar estas dificultades es distinta según el criterio seguido enla valoración de los impactos en el medio ambiente. Los métodos máscaracterísticos de aplicación actual son:

1. Análisis de los beneficios y costos (ABC).2. Análisis costo-eficiencia (ACE).3. Métodos pragmáticos de valoración.

a) Planning Balance-Sheet (PBS).b) Goals-Achievement Matrix (GAM).

4. Legislación sobre el medio ambiente.a) Enviromental Impact Statement (EIS).b) Environmental Impact Analysis (ElA).

5. Valoración tecnológica.Todos ellos están siendo usados por las comisiones gubernamentales de los

países democráticos, a fin de enjuiciar y justificar muchas de sus decisionespúblicas ante la opinión pública.

I. MÉTODO DE ANÁLISIS BENEFICIOS-COSTO (ABC)

SUPUESTOS DEL ABC

El método de ABC sirve generalmente de guía a los proyectos públicos decarácter económico en las economías mixtas. Sin embargo, por extensión ha sidoaplicado a la valoración de los impactos en el medio ambiente. Como ya se haindicado, este método está basado en los supuestos de la Economía delBienestar, ya que tiende a la maximización de los valores agregados de losbienes y servicios consumidos por una sociedad. Aquí el consumo incluye valoresdel medio ambiente y bienes valorados fuera del mercado. Se acepta laspreferencias individuales del bienestar, como el mejor instrumento de opiniónpública sobre el bienestar social. Y así la valoración de los bienes y servicios esmedido por el comportamiento de los precios de mercado o por las propiasopiniones de los individuos. Y en función de las condiciones de PARETO seestima que el óptimo social se encuentra cuando el beneficio de un proyectopuede compensar sus pérdidas. Este óptimo es el punto de equilibrio en el quenadie mejora sin que algo al menos, empeore en la misma medida. El criterio dePARETO es escoger un proyecto que no esté afectado adversamente.

Este principio; que en las condiciones del equilibrio general, puede cumplirseteóricamente como punto óptimo al que tiende un mercado perfecto,


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es imposible de cumplirse en los proyectos concretos de inversión. De algúnmodo, la mayoría de los proyectos afectará adversamente a parte de la sociedad.Por esta razón, aunque se acepten los supuestos de PARETO, se sigue el criteriode KALDOR-HICKS para la elección de un proyecto de inversión: basta que subeneficio neto exceda a su costo neto. El ABC precisamente tiende a descubrir silos beneficios netos de un proyecto son suficientes para compensar su costo, eincluso superarlo.

Este método sirve especialmente para aquellas circunstancias económicasestrictamente definidas en las que el mercado de competencia perfecta no opera.Estas circunstancias se refieren a los efectos económicos no regulados por elmercado, que como las externalidades aparecen fuera del mercado. Las decisiones gubernamentales actúan en un mercado-orientado, que busca elbienestar social y que trata de corregir los defectos del sistema competitivo.

No es una técnica de análisis macroeconómico, que opera con variables yparámetros globales, o un análisis «input-output» de la economía nacional. Másbien trabaja con las condiciones en que actúa una empresa y dentro de laslimitaciones del análisis microeconómico del equilibrio parcial. Es decir, el objetodel análisis son los proyectos de inversión suficientemente pequeños, en relacióna la economía global, como para que sus efectos no modifiquen algunos de losparámetros básicos que conforman el sistema de condiciones del equilibriogeneral de la economía. Por ejemplo, la inversión de la que se trata, no causarácambios inmediatos en los precios del mercado o en el nivel de empleo.

Los impactos en el medio ambiente son medidos en términos no técnicos,aunque se estiman por métodos científicos de carácter objetivo. La característicafundamental de este método es que la valoración de los impactos se realiza envalores monetarios. La información de estos valores se toma del mercado y si enél no existen precios semejantes se asimilan a otros valores equivalentes oprecios sombra. Este método de valoración, en función de los precios delmercado, tiene la ventaja que la unidad de medida es la peseta (o la moneda decada país) y esta medida es un valor de general comprensión. Sin embargo, estatécnica requiere ciertos conocimientos económicos, que no todos los políticos opersonas interesadas en el tema, tienen ocasión de disponer. De ahí que a vecesno puedan enjuiciar el ABC dentro de sus deficiencias y ventajas. En todo casoeste método es el más razonable y objetivo entre todos los existentes.

PROCESO DE APLICACIÓN DEL ABC

La valoración de los impactos sobre el medio ambiente es un proceso queincluye la confrontación del estado inicial y final, a fin de averiguar los beneficiosy perjuicios de un proyecto de inversión. En términos estrictamente


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económicos de mercado, la valoración estaba referida a los resultados y gastosdel proyecto y en virtud de ellos se tomaba la decisión. Pero desde el punto devista de las externalidades ambientales, hay que incluir una valoración de lastransformaciones que los impactos causen en el estado original del medioambiente. Luego este proceso comprende la pre-valoración y post-valoración detodos los efectos de un proyecto. En todo caso esta valoración es empírica y, porconsiguiente, no podrá ser exacta, como podría serlo un cálculo de matemáticapura. El método ABC sólo pretende hacer en lo posible un análisis sistemático yriguroso con los datos disponibles. Evidentemente de la Habilidad de los datos,depende el valor de las conclusiones del análisis. La forma sistemática deproceder con este método distingue tres fases perfectamente diferenciadas:determinación de los impactos y de sus efectos sobre el medio ambiente,valoración económica de los beneficios-costos y riesgos, fijación del criteriocomparativo de los proyectos. La descripción de estas fases permite entender yapreciar la eficacia de este método, particularmente en los pasajes del procesomás difíciles de ser sometidos a un rigor objetivo de valoración.

1.ª FASE: DETERMINACIÓN DE LOS IMPACTOS Y DE SUS EFECTOSSOBRE EL MEDIO AMBIENTE

La cuestión decisiva en el ABC es la determinación de las variableseconómicas y ambientales implicadas en un proyecto. Los análisis económicosnormales se refieren a los flujos de ingresos y pagos que se suscitan con lainstalación y explotación del proyecto. Los manuales de inversión tratan esteproblema con detalle. Ahora bien, la determinación de las variables relacionadascon el impacto ambiental tiene una mayor dificultad al no manifestarse comovalores mercantiles concretos. Por ejemplo, el proyecto de construcción de unacarretera, calculado bajo criterios económicos, parte de la determinación de losrecursos que han de ser utilizados en esta construcción. Recursos que, alencontrarse en el mercado de la construcción, son fácilmente computables envalores económicos. El trabajo, los bienes de equipo, la energía y demásrecursos necesarios, están suficientemente identificados por las exigenciastécnicas y por el mercado. Pero cuando las variables están referidas a lasexternalidades, entonces se requieren nuevas categorías de beneficios o decostos. Y todavía esta dificultad crece cuando han de localizarse y valorarse losimpactos sobre el medio ambiente.

Los economistas, ante estas dificultades, han restringido las variablesimplicadas a las que puedan valorarse en términos monetarios. Pero al ignoraraspectos sociales y del medio ambiente, yerran en sus conclusiones. Porejemplo, al valorar el proyecto de una carretera, no hay dificultad en el momentode concretar las variables referidas a los costos de transporte de los futurosusuarios: costos de explotación de los vehículos, costos del tiempo de


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trabajo y del ahorro de trabajo, y los costos de accidentes. Pero los impactos depolución y los del ruido son muy difíciles de apreciar. Habrá ciudadanos que,obsesionados por la tranquilidad y la pureza del ambiente, den una granimportancia a estos elementos, mientras que a otros apenas les afectan. Esto seha podido deducir de los análisis verificados con motivo del tercer aeropuerto deLondres. Y así la población trabajadora puede tener una escasa apreciación poresta pérdida, mientras que la población de altos ingresos puede tener un elevadoaprecio por este tipo de bienestar. Esto indica que la determinación de los valorescomprometidos en un proyecto, es susceptible de ser falseada por los intereseseconómicos de los grupos sociales. Del mismo modo, los supuestos políticospueden distorsionar este análisis, como se ha visto en la elección entre elaeropuerto de Foronda y el de Sondica.

Los modelos analíticos de los economistas se han construido bajo el supuestode una perfecta información. Y si no existe una información adecuada hay unatendencia a ignorar las preferencias de los individuos y a ceder al Estado laresponsabilidad de tomar decisiones, para justificar el silencio del mercado entorno a las externalidades y a los bienes públicos. Es decir, la economía demercado parte del supuesto necesario de que se conocen las necesidades de losindividuos, lo cual implica que los individuos tienen un orden de preferencias.Además estos individuos gastan sus ingresos en la compra de estos bienesconociendo, asimismo, los precios. Pero las externalidades y los bienes públicosson irreducibles a estos supuestos.

La externalidad escapa a la valoración del mercado, pero supone costos ybeneficios a terceros. Por ejemplo, la polución no tiene precio de mercado y, sinembargo, las empresas se benefician al disponer de un medio ambiente gratuitosobre el que vierten su polución y la población sufre el costo de una pérdida debienestar. En este caso se hace abstracción de las ganancias de bienestar por larenta y el empleo que generan las empresas. De manera que las decisionessobre el control de la polución han de basarse en las preferencias de losindividuos por una cualidad de vida ambiental y en su disposición a sufragar elpago de esta necesidad. Y así puede considerarse que los precios de mercadoson los referidos a los bienes mercantiles, mientras que los precios públicosincluyen sobre los primeros los costos y beneficios de las externalidades y los desu control.

Los bienes públicos tienen la cualidad de que su consumo por un individuo nodisminuye su capacidad para ser consumido por otros. El aire, el uso de lospuentes y de las carreteras son ejemplos de este tipo de bienes. En principio, elprecio de estos bienes públicos parece que debería ser cero, puesto que suconsumo por una persona no representa un costo para otras. Pero esto nosignifica que su producción no tenga un costo. Si se quisiera descontaminar laRía de Bilbao, habría de hacerse con arreglo a un costo elevado. Lo que sequiere indicar es que el mercado al carecer de información


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sobre la oferta y demanda de estos bienes, no puede fijar su precio. El Estadodebe corregir esta situación paradógica de los bienes que, aun siendodemandados, no pueden valorarse con las normas usuales del mercado.

El Estado debe suplir al mercado en la determinación del bien público,concretando el grupo humano para el cual ese bien es deseable. Por ejemplo, elaire puro es un bien público, particularmente para las personas que habitan en elcentro de los grandes núcleos urbanos. El ruido, la suciedad de las calles yedificios, las manchas de aceite en el mar, los vertidos en los ríos y cualquier otroimpacto que deteriore la calidad de vida, definida en estos casos por los bienespúblicos de tranquilidad, pureza y limpieza ambiental; son ejemplos de cómo losgrupos de población, localizados en un espacio habitable, tienen sus preferenciasdiferenciadoras según su peculiar sensibilidad de reacción ante estos impactosambientales y su nivel de ingresos para poder contrarrestarlos.

La determinación de los impactos sobre el medio ambiente, por consiguiente,es una apreciación relativa. Esta depende de las relaciones entre la capacidad delos individuos para adaptarse y sufrir en un medio ambiente, que le es hostil porla pérdida de grados de calidad de vida; pero que al mismo tiempo procede de unentorno industrial gratificador para sus intereses económicos. Este antagonismoes vivido normalmente por todos los que emigran del campo y acuden a lasciudades en busca de trabajo. La aceptación de un ambiente deteriorado es el«costo» que ha de pagar el emigrante del campo al integrarse en un grupoindustrial ya constituido.

El problema empieza a ser conflictivo cuando el bien público, privativo de unosgrupos locales, es deteriorado por otros grupos o empresas extraños al contorno.Por ejemplo, las playas suelen convertirse en bienes públicos privativos de losturistas o veraneantes, que acuden a disfrutar del sol y del mar; cualquiercontaminación de sus aguas suele provocar una reacción airada de estos grupos,que se consideran perjudicados en su bienestar habitual. Aquí es donde sesuscitan los conflictos de intereses entre los grupos. Si la mayoría de la poblaciónnativa tiene su medio de vida en la actividad industrial contaminante, para estegrupo ese bien público es accidental y defenderá el derecho a deteriorarlo alconsiderar su litoral como algo propio y a los turistas o veraneantes comointrusos en su vida social. Una situación contraria se provocaría en una playacuyos habitantes vivan preferentemente del turismo. En este caso, el bien de losturistas coincide con su propio interés y, por consiguiente, evitarán cualquierpolución que ponga en peligro su riqueza ambiental. Es comprensible, desde estepunto de vista, la distinta reacción de las poblaciones bilbaína y malagueña antela polución de sus aguas marinas.

Evidentemente los intereses de los grupos no pueden atentar contra ciertosbienes públicos que son privativos de la persona y de su desarrollo vital. Laconservación de un medio ambiente viable para la existencia humana, es un


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bien límite que no puede ser sobrepasado por los intereses de los grupos y sólodebe ser examinado desde una perspectiva pública, que englobe los intereses yvalores de toda la población.

Ahora se comprende que la determinación de los impactos es difícil hacerla sise parte solamente de unos principios teóricos o desde una corriente de opinión.Hay que identificar los perjuicios y beneficios que los impactos causan en losgrupos de población. Habrá que sopesar los méritos y reclamaciones de estosgrupos implicados dentro de la política global del Estado. De donde elprocedimiento idóneo para identificar un impacto, es iniciar un proceso políticoque consiga un equilibrio entre la expresión de las necesidades de los grupos depoblación y su satisfacción en el conjunto del bienestar social.

2.ª FASE: VALORACIÓN ECONÓMICA DE LOS BENEFICIOS-COSTOS YRIESGOS

El ABC debe valorar los impactos según los precios establecidos para losrecursos ambientales. Pero al no existir precios de mercado sobre estos recursoshabrán de instrumentarse nuevas técnicas de estimación de precios.Generalmente hay que acudir a técnicas que relacionen los bienes públicos conotros bienes de mercado, que sufren las consecuencias del impacto ambiental.Por ejemplo, la gente que aprecia el bien público de tranquilidad y purezaambiental, demandará casas situadas en áreas apacibles y esto se reflejará enlos precios del mercado de viviendas. Los precios de las casas serán máselevados en zonas tranquilas y más bajos en zonas ruidosas, al incluir en sucontenido los daños de polución y los beneficios del lugar de esparcimiento.

En el análisis del tercer aeropuerto de Londres se adoptó este criterio devaloración. Los precios de las propiedades se estimó que estaban afectados porla depreciación de las viviendas, causada por la polución y el ruido de losaviones. Y el valor de los impactos ambientales se calculó por la diferencia deprecios entre propiedades equivalentes, que soportaban distintos niveles demolestias por la instalación del aeropuerto. Sin embargo, esta técnica devaloración ha sido criticada. La razón está en que no se tuvieron en cuenta losefectos gratificadores, como puede ser la creación de una nueva demanda decasas para servicios o la mejora en la red de transportes, que motiven unincremento en el valor de las propiedades. También es posible considerar que lagente puede estar más sensibilizada al ruido de los coches, que al ruido de losaviones. Para comprender esto bastaría comparar en Vizcaya la zona de Sondicay Lejona, sometida a la influencia del aeropuerto de Sondica, con la zona deZorroza por la que pasa un fuerte tráfico rodado.

Incluso cabe estimar que los ruidos pueden no influir en los precios de lasviviendas. En Bilbao hay barrios ruidosos con viviendas de alto precio, mientrasque otros silenciosos son de precio medio al estar algo retirados del centro. Noobstante, la estimación y el estatus social puede influir en este efecto


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diferenciador. Este fue el caso del aeropuerto londinense de Gatwick; laspropiedades de su área de influencia experimentaron una depreciación de suvalor cuatro veces mayor para las de la clase alta en relación con las de la clasebaja. Este ejemplo permite apreciar los errores que puede arrastrar el ABC si setoma la técnica de referencia de los precios de los bienes afectados por losimpactos. Estos precios reciben multitud de influencias, difíciles de captar en unasimplificación reducida a un solo impacto ambiental.

Otro método utilizado consiste en valorar el ahorro del tiempo y costo delviaje, principalmente en los proyectos de carreteras y aeropuertos. Este criteriofue el más decisivo en el estudio sobre el tercer aeropuerto de Londres. Latécnica estriba en determinar el número de personas que utilizará una carretera,aeropuerto o cualquier otro medio de transporte, y valorar su ahorro de tiempo alservirse del nuevo medio de transporte proyectado en relación con el usadoanteriormente. El criterio de valoración utiliza los distintos precios (salarios,sueldos...) del mercado de trabajo, ya sea para ejecutivos, profesionales,especialistas o peones. Ahora bien, según sea la estimación del volumen deviajeros y su diferenciación por categorías, así como los precios asignados a sutiempo, cambiará la valoración y la elección del proyecto. La distinción entrecostos y beneficios es, por otra parte, bastante artificial en muchas ocasiones. Eltiempo de viaje para muchas personas puede considerarse como algo agradabley, por consiguiente, sería un beneficio y no un costo. El criterio de que el viajesea una carga o un placer depende de las circunstancias personales de losviajeros, difíciles de distinguir y de generalizar. Generalmente los valoresplacenteros del viaje por carretera han sido ignorados, especialmente en el pasopor las ciudades. A título de ejemplo se podría señalar el placer que suponía paramuchos bilbainos el detenerse a comer en Burgos o Aranda de Duero en su viajea Madrid. Aquí también cualquier variación en el criterio a seguir puede ocasionarresultados muy diferentes en la valoración.

Otro efecto ignorado en los estudios de carreteras es la polución y el ruido.Puede ocurrir que un proyecto sea aconsejable bajo el criterio del ahorro-tiempo ysea desaconsejable bajo el criterio de la polución. Este sería el caso de unacarretera de circunvalación, que podría no ser aconsejable por no ahorrarsuficiente tiempo de viaje y, sin embargo, ser muy aconsejable si se tiene encuenta el costo ambiental y las externalidades negativas que provoca el paso deltráfico por la ciudad. Lo aconsejable es que el ABC incluya todos los efectosapuntados y calcule el resultado neto de todos ellos.

El método del costo-viaje ha sido muy empleado para valorar los recursosambientales de recreo, como son los parques nacionales, zonas de caza y pesca,lagos... Esta técnica ha sido aplicada bajo tres formas:

a) Sumando los costos de viaje de todos los visitantes a la zona de recreo ycon el resultado se valora la cuantía del beneficio del proyecto recreativo.


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b) Calculando el «excedente del consumidor» a través de una comparación delos costos de viaje de los visitantes que, al partir de distintos lugares, recorrendistancias diversas hasta llegar al lugar de recreo.

c) Estimando la curva de demanda de recreo con la información conseguidacon los datos de los costos de viaje. La tasa de visita al centro recreativo secalcula en porcentajes de población de las distintas zonas que aportan visitantes.El centro recreativo es rodeado por círculos concéntricos que incluyen lasdistintas poblaciones y distancias. Cada distancia es convertida en un costo deviaje, suma del tiempo de viaje, costo del transporte y alguna retribución por laentrada al centro. Con estos datos se puede construir una curva de demanda,estimando la tendencia por medio del análisis de regresión.

También cabría considerar los beneficios que provocarían los centrosrecreativos con la promoción de urbanizaciones y áreas de descanso. Estoscriterios han sido aplicados en el ABC. Una exposición práctica la hicimos en otrotrabajo (4)!, allí pueden encontrarse casos concretos sobre los que se viertenestas ideas y en los que se dan soluciones a los problemas planteados.

Estos métodos de valoración también han de aplicarse al control de los dañosambientales causados por las actividades de producción. El daño está referido ala pérdida de calidad de vida, concretada en las incomodidades ambientales. Porejemplo, la emisión de humo de las fábricas supone un perjuicio para el medioambiente y unos costes sociales cuando se quiere reducir el vertido del humo.Este daño ha aparecido recientemente por efecto de los niveles de crecimientoeconómico alcanzado desde los años 60. El alto nivel de desarrollo tiene el efectonegativo de iniciar una paulatina destrucción del ambiente físico. Destrucción quese opone a la ley de conservación del medio ambiente: todo recurso usado essustraído del ambiente físico y la masa total de los recursos usados debeestimarse como una forma de desgaste del medio ambiente. De aquí surge elobjetivo público del control del medio ambiente.

La valoración del control es muy difícil. En primer lugar, los efectos causadospor los vertidos provocan una pérdida de producción, concretamente en la pescay en la agricultura, y valorar esta pérdida plantearía serios problemas deestimación. En segundo lugar, el costo de la descontaminación o disminución deldaño ambiental, presenta graves dificultades de apreciación; habría que volver areconsiderar lo que se entiende por estado inicial. En tercer lugar, el daño actúacon amplias interacciones ecológicas, que requieren distintas políticascorrectivas. A pesar de todas estas dificultades,

(4) Emilio SOLDEVILLA, Proyectos de Inversión Público-Locales, Instituto de Estudios de Administración Local.


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una buena valoración sería medir los beneficios sociales en forma de renuncia alconsumo presente, que podría haberse conseguido desde un mejor uso de losrecursos en el pasado y que ahora se intenta restaurar.

El Estado normalmente ha actuado sobre aquellos vertidos de residuoscontrolables. Los vertidos en las aguas y los humos ostensibles de agentes degran dimensión (empresas), fácilmente se detectan. En estos casos el Estadosuele utilizar dos instrumentos para reducir los vertidos: fijar un límite a la tasa devertido o imponer un gravamen por cantidad vertida. La aplicación de estosmedios de control tiene sus dificultades, pero se puede llegar a una soluciónválida. No es tan sencillo cuando la polución proviene de multitud de agentes dedimensión pequeña que individualmente suelen pasar desapercibidos (los humosde las calefacciones, el gas de los automóviles y todo tipo de medio energético oproductivo que genere polución encubierta). Aquí los impactos pueden afectardirectamente al bienestar del pueblo. En este caso el daño debe ser estimado porun análisis de los deseos de la población y de su predisposición a pagar losinstrumentos de supresión del daño ambiental.

Finalmente, la valoración del riesgo depende del conocimiento de los factoresutilizados en el ABC. El análisis de los proyectos está condicionado a lainformación disponible y a la certeza que se tenga en el cumplimiento de lasestimaciones futuras. En efecto, muchos impactos sobre el medio ambiente y elvalor monetario de sus efectos, no pueden determinarse con certeza, al dependersu valor de que las estimaciones o supuestos del análisis se cumplan en surealización. Hay dos fuentes de inseguridad en la información: la falta deseguridad en el conocimiento técnico, especialmente en la ecología, y lasdificultades de valoración de los efectos sociales del daño.

Las situaciones en que hay una certeza científica de los efectos sobre elmedio ambiente son excepcionales. La complejidad de las interaccionesecológicas hace muy difícil el conseguir un conocimiento exacto. Muchosimpactos que se intentan corregir con el uso de un factor tecnológico, puedentener efectos derivados imprevisibles, como ha ocurrido con el uso de losinsecticidas. De manera que muchos efectos ambientales sólo pueden conocerseen términos estadísticos o probables, pero sin tener una evidencia de sucausalidad. Por ejemplo, la relación entre la salud humana y el grado de polución,está basada en datos estadísticos recogidos de las enfermedades que haexperimentado una población que vive en diferentes zonas atmosféricas. Estarelación puede haberse conseguido con un relativo grado de certeza, pero lacausalidad polución-enfermedad puede permanecer como una hipótesisnecesitada de verificación.

Las imperfecciones en el conocimiento científico inciden en la valoración delos impactos, puesto que el costo o beneficios se estiman según la cuantía deldaño previsto y en función de los posibles valores monetarios


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de estos daños. Esta incertidumbre en la valoración es mayor cuando se realizasobre el bienestar social, que exige, como se ha visto, técnicas indirectas devaloración. Los mismos criterios en los que se basan estas técnicas son relativosy están sometidos a una continua evolución, conforme a la validez de lascondiciones en que se aceptan. Esta inseguridad en el conocimiento es aúnmayor, cuando está referida a los daños causados por un crecimiento económicoa largo plazo. El tiempo por sí mismo introduce un gran contenido deincertidumbre en las expectativas de los resultados de un desarrollo en relacióncon el medio ambiente. Por ejemplo, el valor que puedan tener los recursosambientales de recreo han variado mucho en los últimos años; su demanda hacrecido con la elevación del nivel de vida y está descendiendo con la crisiseconómica actual.

El tratamiento del riesgo implica conocer, en primer lugar, los factorescambiantes que incidirán sobre la valoración. Y, en segundo lugar, es necesariodeterminar la probabilidad de que el suceso estimado ocurra en el futuro. Si laprobabilidad del suceso es posible estimarla, los «daños o beneficios esperados»pueden ser calculados con un conocimiento probable. El procedimiento decálculo del valor esperado puede encontrarse en cualquier obra de economíaempresarial que trate el problema del riesgo. Para facilitar su comprensión enrelación con el medio ambiente, se puede definir el valor esperado VE(X) deldaño X, conforme a:

VE(X) = ! Xi p (Xi) i Siendo Xi el daño causado por el impacto i y p(Xi) la probabilidad de que

ocurra Xi. Esta fórmula es muy sencilla y puede ser aplicada con relativafacilidad. Basta con acudir a cualquier manual estadístico. La única dificultad estáen cuantificar la inseguridad por medio de la asignación de probabilidades a losimpactos y a sus efectos sobre el medio ambiente. Una vez que se ha conocidola distribución de probabilidades que describe el comportamiento futuro delimpacto, se estará en condiciones de asumir el riesgo mediante la estimación dela varianza de la variable. Basta con indicar el método de tratamiento del riesgo,puesto que su obtención no se diferencia de cualquier otra aplicación estadísticaa las realidades socio-económicas.

3.ª FASE: ELECCIÓN DEL CRITERIO COMPARATIVO

Una vez determinados los impactos y después de valorados en términosmonetarios para conseguir los beneficios y costos, habrá de procederse conestos resultados a establecer una comparación, con el fin de tomar una decisión.Como ya se ha indicado, existen dos métodos de comparación: el de PARETOcon el que sólo se escoge el proyecto cuando no esté afectado


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adversamente (el óptimo existe cuando ninguno puede ser mejorado, sin quealguno al menos empeore) y el de KALDOR-HICKS que sólo requiere que losbeneficios netos excedan a los costos netos, para que la decisión se tome. Sinembargo, el primer criterio hay que desecharlo en la práctica, puesto quecualquier proyecto generalmente afectará adversamente de algún modo a partede la población. Admitiendo el segundo criterio como el único válido en lapráctica, éste podrá aplicarse según diversas formas: ratio Beneficios a Costo(BC) y diferencia beneficios-Costo (B-C). No obstante, cuando los beneficios ycostos se presentan en distintos períodos habrán de normalizarse mediante elcálculo de su valor actual neto (VAN) o a través de su tasa interna de rentabilidad(TIR).

Siendo Co el costo inicial del proyecto, Ct el costo de explotación en el año t,Bt el beneficio en el año t, r la tasa social de descuento, n la duración delproyecto.

También se puede conseguir el ratio beneficios netos a capital invertido.

Si el ratio, la diferencia y el VAN son positivos, o el TIR es mayor o igual queel r, indicará que el proyecto podrá aceptarse; mientras que si son negativos, y elTIR es menor que r, habrá que rechazarlo. Pero un proyecto puede tenerdiversas alternativas para alcanzar el mismo objetivo y entonces habrá queseleccionar la mejor entre todas ellas. En principio, podría pensarse que el criteriode la diferencia entre beneficios y costo serviría para obtener una solución únicaen la elección entre diversas alternativas; pero los resultados son distintos segúnse escoja uno u otro, debido al tipo de interés aplicado y a la forma en quediscurre el flujo de beneficios y costos durante la vida del proyecto.

Utilizando un caso práctico se comprobará que el orden de elección es distintosegún el método que se aplique. En el cuadro siguiente exponemos tresproyectos alternativos para alcanzar un mismo objetivo y con distintos beneficios-costo en millones de pesetas. Utilizando tipos de interés al 10 y 12 por 100 setiene:


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Estos datos han permitido calcular el valor actual de los beneficios y de loscostos al 10 y 12 por 100 de tasa social de descuento, conforme se representa enlas dos últimas columnas.

Con los proyectos alternativos A, B y C se consigue el mismo objetivo, aunquecon distintos resultados. Y aplicando los distintos criterios a los valores actualesde los flujos, es posible ordenar los proyectos según la cuantía de la razóncalculada.

El ratio beneficio neto a capital puede invertirse (1/ratio) y con ello seconseguiría el ratio capital a beneficio neto, frecuentemente utilizado por laAgency for International Development (AID) y el Banco Mundial. Se aprecia queel orden de elección varía según el criterio aplicado y de acuerdo al tipo social dedescuento. No obstante, el cálculo del tipo de rendimiento interno (TIR) disipa lasdudas que pudiera tener esta decisión. Los distintos criterios orientan la elecciónal proyecto B, confirmado por el alto nivel del TIR. La tasa social de descuento esuna fuente de preocupación en este análisis por su incertidumbre y cuando éstaes acusada perjudica al criterio de elección, debiéndose aplicar entonces el TIRcomo norma más objetiva. Pero la TIR tiene también la limitación en este caso deno considerar la escasez del capital inicial (Co) como factor crítico de inversióninicial. Una alternativa para superar este inconveniente sería el uso de la tasa derentabilidad de la inversión, coincidente con el ratio beneficios netos a capital, yaque no necesita de la determinación de la tasa social de descuento. Este tipo derentabilidad ha sido utilizado como indicador de la deseabilidad de


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la inversión empresarial y empieza a prestársele más atención en las inversionespúblicas como una regla de la rentabilidad del capital público. Estas precisionesobligan a estimar la técnica del ABC con sumo cuidado, para no caer endistorsiones a causa de la elección de los criterios y ser manipulada en favor delos intereses de los grupos afectados por el proyecto.

El método del ABC tiene la gran ventaja de que es muy apropiado para lograruna cierta compatibilidad entre las decisiones públicas y la economía demercado. Pero las técnicas que utiliza tienen la limitación de que muchasvaloraciones están sometidas a criterios subjetivos, que pueden tergiversar laelección, y los criterios manejados pueden ser equívocos al poder cambiar lapresentación de la técnica en interés de alguien.

El peligro más serio del ABC es que está sometido a la variedad de interesesprocedentes de los grupos de presión. Las reglas de su valoración suelenmodificarse en favor de intereses particulares. Como en los supuestos de laeconomía de mercado, el ABC ignora las diferencias de poder entre los gruposde la población y los conflictos de clase. Esta dificultad debe ser salvada porprincipios de equidad, establecidos por el poder público y que sirvan para paliarlas deficiencias del ABC.

El supuesto del que parte el ABC es el óptimo equitativo en la distribución delbienestar. Esto implica que todas las utilidades o preferencias de los grupos depoblación sean las mismas, es decir, que todas las ponderaciones de lasecuaciones de utilidad sean la unidad en el óptimo. Pero esto no puedeverificarse, puesto que supondría que el conjunto de la población tiene el mismodeseo de pagar por los servicios o recursos públicos; es decir, todos losindividuos tendrían la misma capacidad adquisitiva o el mismo nivel de ingreso.La distribución equitativa de ingresos es un supuesto anterior a este análisis.Cabría hacer una diversa ponderación según el nivel de ingresos; pero estopresenta dificultades insalvables, principalmente porque la ponderaciónpermanece siendo subjetiva y no es capaz de una verificación objetiva. Algunoshan intentado últimamente salvar esta dificultad equiparando el nivel de ingresosa las tablas impositivas del gravamen sobre la renta. Por ejemplo, si los tiposimpositivos para la población de un nivel de ingresos bajo, medio o alto fueran del0,3, 0,5 y 0,7 respectivamente, la ponderación podría ser 1/0,3 (0,33), 1/0,5 (2) y1/0,7 (1,43). Pero esto tampoco resuelve los principales problemas de lavaloración.

Lo único válido en una sociedad democrática es aceptar el supuesto de que elhombre mejora dentro de un sistema social y que la aceptabilidad de la mayoríademocrática es un criterio válido de valoración. El sometimiento a este principiolleva a estimar el ABC en su carácter relativo de documento de trabajo sometidoa un posterior debate parlamentario o corporativo para su aceptación. El ABC esun medio que ayuda a tomar una decisión pública, puesto que tiene el mérito deser el más valioso entre los existentes.


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Pero hay que considerar que, aunque la valoración de un proyecto sea positivapor este método, no es una condición necesaria ni suficiente para aceptar surealización. La decisión definitiva debe tomarse conforme a un proceso deelección colectiva.

Las decisiones de elección colectiva requieren alguna forma reglada deelección colectiva, como una mayoría de votos, que supla el criterio de unaagregación de preferencias individuales en situaciones de elección individual. Laspreferencias de los ciudadanos son verificadas por los votos, como medio deverificación de los criterios de valoración aplicados en el ABC. La dificultad de ladiversidad de ingresos es superada con la igualdad en el voto. No obstante, estemétodo tampoco consigue resolver el problema de la manipulación de la opiniónpública por los grupos de presión y la emisión del voto para que sea eficaz yauténtico requeriría una información y conocimiento suficiente sobre el contenidode lo que se quiere votar.

II. MÉTODO DE ANÁLISIS COSTO-EFICIENCIA (ACE)

El método del costo eficiente es una forma particular del ABC en que loscostos en pesetas son comparados a las unidades de producción, en lugar dehacerlo a los beneficios en pesetas. Es decir, los inputs se miden en unidadesmonetarias y los outputs en unidades físicas. Tiene gran utilidad para valorar lasalternativas de un proyecto con un mismo objetivo y que se quieren compararutilizando una simple medida de producción. Por ejemplo, las alternativas deproducción de agua potable pueden ser comparadas por los litros de agua quecada uno produce diariamente. La alternativa mejor del costo eficiente se definenormalmente por aquella que a) maximiza la producción a un dado costo fijo 6 b)minimiza el costo de producción a un nivel dado de producción, según la decisiónque quiera tomarse.

Este método suele ser apropiado cuando las alternativas de producciónconsiguen un mismo bien o recurso, como es el caso de producir la misma aguapotable. Entonces hay una misma unidad comparativa, que permite relacionar loscostos en pesetas (suponiendo que todos los inputs puedan valorarse enpesetas) con las unidades de producción. Pero el problema de la reducción de losinputs a términos monetarios no se resuelve fácilmente y suele continuar en larealidad. Además la comparación con el objetivo de lograr una producción dada,supone que la decisión ya ha sido tomada y que únicamente resta por examinarla eficiencia del costo. En esta situación hay que analizar dos problemasespecíficos:

1) Cuando se ha tomado una decisión sobre un nivel dado de producción, elproblema estará en seleccionar el método de conseguirlo a menor costo. Es elcaso de la producción de un volumen dado al menor costo posible.


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2) Cuando se ha fijado un presupuesto para cumplir un objetivo dado, elproblema residirá en escoger el método que consiga el nivel de producción másalto dentro de los límites del presupuesto acordado. Los casos de serviciospúblicos de educación, bomberos y recursos de recreo entran dentro de estacategoría.

En estos casos la decisión de aceptar o rechazar el proyecto ya ha sidotomada y sólo resta el aplicarlo con mayor eficiencia. El método del costoeficiencia no resuelve las dificultades de valorar en términos monetarios laproducción. El método tiene además grandes dificultades de aplicarlo cuando lasalternativas producen varios outputs, como pueda darse con un proyecto queimplique la velocidad del tráfico, el ruido del tráfico y la polución del aire. A veces,para tratar la diversidad de los outputs ambientales se suele recomendar eldesarrollo de un índice de calidad del medio ambiente, pero este índice implicaque los outputs ambientales puedan ser ponderados y entonces estamos a unpaso de su valoración en unidades monetarias.

Los modelos matemáticos de optimización, como la programación lineal,pueden usarse para la valoración del costo-eficiencia. La solución óptima dentrode las condiciones limitativas y del objetivo que se intenta maximizar o minimizar,es posible encontrarla con la ayuda de estas técnicas de investigación operativa.Ahora bien, la técnica matemática sólo resuelve el problema de la optimización,cuando las variables del problema están perfectamente determinadas y valoradasy esto nos lleva de nuevo al problema específico de valorar en términosmonetarios los outputs e inputs de un proyecto.

III. MÉTODOS PRAGMÁTICOS DE VALORACIÓN

FORMALIZACIÓN DE UN RANKING Y REALIZACIÓN DE OBJETIVOS

Las dificultades apuntadas del ABC han impulsado la búsqueda de nuevosmétodos de valoración. Si bien se reconoce que la estructura teórica del ABC esmás coherente y racional, los nuevos métodos justifican su utilidad diciendo quese proponen conseguir resultados más prácticos; particularmente en eltratamiento de los daños en el medio ambiente, donde los valores monetarios sonmás difíciles de cuantificar. De donde los nuevos métodos se presentan, no comouna alternativa excluyente del ABC, sino con una finalidad suplementaria, queaporta nuevas técnicas de aproximación en aquellas cuestiones donde lavaloración monetaria presenta dificultades insuperables. Los nuevos métodos sonmás pragmáticos y flexibles en la valoración de los impactos sobre el medioambiente. Este pragmatismo impide clasificar a todos ellos con un rigor lógico,pero es posible distinguir dos tendencias de separación. Unos métodos se basanen la simple obtención de un ranking de prioridad y otros más complejos seorientan a construir una matriz de «realización de objetivos» (goals achievement).


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La elaboración del ranking trata de superar las dificultades de valoraciónmediante el empleo de medios de comparación. Sacrifica la cuantificaciónmonetaria de los impactos y acepta la distinción cualitativa del impacto entérminos comparativos, por ejemplo, utilizando la comparación entre malo, peor ymucho peor. La confrontación se realiza empleando alguna lista-registro decriterios. Por ejemplo, en el análisis de un aeropuerto se han utilizado loscriterios: comunicaciones, ruidos, crecimiento potencial de la población y de laindustria, costo del trabajo, esparcimiento, agricultura y servicios. La fijación deestos criterios depende de los juicios del evaluador o programador. De maneraque la arbitrariedad de los juicios de valor aumenta con la fijación de criterios,especialmente porque los criterios pueden variar mucho según sea el carácter delevaluador.

A partir de estos criterios se empieza a construir el ranking por comparaciónde las alternativas. El proceso de comparación comienza rechazando las que notienen una mediana importancia según los criterios establecidos, aunque estacondición es difícil de darse en la práctica. Una alternativa puede ser inferior encinco criterios y ser muy superior al llegar al sexto y último criterio. E inclusosiendo inferior en todos, puede realizarse por motivos prácticos. El proceso siguecon la comparación de las demás alternativas y con la determinación de unranking clasificador. Una vez que el ranking ha sido elaborado, debe emplearseen la elección de las alternativas según dos posibles acciones: política o técnica.La acción política asume el ranking y toma la responsabilidad de la eleccióndefinitiva, bien directamente o bien después de un proceso de consulta al puebloafectado por el proyecto. Esta iniciativa política está justificada en razón de quesu programa representa teóricamente las preferencias del conjunto social. Laacción tecnócrata responsabiliza al evaluador para aplicar el ranking a cadaalternativa. Esto supone que el evaluador está capacitado para ponderar elranking en cada alternativa y que, además, esta ponderación responde a laspreferencias sociales. Es decir, la determinación de las preferencias sociales esvista como un problema técnico que se resuelve por consenso de los expertos.

Los otros métodos basados en la realización de objetivos, utilizan el mismoprocedimiento del ranking, con la diferencia de hacerlo más sistemático yelaborado. En estos hay una formulación más precisa de los objetivos y una másexplícita referencia a los principios operativos, como la eficiencia y la equidad.Este carácter más técnico los aproxima algo más al ABC. Bajo estos principios sepuede medir la eficacia de las alternativas para realizar los objetivos propuestos.En la medición del grado de eficacia se puede emplear cualquier tipo de indicadory en esta libertad de elección se introducen los juicios subjetivos de los analistas.Además los objetivos son ponderados utilizando un ranking que sirve paraordenar las alternativas. La debilidad de estos métodos está en la forma subjetivaen que son elegidos los objetivos


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y en la dificultad de que la ponderación relativa de los objetivos pueda reflejar laspreferencias del pueblo.

A pesar de los inconvenientes, esta tendencia pragmática de valoración se haaplicado a distintos proyectos dentro de las características que distinguen a losdiversos métodos. A modo de ejemplo, se hace referencia a los más conocidos yaplicados en los problemas del medio ambiente.

III.1. PLANNING BALANCE SHEET (PBS)

Características

Las dificultades del ABC se han pretendido superar con una planificacióndescrita en un balance. El PBS ha sido diseñado y aplicado por LICHFIELD enGran Bretaña. El intento de este método ha sido reforzar la importancia de lainformación de los impactos, tengan o no la posibilidad de valorarse en términosmonetarios, y analizar la distribución de los impactos entre los diferentes gruposde la población o comunidad ciudadana. Sin embargo, la forma de proceder en lavaloración de los impactos está basada en la teoría y método del ABC. La únicadiferenciación reside precisamente en que con esta técnica se pretende aportaruna más detallada información sobre la distribución de los costos y beneficiosentre los diferentes grupos de la comunidad afectada por el plan y, además, porla estimación de impactos no cuantificables o intangibles mediante la utilizaciónde atributos o signos. Con este método, los juicios del evaluador adquieren mayorimportancia, al tener que descender a una mayor pormenorización de losimpactos que supera a un tratamiento científico riguroso.

El PBS mide monetariamente, en cuanto sea posible, los costos y beneficiosde los impactos. Pero es algo escéptico en la precisión de esta valoraciónmonetaria y tiene en cuenta los impactos no valorados en unidades monetarias.En la práctica del PBS el evaluador plantea las alternativas más ventajosas delplan en relación a los intereses públicos y las examina para elegir aquella quepromueva la máxima ventaja neta. Luego esta elección se hace en función detodo tipo de ventajas, sean monetarias o no, y no en función exclusiva delbeneficio neto monetario.

Los impactos son clasificados según la población o grupos que los origina olos percibe. Y así se denominan «productores» a aquellos que los produce y«consumidores» a quienes los reciben. En esta doble posición se analizan losimpactos del plan, como si fueran objeto de una «transacción» en el mercado decambio. Es decir, la venta de casa por el constructor («productor») a familias(«consumidoras») en una operación de mercado; o fuera del mercado, larealización de servicios públicos, como pueda ser la enseñanza en un centroeducacional («productor») a los hijos de las familias («consumidores»);


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o también la creación de ruidos por la construcción de un aeropuerto(«productor») en las proximidades de una población («consumidor»). Cada tipode transacciones entre «productores» y «consumidores» constituye un «sector»,que es una pieza clave en el análisis del PBS al representar una categoría dadade impactos, sobre los que recae la valoración en forma de costos o beneficios.

En el análisis del PBS se admiten tres tipos de costos y beneficios:

1. Privados o Sociales. Los privados son los costos y beneficios que elproductor o consumidor debe soportar o recibir según las leyes o costumbres.Los sociales son los costos soportados por otros sin compensación alguna y losbeneficios disfrutados por otros sin necesidad de pago. Es la clásica definición deexternalidad.

2. Real o transferido. El real indica el uso de recursos reales, por ejemplo, losrecursos económicos tierra, trabajo y materiales. El transferido señala losrecursos financieros que son transferidos de una sección a otra de la comunidadcomo resultado de una transacción, pero sin incremento del valor de los recursosreales, por ejemplo, la compra de un terreno.

3. Tecnológico y pecuniario. Los costos y beneficios tecnológicos aparecendonde hay cambios en la calidad presente, por ejemplo, el cambio de la calidadde vida en una barriada cuando se construye un jardín o parque en susproximidades. Los costos y beneficios pecuniarios proceden de los cambiosrelativos en la oferta y demanda de los bienes o servicios, que motivan un cambioen su valor o precio; por ejemplo, las casas aisladas adquieren nuevo valor por laconstrucción de nuevas casas en sus cercanías. Es otra interpretación clásica deexternalidad.

De esta manera el PBS contabiliza todos estos tipos de costos y beneficios,con la particularidad de implantar la redistribución de costos y beneficios a travésde los transferidos y los pecuniarios entre los grupos de la sociedad, aunque nose produzcan cambios en el valor total neto.

Proceso de aplicación del PBS

Los principios del PBS se desarrollan en dos balances en los que se recogenlos impactos y el proceso de valoración. En el primero se comparan los costos ybeneficios de los planes alternativos y en el segundo se halla la ventaja netacomparativa entre cada par de planes. Por ejemplo, el esquema de estosbalances podría ser para los planes A y B con 4 transacciones.


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Se puede tomar el caso del plan de implantación de una industria en unpueblo rural. Esta industria crearía puestos de trabajo y bienes de consumo parala población local, pero también contaminaría el aire y el agua con su polución. Laindustria constituiría un «sector» con las relaciones económicas y ambientalesentre productores y consumidores. Y el primer balance podría recoger losimpactos representados por los beneficios y costos que se estimen.

Productor Beneficios Costos Consumidor Beneficios Costos1. Fabricación de bienes Ingresos por ventas de bienes producidos Costo de producción de bienes2. Población Ventajas por Gasto enconsumidora consumo bienes deconsumo3. Industria Uso de provocadora recursos de polución ambientales Gasto para reducir los residuos contaminantes o tasa por polución 4. Población residencialIngresos por incremento nivel de empleoPérdida calidad de vida por contaminación

Estos beneficios y costos habrá que valorarlos con unidades de medición,bien en dinero, tiempo o unidades físicas. La peseta como unidad monetaria es lapreferida, por su capacidad de comparación generalizada. Pero si los impactosno pueden reducirse a términos monetarios, puede utilizarse


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cualquier unidad de tiempo o física. En estos casos pueden emplearse las letrasF ó T para indicar que el impacto está medido en términos físicos o de tiempo.Incluso si fueran impactos intangibles, cabe señalarlos con la letra I. Se sueleponer un subíndice a estas letras (T1, T2, ..., F1, ... F7) para distinguir los impactosvalorados con la misma unidad. Los impactos negativos se suelen subrayar(también cabría utilizar el signo menos) para distinguirlos de los impactospositivos. Y los impactos futuros se actualizan aplicando el tipo de descuentoelegido. Y, por fin, los beneficios y costos se convierten en anuales y se totalizansegún las distintas unidades empleadas en cada sector. Estos resultados del planpermiten compararlos con los resultados de otros planes alternativos, mediante elcálculo del beneficio neto, que sirve para hallar la ventaja neta de cada plan.

Por ejemplo, en el caso analizado del Productor 1 cabe valorar los beneficiosen 100 millones de pesetas por ventas, el costo en 60 millones de pesetas(beneficio neto igual a 40 millones de pesetas). El Consumidor 2 podría valorarseen F unidades de beneficios y 100 millones de pesetas de costo (beneficio netoigual a F menos 100 millones de pesetas). El Productor 3 podría calcular susbeneficios en 100.000 litros de agua y los costos en 20 millones de pesetas(beneficio neto igual a 100.000 litros menos 20 millones de pesetas). Y elConsumidor 4 podría estimar 30 millones de pesetas por beneficios y I unidadescomo costo de calidad de vida (beneficio neto igual a 30 millones de pesetasmenos I unidades). Si hubiera otro plan alternativo, como construir unauniversidad, cabría compararlos deduciendo los resultados del Plan Universidadde los resultados del Plan Industria. El evaluador finalmente emite su juicioestableciendo la ventaja para elegir con certeza o con carácter probable, laIndustria o la Universidad en cada componente. Es decir, a efectos de losimpactos de polución, puede tener ventaja la Universidad, y a efectos de ingresospuede tenerla la Industria. El juicio definitivo deberá emitirlo el evaluadortotalizando todos los resultados. También puede estimar de si es o no es decisivoel resultado para emitir un juicio valorativo.

Juicio crítico

La utilización de una información de los impactos no monetarios e intangiblespara la valoración de los planes, es una de las características individualizadorasdel PBS. Esta es su mayor ventaja sobre el ABC, que no maneja este tipo deimpactos. Pero la forma de valorar estos impactos no cuantificables es todavíadiscutible, ya que tiene que servirse de símbolos o letras que escapan a unamedición generalizadora y el evaluador debe suplir esta deficiencia utilizandojuicios de valoración con un gran contenido subjetivo. Esto trae el peligro desometer la elección del plan al juicio personal del evaluador


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y de que la información de la comunidad sea reinterpretada por el evaluador.La misma distribución de los costos y beneficios entre los grupos de la

comunidad, realizada a través de la contabilización de los impactos en lastransacciones, es también algo propio del PBS. Esta información ciertamenteayuda a tomar decisiones con mayor equidad y a tener en cuenta los intereses delos grupos. Pero esta información no puede recoger los impactos adversos sobrelos grupos sociales más débiles de la comunidad, al no poderse constituir éstosen grupos unificados de productores o de consumidores con fuerza de expresiónsocial. Este sería el caso de los impactos sobre el medio ambiente, que al incidirsobre muchos sectores desperdigados, no se valoran en su valor verdadero deefectos agregados en una comunidad. Además el costo de la información seeleva mucho cuando se quiere extender la indagación sobre todos los grupos quesoportan los impactos de los planes.

Evidentemente el PBS no se superior al ABC. Ha superado ciertas debilidadesdel anterior método, pero con este han aparecido otras deficienciasespecialmente en el logro de un criterio objetivo y racional. El PBS puedeaceptarse como un serio intento de perfeccionamiento del ABC, que en muchasocasiones puede aportar una información más ajustada a la realidad de loshechos sociales.

III.2. GOALS-ACHIEVEMENT MATRIX (GAM)

Características

La planificación con valoración de costos y beneficios encuentra en la Matrizde Realización de Objetivos (GAM) su mejor expresión. MORRIS HILL ha sido eliniciador de este método, al aplicarlo a la valoración de los planes urbanísticos enGran Bretaña. Y, como el anterior PBS, trata de superar ciertas debilidades delABC. La finalidad de este método también consiste en introducir en el análisis losimpactos intangibles y los efectos de equidad. El enfoque del ABC, según esteautor, no consigue aplicar eficientemente el método de la Economía del Bienestaren las mediciones de los impactos. Con el GAM se intenta medir másprecisamente el bienestar social, cuando está afectado por un plan. Y, por último,el beneficio neto será el centro de la elección final y el lugar donde tendrá uncumplimiento más exacto la conversión de los impactos en valores monetarios.

Los beneficios y costos adquieren su significado verdadero en relación a losobjetivos del plan. Por esto define el plan como un proceso con el que sedetermina la acción apropiada futura y ésta se determina por la maximización delos objetivos propuestos en el plan mediante el uso de recursos


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escasos. Este es el clásico planteamiento de un análisis de programación linealen la investigación operativa. Los objetivos del plan deben establecerse y usarsecomo la base de valoración de las acciones alternativas. Los recursos escasosson las condiciones limitativas del programa.

HILL define tres tipos de objetivos: ideales, reales y políticos. Un ideal como lajusticia o la equidad, es aquel fin perfecto en sí mismo al que se tiende, pero quepermanece como inasequible en el terreno de lo posible. Un fin real denota unobjetivo asequible con un valor instrumental, en cuanto que sin tener un valorintrínseco permite valorar a otro objetivo. Los fines reales son definidosoperativamente, de forma que puede ser establecida la existencia de un estadodeseado o el grado de realización de ese estado. Un fin político especifica endetalles concretos la forma o los medios para la realización de los objetivosplaneados. En el GAM se toman los objetivos reales y dentro de lo posible seintenta expresarlos objetivamente, de forma que pueda medirse su realizaciónprogresiva o regresiva a medida que se ejecuta el plan. Además estos objetivosdeben proponerse por la comunidad, que es el sujeto del proceso planificador y elgrupo que recibirá los efectos de las acciones de los planes.

Cada objetivo es acompañado en el GAM por una unidad de medición, unidadescogida entre las más estrechamente relacionadas con el objetivo y que másfácilmente permita medir la realización del objetivo. Por ejemplo, HILL señala lassiguientes unidades de medida para los objetivos que permiten la valoración deplanes de transporte:

OBJETIVO1. INCREMENTO DE ACCESOS2. REDUCCIÓN DE ACCIDENTES3. EFICIENCIA ECONOMÍA4. DISTRIBUCIÓN DE RENTA5. REDUCCIÓN DE POLUCIÓN6. REDUCCIÓN DE RUIDOSUNIDAD DE MEDIDA1. Tiempo medio de viaje, valorado cuando sea posible en términos

monetarios.2. Número de desgracias y daños. Costos de daños y daños de bienes

medidos en términos monetarios.3. En pesetas.4. En pesetas.5. Cantidad de contaminantes por unidad de volumen de aire.6. Decibel o sonido.Una vez que los impactos son ordenados por objetivos, los mismos impactos

se clasifican según los grupos de la comunidad que son afectados por ellos. Estopermite apreciar los efectos de equidad de los planes.

En la práctica del plan, los objetivos se seleccionan basándose en distintasfuentes de información. Entrevistas con funcionarios, informes de anteriores


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proyectos, lecturas de revistas y periódicos, han servido para determinar losobjetivos y para fijar las prioridades de los planes. Cualquier forma de expresiónde la opinión pública, sirve en principio para conformar los objetivos del GAM.

Proceso de aplicación del GAM

La información de los impactos es recogida en una matriz, base de ladenominación del GAM. En ella se contabiliza la realización de cada objetivo ypara cada grupo de la comunidad, distinguiendo los impactos que representanuna regresión desde un objetivo, equiparable a la definición de costos de HILL, ylos impactos que representan una progresión hacia un objetivo, equiparable a ladefinición de beneficios de HILL. LOS impactos de cada objetivo cuantificable semiden en la misma unidad, para permitir una comparación objetiva entre costos ybeneficios y facilitar una comparación de planes alternativos. Como en el PBS,los impactos intangibles también son recogidos en la matriz por términos nocuantificables. La incertidumbre de los impactos es manejada con la técnica de laprobabilidad o con un ranking de estimación de la falta de certeza. Y los valoresfuturos se actualizan al tipo de descuento escogido, sea monetario o figurado.

Cada alternativa de acción a evaluar requiere una matriz, con una informaciónque desciende al nivel de cada grupo de la comunidad, mientras que en el PBSse detenía en el «sector». Precisamente este tipo de información permite aplicaruna ponderación de los valores para cada objetivo y para cada grupo. Estaponderación es otro de los resortes básicos del GAM. El mismo HILL afirmó quela llave de la toma de decisiones por medio de la matriz de realización deobjetivos, es la ponderación de objetivos, actividades, ubicaciones, grupos osectores en las zonas urbanas y con esta ponderación relativa se puede alcanzaruna sola conclusión. Los valores ponderados deben reflejar los valores de lacomunidad y esta información debe obtenerse por cualquier método de encuestasobre la población afectada por los impactos. Luego, la validez del GAM resideen que las ponderaciones estén determinadas objetivamente. La opinión públicasuele ser la garantía de esta objetividad, aunque en ocasiones suele aceptarse eljuicio del equipo de planificación.

La técnica de ponderación, por consiguiente, sirve para medir la relativaimportancia que concede la comunidad a estos valores. Por ejemplo, si se asignael valor 1 al objetivo 1 y el valor 3 al objetivo 2, esto refleja que la comunidadconsidera que el objetivo 2 es tres veces más importante que el 1. Los valoresponderados de los grupos comparan la relativa importancia que cada grupo de lacomunidad otorga a cada objetivo. Por ejemplo, el objetivo 1 puede ser apreciadopor el grupo 1.º con el valor 1 y por el grupo


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3.º con el valor 2, esto reflejará que el grupo 3.º concede el doble de importanciaa este objetivo que el grupo 1.º.

Para la mejor comprensión del GAM se han tomado los tres objetivosdescritos en la matriz reseñada, con sus ponderaciones correspondientes 1, 3 y4. Las incidencias de los impactos en los cuatro grupos con sus ponderacionesrespectivas. Los beneficios y costos están expresados en pesetas, como unidadde medida adecuada. Los corchetes indican que un mismo impacto afecta a unconjunto de grupos. La raya significa que no se espera ningún impacto o que esinapreciable. Evidentemente esta matriz cambiará con el mayor o menor númerode objetivos y de grupos.

El cálculo empieza con la aplicación de la ponderación de los grupos a losimpactos de cada objetivo, obteniéndose un sumatorio ponderado de realizaciónpara cada objetivo. Entonces la ponderación de los objetivos es aplicada a esteresultado y se consigue el resultado totalizador de realización de objetivos. Esteresultado final servirá para la elección definitiva entre todas las alternativasposibles. Evidentemente en estos cálculos no entrarán los impactos intangibles.

Juicio crítico

La información sobre los objetivos tiene especial importancia en el GAM y esquizá una de sus mejores aportaciones. Esta relevancia es mayor si se apreciaque el pueblo y sus representantes democráticos juegan un papel importante ensu elaboración. Y así, los evaluadores están obligados a examinar el problemabajo la forma de valores de la comunidad. Ahora bien, el valor de los beneficios-costos están dependiendo excesivamente de los objetivos. Parece que losbeneficios-costos sólo existen cuando son apreciados en relación a los objetivos,cuando hay que estimar que los beneficios y costos tienen un valor en sí mismos.Además no está claro que basta


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con la mayoría de opinión de una población para que el objetivo esté biendefinido, puesto que el objetivo puede referirse a un grupo social que seaminoritario en la comunidad.

La importancia que se concede a la cuantificación, es una de las mejoresvirtudes del GAM, en cuanto que permite cuantificar impactos no monetarios novalorados por el ABC. Pero con ello también incurre en el defecto que critica, alno poder valorar los impactos intangibles, ni poder incluirlos en el resultadototalizador de realización de objetivos. Además una exagerada preocupación porcuantificar todo lo existente, puede llevar al evaluador a una ineficaciacomparativa al no tener ninguna significación generalizadora la unidad demedición elegida. El uso de otros medios de comparación no cuantificables,pueden ser más útiles. Y la misma cuantificación de la ponderación no es tan fácilrealizarla. El proceso de su elaboración es bastante abstracto para que pueda serentendido y aplicado sin equivocación por los grupos de la comunidad. Porejemplo, ¿qué puede significar para la mayoría de la gente que la reducción deaccidentes sea dos veces más importante que el incremento de los accesos? Lapoblación normalmente no tiene la necesaria información o conocimiento parapoder valorar si este objetivo es dos o tres veces más importante que otro. Perosi el valor objetivo de la ponderación es puesto en duda, hay que poner reparosserios a la exagerada importancia que se ha querido conceder al GAM. Por estarazón, esta técnica hay que aceptarla como otro intento de superar lasdebilidades del ABC, aun cuando habrá que considerarla como complementariaen su carácter pragmático.

Existen otras formas de planificación de la valoración, como el EnviromentalStandards Planning (ESP) basado en el parecer, a veces en la ley, que ciertosstandards pueden establecer. Por ejemplo, la construcción de casas podría noestar permitida en las proximidades de la industria pesada. Estos standardspodrían determinarse mediante los supuestos beneficio-costo, perofrecuentemente se establecen juicios de planificación, como «algo bueno», sinconsiderar el costo de su realización.

III.3. LEGISLACIÓN SOBRE EL MEDIO AMBIENTE

Las dificultades del ABC, como las de los demás métodos propuestos, y laforma dudosa de su aplicación en algunos casos, ha llevado a algunos países aadoptar medidas legales para atajar los impactos ambientales. En esta línea deactuación se puede señalar la que ha seguido Estados Unidos en su NationalEnvironmental Policy Act (NEPA) del año 1969. Esta ley se promulgó para todoslos principales planes federales, que pudieran afectar seriamente la calidad delmedio ambiente humano. Los planes federales debían analizarse previamentecon un Informe (Environmental Impact Statement


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EIS) sobre los impactos ambientales, en el que se debían desarrollar los métodosque asegurasen un tratamiento adecuado a las amenidades y a los valoresambientales, que se pongan en peligro con la toma de decisiones económicas ytecnológicas. El Informe debe recoger concretamente los siguientes puntos:

1. Los impactos sobre el medio ambiente del plan proyectado.2. Cualquier efecto adverso ambiental que no pueda ser evitado en la

ejecución del proyecto.3. Las alternativas al plan propuesto.4. Las relaciones entre los usos locales a corto plazo del medio ambiente

humano y el mantenimiento de la productividad a largo plazo.5. Cualquier utilización irreversible o irrecuperable de recursos ambientales

que estuvieran comprometidos en el plan proyectado.La legislación federal del EIS está siendo interpretada por el desarrollo de

pautas o de normas emitidas por el Council on Environmental Quality (CEQ) y lasdemás autoridades estatales y federales. Las sentencias de los tribunales dejusticia también han contribuido al desarrollo de esta normativa ambiental. Estecuerpo legislativo está siendo adoptado por la mayoría de los estados federales.Por ejemplo, California con su California Environmental Quality Act de 1970(CEQA) ha exigido el informe del Environmental Impact Review (EIR) a losproyectos privados y públicos cuando se solicite la licencia de construcción a lasautoridades locales. Actualmente se puede observar que los principales planesfederales o no federales, requieren una previa licencia, que está condicionada ala presentación de un EIS. Esta exigencia es particularmente apreciable en laconstrucción de centrales nucleares y de nuevas viviendas.

Cuando se decide que el EIS debe exigirse, se inicia un expediente sobre elinforme ambiental. Las juntas federales del medio ambiente (CEQ) dan normaspara ayudar en la clarificación de la realización del EIS. La valoración ambientaldeberá estimar los beneficios-costos y riesgos de los proyectos alternativos y delplan propuesto. Pero esto no debe entenderse de manera que el informe tengaque ajustarse totalmente al ABC, precisamente estas normas tienden acompletarlo y a mejorarlo para que pueda ser operativo a nivel público.

Las normas que en la práctica pública ambiental se han aceptado son lassiguientes:

1. Descripción del plan, de los objetivos y de los impactos ambientales, contoda la información posible (técnica, económica, mapas, etc.) que permita unconocimiento de los efectos ambientales a las autoridades y al público.

2. Los probables impactos del plan proyectado sobre el medio ambiente.


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3. Las alternativas al plan proyectado.4. Los probables efectos adversos ambientales que no puedan evitarse

(polución, contaminación del agua, daño en la calidad de vida, tráfico, ruidos,etc.).

Y otros de todo tipo que recojan los efectos apreciables de los impactos. Engeneral, se observa que la legislación federal tiene una gran preocupación por elmedio ambiente y esto se refleja en detalladas normas sobre la protecciónambiental y en el seguimiento de los proyectos que pongan en peligro losrecursos ambientales. No obstante, estas normas del EIS han sidofrecuentemente criticadas, puesto que la rigidez normativa es inapropiada einadecuada para la agilidad de los proyectos. Además, mientras los efectosecológicos y físicos han sido estimados en estas normas, han sido olvidadosotros efectos socio-económicos, a veces de mayor importancia.

En Gran Bretaña se ha adoptado el análisis sobre los impactos ambientales(El A) para los principales proyectos. Así la Royal Commission on EnvironmentalPollution ha elaborado informes sobre la energía nuclear y los planesurbanísticos. Estos informes recogen todo tipo de efectos de los impactosambientales, como en el EIS americano. Ahora bien, tanto el EIA, como el EIS,incluyen juicios subjetivos sobre los valores de los impactos. Los juiciossubjetivos se introducen en las principales actividades analizadas: selección delos componentes ambientales y de los tipos de impactos, los riesgos, costos-beneficio, y pronóstico de los sucesos futuros. Esta normativa no se escapa aljuicio crítico de la valoración, aunque habría que señalar que por lo menos es unintento serio para controlar el medio ambiente.

Como en el caso del ABC, el EIA y el EIS, son técnicas de valoración de losimpactos ambientales. La dificultad es que esta valoración debe hacerse fuera delmercado y el precio resultante de esta valoración siempre estará sometido a lacrítica de su subjetivismo. Incluso habrá que aceptar que las valoraciones puedenestar adulteradas por los intereses de los grupos de presión más fuertes de lasociedad. Pero al menos podrá disponerse de una técnica no intuitiva, quedificulta la manipulación de los recursos sociales por estos mismos grupos depresión.

La legislación española sobre el medio ambiente es muy limitada einapropiada para un control eficaz ambiental. Incluso la falta de su aplicación hahecho que quede como normas inexistentes y que no se tengan en cuenta ni porparticulares, ni por las autoridades. En este momento sólo actúan los grupos deopinión, a los que no se les puede oponer un cuerpo normativo racional ydemocrático.

III.4. VALORACIÓN TECNOLÓGICA (ENERGÍA NUCLEAR)

El Banco Mundial, como respuesta a ciertas consecuencias adversas de lapresa de Aswan y de otros proyectos parecidos en países del tercer mundo,


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recomendó el análisis de los efectos en el medio ambiente, tomando en cuenta lasalud humana y la ecología en los proyectos técnicos del desarrollo económico.Estados Unidos también se preocupó por estos efectos creando un organismo devaloración tecnológica (Office of Technologicd Assessment) en 1972 y en GranBretaña se encargaron de este cometido algunas comisiones gubernamentales.La finalidad de estos organismos se orientó a informar sobre los impactosventajosos o adversos de la aplicación de la tecnología. Así entre las funcionesde este organismo americano están las de señalar: los impactos que puedanprovocar los programas tecnológicos, las alternativas de los métodostecnológicos, las alternativas de los programas para realizar los objetivospropuestos, etc. Es decir, la valoración tecnológica (technology assessment) esun proceso cuyo propósito es examinar las consecuencias de los cambiostecnológicos. En este análisis entran todo tipo de beneficios-costos y deidentificación de los impactos ambientales, con un carácter neutral y objetivo parala toma de decisiones sociales.

La diferencia fundamental entre el ABC y el EIA con la valoración tecnológica,es que esta última se aplica básicamente a la innovación tecnológica, como es elcaso de la energía nuclear. Lo que se trata de investigar son las consecuenciasimprevistas del desarrollo tecnológico. Ahora bien, la imposibilidad de predecirtodas las consecuencias hacen problemática la validez de esta información.Incluso sólo puede hacerse la valoración sobre la técnica innovada, al nopresentarse otras alternativas de elección. Pero aunque sea imposible conocertodas las consecuencias, caso de la energía nuclear, siempre habrá queposicionarse en la toma de una decisión.

La dificultad más seria está en que la información sobre la energía nuclearsólo puede suministrarse por técnicos de gran nivel de especialización, pero estainformación no puede ser asimilada por la opinión pública. La imposibilidad deuna comunicación cognoscitiva entre los tecnócratas y la población, abre unabrecha a cualquier manipulación sobre la opinión pública. En efecto, es casiimposible conocer cómo opera un Ordenador; la mayoría de la gente sabe quecon ellos se pueden programar muchas actividades, pero sólo los diseñadoresestán en disposición de explicar los resortes mecánicos con los que operan. Sinembargo, la gente acepta esta tecnología al no haberse presentado ningún efectonocivo para el hombre con su utilización. El caso de la energía nuclear es idénticoen la incomprensión sobre los elementos que provocan esta energía, pero esdiverso en la prevención que suscita su manejo. Todavía está cercana en lamemoria de la gente la explosión de las bombas atómicas y sus tremendosefectos sobre la humanidad y el medio ambiente. Es cierto que las bombasatómicas no tienen parangón con las centrales nucleares, pero el temor suscitadose ha contagiado a todas las actividades relacionadas con la energía nuclear.Este temor puede ser dirigido hacia actitudes de rechazo por grupos de acción opuede ser amortiguado con informaciones que provoquen un efecto de


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credulidad y de tranquilidad en la población. En todo caso, el pueblo tendrá queotorgar su confianza en las decisiones políticas de aceptación de la energíanuclear, cuando sea asumido por un Estado democrático.

Los movimientos sobre el medio ambiente han intensificado sus acciones deprotesta en relación al uso de la energía nuclear. En estos movimientos siemprese hace mención de que la tecnología nuclear no puede estar inducida porintereses económicos y de que hay todavía serias dudas de su valoración ante lafalta de conocimiento de sus consecuencias. Es cierto que las nuevastecnologías siempre han suscitado movimientos de rechazo en la población, porel desconocimiento de su eficacia para el bienestar humano y por la introducciónde nuevas formas de comportamiento. Basta recordar la incomprensión a Galileo,a la electricidad, al avión y a cualquier otro medio técnico que haya superado lacapacidad de comprensión de la gente de cultura media. Pero estas oposicionessiempre se superaron sin grandes traumas.

El problema de la energía nuclear se ha planteado con una mayorradicalización de las posiciones. Los técnicos nucleares se muestran muyseguros en el manejo de esta tecnología y no encuentran motivos de alarma enlas consecuencias imprevistas de sus realizaciones científicas. Ciertamenteaceptan el riesgo normal que siempre acompaña a una obra humana, comopueda darse también en la construcción de una presa hidroeléctrica, perorechazan el riesgo catastrófico que señalan sus opositores. Por el contrario, losecologistas anuncian categóricamente grandes peligros para la humanidad con eluso de la energía nuclear. Los efectos adversos de esta energía se establecen enla polución (contaminación del agua y radiación), seguridad de la población (lazona donde está instalada la energía nuclear es más vulnerable a un ataqueenemigo o terrorista, lo que puede motivar una auténtica catástrofe,particularmente en estos momentos de inestabilidad política mundial), viabilidadeconómica (posibilidad de que el uso de otros recursos energéticos sean máseconómicos y con un menor sometimiento a proveedores foráneos), libertadesciviles y política energética.

Este debate puede examinarse como un enfrentamiento ideológico-político ocomo una confrontación de opiniones sobre una elección tecnológica. Lavaloración tecnológica acepta el supuesto, como con la utilización del ABC, depoder tratar los problemas nucleares con métodos técnicos y no con decisionesmeramente políticas. Los movimientos ecológicos rechazan este tratamiento,puesto que parten del supuesto de que esta valoración puede ser manipulada porlos intereses económicos del gran capital. Para ellos la valoración tecnológicanunca legitimará el uso de la energía nuclear, ante el peligro de estar influenciadapor fuerzas incontroladas por el pueblo. La desconfianza hacia las clasesdominantes les lleva, en último término, a rechazar la energía nuclear. Elrecuerdo de ciertos hechos de la historia en


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que el hombre cometió los mayores atropellos para la humanidad, pero siemprehaciéndose aparecer como ejecutor de acciones benéficas para los interesessocio-económicos del pueblo, ha sido generalizado al caso de esta controversianuclear.Lo cierto es que este debate no tiene solución en las actuales circunstancias. Lasposiciones están tomadas y sólo un acto de fuerza o de abandono por una de laspartes, permitiría un desenlace más o menos acertado. La única acción válidaque daría término a esta discusión sería un acercamiento racional, libre deprejuicios ideológicos, entre técnicos nucleares y ecologistas. Este diálogopermitiría una confrontación de ideas que pudiera aportar soluciones definitivas alproblema energético. La opinión pública sólo entregará su plena confianza a laenergía nuclear, cuando no observe ningún enfrentamiento violento de ideasantagónicas, ni de intereses contrapuestos, en torno a esta cuestión. El pueblosiempre es desconfiado ante cualquier atisbo de manipulación.


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EL DESARROLLO ESTATUTARIO EN LA JURISPRUDENCIADEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (*)!

Javier Salas

Catedrático de Derecho Administrativo Letrado del Tribunal Constitucional

SUMARIO

I. A MODO DE INTRODUCCIÓN.II. LAS REGLAS DE FONDO SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DEL PODER ENTRE

EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: DOCTRINA DELTRIBUNAL CONSTITUCIONAL.1. El alcance del principio de autonomía.2. La distribución de competencias entre el Estado y las ComunidadesAutónomas: criterios generales deducibles de la Constitución.3. El significado de la atribución constitucional y estatutaria de competenciasexclusivas.4. Significado del término «bases» o de expresiones análogas contenidas enel art. 149.1 de la Constitución. Extensión de la competencia del Estado y dela correlativa competencia de «desarrollo» de las Comunidades Autónomas.5. Significado del término «legislación» utilizado en el art. 149.1 de laConstitución como criterio delimitador de competencias normativas entre elEstado y las Comunidades Autónomas.6. Límites de las competencias de las Comunidades Autónomas.7. La naturaleza jurídica de las transferencias de bienes del Estado a lasComunidades Autónomas, consecuencia de la innovación organizativa quesupone la creación de las últimas.

III. BREVE RECAPITULACIÓN.IV. ANEXO: RELACIÓN DE SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALCITADAS EN EL TEXTO.

(*) Ponencia presentada a la Mesa Redonda «Las Comunidades Autónomas constituidas a través de laDisposición Transitoria Segunda y art. 151 de la Constitución: proceso de formación, organización y desarrolloinstitucional», celebrada en Granada durante los días 16 a 18 de diciembre de 1982 y organizada por la Vocalíade Estudios Regionales de la Asociación Española de Ciencia Política y el Departamento de Derecho Políticode la Universidad de la citada ciudad andaluza.

Javier SalasEl desarrollo estatutario en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional

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I. A MODO DE INTRODUCCIÓN

Se ha dicho reiteradamente durante los últimos años en España que una delas innovaciones fundamentales introducidas por la Constitución de 1978 ennuestro ordenamiento jurídico ha sido la relativa a la organización territorial delEstado, que se construye sobre unas bases radicalmente distintas de las queconfiguraban el sistema anterior.

El texto constitucional, sin embargo, ha marcado, como es lógico, las líneasesenciales, el marco fundamental, de tal organización, pero ha remitido en buenaparte a los Estatutos de las Comunidades Autónomas y a las Leyes del Estado yde las propias Comunidades la ulterior precisión en sus aspectos concretos y dedetalle de tan importante cuestión.

El pluralismo organizativo y competencial que el nuevo modelo territorialsupone genera, al mismo tiempo que una descentralización del poder político yadministrativo, la posibilidad de conflictos entre el Estado-persona y los nuevosentes territoriales, las Comunidades Autónomas. Conflictos cuya resolución,como es habitual en todo esquema constitucional construido sobre unas basessimilares a las de la Carta española de 1978 —sean formalmente del tipo federalo regional— se encomienda a un órgano independiente de los poderes en litigio,órgano que, en nuestro caso, ha resultado ser el Tribunal Constitucional.

Pues bien, en los ya algo más de dos años y medio de funcionamiento elTribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre esos conflictos—bien formalmente planteados como tales, bien a través de recursos deinconstitucionalidad— sentando una importante doctrina sobre múltiples aspectosrelativos a la configuración de los poderes central y autonómicos, a susrelaciones y a sus respectivos límites. Una jurisdicción que por proceder de quienes el «intérprete supremo de la Constitución» tiene el más alto valor desde laperspectiva —que es la que ahora queremos destacar— de la integración delordenamiento jurídico en su nivel también más elevado.

En este sentido, puede afirmarse sin hipérbole que el desarrollo de lasprevisiones constitucionales y estatutarias pasa, sin duda, en muy buena medida«por las manos» —las decisiones— del Tribunal Constitucional.

De ahí que nos haya parecido oportuno ofrecer en el marco de esta Mesaredonda el panorama que se desprende de la doctrina establecida por el Tribunalhasta la fecha en relación con los temas que plantea la distribución del poderentre el Estado y las Comunidades Autónomas, pues no cabe duda que eldesarrollo de aquellas previsiones y, en particular, las de los Estatutos deAutonomía en orden al ejercicio de las competencias atribuidas por los mismos adichas Comunidades, dependen de las resoluciones del Tribunal, que marcan lapauta de lo que es o no conforme a la Constitución.


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Se recoge aquí, sin embargo, la doctrina relativa a las que podemos llamar lasreglas de fondo del sistema organizativo territorial y, aun así, de ellas solamentelas que tienen, a nuestro juicio, un alcance más general. Por consiguiente,excluimos la consideración —no por ello, desde luego, menos importante a otrosefectos— tanto de los criterios aplicados por el Tribunal, para definir el alcancecompetencial en materias o sectores concretos de actividad, como de lascuestiones estrictamente procesales inherentes a los cauces procedimentales —repetimos, recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencia— através de los que se han sustanciado los litigios ante dicho Tribunal y sobre lascuales también se ha pronunciado éste con alguna extensión en determinadasocasiones.

Digamos ya para terminar este breve prefacio que, dados los límitesexpuestos, en nuestra Ponencia hemos tenido en cuenta de todo el conjunto deSentencias que de un modo u otro tratan de temas «autonómicos» —treinta, si nonos equivocamos, hasta el último día de febrero de 1983, en que cerramos laversión definitiva de aquélla —veintiuna resoluciones, por ser éstas las únicasque, en nuestra opinión, abordan la problemática aludida desde la perspectivaindicada.

II. LAS REGLAS DE FONDO SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DELPODER ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS:DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

1. El alcance del principio de autonomía

El Tribunal Constitucional —que, por cierto, ha llegado a utilizar expresamentela ya generalizada expresión de «Estado de las Autonomías» para referirsesintéticamente al modelo de organización territorial del Estado configurado por laCarta fundamental (Sentencia Ley catalana de protección de espaciosnaturales)— ha tenido ocasión de pronunciarse en varias Sentencias y ya desdeel comienzo mismo de su actividad (me refiero, en concreto, a la SentenciaLegislación de Régimen local) sobre el alcance y el significado del principio deautonomía sancionado por la Constitución. Así, aparte de señalar, reiterando, porlo demás, una idea ya consagrada pacíficamente en la doctrina desde hacemucho tiempo, que autonomía no es soberanía sino poder limitado, dirá quedicho principio no se opone al de unidad (Sentencias Legislación de RégimenLocal, Ley catalana de protección de espacios naturales y Ley catalana deprotección de la zona volcánica de la Garrotxa) y que es uno de los principiosestructurales básicos de nuestra Constitución, la cual configura, precisamente, unmodelo de Estado al que debe acomodarse el derecho a la autonomía (SentenciaLey catalana de Diputaciones).

Por lo que respecta a las Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional


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ha destacado que son entes dotados de autonomía cualitativamente superior a laadministrativa (Sentencia Legislación de Régimen local) y que el grado superiorde la autonomía es, precisamente, el propio de dichas Comunidades, grado queles otorga potencialmente un poder político y administrativo sobre los municipiosy provincias que se incluyen en su territorio (Sentencia Ley de Presupuestos para1982).

Por último y partiendo de una idea apuntada ya desde la primera Sentencia enque se abordó el tema (la de Legislación de Régimen Local), el Tribunal insistirácon una cierta amplitud en el contenido preciso de la expresión «respectivosintereses» a la que el constituyente (art. 137 de la Carta fundamental) remite elconcepto de autonomía. En este sentido, tras indicar que como concepto jurídicoindeterminado cumple sobre todo la función de orientar al legislador en orden adotar a las entidades territoriales a las que el precepto se refiere de poderes ocompetencias precisos para gestionar tales intereses que determina y definelibremente, dentro del marco de la Constitución, el propio legislador, que tambiénprecisa su alcance, atribuyendo a cada tipo de entidad las competencias querequiere su gestión, añade que para el intérprete de la Ley el ámbito concreto delinterés es ya un dato definido por la Ley misma como repertorio concreto decompetencias, la determinación de cuyo contenido, en caso de conflicto, ha dehacerse sin recurrir, salvo cuando la propia definición legal lo exija, a la nocióndel interés respectivo, pues de otro modo se transformaría esta noción en unaapelación a la «naturaleza de las cosas», mediante la cual la decisión política setraslada del legislador al juez (Sentencia Ley vasca sobre Centros deContratación de Cargas).

2. La distribución de competencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas: criterios generales deducibles de laConstitución

Dadas las conocidas características del Título VIII de la Constitución y, enespecial, su escasa depuración y precisión técnico-jurídica en orden a ladelimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, elTribunal Constitucional ha tenido que definir con precisión, al resolver losconflictos de competencia y algunos recursos de inconstitucionalidad, el ámbitocompetencial respectivo del poder central y de los poderes autonómicos,estableciendo a tal fin una serie de reglas y principios que ha deducido, como esobvio, de la propia Constitución.

Así, en primer lugar, según el Tribunal, la Constitución distingue entre distintosniveles de interés general en función de los cuales han de atribuirse lasrespectivas competencias (artículos 150.3, 155.1 y 137, entre otros, de laConstitución). La consecución del interés general de la Nación y de los decarácter supracomunitario está confiada a los órganos generales del Estado, loque se traduce en la atribución al mismo de una serie de competencias entre


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las que se encuentran las del art. 149.1 de la Constitución. Por su parte, el interésgeneral propio de cada Comunidad Autónoma se refleja en la asunción de unaserie de competencias en su respectivo Estatuto.

Ahora bien, dada la coincidencia sobre una misma materia de interesesgenerales de diverso alcance y dado también que un mismo objeto es susceptible—generalmente— de ser situado en diversos campos, la técnica utilizada por laConstitución es compleja; de ahí que haya que partir del contenido inherente acada competencia y sólo si, aplicado este criterio, sigue produciéndose unentrecruzamiento, habría que determinar la competencia que debe prevalecer(Sentencia Ley catalana de Bibliotecas).

En este mismo orden de consideraciones, el Tribunal Constitucional haprecisado también que para determinar si una materia es de la competencia delEstado o de una Comunidad Autónoma o si existe un régimen de concurrenciaresulta en principio decisorio el texto del Estatuto de Autonomía de que se trate.Si el examen del Estatuto correspondiente revela que la materia no está incluidaen el mismo, la competencia será estatal, pues así lo dice expresamente el art.149.3 de la Constitución. Esta afirmación, sin embargo —continúa diciendo elTribunal— no debe llevar a la idea de que, una vez promulgado el Estatuto deAutonomía, es el texto de éste el que únicamente debe ser tenido en cuenta pararealizar la labor interpretativa que exige la delimitación competencial ya que si seprocediese así se estaría desconociendo el principio de supremacía de laConstitución sobre el resto del ordenamiento jurídico, del que los Estatutos deAutonomía forman parte. Por ello —se concluye— los marcos competencialesque la Constitución establece no agotan su virtualidad en el momento deaprobación del Estatuto de Autonomía (Sentencia Organización y Registro deConvenios Colectivos de Trabajo). Idea esta última en la que se ha insistidotambién en otra ocasión al señalar con un cierto énfasis que los Estatutos deAutonomía deben ser interpretados siempre dentro de los términos de laConstitución (art. 147.1) pues en ellos se contienen las competencias asumidaspor cada Comunidad Autónoma «dentro del marco establecido en laConstitución» (art. 147.2.d) (Sentencia Ley Catalana de protección de la zonavolcánica de La Garrotxa).

La Constitución se remite, pues, con carácter general a los Estatutos para queéstos determinen las competencias autonómicas. La norma atributiva decompetencia a cada Comunidad Autónoma es, en principio, la norma estatutaria.Pero en ocasiones —apunta el Tribunal—, junto a esa modalidad definidora deámbitos competenciales, el encargo de definir las competencias se condiciona enla Constitución a lo que disponga una Ley, técnica ésta también utilizada a vecespor los propios Estatutos que restringen la asunción de competencias posibles endeterminadas materias por la Comunidad Autónoma a la que se refierenmediante la remisión a una Ley estatal (así, por ejemplo, el Estatuto de Cataluña,art. 16.1) (Sentencia Ley catalana del Consejo Asesor de RTVE en Cataluña).


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El Tribunal ha destacado asimismo el carácter indisponible de lascompetencias constitucionales, cuya distribución entre el Estado y lasComunidades Autónomas responde a la forma de organización territorial delEstado configurada por la Constitución, de lo que se deduce que tal distribuciónno puede verse alterada por la pasividad temporal de cualquiera de los entesinteresados frente al indebido ejercicio de sus competencias por parte del otro(Sentencia Decretos catalanes sobre concesión de emisoras de F.M.).

Bien entendido, además, —y con ello se completa una idea ya recogida—,que el hecho de que en una materia la Constitución sólo atribuya al Estado lafijación de sus bases, no significa que a una Comunidad determinada lecorresponda ya, sin más, la regulación de todo lo que no sea básico, pues a cadaComunidad sólo le corresponderán aquellas competencias que haya asumido ensu Estatuto, perteneciendo las demás al Estado, tal como dispone, en términosinequívocos, el art. 149.3 de la Constitución (Sentencia sobre Cajas de Ahorro).

Sobre este mismo tema del reparto de competencias entre el Estado y lasComunidades Autónomas el Tribunal Constitucional ha declarado que el art. 149de la Carta fundamental utiliza para delimitar el ámbito reservado en exclusiva alEstado diversas técnicas y, entre ellas, las dos siguientes: a) reserva de toda unamateria (v.gr.: Relaciones internacionales, Defensa y Fuerzas Armadas,Administración de Justicia, Hacienda General y Deuda del Estado, etc.) y b)reserva de potestades concretas (sea la legislación básica o toda la legislaciónsobre determinadas materias). En el primer caso —dice el Tribunal— la reservaestatal impide que la Comunidad Autónoma pueda orientar su autogobierno enrazón de una política propia acerca de ella, aunque pueda participar en ladeterminación de tal política en virtud de la representación específica que lasdistintas Comunidades tienen en el Senado. En el segundo caso, en cambio, lasComunidades Autónomas en el ejercicio de su autonomía pueden orientar suacción de gobierno en función de una política propia sobre esa materia, aunqueen tal acción de gobierno no puedan hacer uso sino de aquellas competenciasque específicamente les están atribuidas (Sentencia Ley Vasca sobre Consejo deRelaciones Laborales y, en términos análogos, Sentencia Ley Catalana deprotección de la zona volcánica de La Garrotxa).

Estos son, expuestos a grandes rasgos y en sus líneas esenciales, loscriterios relativos al orden normal de distribución de competencias entre el Estadoy las Comunidades Autónomas, pero, según el Tribunal Constitucional, ese ordennormal de competencias puede ser alterado, en aras de la protección de losciudadanos y por razones de necesidad y urgencia, cuando no pueda esperarsea la actuación de las autoridades normalmente competentes para afrontardeterminados riesgos (concretamente, los relacionados con la seguridad pública).Ahora bien, para respetar, en último término, el


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orden normal de competencias, que es el que debe primar con carácter general,es preciso no sólo que las medidas que lo excepcionen se justifiquen por suurgencia y necesidad, sino que se adopten en forma que no sustituyan más queen lo indispensable la intervención de las autoridades competentes o ayuden ycomplementen a la actividad de estas (Sentencia Comunicación del GobernadorCivil de Barcelona en el asunto de los mejillones).

Por otro lado, es de destacar la afirmación del Tribunal —que puede, quizás,inscribirse en esa conocida tendencia, salvadas todas las distancias que sequieran, del «federalismo cooperativo»—, según la cual la colaboración entre laAdministración del Estado y la de las Comunidades Autónomas es necesaria parael buen funcionamiento de un Estado de las Autonomías, incluso —nótese bien—al margen de la distribución constitucional y estatutaria de las competenciasrespectivas (Sentencia Ley catalana de protección de espacios naturales).

Por último —y con esta referencia cerramos ya este importante apartado—, elTribunal Constitucional ha señalado, en una línea análoga a la que acaba dealudirse, que la posibilidad de informar de unas a otras autoridades (las estatalesa las autonómicas o viceversa) no constituye en sí misma una competencia, sinouna simple facultad que evidentemente tiene cualquier autoridad, siempre que notenga más alcance que el de poner en conocimiento de otra autoridad unosdeterminados hechos (Sentencia Comunicación del Gobernador Civil deBarcelona en el asunto de los mejillones).

3. El significado de la atribución constitucional y estatutaria decompetencias exclusivas

Sin que pueda considerarse por ahora definitivamente asentada —al menos, anuestro juicio— ninguna de las opiniones doctrinales sobre este tema, el TribunalConstitucional ha ido estableciendo a ese respecto algunos criterios que podrán ono compartirse, pero que, evidentemente, han de ser tenidos, en todo caso, encuenta a la hora de nuevos planteamientos sobre tan polémica cuestión.

Así, aparte de aludir en varias decisiones al sentido marcadamente equívocoque tiene el adjetivo «exclusivas» para definir unas competencias (Cfr.,especialmente, las Sentencias Ley vasca sobre Centros de Contratación deCargas y Ley catalana de medidas urgentes sobre la función pública), el TribunalConstitucional ha precisado que si se afirma en la Constitución y en un Estatutode Autonomía que una materia es exclusiva del Estado y de la ComunidadAutónoma, respectivamente, es que ambas competencias son concurrentes(Sentencia sobre Cajas de Ahorro).

Es más, en alguna ocasión el Tribunal ha llegado a decir que resulta


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aventurado cualquier razonamiento que intente arrancar de la diferencia existenteentre una competencia atribuida con carácter exclusivo, sin perjuicio de lalegislación básica que corresponde al Estado y una competencia para legislar yejecutar que debe ejercerse «en el marco de la legislación básica del Estado y,en su caso, en los términos que la misma establezca». A continuación, sinembargo, el propio Tribunal añade que tales diferencias de dicción autorizan aentender, entre otras consecuencias, que cuando se utiliza la segunda fórmula seintenta sujetar más estrechamente la competencia legislativa comunitaria almarco de la legislación básica del Estado (Sentencia Ley catalana de medidasurgentes sobre la función pública).

Por otro lado, el Tribunal ha entendido que la competencia exclusiva ensentido estricto de una Comunidad Autónoma abarca la competencia legislativa,lo que no significa que ésta sea ilimitada o absoluta, ya que ha de situarsesiempre dentro del marco constitucional (art. 147 de la Carta fundamental)(Sentencia Ley catalana de protección de la zona volcánica de la Garrotxa).

Por último, el Tribunal Constitucional se ha referido en varias resoluciones alas competencias compartidas como modo de articulación de competencias entreel Estado y las Comunidades Autónomas, bien que sobre la base, más o menosexplícita, de que en tales supuestos no puede hablarse en modo alguno decompetencias exclusivas a favor de ninguno de los entes estatal o autonómico deque se trate (Cfr., especialmente, la Sentencia Decretos catalanes sobreconcesión de emisoras de F.M.).

4. Significado del término «bases» o de expresiones análogascontenidas en el art. 149.1 de la Constitución. Extensión de lacompetencia del Estado y de la correlativa competencia de«desarrollo» de las Comunidades Autónomas.

Como era, por lo demás, fácil de prever dada, por un lado, la imposibleacomodación inmediata de todo el ordenamiento estatal a las nuevascoordenadas competenciales establecidas en la Constitución y, por otro, laexplicable «impaciencia» por actualizar a la mayor brevedad posible laspotestades normativas por parte de las Comunidades Autónomas, en especial,las constituidas en primer término, la formalmente imprecisa frontera, conceptualy cronológica, entre bases, normas básicas o legislación básica —que, a mi modode ver, como luego veremos, no son conceptos equivalentes— y normas dedesarrollo, tal como viene fijada en la Carta fundamental y en los Estatutos deAutonomía, ha dado al Tribunal Constitucional, al filo de los relativamentenumerosos conflictos de competencia y recursos de inconstitucionalidadplanteados en torno a ese tema, la oportunidad de pronunciarse en reiteradasocasiones y con una profusión de matices que hacen que sus


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resoluciones, al margen de la opinión que sobre las mismas pueda formarse enlos puntos más polémicos, hayan de considerarse realmente integradoras de lanormativa constitucional y estatutaria sobre tan relevante problemática, en buenaparte ya afrontada, como es sabido, con anterioridad por la mejor doctrinaespañola que se había ocupado del tema sobre la base de la experiencia italiana.

Pues bien, de todas las Sentencias en las que el Tribunal Constitucional se haocupado hasta ahora del tema enunciado es, a mi juicio, la relativa a la Leycatalana de Diputaciones la que con mayor extensión y profundidad trata de lasdiversas cuestiones vinculadas al mismo. De ahí que nos parezca convenientehacer referencia, antes de nada, a los principales puntos que de ella cabedestacar, sin perjuicio de señalar que sobre algunos de éstos el Tribunal havuelto a insistir con posterioridad (concretamente y, aparte de otras cuestiones alas que más tarde se aludirá, en las Sentencias sobre Cajas de Ahorro, Leycatalana de medidas urgentes sobre la función pública, Decreto vasco sobreconcesión de emisoras de F.M., Decreto catalán sobre funciones del personaladministrativo y Ley catalana de protección de espacios naturales).

El Tribunal Constitucional, tras señalar que parece imposible ofrecer unadefinición precisa y apriorística del concepto de bases, afirma a continuación queson las Cortes las que deberán establecer qué es lo que hay que entender comobásico y que en caso necesario será el propio Tribunal el competente paradecidirlo, en su calidad de intérprete supremo de la Constitución (art. 1 de laLOTC).

Ahora bien, se pregunta el Tribunal, si el Estado no dicta las bases ¿quéocurre con la competencia de desarrollo de las Comunidades Autónomas? Puesque no por ello queda enervada, responde, ya que la relación bases-desarrollo eslógica, no cronológica. Por otro lado, la noción de bases o normas básicas es unanoción material y, en consecuencia, estén o no formuladas como tales, son lasque racionalmente se deducen de la legislación vigente.

Respecto a las leyes preconstitucionales, el Tribunal establece una importantedistinción. Por una parte, las que disciplinan la actividad sectorial del poderpúblico y no están inmediatamente condicionadas por el fundamento de lalegitimidad de ese poder y de la estructura política que de él deriva. En este caso,los principios o bases que se derivan de esas leyes pueden ser interpretadas enla generalidad de los casos de conformidad con la Constitución y aceptadascomo marco necesario para el ejercicio del poder legislativo que corresponde alas Comunidades Autónomas.

Por otra parte, las leyes preconstitucionales que tienen por objeto,precisamente, la constitución de los poderes públicos, el establecimiento delcorrespondiente ámbito de competencias y la composición y estructura de sus


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órganos de gobierno y administración. Tales leyes difícilmente puedenconsiderarse informadas por principios o definidoras de bases que seanconformes a la Constitución, pues ésta prefigura una distribución territorial de losmismos basada en el principio de autonomía que es contradictorio al decentralización antes imperante. Ante este problema las dos soluciones posibles—una, las Comunidades Autónomas deben abstenerse de legislar mientras nodicte las bases el legislador estatal postconstitucional, y, otra, en ausencia delegislación estatal postconstitucional, las Comunidades Autónomas puedenlegislar respetando simplemente los principios que inmediatamente se derivan dela Constitución —son rechazadas por el Tribunal Constitucional aunque pordistintas razones: la primera, porque implicaría privar temporalmente del ejerciciode las competencias legislativas de desarrollo a las Comunidades Autónomas; lasegunda porque supondría que, moviéndose en un vacío normativo, el legisladorde la Comunidad Autónoma hace suya la competencia que sólo corresponde allegislador del Estado para establecer las bases o principios a que debe ajustarsela regulación de una determinada materia, que no son los que fija, en un plano demayor abstracción y generalidad, la propia Constitución, sino los que consideremás adecuados el legislador estatal. De lo que se concluye que también cuandose trata de legislar sobre cuestiones que conciernen directamente a lacomposición, estructura y competencias de los Entes territoriales y de susórganos de gobierno y administración deben las Comunidades Autónomasrespetar las bases establecidas por la legislación vigente (preconstitucional).

Esta solución —agrega el Tribunal a renglón seguido— es la única quepermite la asunción inmediata por las Comunidades Autónomas de lascompetencias legislativas que sus Estatutos les confieren, sin invadir por ellocompetencias reservadas al Estado. Claro que ello —se admite— conllevaseguramente algunos inconvenientes ineludibles en tanto no se haya completadola reorganización territorial del poder del Estado para adecuarla a la Constitución,pues, por un lado, la legislación de las Comunidades Autónomas ha de moverseposiblemente dentro de un límite más estrecho que los que habrán de resultar deuna legislación plenamente informada por los principios de la Constitución y, porotro, tal legislación nace afectada de una cierta provisionalidad en cuanto puedequedar parcialmente invalidada por las normas básicas que dicte el futurolegislador estatal.

De todos modos —concluye el Tribunal—, sopesar las ventajas einconvenientes de su decisión corresponde al legislador autonómico y no a él, alque compete solamente apreciar si al legislar la Comunidad Autónoma harespetado o no las bases que de la legislación vigente cabe inducir.

La doctrina que acaba de recogerse no es, a mi entender, contradicha —contra lo que sostiene en su comunicación a esta Mesa Redonda el Dr. FONT ILLOVET— por la Sentencia Ley catalana de medidas urgentes sobre la función


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pública cuando ésta afirma que «la inexistencia de normas estatales sólo puedeser entendida como condición de la posibilidad para que las ComunidadesAutónomas que hayan asumido competencias legislativas sobre la funciónpública las ejerzan sin más límite que el respeto a los principios que se derivendirectamente de la Constitución... y no como prohibición implícita de que estasComunidades Autónomas intenten regular una materia que no ha sido aún objetode regulación estatal».

Y ello porque, en mi opinión, una cosa es que no pueda operarse «persaltum» de los principios de la Constitución a la Ley de la Comunidad Autónomacuando no hay norma estatal básica postconstitucional y haya que atenerseincluso a las bases inducidas de la legislación preconstitucional, aunque estalegislación no esté, lógicamente informada por los principios que inspiran la Cartafundamental, cuando se trate de legislar sobre la organización de entesterritoriales (recuérdese que eso era, precisamente, lo que ocurría en el supuestoque está a la base de la Sentencia Ley catalana de Diputaciones), y otra cosamuy distinta que aquel «salto» pueda darse en hipótesis, por completo diversas,de legislación sobre sectores de actividad material de la Administración Pública(en el caso al que se refiere la última Sentencia citada, además, de actividadinterna o doméstica, ya que trata de medidas relativas a la función pública). Y si,como creemos, los supuestos contemplados por una y otra Sentencia son denaturaleza tan distinta, no vemos, sinceramente, dónde está la contradicción enla doctrina mantenida por las mismas.

En otro orden de consideraciones, creemos también oportuno recoger aquíalgunas observaciones formuladas por el Tribunal en torno al tema general al quese alude en el presente epígrafe (fundamentalmente, en las Sentencias sobreCajas de Ahorro y Ley Catalana de protección de espacios naturales).

Así, el Tribunal Constitucional ha declarado con todo énfasis que las bases aque se refieren los distintos párrafos del art. 149.1 de la Constitución no tienennada que ver con la delegación legislativa de que tratan los artículos 82 y 83 de laConstitución, ni se identifican con las leyes marco reguladas por el art. 150.1 delmismo texto.

También ha señalado —en mi opinión, de un modo excesivamente tajante porlo que luego diré— que, dado el carácter fundamental y general de las normasbásicas, el instrumento para establecerlas con posterioridad a la Constitución esla Ley, si bien —se añade a continuación—, puede haber algunos supuestos enlos que el Gobierno podrá hacer uso de su potestad reglamentaria para regularpor Decreto y de modo complementario, algunos de los aspectos básicos de unamateria determinada. Uno de tales supuestos se da —dice el Tribunal— cuandoen la legislación preconstitucional (sea en leyes o en normas de rango inferior) seregulan las bases de una materia


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que por razón de su contenido no son incompatibles con la Constitución y que,sin embargo, conviene complementar o adecuar a situaciones nuevas derivadasdel ordenamiento constitucional, como, por ejemplo, la estructura territorial delEstado. En tal supuesto, y entre tanto las Cortes Generales no procedan aestablecer una regulación completa e innovadora de las bases de la materia encuestión —prosigue el Tribunal Constitucional—, el Gobierno podrá hacer uso deun Real Decreto para cumplir la finalidad antedicha, partiendo de la legislaciónpreconstitucional.

Creemos, sin embargo, que esta solución, que, en nuestra opinión, esbastante discutible, podría obviarse si se distinguiese claramente, con la propiaConstitución en la mano, entre «legislación básica», «normas básicas» y«bases», expresiones éstas que se contienen en diversos apartados del artículo149.1 de la Carta fundamental y que no nos parecen intercambiables entre sí.Pensamos, en efecto, que la primera otorga al Estado una potestad másrestringida que la segunda y, a su vez, ésta más que la tercera, en la medida enque la legislación básica remite a la potestad legislativa en sentido estricto, lasnormas básicas a ésta y a la potestad reglamentaria y las bases tanto a ambostipos de potestades como a la de dictar medidas generales o, incluso, singulares—siempre que se limiten, claro es, en uno y otro caso, a los aspectos básicos,esto es, a los principales o esenciales, de una materia— actualizadas a través deactos administrativos de esa misma y correlativa naturaleza. Si se repasa conatención el elenco de materias a las que corresponden tales o cuales potestadesdel Estado en el art. 149.1 de la Constitución —y correlativamente las dedesarrollo de las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos— secomprenderá perfectamente tanto lo que acaba de decirse, como el sentido quetiene para el constituyente la aludida terminología tripartita, dispuesta en funciónde la mayor o menor flexibilidad que pretende otorgarse al Estado en laordenación racional de cada materia según las exigencias propias de la misma.

Volviendo, de nuevo, a la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional,éste ha declarado también que lo que la Constitución persigue al conferir a losórganos generales del Estado la competencia exclusiva para establecer las basesde la ordenación de una materia determinada es que tales bases tengan unaregulación normativa uniforme y de vigencia en toda la Nación, con lo cual seasegura, en aras de intereses generales superiores a los de cada ComunidadAutónoma, un común denominador normativo (Sentencia sobre Cajas de Ahorro).

Por otro lado, debe destacarse que el Tribunal ha señalado que cuando elejercicio de una competencia autonómica sobre una materia ha de moversedentro de la legislación básica del Estado, este marco está formado por toda lalegislación básica que a ella se refiere y no sólo por la relativa a la materiaconcreta sobre la que recaiga esa competencia (Sentencia Ley catalana deprotección de espacios naturales).


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Por último, el Tribunal ha precisado, asimismo —y la observación tiene, anuestro juicio, un alcance innegable durante toda la más o menos larga etapa quehay que cubrir hasta la completa consolidación del «Estado autonómico»—, queel establecimiento por el Estado de los principios básicos en las materias en quele corresponde hacerlo no le impide dictar normas que no tengan esa naturaleza,pues tales normas, en cuanto concurran con las que dicten las ComunidadesAutónomas en el ejercicio de su competencia exclusiva, quedarían sólo comonormas supletorias (Sentencia Ley de Presupuestos para 1982). Aplicaciónsupletoria del Derecho estatal cuya posibilidad siempre existirá, ha dicho elTribunal en otra Sentencia (concretamente, en la relativa a Ley catalana deprotección de la zona volcánica de la Garrotxa), a tenor («en todo caso») del art.149.3 de la Constitución, dependiendo únicamente en su extensión del grado deagotamiento normativo de la regulación que corresponde dictar a lasComunidades Autónomas.

5. Significado del término «legislación» utilizado en el art. 149.1 de laConstitución como criterio delimitador de competencias normativasentre el Estado y las Comunidades Autónomas.

Aunque establecida fundamentalmente a propósito de la expresión«legislación laboral» a que se refiere el art. 149.1.7 de la Constitución —ya queése era el problema concreto que había de resolver en la mayor parte de loscasos—, el Tribunal ha sentado una doctrina más general sobre el significado deltérmino «legislación» empleado por el constituyente en diferentes apartados delprecepto mencionado.

Así, superada una primera vacilación, en la que el Tribunal no se decide porninguna de las dos interpretaciones que apunta —legislación como toda normaescrita o sólo la de valor formal de Ley— ya que —dice— la cuestión aun «siendotrascendente, no es de indispensable respuesta para dar solución al conflicto»que le ocupa en ese caso concreto (Sentencia Metro de Barcelona), en todas lasdemás resoluciones en que ha abordado el problema (desde la SentenciaOrganización y Registro de Convenios Colectivos de Trabajo hasta la SentenciaLey vasca de Estatuto del Consumidor, pasando por las Sentencias Ley vascadel Consejo de Relaciones Laborales, Decreto del País Vasco que desarrolla suLey de Presupuestos y Decreto vasco sobre convenios colectivos en laAdministración local) ha entendido, ya con toda rotundidad, que cuando laConstitución utiliza el término «legislación» en relación con una materia y laatribuye al Estado en aquél ha de entenderse incluida la potestad de dictar porparte de éste los correspondientes reglamentos ejecutivos, ya que el concepto alque dicho término remite ha de ser entendido en sentido material, sea cual sea elrango formal de las normas. Dicho también con otras palabras, el términolegislación comprende la potestad


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de dictar leyes formales y reglamentos ejecutivos, no comprendiéndose, encambio, necesariamente en aquél los reglamentos organizativos, cuya emanaciónpuede corresponder a las Comunidades Autónomas.

Si no fuera así —apostilla el Tribunal—, se frustraría la finalidad del preceptoconstitucional de mantener la uniformidad en la ordenación jurídica de lacorrespondiente materia, que sólo mediante la colaboración entre Ley yreglamento (o mediante la hipertrofia de la Ley) puede lograrse.

Pues bien, sin negar la solidez de la argumentación en la que se apoya elTribunal para fundamentar la interpretación que sustenta, creo que también seríaconstitucionalmente posible la interpretación restrictiva del significado del términolegislación, haciéndolo coincidir exclusivamente con la potestad de dictar normascon valor y fuerza de Ley. Bien entendido que ello no significaría, sin más yautomáticamente, que la potestad de dictar reglamentos en las materias en lasque el Estado tuviera atribuida la competencia legislativa según el art. 149.1 de laConstitución correspondiese a las Comunidades Autónomas, ya que para que asífuese éstas tendrían que haber asumido expresamente tal tipo de competenciaen sus respectivos Estatutos. En ausencia de una previsión estatutaria en talsentido, la potestad reglamentaria correspondería al Estado, pero no —al menos,en mi opinión— con base en el art. 149.1 de la Carta fundamental, es decir, en elsignificado amplio o extensivo del término «legislación», sino con base en el art.149.3, en el punto en el que sanciona la cláusula residual de competencia a favordel Estado.

6. Límites de las competencias de las Comunidades Autónomas

Con independencia de la delimitación «sectorial» —sea «horizontal» o«vertical»— de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomastal como se deduce de la Constitución y de los respectivos Estatutos deAutonomía, en la Carta fundamental existen también unos límites, que podríamosllamar «generales», que afectan a las competencias de tales Comunidades.

A algunos de ellos, seguramente los que pueden considerarse losfundamentales, se ha referido el Tribunal Constitucional, con mayor o menorextensión, en determinadas Sentencias. Dada la relevancia que la configuraciónde tales límites ofrece desde la perspectiva de la distribución de competencias y,en último término, del modelo de organización territorial del Estado, convienealudir a ellos sobre la base de su enunciación por el propio Tribunal.

Así, en primer lugar, el límite territorial de las competencias de lasComunidades Autónomas impone que la eficacia del ejercicio de aquéllas se


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extienda, en principio, exclusivamente al territorio respectivo. Ahora bien, elTribunal Constitucional ha señalado que la limitación territorial de la eficacia delas normas y de los actos dictados por las Comunidades Autónomas no puedesignificar que les esté vedado a éstas, en uso de sus competencias propias,adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otroslugares del territorio nacional, ya que tal prohibición equivaldría necesariamente aprivar a tales Comunidades, pura y simplemente, de toda capacidad deactuación.

Precisamente es esa posibilidad —añade el Tribunal—, siempre abierta, laque, junto con otras razones, somete la potestad normativa de las ComunidadesAutónomas a determinadas limitaciones (señaladamente, la necesidad deasegurar la igualdad de todos los españoles en cualquier parte del territorionacional y la interdicción de cualquier medida que directa o indirectamente puedaobstaculizar la libertad de circulación de personas o bienes, o la libertad deestablecimiento de aquéllas: art. 139 de la Constitución) (Sentencia Ley vascasobre Centros de Contratación de Cargas).

Ahora bien, el límite de la igualdad de derechos y obligaciones de todos losespañoles en cualquier parte del territorio nacional no puede ser entendido —diceel Tribunal— como monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulteque, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional setienen los mismos derechos y obligaciones, ya que puede ser distinta la posiciónjurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional, si bien escierto que esa diversidad se da dentro de la unidad y que, por consiguiente, lapotestad legislativa de las Comunidades Autónomas no puede regular lascondiciones básicas de ejercicio de los derechos o posiciones jurídicasfundamentales que quedan reservadas a la legislación del Estado (artículos 53 y149.1.1 de la Constitución) (Sentencia Ley vasca sobre Centros de Contrataciónde cargas; referencias al aludido principio de igualdad como límite de lascompetencias de las Comunidades Autónomas pueden verse también en lasSentencias Decretos catalanes sobre concesión de emisoras de F.M. y Ley vascade Estatuto del consumidor).

A propósito de la prohibición de adoptar medidas que obstaculicen la librecirculación de personas y bienes en todo el territorio español, sin dejar deconsiderarla explícitamente como uno de los límites a los que estamos aludiendo(Cfr. la Sentencia Ley vasca de Estatuto del consumidor), el TribunalConstitucional ha precisado que no toda incidencia sobre dicha circulación esnecesariamente un obstáculo constitucionalmente ilícito (Sentencia Ley vascasobre Centros de Contratación de Cargas).

Por último, el Tribunal, que ha considerado explícitamente en una ocasión elprincipio de unidad de mercado como uno de los límites de las competencias delas Comunidades Autónomas (Sentencia Ley vasca de Estatuto del consumidor),en otra ocasión, sin embargo, ha entendido que el que en


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términos más amplios llama principio de unidad del orden económico nacional —que deriva, según él, entre otros preceptos constitucionales, de los artículos 128,131.1, 139.2 y 138.2, aparte del general de unidad consagrado en el art. 2— másque límite es presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre elEstado y las Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca aresultados disfuncionales y desintegradores (Sentencia sobre Cajas de Ahorro).

7. La naturaleza jurídica de las transferencias de bienes del Estado alas Comunidades Autónomas, consecuencia de la innovaciónorganizativa que supone la creación de las últimas.

Para terminar ya con esta exposición de los principales aspectos de ladoctrina del Tribunal en relación con el desarrollo estatutario, vamos a aludir a lasugestiva explicación —hasta ahora, que sepamos, no elaborada por nuestradoctrina— del mecanismo jurídico a través del cual se producen lastransferencias de bienes —y, más en general, de todo tipo de recursos— delEstado a las Comunidades Autónomas contenida en la Sentencia Ley delPatrimonio de la Generalidad de Cataluña.

Tras señalar que dichas transferencias se producen, como es sabido, a raízdel traspaso del servicio al que los bienes estaban afectados, el TribunalConstitucional afirma que, en tal supuesto, no se está en presencia, en rigor, deuna cesión, sino de una sucesión parcial en el ejercicio de funciones públicasentre dos Entes de esta naturaleza. Las Comunidades Autónomas —continúadiciendo el Tribunal— no son entes preexistentes a los que el Estado ceda bienespropios, sino Entes de nueva creación que sólo alcanzan existencia real en lamedida en que el Estado se reestructura sustrayendo a sus institucionescentrales parte de sus competencias para atribuirlas a estos Entes territoriales yles transfiere, con ellas, los medios personales y reales necesarios paraejercerlas.

La naturaleza jurídica de esas transferencias —concluye el TribunalConstitucional— es, por tanto, radicalmente distinta de la que es propia de lascesiones gratuitas reguladas en la Ley del Patrimonio del Estado y, enconsecuencia, las Comunidades Autónomas no se ven privadas de la facultad deresolver sobre el destino de los bienes afectados a los servicios públicos cuyatitularidad ostentan.

III. BREVE RECAPITULACIÓN

Como habrá podido verse, no son ni mucho menos escasos los aspectos quesobre la problemática relativa a la distribución del poder entre el Estado


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y las Comunidades Autónomas ha debido abordar el Tribunal Constitucional enestos todavía no cumplidos tres años de funcionamiento.

Nos parece evidente, por lo demás, que el balance de los mismos no puedehacerse en absoluto, ni en ese ni en otros temas, sobre la base simplista dedeterminar estadísticamente el número de decisiones favorables o contrarias a lacompetencia del Estado o de las Comunidades Autónomas o a laconstitucionalidad o inconstitucionalidad de las Leyes respectivas en los recursosde este tipo. Aquí y, sin duda, con mayor claridad aún que en los demás asuntosde que conoce el Tribunal, lo importante, realmente, como tantas veces se hadicho a propósito de la justicia constitucional en general, no es el contenido delfallo dictado en cada supuesto concreto sino la fundamentación jurídica en la queaquél se sustenta. Por ello creemos que la jurisprudencia del TribunalConstitucional en las materias que hemos recogido tiene un valor en sí misma,con independencia de las soluciones concretas que fundamenta en cada caso enla medida en que integra —como decíamos al principio de esta Ponencia— lasprevisiones constitucionales y estatutarias, permitiendo una comprensión másacabada del delicado mecanismo del reparto competencial entre el Poder centraldel Estado y los Poderes que representan las Comunidades Autónomas.

Desde una perspectiva doctrinal, científico-jurídica, podrán o no aceptarse,desde luego, las tesis mantenidas en cada caso por el Tribunal Constitucional.Pero lo que no puede negárseles, nos parece, es el rigor con el que estánconstruidas y la ponderación con que se pronuncian siempre ante los interesesencontrados en cada conflicto o recurso. Un rigor y una ponderación que, anuestro juicio, hacen imposible tachar en su conjunto a dicha jurisprudencia —dehecho, que sepamos, a nadie se le ha ocurrido lanzar hasta ahora una afirmaciónen tal sentido— de «centralista» o de «autonomista».

IV. ANEXO

RELACIÓN DE SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALCITADAS EN EL TEXTO (POR ORDEN ALFABÉTICO)

1. Sentencia Comunicación del Gobernador Civil de Barcelona en el asunto delos mejillones: núm. 33/1982, de 8 de junio (BOE de 28 de junio).

2. Sentencia Decreto catalán sobre funciones del personal administrativo: núm.54/1982, de 26 de julio (BOE de 18 de agosto).

3. Sentencia Decretos catalanes sobre concesión de emisoras de F.M.: núm.26/1982, de 24 de mayo (BOE de 9 de junio).


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4. Sentencia Decreto del País Vasco que desarrolla su Ley de Presupuestos:núm. 39/1982, de 30 de junio (BOE de 16 de julio).

5. Sentencia Decreto vasco sobre concesión de emisoras de F.M.: núm. 44/1982,de 8 de julio (BOE de 4 de agosto).

6. Sentencia Decreto vasco sobre convenios colectivos de la AdministraciónLocal: núm. 57/1982, de 27 de julio (BOE de 18 de agosto).

7. Sentencia Legislación de Régimen Local: núm. 4/1981, de 2 de febrero (BOEde 24 de febrero).

8. Sentencia Ley catalana de Bibliotecas: núm. 42/1981, de 22 de diciembre(BOE de 14 de enero de 1982).

9. Sentencia Ley catalana del Consejo Asesor de RTVE en Cataluña: núm.10/1982, de 23 de marzo (BOE de 21 de abril).

10. Sentencia Ley catalana de Diputaciones: núm. 32/1981, de 28 de julio (BOEde 13 de agosto).

11. Sentencia Ley catalana de medidas urgentes sobre la función pública: núm.5/1982, de 8 de febrero (BOE de 26 de febrero).

12. Sentencia Ley catalana de protección de espacios naturales: núm. 64/1982,de 4 de noviembre (BOE de 10 de diciembre).

13. Sentencia Ley catalana de protección de la zona volcánica de la Garrotxa:núm. 69/1982, de 23 de noviembre (BOE de 29 de diciembre).

14. Sentencia Ley del Patrimonio de la Generalidad de Cataluña: núm. 58/1982,de 27 de julio (BOE de 18 de agosto).

15. Sentencia Ley de Presupuestos para 1982: núm. 84/1982, de 23 de diciembre(BOE de 15 de enero de 1983).

16. Sentencia Ley vasca del Consejo de Relaciones Laborales: núm. 35/1982, de14 de junio (BOE de 28 de junio).

17. Sentencia Ley vasca de Estatuto del consumidor: núm. 71/1982, de 30 denoviembre (BOE de 29 de diciembre).

18. Sentencia Ley vasca sobre Centros de Contratación de Cargas: núm.37/1981, de 16 de noviembre (BOE de 28 de noviembre).

19. Sentencia Metro de Barcelona: núm. 33/1981, de 5 de noviembre (BOE de 19de noviembre).

20. Sentencia sobre Cajas de Ahorro: núm. 1/1982, de 28 de enero (BOE de 26de febrero).

21. Sentencia Organización y Registro de Convenios Colectivos de Trabajo: núm.18/1982, de 4 de mayo (BOE de 18 de mayo).

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EL DELEGADO DEL GOBIERNO EN LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS

Juan Carlos Ureta Domingo

Abogado del Estado

SUMARIO

A) INTRODUCCIÓN.B) PERFILES FUNCIONALES DE LA INSTITUCIÓN. FUNCIONES

NECESARIAS EN UN SISTEMA DE GOBIERNO Y DE ADMINISTRACIÓNDESCENTRALIZADOS TERRITORIALMENTE.1. INTRODUCCIÓN.2. LA FUNCIÓN DE COORDINACIÓN.

a) Concepto.b) Coordinación normativa, coordinación política y coordinación

administrativa.c) Técnicas formales.d) Titularidad de la función.

3. LA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN DE LAS TAREAS DE LAADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL MARCO DE CADA ENTEDESCENTRALIZADO (COMUNIDAD AUTÓNOMA).a) Alternativas.b) Técnicas formales.c) Titularidad de la función.

4. LA FUNCIÓN DE CONTROL.a) Alternativas.b) Esquema de la Constitución y peculiaridades de los Estatutos.

5. CONCLUSIONES.

Juan Carlos Ureta DomingoEl delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas

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C) BREVE ALUSIÓN AL DERECHO COMPARADO.1. VALOR DE LA EXPERIENCIA DE OTROS PAÍSES Y MODO DE

ENFOCAR EL ESTUDIO DEL DERECHO COMPARADO.2. BREVE ALUSIÓN A LOS SISTEMAS ITALIANO Y ALEMÁN.

D) RAICES HISTÓRICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA EN ESPAÑA.NECESIDAD DE UNA REVISIÓN DE ESTRUCTURAS. LA RESPUESTA DELA CONSTITUCIÓN: ARTS. 103, 141 Y 154.1. RAÍCES HISTÓRICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA ENESPAÑA.2. NECESIDAD DE UNA REVISIÓN DE ESTRUCTURAS.3. LA RESPUESTA DE LA CONSTITUCIÓN: ARTS. 103, 141 Y 154.

E) APRECIACIÓN DOCTRINAL DE LA FIGURA DEL DELEGADO DELGOBIERNO.

1. POSICIONES CRÍTICAS.2. POSICIONES FAVORABLES.

F) EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ARTICULO 154 DE LACONSTITUCIÓN.

1. CARACTERES GENERALES.2. EL REAL DECRETO 2.238/80, DE 10 DE OCTUBRE.3. REALES DECRETOS 3.184/80 Y 3.185/80, DE 22 DE DICIEMBRE.4. EL REAL DECRETO 739/81, DE 24 DE ABRIL.5. EL REAL DECRETO 1.801/81, DE 24 DE JULIO.6. REALES DECRETOS 3.314/81 A 3.323/81, DE 29 DE DICIEMBRE Y R. D.

135/82 DE 1 DE FEBRERO.7. OTRAS NORMAS DE MENOR IMPORTANCIA.

G) CONVENIENCIA DE ELABORAR UN ESTATUTO DEL DELEGADO DELGOBIERNO. RANGO NORMATIVO.

H) EL DELEGADO DEL GOBIERNO Y LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓNDEL ESTADO.

I) ORGANIZACIÓN DE LAS DELEGACIONES DEL GOBIERNO.J) CONCLUSIONES.


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A) INTRODUCCIÓN

El estudio de la figura del Delegado del Gobierno en las ComunidadesAutónomas, tras año y medio de existencia y funcionamiento de este órgano(recordemos que los dos primeros Delegados del Gobierno en las Comunidadesvasca y catalana fueron nombrados en octubre de 1980), es difícil, si lo que sepretende a través de tal estudio es llegar a soluciones concluyentes.

Los principales obstáculos que impiden o dificultan un análisis de la figura delDelegado del Gobierno son:

1) La ausencia de un texto normativo único que desarrolle la organización yfunciones de este órgano. Por el contrario, existen una diversidad de normas, dediferente rango, que han ido perfilando, parcial y progresivamente la organizacióny funciones dé las Delegaciones del Gobierno.

2) La propia indefinición constitucional respecto de los Delegados delGobierno. El art. 154 de la Constitución, que es uno de los artículos menosdebatidos en la elaboración parlamentaria de la Constitución, es claramenteinsuficiente. Además, es preciso armonizar este artículo con la consideraciónconstitucional de la provincia como «división territorial para el cumplimiento de lasactividades del Estado» (art. 141 de la Constitución).

3) La falta de una previsión clara, a nivel doctrinal y a nivel político, de lasfunciones que corresponden al Estado, en el esquema del «Estado deAutonomías» modelado por la Constitución.

4) La situación en que se encuentra la construcción del Estado deAutonomías. No se ha concluido dicha construcción, ni tampoco es fácil tenerideas claras sobre la situación resultante tras la puesta en pleno funcionamientode todas las Comunidades Autónomas que van a integrar el conjunto del Estado.Nos movemos en una realidad enormemente cambiante y cualquier deseo deracionalización de la realidad choca inevitablemente con la incesante dinámicapolítica.

5) La inercia de toda organización administrativa. El Delegado del Gobierno enlas Comunidades Autónomas es una figura novedosa dentro de la organizaciónadministrativa española. Este carácter novedoso se ve reforzado por la falta deprecedentes históricos. Es lógico, por tanto, que el desarrollo y potenciación deesta figura encuentre serios obstáculos dentro de la propia organizaciónadministrativa del Estado. Es conocida la natural tendencia de toda institución,organismo o servicio, a perpetuarse y legitimarse a sí mismo, por lo que unórgano nuevo, sin aparato burocrático, y con funciones imprecisas (siempre sonimprecisas las funciones de un órgano nuevo)


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puede fácilmente sucumbir ante la cómoda tentación administrativa de perpetuary consolidar las instituciones ya existentes (1)!.

Sin embargo, y a pesar de estas dificultades que acompañan al estudio de lafigura prevista en el artículo 154 de la Constitución, lo cierto es que tal estudioparece absolutamente necesario. Es más, un análisis en profundidad de losDelegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas se convierteinevitablemente en un análisis de la Administración periférica del Estado (eincluso podemos afirmar que también de la Administración central del Estado), yde la posibilidad y conveniencia de su reforma a la luz de la repercusión eincidencia que la constitución de las Comunidades Autónomas va a tener sobrelas funciones de la Administración (central y periférica) del Estado. Esa incidenciano va a ser sólo cuantitativa (menos funciones) sino también cualitativa(funciones distintas).

En esta nueva situación, cuya trascendencia no es preciso ponderar, surgenespontáneamente diversas cuestiones. Ante todo, hemos de reflexionar sobre lasfunciones que son propias del Estado (entendido en su sentido estricto deAdministración del Estado) en el nuevo Estado resultante de la Constitución de1978. Esas funciones precisan, sin duda, de una nueva organizaciónadministrativa. Es en esa nueva organización en la que han de encontrar unsentido al Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas.

B) PERFILES FUNCIONALES DE LA INSTITUCIÓN. FUNCIONESNECESARIAS EN UN SISTEMA DE GOBIERNO Y DEADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADOS TERRITORIALMENTE

1. INTRODUCCIÓN

En este apartado tratamos de precisar diversas funciones que necesariamentehan de desarrollar en un sistema de organización en el cual tanto las tareas degobierno como las tareas administrativas se encuentran descentralizadasterritorialmente. En ese marco de funciones se ha de mover, evidentemente, lafigura del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas.

No se trata, por ahora, de determinar las funciones del Delegado del Gobiernoen las Comunidades Autónomas, ni tan siquiera de afirmar que las funciones quevamos a definir corresponden a la Administración del Estado

(1) La tensión entre la innovación y el apego a las fórmulas administrativas tradicionales ha sido constante entodo cambio político y, en general, las organizaciones administrativas han sabido sobrevivir, por más o menostiempo, a los cambios. Es conocida la interpretación de Alexis de TOCQUEVILLE sobre la persistencia de lasestructuras administrativas propias del Antiguo Régimen tras la Revolución en Francia. El mismo fenómeno(mutación y continuidad de la organización administrativa en el Estado liberal respecto del Antiguo Régimen) hasido estudiado para España por Benjamín GONZÁLEZ ALONSO, Reflexiones Históricas sobre el Estado y laAutonomía Regional en España, Rev. de Estudios Regionales, Extr. vol. II (1980).


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frente a las Comunidades Autónomas. Se trata, ante todo, de constatar unprincipio organizativo, según el cual en todo sistema de adopción de decisionesen varios niveles son precisas ciertas funciones de reconducción a la unidad, y deestudiar el contenido de tales funciones. Sólo en un segundo plano, y sin perjuiciode ulteriores matizaciones, nos referiremos a la titularidad de las funciones quevamos a estudiar y a algunos aspectos de su regulación constitucional.

3. LA FUNCIÓN DE COORDINACIÓN

a) Concepto

La idea de «coordinación», alude al desenvolvimiento coherente y armónicode una pluralidad de actividades, a la ausencia de choques y contradiccionesentre las actividades de diversos entes o de diversos órganos. Esa idea sólopuede tener sentido si existe una finalidad común a todas esas actividades, o atodos los órganos y entes que deben coordinarse. Finalidad común que en elcampo de la administración pública no puede ser otra que el mejor serviciopúblico, el logro del bien común y el estricto cumplimiento de la Constitución y elordenamiento jurídico.

La idea de coordinación puede entenderse desde dos perspectivas distintas:1) Coordinación como dirección de todo el proceso por una instancia superior

a las demás, que ostenta una posición de preeminencia, y, desde esasuperioridad, ordena la actividad de los diversos entes y órganos, al logro de lasfinalidades comunes. En este sentido, sería más preciso hablar de una «funciónde dirección y coordinación» (2)!.

2) Coordinación como conjunto de actividades de interrelación,intercomunicación y adaptación mutua, que persiguen la coherencia y armonía dela pluralidad de entes y órganos actuantes, pero que no son producto, o, almenos, no tienen por qué ser producto, de una función específica de «dirección ycoordinación», ejercida por una instancia superior. Es evidente que en este casopodemos hablar de una actividad de coordinación y de resultado de coordinación,aunque tal vez no podamos hablar de una función de coordinación, si se entiendeque ésta lleva implícita la necesidad de una posición de preeminencia de sutitular. Desde esta segunda perspectiva, la idea de coordinación se aproxima alas de colaboración o cooperación.

(2) Un estudio muy interesante para el caso italiano se contiene en el trabajo de Franco BASSANINI, Direccióny coordinación de la actividad regional, en el volumen «La vía italiana alle regioni», Centro Studi dellaFondazione Adriano OLIVETTI, Milano, 1972, recogido en la Revista Documentación Administrativa, n.º 191,julio-setiembre 1981. Tam-bién sobre esta función de «indirizzo e coordinamento», ECIO GIZZI, Manuale diDiritto Regionale, Giuffrè Editore, Milano, 4.a edic. 1981, págs. 466 y 55.


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b) Coordinación normativa, coordinación política y coordinaciónadministrativa

En el sistema de autonomías territoriales español, las ComunidadesAutónomas ostentan poderes normativos (legislativos y reglamentarios a travésdel Parlamento de cada Comunidad y de los Decretos y Ordenes de losGobiernos autónomos), poderes políticos (función de dirección política atribuida alos Gobiernos de cada Comunidad Autónoma) y poderes administrativos(desarrollo y ejercicio de competencias administrativas a través de laAdministración propia de cada comunidad). En la medida en que en esos trescampos se produce una descentralización territorial del poder (normativo, político,administrativo), ha de existir una función de coordinación en cada uno de ellos.

Sin embargo, la coordinación en el ámbito normativo se lleva a cabo a travésde instrumentos específicos (Leyes de armonización, leyes-marco, leyes defijación de bases en determinadas materias...), y, de otro lado, pretendemoscentrarnos exclusivamente en los problemas de coordinación en el campo políticoy administrativo.

c) Técnicas formales

Si entendemos la coordinación como una función necesariamente vinculada ala función de dirección, en virtud de una superioridad del ente o del órganoencargado de coordinar respecto de los órganos o entes objeto de coordinación,lógicamente, el instrumento formal para llevar a cabo la coordinación es laemanación por parte del titular de la función de coordinación de directrices ocirculares que serían de obligado cumplimiento para sus destinatarios (3)!. Seríaindependiente (sobre la base de esta concepción) el que tal supremacía seejercite en órganos colegiados de composición paritaria (Estado-ComunidadesAutónomas), o no.

Si por el contrario, adoptamos una posición amplia, entendiendo porcoordinación todas las variadas formas de interrelación tendentes a lograr unresultado armónico, respondan o no a una específica función directiva, lavariedad de las técnicas de coordinación se amplía sensiblemente. Lasmodalidades de colaboración (vía imposición) en este campo son múltiples:orientación, asistencia técnica, convenio para actuaciones conjuntas, utilizaciónde servicios estatales para fines autonómicos, previa solicitud de la propiaComunidad, constitución de Comisiones Mixtas de estudio o programación deactuaciones, son sólo alguna de las variadísimas técnicas que pueden conducir a

(3) En este sentido no es extraño que Franco BASSANINI, en el trabajo anteriormente citado, aproxime la«función de dirección y coordinación» a las actividades de vigilancia y control del Estado sobre las Regiones (enel esquema italiano). Ver Documentación Administrativa, n.º 191, pág. 32.


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la coordinación (4)!. En este sentido, Hans-Jurgen PUHLE ha aludido a ciertastécnicas de coordinación entre los Gobiernos y burocracias de la Federación y losLänder en Alemania, que no están en los libros de Derecho ni en las leyes, perosí en la realidad práctica, pudiéndose hablar, por ejemplo, de un «federalismoadministrativo por teléfono» (5)!.

Es evidente que la coordinación en cuanto participa en cierto sentido de lafunción directiva debe corresponder al Estado en cuanto ente que se sobrepone alas Comunidades Autónomas, en un sentido general, al ser éstas parte de unmundo más amplio (6)!.

Sin embargo, esta afirmación hay que matizarla cuidadosamente.a) En primer lugar, esa afirmación (que otorga al Estado la titularidad de la

función coordinadora) es cierta desde la perspectiva de considerar lacoordinación como parte de la función de dirección del conjunto. Pero, comohemos indicado, es posible entender de un modo más amplio la tarea decoordinación, una tarea de mutua adaptación, para lograr una mayor efectividad yevitar contradicciones o duplicaciones, y en este sentido, la coordinación es tareade todos (Estado y Comunidades Autónomas) y no es titularidad exclusiva denadie.

b) En segundo lugar, la coordinación, se entienda de uno u otro modo, hayque llevarla a cabo con absoluto respeto de la autonomía de las ComunidadesAutónomas y dentro del esquema de competencias establecido por laConstitución. No es posible, desde luego, a través de contracciones doctrinales,investir al Estado de poderes de «alta dirección político-administrativa», o de«unidad de orientación político-administrativa», sino a través de los cauces y delos mecanismos previstos por la Constitución y, en su caso, por los Estatutos deAutonomía.

3. LA FUNCIÓN DE DIRECCIÓN DE LAS TAREAS DE LAADMINISTRACIÓN DEL ESTADO EN EL MARCO DE CADA ENTEDESCENTRALIZADO (COMUNIDAD AUTÓNOMA)

a) Alternativas

Una amplia descentralización política y administrativa es por hipótesiscompatible con el mantenimiento de una serie de poderes, más o menos amplio,por parte del Estado. En otro caso, dejaría de existir el Estado.

(4) Las técnicas que citamos han sido sugeridas acertadamente por Martín BASSOLS COMA en su trabajo Lasrelaciones entre la Administración periférica del Estado y las Comunidades Autónomas en la Constitución.Revista de Administración Pública, n.º 89, página 68. (5) Problemas del federalismo alemán, en la obra colectiva Federalismos y Regionalismo. Centro de EstudiosConstitucionales, Madrid 1979.(6) Sobre la autonomía como poder limitado y de las Comunidades Autónomas como partes de un todosuperior, ver Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) de 2 de febrero de 1981 (Recurso deinconstitucionalidad contra diversos preceptos de las Leyes de Bases de Régimen Local de 1945 a 1953).


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En la medida en que los poderes del Estado abarcan, por esencia, todo elterritorio nacional, es evidente que, además del reconocimiento amplio deautonomías territoriales, todo sistema descentralizado debe plantearse el modode llevar a cabo las actividades y competencias que corresponden al Estado y nohan sido transferidas a los entes territoriales dotados de autonomía. Lasalternativas posibles son:

a) Eliminar absolutamente la Administración periférica del Estado, de modoque todos los servicios que tienen ámbito regional se lleven a cabo por lasComunidades Autónomas, manteniendo el Estado sólo una AdministraciónCentral, sin perjuicio de que, esporádicamente, el Estado (o la Federación) puedaenviar delegados especiales a los Estados-Miembros y ComunidadesAutónomas, o Regiones, para inspeccionar el funcionamiento de los servicios.Como es sabido, en los países anglosajones y germánicos la dualidadAdministración Periférica-Administración Local (o territorial, por extensión), noexiste (7)!. Se entiende que es una duplicación innecesaria y que los enteslocales o territoriales son capaces de llevar a cabo, dentro de su esfera territorial,todas las funciones que son necesarias para garantizar el bien común y eladecuado funcionamiento de los servicios públicos.

b) Una segunda posibilidad es mantener, junto a los entes locales yterritoriales (regionales), la Administración Periférica del Estado.

Hay que poner de manifiesto, porque es un tema que se presta fácilmente alequívoco, que, en principio, el hecho de que exista una Administración periféricano es sinónimo de menor autonomía local o regional. En pura teoría, partiendo deuna serie de competencias que corresponden a la Administración del Estado, yque son invariables (si observamos un modelo acabado y que no esté endesarrollo, como es el caso español), da lo mismo, a efectos de las autonomíasterritoriales, que esas competencias las ejerza el Estado de modo centralizado(por decirlo gráficamente, en Madrid), o de modo desconcentrado (transfiriendofunciones dentro siempre de las competencias de la Administración del Estado),de órganos centrales a órganos periféricos. Es un tema de organización internade la Administración del Estado que, en principio, no afecta en absoluto al gradode autonomía de los entes territoriales. Utilizando terminología técnico-jurídica,puede decirse que el problema de la mayor o menor autonomía de los entesterritoriales (Comunidades Autónomas, provincias, municipios...), es un problemade mayor o menor descentralización, en tanto que el problema de la existencia deunos órganos periféricos de la Administración del Estado dotados de más omenos funciones es un problema de desconcentración.

Lo que sí parece obvio es que la Constitución Española ha optado claramentepor el mantenimiento de una estructura periférica de la Administración

(7) Ver Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, La Administración Española, p. 85. Editorial Alianza. Madrid, 1961.


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del Estado, y ello plantea, dentro del sistema de autonomías español, lanecesidad de configurar una función de dirección de esa AdministraciónPeriférica. Más adelante examinaremos las competencias que, tras el proceso detransferencias a las Comunidades Autónomas, van a corresponder a esaAdministración periférica, y profundizaremos en esa función de dirección. Demomento, pretendemos sólo constatar su necesidad dentro del esquema deautonomías español.

b) Técnicas formales

Clásicamente, la función de dirección entre órganos de un mismo ente, se haarticulado a través del establecimiento de vínculos de jerarquía. El inferiorjerárquico es un ejecutor de las órdenes del superior. La relación es estrictamentevertical.

El problema con el que se encuentra la técnica jerárquica al aplicarla a laAdministración periférica, es un problema de colisión entre dos relaciones dejerarquía:

a) La relación que vincula «ratione materiae» al órgano periférico encargadode ciertos temas (p. ej.: de industria con el Departamento Central encargado deesos mismos temas (en nuestro ejemplo, Ministerio de Industria).

b) La relación que vincula al órgano periférico con el titular de la dirección dela Administración periférica para un área territorial concreta (clásicamente, elGobernador Civil, como jefe de la Administración periférica en cada Provincia, y,previsiblemente en el futuro, el Delegado del Gobierno en el ámbito de cadaComunidad Autónoma).

Esta colisión entre las dos relaciones jerárquicas, agravada en nuestro paíspor lo que el Profesor GARCÍA DE ENTERRÍA ha denominado «hipertrofia de laAdministración periférica del Estado», de modo que cada Ministerio ha tendido acrear su propio «delegado» en cada provincia (e incluso la Dirección General deTráfico del Ministerio del Interior ha creado sus Jefaturas de Tráfico), hay quesolucionarla, y hay que solucionarla a través de soluciones imaginativas.

No queremos entrar de momento, dado el carácter preliminar de estasobservaciones, en detalles concretos relativos a nuestro sistema de autonomíaspero sí podemos afirmar que el giro cualitativo que la Administración periféricaespañola va a experimentar como consecuencia de la construcción del Estado deAutonomías puede posibilitar un replanteamiento de la cuestión, de modo que lasfórmulas de dependencia jerárquica sean más flexibles, y los órganos periféricosreciban la orientación político-administrativa que precise el desarrollo de suscometidos a través del Delegado del Gobierno, estableciéndose claramente unasola relación de dependencia jerárquica entre el Delegado


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del Gobierno y los órganos periféricos. De este modo, el Delegado del Gobiernopuede ser el órgano que canalice la acción administrativa periférica de modoefectivo, a través de una relación de jerarquía efectiva (que no ha ostentadonunca el Gobernador Civil, como veremos en su momento). Por supuesto que, asu vez, el Delegado del Gobierno debe estar sometido a la dirección del Gobiernoen su conjunto (precisaremos más adelante cual es, a nuestro parecer, laincardinación ideal del Delegado del Gobierno dentro de los DepartamentosMinisteriales).

c) Titularidad de la función

La función de dirección de la Administración periférica del Estado esclaramente de titularidad del Estado (entendido el término Estado en el sentidoestricto, en el que se diferencia el Estado de los entes locales y de lasComunidades Autónomas).

4. LA FUNCIÓN DE CONTROL

a) Alternativas

En todo mecanismo de «control», el ente u órgano controlado se encuentra enuna posición de sometimiento al ente u órgano que realiza el control. Hay portanto una desigualdad, una superioridad, aceptada de antemano, del titular de lafunción de control sobre el sometido a ella. Sin esa idea de superioridad y deimposición, la misma existencia del control sería imposible.

En un sistema de amplias autonomías territoriales, con descentralizaciónpolítica y administrativa, el control puede revestir múltiples variantes. Puede enprimer lugar, diferenciarse el control interno, dentro de cada ente territorial(Comunidad Autónoma), por el que órganos propios de dicho ente vigilan lalegalidad u oportunidad de las decisiones de otros órganos del mismo, del controlexterno del Estado sobre los entes territoriales. Al hablar de una función decontrol dentro del presente trabajo, nos referimos al control externo (Estado sobreComunidad Autónoma).

En segundo lugar, pueden distinguirse, según el tipo de órgano que ejerza elcontrol, varias modalidades:

a) Control jurisdiccional, ejercido por los órganos integrantes del PoderJudicial. Aunque no está formalmente integrados en el Poder Judicial, podemos,en un sentido amplio, encuadrar dentro del control jurisdiccional, los controlesejercidos por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal de Cuentas.

b) Control por el Parlamento (Cortes Generales). Así, la necesidad deautorización de las Cortes Generales respecto de los acuerdos de cooperación


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entre las Comunidades Autónomas (art. 145-2) es un ejemplo de esta modalidadde control.

c) Control por el Poder Ejecutivo (Gobierno y Administración, excluida laAdministración de Justicia).

En tercer lugar, podemos diferenciar dos tipos de control, según losparámetros utilizados por el titular del control para considerar o no adecuada laactividad del órgano controlado:

a) Control de legalidad, si el titular del control se limita a verificar laadecuación de la actividad objeto de control al ordenamiento jurídico.

b) Control de oportunidad, si el titular del control va más allá de la meraverificación de legalidad, y entra a considerar la conveniencia o no (por razonesde oportunidad e interés y no de legalidad) de que una determinada actuación selleve a cabo.

Partiendo de estas distinciones, que son usuales en la doctrina administrativa,podemos formular dos preguntas básicas:

a) ¿Qué justificación tiene el control externo del Estado sobre los entesterritoriales en un sistema descentralizado política y administrativamente?

b) ¿Qué características debe tener el control para no vulnerar la autonomía delos entes territoriales?

La primera pregunta tiene una fácil respuesta, en el plano teórico: laautonomía, como ha puesto de relieve la sentencia del Tribunal Constitucional(Pleno) de 2 de febrero de 1981, es un poder limitado y las ComunidadesAutónomas son partes de un todo superior, el Estado. Sí se acepta que existenfines que trascienden a la Comunidad Autónoma (en general, al ente territorialdescentralizado), y si hay un orden jurídico superior a la Comunidad Autónoma alque este se debe someter, la idea de control tiene un fundamento teórico claro.

En cuanto a la segunda pregunta (características de la función de control paraque se pueda afirmar que respeta las autonomías territoriales, podemos afirmar:

a) Que en ningún caso el control debe ir tan allá que suponga unainterferencia de la Administración Central en la actuación de las ComunidadesAutónomas (8)!.

b) Que los instrumentos de control deben ser estrictamente los previstos por laConstitución y los Estatutos de Autonomía.

c) Que, en general, los controles de legalidad son más respetuosos para lasautonomías que los controles de oportunidad.

(8) En este sentido, ver Comentarios a la Constitución, obra colectiva, Ed. Civitas, Madrid 1980, comentario art.153, pág. 1.653.


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d) Asimismo, los controles jurisdiccionales son más respetuosos para lasautonomías que los controles por el Poder ejecutivo.

e) Es muy importante diferenciar dentro de la actividad de los entesterritoriales (Comunidades Autónomas), a efectos del control, dos tipos deactividades: las que desarrolla en virtud de competencias propias, y las quedesarrollan en virtud de delegación (Administración delegada). Evidentemente, siuna actividad corresponde al ejercicio de funciones delegadas por el Estado,

la existencia de controles (incluso de oportunidad) encuentra una mayorjustificación que si se tratase de competencias propias. Incluso dentro de lascompetencias propias, los controles pueden ser mayores en el caso decompetencias de mera ejecución que en el de competencias exclusivas (queincluyen por tanto la potestad legislativa autónoma).

f) Finalmente, cuando hablamos de control jurisdiccional, ello no quiere decirque el poder ejecutivo no tenga ninguna intervención en tal control jurisdiccional.Cuando el Presidente del Gobierno de la Nación interpone un recurso deinconstitucionalidad contra una Ley de un Parlamento autónomo o cuando laAdministración del Estado decide impugnar en vía contencioso- administrativa unacto administrativo de la Administración de una Comunidad Autónoma, nosencontramos ante controles jurisdiccionales, pero en ese control está teniendouna gran incidencia la iniciativa del Poder Ejecutivo. El mecanismo de la justiciarogada (no actuación de oficio, sino a instancia de parte) de los Tribunalesconstituye el Poder ejecutivo en colaborador de la función de controljurisdiccional.

b) Esquema de la Constitución y peculiaridades de los Estatutos

La Constitución española (art. 153, art. 145 y art. 155, sobre todo), ha previstodiversos mecanismos de control del Estado sobre las Comunidades Autónomas.Esos mecanismos se caracterizan por los siguientes rasgos:

a) Preponderancia de los controles jurisdiccionales (Tribunal Constitucional,jurisdicción contencioso-administrativa, Tribunal de Cuentas).

b) Por ello mismo, preponderancia de controles de legalidad sobre los deoportunidad.

c) Reserva del control al Gobierno, en el caso de ejercicio de funcionesdelegadas en base al art. 150-2.

d) Establecimiento de un medio de control extraordinario y excepcional, parael caso de que una Comunidad Autónoma incumpla las obligaciones que laConstitución o las leyes le impongan, o actúe de forma que atente gravemente alinterés general de España. El control, en este caso, corresponde al Gobierno, conaprobación de la mayoría absoluta del Senado.


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En general, podemos afirmar que el esquema constitucional de controles, esmuy respetuoso con las autonomías territoriales.

Dentro de este esquema, los Estatutos de Autonomía han introducido lapeculiaridad de las «altas inspecciones» del Estado en materia laboral, educativay sanitaria (9)!. En el cuadro de controles constitucionales, la «alta inspección»del Estado no tiene cabida ni dentro del control por el Gobierno de funcionesdelegadas en base al art. 150-2 (dado que la alta inspección se establece sobrematerias transferidas por los propios Estatutos), ni tampoco, evidentemente,dentro del control excepcional previsto por el art. 155.

Esta circunstancia (previsión por los Estatutos de un mecanismo de «altainspección» que no parece tener cabida en el cuadro de controles establecidospor la Constitución) sugiere diversas reflexiones:

a) Podemos pensar que la «alta inspección» no es un mecanismo de controlen sentido estricto, sino un instrumento del que se sirve el Estado (en el sentidoestricto de Administración del Estado) para cumplir las funciones que lecorresponden. No se trataría, por tanto, de controlar las actividades de lasComunidades Autónomas en materia educativa, por ejemplo, sino de cumplir elEstado, a través de la «Alta inspección», las competencias que le son propias enel campo educativo: ordenación general del sistema educativo, fijación deenseñanzas mínimas y regulación de las condiciones respecto a títulosacadémicos (Ley Orgánica 5/80, de 19 de junio, sobre Estatuto de CentrosEscolares). Sin embargo, esta línea de pensamiento parece demasiadoartificiosa. Aunque es cierto que en ocasiones la función de control se aproximamucho (conceptualmente) a la que hemos llamado «función de dirección ycoordinación» (10)!, hay que trazar ciertos límites. Siempre que exista unavigilancia sobre la actividad de las Comunidades Autónomas, que esté orientadahacia la imposición de directrices o líneas de conducta (imposición vertical delEstado sobre la Comunidad Autónoma), podemos hablar de control, más que de«coordinación».

b) Tras la reflexión anterior, surge inevitablemente la pregunta: ¿Es conformea la Constitución el establecimiento por los Estatutos de Autonomía de nuevosmecanismos de control no previstos en la norma fundamental? ¿O,

(9) Ver arts. 12-2, 16 y 18-4 del Estatuto Vasco (Ley Orgánica 3/79), arts. 11-2, 15 y 17-4 del Estatuto Catalán(Ley Orgánica 4/79), arts. 29-1, 31 y 33-4 del Estatuto Gallego (Ley Orgánica 1/81), arts. 17-2, 19 y 20-4 delEstatuto Andaluz (Ley Orgánica 6/81), art. 13-1-b) del Estatuto para Asturias (Ley Orgánica 7/81), y art. 25-1-1)del Estatuto para Cantabria (Ley Orgánica 8/81). (10) Sobre la «función de dirección y coordinación, y sus relaciones con las actividades de vigilancia y control,ver Franco BASSANINI, Dirección y coordinación de la actividad regional, recogido en DocumentaciónAdministrativa, n.º 191. Este autor señala la diferencia que existe entre función de «coordinación entre lasfunciones estatales y re-gionales» y una función de «dirección y coordinación de las actividades regionales».También sobre la función de «indirizzo e coordinamento», ELIO GIZZI, Manuale di Diritto Regionale, GiuffrèEditore, Milano, 4.a edic, 1981, pág. 466 y ss.


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por el contrario, es ilícito? Desde una perspectiva doctrinal, estimamos que laConstitución no ha querido ser taxativa al establecer los mecanismos de controlde las Comunidades Autónomas en los arts. 145, 153 y 155. La existencia denumerosos campos en los cuales el Estado, por un lado, y las ComunidadesAutónomas, por otro, ostentan competencias concurrentes, y, sobre todo, elotorgamiento al Estado de competencias de fijación de bases o de principiosrectores en determinadas materias, impide cerrar rígidamente el cuadro decontroles. Eso sí, hay que tener mucho cuidado al establecer cualquierinstrumento de supervisión y control de la actividad de las ComunidadesAutónomas. Como ha puesto de manifiesto el Tribunal Constitucional (Pleno) ensu Sentencia de 2 de febrero de 1981 (Recurso 186/80), no sería adecuado alprincipio de autonomía la previsión de controles genéricos e indeterminados.Pero en sectores concretos, en los que el control tiene una base implícita en laConstitución, parece perfectamente lícito que los Estatutos de Autonomía y lasLeyes Orgánicas complementen el sistema constitucional de mecanismos decontrol. En este sentido, y en relación con la Alta Inspección del Estado enmateria de enseñanza no universitaria, se ha pronunciado el Pleno del TribunalConstitucional en su sentencia de 22 de febrero de 1982 (11)!.

Es definitiva, la función de control, en su realidad práctica, abarca facetas queno están previstas, pero tampoco excluidas, por la Constitución.

5. CONCLUSIONES

Como anunciábamos al iniciar este apartado, dedicado a las funcionesnecesarias en un sistema de Gobierno y administración descentralizadosterritorialmente, no hemos tratado, por el momento, de concretar las funciones delos Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, pero sí dedescribir, a grandes rasgos, la esfera de funciones dentro de las quenecesariamente se ha de mover el Delegado del Gobierno. Las nociones decoordinación, dirección periférica de la Administración del Estado, y controldeterminan, en grandes líneas, la actuación de los Delegados del Gobierno.Sobre estas bases, por tanto, hay que configurar la institución prevista en el art.154 de la Constitución.

C) BREVE ALUSIÓN AL DERECHO COMPARADO

1. VALOR DE LA EXPERIENCIA DE OTROS PAÍSES Y MODO DEENFOCAR EL ESTUDIO DEL DERECHO COMPARADO

Tras la instauración por la Constitución de 1978 de un sistema de autonomíasterritoriales, es habitual en la doctrina la referencia al Derecho Comparado,

(11) Sentencia dictada en relación con el Real Decreto 480/81, de 6 de marzo, regulador de esta AltaInspección, en conflicto de competencias promovido por los Gobiernos Vasco y Catalán.


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y el estudio de las soluciones adoptadas en los Estados dotados de unaestructura federal o regional.

En la materia que nos ocupa, un estudio en profundidad y fecundo delDerecho Comparado, no debe limitarse, en ningún caso, al examen de figurassimilares a la prevista por el art. 154 de nuestra Constitución. De lo que se trata,más bien, es de analizar el modo en el que las funciones típicas que deben existiren todo sistema descentralizado (función de coordinación, función de dirección delas funciones de la Administración del Estado en cada ente territorialdescentralizado y función de control), se llevan a cabo en otros países quecuentan con más experiencia que el nuestro en esta materia. Es menosimportante buscar órganos parecidos a nuestro Delegado del Gobierno en losEstados federales o regionales, que investigar los complejos mecanismos através de los sistemas más respetuosos con las autonomías territoriales comoSuiza, Alemania, o los Estados Unidos de Norteamérica, por citar ejemplossignificativos, logran obtener la coordinación y la unidad de todo el conjunto.

Esta pretensión, sin embargo, excede con mucho de los límites del presentetrabajo. Nos limitaremos a realizar una breve referencia a los casos italiano yalemán, especialmente para mostrar la necesidad de comprender cada institucióndentro del sistema en el que se desenvuelve, y para deshacer los paralelismosque a menudo se pretenden trazar entre el «Comisario del Governo» previsto enel art. 24 de la Constitución italiana y el «Delegado del Gobierno» en lasComunidades Autónomas.

2. BREVE ALUSIÓN A LOS SISTEMAS ITALIANO Y ALEMÁN

a) Italia (12)!

Un breve examen del Derecho Comparado revela, a primera vista, laexistencia de un órgano muy similar a nuestro Delegado del Gobierno: el«Commisario del Governo» italiano.

El art. 124 de la Constitución italiana dice que «un commisario del Governo,residente nel capoluogo della Regione, sopraintende alle funzione amministrativeexercitate dello Stato e le coordina con quelle exercitate della

(12) Es muy interesante la obra de ELIO GIZZI, Manuale di Diritto Regionale, ELIO GIZZI, Giuffrè Editore,Milano, 4.ª edic, 1981. En nuestro país se han publicado también estudios interesantes sobre el sistema italiano.Ver LINDE PANIAGUA, La coordinación de las Administraciones Públicas en la Constitución española de 1978,Servicio de Publicaciones del Ministerio de Justicia, 1981, y DÍAZ DE LIAÑO y VALES COPEIRO, Notas paraun Estatuto del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas, Documentación Administrativa, n.º187.


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Regione». La similitud de este artículo con nuestro art. 154 es clara (13)!. Sinembargo, en el fondo, la figura del «Commisario del Governo» y la del Delegadodel Gobierno, se parecen muy poco, porque se mueven en contextos muydiferenciados y porque las posibilidades que ofrece el sistema español a estafigura son radicalmente distintas a las que ofrecía el sistema italiano, y, nosatrevemos a decir que, pese a la apariencia inicial, dichas posibilidades sonmucho más prometedoras en el caso español (14)!.

De la propia lectura del art. 124 de la Constitución italiana, que hemostranscrito, se desprenden ya algunas diferencias respecto del art. 154 de laConstitución Española:

a) En la Constitución española se dice expresamente que al Delegado lonombra el Gobierno, es decir, el Consejo de Ministros. Esta expresión no figuraen la Constitución italiana, y ello tiene cierta importancia, como veremos.

b) Al Delegado del Gobierno no le impone expresamente la Constitución laobligación de residir en la capital de la Comunidad Autónoma, a diferencia de loque ocurre en el art. 124 de la Constitución italiana.

c) El «Commisario del Governo», conforme al art. 124, «supervisará lasfunciones administrativas ejercidas por el Estado» (15)!. El art. 154 de laConstitución dice sin embargo que el Delegado del Gobierno dirigirá laAdministración del Estado». Por tanto, en Italia la supervisión es sobre lasfunciones, y en España lo es sobre la organización (la Administración del Estadoque ejerce esas funciones). Esta diferencia, aunque ha sido calificada por LINDEcomo «de escasa importancia» (16)!, creemos que tiene cierta relevancia, puesresalta la posición de jerarquía del Delegado del Gobierno respecto de losórganos (no ya las funciones) que están bajo su dirección. No vemos, por otrolado, que la fórmula italiana apunte, como se ha dicho (17)!, hacia unadespolitización de las competencias de los Comisarios del Gobierno. Lejos deello, ésta fórmula, combinada con el mantenimiento, en general (salvo Aosta,Sicilia, y Trentino-Alto Adige), de los antiguos Prefectos (equivalente alGobernador

(13) Este parangón ha sido resaltado por la doctrina. Así, LINDE, en su obra La coordinación de lasAdministraciones Públicas en la Constitución Española de 1978, citada, pág. 71. También DÍAZ DE LIAÑO yVALLES COPEIRO, en su artículo citado, Documentación Administrativa, n.º 187. En la misma línea AquilinoGONZÁLEZ HERNANDO, en El Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas, Secretaría GeneralTécnica del Ministerio del Interior, Serie Estudios, Madrid, 1980, pág. 33.(14) La diferencia entre «Commisario del Governo» y Delegado del Gobierno ha sido resaltada por LINDE, obracitada, pág. 73. (15) Traducimos «sopraintende» por «supervisará» siguiendo a Mariano DARANAS, Las ConstitucionesEuropeas, Editora Nacional, Madrid, 1979, Tomo II, pág. 1.254. Otras traducciones prefieren utilizar la expresión«se encargará de las funciones...». Así, en la obra Comentarios a la Constitución, Civitas, Madrid, 1980, pág.1.657. (16) Obra citada, pág. 73.(17) DÍAZ DE LIAÑO y VALLES COPEIRO, en Documentación Administrativa, n.º 187 página 50.


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Civil), ha servido para debilitar la posición jerárquica (dentro de la organizaciónadministrativa), del Comisario del Gobierno, hasta el punto de que ELIO GIZZI,en su «Manuale di Diritto Regionale» (18)! señala que el Comisario ostenta unapreeminencia sobre las «funciones» que supervisa, pero no directamente sobrelos órganos administrativos («uficci»). Esto merma absolutamente la potestad dedirección del Comisario del Gobierno, y el propio ELIO GIZZI se asombra «de talecomplessa situazione giuridica» del Comisario del Gobierno. De hecho, las«funciones de dirección» del Comisario del Gobierno no han sido desarrolladas anivel legislativo y los prefectos provinciales (equivalentes al Gobernador Civil)siguen siendo una pieza básica de la estructura territorial italiana (19)!.

d) Una cuarta diferencia entre el art. 124 de la Constitución italiana y el art.154 de la española, se refiere a la función de coordinación. En la Constituciónespañola el Delegado del Gobierno coordinará «cuando proceda». Esta salvedad(«cuando proceda») no se contiene en la Constitución italiana. La diferencia, esen este caso, es poco relevante, porque no es viable pensar que el Comisario delGobierno italiano pueda realizar su función de coordinación arbitrariamente,proceda o no proceda la coordinación.

Si del art. 124 de la Constitución italiana pasamos a otros artículos,observamos que las diferencias con la figura prevista en la Constitución españolase ahondan. Baste decir, como botón de muestra, el artículo 127 de laConstitución italiana, conforme al cual toda Ley aprobada por el ConsejoRegional se pondrá en conocimiento del Comisario del Gobierno, que, salvo encaso de oposición por parte del Gobierno, deberá dar el visto bueno. Esto esimpensable dentro del sistema español. Son también impensables en el sistemaespañol los diversos controles de oportunidad que el Estado ejerce sobre laactividad administrativa de las Regiones.

El desarrollo de las previsiones constitucionales en Italia se ha caracterizadopor:

a) Una gran dispersión normativa. Para las Regiones de Estatuto ordinario, lafigura del Comisario del Gobierno ha sido regulada por la Ley de 10 de febrero de1953, modificada por las de 16 de mayo y 23 de diciembre de 1970. Para lasregiones de Estatuto especial (Sicilia, Cerdeña, Valle de Aosta, Trentino-AltoAdige y Friuli-Venezia Giulia), hay que estar al examen de cada Estatuto enparticular.

b) Esa dispersión normativa va acompañada de una gran diferencia entre laregulación de la figura para unas Regiones y para otras. Las peculiaridades seproducen, lógicamente, en las Regiones con Estatutos especiales. Así, en laRegión de Trentino-Alto Adige existen dos Comisarios del Gobierno,

(18) Giuffrè Editore, Milano, 1981, pág. 584.(19) Ver LINDE, obra citada, págs. 74 y 75.


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uno en la provincia de Trento y otro en la de Bolzano, y se han suprimido losprefectos provinciales (equivalente al Gobernador Civil). En Cerdeña existe un«Rappresentante del Governo» (nótese la especialidad incluso en ladenominación), con caracteres propios respecto a los restantes Comisarios delGobierno. En Sicilia el Comisario del Gobierno no ostenta competenciasadministrativas, en el campo de la supervisión, coordinación o tramitación deexpedientes, sino que es un órgano cuya posición es de «imparcialidad» (20)!, locual ha hecho afirmar a PRIETO VIRGA que el Comisario del Gobierno es enSicilia un órgano de defensa de intereses constitucionales, conectados con el«régimen autonómico» (21)!. En el Valle de Aosta se ha suprimido la institucióndel prefecto (que, en general, subsiste) y se ha establecido un órgano del Estado,denominado «Rappresentante del Ministero dell'Interno», cuyas funcionesadministrativas han sido escasas, particularmente en su función de representantedel Gobierno de la República y órgano de relación entre el Estado y la Región.

Como vemos el esquema se resiste a ser reconducido a la unidad. Por elcontrario, en el caso español, parece existir una voluntad política de dotar alDelegado del Gobierno de un Estatuto común para todas las ComunidadesAutónomas, sin perjuicio, tal vez, de algunas especialidades.

Finalmente, no podemos dejar de aludir a una característica de la instituciónitaliana del Comisario del Gobierno, que es su gran vinculación al Ministerio delInterior. Esta vinculación por ahora no se da en España (a pesar de que, pornorma con rango de Decreto, el Delegado del Gobierno depende orgánicamentedel Ministerio del Interior) al menos no se da en el grado en que se produce enItalia. En efecto, según la Ley de 10 de febrero de 1953 (Comisario de Regionescon Estatuto ordinario) el Comisario es nombrado por Decreto del Presidente dela República a propuesta del Presidente del Consejo de Ministros, previadeliberación del Consejo de Ministros, de acuerdo con el Ministro del Interior. (Enel Valle de Aosta, ya vimos, existe incluso un «Representante del Ministerio delInterior» en lugar del Comisario del Gobierno). Esto ha determinado que en lamayor parte de los casos, el nombramiento de Comisario del Gobierno hayarecaído en el Prefecto de la capital de la Región (22)!, lo cual no ha dejado desuscitar cierta perplejidad doctrinal (23)!.

Muy acertadamente se ha observado, para el caso italiano, que el «nacimientode las regiones ponía en juego el papel tradicional (del Ministerio del Interior), derepresentante del Estado Central en las relaciones con los entes territorialesmenores» (24)!. Frente a esta amenaza, se ha dicho que la «extracción

(20) Ver ELIO GELLI, Manuale de Diritto regionale, citado, pág. 594.(21) Citado por LINDE, obra citada, pág. 77.(22) ELIO GIZZI, Manuale..., citado, pág. 590.(23) ELIO GIZZI, Manuale..., citado, pág. 590.(24) Materiales para una discusión sobre el estado de la realización de las regiones, Giuliano AMATO y otros,Documentación Administrativa, n.º 191, pág. 111.


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socioburocrática de los comisarios del Gobierno es favorable a una continuidaddel Ministerio del Interior en su propio papel» (25)!. Esta «extracciónsocioburocrática» hace referencia al nombramiento como «Comisarios delGobierno», de funcionarios relevantes (sobre todo Prefectos) del Ministerio delInterior. Pues bien, en el caso español, conforme al art. 154 de la Constitución, alDelegado lo nombra «el Gobierno», es decir, el Consejo de Ministros. Estaprevisión constitucional ha sido entendida, en las normas de desarrollo, en elsentido de que al Delegado del Gobierno lo nombra el Consejo de Ministros, apropuesta del Presidente del Gobierno (R. D. 2.238/80, de 10 de octubre, queexaminaremos en su momento). No existe, por consiguiente la conexión que seda en Italia entre Delegado del Gobierno y Ministerio del Interior, y de hecho, enEspaña, los Delegados del Gobierno hasta hoy nombrados, son políticos cuyatrayectoria es ajena al Ministerio del Interior. No obstante, y a pesar de ladependencia funcional del Delegado con la Presidencia del Gobierno se haquerido crear una «dependencia orgánica» respecto del Ministerio del Interior queestablece, para las Delegaciones del Gobierno, el R. D. de 22 de diciembre de1980 (R. D. 3.184/80), dependencia confirmada por el R. D. de 24 de julio de1981 (R. D. 1.801/81). Examinaremos en su momento esta doble dependenciaorgánica y funcional. En este apartado sólo queríamos poner de manifiesto lascaracterísticas que distancian al Comisario del Gobierno italiano de la figuraespañola del Delegado del Gobierno.

Estas breves notas habrán servido para constatar las enormes diferencias queexisten entre ambas figuras y para comprobar la ligereza que supondría el tratarde equipararlas.

b) Alemania

La dualidad Administración periférica - Administración local no existe en lospaíses anglosajones ni en los germánicos, como ya hemos señaladoanteriormente (26)!. Esta idea es básica para comprender el sistema derelaciones entre el «Bund» y los Estados en el régimen federal de AlemaniaOccidental. Obviamente, al no existir Administración periférica, la idea de unDelegado permanente del Gobierno Federal para cada Estado federal pierdemucho su sentido. La ausencia de un órgano de este estilo (Delegado delGobierno), se sustituye por diversos mecanismos.

A nivel constitucional, los artículos más significativos de la Grundgesetz (Leyfundamental de Bonn de 23 de mayo de 1949), son:

a) Los arts. 35 a 37, incluidos en el Capítulo II («De la Federación y de losEstados Regionales»), que establecen el principio de cooperación («todas

(25) Materiales para una discusión..., citado, pág. 111.(26) Ver Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, La Administración Española, obra citada.


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las autoridades de la Federación y de los Estados se prestarán mutuamenteasistencia judicial y administrativa», conforme al art. 35) y el principio de controlextraordinario del Bund (Federación) sobre los Länder para el caso de que unode estos no cumpla las obligaciones federales, en cuyo caso el Gobierno Federal,con asentimiento del Consejo Federal, puede adoptar las medidas necesariaspara imponer al Estado Regional el cumplimiento de sus deberes. Es la llamadacoerción federal. Además de estos dos principios generales se establecendiversas técnicas concretas de coordinación (así para el caso de catástrofenatural se establece la potestad del Gobierno Federal de dar instrucciones a losGobiernos Regionales para articular la cooperación de las fuerzas policiales), yde control (así, para el ejercicio de la coerción federal el Gobierno Federal o sucomisionado (Beauftragter), tiene el derecho de impartir directrices(Weisungsrecht) a los Estados Regionales y sus órganos.

b) Son también importantes los artículos 50 a 53 (Capítulo IV) que regulan elConsejo Federal (Bundesrat), ya que, a tenor del artículo 50, «los Estadoscooperan en la legislación y la administración federales a través del ConsejoFederal». Este se compone de miembros de los Gobiernos Regionalesnombrados y depuestos por el Gobierno respectivo.

c) Los artículos 70 a 82 (Capítulo VII), que tratan de la legislación federal(«Die gesetzgebung des Bundes»), estableciendo una serie de competenciaslegislativas del Bund y de los Estados, ya con carácter exclusivo, ya con carácterconcurrente.

d) Los arts. 83 a 87, dentro del capítulo VIII («De la ejecución de las LeyesFederales y de la Administración federal, que establecen técnicas de control ydirección de la Federación sobre los Estados, en la medida en que estos ejecutenlas Leyes Federales, ya sea como asunto propio (lo que es la regla general,según el art. 84) o por encargo de la Federación (Administración Delegada). Enambos casos el Gobierno Federal goza de poderes de supervisión federal(Aufsicht) sobre la ejecución de las leyes federales por los Estados y puedenenviar, con este fin, comisionados a las autoridades regionales. Si los Estadosejecutan las leyes federales como asunto propio (regla general), la supervisióntiene por objeto controlar la adecuación de los Estados al Derecho vigente(control de legalidad). Por eso, en último extremo, quien decide si el Estadofederal ha infringido o no el Derecho es el Consejo Federal, y contra suresolución cabe recurso ante el Tribunal Constitucional Federal. Si por elcontrario, los Estados ejecutan leyes federales por encargo de la Federación(Administración delegada), la supervisión federal se extiende a la legalidad y a laoportunidad, y los mecanismos de supervisión son la exigencia de informes y elenvío de comisionados. En todo caso (ejecución como asunto propio o ejecucióndelegada) el Gobierno federal, con unos u otros requisitos, puede dictarinstrucciones a las autoridades de los Estados.

e) El art. 91, dentro del mismo Capítulo VIII (artículo modificado por


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Ley de 24 de junio de 1968) establece un mecanismo de auxilio y ayuda policialentre los Estados, en caso de peligro del orden democrático. La dirección últimacorresponde al Gobierno Federal.

f) El Capítulo VIII a), artículos 91 a) y 91 b), añadidos por Ley de 12 de mayode 1969 y luego modificado por Ley de 31 de julio de 1970, establece técnicas decooperación en las llamadas tareas comunitarias (Gemeinschaftsaufgaben):escuelas técnicas superiores, estructura económica regional, estructurasagrarias, protección de costas, planificación de la enseñanza, fomento de lainvestigación, etc.

g) Dejamos a un lado, por su especificidad, las relaciones en materia deHacienda (Capítulo X).

Del sistema de la Constitución de Bonn, extraemos una gran lección: laamplitud y variedad de las técnicas de coordinación, la potestad de dirección delBund sobre los Estados, potestad que se configura con absoluto respeto a lasautonomías federales, y, en suma, la articulación de un sistema de recíprocaconfianza entre el Bund y los Estados.

Al filo de las previsiones constitucionales se ha podido articular un sistema degran efectividad. Incluso, como ha señalado el Profesor Puhle (27)!, «la realidaddel federalismo alemán no se ha quedado en las formulaciones de los padres dela Ley fundamental».

En la evolución política-administrativa de la República Federal Alemana (la«living constitution»), ha destacado la intensificación de las tasas de coordinaciónde los Länder entre sí y con el Gobierno de Bonn y el Parlamento federal (28)!.Fenómenos como la conferencia de los Ministros de Educación del Bund y losLänder o las Conferencias permanentes de los Ministros del Interior y de Justiciade los Länder, o como el ya citado «federalismo administrativo por teléfono» (quedesde luego, es una forma de coordinación que no está en las leyes ni en loslibros), son muestras de lo difícil que es reducir a un esquema simplificado ycerrado el cuadro de relaciones entre el Estado y los entes territorialmentedescentralizados, y, por otro lado, nos ayudan a comprender que de lo que setrata realmente es de buscar aquellas fórmulas organizativas que permitan eldesarrollo fecundo de las funciones de coordinación y control, dentro del respetoa las autonomías territoriales, y de una dirección del conjunto del Estado que,inexcusablemente, corresponde en última instancia al Estado.

(27) Problemas del federalismo alemán, HANS-JÜRGEN PUHLE, recogido en la obra colectiva, Federalismo yregionalismo, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid 1979, pág. 103. Esta afirmación alude también a lassucesivas reformas constitucionales, algunas de las cuales ya hemos citado. (28) HANS-JÜRGEN PUHLE, obra citada, pág. 118. Para el campo concreto de la educación, ver Ludwig VonFRIEDEBURG, La soberanía cultural de los Länder y el Desarrollo de la Educación en el ámbito del Estado, enla República Federal de Alemania, recogido en «El Estado de Autonomías: poder autonómico y poder central»,CITEP, Madrid, 1981.


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Hemos examinado los casos italiano y alemán, desde luego sin pretensionesde exhaustividad. Podríamos hacer alusión a otros sistemas (29)!, pero realmentenos saldríamos del objetivo del presente trabajo. Nuestro punto de partida iniciales el estudio del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas,previsto por el art. 154 de la Constitución. Hemos examinado el ámbito defunciones dentro del cual se desenvuelve este órgano, y hemos realizado unbreve apunte respecto del modo en el que esas funciones se desarrollan en lossistemas italiano y alemán. Es el momento de retomar el hilo de la exposición yprofundizar en los condicionamientos históricos de la Administración periférica enEspaña y en las posibilidades que ofrece la figura del art. 154 de la ConstituciónEspañola.

D) RAICES HISTÓRICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICAEN ESPAÑA. NECESIDAD DE UNA REVISIÓN DE ESTRUCTURAS.LA RESPUESTA DE LA CONSTITUCIÓN: ARTS. 103, 141 Y 154.

1. RAÍCES HISTÓRICAS DE LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA ENESPAÑA (30)!

Dejando a un lado la organización territorial del Estado a fines del antiguoRégimen, aunque desde luego no debe olvidarse nunca la existencia de unacierta continuidad entre la organización del Estado en el Antiguo Régimen y lasestructuras organizativas que van a conformar el nuevo Estado liberal (31)!,podemos afirmar que las raíces próximas de nuestra Administración periférica seencuentran en la adopción por el antiguo afrancesado Javier de BURGOS(Ministro de Isabel II), de una nueva División territorial del País, en noviembre de1833, que se mantendrá sin cambios importantes hasta la actualidad. Tras variosintentos anteriores que no llegaron a cuajar, Javier de BURGOS, en 1833, divideel territorio español en 49 provincias, que tras la división de Canarias en dos(Tenerife y Las Palmas), en 1927, se convierten en 50. Esa división provincial seconfigura sobre el modelo departamental que habían ideado las revolucionesfrancesas tras el estrepitoso fracaso que constituyó la experiencia de laAsamblea Constituyente. Esta había entregado

(29) Así, para el caso canadiense, ver Richard SIMEON, Comunidades, Poderes e Integración: algunasobservaciones sobre el federalismo canadiense, recogido en «El Estado de las Autonomías: poder autonómico,poder central», CITEP, Madrid 1981. (30) En esta materia es fundamental la obra La Administración Española, Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA, Ed.Alianza, Madrid 1961. Desde otra perspectiva también es interesante la obra, El Estado Autonómico y susmatices federales, de Juan Luis de SIMÓN TOBALINA, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid1981. Ver finalmente. En torno a la organización provincial, S. MARTÍN-RETORTILLO, Revista AdministraciónPública n.º 93. Las provincias españolas a partir de la Constitución, A. GUAITA, Revista Administración Pública,n.º 94. (31) Ver La España de las Autonomías, Espasa-Calpe, Tomo I, pág. 116, trabajo de Ignacio OLABARRI, Lacuestión regional en España, 1808-1939.


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la totalidad de la acción pública sobre el territorio, en exclusiva, a los Municipios.La dificultad de coordinar y articular la acción de los Municipios con la instanciacentral del Estado, da lugar al caos y surge, como respuesta la divisióndepartamental (32)!. Al frente del Departamento, se sitúa un agente jerarquizado,a las órdenes del Gobierno, el Prefecto, pero se va a limitar a una función dedeliberación, de modo que el poder ejecutivo corresponde al prefecto (33)!.

El paralelo en España parece claro: El Departamento va a ser paralelo en laprovincia, el Prefecto en el Gobernador Civil (al que le quiere dar Javier deBURGOS (bajo el nombre de «subdelegado de fomento») el carácter de Jefe dela Administración Periférica en un sentido de tecnificación de ésta), y el ConsejoGeneral en las Diputaciones provinciales.

Sin embargo este paralelismo no resiste un análisis profundo. En efecto:a) A diferencia de la ordenación de los departamentos en Francia, que va a

ser geométrica y cuadriculada, recordando como ha dicho S. MARTÍN-RETORTILLO, la división política del territorio africano, ya que se abandonarealmente toda referencia a las divisiones históricas, Javier de BURGOS va arespetar (con excepciones) al trazar los límites provinciales las divisioneshistóricas (34)!.

b) Consejo General y Diputación Provincial van a seguir derroteros muydistintos, cuyo análisis no nos es preciso al objeto del presente trabajo (35)!.

c) La evolución del Gobernador Civil en nuestra patria rompe radicalmentetodo paralelismo que se requiere trazar entre esta figura y la del PrefectoFrancés. El Gobernador Civil adquiere un carácter fuertemente político, quealcanza el máximo nivel al ser investido de la Jefatura Provincial de F.E.T. y delas J.O.N.S. Nada tiene que ver esta figura con la del «administrador profesionalsuperior» (según expresión del profesor GARCÍA DE ENTERRÍA) que es enrealidad el Prefecto francés. La consecuencia, en el plano de la organizaciónadministrativa es inmediata: cada Ministerio crea sus servicios periféricos, esosservicios se entienden directamente con Madrid, y el Gobernador,administrativamente, pierde protagonismo. Incluso en el propio Ministerio deGobernación, se crean Jefaturas Provinciales de Tráfico, como servicio periféricoparalelo a los Gobiernos Civiles. Prescindiendo de evoluciones posteriores (comola creación, en 1977, de la Comisión Provincial de Gobierno, que, al igual que laextinguida Comisión Provincial de Servicios

(32) Para más precisión ver GARCÍA DE ENTERRÍA, obra citada, pág. 70 y siguientes.(33) Dejamos al margen las recientes reformas de 1971-72 (creación de Consejos Regionales) y de 1981(descentralización promovida por el Gobierno Mitterrand). (34) Ver S. MARTÍN-RETORTILLO, artículo citado, R.A.P., n.º 93.(35) Ver S. MARTÍN-RETORTILLO, artículo citado, R.A.P., n.º 93, e Ignacio OLABARRI, La cuestión Regionalen España, 1808-1939, en La España de las Autonomías, Espasa- Calpe, Madrid 1981, tomo I, pág. 121.


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Técnicos no se puede decir que hayan servido para garantizar, al menos demomento, una efectiva vuelta de la figura del Gobernador Civil a su origen inicial:jefe de la administración periférica en su calidad de funcionario civil superior, de«gestor general». No entramos a juzgar si esto es bueno o es malo. Constatamossimplemente una situación de hecho (36)!.

Esta es, a grandes rasgos, la situación con la que se enfrentan losparlamentarios españoles que elaboran la Constitución tras las elecciones de1978. Hemos dejado deliberadamente al margen de nuestra exposiciónreferencias históricas que pueden ser de interés, pero que, al no haber cuajadoen nuestra organización administrativa, adquieren carácter casi anecdótico.

2. NECESIDAD DE UNA REVISIÓN DE ESTRUCTURAS

La necesidad de reformar la Administración periférica no es una tarea quehaya nacido tras el cambio político recientemente operado en nuestro país. Setrata de una vieja cuestión. Lo que sí es cierto es que la nueva situación política,y, sobre todo, la nueva articulación territorial del Estado, ofrecen a esa necesariareforma de la Administración periférica española perspectivas nuevas einsospechadas. Es más, si la reforma de la Administración española era unanecesidad ampliamente compartida ya antes del cambio político, tras el cambio,existen nuevos datos que no solo posibilitan, sino que obligan a operar una fuertemutación en el panorama tradicional de nuestra Administración pública. Tras elproceso de transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas laAdministración del Estado no puede seguir siendo la misma.

Investigar los principios y modalidades que debe revestir el cambio de nuestraAdministración Pública, en lo que se refiere a sus esquemas organizativos, esuna delicada labor, a la que se nos invita en la nueva Constitución española.

3. LA RESPUESTA DE LA CONSTITUCIÓN: ARTS. 103, 141 Y 154

La Constitución de 1978 ofrece muy pocos datos en los que nos podamosbasar a la hora de proponer las grandes líneas de la Administración Periférica.Además, esos datos no siempre son armoniosos o plenamente coherentes entreellos, por lo que la tarea del intérprete se dificulta al máximo. Hay tres artículosfundamentales en la materia que nos ocupa:

(36) Así, los proyectos regionalizadores de D. Patricio de la ESCOSURA, que pretendía crear once GobiernosGenerales, o de MORET, que agrupaba las provincias en once regiones, o de SILVELA y SÁNCHEZ DE TOCA,que querían establecer trece Regiones, cada una con su «gobernador regional». Estos proyectosdecimonónicos han sido estudiados por Juan Luis de SIMÓN TOBALINA, en El Estado Autonómico y susmatices federales, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid 1981.


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a) El art. 103, conforme al cual «La Administración pública... actúa de acuerdocon los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración ycoordinación». Como es sabido, el principio de desconcentración lleva consigolas transferencias de competencias, dentro de un mismo ente administrativo(Administración del Estado, en nuestro caso), de los órganos centrales a losperiféricos.

b) El art. 141, conforme al cual «La provincia es ... división territorial para elcumplimiento de las actividades del Estado». Por tanto se consagra la existenciade la provincia como punto de referencia básico de la Administración periféricadel Estado. Es de destacar que la Constitución no impone, sin embargo, la formaque debe revestir la organización periférica de la Administración del Estado en elescalón provincial. Queremos decir que no se impone constitucionalmente laexistencia de Gobiernos Civiles o cualesquiera otros órganos provinciales de laAdministración periférica provincial del Estado en la actualidad. Simplemente seconsidera que la provincia sigue siendo una «división territorial para elcumplimiento de las actividades del Estado», fórmula ésta que, si lainterpretamos al margen de prejuicios, resulta bastante enigmática y acoge en suseno una enorme gama de posibilidades.

c) El art. 154 de la Constitución establece que «Un Delegado nombrado por elGobierno dirigirá la Administración del Estado en el territorio de la ComunidadAutónoma y la coordinará, cuando proceda, con la administración propia de laComunidad».

Los problemas que plantea la interpretación del texto constitucional sondiversos:

1) El art. 103 recoge varios principios administrativos que en cierta medidachocan entre sí. Como ha puesto de manifiesto el Profesor GARRIDO FALLA(37)! el principio de jerarquía tiende a la centralización administrativa, y en estesentido choca con el principio de desconcentración. De este modo, si el art. 103de la Constitución puede hacer pensar, por un lado, en una potenteAdministración periférica, al hablar de desconcentración, por otro lado el principiode jerarquía podría amparar una reducción al máximo de la Administraciónperiférica. En suma, «los principios opuestos se anulan entre sí» (38)!.

2) El art. 154 parece que apunta hacia una regionalización de laAdministración periférica, de modo que ésta se adapte a la nueva realidad de lasComunidades Autónomas. Sin embargo, el art. 141, al mantener el escalón

(37) Comentarios a la Constitución, ed. Civitas, Madrid 1980, Obra colectiva. Comentario al art. 103, pág. 1.030.(38) GARRIDO, obra citada.


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provincial, es un obstáculo a esa regionalización, en principio (39)!. En elAnteproyecto de Constitución no aparecía la fórmula actual de la provincia comodivisión territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Se decíaque «las provincias, o en su caso las circunscripciones que los Estatutosestablezcan, servirán de base a la organización de la Administración pública, sinperjuicio de otras formas de división establecidas por la Ley con este fin». Comose ve, ni la dicción ni el espíritu se corresponden con la actual redacción, ya quese dice sólo que la provincia «servirá de base» para organizar la Administraciónpública (no necesariamente la estatal), y además se dejan a salvo («sin perjuiciode») otras posibles circunscripciones. Aunque, en el fondo, la tensión entre laprovincia y la Comunidad Autónoma como marcos territoriales de laAdministración periférica estaba ya en el Anteproyecto.

En la redacción actual (que proviene del Informe de la Ponencia) hay quedestacar la ambigüedad de la fórmula. Decir que la Provincia es división territorialpara el cumplimiento del Estado puede querer decir mucho o no significar (en lapráctica) nada. Depende del talante con el que se interprete la norma.¿Podríamos afirmar, en base a este art. 141, que es inconstitucional la supresiónde los Gobiernos Civiles como órganos de la Administración periférica? Pareceobvio que no. Dando un paso más, ¿podríamos afirmar que es inconstitucional, ala luz del artículo 141, que el Estado encargue el ejercicio de sus funciones, en elámbito de las provincias, a las Diputaciones provinciales (sistema deAdministración Delegada), de modo que desapareciera, a nivel provincial, laAdministración periférica del Estado? No nos atreveríamos, precisamente, porquela fórmula constitucional es muy imprecisa (40)!.

Pues bien, a la vista de estas breves consideraciones, estimamos que en lapugna entre el art. 141 y el art. 154 hay que optar por éste último (41)!. En primerlugar porque se refiere de modo expreso y concreto al tema de la organización dela Administración del Estado en el ámbito periférico. En segundo lugar, porque lafórmula del art. 141 es demasiado imprecisa y admite posibilidades deorganización muy variadas. En tercer lugar, porque, como veremos con másdetalle posteriormente, la figura del Delegado del Gobierno abre

(39) Sobre esta contradicción, ver la obra ya citada, Comentarios a la Constitución, Civitas, 1980, Comentariosa los arts. 141 (ENTRENA CUESTA) y 154 (ENTRENA CUESTA). También, ver la Edición Comentada de laConstitución Española del Centro de Estudios Constitucionales. C.E.C. Madrid, 1979. Comentarios a los arts.141 y 154 (Gumersindo TRUJILLO). (40) Es evidente que aunque desapareciera la Administración periférica del Estado en la provincia, la provinciamisma, como tal, subsistiría, y las actividades del Estado en la misma podrían seguir cumpliéndose, porejemplo, a través de las propias Diputaciones provinciales. La sentencia Pleno del Tribunal Constitucional de 28de julio de 1981 (sobre transferencia de las Diputaciones Catalanas a la Generalidad) no ha entrado en laconsideración de estos aspectos referentes a la Administración Periférica. (41) En un sentido parecido aunque de modo implícito, Gaspar ARIÑO, en El Estado de las Autonomías:realidad política, interpretación jurídica, en la obra colectiva. La España de las Autonomías, Ed. Espasa-Calpe,Madrid, 1981, pág. 63. También LINDE, en El Delegado del Gobierno, Documentación.


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posibilidades muy interesantes a la siempre pendiente reforma de laAdministración periférica del Estado.

Las observaciones anteriores pueden contrastar con una realidad: de hecho,la provincia es una circunscripción territorial muy consolidada, en el plano de laAdministración periférica. Tanto que no sólo hay una tendencia a la conservaciónde los órganos estatales periféricos en la misma, sino que, además, las nuevasComunidades Autónomas (al menos, las primeras que han empezado afuncionar), están estableciendo servicios periféricos de ámbito provincial (ensuma, Delegaciones provinciales) para gestionar las competencias de susrespectivos Departamentos en cada provincia.

E) APRECIACIÓN DOCTRINAL DE LA FIGURA DEL DELEGADODEL GOBIERNO

En el presente apartado pretendemos, simplemente, hacer una especie deinventario, de las diversas opiniones que la nueva figura prevista en el art. 154 dela Constitución ha merecido a la doctrina especializada.

Por adoptar un mínimo criterio de clasificación, vamos a distinguir lasopiniones de la doctrina que han recibido de modo crítico y negativo la nuevafigura, de aquellas otras que, por el contrario, han acogido benévola yesperanzadoramente la previsión del art. 154.

1. POSICIONES CRÍTICAS

Comenzaremos por las posiciones doctrinales que han acogido la figura conreservas e incluso con abierta desconfianza.

Ha sido muy crítico, respecto de la figura, Aquilino GONZÁLEZ HERNANDO(42)!, quien llega a hablar de una «carencia de contenido real» de la nuevainstitución y de un mejor resultado de las fórmulas de relación directa, sinintermediarios, entre el Gobierno central y las Comunidades Autónomas. De otrolado, afirma este autor que la única posibilidad de que el Delegado del Gobiernoadquiera protagonismo radica en el hecho de que el Gobierno pretenda utilizarlocomo contrapeso e instrumento de control de los poderes autonómicos. Como seve, la visión del autor no puede ser más descorazonadora.

Sin embargo, y con pleno respeto hacia las posiciones de este autor,pensamos que parte de bases equivocadas:

(42) El Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas, Publicaciones de la Secretaría GeneralTécnica del Ministerio del Interior.


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a) En primer lugar, este autor parece partidario de una supresión total de laAdministración periférica del Estado y de la transferencia de la gestión de losservicios estatales a las Comunidades Autónomas (Administración Delegada).Este sistema, aunque conceptualmente es superior al adoptado por laConstitución, carece de tradición en España. Aunque fuésemos partidarios, amedio o largo plazo, de una supresión de la Administración Periférica,evidentemente haría falta un período transitorio de adaptación, y en ese períodotransitorio, el Delegado del Gobierno tiene pleno sentido, sobre todo pararegionalizar la Administración periférica del Estado, de modo que sea másfácilmente transferible a las Comunidades Autónomas.

b) En segundo lugar, el autor citado parte de que, dado el art. 141 de laConstitución, la facultad de dirigir la Administración periférica va a ser ejercida enla realidad por los Gobernadores Civiles, como ha ocurrido en el caso italiano.Creemos haber demostrado, con abundancia de argumentos, que la Constituciónitaliana y la española difieren radicalmente en este punto, afianzándose en laespañola la posición jerárquica del Delegado del Gobierno, al otorgarle un poderde dirección sobre los órganos periféricos (dirigirá la Administración del Estado,dice la Constitución) y no sólo una genérica «sopraintendenza» de las funciones,como hace la italiana. Hemos demostrado también que el art. 141 no exige enabsoluto la supervivencia de los Gobernadores Civiles y que es dudoso siquieraque exija la pervivencia de una estructura estatal periférica a nivel provincial. Portanto, el razonamiento del señor GONZÁLEZ HERNANDO nos parece queincurre en este punto en una clásica petición de principio: dar por supuesta laexistencia de los Gobernadores Civiles para desvirtuar un órgano consagradoconstitucionalmente: el Delegado del Gobierno.

c) Finalmente, afirmar que el Delegado del Gobierno puede ser utilizado por elGobierno de la Nación para contrapesar a los poderes autonómicos y paracontrolarlos, y que ésta sea su única posibilidad de protagonismo, nos parecegratuito. Los mecanismos de control sobre las comunidades autónomas estánprevistos en la Constitución, se deben desarrollar con arreglo a ella. Si ha travésdel Delegado del Gobierno pueden encauzarse algunas funciones similares a loque en Alemania se denomina «supervisión o vigilancia federal» no hay porquéopinar que el Delegado del Gobierno se convierta por ello en un «verdugo de lasautonomías». Más bien será el cauce de funciones constitucionales, y contribuiráa la larga a la buena salud del sistema constitucional de autonomías y nadatendrán que temer de él las Comunidades Autónomas si respetan la Constitucióny el ordenamiento jurídico. Además queda claro que esa función de supervisiónno sería nunca su única y exclusiva función.

2. POSICIONES FAVORABLES

A diferencia del estudio comentado en el apartado anterior, la doctrinaadministrativa ha acogido la figura del Delegado del Gobierno de modoesperanzado


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y ha visto en él una vía abierta hacia la racionalización de la Administraciónperiférica. Para evitar un excesivo detallismo, que siempre oscurece laexposición, nos limitaremos a citar (con riesgo siempre de olvidarnos de algúnautor) la doctrina más significativa al respecto: a) LINDE PANIAGUA, en «ElDelegado del Gobierno» (43)!, y en «La coordinación de las Administracionespúblicas en la Constitución española de 1978» (44)!.

b) Gaspar ARIÑO ORTIZ, en «El Estado de las Autonomías: realidad política,interpretación jurídica» (45)!.

c) DÍAZ DE LIAÑO y VALLES COPEIRO, en «Notas para un Estatuto delDelegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas» (46)!.

d) BASSOLS COMA, en «Las Relaciones entre la Administración periférica delEstado y las Comunidades Autónomas en la Constitución (47)!.

e) Rafael ENTRENA CUESTA, en «Comentarios a la Constitución» (48)!, enconcreto al comentar los artículos 141 y 154.

Son muy variados los matices que pueden encontrarse en estos autores. Sinembargo, todos ellos coinciden en un aspecto: encontrar sentido y justificación alDelegado del Gobierno dentro del sistema de la Constitución española de 1978.

F) EL DESARROLLO NORMATIVO DEL ARTICULO 154 DE LACONSTITUCIÓN

1. CARACTERES GENERALES

El art. 154 de la Constitución ha recibido un desarrollo normativo que tienedos caracteres esenciales:

a) Dispersión.—Existe una variedad de disposiciones, en lugar de haber untexto normativo único. De esta característica no es posiblemente culpable elGobierno. La dispersión se debe a la propia novedad de la figura, a la falta deconocimiento que respecto de la misma existía en un principio, y a la necesidadque se sentía de ir retocando la regulación de las Delegaciones del Gobiernosegún la experiencia lo iba aconsejando. La dispersión ha sido mayor porque, enocasiones, se ha tendido a dictar Decretos de contenido idéntico para cada unade las Delegaciones del Gobierno existentes en cada Comunidad

(43) Documentación Administrativa, n.º 182.(44) Servicio de publicaciones del Ministerio de Justicia. Madrid 1981.(45) La España de las Autonomías, obra colectiva, Espasa-Calpe, Madrid, 1981, Tomo II, pág. 63. (46) Documentación Administrativa, n.º 187.(47) Revista de Administración Pública, n.º 89.(48) Obra colectiva. Cívitas, Madrid 1980.


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Autónoma. Así, el 22 de diciembre de 1980 se dictan dos Decretos que sonexactamente iguales: en uno se regulan los órganos de apoyo a la Delegación delGobierno en el País Vasco y en el otro se regulan los órganos de apoyo a laDelegación del Gobierno en Cataluña (Reales Decretos 3.184 y 3.185 del año1980).

b) Rango normativo de Decreto.—En general, las normas de desarrollo del art.154 de la Constitución tienen rango normativo de Decreto del Gobierno. No existeuna ley formal de desarrollo del artículo 154.

2. EL REAL DECRETO 2.238/80, DE 10 DE OCTUBRE

Es la primera norma de desarrollo del artículo 154 de la Constitución. De esteDecreto conviene resaltar los siguientes aspectos:

a) Nombramiento: El Delegado del Gobierno será nombrado por el Consejo deMinistros, a propuesta del Presidente del Gobierno.

b) Sede: la localidad en donde tenga el Consejo de Gobierno de la ComunidadAutónoma.

c) Funciones: se precisan las funciones de dirección y de coordinación delDelegado del Gobierno.

d) Se establece la Comisión de Coordinación, presidida por el Delegado delGobierno e integrada por los Gobernadores Civiles de las provinciascomprendidas en el territorio de la Comunidad Autónoma. A las sesiones de estaComisión pueden ser convocados los titulares de órganos y servicios periféricosque estime oportuno el Delegado del Gobierno.

e) Se precisa que el Delegado del Gobierno reciba las instrucciones generalesde la Presidencia del Gobierno y que, asimismo, mantendrá la comunicaciónnecesaria con los restantes departamentos ministeriales.

f) En las Disposiciones adicionales se establece un esbozo de organizacióninterna de las Delegaciones, que es la base de todos los Decretos posteriores enesta materia y que crea los siguientes órganos internos: Secretaría General,Abogacía del Estado, Asesoría Económica, Asesores de libre designación ennúmero no superior a tres.

g) Se establece, y ésta es una norma que se repetirá en posteriores Decretos,que las relaciones del Ministerio de Hacienda con sus Delegaciones provincialesy con las Comunidades Autónomas se rigen por su normativa específica.

En general, este Real Decreto nos merece una crítica positiva. Se precisanmuy bien las funciones, aunque algunas de ellas nunca se han llevado a lapráctica (así, la de informar con carácter previo los programas de inversiones


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públicas en el territorio de la Comunidad), y se establece una organización ágil.Asimismo, se ubica a nivel central la Delegación del Gobierno en su lugar natural,la Presidencia del Gobierno. El sistema de nombramiento, por lo demás, esadecuado a la Constitución (Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente delGobierno).

Sin embargo, hay un punto que merece cierta crítica. Al especificarse lafunción de dirección (art. 6.º), se dice que el Delegado del Gobierno «ejerce susuperior autoridad sobre los Gobernadores Civiles y, a través de ellos, sobretodos los órganos de la Administración periférica del Estado». La fórmula serepite más tarde, en el mismo artículo 6.º, al decir que al Delegado del Gobiernole corresponderá «dirigir, a través de los Gobernadores Civiles los Cuerpos yFuerzas de Seguridad del Estado». La jerarquía del Delegado del Gobierno sobrela Administración periférica encuentra una correa de transmisión o un obstáculo(según como se mire): el Gobernador Civil. Esta figuración del Gobernador Civilcomo escalón jerárquico intermedio supone un reforzamiento de losGobernadores Civiles, y simultáneamente una merma de la potestad de direccióndel Delegado del Gobierno.

Finalmente, el Real Decreto de 10 de octubre de 1980 deja claro que elDelegado del Gobierno ejerce su autoridad sobre la Administración del Estado enel ámbito de la Comunidad Autónoma, incluidos los Organismos Autónomos, esdecir la llamada Administración Institucional, tan importante en los campos desanidad y seguridad social (49)!. Esta precisión nos parece enteramenteacertada.

Otros aspectos del Real Decreto, como la desafortunada denominación de«Gobernador General» que se dio al Delegado del Gobierno, son anecdóticos ycarecen de relevancia.

3. REALES DECRETOS 3.184/80 Y 3.185/80 DE 22 DE DICIEMBRE

Estos Reales Decretos desarrollan la estructura orgánica de las Delegacionesdel Gobierno en el País Vasco y Cataluña.

En el plano de la organización interna se reforzaba la posición del SecretarioGeneral, hasta el punto de que se situaba a las demás Asesorías, Jurídica yEconómica, bajo la dependencia orgánica del Secretario General.

Este reforzamiento del Secretario General respondía seguramente a un deseode trasladar al organigrama de las Delegaciones del Gobierno la posición

(49) En este mismo sentido se habría pronunciado LINDE, en las obras reiteradamente citadas en este trabajo,si bien excluyendo este autor las Administraciones militar y judicial, por sus especiales características. Sinembargo DÍAZ DE LIAÑO y VALLES COPEIRO (trabajo citado, Documentación Administrativa. n.º 181, pág. 70)consideraban conveniente excluir a la Administración Institucional de la función directiva del Delegado delGobierno.


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del Secretario General en los Gobiernos Civiles, posición de gran preeminencia,como es sabido. Ocurre, sin embargo, que las Delegaciones del Gobierno sonórganos que no tienen en absoluto las características de los Gobiernos Civilesclásicos, por lo que la extrapolación de esquemas organizativos resultabaextremadamente desafortunada, al menos al querer consultar a los órganosasesores a la dependencia, aunque sólo fuera orgánica, del Secretario General.Con buen criterio, los Decretos posteriores han modificado estos errores deconcepción.

En el plano de la incardinación de las Delegaciones del Gobierno dentro de laestructura departamental del Gobierno de la Nación, estos Reales Decretosestablecen una fórmula que ha tenido fortuna en los Decretos posteriores y que,sin embargo, es posiblemente el punto más discutible de toda la regularizaciónvigente del Delegado del Gobierno. En efecto, los Reales Decretos quecomentamos comienzan diciendo que las Delegaciones del Gobierno (en el PaísVasco y en Cataluña) dependerán:

— orgánicamente del Ministerio del Interior.— funcionalmente de la Presidencia del Gobierno.Una cuestión que ignoramos si ha sido discutida es la oportunidad de que las

Delegaciones del Gobierno dependan orgánicamente del Ministerio deAdministración Territorial. Si éste es el Ministerio encargado de la política generalautonómica (a través de su Secretaría de Estado para las Autonomías y de susDirecciones Generales de Transferencias y Cooperación con los regímenesautonómicos) tal vez fuera aconsejable que las Delegaciones del Gobierno seincardinen orgánicamente en el Ministerio de Administración Territorial. No sepuede alegar en contra la falta de estructura periférica de este Ministerio, puesesa estructura se podía haber creado, como se ha hecho posteriormente por RealDecreto 136/82 por el que se crean Direcciones Provinciales del Ministerio deAdministración Territorial, incardinadas en los Gobiernos Civiles. Esadependencia orgánica del Ministerio de Administración Territorial no seríaobstáculo para una dependencia funcional de la Presidencia del Gobierno y paraque las directrices generales que han de orientar la actividad del Delegado delGobierno emanen del Consejo de Ministros en su conjunto.

En la práctica administrativa de las Delegaciones del Gobierno se haapreciado una íntima y constante relación con el Ministerio de AdministraciónTerritorial y una escasa relación con el Ministerio del Interior. La relación con elMinisterio del Interior se ha limitado, en general, a aspectos burocráticos, esdecir, se ha generado en base a esta dependencia orgánica artificialmentecreada por los Reales Decretos 3.184/80 y 3.185/80. Sin embargo, lasDelegaciones del Gobierno se han relacionado constantemente con el Ministeriode Administración Territorial en dos campos que son muy propios para


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que el Delegado del Gobierno ejerza las competencias de informe y propuestaque le otorga el R. D. 2.238/80, de 10 de octubre:

— las transferencias.— los conflictos ante el Tribunal Constitucional.Por lo demás, y al margen de estas críticas, el R. D. 3.184/80 y el R. D.

3.185/80, dotan a las Delegaciones del Gobierno de una estructura de apoyo ágily apropiada a sus funciones.

4. EL REAL DECRETO 1.801/81, DE 24 DE JULIO

A través de este Decreto se reorganiza la Administración periférica del Estado.Los datos más dignos de ser resaltados son:a) Se consolida la dependencia orgánica de las Delegaciones del Gobierno

respecto del Ministerio del Interior.b) Se limitan los excesos que había provocado la potenciación de la

Secretaría General de las Delegaciones del Gobierno, al establecerse que lasAsesorías Jurídica y Económica dependen directamente del Delegado General.

c) Se potencia el papel de la Comisión de Coordinación (Delegado delGobierno más Gobernadores Civiles, más titulares de servicios periféricos quesean convocados), como «órgano de colaboración inmediata» del Delegado delGobierno.

d) Se prevé la posibilidad de que existan servicios periféricos de ámbitosupraprovincial, dependientes directamente del Delegado General del Gobierno.

e) Se respetan los Gobiernos Civiles, e incluso se les quiere dotar de unefectivo poder de dirección de la Administración Periférica provincial al incardinaren los Gobiernos Civiles todos los servicios periféricos de los Ministerios quetengan ámbito provincial, y que se integrarán en unidades denominadas«Direcciones Provinciales» (que comprenden también los servicios periféricos dela Administración Institucional). Se prevé la posibilidad de agrupar los serviciosprovinciales de dos o más Ministerios en una sola Dirección General.

f) Se respeta la estructura periférica del Ministerio de Hacienda.Este Real Decreto merece una valoración positiva. Se avanza en la línea de

potenciar las Delegaciones del Gobierno, al prever la posible integración en ellasde servicios periférica, que ahora (tras casi siglo y medio de la creación por Javierde BURGOS de los «subdelegados de fomento», precedentes del GobernadorCivil), parece que se quiere reconducir de nuevo hacia un esquema


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de tipo prefectoral (aglutinamiento de los servicios periféricos en torno alGobernador Civil).

6. REALES DECRETOS 3.314/81 A 3.323/81 DE 29 DE DICIEMBRE Y R.D. 136/82 DE 1 DE FEBRERO

Estos Reales Decretos, en realidad, vienen a desarrollar Departamento porDepartamento, el esquema del R. D. 1.801/81 de 24 de julio. Se crean tresDirecciones territoriales: Industria y Energía, Agricultura, Pesca y Alimentación, yEconomía y Comercio.

La Dirección Territorial de Industria y Energía es compatible con Direccionesprovinciales en las provincias del territorio o Comunidad Autónoma, conexcepción de la que sea residencia de la Dirección territorial. La Direcciónterritorial de Agricultura coexiste con Direcciones provinciales en todas lasprovincias de la Comunidad Autónoma. La Dirección Territorial de Economía yComercio no impide la existencia, con carácter excepcional (provincias con granvolumen comercial), de Direcciones provinciales.

Quedan también bajo la autoridad del Delegado del Gobierno las Comisaríasde Aguas, las Gerencias de Grandes Áreas de Expansión Industrial y Polos dedesarrollo, y los Centros de Estudio y apoyo técnico de la Dirección General deCarreteras.

Lo más destacable de la nueva organización periférica es que las unidadesperiféricas (Direcciones Territoriales, Direcciones Provinciales), quedan sujetas ala dependencia orgánica y funcional de sus respectivos Ministerios. Estadependencia se quiere compaginar con las potestades de dirección quecorresponden al Delegado del Gobierno y al Gobernador Civil, bajo una fórmulade interpretación difícil. En efecto, se dice que las Direcciones Territoriales oprovinciales están integradas en las Delegaciones del Gobierno o GobiernosCiviles (respectivamente) «bajo la autoridad» del Delegado del Gobierno o delGobernador Civil (respectivamente) pero dependiendo orgánica y funcionalmentede los Departamentos Ministeriales respectivos.

Mucho nos tememos que esta fórmula se vaya a traducir en la práctica en unentendimiento directo de los servicios periféricos con sus Ministerios respectivos,al margen del Delegado del Gobierno y del Gobernador Civil. Si ello es así,podremos afirmar que toda la reforma de la Administración periférica se halimitado a sustituir la palabra Delegación (provincial o territorial) por la palabraDirección (provincial o territorial).

7. OTRAS NORMAS DE MENOR IMPORTANCIA

Tienen escaso interés, y por eso no vamos a entrar en su estudio, la Ordendel Ministerio del Interior de 29 de octubre de 1981, por la que se delegan


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determinadas atribuciones del Ministerio del Interior en los Delegados Generalesdel Gobierno en las Comunidades Autónomas Vasca y Catalana, y la Resoluciónde 13 de noviembre de 1981, de la Subsecretaría del Interior, por la que sedelegan en los Delegados Generales del Gobierno ciertas atribuciones en materiade personal.

G) CONVENIENCIA DE ELABORAR UN ESTATUTO DELDELEGADO DEL GOBIERNO. RANGO NORMATIVO

De la lectura de los anteriores apartados pueden extraerse dos conclusiones:que la configuración que se de al Delegado del Gobierno va a ser fundamental alos efectos del funcionamiento efectivo del Estado de Autonomías (50)!, y que talconfiguración no es sencilla, sino compleja, pues son muchas las alternativasposibles y también muchos los riesgos de desaprovechar las espléndidasoportunidades que la nueva institución nos brinda.

Conscientes de la importancia de la figura, algunos centros han señalado la«urgente necesidad de elaborar una norma que recoja el Estatuto de losDelegados del Gobierno», precisando incluso que «esa norma deberá tener elrango de Ley formal, dado que la figura del Delegado del Gobierno incide sobrecuestiones que están reguladas por normas de este rango, como la Ley deRégimen Jurídico de la Administración del Estado, la Ley de ProcedimientoAdministrativo, legislación de funcionarios, etc. (51)!.

Ciertamente, sería muy deseable una norma clara y precisa sobre la materia yque tuviese rango de Ley formal. Sin embargo, pensamos que este buen deseopuede no corresponder a la situación real:

1) El Delegado del Gobierno está en fase de rodaje. Hasta que no contemoscon una experiencia sólida creemos que es mejor, por la mayor flexibilidad quesupone, regular la figura por normas con rango de Decreto, lo cual no escontrarío a la Constitución ni a la legalidad vigente.

2) En un plazo medio, y consolidadas ya las ideas sobre el nuevo órgano,sería deseable dictar una norma con rango de Ley que precise las funciones, yorganización básica de las Delegaciones del Gobierno, y, sobre todo, queestablezca claramente la posición de esta figura en el organigrama de laAdministración del Estado. Sería muy interesante que la futura Ley reguladora delGobierno y de la Administración que se dicte en desarrollo de la Constitución,contemplase la figura del Delegado del Gobierno.

Por supuesto, hay aspectos, como el desarrollo concreto de la organización(fuera de las bases de tal organización) que, por su tendencia al cambio,

(50) En este sentido LINDE, El Delegado del Gobierno, Documentación Administrativa, n.º 182, pág. 286.(51) En este sentido, DÍAZ DE LIAÑO y VALLES COPEIRO, en su artículo ya citado, DocumentaciónAdministrativa, n.º 187, pág. 93.


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es mejor que se regulen por normas con rango de Decreto. En este caso, la Leyreguladora de los Delegados del Gobierno deberá limitarse a fijar las bases de laorganización.

H) EL DELEGADO DEL GOBIERNO Y LA REFORMA DE LAADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

Hemos expresado reiteradamente nuestra opinión en el sentido de que lasDelegaciones del Gobierno puedan ser una pieza importante en la reforma de laAdministración del Estado.

La construcción del Estado de Autonomías ha empezado ya a producir efectosen la esfera de la Administración central del Estado. La potenciación de lasfunciones del Ministerio de Administración Territorial, la creación de una ComisiónDelegada del Gobierno para política autonómica, o la creación de una DirecciónGeneral de Coordinación y Alta Inspección en el Ministerio de Educación puedenser tres botones de muestra para calibrar el sentido en el que se orienta dichocambio. Tal sentido es claro: se están sentando las bases organizativas quepermitan al Estado la formulación de una política autonómica coherente,ordenada y sólida, en los diversos campos de la acción pública.

Pero no es en el campo de la Administración Central donde tiene su juego elDelegado del Gobierno, sino en el de la Administración periférica.

Es utópico pretender una supresión radical de la Administración periférica delEstado. A nivel nacional, puede ser más lógico el encargar (por vía deAdministración delegada) a las Comunidades Autónomas de que lleven a cabolas funciones periféricas de la Administración del Estado. Pero incluso aunqueaceptásemos que ese pudiera ser el objetivo final, tendríamos que convenir enque es un objetivo sólo realizable a plazo medio. Precisar el momento idóneo enel que la desaparición de la Administración periférica del Estado sea planteable,sería realmente entrar en el campo de la futurología.

Partiendo por tanto de la pervivencia de la Administración periférica, podemossistematizar algunas de las ideas que han ido apareciendo a lo largo del presentetrabajo:

a) En primer lugar, parece aconsejable, por razones de mayor coherencia yeficacia administrativa, regionalizar la Administración periférica del Estado,adaptándola al marco territorial de las Comunidades Autónomas. Esaregionalización ha de hacerse alrededor de la figura del Delegado del Gobierno.

b) En segundo lugar, hay que resolver claramente el problema de si elDelegado del Gobierno va a ser un órgano de mera vigilancia, control ycoordinación de los servicios periféricos del Estado, pero sin constituirserealmente en el superior jerárquico con efectiva función directiva, o si por elcontrario,


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se le va a configurar como una instancia única, jerárquica y unificada de la totalacción del Estado en cada Comunidad Autónoma (52)!. Si adoptamos esta últimaposición, que a nuestro juicio es la más correcta (53)!, necesariamente hay queromper la dependencia directa entre los servicios periféricos de cadaDepartamento con los órganos centrales del Ministerio. Podrá existir una relaciónde intercomunicación, pero la línea jerárquica vendrá del Ministerio, delPresidente del Gobierno o del Gobierno en su conjunto, a través del Delegado delGobierno.

Si acudimos a la normativa vigente, observamos, según hemos expuesto en elapartado F):

a) Que algunos Reales Decretos han apuntado hacia esta dirección. Sobretodo, hay que citar en esta línea el Real Decreto 1.801/81, de 24 de julio, dereforma de la Administración periférica.

b) Que los Reales Decretos 3.315/81 a 3.323/81 han eliminado todaesperanza a este respecto, al establecer la fórmula de que los serviciosprovinciales o territoriales de cada Ministerio están «bajo la autoridad» delGobernador Civil o Delegado del Gobierno (respectivamente) por «bajo ladependencia orgánica y funcional» de sus respectivos Ministerios. Estos RealesDecretos, a nuestro parecer, se apartan abiertamente de la filosofía del RealDecreto 1.801/81, de 24 de julio, de reforma de la Administración periférica, que anuestro juicio, sentaba las bases para eliminar uno de los defectos más visiblesde nuestra administración periférica (sólo en muy escasa medida solventado porla creación de las Comisiones Provinciales de Gobierno en 1977), a saber, la faltade liderazgo y poder de dirección efectivo del Gobernador Civil, lo que ahora estrasladable a los Delegados del Gobierno. No entramos en las causas de estasituación. Seguramente buena culpa de ella la tiene la politización de que fueobjeto en España la figura del Gobernador Civil, apartándose de la inicial idea deJavier de BURGOS, de trasladar a España la institución francesa del prefecto.Simplemente constatamos que en una situación de este tipo, se resientenotablemente el principio organizativo de liderazgo (leadership), con resultadosnegativos para la eficacia de la Administración.

Es obligado, tras lo dicho, responder a una cuestión que está en la mente detodos: ¿deben desaparecer los Gobiernos Civiles? Esquemáticamente vamos aexponer nuestra opinión al respecto:

a) El art. 141 de la Constitución no obliga a mantener los Gobiernos Civiles.Puede existir administración periférica provincial del Estado sin Gobiernos Civiles.

(52) Problema muy certeramente expuesto por Gaspar ARIÑO, en La España de las Autonomías (obracolectiva), Edt. Espasa-Calpe, Madrid, 1981, Tomo II, pág. 63. (53) Coincidimos con Gaspar ARIÑO, obra citada en nota anterior.


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b) No obstante, nos parece un cambio demasiado brusco el pretender lasupresión radical de los Gobiernos Civiles. Estimamos que éstos deben persistir,teniendo bajo su autoridad y efectiva dirección jerárquica (a diferencia de lo queocurre en los Reales Decretos 3.315/81 a 3.323/81) a las Direccionesprovinciales que subsistan. Es posible aún pretender la recuperación de losGobernadores civiles como órganos de administración general, de gestión deservicios, en lugar de ser órganos politizados. No obstante, esta labor es ardua ydifícil, y parece casi imposible que podamos pensar en un futuro próximo en unosGobernadores Civiles que cumplan una mera función de dirección de laAdministración periférica provincial.

c) En todo caso, algunos servicios periféricos deben retraerse gradualmente alescalón regional con dependencia del Delegado del Gobierno. Nos parece bienque estos servicios sean, en primer lugar, los propios del área económica(Economía y Comercio, Industria y Energía, Agricultura, Pesca y Alimentación).

d) La jerarquía directa del Delegado del Gobierno sobre todos los órganos dela Administración periférica, sean provinciales o regionales, debe ser clara.Normalmente, la jerarquía del Delegado del Gobierno sobre los órganosprovinciales se ejercerá a través del Gobernador Civil, pero debe quedar claroque en caso de conflicto entre Delegado del Gobierno y Gobernador Civil, aquelostenta una jerarquía directa sobre todos los órganos periféricos, incluidos losprovinciales. Es la única forma efectiva de garantizar el liderazgo del Delegadodel Gobierno como representante de todo el Gobierno e impulsor de la direcciónpolítico-administrativa de la acción periférica del Estado.

Esta última afirmación nos conduce a otra pregunta fundamental: ¿Es elDelegado del Gobierno un órgano político o administrativo?

El Delegado del Gobierno ocupa una delicada posición, como órgano políticoy a la vez administrativo. Es órgano político porque su acción se extiende alterritorio de una Comunidad Autónoma, por tanto, a un área territorial que permiteuna cierta labor de dirección política (en un sentido no tanto partidista como dedar una dirección a la actividad administrativa) del conjunto. Es órgano políticotambién, porque persigue la coordinación con otro órgano político, el Gobierno decada Comunidad Autónoma. Pero de otro lado, sus facetas administrativas sonevidentes. Lograr ese difícil equilibrio entre la dirección política y la objetividad yeficacia de la acción administrativa es una difícil tarea con la que se enfrentan losnuevos Delegados del Gobierno.

Un estudio más profundo de la reforma de la Administración periférica hacenecesario el análisis concreto de las funciones que quedarán a los órganosperiféricos del Estado, y de las nuevas funciones, que como consecuencia de laconstrucción del Estado de Autonomías, deben asumir esos órganos. Esta tarea,aunque apasionante, debemos dejarla para otra ocasión.


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I) ORGANIZACIÓN DE LAS DELEGACIONES DEL GOBIERNO

Vamos a sintetizar muy brevemente nuestra opinión:a) En el plano externo, estimamos que las Delegaciones del Gobierno deben

depender orgánicamente del Ministerio de Administración Territorial yfuncionalmente de la Presidencia del Gobierno. Francamente, y como ya hemosexpuesto, no encontramos ningún motivo para hacer depender este órgano delMinisterio del Interior, como no sea un deseo de considerar el nuevo órganocomo una especie de supergobernador civil, y sí encontramos muchos motivospara incardinar esta figura en el Ministerio de Administración Territorial comoMinisterio específicamente encargado de la política autonómica.

b) En el plano interno, la organización del Delegado del Gobierno gira sobretres bases:

1.—Staff de asesores personales.2.—Direcciones Territoriales de los Ministerios que le estén directamente

adscritos.3.—Comisión de coordinación con los Gobernadores Civiles.

J) CONCLUSIONES

En el fondo, la vida de las instituciones no depende tanto de lo que digan laConstitución o las leyes, como del consenso político y social que exista respectode las mismas. Ese consenso es el que determina que las figuras jurídicas entrenen la realidad, en lo que se ha llamado la «living constitution», o se queden en laletra muerta de las leyes.

Hemos creído oportuno mostrar nuestra opinión en el sentido de que lasDelegaciones del Gobierno pueden ser instrumentos útiles en el Estado de lasAutonomías. Esa opinión no servirá de nada si no se crea un consenso y unageneralizada aceptación de la figura del Delegado del Gobierno.

Ciertamente, ese consenso ha de ser gradual y progresivo. No podemospretender cambios bruscos. Sin embargo, es preciso que se llegue a una realaceptación de la figura del Delegado del Gobierno, porque, de lo contrario, noservirá a los fines previstos en el artículo 154 de la Constitución y, posiblemente,habría que pensar en la reforma de la Constitución.

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ALGUNAS OBSERVACIONES SOBRE LA BUROCRACIAEMERGENTE DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.ESPECIAL CONSIDERACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓNAUTÓNOMA VASCA (*)!

Rafael Jiménez Asensio

Letrado de la Secretaría de Justicia y Desarrollo Legislativo

0. A MODO DE INTRODUCCIÓN

Es la pretensión de esta Comunicación, reflexionar sobre una vertiente denotorio interés en la estructuración de las Comunidades Autónomas. Convieneadvertir previamente que nos hemos centrado en el propio objeto de la MesaRedonda, es decir, las Comunidades Autónomas constituidas a través de ladisposición transitoria segunda y artículo 151 de la Constitución. Si bien, ello noimplica que la problemática planteada extralimite este estrecho margen deacción, situándose como uno de los problemas eje en la construcción deldenominado «Estado de las Autonomías». Además, las repercusiones delproblema se extienden a otro tipo de Comunidades Autónomas que tienenasumidas competencias vía Estatuto en esta materia. Hay, pues, que serconscientes de que difícilmente pueden mostrarse soluciones acabadas, sinomás bien esbozos parciales que puedan ir clarificando el difícil trámite que seavecina de construcción de una función pública autónoma en las ComunidadesAutónomas que así lo hayan previsto sus respectivos Estatutos.

I

El proceso de autonomización abierto a partir de la entrada en vigor del textoconstitucional y de los Estatutos de Autonomía de las nacionalidades y regiones,ha generado multitud de interrogantes que, poco a poco, van viendo la luz en subúsqueda de solución. En este sentido, una de tantas sombras que campean porel horizonte autonómico es, sin duda, la estructuración definitiva de la funciónpública. En efecto, la clarificación de esta cuestión es prioritaria en el proceso deconsolidación de los entes autónomos. Sus posibles soluciones, en cualquiercaso, repercutirán directamente tanto en la implantación efectiva del «hechoautonómico» como en la conformación del modelo de organización territorial.

(*) Comunicación presentada a la mesa redonda sobre Comunidades Autónomas. Granada, diciembre, 1982.

Rafael Jiménez AsensioAlgunas observaciones sobre la burocracia emergente en las Comunidades Autónomas. Especial...

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El estudio de la función pública requiere, hoy en día, dotarse de unas ciertascautelas no exentas de prevenciones. Cautelas que, obvio es decirlo, provienen,«prima facie», por la indefinición general que en esta materia existe, producto dela inexistencia de un marco legislativo idóneo que procure una fiabilidadconsistente en su tratamiento. Un autor de reconocido prestigio en estos temas,Alejandro NIETO, ponía especial énfasis al afirmar que la legislación actualcarecía de sentido, resaltando, además, que la regulación sobre la materia sepodía describir como «una selva normativa en la que nos hemos perdido todos»(1)!.

La meridiana claridad de las palabras del profesor A. NIETO nos eluden todocomentario, y a su vez nos sitúan en el estado que se encuentra la precarialegislación de funcionarios.

Nuestra intención no es, evidentemente, aventurarnos en el complejo estudiode la función pública y sus conexiones con el desarrollo autonómico. Voces másautorizadas han elaborado trabajos parciales a los que nos remitimos (2)!. Lapretensión de este trabajo no es otra que analizar algunos aspectos

(1) Alejandro NIETO GARCÍA, «El Régimen de funcionarios», en Estado y Sector Público, Fundación Hogar delEmpleado, Madrid, 1981, pág. 180. El autor citado se expresaba de este modo: ... Los autores se han percatadode que es imposible, y además inútil, plantear actualmente el tema de los funcionarios, dado que la legislacióncarece hoy de sentido, y en la selva normativa estatal nos hemos perdido todos. Después de una Ley apareceotra rigurosamente contradictoria; y luego unos decretos, unas órdenes ministeriales y unas instrucciones deservicio (que en definitiva son las que valen) desconectadas con lo anterior, hasta que al final, no sabemos cuáles el texto aplicable... Si conjeturarnos en consecuencia que casi todo es ilegal —y de un tiempo a esta partecasi todo será inconstitucional— parece inútil andar dando vueltas a los planteamientos jurídicos. Razón másque suficiente para el desánimo bibliográfico». (2) Sobre este tema en concreto, función pública y autonomías, han escrito numerosos autores. Por si surgieraalgún interés al respecto, traemos a colación algunos trabajos que pueden servir de plataforma de estudio ycoadyuvar a la difícil comprensión global del mismo. Tan sólo decir que algunos de los materiales aportados noshan servido para la redacción de estas líneas. Así tenemos: José Luis FUERTES SUÁREZ, Función Pública,reforma administrativa y Estado autonómico, Cuadernos Civitas, Madrid, 1980; José Manuel CASTELLSARTECHE, «Notas sobre las transferencias de funcionarios de la Administración Central», Revista Española deDerecho Administrativo, Civitas, núm. 28, 1981; Idem, autor, La Euskadi Autónoma y los funcionarios públicos,Erein, S. A., San Sebastián-Donostia, 1980; Idem, autor, «Funcionariado y Administración Autonómica», Estadoy Sector Público, Fundación Hogar del Empleado, Madrid, 1981, págs. 185 y ss.; Idem, autor «La FunciónPública», Primeras Jornadas de Estudio del Estatuto de Autonomía del País Vasco, El Marco Institucional,IVEAP, Donostia, Noviembre, 1982; Manuel JIMÉNEZ ABAD, «Las transferencias de funcionarios a lasComunidades Autónomas», Revista Española de Derecho Administrativo, Civitas, núm. 28, 1981, págs. 101 ysiguientes; Santiago MUÑOZ MACHADO, «Sobre la Burocracia de las Comunidades Autónomas»,Documentación Administrativa, núm. 182, Madrid, 1979, pág. 97 y ss.; Idem, autor, «Constitución, Estado de lasAutonomías y Reforma de las Administraciones Públicas», Estado y Sector Público, Fundación Hogar delEmpleado, Madrid, 1981, págs. 36 y ss.; José Ramón PARADA VÁZQUEZ, «Constitución, Burocracia yComunidades Autónomas», Documentación Administrativa, núm. 182, Madrid, 1979, págs. 67 y ss.; MarianoBAENA DE ALCÁZAR, «La función pública en la Constitución española de 1978 (algunas cuestionescardinales), en Administración y Constitución, Presidencia del Gobierno, Madrid 1982; I Jornadas sobreAdministración Autonómica, Diputación General de Aragón, Zaragoza, 1982; etc.


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incidentales que confluyen en la aparición de ese fenómeno denominado«Burocracia emergente» de las Administraciones Autónomas. En consecuenciacentraremos el marco de desarrollo en un somero estudio de la técnica decontratación administrativa de personal al servicio de las AdministracionesAutónomas, sus consecuencias y la aparente configuración de un funcionariadoemergente.

La casuística que plantea la estructuración de una función pública autonómicaes amplísima, pero su tratamiento requiere, hic et nunc, una clarificación gradualque posibilite su estudio bajo primas más fiables. En efecto, la concurrencia dediversos factores interrelacionados hacen sumamente difícil el estudio decualquier materia que tenga conexión directa con la función pública, máxime si sepretende enfocar bajo la óptica autonómica. Ello nos conduce obligatoriamente aresumir cuáles son, en nuestra opinión, los factores más importantes quedistorsionan, en la fase actual, un tratamiento óptimo del tema de referencia:

1. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: INDEFINICIÓNDEL MODELO DE ESTADO Y CARGA DEL PASADO

Como bien afirma el Profesor CASTELLS, es la «auténtica premisa en cuantorequisito esencial de cualquier avance posterior» (3)!. Sin la previa reforma de laAdministración Pública, cualquier intento globalizador que pretenda el estudio dela función pública en su vertiente técnico-jurídica, está condenado de antemanoal más rotundo de los fracasos.

La necesidad de una reforma de la Administración Pública ha sido puesta demanifiesto por la totalidad de la doctrina. Es un dato importante que denota laprioridad implícita del tema. Ahora bien, la instauración de un modelo de divisiónterritorial del poder conlleva, en el plano lógico, una carga adicional a la acción dereforma. Y ello es bien cierto, pues requiere la adecuación, en

(3) CASTELLS ARTECHE, «Funcionariado y Administración Autonómica», op. cit., pág. 182. Dice el autor:«Como auténtica premisa, es preciso citar en primer lugar a la tan aireada reforma de la Administración Pública,en cuanto requisito esencial de cualquier avance posterior. Si dicha reforma no se lleva a cabo, no pecaré depesimista si pienso, y voces más autorizadas que la mía lo han hecho notar, que toda la operación en curso deapertura de un nuevo proceso autonómico, estará gravemente lastrada, cuando no impedida desde su origen».El profesor José ELIZALDE efectúa en breve diagnóstico sobre la situación de la reforma de la Administracióndel Estado, al afirmar que «...los cortocircuitos político-legislativos en la reforma de la Administración estatal nosólo han puesto de relieve la arcaica estructura administrativa española; sino que están además paralizandogravemente la construcción efectiva de la función pública autónoma y en definitiva de la España de lasAutonomías» («El principio de unidad jurisdiccional y los Tribunales Superiores de las ComunidadesAutónomas: Una interpretación federalista en la perspectiva comparada»; Comunicación presentada en las VI.ªJornadas de Estudio, en el tema: Poder Judicial y Comunidades Autónomas, Dirección General de loContencioso del Estado, Madrid, mayo de 1981»). Manuscrito mecanografiado cedido gentilmente por el autor.


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un proceso dialéctico, de una estructura anacrónica e hipercentralizada a ladinámica abierta por la nueva perspectiva constitucional de reparto intenso delpoder político.

La transformación del Estado, en cuanto a reparto del poder político se refiere,es una operación hartamente compleja que requiere «una remodelación deenorme profundidad en las estructuras administrativas que deben ser sometidasa una labor de despiece y recomposición enormemente afinada y meticulosa»(4)!. Sin embargo, en la actual coyuntura en materia autonómica, es urgentísimo,si se quiere salvar un verdadero caos en la organización funcionarial, el realizar latan proclamada Reforma de la Administración, adecuándola a la actual estructuraterritorial de reparto de poder político. Sin ese paso previo difícilmente se puedenconsolidar en la práctica las Comunidades Autónomas. Es de estimar que taltarea se lleve a cabo en la actual legislatura, puesto que de no ser así, labancarrota que se origine puede afectar a los propios cimientos del edificioautonómico.

La dialéctica abierta se manifiesta transparentemente en el resultado dual delobjetivo de reforma: a) El área de reforma interna de la estructura de laAdministración del Estado, salvando las fuertes distorsiones que el modelo llevaimplícito; y, b) De modo paralelo, la adecuación de esa estructura al tipo deEstado complejo. El encaje de ambos objetivos es evidente, así como lainterconexión entre los mismos. En esta orientación, es manifiesto que no sepuede iniciar el desarrollo en exclusiva de una de estas áreas sin que repercutainexorablemente en la otra. Ambos objetivos —y así se deduce del marcoconstitucional y estatutario— tienen unos vínculos estrechos en su solución.Existe como veremos, una concatenación de actos sucesivos que hipotecan eldesarrollo final del proceso.

2. LOS MANDATOS CONSTITUCIONALES PREVISTOS EN LOSARTÍCULOS 103.3 Y 149.1.18 CE: LEGISLACIÓN BÁSICA YLEGISLACIÓN AUTONÓMICA

La virtualidad legislativa de los mandatos constitucionales previstos en losartículos 103.3 y 149.1.18 es paso obligado para la propia clarificación del tema,pues la inadecuación del actual texto normativo acrecienta los problemas demodo notorio. En este orden de cosas, conviene precisar que, a nuestro juicio,nada impide el que se pueda afrontar esta doble tarea —por puro criterio deeconomía legislativa— instrumentándola en su normativa básica, que,ulteriormente, fuera desarrollada en su esfera competencial tanto por el Estadocomo por las Comunidades Autónomas. La dificultad estriba, sin lugar a dudas,en el respeto que esa normativa básica dictada por las Cortes Generales

(4) S. MUÑOZ MACHADO, en «Las Autonomías Regionales»; T. R. FERNÁNDEZ et alter, Instituto Nacional deProspectiva, Madrid, 1977, pág. 361.


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tenga para el contenido estatutario (Vid. sobre el tema, artículo 10.4 EAPV). Noes previsible determinar, «ab initio», cuál será el alcance de las bases. Así, el AltoTribunal, en reiteradas sentencias lo ha confirmado. Entre ellas, entresacamos unpárrafo que revela la complejidad de la operación: «Ciertamente no será siemprefácil la determinación de qué es lo que haya de entenderse por regulación de lascondiciones básicas o establecimiento de las bases del régimen jurídico y pareceimposible la definición precisa y apriorística de ese concepto. Las Cortes deberánestablecer qué es lo que haya de entenderse por básico, y en caso necesarioserá este Tribunal el competente para decidirlo, en su calidad de intérpretesupremo de la Constitución (artículo 1 LOTC)». (Sentencia de 28 de julio 1981,fundamento jurídico sexto). Esta doctrina ha sido reiterada en la jurisprudenciaposterior del Tribunal Constitucional, resaltando el dato de que es una de lasmaterias más tratadas por su fundamentación jurídica. Aunque, y ello es cierto, lafuente de los conflictos subsiste por la escasa determinación apriorística queofrece la concepción de principios previos multilaterales si no se quiereresidenciar ante el Alto Tribunal el conocimiento de todas las normas que fijenprincipios o bases, cuestión ésta que, de no salvarse, abrumaría aún más la yaingente labor del Tribunal. Sin embargo, la aparente claridad de la doctrina delTribunal Constitucional se vio enturbiada por una precisión posterior de lajurisprudencia, al afirmar que «puede haber algunos supuestos en los que elGobierno podrá hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por RealDecreto y de modo complementario algunos de los aspectos básicos de unamateria determinada» (STC 28 enero 1982).

En consecuencia, lo que era un declaración taxativa en principio (Ley vehículonormativo para dictar las bases), se ha visto ensombrecida por la inclusión dealgunas circunstancias de excepcionalidad (determinación complementaria de lasbases por Decreto). Excepcionalidad que puede caber en supuestos taxativos(Vq. Administración Económica), pero no se puede transformar en regla generaltal y como lo ha hecho con evidente descaro el artículo 2.º de la LOAPA.

En cualquier caso, la normativa básica sobre régimen estatutario de losfuncionarios públicos debe ser sumamente respetuosa con las previsiones de losEstatutos de Autonomía (5)!. La cuestión es importante, pues una regulación

(5) Llama la atención del intérprete la distinta regulación que se contempla en el Estatuto de Autonomía del PaísVasco —EAPV— y en el Estatuto Catalán. Por un lado, el artículo 10.4 EAPV. reconoce «competenciaexclusiva» a la Comunidad Autónoma en materia de «Estatuto de los Funcionarios del País Vasco... sinperjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución». La inclusión de la mención «sin perjuiciode...», produce una reconversión de la competencia que, aunque terminológicamente se expresa comoexclusiva, es más correcto calificarla como de «compartida-complementaria» (Vide. «Las potestades normativasde la Comunidad Autónoma del País Vasco», Revista Vasca de Administración Pública, n.º 2, Oñati) o, enpalabras del Tribunal Constitucional, como concurrencia vertical (Vide. Sentencia de 28 de enero de 1982). Enconsecuencia, la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia sobre la materia de desarrollolegislativo y reglamentario de las bases, sin límite alguno más. Sin embargo, el Estatuto Catalán reconoce a laGeneralitat competencias de desarrollo legislativo y ejecución del «régimen estatutario de sus funcionarios»,«en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca»(artículo 10.1.1 EC). La diferenciación es de matiz, pero parece claro que la competencia asumida por laComunidad Autónoma de Cataluña se encuentra más condicionada que la prevista en el Estatuto Vasco. Así sedebe interpretar, máxime cuando el Alto Tribunal ha puesto el acento en ese matiz al analizar el artículo 10.1 delEC. Se expresaba así: «Estas diferencias de dirección autorizan a entender, entre otras consecuencias, quecuando se utiliza esta segunda fórmula se intenta sujetar más estrechamente la competencia legislativacomunitaria al marco de la legislación básica del Estado, pero en modo alguno a sostener que se ha privadocon ello a la Comunidad Autónoma de su facultad de legislar hasta que sea habilitada para ello por una Leyestatal, pues esto equivaldría una vez más a equiparar legislación básica con Leyes marco, tesis rechazadaexplícitamente por este Tribunal» (Sentencia 5/1982, de 8 de febrero; fundamento núm. primero). Es obvio queaunque exista una diferencia matizada, no se pueden comparar en puridad los niveles de ejercicio de lacompetencia expuesta en ambos Estatutos. Los resultados pueden ser similares pero nunca idénticos, de la


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extensiva —no ceñida a los principios y abarcando zonas de detalle— pudieratender a una uniformación manifiesta y no a resultados homogeneizadores —comprensibles, en el buen sentido—, hipotecando la construcción de unaburocracia autonómica. En cualquier caso, se abre un compás de espera, enexpectativa de los posibles resultados de la operación descrita.

A pesar de lo expuesto, es perfectamente posible, técnicamente, que cadaComunidad Autónoma, en ejercicio de sus competencias, desarrollenormativamente, aunque lo sea a modo de cubrir el «interin» actual, aspectosconcernientes a la Función pública autónoma. En este desarrollo se debendeducir los principios básicos que se infieren de la legislación estatal vigentesobre la materia. Así se ha hecho, a modo de ejemplo, en la ComunidadAutónoma de Cataluña (6)!.

De igual modo, el Tribunal Constitucional ha sentenciado en dos ocasionessobre el tema: Sentencia de 8 de febrero de 1982 y Sentencia de 26 de julio delmismo año. En esta última, se afirma que «dichos principios y normas básicas notienen por qué ser necesariamente, y en todo caso, las deducibles dedisposiciones relativas a los funcionarios de la Administración del Estado, sinoque pueden serlo también las deducibles de disposiciones del Estado relativas afuncionarios de otras Administraciones Públicas y, en concreto, de lasAdministraciones Locales en cuanto legislación más específica». Como bienpuede observarse, el desarrollo legislativo, aún previo al dictado de las bases esperfectamente posible.

dicción de ambos preceptos (10.4 EAPV y 10.1 EC) no puede extraerse otra consecuencia. Se reconoce enambos la potestad de desarrollo legislativo y ejecución, sin embargo, en uno —el catalán— se sujeta más suejercicio a lo que dispongan las bases —que pueden condicionar más aún el desarrollo— y en el otro —elvasco— la potestad de ejercitar ésta mucho más libre de tales condiciones.(6) Ley 4/1981, del Parlamento Catalán, de «medidas urgentes sobre la función pública de Cataluña» (B.G.C,núm. 133, de 10 de junio); y Decreto 166/1981, de 25 de junio, de reglamentación parcial de la Ley 4/1981(BÓGC, núm. 141, de 10 de julio).


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La posibilidad de desarrollo legislativo no excluye, obviamente, su dificultad yexpresa coyunturalidad. En efecto, la dificultad y coyunturalidad que el procesoentraña vendría condicionada por la calamitosa situación de deterioro del marcolegislativo estatal, la imprevisión —no fácilmente subsanable— del contenido dela futura Ley de Bases del régimen estatutario de los funcionarios y, finalmente,por las sombras de incertidumbre que acosan bajo la deficiente solución técnicade la LOAPA. Todo ello crea un panorama lo suficientemente obscuro como parano estar exento de riesgos en la adopción de decisiones políticas.

3. EL PROYECTO LOAPA Y LA FUNCIÓN PÚBLICA

El Proyecto LOAPA es el tercer punto que condiciona un tratamientoadecuado de la función pública. En lo que a este trabajo respecta, haydeterminados preceptos del Proyecto que afectan directamente al objeto deestudio: 32.2.b) —nombramiento de personal interino—; 32.2.c) —prohibición decontratación de personal para tareas administrativas; 34.3 —imposibilidad dereconocimiento de derecho preferente, mediante la celebración de pruebasrestringidas o por cualquier otro procedimiento de acceso, al personal contratadopor las Comunidades Autónomas; etc. Este Proyecto, como es conocido, seencuentra «sub iudice» ante el Tribunal Constitucional. De la solución que éstedé a la constelación de interrogantes que el Proyecto suscita, depende en buenamedida la clarificación del tema de la función pública autonómica.

Sin embargo, llama la atención el hecho de que, si la LOAPA se mantuvieraen su redacción actual, las Comunidades Autónomas uniprovinciales —en virtudde la integración de los órganos de gobierno provincial y de su áreacompetencial— gozarían de un mayor campo de acción en algunos aspectosrelativos a la función pública que las Comunidades Autónomas con mayorescotas de autogobierno. Paradójica situación.

II

Con la entrada en vigor de los Estatutos de Autonomía, se concluye el períodotransitorio abierto por la instauración de los entes preautonómicos. Esta nuevafase se caracteriza prioritariamente por el haz de facultades competenciales quese contemplan en los Estatutos y por la génesis de un proceso deinstitucionalización de las Comunidades Autónomas. En la primera vertiente, seprocede a la asunción de un marco competencial propio y se opera un correlativotraspaso de servicios para el ejercicio eficaz de ese cuadro competencial. Sinembargo, por disfuncionalidades propias sobre las que, en este momento, nointeresa detenerse, el proceso se ve lastrado por unos condicionantes


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que podían repercutir en el ejercicio de la prestación de los servicios por el Entede nueva creación.

La institucionalización de estas Comunidades Autónomas es paso obligado ycomplementario del anterior. Se gestionan los servicios traspasados y se creannuevos frentes de acción, propios del surgimiento «ex novo» de la ComunidadAutónoma. Se requiere, obviamente, de una Administración que, como entedotado de personalidad jurídica y política propia, por medio de una estructuraciónorgánica, cumpla los fines que tiene encomendados. Todo ello requiere deinstrumentos mediales que hagan efectivo el ejercicio de las competencias.Dentro de estos instrumentos mediales resalta la importancia de uno de ellos: laburocracia autonómica (7)!.

La puesta en funcionamiento del proceso de institucionalización junto con elejercicio de las competencias previstas en el Estatuto motivan sin paliativos lanecesidad de un soporte personal que haga efectivo el cumplimiento de lasfinalidades asignadas por el ordenamiento jurídico. A tal efecto, se podría pensarque el proceso de transferencias —en este caso en su cariz personal— puedesubsanar las carencias y dotar personalmente a los órganos creados. Es obvioque no ha sido así. El proceso de transferencias de medios personales ha venidoimpregnado por una serie de notas que lo hacen disfuncional, entre ellas, cabedestacar, el alto grado de improvisación manifestado. Además, junto connumerosas deficiencias (en las que resalta el precario cuadro normativo), se hadetectado una fuerte resistencia corporativa de los funcionarios del aparato de laAdministración del Estado al proceso de transferencias a las ComunidadesAutónomas, manifestado con especial virulencia en los cuerpos de élite. Todo elloha creado un cúmulo de distorsiones evidentes: se han transferido funcionarios,pero los mínimos imprescindibles (8)!, resultando afectados los pertenecientes ala Administración periférica pero no los que prestan sus servicios en los órganoscentrales del aparato (9)!.

La puesta en marcha de una Administración Autónoma requería, pues, uncuadro de personal necesario para la prestación de los servicios asignados. Laslagunas y carencias que se denotaban en el seno de la Administración, hanmotivado principalmente a una figura excepcional para la digna prestación

(7) Utilizamos aquí el concepto Burocracia en su sentido ambivalente: como sistema de gestión y como conjuntoinstitucional. Aunque, por la pretensión del trabajo acentuamos su significado sustancial, en el extremo ideal deun continuo, concibiéndola «como puro instrumento de gestión y administración rigurosamente subordinado alas instancias en las que se condensa el poder de decisión política». Ver: Manuel GARCÍA PELAYO,Burocracia y Tecnocracia, Alianza Universidad, 1974, págs. 20 y ss. Es cierto, también, que el tipo idealenunciado del continuo no se reproduce en la práctica, caben, pues, posiciones intermedias quedisfuncionalizan su significado puro. (8) Sobre las diferencias que se muestran en la Administración periférica del Estado en el País Vasco, vide.José Manuel CASTELLS, La Euskadi Autónoma..., op. cit., págs. 77 y siguientes. (9) En un pronunciamiento del Tribunal Constitucional —vid. Sentencia de 8 de febrero de 1982—, éste, alconocer de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno del Estado contra la Ley 4/1981 de laGeneralidad de Cataluña, decía lo siguiente en relación con la contratación administrativa: el «carácterexcepcional que en la normativa estatal tiene la contratación administrativa como vía de provisión de puestos detrabajo». El carácter de excepcionalidad aparece, también, enfáticamente resaltado en el Preámbulo delDecreto 1.742/66, de 30 de junio, que expresaba lo siguiente: «La excepcionalidad que la Ley de Bases atribuyóa esta contratación al señalar su carácter no permanente determinó la redacción que fue dada al artículo 6º dela Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado, de 7 de febrero de 1964, la cual limitó los contratos paratareas concretas y específicas al carácter extraordinario o de urgencia y los de colaboración temporal a lasexigencias y circunstancias especiales determinantes de que la función no pudiera ser atendida por funcionariosde carrera...».


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de los servicios públicos: la contratación en régimen administrativo decolaboración temporal.

La génesis de esta medida la podemos extraer de dos hitos que,esquemáticamente, serían los siguientes:

a) Institucionalización de la Comunidad Autónoma y, en especial, laconfiguración de la Administración Autónoma.

Nos referimos expresamente a la situación peculiar concreta de creación denuevos servicios que no tienen parangón posible con servicios estatales atransferir. Por lo tanto, no existe en este caso personal que pueda ser transferidopara el cumplimiento de estas tareas; no hay tampoco, lógicamente, traspaso deservicios. Se pueden catalogar como tales una pluralidad de funciones y serviciosque se prestan a modo de ejemplo en la esfera institucional de la ComunidadAutónoma del País Vasco (Parlamento, IVEAP, Boletín Oficial, HABE yEuskaldunización, servicios contenciosos, etc.). La puesta en funcionamiento deeste abanico de servicios requiere, pues, obligatoriamente un personal que lospreste. Los órganos de la Comunidad Autónoma se ven necesariamentereducidos a realizar un proceso de selección de personal para su cobertura, y aestablecer un marco de relación jurídica entre la Administración «ex novo» y estepersonal. La vía que se articula en la práctica —al margen de cualquier juiciovalorativo en torno a su idoneidad— es, pues, la contratación administrativa encolaboración temporal. La única excepción a este apartado la constituye, en loque concierne al País Vasco, la Ertzaina.

b) La disfuncionalidad en el proceso de transferencias. Resistenciasgeneralizadas a la cesión del funcionariado central a las ComunidadesAutónomas.

La problemática es harto compleja. Se interrelaciona en la misma unavariedad considerable de factores. Empero, lo único que queremos señalar esque el proceso de transferencias se ha canalizado más por la pura espontaneidadque por la racionalidad propia que estas operaciones necesitan. Ello conduce auna situación de transferencias caracterizada por la inadecuación: se transfierenservicios pero se regatea el personal necesario para su efectiva prestación. Enconsecuencia, se manifiestan carencias notorias en los instrumentos mediales deque dispone la Administración emergente, que de no


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subsanarse llevarían aparejadas deficiencias en la prestación de los servicios.Ante esta situación perentoria, la Administración Autónoma no tiene otra salidaque cubrir estas vacantes por el cauce más rápido que le posibilita el actualordenamiento jurídico, es decir, por medio de la contratación administrativa.

Se pudiera pensar en un cauce más operativo como lo sería la figura delfuncionario de empleo interino. Sin embargo, la disposición adicional primera delRDL 22/1977, de 30 de marzo, de dudosa aplicación a la Comunidad Autónoma,impide la utilización de este procedimiento, en principio, más racional, decobertura de las plazas que han de ser ocupadas por funcionarios de carrera. Ypara las cuales —en buena lógica—, había que pensar que, más tarde otemprano, se produzca un proceso de transferencias «en cascada». Aunque, laaplicatoriedad del RDL. 22/1977 a las Comunidades Autónomas pueda serpuesta en entredicho.

En cuanto al País Vasco, hay un dato primordial que virtualiza la necesidad decontratación o reclutamiento de personal: el euskera. Las previsiones contenidasen el artículo 6.º del EAPV, materializan la imperiosa cobertura del uso deleuskera en la Administración Pública, y remiten objetivamente a una renovaciónparcial —al menos en determinadas áreas de la Administración— del personal asu servicio, que garantice el efectivo cumplimiento del artículo 6 del Estatuto. Esconocido que la implantación del euskera en la Administración Pública Central esinexistente, por lo cual un perfecto desarrollo estatutario exige y requiere dotar demedios personales adecuados para el efectivo cumplimiento de las previsionesde cooficialidad del Estatuto.

¿Cuáles son las consecuencias de estas medidas en principio provisionales?En puridad, los datos traídos a colación han generado una dinámica peculiar

que se virtualiza en la aparición de un fenómeno con líneas precisas: Laburocracia emergente de las Administraciones Autónomas. Fenómeno en vías deconsolidación que, sin embargo, en el actual contexto padece de un «status»especial, un tanto atípico, tanto en su concepción u óptica subjetiva como en lavertiente objetivada del mismo. La corporización adquirida lentamente por estaburocracia emergente exige un estudio concreto de su propia problemáticaparticular. En cualquier caso, nuestra argumentación posterior se centraexclusivamente en algunas notas particulares que ofrece la aparición de estaburocracia. Cierto es, por otro lado, que este fenómeno se ha manifestado conmayor intensidad en Catalunya y en Euskadi, pero ello no excluye su pálidaconcreción en otros territorios del Estado,

III

Toda Administración Pública —como concepto englobador de una ampliatipología— dispone de un personal mediante el cual presta los servicios


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que tiene encomendados. La relación entre la Administración y el personal quepresta sus servicios en la misma se encuentra regulada por dos áreasperfectamente delimitadas del Ordenamiento Jurídico:

a) Derecho Administrativo para el personal funcionario de carrera, interino,eventual o contratado. Personal que se encuentra en una relación especial desujeción de carácter estatutario; «relación que es reconocida tradicionalmente porla doctrina y la jurisprudencia», apareciendo expresamente consignada con talcariz en el propio texto constitucional (10)!.

b) Derecho del Trabajo; regula el modo de prestación de servicios en laAdministración en determinados puestos de trabajo y con un carácter excepcional(art. 7, texto articulado de la Ley de funcionarios civiles). La relación de trabajoentre el personal laboral y la Administración viene determinada, pues, por eldenominado Derecho laboral que se concreta en la aplicación preferente delEstatuto de los Trabajadores y otra normativa legal reglamentaria, así como en lafijación del contenido obligacional de la relación vía convenios colectivos y/ocontrato de trabajo individual.

Basta con afirmar, que la distinción expuesta —personal funcionario ypersonal laboral— goza de la consideración de básica en la legislación vigente,tal y como determinó el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 27 de julio de1982 (11)!. Esta distinción, a tenor de una lectura atenta del texto constitucional,es previsible que pase a engrosar el material de principios de la futura ley básicasobre funcionarios.

Dentro de esta doble vía de opción es obvio que las AdministracionesAutónomas tuvieron que recurrir, para la cobertura de sus servicios, a la figura,asimilada a los funcionarios, de la contratación administrativa en régimen decolaboración temporal. El carácter estatutario de la relación, en principio, no eraen absoluto objetable. Veamos, pues, a grandes rasgos, cuál es la regulaciónactual de este sistema de prestación de servicios a la Administración.

En primer lugar, es conocido, según se prevé en las disposiciones transitorias

(10) El carácter estatutario de la relación, viene contemplado tímidamente, en el artículo 149.1.18 EC, al decirque esa competencia exclusiva del Estado las «bases... del régimen estatutario de sus funcionarios». ElTribunal Constitucional ha reconocido el alcance de la relación estatutaria en su Sentencia de 27 de julio de1982 (fundamento jurídico cuarto). (11) La polémica Sentencia del Tribunal Constitucional, de 27 de julio de 1982, expresaba en su fundamentojurídico cuarto lo siguiente: «Del contenido de dichos preceptos claramente se deduce la distinción entre elpersonal funcionario o asimilado —los contratados— sometidos al régimen del Derecho Administrativo, y elpersonal laboral contratado temporalmente, sujeto al régimen correspondiente al ordenamiento jurídico laboral.Y también resulta evidente, que aquel personal se gobierna en relación a las condiciones de empleo y trabajopor normas legales y reglamentarias dictadas por los órganos competentes de los diversos poderes públicos,como producto de una relación estatutaria que es reconocida tradicionalmente por la doctrina y jurisprudenciacontenciosa...».


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respectivas de los Estatutos (12)!, que mientras no se dicten las Leyes básicas alas que se refieren y/o los Parlamentos Autónomos no legislen en las materias desu competencia, continuarán en vigor las actuales leyes y disposiciones delEstado, siempre y cuando los Ejecutivos autónomos tampoco normen sobre lamateria. Lo cual, a su vez, es perfectamente congruente con lo previsto en elartículo 149.3 de la Constitución, cuando afirma la supletoriedad, en todo caso,del Derecho estatal.

En segundo lugar, tal y como se deriva de la legislación vigente —y así lo hapuesto de manifiesto el Tribunal Constitucional (14)!—, la contrataciónadministrativa tiene un carácter de excepcionalidad que impide la utilización deeste procedimiento como vía normal de provisión de puestos en la funciónpública. Los motivos por los que se puede proceder a la contrataciónadministrativa vienen contemplados en el artículo 6 del texto articulado de la Leyde Funcionarios Civiles del Estado (aprobado por Decreto 315/1964). El objeto deestos contratos habrá de ser:

a) La realización de trabajos específicos, concretos y de carácterextraordinario o de urgencia.

b) La colaboración temporal en las tareas de la respectiva dependenciaadministrativa en consideración del volumen de la gestión encomendada alMinisterio, Centro o Dependencia, cuando por exigencias o circunstanciasespeciales de la función no puedan atenderse adecuadamente por losfuncionarios de carrera de que disponga el Organismo.

La evidencia de la excepcionalidad como característica nuclear queda así, unavez más, puesta de manifiesto. Excepcionalidad que se confirma, también, en labase primera de la Ley 109/1963, de 20 de julio, y, especialmente, en elpreámbulo del Decreto de 30 de junio de 1966 sobre contratación de personal porla Administración Civil del Estado. Iguales previsiones, aunque con carácter mástímido, aparecen en la regulación de la materia en Administración Local (art. 25.1,R.D. 3.046/77, de 6 de octubre).

Sin embargo, el recurso a esta vía de provisión de puestos en laAdministración Autónoma ofrecía algunas dificultades —aparte, claro está, de sucarácter excepcional—, y, entre estas dificultades, cabe afirmar que la mayorradicaba en el límite temporal de este vínculo de relación jurídica. En efecto, elRDL. 20/1977, de 30 de marzo, en su adicional segunda confirmaba que «estoscontratos —se refiere a los de colaboración temporal— tendrán el carácter deimprorrogables y no renovables, y su duración no podrá ser, en

(12) Así se contempla en la disposición transitoria segunda del Estatuto de Cataluña; en la transitoria tercera delEstatuto Gallego; y en la transitoria primera del Estatuto de Andalucía. El Estatuto de Autonomía del País Vascolo regula de forma matizadamente distinta en la transitoria séptima, aunque el Tribunal Constitucional hadelimitado su alcance en la Sentencia de 28 de enero de 1982.(14) Sentencia del Tribunal Constitucional 5/1982, de 8 de febrero, ya citada.


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ningún caso, superior al año». Esta previsión viene asimismo reiterada en el art.25.1 del R.D. 3.046/77, de 6 de octubre, en lo que concierne a la AdministraciónLocal (15)!. La técnica legislativa empleada —inclusión en una disposiciónadicional de este mandato— no es excesivamente ortodoxa. El profesor LorenzoMARTÍN RETORTILLO, en su trabajo «Carrera Administrativa y «status»funcionarial» (16)!, critica duramente estos sistemas de inclusión, en lo másrecóndito de las normas, de prescripciones relativas a funcionarios. Trae acolación, el citado profesor, una cita de L. MARTÍN REBOLLO que, en un agudocomentario, dice: «... de pronto, de forma apenas apercibida más que por elaburrido lector del Boletín Oficial, el sistema parece que se niega a sí mismo. Vía'disposiciones transitorias' que, muchas veces, tienen más importancia que elcuerpo de las disposiciones y hasta, mirando las cosas con suspicacia, pareceque en ciertas ocasiones las normas se dictan pensando en las disposicionestransitorias o en las disposiciones adicionales que poca gente lee».

Las dificultades inherentes que conlleva el sistema de provisión de puestos enlas Administraciones Autónomas se pueden atisbar con claridad. La opciónmayoritariamente decidida —vía contratación administrativa—, en cuanto lalegislación aplicable es la estatal y puesto que no se ha innovado esa regulación,deja al descubierto, con una marcada desprotección jurídica, la esfera individualde derechos, y repercute objetivamente en el sistema de la función públicaautónoma.

Hay, pues, una doble perspectiva de análisis en cuanto a consecuenciasposibles que el planteamiento expuesto lleva implícito: a) consecuencias decarácter subjetivo de la técnica adoptada; b) consecuencias de carácter objetivo yposibles repercusiones en el modelo prepotencial de Administración Autónoma.

A) Consecuencias de carácter subjetivo:

La política de contratación administrativa que están llevando a cabo lasAdministraciones Autónomas plantea —en el ámbito de la relación jurídica—numerosas interrogantes, Hemos podido observar que las posibilidades delmarco legislativo estatal eran sumamente escasas. En efecto, la imposibilidad

(15) La disposición adicional segunda del Real Decreto Ley citado, decía expresamente: «Los Ministros podránautorizar la contratación de personal, dentro de los créditos autorizados para tal fin, en régimen de derechoadministrativo, en los siguientes supuestos: a) La realización de trabajos específicos o concretos; b) Lacolaboración temporal en tareas administrativas de carácter urgente. Estos contratos tendrán el carácter deimprorrogables y no renovables, y su duración no podrá ser, en ningún caso, superior al año. En lo que respectaal aspecto finalista del Real Decreto-Ley 22/1977, puede consultarse el trabajo de Manuel JIMÉNEZ ABAD,«Las transferencias de funcionarios...», op. cit., pág. 101 y siguientes. (16) Ponencia presentada al Simposium Estado y Sector Público, op. cit., pág. 171.


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de contratar en régimen de colaboración temporal por un período superior a unaño, la manifestación taxativa de la improrrogabilidad —en cualquier caso— delos contratos de ese cariz, y, en fin, la inviabilidad de recurrir a la técnica de lainterinidad (17)!, conforman un cuadro legal en el que la Administración Autónomase ve absolutamente cercada en su política funcionarial.

La imposibilidad de nombrar funcionarios de empleo interinos, vienecontemplada en la disposición adicional primera del Real Decreto-Ley, al afirmarque «a partir de la entrada en vigor del presente Real Decreto-Ley no podránnombrarse funcionarios de empleo interinos en los distintos Cuerpos, Escalas oPlazas de la Administración Civil del Estado o sus Organismos Autónomos». Lasupletoriedad en este caso del Derecho estatal, juega el papel de verdaderaguillotina. No cabe, pues, en principio, el recurso a la interinidad. ¿Pudierapensarse que esta norma restringe su radio de acción a la Administración Civildel Estado?, y por lo tanto, ¿se puede afirmar que no afecta a la Administración«ex novo» comunitaria? Es difícil sinceramente dar una solución a lasinterrogantes planteadas, aunque estimamos que las Comunidades Autónomasdisponían de instrumentos suficientes para haber normado sobre la materia. Esaprohibición no es un elemento básico por lo que se podría haber modificado y,además, estaría plenamente justificado este razonamiento por la propia dinámicadel proceso de transferencias y por la necesidad de cobertura óptima de losservicios. Ciertamente, la prohibición de la interinidad obedece a una situaciónpeculiar de la Administración Central no trasvasable, en sí, a la creación de unaAdministración Autónoma.

Sin embargo, nos interesa especialmente concretar la situación provocada porla política de contratación y las restricciones que la misma es objeto por parte dela legislación vigente. Es evidente que por necesidades del servicio lacontratación administrativa en colaboración temporal se está prorrogandotácitamente —a pesar de la clara prohibición legal—, con lo cual la pregunta saltainmediatamente. ¿Qué situación jurídica acoge a estas prórrogas del contrato?En nuestra opinión sólo caben dos opciones:

1) Estimar la no aplicabilidad del RDL. 22/1977, en esta materia, a lasComunidades Autónomas y, en concreto, a su Administración emergente, puesto

(17) El Tribunal Constitucional, al estudiar la opción entre contratación administrativa e interinidad, en suSentencia de 8 de febrero de 1982, ha expuesto lo siguiente: «La opción entre una u otra vía de acceso a lafunción pública está condicionada por los principios reguladores de los distintos procedimientos, sino definidoresde la secuencia necesaria que entre ellos ha de darse, secuencia que define cuál haya de ser la estructura de lafunción pública y que obliga a acudir no a la contratación, sino a la interinidad, para la designación de quienesprovisionalmente hayan de ocupar vacantes que definitivamente sólo pueden ser cubiertas por funcionarios decarrera» (fundamento jurídico segundo «in fine»). Indudablemente el recurso a la interinidad sería el másadecuado. Pero ¿y la dupletoriedad del RDL 22/1977? En cualquier caso, el círculo de confusión se acrecienta.El cúmulo de despropósitos que derivan de la legislación vigente es manifiesto; la precariedad del cuadronormativo sobre la materia es la nota dominante.


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que —al ser preconstitucional— no prevé la singular problemática de las mismas.Tesis harto compleja en su defensa ya sea porque quiebra el principio desupletoriedad o porque, en concreto, las Comunidades Autónomas disponían deinstrumentos normativos suficientes para alterar esa situación. En cualquier casoel argumento podría volverse en contra de sus defensores, al estimarse que eneste supuesto hubiera sido necesario —en cuanto básico— recurrir a lainterinidad como técnica prevista en el ordenamiento jurídico vigente. Noobstante, pudiéramos encontrarnos ante una norma contingente o sin vocaciónde permanencia, tesis que viene avalada por el carácter excepcional del Decreto-Ley. En palabras de G. DE ENTERRÍA y T. R. FERNÁNDEZ, en el ordenamientoadministrativo abundan lo que la doctrina alemana, a partir de C. SCHMITT, hallamado Leyes-medida, que, a diferencia de la Ley en sentido clásico no pretendedefinir un orden abstracto de justicia con vocación de permanencia, sino sóloresolver un problema concreto.

2) La otra disyuntiva es considerar la transformación cualitativa de la relaciónjurídica existente en principio. De ser cierta esta tesis, supondría una alteraciónde la primigenia relación estatutaria que, al prorrogarse en el tiempo en contra dela interdicción prevista legalmente, daría lugar a una laboralización de estepersonal. La tesis colisionaría con el tipo de prestación de servicios (puesto detrabajo asignado) y con el órgano que lo ha contratado. Pero, evidentemente,ante el «status» de desprotección jurídica existente, su viabilidad no puede ser enprincipio descartada. Las repercusiones objetivas de este hecho sobre laestructuración de la función pública autónoma no pueden ser minimizadas.

Depende cual sea la opción jurídicamente válida, las consecuencias serán deuno u otra índole. Digamos, finalmente, que, obviando la polémica, noconsideramos excluida la segunda opción —laboralización de la relaciónjurídica—. Aunque partimos de la tesis central de que el RDL 22/1977 es unaLey-medida, y en cuanto tal no aplicable a las Comunidades Autónomas, pues lascircunstancias objetivas que rodean la puesta en funcionamiento de lasAdministraciones Autónomas son diametralmente distintas a las previstas en lanorma excepcional (Vide. CARL SCHMITT, T.ª de la Constitución, pág. 79).

B) Consecuencias de carácter objetivo

Las consecuencias objetivas que se pueden derivar del sistema de provisiónde puestos por la vía de la contratación no es reconducible, en sentido estricto, aunos resultados concretos. Aunque sí pueden enmarcarse unas pautas a la horade analizar sus posibles resultados.

1. Los condicionantes o límites en el ejercicio de la competencia en materia deFunción Pública autonómica, explicitados en el proceso de normación vertical, esdecir, en las bases que han de dictar las Cortes Generales


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y en su ulterior desarrollo normativo por las Comunidades Autónomas. Bases,cuyo contenido —por lo demás de difícil concreción—, condicionarán el futuro dela Función Pública autónoma.

2. La reforma pendiente de la Administración Pública Central que conduciráobligatoriamente a un proceso gradual —de mayor o menor intensidad— detransferencias de personal de uno a otro ente (del Estado a la ComunidadAutónoma). Sus efectos sobre el modelo de organización burocrática seránperceptibles.

3. En cuanto al País Vasco, y en relación directa con lo anterior, seencuentran trabas de otra índole que imposibilitan a priori determinar laconfiguración definitiva del modelo de Administración Autónoma. Configuraciónque, obvio es decirlo, está directamente vinculada a la organización interna delPaís. La cadena de transmisiones de poder político se sitúa en una dobleperspectiva: Estado-Comunidad Autónoma; Comunidad Autónoma-TerritoriosHistóricos.

Todas estas pautas generales crean un marco de incertidumbre sólo eludible,a nuestro juicio, con una política de contratación asentada en la cautela, laprevisión y la racionalidad. Y lo que es más importante aún, dotada de un cuadrogarantista en la óptica normativa que impida situaciones de inseguridad, tanto enel sentido objetivo como subjetivo. Un sobredimensionamiento de la burocraciaautonómica, sin prever el alcance del modelo de Administración que se pretende,puede ser una fuente conflictual adicional en el proceso de estructuración internade las Comunidades Autónomas.

Finalmente, en Euskadi, no nos detenemos en acentuar más la primera fasedel proceso (Estado/Comunidad Autónoma), pero sí conviene resaltar que unagran área de servicios, interinamente prestados por los órganos centralescomunitarios, estarán sujetos a una dinámica transferencia de «devolución» a losTerritorios Históricos. La posición del personal que presta en la actualidad estosservicios es un factor a tener en cuenta en la dinámica que se avecina. Es unaevidencia.

IV

Nos interesa en esta fase de la exposición describir de un modo sucinto lasolución diseñada por la Generalitat de Cataluña a la problemática expuesta (18)!.Solución que sólo abarca directamente a la vertiente subjetiva, afectando

(18) No abordamos otras posibles vías de solución que han llevado a cabo Entes Preautonómicos, por estimarque la problemática, al menos cuantitativamente, difiere en esencia del caso vasco. Sobre este particularaspecto, se puede consultar el trabajo de Antonio MARTÍNEZ BLANCO, «El personal contratado en régimenadministrativo de las Comunidades Autónomas», en Documentación Administrativa, núm. 194, Madrid, 1982,páginas 5 y siguientes.Para una comprensión global de la dimensión e incidencia de la contratación administrativa en las ComunidadesAutónomas y Entes Preautonómicos, el trabajo de MARTÍNEZ BLANCO procura una documentación exhaustivasobre todas las parcelas que tienen relación directa con el tema. Sobre la contratación administrativa en laComunidad Autónoma del País Vasco, pueden consultarse J. M. CASTELLS ARTECHE; «Función Pública»,Primeras Jornadas, op. cit., pág. 19 y ss.


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de modo muy incidental al núcleo objetivo de la cuestión. En esta última facetalas respuestas no se observan sino tangencialmente.

En lo que concierne a la prestación de servicios por parte de la ComunidadAutónoma de Cataluña, las disfuncionalidades sostenidas en líneas anterioresson perfectamente asimilables a la situación creada por la instauración «ex novo»de su Administración Autónoma. Sin embargo, ante la problemática planteadacon el cuadro normativo estatal, la preocupación autonómica en aras a susolución, se vehículo por el cauce más posibilista: la parcial innovación delordenamiento estatal en la materia. Innovación que, obligatoriamente, estabacondicionada por el respeto a la normativa básica que se pudiera inferir del actualordenamiento jurídico. El desarrollo legislativo, pues, se articuló,fundamentalmente, por medio de una Ley y un reglamento en ejecución de lamisma: la Ley 4/1981, de medidas urgentes sobre la Función Pública de laGeneralitat de Cataluña, y el Decreto 166/1981, de reglamentación parcial de laLey.

La Ley 4/1981, del Parlamento Catalán, fue objeto del planteamiento de unrecurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno del Estado. El TribunalConstitucional resolvió, por medio de la Sentencia de 8 de febrero de 1982,«desestimando el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobiernocontra la Ley 4/1981, de 4 de junio, de la Generalitat de Cataluña, de medidasurgentes sobre la función pública y declarar que dicha Ley no es contraria a laConstitución en cuanto sus preceptos, y en especial el contenido de ladisposición adicional cuarta, sean interpretados dentro de los límites y en elsentido que se les atribuye en los fundamentos de la presente Sentencia». Elartículo 4.º configuraba un proceso de selección por medio de concurso delpersonal a incorporar en la Administración Autónoma en condición de contratadoen régimen de derecho administrativo, de acuerdo con los principios deobjetividad, mérito y capacidad. Cauce que la aplicación de la normativa estatalomitía (19)!. La Ley, en conclusión, no venía a paliar la problemática que nosocupa, sino que establecía una regulación ambigua, cuya concreción, comoveremos, se materializó por el desarrollo reglamentario de la Ley.

La Ley 4/1981, aunque no establecía medidas concretas, tenía por objeto lasatisfacción de las legítimas aspiraciones de estabilidad de su personal(Exposición

(19) La disposición adicional cuarta de esta Ley, decía —la reproducimos en su idioma original—: «D'acord ambles necessitats dels serveis respectius, apreciades pel Consell Executiu, les vacants de les taules de llocs detreball de la Generalitat poden cobrir-se amb personal en régim de contratació administrativa, o bé mitjançantels procediments establerts en la legislació estatal d'aplicació supletoria».


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de Motivos), al menos en la fase transitoria hasta que se elabore la Ley de laFunción Pública de Cataluña. Para ello se habilitaba al «Consell Executiu» paraque adoptara las medidas necesarias que dieran cumplimiento efectivo a estafinalidad (disposición transitoria única y disposición final primera). El primerpaquete de medidas aparece en el Decreto 166/1981, de 25 de junio (DiarioOficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 141, de 10 de julio de 1981).

El Decreto 166/1981 establece, entre otras muchas, un par de medidas quetiendan a hacer efectivo el mandato del legislador autonómico. Por un lado, loscontratos administrativos de colaboración temporal, a su vencimiento, setransforman en contratos administrativos transitorios (20)!, en los términos queprevé el Capítulo primero del Decreto. Y se exceptúa de esta medidaexpresamente el personal interino (disposición transitoria primera, punto primero).De otra parte se garantiza la estabilidad del personal interino, ya que en caso deocuparse su plaza por funcionarios de carrera, «la Generalitat, previa aprobaciónde la correspondiente dotación presupuestaria, garantizará al personal afectadoun nuevo nombramiento interino o un contrato administrativo transitorio»(disposición transitoria primera, punto séptimo).

La solución catalana presenta, no obstante, algunos márgenes racionales deduda en cuanto a su virtual legalidad. Aunque, justo es decirlo, se puedencircunscribir a aspectos formales o de rango. La contratación administrativatransitoria se regula expresamente en una norma con rango de Decreto quedepura las restricciones previstas en el R.D.L. 22/1977. Restricciones que, sedeben circunscribir, en lo que a Cataluña respecta, a la Administración delEstado, tanto en la contratación administrativa en régimen de colaboracióntemporal como en la interinidad. Cabe, en principio, estimar que por el cauce dela Ley 4/1981, se ha efectuado una deslegalización de la materia. Pero tambiénsurge la duda. En este sentido, es importante mencionar lo que expresó elTribunal Constitucional al conocer sobre el recurso de inconstitucionalidadplanteado a la Ley 4/1981: «Estas normas comunitarias seríanconstitucionalmente ilegítimas si contraviniesen las normas básicas de valideznacional, estableciendo, por ejemplo, vías de acceso a la función pública noadecuada

(20) La disposición transtoria primera, uno, del Decreto dice: «Tot el personal amb contracte administratiu decol.laboració temporal vigent a la data de publicació del present Decret passarà al venciment del seu contracteactual, a la condició de contractat administratiu transitoria en els terms establerts al capítol primer del presentDecret. Hom exceptua únicamente del que s'estableix en el present paràgraf el personal interí a tenor del quedispasa el punt 7 de la present Disposició Transitoria». El punto séptimo dice: «Els nomenaments de personalinterí i les seves renovacions, fins que la Llei de la Funció Pública no regule definitivament aquesta situació, espodràn efectuar sense més limitacions que les que estableixi la legislació vigent. En aquells casos en que laplaça corresponent es cobreixi per funcionaris de carera amb millor dret, la Generalitat, previa l'aprovació de lacorresponent dotació pressupostaria, garantirà al personal afectat un nou nomenament interí o un contracteadministratiu transitori en les condicions que assenvala el capítol primer del present Decret. Aquesta norma noés aplicable als funcionaris interins nomenaments per efectuar substitucions per un període no superior a tresmesos».


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a los principios básicos de la legislación estatal, o aún utilizando las existentes demanera contraria a tales principios, pero nada hay en las normas impugnadasque permita tal conclusión, sin que ello, por lo demás, baste para considerar sinmás como constitucionalmente legítimas todas las normas que él futuro legisladorcomunitario pueda dictar atendiendo a la recomendación contenida en la Leyahora impugnada».

Con estas medidas, esquemáticamente citadas, se ponía fin a la inadecuaciónentre la normativa estatal y las necesidades propias de la Comunidad Autónomaen materia de personal a su servicio. Se ha realizado, pues, una operación dedeslinde entre lo que se entiende por básico en la normativa preconstitucional yuna correlativa supresión de trabas que hacían incómodo el funcionamiento delengranaje burocrático-autonómico. Se ha eliminado la barrera del carácter anuale improrrogable de la contratación administrativa, entendiendo con justo criterioque no era un elemento básico, sino que obedecía a una peculiar situación de laAdministración Central, no trasladable a las peculiaridades propias deconstrucción de una Administración Autónoma. En consecuencia, al margen devaloraciones de técnica legislativa, las finalidades perseguidas se han vistomaterializadas, es decir, se garantiza una presunta estabilidad el personal y se ledota de un cuadro normativo —aunque sea transitorio—, en principio, ajustado auna relación jurídica concreta: Los contratos administrativos transitorios.

V

Todo lo expuesto en este breve trabajo, abunda en la idea de la precariedadactual del régimen jurídico que regula —o debiera regular— las relaciones entrela Administración y la «burocracia emergente» en las Comunidades Autónomas.Situación, cuyas secuelas repercutirán lógicamente en el modelo deAdministración que a fin de cuentas se configure.

Lo cierto es que, el estrecho campo de juego que posibilita la normativaestatal, deja pocos resquicios —por no decir ninguno— para la gestación de unapolítica funcionarial. Tan sólo queda una salida airosa a la situación de«impasse»; y no es otra que iniciar una política normativa en función pública, esdecir, intentar adecuar la legislación a la nueva situación creada. En algunoscasos no sería más que un cauce provisional, pero en otros —y el artículo 10.4EAPV está abierto a esa posibilidad—, las salidas pudieran ser de carácterdefinitivo. Aunque bien es cierto que el estado peculiar de la legislación estatal enla materia (en proceso de deterioro constante) y la amplia confusión sobre elreparto competencial, en cuanto a ejercicio de poder se refiere, han supuesto unrevulsivo y un freno a la toma de decisiones políticas en el sentido indicado.


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Sin ánimo exhaustivo de polémica, sí quisiéramos proponer algunas posiblesvías que puedan ser útiles para encauzar la problemática expuesta. Vías que noson otra cosa sino la vertebración de unos criterios o sugerencias, extraídos deuna conceptualización y reflexión estrictamente subjetiva, y que conforman endefinitiva un modelo ideal. Modelo que, en cualquier caso, no es trasvasable «perse» en su totalidad a la diversidad de las regulaciones estatutarias sobre lamateria y a las propias peculiaridades de organización interna de cadaComunidad Autónoma (21)!.

El polo de referencia es la Comunidad Autónoma del País Vasco, pero lassugerencias consignadas pueden ser de alguna utilidad para planteamientossimilares en su aspecto medular que se reproduzcan en otros entes autónomos.

Se trata, a fin de cuentas, de adoptar unos criterios de complementariedadtendentes a buscar el difícil equilibrio entre una normativa o régimen jurídico deeste personal emergente y una organización racional de la AdministraciónAutónoma. Para el establecimiento de estas medidas se requiere una políticaaudaz, innovativa y unas ciertas dosis de imaginación por parte de las instanciasautonómicas. En todo caso, la perentoriedad en su formulación es necesaria,puesto que el letargo en su adopción complicaría aún más el estado actual dedeterioro.

Dibujamos el diseño de estas propuestas, muy brevemente, bajo lasistemática de dos tipos de criterios:

a) Criterios de organización

1.—Determinación objetiva del modelo de Administración Autónoma.En base a las perspectivas lógicas de crecimiento y en virtud del marco

competencial a asumir; se debe tener en cuenta, en todo momento, el proceso

(21) La diferente regulación estatutaria de la materia de Función Pública es evidente pues, mientras unosEstatutos (Cataluña, Andalucía, Galicia, Valencia y Canarias) lo contemplan en el ámbito del desarrollolegislativo y ejecución, otros omiten toda referencia (Asturias, Aragón, etc.) y finalmente, el Estatuto deAutonomía del País Vasco junto con la ley orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral deNavarra, muestran unas singularidades específicas (vida. art. 10.4 EAPV y 49 L.O. 10 agosto 1982). En lo queconcierne a esta distinción, el profesor J. M. CASTELLS se expresaba del siguiente modo: «Se ha hecho notarque el Estatuto de Autonomía del País Vasco, ha colocado en el ámbito de las competencias exclusivas de laComunidad Autónoma, la materia del «Régimen Local y Estatuto de los Funcionarios del País Vasco y de suAdministración Local, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución». Se hizo tambiénnotar la diferenciación de entrada que tal «exclusividad» debe comportar en relación a los otros sistemasestatutarios, que encuadran dicha materia en la más inocua del simple desarrollo legislativo de la legislaciónbásica del Estado. También es cierto que, la salvedad del último párrafo del artículo 10.4 del Estatuto Vasco (eltantas veces utilizado «sin perjuicio» en un determinado precepto del artículo 149 de la Constitución), significaun indudable paralelismo entre ambas distintas normativas; pero al menos, tendencialmente, la ubicación deestos dos diversos espacios competenciales fuerza a diferenciar de manera consecuente el nivel de facultadesde la Comunidad Autónoma del País Vasco y la foral de Navarra por un lado, del resto de las ComunidadesAutónomas; del mismo modo que el techo estatutario se alcanza sólo en estas Comunidades, mediante laconocida invocación al régimen foral y su actualización, de acuerdo con la disposición adicional primera de laConstitución». («Función Pública», ponencia presentada a las Primeras Jornadas de Estudio del Estatuto deAutonomía, op. cit., págs. 40 y siguientes, es manuscrito).


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de transferencias de funcionarios que necesariamente ha de producirse. Muyespecialmente, en Euskadi, debe barajarse el modelo de organización interna dela Comunidad Autónoma y el alcance de la plena institucionalización de losTerritorios Históricos, con su correlativo proceso de transferencias.

2.—Estudio pormenorizado de las necesidades de crecimiento burocrático.Según lo expuesto en el apartado anterior, efectuar una planificación racional

de las necesidades mediatas e inmediatas de provisión de puestos. Evitar unsobredimensionamiento del aparato burocrático que hipertrofie el engranajeulterior del modelo. Establecer mecanismos de coordinación interdepartamentalque fiscalicen y supervisen la gestión de personal. Lograr, a fin de cuentas, unaburocracia eficaz en la prestación de los servicios administrativos.

3.—Recurrir a la contratación de personal en régimen administrativo, laboral ointerino, en supuestos de necesidad para la recta prestación del servicio.

Es un dato obvio, pero que debe informar la actuación de la AdministraciónAutónoma. Se encuentra interrelacionado con los dos puntos anteriores. Suconcreción, responde más al área de instrumentos jurídicos a aplicar en laconstrucción de la burocracia autónoma.

4.—Unificar la gestión de personal, acabando con el sistema de proliferaciónde cuerpos existente en el seno de la Administración Civil del Estado. No serequiere otra cosa que estructurar la función pública autonómica bajo parámetrosrazonables, delimitando dos áreas precisas de actuación: área técnica y áreaadministrativa.

El área técnica se subdividiría a su vez en dos subáreas, en virtud de latitulación exigida: Técnicos Superiores y Técnicos Medios. En el primer caso,sería necesario una tripartición en función de titulación específica, concretándoseen Técnicos Letrados, Técnicos Economistas y Técnicos Especiales (Informática,Ingeniería, Arquitectura, etc.). En cuanto a los Técnicos Medios, una dobleclasificación sería suficiente: Técnicos Medios de Administración (Diplomados) yTécnicos Medios especiales (Ingenieros Técnicos, Arquitectos Técnicos, ATS,etc.).

En el área administrativa la simplificación de su estructura sería mayor, puestoque se podría optar entre una doble subtipología —administrativos y personal deapoyo a los servicios administrativos— o, en su caso, una triple


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(administrativos, auxiliares y personal de apoyo). Se puede precisar máscontemplando un personal de servicios especiales (referido a determinadosoficios).

La pretensión última de este modelo ideal es simplificar lo máximo la gestiónen la Administración Autónoma, en evitación de que su posible complejidadpudiera repercutir en la prestación de los servicios asumidos y posibilitar unaclarificación en las expectativas que se generen en la carrera funcionarial. Asícomo, buscar cauces de posible homologación, a efectos de laintercomunicabilidad entre Administraciones Públicas.

b) Criterios de articulación jurídica

Previamente, conviene advertir que nos circunscribimos a los posibles en elplano inmediato. La coyunturalidad de la legislación funcionarial y su constantenecesidad de adaptación —aún más en la fase actual— no permiten cábalasexcesivas sobre la instrumentación jurídica de unas propuestas a medio y largoplazo.

1.—La normación provisional, en tanto en cuanto no se clarifique el tema en elcontexto estatal, por parte del Parlamento autónomo y desarrollo reglamentarioulterior del procedimiento de acceso a la prestación de servicios en laAdministración Autónoma; el tipo de relación jurídica y el establecimiento degarantías, ya sean temporales o definitivas (creación de Cuerpos). en cuanto alperíodo especial de prestación. Ciertamente, en la actual tesitura, lamaterialización de esta propuesta es compleja. Pero, de no llevarse a cabo, ¿sesubsanarían los problemas dimanantes del actual sistema de contratacióntemporal?; ¿bajo qué criterios? No está suficientemente clara la salida a estosplanteamientos. Simplemente, nos contentamos con suscitarlos y generar unaactitud reflexiva que puede minimizar las consecuencias derivadas de la situaciónactual.

2.—Con base en la anterior normativa, dilatar el plazo de prestación de loscontratos —hasta su provisión por la vía oportuna—, alterando, principalmente,su aparente improrrogabilidad y hacer uso, según supuestos, de la contrataciónadministrativa temporal —sin límite expreso, y condicionada a la creación ocobertura definitiva del puesto— o de la interinidad. Se deberían igualmente,buscar fórmulas de equilibrio que atendieran a paliar la inefabilidad y consiguienteinseguridad de este personal, pero teniendo en cuenta la consolidación de unaorganización burocrática racional.

La prolongación en la duración de los contratos obedece de modo preferentea la optimización en la prestación de los servicios, puesto que es lógico que unapersona, adscrita a un puesto de trabajo y que ha prestado el servicio por un año—siempre que su rendimiento se califique como positivo—, siga


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prestándolo. Siendo mucho más inconsistente su relevo, ya que incidiría de modonegativo en el iter del servicio.

Con estas medidas expuestas se lograría una cobertura normativa idóneapara este tipo especial de relaciones, subsanándose las lagunas y deficienciasque existen en la actualidad.

3.—Se debe estudiar bajo prismas objetivos la viabilidad de la continuación delos servicios contratados. Para ello es prioritario una delimitación precisa delpuesto, sus necesidades de permanentización o la rescisión de la relación deaquellos casos en que el objetivo perseguido se hubiera cubierto. Para articularesta propuesta de debe deslindar con transparencia qué puestos tienen unavocación de permanencia y cuáles dependen de necesidades transitorias delservicio. En aquellos hacer uso de una contratación o interinidad transitoria —hasta su definitiva configuración y su cobertura—, y en los segundos dotarse deunos mecanismos de seguimiento que determinen su continuación o no,atendiendo a criterios de objetividad. En estos últimos, la aplicatoriedad de lacontratación temporal condicionada a su agotamiento especial y/o alcumplimiento del objeto para el que fueron efectuados, se canalizaría porcontratos temporales, con vencimiento exacto, que librarían de posibles hipotecasa la futura Administración Autónoma.

4.—Los criterios de estructuración de la Administración Autónoma es obvioque se deben articular, en cuanto afecten a materias que así lo sugieran, pormedio de la Ley del Parlamento autónomo en desarrollo de las previsionesestatutarias (vide. 10.4 EAPV). Sin embargo, conviene hacer una matización deinterés, ya que depende de cual sea el servicio a regular, la situación será —opodrá ser— peculiarmente distinta.

Así, en los servicios «ex novo» que se prestan por los órganos de laComunidad Autónoma, nada impide que la normación sea inmediata, se podrácontemplar tanto la estructuración de estos nuevos servicios (mediante creaciónde Cuerpos, Escalas, Grupos, etc.) como el sistema de provisión de los mismos(oposición, concurso-oposición, concurso), así como también, entre otrasprevisiones, las posibles reservas de un número de plazas para cubrir por turnorestringido entre el personal contratado por la Administración Autónoma. Todoello, junto con los actos propios que incumben a la mecánica particular deprovisión de puestos en las Administraciones Públicas (Bases, convocatoria,nombramiento, Tribunal, etc.). Concreciones mayores sobre este tema entraríande lleno en los niveles de decisión política.

Problemática mayor ofrece sin duda la articulación jurídica en lo que respectaa los servicios objeto de proceso de transferencias. Aquí, la determinación de uncuadro innovativo tiene la doble limitación evidente del respeto a las bases quese infieran del ordenamiento jurídico vigente y las expectativas de unaprofundización de las transferencias. Quedará, pues, condicionada laestructuración definitiva de estos servicios, a la consolidación de los datosexpuestos.


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Pero, nada impide un desarrollo inmediato de esta materia, siempre y cuando seobre con sumo cuidado en el proceso de disección normativo-básico, a fin de quese pueda disponer de unos resortes para la adecuación del marco burocrático-organizativo a la realidad actual de la Comunidad Autónoma. En todo caso, lasposibilidades de equilibrio entre una ordenación racional de la función públicaautónoma y las garantías de un cuadro estable para el personal emergente alservicio de la Comunidad, están pendientes del ajuste —en su grado deexpansibilidad— que se haga en la futura Ley de Bases. En cualquier caso, noexisten impedimentos legales que imposibiliten la regulación de la función públicaautónoma. La provisionalidad no impide establecer un cuadro garantista queminimice los efectos de la actual coyuntura en su doble perspectiva, tantoobjetiva como subjetivamente. Si bien es cierto, en los servicios objeto detransferencias pueden tener un operatividad manifiesta las prescripciones delartículo 8.2 «in fine» del R.D. 2.339/80, de 26 de setiembre, ya que su adecuadautilización puede permitir una estructuración racional de la función públicaautónoma.

ADDENDA

Habiéndose producido el cierre de este trabajo en la imprenta, han aparecido,entre otros muchos, dos datos de relieve que quisiéramos resaltar en cuantoafectan directamente a lo expuesto en páginas precedentes.

En primer lugar, un amplio espectro doctrinal, confiere a la noción «bases»una virtualidad expansiva que va mucho más lejos de las precisionesestablecidas por el Tribunal Constitucional. No sólo justifican el alcance delartículo 2.º de la LOAPA, sino que intentan influenciar la evolución doctrinal delAlto Tribunal. Veamos, en consecuencia, cuáles son las líneas maestras de suargumentación.

Santiago MUÑOZ MACHADO (Derecho Público de las ComunidadesAutónomas I, págs. 375 y ss.), mantiene una tesis harto peligrosa para el campocompetencial comunitario. Dice el citado Autor:

«Las nociones de bases y legislación básica quedan así bastanteperfiladas tanto respecto de su contenido como en suinstrumentación. No obstante, adolece aún esta jurisprudencia de undefecto que deberá corregirse en el futuro: es la identificación entrelos conceptos «bases» y «legislación básica», que emplea comosinónimos y a mi juicio no lo son (...). Y no lo son, porque, usando lapropia interpretación sentada por el Tribunal sobre el concepto«legislación», debe entenderse que el concepto «legislación básica»comprende siempre poderes normativos (Leyes y Reglamentos


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de ejecución), aunque limitados a aspectos principales de la materia,y sólo excepcionalmente poderes de ejecución o administrativos. Lospoderes que resultan de la competencia sobre las bases (sin perjuiciode su carácter principal y de su referencia a la atención de losintereses generales) incluyen funciones ejecutivas con másnormalidad, aunque referidas siempre a aquellos aspectos quevienen exigidos por el tratamiento unitario de la materia.»

En un sentido similar, aunque no idéntico, se expresaba Juan ALFONSOSANTAMARÍA, en su trabajo «Notas sobre la Sentencia de las DiputacionesProvinciales» (R.E. de Derecho Constitucional núm. 6), sin embargo centraba lascríticas de la Sentencia de 28 de enero de 1982 en su escasa perspectiva realistapara afrontar las cuestiones de normación básica en el sector de Administracióneconómica (potenciación de la actividad reglamentaria para la determinación porel Estado de lo que es y no es básico).

Javier SALAS (Letrado del Tribunal Constitucional) es todavía más rotundo.Pues diferencia conceptualmente tres expresiones a las que hace mención elartículo 149.1 CE, es decir, «legislación básica», «normas básicas» y «bases».En el primer concepto («Legislación básica») defiende que el Estado sólo puededictar los principios o criterios con rango formal de Ley, en el segundo, «normasbásicas», el Estado está habilitado para dictar leyes y reglamentos quecomplementen la Ley; y, finalmente, en el concepto de «bases» no sólo incluye lapotestad reglamentaria sino también el dictado de actos administrativos enejecución de los criterios o principios básicos, esto es, hasta la misma funciónejecutiva (en este punto viene a coincidir con MUÑOZ MACHADO).

Como bien puede observarse si se llevan a término estas interpretacionesque, cuando menos, podemos calificar de «heterodoxas» ¿Qué ámbito defacultades quedarán a la Comunidad Autónoma para normar en materia deFunción Pública? Obvio es decir que escasas. Sin embargo, los autores de estastesis intentan minimizar los trascendentes efectos que las mismas tienen para laesfera autonómica, articulando una propuesta que pese a ser sugerente puedequedar en el vacío más inoperante. Defienden que no existe vinculaciónhabilitante entre bases-desarrollo —cosa harto lógica —y que, por lo tanto, almargen de los principios o criterios sustentados en las bases (Leyes,Reglamentos y poderes de ejecución) queda un margen de «autodeterminaciónnormativa» a las Comunidades Autónomas. Así se expresa el ProfesorSANTAMARÍA de la Universidad de Valencia:

«Lo cual no entraña tanto una limitación apriorística a la potestaddel Estado para calificar reflexiva y voluntariamente como bases adeterminadas normas propias, cuanto una directriz interpretativa quepermita separar, en el seno


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de una Ley Estatal de detalle, cuáles sean sus bases o principiosbásicos, que la normativa comunitaria debe respetar, de cuáles seansus contenidos accidentales o secundarios, que la ComunidadAutónoma puede excepcionar o modificar respecto de su ámbitoterritorial.»

Las dificultades que pueden surgir en el plano hermeneútico se puedenaproximar sin temor a dudas, y de defenderse estos criterios rígidamente, a lasolución de un jeroglífico normativo permanente.

Con todo lo anterior sólo hemos querido poner de manifiesto el estado actualdel tema conflictivo de «las bases», en cuanto afecta de modo directo a lasprevisiones de la materia de función pública. Cabía —y cabe— desarrollarnormativamente (Ley-reglamentos en desarrollo) el aspecto sectorial de lafunción pública de Euskadi, respetando los aspectos básicos que se infieran delordenamiento jurídico en vigor. Pero mucho nos tememos, y no es por pecar depesimismo, que de seguir así la evolución doctrinal y jurisprudencial, y de norecibir un contrapeso fuerte, las bases, que en su día se dicten, lleguen a talgrado de desarrollo que deje vacía de contenido la correlativa competenciaautonómica. Es aquí donde está una de las claves interpretativas del futuropróximo.

Pretender que en base a la atribución de competencias que confiere el artículo149.1.18 CE el Estado pueda dictar, en materia de función pública, los criterios yprincipios no sólo por Ley sino también por reglamento y hasta ejercitar la funciónejecutiva, es bastante inconcebible en el actual sistema de distribución decompetencias. Por poner un ejemplo, el Profesor MUÑOZ MACHADO defendióhace algún tiempo («Sobre la burocracia de las Comunidades Autónomas»,Documentación Administrativa núm. 182) que el artículo 149.1.18 habilitaba alEstado para regular un «régimen jurídico uniforme para todos los funcionarios», yque esta previsión constitucional permitía establecer «reglas uniformes respectode las escalas de funcionarios, selección, formación, carrera, derechos y deberesde los funcionarios, retribuciones, etc.». Según esta interpretación quedaría parala Comunidad Autónoma un margen residual de funciones ejecutivas, laautoorganización de su propia estructura —aunque condicionado— y poco más.Como bien se puede observar, el problema no es en absoluto baladí.

En segundo lugar, el Gobierno Vasco tiene intención de aprobar unanormativa-puente que sirva para una adecuación transitoria de la estructuraciónde la función pública autónoma. Cuando estas páginas vean la luz es muy posibleque tal normativa esté ya en vigor, es por ello que quisiéramos resaltar que seráde interés su estudio a efectos de determinar si se han dado soluciones óptimasa los problemas existentes subjetivamente. Será pues, necesario contrastar lo yaexpuesto con la normativa que muy posiblemente entre en vigor.

Euskera yAdministración

Pública

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ADMINISTRAZIOAREN EUSKALDUNTZEA. OHAROROKORRAK *!

Joseba Arregi Aranburu

Eusko Jaurlaritzako Hizkuntz Politikarako Idazkaria

SARRERA

Soluzio beharrean aurkitzen den arazo bat hitzaldi eta eztabaida batzuenbitartez argitzeko eratzen diren egun hauek, zalantzarik gabe derrigorrezkoakdira, eta uste horretan hartzen dute eratzaileek lana bere gain.

Eta eratzaileek asmo eta itxaropen zehatz batekin zuzentzen dira hizlaribezala aukeratu dituztenetara. Hizlariek eratzaileen itxaropenak betetzen dituztenala ez besterik da, noski.

Honelako zerbait da, hain zuzen, lerro hauek idazterakoan kezkatzen nauena:administrazioaren euskalduntzea lortzeko proposamen efektiboak egitea da betebeharreko itxaropena. Baina beste hizlariek horri buruz nahikoa esango dutelaeta, eratzaileen itxaropena bete gabe uzteko tentaldian ikusten dut nire burua.

Arazoa ez da, ordea, hain larria. Edo gutxienez beste era batetara formulatubeharrekoa. Eta formulatze egokia galdera honi erantzuten saiatuz lor daiteke:administrazioaren euskalduntzea zer da, arazo linguistiko bat, arazo politiko bat,arazo soziologiko bat, arazo kultural bat, denetatik zerbait?

Saia nadin ordea, zeharka hitzegin beharrean, barman darabilkidan kezkazuzenean adierazten: nire hitzaldiaren norabidea erabakitzeko zailtasuna kezkahonetatik datorkit, ez ote garen ari, alegia euskararen arazoa, administra-zioareneuskalduntze lana barne delarik, gehiegi arazo linguistiko huts eta, gehienez ere,arazo politiko bezala aztertzen eta planteatzen.

Zalantzarik gabe euskararen egoerak, bai gizartezko normaltzeari, baihizkuntzazko normatibatzeari dagokionez, behartzen du gogoeten eta azterketennondik norakoa. Hala eta guztiz ere, eta euskararen egoeraren larrialdia ahaztunahi gabe, eta egun hauen eratzaileen itxaropenei iruzur egiteko arriskuarekin,beharrezko ikusten dut arazoa, euskararen eta administrazioareneuskalduntzearena, bere zabaltasunean planteatzea, linguistikaren eta politikarenmugak gaindituz.

Honelako ahalegin bat egitea ez da alferrikako lana, ez da, nire ustezbehintzat, euskararentzat luxu bat, larrialdian inolako kezkarik gabe baztertudaitekeena. Hizkuntza bat ez da bakarrik gizartezko gertakizun bat, baizik etagizarte baten oinarri nagusienetakoa. Horregatik hizkuntzaren tratamendu

(*) Euskara eta Arduralaritzari Buruzko I Jardunaldietan Irakurritako Txostena, Gasteizen 1982.eko Azaroaren30ean.

Joseba Arregi AranburuAdministrazioaren euskalduntzea. Ohar orokorrak

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politiko bat hizkuntza aislaturik, bakarturik behatzen duena azken batetaneuskararen etorkizunaren kaltean doa.

Arazoa, euskararen eta administrazioaren euskalduntzearen arazoa, berezabalera osoan planteatzeak gauzak zailtzea, aldrebestea eta egin beharrekoakatzeratzea badirudi ere, biderik laburrena bera gerta daiteke bihar ez ezik etzi ereeuskara bizirik ikusi nahi badugu. Gaur euskararen alde zerbait egiten ari garelauste izateagatik jadanik behin baino gehiagotan itxi dizkiogu euskarari biharkobideak.

HASIERAKO OHARRAK

Ez da nahikoa, ordea, arazo hau bere zabalera osoan planteatu beharraaitortzea. Egin ere egin behar da. Eta horretarako bide egokia daitekeadministrazioak gizarte bizitzan hartzen duen lekuaz, betetzen duen funtzioazgaldezka hastea. Administrazioa ez baita, zenbaitek besterik uste badu ere,gizarte osoa. Hau ez da administraziora mugatzen.

Eta ez da nahikoa gizarteko arlo eta esparru guziak euskaldundu behar direlaesatea. Arlo eta esparru guziek ez bai dute garrantzi berdina hizkuntzarentzat etabere etorkizunarentzat. Gerta bai daiteke gizarteko arloren baten euskalduntzeaizugarri zaila izatea eta gizartearen euskalduntzean eragin gutxi izatea; gerta baidaiteke, ekonomiako hizkuntza erabiliaz, inbertsioaren eta azken produktuaren,azken etekinaren artean proportziorik ez egotea.

A) Administrazio arloa gizarte maila guztietan azaltzen den, gizarte arloguzietara bere itzala hedatzen duen arloa da gaur egun. Administrazioa txoko etabazter guzietan aurkitzen da. Ez dago administraziorik gabeko giza bizitzakogertakizunik. Burokrazia, administrazio desarrollatu eta handitua da, hain zuzen,gure egunotako kulturaren ezaugarririk nagusienetakoa. Zibilizazio teknikozientifikoaren razionaltasuna eta burokraziaren razionaltasuna dira kulturamodernoaren ezaugarriak.

Guzti horregatik, badirudi arrazoi dutela administrazioa eta gizartea gauza bateta bera bezala ikusten dutenek, eta horregatik administrazio munduareneuskalduntzea lehenbailehen eskatzen dutenek. Administrazioa gizartean«omnipresente» izanik, badirudi alor hori euskalduntzen bada, automatikokigizartea bera ere euskaldundurik gertatuko litzatekeela.

Zenbateraino da egia, ordea, orain arte administrazioari buruz esan duguna,eta, egia, bada ere, nola ulertu behar da, ondorioak egokiak izan daitezen? Guregizarteak, gaur eguneko beste edozein gizartek bezala administrazioaren ikuspeginahiko negatiboa baitu, ez baitu administrazioa, besterik gabe, berea den zerbaitbezala onartzen.

Administrazioaren irudiaren negatibotasun hau administrazioa, askotan, gaitzguzien, edo, gutxienean, gaitz ugarien iturburu bezala ikusteraino iristen


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da. Eta, hain zuzen, lehen aipaturiko administrazioaren joera, bere itzala gizarteosoan zabaltzekoa, da neurri handi batetan, bere negatibotasunaren arrazoinagusiena: zenbat eta indar handiagoa lortu administrazioak, zenbat etadesarrollatuagoa burokrazia, orduan eta itoagoa sentitzen da gizartea eta berauosatzen duten gizabanakoak.

Ez naiz hasiko orain administrazioaren alderdi negatibo hau bere luzezabaleran deskribatzen. Aspaldidanik da filosofiaren, kulturaren, artearen,zinearen gai.

Badago, ordea, bereziki azpimarratu nahi nukeen alderdi bat. Orain arteanedozeinolako interesen gainetik ezartzen eta nagusitzen den administrazioa,burokrazia negatiboki epaitua izan bada, zer izango ote da burokrazi horrek berebarne izaera garatu ahal izateko medio egokiak eskuratzen dituenean, eskuratzenari denean? Burokraziari, administrazio modernoari informatikaren ahalbideakerasten zaizkionean?

Une honetan alderdi hau gehiago sakondu gabe, oraingoz burokraziariberezkoa zaion eta informatikaren bitartez ikusgarri handitzen den ezaugarri bataipatu dezagun: formalismoa edo formalizazioa. Geroago itzuli beharko duguezaugarri hontara, berari buruz zerbait gehiago esaten ahalegintzeko,administrazio hizkuntzan eragin zuzena duelako.

Administrazioa, beraz, gizarte modernoetan gizartearekin berarekin nahastekojoera duen zerbait da, neurri berean, ordea, gizarte hori eta gizabanakoeigogaikarria egiten zaiona. Administrazio honen ezaugarri nagusienetakoaformalismoa da, eta formalismo hau informatikarekin puztu besterik ez da egiten.

B) Administrazioak gizarte modernoetan hartu duen lekua bilakaera historikobaten fruitua da. Formulazioa bera ez baita zeharo zuzena: administrazioa gizartemodernoetan. Administraziorik gabeko gizarterik ez da izan, noski, baina gizartemodernoaz hitzegiten bada, hain zuzen administrazioak gizartean hartzen duengarrantziagatik baita. Gizarte modernoak razionalismo bikoitz batetan oinarritzendira: natur zientzien eta teknikaren razionalismoa eta burokraziarenrazionalismoa.

Historiaren bilakaera lege batzuen arabera esplikatu nahiak dituen arriskuguziak kontutan izanik ere, zenbait pentsalarien iritzian historian zehar badagogeroz eta konplejitate handiagoa lortzen patearen lege bat. Konplejitateahandiagotzearen legea loturik legoke bereizte edo diferentziate prozesuarekin.Hasiera batetan sailen eta arloren bereizketarik gabeko batasun bat zegoenbezala, orokortasun horrertan oraindik berezi gabeko gizarte arloak historianzehar bereizten doaz bakoitzak ezari-ezarian bere independentzia lortuaz.

Bide horretatik guzia erlijiosoa bazen hasieretan, historiaren bilakaeranerlijiotik bereizten doaz beste zenbait gai eta arlo, hala nola politika, ekonomia,


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artea, teknika, filosofia, eta abar; eta gai eta arlo horietako bakoitzarekinfenomeno berdina gertatzen da.

Fenomeno hauen esplikazioan eta azalpenean ez naiz gehiago luzatuko.Esandakoa nahikoa delakoan nago administrazio modernoa bere erademokratikoan konplejitate handiagotzearen eta bereizte prozesuren fruitua delaulertzeko. Administrazio modernoa, burokrazia gainontzeko gizarte gai, arlo etaesparruetatik bereizten joan den fenomeno bat da. Eta bilakaera guziarikonplejoagotzea eta bereziagotzea bereak zaizkionez, burokrazia modernoa uneberean gainontzeko gizarte fenomenoetatik bereizten, geroz eta gehiagozbereizten, doan arlo bat da, eta baita gizarte konplejuagotu baten seinale.

Honetaz gainera, burokrazia berak bere barruan ditu aipaturiko bi joera horiek,eta horrela burokraziak geroz eta konplikatuago bihurtzeko joera du eta berebarruan geroz eta esparru berezi edo espezializatuagoak sortaraztekoa.

Badago autorerik bi lege hauen arabera bilakatzen doan gizarteen batasunaarriskuan ikusten duenik, gizarte horiek jadanik barnetik leherturik daudelaesatera iristen ez direnean. Gizarte batetaz hitzegin ahal izateko beharrezkoalitzatekeen barne josiera, barne-lotura deseginik gertatzen delako konplejitateareneta bereizketaren handitzearekin. Gizartearen batasuna hauste honek, etahizkera ez da egokia, galdetu beharrezkoa bailitzake oinarrizko batasunik gabekogizarte hori zenbateraino den oraindik gizarte, gizabanakoen nortasunarentzatondoriorik badu, autore horien iritzian nortasuna bera gizartearen modurazatikaturik geldituko bailitzateke, eskizofrenia edo nortasun hauste, zatikatzeisileko batetan.

C) Eta orain arte zilegi ez den laburpen modura aipaturiko gertakizun,bilakatze, fenomeno horiek hizkuntzan berispilatzen, berisladatzen dira. Gizartebatek osatzen duen errealitatea gizarte horrek berak erabiltzen duen hizkuntzanjasorik badago, errealitate hori konplejizatze eta bereizte prozesuaren bitartezzatikatzen doan neurri berean doaz hizkuntza barruan beste zenbait hizkuntzaberezi sortzen, gizartezko errealitatearen zatikatzeari dagokion hizkuntzarenzatiketa bat ematen da, estruktura formal berdina erabiliaz, elkarrengandikurruntzen doazen hizkuntz munduak.

Gizarte modernoetan, eta zehaztasun soziologikoak alde batetara utziaz,gizartezko errealitateen eta horiei dagokien hizkuntzen zatikatzea nagusiki bikoordenadetan ematen da: jende multzoaren koordenadan eta funtzioaren,eginkizunaren koordenadan. Jende multzoa esaterakoan, adibidez, gazteekosatzen duten jende multzoa dut gogoan, bere errealitate propioa, berezia biziduen jende multzoa eta bere hizkuntza berezia duena. Bestea berriz, adibidezzientzien kasua izango litzateke.

Era guzietara, bi koordenadak nahastea posible bakarrik ez baina benetangertatzen den zerbait da: administrazioak badu, betetzen duen funtzioagatik berehizkuntza berezia, eta hizkuntza berezi hori erabiltzen duen jende multzo berezitubat ere badago.


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Maila honetan aurkitzen diren beste zenbait arazo alde batetara utziaz(hizkuntza berezituaren «jabe» izatea eta agintearen, boterearen «jabe» izatea,adibidez) administrazio hizkuntza berezituaren bi ezaugarri aipatu nahi nituzke.

Batetik sub-errealitate, sub-hizkuntza horietako bakoitzari berezkoa zaionjoera bere izaera gizarte osora zabaltzeko, bere errealitate modua errealitateosora hedatzeko, bere hizkuntza berezia hizkuntza osoan inposatzeko,administrazioaren kasuan handiagotu egiten da gizarte modernoetanadministrazioak gizarte mailan betetzen duen giltzari eginkizunagatik.

Bestetik, berriz, administrazio munduaren, administrazio hizkuntzarenezaugarririk nagusienetakoa bere formalismoa da, bere formaltasuna edo esannahi den bezala, bere razionalismo formala. Eta razionalismo formal honekhizkuntza eduki konkretu, hezurmamitu, erlatibo, ekibokoetatik hustutzen joatekojoera eta beharra du, horrela hizkuntzaren formalismoari «unibozitatea»,alderdibakartasuna, zehaztasun osoa eman nahirik. Honek, eta orain hori zehazkiazaltzeko denborarik ez dut, hizkuntzaren pobretze bat lekarke eta harenondorioan tolesik gabeko gizona, administrazioari, eta administrazio hizkuntzahobekien erabiltzen dakien ordenadoreari «transparentea» zaion gizona.

Eta ondorio guzi hauek duten garrantzia eta eragina hobeto baloratu daitezkegizarte modernoetan berezi den beste sub-errealitatea eta sub-hizkuntza batenezaugarriak bide berdinetatik doazela ikusiaz: zientziak, gizarte mailan duteneragin guziarekin.

ONDORIOAK

Honez geroz urrutitik, gure zuzeneko gaiari begira behintzat, jasotako gogoetahauek amaitu ditzadan gure gaia, administrazioaren euskalduntzea,planteatzerakoan gogoan izan beharreko zenbait ondorio aipatuaz:

1. Gizartea, bere bizitza eta bere funtzionamendua ez dira administraziomailara mugatzen.

2. Administrazioak gizarte modernoetan garrantzi handia lortu badu ere, bereirudia gizartearentzat nahiko negatiboa da.

3. Administrazioa errealitate bezala, eguneroko bizitzatik urrentze prozesubatetan sarturik aurkitzen da, hizkuntza bezala eguneroko hizkuntzatik urruntzendijoa, gizartearen eta hizkuntzaren batasun estrukturala bera arriskuan jartzendelarik. (Lehen aipatu ez dudanez orain aipatu dezadan: euskararentzakoeskualdeetako bereizketa, euskalkiak, arriskutsu bihur badaitezke badagoedozein hizkuntzarentzat arriskutsua den dialekto arazo bat, hizkuntzarenzatikatze funtzionala).


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4. Administrazioak gizarte osoan eraginik duen neurrian, administraziohizkuntzak gizartearen hizkuntzan eraginik duen neurrian, eragin hori hizkuntzaformalizatze bidetik doa, hizkuntza pobretuaz, hustuaz, eta harekin batera gizonabera.

Ondorio guzi hauek, nire ustez, oso gogoan izan beharrekoak diraadministrazioaren euskalduntzea planteatzen denean. Norbaitek esan dezake,noski, aipaturiko arrisku guziak ez direla euskarari bereziki dagozkionak, edozeinhizkuntzari, edozein administraziori baizik. Eta horregatik aipatutako ondorioakgogoan hartu bakarrik ez dagoela, berdin azalduko direlako administrazioaneuskaraz ala erdaraz jardun; ez direla, beraz, inolako oztopo, ezin izandaitezkeela eragozpen administrazioa euskalduntzeko.

Argudio horrek egiaren antz handia du, ez da ordea, baliozko. Erdara, erdarakadministrazio hizkuntza horrelako arriskurik ez zegoenean bihurtu zirelako, etaarrisku horiekin gizarte mailan sendoturik eta osoki normalizaturik daudeneantopatzen direlako. Eta hala eta guztiz ere arrisku horiek hizkuntza horientzakoarrisku eta arazo baldin badira, zenbat gehiago gizarte mailan sendotu gabe etanormalizatu gabe dagoen euskararentzako. Horregatik administrazioareneuskalduntze planteamendu jator batek ondorio horietan aipatzen diren arriskuakkontutan hartu beharko ditu.

Ez baita nahikoa beste erdal hizkuntzak administrazio hizkuntza erabakipolitiko baten ondorioz bihurtu direla esatea, une berean administrazio hizkuntzabihurtzerakoan jadanik gizarte mailan normalizaturik zeudela, edo normalizaziobidean aurkitzen zirela esaten ez bada. Ez da gauza berdina gizarte batentzatnahiko sendoturik aurkitzen den hizkuntza bat administrazio hizkuntza bihurdadila erabakitzea, edo eta hizkuntza baten gizarte mailako normalizazioaadministrazio hizkuntza bihur dadila erabakitzetik espero izatea. Bigarren honenezinezkotasunaren aldeko zenbait froga jartzen saiatu naiz, orain arte.

ADMINISTRAZIOAREN EUSKALDUNTZEA. PLANTEAMENDUA

Planteamendua bera, bere zehaztasunean, egin aurretik, oinarrizko aukera bategin beharra dago: euskarari etorkizuna segurtatze Janean zeri eman behar zaiolehentasuna: giroa euskalduntzeari (eta dagoenean sendotu eta eusteari), edoarlo eta maila guzietan euskara sartzeari?

Aukeraren bi alderdiak berdinak direla pentsatzen bada ere, bata edo besteaukeratu diferentzia handia dago. Euskararen Aholku Batzordeak bere aukeraegin du, eta Eusko Jaurlaritzari proposatu ere bai: giroa da euskaldundubeharrekoa, eta euskalduna denean horri eusteko egin behar dira ahaleginikhandienak.

Horregatik eta orain artean aipatutako guziagatik, administrazioareneuskalduntzeari ikuspegi honetatik ekin behar zaio: giroari euskalduntasunean


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eusteko, giroa geroz eta gehiago euskalduntzen joateko beharrezkoa etaezinbestekoa den neurrian euskaldundu behar da administrazioa.

Aukera horrek zera suposatzen du: administrazioa euskaldundu behar delabertan erabiltzen den euskarak eguneroko bizitzako, kaleko euskararekin loturarikgaldu gabe; euskara arrunt horretan itsatsirik baizik.

Honako hau oso gogoan hartu behar baita: euskara ez da salbatukoeuskalduna izan behar duen gizartea hausten bada, eta euskalduna izatea nahilitzatekeen gizona galtzen bada. Horregatik euskararen rekuperazioan, berirabazte lanetan ahaleginik handiena ezin joan daiteke gizarte eta gizon horiekarriskuan jartzen dituen hizkuntza berezi, formalizatu, funtzional mailan dialektalbat sortzera. Hortik ez dago salbabiderik, etorkizunik euskararentzat.

Konkretatzen saiatuaz honako ondorio hauek ditu planteamendu honek:— Administrazioaren euskalduntzea organikoki egin behar da erabiltzen den

euskaratik abiatuz eta euskara honekiko josiera ez galtzeko ahaleginak eginaz.— Administrazioaren euskalduntzeak euskaraz baliatzen den jendetzaren

zerbitzuan egon behar du, eta ez alderantziz.— Esandakoagatik administrazioan euskara aurrena jendearekin harremanak

euskaraz izan ahal izateko behar du, eta hortik hasi behar da.— Hurrengo pausoan administrazioko lan giroa bera da euskaldundu

beharrekoa, honetarako behar diren urratsak emanaz. Administrazioko euskaratekniko-bereziaren euskalduntzeari helburu hau betetzeko moduan ekin beharzaio.

— Hemendik aurrera ematen diren pauso guziak honetatik sortu behar dute,honen zerbitzutan egon behar dute eta ez dute berezko dinamikarik sortu behar.

— Baldintza guzi hauek betetzen baldin badira administrazioa euskalduntzelanean ematen den pauso bakoitza iraupenezko eta sustraitutako pauso batizango da, eta ez, gaztelaniaz esan ohi den bezala, galeriari begira egindakozerbait.

— Baldintza konkretu hauek, eta hitzalditxo honetan aipatutako giroa kontutanhartzen badira, ekintza konkretu diferenteak posible dira, eta haien arduradutenek beraiek erabaki beharko dute eguneroko plangintza.

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EUSKERA Y ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN EL PAÍSVASCO

Antonio M.ª Lorca Navarrete

Profesor de Derecho Procesal. Facultad de Derecho de San Sebastián

Con ocasión de la promulgación por el parlamento vasco de la ley 10/1982 de24 de noviembre, básica de normalización del uso del euskera (B.O.P.V.-E.H.A.A., n.º 160, de 16 de diciembre) se confía a los poderes públicos de laComunidad Autónoma Vasca «la adopción de las medidas encaminadas aasegurar el desarrollo y la normalización del uso del euskera considerando sudoble dimensión de parte fundamental el Patrimonio Cultural del Pueblo Vasco, yjunto con el castellano, idioma de uso oficial en el territorio de la ComunidadAutónoma». Estas palabras que se recogen en la antesala de la ley,complementadas con las que con igual localización topográfica se contienen en elDecreto 6/1983, de 17 de enero, de creación de la Secretaría de PolíticaLingüística (B.O.P.V.-E.H.A.A., n.º 15 de 2 de febrero) en el que se apela a laurgencia misma «marcada por la grave situación que atraviesa el euskera...»resumen a grandes rasgos la perspectiva oficialista del euskera dentro de laComunidad Autónoma que a la vez no deja de ser dramática por la situación queatraviesa su uso actualmente y que en el ámbito de la Administración de Justiciaen el País Vasco se particulariza aún más por la circunstancia de que no obstantellevar el Estatuto Vasco ya más de tres años de vigencia no se ha adelantadonada en el tema del euskera en cuanto a las relaciones del justiciable con losórganos jurisdiccionales y en orden a hacer viable el derecho emanado de la

Constitución (1)! y el Estatuto de Autonomía (2)

!. Pero de lo que no cabe duda es

que la futura Ley Orgánica del Poder Judicial tendrá que afrontar la cuestión de lacooficialidad de las lenguas propias de las Comunidades Autónomas (allí endonde existan) con el castellano «lengua española oficial del Estado» (art.3.1.C.).

El tema a la vez que delicado, se presta sin duda alguna a que en

(1) La Constitución en su art. 3 tras señalar que el castellano es la lengua oficial del Estado señala que: «2. Lasdemás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo consus Estatutos». (2) El Estatuto de Autonomía del País Vasco en su art. 6.1 señala que «el Euskera, lengua propia del puebloVasco, tendrá como el castellano carácter de lengua oficial en Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derechoa conocer y usar ambas lenguas».

Antonio M.ª Lorca NavarreteEuskera y Administración de Justicia en el País Vasco

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muchas ocasiones valga más una emoción que la tazón; de modo que hechaesta salvedad y sin menospreciar su importancia vamos a tratar de examinar laincidencia del euskera en la Administración de Justicia en el País Vasco, y laConstitución española tras establecer a este propósito que el castellano es lalengua del Estado señala que las demás lenguas españolas serán tambiénoficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con susrespectivos Estatutos.

Por su parte el Estatuto Vasco es claro de interpretación: el euskera lenguapropia del pueblo Vasco tendrá como el castellano carácter oficial en Euskadi ytodos sus habitantes tendrán el derecho a conocer y usar ambas lenguas. ¿Perocómo tiene que conjuntarse esta proclamación del euskera como lengua oficial enEuskadi con las actuaciones judiciales que se localicen en la Administración deJusticia ubicada en el País Vasco? La respuesta a esta interrogante hasta elmomento sigue siendo dispar. Si tenemos en cuenta el Proyecto de Ley Orgánicadel Poder Judicial que apareció en el B.O.C.G., Congreso de los Diputados, el 16de abril de 1980 no hay duda que en todas las actuaciones judiciales se deberáusar el castellano, lengua oficial del Estado, de modo que los escritos redactadosen las restantes lenguas españolas deberán ir acompañadas de su respectivatraducción. En efecto el art. 228 del Proyecto establecía sobre el particular que«en las actuaciones judiciales se usará el castellano, lengua oficial del Estado.Podrán formularse escritos en las restantes lenguas españolas en lasComunidades Autónomas en que fueren oficiales, pero deberá acompañarsetraducción castellana de los mismos». Por su parte en el Primer Borradorelaborado por la Ponencia sobre el Proyecto referido y al que hemos tenidoacceso, el art. 228 se mantuvo en lo esencial permaneciendo el uso delcastellano como lengua oficial del Estado en todas las actuaciones judiciales yasí mismo la obligación de que con los escritos que se presenten al Juzgado sedeba acompañar la traducción castellana, y así se disponía en el texto objeto deponencia (art. 228) que «en todas las actuaciones judiciales, los Jueces,Magistrados y Secretarios de Juzgados y Tribunales usaran el castellano, lenguaoficial del Estado. Las partes, sus representantes y quienes les dirijan, así comolos testigos y peritos podrán utilizar la lengua que sea también oficial en laComunidad Autónoma en cuyo territorio tengan lugar las actuaciones judiciales,tanto en manifestaciones orales como en escritos. En todo caso, los escritosdeberán ir acompañados de traducción castellana, gozando ambos textos de lamisma validez jurídica y procesal. Correrá a cargo de la Administración deJusticia el proveer los medios técnicos necesarios para garantizar los servicios detraducción, así como el sufragar los gastos que ocasionen. En estos supuestos sininguna de las partes se opusiere, alegando desconocimiento de la lengua quepudiera producir indefensión, podrán los Jueces, Magistrados y Secretarios usartambién la lengua oficial propia de la Comunidad Autónoma».

Antonio M.ª Lorca NavarreteEuskera y Administración de Justicia en el País Vasco

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De otro lado, tanto en la L.E.C. como en la L.E.Crim. se contienen preceptospropios para aquellos casos en los que los testigos no conocen el idioma

castellano (3)!, como así mismo el supuesto de documentos redactados en

lengua no castellana (4)! pero lo que es evidente es que las previsiones

contenidas tanto en la L.E.C. como en la L.E.Crim. no resuelven tampoco lacuestión desconocida al redactarse ambos cuerpos legales de cooficialidad de lalengua castellana y el euskera en un plano de igualdad.

Pues bien, a la vista del examen de los textos de la Constitución y estatutarioy demás normas concordantes ya reseñadas se podría indicar que cualquierpersona que tenga que dirigirse a la Administración de Justicia en el País Vascopodrá hacerlo en euskera y tanto si se trata de una intervención oral comoescrita. En el caso de intervención oral, su deposición o declaración pensamosque simultáneamente debe ser traducida al castellano para el no vasco parlante ypara las personas integrantes del órgano jurisdiccional a no ser que todas ellasmanifiesten conocer el euskera en cuyo caso el proceso podrá desarrollarse todoél en euskera. Para el caso concreto del no vasco parlante es indudable laexistencia de un servicio de traducción, ya que de lo contrario podría producirseindefensión. De todos modos el acta correspondiente a las deposiciones odeclaraciones y que deba incorporarse a los autos conviene que se extienda encastellano sobre todo si el asunto judicialmente deberá revasar los límites de laComunidad Autónoma, como es el caso de plantearse un recurso de casaciónante el T.S. en cuya hipótesis y para Madrid el euskera no es lengua oficial y elcastellano en cambio sí.

En cuanto a los escritos es obvio ya, a partir del art. 9 de la ley 10/1982, de 24de noviembre, básica de normalización del uso del euskera y concordantes de laC. y Estatuto, que en sus relaciones con la Administración de Justicia en el PaísVasco, el justiciable podrá utilizar la lengua oficial de su elección, sin que se lepueda exigir traducción alguna; de modo que los escritos y documentospresentados en euskera así como las actuaciones judiciales que tengan por ellosmotivo serán totalmente válidos y eficaces.

Por último quisiéramos señalar que en ningún caso el derecho a utilizar elidioma propio de la Comunidad Autónoma, cuando deban existir intérpretes o elcuerpo de traductores que al efecto deba crearse, debe suponer un aumento delas costas del juicio, por lo que los gastos que esas actividades implican deberáncorrer a cargo de la Administración de Justicia en el País Vasco.

(3) Arts. 657 L.E.C.; arts. 711 y 785 en relación arts. 398, 441 y 442 L. E. Crim.(4) Art. 601 L.E.C.

Jurisprudencia

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I. COMENTARIOS MONOGRÁFICOS

NOTAS A LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONALNUMERO 63/1982, DE 20 DE OCTUBRE

Interpretación constitucional del art. 64 L.J.C.A. (*)!

Martín M.ª Razquin Lizarraga

Profesor Ayudante de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de Donostia. SanSebastián

I. INTRODUCCIÓN

Los hechos de esta Sentencia de la Sala 2.ª, de la que fue Ponente elMagistrado Sr. RUBIO LLORENTE, se recogen en los Antecedentes de laSentencia y pueden resumirse en el siguiente orden cronológico:

1.º Acuerdo de venta de terreno por el Ayuntamiento de Cabanillas a unparticular Sr. SEGURA.

2º Autorización de la Diputación Foral de Navarra para que se lleve a cabo laenajenación.

3.º Recurso de un tercero Sr. CATALÁN contra la autorización otorgada por laDiputación.

4.º Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la AudienciaTerritorial de Pamplona que deviene firme.

5.º Recurso de amparo interpuesto por el Sr. SEGURA en base al artículo24.1 C.E.

Sin embargo el hecho crucial es el cumplimiento por la Sala de la AudienciaTerritorial del procedimiento marcado por la Ley Reguladora de la JurisdicciónContencioso-Administrativa y, en especial, del art. 64 de la misma.

Frente a esta realización y aplicación judicial de una norma legal, el Sr.SEGURA arguye el precepto constitucional contenido en el art. 24.1 C.E.

(*) Concluidas estas breves Notas, en la REDA núm. 35/1982 aparece el comentario a esta Sentencia por partede S. MUÑOZ MACHADO bajo el título Del emplazamiento de demandados y coadyuvantes en el contencioso-administrativo, así como también otro del mismo profesor al Auto del Tribunal Supremo de 4 de diciembre de1981, Variaciones sobre la figura del coadyuvante, que se inserta a continuación.

Martín M.ª Razquin LizarragaNotas a la Sentencia del Tribunal Constitucional número 63/1982, de 20 de octubre

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II. CUESTIONES PLANTEADAS

Muy diversas son las cuestiones que pueden surgir ante este planteamiento.Van a verse algunas de ellas.

1.ª) La primacía real de la Constitución

La Constitución, norma suprema o Lex superior, es parte integrante delordenamiento jurídico. Dejada ya de lado una configuración programática de lamisma, es preciso señalar el valor entero y completo de toda ella como normajurídica (1)!.

La Constitución es norma y como tal se incluye en el conjunto delordenamiento. Pero dentro de esta Norma fundamental hay diferentes clases otipos de normas. Su clasificación varía según los criterios de distinción que sepuedan manejar.

Tomando como base el criterio de su aplicación, hay normas constitucionalesde inmediata y directa aplicación y otras que exigen un desarrollo legislativo.Entre las primeras se encuentra con particular relieve la parte de Derechosfundamentales y Libertades públicas (Sección 1.ª, Capítulo II, Título I) que, poruna lado, pertenece a la esencia constitucional (art. 168 C.E.) y, por otro, esobjeto de directa protección por los tribunales ordinarios y por el propio TribunalConstitucional (art. 53.2 C.E.) (2)!.

El recurrente en amparo alega la violación del art. 24.1 C.E. que establece elderecho a la tutela efectiva de los jueces y tribunales.

Dicho artículo 24.1 es, por ello, de aplicación directa y preferente al artículo 64L.J.C.A., si éste último se opone al primero, siendo por otra parte un preceptolegal inconstitucional.

La Constitución entró en vigor el día de su publicación en el B.O. del Estado(29-XII-1978), conforme a su Disposición final. Plantéase por ello su aplicación alos supuestos anteriores a la Constitución. Se enfrentan en este punto —comosostiene la Sentencia— los principios de Seguridad jurídica de un lado y de otroel de justicia.

En base al primero de ellos la Sentencia comentada introduce una matizaciónimportante a la doctrina sostenida por la Sentencia de la Sala primera de 31 demarzo de 1981. Y en defensa de la seguridad jurídica, al ser normas procesalesaquéllas sobre las que incide el art. 24.1 C.E., concluye su plena

(1) Vid. E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid 1981.(2) Así, GARCÍA DE ENTERRÍA, La Constitución..., cit., págs. 72-77 sobre la aplicación directa de la regulaciónconstitucional de los derechos fundamentales.


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aplicabilidad por no haberse abierto aún el plazo para demanda y poder por elloel demandado personarse en el proceso en el caso de ser emplazadoindividualmente y no por el Boletín Oficial, conforme —como se dirá— a lodispuesto por la Constitución que, a su entrada en vigor, modifica la anteriornorma procesal.

Y así estima:«La imposibilidad de revisar todos los emplazamientos efectuados

en todos los procesos en curso en el momento de promulgarse laConstitución, explica, más que suficientemente, el mantenimientoincambiado, de los ya efectuados, fueren cuales fueren lascircunstancias, en la forma prevista por el articulo 64 L.J.C.A., perono impide que quienes se sienten así perjudicados en sus derechosfundamentales puedan reaccionar en tiempo y forma oportunos, parapretender la anulación de las decisiones tomadas en su perjuicio sinque se les ofrecieran posibilidades adecuadas de defensa».

2.º) El emplazamiento por Boletín Oficial

La L.J.C.A. en la Sección relativa a «Emplazamiento de los demandados ycoadyuvantes» contempla tres modos de realizar el emplazamiento a losdemandados:

1.º) Administración demandada: se le emplaza mediante la reclamación delexpediente (art. 63).

2º) Particulares codemandados (art. 29.1.b): sirve de emplazamiento elanuncio de la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado o de laProvincia (art. 64.1).

3.º) Particulares demandados por la Administración demandante: elemplazamiento será individual con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil (art.65).

El art. 64.1 L.J.C.A. (3)! establece:«La publicación del anuncio en el «Boletín Oficial del Estado», ordenada por el

artículo 60, servirá de emplazamiento a las personas que, con arreglo al artículo29, párrafo 1, apartado b), estén legitimadas como parte demandada, salvo en elcaso a que se refiere el artículo siguiente».

No se entiende, en primer lugar, la salvedad contenida en su texto, ya

(3) Vid. el comentario a este artículo por J. GONZÁLEZ PÉREZ, Comentarios a la Ley de la JurisdicciónContencioso-Administrativa, Madrid 1978, págs. 860-863.


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que también las personas del art. 65 son demandados, aunque nocodemandados como los del art. 64. En este punto la L.J.C.A. demuestra suinterés por proteger a la Administración olvidando que, en la realidad, taninteresado será el particular que puede ver «perdidos» con la Sentencia losderechos que a su favor derivaren del acto administrativo.

Tampoco se entiende que la L.J.C.A. se remita en el art. 65 a la L.E.C. y, encambio, permita el emplazamiento por simple anuncio en el Boletín Oficial en elcaso del art. 64, a no ser que se trate de facilitar la labor de los Tribunales deJusticia.

La L.E.C. regula el emplazamiento en el art. 271 donde afirma: «losemplazamientos de los que sean o deban ser parte en el juicio, se harán porcédula, que será entregada al que deba ser citado, en lugar de la copia de ladiligencia, haciéndolo constar así en la diligencia».

Y el art. 274 (en relación con el 272) establece los requisitos que debecontener la cédula de emplazamiento. Por último el art. 279 determina la nulidadde los emplazamientos hechos sin sujetarse a lo dispuesto en la L.E.C., salvo sila persona que deba ser emplazada se da por enterada.

La diversidad de regulación existente entre la L.E.C. y la L.J.C.A. no se suplepor lo dispuesto en la Disposición adicional sexta de esta última, ya que lo impidela norma concreta del art. 64 citado.

Llegado a este punto es preciso plantear el problema de la conjunción entre elart. 64 L.J.C.A. y el art. 24.1 C.E.

La Sentencia del Tribunal Constitucional parte de la doctrina expuesta conanterioridad por la S. 31-marzo-1981 y sostiene en base a ésta que «el hoyrecurrente debió, sin duda alguna, ser personalmente emplazado» (4)!.

Fijado el principio de emplazamiento personal exigido por el art. 24.1

(4) Ya, con anterioridad, E. GARCÍA DE ENTERRÍA —Letrado del recurrente— había sostenido esta posiciónen su trabajo El principio de la interpretación más favorable al derecho del administrado al enjuiciamientojurisdiccional de los actos administrativos, publicado en 1963 en la R.A.P. núm. 42, donde al hablar del principioespiritualista de la L.J.C.A. en la interpretación jurisprudencial que se expresa en el principio que lleva de títulosu estudio (enunciado por la Sentencia 19 de enero de 1963) en cita a la pág. 289 incidentalmente afirma «queuna de las imperfecciones de nuestro contencioso es no reconocer esta figura (litis consorcio pasivo necesario),imponiendo la obligación de demandar individualmente, además de a la Administración, al beneficiario individualdel acto administrativo impugnado, en los términos del artículo 29 de la Ley jurisdiccional».CORDÓN MORENO sostiene que «la naturaleza del demandado ex artículo 29.1 b) no puede ser otra que la deun interviniente voluntario adhesivo litis consorcial», no pudiéndose hablar en este caso de litis consorcio pasivonecesario, como es también criterio de la S. 25 de noviembre de 1974 (La Legitimación en el procesocontencioso-administrativo, Pamplona 1979, págs. 274-280).


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C.E., la Sala 2.ª del Tribunal Constitucional se pregunta sobre laconstitucionalidad o inconstitucionalidad del art. 64.1 L.J.C.A. Se inclina porrealizar en este caso una interpretación constitucional (5)! del mencionadoartículo 64 y, en consecuencia, se abstiene de plantear la cuestión deinconstitucionalidad contemplada por el art. 55.2 L.O.T.C. Esta nuevainterpretación es la siguiente:

«El artículo 64 citado no veda el emplazamiento directo dequienes puedan comparecer como demandados en razón de sertitulares de un derecho o de un interés legítimo ya defendido en elprocedimiento administrativo, cuando aparecen suficientementeidentificados en el escrito de interposición del recurso o en lademanda. Para estos supuestos, la insuficiencia de la normaconstitucionalmente válida para el emplazamiento de quienes no sontitulares de derechos o intereses legítimos que se intentaron hacervalor en el previo procedimiento administrativo o, aun siéndolo, noaparecen identificados o cuyo domicilio se ignora, puede ser suplidapor la correspondiente de la L.E.C. y, en esta interpretación, elartículo 64 no es contrario a la Constitución, permite que puedabuscarse dentro de la vía judicial ordinaria el remedio contra laindefensión y puede ser mantenido en tanto que el legislador no déuna nueva regulación de la materia más plenamente ajustada a laConstitución».

3.º) Plazo del recurso de amparo

El art. 44.2 L.O.T.C. fija en veinte días —hábiles— el plazo para interponerrecurso de amparo frente a las violaciones derivadas de un acto u omisión de unórgano judicial. Como «dies a quo» señala la fecha de notificación de laresolución judicial.

El Abogado del Estado alega en pro de la desestimación del amparo elconocimiento por parte del recurrente en amparo de la Sentencia dictada por laSala de lo Contencioso-administrativo a través de las actuaciones de otro recursocontencioso-administrativo, lo que permitió a su juicio al entonces demandadoconcurrir en el proceso e interponer recurso de apelación contra la Sentencia quenegaba sus derechos al decretar la resolución de la venta.

(5) Vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, La Constitución..., cit., págs. 95-103.


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Sin embargo el Tribunal Constitucional responde a este argumento que loimportante es determinar si el Sr. SEGURA debía hacerlo así, es decir, sipudiendo debió comparecer en el recurso contencioso-administrativo en defensade sus pretensiones. Y establece que el hoy recurrente no tuvo el deber depresentarse en la apelación a la Sentencia, por lo que no cabe entender que sehaya cumplido el plazo del recurso de amparo, cuyo cómputo por tanto se iniciaráel día de la notificación de la Sentencia.

III. CONCLUSIÓN

El recurrente en amparo Sr. SEGURA, entonces demandado, aunque tuvoconocimiento de la Sentencia por vía indirecta no se hallaba obligado aincorporarse al recurso de apelación interpuesto por la Administración.

Dentro de plazo, presentó demanda de amparo frente a aquella Sentencia porviolación del art. 24.1 C.E. que exige, en palabras de la Sentencia de 31 demarzo de 1981, «el emplazamiento personal a los que puedan comparecer comodemandados, siempre que ello resulte factible», como lo fue en el presente casopor conocerse en su momento sobradamente la persona compradora del terrenovendido por el Ayuntamiento de Cabanillas.

El art. 24.1 C.E. con el contenido expuesto entró en vigor en el momentoprocesal oportuno anterior a deducir la demanda, por lo que es plenamenteaplicable al caso.

El precepto constitucional exige una interpretación conforme al mismo del art.64 L.J.C.A., por lo que en esa línea el demandado Sr. SEGURA debió seremplazado individualmente ya que se hallaba suficientemente identificado en elrecurso contencioso-administrativo.

La falta de emplazamiento personal constituye una violación del artículo 24.1C.E. y, por ello, se otorga el amparo solicitado con anulación de la Sentenciadictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo.

Finalmente, por tratarse de un vicio de procedimiento y no de fondo, «lasubsanación del defecto exige retrotraer las actuaciones al momento deinterposición del recurso para que, emplazando personalmente al señor SEGURASAINZ, éste siga su curso ordinario, sin perjuicio de que la Sala competente hagael uso que estime oportuno de las facultades que le confiere el artículo 127.2L.J.C.A.».

En definitiva, la Constitución pieza clave del Ordenamiento Jurídico incide demodo directo y eficaz sobre las leyes y, dentro de ellas, sobre la Ley de laJurisdicción Contencioso-Administrativa. Se acaba de exponer sólo


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uno (6)! de los puntos concretos de incidencia pero hay muchos más, algunos yaanalizados, pero otros deberán ser objeto de definición antes o después.

(6) Vid. L. MARTÍN RETORTILLO, Evolución reciente del contencioso-administrativo, R.A.P. núm. 95/1981,donde se realiza un excelente estudio de la incidencia de la Constitución sobre la Ley Jurisdiccional. Además enpág. 38 califica de insinuación al legislador el Fundamento Jurídico n.º 6 de la Sentencia de 31 de marzo de1981 de la Sala 1.ª, que hoy ha sido recogida por la Sentencia de 20 de octubre de 1982 que acabo decomentar.Otros estudios que tratan sobre la modificación de Ja L.J.C.A. por el art. 24.1 C.E. son los de R. GÓMEZ-FERRER, Derecho a la tutela judicial y posición jurídica peculiar de los poderes públicos, en R.E.D.A. núm.33/1982 y de R. MATEU-ROS, El derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y el requisito de lalegitimación, en R.A.P. núm. 98/1982.Finalmente pueden citarse dos trabajos sobre la L.J.C.A. y la extensión de esta Jurisdicción con la aparición dela Constitución: J. L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, El Concepto de Administración Pública de la Ley de loContencioso, tras la Constitución de 1978, en R.A.P. núm. 96/1981 y F. GARRIDO FALLA, Reflexiones sobreuna reconstrucción de los limites formales del Derecho administrativo español, en R.A.P. núm. 97/1982.

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II. NOTAS

2. CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

1) Audiencia Territorial de Bilbao

Sala de lo Contencioso Administrativo

1 Sentencia de 27 de enero de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. PedroEsteban Álamo. Asunto: Desestimación por silencio administrativo derecurso de reposición interpuesto contra acuerdo de la ComisiónMunicipal Permanente del Ayuntamiento de Guecho. Denegación delestado de ruina de un inmueble.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 dediciembre de 1956; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de1958; la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido de9 de abril de 1976; y demás disposiciones de concordante y general aplicación,así como la Jurisprudencia del Tribunal Supremo recaída en la materia.

CONSIDERANDO: Que es objeto de impugnación, por medio del presenterecurso contencioso administrativo, el acuerdo de la Comisión MunicipalPermanente del Ayuntamiento de Guecho de 31 de mayo de 1978, por el quedenegaba la declaración de estado de ruina del inmueble número 29 de la calleMayor esquina a la calle Club en Las Arenas, así como la desestimación presuntapor silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra aquel.

CONSIDERANDO: Que la cuestión medular que se ofrece al estudio yresolución de esta Sala consiste en determinar si el edificio número 29 de la calleMayor esquina a la calle Club en el barrio de Las Arenas del Municipio deGuecho, se encuentra en estado ruinoso de alguno o de todos los supuestoslegales contemplados en el artículo 183 de la Ley sobre Régimen

Notas de JurisprudenciaContencioso-administrativo: Silencio administrativo negativo

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del Suelo y Ordenación Urbana; y además si tal inmueble constituye unaverdadera unidad predial, o si por el contrario está formado por elementos quetienen cierta independencia y que se ven afectados de estado ruinoso en distintamedida, al objeto en su caso de ser declarada una ruina parcial, comosubsidiariamente pretende la parte demandada en este recurso.

CONSIDERANDO: Que en el expediente administrativo se han emitido tresinformes, por otros tantos técnicos en materia de urbanismo, como son losarquitectos señores Losada por parte de la parte instante de la declaración deruina, el señor Goiri por parte del copropietario del inmueble que se opone a taldeclaración, y finalmente por parte del arquitecto del Ayuntamiento de Guecho; yen estos autos consta un cuarto informe por el perito designado por las partescontendientes, el arquitecto señor Pueyo; todos ellos presentan puntos decoincidencia y extremos de divergencia, que en síntesis son los siguientes:coinciden: 1.º—en que el inmueble consta de tres elementos, uno de ellos centraly principal llamado b) y otros dos adosados; uno a la izquierda visto de frenteconstituido por una planta baja de unos doce metros cuadrados al que llaman a)donde hay instalada una relojería; el otro a la derecha de la fachada según semira que consta de sótano, planta baja, tres plantas de pisos y camaroteabuhardillado, denominado c); 2º—en que el elemento principal tiene unosochenta años de antigüedad y es de construcción verdaderamente sólido concimentación de mampostería de piedra, cierre de exteriores de ladrillo cerámicomacizo y cubierta a dos aguas; mientras el elemento adosado a su derecha es demás reciente construcción, de unos treinta y cinco años, de construcciónnotablemente más débil, y cuya finalidad fue ampliar las viviendas del principalcolocando en este c) los servicios de aseo; 3.º—en que la lonja adosada, por suspequeñas dimensiones carece de importancia a estos efectos; mientras que losdaños que se aprecian en el otro elemento adosado —el c)— son tan importantesque su ruina es total sin posibilidad alguna de reparación, con riesgo incluso dedesplome, en tanto que los daños que se observan en el cuerpo principal noafectan a su estructura y se encuentran sobre todo en su interior, siendo sucausa más importante el mal estado de la cubierta que permite la entrada deagua y en general humedad, que va pudriendo la estructura de carpintería ycielos rasos; disienten en que mientras para el arquitecto señor Losada el costede la reparación es en conjunto superior al 50 por ciento del valor del edificio,para los arquitectos señores Goiri y para el arquitecto municipal este porcentajeno se alcanza, aunque se aproxima ciertamente; por último el arquitectonombrado en los autos formula diversas matizaciones que se estudiarán acontinuación.

CONSIDERANDO: Que la prueba pericial practicada en los autos (culminadaen un informe ciertamente detallado que tiene en cuenta los anteriores, el tiempotranscurrido desde ellos y la observación actual), compaginada


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con lo que esta Sala apreció «de visu» en el reconocimiento judicial que llevó acabo, nos permite llegar a las siguientes conclusiones: a) respecto al elementoadosado a la izquierda donde se encuentra la relojería, carece en absoluto deimportancia y no se le aprecian desperfectos que exijan una reparación más omenos inmediata, ni que el coste de esta reparación superase en un 50 porciento su valor total aisladamente considerado del resto, así como tampocoincurre en circunstancias urbanísticas que aconsejen su demolición, pues lo únicoresaltable es que cierra el paso desde la calle al patio interior; b) en cuanto alelemento central o principal, tiene sin duda este carácter respecto a los otros dos,como se patentiza en las fotografías aportadas, no presenta síntoma alguno deruina inminente, y las reparaciones que necesita son posibles con mediostécnicos normales y como máximo importarían 1.187.560 pesetas, siendo el valorde este cuerpo el de 2.375.120 pesetas, cálculos que se aproximanextraordinariamente a los del arquitecto señor Losada por parte del recurrente,quien los fija en 1.156.826 pesetas la reparación y en 2.488.996 pesetas el valor,y a los del arquitecto señor Goiri en lo que se refiere al valor 2.776.654, no así lareparación que señala en 880.000 pesetas, y discrepan de los del arquitectomunicipal que los hace en 4.479.699 pesetas el valor y 2.050.659 pesetas lareparación incluidos el cuerpo principal y su adosado a la derecha; c) finalmenteen cuanto al adosado de la derecha, que tiene la misma altura del cuerpoprincipal, se estima que su ruina es enorme e inminente, como atestigua unaalarmante grieta por la que pasa la luz desde la fachada al interior, ya que suconstrucción es altamente deficiente comparada con el cuerpo principal al queestá adosado aunque no bien trabado, y además ha sufrido los efectos de laconstrucción —el vaciado— de fincas colindantes, de manera que no hayposibilidad de reparación y sí solo de derribo y nueva construcción; este cuerpoadosado ha tenido como única finalidad ampliar las viviendas del principalquitándoles los servicios para darles mayor espacio y alojándoselos en él.

CONSIDERANDO: Que frente a la escasa reglamentación legal en materia deruina, circunscrita casi exclusivamente a lo dispuesto en el artículo 183 de la Leysobre Régimen del Suelo, el Tribunal Supremo ha producido abundantísimadoctrina, prácticamente exhaustiva sobre la materia, y ha distinguido tressupuestos de ruina, la llamada «ruina física», la conocida por «ruina económica»y la denominada «ruina urbanística» comprendidas respectivamente en losapartados a, b y c del artículo 183.2; siendo la primera la que contemplacircunstancias puramente físicas, que hacen que la finca no sea susceptible dereparación por medios normales, principalmente por tener daños que afectan a suestructura, mientras que para la ruina económica basta con que sea necesariohacer reparaciones que superen la mitad del valor del inmueble conindependencia de cual sea su estado físico, ya que lo que se toma en cuentaúnicamente es el costo de las reparaciones necesarias para


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conservar la cosa en estado de servir para el uso pactado o destinado, lo quehace que la situación de ruina se configure únicamente en función del valor quetiene el inmueble con exclusión del solar y matizando en cuanto a su antigüedad,depreciación, etc.; finalmente la ruina urbanística atiende únicamente acircunstancias de tal naturaleza, como situación de afección respecto a vialidad,alineamientos o alturas que infringen planes urbanísticos, etcétera; (Sentenciasde 15 de enero 1962, 14 de abril de 1967, 29 de noviembre de 1968, 12 de mayo1977, etc.).

CONSIDERANDO: Que también ha abordado copiosamente el TribunalSupremo el problema de la unidad predial y de la declaración de ruina parcial, aque se refiere expresamente el citado artículo 183, y casi ha dicho que esta esuna excepción al principio general de la unidad predial que está justificada enaquellos supuestos en que la construcción objeto del expediente administrativoestá compuesta por cuerpos separados que sean susceptibles de separaciónindependiente, pero también cuando esas notas de separación e independenciano sean determinables por la sola referencia a los aspectos constructivo yfuncional, sino que además el cuerpo de edificación que se excluye de ladeclaración de ruina, aparte de no estar afectado de manera relevante por laapreciada en el resto del edificio, tenga en sí mismo y aisladamente considerado,una importancia arquitectónica y urbanística similar o al menos aproximada a laotra parte de edificación que se declara en ruina y con la que más o menosdiferenciadamente forma una totalidad constructiva (Sentencias de 22 de mayo y21 de abril de 1980).

CONSIDERANDO: Que a la luz de los criterios formulados en la doctrinainterpretativa sintéticamente expuesta, el análisis y valoración de toda la pruebapracticada cuyo resultado antes hemos expuestos nos lleva a establecer dosconclusiones definitivas: primera, que el elemento central de la edificación tieneuna importancia arquitectónica, urbanística y funcional muy superior a los doselementos adosados, está sólidamente construido, cosa que no ocurre con losotros, y sus desperfectos son reparables perfectamente por medio normales;mientras que el adosado a su derecha no tiene más solución que el derribo ynueva reconstrucción; segunda, que este elemento adosado se construyó haceunos treinta y cinco años para albergar los servicios de aseo del elementoprincipal, que anteriormente desde su construcción cincuenta años antes lostenía dentro, solución funcional que puede adoptarse ahora perfectamente;tercera, que el elemento donde radica la relojería no ofrece tampoco ruina físicani económica pues no precisa reparaciones ostensibles, ni tampoco se haprobado que constituya infracción urbanística alguna, e incluso sólo ha merecidoel olvido de los técnicos que han informado, los cuales se han centrado en losotros dos elementos conclusiones todas ellas que abonan la decisión de que nosencontramos en presencia de un caso de ruina parcial, ruina física que solamenteafecta al elemento adosado a la derecha,


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que es el que debe ser demolido, debiendo rechazarse la declaración pretendidapor el recurrente en lo que se refiere a la totalidad del inmueble, pues aceptar sutesis significaría que la ruina de un elemento de la construcción, muy accesoriorespecto a la parte principal, aunque más o menos forme una unidadarquitectónica con ella, puede arrastrar a esta a una demolición que en modoalguno merece por el estado en que se encuentra, perfectamente recuperable.

CONSIDERANDO: Que en cuanto a la parte de culpa que los propietariospuedan tener por su desidia o abandono en la conservación del edificio en ladeclaración de ruina, es harto sabido que es un tema ajeno al que se debate enesta jurisdicción, y que debe ser llevado por quien se estime perjudicado, si loestima procedente, a la jurisdicción competente, y a través del procedimientoadecuado.

CONSIDERANDO: Que por todo lo anteriormente expuesto y razonado esprocedente la estimación del recurso interpuesto pero sólo en lo que se refiere adeclarar en ruina la parte del edificio antes señalada, debiendo por tanto declararno ser ajustados a derecho los actos administrativos recurridos tan sólo en dichopunto.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos especiales para un particularpronunciamiento en cuanto a las costas.

FALLAMOS: Que estimando sólo en parte, como estimamos, el recursocontencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Escolar Martínez, ennombre y representación de D. Antonio Zorrilla Bringas, tramitado con el número201/79, debemos declarar y declaramos que el inmueble señalado con el número29 de la Calle Mayor de Las Arenas de Guecho se encuentra en estado de ruinaparcial que afecta concreta y únicamente a la construcción que le fue adosadahace unos treinta y cinco años con fachada principal a la Calle Club denominadaelemento C) en la demanda, cuyo elemento debe ser desalojado y demolido;asimismo declaramos que no son ajustados a derecho el acuerdo delAyuntamiento de Guecho de 31 de mayo de 1978 y la desestimación presuntapor silencio administrativo del recurso interpuesto contra el mismo en cuanto noestimaba ni declaraba tal ruina parcial; desestimamos el recurso en los demásextremos solicitados, y no hacemos condena de las costas.


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2 Sentencia de 27 de enero de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. PedroEsteban Álamo. Asunto: Desestimación presunta del recurso dereposición interpuesto contra Decreto del Alcalde del Ayuntamientode Bilbao. Acto de no procedencia de clausura de centro Cultural.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 dediciembre de 1956; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de1958; la Ley de Régimen Local Texto Refundido de 24 de junio de 1955; elReglamento de Actividades Molestas, Nocivas, Insalubres y Peligrosas de 30 denoviembre de 1961; y demás disposiciones de concordante y general aplicación.

CONSIDERANDO: Que es objeto de impugnación por medio del presenterecurso contencioso-administrativo el Decreto del Alcalde-Presidente delAyuntamiento de Bilbao de 13 de febrero de 1978 y la desestimación presuntapor silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto en 17 de marzodel mismo año contra aquel, en cuanto daba traslado a D. José María Suñé Vidalde los informes emitidos por la Jefatura del Servicio de Inspección de Industrias yde la Policía Municipal y se le significaba que no procedía la clausura de laAcademia «Cultural Vizcaína» toda vez que, según esos informes, habíacumplido las medidas correctoras que le fueron impuestas en su día.

CONSIDERANDO: Que los términos que han de delimitar el debate judicialestán perfectamente fijados por las partes litigantes, ya que el recurrenteconcreta que lo que en definitiva se discute es el cumplimiento o no de lasrepetidas condiciones impuestas a la Academia «Cultural Vizcaína» para poderdesarrollar su actividad, que califica de molesta, y que según él no ha cumplidoen modo alguno; mientras que para el Ayuntamiento de Bilbao, el recurso esinadmisible por haber sido interpuesto contra acto de mero trámite que no decidíael fondo del asunto, o por haber sido interpuesto por motivos relativos aproblemas de derecho civil para los que no es competente la jurisdiccióncontencioso-administrativa, y en último lugar por haberlo sido contra actosdefinitivos y firmes confirmados posteriormente sin que aquellos —en este casola concesión de licencia a la Academia en cuestión—, hubiesen sido impugnados;extremos en los que coincide el coadyuvante.

CONSIDERANDO: Que una atenta lectura del Decreto de la Alcaldía deBilbao de fecha 13 de febrero de 1978, que ahora se impugna nos muestra queestamos en presencia de una resolución administrativa de mero trámite y que noresuelve el fondo del asunto, sino que, por el contrario es una resolución quedecide sobre el fondo de un cuestión planteada, que es en definitiva la de laclausura o no de la academia «Cultural Vizcaína», por estimarse que su actividades molesta desde el punto de vista del Reglamento de 1961; y por eso tal Decretole hace saber al Señor Suñé Vidal, que había


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venido siendo parte en el expediente administrativo, que no procede la clausurade dicha academia porque ha cumplido las medidas correctoras que le fueronimpuestas en su día, y como apoyo de tal decisión se acuerda también darletraslado de los informes en que se basa la misma; de manera que no puede estarmás clara la naturaleza decisoria de tal decreto municipal, por lo que esta primeraobjeción procesal debe ser desestimada.

CONSIDERANDO: Que la misma suerte desestimatoria debe correr laexcepción de falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativapor tratarse de una cuestión civil la que se discute; y ello porque, aunque latramitación del expediente administrativo ha sido, no solo intrincada, sino a veceslaberíntica, no obstante a través del mismo se pone siempre de relieve lavoluntad expresa de los vecinos de la casa en que funciona la academia«Cultural Vizcaína», de denunciar como molesta, la actividad que desarrolla, y sibien en el escrito de 15 de febrero de 1973 dos vecinas denuncian filtraciones deagua en los váteres, hablan también de exceso de alumnos, de poco cuidado yde que el dueño del piso había destinado ilegalmente lo que era una vivienda aimpartir enseñanza en una academia; y los posteriores escritos de la comunidadde vecinos, representada por D. José Mariano Suñé Vidal, denuncian ruido,malos tratos de los alumnos a la vecindad, peligro de incendio y de caída deobjetos a la calle, etc., que constituyen molestia ilegal; escritos que provocanactividad administrativa municipal de investigación y de posible corrección de lamisma al amparo de las normas del Reglamento de 1961, y así en 21 dediciembre de 1974 se acuerda que todas estas cuestiones se tramiten juntas enel expediente original «para evitar duplicidad de actuaciones», y en el referidoexpediente se siguen recibiendo escritos que se resuelven, y se notifican lasresoluciones sobre este tema a los denunciantes y al denunciado, y se piden ydan informes, y, en definitiva se pronuncia el Decreto que ahora se impugna, quedecide en definitiva como antes queda dicho; de manera que, más o menosconfusamente, se ha tramitado un expediente en el que una de las cuestionesfundamentales es puramente administrativa y su vivencia posterior escontencioso-administrativa y no civil.

CONSIDERANDO: Que todos los argumentos expuestos hasta este momentopara desestimar las anteriores excepciones, son de aplicación igualmente pararechazar la tercera, porque si bien es cierto que la concesión de licencia a D.Miguel Sobrino Morales, por parte del Ayuntamiento de Bilbao, con fecha 8 desetiembre de 1969 para la apertura de la Academia «Cultural Vizcaína» no fueimpugnada por persona alguna dentro del plazo legal y por tanto quedó firme, yello está expresamente admitido en el escrito de demanda por la parte recurrente,no es menos cierto que no son de aplicar los artículos 40 a) y 82 e) de la Ley dela Jurisdicción porque varios años después, concretamente en 1973, es cuandolos vecinos del edificio donde está


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instalada y funcionando la Academia, comienzan a denunciar lo que ellos estimanactividad molesta, y promueven de esta manera la actividad administrativamunicipal, que recaba informes para comprobar la denuncia y requiere a laAcademia para que ajuste su actividad a determinados módulos, y compruebanuevamente el cumplimiento de los requerimientos, y es, después de todo ello,cuando dicta el acuerdo que ahora se recurre, y que en modo alguno puedeestimarse como acto municipal confirmatorio de acuerdos consentidos, ya queresuelve concretamente sobre nuevas cuestiones planteadas, singularmentesobre la clausura o no de la tantas veces citada Academia.

CONSIDERANDO: Que entrando ya en el fondo del asunto debatido la pruebade reconocimiento judicial practicada demuestra que la Academia «CulturalVizcaína» está dotada de aulas espaciosas, con paneles de insonorización dellocal en techos y suelos, con extintores de incendios adosados a la pared, y porotra parte también existen en la casa otros negocios que llevan público, como sonuna peluquería de señoras y una sala de esgrima; en cuanto al informe pericialrealizado por un arquitecto, confirma que las instalaciones docentes de laacademia son correctas, con suficiente calefacción, ventilación, espacio, higiene,ventilación, acústica, etc., y concreta que el recinto de la academia en sí estáinsonorizado y no salen ruidos al exterior, aunque en la escalera, que es demadera, sí había ruidos con motivo de la entrada y salida de alumnos.

CONSIDERANDO: Que el artículo 3 del Reglamento de Actividades molestas,insalubres, nocivas y peligrosas, define las molestas como aquellas queconstituyan una incomodidad por los ruidos o vibraciones que produzcan o porlos humos, gases, olores, nieblas, polvos en suspensión o sustancias queeliminen, y el nomenclator anejo a la reglamentación, al matizar el motivo de laclasificación que hace por la naturaleza de la actividad, señala que la producciónde ruidos es precisamente el motivo que puede descalificar a academias y salasde fiesta y bailes; el título II del Reglamento regula la actuación administrativa entorno a las actividades molestas que puede ser, no solo, previa a la concesión delicencia, sino también posterior de comprobación en caso de denuncias, que es loque, como queda dicho anteriormente ha efectuado el Ayuntamiento, quien harequerido a los titulares de la «Cultural Vizcaína» en 19 de febrero y en 18 denoviembre de 1976 para que tomen determinadas medidas destinadas a eliminartodo lo que en su actividad docente pudiera haber de molestia para la comunidadde vecinos, acuerdos del Ayuntamiento que han sido cumplidos correctamentecomo ha quedado plenamente probado; de tal suerte que tras la revisiónefectuada por esta Sala a través de este recurso contencioso-administrativonecesariamente hay que concluir que procede la total desestimación del mismo.


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CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos especiales para una particularcondena en las costas causadas.

FALLAMOS: Que desestimando como desestimamos las excepciones deinadmisibilidad opuestas por el Ayuntamiento de Bilbao y parte coadyuvante,entrando en el fondo de la cuestión planteada debemos desestimar ydesestimamos el recurso interpuesto por el Procurador D. Emilio MartínezGuijarro, en nombre y representación de la Comunidad de Propietarios de la casanúmero 12 de la Calle Colón de Larreátegui, contra el acuerdo del Ayuntamientode Bilbao de fecha 13 de febrero de 1978 que denegaba la clausura de laAcademia «Cultural Vizcaína» cuyo acuerdo declaramos ser ajustado a derecho;sin expresa condena en las costas.

3 Sentencia de 24 de febrero de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. Manuel V.Garzón Herrero. Asunto: Denegación presunta por silencioadministrativo de petición de ejecución de un acto administrativodictado por el alcalde del Ayuntamiento de Bilbao. Sección deCirculación, Transportes y Comunicaciones.

VISTOS: Los artículos de general y pertinente aplicación de la Ley de laJurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1946, modificadapor la Ley de 17 de marzo de 1973.

CONSIDERANDO: Que se impugna por medio de este recurso el actopresunto del Ayuntamiento de Bilbao por virtud del cual se deniega la ejecucióndel acto administrativo dictado por el Sr. Alcalde del Ayuntamiento de Bilbao el 17de diciembre de 1974, habiéndose solicitado por el recurrente, la ejecución, delacto referido, el 25 de noviembre de 1975 y denunciada la mora el 12 de mayo de1977.

CONSIDERANDO: Que el contenido del Acuerdo cuya ejecución hapretendido inútilmente, hasta ahora, el actor es del tenor literal siguiente: «Visto elprecedente escrito que presenta D. Ignacio Cearra Arrese, interesando eldesplazamiento de una marquesina de parada de autobuses en Gre-gorio de laRevilla, N.º 1 delante de un local de su propiedad a una distancia de dos y medioa tres metros más hacia la Gran Vía, con objeto de que, sin perder sufuncionalidad y uso público quedara delante del portal de la casa, donde nocausaría perjuicio alguno, vengo en disponer, de acuerdo con el criteriomantenido por la Sección, se lleve a efecto el traslado de la citada marquesina deforma que esta queda frente a las ventanas de la escalera del edificio que dan ala fachada de dicha vía...».


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CONSIDERANDO: Que tras sucesivas órdenes de la Alcaldía a fin de que elacto cuya realización se interesa fuese ejecutado, obra al folio 34 del expediente,que cuando el personal competente fue a realizar el traslado se opuso a ello elPresidente de la Comunidad de Vecinos del N.º 1 de la Calle Gregorio de laRevilla, añadiendo el informe de la Dirección de Vialidad y Anexos que como eltraslado decretado, ocasionará perjuicios similares a la lonja ocupada por laEmpresa Sigma, S. A., se propone la retirada de la marquesina.

CONSIDERANDO: Que de estos hechos se infiere que el procedimientoseguido para dictar la resolución cuya ejecución se pretende ha omitido laaudiencia de personas que tienen la cualidad de interesados, ya que la resoluciónque en definitiva se dicte puede afectar a derechos de idéntica entidad a los queostenta el actor que fue quien inició el procedimiento administrativo, teniendo enconsecuencia, los titulares de tales derechos la cualidad de interesados a que serefiere el artículo 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y debiendoanunciárseles el procedimiento incoado en la forma prescrita por el artículo 26 delmismo texto legal, y dando lugar la omisión de este trámite a que no se hayaevacuado el trámite de audiencia a los interesados en el mismo con infracción delo dispuesto en el artículo 91 del mismo texto legal.

CONSIDERANDO: Que los defectos de procedimiento son apreciables deoficio por la Sala, procediendo, caso de concurrir, a la anulación de lasactuaciones practicadas cuando se produzca la indefensión de los interesados enlos términos prescritos por el artículo 48.2 de la Ley de Procedimientoadministrativo.

CONSIDERANDO: Que la omisión del trámite de audiencia con respecto a laspersonas interesadas, que se citan en el informe obrante al folio 34 delexpediente, Presidente de la Comunidad de Vecinos de Gregorio de la Revilla, 1y Sigma, S. A., comporta indefensión de los mismos ya que las manifestacionesque viertan en el procedimiento son decisivas a efectos de mantener lamarquesina en el lugar en que se encuentra, trasladarla en la forma y modo quese estime oportuna o, en fin, retirarla como propone la dirección de Vialidad yAnexos.

CONSIDERANDO: Que la actuación del Ayuntamiento de Bilbao en elprocedimiento administrativo, tramitando erróneamente la petición del recurrentey dictando luego una resolución que no ha ejecutado, y en esta vía jurisdiccional,no compareciendo merece la calificación de negligencia lo que hace pertinente laexpresa imposición de las costas causadas en el recurso.

FALLAMOS: Que resolviendo el recurso 245/78 interpuesto por el ProcuradorD. Alberto Olaortua Unceta, en nombre y representación de


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D. Ignacio Cearra Arrese, contra la denegación presunta por silencioadministrativo de la petición de ejecución del acto administrativo dictado por el Sr.Alcalde de Bilbao el 17 de diciembre de 1974, a fin de que se trasladara lamarquesina de parada de autobuses sita en Gregorio de la Revilla 1, debemosdeclarar y declaramos la nulidad de todo los actuados a partir de los dictámenesemitidos por los órganos competentes sobre la petición del recurrente, para quese oiga a las personas que puedan resultar interesadas, y cumplido que seadicho trámite se dicte la resolución pertinente y todo ello con expresa imposiciónde las costas causadas en este recurso al Ayuntamiento de Bilbao.

4 Sentencia de 17 de marzo de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. JoaquínPagés García. Asunto: Desestimación por silencio administrativo delrecurso de reposición interpuesto contra acuerdo del Ayuntamientode Miravalles. Licencia municipal de obras.

VISTOS: Los artículos de general y pertinente aplicación de la LeyJurisdiccional.

CONSIDERANDO: Que el presente recurso tiene por objeto la impugnacióndel acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Miravalles de 27 de setiembre de1978 por el cual se requería al actor para el pago de 302.960,— pesetas comocompensación económica de cesiones obligatorias en la licencia municipalconcedida el 21 de julio de 1977 para la construcción de 40 viviendas y locales enla calle San Bartolomé de la citada Villa o en caso contrario a hacer las cesionesde terrenos en los porcentajes legales, entendiéndose caducada la licencia por elincumplimiento de tales condiciones, y ello por haberse denegadopresuntamente, por silencio administrativo, el recurso de reposición interpuestocontra ese acuerdo.

CONSIDERANDO: Que el recurrente basa su impugnación en estimar que lacondición impuesta en la licencia municipal es nula de pleno derecho, por tratarsede actos reglados y en que no consta que el suelo donde se asienta el edificio deautos haya sido clasificado como urbano; aduciéndose asimismo, por el Abogadodel Estado, la inadmisibilidad del recurso, por tratarse de un acuerdoconfirmatorio de otro consentido por no haber sido recurrido.

CONSIDERANDO: Que previamente ha de entrarse en el examen de lainadmisibilidad o no del recurso, por ser esta una cuestión previa al de la alegadanulidad y vicios de la licencia, toda vez que, como tiene declarado el TribunalSupremo (Sentencias de 22.XII.77 y 18.X.78) la jurisdicción no puede conocer deun recurso sin que se den los presupuestos formales exigidos por la propia leyque regula su jurisdicción; y en cuanto a ello, siendo la licencia otorgada por elAyuntamiento de Miravalles de 21 de julio de 1977,


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licencia en la cual se contenía la cláusula en que se impone la obligación de«efectuar la compensación económica de 302.960,— pesetas por cesionesobligatorias», acuerdo contra el cual el actor no recurrió alegando ahora que no lohizo por estimar nula tal cláusula, ese acuerdo de concesión de licencia, contodas sus cláusulas, quedó firme al ser consentido, no pudiéndose ahora alegarválidamente que sin embargo, aceptándose como se aceptaba el resto delacuerdo se entendiese nula una cláusula del mismo, pues en todo caso, debiórecurrir contra él, al no poder arbitrariamente escindirlo para evitar su firmeza alser de este modo consentido; al acordarse luego por el Pleno Municipal elinmediato abono de dicha suma, es claro que nos hallamos ante el caso deinadmisibilidad que el artículo 40, apartado a), en relación con el 82 c), ambos dela Ley de 27.XII.56, establece; pues entre la licencia inicial y el acuerdo posteriorno existe diferencia de extensión o alcance, casos estos en que el concepto deidentidad no jugaría (Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1957 y11 de octubre de 1957) sino que aquí se trata simplemente de la estricta ydeterminada ejecución de una cláusula de la licencia, en sus propios y concretostérminos, sin que surjan matices o elementos que en algún modo la modifiquen; yes claro que la orden de ejecución sin más de una cláusula de otro acuerdoanterior comporta una total identidad entre ambas a los efectos que el citadoartículo 40 establece (Sentencia Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1959).

CONSIDERANDO: Que de todos modos, y aunque se entendiere queprocedía examinar previamente la cuestión de la alegada nulidad de la cláusula,tal nulidad no podía estimarse toda vez que: a) el carácter reglado de laslicencias no impide que contengan condiciones legítimas, y como una reiteradajurisprudencia tiene declarado (Sentencia de 1 de abril y 24 de diciembre de1974, 19 de enero de 1976); b) la cláusula era legítima, por acomodarse a loprevenido en el artículo 83 de la Ley del Suelo establece, sin que pueda alegarseque ello no es achacable en tanto no haya sido clasificado el suelo, por que talclasificación está hecha, como el mismo actor reconoce en su memoria al tratarde las consideraciones de carácter urbanístico y consta también en la licencia alreferirse al Plan General, y en el informe técnico correspondiente, imponiéndoseasí mismo en la licencia las garantías urbanísticas que el citado preceptocontiene; por tanto tampoco podría argüirse que la nulidad de la cláusulaimpediría su inadmisibilidad, por no existir el vicio esencial que determinaría talnulidad, conforme el artículo 47 de la Ley de 17 de julio de 1958 y concordantes,exigen y, en todo caso, el actor debió recurrir contra el acuerdo municipal en quese contenía la cláusula en cuestión pues no podía, pretendiendo la nulidad deuna parte determinada del mismo, consentirlo sin embargo con la reserva internade estimar que sin embargo no le afectase parcialmente, puesto que el citadoacto administrativo formaba, a tales efectos, una unidad.


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CONSIDERANDO: Que en consecuencia procede declarar la inadmisibilidaddel recurso interpuesto contra los acuerdos del Ayuntamiento de Miravalles de 21de julio de 1977 y 28 de setiembre de 1977.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos para una expresa imposiciónde costas.

Vista la Ley de 27 de diciembre de 1956, 18 de julio de 1958 y 9 de abril de1976, y el Reglamento de 25 de agosto de 1978.

FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos no haber lugar a laadmisión del Recurso contencioso administrativo número 428 de 1979,interpuesto por D. Mariano Escolar Martínez, en nombre y representación de D.Modesto Manuel Aldecoa, contra acuerdo del Ayuntamiento de Miravalles de 28de setiembre de 1977 que ordenó la ejecución del abono de la compensacióneconómica por cesiones obligatorias contenido en el acuerdo de dichacorporación de 21 de julio de 1977, otorgando licencia para la construcción de 40viviendas y locales comerciales en la calle San Bartolomé, número 3 y 5 deMiravalles; sin hacer expresa imposición de las costas de este recurso.

5 Sentencia de 14 de abril de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. JoaquínPagés García. Asunto: Desestimación presunta por silencioadministrativo de recurso de reposición interpuesto contra acuerdo dela Comisión Provincial de Urbanismo de Vizcaya. Denegación delicencia para construcción de viviendas.

VISTOS: Las Leyes de 9 de abril de 1976, y 17 de julio de 1958, y losReglamentos de 23 de junio de 1978, 25 de agosto de 1978, 23 de junio de 1978y 17 de junio de 1955.

CONSIDERANDO: Que los hechos que constituyen el tema del presenterecurso, conforme aparecen a través de lo actuado en autos, son, en esencia, lossiguientes: En el Plan Parcial de Ordenación Urbana de Begoña, de 23 de abrilde 1966, se regulaba una zona, denominada «Centro Comercial Zurbaran» enque se preveía un volumen de edificabilidad de 226.499 metros cúbicos, de ellos175.766 para viviendas y 50.733 para usos públicos, distribuidas así: 13.485 paraIglesia, 11.808 para escuelas y 25.440 para Instituto; la empresa actora propuso,dado que para el Instituto previsto en la zona se necesitaba un mínimo de 6.000metros cuadrados de terreno, una reestructuración de la zona, consistente enesencia en que los terrenos antes destinados para Instituto lo fuesen para lanueva parroquia, ocupando el Instituto los terrenos


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previstos para escuelas que no se consideraban necesarias por estar cubiertaslas necesidades de enseñanza primaria en Begoña, precisándose con todo elloun volumen edificable de 253.183 metros cúbicos; dicho proyecto, tras eloportuno expediente, fue aprobado por Orden Ministerial de 16 de febrero de1967, con la especial determinación de que dicha modificación no entrañó unaumento del volumen de edificabilidad autorizado por el Plan Parcial; elAyuntamiento de Bilbao, también a instancias de la Empresa actualmenterecurrente, aprobó el 21 de abril de 1972 una urbanización o remodelación delCentro que conformaba este en cinco bloques de viviendas y una iglesia; de esoscinco bloques cuatro están ya construidos y para el quinto —denominado en elproyecto A-3—, sentó el actor el 23 de setiembre de 1972, solicitud de licenciapara construir; sobre dicha petición recayeron sucesivamente los siguientesinformes: a) de la oficina Técnica Municipal (S. de Octubre de 1977), en el que,en substancia, se decía que en el proyecto se preveía el aprovechamiento de unsótano y un semisótano —éste utilizando el desnivel del suelo— para uso deaparcamientos siendo así que en la remodelación ello no estaba previsto, siendodudoso el que pudieran computarse en el volumen edificable, ni tampoco estabaclaro que se cumplieran las normas aplicables sobre volumetría; b) de la Secciónde Régimen del suelo de la Dirección de Arquitectura (en 20 de octubre de 1977),en que se estima debe desestimarse la petición de licencia por estar agotado elvolumen edificable; c) de la Dirección de Arquitectura (11 de noviembre de 1977),afirmando que la volumetría del proyecto, conforme a su documentación gráfica,era contradictoria con la del Plan Parcial y con la de las Remodelaciones; y d) dela Asesoría Jurídica del Ayuntamiento (3 de marzo de 1978) en que se estimaque se han computado volúmenes inadecuados, como los destinadosinicialmente a iglesia y escuelas y que el volumen ya construido en el Centro haagotado absolutamente la volumetría utilizable, concluyendo que por todo elloprocede desestimar la petición de licencia; al no pronunciarse el Ayuntamiento«Construcciones Panera» acudió a la Delegación Provincial del Ministerio de laVivienda, el 3 de marzo de 1978, solicitando le fuese concedida, recabando dichoorganismo informe del Ayuntamiento, que lo emitión (3 de marzo de 1978), ensentido negativo e informando la Ponencia Técnica del Ministerio de la Vivienda(3 de mayo de 1978) en sentido positivo a la concesión; el 10 de mayo de 1978,la Comisión Provincial de Urbanismo acordaba «pasar a estudiar correctamenteel asunto» y «resolver», solicitar del Ayuntamiento la remisión del Proyecto deModificación del Plan Parcial de Begoña y del de remodelación; el 14 de junio laDirección de Arquitectura a requerimiento de la Comisión Provincial deUrbanismo, informó en el sentido de que el coeficiente de volumen edificable, sehallaba agotado con la construcción de los bloques A1, B1, B2 y A2, por cuantoestos comportaban un volumen de 184.735,26 metros cúbicos comprendidos lossuelos; a la vista del citado acuerdo de 10 de mayo de 1978, de la ComisiónProvincial, presentó el actual actor recurso de reposición contra él,


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como previo al contencioso-administrativo; el 27 de setiembre de 1978, laComisión Provincial de Urbanismo acordó, por mayoría denegar la licenciasolicitada; contra este acuerdo interpuso «Construcciones Panera», el 27 deoctubre de 1978, recurso de reposición sobre el cual la Administración no sepronunció; el presente recurso lo basa el actor, en primer lugar, en que debióestimarse concedida la licencia por aplicación del silencio positivo y en que elproyecto en cuestión está adecuado a la normatividad vigente por no habersuperado el coeficiente de volumetría aplicable según ella.

CONSIDERANDO: Que las cuestiones que se plantean en el presente recursoson: a) si, como el recurrente alega, ha de entenderse concedida la licencia poraplicación de silencio positivo; b) si el volumen de edificabilidad concedida por lanormatividad aplicable al «Centro Comercial Zurbaran» está o no ya agotado conlas construcciones precedentes, y c) —íntimamente relacionada con la anterior—si el constructor, actual apelante, pretende un ilícito traslado de destino devolúmenes edificables, aplicando a viviendas y locales comerciales losdestinados a usos públicos.

CONSIDERANDO: Que sobre la aplicación, en el presente caso del silenciopositivo, es cierto que sobre la petición inicial de licencia, hecha el 23 desetiembre de 1977, no recayó acuerdo alguno y el solicitante, en el uso de lafacultad que el N.º 7-a) del artículo 9 del Reglamento de servicios de lasCorporaciones Locales, acudió a la Comisión Provincial de Urbanismo el 3 demarzo de 1978 reiterando su petición, sin que esta contestare dentro de los 30días siguientes, limitándose, por acuerdo de 18 de mayo de 1978, a acordar queel asunto quedase pendiente por falta de documentación necesaria y recabar elenvío de determinados documentos para suplir tal defecto; se dan por tanto,como el recurrente aduce, los requisitos formales que el citado precepto exige,pero ello hay que ponerlo en relación con lo prevenido en el artículo 178 n.º 3 dela Ley del Suelo y del Reglamento de Disciplina Urbanística, en cuanto la expresaprevención que tal precepto contiene, constituye un requisito previo a laaplicación de los formales que el citado artículo 9 establece; y a este respecto,hay que tener en cuenta que la interpretación jurisprudencial de tal regulaciónsiempre ha señalado el carácter excepcional del silencio positivo (Sents. de 18-III-70, 26-IX-75, 8-XI-76) y que sin desconocer una cierta fluctuación de lajurisprudencia en este ámbito, por cuanto existen sentencias estimatorias de queel Silencio positivo opera automáticamente vencido el plazo que la Administracióntiene de manifestarse de modo expreso o indirectamente (Sents. de 27-1-58, 30-IV-69, 2-IV-75), es lo cierto que la más sostenida y actual corriente jurisprudencialestima que por el mero transcurso del plazo sin actividad administrativa no puedepermitirse lo que está prohibido y que no es posible, entender concedidotácitamente lo que era ilegal otorgar expresamente (Sents. 23-VI-71, 17-X-73, 26-IX-75, 30-III-76, 3-III-78), concluyendo la de 11 de mayo de 1977, que


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se excluye de la aplicación del silencio positivo las ilegalidades sustancialesconsistentes en inadecuación a previsiones de los planes urbanísticos o de losdemás instrumentos reguladores que es precisamente el caso de autos; a estaposición, dada la importancia de tal inadecuación y la gravedad de sus efectos,pueden asimilarse las decisiones —como la de 2 de abril de 1975, que tratandode evitar el desembocar en una práctica inoperancia del silencio positivo, se haninclinado por estimarlo solo en los casos que serían determinantes de nulidad;pero de todos modos, habiéndose pronunciado la Comisión Provincial deUrbanismo el 27 de setiembre de 1978 la cuestión hay que entenderla resuelta —en el sentido antes indicado de estimar denegada la licencia— por la existenciade una resolución tardía que hay que tener en cuenta, criterio este corroboradopor la doctrina jurisprudencial (Sents. 16-IV-64, 25 de octubre y 10 de noviembrede 1972, 28 de enero de 1975) y que si bien referidas sobre todo al silencionegativo es perfectamente aplicable al positivo, conforme al criterio restrictivorespecto a él que el ya citado párrafo 3º del nuevo artículo 178 de la Ley delSuelo establece, en cuyo espíritu late sin duda un afán de atajar un deteriorourbanístico con un refuerzo de la legalidad; por otra parte la sentencia de 21 deabril de 1978 contempla también favorablemente la operancia de la resolucióntardía, con un criterio ya no ceñido exclusivamente al ámbito del silencio negativoal concluir que «la circunstancia de resolver el recurso expresamente laAdministración fuera de plazo es válido y produce sus efectos normales», por loque, en definitiva, «el acto presunto habrá de ceder ante el expreso» con laexpresa salvedad de no ser preciso que el acto decisorio posterior haya de sernecesariamente confirmatorio del anterior no expreso.

CONSIDERANDO: Que en cuanto a la adecuación del volumen deedificabilidad proyectado —en relación con lo ya edificado— al previsto por lanormativa aplicable, volumétrica que la Comisión de Urbanismo estimó yaagotado con los edificios construidos, alegándolo así al denegar la licencia,pretende el recurrente siendo dicho volumen total, conforme a la prueba pericialde un arquitecto practicada a su instancia, de 168.751,29 metros cúbicos ysiendo de 39.703,42 metros cúbicos el proyectado para el bloque A-3, en total portanto 208.454 metros cúbicos, y siendo de 226.499 el total previsto en el PlanParcial, en modo alguno se ha sobrepasado. Pero la cosa no es tan sencilla puesrespecto a ello hay que tener en cuenta las siguientes consideraciones a) El PlanParcial establece un volumen total de 226.499 metros cúbicos que desglosa en175.766 para viviendas y 50.733 para usos públicos conforme al detalle que yase ha especificado; b) la modificación del Plan Parcial, debido a nuevasdisposiciones sobre superficies mínimas para Institutos establece que el terrenoantes destinado a Instituto se destinará a Parroquia y el atribuido a escuelas parael Instituto, suprimiendo las escuelas por estimarse ya cubiertas las necesidadespara este orden en dicha


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zona, conforme aparece en el proyecto (folio 94 del expediente municipal1.966/79, de Fomento), aprobado por la Orden Ministerial de 24 de febrero de1967, con la única salvedad de tal modificación no entrañe aumento del volumende edificabilidad autorizado por el Plan Parcial; c) hay, por tanto, en lamodificación del Plan Parcial, una iglesia y un instituto, acoplados en la forma yaespecificada; pero el Instituto, al hacerse la remodelación de volumen de 21 deabril de 1972, consistente en distribuirlos en cinco bloques de viviendas y unaiglesia, no aparece; únicamente hay una oferta del constructor al Ayuntamiento —folios 104 y 101 del citado expediente— de terrenos para edificarlo «en la zona»,es decir, en todo caso dentro del ámbito comprendido en el volumen máximo deedificabilidad que el Plan especifica; d) la remodelación de volúmenes losconforma en cinco bloques de viviendas y locales comerciales y una iglesia conun volumen, vuelos, incluidos los cuatro ya construidos, conforme a la pruebapericial propuesta por el demandante, que acepta la medición efectuada por elArquitecto director de la obra, de 168.751,29 metros cúbicos los cuatro bloquesya hechos, 39.703 metros cúbicos el quinto o sea el de autos— y 13.485 laiglesia; por su parte en un informe de la Dirección de Arquitectura (folios 56-60),se dan unos volúmenes, con vuelos incluidos, para los cuatro bloquesconstruidos, de 183.435,13 metros cúbicos.

CONSIDERANDO: Que conforme a todo ello nos hallamos con que, yciñéndonos exclusivamente a los datos del perito, siendo el volumen del quintobloque de 39.703,42 metros cúbicos, el total de volúmenes de uso privado resultade 208.454 metros cúbicos, muy superior a la establecida para tal función en elPlan; la cuestión se centra pues en determinar si la no modificación del volumenestablecido en el Plan los permite o no un traslado del destino de los volúmenesparciales; pero dado que tan repetida modificación del Plan constituye dada sunaturaleza y contenido, al llevar a cabo una ordenación de volúmenes, ajustandoel Plan Parcial a unas nuevas situaciones —esencialmente, como se dice en elproyecto que se aprobó y que constituía el contenido de esa Modificación paraacomodar las nuevas exigencias de superficie del Instituto— conforme a loprevenido en el artículo 65 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, hay queconcluir que no es lícita tal alteración de los usos preestablecidos para el terrenoy en consecuencia el volumen de edificabilidad para viviendas está, con loscuatro bloques ya levantados, prácticamente agotado y procedía, como se hizo,denegar por tal razón, íntimamente unida, como se ha visto, a la también aducidaen el acto denegatorio, de alteración de los destinos de volúmenes establecidos,denegar la licencia.

CONSIDERANDO: Que tampoco puede invocarse válidamente la doctrina delos actos propios, basándose en haberse otorgado anteriormente licencias paraotros cuatro bloques de viviendas, toda vez que la virtualidad


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de tal doctrina requiere la existencia de un ámbito de actuación muy específico yhomogéneo en el cual se hayan mantenido —porque el carácter de lasdecisiones— en él tomadas así lo haga posible— unas líneas de actuaciónreveladoras de un muy determinado criterio respecto al cual el acto contra el cualse aduzca este principio signifique una clara y arbitraria quiebra que quebranteuna fundamental seguridad jurídica existente en ese campo; pero ello no esevidentemente aplicable al caso de autos donde las anteriores licenciasprecisamente condicionaban, al ir paulatinamente consumiendo la volumetríadisponible, el acto aquí impugnado.

CONSIDERANDO: Que por todo ello procede confirmar el acuerdo de laComisión Provincial de Urbanismo de 27 de setiembre de 1978, desestimando,por tanto el recurso interpuesto.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos para una expresa imposiciónde costas en el presente recurso.

FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo n.º 130de 1979 interpuesto por el Procurador D. José María Arana Vidarte enrepresentación de «Construcciones Enrique Panera, S. L.» contra el acuerdo de27 de setiembre de 1978 de la Comisión Provincial de Urbanismo de Vizcaya porel que se denegó la licencia solicitada inicialmente por dicha empresa alAyuntamiento de Bilbao para construir un bloque de 160 viviendas en el «CentroComercial de Zurbaran» del Ensanche de Begoña en Bilbao, y contra la presuntadenegación por silencio administrativo del recurso de reposición interpuestocontra él, debemos declarar y declaramos no haber lugar al mismo, confirmandopor tanto, por ser conforme a derecho, dicho acuerdo; sin hacer expresaimposición de las costas causadas.

6 Sentencia de 6 de mayo de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. PedroEsteban Álamo. Asunto: Denegación presunta por silencioadministrativo de petición formulada al Ayuntamiento de Durango,sobre declaración de ruina de un edificio.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 dediciembre de 1956; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de1958; la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de1976; la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955; el Reglamento deOrdenación y Funcionamiento de las Corporaciones Locales de 17


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de mayo de 1952; y demás disposiciones de concordante y general aplicación;así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la materia.

CONSIDERANDO: Que son objeto de impugnación a través del presenterecurso contencioso-administrativo la denegación presunta por silencioadministrativo de la petición formulada en 30 de diciembre de 1978, por los ahorarecurrentes, al Ayuntamiento de Durango para que se declarase la ruina deledificio número 13 de la Avenida Zumalacárregui de dicha Villa, así como ladenegación expresa acordada posteriormente por la Comisión MunicipalPermanente en 15 de noviembre de 1979; y también contra el decreto del Alcaldede Durango de fecha 31 de agosto de 1979 en que se requería a Don AntonioNavarro Garay por sí y en representación de la Comunidad de Propietarios de lacasa mencionada, para que ejecutase determinadas obras de reparación en lamisma; así como la denegación presunta por silencio del recurso de reposiciónentablado contra el expresado decreto municipal.

CONSIDERANDO: Que la cuestión medular que se ofrece al estudio yresolución de esta Sala estriba en determinar si el edificio número 13 de la Avda.de Zumalacárregui de la Villa de Durango, se encuentra en estado de ruinacomprendida en alguno o en todos los supuestos que genéricamente contemplael artículo 183 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; o si porel contrario, como aducen las resoluciones municipales impugnadas y aleganalgunos inquilinos del inmueble tan sólo puede estimarse una ruina parcial que entodo caso no llevaría aparejada su declaración legal de tal, por ser susceptible dereparación por medios ordinarios.

CONSIDERANDO: Que en el expediente administrativo incorporado a losautos, se han emitido tres informes por otros tantos profesionales, técnicos enedificación y urbanismo, como son los arquitectos señores Martínez Diego yRoldán Llaguno por parte de los propietarios promoventes del ex-pediente deruina; el Aparejador Municipal como técnico informante del Ayuntamiento; yfinalmente el arquitecto señor San Miguel Alberdi que informa a petición de losvecinos que se oponen a la declaración de ruina; y en estos autos consta uncuarto informe emitido como prueba pericial por el arquitecto Don Luis Pueyo;todos ellos presentan puntos de coincidencia y extremos de divergencia que, ensíntesis, son los siguientes: inciden en: 1.º) en que el inmueble tiene cuatroalturas, una de locales comerciales y tres de viviendas, y su estructura estáconstituida por muros de carga y soportes y entramado de madera, siendo suedad aproximadamente de unos setenta años; 2.º) la edificación acusa undeterioro en general que donde se manifiesta de forma muy ostensible es en suzona central que presenta notables hundimientos y desplomes, que han dadolugar a desniveles grandes que originan desconexión entre tabiquería y cierres defachadas así como huecos, dinteles inclinados y torsión de elementos decarpintería con penetración


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abundante y extensa de humedad que ha ido disminuyendo la capacidadresistente de las solivas del entramado; disienten en que mientras para losarquitectos de los propietarios este cuadro puede calificarse de ruina total porqueno pueden repararse los daños por medios normales, el coste superaría en un237 % el valor del edificio que cifran en cinco millones y pico de pesetas, yademás tiene piezas habitables sin ventilación, con dimensiones inferiores a lasmínimas y con muy deficiente salubridad, circunstancias urbanísticas que aboganpor su demolición, para el aparejador municipal, la parte que amenaza ruina, yademás inminente, es toda la zona central del edificio que precisaría obras dereconstrucción y no de reparación, que en conjunto superarían el valor del 50 %del inmueble; y para el arquitecto de los inquilinos el importe de la reparación delpatio central sería de unas 35.000 pesetas, se haría por medios normales y nosuperaría por supuesto el 50 % del valor del inmueble; sin que hayacircunstancias urbanísticas que aconsejen la demolición; por último el arquitectodesignado en los autos, tras describir la finca, formula consecuencias que seestudiarán a continuación.

CONSIDERANDO: Que este informe pericial, ciertamente detallado, rodeadode todas las garantías que para su estudio y emisión le proporciona el procesojudicial, proyecta en verdad luminosidad técnica sobre los puntos objeto decontroversia en el debate judicial, de tal modo, que puede asegurarse que talprueba es verdaderamente contundente; y así se afirma, ante todo, que elinmueble constituye una unidad predial, y que en el interior de su solar hay dospequeños pabellones o tejavanas en precario estado que no forman parte de launidad del edificio ni tienen influencia sobre su estado; que éste es de auténticaruina causada por motivos naturales, principalmente el paso del tiempo, que haido minando la estructura de madera y facilitando la penetración de la humedadque se ha ido apoderando también de los pilares por lo somero de la cimentación,y que en concreto ha dado lugar al hundimiento de la zona central que arrastratras sí cuanto le rodea, y ello, unido al mal estado de la cubierta que deja pasar elagua, ha arruinado parte de los cielorrasos y entramados de los pisos inferiores;como única solución da la demolición de toda la estructura interior del edificio ysu posterior reconstrucción, lo que traducido a números arroja un valor del edificiode 2.169.375 pesetas y valor de la reconstrucción de 12.376.000 pesetas quesupone un 570 % del valor actual del edificio excluido el terreno.

CONSIDERANDO: Que frente a la escasa reglamentación legal en materia deruina, circunscrita casi exclusivamente a lo dispuesto en el artículo 183 de la Leysobre Régimen del suelo y Ordenación Urbana, el Tribunal Supremo haelaborado una abundantísima doctrina, prácticamente exhaustiva sobre lamateria y ha distinguido tres supuestos de ruina; la llamada «ruina física», laconocida por «ruina económica» y la denominada «ruina urbanística»,comprendidas respectivamente en los apartados a), b) y c) del artículo


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183.2; siendo la primera la que contempla circunstancias puramente físicas quehacen que la finca no sea susceptible de reparación por medios normales,principalmente cuando los daños afecten a su estructura, mientras que para queexista ruina económica basta con que el importe de las reparaciones superen lamitad del valor del inmueble con independencia de cual sea su estado físico, yaque lo que se toma en cuenta únicamente es el costo de las reparacionesnecesarias para mantener el edificio en estado de servir para el uso pactado odestinado; finalmente la ruina urbanística atiende únicamente a circunstancias detal naturaleza, como situación de afección respecto a vialidad, alineamientos,alturas, y otras circunstancias que infrinjan el planeamiento urbanístico(Sentencias de 15 de enero de 1962, 14 de abril de 1967, 12 de mayo de 1977,etc.

CONSIDERANDO: Que el análisis y valoración de las pruebas practicadas,muy singularmente las periciales del expediente y en especial la realizada en losautos, a la luz de los criterios expuestos en la doctrina interpretativasintéticamente expuesta, permite a la Sala llegar a la conclusión indudable deque en efecto el estado de la casa número 13 de la Avenida de Zumalacárreguide Durango es de ruina comprendida en los apartados a) y b) del artículo 183 dela Ley del Suelo, por lo que procede declararlo así estimando con ello el recursointerpuesto, en lo que a este punto se refiere.

CONSIDERANDO: Que lógico corolario de cuanto llevamos expuesto, es queel requerimiento que hace el Ayuntamiento a los propietarios de la finca para quela reparen, debe también ser declarado nulo como no ajustado a derecho, ya quelas obras que en el mismo se detallan son obras de reconstrucción, muyimportantes que afectan, como hemos visto, a la estructura del edificio, no sonobras de consolidación o reparación que incumbe realizar al propietario en elcumplimiento de su deber de conservación de la finca impuesto por los artículos181 y siguientes de la Ley del Suelo, y por tanto al exceder de los límites de taldeber no está el propietario obligado a realizarlas, máxime cuando tales obrasconfiguran un estado de ruina legal, no sólo por su costo sino por su propiaentidad (Sentencias de 9 de noviembre de 1970 y 22 de diciembre de 1978).

CONSIDERANDO: Que no existen motivos especiales para un particularpronunciamiento en cuanto a las costas.

FALLAMOS: Que estimando como estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José María Bartau Morales ennombre y representación de D. Antonio Navarro Garay y otros, tramitado con elnúmero 426 de 1979 debemos declarar y declaramos que la finca número trecede la Avenida de Zumalacárregui de Durango se encuentra en estado jurídico deruina en virtud de lo cual el Ayuntamiento de dicha localidad


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vendrá obligado a adoptar las medidas que se deriven de tal estado; en su virtuddeclaramos nulos como no ajustados a derecho, los acuerdos municipales de 15de noviembre de 1979 y el anterior presunto por silencio administrativo quedenegaban tal declaración de ruina y asimismo extendemos tal declaración denulidad a la resolución del Alcalde de Durango de 31 de agosto del mismo año ya la denegación presunta por silencio del recurso contra ella entablado por la quese requería a D. Antonio Navarro Garay y otros a ejecutar determinadas obras dereparación en dicho inmueble; sin expresa condena de las costas.

A su tiempo y con testimonio de esta resolución remítase el expedienteadministrativo a su centro de procedencia.

7 Sentencia de 14 de julio de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. JoaquínPagés García. Asunto: Desestimación presunta por silencioadministrativo de recurso de alzada interpuesto contra acuerdo de laJunta de Gobierno de la Mutualidad General de Funcionarios delEstado. Jubilaciones y premios de constancia.

VISTOS: Las Leyes de 27 de diciembre de 1963, 2 de diciembre de 1963, 26de diciembre de 1978, 27 de junio de 1975, el Reglamento de 18 de marzo de1976 y la Orden Ministerial de 16 de noviembre de 1953 y el Artículo 3 del CódigoCivil.

CONSIDERANDO: Que el contenido del presente recurso se centra endeterminar si es aplicable al demandante, en cuanto pensionista de «Muface», elcontenido de la Disposición Transitoria 3.a de la Ley 75/78, como esa parteentiende, o bien, como aduce la Administración, tal disposición sola le concierneen cuanto pensionista del Estado, habiendo de regirse en lo referente a supensión de jubilación en «Muface» por lo dispuesto en el artículo 32 del Estatutode Asociaciones Benéficas de Telecomunicación.

CONSIDERANDO: Que el espíritu de la Ley de 27 de junio de 1975, sobreRégimen Especial de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado,que integra a las antiguas Asociaciones Benéficas, y por tanto a la actual«Muface» en la Seguridad Social del Estado es, conforme se desprende de supreámbulo y de su propio articulado —artículo 31, Disposición Transitoria 1.a,3...—, el de una absoluta equiparación entre ambos institutos; por otra parte, si laDisposición Transitoria 3.a de la Ley 75/78 no distingue entre MutualismoAdministrativo de clases pasivas del Estado, al interpretar tal precepto ha deaplicarse el principio de que donde la Ley no distingue no debemos distinguirexcluyendo de ella, cuando ni su espíritu ni su letra dan pie para ello, a losMutualistas; por otra parte, se trata de una disposición favorable a losinteresados, pues les otorga, con carácter excepcional, un derecho de ventajosajubilación voluntaria, que asimismo ha de


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ser interpretado con criterio ampliatorio y no restrictivo; a igual resultado se llega,también por aplicación de la equidad al caso concreto, operación correcta dada laindeterminación de la norma en ese punto que hace procedente una ponderaciónde ella (Sentencia de 2 de marzo de 1978), en la que juegan el espíritu de lalegislación en la materia, el resultado práctico a que se llega, corrector en ciertomodo de la austeridad de tales percepciones, y la conciencia jurídica actual sobreello.

CONSIDERANDO: Que si, por tanto, ha de resolverse que el derecho que lacitada Disposición Transitoria 3.a de la Ley de 26 de diciembre de 1978 esaplicable al demandante y procede estimar el recurso en cuanto a la solicitadaconcesión del derecho a la prestación de jubilación por la Mutualidad General deFuncionarios Civiles del Estado, no es en cambio estimable su petición deconcesión de premio de constancia toda vez que, de todos modos, la condiciónindispensable para ello de haberse hallado en servicio activo al menos dos añosantes de su jubilación, conforme se desprende de la certificación obrante al folio15 del expediente, no está cumplida.


FALLAMOS: Que estimando en parte y en parte desestimando el recursocontencioso-administrativo n.º 288/80 interpuesto por el procurador D. José MaríaBartau Morales, en nombre y representación de D. Luis Pastor Rupérez, contralos acuerdos de la Junta de Gobierno de la Mutualidad General de FuncionariosCiviles del Estado, de 17 de octubre de 1979 y contra la denegación presunta,por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra ellos anteel Excmo. Sr. Ministro de la Presidencia del Gobierno, debemos declarar ydeclaramos no ser ajustado a derecho el acuerdo que deniega al citadointeresado el derecho a percibir prestaciones de jubilación por dicha mutualidad,anulándolo, por tanto, y declarando el derecho del interesado a la percepción detales prestaciones en la cuantía correspondiente a su equiparación a la jubilaciónforzosa por edad; y debemos declarar y declaramos ser ajustado a derecho,confirmándolo por tanto, el acuerdo de igual fecha que denegaba al demandanteel derecho al premio de constancia; sin hacer expresa imposición de las costas.

8. Sentencia de 21 de julio de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. PedroEsteban Álamo. Asunto: Denegación por silencio administrativo de lapetición formulada a la Excma. Diputación Foral de Álava. Obras dereparación en el aeropuerto.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 dediciembre de 1956; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio


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de 1958; la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954; la Ley deRégimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957; Ley deRégimen Local de 24 de junio de 1955; y demás disposiciones de concordante ygeneral aplicación.

CONSIDERANDO: Que es objeto de impugnación a través del presenterecurso contencioso-administrativo la denegación presunta por silencioadministrativo por parte de la Diputación Foral de Álava, de petición deindemnización de los ahora recurrentes con motivo de la construcción delAeropuerto de Vitoria, que les afectó perjudicialmente en sus interesespatrimoniales radicantes en la localidad de Estarrona, los de D. Ignacio FélixArbosa Altuna, y en Antezana los de D. Antonio Landa Arrieta.

CONSIDERANDO: Que el examen del expediente administrativo pone demanifiesto como antecedentes del presente recurso, que al propio tiempo,configuran nítidamente la cuestión litigiosa, los siguientes: 1.º) Con fecha 2 deabril de 1979, D. Ignacio Arbosa Altuna, vecino de Estarrona y D. Antonio LandaArrieta vecino de Vitoria, dirigieron escrito a la Diputación Foral de Álavaalegando haber sufrido en sus intereses económicos sitos en Estarrona yAntezana, localidades menores de Álava, como consecuencia de la construccióndel Aeropuerto de Foronda y solicitaban ser indemnizados con lo que se estimaseoportuno; 2.º) Denunciada la mora ante el silencio de la Diputación, en 18 deoctubre del mismo año, el 1 de diciembre la Dirección de Urbanismo informanegativamente la petición formulada, alegando que no procede con arreglo a lasdisposiciones generales contenidas en la Ley de Expropiación Forzosa, o Ley deRégimen Local, ni Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, nitampoco con arreglo al Decreto de 12 de marzo de 1979 de 12 de marzo de 1979dictado por el Presidente de la Diputación Foral de Álava para resolver peticiónformulada por diversos vecinos de la entidad local de Antezana por referirseexpresamente a esta localidad.

CONSIDERANDO: Que los ahora recurrentes basan su petición, ahoraconcretamente, en el escrito de recurso, en que son propietarios de diversosbienes en las localidades de Estarrona y de Antezana (Álava) en las que tienenvecindad, y que dichos bienes se han visto afectados por la construcción delAeropuerto de Foronda; y como sea que la Corporación Provincial de Álava pormedio de su Presidente dictó un decreto en 12 de marzo de 1979 para casossimilares, se estiman comprendidos en los apartados A) el Sr. Arbosa y B) el Sr.Landa y en definitiva solicitan una indemnización de 2.517.1.53 pesetas y1.132.318 pesetas, respectivamente.

CONSIDERANDO: Que, en efecto, la Excma. Diputación Foral de Álava,desde un principio se ha hecho eco de los posibles perjuicios que ciertasentidades locales menores de la provincia, afectadas por la construcción delAeropuerto de Foronda hubiesen podido experimentar, y a través de diversasdisposiciones


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y mediante acuerdo con los distintos Concejos se han dictado las medidasoportunas para remediarlos; ante la petición de algunos vecinos de la localidadde Antezana la Presidencia de la Corporación Foral dictó un Decreto en 12 demarzo de 1979 en que se hacía la siguiente clasificación: a) Para los vecinoslabradores de Antezana con casa abierta y residencia efectiva se otorgaba2.516.152 pesetas por los perjuicios que efectivamente hubiesen sufrido; b) Paralos vecinos residentes no labradores, cabezas de familia no poseedores de fincasde cierta entidad ni maquinaria agrícola o si esta fuese de escasa importancia sedaba la suma de 1.132.718 pesetas; c) Para los que reuniendo todas lascondiciones del grupo b) carecen de arraigo en la localidad o no residen en ellade forma permanente se daba como indemnización la suma de 251.715 pesetas;finalmente, d) Para los que reúnan las condiciones del grupo b) y seanfuncionarios públicos se les pagaría 226.544 pesetas; y en base a estaclasificación se concedían tales sumas a cada uno de los ocho reclamantessegún el grupo en que estuviesen clasificados. El punto tercero del Decretoestablecía que los casos que en lo sucesivo pudiesen producirse en abono decantidades por los mismos conceptos se resolverían aplicando automáticamentelas prescripciones del Decreto.

CONSIDERANDO: Que por lo que se refiere al recurrente Sr. Arbosa, de ladocumentación aportada a los autos y de las pruebas realizadas aparece que suprofesión es la de mandrinador según dice en el poder notarial que otorga,trabajo que desarrolla en Vitoria, y aunque dice tener una explotación agrícola enla localidad de Estarrona que simultanea con su trabajo industrial, sobre todo losfines de semana, no acredita ser vecino de Antezana, ni acreditadocumentalmente la propiedad o titularidad de las propiedades agrícolas que dicetener en Estarrona, ni demuestra cuáles sean los turnos de trabajo en la fábricaque le permitan cultivar tierras en Estarrona; en cuanto al Sr. Landa lo queaparece plenamente acreditado en los autos es que no es vecino de Antezanasino de Vitoria; no acredita la clase de trabajo que efectúa en esta Capital, ni elhorario del mismo que le permita simultanearlo con el cultivo de huertas y el cortede cabellos en fines de semana en Antezana; ni acredita documentalmente latitularidad de las propiedades agrícolas que dice poseer en la citada localidad, niacredita que haya disminución de población ni pérdida de clientela comopeluquero, ni que pague contribución por el ejercicio de este trabajo; sin que tantopara uno como para otro recurrente pueda merecer el suficiente crédito a la Salauna prueba testifical practicada a su instancia con testigos de los cuales no hayuno sólo que sea vecino de Antezana.

CONSIDERANDO: Que sin necesidad de un estudio concienzudo, salta a lavista que ninguno de ambos recurrentes puede ser encuadrado en modo algunoen los apartados A ó B del Decreto del Presidente de la Diputación Foral de Álavaen el que basan su petición de indemnización, decreto que por otra parte fuedado para una reclamación concreta y específica de vecinos o de


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personas titulares de fincas o derechos en Antezana, que recurrieron perjuiciosconcretos demostrados o racionalmente existentes por la construcción delAeropuerto de Foronda y que fueron apreciados así por el Presidente de laCorporación; de manera que la reclamación que ahora se hace en víacontenciosa carece de la más mínima justificación, como queda dicho, al nohaberse acreditado ni uno de los elementos condicionantes de hecho quepudieran dar lugar —aún con un criterio amplio y generoso— a la concesión deindemnización.

CONSIDERANDO: Que no obstante ello no procede una especial condena enlas costas, y sí tan solo la total desestimación del recurso.

FALLAMOS: Que desestimando como desestimamos el presente recursocontencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Valdivielso Sturrup,en nombre y representación de D. Ignacio Félix Arbosa Altuna y D. Antonio LandaArrieta, tramitado con el número 100 de 1981 contra la desestimación presuntapor silencio administrativo de la petición por ellos formulada a la Diputación Foralde Álava de indemnización de cantidad por supuestos perjuicios causados por laconstrucción del Aeropuerto de Foronda, debemos declarar y declaramos nohaber lugar a la indemnización solicitada y por ende ajustada a derecho ladesestimación presunta de la misma; sin expresa condena en las costascausadas.

9 Sentencia de 30 de julio de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. PedroEsteban Álamo. Asunto: Denegación presunta por silencioadministrativo de reclamación deducida al Ministerio de Educación yCiencia. Abono de cantidades devengadas y no cobradas por razón delos meros complementos de destino y dedicación especial.

VISTOS: Los artículos 1, 8, 10, 28, 37, 41, 57, 80, 81, 82, 83, 131 de la Ley deesta Jurisdicción, Decreto 889/1972, de 13 de abril, por el que se regulan lasretribuciones complementarias de los funcionarios de la Administración Civil delEstado, Decreto 1.938/1975, de 24 de julio, por el que se regulan lasretribuciones complementarias de los funcionarios docentes del Ministerio deEducación y Ciencia, Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba laLey articulada de Funcionarios Civiles del Estado, Ley 31/1965, de 4 de mayo,sobre retribuciones de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado,Decreto de 22 de setiembre de 1965, número 2.826/65, por el que se aprueba elReglamento provisional de los complementos de destino, dedicación especial eincentivos, artículos 61 de la Ley de Procedimiento Administrativo y DisposiciónAdicional, 2.º-4, de la Ley General de Educación y Financiación de la reformaEducativa 14/1970, de 4 de agosto, y las Sentencias de esta Sala de 10 defebrero y 27 de junio de 1978, dictadas en los recursos 16 y 8 de 1977,respectivamente; y


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CONSIDERANDO: Que siendo la incompetencia de la jurisdicción la primerade las excepciones planteadas por el Abogado del Estado a ella debemosreferirnos en primer lugar, puesto que su estimación daría lugar a la imposibilidadde examinar el fondo del problema litigioso.

CONSIDERANDO: Que si bien es cierto que la instancia del recurrente vadirigida al Ministerio de Educación y Ciencia, y que de ser éste el órganocompetente para resolver la petición formulada, esta Sala carecía de jurisdicciónpara entender el problema debatido, no lo es menos que el artículo 15 de la Leyde Régimen Jurídico y Administración atribuye la competencia resolutoria de lascuestiones de personal al Subsecretario del Departamento, por lo que al ser deeste orden el problema planteado es irrelevante el que la petición se plantearaante el Ministro de Educación y Ciencia a tenor de lo dispuesto en los artículos 4y 8.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo; deduciéndose de todo ello queesta Sala es competente para entender de la cuestión de fondo planteada al verel órgano que dictó el acto de categoría inferior a Ministro a tenor del Art. 10 b dela Ley Jurisdiccional.

CONSIDERANDO: Que el presente recurso se inserta en el grupo —numeroso— de los promovidos por los Profesores de Instituto de EnseñanzaMedia, en sus diversas categorías —catedráticos, agregados, interinos,etcétera— en base, todos ellos, a lo dispuestos en los Decretos de 13 de abril de1972 y 24 de julio de 1975, por el primero de los cuales se fijó el régimen deretribuciones complementarias de los funcionarios públicos en general con efectoa partir de 1.º de junio de dicho año, pero de cuyo régimen se exceptuó —sólo enparte, como luego se razonará al personal docente del Ministerio de Educación yCiencia, mientras que la segunda de las disposiciones citadas —la de 1975reguló las retribuciones complementarias del mismo personal, con efectoseconómicos a partir de 1.º de octubre de igual año.

CONSIDERANDO: Que en base a esta normativa y partiendo de la distinciónentre la retribución complementaria de «complemento de destino» y la de«dedicación especial», en sus dos modalidades de plena y exclusiva, se havenido pretendiendo en los diversos recursos, a salvo las variantes propias decada caso: 1.º) Que las nuevas retribuciones complementarias, tanto la dedestino como las de dedicación, se entendieron devengadas desde 1.º de juniode 1972 en que comenzó a regir para todos los funcionarios el sistema instauradopor el Decreto de 13 de abril anterior; 2.º) Que además la cuantía de dichasretribuciones debieron ser superiores a las fijadas en el Decreto de 1974, enatención a la debida proporcionalidad que en su criterio deben guardar lasretribuciones complementarias, con la fijada para los Catedráticos deUniversidad, o a los mismos de Instituto según los casos de los reclamantes, y3.º) Que incluso parte de las horas computadas para la dedicación plena


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o exclusiva, debieran ser retribuidas como horas extraordinarias, por exceder dela que estiman jornada normal.

CONSIDERANDO: Que de este conjunto de reclamaciones, la Sala en lassentencias citadas en los Vistos, mera muestra de un criterio reiterado en otrosmuchos recursos, viene manteniendo que sólo cabe recoger la relativa aldevengo del nuevo complemento de destino con efectos a primero de junio de1972— pero en la cuantía señalada en el Decreto de 1975 y con la limitación deno poderse percibir más de un complemento por este concepto— fundando estaestimación parcial, el que el Decreto de 1972 con carácter general para todos losfuncionarios públicos por tanto también para los docentes— estableció eldevengo de las nuevas retribuciones complementarias a partir de 1.º de junio y sibien es cierto que reservó o aplazó la entrada en vigor respecto del personaldocente del Ministerio de Educación y Ciencia, esta situación excepcional afectóúnicamente a la retribución complementaria por dedicación especial, comoclaramente se infiere de la simple contemplación del párrafo segundo de laDisposición derogatoria del Decreto de 13 de abril de 1972, puesto en relacióncon el apartado 3 del Artículo 5.º del mismo Decreto.

CONSIDERANDO: Que en cambio el resto de las peticiones no puedeprosperar y así lo ha venido declarando este Tribunal por cuanto: 1.º) Es evidentepor lo acabado de indicar que la retribución complementaria de dedicaciónespecial, quedó demorada en cuanto al nuevo sistema hasta la promulgación dela resolución específica para el personal docente del Ministerio de Educación, sinque en este aplazamiento, ni en el tiempo, ciertamente dilatado que se tardó ensu elaboración, se pueda apreciar infracción de normas de superior rango queimperativamente condicionasen la decisión del Gobierno en este punto; 2º)Porque respecto de las cuantías retributivas fijadas en el Decreto de 1975tampoco se observa infracción de normas con rango formal de Ley, pues laproporcionalidad entre los diversos grados o categorías de funcionarios, queda,en principio, confiada a la discrecionalidad administrativa, que ha de jugar con unconjunto de factores que sólo ella está en condiciones de ponderar por la visióntal de la cuestión, y cuyas decisiones, en este punto, sólo podrían impugnarse enla vía jurisdiccional a través de una prueba plena que las causa la desviación depoder en la actuación gubernativa, prueba que obviamente no ha tenido lugar enel proceso por no bastar a estos efectos la mera comparación de los coeficientesretributivos en la remuneración básica, y 3.º) Que la petición de horasextraordinarias, que también se ha solicitado en alguno de los recursos, no puededesde luego prosperar puesto que el artículo 5.2 de la Ley de Retribucionesestablece como jornada de Trabajo la de 42 horas semanales, y aunque se dejaal Gobierno la facultad de fijar las equivalencias oportunas, en atención a lanaturaleza de la función desempeñada, no cabe duda de que dentro de esteamplio margen encaja sin dificultad la exigencia de un determinado número dehoras para la percepción del complemento


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de dedicación exclusiva, máxime si se repara en que el número exigido de 42horas semanales es en definitiva, coincidente con la jornada normal de cualquierotro funcionario.

CONSIDERANDO: Que haciendo aplicación de la doctrina expuesta al casode autos, es vista la procedencia de estimar, siquiera sea parcialmente, elrecurso interpuesto en lo referente a las cantidades reclamadas en concepto decomplemento de destino, desestimándolo en todo lo demás y sin que se apreciencircunstancias determinantes de la imposición de costas a ninguna de las partes.

FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos siquiera sea parcialmente elpresente recurso contencioso administrativo n.º 305 de 1980, promovido por D.ªM.ª Carmen Sierra Lizarzaburu, contra la denegación presunta por parte delMinisterio de Educación y Ciencia de la petición deducida ante el mismo en ordenal abono de determinadas retribuciones complementarias del sueldo, denegaciónpresunta, que por no ser enteramente conforme a derecho, debemos anular yanulamos, declarando contrariamente el derecho de la recurrente a percibir elcomplemento de destino a que tenga derecho en la cuantía señalada enaplicación del Decreto de 24 de julio de 1975 desde el 1.º de octubre de 1972pero con la especial limitación contenida en el artículo 1. del Decreto de 13 deabril de 1972, y desestimando el resto de las pretensiones deducidas en lademanda; absolviendo de las mismas a la administración sin que hagamospronunciamiento especial sobre las costas causadas.

10 Sentencia de 29 de julio de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. Manuel V.Garzón Herrero. Asunto: Denegación Presunta por silencioadministrativo de petición formulada al Ayuntamiento de Durango.Ejecución de obras.

VISTOS: Los pertinentes artículos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956, y de la Ley de ProcedimientoAdministrativo.

CONSIDERANDO: Que se impugna por medio de este recurso contencioso-administrativo la denegación presunta por silencio administrativo del Excmo.Ayuntamiento de Durango, a la petición formulada el 22 de marzo de 1978,denunciada la mora el 29 de agosto del mismo año 1978, en solicitud dedevolución del 4 % retenido en virtud de ejecución de obras en la población deDurango y adjudicadas por dicho Ayuntamiento a las Empresas recurrentes;oponiéndose por el Sr. Abogado del Estado la inadmisibilidad del


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recurso porque las cantidades detraídas lo son en concepto de tasas y no se hainterpuesto el recurso económico-administrativo previo a esta vía jurisdiccional, atenor de lo dispuesto en el artículo 1.º.1.2.E. del Reglamento de Procedimientopara las reclamaciones económico-administrativas.

CONSIDERANDO: Que siendo las cantidades deducidas destinadas a hacerfrente a los débitos procedentes de la dirección de obra es evidente que sólo sitales deducciones tienen el carácter de tasas aplicables al contrato en que sehacen, serán procedentes; ya que todos los tributos (y las tasas son un género deellos) que se deriven del contrato, sean estatales o locales, son a cargo delcontratista.

CONSIDERANDO: Que una primera aproximación al problema litigiosopermite afirmar que la cantidad detraída lo ha sido con el carácter de tasa, lo quese deduce porque así lo denominó el Ayuntamiento de Durango en la resoluciónen que la verificó y el recurrente en la reclamación administrativa y en lademanda de este recurso donde en el fundamento de derecho quinto diceexplícitamente que se trata de una tasa, aunque luego en el escrito deconclusiones, y ante la excepción de inadmisibilidad formulada por el Abogadodel Estado, se modifique totalmente el criterio.

CONSIDERANDO: Que la denominación que den las partes a determinadaspercepciones no implica, sin embargo, que esa sea su verdadera naturaleza, ysiendo tal extremo fundamental a efectos de comprobar si se ha agotado la víaadministrativa, es necesario investigar sobre los hechos que han dado lugar a supercepción y el elemental, digo eventual basamento jurídico para llegar a laconclusión de si se trata, o no, de una tasa.

CONSIDERANDO: Que según se deduce del expediente el Ayuntamiento deDurango procedió a la detracción cuestionada a instancia de la ConfederaciónHidrográfica del Norte de España y motivado en la dirección de las obrascontractuales que llevaba un técnico de dicha Confederación. Los demandantesofrecen la explicación que compartimos del texto legal en que se funda ladetracción, y que es el Decreto 137 de 4 de febrero de 1960. En dicho texto legalse denominan de modo palmario como tasas las cantidades deducidasestableciéndose los supuestos y condiciones en que procede su percepción.

CONSIDERANDO: Que siendo la conclusión de lo hasta aquí razonado que lopercibido en una tasa no ofrece dudas la procedencia de estimar la declaraciónde inadmisibilidad postulada por el Sr. Abogado del Estado a tenor del artículoprimero 2.E del Reglamento de Procedimiento para las Reclamacioneseconómico-administrativas, al margen de su corrección de fondo, sobre la que eneste momento no nos podemos pronunciar y todo ello en relación con lodispuesto en el artículo 37 y 82 c) de la Ley Jurisdiccional.


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CONSIDERANDO: Que en materia de costas no procede hacerpronunciamiento expreso de las costas causadas.

FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad delrecurso contencioso administrativo n.º 469/79 interpuesto por el Procurador Sr.Aróstegui en nombre y representación de Caminos y Puertos, S. A. y SistemasZori, S. A., contra el Ayuntamiento de Durango por la denegación por silencio dela petición deducida por los actores para que se les devolviera el 4 % retenido enlas certificaciones de obras ejecutadas por razón de la dirección de las mismas; ytodo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

11 Sentencia de 1 de diciembre de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. JoaquínPagés García. Asunto: Denegación presunta por silencioadministrativo del recurso de alzada interpuesto ante el Ministro deSanidad y Seguridad contra decisión del Instituto Nacional de la Saludde Vizcaya.

VISTOS: Las leyes de 27 de diciembre de 1956, 17 de julio de 1958, elDecreto de 23 de diciembre de 1966, y la Orden de 26 de noviembre de 1976.

CONSIDERANDO: Que en el presente recurso se impugna la decisión delInstituto Nacional de la Salud de Vizcaya por la que se daba de baja aldemandante como traumatólogo, acogido a la situación de «ad personam» en elSubsector de Durango, y la subsiguiente denegación presunta por silencioadministrativo, del recurso de alzada interpuesto contra él.

CONSIDERANDO: Que en primer lugar procede examinar la procedencia dela nulidad del acto recurrido, por defecto absoluto del procedimiento observable,que el demandante alega. El Estatuto de Personal Mé-dico de 23 de diciembre de1966, establece como falta muy grave, en su artículo 4 apartado c) «el abandonodel servicio, que se producirá cuando se deje de prestar servicio, por más de 72horas sin autorización ni causa justificada» y para la sanción de las posiblesinfracciones cometidas regula, en su artículo 70, unos trámites que, en esencia,consisten en la formación de un pliego de cargos al médico, poniéndole demanifiesto al mismo tiempo el expediente para que, en el plazo de ocho díasproponga la prueba que considere pertinente, formulándose seguidamente elenjuiciamiento y la propuesta que proceda, con un plazo de dos meses, salvo laconcurrencia de causas justificadas; en el presente caso únicamente ha existidouna carta, fechada el 23 de noviembre de 1979, ratificada por otra de 10 dediciembre siguiente, que el actor niega haber recibido, carta —la primera— en lacual por el subdirector provincial del Instituto Nacional de la Salud, en Vizcaya


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se manifiesta al Sr. Gallego que proceden a darle de baja como traumatólogoacogida a la situación de «Ad Personam» en el Subsector de Durango, dada sunegativa a realizar sustituciones...». Por tanto, aquí nos hallamos ante la posibleexistencia de una falta muy grave, frente a cuya imputación no se ha dadoocasión de defenderse al interesado ni seguido, para su sanción, los trámites deaudiencia y prueba que la situación, en aras de garantía al interesado ysalvaguardia de la procedencia de la resolución, se establecen en elcorrespondiente ordenamiento reglamentario —el Estatuto de 1966— en virtud dela remisión hecha por el artículo 1 apartado 2 y Disposición Adicional 1.ª,apartado 3, de la Ley de Procedimiento Administrativo, en relación con su artículo133 y siguientes. Siendo esto así, el hecho contemplado es subsumible en elartículo 47,2 de la Ley de Procedimiento Administrativo; puesto que, si lajurisprudencia ha entendido que tal calificación de nulidad de pleno derecho esaplicable, no ya a los supuestos de carencia total de procedimiento, sino tambiéna aquellos en que ha existido una «menguada observancia» (Sentencia de 30 desetiembre de 1970), o «aparente cumplimiento que merezca igual calificación quesu omisión» (Sentencia de 13 de marzo de 1971) o, como se declara en múltiplesresoluciones, se aplica un procedimiento, pero no el debido, tanto más seráineludible la consecuencia de estimarse nulo de pleno derecho al acto aquíreducido, cuando, como en el caso presente, no ha existido la menor actuaciónadministrativa que tendiera a una comprobación formal del hecho calificado comofalta, y como tal sancionado, y a garantizar una posible defensa del interesadofrente a ello, sustituyéndose tal serie de actuaciones debidas por una simple cartaen que se imponía de plano la separación del cargo. Es por tanto procedentedeclarar nulo de pleno derecho, por haber prescindido total y absolutamente delprocedimiento establecido para ello, el acto recurrido, estimando enconsecuencia el recurso interpuesto, tanto más cuanto que por otra parte, yaunque ello se refiera a una temática de fondo, cuyo examen la apreciación de lanulidad radical hace innecesario, la falta de abandono del servicio, aquísancionada, ha de consistir en dejar de prestar servicio por más de 72 horas y enel presente caso, debiendo haber comenzado la sustitución el 1 de diciembre, elactual demandante se presentó, dispuesto a realizar sus servicios profesionalesen la sustitución, el 3 de diciembre como se desprende del acta notarial de esafecha, no aparece en un principio la efectiva comisión de la infracción y si lasustitución por parte de la Administración de tal supuesto por una presunción dela intención del interesado de efectuarlo.


FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo número138 de 1980 interpuesto por el Procurador D. José María Bartau Morales, enrepresentación de D. José Gallego Castejón, contra la denegación


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presente por silencio administrativo por parte del Ministerio de Sanidad ySeguridad Social del recurso de alzada interpuesto por dicha parte contra elacuerdo del Instituto Nacional de la Salud de Vizcaya de 29 de noviembre de1979 por la cual se daba de baja a dicho demandante como traumatólogoacogido a la situación de «ad personam» en el subsector de Durango en laSeguridad Social, debemos declarar y declaramos, ser nulo de pleno derecho,por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmenteestablecido, dicho acto de 29 de noviembre de 1979; sin hacer expresaimposición de costas.

13 Sentencia de 16 de diciembre de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D.Joaquín Pagés García. Asunto: Silencio administrativo al escrito dedenuncia de mora sobre recurso de reposición interpuesto contraacuerdo del pleno del Ayuntamiento de Bilbao.

VISTOS: Las Leyes de 27 de diciembre de 1956, 17 de julio de 1958 y 20 dejulio de 1957, los Decretos de 24 de setiembre de 1954, 13 de febrero de 1969,13 de agosto de 1971, 21 de marzo de 1975, 17 de agosto de 1973, 30 de mayode 1952, y las Ordenes de 16 de junio de 1972, 3 de febrero de 1958 y 16 demayo de 1973.

CONSIDERANDO: Que mediante el presente recurso se impugna ladenegación presunta, por silencio administrativo, de los recursos de reposición através de los cuales, en los respectivos expedientes de los recursos hoyacumulados, se solicitaba la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento deBilbao de 13 de abril de 1978 y se pedía se dictase en su lugar otro en que sereconociere a los recurrentes el coeficiente 3,6 y su habilitación para eldesempeño de las Tareas de Topógrafo en el seno de la Corporación.

CONSIDERANDO: Que por Decreto de 24 de setiembre de 1954 se creó laEscuela de Topografía por la cual, entre otras consecuencias, se prestó vigorformal a la profesión de topógrafo, posteriormente denominada de IngenierosTécnicos en Topografía, y por la Orden de 3 de febrero de 1958, se determinó lapermanencia en la situación establecida a favor de quienes, con anterioridad a lacreación de la Escuela, venían ejerciendo la profesión, sin que ello implicase, porotra parte, un reconocimiento de topógrafo que sólo la Escuela podía ya otorgar;y en cumplimiento de ello, y para regularizar tal situación, la Orden de 16 demayo de 1975 relacionó las personas que en todo el ámbito nacional seencontraban capacitadas para ejercer como no titulados la profesión detopógrafos, disponiendo que el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos enTopografía, a instancia de los interesados, debería, en el más breve plazoposible, integrar en él a los relacionados.


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CONSIDERANDO: Que ciñéndonos ya al acto cuya anulación se solicita, esdecir al acuerdo municipal de 13 de abril de 1978, nos hallamos con que en él sedispone, junto con la concesión, a título personal, y por venir realizando funcionestopográficas con anterioridad a 1.º de julio de 1973, hallándose inscritos en elColegio Oficial Profesional como Topógrafos no titulados, el coeficienteeconómico 3,6 a cuatro funcionarios, que sólo ellos podrán en lo sucesivodesempeñar funciones topográficas en la corporación —aparte de quienesocupasen en plantilla plaza de topógrafo— cesando los cinco demandantes en elpercibo de gratificaciones permanentes por el desempeño de tales funcionessuperiores; por tanto la cuestión se circunscribe a determinar si es ajustada aderecho la decisión de denegar la percepción del coeficiente 3,6 a losrecurrentes, delineantes que han venido ejerciendo funciones topográficas en elAyuntamiento, habida cuenta también de que, en el mismo acuerdo, se reconocedicho coeficiente, como topógrafos no titulados, a otros cuatro funcionarios.

CONSIDERANDO: Que la norma fundamentalmente aplicable al caso es elDecreto 688/75 de 21 de marzo de 1975, en cuyas Disposiciones Adicionales sedistingue a efectos económicos entre topógrafos y delineantes con títuloacadémico o profesional —párrafo 1.º de la Norma 3— a los que se aplica elcoeficiente 3,6 y topógrafos y delineantes sin título alguno, aunque esténincluidos en el Subgrupo de servicios especiales, a los cuales —párrafo 2.º de lacitada Norma— se aplica el coeficiente 2,3; estableciendo como excepción en laNorma 4, párrafo 1.º, que podrá asignarse, a título personal, el coeficiente que secorresponda con el de la clase de subgrupo de técnicos de AdministraciónEspecial a la que deba atribuirse el puesto, a aquellos funcionarios de ServiciosEspeciales que vengan desempeñando puestos que por la naturaleza de sustareas deban atribuirse al Subgrupo citado; por tanto es inequívoco que seconcede un carácter potestativo —«... se les podrá asignar, a título personal»...—a la excepción cuya aplicación los demandantes invocan y la cuestión se contraeya a determinar si la decisión impugnada se halla o no dentro del ámbito decorrección legal que el carácter discrecional del precepto que la amparaestablece.

CONSIDERANDO: Que, como es sabido, discrecionalidad no equivale aarbitrariedad ni —sentencia de 29 de noviembre de 1967— cabe confundirla conlos actos graciables; para evitar tal equiparación se ha venido largamenteluchando por el control jurisdiccional de toda actividad administrativa; pero siarbitrariedad significa una actuación caprichosa o en todo caso ajurídica de losórganos administrativos, discrecionalidad, en cambio, equivale a la atribución atales órganos, en contemplación de la específica situación en la que suintervención ha de darse, en la cual una usual reglamentación no aparece comolo más conveniente, de una facultad para decidir con cierto margen de amplitudpero siempre conforme a los fines que la propia norma


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aplicable buscó con su otorgamiento; así lo previene la exposición de motivos dela propia ley jurisdiccional al declarar que la discrecionalidad tienecomportamientos reglados como son la competencia, el procedimiento y el fin,extremo éste que liga la determinación de la discrecionalidad al examen de lacuestión de fondo de modo que, sólo al juzgar sobre este último cabe concluirsobre la primera. En suma, el criterio rector para distinguir en definitiva ladiscrecionalidad de la arbitrariedad o del acto puramente gratuito o graciable es lano consideración de la primera como una facultad que otorga sin más unaaplicación aislada o aséptica al precepto que la contiene, y la comprobación deque tal aplicación se hace, aun dentro de su fluidez, conforme al fin de la normaaplicable.

CONSIDERANDO: Que examinando a la luz de todo ello el contenido de laresolución recurrida, vemos que en ella se otorga a título personal el coeficiente3,6 a cuatro funcionarios, que venían realizando funciones como topógrafos notitulados, en función de dos circunstancias conjuntas: venir realizando talesfunciones con anterioridad a julio de 1973 y hallarse inscritos en el Colegio Oficialde Ingenieros Técnicos en topografía como topógrafos no titulados; y se deniegatal situación económica, y el percibo de las gratificaciones permanentes quevenían percibiendo, a los cinco actuales demandantes «por no hallarsehabilitados para la profesión de topógrafos». Así pues, el otorgar, a títulopersonal, el nivel 3,6 a unos funcionarios en los que concurren las doscondiciones o circunstancias dichas, y denegando a los que no ostentan una deellas, que es además, conforme a la Orden de 16 de mayo de 1975, la quedetermina legalmente una capacitación para ejercer, como no titulados, laprofesión, el Ayuntamiento no ha obrado con arbitrariedad, ni infringido elprincipio de igualdad por tratarlos desigualmente en comparación con otroscompañeros, puesto que sus condiciones profesionales individuales son distintas,sino que, actuando conforme a la finalidad a la que tiende el Decreto 688/75, haactuado plenamente dentro del margen legítimo de discrecionalidad que laDisposición Adicional 4 del citado Decreto establece. El acuerdo impugnado sehalla, por tanto, ajustado a derecho y debe ser confirmado.


FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo número57/79 y sus acumulados números 59/79, 142/79 y 192/79, interpuestos por D.Martín Tesán Barrio, D. José Luis Tesán Barrios, y D. Felipe Bilbao Iturrarán,representados por sí mismos, y por la Procurador D.ª María Begoña Perea, enrepresentación de D. Jesús María González Custardoy y D. Juan Luis GuillenLópez, respectivamente, contra la denegación presunta, por silencioadministrativo, del recurso de reposición interpuesto contra el


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Acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Bilbao, representado en estos autos comodemandado por el Procurador D. Mariano Aróstegui de 13 de abril de 1978 por elque se les denegó a los recurrentes el coeficiente económico 6,3 y su habilitaciónpara el desempeño de las funciones de topógrafo en dicha Corporación,debemos declarar y declaramos ser ajustado a derecho dicho Acuerdo,confirmando plenamente, por tanto; sin hacer una expresa imposición de lascostas causadas.

14 Sentencia de 5 de febrero de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. Manuel V.Garzón Herrero. Asunto: Desestimación presunta por silencioadministrativo de recurso de alzada formulado ante el Ministerio deAdministración Territorial. Impugnación de la resolución de laDirección Técnica de la Mutualidad Nacional de Previsión de laAdministración Local.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y demásdisposiciones de general y pertinente aplicación; y,

CONSIDERANDO: Que se impugna por medio de este recurso contenciosoadministrativo, interpuesto por Don Ramón Ugarte Velasco, actuando en supropio nombre y representación, la desestimación por silencio del recurso dealzada formulado ante el Ministerio de Administración Territorial, contra laresolución de la Dirección Técnica de la Mutualidad Nacional de Previsión de laAdministración Local que declaró los derechos pasivos del recurrente,excluyendo de la base reguladora las pagas extraordinarias por las que habíavenido cotizando.

CONSIDERANDO: Que como cuestión previa al problema de fondocontrovertido, el Sr. Abogado del Estado planeta la eventual inadmisibilidad delrecurso por estimar que se impugna un acto consentido y firme, lo que estávedado a tenor de lo dispuesto en el artículo 40.a) de la Ley Jurisdiccional, enconcordancia con el artículo 82.c) del mismo texto legal; y a estos efectos, en elescrito obrante al folio 9 del expediente, el actor manifiesta que recibió laresolución que impugna el día 24 de agosto de 1979, y como el recurso de alzadaestá firmado el día 26 de diciembre de 1979 y tuvo entrada en el Ministerio el día7 de enero de 1980, es visto que cualquiera de las fechas que se computen haceextemporánea la presentación del mencionado recurso, haciendo firme yconsentida la resolución impugnada y con la inevitable secuela de declarar lainadmisibilidad del recurso contencioso administrativo que examinamos sin entraren el fondo del asunto.

CONSIDERANDO: Que en materia de costas no procede hacerpronunciamiento expreso de las causadas en este recurso.


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FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad delrecurso contencioso administrativo interpuesto por D. Ramón Ugarte Velasco ensu propio nombre contra la desestimación por silencio del Ministerio deAdministración Territorial del recurso de alzada interpuesto por el actor contra laresolución de la Dirección Técnica de la Mutualidad Nacional de Previsión de laAdministración Local de 21 de julio de 1979 que declaró los derechos pasivos delrecurrente; todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas.

15 Sentencia de 26 de febrero de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. PedroEsteban Álamo. Asunto: Desestimación presunta de recurso dereposición interpuesto contra acuerdo del Ayuntamiento de Sopuerta.Desestimación de petición de la Excma. Diputación Foral. Declaraciónde estado de ruina de un edificio.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 dediciembre de 1956; la Ley de Procedimiento administrativo de 17 de julio de 1958;la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; ydemás disposiciones de concordante y general aplicación.

CONSIDERANDO: Que es objeto de impugnación a través del presenterecurso contencioso-administrativo un acuerdo del Ayuntamiento de Sopuerta defecha 10 de mayo de 1979 por el que se denegaba la declaración de ruina de lallamada «Casa de Arbitrios de Sopuerta» pedida por la Diputación Foral delSeñorío de Vizcaya; y contra la desestimación presunta del recurso de reposicióncontra el anterior acuerdo, interpuesto el día 9 de julio de 1979.

CONSIDERANDO: Que del estudio del expediente administrativo incorporadoa los autos, se desprende, en síntesis, lo que sigue: a) en escrito de fecha 10 dejunio de 1977 la Diputación Provincial de Vizcaya insta del Ayuntamiento deSopuerta la declaración de ruina de la finca conocida como «Antigua Casa derecaudación de arbitrios de Sopuerta» por estimar que el coste de su reparaciónsuperaría el 50 % del valor del edificio, según informe del arquitecto de laDiputación; en virtud de cuyo escrito el Ayuntamiento de Sopuerta promovióexpediente contradictorio en que tras apreciar los informes jurídico y técnicoemitidos por el Letrado D. Juan Santos Alonso y por el Aparejador D. JoséEnrique Fernández Neira, acordó en sesión plenaria de 30 de diciembre de 1978no declarar el edificio en ruina por no darse las condiciones legales necesariaspara ello; b) notificado tal acuerdo a la Diputación Foral del Señorío de Vizcayaen 7 de febrero de 1979, esta Corporación solicita del Ayuntamiento de Sopuertael envío del informe del Aparejador Sr. Fernández Neira para su «estudio ydesglose por los técnicos de


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la Corporación Municipal», sin que aparezca en el expediente recurso algunocontra el acuerdo de 30 de diciembre de 1978, y sí la remisión del solicitadoinforme pericial en 6 de marzo de 1979; c) en acuerdo de 10 de mayo de 1979 elAyuntamiento de Sopuerta acuerda nuevamente denegar la declaración de ruina,y sin que conste la notificación de este acuerdo a la Diputación Foral, estainterpone recurso de reposición en escrito de 27 de junio siguiente que tienematasellos de entrada en el Ayuntamiento de Sopuerta de 10 de julio a cuyorecurso el Ayuntamiento Pleno acuerda solicitar informe técnico sobre el edificio afin de poder actuar en consecuencia y emitido informe, esta vez por el aparejadorD. José Luis Zugazagoitia, otro Pleno municipal acuerda el 24 de octubre de 1979ratificar todas las actuaciones anteriores en relación con el caso por darse lascondiciones para la declaración de ruina de la finca en cuestión.

CONSIDERANDO: Que antes de entrar en el fondo del asunto el señorAbogado del Estado alega la inadmisibilidad del recurso al amparo de losartículos 82 c) en relación con el apartado a) del artículo 40 de la LeyJurisdiccional ya que según tales preceptos no se admitirá recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anterioresque sean definitivos y firmes y los conformatorios de acuerdos consentidos por nohaber sido recurridos en tiempo y forma; alegación ésta que indudablementedebe prosperar por las siguientes razones: primera.—el Pleno del Ayuntamientode Sopuerta en 30 de diciembre de 1978 acordó denegar la declaración de ruinasolicitada por la Diputación de Vizcaya por considerar que el costo de lareparación del edificio afectado, no llegaba ni con mucho al 50 % del valor deaquel, cuyo acuerdo, notificado el 7 de febrero a la Diputación no fue recurridopor ésta, que lo que hizo fue solicitar la remisión del informe técnico, que segúnafirma ahora en la demanda fue replicado con otro nuevo informe del arquitectomunicipal, extremo éste que ni consta en el expediente ni ha sido aprobado por laDiputación a pesar de haber ofrecido hacerlo en la demanda; por lo tanto elextraño, por innecesario nuevo acuerdo municipal de 10 de mayo de 1979 queresuelve otra vez denegar la declaración de ruina es un acto administrativomunicipal que reproduce o confirma el anterior acuerdo de 30 de diciembre de1978 que era definitivo y firme por no haber sido recurrido en tiempo y forma, ypor tanto no susceptible de recurso contencioso-administrativo; segundo.—si bienes cierto que en materia de ruina la firmeza de las decisiones administrativas ojurisdiccionales no impiden la apertura de un nuevo procedimiento, puesto que espreciso tener en cuenta la cambiante realidad que por el mero transcurso deltiempo se produce, este razonamiento, establecido por la jurisprudencia delTribunal Supremo, no puede tener aplicación en este caso, ya que lo que hizo laDiputación no fue alegar nuevo deterioro físico de la finca sino puntualizar losextremos del informe del Arquitecto suyo, cuyo informe,


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como antes se ha dicho no obra en el expediente y además fue rebatido por elinforme de otro aparejador por parte del Ayuntamiento que corroborabasustancialmente el anteriormente emitido para dicha Corporación; y todo ello sinque hubiese pasado ni un año desde el acuerdo municipal firme por consentidode fecha 30 de diciembre de 1978 hasta el nuevo informe del aparejador SeñorZugazagoitia que lleva fecha 28 de setiembre de 1979.

CONSIDERANDO: Que aún sin entrar en el fondo del asunto, la conductaprocesal de la recurrente deviene temeraria y se hace acreedora a una ejemplarcondena de las costas.

FALLAMOS: Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad delrecurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. AranaVidarte en nombre y representación de la Diputación Foral del Señorío deVizcaya, contra acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Sopuerta de 10 de mayo de1979 que denegaba la declaración de ruina de la llamada «Antigua Casa deArbitrios de Sopuerta», por no ser tal acuerdo susceptible del recurso entabladopor imperativo del artículo 40.a) de la Ley de la Jurisdicción y condenamos a larecurrente al pago de las costas.

16 Sentencia de 26 de febrero de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. Manuel V.Garzón Herrero. Asunto: Desestimación tácita por silencioadministrativo de recurso de reposición interpuesto contra Decreto dela Excma. Diputación Foral de Álava o Rehabilitación yacondicionamiento de la carretera de Álava.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Ley deProcedimiento Administrativo y Código Civil.

CONSIDERANDO: Que se impugna mediante este recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador Sr. Bartau Morales, en nombre yrepresentación de Dragados y Construcciones, la desestimación por silencio delrecurso de reposición interpuesto el 21 de agosto de 1979, ante la Excma.Diputación Foral de Álava, contra el Decreto de 13 de julio de 1979 dictado pordicha Diputación y por virtud del cual se adjudica a Ferrovial, S. A. la realizaciónde obras para la rehabilitación y acondicionamiento de la Cantera sita en elmonte público en Anda y con cargo a la fianza que Dragados y Construccioneshabía constituido para la realización de la Autopista Bilbao-Zaragoza.

CONSIDERANDO: Que las cuestiones que plantea el recurso queexaminamos, a pesar de la escasa claridad que en nuestra opinión han sidoplanteadas


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son: a) Determinar si la actora cuando abandonó la Cantera de Anda realizó lasobras que se había comprometido a ejecutar, en virtud de la autorizaciónconcedida en su día para la explotación de la mencionada cantera y b) Si para elcaso de que lo anterior fuese resuelto negativamente, podían ejecutarse dichasobras con cargo a la fianza que en la resolución impugnada se señala.

CONSIDERANDO: Que la primera de las cuestiones es un problema de hechoy su resolución vendrá determinada por las normas sobre carga de la prueba; aestos efectos, es de señalar que la actora cuando asumió la autorización para laexplotación de la cantera, aceptó que ésta debería ser acondicionada al final dela explotación conforme a unos presupuestos específicamente determinados enla autorización; consecuentemente, la autorización que se concedió a la actoraestablecía la obligación a cargo de ésta consistente en que al final de laexplotación se realizarían los trabajos a que aludían 6.ª, 7.ª y 8.ª de dichaautorización. De este modo, la prueba de la extinción de la obligación,corresponde a la actora a tenor del artículo 1.214 del Código Civil y es evidenteque tal fin no ha sido obtenido pues ni de la prueba pericial practicada se obtieneesta conclusión, ni de los continuos requerimientos que le fueron formulados paraque acondicionase la cantera, se puede obtener otra afirmación que no sea suincumplimiento. Contra estas realidades no figura en el expediente, ni en losautos, resolución de la Diputación que admita el cumplimiento de la obligaciónque a la actora le incumbía.

CONSIDERANDO: Que por lo que atañe a la fianza no ofrece dudas que elacuerdo recurrido sólo pretende hacer efectivas las obras de ejecución acordadascon cargo a la fianza que la actora constituyó mediante aval del Banco Central el29 de julio de 1976 por importe de 2.000.000 de pesetas para responder de losdaños que pudieran producirse como consecuencia de la explotación de laCantera de Anda, extremo, el reseñado, que viene reconocido por la mismaactora en el Suplicio de su demanda y por la entidad demandada en lacontestación; queda, por tanto, excluida del debate la insinuación de que el costede las obras debe financiarse con cargo a una pluralidad de fianzas.

CONSIDERANDO: Que por lo que atañe a la legalidad del procedimientoseguido el artículo 100 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece. «LaAdministración pública no iniciará ninguna actuación material que limite derechosde los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que lesirva de fundamento jurídico», decisión que obviamente, debe ser notificada alinteresado y los Decretos que la Administración dictó en junio del 78 y en 4 dejunio de 1979 no costa que hayan sido notificados a la actora, razón por la cual elacto de ejecución impugnado


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carece de la cobertura legal necesaria y debe ser acumulado, y el de febrero de1978 la actora le dio algún cumplimiento por lo que debió recaer una resoluciónnueva, ya que esta es insuficiente para los fines del artículo 100 de la Ley deProcedimiento Administrativo.

CONSIDERANDO: Que en materia de costas no procede hacerpronunciamiento expreso de las causadas en este recurso.

FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo,interpuesto por el Procurador Sr. Bartau Morales, en nombre y representación deDragados y Construcciones, S. A., contra la desestimación por silencio delrecurso de alzada interpuesto por la actora contra el Decreto de la Excma.Diputación de Álava de 13 de julio de 1979, debemos anular y anulamos dichoacto por no ser conforme a derecho en cuanto ordena que las obras deacondicionamiento de la Cantera de Anda se realicen con cargo a la fianza que atal fin habría constituido la actora; todo ello sin hacer expresa imposición de lascostas causadas.

17 Sentencia de 30 de abril de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. PedroEsteban Álamo. Asunto: Desestimación presunta por silencioadministrativo de recurso de alzada interpuesto frente al Ministerio deObras Públicas y Urbanismo.

VISTOS: La Ley de la Jurisdicción contencioso administrativa de 27 dediciembre de 1956; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de1958; el Decreto de 2 de abril de 1976 sobre desconcentración de funciones delMinisterio de la Vivienda; y demás disposiciones de concordante y generalaplicación.

CONSIDERANDO: Que es objeto de impugnación a través del presenterecurso contencioso administrativo una resolución de la Delegación Provincial deVizcaya del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 5 de diciembre de 1979que imponía la multa de 25.000 pesetas a EZKIA, S. A. por inejecución de obraspara lo que había sido requerido en 29 de marzo del mismo año, y la denegaciónpresunta por silencio administrativo del recurso de alzada entablado contraaquella resolución sancionadora.

CONSIDERANDO: Que ante todo hay que dejar perfectamente delimitadocual es el acto administrativo impugnado en este recurso y por tanto cual esconcretamente la cuestión litigiosa sometida al estudio y decisión de esta Sala,que no es otra que la imposición de una multa a la sociedad EZKIA porque,requerida con fecha 29 de marzo de 1979 por la Delegación Provincial


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de Obras Públicas y Urbanismo en Vizcaya a la ejecución de determinadas obrasde reparación en la casa número 1 de la calle Viuda de Epalza, cuyas obrashabría de realizar en plazo de treinta días, ante la expiración del plazo sin quetales obras se hubiesen realizado, previo informe de los Servicios Técnicoscorrespondientes, otra resolución de cinco de diciembre del mismo año impone lasanción; de tal manera que la procedencia o no de las obras no se discute eneste recurso, sino en el que separadamente tramita la Sala con el número275/80, y se tramita separadamente porque a pesar de que en su momento,como reconoce el recurrente, se le dio traslado para ser oído sobre la posibilidadde acumulación de ambos, nada contestó, mientras la parte contraria alegó quese trataba de actos administrativos distintos, lo que aceptó la Sala en aquellosmomentos.

CONSIDERANDO: Que, en definitiva, transcurrido el plazo conferido y habidacuenta que el Órgano administrativo que impuso la sanción es competente paraello en virtud del párrafo último del artículo 1 número 1 del Decreto de 2 de abrilde 1976, es de ver que la resolución impugnada se ajusta a derecho y noprocede su anulación, lo que comporta la desestimación del recurso contra ellaentablado.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos particulares para una especialcondena de las costas.

FALLAMOS: Que desestimando como desestimamos el recurso contencioso-administrativo entablado por el Procurador Sr. Bartau Morales en nombre yrepresentación de «Ezkia, S. A.», tramitado con el número 201 de 1980 contraresolución de 5 de diciembre de 1979 de la Delegación Provincial de Vizcaya delMinisterio de Obras Públicas y Urbanismo en la que se imponía al ahorarecurrente la multa de veinticinco mil pesetas por transcurso de plazo paraejecución de obras sin haberlas realizado, y contra la denegación presunta porsilencio administrativo del recurso de alzada contra aquélla interpuesto, debemosdeclarar que tales resoluciones son ajustadas a derecho; sin expresa condena enlas costas.


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2) Audiencia Territorial de Pamplona

Sala de lo Contencioso Administrativo

18 Sentencia de 13 de mayo de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. EnriqueCancer Lalanne. Asunto: Desestimación por silencio administrativodel recurso de alzada interpuesto ante Ministro del Interior.Reconocimiento de derecho a pensión de jubilación.

CONSIDERANDO: Que la cuestión a resolver en el presente recurso, tal comoviene presentada en vía administrativa y en esta jurisdiccional, es la referente asi, a efectos del derecho que al recurrente pueda corresponder a percibir unapensión de jubilación forzosa por edad, se ha de computar o no al tiempo deservicio prestado al Ayuntamiento de San Sebastián como Guardia Municipal, eltiempo de servicio militar y como doble el de campaña, sobre lo cual adoptanposturas distintas y contrapuestas el recurrente y la resolución recurrida,cerrando ésta la posibilidad de toda percepción al negar tal acumulación, por noalcanzar el recurrente de ese modo el tiempo mínimo necesario.

CONSIDERANDO: Que por Orden de 9 de diciembre de 1975 se aprobaronlos nuevos Estatutos revisados por la Mutualidad Nacional de Previsión de laAdministración Local, acomodándose al régimen establecido para losfuncionarios civiles del Estado, en virtud de lo prevenido en el Decreto-Ley de 27de julio de 1973 y en el Decreto de 27 de agosto de 1973, n.º 2.057,disponiéndose en los artículos 45 y 46, de forma análoga a lo prevenido en elartículo 26 de la Ley Derechos pasivos de Funcionarios Civiles del Estado, de 21de abril de 1966, que para causar pensión de jubilación se tienen que completaral menos tres trienios, pero pudiéndose computar a tales efectos el tiempo deservicio militar, y como doble el prestado en campaña, cuya acomodación supusoun evidente progreso en relación con el régimen anterior de los funcionarios de laAdministración Local, ya que el artículo 32 de los antiguos Estatutos de la citadaMutualidad, aprobados por Orden de 12 de agosto de 1960, exigía un tiempomínimo de diez años de afiliación activa, sin que pudiera completarse con elservicio militar, aunque podía éste abonarse una vez cumplido aquel mínimo.

CONSIDERANDO: Que está acreditado que el recurrente prestó alAyuntamiento un tiempo de servicio activo de 6 años y 5 días, ya que ingresó asu servicio el día 1 de julio de 1940 y obtuvo la excedencia voluntaria el 31 deagosto de 1946, en cuya situación se encontraba cuando alcanzó la jubilaciónforzosa por edad el 2 de mayo de 1977, así como que el


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tiempo de servicio militar fue de 3 años y 4 meses; negándole la resoluciónrecurrida el derecho a percibir pensión de jubilación, al entender que porprescripción de la Disposición Final 1.ª, de la O. M. de 9 de diciembre de 1975,han de aplicarse las normas estatutarias de 12 de agosto de 1960, por lo que alno cumplir el tiempo mínimo de 10 años de afiliación activa y no poder sercompletado con el tiempo de servicio militar, la consecuencia era la negativa deaquel derecho. Pero si se tiene presente que el p. 1. de esa Disposiciónpreceptúa que los nuevos estatutos revisados se entenderán con efectos desde1.º de julio de 1973, y que el apartado 2º de la repetida Disposición indica que, noobstante lo dispuesto en el párrafo anterior, las pensiones que se produzcan apartir de 1 de julio de 1973, pero que traigan causa de funcionarios, que cesaronen el servicio activo con anterioridad a la mencionada fecha, se determinaránaplicando las normas estatutarias de 12 de agosto de 1960 y demásdisposiciones que se mencionan, y si se tiene así mismo en cuenta la finalidadperseguida con la O. M. de 9 de diciembre de 1975, aprobatoria de los nuevosEstatutos, según se aprecia de su preámbulo, de acuerdo con la normativa demayor rango que le sirve de antecedente, en el sentido de acomodar al régimende los derechos pasivos de los funcionarios de la Administración Local al de losfuncionarios de la Administración del Estado, se ha de llegar a la conclusión deque, sin perjuicio de la aplicación del párrafo 2º de la Disposición Final 1.a para ladeterminación en su caso de la pensión, la cuestión concreta de que se trata,relativa al tiempo de servicios prestados, ha de resolverse a tenor del párrafo 1.º,es decir de acuerdo con las nuevas normas estatutarias al haberse producido lajubilación del actor el 2 de mayo de 1977, tal como ha sido resuelto en sentenciasde esta Sala de 25 de abril de 1977, 18 de marzo y 9 de abril de 1980, de formaque si, computando al tiempo de servicio activo prestado al Ayuntamiento el delservicio militar, se obtiene un período que cubre un mínimo de tres trienios, hayque estimar que la resolución recurrida no está acomodada a Derecho, al nohaber reconocido en favor del recurrente el aludido tiempo, como requisito para elreconocimiento del derecho al percibo de la pensión de jubilación que puedacorresponderle, y determinación en su caso de su cuantía, procediendo enconsecuencia la estimación parcial del recurso.

CONSIDERANDO: Que no se aprecia temeridad o mala fe a los efectos deuna condena en las costas procesales causadas.

FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso administrativointerpuesto por D. Marcial Armendáriz Lacunza, debemos anular y anulamos porsu disconformidad a Derecho, la desestimación presunta por silencio del recursode alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección Técnica de laMutualidad Nacional de Previsión de Administración Local, de fecha 21 de marzode 1975, sobre jubilación forzosa. Y declaramos


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que el recurrente, en relación con su jubilación forzosa por edad, tiene derecho aque se le sume al tiempo de servicios activos prestados al Ayuntamiento, el delservicio militar, contando el doble el de campaña, y ello a efecto del derecho apercibo de pensión de jubilación que pueda corresponderle y cuantía de lamisma.

21 Sentencia de 22 de junio de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. AndrésFernández Salinas. Asunto: Denegación tácita de petición de fijaciónde alineaciones y rasantes del Ayuntamiento de Rentería. Licencia deconstrucción de viviendas.

CONSIDERANDO: Que teniendo en cuenta las peticiones formuladas en lademanda, consistentes en que se declare la obligación del Ayuntamiento derealizar el señalamiento de alineaciones y rasantes sobre el terreno donde setiene que efectuar la construcción, y a que se condena a la Corporación a resarcirlos daños y perjuicios que traigan causa de la actuación municipal denegatoria,procede sentar previamente las siguientes circunstancias que aparecenacreditadas en las actuaciones: a) que por acuerdo firme de la ComisiónProvincial de Urbanismo de Guipúzcoa, de 8 de noviembre de 1977, se concediólicencia a la Sociedad ahora recurrente para la construcción de un edificio de 48viviendas y bajos en las calles de Zubiaurre y Zamalbide de Rentería, segúnProyecto que se había presentado, a cuya Comisión acudió la aludida Entidad alamparo del artículo 9.º del Reglamento de Servicios, al no resolver elAyuntamiento en el plazo reglamentario la petición formulada; b) que medianteescrito que tuvo su entrada el 14 de enero de 1978, la Sociedad ahoraimpugnante solicitó del Ayuntamiento, con base a lo dispuesto en las OrdenanzasMunicipales, la señalización sobre el terreno de alineaciones y rasantes respectodel proyecto de construcción que había sido autorizado, y como pasara el tiemposin que el Ayuntamiento resolviera, mediante escrito que tuvo su entrada el 4 deenero de 1980 denunció la mora y reclamó los daños y perjuicios producidos, noadoptando tampoco la Corporación decisión alguna; c) que desde que se solicitóel señalamiento de alineaciones y rasantes hasta octubre de 1980, fecha deemisión del dictamen pericial en el presente recurso, se han producidovariaciones en los precios, según se desprende del aludido dictamen, que noaparece contradicho por ningún otro elemento probatorio, en el sentido de que elvalor en venta del solar ha descendido, los costos de construcción se hanincrementado, los precios de venta de las viviendas se han estabilizado y los delos locales comerciales han descendido.

CONSIDERANDO: Que si la Sociedad recurrente tiene concedida en firmelicencia de construcción para el proyecto antes expresado, y a tenor de losartículos 45 y 49 de las Ordenanzas Municipales de Edificación no


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se puede comenzar la cimentación de un edificio de nueva construcción, sin quese señale sobre el terreno la alineación y la rasante que deban seguirse, asícomo que todo propietario tiene derecho a que el Ayuntamiento le señale laalineación del edificio que trate de construir, ya aplicando la oficialmenteaprobada, o señalando la que corresponda a la construcción en virtud de su límitecon las vías públicas inmediatas, es claro que la petición formulada por larecurrente está acomodada a Derecho, como contraria al mismo aparece ladenegación tácita del Ayuntamiento, máxime si se tiene en cuenta que enrealidad se trata de ejecutar una licencia de construcción, cuyo cumplimiento seestá demorando indebidamente, con infracción asimismo, aparte de los citadospreceptos de las Ordenanzas, de los artículos 44, 45 y 101 de la Ley deProcedimiento Administrativo, que conceden ejecutividad y efecto inmediatos alos actos y acuerdos de la Administración, salvo en ciertos casos excepcionalesque en el presente supuesto no se dan.

CONSIDERANDO: Que el dictamen pericial emitido pone de manifiesto laexistencia de unos perjuicios, como consecuencia de la negativa a la peticiónformulada, cuya cuantía no es posible aquilatar, debiendo quedar sudeterminación para el período de ejecución de sentencia, sobre las siguientesbases: a) el perjuicio realmente producido quedará determinado en su caso conla diferencia en menos del beneficio que se hubiera podido obtener con la ventaen cierta fecha de las viviendas y locales proyectados, y el que se pueda obteneren otra fecha distinta con esa misma venta, poniendo en relación el precio normalde venta con el costo normal de la construcción; b) el beneficio que se hubierapodido obtener estará representado por el precio normal de venta en función delcosto normal de construcción, en relación con la fecha que represente eltranscurso de un plazo adecuado y razonable de construcción del proyecto, apartir del 4 de enero de 1980, fecha de entrada de la denuncia de mora, pues esclaro que el transcurso de tanto tiempo en denunciar la mora, casi dos años, puesla petición inicial tuvo lugar mediante escrito con entrada el 14 de enero de 1978,no puede tenerse en cuenta a efectos de que pudiera llegar a favorecer a larecurrente, que no podría nunca beneficiarse de una indebida demora sólo a ellaimputable; c) el beneficio que se pueda obtener estará representado por el precionormal de venta, en función del costo normal de construcción, pero en relacióncon la fecha que represente el transcurso del mismo plazo adecuado y razonablede construcción, a partir de la fecha en que se realice el señalamiento dealineaciones y rasantes para la construcción proyectada; d) el perjuicio quedarácifrado con la diferencia en menos que pudiera llegar a existir en su caso,resultante de la comparación de los beneficios antes aludidos, es decir, del quese hubiera podido obtener del que se obtenga.


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CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos de temeridad para unaimposición de costas.

Vistos los preceptos jurídicos citados y demás de pertinente aplicación.

FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuestopor el Procurador D. Manuel González-Boza Ayestarán, en nombre yrepresentación de la Entidad ADUN, S. A., debemos anular y anulamos, por noestar acomodado a Derecho, el acuerdo del Ayuntamiento de Rentería dedenegación presunta a la petición de señalamiento sobre el terreno dealineaciones y rasantes formulada por escrito presentado con fecha 14 de enerode 1978, en relación con el proyecto de construcción de un edificio de 48viviendas y bajos comerciales en las calles Bubiaurre y Zamalbide, cuya licenciade construcción fue otorgada por acuerdo firme de Comisión Provincial deUrbanismo de Guipúzcoa de fecha 8 de noviembre de 1977, y en su lugardeclaramos la obligación que tiene dicho Ayuntamiento de realizar elseñalamiento de alineaciones y rasantes sobre el terreno, de acuerdo con lasalineaciones y rasantes correspondientes a los viales con los que linda, y deacuerdo con el proyecto de edificación indicado, debiendo la repetidaCorporación cumplir con esa obligación, así como indemnizar a la Entidadrecurrente del perjuicio que la misma hubiere sufrido con la demora comoconsecuencia de la negativa a realizar el expresado señalamiento, que serádeterminado en su caso en ejecución de sentencia, a tenor de las basesindicadas en el penúltimo considerando, que se dan por reproducidas; sinimposición de costas en este recurso.

22 Sentencia de 30 de junio de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. AndrésFernández Salinas. Asunto: Desestimación por silencio administrativodel recurso de reposición interpuesto (rente a la licencia de aperturaotorgada por el Ayuntamiento de Oyarzun para SupermercadoCarrefour.

CONSIDERANDO: Que de todas las actuaciones habidas en el presenterecurso y en el expediente administrativo, aparecen acreditadas las siguientescircunstancias transcendentes para la resolución de la cuestión presentada: a)que seguido el expediente correspondiente a tenor del artículo 30 del Reglamentode actividades MINP de 30 de noviembre de 1961, el Ayuntamiento de Oyarzuntomó acuerdo el uno de febrero de 1979, en el sentido de informarfavorablemente la instalación de un hipermercado en el Polígono de Lintzirin,destinado a la venta al por menor de toda clase de artículos y comprendiendoasimismo la fabricación o elaboración de pan y pastelería y de embutidos, ymanipulación de carnes, frutas y pescados, cuyo expediente fue remitido por elAlcalde el cinco del mismo mes al Presidente del Consejo General Vasco, lo quese comunicó a la Sociedad


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peticionaria el ocho del repetido mes; b) que el 26 de igual mes el Alcaldecomunicó a la Empresa peticionaria, después de participarle que la Corporaciónhabía informado favorablemente la petición de licencia de apertura delestablecimiento Carrefour, y que el expediente pendía de clasificación por elConsejo General Vasco, que la Alcaldía no ponía reparo alguno en que se dieracomienzo a la actividad mediante la apertura del establecimiento, si bien sepuntualizaba que se trataba de autorización provisional sin carácter algunovinculante; c) que el 9 de abril de 1979 el Alcalde comunicó al Director del MedioAmbiente, del Consejo General Vasco, se le notificara la resolución que hubiereacerca del expediente, contestando el último, el 30 del mismo mes, que elexpediente sobre licencia de apertura de un hipermercado en el polígono Lintzirinse encontraba en trámite de informe de los técnicos competentes, y que una vezinformado se resolvería a la mayor brevedad; d) que por escrito de fecha 16 demarzo de 1979, que tuvo su entrada el 30 de igual mes, el ahora recurrenterecurrió en reposición contra la licencia de apertura otorgada a favor delhipermercado Carrefour, el cual fue desestimado por silencio, pretendiéndose enel presente recurso jurisdiccional que se declare la nulidad de dicha licencia deapertura y que se ordene la demolición de lo construido.

CONSIDERANDO: Que la licencia de apertura de establecimiento o deinstalación de actividad, cuando ésta queda sometida al Reglamento deActividades MINP, requiere la incoación del correspondiente expediente, en elque es transcendental la intervención de la Comisión Provincial de ServiciosTécnicos, cuyos informes y acuerdos son vinculantes para la Autoridad municipal,cuando impliquen la denegación de licencia o la imposición de medidascorrectoras, según se desprende de los artículos 7 y 30 al 33 y DisposiciónAdicional cuarta del aludido Reglamento, teniendo en cuenta que esas funcionesfueron luego desarrolladas por las Comisiones Delegadas de Saneamientocreadas por Decreto de 26 de diciembre de 1968, y posteriormente asumidos porel Consejo General del País Vasco, al que le fueron transferidas, entre otras, porDecreto de 25 de agosto de 1978, por lo que si el expediente se remitió a dichoConsejo y éste todavía no se había pronunciado, es claro que la autorizaciónprovisional para la apertura del establecimiento, concedida por el Alcalde el 26 defebrero de 1979, fue indebida, al producirse al margen de la actuación delOrganismo superior, cuyo informe o acuerdo puede ser vinculante cuandoimplique la denegación de la licencia, infringiendo además de forma manifiesta elapartado segundo del artículo 33 del Reglamento de 30 de noviembre de 1961,en cuanto prescribe que en ningún caso podrán concederse licenciasprovisionales mientras la actividad no esté calificada, lo que es competencia delaludido Órgano Superior, procediendo como consecuencia de todo lo expuesto laestimación parcial del recurso, en lo concerniente a la nulidad de la autorizaciónprovisional de apertura, sin que sea admisible la pretensión


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de demolición de lo construido, cosa distinta de la licencia de apertura, que es loque se impugna, según se expresa en la demanda.



FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativointerpuesto por el Procurador D. Pedro María del Olmo Ardaiz, en nombre yrepresentación de D. Mariano Garayar Elizondo, debemos anular y anulamos, porno estar acomodadas a Derecho, la autorización provisional concedida por el Sr.Alcalde de Oyarzun, el 26 de febrero de 1979, a la Entidad «Grandes Superficies,S. A.» para la apertura del establecimiento de hipermercado o supermercadoCarrefour en el polígono Lintzirin, así como la desestimación presunta del recursode reposición de fecha 16 de marzo siguiente promovido contra dichaautorización: sin imposición de costas en el presente recurso.

23 Sentencia de 8 de noviembre de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D.Enrique Cancer Lalanne. Asunto: Denegación tácita por silencioadministrativo del Ministerio de Administración Territorial. Resoluciónde expediente de jubilación.

CONSIDERANDO: Que la cuestión que mediante el presente recurso sesuscita hace referencia a si deben o no incluirse en el cálculo de la basereguladora de la pensión de jubilación del recurrente, el importe de las pagasextraordinarias que percibía en activo; cuestión que ha sido resuelta por laAdministración en sentido negativo fundándose en lo dispuesto en el artículo 9.ºde la O. M. de 15 de junio de 1978.

CONSIDERANDO: Que sin embargo el Tribunal Supremo, en sentencia de 28de enero de 1981, ha resuelto el problema de distinta forma, con ocasión de unaimpugnación directa que planteó el Colegio Nacional de Secretarios, Depositariose Interventores de la Administración Local, pronunciando la absoluta nulidad deaquel precepto, solución que esta Sala ha de aceptar, y en cuya sentencia seestablecen las siguientes premisas que ahora se reiteran: a) que la citada Ordende junio de 1978 dispone, en el apartado 9.º-l, que en las pensiones que secausen a partir de 1 de enero de 1978 para quienes en dicha fecha ostentan lacondición de asegurados a la Mutualidad en servicio activo, servirá de basereguladora para su determinación, de acuerdo con el artículo 20 del RealDecreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo, la suma de sueldo, grado y trieniosreconocidos; b) que dicha Ley 22/77 regula el sistema retributivo de losfuncionarios de la Administración Civil del Estado y del personal militar de losEjércitos de Tierra,


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Mar y Aire, dedicando los Títulos I y II a los haberes en activo, respectivamente,de esas dos clases de funcionarios y el Título III a disposiciones comunes; c) queel mencionado artículo 20, comprendido en el Título III, sobre disposicionescomunes, expresa que servirá de base reguladora para la determinación de laspensiones que, en su favor y en el de sus familiares, causen los funcionarios dela Administración Civil del Estado y el personal militar de los Ejércitos,comprendidos en el ámbito de aplicación del Real Decreto-Ley, la suma delsueldo, grado y trienios reconocidos, con lo que queda excluido de la basereguladora el concepto de pagas extraordinarias; d) que la Disposición final 4.ªdel Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo, preceptúa que los criterios delTítulo I de ese Real Decreto-Ley se recogerán en el texto articulado quedesarrolle la base 40 de la Ley de Bases 41/1975 de la Administración Local, yposteriormente, por Decreto de 6 de octubre de 1977, que aprobó el Textoarticulado parcial de la citada Ley de Bases del Régimen Local, se establecen losartículos correspondientes a la base 40, y de ellos el 38-3 referente a los haberespasivos y los 59 y siguientes dedicados a los derechos económicos, peromientras en los últimos no se alude de manera alguna a la base de los haberespasivos, el 38-3 dispone que los derechos pasivos de los funcionarios deAdministración Local se regularán por su legislación específica, sin perjuicio deque cuando se trate de funcionarios con jornada reducida, se apliquen principiosanálogos a los establecidos para los funcionarios civiles de Estado; e) que laaludida legislación específica está constituida por la Ley de 12 de mayo de 1960,de la Munpal, con su artículo 9.º el cual dispone que la cuantía de lasprestaciones básicas —una de ellas la de jubilación— se determinará en losEstatutos de la Mutualidad, y con el artículo 13-4 que preceptúa que la base paradeterminación de la cuota íntegra —suma de las de afiliado y asegurado— seráigual al importe de los sueldos consolidados, más una 6.a parte de los mismos enconcepto de pagas extraordinarias; y por los Estatutos de la Mutualidadaprobados por Orden de 9 de diciembre de 1975, cuyo artículo 41 expresa queservirá de haber regulador, para la determinación de todas las prestacionesbásicas y de sus mejoras, la suma de sueldo, trienios efectivos completados ypagas extraordinarias, o en su caso las cantidades que hayan servido de base decotización a la Mutualidad, añadiendo el artículo 98 la integración de las pagasextraordinarias en el sueldo consolidado y en la cuota del funcionario asegurado;f) que la tabla de preceptos vigentes o derogados con que finaliza el Decreto de 6de octubre de 1977 mantiene vigentes, entre otros, los artículos 9 y 13-4 de laLey de 12 de mayo de 1960 y los 41 y 98 de los Estatutos de 9 de diciembre de1975.

CONSIDERANDO: Que como consecuencia de lo expuesto en el precedentela citada sentencia del Tribunal Supremo llega a la conclusión, que ahora tambiénse reitera en la presente, de que la Orden de 15 de junio


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de 1978, en el particular de su apartado 9.º-l objeto de impugnación, infringe elOrdenamiento Jurídico porque, contraviniendo los artículos 23-1 y 26 de la Ley deRégimen Jurídico de la Administración del Estado, vulnera preceptos de superiorrango normativo, como son los artículos 9 y 13-4 de la Ley de 12 de mayo de1960 y 38-3 del Decreto de 6 de octubre de 1977, en relación con los 41 y 98 delos Estatutos de 9 de diciembre de 1975; y porque, si de una parte la Disposiciónfinal 4.ª del Decreto-Ley 22/77 no afecta al artículo 20 del mismo, por estar éstecomprendido en el Título III, pero no en el I aludido en ella, de otra parte alcumplirse, por el Decreto de 6 de octubre de 1977, lo que dispuso sobredesarrollo de la base 40 de la Ley de Bases del Régimen Local, lejos depreceptuar la exclusión de las pagas extraordinarias de la base reguladora dehaberes pasivos de los funcionarios locales, mantuvo en vigor la legislaciónespecífica de éstos, es decir, los dichos artículos de la Ley de 1960 y Estatutosde 1975, con la única excepción de los funcionarios de jornada reducida, cuyasituación no es la del caso.

CONSIDERANDO: Que a todo lo expuesto debe añadirse que el Real Decreto264/1979, de 13 de febrero, cuyo artículo 8.º-2 estableció que a partir de 1.º deenero de 1979 dejaría de cotizarse, tanto por las Corporaciones como por losfuncionarios, por las pagas extraordinarias, y que sirve también de argumentacióncomplementaria a las resoluciones recurridas, fue anulado en su indicadoprecepto por la sentencia del Tribunal Supremo de la misma fecha de 28 deenero de 1981.

CONSIDERANDO: Que por todo lo consignado resulta procedente pronunciarsentencia conforme a las pretensiones de los recurrentes, sin que se aprecienmotivos de temeridad para una imposición de costas.


FALLAMOS: Que estimando, como estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. José Luis Rica Juaristi contra la desestimaciónpresunta, por silencio, del recurso de alzada promovido respecto de la resolucióndel Consejo de Administración de la MUNPAL, de 28 de junio de 1979,confirmatoria en alzada de la anterior de la Dirección Técnica de la MUNPAL, de12 de enero de 1979, que reconocían derechos pasivos al recurrente, peroexcluyendo del haber regulador el incremento correspondiente a las pagasextraordinarias, debemos declarar y declaramos no ajustadas a Derecho dichosactos en cuanto como aplicación de la O. M. de 15 de junio de 1978, disconformecon la Ley 12 de mayo de 1960 en este punto, no computaron aquellas pagas enel haber correspondiente, y en tal medida los anulamos y declaramos que elrecurrente tiene derecho a que en el cálculo del haber regulador de su pensión dejubilación se integren los incrementos por pagas extraordinarias; con lamodificación correspondiente


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de los haberes pasivos del recurrente desde primero de agosto de 1978, enrelación a la fecha de su jubilación; debiendo serle abonados los atrasos queresulten de la pertinente liquidación. Sin costas.

24 Sentencia de 2 de diciembre de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. AndrésFernández Salinas. Asunto: Desestimación por silencio administrativodel recurso de alzada formulado ante el Ministerio de AdministraciónTerritorial. Respecto a acuerdo de la Mutualidad Nacional de Previsiónde Funcionarios de la Administración Local. Pensiones de jubilación afuncionarios.

CONSIDERANDO: Que la única cuestión a resolver en el presente recurso, talcomo han quedado constituidos este proceso y el expediente administrativo, es lareferente a si, a efectos del derecho que al recurrente pueda corresponder apercibir una pensión de jubilación forzosa por edad, se ha de computar o no altiempo de servicio prestado al Ayuntamiento de San Sebastián como Vigilante deArbitrios, el tiempo de servicio militar y como doble el de campaña, sobre lo cualadoptan posturas distintas y contrapuestas el recurrente y las resolucionesrecurridas, cerrando éstos la posibilidad de toda percepción al negar talacumulación, por no alcanzar el recurrente de ese modo el tiempo mínimonecesario.

CONSIDERANDO: Que por Orden de 9 de diciembre de 1975 se aprobaronlos nuevos Estatutos revisados de la Mutualidad Nacional de Previsión de laAdministración Local, acomodándolas al régimen establecido para losfuncionarios civiles del Estado, en virtud de lo prevenido en el Decreto-Ley de 27de julio de 1973 y en el Decreto 17 de agosto de 1973, n.º 2.057, disponiéndoseen los artículos 45 y 46, de forma análoga a lo prevenido en el artículo 26 de laLey de Derechos pasivos de Funcionarios civiles del Estado, de 21 de abril de1966, que para causar pensión de jubilación se tienen que completar al menostres trienios, pero pudiéndose computar a tales efectos el tiempo de serviciomilitar, y como doble el prestado en campaña, cuya acomodación supuso unevidente progreso en relación con el régimen anterior de los funcionarios de laAdministración Local, ya que el artículo 32 de los antiguos Estatutos de la citadaMutualidad, aprobados por Orden de 12 de agosto de 1960, exigía un tiempomínimo de diez años de afiliación activa, sin que pudiera completarse con el delservicio militar, aunque podía éste abonarse una vez cumplido aquel mínimo,

CONSIDERANDO: Que está acreditado, y sobre ello no existe cuestión, queel recurrente prestó al Ayuntamiento un tiempo de servicios ascendente a sieteaños, ocho meses y veintitrés días, ya que obtuvo la excedencia


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voluntaria el 1.º de febrero de 1958, en cuya situación se encontraba cuandoalcanzó la jubilación forzosa por razón de edad el 15 de julio de 1979, así comoque el tiempo de servicio militar, computado doble el de campaña, fue de seisaños, dos meses y cinco días, negándole las resoluciones recurridas el derecho apercibir pensión de jubilación, al entender que, por prescripción de la DisposiciónFinal 1.ª-2 de la Orden de 9 de diciembre de 1975, han de aplicarse las normasestatutarias de 12 de agosto de 1960, por lo que al no cumplir el tiempo mínimode diez años y no poder ser éste completado con el tiempo del servicio militar, laconsecuencia es la negativa de aquel derecho, pero si se tiene presente que elapartado primero de esa Disposición preceptúa que los nuevos Estatutosrevisados se entenderán con efectos de 1 de julio de 1973, y que el apartadosegundo de la repetida Disposición indica que, no obstante lo dispuesto en elpárrafo anterior, las pensiones que se produzcan a partir de 1 de julio de 1973,pero que traigan causa de funcionarios que cesaron en el servicio activo conanterioridad a la mencionada fecha, se determinarán aplicando las normasestatutarias de 12 de agosto de 1960 y otras disposiciones que se mencionan, ysi se tiene asimismo en cuenta la finalidad perseguida con la Orden de 9 dediciembre de 1975, aprobatoria de los nuevos Estatutos, según se aprecia en supreámbulo, de acuerdo con la normativa de mayor rango que le sirve deantecedente, ya antes relacionada, en el sentido de acomodar el régimen dederechos pasivos de los funcionarios de la Administración Local al establecidopara los funcionarios civiles del Estado, se ha de llegar a la conclusión de que,sin perjuicio de la aplicación del párrafo segundo de la Disposición 1.ª para ladeterminación en su caso de la pensión, la cuestión concreta de que se trata,relativa al tiempo de servicios prestados, ha de resolverse a tenor del párrafoprimero, es decir, de acuerdo con las nuevas normas estatutarias, al haberseproducido la jubilación forzosa por edad el 15 de julio de 1979, tal como ya hasido resuelto por esta Sala en sentencias de 25 de abril de 1977 y de 18 demarzo y 9 de abril del corriente año, de forma que si, computando el tiempo deservicio prestado al Ayuntamiento el del servicio militar, cuyos plazos hanquedado antes expresados, se obtiene un período que cubre el mínimo de trestrienios, hay que estimar que las resoluciones recurridas no están acomodadas aDerecho, al no haber reconocido a favor del recurrente el aludido tiempo, comorequisito previo para el reconocimiento del derecho al percibo de una pensión dejubilación, que pueda corresponderle y determinación en su caso de la cuantía,procediendo en consecuencia la estimación parcial del recurso interpuesto.




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FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativointerpuesto por D. Saturnino Arrieta Ollo, debemos anular y anulamos, por noestar ajustadas al Ordenamiento jurídico la resolución expresa de 4 de febrero de1980 de la Dirección Técnica de la Mutualidad Nacional de Previsión de laAdministración Local, y la resolución presunta del Ministerio de AdministraciónTerritorial, desestimatoria por silencio del recurso de alzada promovido contra laanterior, y debemos declarar y declaramos que a dicho recurrente, en relacióncon su jubilación forzosa por razón de edad, producida el 15 de julio de 1979, sele ha de computar al tiempo de servicio prestado al Ayuntamiento, el del serviciomilitar, contando doble el tiempo de campaña, totalizando trece años, diez mesesy veinticinco días, como se expresa en el tercer considerando, y ello a los efectosdel derecho al percibo de pensión de jubilación que legalmente le puedacorresponder, y cuantía en su caso de la misma sin imposición de costas en esterecurso.

25 Sentencia de 12 de diciembre de 1981. Ponente: Ilmo. Sr. D. AndrésFernández Salinas. Asunto: Desestimación tácita por silencioadministrativo de recurso de reposición interpuesto contra resolucióndel Registro de la Propiedad Industrial.

CONSIDERANDO: Que obtenida por la Entidad «Dunke, S. A.»,codemandada, el registro del Modelo de Utilidad n.º 217.100, la Entidadrecurrente «Sode, S. A.», que ya en vía administrativa se opuso al acceso en elRegistro de la Propiedad Industrial de dicho Modelo, pretende en este recurso ladeclaración de nulidad de los acuerdos de concesión recurridos y la declaraciónde procedencia de su denegación, presentándose a decisión en el presenteproceso, a la vista de lo actuado en el mismo y en el expediente, las siguientescuestiones: a) si hubo modificación esencial del objeto del Modelo efectuada el22 de marzo de 1976, en relación con la inicial presentación del 1.º de diciembrede 1975; b) si con anterioridad a la presentación el objeto reivindicado en elModelo, consiste en «Cierre perfeccionado aplicable preferentemente a estucheslaminares termoplásticos moldeables», había sido producido o divulgado; c) si elobjeto pretendido es mera yuxtaposición de elementos de dominio público opatentados; d) si el mismo objeto está anticipado por la Patente de Invención n.º440.938, inscrita con anterioridad, sobre «Envase perfeccionado con resalteshuecos destalonados».

CONSIDERANDO: Que la alegada modificación esencial del objeto delModelo, con la supuesta infracción de los artículos 20, 25 y 28 del Estatuto de laPropiedad Industrial, no puede admitirse, ya que del examen de las notasreivindicativas contenidas en ambas memorias, la presentada el 1.º de diciembrede 1975 y la aportada el 22 de marzo de 1976, con sus


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dibujos o figuras correspondientes, todo ello publicado en los Boletines delRegistro, se deduce que se trata de modificaciones accidentales, encaminadas auna mayor claridad y especificación, sin variación sustancial, como así se ponede manifiesto con las figuras, exactamente iguales, que acompañan a una y otramemoria, aparte de que, de haber existido alguna modificación esencial, sutranscendencia afectaría únicamente a la fecha de prioridad, quedando porconsiguiente ligada a las conclusiones que se alcancen en las otras cuestionesque seguidamente se abordan, aunque ya se puede anticipar que prácticamentesería lo mismo la concesión de prioridad con una u otra fecha de las dos antesexpresadas.

CONSIDERANDO: Que el apartado 3.º del artículo 178 del Estatuto permitealegar como motivo de oposición, impeditivo en su caso de la concesión de unmodelo de utilidad, la circunstancia de que su objeto se hubiese producido enEspaña o hubiere sido notoriamente divulgado, todo ello con anterioridad a lafecha de solicitud, si bien añade el precepto que tales alegaciones habrán de serprobadas documentalmente, y como quiera que, en el presente caso, larecurrente intentó acreditar esos hechos alegados como oposición, a través deunas llamadas certificaciones emitidas por los representantes legales,apoderados o gerentes de ciertas empresas particulares, que no pueden tenercategoría de prueba documental, sino a lo sumo constituir prueba testifical en elsupuesto, que tampoco se dio, de ser ratificadas por sus firmantes al declararcomo testigos, hay que llegar a la conclusión de que esa oposición fuecorrectamente rechazada por las resoluciones recurridas.

CONSIDERANDO: Que dejando aparte la cuestión de la extemporaneidad, encuanto a que el objeto del Modelo de Utilidad n.º 217.100 es mera yuxtaposiciónde elementos de dominio público o patentados (artículo 174, en relación con el n.º4.º del artículo 48, ambos del Estatuto de la Propiedad Industrial), y respecto deque el objeto reivindicado en dicho Modelo se encuentra anticipado en la Patentede Invención n.º 440.938, cuyo registro fue anteriormente concedido a favor deuna Empresa austríaca (artículo 178, n.º 4.º del citado Estatuto), ya que todo ellono fue opuesto en vía administrativa, y sabido es el carácter puramente revisoriode esta jurisdicción, siquiera se intentara paliar esa dificultad, en lo concernientea la expresada Patente, mediante el sistema un tanto anómalo de introducirla enel expediente a través de un escrito llamado de ampliación del recurso dereposición, presentado un año aproximadamente después de la formulación deese recurso, y asimismo dejando aparte la cuestión de la legitimación que faculteel apoyo en la aludida Patente para atacar el referido Modelo de Utilidad, pues latitular de la Patente no es la recurrente, ni ésta demuestra tener con aquéllaconexión o vinculación alguna que pudiera fundar un interés directo, es lo ciertoque, en cualquier caso, y a la vista


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de las Memorias y dibujos o figuras de la Patente y del Modelo, y del informepericial emitido en este proceso, si el sistema de cierre de envases de plástico,que se da como conocido en la Memoria de la Patente, consiste en vástagos ycavidades troncocónicas que encajan entre sí, sin mayor sujeción, situadas enambas caras del estuche, y si el objeto de la Patente supone un cierre del envaseo estuche de plástico, a base de unas prominencias terminadas en pico o uña,iguales en ambas caras, que se engarzan entre sí, quedando sujetas endesplazamientos verticales, pero sin impedir los laterales y por tanto la aperturaimprevista en cualquier manipulación del envase, y si a todo ello se añade que elobjeto del Modelo supone un cierre de envases o estuches de plástico, a travésde prominencias terminadas en uña, situadas en ambas caras, pero no iguales,sino formando un machihembrado de acoplamiento perfecto, de modo que elengarce queda asegurado y se impiden los desplazamientos de cualquier clase,verticales y horizontales, y la posibilidad de aperturas imprevistas, hay que llegara la conclusión de que ni el Modelo de Utilidad de que se trata puede ser unayuxtaposición de elementos anteriores, por cuanto con ella no se conseguiría laseguridad de cierre que se ofrece en aquél, ni puede desconocerse que con elmismo se aporta o consigue un beneficio o efecto nuevo, en los términos yaexpresados, suficiente para la concesión de su registro, a tenor del artículo 171del repetido Estatuto, procediendo en consecuencia la desestimación del recursoal aparecer ajustadas a Derecho las resoluciones recurridas.



FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recursocontencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Manuel MaríaRodríguez Azcárate, en nombre y representación de la Entidad «SODE, S. A.»,contra las resoluciones recurridas del Registro de la Propiedad Industrial, la de 26de abril de 1977 por la que se concedió a la Entidad «Dunke, S. A.» el Modelo deUtilidad n.º 217.100, y la desestimación tácita de la reposición que se promoviócontra la misma; sin imposición de costas en este recurso.

28 Sentencia de 6 de marzo de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. AndrésFernández Salinas. Asunto: Desestimación presunta por silencioadministrativo de recurso de aislada promovido contra acuerdo de laDelegación de Hacienda de Guipúzcoa.


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CONSIDERANDO: Que la cuestión a resolver, dados los términos en los queeste proceso se ha suscitado, queda centrada en la legalidad o ilegalidad delacuerdo adoptado por la Delegación de Hacienda de Guipúzcoa, por el que sededujo o retuvo la mayor parte de los haberes del recurrente, funcionario delCuerpo Especial de Gestión de la Hacienda Pública, especialidad de GestiónAduanera, correspondientes a los días en los que desatendió los servicios quetenía a su cargo, con motivo de una huelga mantenida en apoyo de determinadasreivindicaciones profesionales.

CONSIDERANDO: Que el apartado segundo del artículo 28 de la Constituciónreconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de susintereses, y como dicho precepto está incluido en la Sección 1.ª del Capítulosegundo del Título primero, cuya Sección trata de los derechos fundamentales yde las libertades públicas, es claro que la duda que pueda surgir acerca de sideben o no quedar incluidos los funcionarios públicos, ha de decidirse medianteel procedimiento interpretativo que la propia Constitución señala, al prescribir, enel apartado segundo del artículo 10, que las normas relativas a los derechosfundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretaránde conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, y lostratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados porEspaña, y como quiera que el Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales, de 19 de diciembre de 1966, fue ratificado por Instrumentode 13 de abril de 1977, quedando aquél publicado en el Boletín Oficial del Estadodel día 30 del mismo mes, reconociendo este Pacto el derecho de huelga de losfuncionarios públicos, ya que el párrafo d) del apartado primero del artículo 8.ºgarantiza el derecho de huelga, y el apartado segundo del mismo precepto noimpide someter a restricciones legales el ejercicio de ese derecho por losmiembros de la Administración del Estado, hay que concluir dilucidando la dudainterpretativa antes anunciada, en el sentido extensivo de que los fun-cionariospúblicos también ostentan el derecho a la huelga que el apartado segundo delartículo 28 de la Constitución reconoce a los trabajadores, dando a esta palabrael carácter amplio que aquella interpretación extensiva requiere, todo ello apartede que el derecho de que se trata quedaba incluido en el Ordenamiento jurídicointerno, una vez ratificado y publicado aquel Pacto Internacional, a tenor delapartado quinto del artículo 1.º del Código Civil.

CONSIDERANDO: Que al no existir una específica regulación del ejercicio delderecho de huelga de los funcionarios públicos, no puede haber inconvenientealguno en la aplicación analógica, dado que la afinidad jurídica de las situacioneses evidente, de los preceptos que disciplinan las consecuencias económicas delejercicio del derecho de huelga en las relaciones laborales, por lo que hay queentender que así como el artículo 6.º del Real


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Decreto Ley de 4 de marzo de 1977, sobre Relaciones de Trabajo, precepto noderogado por la Constitución, pues no se oponía a ésta, y el artículo 45 delEstatuto de los Trabajadores de 10 de marzo de 1980, que recoge esencialmenteel contenido de aquel artículo 6.º, en lo concerniente a las aludidasconsecuencias, estiman que el ejercicio del derecho de huelga es causa desuspensión del contrato de trabajo, no teniendo el trabajador derecho al salario, oquedando las partes exoneradas de las obligaciones recíprocas de trabajar yremunerar el trabajo, del mismo modo hay que concluir que el funcionario públicoque deja de prestar su función, en virtud del ejercicio del derecho de huelga, dejatambién de percibir sus remuneraciones, produciéndose más que una retenciónde haberes una falta de devengo de los mismos, aplicación analógica depreceptos jurídicos que impone la situación del funcionario, como persona que, atenor del artículo 1.º de la Ley de 7 de febrero de 1964, está incorporada a laAdministración por una relación de servicios profesionales y retribuidos, de la quesurgen derechos y deberes correlativos que implican también prestacionesrecíprocas, de forma que el funcionario tiene el deber de desempeñar fielmentesu función, respondiendo de la buena gestión de los servicios a su cargo,prestación por su parte (artículos 76, 81 y concordantes de la citada Ley de1964), y el derecho, contraprestación de la Administración, de recibir lasremuneraciones correspondientes (artículos 95 y siguientes de la repetida Ley).

CONSIDERANDO: Que evidenciando las actuaciones que el recurrente,funcionario del Cuerpo Especial de Gestión de la Hacienda Pública, especialidadde Gestión Aduanera, dejó de prestar los servicios que le estaban encomendadosdurante el tiempo a que se refiere el acuerdo impugnado, así como que talsituación obedeció a una huelga que mantuvo por reivindicaciones profesionales,es claro que no puede formularse objeción alguna al aludido acuerdo, careciendode virtualidad al efecto las motivaciones expuestas por el actor en apoyo de supretensión anulatoria, por cuanto: a) el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15de junio de 1979 no tenía el alcance que el actor le atribuye, en el sentido de seruna norma o disposición llamada a integrar la regulación de la huelga de losfuncionarios públicos, sino otro más limitado, apareciendo como un mero actoadministrativo de contenido concreto, aunque de efectos generales, por ser unasimple comunicación de un órgano administrativo superior a sus inferioressubordinados, en la que se daban instrucciones respecto de las medidas quedebían adoptarse para el caso de que funcionarios o grupos de funcionarios noprestaran las funciones o actividades propias de sus puestos de trabajo sin causajustificada, entre cuyas medidas se encontraba la de retener o deducir loshaberes correspondientes al tiempo de paro, cuando no se había incurrido enfalta administrativa, por lo que no tenía tal deducción, más bien falta de devengo,como antes se ha indicado, naturaleza de sanción, ni hacía necesario enconsecuencia expediente alguno, y cuyo


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acto se dictaba en aplicación de lo previsto en las normas generales, a tenor delos artículos 7.º de la Ley de Procedimiento Administrativo y 6.º del Decreto-Leyde 4 de marzo de 1977, este último por analogía, siendo por tanto un actoaplicativo que por su objeto y finalidad era de carácter interno, de legalidadindudable, y no tenía por qué ser publicado; b) la circunstancia de que por partede la Administración se hubieran adoptado medidas que, en opinión del actor,neutralizaron por completo los efectos de la huelga, es cuestión que pudosuscitar problemas acerca de su conformidad o disconformidad a Derecho, perocuya solución en absoluto podría destruir el hecho incontrovertible de que el actordurante el tiempo de la huelga dejó de desempeñar su función, lo queforzosamente, por la propia lógica de la huelga, habría de determinar lasuspensión de la correlación retribución-servicio, produciendo consiguientementeel no devengo de haberes, por lo que se trata de problema ajeno al de lalegalidad de las medidas de retención adoptadas por la Administración medianteel acuerdo impugnado.



FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recursocontencioso-administrativo interpuesto por D. Antonio Palomo Lence contra elacuerdo de la Delegación de Hacienda de Guipúzcoa de 22 de mayo de 1980, yla desestimación presunta por silencio administrativo de la alzada contra elmismo promovida, por el que se dedujeron al recurrente parte de sus haberes; sinimposición de costas en el presente recurso.

29 Sentencia de 5 de mayo de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. AndrésFernández Salinas. Asunto: Denegación por silencio administrativo derecurso de alzada interpuesto ante el Ministerio de Hacienda.Deducción y retención de haberes.

CONSIDERANDO: Que la cuestión a resolver, dados los términos en los queeste proceso se ha suscitado, queda centrada en la legalidad o ilegalidad de losacuerdos adoptados por la Delegación de Hacienda de Guipúzcoa, por los que sededujo o retuvo la mayor parte de los haberes de los recurrentes, funcionarios delCuerpo Especial de Gestión de la Hacienda Pública, especialidad de GestiónAduanera, correspondientes a los días en los que desatendieron los servicios quetenían a su cargo, con motivo de una huelga mantenida en apoyo dedeterminadas reivindicaciones profesionales.


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CONSIDERANDO: Que el apartado segundo del artículo 28 de la Constituciónreconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de susintereses, y como dicho precepto está incluido en la Sección 1.ª del Capítulosegundo del Título primero, cuya Sección trata de los derechos fundamentales yde las libertades públicas, es claro que la duda que pueda surgir acerca de sideben o no quedar incluidos los funcionarios públicos, ha de decidirse medianteprocedimiento interpretativo que la propia Constitución señala, al prescribir, en elapartado segundo del artículo 10, que las normas relativas a los derechosfundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, se interpretaránde conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos, y lostratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificadas porEspaña, y como quiera que el Pacto Internacional de Derechos Económicos,Sociales y Culturales, de 19 de diciembre de 1966, fue ratificado por Instrumentode 13 de abril de 1977, quedando aquél publicado en el B.O. del Estado del día30 del mismo mes, reconociendo ese Pacto el derecho de huelga de losfuncionarios públicos, ya que el párrafo d) del apartado primero del artículo 8.ºgarantiza el derecho de huelga, y el apartado segundo del mismo precepto noimpide someter a restricciones legales el ejercicio de ese derecho por losmiembros de la Administración del Estado, hay que concluir dilucidando la dudainterpretativa antes enunciada, en el sentido extensivo de que los funcionariospúblicos también ostentan el derecho a la huelga que el apartado segundo delartículo 28 de la Constitución reconoce a los trabajadores, dando a esta palabrael carácter amplio que aquella interpretación extensiva requiere, todo ello apartede que el derecho de que se trata quedaba incluido en el Ordenamiento jurídicointerno, una vez ratificado y publicado aquel Pacto Internacional, a tenor delapartado quinto del artículo 1.º del Código Civil.

CONSIDERANDO: Que al no existir una específica regulación del ejercicio delderecho de huelga de los funcionarios públicos, no puede haber inconvenientealguno en la aplicación analógica, dado que la afinidad jurídica de las situacioneses evidente, de los preceptos que disciplinan las consecuencias económicas delejercicio del derecho de huelga en las relaciones laborales, por lo que hay queentender que así como el artículo 6.º del Real Decreto Ley de 4 de marzo de1977, sobre Relaciones de Trabajo, precepto no derogado por la Constitución,pues no se oponía a ésta, y el artículo 45 del Estatuto de los Trabajadores de 10de marzo de 1980, que recoge esencialmente el contenido de aquel artículo 6.º,en lo concerniente a las aludidas consecuencias, estiman que el ejercicio delderecho de huelga es causa de suspensión del contrato de trabajo, no teniendo eltrabajador derecho al salario, o quedando las partes exoneradas de lasobligaciones recíprocas de trabajar y remunerar el trabajo, del mismo modo hayque concluir que el funcionario público que deja de prestar su función, en virtuddel ejercicio


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del derecho de huelga, deja también de percibir sus remuneraciones,produciéndose más que una retención de haberes una falta de devengo de losmismos, aplicación analógica de preceptos jurídicos que impone la situación delfuncionario, como persona que, a tenor del artículo 1.º de la Ley de 7 de febrerode 1964, está incorporada a la Administración por una relación de serviciosprofesionales y retribuidos, de la que surgen derechos y deberes correlativos queimplican también prestaciones recíprocas, de forma que el funcionario tiene eldeber de desempeñar fielmente su función, respondiendo de la buena gestión delos servicios a su cargo, prestación por su parte (artículos 76, 81 y concordantesde la citada Ley de 1964), y el derecho, contraprestación de la Administración, derecibir las remuneraciones correspondientes (artículos 95 y siguientes de larepetida Ley).

CONSIDERANDO: Que evidenciando las actuaciones que los recurrentesfuncionarios del Cuerpo Especial de Gestión de la Hacienda Pública, especialidadde Gestión Aduanera, dejaron de prestar los servicios que les estabanencomendados durante el tiempo que luego se expresará, así como que talsituación obedeció a una huelga que mantuvieron por reivindicacionesprofesionales, es claro que no puede formularse objeción alguna a los aludidosacuerdos, careciendo de virtualidad al efecto las motivaciones expuestas por losactores en apoyo de sus pretensiones anulatorias, por cuanto el Acuerdo delConsejo de Ministros de 15 de junio de 1979 no tenía el alcance que los actoresle atribuyen, en el sentido de ser una norma o disposición llamada a integrar laregulación de la huelga de los funcionarios públicos, sino otro más limitado,apareciendo como un mero acto administrativo de contenido concreto, aunque deefectos generales, por ser una simple comunicación de un órgano administrativosuperior a sus inferiores subordinados, en la que se daban instrucciones respectode las medidas que debían adoptarse para el caso de que funcionarios o gruposde funcionarios no prestaran las funciones o actividades propias de sus puestosde trabajo sin causa justificada, entre cuyas medidas se encontraba la de retenero deducir los haberes correspondientes al tiempo de paro, cuando no se habíaincurrido en falta administrativa, por lo que no tenía tal deducción, más bien faltade devengo, como antes se ha indicado, naturaleza de sanción, ni hacíanecesario en consecuencia expediente alguno, y cuyo acto se dictaba enaplicación de lo previsto en las normas generales, a tenor de los artículos 1 º dela Ley de Procedimiento Administrativo y 6.º del Decreto-Ley de 4 de marzo de1977, este último por analogía, siendo por tanto un acto aplicativo que por suobjeto y finalidad era de carácter interno, de legalidad indudable, y no tenía porqué ser publicado.

CONSIDERANDO: Que como la deducción y retención de haberes afecta asiete días, del 10 al 16 de marzo de 1980, ambos inclusive, y la certificaciónaportada con la demanda, no contradicha, acredita que los recurrentes


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prestaron sus servicios en la Aduana de Dancharinea durante los días 10, 13 y 16del indicado mes, procede en consecuencia la estimación parcial de los recursos,con limitación de aquella medida a los cuatro días en los que dejaron de prestarlos servicios que les estaban encomendados.



FALLAMOS: Que estimando en parte los recursos contencioso-administrativos, acumulados, interpuestos por D. Félix Crespo Bravo y por D.Jesús Antonio Ruiz de la Cuesta Prior, debemos anular y anulamos los acuerdosde la Delegación de Hacienda de Navarra, de 12 de abril de 1980, y ladesestimación presunta por silencio administrativo de la alzada, contra ellospromovida, sólo y en cuanto se deducen y retienen a los recurrentes retribucionescorrespondientes a siete días, en cuyo particular se declaran contrarios aDerecho, quedando también anuladas las liquidaciones efectuadas, que seránsubstituidas por otras en las que se deduzcan y retengan a aquéllas retribucionescorrespondientes a sólo cuatro días, con devolución a los impugnantes de lascantidades retenidas con exceso; sin imposición de costas en los presentesrecursos.

30 Sentencia de 7 de mayo de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. EnriqueCancer Lalanne. Asunto: Denegación presunta por silencioadministrativo de recurso de alzada interpuesto ante la Subsecretaríadel Ministerio de Hacienda. Inclusión de retribuciones básicas ycomplementarias. Desatención de los servicios del cargo.

CONSIDERANDO: Que la cuestión a resolver, dados los términos en los queeste proceso se ha suscitado, queda centrada en la legalidad o ilegalidad de losacuerdos adoptados por la Delegación de Hacienda e Guipúzcoa, por los que sededujo o retuvo la mayor parte de los haberes de los recurrentes, funcionarios delCuerpo Especial de Gestión de la Hacienda Pública, especialidad de GestiónAduanera, correspondientes a los días en que desatendieron los servicios quetenían a su cargo, con motivo de una huelga mantenida en apoyo dedeterminadas reivindicaciones profesionales.

CONSIDERANDO: Que el apartado segundo del artículo 28 de la Constituciónreconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de susintereses, y como dicho precepto está incluido en la Sección 1.a del Capítulo 2.ºdel Título 1.º, cuya Sección trata de los derechos


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fundamentales y de las libertades públicas, es claro que la duda que pueda surgiracerca de si deben o no quedar incluidos los funcionarios públicos, ha dedecidirse mediante el procedimiento interpretativo que la propia Constituciónseñala, al prescribir, en el apartado 2.º del art. 10, que las normas relativas a losderechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce, seinterpretarán de conformidad con la Declaración Universal de DerechosHumanos, y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materiasratificadas por España, y como quiera que el Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales de 19 de diciembre de 1966, fue ratificado porInstrumento de 13 de abril de 1977, quedando aquél publicado en el B.O. delEstado del día 30 el mismo mes, reconociendo ese Pacto el derecho de huelgade los funcionarios públicos, ya que el párrafo d) del apartado 1.º del art. 8.ºgarantiza el derecho de huelga, y el apartado 2.º del mismo precepto no impidesometer a restricciones legales el ejercicio de ese derecho por los miembros de laAdministración del Estado, hay que concluir dilucidando la duda interpretativaantes enunciada, en el sentido extensivo de que los funcionarios públicostambién ostentan el derecho a la huelga que el apartado 2.º del art. 28 de laConstitución reconoce a los trabajadores, dando a esta palabra el carácter amplioque aquella interpretación extensiva requiere, todo ello aparte de que el derechode que se trata quedaba incluido en el Ordenamiento jurídico interno, una vezratificado y publicado aquel Pacto Internacional, a tenor del apartado 5.º delartículo 1.º del Código Civil.

CONSIDERANDO: Que al no existir una específica regulación del ejercicio delderecho de huelga de los funcionarios públicos, no puede haber inconvenientealguno en la aplicación analógica, dado que la afinidad jurídica de las situacioneses evidente, de los preceptos que disciplinan las consecuencias económicas delejercicio del derecho de huelga en las relaciones laborales, por lo que hay queentender que así como el artículo 6.º del Real Decreto Ley de 4 de marzo de1977, sobre Relaciones de Trabajo, precepto no derogado por la Constitución,pues no se oponía a ésta, y el artículo 45 del Estatuto de los Trabajadores de 10de marzo de 1980, que recoge esencialmente el contenido de aquel artículo 6.º,en lo concerniente a las aludidas consecuencias, estiman que el ejercicio delderecho de huelga es causa de suspensión del contrato de trabajo, no teniendo eltrabajador derecho al salario, o quedando las partes exoneradas de lasobligaciones recíprocas de trabajar y remunerar el trabajo, del mismo modo hayque concluir que el funcionario público que deja de prestar su función, en virtuddel ejercicio del derecho de huelga, deja también de percibir sus remuneraciones,produciéndose más que una retención de haberes una falta de devengo de losmismos, aplicación analógica de preceptos jurídicos que impone la situación delfuncionario, como persona que, a tenor del artículo 1.º de la Ley de 7 de febrerode 1964, está incorporada a la Administración por una relación


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de servicios profesionales y retribuidos, de la que surgen derechos y deberescorrelativos que implican también prestaciones recíprocas, de forma que elfuncionario tiene el deber de desempeñar fielmente su función, respondiendo dela buena gestión de los servicios a su cargo, prestación por su parte (artículos76,81 y concordantes de la citada Ley de 1964), y el derecho, contraprestaciónde la Administración, de recibir las remuneraciones correspondientes (artículos95 y siguientes de la repetida Ley).

CONSIDERANDO: Que evidenciando las actuaciones que los recurrentes,funcionarios del Cuerpo Especial de Gestión de la Hacienda Pública,especializada de Gestión Aduanera, dejaron de prestar los servicios que lesestaban encomendados durante el tiempo a que se refieren los acuerdosimpugnados, así como que tal situación obedeció a una huelga que mantuvieronpor reivindicaciones profesionales, es claro que no puede formularse objeciónalguna a los aludidos acuerdos, careciendo de virtualidad al efecto lasmotivaciones expuestas por los actores en apoyo de sus pretensionesanulatorias, por cuanto: a) el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de junio de1979 no tenía el alcance que los actores le atribuyen, en el sentido de ser unanorma o disposición llamada a integrar la regulación de la huelga de losfuncionarios públicos, sino otro más limitado, apareciendo como un mero actoadministrativo de contenido concreto, aunque de efectos generales, por ser unasimple comunicación de un órgano administrativo superior a sus inferioressubordinados, en la que se daban instrucciones respecto de las medidas quedebían adoptarse para el caso de que funcionarios o grupos de funcionarios noprestaran las funciones o actividades propias de sus puestos de trabajo sin causajustificada, entre cuyas medidas se encontraba la de retener o deducir loshaberes correspondientes al tiempo de paro, cuando no se había incurrido enfalta administrativa, por lo que no tenía tal deducción, más bien falta de devengo,como antes se ha indicado, naturaleza de sanción, ni hacía necesario enconsecuencia expediente alguno, y cuyo acto se dictaba en aplicación de loprevisto en las normas generales, a tenor de los artículos 1 º de la Ley deProcedimiento Administrativo y 6.º del Decreto-Ley de 4 de marzo de 1977, esteúltimo por analogía, siendo por tanto un acto aplicativo que por su objeto yfinalidad era de carácter interno, de legalidad indudable, y no tenía por qué serpublicado; b) la circunstancia de que por parte de la Administración se hubieranadoptado medidas que, en opinión de los actores, neutralizaron por completo losefectos de la huelga, es cuestión que pudo suscitar problemas acerca de suconformidad o disconformidad a Derecho, pero cuya solución en absoluto podríadestruir el hecho incontrovertido de que los actores durante el tiempo de lahuelga dejaron de desempeñar su función, lo que forzosamente por la propialógica de la huelga, habría de determinar la suspensión de la correlaciónretribución-servicio, produciendo consiguientemente el no devengo de haberes,por lo que se trata de problema ajeno al de la legalidad de las medidas


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de retención adoptadas por la Administración mediante los acuerdosimpugnados.


FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos los recursoscontencioso-administrativos acumulados números 454 y 456/80, interpuestos porD. Alfredo Menéndez Menéndez y D. Eduardo de la Peña Vega, contra losacuerdos del Ilmo. Sr. Delegado de Hacienda de Guipúzcoa, de 22 de mayo de1980, y la desestimación presunta por silencio de la alzada contra aquellospromovida, por los que se dedujeron a los recurrentes parte de sus haberes.

31 Sentencia de 26 de mayo de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. ÁngelGonzález Simón. Asunto: Desestimación presunta por silencioadministrativo de recurso de alzada interpuesto contra resolución dela MUNPAL. Denegación del derecho a pensión de jubilación por noacreditar los años de servicio.

CONSIDERANDO: Que se impugna a través del presente recursoresoluciones de la Munpal y del Ministerio de Administración Territorial quedenegaron al recurrente derecho a la pensión de jubilación, por no haberacreditado 40 años de servicio tal como exigía el artículo 37-2 de los Estatutos dela MUNPAL de 12 de diciembre de 1960, en relación con la Disposición Final 1-2de los Estatutos de 9 de diciembre de 1975.

CONSIDERANDO: Que según se infiere de la Exposición de Motivos de losEstatutos de 9 de diciembre de 1975, que dio nueva redacción a losEstatutos de la MUNPAL, la razón de ser de la reforma se halla en la intención deadaptar en lo posible el sistema de prestaciones pasivas que reciban losfuncionarios de la Administración Local al que tienen reconocido los funcionariosque sirven a la Administración del Estado.

CONSIDERANDO: Que partiendo de esa explícita finalidad, la excepción a laretroactividad del párrafo 1.º de la Disposición Final de los Estatutos de 9 dediciembre de 1975 que se establece en el párrafo siguiente y que hace referenciaa que para «los funcionarios que se jubilaron después del 1 de julio de 1973,habiendo cesado en el servicio activo antes de dicha fecha, las pensiones sedeterminarán aplicando las normas estatutarias de 1960», ha de ser interpretadaen sentido restrictivo en cuanto pueda perjudicar los derechos de los funcionariosde la Administración Local, y por tanto, la genérica intención de intentar laequiparación de su régimen pasivo con el de los funcionarios de la Administracióndel Estado, ha de llevar a una interpretación del término «determinarán» relativaal importe de la


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pensión, pero no a la exigencia de los requisitos necesarios para su devengo,entre ellos, el que hace referencia al tiempo de servicios prestados, respecto delcual ha de estarse a la norma contenida en el artículo 45 de los nuevos Estatutos,que sólo exigen tres trienios para causar pensión de jubilación; no 40 comoexigían los antiguos Estatutos; y como el recurrente acredita la prestación de másde 11 años, 5 meses y 8 días, procede el reconocimiento de su derecho a dichapensión.

CONSIDERANDO: Que no existen motivos para una imposición de costasVISTOS los preceptos jurídicos citados y demás de pertinente aplicación.

FALLAMOS: Que estimando el recurso Contencioso-Administrativointerpuesto por D. Juan Ramón Urteaga Loidi, debemos anular y anulamos ladesestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzadainterpuesto contra resolución de la MUNPAL de 8 de abril de 1981, y en su virtud,declaramos al derecho del recurrente a la jubilación voluntaria, con efectos desdeel 22 de octubre de 1980, y el reconocimiento de la correspondiente pensión.

33 Sentencia de 21 de junio de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. ÁngelGonzález Simón. Asunto: Desestimación presunta de la reclamacióndirigida al Ministerio de Educación y Ciencia. Abono de Cantidadesdevengadas y no cobradas.

CONSIDERANDO: Que la pretensión del recurrente va dirigida a que se lereconozca el derecho a percibir desde el 1 de octubre de 1972, hasta 1 deoctubre de 1975, la cantidad de 2.000 pesetas mensuales en concepto de tutoría,pretensión que formula con apoyo en el Decreto 1.938/75.

CONSIDERANDO: Que para resolver adecuadamente la cuestión presentada,hay que tener presente la siguiente normativa: a) que la Ley de FuncionariosCiviles del Estado de 7 de febrero de 1964, artículos 95 al 101, señaló comoremuneraciones, entre otras, los complementos de sueldo, y entre ellos el dededicación especial, disponiendo asimismo (artículo 95, párrafo 2º) que elrégimen de los complementos de destino y de dedicación especial, entre otrasremuneraciones, se determinaría por el Gobierno; b) que la Ley de Retribucionesde 4 de mayo de 1965 dispuso, artículo 10 de la misma, que el régimen de loscomplementos de sueldo, entre otras remuneraciones, todo ello referido en la Leyde Funcionarios de 1964, se fijaría por el Consejo de Ministros atendiendo a lascircunstancias de cada caso, y asimismo estableció, artículo 17, que el régimende retribuciones se aplicaría fraccionadamente durante 5 etapas sucesivas,comprendiendo la primera desde el 1.º de octubre de 1965 hasta el 31-12-1966, ycomenzando las


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restantes en 1.º de enero de los 4 años sucesivos; c) que la Disposicióntransitoria primera de la Ley de Retribuciones dispuso que el Gobierno fijaría elrégimen provisional de los complementos de sueldo y otras remuneraciones, quedebían aplicarse en las etapas de la Ley (párrafo 5.º), así como que al terminar laúltima etapa el Gobierno fijaría el régimen definitivo de los complementos desueldo y otras remuneraciones referidas en la repetida Ley de Funcionarios(párrafo 8.º); d) que por Decreto-Ley de 27 de noviembre de 1967 se prorrogó lasegunda etapa hasta el 31 de diciembre de 1968, quedando también diferidas enun año las sucesivas etapas; e) que por Decreto de 22 de setiembre de 1965 seestableció el régimen provisional del complemento de dedicación especial y otrasremuneraciones; f) que por Decreto de 13 de abril de 1972, una vez terminada laúltima etapa de la Ley de Retribuciones, se fijó el régimen del complemento dededicación especial y otras remuneraciones, si bien el artículo 5.º, apartado 3.º,dispuso que, en atención a las peculiaridades de la función docente, el Gobiernoestablecería las modalidades del régimen de dedicación especial y las cuantíasde las mismas, declarando su Disposición final 3.ª, párrafo 2.º, que el régimen deretribuciones complementarias contenido en el Decreto y el consiguiente derechode los funcionarios a devengarlas, entraría en vigor el 1.º de junio de 1972, y suDisposición derogatoria, párrafo 2.º, que el régimen actual de dedicación especialdel personal docente continuaría en vigor (el establecido por Decreto de 22 desetiembre de 1965), hasta que se diera cumplimiento a lo establecido digodispuesto en el artículo 5.º, apartado 3.º, antes ya referido; g) que por Decreto de24 de julio de 1975 se estableció el régimen de las retribuciones complementariasreferidas en la Ley de Funcionarios de 1964, en lo concerniente a los funcionariosdocentes del Ministerio de Educación y Ciencia, pero no sólo en cuanto alcomplemento de dedicación especial, sino respecto de todas las retribucionescomplementarias, por cuanto, según expresa su preámbulo, se puso demanifiesto que la especialidad de la función pública docente justificaba unsistema peculiar, no sólo en el régimen de dedicación especial, sino también enlos restantes conceptos de retribuciones complementarias, por haber surgidonumerosas dificultades al aplicar a ese sector de funcionarios la regulacióncontenida en el Decreto de 1972, de forma que este Decreto de 1975 —se sigueexponiendo— que en principio sólo tenía que contemplar el complemento dededicación especial, tiene un contenido más amplio para llegar a ser la normareguladora de todas las retribuciones complementarias de los funcionariosdocentes del citado Ministerio; h) que la Disposición final 3.ª del Decreto de 24 dejulio de 1975 señaló que el nuevo régimen de retribuciones complementariascontenido en dicho Decreto, y el consiguiente derecho de los funcionarios adevengarlos, no entraría en vigor hasta el uno de octubre de 1975.

CONSIDERANDO: Que del examen conjunto de toda esa normativa


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que detalladamente se ha expuesto, no cabe deducir que los Decretos de 1972 yde 1975 no se hubieren acomodado a la Ley de Retribuciones, ya que si, una vezterminadas las etapas para la aplicación que dicha Ley, y en cumplimiento de laDisposición transitoria primera, apartado 8.º de la misma, el Gobierno fijó elrégimen definitivo de los complementos de sueldo y otras remuneraciones,mediante el Decreto de 13 de abril de 1972, y en el artículo 5.º, apartado 3.º, deese Decreto, se dispuso que, en atención a las peculiaridades de la funcióndocente, el Gobierno establecería las modalidades del régimen de dedicaciónespecial y las cuantías de las mismas, manteniéndose mientras tanto para elpersonal docente, en la Disposición derogatoria, párrafo 2.º, el régimen dededicación especial provisionalmente fijado por Decreto de 22 de setiembre de1965, y si por Decreto de 24 de julio de 1975, realizados los estudios pertinentesy superadas las dificultades, se estableció el régimen del complemento dededicación especial para el personal docente del Ministerio de Educación, nopuede desconocerse que el Gobierno se acomodara a la Ley de Retribuciones,en cuyo artículo 10º se declaró que el régimen de los complementos de sueldos ydemás remuneraciones se fijaría por el Gobierno (Consejo de Ministros),atendiendo a las circunstancias de cada caso, y si las peculiaridades de lafunción exigieron mayor tiempo para el establecimiento del régimen dededicación especial, hasta el punto de que, como se expresa en el preámbulo delDecreto de 24 de julio de 1975, y nada de ello ha sido desvirtuado por elrecurrente, se imponía un régimen específico para el personal docente, no sóloen la dedicación especial, sino en todas las retribuciones complementarias porhaber surgido numerosas dificultades al aplicar a esos funcionarios la regulacióncontenida en el Decreto de 13 de abril de 1972, hay que llegar a la conclusión deque los Decretos de 1972 y de 1975 se ajustaron a la Ley de Retribuciones, quefacultó ampliamente al Gobierno para que, de acuerdo con las circunstancias decada caso, fijara el régimen de complementos y demás remuneraciones,careciendo de base la pretensión del recurrente de concesión de efectosretroactivos al régimen establecido por Decreto de concesión de efectosretroactivos al régimen establecido por Decreto de 24 de julio de 1975, que es loque en realidad persigue con la petición de abono de diferencias desde el 1.º dejunio de 1972 hasta el 1.º de octubre de 1975, en cuanto al complemento dededicación especial, procediendo la desestimación del recurso al estar ajustadoal Ordenamiento jurídico el acto administrativo tácito o presunto denegatoriorecurrido.

CONSIDERANDO: Que no hay motivos para imposición de costas.

Vistos los artículos citados y cuantos son de general aplicación al presentecaso,

FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recursocontencioso-administrativo interpuesto por D. José Antonio Díez Senosiain


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contra denegación presunta por el Ministerio de Educación y Ciencia dereclamación de cantidades por diferencias en las retribuciones complementarias.

34 Sentencia de 30 de junio de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. ÁngelGonzález Simón. Asunto: Desestimación de recurso de reposicióninterpuesto contra el Ayuntamiento de San Sebastián por denegaciónde licencia de edificación.

CONSIDERANDO: Que el acuerdo recurrido denegó el otorgamiento de lalicencia solicitada, basándose en los tres motivos siguientes: 1.º), que el 50 % delas viviendas no reúnen las condiciones mínimas exigidas por las Ordenanzasvigentes; 2.º), que se proyecta una planta más para trastero; 3 o), falta delegalización en el proyecto de 64 plazas de garaje en sótano que la Memoria delProyecto de Urbanización asigna a la zona de Ciudad Jardín en el ApéndiceTerritorial de Amara.

CONSIDERANDO: Que en relación con el primero de los expresados motivoshay que hacer notar la forma en que las mismas pueden haber sido infringidas, niel concepto en que consista la infracción; falta de concreción que poneclaramente de manifiesto la indefensión que para el solicitante supone lainvocación de tan poco preciso motivo de denegación, y que, además, y teniendoen cuenta el indudable carácter reglado del otorgamiento de licencias, pone acargo de la Administración no sólo la invocación, sino la prueba de la existenciadel hecho que fundamenta la denegación; pues es patente que como el artículo179-2 de la Ley del Suelo exige que toda denegación de licencia deberá sermotivada, esa motivación no puede ser meramente nominal o formal, sino que hade tener expresión precisa y concreta en hechos determinados que puedan sersubsumidos en una norma impeditiva, excluyente o prohibitiva de la licencia; lafutilidad e inoperancia de ese vago motivo denegatorio queda indirectamentemostrada en la posición dialéctica adoptada por el Ayuntamiento al contestar a lademanda; en efecto, en esa contestación se limita a discurrir sobre laimprocedencia, según entiende, de superar o corregir los defectos iniciales delproyecto a través de las modificaciones que pueden introducirse con motivo delrecurso de reposición, pero silencia cualquier referencia a la correctafundamentación del aludido motivo denegatorio.

CONSIDERANDO: Que respecto del segundo motivo, relativo a la existenciade una planta más, destinada a trastero, es de advertir que no hay norma algunaen el Plan Parcial ni en las Ordenanzas, según certificación del Ayuntamiento,que prohiba la construcción de una planta bajo cubierta, que puede, por lo tanto,ser destinada a trastero, sin que por ello suponga alteración del número deplantas para viviendas, y sin que implique


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altura mayor que la permitida, circunstancia ésta que no concurre en el presentecaso.

CONSIDERANDO: Que en cuanto a las 64 plazas de aparcamiento, es deadvertir que no se ha presentado prueba alguna que permita al contrario, segúnel informe de los Servicios Técnicos Municipales, están asignadas a la Zona deCiudad Jardín, en conjunto esas 64 plazas de garaje en sótanos, por lo quetampoco en este aspecto la motivación aducida puede estimarse justificativa de ladenegación de la licencia.

CONSIDERANDO: Que no se aprecian motivos para una imposición decostas.


FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuestopor IGUELTEGUI, S. A. debemos anular y anulamos el acuerdo del Ayuntamientode San Sebastián de 26 de julio de 1978, y en su virtud, declaramos laprocedencia del otorgamiento de la licencia solicitada.

35 Sentencia de 2 de julio de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. ÁngelGonzález Simón. Asunto: Desestimación por silencio administrativodel recurso de reposición contra acuerdo en la Comisión MunicipalPermanente del Ayuntamiento de Hernani. Acuerdo que aprueba elProyecto de reparcelación de polígonos industriales.

CONSIDERANDO: Que conforme al artículo 100-2 del Texto Refundido de laLey del Suelo, el acuerdo aprobatorio de la reparcelación solamente podráimpugnarse en vía contencioso-administrativa por vicios de nulidad absoluta delprocedimiento de su adopción o para determinar la indemnización que en su casoproceda.

CONSIDERANDO: Que en el caso presente se actúa como pretensiónprincipal la declaración de nulidad absoluta del acuerdo de reparcelaciónadoptada por el Ayuntamiento demandado en 18 de diciembre de 1976, ysubsidiariamente, la anulación del mismo por no ser conforme a derecho; siponemos estas pretensiones en relación con el artículo 100-2 de la Ley del Suelo,se advierte claramente que sólo la primera de ellas tiene cabida en el presenterecurso por ser la única que plantea cuestión de nulidad absoluta delprocedimiento, no pudiendo enjuiciarse el resto de las cuestiones planteadas porno hacer referencia a nulidad radicar o de pleno derecho ni afectar a ladeterminación de la indemnización, pues nada se pretende a este respecto, sinotan sólo, como antes se dice, la anulación del acuerdo por no ser conforme aderecho.


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CONSIDERANDO: Que el motivo de nulidad absoluta invocado por losrecurrentes se hace consistir en la incompetencia manifiesta del artículo 47-1-a)de la Ley de Procedimiento Administrativo, como consecuencia de haber sidoadoptado el acuerdo impugnado por la Comisión Municipal Permanente y no porel Ayuntamiento Pleno; a este respecto hay que tener presente que el artículo121-e) de la Ley de Régimen Local dispone que corresponderá al AyuntamientoPleno la aprobación de todos los proyectos que lleven aneja la expropiaciónforzosa, y en el mismo se manifiesta el artículo 122 del Reglamento deOrganización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales;en el caso presente el acuerdo mediante el que se aprobó definitivamente lareparcelación fue adoptado por la Comisión Municipal Permanente y no por elAyuntamiento Pleno; por ello es preciso determinar si estamos en presencia deuno de los supuestos previstos en el artículo 121-e); a este respecto el artículo82-1 de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1950 establecía que la aprobación dela reparcelación producirá efecto expropiatorio de las parcelas antiguas mediantesimultánea adjudicación de las nuevas; el Texto Refundido de la Ley del Suelocontiene una expresa declaración en tal sentido, aunque lo reconoceimplícitamente al regular los efectos de la reparcelación, y en el mismo sentido sepronunciaba el artículo 10 del Reglamento de Reparcelaciones, aplicable todavíaen el momento en que fue tomado el acuerdo, 18 de diciembre de 1976 antes dela vigencia del Reglamento de Gestión Urbanística; pero este mismo Reglamentodeclara expresamente en el artículo 125 que respecto de los derechos y cargasque deben extinguirse y de las plantaciones, obras, edificaciones, instalaciones ymejoras que deban destruirse, el acuerdo de reparcelación tendrá el mismoefecto que el acta de ocupación a efectos expropiatorios, con lo que haceexplícito lo que implícitamente se contenía en el Texto Refundido; laconsecuencia que se produce es qué el acuerdo de reparcelación, por los efectosexpropiatorios que conlleva, está incluido en la hipótesis del artículo 121 de laLey de Régimen Local, y en su virtud, el órgano competente lo es elAyuntamiento Pleno; y no puede quedar desvirtuada esa consecuencia por elhecho de que la Disposición Adicional 2.ª del Reglamento de Reparcelaciónestablezca que las referencias del mismo a acuerdos municipales se entenderána los de la Comisión Permanente, ejecutiva o Gobierno, según los casos, si sehallasen constituidos, y en su defecto, a los del Pleno, porque es claro que elprincipio de jerarquía normativa impide la prevalencia de una normareglamentaria qué contradiga lo dispuesto en una norma de rango superior, ycomo esa disposición del Reglamento contradice lo establecido en el artículo121-e) de la Ley de Régimen Local, aquella disposición es nula de pleno derechoconforme el artículo 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y porconsiguiente, hay que concluir que la competencia corresponde al Pleno y no a laComisión, por lo que al haber actuado ésta incurrió en incompetencia manifiesta yen nulidad absoluta.


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CONSIDERANDO: Que procede, por lo tanto, la estimación del recurso, conlos efectos previstos en el artículo 112 del Reglamento de Gestión Urbanística,conforme al cual, en los casos de nulidad el Tribunal se limitará a ordenar laretroacción de las actuaciones en el momento oportuno, que en este caso lo es elde adoptar el acuerdo de aprobación definitiva, para que en su caso se adoptepor el Ayuntamiento Pleno la decisión que corresponde en derecho.

CONSIDERANDO: Que no hay motivos para una imposición de costas. Vistoslos preceptos jurídicos citados y demás de pertinente aplicación.

FALLAMOS: Que estimando los recursos contencioso-administrativosinterpuestos por D. Rogelio Giménez Palomares y colitigantes, debemos anular yanulamos el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento deHernani de 18 de diciembre de 1976, por el que se aprobó el Proyecto deReparcelación de los Polígonos industriales 34, 35 y 36, y en su virtud, debemosordenar y ordenamos la retroacción de las actuaciones al momento en que setomó dicho acuerdo.

36 Sentencia de 3 de julio de 1982. Ponente: Ilmo. Sr. D. Ángel Gonzá-lez Simón. Asunto: Desestimación por silencio administrativo del re-curso de alzada interpuesto contra la resolución de la DirecciónTécnica de la Mutualidad Nacional de Previsión de AdministraciónLocal, ante el Ministerio de Administración Territorial. Determinaciónde pen-siones.

CONSIDERANDO: Que la cuestión mediante el presente recurso se suscitahace referencia a si deben o no incluirse, en el cálculo de la base reguladora dela pensión de viudedad de la recurrente, las pagas extraordinarias, cuestiónresuelta en sentido negativo por la resolución impugnada, fundándose en lodispuesto en el apartado 9.º párrafo primero, de la Orden de 15 de junio de 1978.

CONSIDERANDO: Que sin embargo el Tribunal Supremo, en sentencia de 28de enero de 1981, ha resuelto el problema de distinta forma con ocasión de unaimpugnación directa que planteó el Colegio Nacional de Secretarios, Depositariose Interventores de la Administración Local, pronunciando la absoluta nulidad deaquel precepto, solución que esta Sala ha de aceptar, y en cuya sentencia seestablecen las siguientes premisas que ahora se reiteran: a) que la citada Ordende junio de 1978 dispone, en el apartado 9.º-1, que en las pensiones que secausen a partir de 1 de enero de 1978 para quienes en dicha fecha ostente lacondición de asegurados a la Mutualidad en servicio activo, servirá de basereguladora para su determinación, de acuerdo con el artículo 20 del RealDecreto-Ley 22/1977, de 30 de


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marzo, la suma del sueldo, grado y trienios reconocidos; b) que dicha Ley 22/77regula el sistema retributivo de los funcionarios de la Administración Civil delEstado y del personal militar de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire, dedicando losTítulos I y II a los haberes en activo, respectivamente, de esas dos clases defuncionarios, y el Título III a disposiciones comunes; c) que el mencionadoartículo 20, comprendido en el Título III, sobre disposiciones comunes, expresaque servirá de base reguladora para la determinación de las pensiones que, ensu favor y en el de sus familiares, causen los funcionarios de la AdministraciónCivil del Estado y el personal militar de los Ejércitos, comprendidos en el ámbitode aplicación del Real Decreto-Ley, la suma del sueldo, grado y trieniosreconocidos, con lo que queda excluido de la base reguladora el concepto depagas extraordinarias; d) que la Disposición final cuarta del Real Decreto-Ley22/1977, de 30 de marzo, preceptúa que los criterios del Título I de ese RealDecreto-Ley se recogerán en el texto articulado que desarrolle la base 40 de laLey de Bases 41/1975 de la Administración Local, y posteriormente, por Decretode 6 de octubre de 1977, que aprobó el Texto articulado parcial de la citada Leyde Bases del Régimen Local, se establecen los artículos correspondientes a labase 40, y de ellos el 38-3 referente a los haberes pasivos y los 59 y siguientesdedicados a los derechos económicos, pero mientras en los últimos no se aludede manera alguna a la base de los haberes pasivos, el 38-3 dispone que losderechos pasivos de los funcionarios de Administración Local se regularán por sulegislación específica, sin perjuicio de que cuando se trate de funcionarios conjornada reducida, se apliquen principios análogos a los establecidos para losfuncionarios civiles del Estado; e) que la aludida legislación específica estáconstituida por la Ley de 12 de mayo de 1960, de la «Munpal», con su artículo9.º, el cual dispone que la cuantía de las prestaciones básicas —una de ellas lade jubilación— se determinará en los Estatutos de la Mutualidad, y con el artículo13-4 que preceptúa que la base para determinación de la cuota íntegra —sumade las de afiliado y asegurado— será igual al importe de los sueldosconsolidados, más una 6.a parte de los mismos en concepto de pagasextraordinarias; y por los Estatutos de la Mutualidad aprobados por Orden de 9de diciembre de 1975, cuyo artículo 41 expresa que servirá de haber regulador,para la determinación de todas las prestaciones básicas y de sus mejoras, lasuma de sueldo, trienios efectivos completados y pagas extraordinarias, o en sucaso las cantidades que hayan servido de base de cotización a la Mutualidad,añadiendo el artículo 98 la integración de las pagas extraordinarias en el sueldoconsolidado y en la cuota del funcionario asegurado; f) que la tabla de preceptosvigentes o derogados con que finaliza el Decreto de 6 de octubre de 1977mantiene vigentes, entre otros, los artículos 9 y 13-4 de la Ley de 12 de mayo de1960 y los 41 y 98 de los Estatutos de 9 de diciembre de 1975.


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CONSIDERANDO: Que como consecuencia de lo expuesto en el precedentela citada sentencia del Tribunal Supremo llega a la conclusión, que ahora tambiénse reitera en la presente, de que la Orden de 15 de junio de 1978, en el particularde su apartado 9.º-l objeto de impugnación, infringe el Ordenamiento Jurídicoporque, contraviniendo los artículos 23-1 y 26 de la Ley de Régimen Jurídico dela Administración del Estado, vulnera preceptos de superior rango normativo,como son los artículos 9 y 13-4 de la Ley de 12 de mayo de 1960 y 38-3 delDecreto de 6 de octubre de 1977, en relación con los 41 y 98 de los Estatutos de9 de diciembre de 1975; y porque, si de una parte la Disposición final 4.a delDecreto-Ley 22/1977 no afecta al artículo 20 del mismo por estar éstecomprendido en el Título III, pero no en el I aludido en ella, de otra parte alcumplirse, por el Decreto de 6 de octubre de 1977, lo que dispuso sobredesarrollo de la base 40 de la Ley de Bases del Régimen Local, lejos depreceptuar la exclusión de las pagas extraordinarias de la base reguladora dehaberes pasivos de los funcionarios locales, mantuvo en vigor la legislaciónespecífica de éstos, es decir, los dichos artículos de la Ley de 1960 y Estatutosde 1975, con la única excepción de los funcionarios de jornada reducida, cuyasituación no es la del caso.

CONSIDERANDO: Que a todo lo expuesto debe añadirse que el Real Decreto264/1979, de 13 de febrero, cuyo artículo 8.º-2 estableció que a partir de 1 deenero de 1979 dejaría de cotizarse, tanto por las Corporaciones como por losfuncionarios, por las pagas extraordinarias, y que sirve también de argumentacióncomplementaria a la resolución recurrida, fue anulado en su indicado preceptopor la sentencia del Tribunal Supremo de la misma fecha de 28 de enero de1981.

CONSIDERANDO: Que por todo lo consignado resulta procedente pronunciarsentencia conforme a las pretensiones de la recurrente, sin que se aprecienmotivos de temeridad para una imposición de costas.


FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuestopor D.ª Francisca Unanue Lizaso, debemos anular y anulamos, por no serconforme a Derecho, la resolución recurrida de la Subsecretaría del Ministerio deAdministración Territorial, desestimatoria por silencio administrativo del recursode alzada promovido por la recurrente contra resolución de la Dirección Técnicade la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, sobredeterminación de la pensión de viudedad de la recurrente y asimismo debemosdeclarar y declaramos la nulidad del apartado 9.º-1 de la Orden de 15 de junio de1978, así como que la recurrente tiene derecho a que en el cálculo de la basereguladora de su pensión de viudedad, se integren las pagas extraordinarias o ensu caso las cantidades que hayan servido de base de cotización a la Mutualidad.

Crónicas

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I. CRÓNICA LEGISLATIVA

SOBRE LAS NORMAS DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMAREFERENTES A LA POLÍTICA LINGÜÍSTICA

E. Cobreros Mendazona

Profesor Ayudante de la Facultad de Derecho de Donostia-San Sebastián

Dadas las peculiaridades de la Comunidad Autónoma del País Vasco, una delas necesidades más fundamentales y perentorias con las que se iba a encontrarera que sus instituciones propias se enfrentaran con el problema lingüístico, dichomás claramente, con la situación del euskara.

En estas breves notas voy a prescindir de las iniciativas sectoriales que sehayan adoptado o se estén adoptando (como, por ejemplo, en el terreno de laenseñanza, reeuskaldunización de funcionarios a cargo del Instituto Vasco deEstudios de Administración Pública / Herri-Ardularitzaren Eusko Ikas-Erakuntza,creación del Servicio de Euskaldunización y Alfabetización de Adultos / HelduenAlfabetatze eta Berreuskalduntzeko Erakundea, becas de investigación paravascoparlantes, etc.) para, con un ánimo puramente descriptivo, atender sólo aaquellas actuaciones configuradoras de una política lingüística general para todala Comunidad Autónoma.

Podemos apreciar tres normas fundamentales —de diferente alcance—dirigidas a elaborar una política lingüística y que, cronológicamente reseñadas,son:

I.—El Decreto del Gobierno Vasco de 11 de enero de 1982 (BOPV de 2 defebrero) de creación del Consejo Asesor del Euskara / Euskararen Aholku-Batzordea.

Edorta Cobreros MendazonaSobre las normas de la Comunidad Autónoma referentes a la política lingüística

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El objetivo perseguido, según su Exposición de Motivos, es ir posibilitando«una política coherente en materia lingüística», «para lo que es preciso planificary coordinar debidamente la actividad gubernamental en todo lo referente aleuskara», todo ello con la finalidad última «de que el euskara alcance en nuestrasociedad el lugar que le corresponde como lengua oficial y propia del PuebloVasco».

Este Consejo Asesor se configura como «órgano consultivo de planificación ycoordinación de la actividad del Gobierno en lo referente al euskara» (art. 1). Es,pues, un órgano que se inserta en la Administración Pública de la ComunidadAutónoma (depende orgánicamente de la Presidencia del Gobierno), de tipoasesor o no activo, según la terminología administrativista clásica, y de caráctertécnico.

Su régimen de funcionamiento será en Pleno, en Comisión Permanente y enComisiones Especiales.

A) El Pleno del Consejo, presidido por el Lehendakari o Consejero delGobierno en quien él delegue, estará compuesto en principio por dieciochovocales de variada procedencia (art. 3 y disp. adic. 1), habrá de reunirse almenos una vez al trimestre (art. 14.1) y de entre sus cometidos (art. 8) cabedestacar: proponer al Gobierno el Plan General de acción en lo referente aleuskara; proponer al Gobierno o a los Departamentos correspondientes laadopción de medidas para la mejor aplicación de las disposiciones referentes aluso del euskara; proponer las directrices para coordinar las actividades deentidades dedicadas al fomento del euskara; asesorar al Gobierno en todas lasmaterias sometidas a su consideración.

B) La Comisión Permanente, compuesta por el Secretario General y cuatrovocales, habrá de reunirse como mínimo una vez al mes (art. 14.2) y serán susfunciones: a) analizar los Planes de Gestión de los distintos

Departamentos del Gobierno en lo referente al euskara y sugerir lasmodificaciones que estime convenientes; b) asesorar y coordinar a los distintosDepartamentos en la elaboración de los mencionados Planes; así como realizarsu seguimiento; c) elaborar el anteproyecto de Plan de Gestión global delGobierno para someterlo a la consideración del Pleno; d) informar, previaconsulta con Euskaltzaindia en su caso, sobre puntos relacionados con lautilización de los distintos dialectos y del euskara unificado en los distintosámbitos de la Administración; e) decidir aquellos asuntos que por sutranscendencia han de ser sometidos al Pleno; f) elaborar informe anual sobre elPlan de Gestión global del Gobierno en lo referente al euskara, así como de lasactividades del Pleno, Secretaría Ejecutiva y el resto de las Comisiones delConsejo Asesor; g) cualquier otro asunto que le sea encomendado por las Leyes,Reglamentos o por el Pleno del Consejo Asesor (art. 12).


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C) Las Comisiones Especiales podrán crearse por el Pleno para tratarmaterias concretas, dependiendo su régimen de funcionamiento de cada casoparticular (art. 13 y 14.3).

Este Consejo Asesor del Euskara / Euskararen Aholku-Batzordea ya hacomenzado a funcionar, si bien tenemos que lamentar la ausencia de publicaciónde sus dictámenes o propuestas, habiendo de conformarnos con las reseñasperiodísticas de los mismos (de todo punto insuficientes para su conocimiento yvaloración adecuados); esperemos que pronto se subsane este fallo.

II.—La Ley del Parlamento Vasco, de 24 de noviembre de 1982 (BOPV de 16de diciembre), Básica de Normalización del Uso del Euskara / EuskararenErabilpena Arauzkotzeko Oinarrizko Legea.

Esta Ley va a ser promulgada después de un largo proceso de negociacióncuyo resultado final fue una gran dosis de acuerdo en los grupos parlamentariosasistentes a la Cámara Vasca respecto a su contenido.

Su objetivo declarado es «reconocer al euskara como el signo más visible yobjetivo de identidad de nuestra Comunidad y un instrumento de integraciónplena del individuo en ella a través de su conocimiento y uso» (Exposición deMotivos).

Así, se declarará al euskara como lengua propia del País Vasco (art. 2) y aleuskara y al castellano como lenguas oficiales de la Comunidad Autónoma (art.3). A su vez, los poderes públicos velarán para que nadie sea discriminado porrazón de la lengua y adoptarán las medidas oportunas en este sentido (art. 4).

Partiendo de que todos los ciudadanos del País Vasco tienen derecho aconocer y usar las lenguas oficiales, tanto oralmente como por escrito (artículo5.1), se reconocen a los ciudadanos del País Vasco los siguientes derechoslingüísticos fundamentales: a) el derecho a relacionarse en euskara o encastellano oralmente y/o por escrito con la Administración y con cualquierorganismo o entidad radicado en la Comunidad Autónoma; b) el derecho a recibirla enseñanza en ambas lenguas oficiales; c) el derecho a recibir en euskarapublicaciones periódicas, programaciones de radio y televisión y de otros mediosde comunicación; d) el derecho a desarrollar actividades profesionales, laborales,políticas y sindicales en euskara; e) el derecho a expresarse en euskara encualquier reunión (art. 5.2).

A continuación, la Ley va a ir desarrollando estos derechos en su Título II, delcual el Capítulo I está dedicado al uso del euskara en las relaciones de losciudadanos con la Administración Pública —con una especial referencia a laAdministración de Justicia (art. 9)—, en la nomenclatura oficial y en el acceso a lafunción pública. Téngase en cuenta, a este respecto, que la disposición adicionaltercera encomienda al Gobierno Vasco


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promover «de acuerdo con los órganos competentes, la adopción de medidastendentes a la progresiva normalización del uso del euskara en la Administracióndel Estado o en la Comunidad Autónoma del País Vasco» en lo referente a esteCapítulo I.

En el siguiente Capítulo se regula el uso del euskara en la enseñanza. Setiende al bilingüismo en el sistema educativo (art. 15), resultando obligatorio —salvo excepciones (art. 21)— el estudio de la lengua oficial que no haya sidoelegida para recibir las enseñanzas (art. 16).

El Capítulo III se ocupa del uso del euskara en los medios de comunicaciónsocial: radiodifusión, prensa y publicaciones, cinematografía, teatro yespectáculos y medios de reproducción de imagen y sonido. Aquí también setiende a la equiparación progresiva en el uso de ambas lenguas oficiales, para loque el Gobierno deberá adoptar las medidas conducentes a aumentar lapresencia del euskara en los medios de comunicación social (art. 22, últimopárrafo) y deberá promover su empleo preferente en los medios de comunicaciónde la Comunidad Autónoma (art. 23).

El Capítulo IV encomienda a los poderes públicos, y en especial al GobiernoVasco, la adopción de las medidas oportunas para un uso normal del euskara entodos los campos (culturales, mercantiles, deportivos, religiosos, etc.) de la vidasocial de la Comunidad Autónoma.

Por último, el Capítulo V se ocupa del tan discutido problema euskaraunificado / batua-dialectos / euskalkiak en los siguientes términos: «El Gobiernovelará por la unificación y normalización del euskara en su condición de lenguaescrita oficial común en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del PaísVasco, sin perjuicio del respeto a los diversos dialectos, parte esencial delpatrimonio cultural del País Vasco, en las zonas en que son hablados» (art. 30).

Reseñado muy someramente el contenido de esta Ley Básica denormalización del uso del euskara / Euskararen erabilpena arauzkotzekooinarrizko Legea, se advierte que, fundamentalmente, esta Ley se circunscribe adeclarar o reconocer una serie de derechos y a encomendar la tarea principal dela normalización al Ejecutivo vasco en lo que podemos considerar como típicaregulación de un derecho de prestación (por lo que, a veces, puede resultarinsuficiente para su completa consecución al establecerse habilitaciones más queobligaciones concretas, no configurarse standares mínimos, etc.). Peroinmediatamente tenemos que pasar a lamentar la impugnación que el GobiernoCentral ha efectuado de siete de sus artículos (en concreto el 5; 6; 8.3; 9; 12; 13 y14) ante el Tribunal Constitucional, lo que supone como efecto automático (envirtud del art. 30 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) la suspensión dela vigencia y aplicación de todos estos artículos desde el momento mismo de laadmisión del recurso. No vamos a


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entrar en esta cuestión, pues aún no se conocen los motivos deinconstitucionalidad aducidos por el Abogado del Estado y, en cualquier caso,todas las vicisitudes de este recurso, sobre todo su resolución final por el AltoTribunal, habrán de merecer un detenido estudio en su momento, por la gravedadde la cuestión.

III.—El Decreto del Lehendakari de 17 de enero de 1983 (BOPV de 2 defebrero) de creación de la Secretaria de Política Lingüística / Hizkuntza-Jaurpidetarako Idazkaritza.

Con este Decreto del Lehendakari va a surgir un órgano de tipo unipersonalcon funciones mixtas de asesoramiento o consultivas, de coordinación y dedirección para la política lingüística del Gobierno Vasco. Esta Secretaría dePolítica Lingüística / Hizkuntza-Jaurpideratako Idazkaritza nace «como unaexigencia del desarrollo de la Ley Básica de Normalización del Uso del Euskaraal servicio de una política razonable que permita intensificar la acción de lospoderes públicos y coordinar a todos los agentes empeñados en la normalizaciónde la lengua propia» (Exposición de Motivos).

El peso fundamental de este órgano, que depende directamente de laPresidencia del Gobierno (art. 1) —si bien la superior dirección del mismo podrádelegarse por el Lehendakari en un Consejero de su Gobierno (art. 2)—, va arecaer sobre la persona del Secretario de Política Lingüística. Este Secretario vaa gozar de alto rango y amplias potestades: tendrá la consideración deViceconsejero (art. 7.2), gozará de las mismas facultades que los Consejerospara su autoorganización (art. 7.1), podrá participar en los Consejos de Gobiernopara informar sobre asuntos de su competencia (art. 6.1) y podrá dirigirinstrucciones a los demás altos cargos de la Administración del País Vasco, porsu propia iniciativa o a requerimiento del Gobierno cuando se trate de hacercumplir la Ley o disposiciones dictadas en su desarrollo en la materia de sucompetencia (art. 6.2).

Este cargo va a ser «político» puesto que será nombrado y cesadodirectamente por el Lehendakari. A su vez, el Secretario de Política Lingüísticaserá el Secretario del Consejo Asesor del Euskara / Euskararen Aholku-Batzordea, que ya conocemos.

La Secretaría de Política Lingüística / Hizkuntza-Jaurpidetarako Idazkaritzagozará del apoyo de un Servicio de coordinación y programación y un Servicio deinvestigación con cometidos propios (arts. 8, 9 y 10).

Las funciones que debe cumplir esta Secretaría son las siguientes (art. 3):1.º) Coordinar la política lingüística de los Departamentos del Gobierno y de

las demás Administraciones Públicas. A estos efectos, podrá:a) formular propuestas genéricas o específicas sobre establecimiento,


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modificación o actualización de las normas o instrucciones que regulen la políticalingüística;

b) elaborar planes de actuación conjunta para toda la Comunidad Autónoma,para su discusión y aprobación por el Gobierno;

c) formular propuestas de organización, estructura y funcionamiento de losservicios vinculados directamente a la política lingüística dependientes delGobierno Vasco, y asesorar sobre ello a las Diputaciones o Ayuntamientos apetición de los mismos;

d) definir criterios para el establecimiento de plazas para las que, de acuerdocon los artículos 14.2 y 20.2 de la Ley Básica de normalización del uso deleuskara / Euskararen erabilpena arauzkotzeko oinarrizko Legea, sea preceptivoel conocimiento de las dos lenguas oficiales o del euskara, así como sobre laponderación del conocimiento del euskara para las plazas a las que se refiere elartículo 14.3 de la referida Ley.

2º) Coordinar la política de investigación lingüística y establecer criterios deorientación para la enseñanza de y en euskara en todos los niveles educativos yen todos los centros y dependencias organizados y ordenados al mejor ejerciciode estas funciones.

3.º) Garantizar la necesaria relación y cooperación entre todos los organismosy autoridades con responsabilidad directa en la política lingüística.

4.º) Cuidar del cumplimiento y ejecución de la Ley básica de normalización deluso del Euskara / Euskararen erabilpena arauzkotzeko oinarriz-ko Legea y demásnormas de desarrollo, así como de las recomendaciones o instrucciones queresulten de la actuación del Gobierno y del Consejo Ase-sor del Euskara /Euskararen Aholku-Batzordea.

5.º) Informar con carácter preceptivo de todo tipo de proyectos oanteproyectos de normas o instrucciones relacionadas con la normalización deleuskara.

Con el fin de hacer efectivas estas funciones que hemos señalado, laSecretaría de Política Lingüística / Hizkuntza-Jaurpidetarako Idazkaritza deberáser informada de todas las actuaciones de carácter general que, en materia denormalización del euskara, lleven a cabo los distintos Departamentos,Diputaciones y Ayuntamientos o cualesquiera otros entes públicos, para lo cualestos organismos deberán remitir a la Secretaría las comunicaciones oportunas yésta recabar tal información cuando no hubiera sido remitida (art. 4.1).

Como se ve, con esta Secretaría se está perfilando un puesto clave paraconseguir una política lingüística coherente y articulada para toda la ComunidadAutónoma del País Vasco.

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PROYECTO DE LEY DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DELA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA (*)!

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. Justificación y naturaleza de la Ley

La organización territorial de la Comunidad Autónoma requiere una ley, querecogiendo la estructura que, a tenor de la Constitución y del Estatuto deAutonomía, actualmente la vértebra, establezca qué entes pueden crearse paracompletar dicha organización territorial y, fundamentalmente, regule cómo searticulan las competencias de las distintas administraciones en presencia.

Esta Ley, cuya oportunidad se justifica en la necesidad de clarificar elentramado de los entes territoriales que integran la Comunidad Autónoma, da,además, cumplimiento a diversos mandatos estatutarios referidos a esta materia.Se dicta, en fin, al amparo de lo establecido en los artículos 148.1, 1.º y 2º, 149.1,18.º y 152 de la Constitución así como de lo prevenido en el artículo 13.1.º y 3.ºdel Estatuto de Autonomía.

No se trata de la legislación de régimen local que, en desarrollo de las basesestablecidas por el Estado, corresponde emanar a la Comunidad Autónoma. Enel momento, resulta inoportuno abordar tal legislación de desarrollo, supuestoque un cambio profundo en el régimen local, al objetivo de adecuar su legislacióna las normas constitucionales, parece previsible. No se desciende, por ellomismo, a una regulación pormenorizada de los distintos tipos posibles demunicipios, ni se entra en las cuestiones relativas al régimen jurídico de los enteslocales. No obstante, la Ley es, en todo momento, respetuosa con la legislaciónde régimen local vigente sin que, por tanto, se haya producido forzosamentealguno de aquélla.

Debe añadirse, por último, que la Ley se ocupa sólo de las entidadesterritoriales, es decir, aquéllas cuyo territorio es elemento constitutivo significandoello la situación de supremacía general sobre la población de aquél, dotados deuna universalidad de fines y poderes públicos superiores, para el cumplimiento deéstos. No se agota, por tanto, el elenco posible de entes locales cuya regulación,ya se ha dicho, no es objeto de la presente Ley.

Se trata sólo, ahora, de abordar el tema de la organización territorial de laComunidad Autónoma y el de las fórmulas de relación entre los distintos entes afin de optimizar su actividad administrativa y de dar cumplimiento al objetivoúltimo de toda administración cual es el servicio a los intereses generales.

(*) Por la importancia que reviste de cara a la organización de las Comunidades Autónomas, publicamos esteProyecto de Ley de Organización Territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía (Boletín Oficial delParlamento de Andalucía, n.º 2, de 17 de enero de 1983).

Proyecto de Ley de Organización territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía

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II. Los entes territoriales

La Ley a parte de la existencia real de tres instancias administrativas: elmunicipio, la provincia y la administración de la propia Comunidad Autónoma. Deacuerdo con la Constitución se reconoce la existencia de intereses peculiares oespecíficos de la provincia y el municipio y se respeta el también mandatoconstitucional, recogido en nuestro Estatuto, que tales intereses se gestionen porórganos independientes y con personalidad jurídica propia, es decir, con arregloal principio de autonomía. Asimismo, se reafirma la autonomía de la Junta deAndalucía como institución en que se organiza el autogobierno de la ComunidadAutónoma y, dentro de ella, de su administración.

De conformidad con lo previsto en la Constitución y en el Estatuto deAutonomía, se reitera, a su vez, la posibilidad de crear comarcas u otrasentidades territoriales cuya base venga constituida por la agrupación demunicipios limítrofes. La Ley, sin embargo, no ha querido llegar más allá delsimple establecimiento de los criterios que deberán ser observados en caso deque fuere oportuna la creación efectiva posterior de estos otros entes territoriales.

Se hace revisión, por lo tanto, a una legislación posterior que establecerá, ensu caso, el procedimiento específico de creación, debiendo recoger, junto alrequisito de la anuencia de los municipios afectados, la configuración de losórganos de gobierno del futuro ente supramunicipal.

Con este tratamiento del tema comarcal, se requiere atender a las dos ideasque deben presidir la cuestión. Por una parte, la de que el reconocimiento de laagrupación municipal infraprovincial responda a un hecho real de homogeneidaddel área. Por otra, la de que la justificación de la institucionalización de esteespacio de convivencia y actividad económica responde a la necesidad, en sucaso, de dotarlo de una organización eficaz.

Consecuentemente, entiende la Ley que esta institucionalización no debe serun paso previo sino la meta a la que se llega tras la constatación de la necesidadde la misma. Queda excluida, por lo tanto, la imposición de un determinado mapacomarcal; se opta por reconocer, caso por caso, la existencia de esos ámbitossupramunicipales haciéndose eco de la voluntad social subyacente que en estesentido se exprese. Se evita, de esta forma, la actuación «per saltum»,eligiéndose como momento de institucionalizar como entidad territorial unadeterminada agrupación de municipio aquél en el que dicho asociacionismomunicipal se haya demostrado acertado.

De aquí que la Ley, obviando la regulación de las agrupaciones municipalespuesto que lo están ya en la legislación de régimen local y en la generaladministrativa, se pronuncie ordenando al Consejo de Gobierno el fomento delasociacionismo municipal. Estas fórmulas austeras en infraestructura


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burocrática, son las que, se estima, deben ir creando el camino hacia otrasinstituciones territoriales más complejas que en su momento se estimennecesarias.

La Ley, en definitiva, se decanta por el reconocimiento de lo espontáneo, de loenraizado en lo real, sin perjuicio del fomento de las tendencias coherentes con elinterés general de Andalucía.

III. La articulación de competencias

En el capítulo 2º de la Ley, se aborda la cuestión de la articulación de lascompetencias entre los distintos entes territoriales que integran la ComunidadAutónoma.

Es importante resaltar los principios de que se parte a la hora de ordenardicha articulación y que son los recogidos en el tercero de los preceptos de laLey. Los principios de autonomía, eficacia, descentralización, coordinación ysolidaridad presiden la organización territorial, y el equilibrio entre ellos será lamás sabia norma de conducta de los entes en juego. Todos ellos estáninformados, a su vez, desde el punto de vista teológico por un único principio: elservicio al interés general con sometimiento pleno a la Ley al Decreto.

El principio de autonomía, referido a municipios, provincias y ComunidadesAutónomas, viene recogido en el artículo 137 de la Constitución.

Sin perjuicio de las diferencias notables que se aprecian en la regulaciónconstitucional de la autonomía, referida a municipios y provincias de un lado, y alas Comunidades Autónomas de otro, de entre las que no es la menor el hechode que la autonomía de aquéllos es sólo administrativa y la de éstos tiene unclaro contenido político, a la Ley reconoce la garantía Institucional que laConstitución contiene para este principio y regula en consecuencia.

En efecto, la Constitución recoge la garantía institucional de las autonomíaslocales no sólo en el artículo 137 ya citado sino más expresamente en el 140para los municipios y de manera implícita en el artículo 141 para las provincias.

Como se ha establecido, la doctrina científica, la garantía institucional referidaa municipios y provincias comporta una doble vertiente: la objetiva y la subjetiva.Desde el primer punto de vista, se asegura el autogobierno municipal y provincial.Desde el segundo, se subjetiviza el autogobierno residenciándolo enAyuntamientos o Diputaciones (o en cabildos, consejos y otras corporaciones,representativas, en lugar de Diputaciones, especificación ésta que para nosotroshuelga tras lo establecido en el artículo 4.2 del Estatuto de Autonomía).


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Ambos aspectos son fielmente recogidos en la presente Ley, dandocumplimiento así a lo previsto en el Estatuto, y respetando el primero de loselementos de la categoría, la dirección de la protección, es decir, la vinculación allegislador ordinario.

Un paso más en la legislación del concepto revela el contenido de la garantía,que la Constitución refiere, como ha recogido ya la jurisprudencia constitucional,a la gestión de los respectivos intereses de las instituciones garantizadas.

Cuáles sean estos intereses es algo que la Constitución no concreta ya que,como señala el Tribunal Constitucional en sentencia de 28 de julio de 1981, encuestión que se difiere al legislador ordinario, con el límite a su libre disposición,de no excluir a las instituciones garantizadas de la gestión de los asuntos que lesafecten, sea a través de competencias exclusivas o, lo que hoy se ve como másdeseable: compartidas, así como de respetar un haz de potestades públicas paraesta gestión, cuyo mínimo se cifra en las potestades reglamentarias,organizatoria, tributaria y financiera.

De todas formas, la presente Ley no entra en hacer un listado de materias,más propias de la legislación de régimen local y, más aún, de la legislaciónsectorial o reguladora de las distintas materias sobre las que incide la acciónadministrativa. En cualquier caso, incluso las leyes de régimen local se ventradicionalmente abocadas a incluir, tras el listado correspondiente, una cláusulageneral de apoderamiento respecto a todas aquellas actividades que se ordenena la satisfacción de los intereses territoriales respectivos, sin perjuicio de lanecesaria articulación con otras instancias administrativas, cuando también éstasvean implicados los intereses que sirven.

En cuanto a las potestades públicas mínimas que viabilizan la garantía,tampoco es objeto de regulación en esta Ley por lo que hace a las competenciaspropias de municipios y provincias.

Pues bien, la presente Ley respeta, escrupulosamente, el principio deautonomía local para la gestión de los intereses propios y específicos demunicipios y provincias en todos sus aspectos sin establecer siquiera loscontroles de legalidad y oportunidad que las relaciones de tutela y vigilanciaimplica. Es ésta una cuestión que se reserva a la legislación de régimen local portener en ella su sitio natural y su perspectiva adecuada, lo que no implicadescoordinación ya que, hasta la nueva Ley de régimen local, se cuenta con lavigente y más concretamente con la Ley 40/81 de 16 de octubre sobre régimenjurídico de las Corporaciones Locales. La coordinación de las competenciasespecíficas de las provincias se asegura, además, con la creación de un órgano«ad hoc» que deberá ser la instancia de composición y ensamble de los interesesprovinciales aislador con los de Andalucía como un todo.


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En cuanto a la posibilidad de que la Administración de la ComunidadAutónoma transfiera, delegue o asigne la gestión ordinaria de servicios propiosde la misma a los entes locales, lejos de menguar la autonomía de éstos, cuyoámbito —la gestión de intereses específicos— queda intacto, la robustece alreafirmar y revitalizar la existencia del ente mismo.

El principio de autonomía como objeto de garantía institucional es referibletambién, desde luego, a la Comunidad Autónoma y por ende a su administración.La Constitución así lo recoge no sólo en el artículo 137, común a municipios yprovincias, sino expresamente en el 2º de sus preceptos en el que se encuentrauna mención específica a la autonomía de las nacionalidades y regiones. Enefecto dicho artículo señala:

«La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de lanación española, patria común e indivisible de todos los españoles yreconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidadesy regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.»

Por otra parte, y reforzando aún más la garantía, la Constitución mismadispone su definición en el Estatuto de Autonomía que se ordena directamente ala norma fundamental y que se convierte así en la «norma institucional básica»de la Comunidad Autónoma (artículo 147.1 de la Constitución). A mayorabundamiento y diferenciación respecto de las autonomías locales, laConstitución precisa el contenido de la autonomía con detalle, no sólo por lo quese refiere a las materias que van a ser asumidas como propias, sino incluso paralas autonomías como la Andaluza, por lo que hace un mínimo de órganos deautogobierno. Finalmente, el texto constitucional (título VIII), para el tipo deautonomía por el que ha optado Andalucía, prevé un contenido más intenso encuanto que excede lo meramente administrativo para alcanzar lo político, capazde asumir potestad legislativa. Aunque ésta se residencia en la AsambleaLegislativa o Parlamento, no cabe duda que la administración de la ComunidadAutónoma, como «comisionado de poder» en una terminología bien conocida, ve,siquiera sea reflejante, reforzadas sus potestades administrativas, su propiaautonomía espacial y competencial.

Desde esta óptica de la autonomía de la Comunidad es desde la que la Leyaborda el tema de la gestión directa de sus competencias, y la transferencia,delegación o asignación de la gestión ordinaria de sus servicios.

La Comunidad Autónoma, y en lo que a competencias puramenteadministrativa hace su administración, tiene asumida la competencia exclusiva


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sobre su organización y estructura de sus instituciones de autogobierno —segúnrecoge el capital artículo 13.1.º del Estatuto—, de ahí que esta competencia seaindeclinable no sólo porque viene prevista en su norma institucional básica, sinopor aplicación del principio general de Derecho que así lo impone.

De otro lado, es un contenido mínimo de la garantía institucional de laautonomía, como sabemos, el de la potestad organizatoria, en cuya ausenciacabe duda legítimamente de la existencia misma del ente cuya autonomía sepretende garantizar.

Pues bien, en base a estas ideas y principios, la Ley reconoce la autonomíade la Administración de la Comunidad Autónoma para la gestión de suscompetencias, del mismo modo que lo hace para el municipio y provincias.

Por otra parte, y en aplicación de los principios de economía, eficacia,coordinación y descentralización, regula la Ley los supuestos de transferencias,delegación y asignación de la gestión ordinaria de los servicios. La finalidad deesta previsión legal no es otra que posibilitar la más adecuada forma deactuación administrativa y la mejor prestación de los servicios al administrado.Esta es la idea que debe presidir la correspondiente decisión.

La Ley prevé una serie de mecanismos de dirección y control que laAdministración autonómica puede reservarse con el doble fin de tutelar en todomomento lo que son intereses generales de Andalucía y de asegurar la noenajenación de su potestad organizatoria, componente del núcleo esencial delcontenido competencial de la garantía institucional de su autonomía. Estasfórmulas de dirección y control en nada atentan a la autonomía local, toda vezque no se produce sobre las competencias propias de los entes locales para lagestión de sus intereses específicos, ámbito este al que ampara su propiagarantía institucional.

La Ley pondera, por otro lado, estas facultades de dirección y control quepuede reservarse la Administración autonómica, de modo que pueden resultarmás intensas en proporción inversa a la menor cesión de competencias. De estaforma, salvaguardando siempre el principio general de inalienabilidad depotestades, se establece una gradación que adquiere su mayor intensidadpotencial cuando las Diputaciones están gestionando los servicios periféricos dela Administración de la Comunidad Autónoma.

Se realiza todo ello, no obstante, sin contravenir lo dispuesto en la vigentelegislación de régimen local que, antes bien, se toma como legislación básica.

Los principios de eficacia, descentralización, coordinación y solidaridad


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son, como se ha dicho, los que la Ley entiende que deben ordenar la articulaciónde competencias.

Los principios de eficacia y solidaridad, junto con los clásicos dedescentralización y coordinación, han recibido respaldo constitucional al serrecogidos en los artículos 103,2 y 138 del texto fundamental.

La solidaridad intracomunitaria así como la que debe informar las relacionesentre las distintas Comunidades Autónomas, tiene acogida además en el artículo12,3 párrafos 7 y 9 del Estatuto. El cumplimiento de los objetivos en función delos cuales la Comunidad Autónoma Andaluza ejerce sus poderes, objetivosrecogidos en el citado artículo 12, es el que debe presidir la actuación de suadministración. Por ello, esta Ley no hace compartición estanca decompetencias, cuya obsolescencia, por otra parte, acaecería pronto, sin duda,por cuanto tal atribución apriorística tiene de inadecuación a las necesidadessociales cambiantes, sino que proporciona los instrumentos con los que servir alinterés general, en cada caso con la decisión adecuada. Es necesariodescentralizar y acercar, siempre que sea posible, la administración al ciudadano;es también imprescindible coordinar la actuación de todas las instanciasadministrativas; es un mandato a cumplir el remover las desigualdades; y es asímismo importante que se tengan presentes criterios de eficacia que hagan de laAdministración un instrumento rentable.

Todos estos principios, como el resto de los que informan el ordenamientojurídico, no son sólo píos deseos o retórica vacía, sino que integran el «bloque dela legalidad» y tienen, por ello, eficacia normativa. Forman parte, en definitiva, delo jurídico que «se extiende a los principios y a la normativa inmanente en lanaturaleza de las instituciones» y la conformidad o disconformidad de los actosde la Administración habrá que referirla también a ellos como parte que son delOrdenamiento Jurídico. La Ley, no obstante, siguiendo el ejemplo de laConstitución, ha querido recoger algunos de ellos en su articulado, por lavirtualidad hermenéutica que ello comporta.

Finalmente, merece también destacarse que las ideas, que hasta aquí se hanresaltado, no se consideran sólo válidas para las relaciones entre lasComunidades Autónomas y los Entes Locales. Sirven también para racionalizar laactuación de éstos y para orientar la relación entre ellos. Los mismos criterios deeficacia, de coordinación, etc., deben ser observados por los Entes Locales ytambién éstos tienen la responsabilidad de adecuar su actuación a la mejorconsecución del interés general. De ahí que la Ley prevea asimismo la posibilidadde que se produzcan transferencias y delegaciones entre Entes Locales.

En definitiva, la Ley procura la colaboración y cooperación de todas lasAdministraciones Públicas como el mejor medio de servir los intereses generales,finalidad a la que han de orientar su actuación a tenor de lo dispuesto en elartículo 103 de la Constitución.


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CAPÍTULO PRIMERO:

DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

Artículo 1:1. La Comunidad Autónoma Andaluza, constituida en el ejercicio del derecho

al autogobierno de Andalucía para el cumplimiento de los fines que le marca suEstatuto, especialmente los recogidos en el artículo 12, extiende su territorio al delos municipios de las actuales

Artículo 2:Conforme a lo previsto en la Constitución, la Comunidad Autónoma Andaluza

se estructura territorialmente en municipios y provincias.En el marco del Estatuto Andaluz y de la legislación de régimen local podrán

crearse comarcas y otras entidades supramunicipales.

Artículo 3:La organización territorial de la Comunidad Autónoma se inspirará en los

principios de autonomía, eficacia, descentralización, coordinación y solidaridad.

Artículo 4:1. La Administración de la Comunidad Autónoma actúa para el cumplimiento

de sus fines con personalidad jurídica y sirve con objetividad a los interesesgenerales de Andalucía, de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

2. La sede del Gobierno Andaluz es la ciudad de Sevilla.

Artículo 5:El municipio es la entidad territorial básica de la Comunidad Autónoma. Goza

de personalidad jurídica propia y de plena autonomía en el ámbito de suscompetencias. Su representación, gobierno y administración corresponde a losrespectivos ayuntamientos.

Artículo 6:Una Ley del Parlamento de Andalucía regulará, en el marco de la legislación

básica del Estado, los requisitos y procedimientos de alternación de términosmunicipales y la fusión de municipios limítrofes.


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Artículo 7:Sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo segundo, el municipio, para la

gestión de sus intereses y en el ámbito de autonomía, podrá promover toda clasede actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer lasnecesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

Artículo 8:La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia,

determinada por la agrupación de municipios. Su gobierno y administracióncorresponde a la Diputación como órganos representativos de la misma.

Corresponde a la Diputación, en el marco de la legislación de régimen local, elfomento y administración de intereses peculiares de la provincia que le seanatribuidos con carácter específico, para lo que gozará de plena autonomía, sinperjuicio de lo previsto en el capítulo segundo de esta Ley.

Artículo 9:De acuerdo con la Constitución y el Estatuto de Autonomía, la provincia es,

también, división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado yde la Comunidad Autónoma.

Artículo 10:En los términos de una Ley del Parlamento, se podrán crear comarcas

conforme a lo establecido en los artículos 152.3 de la Constitución y 5 delEstatuto de Andalucía.

Artículo 11:1. La comarca se configura como una agrupación de municipios limítrofes, con

características geográficas, económicas, sociales o históricas comunes ypertenecientes a una misma provincia.

2. Para la delimitación de áreas comarcales, en su caso, se tendrá en cuentael criterio de que aquéllas coincidan con los espacios naturales donde acaece laconvivencia humana y se produce la actividad básica de los distintos agenteseconómicos.

3. Para el cumplimiento de los fines que justifiquen su creación la comarcagozará de personalidad jurídica plena.

Artículo 12:En el marco de la legislación de régimen local, el Consejo de Gobierno

fomentará la utilización por los municipios de fórmulas asociativas encaminadas alograr una distribución óptima de recursos escasos y a lograr la máximafuncionalidad en las inversiones públicas.


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Artículo 13:La creación y supresión de cualesquiera otros entes territoriales requerirá Ley

del Parlamento de Andalucía.

CAPITULO SEGUNDO:

DE LA ARTICULACIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LOS DISTINTOSENTES TERRITORIALES

Sección Primera: Normas generales

Artículo 14:Los distintos entes que integran la organización territorial de la Comunidad

Autónoma gestionan sus competencias propias de conformidad con los principiosenunciados en el artículo 3.

Los municipios y provincias, en todo caso, gozan de autonomía para lagestión de sus respectivos intereses.

Artículo 15:En el ejercicio de su potestad organizatoria, reconocida en la Constitución y

por el artículo 13.1.ª del Estatuto de Andalucía y con sujeción a los principios deeconomía, eficacia, coordinación y desconcentración, la Comunidad Autónomagoza de plena autonomía para la gestión de sus competencias.

Sección Segunda: De las competencias de la Comunidad Autónoma,transferidas, delegadas y asignadas

Artículo 16:Las competencias de la Administración de la Comunidad Autónoma podrán

ser transferidas, delegadas o asignadas para la gestión ordinaria de susservicios.

Artículo 17:Son competencias transferidas las que, conforme a los principios de eficacia y

descentralización, la Administración de la Comunidad Autónoma, por acuerdo delConsejo de Gobierno, cede a los distintos entes que integran su estructuraterritorial.

Dichas transferencias se efectuarán a la instancia territorial más idónea enfunción del mejor ámbito de prestación de los servicios.


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Cuando la transferencia de competencias se haga a la instancia provincial, loserá para todas las Diputaciones por igual, siempre que lo permita la naturalezadel servicio.

Artículo 18:En el acuerdo de transferencias de competencias propias de la Administración

de la Comunidad Autónoma se fijarán el alcance, duración y facultades dedirección y control que aquélla se reserva.

A estos efectos la Administración de la Comunidad Autónoma podráreservarse:

a) La potestad reglamentaria sobre la materia, sin perjuicio de su propiapotestad reglamentaria por el ente a quien se transfiere la competencia,quedando, en este caso, subordinado el Reglamento Local al de la ComunidadAutónoma. Si la Comunidad Autónoma, no hace uso de esta reserva,corresponderá en exclusiva al ente que recibe la competencia, el ejercicio de lapotestad reglamentaria.

b) Elaborar programas y dictar directrices sobre la gestión de lascompetencias.

c) Recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión.d) Enviar comisionados.e) Formular los requerimientos pertinentes, al presidente del ente, para la

subsanación de las deficiencias reservadas.f) Cualesquiera otras de análoga naturaleza.

Artículo 19:En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones

solicitadas, obstaculización de la labor de los comisionados, o inobservancia delos requisitos formulados, el Consejo de Gobierno, previa advertencia en estesentido, podrá suspender o dejar sin efecto la transferencia.

Dicho acuerdo se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

Artículo 20:Son competencias delegadas aquéllas cuyo ejercicio, con arreglo a los

mismos criterios enunciados en el artículo 17 y por acuerdo del Consejo deGobierno, atribuye la Comunidad Autónoma a los distintos entes que integran suestructura territorial.


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Artículo 21:1. En el acuerdo de delegación se concretará el alcance, duración y facultades

de dirección y control que se reserva la Comunidad Autónoma y que podrá ser:a) La potestad reglamentaria sobre la materia, pudiendo el ente en quien

delega, no obstante acordarse la utilización de esta reserva, reglamentar elservicio.

b) El establecimiento de recursos de alzada ante los órganos de la ComunidadAutónoma que se determinen, contra las resoluciones dictadas por el ente local.

c) Promover la revisión de oficio en relación con dichas resoluciones en lostérminos de los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

d) Las previstas en los párrafos b), c), d), e) y f) del artículo 18 de esta Ley.2. Será, asimismo, de aplicación lo previsto en el artículo 19 para los casos de

incumplimiento en materia de delegación del ejercicio de competencias.

Artículo 22:Los entes a quienes se transfieren o deleguen servicios organizarán éstos

bajo su responsabilidad con arreglo a lo dispuesto en los artículos anteriores.

Artículo 23:1. Son competencias asignadas las que comporten ejecución de la gestión

ordinaria de los servicios periféricos y que con tal carácter se asuman por lasDiputaciones Provinciales siempre que el ámbito de aquéllas coincida con el deéstas.

La Comunidad Autónoma articulará sus servicios periféricos a través de lasDiputaciones cuando su naturaleza permita la gestión ordinaria de aquéllas através de éstas.

El acuerdo que asigne la gestión ordinaria de servicios periféricos se adoptarápor el Consejo de Gobierno y deberá concretar las facultades de dirección ycontrol que la Comunidad Autónoma se reserva y que podrán ser:

a) En todo caso, la potestad reglamentaria sobre la materia y sobre laorganización del servicio.

b) El establecimiento de recursos de alzada y la facultad de promover larevisión de oficio en los términos que se indican en el artículo 21.1 b) y c) de estaLey.


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c) La designación de director o directores de servicio.d) La fijación de módulos de funcionamiento y financiación de niveles de

rendimiento mínimo.e) Las previstas en los apartados b), c), d) y e) del artículo 18 de esta Ley.f) Cualesquiera otra de análoga naturaleza a las anteriores.2. El nombramiento de director o directores de servicios, que se efectuará por

el Pleno de la entidad, a propuesta del Consejo de Gobierno de la ComunidadAutónoma reunirá, además de las condiciones que prevé el artículo 100 del RealDecreto 3.046/1977, de 6 de octubre, la de ser funcionario de carrera decualquier Administración Pública.

El director o directores de servicio podrán asistir a las sesiones de los órganosde Gobierno de la entidad, además de en los casos previstos en el Real Decreto3.046/1977, cuando se incluya en el orden del día de la sesión asuntosrelacionados con la gestión de los servicios asignados.

Si sólo se designara un director de servicios, éste estará al frente de todos losservicios asignados para la gestión ordinaria.

3. Los órganos que ejerzan las competencias asignadas estarán facultadospara dictar los actos administrativos necesarios para el ejercicio de dichascompetencias, sin perjuicio de las directrices que, a tal efecto, reciban de losórganos de Gobierno de las Diputaciones.

Artículo 24:En caso de incumplimiento de las directrices y los controles a que se refiere el

artículo anterior, la Comunidad Autónoma podrá, previa advertencia expresa,suspender o dejar sin efecto la asignación y ejecutar directamente lacompetencia. En este caso, las órdenes de la Comunidad Autónoma seránvinculantes para todos los agentes que gestionen el servicio de que se trate.

El acuerdo que suspenda o revoque la asignación deberá ser adoptado por elConsejo de Gobierno. Dicho acuerdo será publicado en el Boletín Oficial de laJunta de Andalucía.

Artículo 25:En los supuestos de transferencias, delegación o asignación de la gestión

ordinaria de servicios, se deberá otorgar la correspondiente dotación económica,de instalación y demás medios materiales que aseguren la prestación efectiva delos servicios.


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Artículo 26:En el acuerdo de asignación de gestión ordinaria de servicios, se indicará el

personal al servicio de la Comunidad Autónoma que pasen a desempeñarpuestos de trabajo dependientes del ente que reciba la asignación. Estacircunstancia se prolongará en tanto dure la gestión y el citado personal actúecomo órgano del ente, sin que se altere la disciplina legal de su relación deempleo, ni por consiguiente, su condición de funcionarios y personal contratadode sus respectivas administraciones de origen. Las retribuciones las recibirán delente cuyos puestos de trabajo desempeñen, con cargo a los créditos que éstereciba de la Comunidad Autónoma, quedando incardinados en la organización deéste sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 24 de esta Ley.

Sección Tercera: De las transferencias y delegaciones de competencias delos demás entes territoriales

Artículo 27:1. Las demás Administraciones Territoriales podrán, en el marco de la

legislación de régimen local, transferir competencias propias o delegar suejercicio, cuando razones de eficacia y economía lo aconsejen por insuficienciade medio o por inadecuación del ámbito territorial al óptimo para la prestación delservicio.

2. El acuerdo correspondiente deberá ser adoptado por mayoría absoluta desu órgano de gobierno y estará sometido a aprobación posterior de la Consejeríacompetente salvo que, en aplicación de la legislación de régimen local, lo debaaprobar el Consejo de Gobierno para comportar acuerdos sometidos a lafiscalización de éstos.

En el mismo acuerdo, se concretarán el alcance, duración y condiciones de latransferencia o delegación.

3. Para que sea efectiva la transferencia o delegación deberá ser aceptadapor el ente a quien se dirija.

Artículo 28:No podrán transferirse ni delegarse competencias recibidas por

transferencias, delegación o asignación de la Comunidad Autónoma ni de otraAdministración.

Artículo 29:1. Es materia de interés general para Andalucía aquélla que afecte a los

objetivos básicos de la Comunidad Autónoma recogidos en el Estatuto deAndalucía, especialmente en su artículo 12.


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2. El Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma asume la superiorcoordinación de la actuación de las Diputaciones, en lo que se refiere a suscompetencias específicas, en materia de interés general para Andalucía.

DISPOSICIÓN ADICIONAL

Se autoriza al Consejo de Gobierno para desarrollar reglamentariamente loprevisto en la presente Ley.

PRESIDENCIA DEL PARLAMENTO DE ANDALUCÍA

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 110.1 del Reglamento de laCámara, la Mesa ha acordado, en su sesión del día 12 de enero de 1983, lapublicación del Proyecto de Ley del Gobierno y la Administración de laComunidad Autónoma, su envío a la Comisión de Coordinación y OrganizaciónAdministrativa de la Junta de Andalucía y la apertura del plazo de presentaciónde enmiendas, con efectos del día 1 de febrero de 1983.

Los señores diputados y los grupos parlamentarios podrán presentarenmiendas, desde el día 1 de febrero de 1983, hasta las doce horas del día 18 defebrero de 1983, al citado Proyecto cuyo texto se inserta a continuación.

Sevilla, 12 de enero de 1983.El Presidente del Parlamento de Andalucía,ANTONIO OJEDA ESCOBAR.

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CRONOLOGÍA LEGISLATIVA

(1 de enero de 1983 - 31 de marzo de 1983)

LEYES DEL PARLAMENTO VASCO

Ley 12/1982, de 28 de diciembre, de ampliación del límite de concesión decréditos a la reestructuración y reconversión industrial (B.O.P.V. número 6, de 15de enero de 1983).

Ley 13/1982, de 28 de diciembre, de concesión de un crédito extraordinariopor importe de 164.750.000 pesetas, para el desembolso de la ampliación decapital de la Sociedad de Gas de Euskadi, S. A. (B.O.P.V. n.º 6, de 15 de enerode 1983).

Ley 14/1982, de 31 de diciembre, por la que se dictan normas presupuestariasprovisionales para el ejercicio de 1983 (Corrección de errores publica en elB.O.P.V. n.º 23, de 24 de febrero de 1983) (B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de1983).

Ley 11/1982, de 24 de noviembre, por la que se modifican los artículos 35 y37.1 de la Ley 3/1982, de 24 de marzo, por la que se aprueban los presupuestosgenerales de la Comunidad Autónoma del País Vasco para 1982. Corrección deerrores (B.O.P.V. n.º 12, de 27 de enero de 1983).

Ley 1/1983, de 28 de enero, por la que se aprueban los presupuestos para1982 del Ente Público Radio Televisión Vasca, y de las Sociedades Públicas parala gestión de los servicios públicos de Radiotelevisión (B.O.V.P. número 17, de 7de febrero de 1983).

Cronología Legislativa (1 de enero - 31 de marzo de 1983)

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1983

Ley 2/1983, de 7 de marzo, sobre Ley Electoral para las Juntas Generales delTerritorio Histórico de Bizkaia (B.O.P.V. n.º 29, de 9 de marzo de 1983).

Ley 3/1983, de 7 de marzo, sobre Ley Electoral para las Juntas Generales delTerritorio Histórico de Bizkaia (B.O.P.V. n.º 29, de 9 de marzo de 1983).

Ley 4/1983, de 7 de marzo, sobre Elecciones a Juntas Generales de Álava(B.O.P.V. n.º 29, de 9 de marzo de 1983).

Ley 5/1983, de 23 de marzo, por la que se aprueban los PresupuestosGenerales de la Comunidad Autónoma del País Vasco para 1983 (B.O.P.V.número 38, de 30 de marzo de 1983).

Ley 6/1983, de 23 de marzo, por la que se aprueban los Presupuestos para1983 del Ente Público Radio Televisión Vasca y de las Sociedades Públicas parala Gestión de los Servicios Públicos de Radiotelevisión (B.O.P.V. número 38, de30 de marzo de 1983).

Ley 7/1983, de 23 de marzo, por la que se aprueba el Presupuesto de laComunidad Autónoma del País Vasco para 1983 en Materia de Ejecución de laLegislación del Estado sobre Tráfico y Circulación de Vehículos (B.O.P.V. n.º 38,de 30 de marzo de 1983).

Ley 10/1981, de 18 de noviembre, de ESTATUTO DEL CONSUMIDOR.Redacción definitiva acorde con la Sentencia del Tribunal Constitucional de 30 denoviembre de 1982 (B.O.P.V. n.º 26, de 2 de marzo de 1983).

Cronología Legislativa (1 de enero - 31 de marzo de 1983)Decretos del Gobierno Vasco

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DECRETOS DEL GOBIERNO VASCO

PRESIDENCIA

Decreto 227/1982, de 20 de diciembre, sobre reestructuración en materia deorganización y sistemas de información (B.O.P.V. n.º 5, de 14 de enero de 1983).

Decreto 229/1982, de 20 de diciembre, por el que se nombra Asesor delLehendakari para asuntos de organización y sistemas de información, y se ledelegan determinadas funciones (B.O.P.V. n.º 5, de 14 de enero de 1983).

Decreto 6/1983, de 17 de enero, de creación de la Secretaría de PolíticaLingüística (B.O.P.V. n.º 15, de 2 de febrero de 1983).

Decreto 8/1983, de 17 de enero, por el que se nombra Secretario de PolíticaLingüística (B.O.P.V. n.º 15, de 2 de febrero de 1983).

Decreto 27/1983, de 14 de marzo, de creación de la Dirección deOrganización dependiente de la Viceconsejería de Organización y Sistemas deInformación de Presidencia del Gobierno (B.O.P.V. n.º 35, de 25 de marzo de1983).

Decreto 30/1983, de 14 de marzo, de nombramiento de Don Pedro LuisIturregui Iglesias como Director de Organización (B.O.P.V. n.º 35, de 25 de marzode 1983).

Decreto 35/1983, de 21 de marzo, aceptando la dimisión de Don Alfonso AyaOnsalo como Viceconsejero de Justicia (B.O.P.V. n.º 37, de 29 de marzo de1983).

SECRETARIA DE PRESIDENCIADecreto 232/1982, de 20 de diciembre, por el que se declara de urgente

ocupación por el Ayuntamiento de Bilbao, del Territorio Histórico de Vizcaya, aefectos de expropiación forzosa, los bienes necesarios para la realización de lasobras de construcción de un Centro de Salud Local, en el Barrio de Altamira(B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de 1983.


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Decreto 1/1983, de 10 de enero, por el que se declara de urgente ocupaciónpor el Ayuntamiento de Zaldibia, del Territorio Histórico de Guipúzcoa, a efectosde expropiación forzosa, los bienes necesarios para la ejecución de las obras delproyecto de puente sobre el río Amundarain (B.O.P.V. número 6, de 15 de enerode 1983).

Decreto 2/1983, de 10 de enero, por el que se declara de urgente ocupaciónpor la Diputación Foral de Álava, a efectos de expropiación forzosa, los bienesnecesarios para la ejecución de las obras del proyecto de construcción de lavariante de Llodio CN625 (B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de 1983).

Decreto 3/1983, de 10 de enero, por el que se declara de urgente ocupaciónpor el Ayuntamiento de Hondarribia, del Territorio Histórico de Guipúzcoa, aefectos de expropiación forzosa, los bienes necesarios para la realización de lasobras de la modificación del proyecto de colector Martínez Anido-Jaizubia desaneamiento (B.O.P.V. n.º 8, de 20 de enero de 1983).

Decreto 31/1983, de 8 de marzo, por el que se declara de urgente ocupaciónpor el Ayuntamiento de Zaldíbar, del Territorio Histórico de Vizcaya, a efectos deexpropiación forzosa, los bienes necesarios para la realización de las obras deconstrucción de un Centro Escolar de Educación General Básica en la zonadenominada Zearra Zolo (B.O.P.V. n.º 35, de 25 de marzo de 1983).

Decreto 32/1983, de 8 de marzo, por el que se declara de urgente ocupaciónpor el Ayuntamiento de Abadiano, del Territorio Histórico de Vizcaya, a efectos deexpropiación forzosa, los bienes necesarios para la realización de las obras delProyecto Ampliación de la intersección de la carretera foral de Matiena aAbadiano con la comarcal de Beasain a Durango (B.O.P.V. número 35, de 25 demarzo de 1983).

Decreto 38/1983, de 14 de marzo, por el que se declara de urgente ocupaciónpor el Ayuntamiento de Amorebieta, del Territorio Histórico de Vizcaya, a efectosde expropiación forzosa, los bienes necesarios para la ejecución de las obras delProyecto Urbanización de la Calle Ixer (B.O.P.V. número 37, de 29 de marzo de1983).

DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN

Decreto 224/1982, de 6 de diciembre, por el que se cesa a Don Javier ReteguiAyastuy como Viceconsejero de Educación (B.O.P.V. n.º 1, de 5 de enero de1983).

Decreto 222/1981, de 13 de diciembre de 1982, por el que se clasifica comoCentro no oficial reconocido de Enseñanza Musical de grado elemental


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el denominado Academia Municipal de Música de Leioa (Vizcaya). Corrección deerrores (B.O.P.V. n.º 13, de 29 de enero de 1983).

Decreto 228/1982, de 20 de diciembre, por el que se desconcentran en elDirector de Planificación e Inversiones atribuciones en materia de contrataciónadministrativa de obras, gestión de servicios, suministro y asistencia técnica(B.O.P.V. n.º 5, de 14 de enero de 1983).

Decreto 28/1983, de 21 de marzo, por el que se regulan los tipos de las tasasacadémicas de la Escuela Oficial de Idiomas de Bilbao (B.O.P.V. número 35, de25 de marzo de 1983).

DEPARTAMENTO DE CULTURA

Decreto 36/1983, de 8 de marzo, por el que se dispone el cese del Director dePromoción del Euskera del Departamento de Cultura (B.O.P.V. número 37, de 29de marzo de 1983).

DEPARTAMENTO DE INTERIOR

Decreto 4/1983, de 17 de enero, por el que se aprueba la publicación delAcuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias, en materia de ejecución de laLegislación del Estado sobre tráfico y circulación de vehículos (B.O.P.V. n.º 13,de 29 de enero de 1983).

Decreto 5/1983, de 17 de enero, por el que se aprueba la publicación delAcuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias en materia de casinos y juegos(B.O.P.V. n.º 13, de 29 de enero de 1983).

Decreto 18/1983, de 21 de enero, sobre órganos competentes para laimposición de sanciones en materia de tráfico y circulación de vehículos(Corrección de errores publicada en el B.O.P.V. n.º 31, de 11 de marzo de 1983)(B.O.P.V. n.º 29, de 9 de marzo de 1983).

Decreto 34/1983, de 8 de marzo, de creación de los Centros de CoordinaciónOperativa (B.O.P.V. n.º 37, de 29 de marzo de 1983).

DEPARTAMENTO DE TRABAJO

Decreto 225/1982, de 27 de diciembre, por el que se modifica parcialmente elcalendario laboral para el año 1983 (B.O.P.V. n.º 2, de 8 de enero de 1983).


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Decretos 207/1982 y 208/1982. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 4, de 13de enero de 1983).

DEPARTAMENTO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA

Decreto 238/1982, de 27 de diciembre, por el que se declara la urgenteocupación de los bienes y derechos necesarios para la explotación industrial porparte de CEMENTOS REZOLA, S. A., de las concesiones mineras Larrako yGoriko (B.O.P.V. n.º 16, de 4 de febrero de 1983).

Decreto 240/1982, de 27 de diciembre, por el que se declara la urgenteocupación de bienes y derechos necesarios para la construcción por parte dePETRONOR, S. A., de la instalación de una unidad de craqueado catalítico fluidoy una unidad reductora de viscosidad (B.O.P.V. n.º 18, de 10 de febrero de 1983).

Decreto 7/1983, de 24 de enero, por el que se reorganiza la Dirección deIndustria y Minería (B.O.P.V. n.º 15, de 2 de febrero de 1983).

Decreto 9/1983, de 24 de enero, por el que se nombra Jefe del Distrito Minerode Euskadi, del Departamento de Industria y Energía (B.O.P.V. número 15, de 2de febrero de 1983).

Decreto 10/1983, de 24 de enero, por el que se nombra Director deAdministración Industrial del Departamento de Industria y Energía (B.O.P.V.número 15, de 2 de febrero de 1983).

Decreto 11/1983, de 24 de enero, por el que se nombra Director deReestructuración Industrial del Departamento de Industria y Energía (B.O.P.V. n.º15, de 2 de febrero de 1983).

Decreto 19/1983, de 14 de febrero, de constitución de la Sociedad AnónimaCentro para el Ahorro y Desarrollo Energético y Minero (B.O.P.V. número 31, de11 de marzo de 1983).

Decreto 23/1983, de 21 de febrero, por el que se nombran los miembros delConsejo de Dirección del Ente Vasco de la Energía (B.O.P.V. n.º 32, de 15 demarzo de 1983).

Decreto 33/1983, de 28 de febrero, a propuesta del Consejero delDepartamento de Industria y Energía, sobre régimen de los bienes y derechos deinterés tecnológico (B.O.P.V. n.º 36, de 26 de marzo de 1983).


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DEPARTAMENTO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y TRANSPORTES

Decreto 218/1982, de 8 de noviembre, a propuesta de los Consejeros dePolítica Territorial y Transportes y de Economía y Hacienda, sobre autorizaciónpara la constitución de la Sociedad Anónima Pública «Sociedad Promotora parala instalación de un tratamiento centralizado de residuos industriales, S. A.»Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 5, de 14 de enero de 1983).

Decretos 199/1982, 200/1982 y 201/1982. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º4, de 13 de enero de 1983).

Decreto 234/1982, de 6 de diciembre, por el que se crea la Escuela deAdministración Marítima (B.O.P.V. n.º 10, de 24 de enero de 1983).

Decreto 230/1982, de 20 de diciembre, por el que se dispone el cese apetición propia del Director de Carreteras del Departamento de Política Territorialy Transportes (B.O.P.V. n.º 5, de 14 de enero de 1983).

Decreto 241/1982, de 20 de diciembre, sobre la Constitución de la SociedadAnónima Pública LANDABASO, HIRIGINTZARAKO, A. B. - URBANIZADORALANDABASO, S. A. (B.O.P.V. n.º 20, de 17 de febrero de 1983).

Decreto 242/1982, de 20 de diciembre, sobre la constitución de la SociedadAnónima Pública BIZKAIKO KAMIOE KOKALEKU BORTXATUAK, A. B. -APARCAMIENTO DISUASORIO DE CAMIONES DE VIZCAYA, S. A. (B.O.P.V.n.º 21, de 19 de febrero de 1983).

Decreto 15/1983, de 7 de febrero, sobre financiación para la promoción, laadquisición y la rehabilitación de viviendas en el ámbito de la ComunidadAutónoma para el año 1983 (B.O.P.V. n.º 18, de 10 de febrero de 1983).

Decreto 16/1983, de 7 de febrero, por el que se declaran de urgenteocupación por el Departamento de Política Territorial y Transportes, a efectos deexpropiación forzosa, los bienes y derechos necesarios para la ejecución delProyecto de Construcción: Desdoblamiento de la CN1, Beasain - Tolosa, Tramo:Ikazteguieta - Tolosa, punto kilométrico 432,6 al 437,5 (B.O.P.V. n.º 23, de 24 defebrero de 1983).

Decreto 16/1983, de 14 de febrero, sobre atribución de facultades a losDelegados Territoriales de Urbanismo, Vivienda y Arquitectura de los TerritoriosHistóricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en materia de viviendasde promoción pública (B.O.P.V. n.º 19, de 15 de febrero de 1983).

Decreto 29/1983, de 14 de marzo, por el que se modifican determinadosartículos del Decreto 146/1982, de 28 de junio y las Ordenes de


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desarrollo 42/1982 de 10 de setiembre y 43/1982, de 10 de setiembre, por losque se regula el Plan de Ayudas a las personas o núcleos familiares de menoresniveles de ingresos para la adquisición de vivienda termi-nada (B.O.P.V. n.º 35,de 25 de marzo de 1983).

DEPARTAMENTO DE COMERCIO, PESCA Y TURISMO

Decreto 235/1982, de 27 de diciembre, por el que se regula la Promoción delTurismo Rural (B.O.P.V. n.º 12, de 27 de enero de 1983).

Decreto 231/1982, de 29 de diciembre, por el que se nombra Director deConsumo del Departamento de Comercio, Pesca y Turismo a Don José ManuelEtxaniz Makazaga (B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de 1983).

Decreto 12/1983, de 24 de enero, a propuesta de los Consejeros deComercio, Pesca y Turismo y de Economía y Hacienda, sobre autorización parala constitución de la Sociedad Anónima Pública PASAIA, S. A. (B.O.P.V. número16, de 4 de febrero de 1983).

Decreto 18/1983, de 14 de febrero, sobre inscripción en el Registro deEntidades y Centrales de Distribución mayorista de Productos AlimenticiosPerecederos (B.O.P.V. n.º 27, de 3 de marzo de 1983).

Decreto 21/1983, de 28 de febrero, por el que se dictan normas referentes aalgas y argazos (B.O.P.V. n.º 32, de 15 de marzo de 1983).

DEPARTAMENTO DE AGRICULTURA

Decreto 226/1982, de 6 de diciembre, por el que se aprueba la publicación delAcuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias sobre traspaso a la ComunidadAutónoma del País Vasco en materia de Sociedades Agrarias de Transformación(B.O.P.V. n.º 4, de 13 de enero de 1983).

Decretos 204 y 205/1982, de 15 de noviembre. Corrección de errores(B.O.P.V. n.º 4, de 13 de enero de 1983).

DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Y HACIENDA

Decreto 239/1982, de 6 de diciembre, sobre régimen de dependencia de lasCooperativas de Crédito de la Comunidad Autónoma de Euskadi (B.O.P.V. n.º 18,de 10 de febrero de 1983).


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Decreto 233/1982, de 20 de diciembre, sobre variación de créditos en elPresupuesto de la Comunidad Autónoma del País Vasco para 1982, en materiade formación en la Academia de la Policía Vasca (B.O.P.V. n.º 8, de 20 de enerode 1983).

Decreto 237/1982, de 27 de diciembre, del Departamento de Economía yHacienda, por el que se modifica la designación de un representante delGobierno Vasco en la Comisión Mixta de Cupo (Corrección de errores publicadaen el B.O.P.V. n.º 16, de 4 de febrero de 1983) (B.O.P.V. n.º 13, de 29 de enerode 1983).

Decreto 6/1982, de 27 de diciembre, del Departamento de Economía yHacienda, por el que se modifica la designación de un representante delGobierno Vasco en la Comisión Mixta de Cupo. Corrección de errores (B.O.P.V.n.º 16, de 4 de febrero de 1983).

Decreto 13/1983, de 24 de enero, sobre régimen orgánico de los recursos enmateria recaudatoria (Correcciones de errores publicadas en los B.O.P.V.números 29, de 9 de marzo y 31, de 11 de marzo) (B.O.P.V. n.º 17, de 7 defebrero de 1983).

Decreto 14/1983, de 24 de enero, sobre creación y organización del TribunalEconómico Administrativo de Euskadi (Correcciones de errores publicadas en losB.O.P.V. números 29, de 9 de marzo y número 31, de 11 de marzo de 1983)(B.O.P.V. n.º 17, de 7 de febrero de 1983).

Decreto 20/1983, de 14 de febrero, sobre incorporación de créditos en elPresupuesto de la Comunidad Autónoma del País Vasco para 1982, en virtud deasunción de nuevas competencias y/o servicios procedentes del Estado enmateria de ejecución de la Legislación del Estado sobre tráfico y circulación devehículos (B.O.P.V. n.º 31, de 11 de marzo de 1983).

Decreto 22/1983, de 21 de febrero de 1983, sobre incorporación de créditosen el Presupuesto de la Comunidad Autónoma del País Vasco para 1982,prorrogado en virtud de asunción de nuevas competencias y/o servi-ciosprocedentes del Estado en materia de la Legislación del Estado sobre tráfico ycirculación de vehículos (B.O.P.V. n.º 32, de 15 de marzo de 1983).

Decreto 25/1983, de 28 de febrero, por el que se aprueba la cesión de uso deun local en Bilbao a la Cámara del Libro de Euskadi (B.O.P.V. número 33, de 17de marzo de 1983).

Decreto 24/1983, de 8 de marzo, por el que se modifica el Decreto 16/1981,de 22 de enero, de nombramiento de representantes de la Comunidad Autónomaen la Comisión Coordinadora prevista en el artículo 40 del Concierto Económicoentre el Estado Español y el País Vasco (B.O.P.V. número 33, de 17 de marzo de1983).


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Decreto 26/1983, de 8 de marzo, por el que se aprueba la cesión de uso deuna franja de terreno de dos metros de anchura del Instituto de Igorre, lindantecon el camino de acceso al Barrio Olabarri (B.O.P.V. n.º 33, de 17 de marzo de1983).

DEPARTAMENTO DE SANIDAD Y SEGURIDAD SOCIAL

Decreto 207/1982, de 2 de noviembre, por el que se establecen lasenfermedades de declaración obligatoria. Corrección de errores (B.O.P.V.número 10, de 24 de enero de 1983).


Decreto 236/1982, de 29 de diciembre, de dimisión del Viceconsejero deSeguridad Social, Estudios y Administración (B.O.P.V. n.º 12, de 27 de enero de1983).

Decreto 17/1983, de 7 de febrero, sobre creación del Registro de Entidadesde Previsión Social de Euskadi (B.O.P.V. n.º 26, de 2 de marzo de 1983).

Decreto 37/1983, de 14 de marzo, de nombramiento de Director delDepartamento de Sanidad y Seguridad Social (B.O.P.V. n.º 37, de 29 de marzode 1983).

Cronología Legislativa (1 de enero - 31 de marzo de 1983)Órdenes de los Departamentos del Gobierno Vasco

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1983

ORDENES DE LOS DEPARTAMENTOS DEL GOBIERNO VASCO

SECRETARIA DE PRESIDENCIA

Orden de 10 de diciembre de 1982, del Departamento de la Presidencia, porla que se desarrolla el Decreto 193/1982, de 13 de setiembre (B.O.P.V. n.º 12, de27 de enero de 1983).

Orden de 22 de diciembre de 1982, por la que se autoriza al Ayuntamiento deLantarón, del Territorio Histórico de Álava, para adoptar su escudo heráldico ybanderas municipales (B.O.P.V. n.º 14, de 31 de enero de 1983).

Orden de 25 de enero de 1983, del Departamento de la Presidencia, por laque se convoca concurso de méritos para la provisión de puestos de trabajo parala Administración de la Comunidad Autónoma, mediante contrataciónadministrativa (B.O.P.V. n.º 13, de 29 de enero de 1983).

Orden de 31 de enero de 1983, del Departamento de la Presidencia, por laque se hacen públicas las resoluciones de los Consejeros titulares de losDepartamentos de la Presidencia y de Economía y Hacienda sobrenombramientos definitivos para la contratación administrativa del personalseleccionado en el concurso de méritos convocado por Orden de 29 de octubrede 1982, para la provisión de puestos de trabajo para la Administración de laComunidad Autónoma (B.O.P.V. n.º 18, de 10 de febrero de 1983).

Orden de 8 de marzo de 1983, del Departamento de la Presidencia, por la quese convocan pruebas selectivas para la provisión de puestos de trabajo para laAdministración de la Comunidad Autónoma, mediante contratación administrativa(B.O.P.V. n.º 34, de 21 de marzo de 1983).

Orden de 11 de marzo de 1983, del Departamento de la Presidencia, por laque se hacen públicas las resoluciones de los Consejeros titulares de losDepartamentos de Industria y Energía, Sanidad y Seguridad Social y Economía yHacienda sobre nombramientos definitivos para la contratación administrativa depersonal seleccionado en el concurso de méritos convocado por Orden de 29 deoctubre de 1982, para la provisión de puestos de trabajo para la Administraciónde la Comunidad Autónoma (B.O.P.V. n.º 34, de 21 de marzo de 1983).


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DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN, UNIVERSIDADES EINVESTIGACIÓN

Orden del Departamento de Educación, de 15 de julio de 1982, por la que sepublica la lista definitiva del concurso de traslados entre Catedráticos Numerariosde Bachillerato, convocado por Orden de 2 de diciembre de 1981. Corrección deerrores (B.O.P.V. n.º 14, de 31 de enero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 15 de julio de 1982, por la que seresuelve el concurso de traslados entre Profesores Numerarios de Escuelas deMaestría Industrial, convocado por Orden de 3 de diciembre de 1981. Correcciónde errores (B.O.P.V. n.º 19, de 15 de febrero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 11 de agosto de 1982, por la quese autoriza el traslado del Centro Privado Academia de Peluquería y EstéticaGuallar, de San Sebastián (Guipúzcoa). Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 1, de5 de enero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 31 de agosto de 1982, por la quese resuelve el concurso general de traslados entre Profesores Agregados deBachillerato y Profesores interinos en prácticas del mismo Cuerpo. Corrección deerrores (B.O.P.V. n.º 14, de 31 de enero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 31 de agosto de 1982, por la quese aprueba el expediente del concurso oposición, turno libre, de los Profesoresde Educación General Básica seleccionados para la provisión de 172 plazasexistentes en el País Vasco, convocado por Orden del Departamento de 4 desetiembre de 1981. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 14, de 31 de enero de1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 31 de agostode 1982, por la que se aprueba el expediente del concurso oposición, turno libre,de los Profesores de Educación General Básica seleccionados para la provisiónde 172 plazas existentes en el País Vasco, convocado por Orden delDepartamento de 4 de setiembre de 1981. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 33,de 17 de marzo de 1983).

Orden de 6 de setiembre de 1982, por la que se nombran funcionariosinterinos del Cuerpo de Profesores Agregados de Bachillerato a los opositoresque han aprobado en expectativa de destino por los turnos libre y restringido, enel concurso oposición de plazas de Profesores Agregados de Bachillerato,convocado por Orden de 9 de marzo de 1982. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º1, de 5 de enero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 6 de setiembre de 1982, por la quese hace pública la lista de aprobados y se nombran funcionarios interinos enprácticas del Cuerpo de Catedráticos Numerarios de Bachillerato a


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los opositores de Filosofía, Latín, Geografía e Historia, Lengua y LiteraturaVasca, Matemáticas y Dibujo, aprobados en el concurso oposición convocado porOrden de 9 de marzo de 1982. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 4, de 13 deenero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 6 de setiembre de 1982, por la quese nombran funcionarios interinos del Cuerpo de Profesores Agregados deBachillerato a los opositores que han aprobado en expectativa de destino por losturnos libre y restringido, en el concurso oposición a plazas de ProfesoresAgregados de Bachillerato convocado por Orden de 9 de marzo de 1982.Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 4, de 13 de enero de 1983).

Orden de 6 de setiembre de 1982, por la que se nombran funcionariosinterinos del Cuerpo de Profesores Agregados de Bachillerato a los opositoresque han aprobado en expectativa de destino por los turnos Ubre y restringido, enel concurso oposición a plazas de Profesores Agregados de Bachilleratoconvocado por Orden de 9 de marzo de 1982. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º9, de 21 de enero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 6 de setiembre de 1982, por la quese hace pública la lista de aprobados y se nombran funcionarios interinos enprácticas del Cuerpo de Catedráticos Numerarios de Bachillerato a los opositoresde Filosofía, Latín, Geografía e Historia, Lengua y Literatura Vasca, Matemáticas,Dibujo, aprobados en el concurso oposición convocado por Orden de 9 de marzode 1982. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 23, de 24 de febrero de 1983).

Orden de 21 de setiembre de 1982, del Departamento de Educación, por laque se autoriza el funcionamiento de los Centros Públicos de EducaciónPermanente de Adultos en los Territorios de Álava y Vizcaya. Corrección deerrores (B.O.P.V. n.º 23, de 24 de febrero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 30 de noviembre de 1982, sobredelegación de funciones en diversas autoridades del Departamento (B.O.P.V. n.º162, de 22 de diciembre de 1982).

Orden de 3 de diciembre de 1982, del Departamento de Educación, por la quese concede al Instituto de Bachillerato Mixto de Portugalete (Vizcaya) ladenominación de Juan Antonio Zunzunegui (B.O.P.V. n.º 1, de 5 de enero de1983).

Orden de 6 de diciembre de 1982, por la que se concede la autorizacióndefinitiva al Centro Privado de Formación Profesional Escuela Técnica de Getxo(Vizcaya) (B.O.P.V. n.º 1, de 5 de enero de 1983).

Orden de 6 de diciembre de 1982, del Departamento de Educación, por la quese aprueba la fusión de los Centros privados San Sebastián Mártir y Manuel deLarramendi de San Sebastián (Guipúzcoa) (B.O.P.V. n.º 1, de 5 de enero de1983).


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Orden de 11 de enero de 1983, del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de ProfesoresCatedráticos Numerarios de Bachillerato, para cubrir vacantes de la ComunidadAutónoma del País Vasco (B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de 1983).

Orden de 11 de enero de 1983, del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de ProfesoresAgregados de Bachillerato, para cubrir vacantes de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco (B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de 1983).

Orden del Departamento de Educación de 11 de enero de 1983, por la que seconvoca Concurso de Traslados general, restringido y preescolar, en el PaísVasco, en el Cuerpo de Profesores de Educación General Básica (B.O.P.V. n.º 7,de 17 de enero de 1983).

Orden de 11 de enero del Departamento de Educación del Gobierno Vasco,por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de ProfesoresNumerarios de Escuelas de Maestría Industrial para cubrir vacantes de laComunidad Autónoma del País Vasco (B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de 1983).

Orden de 11 de enero de 1983 del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de Maestros deTaller de Escuelas de Maestría Industrial para cubrir vacantes de la ComunidadAutónoma del País Vasco (B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de 1983).

Orden de 11 de enero de 1983, del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de ProfesoresCatedráticos Numerarios del Bachillerato, para cubrir vacantes de la ComunidadAutónoma del País Vasco. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 12, de 27 de enerode 1983).

Orden de 11 de enero de 1983, del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de ProfesoresAgregados de Bachillerato, para cubrir vacantes de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 12, de 27 de enero de 1983).

Orden de 11 de enero de 1983, del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de CatedráticosNumerarios de Bachillerato para cubrir vacantes de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 18, de 10 de febrero de 1983).

Orden de 11 de enero de 1983, del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de ProfesoresAgregados de Bachillerato para cubrir vacantes de la Comunidad


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1983

Autónoma del País Vasco. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 18, de 10 defebrero de 1983).

Orden de 11 de enero de 1983, del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de ProfesoresNumerarios de Escuelas de Maestría Industrial para cubrir vacantes de laComunidad Autónoma del País Vasco. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 19, de15 de febrero de 1983).

Orden de 11 de enero de 1983, del Departamento de Educación del GobiernoVasco, por la que se convoca Concurso de Traslados del Cuerpo de Maestros deTaller de Escuelas de Maestría Industrial para cubrir vacantes de la ComunidadAutónoma del País Vasco. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 19, de 15 defebrero de 1983).

Orden de 21 de enero de 1983, del Departamento de Educación, por la que sedictan normas para la adjudicación de becas destinadas a la formación deinvestigadores vasco parlantes, con el fin de promocionar la euskaldunización dela Universidad en la Comunidad Autónoma del País Vasco (B.O.P.V. n.º 21, de 19de febrero de 1983).

Orden de 21 de enero de 1983, del Departamento de Educación, por la que sedictan normas para la adjudicación de becas destinadas a la formación deinvestigadores, con el fin de promocionar la investigación en la ComunidadAutónoma del País Vasco (B.O.P.V. n.º 21, de 19 de febrero de 1983).

Orden de 21 de enero de 1983, del Departamento de Educación, por la que sedictan normas para la adjudicación de becas destinadas a la formación deinvestigadores vasco parlantes, con el fin de promocionar la euskaldunización dela Universidad en la Comunidad Autónoma del País Vasco (B.O.P.V. n.º 21, de 19de febrero de 1983).

Orden de 21 de enero de 1983, del Departamento de Educación, por la que seadjudican subvenciones para la realización de proyectos de investigación en lasáreas de la lingüística vasca y el bilingüismo (B.O.P.V. n.º 21, de 19 de febrero de1983).

Orden de 21 de enero de 1983, del Departamento de Educación, por la que sedictan normas para la adjudicación de becas destinadas a la formación deinvestigadores, con el fin de promocionar la investigación en la ComunidadAutónoma del País Vasco (B.O.P.V. n.º 23, de 24 de febrero de 1983).

Orden del Departamento de Educación, de 4 de febrero de 1983, por la que seadjudica la vacante de Educación General Básica que se publica en la Orden de11 de junio de 1982 (B.O.P.V. del 22 de junio) (B.O.P.V. número 23, de 24 defebrero de 1983).


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1983

Orden del Departamento de Educación, de 4 de febrero de 1983, por la que seautoriza el cambio de titularidad del Centro Floreaga de Azcoitia (Guipúzcoa)(B.O.P.V. n.º 33, de 17 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación de 7 de febrero de 1983, por la que seautoriza el cambio de titularidad del Centro de Estudios Administrativos, CDEA,de Donostia San Sebastián (Guipúzcoa) (B.O.P.V. n.º 32, de 15 de marzo de1983).

Orden del Departamento de Educación de 7 de febrero de 1983, por la que seautoriza el cambio de titularidad del Centro Ibaigane de Bilbao (Vizcaya)(B.O.P.V. n.º 33, de 17 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 8 de febrerode 1983, por la que se nombra el Tribunal que ha de juzgar las pruebaseliminatorias para ingreso en el Cuerpo de Profesores de Educación GeneralBásica, convocadas por concurso oposición de Orden de 8 de setiembre de 1982(B.O.P.V. n.º 19, de 15 de febrero de 1983).

Orden de 8 de febrero de 1983, del Departamento de Educación, por la que seautoriza el cese de actividades en el Centro de Educación General Básica yPreescolar Ramiro de Maeztu de Bilbao (Vizcaya) (B.O.P.V. n.º 23, de 24 defebrero de 1983).

Orden de 8 de febrero de 1983, del Departamento de Educación, por la que seautoriza el cese de actividades en el Centro de Formación Profesional NuestraSeñora de Idurre de Mutriku (Guipúzcoa) (B.O.P.V. n.º 32, de 15 de marzo de1983).

Orden de 8 de febrero de 1983, del Departamento de Educación, por la que seautoriza el cese de actividades en el Centro de Educación General BásicaEscuela Graduada Firestone de Galdakao (Vizcaya) (B.O.P.V. n.º 32, de 15 demarzo de 1983).

Orden de 8 de febrero de 1983, del Departamento de Educación, por la que seautoriza el cese de actividades en el Centro de Preescolar García García deBeasain (Guipúzcoa) (B.O.P.V. n.º 32, de 15 de marzo de 1983).

Orden de 8 de febrero de 1983, del Departamento de Educación, por la que seautoriza el cese de actividades en el Centro de BUP San Nicolás de Tolentino deFuenterrabía (Guipúzcoa) (B.O.P.V. n.º 32, de 15 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación de 8 de febrero de 1983, por la que seautoriza el cambio de titularidad del centro «Floreaga» de Azcoitia (Guipúzcoa)(B.O.P.V. n.º 36, de 26 de marzo de 1983).

Orden de 25 de febrero de 1983, por la que se establecen el procedimiento ylos criterios para la concesión de ingreso del alumnado en Centros Públicos deEducación Preescolar y Educación General Básica (B.O.P.V. número 28, de 4 demarzo de 1983).


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1983

Orden del Departamento de Educación de 14 de marzo de 1983, por la que secrea el Gabinete de Formación Profesional en el Departamento de Educación(B.O.P.V. n.º 35, de 25 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación de 15 de marzo de 1983, por la que seconvocan ayudas al Estudio en los niveles no universitarios, para el cursoacadémico 1983-1984 (B.O.P.V. n.º 37, de 29 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación de 16 de marzo de 1983, por la que seregulan ayudas para escolarización de alumnos de niveles no universitarioscuyos padres están en paro y no reciban prestación básica de desempleo(B.O.P.V. n.º 37, de 29 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 18 de marzode 1983, por la que se convoca la provisión de 158 plazas de Maestro de Tallerde Escuelas de Maestría Industrial, existentes en el País Vasco por turnosRestringido en expectativa de destino (B.O.P.V. n.º 34, de 21 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 18 de marzode 1983, por la que se convoca la provisión de 50 vacantes de CatedráticosNumerarios de Bachillerato existentes en el País Vasco (B.O.P.V. número 34, de21 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 18 de marzode 1983, por la que se convoca la provisión de 25 plazas de Maestros de Tallerde Escuelas de Maestría Industrial, en turno libre existen-tes en el País Vasco enexpectativa de ingreso (B.O.P.V. n.º 34, de 21 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 18 de marzode 1983, por la que se convoca la provisión de 282 plazas de ProfesoresNumerarios de Escuelas de Maestría Industrial, existentes en el País Vasco porturno restringido en expectativa de destino (B.O.P.V. n.º 34, de 21 de marzo de1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 18 de marzode 1983, por la que se convoca la provisión de 614 plazas de ProfesoresAgregados de Bachillerato existentes en el País Vasco (B.O.P.V. n.º 34, de 21 demarzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 18 de marzode 1983, por la que se convoca la provisión de 35 plazas de ProfesoresNumerarios de Escuelas de Maestría Industrial, por turno libre en expectativa deingreso (B.O.P.V. n.º 34, de 21 de marzo de 1983).

Orden del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, de 18 de marzode 1983, por la que se convocan pruebas selectivas para la provisión de 1.200vacantes de profesores de Educación General Básica en expectativa


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de ingreso, existentes en el País Vasco (B.O.P.V. n.º 36, de 26 de marzo de1983).

DEPARTAMENTO DE CULTURA

Orden de 1 de febrero de 1983, del Departamento de Cultura, por la que seestablecen las normas de uso de las Instalaciones Deportivas de Bidebieta enSan Sebastián, Colegio Manuel Iradier en Vitoria, Casa del Deporte y San Ignacioen Bilbao (B.O.P.V. n.º 27, de 3 de marzo de 1983).

DEPARTAMENTO DE INTERIOR

Orden del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, por la que se hacepública la relación de aspirantes admitidos para formar parte de la SegundaPromoción de la Policía Autónoma del País Vasco, según Resolución publicadaen el Boletín Oficial del País Vasco, de fecha 5 de julio de 1982 (B.O.P.V. n.º 24,de 25 de febrero de 1983).

DEPARTAMENTO DE TRABAJO

Orden de 26 de enero de 1983, del Consejero de Trabajo, sobre delegaciónde funciones en el Viceconsejero de Relaciones Colectivas (B.O.P.V. número 22,de 23 de febrero de 1983).

DEPARTAMENTO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA

Orden de 22 de diciembre de 1982, del Departamento de Industria y Energíapor la que se regula el nomenclator de las entidades de desarrollo industrial(B.O.P.V. n.º 3, de 10 de enero de 1983).

Orden de 24 de diciembre de 1982, por la que se conceden algunos de losbeneficios previstos en el Decreto 71/1982 (B.O.P.V. n.º 6, de 15 de enero de1983).


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DEPARTAMENTO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y TRANSPORTES

Orden de 24 de diciembre de 1982, por la que se autoriza al Centro deContratación de Cargas el establecimiento de una Oficina de Distribución yControl, en cada uno de los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco (B.O.P.V. n.º 6, de 15 de enero de 1983).

Orden de 31 de diciembre de 1982, de elevación de tarifas de líneas regularesy discrecionales de transporte por carretera de viajeros y mercancías, decompetencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (B.O.P.V. número 3, de10 de enero de 1983).

Orden de 28 de enero de 1983, del Departamento de Política Territorial yTransportes, por la que se designan los Jefes de los Servicios Centrales, losSecretarios Territoriales y los Jefes de los Servicios de las DelegacionesTerritoriales del Departamento (B.O.P.V. n.º 16, de 4 de febrero de 1983).

Orden de 31 de enero de 1983, sobre elevación de tarifas de referencia deltransporte de contenedores por carretera (B.O.P.V. n.º 23, de 24 de febrero de1983).

Orden de 2 de febrero de 1983, por la que se autoriza a FINCAS YTRANSPORTES, S. A., a aplicar nueva tarifa en los servicios de transporteprestados en el término de Arangoiti-Bilbao (B.O.P.V. n.º 20, de 17 de febrero de1983).

Orden de 2 de febrero de 1983, por la que se autoriza a ASCENSOABEGOÑA, S. A., a aplicar nueva tarifa en los servicios de transporte prestados enel término de Begoña-Bilbao (B.O.P.V. n.º 20, de 17 de febrero de 1983).

Orden de 2 de febrero de 1983, por la que se autoriza a ASECENSORES DESOLOCOECHE, S. A., a aplicar nueva tarifa en los servicios de transporteprestados en el término de Iturribide-Bilbao (B.O.P.V. n.º 20, de 17 de febrero de1983).

DEPARTAMENTO DE AGRICULTURA

Orden de 12 de noviembre de 1982, del Departamento de Agricultura delGobierno Vasco, por la que se convoca concurso de traslados para la provisiónde vacantes para el Servicio Forestal y de Conservación de la Naturaleza en losTerritorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a los quepueden acceder funcionarios de diversas Escalas del


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Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza. ICONA, y de losCuerpos Especiales Forestales (B.O.P.V. n.º 2, de 8 de enero de 1983).

Orden de 1 de diciembre de 1982, del Departamento de Agricultura, sobreconcesión de becas para formación de especialistas e investigadores en áreasespecíficas del Sector Primario del País Vasco. Corrección de errores (B.O.P.V.n.º 8, de 20 de enero de 1983).

Orden de 12 de enero de 1983, del Departamento de Agricultura, por la quese modifica parcialmente la Orden del mismo Departamento, de 1 de diciembrede 1982, sobre concesión de becas para formación de especialistas einvestigadores en áreas específicas del sector primario (B.O.P.V. número 6, de15 de enero de 1983).

Orden de 28 de enero de 1983, del Departamento de Agricultura, por la quese adscriben a la Dirección de Servicios Generales las funciones asumidas por elDepartamento en materia de Sociedades Agrarias de Transformación (B.O.P.V.n.º 22, de 23 de febrero de 1983).

Orden de 2 de febrero de 1983, del Departamento de Agricultura, por la quese fijan los períodos hábiles y condiciones generales de la pesca en las aguascontinentales de la Comunidad Autónoma del País Vasco (B.O.P.V. número 28,de 4 de marzo de 1983).

Orden de 24 de febrero de 1983, del Departamento de Agricultura delGobierno Vasco, relativa al concurso de traslados anunciado mediante Orden de12 de noviembre de 1982, a los que podían acceder funcionarios de diversasEscalas del Instituto Nacional y de Conservación de la Naturaleza, ICONA, y delos Cuerpos Especiales Forestales (B.O.P.V. n.º 28, de 4 de marzo de 1983).

DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Y HACIENDA

Orden del Excelentísimo Señor Consejero del Departamento de Economía yHacienda, por la que se dispone la ejecución del acuerdo del Gobierno de 24 deenero de 1983, sobre computabilidad en el coeficiente de fondos públicos de lasCajas de Ahorro con sede en la Comunidad Autónoma del País Vasco de unaemisión de obligaciones de REFINERÍA DE PETRÓLEOS, S. A., PETRONOR,por importe de dos mil millones de pesetas (B.O.P.V. n.º 17, de 7 de febrero de1983).

Orden de 11 de febrero de 1983, del Departamento de Economía y Hacienda,por la que se designa al secretario del Euskadiko Ekonomia ArduralaritzakoEpaitegia - Tribunal Económico Administrativo de Euskadi (B.O.P.V. n.º 32, de 15de marzo de 1983).


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Orden de 14 de febrero de 1983, del Departamento de Economía y Hacienda,por la que se declara constituido el Euskadiko Ekonomia ArduralaritzakoEpaitegia - Tribunal Económico Administrativo de Euskadi (B.O.P.V. número 32,de 15 de marzo de 1983).

Orden de 23 de marzo de 1983, del Excelentísimo Señor Consejero delDepartamento de Economía y Hacienda, sobre delegación de competencias en elIlustrísimo Señor Viceconsejero de Presupuestos e Intervención (B.O.P.V. n.º 35,de 25 de marzo de 1983).

DEPARTAMENTO DE SANIDAD Y SEGURIDAD SOCIAL

Orden de 6 de diciembre de 1982, por la que se aprueba el «Manual deexámenes de salud» a los escolares (B.O.P.V. n.º 5, de 14 de enero de 1983).

Orden de 23 de diciembre de 1982, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno del País Vasco, por la que se declara desierto el concurso detraslado en plazas no escalafonadas de Practicantes de la Lucha AntivenéreaNacional en el Gobierno Vasco (B.O.P.V. n.º 7, de 17 de enero de 1983).

Orden de 23 de diciembre de 1982, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial, por la que se publica el Mapa Sanitario de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco (B.O.P.V. n.º 20, de 17 de febrero de 1983).

Orden de 23 de diciembre de 1982, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial, por la que se publica el Mapa Sanitario de la Comunidad Autónoma delPaís Vasco. Corrección de errores (B.O.P.V. n.º 34, de 21 de marzo de 1983).

Orden de 10 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno del País Vasco, por la que se resuelve con carácter definitivoel concurso de traslado en el Cuerpo de Médicos de Casas de Socorro yHospitales Municipales, declarado a extinguir (B.O.P.V. n.º 9, de 21 de enero de1983).

Orden de 10 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno del País Vasco, por la que se convoca concurso ordinario detraslado en la Plantilla del Cuerpo de Practicantes Titulares y de Casas deSocorro y Hospitales Municipales en el País Vasco (B.O.P.V. número 11, de 26de enero de 1983).

Orden de 10 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno Vasco, por la que se hace pública la relación de vacantesresultantes del concurso precedente, que se ofrecen para su provisión


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por los opositores que superaron las pruebas selectivas para ingreso en elCuerpo de Médicos Titulares, convocadas por Orden Ministerial de 30 de julio de1981 (B.O.P.V. n.º 18, de 10 de febrero de 1983).

Orden de 17 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno Vasco, por la que se eleva a definitiva la relación provisionalde admitidos y excluidos, el cómputo de servicios reconocidos y con carácterprovisional se declara desierto el concurso en la Escala de Médicos Puericultoresy Maternólogos del Estado, especialidad Puericultores (B.O.P.V. n.º 18, de 10 defebrero de 1983).

Orden de 17 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno Vasco, por la que se eleva a definitiva la relación provisionalde admitidos y excluidos, el cómputo de servicios reconocidos y con carácterprovisional se declara desierto el concurso de traslado en plazas noescalafonadas de Practicantes, en el Gobierno Vasco (B.O.P.V. número 18, de10 de febrero de 1983).

Orden de 17 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno Vasco, por la que se eleva a definitiva la relación provisionalde admitidos y excluidos, el cómputo de servicios reconocido y con carácterprovisional se declara desierto el concurso en la Escala de Médicos Puericultoresy Maternólogos del Estado, especialidad de Maternólogos (B.O.P.V. n.º 19, de 15de febrero de 1983).

Orden de 17 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno Vasco, por la que se eleva a definitiva la relación provisionalde admitidos y excluidos, el cómputo de servicios reconocidos a unos y otros y sehace pública la adjudicación provisional de plazas en el concurso de traslado enel Cuerpo de Instructoras de Sanidad, así como sus resultas en el GobiernoVasco (B.O.P.V. n.º 19, de 15 de febrero de 1983).

Orden de 17 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno Vasco, por la que se declara desierto el concurso de trasladoen la Escala de Enfermeras Puericultoras Auxiliares, en el Gobierno Vasco(B.O.P.V. n.º 19, de 15 de febrero de 1983).

Orden de 25 de enero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno Vasco, por la que se eleva a definitiva la relación provisionalde admitidos y excluidos, el cómputo de servicios reconocido a unos y otros y sehace pública la adjudicación provisional de plazas en el concurso de traslado delCuerpo de Veterinarios Titulares en el Gobierno Vasco (B.O.P.V. n.º 19, de 15 demarzo de 1983).

Orden de 1 de febrero de 1983, del Consejero de Sanidad y Seguridad Social,de revocación de la delegación de funciones efectuada al Viceconsejero


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de Seguridad Social, Estudios y Administración (B.O.P.V. n.º 26, de 2 de marzode 1983).

Orden de 1 de febrero de 1983, del Consejero de Sanidad y Seguridad Social,sobre delegación de funciones en el Director de Servicios (B.O.P.V. número 26,de 2 de marzo de 1983).

Orden de 3 de febrero de 1983, del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial del Gobierno Vasco, por la que se eleva a definitiva la relación provisionalde admitidos y excluidos al concurso de traslado para proveer diversos puestosde trabajo vacantes en la plantilla del Cuerpo Farmacéutico de Sanidad Nacional,así como sus resultas, en el Gobierno Vasco (B.O.P.V. n.º 32, de 15 de marzo de1983).

Orden de 11 de marzo de 1983, por la que se dictan normas para laadjudicación de becas destinadas a la realización de estudios de postgraduado,de un curso de duración, en Universidades extranjeras, para 1983-1984 (B.O.P.V.n.º 34, de 21 de marzo de 1983).

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II. CRÓNICA ADMINISTRATIVA

PRIMERAS JORNADAS DE ESTUDIO DEL ESTATUTO DEAUTONOMÍA DEL PAÍS VASCO

EUSKAL HERRIKO AUTONOMIA-ESTATUTOARI BURUZKO IIKASKUNTZA-IHARDUNALDIAK

José Manuel Castells Arteche

Decano de la Facultad de Derecho de Donostia. San Sebastián

La tan necesaria profundización en la norma básica que rige la vida ydesarrollo de una Comunidad Autónoma, tarea que había sido ya iniciada enotros ámbitos territoriales (especialmente en Cataluña y Andalucía), suponía unreto para las instituciones vascas, dotadas de un Estatuto de Autonomía pleno decontenidos. Sensibilidad que va a demostrar prontamente el Instituto Vasco deEstudios de Administración Pública, que bajo la esforzada dirección de JavierBERRIATUA, asumirá la organización y el apoyo económico de la pretendidareflexión. Se contactó a tal fin con la Universidad del País Vasco y a los efectosorganizativos se designó como coordinadores a los titulares de losDepartamentos de Derecho Público de la Facultad de Ciencias Económicas yEmpresariales y de Derecho Administrativo y del Trabajo de la Facultad deDerecho, profesores MARTÍN MATEO y CASTELLS ARTECHE respectivamente.

El examen del Estatuto se dividió, con el aludido propósito, en tres fasessucesivas: Una primera referida al marco institucional deducible del Estatuto; unasegunda, que contemplaría el peculiar sistema de financiación de la ComunidadAutónoma vasca y una tercera y última, que analizaría, desde una ciertaperspectiva aplicativa, las concretas competencias asumidas por el Estatuto o porla praxis posterior. Ambiciosa perspectiva, que es preciso

José Manuel Castells ArtechePrimeras Jornadas de Estudio sobre el Estatuto de Autonomía del País Vasco

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limitarla en el presente comentario a esa primera fase, la referente al fundamentalmarco institucional.

Jornadas que tuvieron como sede física a la Facultad de Derecho de SanSebastián, celebrándose en sesiones ininterrumpidas y ciertamente prolongadas,de mañana y tarde, durante los días 2-3-4 y 5 de noviembre de 1982. Se contactócon tal fin con personas especialmente cualificadas en la correspondientemateria, partiendo de un substrato esencialmente académico, aunque abierto aotras áreas, como la magistratura en lo que concernía de forma directa al poderjudicial. Dentro de la coordenada universitaria, también con el basamento lógicoen la Universidad del País Vasco, se consiguió la asistencia como ponentes deprofesores de otras Universidades que tuvieran una especial vinculación, pasadao presente, con la Universidad vasca.

Es intención de esta crónica realizar una somera presentación de los actoresprotagonistas de las mencionadas Jornadas, en cuanto ponentes en las mismas.Actitud no limitativa sino realista, en cuanto que la inminente publicación dedichas ponencias, facilitará sin duda alguna el comentario crítico de lasexposiciones realizadas. De ahí la cita nominal de los ponentes, sin mengua deunas sucintas conclusiones deducibles del contexto y contenido de dichasJornadas.

Jornadas que se dividieron en siete apartados diferenciados dentro del troncocomún del marco institucional. El primero a desarrollar respondía a lospresupuestos estatutarios, como inicial y necesaria aproximación a la materia.

Sesión inaugural que fue presidida por Javier CAÑO, Consejero de laPresidencia del Gobierno Vasco, quien dirigió unas palabras de salutación a lospresentes. Se comenzó con la ponencia titulada el Modelo AutonómicoConstitucional expuesta por el catedrático de Derecho Político de la Facultad deDerecho de la Universidad de Sevilla, Ignacio DE LOJENDIO E IRURE, cuyomagisterio persistiría a lo largo de todas las sesiones. A continuación trató sobreEl Proceso Estatutario, la profesora de historia del Derecho de la Facultad deDerecho de San Sebastián, Virginia TAMAYO, concluyendo la sesión matutina, elprofesor de Derecho Político de la Facultad de Derecho de San Sebastián,Gurutz JAUREGUI, quien trató de La expresión jurídica de la Nacionalidad.

Por la tarde del mismo día, se presentaron las ponencias referentes a loselementos básicos constitutivos del Estatuto, iniciándose por la Población, entrabajo enviado por el catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Deusto yjuez Decano, Adrián CELAYA, siguiendo por el Territorio en ponencia delabogado del Estado, Ramón MÚGICA; El Idioma expuesto por el Rector de losEstudios Universitarios y Técnicos de Guipúzcoa y profesor de DerechoInternacional, José Antonio OBIETA; el Sistema electoral y partidos


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políticos, por el profesor de Derecho político de la Facultad de Derecho de SanSebastián, Eduardo MANCISIDOR; la Asignación de competencias por JavierGARCÍA ROCA y Pablo SANTOLAYA, profesores de Derecho Político de laUniversidad Complutense de Madrid, para finalizar, el Catedrático de DerechoPolítico de la misma Universidad, Pablo LUCAS VERDÚ, que trató del Artículo 9del Estatuto de Autonomía del País Vasco en el marco del ordenamientoconstitucional español. Los derechos y libertades de los ciudadanos vascos.

El miércoles, día 3, se abordó por la mañana el poder legislativo. La primeraponencia versó sobre El Parlamento vasco: integración, funciones, organización yfuncionamiento, presentada por el letrado del Parlamento vasco, AlbertoFIGUEROA; le siguió la ponencia que hace alusión a La función legislativa delprofesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Deusto, IñakiLASAGABASTER, para finalizar Eduardo COBREROS, profesor de DerechoAdministrativo de la Facultad de Derecho de San Sebastián, en ponencia tituladaEl control de las normas de la Comunidad Autónoma por el TribunalConstitucional.

Por la tarde, con la presencia de los Presidentes de las AudienciasTerritoriales de Pamplona y Bilbao y de la Audiencia Provincial de San Sebastián,se examinó el tema del poder judicial en la norma autonómica, comenzando porla Organización e Integración en ponencia conjunta de José GUERRA, presidentede la Audiencia Territorial de Bilbao y del magistrado de la misma Audiencia JuanAlberto BELOCH ; a continuación expuso la suya el magistrado guipuzcoano yprofesor de Derecho Civil de la Facultad de Derecho de esta ciudad, CándidoCONDE-POUMPIDO, sobre la Unificación de la Jurisprudencia, para terminar lasesión el viceconsejero de Justicia del Gobierno Vasco, Alfonso AYA, enponencia titulada sobre el Régimen de la Administración de Justicia.

El jueves día 4 por la mañana se estudió al poder ejecutivo. Se inició con unaponencia de Juan PORRES, secretario de Justicia y desarrollo legislativo delGobierno Vasco, con el nombre de la Posición institucional del Lehendakari;presentó a continuación una ponencia el profesor de Derecho Político de laFacultad de Ciencias de la Información de la Universidad del País Vasco, MiguelÁngel GARCÍA, sobre el Gobierno; continuando Javier BERRIATUA sobre laEstructura de la Administración Vasca; José Manuel CASTELLS acerca de LaFunción Pública, concluyendo el profesor de Derecho de San Sebastián,Alejandro SAIZ sobre las Relaciones del ejecutivo con el Parlamento.

Por la tarde, se hizo específica alusión a ese poder que aparece de formasingular en el Estatuto vasco, que son los Territorios Históricos. La Organizaciónforal fue estudiada por el profesor de Derecho Público de la Facultad de Cienciasde la Información de la Universidad del País Vasco, Juan


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Luis IBARRA y el igualmente profesor Ángel ZURITA; Ramón MARTÍN MATEOtrató de la Administración Autonómica de Euskadi y el Catedrático de DerechoAdministrativo de la Facultad de Derecho de León, Francisco SOSA, presentóuna ponencia con el título Los Municipios en el Estado de las Autonomías.

Finalmente, el viernes día 5, tuvo lugar la última sesión encuadrada bajo elnombre de Desarrollo institucional. Sobre el tema de La superación arbitral deconflictos expuso su ponencia el abogado del Estado vizcaíno Juan CarlosURETA; Alberto PÉREZ CALVO, profesor de Derecho Político de la Universidadde Alcalá de Henares, presentó un trabajo sobre El Defensor del Pueblo; MartínRAZQUIN, profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de SanSebastián, trató de las Relaciones con otras Comunidades Autónomas; elprofesor de Derecho Internacional de la Facultad de Derecho de San Sebastián,Carlos FERNÁNDEZ DE CASADEVANTE presentó una ponencia sobre LaComunidad Autónoma del País Vasco y el Derecho Internacional. Por último, elCatedrático de Derecho Político de la Facultad de Derecho de la Universidad deSalamanca, José Luis CASCAJO, envió una ponencia sobre la Reforma delEstatuto vasco.

La clausura la presidió el vicepresidente del Gobierno Vasco, MarioFERNÁNDEZ, quien expuso una conferencia sobre la situación del proceso detransferencia de competencias en relación a la Comunidad Autónoma del PaísVasco.

Señalados así quienes protagonizaron físicamente las Jornadas, resta sentarunas breves conclusiones derivadas del decurso de estas sesiones que, justo esconsignarlo, no se redujeron a una mera exposición oral, sino que fueronacompañadas de un vivo y clarificador debate. Como primera deducciónconclusiva, señalar que se trata de un modesto paso positivo en el análisisreflexivo de nuestra realidad jurídica circundante. Prescindiendo de fácilesalabanzas, totalmente fuera de lugar, las Jornadas constituyen un hito en el largocamino de avance en la profundización de las instituciones autonómicas y delproceso estatutario.

Balance positivo que merece resaltarse con más intensidad, ante la prácticaorfandad de estudios sistematizados sobre esta materia, con suficiente alturaacadémica, factor que si no solo es predicable de nuestra Comunidad Autónoma,lo es en mayor medida precisamente en ella. No existe una cadena, que eslabóntras eslabón, una en nuestro País a maestros con discípulos, a especialistasentre sí, a investigadores en una común tarea. La cadena de algún modo se haextendido con estas Jornadas, si bien en cuanto experimento original quedaorientarla hacia el objetivo debido y ensamblar los eslabones.

Conectado con este punto, merece también destacarse un dato: la juventudgeneral de la gran mayoría de los ponentes, tanto desde el prisma


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estrictamente académico, en el que tuvo y lo señalo con indudable orgullo unpuesto de primer orden la Facultad de Derecho de San Sebastián, como enrelación a otras instituciones públicas (léase ejemplificativamente, magistratura oabogacía del Estado). Sin caer en el tópico analógico de la existencia de cantera,sí que interesa mencionar el hecho de una joven generación de juristas convocación auténtica del estudio institucional de la naciente autonomía y con elsuficiente coraje de demostrarlo públicamente.

Hacer mención asimismo a una serie de temas claves, auténticas cuestionestestigo del actual momento, que aparecieron de forma reiterada tanto en la letrade las ponencias, como en los debates posteriores. Materias que ha señalado deforma sintética el profesor COBREROS, haciendo referencia a las siguientes: elsistema del reparto competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma, laarticulación de los Territorios Históricos con las instituciones comunes de laComunidad Autónoma o la nueva planta del Tribunal Superior de Justicia.Incógnitas cara al futuro, para cuyo despejamiento o más adecuadoafrontamiento, se presentaron un variado repertorio de soluciones.

Sin embargo, la principal conclusión que a título personal puedo entresacar delas Jornadas en su primera fase, es la urgencia de una indispensablecomplementariedad en los análisis jurídicos. Si la investigación debecorresponder de forma esencial a la Universidad, la apertura y colaboración conotras instituciones públicas de particular cualificación sobre un aspecto material,deviene inevitable y una buena muestra de ello son las presentes Jornadas.Nacidas del auspiciamiento de un centro público (quisiera destacar también lapresencia activa a lo largo de las sesiones de Xabier AIZARNA, Diputado Generalde Guipúzcoa), huyendo con absoluta voluntariedad de toda competitividad o deléxito personal, suponen una demostración de un esfuerzo colectivo,pluriinstitucional, realizado desde prismas ideológicos diferentes, perocoincidentes en un deseo común de desbrozar la maleza que envuelve alEstatuto autonómico.

Queda como punto final expresar la esperanza y la expectación, tanto por laaparición de la publicación que recoja las ponencias de estas Jornadas, como porla prosecución en sus siguientes fases de estas Jornadas de EstudiosAutonómicos.

Bibliografía

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JUAN LUIS IBARRA ROBLES:Las áreas metropolitanas en el modelo autonómico. Oñati 1982.

La obra que comento seguidamente, es la adaptación de la tesis doctoral leída por elautor el 19 de febrero de 1982, en la Facultad de Derecho de la Universidad del PaísVasco; tesis que fue dirigida por el profesor Ramón MARTÍN MATEO. Trabajoesencialmente académico que examina, desde ese prisma, el fenómeno de «lametropolización evidente de la vida colectiva» con la vista puesta, tal como señala elprologuista, en «volver a tejer el cañamazo urbano, de recuperar la mezcla fecunda deusos sobre los mismos espacios, de economizar tiempo para el ocio y de acortardesplazamientos, de redescubrir en suma la función felicitaría, liberadora, que siempre hatenido la ciudad hasta épocas rigurosamente recientes».

Es evidente la intención y el esfuerzo de IBARRA por situar el entramado básicodeducible del titulado del libro, en un contexto más amplio y envolvente, que sirva paraexplicitar las coordenadas de la problemática; voluntad que se cumple de forma prolija yhasta exhaustiva, con cierta pérdida incluso y de forma ocasional, del propio cuerpo centralde la exposición. Se utiliza con tal fin un análisis descriptivo, no exento de la tan necesariacarga crítica en un ámbito como el examinado, que no ha superado aún la faseexperimental.

Desde estos parámetros, el profesor bilbaíno realiza un examen comparatista de losmodelos institucionales ensayados desde la tópica ya «ciudad abierta», con especialreferencia a tres de ellos (tal vez los más logrados), Londres, París y Bolonia. La diferenteposición que adoptan estas ciudades en relación al escalón de base municipal y suarticulación con el ente metropolitano, adquiere un especial interés. Son descritos tambiénlos sucesivos precedentes existentes en el reciente ordenamiento jurídico español, consingular y obligada referencia a los supuestos ciudadanos de Madrid, Barcelona y Bilbao.

Sin embargo, IBARRA no se reduce a describir las citadas experiencias. Con ambición,nos proporciona una aguda visión del significado constitucional y postconstituyente delconcepto «autonomía local», para avanzar, con un basamento más firme, hacia el concretoámbito de las áreas metropolitanas, haciendo específica referencia al complejo orgánicodeducible del Estatuto autonómico de Euskadi y con un significativo epígrafe final, alusivo ala Administración metropolitana en la actualización del sistema foral vasco.

La ausencia de conclusiones que cierren el pórtico de la presente obra es puramenteformal, puesto que son deducibles de su espíritu y letra una serie de puntos, que me atrevoa destacar como síntesis del volumen, cuya rigurosidad jurídica merece ser destacada.

— En primer lugar, «el binomio inescindible» que existe entre el gobierno de las áreasmetropolitanas y la reordenación de las estructuras locales decimonónicas, a partir delcorrelativo afrontamiento de una revisión en profundidad de sus perfiles organizativos,competenciales y hasta dimensionales. El expresivo ejemplo italiano, del declive de losorganismos comprensoriales, lo explica IBARRA precisamente en el contexto de unordenamiento jurídico local no revisado estructuralmente.

— Preferencia indudable, en cuanto a fórmulas de gobierno, por entes representativosy electivos, superando así a los estrictos órganos verticales y tecnocráticos «ad hoc»,recuperando para las organizaciones locales «la participación directa en la políticaurbanística y en el desarrollo económico y social, como elementos claves de un discursoglobal de desarrollo democrático».

Bibliografía

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— Incardinación de estos entes institucionales en el estrato de la Administración localglobal y a su vez y en su conjunto, en el entramado orgánico-institucional de la ComunidadAutónoma correspondiente, «de tal forma que municipios, provincias y ComunidadAutónoma, lejos de conformar ámbitos estancos y organizaciones paralelas excluyentes,pasen a expresar los diferentes modos de ser organizativos de una misma colectividadnacionalitaria o regional».

— Dentro del contexto vasco, tras la legal desaparición de la Corporaciónadministrativa del Gran Bilbao, la necesariedad perentoria de una nueva técnica dereconocimiento jurídico de esa realidad urbana que se agrupa masivamente en el bajoNervión. Avance por consiguiente superador del «vacío perturbador» de la actual situación,cuya comprensión sólo cabe deducirla de «la tensión institucional subyacente entreProvincia y área metropolitana que venía acompañando a la Corporación administrativadesde el mismo momento de su nacimiento».

— Ante la mencionada exigencia y partiendo de la indeterminación normativa presente,ante insuficiencias manifiestas del Estatuto autonómico y los retrasos en la ley dearticulación entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y los órganosforales de los Territorios Históricos, vista también la inmediatez de «la reasignaciónterritorial de competencias y servicios» subsiguiente a esta operación, el autor se definepor una nueva Administración Metropolitana, «adscrita al sistema organizativo einstitucional de los Territorios Históricos, y de esta forma, pasaría a asumir la posición desujeto recipendiario en el proceso de reasignación de competencias y servicios de laComunidad Autónoma».

Obra del todo punto importante, que significa un excelente paso en el conocimiento yenjuiciamiento de nuestra realidad institucional más próxima.

JOSE MANUEL CASTELLS ARTECHE

Código de la Circulación y Legislación Complementaria Básica,Editorial Civitas, Madrid, 1982, segunda edición.

Ante la previsible modificación de la normativa reguladora del tráfico y circulación devehículos a motor, la segunda edición del Código de la circulación que ha preparadoEstrella RIVERA MENOR, Jefa del Servicio de Normativa de la Dirección General deTráfico, plantea cuestiones de gran interés.

El Código de la circulación es una norma administrativa que ha experimentado un grannúmero de alteraciones desde su primitiva formulación aprobada por decreto de 25 desetiembre de 1934. La disposición actualmente vigente es de rango reglamentario ya quese trata de un Decreto del Consejo de Ministros. Es un reglamento independiente, que nocompleta ni desarrolla ninguna ley previa sino que surge al margen de toda ley dehabilitación. Hay que notar que esta norma que regula el Derecho a circular, garantizadopor el artículo 19 de la Constitución, materia que constituye una competencia exclusiva delEstado según el artículo 149, 1, 21 de la Constitución, ha sido escasamente estudiada porla Doctrina, ya que los autores se han centrado preferentemente en la responsabilidad civil,contratos, seguro de accidentes y cuestiones de Derecho Internacional Privado.

Bibliografía

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La obra que comentamos se inicia con un análisis de la evolución del Código e incluyeun índice de los artículos afectados por las reformas y continúa con una relación de lasdisposiciones modificatorias, así como con una exposición sobre las competenciasadministrativas en materia de tráfico.

La disposición preliminar del Código define su objeto: establecer las bases, requisitos yreglas a que deberá sujetarse el tránsito de peatones, vehículos y semovientes por las víaspúblicas, unificando los distintos Reglamentos y disposiciones dictadas hasta la fecha yamoldándolos a los Convenios internacionales y a las necesidades que crea el progresivodesarrollo de la circulación de vehículos de motor mecánico.

Según el artículo 1, modificado por Decreto de 9 de diciembre de 1935 los preceptosdel Código de la Circulación serán obligatorios para todos los vehículos, aparatos,peatones y animales sueltos o conducidos en rebaño, que transiten por las carreteras,caminos vecinales y municipales, vías públicas urbanas y caminos particulares destinadosal uso público, sea cual fuere el régimen a que estén sujetas las mencionadas víaspúblicas o particulares. Su párrafo segundo dispone textualmente: «Quedan a salvo lasfacultades atribuidas a la Generalidad de Cataluña por el apartado a) del artículo 11 de laLey de 15 de setiembre de 1932 y las reconocidas a las Diputaciones de Álava, Guipúzcoa,Vizcaya y Navarra por las disposiciones vigentes en 25 de setiembre de 1934, fecha de lapromulgación del Código de la Circulación, dentro de las vías de su particular jurisdicción».Este apartado que no fue derogado expresamente, se entendió inaplicable a Cataluña envirtud de la ley de 5 de abril de 1938, y en lo relativo a Guipúzcoa y Vizcaya por el Decreto-ley de 23 de junio de 1937. Hay que señalar que el Real Decreto 2.903/1980, Je 22 dediciembre, encomienda a la Policía de la Comunidad Autónoma del País Vasco ejecutar lalegislación del Estado en materia de vigilancia y cumplimiento de normas de regulación detráfico, ejerciendo con carácter exclusivo las facultades de inspección, denuncia ypropuesta de sanción y en general todas las funciones policiales en esta materia.

El Código de la Circulación plantea cuestiones doctrinales de interés como laprohibición de circular vehículos por determinadas calles o el sentido único u obligatorio desu tránsito por ellas (artículo 114) que se entienden como limitaciones administrativas asícomo la prohibición de rebasar ciertas velocidades o efectuar ciertos adelantamientos. ElCódigo utiliza indistintamente los términos licencia y permiso en su capítulo XVI «Permisosy licencias de conducción», y el artículo 261 regula el permiso de conducir partiendo deuna fórmula de prohibición general con reserva de excepción: «Se prohibe conducirvehículos automóviles por las vías públicas a toda persona que no esté legalmenteautorizada para ello mediante el correspondiente permiso válido, que deberá llevar consigocuando conduzca dichos vehículos y exhibirlo al ser requerido para ello por la autoridad osus agentes».

El Código distingue entre los permisos personales a los que impone la obligación de surevisión periódica para comprobar las necesarias cualidades del titular (artículo 269), de lospermisos reales, ya que requiere nuevo permiso de circulación de los vehículos porreforma o reparación sustancial. El Código regula un complejo derecho sancionador queincluye desde las sanciones pecuniarias hasta la propia suspensión del permiso deconducir.

El anexo 1 enumera el cuadro de multas y el anexo 2 expone las normas aplicables alos certámenes y otras pruebas deportivas.

Bibliografía

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Entre las disposiciones complementarias contiene la matriculación de vehículos, susreformas, las características de los ciclomotores, las pruebas para la obtención del permisode conducir, la inspección técnica de vehículos, la licencia de aprendizaje particular de laconducción, la investigación de la alcoholemia, los delitos contra la seguridad del tráfico yel seguro obligatorio de responsabilidad civil.

Después de un cuidado índice analítico el libro dispone de un cuaderno de señales ydistintivos, que incluye un mapa básico de carreteras y distancias kilométricas entrecapitales y finaliza con un apéndice que contiene el Real Decreto 2.355/1982, de 3 desetiembre por el que se modifican los artículos 147 y 272 del Código de la Circulación.

ÁNGEL ZURITA LAGUNA

LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki:«La potestad legislativa de las Comunidades Autónomas». Servicio Central de

Publicaciones del Gobierno Vasco. Oñati 1982, 316 páginas.

La nueva estructuración del Estado, surgida a partir de la Constitución de 1978,requiere de estudios del máximorigor que desentrañen el contenido de las diversas normasy vayan perfilando el modelo autonómico. Ha aparecido un campo de investigación ampliohacia el cual se orientan numerosos trabajos de juristas consagrados y principiantes.

La publicación de LASAGABASTER viene a aportar un valioso estudio en este ámbito.Es fruto de una adaptación de su tesis doctoral titulada «Análisis técnico-jurídico de lapotestad legislativa de las Comunidades Autónomas», y que fue presentada en laUniversidad de Deusto en febrero de 1982. Además la publicación abre la Colección:«Investigación para la Autonomía», patrocinada por el Instituto Vasco de Estudios deAdministración Pública.

Es cierto que personas de gran relieve en el mundo del Derecho, y de forma simultáneahan trabajado en el mismo tema, pero este evento, lejos de convertir en obsoleta osuperflua la aportación de LASAGABASTER, la confirma en su nivel científico y por suescrupulosa meticulosidad metodológica resulta complemento insustituible de otraslabores, debiendo reseñar además su alto valor didáctico.

Las cinco partes que componen el libro, gozan de individualidad y sustantividad propiasy están unidas por un perfecto hilo conductor, común denominador de todas: la potestadlegislativa de las Comunidades Autónomas.

El capítulo introductorio arranca con unas consideraciones generales sobre Derecho ySociedad que resume en el aforismo «ubi homo ibi societas, ubi societas ibi ius». Pero esnecesario saber qué es Derecho, y para ello debemos recurrir a examinar cuáles son lasfuentes. Para el moderno Estado constitucional de derecho «una fuente del derecho serátal cuando así resulte de las normas constitucionales vigentes». La Constitución no sólo esfuente de fuentes, sino que además tiene su propio valor jurídico, oponiéndoseexpresamente a la concepción de KELSEN y a las derivadas de la izquierda hegeliana. Asípues, existe una primera norma jurídica, la Constitución y en ella aparecen el resto defuentes de Derecho, y con carácter paradigmático la Ley. En nuestro ordenamiento jurídicoexisten productos normativos, denominados

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leyes, clasificables en varios grupos. Las leyes orgánicas tienen una «ratio» política, entanto que se reservan para temas que debieron ser tratados por la Constitución y no huboconsenso, o bien son materias que se abstraen del principio democrático de la mayoríasimple. Opina el autor además, «las materias que por ellas deben ser reguladas hay queinterpretarlas restrictivamente con objeto de limitar en lo posible la congelación de rangoque a las mismas puede acompañar». En lo referente a las relaciones Ley Orgánica-LeyOrdinaria rechaza categóricamente la aplicación del principio jerárquico optando por elprincipio de competencia, pero a la vez matiza:

1.º Si quien interpreta es el Tribunal Constitucional lo hace según el principio decompetencia.

2º Si es el operador jurídico ordinario aplica el principio de jerarquía en base a que hayun concepto formal diferenciado de Ley Orgánica (si se realiza el estudio comparativo seasumen funciones del Tribunal Constitucional) y además es un modo operativo de eliminarla inseguridad jurídica.

La Constitución de 1978 diseña un Estado caracterizado por el policentrismo legislativo,por tanto, las relaciones entre Cortes Generales y Parlamentos Autonómicos no son dejerarquía, pues en tal caso el derecho de autonomía sería vano. Tanto el TribunalConstitucional como la doctrina mayoritaria indican como rigen las relaciones Ley estatal-Ley Autonómica, esto es, por el principio de competencia. «En caso de conflicto no sepodrá decir que la Ley estatal prima sobre la autonómica por ser jerárquicamente superior,sino que habrá que comprobar si cada una de ellas ha actuado en el campo material queles ha sido reservado. De la misma forma las normas reglamentarias autonómicas yestatales están también sometidas a este principio de competencias».

La naturaleza jurídica de las normas emanadas por las Comunidades Autónomas estema de escasa regulación constitucional. Se estudia en el capítulo II. Deduce el autor queexiste potestad de dictar leyes en las Comunidades Autónomas fundamentándolo en elestudio del articulado. Así, el artículo 66.2 no dice que la potestad legislativa residiráexclusivamente en las Cortes Generales; el juego de los artículos 148.1 y 149.1 implicaatribución de competencias exclusivas y por tanto potestades legislativas; lastransferencias previstas en el 150.1 incluyen lo legislativo; no serían necesarias las leyesarmonizadoras del 150.3 si las disposiciones de las Comunidades Autónomas fueranreglamentarias; el 152.1 habla expresamente de Asamblea Legislativa; y finalmente el153.a) habla de disposiciones normativas con fuerza de ley. En conclusión: resultaevidente que las Comunidades Autónomas pueden dictar leyes.

Ahora se impone examinar la naturaleza jurídica de las leyes autonómicas.LASAGABASTER afirma con SANDULLI que ley en sentido técnico es el «valor de ley»,que le resulta de su régimen peculiar (formación, «vis imperativa» y recursos). Su valorjurídico le viene de ese régimen. «El concepto de ley lo debemos extraer de la Constitucióny el concepto de soberanía también, y en esta línea estamos capacitados para afirmar queno existe como atributo de la soberanía la potestad de dictar leyes, lo que llevaría a laconclusión de que el ordenamiento estatal es el único originario, sino que la Constituciónreconoce de modo positivo la posibilidad de dictar normas a otros órganos diferentes delParlamento Central, así, las Comunidades Autónomas».

Las leyes autonómicas tienen el mismo régimen jurídico que las estatales y su valor esidéntico, puesto que ambas están al mismo nivel en la jerarquía de

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fuentes y subordinadas a la Constitución. Al nacer las leyes autonómicas no derogan lasestatales precedentes, únicamente se modifica su alcance ya que permanecen comosupletorias. La reserva de ley no se refiere sólo a ley estatal en tanto que la «ratio»democrática defensora de los derechos de los ciudadanos está tan presente en elParlamento Central como en el Autónomo. En cualquier caso, si la reserva de ley se refierea competencia exclusiva de Comunidades Autónomas, resulta palmario que ha deaplicarse a leyes autonómicas. La forma de sancionar y promulgar ambos tipos de leyes nofundamenta una diferencia jurídica estimable, únicamente hay una repercusión política.

La posibilidad de emisión de Decretos-leyes por parte del ejecutivo autonómicoencuentra su apoyo en los artículos 153 a) y 161.1 a) de la Constitución queposteriormente se han visto ratificados por el artículo 27.2 de la L.O.T.C. Expone el autorcómo en Italia se ha negado la posibilidad de su existencia. Estudia los principios de «saluspublica suprema lex», «ubi eadem ratio, ibi eadem iuris dispositio» y el general desustitutibilidad de los órganos legislativos por los ejecutivos. Concluye que los Decretos-leyes son virtualmente posibles puesto que existen mismas razones que en el caso estatal,siempre que las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo «estén clara y estatalmentecaracterizadas».

La doctrina se encuentra dividida respecto de si son posibles los Decretos legislativos.Para unos en base al principio de inderogabilidad de la competencia no son posibles;MUÑOZ MACHADO y ENTRENA CUESTA no comparten esta tesis. PeroLASAGABASTER va más lejos y cree argumentadamente que caben incluso los Decretoslegislativos cuya emanación no aparece prevista en los respectivos Estatutos deAutonomía.

La caracterización de la Ley autonómica y su tipología llenan el capítulo más extenso yprofundo del libro. La Constitución no opta por un reparto de competencias horizontal overtical, sino que los combina de forma que existe una «vis expansiva» en favor de lasComunidades Autónomas y un principio dispositivo en favor de que los Estatutoscontengan cualquier materia; si bien aprobado el Estatuto las competencias devienentaxativas, correspondiendo residualmente al Estado las no enunciadas. Uno de losconceptos jurídicos que más polémica acarrea es el de materia de competencia legislativa.Después de examinar varios autores italianos y la jurisprudencia del mismo país concluye:

1.º Es imposible extraer un criterio único de delimitación de materia legislativa.2.º Se debe asegurar una interpretación que no vacíe de contenido la competencia de

las Comunidades Autónomas.3.º Es preciso inicialmente ver el objeto, pero después los efectos y finalidades

perseguidas, y finalmente4.º En caso de duda optar en favor de los entes autonómicos.Para llegar a un concepto de competencia legislativa parte de la elaboración doctrinal

de ROVERSI MONACO sobre competencia administrativa, «titularidad de una potestad ofunción pública». A continuación expone cómo la competencia «se ha entendidorelacionada únicamente con quien ostenta la titularidad de la potestad legislativa, no sobreel mayor o menor campo de actuación al que se dirige esa regulación». En los Estatutosaparecen:

1.º Competencia exclusiva; «aquélla que permite la utilización de la potestad legislativasobre una materia, sobre una parte de materia, o sobre una

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fase procedimental sin que en la misma pueda participar ningún otro ente y siempre quecomo tal competencia exclusiva esté denominada en los Estatutos».

2º Competencia compartida. En este caso el Estado se reserva el dictar normasbásicas y las Comunidades Autónomas ejercen su potestad legislativa respetando dichasbases. Existen algunos casos atípicos como el artículo 149.2 referido a competenciaestatal sobre cultura y el artículo 15 del Estatuto Catalán, que habla de competencia«plena».

Entrado en vigor el Estatuto, la ley estatal sigue vigente sin necesidad de recepción.Efectuado el reenvío a la ley estatal, sigue a LAVAGNA postulando, que la ley estatalposterior no podrá modificar la ley autonómica; la ley estatal ya no será eficaz en laComunidad Autónoma reenviante puesto que se habrá dado una novación en las fuentes;la ley autonómica desplegará sus efectos con independencia de la estatal; y la noimpugnación de la ley estatal reenviada no debe tener como consecuencia obligada lainimpugnabilidad de la reenviante.

Las leyes marco cumplen una doble funcionalidad, por un lado sus normas decontenido programático o directivo, y por otro límite de competencia de las ComunidadesAutónomas. En Derecho comparado la solución más acogida respecto de la eficacia de lasleyes marco sobre la ley autonómica es la de suspender la entrada en vigor de aquéllahasta que se dicte la legislación autonómica de desarrollo.

Existen unos supuestos extraordinarios del ejercicio de la potestad legislativa por lasComunidades Autónomas, así el artículo 150.1 sobre el que estudia las diversas teorías delegislación delegada, competencia compartida, o la ecléctica suma de ambas. Adoptapersonalmente la postura de considerarla como expresión de la técnica legislativa de la leymarco, deduciéndola de la voluntad del constituyente. Otra consideración llevaría consigola actuación de los Tribunales Contencioso-Administrativos en funciones del TribunalConstitucional. Además existen motivos de política legislativa: la Constitución no habilita alos ejecutivos y menos a los legislativos autonómicos para emanar decretos legislativosdelegados de Cortes Generales. El artículo 20.2 del Estatuto de Gernika así lo confirma.Advierte que, en todo caso, la referencia en plural a los tribunales es un lapsus delconstituyente. Estas competencias, contra la doctrina dominante, piensa cabe introducirlasen los Estatutos de Autonomía especificando eme mediante ley orgánica puede revocarseesa materia. En definitiva al lado de las competencias legislativas pueden transferirse lasreglamentarias y ejecutivas.

En el capítulo cuarto encontramos el examen de los límites de la potestad legislativa enlas Comunidades Autónomas. Señala los siguientes: en razón de la materia, del territorio, ydel tiempo; en materias con reserva de ley orgánica; los principios generales del Derecho;el interés general que «no puede dar objeto a un control de mérito u oportunidad comosucede en el caso italiano porque en ese caso se dejaría en manos del Estado ladistribución de competencias constitucional y estatutariamente establecidos»; y lossupuestos especiales de interdicción de medidas que obstaculicen la libre circulación delos bienes y cosas en territorio del Estado, y los principios de solidaridad e igualdadrecogidos en varios artículos de la Constitución.

Respecto de las limitaciones al «Treaty making power» del Estado, en contra de lamayoría de la doctrina, LASAGABASTER entiende que sí existen, puesto que redistribuircompetencias es reformar la Constitución. Los Estatutos de Autonomía ya recogen elderecho de audiencia de las Comunidades Autónomas, lo cual es ya un límite.

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El último bloque lo dedica a la tensión legislación autónoma-legislación estatal. Haceuna exposición de los ordenamientos jurídicos de U.S.A., Austria, Italia y Alemania antesde entrar en el 149.3. La doctrina mayoritaria se inclina por el principio «in dubbio proStato». No acepta esta postura puesto que el principio de unidad no implica prevalenciasino respeto mutuo y aplicado ese principio se desvirtuaría todo el sistema autonómico. El149.3 es enmarcable dentro de las normas llamadas a resolver eventualmente conflictos denormas, y prevalecerán los del Estado, salvo en lo que sea competencia exclusiva de lasComunidades Autónomas.

El 161.2 no debe entenderse aplicable para disposiciones legislativas. Esto supondríaunos efectos análogos a la «richiesta di riesame» que mal casa con la autonomía política.Las leyes armonizadoras sólo podrán darse con posterioridad a la existencia delegislaciones autonómicas, puesto que en caso contrario no hay objeto armonizable. Elartículo 155 es una norma de plenos poderes que abre el paso a la dictaduraconstitucional; el Tribunal Constitucional deberá perfilar con rigor el alcance de estosartículos puesto que «si realizamos una interpretación amplia de la dicción contenida en losartículos 150.3, 155 y 161.2 se puede desfigurar completamente la jurisdiccionalizaciónquerida por el texto constitucional para la resolución de las antinomias ley estatal-leyautonómica.

A lo largo de todo el libro, Iñaki LASAGABASTER fundamenta jurídicamente unapostura autonomista, inspirándose en el contenido de la Constitución y los Estatutos, yoponiéndose razonadamente a las corrientes revisionistas y centralizadoras que siguenpresentes, partiendo más de opciones previas, que del método y rigor en la hermenéuticajurídica. Una importante aportación a la ciencia jurídica y a la convivencia humana, ya quecomo dice el Profesor MARTÍN MATEO en el prólogo del libro, «avanzar por el camino delDerecho es progresar por la sociabilidad, es avanzar la conquista de cotas civilizatorias,toda obra jurídica contribuye a estimular y a apoyar este proceso».

Hacemos votos para que este primer afortunado número de la colección tenga sucontinuidad con abundantes temas del mismo nivel técnico-jurídico.

DEMETRIO LOPERENA ROTA

TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ,Manual de Derecho Urbanístico. 3.ª edición. Publicaciones Abella. El Consultor. Madrid,

1982.La tercera edición del Manual, obra ya clásica dentro de la bibliografía urbanística,

calificada por las voces más autorizadas en la materia de sencilla, clara, sintética a la vezque completa, ofrece, conservando sus líneas maestras, las novedades legislativasaparecidas hasta ahora. Elogiamos, pues, la labor de actualización que realiza el autorfielmente cada año con el afán de «facilitar una visión sistemática y completa delordenamiento urbanístico».

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La sistemática de la obra es, sin duda, perfecta. Sus seis partes, que por su carácterdidáctico el autor llama «lecciones», coinciden —excepto la primera introductoria— con lasfases fundamentales del proceso legal de urbanización.

La lección introductoria, después de la obligada y en sí sucinta exposición de laevolución histórica de Derecho Urbanístico Español, nos ofrece dos importantesaportaciones. La primera es la interesante referencia al marco constitucional que permite,incluso obliga, a adoptar soluciones nacionalizadoras, similares a las adoptadas en su díapor los países de Europa Occidental para resolver el problema del suelo. La Ley del Sueloestá ya desfasada. Es un reto legal asegurar el retorno a la Comunidad de losaprovechamientos urbanísticos que ella misma genera mediante las técnicas adecuadas,una de las más atrayentes y quizás más idónea, excluir la facultad de edificar del contenidodel derecho de propiedad. Se plantea pues como exigencia constitucional adaptar elordenamiento urbanístico, en concreto, articular medidas legales de protección yconservación del Medio Ambiente y Patrimonio Histórico Artístico.

El nuevo modelo de ordenación territorial exige, en segundo lugar, una reflexión. ElUrbanismo, materia exclusiva en principio de las Comunidades Autónomas es de hechouna competencia compartida o concurrente. De ningún modo es una afirmación aventuradade su autor, ya que la mantiene gran parte de la doctrina. No se puede sustraer al Estadola regulación uniforme de derecho de propiedad, la coordinación de la planificación física yeconómica, la legislación básica en materia de Medio Ambiente, y en definitiva de lamayoría de las normativas sectoriales de directa incidencia en el urbanismo.

La segunda lección está dedicada al planeamiento. Los planes, auténticas normasjurídico reglamentarias, son la base del sistema. El Plan Nacional es para el autor uninstrumento de plena eficacia de cara a introducir las dosis de racionalidad que requierenproblemas tales como la localización de Centrales Nucleares...

Tras la aparición del Real Decreto 16/81 las Normas Subsidiarias se presentan comofiguras de planeamiento alternativas al Plan General.

En cuanto a la figura de los proyectos de Delimitación de Suelo Urbano se sitúa junto alos que opinan que es un acto administrativo de delimitación, nunca de naturalezanormativa. El acto de delimitación del suelo urbano previsto en el Real Decreto Ley 16/81para los Municipios con Planeamiento no adaptado participa de la misma naturaleza que elprevisto por la Ley del Suelo. Aunque sin ánimo de polemizar, tengo serias dudas paraaceptar tal afirmación. En mi opinión los Proyectos de Delimitación del Real Decreto Ley notienen nada que ver con los de la Ley, únicamente coinciden en el nombre. La remisión alos mismos tiene mero alcance procedimental y limitado, porque ni siquiera respeta elprocedimiento. En consecuencia, unos, los de la Ley son el mínimo instrumento deplaneamiento, con auténtico carácter «constitutivo» a la hora de clasificar el suelo. Losotros, los del Real Decreto son actos administrativos de entendimiento, de «constatación»de los criterios materiales.

Continúa esta lección con una brillante exposición del juego del silencio positivo para laaprobación de los planes. Termina con una llamada a la participación ciudadana en elplaneamiento, utilizando los cauces legales y demás sistemas complementarios(encuestas...).

La tercera lección se dedica a temas tan importantes como la clasificación del suelo, ladistribución de beneficios y cargas, las valoraciones, los patrimonios públicos del suelo.Magistrales son sin duda las líneas que dedica a

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la propiedad del suelo, tema que rotula esta lección. La ley únicamente garantiza alpropietario del suelo los aprovechamientos naturales del mismo. Los aprovechamientosurbanísticos —los no naturales— son adicionales. El Plan los otorga, aunque no de forma«gratuita». Como contraprestación se exige el propietario el cumplimiento de los deberes ycargas que se derivan de la clasificación de los predios, clasificación que es discrecional entodo caso —incluso se puede prescindir de la categoría de suelo urbanizable—. Ante losobstáculos que presenta la distribución de beneficios y cargas en suelo urbano apuntacomo solución la técnica de las Transferencias de Aprovechamiento Urbanístico —T.A.U.—, práctica que ya cuenta con luz verde del Tribunal Supremo. Esta técnica, traslado delAprovechamiento Medio al Suelo Urbano, y de la que se discutía su encaje en lalegislación actual, a mi juicio no ha sido admitida genéricamente por el Tribunal Supremo.Sólo tiene cabida en el supuesto de Reparcelación Voluntaria, es decir, en palabras delpropio Tribunal, opera siempre 2 sobre la base de una reparcelación libremente convenidapor los propietarios 2, que permite incluso unidades de actuación discontinuas.

La cuarta lección analiza la ejecución del planeamiento, en especial, el sistema deCompensación. Las Juntas, según el autor, sólo tienen naturaleza administrativa en ciertosaspectos. Como novedad dedica un apartado a los convenios urbanísticos, prácticabastante extendida por la que los nuevos Ayuntamientos democráticos intentan solucionarlos problemas urbanísticos heredados. En definitiva: Administración y particulares pactan onegocian la solución más viable.

La quinta lección se dedica a la edificación. Con un profundo conocimiento delordenamiento urbanístico y de los problemas de la ciudad apuntala al máximo el deber deconservar para evitar los frecuentes derribos de elementos característicos de la escenaurbana. La edificación forzosa, el derecho de superficie, las licencias urbanísticas, enespecial el tema de las condiciones, el papel del visado urbanístico, son expuestos con lamisma maestría.

La lección final se dedica a la disciplina urbanística. Distingue dos apartados: laprotección de la legalidad urbanística y su restablecimiento. La acción pública en materiade urbanismo, a juicio del profesor, lo mismo que otros autores, sólo conlleva ladeclaración de nulidad del acto ilegal; la legitimación sigue siendo necesaria para elrestablecimiento de las situaciones jurídicas individualizadas que el acto impugnado hayapodido alterar.

Para terminar, me atrevería a decir que este libro, «pequeña-gran-obra» —pequeña porsus dimensiones, grande por sus características—, tiene un mensaje con el que muchosestamos de acuerdo. Tomás Ramón FERNÁNDEZ reitera a lo largo de las páginas de suobra la necesidad de cambio de perspectiva del urbanismo en nuestros días: pasar de lasdesfasadas medidas racionalizadoras de las décadas anteriores dirigidas exclusivamenteal ensanche de la ciudad a nuevas medidas coyunturales de renovación urbana yconservación de los elementos más característicos del marco urbano. Es preciso endefinitiva, reformar la legislación actual alumbrando nuevas técnicas que den unarespuesta imaginativa y realista a los problemas de la ciudad.

MAITE IRIBARREN GOICOECHEANDIA

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J. L. DE LA CUESTA ARZAMENDI:El trabajo penitenciario resocializador. Teoría y regulación positiva. Caja de Ahorros

Provincial de Guipúzcoa, San Sebastián, 1982.

La obra de José Luis DE LA CUESTA ARZAMENDI, profesor de Derecho Penal en laFacultad de Derecho de San Sebastián, Universidad del País Vasco, se compone de trespartes: la primera, una investigación teórica, y las dos restantes de presentación y análisisdel Derecho Positivo en materia de trabajo penitenciario —a nivel internacional y en lalegislación española.

Señalemos en primer lugar la insistencia con la que el autor plasma en los propiosepígrafes del libro la inspiración fundamental que guía todo su estudio: se trata del trabajoresocializador: I. Teoría general del trabajo penitenciario resocializador; II. Régimeninternacional del trabajo penitenciario resocializador; III. El trabajo penitenciarioresocializador en el Derecho español. El mismo, en las primeras líneas de su introducciónexpresa claramente cuál es el fin perseguido por el libro: contribuir a un régimenpenitenciario menos dañoso y más acorde con las exigencias teóricas derivadas de lospostulados básicos de un Estado Social y Democrático de Derecho».

DE LA CUESTA advierte que su posición es contraria a la pena privativa de libertad,cuya crisis refleja a su parecer «el funcionamiento insatisfactorio del actual sistema dejusticia penal». Pero ante la alternativa de mostrar la necesidad de abolición de lasprisiones o intentar mitigar sus efectos nefastos ha optado de manera realista por estasegunda opción, al entender que la desaparición de la prisión constituye un evento que«aparece —si, de hecho, puede esperarse que ocurra— muy lejano en el tiempo» (p. 26).De aquí la posición «resocializadora» que adopta: puesto que a pesar del consenso de losespecialistas de las ciencias penales en denunciar la prisión como lugar dedeshumanización es muy probable que esta situación se prolongue todavía durante largotiempo, resulta necesario tratar por todos los medios de que la situación de privación delibertad, no sólo no le impida, sino que pueda favorecer que el individuo encuentre un día lalibertad con las mejores posibilidades de adaptación; o, como dice DE LA CUESTA, «crearposibilidades reales de participación en los sistemas sociales, ofreciendo alternativas alcomportamiento criminal».

El trabajo resocializador, esto es, un trabajo en prisión concebido y organizado técnica,económica y jurídicamente siguiendo un modelo lo más cercano posible al del trabajo enlibertad, exige ciertas condiciones que el autor estudia con atención: problemas relativos ala aceptación y elección del trabajo, su justa remuneración, participación de lostrabajadores internos en la organización colectiva de la labor, cuestiones relativas a laaplicación en prisión de la legislación general sobre seguridad e higiene, jornadas ypermisos retribuidos, seguridad social y demás derechos individuales y colectivos de lostrabajadores en la sociedad libre.

José Luis DE LA CUESTA concibe al trabajo resocializador, del que dice es un«denominador común entre la vida en prisión y la del exterior», como «una especie depuente por el que podría penetrar en la prisión la sociedad y sus problemas», entendiendoque si esto se produjera entraría en crisis el aislamiento penitenciario, tan perjudicial parael individuo como para el propio ambiente que va a recibirlo a su salida de la prisión.

El autor no oculta las dificultades que plantea la realización de estas exigencias Enefecto, si bien le parecen de estricta justicia en un plano

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principal, ve que son muchos y de ardua superación los problemas prácticos inherentes asu aplicación, pues «determinarían, —afirma— una transformación radical de la prisiónque, de hecho, tendería a su desaparición». Probablemente es ésta la idea fundamentalque el autor ha querido ofrecer al lector: la convicción de que existe una completaincompatibilidad entre todo régimen penitenciario y la garantía de los derechos humanospatrimonio del preso como persona; reflexión profunda que hemos de agradecercalurosamente a José Luis DE LA CUESTA por su plasmación, fuera de todo espíritu depolémica, a través de un estudio científico riguroso en el que pone de manifiesto suscualidades de investigador, jurista y humanista, y que se ve enriquecida por lasconsideraciones filosófico-jurídicas y teológicas del interesante prólogo del profesorAntonio BERISTAIN, titular de la Cátedra de Derecho Penal de la Facultad de Derecho deSan Sebastián y Director del Instituto Vasco de Criminología.

JACQUELINE BERNAT DE CELIS

Cours Constitutionnelles Européennes et Droits Fondamentaux.Actes du Ile Colloque d'Aix-en-Provence, 19-20 et 21 Février 1981 (bajo la dirección de

L. FAVOREAU), Presses Universitaires d'Aix-Marseille, Económica, París, 1982 (540 p.).

Si a la literatura jurídica aplicáramos la distinción de estilos que se acostumbra arealizar en la literatura general, diríamos que nos encontramos ante un «libro-documento»o «libro-informe». La obra que comentamos es la recopilación íntegra de todas lasintervenciones habidas en el II.º Coloquio de Aix-en-Provence, los días 19, 20 y 21 defebrero de 1981, bajo el título de «La protection des droits fondamentaux par les juridictionsconstitutionnelles en Europe». Gran parte de su contenido no es inédito, ya que lasponencias escritas que se presentaron al Coloquio fueron publicadas en un númeromonográfico de la Revue Internationale de droit comparé (1981, n.º 2, abril-junio). Sinembargo, el presente trabajo ofrece la novedad de recoger dos comunicaciones orales noincluidas en la Revue (las de L. ELIA y M. CAPPELLETTI) y la totalidad de los debates quesiguieron a cada intervención.

En un comentario como el que nos ocupa sería ingenuo intentar resumir (siquierabrevemente) las catorce comunicaciones recogidas en la obra. Por eso nos limitaremos arecoger en pocas palabras, los objetivos del Coloquio, los problemas tratados y lasconclusiones extraídas.

El tema objeto del Coloquio se desarrolló a través de tres enunciados, quecorresponden a las tres partes del libro: procedimientos y técnicas de protección de losderechos fundamentales; objeto y alcance de la protección de los derechos fundamentales;y finalidades y límites de la protección de los derechos fundamentales. Sin embargo,creemos que a las ya mencionadas se pueden añadir dos partes más: el informeintroductorio y el de síntesis (presentados respectivamente por los profesores L.FAVOREAU y J. RIVERO) que presentan cada uno de ellos, por sí mismos, una granimportancia, por lo que el libro estaría dividido en cinco partes que vamos a ver acontinuación.

1. El informe introductorio de L. FAVOREAU tiene un interés doble: por un lado, sitúaperfectamente el tema al describir comparativamente los rasgos más

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característicos de los cinco principales tribunales constitucionales europeos: alemán,austríaco, español, francés e italiano (es ilustrativo a este respecto, el cuadro que nosofrece en las páginas 50 y 51 sobre las reglas de composición de las distintasjurisdicciones constitucionales); y por otro lado, enuncia los objetivos o temas principales aabordar en el Coloquio, en un intento de centrar las ponencias y los debates. Los objetivosperseguidos serían para él:

a) mostrar cómo se desarrolla en materia de derechos fundamentales unajurisprudencia constitucional;

b) mostrar que existe un modelo francés original de control de constitucionalidad;c) establecer las líneas esenciales de lo que denomina modelo «europeo» de justicia

constitucional, en oposición al modelo «americano»;d) profundizar la noción de derechos fundamentales; ye) comparar el repertorio de derechos fundamentales reconocidos en cada

ordenamiento para averiguar si existe un fondo común de reglas o principios.2. Como se ha visto hace un momento, la primera parte del libro está dedicada al

estudio de los procedimientos y técnicas de protección de los derechos fundamentales.Tanto en esta primera parte como en la segunda, el esquema es el mismo: desarrollo delenunciado propuesto, en las distintas jurisdicciones constitucionales. Ha de resaltarse, noobstante, que el caso español no se tuvo presente en las ponencias, o mejor, que no huboponencia dedicada al Tribunal Constitucional español, ya que éste acababa de comenzar afuncionar (febrero de 1981). Sin embargo, sí apareció en las discusiones, así como en elinforme de presentación y en el de síntesis.

Esta primera parte, por lo tanto, fue desarrollada por F. LUCHAIRE (Francia), K.SCHLAICH (Alemania), A. PIZZORUSSO (Italia) y F. ERMACORA (Austria), queexaminaron, en sus respectivos ordenamientos constitucionales, el sistema por el que eljuez constitucional es llevado a asegurar la protección de los derechos fundamentales y,una vez establecida su competencia, a través de qué métodos asegurará esa protección,esencialmente frente al legislador. Así, los temas tratados, tanto en las ponencias, como enlas discusiones que les siguieron, fueron los tipos de recursos y de control de las normas(concreto o abstracto); las técnicas de interpretación puestas en práctica por los tribunalesconstitucionales (en especial, la interpretación conforme a la Constitución); la fuerza decosa juzgada de sus decisiones y su repercusión en las otras jurisdicciones; y lacomposición de los tribunales (juristas y/o políticos), entre otros.

3. En la segunda parte del libro se analizan el objeto y el alcance de la protección y fuedesarrollada por F. GOGUEL (Francia), H. G. RUPP (Alemania), G. ZAGREBELSKY y L.ELIA (Italia) y T. OHLINGER (Austria). El problema del objeto llevó a cuestionarse sobre lanoción de derecho fundamental, que quedó sin resolver, a pesar de que se intentóestablecer por inducción comparando los repertorios de derechos reconocidos en cadaConstitución. Las intervenciones se refirieron, por lo tanto, al contenido esencial de losderechos; a la distinción entre derechos negativos y positivos; al problema de los

denominados «derechos sociales» y al alcance de las decisiones constitucionales decara a garantizar efectivamente esos derechos fundamentales.

4. La tercera parte del libro lleva por título «Las finalidades y los límites de laprotección». A diferencia de lo que ocurría en las dos primeras partes, aquí se abandona elesquema de análisis por sistemas nacionales, para ofrecer una

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visión más de conjunto. El tema de las finalidades lo aborda M. CAPPELLETTI al referirsea la necesidad y legitimidad de la justicia constitucional, en un intento de poner un puntofinal a la obra, optimista y compartida por todos. Plantea en su trabajo, además, el yaclásico problema de si es democrático o no ejercer un control sobre el Parlamentosoberano, sobre todo cuando ese control proviene de un órgano no representativo.

En cuanto a los límites de la protección, se analiza la posibilidad de conflicto entre lasjurisdicciones constitucionales nacionales y la Cour de Justice de la ComunidadEconómica Europea. En realidad, lo que se hace es considerar a la Cour de Justice comoun tribunal constitucional más y estudiar la protección de los derechos fundamentales enese ámbito, desde la doble perspectiva desarrollada en las otras jurisdicciones: técnicas deprotección (J. RIDEAU) y objeto y alcance de la protección (L. DUBOIS).

En definitiva, el problema que se plantea en esta tercera parte es el de saber si elcontrol ejercido por las jurisdicciones constitucionales podrá ampliarse indefinidamente, opor el contrario si conocerá un día algún límite.

5. Lo que al principio hemos denominado quinta parte de la obra y que en realidad es lasíntesis del profesor RIVERO, trata de hacer un balance de los frutos del Coloquio. Así,coloca en el lado del «Haber» los problemas que quedan solucionados a través de lostrabajos expuestos y en el del «Debe» los problemas que quedan pendientes o que hanhecho surgir las discusiones. Si atendemos a un criterio exclusivamente cuantitativo, el«Debe» supera con creces al «Haber», y si optamos por un criterio cualitativo (por lodemás, mucho más subjetivo) desde nuestro punto de vista también.

De entre los problemas solucionados, el profesor RIVERO destaca tres: el de lanecesidad y la existencia de una protección constitucional de los derechos fundamentales;el del poder normativo de la jurisprudencia (es decir, el reconocimiento de que el juez creaderecho); y el del estatuto especial de los Tribunales constitucionales (reconocimiento desu carácter político).

Los problemas que quedan sin solución son, para RIVERO, de dos tipos: los comunesa todas las jurisdicciones constitucionales y los derivados de las diferencias entre losdistintos tipos de tribunales. Entre los primeros estarían la vaguedad del término «derechofundamental», que lleva a una indefinición de la noción y de su contenido; los problemasderivados de la norma de referencia que sirve de base a la decisión; el problema de lastécnicas de interpretación; y el problema planteado por CAPPELLETTI del carácterdemocrático o no de un control del Parlamento. En cuanto al segundo grupo de problemas,RIVERO señala cuatro: control a posteriori o a priori, directo o indirecto, abstracto oconcreto de la norma; diversidad de formas de someter el asunto al tribunal; diversidad enla extensión de la competencia; y, por último, todos los problemas derivados de la relaciónentre jurisdicciones.

Este balance aparentemente pesimista, pero profundamente realista, del profesorRIVERO podría inducir a pensar que un Coloquio y una obra como los presentes, al másalto nivel, no han servido pata nada, o por lo menos para muy poco. No es esa la impresiónque hemos sacado de su lectura, al contrario. Decía Gaston BACHELARD que no hayproblemas insolubles, sino problemas mal planteados; es decir, que el buen planteamientode un problema es ya parte de su solución. La obra que comentamos seguramente noofrece un repertorio completo de respuestas a los problemas planteados por la jurisdicciónconstitucional, sin embargo, tiene el gran valor de, por un lado, recoger una

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amplia información respecto a ese tema, y, por otro, poner sobre el tapete los problemasprincipales que suscita, desde una perspectiva comparada.

Como ya nos había advertido el mismo CAPPELLETTI (Revista Española de DerechoConstitucional, n.º 5, p. 10), se trata de un interesante esfuerzo de profundización en unode los grandes temas que el Derecho Constitucional contemporáneo tiene planteados.

F.º JAVIER EZKIAGA GANUZAS

FERNÁNDEZ LÓPEZ, M.ª F.:El Sindicato: naturaleza jurídica y estructura, ed. Cívitas, 1982, pp. 364.

La obra que vamos a comentar a continuación, representa uno de los raros intentos deanalizar la figura del sindicato como sujeto del Derecho, realizados por parte de nuestradoctrina jurídica. Operación distinta por tanto, de los análisis —éstos sí más frecuentes—en torno a la situación jurídica del sindicato, ya sea desde la perspectiva individual delafiliado, como sujeto titular de la libertad sindical, ya sea sobre la actuación externa delsindicato, es decir, la acción sindical considerada en sentido amplio.

A fin de proceder a esta labor de indagación sobre la naturaleza jurídica del sindicato,la autora adopta un método que calificaremos de «continuista» por su relación decontinuidad con las elaboraciones sobre este tema llevadas a cabo por la doctrina jurídicatradicional. Así resulta en efecto, cuando opta —como premisa previa para el desarrolloposterior del tema— por la concepción del sindicato como ente asociativo. Según esto, elsindicato se configura como una modalidad de asociación, y como tal vendrá caracterizadopor las siguientes notas: ser en origen un negocio jurídico realizado en el momentoconstitutivo del grupo como ente organizado, y más concretamente, de ser una figuracontractual (voluntaria y abierta) de tipo plurilateral (art. 1.278 Cod. Civ.), cuya causa ofunción es la búsqueda de un fin común. Otras notas derivadas serán las de tratarse de uncontrato de formación sucesiva y de finalidad no lucrativa (p. 45). Carácter básico delsindicato será también su estructuración como organización corporativa y estable de laacción común de los socios para lograr la realización efectiva de la autotutela de susintereses.

Caracterizada de esta forma la noción y naturaleza jurídica del sindicato desde el puntode vista teórico, hay que enfrentarse con el problema de la desatención mostrada por ellegislador hacia las peculiaridades del mismo, en cuanto especie particular del Derecho deasociaciones. Esto sucede así, aun cuando sea evidente su inserción dentro de la figuraasociativa (dada su naturaleza contractual, extraída axiomáticamente). Frente a la

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objeción de que también son manifiestos los elementos diferenciadores de la misma,responde que nunca llegarán a ser razón suficiente para que el sujeto sindical puedaentenderse autónomo del género asociativo. (Véase de la misma autora: «Naturalezajurídica de la asociación sindical», rev. Cívitas, núm. 11, 1982, pp. 365-412). De donde sederiva, que esta interpretación dé pie a la justificación del empleo, para determinadosaspectos no específicamente regulados del régimen jurídico del sindicato, de otrosprincipios y categorías extraídos de figuras asociativas de estructura parecida —sobre losque sí existe una cuidada regulación legal—, a través de la aplicación analógica de éstas aaquél.

Las consecuencias de la aplicación de tal tesis interpretativa revisten indudabletrascendencia. Así resulta por ejemplo, que en materia de responsabilidad de la asociaciónsindical, que no está dotada de un régimen jurídico propio, éste «habrá que buscarlo en lasreglas generales para las personas jurídicas» (p. 131). Por lo tanto, los supuestosdesencadenantes de responsabilidad habrán de ser examinados desde el prisma delderecho común de daños (en la medida que sean imputables tales supuestos al supuestosindical). Otro tanto sucede con una materia situada también al margen de la regulaciónlegal: el tema de la organización interna, al venir caracterizada ésta como instrumento alservicio de la autonomía colectiva del grupo. Al igual que sucedía en el caso precedente, laautora entiende aplicable analógicamente a su régimen jurídico las normas extraídas deotras disposiciones sobre institutos semejantes: la Ley de Sociedades Anónimas y la Leyde Cooperativas, en cuanto tocan aspectos puramente organizativos, con independenciade la diversidad de fines de unas y otras (pp. 146 y 148). Basten estos dos ejemplos comoilustración de lo que hemos denominado el método continuista y escasamente innovadorutilizado en esta obra.

La propia autora revela los límites de semejante operación de análisis jurídico. Al hablardel fenómeno de las interferencias o concurrencia entre estatutos de los distintos sindicatos(categorizados como personas jurídicas) que componen las organizaciones sindicalescomplejas (Confederaciones) (pp. 288 y 289), los cuales vienen a ser calificados deverdaderos «conglomerados de personas jurídicas». Este hecho trae aparejado la puestaen crisis del concepto de personalidad jurídica, por resultar insuficiente para explicar unaserie de fenómenos de la vida colectiva, como el muy típico y relevante de la existencia desujetos sindicales (p. 313).

A pesar de sus límites evidentes, límites que por otro lado son de fondo, en mi opiniónhay que saber reconocerlo. Y es que el propio análisis jurídico reviste una importanciameramente accesoria o relativa, cuando procedemos a desentrañar la realidad dedeterminados fenómenos sociales, tales como la aparición y evolución de lasorganizaciones sindicales. Dichas organizaciones no son más que una forma particular dela pluralidad de fórmulas organizativas que el movimiento sindical, y en general losmovimientos sociales surgidos a raíz de la revolución industrial se han dado durante suhistoria. Para estudiar estos fenómenos se requiere sobre todo otro tipo de aproximación,especialmente el enfoque «sociológico». Investigar la experiencia y práctica sindicaleshistóricas, y sólo a partir de ahí intentar extraer algunas conclusiones sobre las constantesmás comunes de una realidad en evolución permanente, sujeta a una profundadinamicidad (intrínseca a los fenómenos sociales colectivos). Hecho éste que además lapropia autora termina reconociendo en algún momento de su obra (pp. 146 y 147).

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En la materia de la estructuración organizativa interna del Sindicato, la única conclusiónposible es la remisión de los problemas suscitados al ordenamiento interno dado por elpropio sindicato (estatutos, reglamentos de funcionamiento, etc.) en virtud del principio delreconocimiento de su autonomía colectiva. Los estatutos son, en efecto, la verdaderafuente reguladora del régimen jurídico interno del sindicato (p. 62), y a pesar de que laautora los define como norma interna de carácter contractual, ya que son fruto del actoconstitutivo o negocio jurídico creador del ente sindical (p. 65 y en especial pp. 57 y 59), yoentiendo que ello no justifica en estos momentos (tras la promulgación de la Constituciónde 1978) la aplicación de las reglas del Derecho Común tanto de manera supletoria para lono regulado por aquéllos, como de principios y mecanismos interpretativos de los propiosestatutos.

Hay que tener en cuenta que estos problemas no provocan efectos sólo a nivel jurídico,sino también a niveles políticos, económicos, etc. (sólo valorables jurídicamente a travésde las normas constitucionales). Sin estos últimos los primeros no podrán ser entendidoscorrectamente, y quedarán marginalizados rápidamente por la dinámica de los hechos.

Con todo, esta obra (con las salvedades que se derivan de la opción metodológicautilizada) tiene un mérito fundamental: el intento de dar un contenido jurídico a los aspectosorganizativos internos del sujeto sindical, no regulados específicamente por el Derecho ensu mayor parte (como se ha observado), ya que la autonomía privada del grupo es la leyauténtica. Así tenemos, entre otros, algunos logros interpretativos que en este momentopueden estimarse válidos, puesto que sirven para dar respuesta a problemas reales que seplantean en el tráfico jurídico en que se ven implicados los intereses sindicales y deterceros en razón de la actividad externa desarrollada por los sindicatos.

a) El valor relativo que ostenta el hecho de la atribución por el Estado de lapersonalidad jurídica al sujeto sindical, así como de su función legalizadora de cara a laactuación externa del sindicato. Puesto que ello no supone un presupuesto necesario parala existencia del grupo en el mundo del derecho (pp. 103 y 107).

b) Justificar la posibilidad del control judicial a la hora de impugnar los acuerdossindicales en violación de normas estatutarias vigentes (p. 198).

c) La dificultad en caso de que se produzca una escisión sin acuerdo, de justificar elreparto de los bienes comunes, lo cual exigiría en todo caso acudir a un procedimientoliquidatorio y por lo tanto la previa disolución de la entera organización. A no ser, añade laautora, que se adopte la aplicación analógica del régimen establecido para los contratos desociedades civiles: art. 1.708 Cod. Civ. (pp. 362 y 363). Hipótesis esta última, a mi modo dever, fuera de lugar por extralimitar las posibilidades interpretativas contenidas en el modeloplural de nuestra moderna Constitución. Como podemos observar resulta extremadamentedifícil, en definitiva, ofrecer una teoría acabada sobre el régimen jurídico interno delsindicato con los instrumentos y categorías jurídicas propias de las figuras afines delDerecho Privado. Muchos de los temas aquí abordados permanecen abiertos: el de laconfiguración de la naturaleza jurídica del estatuto sindical (principal fuente normativa de laestructura y relaciones internas del Sindicato) (p. 62 y ss.), a interpretar desde lapeculiaridad del reconocimiento de la autonomía colectiva sindical, que no es directamentetransponible al fenómeno de la autonomía privada civil (validez del principio mayoritariopara su modificación frente a la unanimidad requerida para las

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sociedades civiles). Amén de otras derogaciones particulares del derecho común de lasasociaciones: las normas del Cod. Civ. para la interpretación de los contratos (aferradas aldogma de la voluntad en perjuicio de la interpretación objetiva) (pp. 76 y 77), inserviblespara una realidad regulada por los estatutos en función de la actividad que se desarrolle, yno de actos concretos y aislados. Los procedimientos previstos para el control de legalidadde las actuaciones sindicales se muestran disfuncionales con la situación presente, menosintervencionista y más democrática que en el pasado (p. 141). Por último otra cuestiónabierta viene representada por el límite general al libre funcionamiento interno delsindicato, fijado por la norma constitucional del art. 7. Se plantea el debate en torno a quiéncorresponde definir —y en qué medida podrá hacerlo—, lo que se debe entender pordemocracia interna: si a los estatutos o al Estado (por ley que fije cláusulas mínimas a serinsertas en los Estatutos).

Estas y otras cuestiones requerirán en todo caso de la mayor flexibilidad y prudencia ala hora de realizar la labor interpretativa sobre los hechos que se vayan produciendo.Particularmente pienso que habrá que observar esta evolución de cerca, al mismo tiempoque confiar en la capacidad autorreguladora de los grupos sindicales, como dicta nuestraConstitución (art. 28.1) en su parte dispositiva, lejos pues de la tentación de intervenirlegislativamente, regulando la organización y funcionamiento sindicales internos (tentaciónpresente en el actual Gobierno del PSOE), conscientes del modesto papel quecorresponde a la labor del jurista en este campo.

JUAN PABLO LANDA ZAPIRAIN

ANDRÉ-JEAN ARNAUD:Critique de la raison juridique. 1. Oú va la Sociologie du droit? Librairie Générale de

Droit et de Jurisprudence. Paris, 1981. 466 págs.

A. J. ARNAUD, en el libro objeto de nuestro comentario, en contra de lo que la primeraparte del título (Critique de la raison juridique) pudiera sugerir, no se propone criticar laconcepción nacionalista de los fundamentos filosóficos del derecho (función propia de unfilósofo), sino que desde una perspectiva sociológica pretende practicar una crítica de lavisión dogmática del derecho según la cual «el derecho se ordena en base a unaracionalidad incontestable y que se impondría por el solo hecho de estar sellada deapariencia legal» (pág. 26).

El autor parte de una presunción: la ficción organizativa del sistema jurídico; y de unaevidencia: la dialéctica existente entre el derecho vivido y el derecho impuesto señalandoque: «primeramente cuando se dice que un sistema «se organiza» o «es organizado», estono puede ser más que una fórmula metafórica; ella merece ser desarrollada. En segundolugar se ve constantemente que el derecho vivido... forma un conjunto de sistemas quegozan de su propia racionalidad, que no coincide necesariamente con el derecho impuesto,derecho puesto legalmente por el legislador y las instancias que disponen del poderreglamentario, incluso judiciario» (pág. 26).

Pero evidentemente no se puede negar una organización ni se puede hablar de unapluralidad de racionalidades intrínsecas a los diferentes sistemas sino se tiene unaconcepción clara de lo que es la razón jurídica. Para A. J. ARNAUD la razón jurídica es «elmotor en virtud del cual un sistema jurídico se organiza de manera coherente y propia pararealizar ciertos fines... es la condición necesaria y suficiente de la existencia de un sistemajurídico» (pág. 27).

A. J. ARNAUD, a la vez que realiza una profunda crítica de la razón jurídica desde laperspectiva sociológica, tratará de ver cual es el estado en que se encuentra la Sociologíajurídica y cuáles son sus perspectivas.

Para conocer la situación actual de la Sociología jurídica, el autor utilizará el mismoprocedimiento que con anterioridad emplearon jurisociólogos de la talla de JeanCARBONNIER y Renato TREVES en sus respectivos manuales de Sociología del derecho,es decir, recorrer la corta historia de esta disciplina, ya que, con buen criterio —nuestro

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autor— considera que «situar la Sociología jurídica actual supone conocidos los grandesmomentos de su historia, las escuelas que se suceden y las influencias que se ejercen»(pág. 61). Así, desde Auguste COMTE hasta la actual escuela de jurisociólogos franceses(J. CARBONNIER, F. TERRÉ...), A. J. ARNAUD, hará una exposición de cuantos autores yescuelas han contribuido a hacer de la Sociología del Derecho lo que es hoy, llenando a laconclusión de que «la Sociología jurídica constituye hoy, un edificio que se destaca. Escierto que no se trata de un NIEMEYER, ni de un LE CORBUSIER. Pero existe, con susparticularidades; tiene sus fundamentos, sus criterios, sus obstáculos» (pág. 258). Dentrodel apartado histórico merecen especial atención las páginas que, el autor, dedica alestudio del «estado presente de la Sociología jurídica principalmente en lengua francesa»(pág. 211-257).

A través de las más de 200 páginas que restan hasta la conclusión del libro A. J.ARNAUD, tratará de analizar las perspectivas que se abren a una Sociología jurídicasusceptible de reducir las distorsiones de la razón jurídica.

Una primera perspectiva a juicio del autor es aquella que contempla a la Sociologíajurídica como sociología de la desviación respecto de una razón jurídica de referencia (larazón jurídica oficial). Dentro de este ángulo de visión, A. J. ARNAUD abordará el análisisde la interacción de los individuos y de los grupos regulada por el conjunto de las reglas delderecho. Seguidamente explicará cómo el estudio de la desviación desemboca en elanálisis de la misma en relación a la razón de un sistema jurídico. Para finalizar esteapartado de la desviación, el autor contemplará las reacciones del sistema jurídico oficialfrente a ella.

A. J. ARNAUD considera como segunda perspectiva la que observa a la Sociologíajurídica como sociología de la creación de la norma jurídica. El objetivo que persigue através de esta óptica podría resumirse en una cita textual del propio autor: «Si se admiteque las normas instituidas, las que forman el sistema del derecho impuesto, son las delgrupo dominante, y tienden a mantener el orden legal establecido, es decir, la estructura dela organización social que le sustenta, porque esta última le es favorable convienedeterminar dónde se sitúa el lugar de afrontamiento de las normas instituidas y las normasen potencia del sistema de derecho impuesto y de otros sistemas jurídicos» (pág. 323). Esprecisamente mediante la localización de los sistemas jurídicos, la reconstrucción de laoperación de institucionalización de un derecho entre varios y la aprehensión de losdiversos sistemas jurídicos que presentan un riesgo para la cohesión y la virtud propia delsistema del derecho impuesto, como A. J. ARNAUD tratará de localizar el lugar deafrontamiento normativo.

La Sociología jurídica como sociología del discurso de la razón jurídica constituye latercera óptica. A. J. ARNAUD con buen criterio considera que sería presuntuoso pretenderagotar una cuestión tal en poco más de treinta páginas y es por ello que confiera quesolamente intentará «mostrar como una aproximación del concepto de razón jurídica pasanecesariamente por un estudio de los sistemas jurídicos considerados como discursos. Espreciso establecer por esto que los sistemas jurídicos tienen todos una manifestacióndiscursiva; buscar si tienen una especificidad, y cuál es ésta; proponer entre las diversasaproximaciones, aquellas que parecen que mejor pueden ponerla en evidencia» (página389).

Si he de hacer una valoración del libro señalaré que constituye una obra seria y deexquisito rigor científico. En cuanto al aspecto metodológico diré que A. J. ARNAUD utilizacon gran habilidad el método descriptivo alternando con fácil manejo del método analítico.En lo que respecta a la estructura utilizando un símil arquitectónico, debo resaltar que ellibro A. J. ARNAUD es un puente (en cuyo pasadizo se realiza la crítica de la razónjurídica) que descansa sobre dos pilares, uno de los cuales lo forma los roturadores delcampo sociológico y el otro las diversas perspectivas que se abren a la Sociología jurídica.

Por otro lado es preciso destacar el extraordinario acopio bibliográfico que, A. J.ARNAUD, ha hecho en esta obra. Hasta tal punto que resulta obligado decir que estevolumen reúne todos los trabajos importantes hasta el momento se han publicado ensociología jurídica.

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Para finalizar, diré que a mi juicio, Critique de la raison juridique. 1. Oú va Sociologie dudroit? constituye un libro de consulta obligatorio para cuantos estén relacionados con latemática jurisociológica.

FRANCISCO CABALLERO HARRIET

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