EL GRAN ACUERDO NACIONAL Y LA TERCERA PRESIDENCIA DE PERN

ANLISIS DE REDES DE POLTICAS PBLICAS

Hernn G. Miranda

Poltica Argentina Siglos XIX y XX

Profesores: Juan Jos Villaln y Pablo Daniel Mena

Licenciatura en Ciencias Polticas

Facultad de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales

Universidad del Norte Santo Toms de Aquino

2015

ndice

I. Introduccin 3

II. Marco terico 6

i. Anlisis formal de redes 7

ii. Factores estructurales endgenos y exgenos de la red 8

iii. Red egocntrica 9

III. Anlisis de redes de polticas pblicas 11

i. El Gran Acuerdo Nacional 12

ii. La tercera presidencia de Pern 16

IV. Conclusin 19

V. Bibliografa consultada 21

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I. Introduccin

El 28 de junio de 1966 la llamada Revolucin Argentina dio un golpe de Estado contra el gobierno constitucional de Arturo Illia y design como presidente al general Ongana. Este gobern hasta principios de junio de 1970, cuando los integrantes de la Junta Militar que l mismo comandaba decidieron deponerlo y convocaron a la presidencia al general Levingston, hombre poco conocido y de ideas muy diferentes a las del general Lanusse, figura entonces dominante en la Junta.

En este contexto Lanusse jug sus cartas: alent la reaparicin de los partidos tradicionales y dio lugar a la posibilidad de un compromiso de convivencia poltica entre el Partido Justicialista (PJ) y la Unin Cvica Radical (UCR). Jorge Paladino, delegado personal del expresidente Juan Domingo Pern, y Arturo Mor Roig, veterano poltico radical, redactaron y firmaron a fines de 1970 lo que se llam La Hora del Pueblo, un documento que acordaba el respeto a las minoras y a las normas constitucionales en un futuro gobierno elegido democrticamente. Por lo dems, el acuerdo inclua tambin algunas definiciones nacionalistas y distribucionistas sobre poltica econmica que permitieron el acercamiento entre el sindicalismo, organizado en la Confederacin General del Trabajo (CGT), y el empresariado, nucleado en la Confederacin General Econmica (CGE).

Esta apertura del espacio de negociacin evidenci que Levingston era incapaz de encontrar una salida y llev a su remocin y reemplazo por Lanusse, quien en marzo de 1971 asumi la conduccin del difcil proceso de retirada. El nuevo presidente impuls entonces lo que luego se llamara el Gran Acuerdo Nacional (GAN), pacto que pretendi ser un convenio amplio pero termin en una disputa de dos entre Pern y Lanusse.

Al restablecimiento de la actividad partidaria y la inminente convocatoria a elecciones se sum una emergencia social que desconcert a las Fuerzas Armadas. A medida que se canalizaba en el sindicalismo organizado y en los grupos guerrilleros, la movilizacin popular se identificaba cada vez ms con el peronismo. En noviembre de 1971, cuando relev a Paladino y design al incondicional Hctor Cmpora como intermediario ante Lanusse, Pern ocupaba ya una posicin casi tan central en la poltica argentina como la que tena cuando era presidente1.

1 ROMERO, Luis Alberto, Breve Historia Contempornea de la Argentina, Fondo de Cultura Econmica, Buenos

Aires, 2007, pgs. 185 a 190.

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Joseph Page, bigrafo de Pern, sostiene: Para los argentinos comprender a Pern es un prerrequisito para comprenderse a s mismos.2 Esta afirmacin sugiere que se ha mantenido cierta incapacidad para entender las propiedades del proceso que tuvo a Pern como actor central de la poltica argentina. Por esto creo que la comprensin de los acontecimientos que transcurrieron entre el Cordobazo3 y la muerte de Pern puede progresar si se logra ir ms all del fenmeno histrico para intentar explicar las relaciones polticas del perodo a travs de un modelo terico. En este sentido, la bsqueda de un mtodo de anlisis para estudiar los procesos polticos y las formas de gobernabilidad ha tenido como caracterstica clave el desarrollo del modelo de redes de polticas pblicas, trabajado especialmente por la ciencia poltica britnica en los aos 80 y 90.

Con frecuencia las teoras del nivel micro no analizan el efecto de los factores estructurales en contextos de toma de decisiones, mientras que las teoras del nivel macro suelen aplicarse solo a situaciones concretas que dedican poca atencin a los procesos de mediacin. La nocin de redes de polticas pblicas es, en esencia, un trmino de nivel medio que funciona como medida correctiva para no perder de vista las cuestiones tanto del nivel macro como del nivel micro. En este orden de cosas, el uso del concepto puede ser til para delimitar las vas a travs de las cuales se desarrollan las relaciones entre grupos y actores y para identificar las uniones inter-organizacionales4.

En esta lnea, entiendo que el retorno de Pern a la Argentina puede ser explicado con precisin si se hace hincapi en la interaccin entre un actor individual el mismo Pern y la red de polticas pblicas en trminos del establecimiento de vas causales. Este punto de vista permite, segn creo, plantear un problema que atiende a la elaboracin de las polticas pblicas y formular la pregunta que este trabajo se propone resolver: Fue la accin poltica de Pern la que delimit las redes de polticas pblicas o fueron las redes de polticas pblicas las que determinaron la accin poltica de Pern?

Ahora bien, la hiptesis que aqu se defiende mantiene que la accin poltica de Pern funcion como factor causal preponderante en la direccin de las polticas pblicas durante el perodo en estudio. Por lo dems, se sostienen tambin los siguientes rasgos distintivos:

2 PAGE, Joseph, Pern, una biografa. Segunda parte (1955-1974), Javier Vergara Editor, Buenos Aires, 1984,

pg. 305. 3 Se llam Cordobazo a la huelga general impulsada por la CGT provincial el 29 de mayo de 1969. La protesta

devino en un violento enfrentamiento en el centro de Crdoba entre la polica y grupos de estudiantes y obreros e inaugur una ola de movilizacin social. (ROMERO, L., ob. cit., p. 175). 4 EVANS, Mark, Anlisis de redes de polticas pblicas: una perspectiva britnica, en Gestin y Poltica Pblica,

vol. VII, nm. 2, Universidad de York, Reino Unido, 1998. Pgs. 229 a 232.

5

a) que entre el GAN y la muerte del lder el peronismo ocup casi la totalidad del espacio poltico;

b) que Pern fue el nico actor poltico capaz de establecer un equilibrio tensional y controlar la espiral de violencia;

c) que lo hizo a travs del arte de utilizar sus dos manos en el arbitrio de la guerra interna entre los dos peronismos;

d) que su muerte cerr la puerta para la consolidacin de un control pacfico sobre una juventud y una protesta obrera radicalizadas.

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II. Marco terico

El concepto de red de polticas pblicas (policy network) obtiene cada vez ms relevancia en los debates tericos como nueva forma de concebir las relaciones entre actores. En este sentido, Zurbriggen observa que el enfoque de redes se presenta como un dispositivo analtico til para el estudio de los procesos polticos: La idea de red sugiere la manera en la cual burcratas, polticos, expertos y representantes de grupos de inters situados en un laberinto de organizaciones pblicas y privadas que gobiernan un sector de la poltica [] se conectan unos con otros. Los actores de la red discuten problemas pblicos e idean generalmente los instrumentos para su solucin. En un cierto plazo estas interacciones pueden crear lazos parcialmente institucionalizados. Las conexiones cercanas entre el aparato del Estado, las diversas organizaciones de la sociedad civil y el sector privado borran los lmites entre el Estado y la sociedad; es la red que funde lo pblico y lo privado.5

Ahora bien, el anlisis de redes comprende varias perspectivas6. Si bien cada enfoque alcanza dimensiones diferentes de estudio, el modelo de anlisis formal de redes de Marsh y Rhodes ha sido el de mayor influencia en la investigacin sobre redes de polticas pblicas7. Para estos autores, la nocin de red de polticas pblicas es utilizada como un trmino genrico para desarrollar un continuum desde las comunidades de polticas pblicas hasta las redes temticas, tipos diferentes de redes que constituyen los conceptos bsicos de este enfoque8.

Como se ver ms adelante, para algunos autores esta versin del anlisis de redes de polticas pblicas no logra conceptualizar la relacin entre los factores exgenos y endgenos que afecta al comportamiento de la red9. Este problema es abordado por el enfoque integrador de nivel medio, entre cuyos exponentes se ubican Benson y Evans. La perspectiva dialctica de Benson afina los elementos centrales del enfoque de Marsh y Rhodes, en un intento de determinar con precisin las propiedades y las relaciones que existen dentro del proceso de las polticas pblicas10. En esta lnea, aqu se incorpora el enfoque integrador al anlisis formal de

5 ZURBRIGGEN, Cristina, La utilidad del anlisis de redes de polticas pblicas, en Nueva poca, ao 24, nm.

66, Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 2011, pg. 182. 6 Cuatro enfoques se han vuelto sobresalientes en la bibliografa britnica: la interaccin grupal, la interaccin

personal, el anlisis formal de redes y el enfoque integrador. EVANS, M., ob. cit., p. 232. 7 Ibdem, p. 242.

8 Ibdem, p. 243.

9 Ibdem, pp. 234 y 235.

10 Ibdem, p. 262.

7

redes, tal como lo hace Evans a partir de los principios de construccin social identificados por Benson.

Finalmente, este trabajo tambin pone especial atencin en el concepto de red egocntrica (egocentric network), que, si bien proviene de la sociologa, ya ha sido utilizado en la investigacin de los procesos polticos por Stanley Wasserman y Katherine Faust, entre otros11.

Anlisis formal de redes

Para Marsh y Rhodes12 las conexiones entre actores dan forma, en sus distintos niveles, a las comunidades de polticas pblicas y a las redes temticas. Estos dos tipos de entidades se diferencian entre s por una serie de rasgos relativos a las propiedades estructurales: membresa, integracin, recursos y poder.

La comunidad de polticas pblicas contiene un nmero muy limitado de participantes, con algunos grupos excluidos de manera consciente, y est dominada por intereses polticos y/o econmicos. En ella la interaccin entre los actores es frecuente y de alta calidad esto es, entre todos los grupos y en todos los asuntos relacionados con la poltica pblica, lo que da como resultado una continuidad persistente en el tiempo y un consenso en torno a valores bsicos compartidos, sobre todo en lo que hace a la legitimidad del resultado perseguido. Por otra parte, y si bien la relacin bsica es de intercambio de recursos porque todos los participantes tienen alguno, hay una distribucin jerrquica en la que los lderes tienen cierto margen de maniobra y pueden nombrar miembros. Esto ltimo se traduce tambin en un equilibrio de poder aunque un actor debe dominar para reducir los conflictos, si ha de persistir la comunidad.

En cuanto a las redes temticas, el modelo de Marsh y Rhodes les otorga una dimensin importante, con una gran cantidad de organizaciones participantes y una amplia gama de intereses afectados. Al contrario de lo que sucede en la comunidad de polticas pblicas, aqu la frecuencia de interaccin y la intensidad de los contactos es fluctuante; por lo dems, y aunque existe una medida de acuerdo, el conflicto es permanente. Por otro lado, en la red temtica los recursos de los participantes son limitados y la relacin bsica es consultiva; se da asimismo una distribucin desigual de poder que refleja recursos y accesos muy desiguales.

11 ZURBRIGGEN, C., ob. cit., pp. 201 y 202.

12 EVANS, M., ob. cit., p. 247.

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Ahora bien, el continuum desde las comunidades de polticas pblicas hasta las redes temticas13, que tambin puede darse en sentido contrario, se basa en cinco propuestas14:

1) cualquier organizacin depende de otra organizacin en trminos de recursos; 2) para lograr sus metas, las organizaciones tienen que intercambiar recursos; 3) la coalicin dominante conserva cierta discrecionalidad en la toma de decisiones; 4) la coalicin dominante emplea estrategias dentro de las reglas del juego conocidas para

regular el proceso de intercambio; 5) las variaciones en el grado de discrecionalidad son producto de las metas y del poder

potencial relativo de las organizaciones que interactan.

Estas afirmaciones son la base de la argumentacin de Marsh y Rhodes para estimar los efectos de las comunidades y las redes temticas en la elaboracin de las polticas pblicas. En este sentido, la revisin crtica que hace Evans sostiene que la idea de continuum sugiere que las redes de polticas pblicas existen para hacer que las relaciones sean rutinarias y promover la continuidad y la estabilidad; de donde sigue que Marsh y Rhodes no examinan cmo se desarrollan las redes de polticas pblicas, cmo afecta la red a los resultados, si la red cambia los resultados de las polticas en un nivel macro o si influye en las relaciones del nivel micro.15 En resumen, Evans encuentra que el modelo de Marsh y Rhodes no explicita un vnculo causal entre las redes de polticas pblicas y el cambio en sus resultados, por lo que no proporciona ms que una teora descriptiva que no explica los factores que afectan a las redes16.

De esta manera, si se acepta el diagnstico de Evans, hay que concluir que las cinco variables antes expuestas no ofrecen una teora explicativa del poder y que la contribucin principal del estudio de Marsh y Rhodes estriba en su clasificacin de las comunidades de polticas pblicas y las redes temticas17.

Factores estructurales endgenos y exgenos de la red

Habiendo elaborado estas crticas, Evans observa luego que las relaciones de poder son dinmicas y no estticas. De esta manera, una comunidad de polticas pblicas sobrevive gracias

13 La tipologa de Marsh y Rhodes distingue tambin otros tres tipos de redes, que son secundarias: red profesional,

red intergubernamental y red del productor. Ibdem, p. 243. 14

Ibdem, p. 242. 15

Ibdem, p. 249. 16

dem. 17

dem.

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a su habilidad para responder al cambio poltico y social y adaptarse de manera incremental.18 En este sentido, la comunidad de polticas pblicas siempre se ve afectada por factores exgenos a ella: las caractersticas del sistema internacional y las caractersticas del sistema poltico nacional.

Los factores exgenos pueden influir sobre los principios de construccin social que ordenan el interior de la comunidad de polticas pblicas y que constituyen los factores endgenos que la caracterizan: intereses, ideas, acciones y poder19. Evans explica: El proceso de construccin se lleva a cabo a travs de la mediacin de intereses en donde las perspectivas de los participantes se ven afectadas por las estructuras presentes de ventajas y desventajas construidas dentro de la red. Con el tiempo, la estructura de intereses influir de manera gradual en la formacin de ideas (por ejemplo, cambios de personal, cambio intergeneracional). En los perodos de crisis, cuando el cambio es necesario, los participantes pueden ver sus propios intereses con ms claridad y ajustar a ellos sus ideas y acciones.20

Pero las acciones no obedecen en ltima instancia a las ideas o a los intereses. Por el contrario, Evans sostiene que el factor preponderante en la elaboracin de las polticas pblicas es el poder: Las ideas que guan la construccin de la organizacin dependen del poder de varios participantes, es decir, de su capacidad para controlar la direccin de las polticas pblicas. En las comunidades de polticas, los grupos internos privilegiados se encuentran en posiciones dominantes, cosa que les permite imponer y ejecutar sus concepciones de la realidad.21

Red egocntrica (egocentric network)

En relacin a la sociologa, el anlisis de redes de polticas pblicas guarda cierta familiaridad con el de redes sociales, modelo que ha sido aplicado a la ciencia poltica para el estudio de lites nacionales, redes internacionales, elaboracin de polticas pblicas y formas de gobernabilidad. Segn expone Zurbriggen, Barry Wellman entiende que la manera ms directa de estudiar un sistema social es analizar las pautas que siguen los vnculos que unen a sus

18 Ibdem, p. 257.

19 La tipologa es originariamente de Benson. dem.

20 dem.

21 dem.

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miembros. A partir del anlisis de estructuras jerrquicas complejas de vnculos asimtricos los analistas de redes pueden estudiar el poder, la estratificacin y los cambios estructurales.22

En esta lnea, el modelo de red egocntrica propuesto por Hanneman23 atiende a las estructuras jerrquicas. Este esquema comienza con la identificacin de un actor principal, o ego, para luego trazar la totalidad de las redes a las que este est conectado; entonces se puede determinar cules de las redes estn conectadas entre s.

Este mtodo es muy til, segn creo, para entender cmo las redes y el actor principal cuando existe se afectan mutuamente.

22 ZURBRIGGEN, C., ob. cit., p. 202.

23 HANNEMAN, Robert, Introduccin a los mtodos del anlisis de redes sociales, Universidad de California,

California, 2000, pgs. 14 y 15.

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III. Anlisis de redes de polticas pblicas

La asuncin de la presidencia por Lanusse signific un compromiso por restaurar el gobierno constitucional, algo que era inalcanzable sin negociar con Pern. La apertura hacia el peronismo, que se hizo patente con la promocin del GAN, llev a la recomposicin de las relaciones entre los actores sociales y polticos, de manera que estas tomaron un carcter ms pautado. En este sentido se orienta el anlisis de Cavarozzi: Este proceso tuvo como principal virtud desde el punto de vista del reequilibramiento de la dominacin social la de rearticular la crisis social (y los cuestionamientos a la autoridad en mbitos e instituciones de la sociedad civil) a las pujas y conflictos en torno a la cuestin del rgimen poltico.24

Ahora bien, en el bienio 1971-1972 los principales actores del proceso de produccin de polticas pblicas son los que se representan en el siguiente grfico:

Figura 1. Red temtica de polticas pblicas25, Argentina, 1971-1972.

24 CAVAROZZI, Marcelo, Autoritarismo y Democracia, Editorial Ariel, Buenos Aires, 2006, pg. 45.

25 La red es en realidad ms compleja que lo aqu representado, por las subdivisiones que habra que hacer dentro de

cada una de las organizaciones y por otros actores con muy poco peso poltico, como la lite intelectual, base de diversos partidos de izquierda.

lite aglutinada alrededor de Pern

Fuerzas Armadas (FFAA)

Empresariado (CGE)

Unin Cvica Radical (UCR)

Fuerzas Armadas Peronistas - Juventud

Peronista (JP)

Sindicalismo Organizado

(CGT)

Peronismo tradicional (PJ)

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Como es posible observar, para el perodo de conformacin del GAN se pueden identificar siete actores principales en la red temtica de polticas pblicas. Es importante aclarar que esta red se encuentra condicionada por las caractersticas del sistema internacional (Guerra Fra e inminente crisis econmica de 1973, por ejemplo). Hay, por otra parte, actores sociales no representados por ser prcticamente prescindentes en la construccin de las polticas pblicas; entre estos estn el clero y la clase media. Por su parte, el Ejrcito Revolucionario del Pueblo (ERP), guerrilla trotskista, est fuera de la red temtica puesto que no participa en la elaboracin de las polticas pblicas pero conserva algn tipo de influencia por las demostraciones de fuerza que realiza.

El Gran Acuerdo Nacional

Caractersticas del sistema poltico nacional y principios de construccin social

Las polticas pblicas estn condicionadas en el nivel macro por el esquema poltico-institucional que funciona como marco para su elaboracin. Hacia finales de la Revolucin Argentina, los principios de construccin social que movan a los actores debieron reordenarse alrededor de una situacin preelectoral.

En este sentido, al levantar la proscripcin de los partidos polticos en julio de 1971, el rgimen militar buscaba incluir a todos los actores polticos en el consenso nacional que intentaba construir. Como sostiene James: El Gran Acuerdo Nacional, con la gua de Lanusse, pretenda reinstalar las instituciones tradicionales de la vida cvica y poltica a fin de desactivar la insurgencia social que inundaba la Argentina.26

Ideas, acciones e intereses

La estructuracin de una red influye en las perspectivas que tienen los actores con respecto a sus posibilidades de participacin en la construccin poltica, de forma que suelen tratar de adecuar sus ideas y sus acciones a las ventajas y desventajas que les ofrece el sistema poltico. En el Gran Acuerdo Nacional, la mediacin de intereses apareci como un factor dinmico que se adecuaba permanentemente a los cambios polticos y sociales.

26 JAMES, Daniel, Sindicatos, burcratas y movilizacin, en JAMES, Daniel (director), Nueva Historia

Argentina. Tomo 9. Violencia, proscripcin y autoritarismo (1955-1976), Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2007. Pg. 163.

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En el primer momento de su disputa con Pern, el limitado margen de maniobra con el que contaba no impidi a Lanusse contemplar en un comienzo ciertos propsitos personales y facciosos: se ofreca como presidente de transicin y pretenda asegurar un lugar institucional a las Fuerzas Armadas en el futuro rgimen constitucional.

Pero la aspiracin de legitimacin democrtica a travs de un candidato militar resultaba ingenua, puesto que el clima poltico de rebelin popular y oposicin al rgimen conspiraba aun contra una figura militar favorablemente dispuesta al restablecimiento de la actividad partidaria. En consecuencia, la propuesta inicial de Lanusse se diluy frente a la movilizacin obrera. Conscientes del fortalecimiento de la posicin de Pern, los lderes gremiales adoptaron una actitud de completo acatamiento a sus tcticas polticas y subordinaron la CGT a algunas pretensiones de compartir los beneficios que pudiese traer el cambio de gobierno.27

Pero no solo el sindicalismo combativo condicionaba a Lanusse: tambin las acciones de los grupos guerrilleros limitaban su margen de accin. Gordillo observa lo siguiente: La mayora de las organizaciones no aceptaba la salida electoral como el mecanismo adecuado para el acceso al poder porque apostaban a la insurreccin popular para garantizar sus objetivos o bien presuponan que la entrega del poder sera condicionada y con restricciones como lo haba sido en otras oportunidades. Este era el caso especial de Montoneros, que haba rechazado el GAN como una trampa del rgimen. A pesar de los esfuerzos llevados a cabo por el sector poltico del movimiento justicialista, Montoneros se mantuvo, al menos hasta 1972, en una posicin intransigente. En esto tuvo que ver tambin la estrategia desplegada por el propio Pern que, mientras alentaba las conversaciones de los polticos, haca tambin lo propio con las acciones de los sectores revolucionarios, como una forma de flanquear por todos lados al rgimen.28

As, liquidada por una multiplicidad de factores, la capacidad de Lanusse para determinar el rumbo que tomaba el proceso entr en crisis y fue reabsorbida por Pern, quien apareca cada vez ms como el eje ineludible de cualquier definicin poltica. Habiendo canalizado en su propio beneficio la crisis cvico-social que desgarraba a la Argentina, y al contener a las fuerzas revolucionarias y progresistas, un nuevo Pern apareca ante importantes sectores de la burguesa y de la opinin pblica como el nico posible unificador de la nacin, portador de una solucin

27 Ibdem, p. 165.

28 GORDILLO, Mnica, Protesta, rebelin y movilizacin: de la resistencia a la lucha armada, 1955-1973, en

ibdem, p. 377.

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colectiva pacfica. Tras diecisiete aos de exilio, la imagen del peronismo como movimiento sectario y los discursos inflamados de Pern haban quedado en el olvido29.

El 17 de noviembre de 1972 Pern regres al pas por unos pocos das y sell su recaptura de la escena poltica a travs de la reconciliacin histrica con Ricardo Balbn, jefe del radicalismo. El pacto apunt al establecimiento de un mbito real de negociacin con la principal oposicin partidaria y termin de consagrar el fracaso de la transicin controlada a la que aspiraban los militares, quienes ya haca tiempo que se haban resignado a su suerte30. En efecto, en julio Lanusse haba renunciado a sus aspiraciones presidenciales a cambio de que Pern no se candidateara31.

Poder y dominacin

La regulacin del proceso de elaboracin de las polticas pblicas necesita de un actor dominante capaz de reducir los conflictos y evitar la licuacin de la comunidad. El grado de discrecionalidad con el que cuenta el lder para la direccin poltica depende de su capacidad para imponer sus ideas a travs de la ejecucin de acciones acordes a sus intereses.

En esta lnea de explicacin a partir del poder, Svampa sostiene que fue el fuerte sello paternalista que imprimi Pern sobre el resto de los actores polticos y sociales de la Argentina lo que le permiti controlar la toma de decisiones: En labios de Pern, la demanda de gobernabilidad significaba, como no podan desconocerlo los diferentes componentes del movimiento peronista, en una ltima instancia, el pliegue de los actores a la voluntad del lder.32

En febrero de 1972, antes del acuerdo electoral con Lanusse, Pern haba formado el Frente Cvico de Liberacin Nacional (FRECILINA). Este espacio fue el prefacio del Frente Justicialista de Liberacin Nacional (FREJULI), combinacin que impuso la frmula presidencial compartida por Hctor Cmpora y Vicente Solano Lima, un conservador que acompaaba al peronismo desde el 55. El FREJULI aglutin, explcita o tcitamente, a todos los sectores del peronismo, cont con el apoyo de los grandes representantes corporativos, coloc a

29 SIGAL, Silvia y VERN, Eliseo, Pern o muerte: los fundamentos discursivos del fenmeno peronista,

Eudeba, Buenos Aires, 2003, pgs. 143 y 144. 30

CAVAROZZI, M., ob. cit., p. 48. 31

La llamada clusula de residencia prohiba la participacin en los comicios de aquellos ciudadanos que no estuviesen en el pas antes del 25 de agosto de ese ao, as como inhiba a funcionarios del gobierno con aspiraciones electorales que no renunciaran a su cargo antes de esa misma fecha. En consecuencia, la clusula exclua tanto a Pern como al propio Lanusse. GORDILLO, M., ob. cit., p. 379. 32

SVAMPA, Maristella, El populismo imposible y sus actores, 1973-1976, en JAMES, D. (Dir), ob. cit., pg. 421.

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la UCR en papel de minora legitimadora y puso a las Fuerzas Armadas en lugar de actor poltico secundario.

El triunfo electoral de Cmpora, el 11 de marzo de 1973, moviliz a todos los actores sociales que asociaban el regreso de Pern con la creencia de que los militares y el poder autoritario se iban para no volver. En la breve presidencia de Cmpora termin por formarse una red heterognea de mltiples actores, regidos por una lgica de simple agregacin y aglutinados alrededor de la figura simblica de Pern33.

De este modo, en el bienio 1973-1974 la red de polticas pblicas puede representarse como sigue:

Figura 2. Comunidad de polticas pblicas34, Argentina, 1973-1974.

Como puede verse, el peronismo ocupa casi la totalidad de la red, que es egocntrica y tiene a Pern como actor principal. Hay una comunidad de polticas pblicas, la peronista, y otros actores ubicados en un lugar marginal; entre estos ltimos se encuentran los que han sido expuestos en la figura anterior. Estas organizaciones, si bien no son del todo prescindentes, han visto considerablemente reducida su influencia en la red.

33 ROMERO, L., ob. cit., p. 189.

34 Nuevamente, la red de polticas pblicas es en la realidad ms compleja que lo aqu representado, especialmente

por las subdivisiones que deberan hacerse en el crculo de actores marginales y tambin dentro de cada uno de los actores principales.

Pern

Peronismo tradicional y

crculo ntimo de Pern (PJ)

Sindicalismo organizado

(CGT)

Otros actores polticos y

sociales

Montoneros - Juventud Peronista

(JP)

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La tercera presidencia de Pern

Estructura jerrquica y vnculos asimtricos

La configuracin de un sistema poltico alrededor del poder de un actor principal afecta las relaciones del nivel micro entre los dems participantes, que desde entonces deben adecuar su interaccin a las reglas del juego que el ego promueve. En esta situacin, las actitudes individuales de los grupos no dominantes constituyen el factor endgeno ms afectado y se transforman en una variable con capacidad de influir en las ideas y las acciones del actor central, quien no obstante conservar un poder relativo mientras logre promover la continuidad de la red ms no necesariamente la estabilidad de todos los participantes.

La matanza de Ezeiza, el enfrentamiento armado entre distintas tendencias del peronismo que provoc una tragedia el 20 de junio de 1973, en ocasin del retorno del lder al pas, inaugur la guerra interna dentro del partido. En este contexto, Cmpora renunci a la presidencia el 13 de julio y, tras el breve interregno de Ral Lastiri, la frmula Pern-Pern gan las elecciones en septiembre con el 62% de los votos.

La tercera presidencia puso a Pern en el rol de rbitro del conflicto entre los dos peronismos: en esa posicin fue capaz de establecer un equilibrio tensional a travs del uso de sus dos manos, o sea, de la contencin de las ramas de izquierda y derecha del peronismo. Como sostiene Svampa: El acceso de Pern al gobierno volvera a colocar en manos del lder la posibilidad de recomponer el perdurable vnculo con el actor sindical y de redefinir la relacin con los dscolos representantes de la juventud y de las organizaciones guerrilleras. De manera concreta, el gobierno abra la va para la consolidacin de un equilibrio ms firme y estable entre el peronismo y los otros actores en juego.35

Ahora bien, la clave del proyecto poltico de Pern resida en el Pacto Social, un acuerdo entre sindicalistas y empresarios bajo control del Estado que deba servir para encontrar de manera equitativa y razonable la reparticin de los mayores costos. Como explica Romero, el esquema, que se cumpli escasamente sobre la persuasin y la autoridad de Pern, termin por desmoronarse tras su muerte: As, antes de que el gobierno popular hubiera cumplido un ao,

35 SVAMPA, Maristella, El populismo imposible y sus actores, 1973-1976, en JAMES, D. (Dir), ob. cit., pg.

406.

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estaba nuevamente planteada en forma abierta la lucha sectorial, cuyas condiciones, sin embargo, existan desde el mismo comienzo de la experiencia populista.36

De esta manera, en medio del complejo vnculo con las organizaciones armadas peronistas, la firma del Pacto Social no se tradujo en una disminucin de la conflictividad social, por lo que Pern gir a la derecha con el objeto de buscar el acatamiento de la burocracia sindical y evitar la movilizacin de la clase obrera, a la que reafirm como columna vertebral de su movimiento.

Mientras tanto, la puja por los espacios de poder se desplegaba dramticamente en la relacin entre Pern y Montoneros, el nico actor que desafo la posicin central del lder. La juventud, que le haba resultado til como herramienta de desestabilizacin contra Lanusse, se torn para Pern en un obstculo para la institucin de un orden legal y constitucional, como nica garanta de libertad y justicia.37 En este sentido, el discurso de Pern inst a los grupos guerrilleros a terminar con la llamada violencia popular, defendida anteriormente en tanto instancia de lucha contra el gobierno militar, pero injustificable bajo el populismo en el poder.

As, la dificultad para contener a la izquierda llev a Pern a abordar su efectiva expulsin del espacio poltico. El 25 de mayo de 1974 Pern disolvi la rama juvenil del PJ y eclips la influencia de Montoneros, que pagaba as su pretensin de arrebatarle al viejo conductor el liderazgo de su propio movimiento. Puesto en juego de este modo el vasto programa de reconstruccin que asumi como la ltima misin de su vida38, Pern prefiri reforzar su vnculo con el sector tradicional del peronismo y excluir al neoperonismo de izquierda de la comunidad de polticas pblicas estructurada alrededor de su figura.

El gobierno haba resultado corrodo por la formidable lucha desencadenada dentro del movimiento, pero el prestigio de Pern permiti hasta su muerte contener la espiral de violencia en un lmite permisivo para el mantenimiento del gobierno constitucional. A travs de la utilizacin del discurso poltico, los mecanismos e instrumentos institucionales y los canales de negociacin abiertos dentro de la red de polticas pblicas, Pern impuso sus ideas, ejecutadas en base al poder que le otorgaba su figura simblica.

Pern falleci el 1 de julio de 1974. Su muerte trajo consigo la desaparicin del actor central de una red poltica que se haba estructurado a su alrededor, produjo un enorme vaco de

36 ROMERO, L., ob. cit., p. 198.

37 PERN, Juan Domingo, citado en SVAMPA, M., ob. cit., p. 404.

38 ROMERO, L., ob. cit., p. 196.

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poder y cerr la puerta para la desaceleracin del tiempo poltico y la consolidacin de un equilibrio ms firme a travs de una reinstitucionalizacin definitiva del rgimen democrtico.

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IV. Conclusin

La enorme pluralidad del grupo que vio con buenos ojos el retorno de Pern al poder en 1973 responda a una legitimidad fundada carismticamente. En un tiempo de inestabilidad econmica y poltica, la sociedad encontr en Pern al apaciguador capaz de solucionar los conflictos que la sacudan. Y Pern abraz el cometido que se le haba asignado y exigi obediencia en virtud de su misin.

Es difcil saber si el proceso que lo llev a la tercera presidencia constituy un proyecto deliberado para canalizar en su propio beneficio la crisis cvico-social que sacuda a la Argentina o si result de una coyuntura en la que se vio a s mismo como piloto de tormenta y que apenas le dej un margen de maniobra para encauzar a los actores polticos y sociales en el complejo andamiaje institucional que concibi. Sin embargo, lo cierto es que en un clima poltico de movilizacin social y violencia Pern apareci como la figura simblica que ofreca refugio a una poblacin cansada de los golpes de Estado y el poder autoritario.

La actuacin de Pern en la red de polticas pblicas que aqu se ha estudiado gir sobre la posicin central que le permitieron ocupar su carcter carismtico, sus facultades personales y la debilidad de sus opositores. El sentimiento de aceptacin general que despert Pern dificulta entender cules fueron sus ideas e intereses, pero a la vez permite encontrar una hiptesis explicativa de sus acciones a partir de la legitimidad carismtica con la que contaba su poder.

El proceso de cambio que convirti a la red temtica de mltiples actores y amplios intereses anterior al GAN en una comunidad de polticas pblicas ocupada casi en su totalidad por el peronismo tuvo su origen en la inercia generada por la derrota poltica de los militares y por la subordinacin del radicalismo. Habiendo conseguido el apoyo de la oposicin poltica, militar y econmica, Pern pas a ocupar la cpula del Estado y procur centralizar la conduccin de su movimiento para supeditar a los dos peronismos a su voluntad.

Ms all de la ruptura con la izquierda y el giro a la derecha, Pern nunca perdi la capacidad de contener el dramatismo de los enfrentamientos: cuando no pudo evitar el vaciamiento de los canales de negociacin, recurri a la exclusin consciente de los grupos guerrilleros que pretendan desalojar al sindicalismo de derecha de toda posicin de poder.

El modelo de red egocntrica que identifica a Pern como ego de la comunidad de polticas pblicas retrata las ventajas que la posicin central en la red le otorga al actor principal para imponer y ejecutar sus ideas. Si bien los recursos que posee son importantes para que el

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actor dominante pueda regular el proceso de intercambio, el factor preponderante en la elaboracin de las polticas pblicas es el poder y en este caso particular, el poder carismtico.

As como el regreso de Pern haba evitado el desmoronamiento de los mecanismos que sostenan la red de polticas pblicas, su muerte fue la causa incontrolable que consagr al fracaso la viabilidad de la comunidad constitucional y democrtica. Los casi dos aos de terrorismo guerrillero y paraestatal que siguieron al 1 de julio de 1974 tienen su causa en el desplome de un frgil equilibrio poltico estructurado alrededor del poder carismtico de un nico individuo.

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