AUTOR: LUIS ARTURO GARCÍA COSSÍO

TÍTULO

PRINCIPALES HERRAMIENTAS DE GESTIÓN PARA LA ORGANIZACIÓN Y DIRECCIÓN DE LAS ENTIDADES DEL ESTADO

TEXTO DEL TEMA

Dentro del manejo de la gestión pública institucional, es común hacer referencia a la utilización de “herramientas de gestión”; en todo caso, lo importante es definir y puntualizar en que momento de la gestión se deben tomar en cuenta estas herramientas.

Entendemos que en una entidad del Estado para mejorar su gestión, es necesario diferenciar y armonizar los citados instrumentos, este orden va permitir tener una mejor visión del funcionamiento de la institución, que va incidir positivamente en la toma de decisiones.

Es posible establecer que existen “herramientas para el nivel de organización”, que incluye instrumentos que en la práctica tienen que ser elaboradas en forma obligatoria y otras “herramientas para el nivel de gestión” que desde un punto de vista de “dirección”, se elaboran como producto de las acciones de gestión que se realizan.

Bajo esta premisa, se infiere que toda institución pública debe estar conformada a través de “niveles de organización, gestión y dirección (statu normativo)1”. En este caso, inicialmente nos ubicamos en el primer “nivel de organización”, donde las herramientas de gestión son carácter obligatorias, orientadas a instaurar su estructura organizacional y funcional, en el marco de su visión y misión institucional.

Como herramientas para el nivel de organización podemos ubicar principalmente: La ley de creación o estatuto. El Reglamento de Organización y Funciones – ROF. El Manual de Organización y Funciones – ROF. El Cuadro para Asignación de Personal – CAP. El Manual de Procedimientos - MAPRO El Presupuesto Analítico de Personal – PAP. El Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA. Código de Ética.

Cuando me refiero a las herramientas para el nivel de gestión, se señala: El Plan estratégico. El presupuesto Institucional. El Plan Operativo Institucional – POI. Los estados financieros y presupuestarios. Informes sobre evaluaciones del Presupuesto y del POI. Informes periódicos de gestión.

1 Obra: “Administración Moderna de la Gestión Pública Institucional” – Autor: CPC Luis Arturo García Cossío

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Página Web: www.agc-peru.comE-Mail: agarcia@agc-peru.com / arturolu4@yahoo.com

Con respecto a las herramientas para el nivel de dirección o normativo, se mencionan a: Normas generales dictadas por los organismos sectoriales y/o rectores (externas). Normas específicas dictadas por la propia institución (internas).

En este último caso, se estima que las normas van dirigidas principalmente para el funcionamiento de los Sistemas Administrativos2 (Presupuesto, Contabilidad, Tesorería, Abastecimiento, Personal e Informática) y Funcionales (Operativos)3 (unidades orgánicas conformadas teniendo en cuenta la naturaleza de la creación de la entidad (Misión). Ejemplo: Área de Obras Públicas4, Área de Gestión Ambiental5, Áreas de Salud (Ministerios), Área de Catastro (Municipios), etc.

Descripción de las herramientas de gestiónDe una manera general, a continuación se definen las principales herramientas de gestión:

A. NIVEL DE ORGANIZACIÓN

HERRAMIENTA DEFINICIÓN

El Reglamento de Organización y Funciones – ROF6

Es el documento técnico normativo de gestión institucional que formaliza la estructura orgánica de la Entidad, orientada al esfuerzo institucional y al logro de su misión, visión y objetivos. Contiene las funciones generales de la Entidad y las funciones específicas de los órganos y unidades orgánicas, estableciendo sus relaciones y responsabilidades.

El Manual de Organización y Funciones – MOF7

El Manual de Organización y Funciones, es un documento normativo que describe las funciones específicas a nivel de cargo o puesto de trabajo desarrollándolas a partir de la estructura orgánica y funciones generales establecidas en el Reglamento de Organización y Funciones - ROF, así como en base a los requerimientos de cargos considerados en el Cuadro de Asignación de Personal.

El Cuadro para Asignación de Personal – CAP8

El CAP es un documento de gestión que contiene los cargos clasificados en base a la estructura orgánica prevista en su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y a los objetivos y metas establecidos en su Plan Estratégico

El Manual de Procedimientos – MAPRO9

El Manual de Procedimientos es un documento descriptivo y de sistematización normativa,

2 Obra: “Administración Moderna de la Gestión Pública Institucional” – Autor: CPC Luis Arturo García Cossío3 Ídem4 Ídem5 Ídem6 Según D.S. Nº 043-2006-PCM de 21 de julio de 2006, que: “Aprueba lineamientos para la elaboración y aprobación

del Reglamento de Organización y Funciones – ROF, por parte de las entidades de la Administración Publica”. 7 Según Resolución Jefatural Nº 095-95-INAP/DNR de 10 de julio de 1995, que aprueba la Directiva Nº 001-95/INAP-

DNR, “Normas para la elaboración del Manual de Organización y Funciones – MOF”8

Decreto Supremo Nº 043-2004-PCM DE 17 de Junio de 2004, que aprueba los “Lineamientos para la elaboración y aprobación del Cuadro para Asignación de Personal - CAP de las Entidades de la Administración Pública”

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HERRAMIENTA DEFINICIÓN

teniendo también un carácter instructivo e informativo. Contiene en forma detallada, las acciones que se siguen en la ejecución de los procesos generados para el cumplimiento de las funciones y deberá guardar coherencia con los respectivos dispositivos legales y/o administrativos, que regulan el funcionamiento de la entidad”.

El Presupuesto Analítico de Personal – PAP

Documento de gestión que considera las plazas y el presupuesto para los servicios específicos del personal permanente y eventual en función de la disponibilidad presupuestal.

Refleja la provisión remunerativa de cada uno de los cargos definidos en el CAP.

El Texto Único de Procedimientos Administrativos – TUPA10.

Es el documento unificado de cada entidad de la Administración Pública que contiene toda la información relativa a la tramitación de los procedimientos administrativos que se realicen ante las distintas dependencias.

Código de Ética11. La aplicación y observancia de las disposiciones del Código de Ética de la Función Pública contribuyen a fortalecer la confianza en la Administración Pública y la buena imagen de aquellos que la integran;

El Reglamento de la Ley del Código de Ética de la Función Pública, coadyuva a la transparencia en el ejercicio de la función pública así como a la mejora de la gestión y de la relación con los usuarios de los servicios;

Como se aprecia, se torna imperativo la necesidad de que dichas normas, aparte de las otras aprobadas y que se estiman herramientas de gestión, actúen en forma correlacionada, tratando de establecer una estructura idónea desde el punto de vista organizacional y funcional.

Necesidad de que se aprueben los mecanismos que obligue a las entidades del Estado contar con un Manual de Procedimientos Analizando los antecedentes acerca de las razones por las cuales no existe la obligación de que las entidades del Estado, cuenten con un manual de procedimientos, se puede apreciar lo siguiente:

9 Según Resolución Jefatural Nº 059-77-INAP/DNR de 12 de mayo de 1977, que aprueba la Directiva Nº 002-77/INAP-DNR, “Normas para la formulación de los Manuales de Procedimientos en entidades públicas”.

10 Decreto Supremo Nº 094-92-PCM de 28 de diciembre de 1992, que aprueba el Reglamento de las Disposiciones sobre Seguridad Jurídica en Materia Administrativa contenidas en la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, Artículo 11º

11 Ley Nº 27815 “Ley del Código de Ética de la Función Pública” de 22 de julio de 2002 y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 033-2005-PCM de 18 de abril de 2005.

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1. Mediante Resolución Jefatural Nº 059-77-INAP/DNR de 12 de mayo de 1977, se aprobó la Directiva Nº 002-77-INAP/DNR, sobre las “Normas para la formulación de Manuales de Procedimientos”, cuyo objetivo era normar el contenido y el proceso de formulación de los Manuales de Procedimientos en la Administración Pública.

2. Según Resolución Jefatural Nº 109-95-INAP/DNR de 19 de julio de 1995, se aprobó la Directiva Nº 002-95-INAP/DNR, sobre los “Lineamientos técnicos para formular los documentos de gestión en un marco de modernización administrativa”, estableciendo como objetivo, entre otros: “Una mejor aplicación de la normatividad vigente en materia de racionalización en una forma clara, simple y sencilla, a la luz del proceso de transformación que ocurre en el país y que requiere de entidades eficientes”.

En este contexto, dentro de este dispositivo se establece que en materia de racionalización, las entidades de la Administración Pública, además de elaborar el PLAN OPERATIVO INSTITUCIONAL (POI)12, se tenían que formular el REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – ROF y el CUADRO PARA ASIGNACIÓN DE PERSONAL - CAP13. Asimismo, el MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES - MOF14 y el TEXTO ÚNICO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS- TUPA15.

Como se observa, en esa fecha no se dieron las exigencias necesarias para formular el MANUAL DE PROCEDIMIENTOS.

3. Posteriormente, por Ley Nº 26507 de 19 de julio de 1995, se declara en disolución el Instituto Nacional de Administración Pública – INAP, determinando en este sentido, que las funciones que correspondían a dicha entidad serían transferidos a la Presidencia de Consejo de Ministros, a fin de que posteriormente, puedan ser asumidas por los organismos públicos competentes designados para tales efectos.

4. Con la finalidad de regular la citada Ley, con Decreto Supremo Nº 74-95-PCM de 30 de diciembre de 1995, se concreta la transferencia de las funciones del Instituto Nacional de Administración Pública – INAP a la Presidencia de Consejo de Ministros, estableciendo además, que la obligación de aprobar los instrumentos de gestión, como: CUADRO DE ASIGNACIÓN DE PERSONAL – CAP, REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES – ROF, MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES - MOF Y PRESUPUESTO ANALÍTICO DE PERSONAL, sería de responsabilidad exclusiva de cada entidad del sector público, así como la fiscalización y cumplimiento de las normas de simplificación administrativa.

Como se ve, en el anterior párrafo tampoco se incluyo en esta disposición la elaboración de un MANUAL DE PROCEDIMIENTOS.

5. Consecuentemente, podemos afirmar por los hechos mencionados, que por estas omisiones, muchas de la entidades del Estado a la fecha no cuentan con este documento importante, el cual es considerado necesario para cualquier gestión, toda vez que dentro de una organización, los procedimientos

12 Conforme lo dispone el D.S. Nº 034-82-PCM.13 En cumplimiento a esa fecha del D.S. Nº 002-83-PCM.14 En especial las instituciones grandes como Ministerios, Regiones, Municipalidades y Universidades Nacionales, entre

otras. 15 Conforme a las normas de simplificación administrativas emitidas por el INAP a esa fecha.

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representan el “como” cumplir con las funciones encomendadas a los trabajadores, estipuladas en el Manual de Organización y Funciones – MOF.

6. Entendemos asimismo, que esta situación viene ocasionando en muchas entidades del Estado, un desorden que conlleva generalmente a la ineficacia e ineficiencia de las operaciones que realizan, por lo que sería pertinente, que los Organismos del Estado responsables de este asunto, adopten las acciones del caso para disponer como obligación, que las instituciones públicas, formulen, aprueben y apliquen el Manual de Procedimientos, como parte de su gestión, conjuntamente con lo otros instrumentos mencionados anteriormente.

7. La Directiva Nº 002-77-INAP/DNR, “Normas para la Formulación de los Manuales de Procedimientos”, aprobado mediante Resolución Jefatural Nº 059-77-INAP/DNR de 12 Mayo de 1977, es la que actualmente se encuentra vigente (aunque no aprobada su aplicación), puede servir de marco elaborar dicha instrumento de gestión. Sin perjuicio, de su actualización.

B. NIVEL DE GESTIÓN

HERRAMIENTA DEFINICIÓN

Plan Estratégico Es el instrumento orientador de la gestión institucional, formulado desde una perspectiva temporal mayor al corto plazo, que enuncia la MISIÖN, la VISIÖN, los OBJETIVOS ESTRATÉGICOS, las ESTRATEGIAS, los INDICADORES DE DESEMPEÑO y las METAS de una entidad.

El presupuesto Institucional. Es un instrumento de Gestión Económica y Financiera, elaborado para un periodo económico, en el cual se estiman, los INGRESOS que deben obtenerse y los GASTOS que deben ejecutarse

El Plan Operativo Institucional – POI.

El Plan Operativo Institucional es un instrumento de gestión que contiene la información relacionada al análisis y diagnóstico institucional, objetivos generales, las actividades programadas, las metas de cada programa y el presupuesto para cada una de ellas.

Los estados financieros Productos del proceso contable, que en cumplimiento de fines financieros, económicos y sociales, están orientados a revelar la situación, actividad y flujos de recursos, físicos y monetarios de una entidad pública, a una fecha y período determinados

Los estados presupuestarios. Los estados presupuestarios, contemplan los ingresos y egresos que determinan el resultado presupuestario del ejercicio, así como su aplicación en las cuentas del balance.

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HERRAMIENTA DEFINICIÓN

Informes sobre evaluaciones del Presupuesto y del POI.

Corresponde a la medición de los resultados obtenidos y el análisis de las variaciones físicas y financieras observadas, en relación a lo aprobado en los presupuestos del Sector Público.

Informes periódicos de gestión. Son lo reportes que se emiten como resultado de una actividad de gestión realizada.

C. NIVEL DE DIRECCIÓN O NORMATIVO

HERRAMIENTA DEFINICIÓN

EXTERNAS

Normas generales dictadas por los organismos sectoriales y/o rectores

Son las normas aprobadas por lo organismos sectoriales como: Ministerios; y/u Organismos rectores como: la Contraloría General de la República, Superintendencias, entre otras.

INTERNAS

Normas específicas dictadas por la propia institución (internas).

Directivas internas dictadas por las áreas responsables de la entidad, que regulan las normas generales y que van dirigidas principalmente para el funcionamiento de los sistemas administrativos y operativos.

Otras herramientas de gestiónAl margen de lo señalado anteriormente, se pueden incluir como herramientas de gestión a los INDICADORES16, que son instrumentos de la gerencia pública moderna, que permiten hacer seguimiento y evaluación, del desempeño de la institución; en este sentido, evalúa el impacto logrado por la entidad, como resultado de las operaciones realizadas y buscando si se lograron los efectos logrados.

Tipo de indicadoresAl respecto, tomando en cuenta las directivas aprobadas por el Ministerio de Economía y Finanzas17, se definen los siguientes tipos de indicadores:

Indicadores para la medición de desempeño

Indicador de Insumo.- Especifica los recursos utilizados en el desarrollo de las acciones de las entidades.

16 Obra: “Administración Moderna de la Gestión Pública Institucional” – Autor: CPC Luis Arturo García Cossío17 Directiva Nº 005-2006-EF/76.01 “Directiva para la Formulación, Suscripción, Ejecución y Evaluación de los

Convenios de Administración por Resultados para el Año Fiscal 2006”, aprobada por R.D. Nº 007-2006-EF/76.01 de 09 de febrero 2006.

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Indicador de Producto.- Especifica los bienes y servicios provistos por las entidades como resultado de la combinación y uso de los recursos.

Indicador de Resultado.- Es una medida del cumplimiento de los objetivos de la entidad y de su misión.

Indicadores para la evaluación del desempeño

Indicador de Economía.- Evalúa el nivel de ahorro de recursos.

Indicador de Eficiencia.- Evalúa la relación entre la utilización de recursos y los bienes y servicios previstos.

Indicador de Eficacia.- Evalúa el nivel de cumplimiento de los objetivos y resultados trazados en el Plan estratégico Institucional.

Indicador de Calidad.- Evalúa la manera en que se proveen los bienes y/o servicios por parte de la entidad. Se mide en términos de rapidez y oportunidad del servicio, accesibilidad, precisión de la distribución, comodidad o cortesía reflejada a través del nivel de satisfacción del usuario.

En conclusión, considerando lo expuesto, es importante insistir en la necesidad de que las entidades del estado se estructuren inicialmente guardando un orden en su organización y de ahí, se formulen las “herramientas de gestión”, que se pueden definir “obligatoria” y otras derivadas de su propia gestión; posteriormente, amparado en ese marco regulatorio establecer principalmente, el funcionamiento de sus sistemas administrativos y funcionales (operativos), a través de la aprobación de normas generales por parte de los organismos rectores y las correspondientes normas específicas de responsabilidad de las entidades.

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