Hacia una mayor Transparencia Fiscal en Argentina- 1°Parte

1

Hacia una mayor Transparencia

Fiscal en Argentina- 1°Parte:

Estudio del grado de acceso público a la

información fiscal en provincias y municipios

Investigadores1:

- Nadin Argañaraz

- Sofía Devalle

- Gustavo Guelbert

- Natalia Rodríguez

- Ana Sánchez

- Lucrecia Viano

www.cargafiscal.com.ar

IERAL de Fundación Mediterránea

Agosto de 2006

1 Se agradecen los comentarios de Néstor Grión.

2

Indice

Resumen Ejecutivo ................................................................................................3 I. Introducción......................................................................................................11 II. Objetivos del estudio ......................................................................................14 III. Reglas fiscales y marco legal en Argentina...............................................16

III.1 Ventajas y desventajas de las reglas fiscales .............................................. 16 III.2 Reglas fiscales recientes en Argentina: el Régimen de Responsabilidad Fiscal ..................................................................................................................... 18 III.3 La transparencia fiscal nacional y subnacional: el caso argentino ........... 19

IV- Aspectos metodológicos ................................................................................21 IV.1 Muestra del estudio...................................................................................... 21 IV.2 Obtención de la información ....................................................................... 22 IV.3 Formas de analizar la información ............................................................. 23

V. Análisis provincial...........................................................................................24 V.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal Provincial (IAPIF provincial)............................................................................................................. 24

V.1.1 Construcción del IAPIF provincial........................................................ 24 V.1.2 Resultados del IAPIF provincial ........................................................... 26

V.2 Indice de Detalle de la Información provincial (IDI provincial) ................. 30 V.2.1 Construcción del IDI provincial ............................................................ 30 V.2.2 Resultados del Indice de Detalle de la Información provincial (IDI).. 31

VI. Análisis Municipal .........................................................................................34 VI.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal municipal (IAPIF municipal)............................................................................................................. 34

VI.1.1 Construcción del IAPIF municipal ...................................................... 34 VI.1.2 Resultados del IAPIF municipal ......................................................... 36

VI.2 Los costos del acceso a la información ........................................................ 42 VI.3 Relaciones entre el IAPIF y otras variables ............................................... 45

VII. Conclusiones .................................................................................................47

3

Resumen Ejecutivo

Introducción

• La calidad de las instituciones democráticas se basa fundamentalmente en el

grado de participación de la ciudadanía y en el conocimiento por parte de toda la

comunidad acerca de su estructura y funcionamiento.

• Resulta responsabilidad ineludible por parte de cualquier administración pública

la difusión de información fiscal veraz y detallada, que permita lograr un eficaz

control del accionar del Estado por parte de los ciudadanos.

• En este sentido, adquiere relevancia el concepto de Transparencia Fiscal,

básicamente porque constituye una herramienta que tiende al cumplimiento de

los principios de buena gobernabilidad, como lo son la responsabilidad fiscal o la

previsibilidad. La transparencia fiscal es un concepto amplio que hace referencia

a cuatro cuestiones básicas:

a) Definición clara de funciones y responsabilidades del sector público.

b) Acceso del público a la información.

c) Transparencia en la preparación, publicación y ejecución del presupuesto.

d) Garantías de integridad de la información del Sector Público.

• A pesar de la importancia que revisten las actividades de difusión de la

información pública, existen fuertes incentivos para no revelar tal información,

puesto que es el mismo estado el que debe proveer la información necesaria para

su control. En consecuencia, fallan los mecanismos de monitoreo y control de la

gestión del sector público por parte de la ciudadanía.

Objetivos del estudio

• El objetivo central que IERAL se ha planteado con el presente trabajo es el de

relevar el grado de acceso público a la información fiscal (uno de los

componentes clave de la transparencia fiscal) que existe en provincias y

municipios.

• También fue la intención medir el grado de respuesta de los funcionarios

municipales frente a un pedido de información relacionado con las finanzas

públicas de la respectiva localidad, por parte de un ciudadano común.

4

Reglas fiscales y marco legal en Argentina

• En general, la adopción de reglas, de cualquier tipo, responde a la necesidad de

conferir credibilidad al manejo de las políticas públicas, vía la disminución o

eventual eliminación de conductas e intervenciones discrecionales.

• En lo que respecta a las reglas fiscales en los niveles subnacionales de gobierno

en la Argentina, un importante avance que se ha realizado consiste en el

Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, creado con la finalidad de dotar de

reglas de comportamiento fiscal y transparencia a la gestión pública de las

provincias, la ciudad autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional. Esta ley

ya ha sido firmada por CABA y 20 de las 23 jurisdicciones provinciales. Para el

caso de los municipios, sólo se prevé la invitación a los mismos a adherir a la

norma. También con cuestiones de transparencia se relaciona el decreto 1172/03

de Acceso a la Información Pública.

• De todas formas, no es la intención de este trabajo realizar comparaciones entre

la situación actual y la normativa vigente, sino simplemente medir el acceso

público a la información fiscal, independientemente de lo que pueda establecer

una ley como la de Responsabilidad Fiscal.

Metodología

• El presente estudio se realizó para las 23 jurisdicciones provinciales, CABA y

para una muestra de 100 municipios de todo el país. La tarea demandó 7 meses

de trabajo.

• La obtención de la información para evaluar el grado de accesibilidad a la

información fiscal se realizó mediante los siguientes procedimientos:

- Relevamiento de la existencia de sitios web oficiales, provinciales y

municipales, analizando la información fiscal contenida en cada uno de ellos.

En particular, se evaluó si se proporcionaba la siguiente información:

Ley/ Ordenanza de presupuesto (año 2006 y años anteriores)

Ejecuciones presupuestarias (año 2005 completo y años anteriores)

Legislación tributaria: códigos tributarios y leyes/ ordenanzas impositivas

(vigente y la de períodos anteriores)

Stock de deuda (año 2005 y años anteriores)

Licitaciones (vigentes)

5

Boletín Oficial (últimos números)

- Envío de e- mails de manera anónima (por parte de un ciudadano común)

a los 100 municipios, realizando pedidos de información de carácter público:

ordenanza de presupuesto vigente; ejecución presupuestaria actualizada;

legislación fiscal.

- Llamados telefónicos a los municipios, también por parte de un

ciudadano común, solicitando nuevamente las ejecuciones presupuestarias.

• El análisis se realizó por medio de la construcción de Índices, que permiten

evaluar el acceso a la información fiscal en cada jurisdicción y, a su vez, realizar

comparaciones entre ellas. Los índices también pueden ser actualizados a futuro,

de modo tal de examinar la evolución de esta problemática a lo largo del tiempo.

• Es muy importante destacar que los índices de este tipo son muy dinámicos en el

tiempo, puesto que las jurisdicciones están constantemente publicando nueva

información en sus sitios web oficiales. En consecuencia, los valores obtenidos

para el IAPIF de cada jurisdicción seguramente habrían sido distintos si se

hubiesen utilizados datos de los sitios web de hace un año, así como también

diferirán posiblemente en el futuro. Esto implica que las posiciones de cada

provincia y/o municipio en el ranking son relativas y pueden cambiar de manera

importante año a año. Este hecho acentúa la importancia de continuar con la

construcción de este tipo de indicadores en el tiempo.

Análisis provincial

• Se construyó el Indice de Acceso Público a la Información Fiscal (IAPIF)

provincial asignándole a cada provincia puntos de acuerdo a la cantidad de

información fiscal publicada en los sitios web y al grado de actualización de los

datos. El índice varía entre 0 y 1, asumiendo el valor de 0 cuando no se publica

ninguno de los 6 ítems analizados y 1 cuando toda la información se encuentra

disponible, tanto la vigente como la de años previos. Por su parte, el IAPIF fue

corregido de acuerdo a la facilidad de acceso a cada uno de los ítems analizados.

• En los siguientes gráficos se exponen los rankings para el IAPIF provincial

simple y el IAPIF provincial corregido.

6

Ranking IAPIF provincial simple*

1.0 1.0 1.0 1.0

0.30.30.30.40.40.460.480.50

0.560.580.600.640.70.70.720.760.800.860.870.92

0.00.10.20.30.40.50.60.70.80.91.0

Bs

.As

Có

rdo

ba

Me

nd

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San

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CA

BA

Ch

ub

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Cat

amar

ca

San

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La

Rio

ja

San

Ju

an

T.d

el F

ue

go

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente.

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

Ranking IAPIF provincial corregido por facilidad de acceso*

0.98 0.940.92 0.870.860.840.780.76

0.64 0.620.590.570.490.480.47 0.45

0.38 0.340.300.28 0.28

0.70.7

1

0.00.10.20.30.40.50.60.70.80.91.0

Me

nd

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Có

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San

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BA

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La

Rio

ja

San

Ju

an

*Nota: Jurisdicciones con igual valor de IAPIF están ordenadas alfabéticamente. Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea.

• También se construyó para las provincias un Indice de Detalle de la

Información provincial, analizando la desagregación con la que se publica en

el sitio web de cada provincia información relacionada con las ejecuciones

presupuestarias y la deuda pública. Los resultados alcanzados fueron los

siguientes:

7

Ranking Indice de Detalle de la Información provincial*

1.0 1.00.9

0.8

0.7 0.7 0.6 0.6 0.60.5 0.5

0.4 0.4 0.3

0.17

0.00.10.20.30.40.50.60.70.80.91.0

Men

doza

San

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BA

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Jua

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San

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San

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el F

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Análisis municipal

• A nivel municipal, también se construyó el IAPIF de manera similar al

provincial, diferenciándose ahora en que para ciertos ítems el puntaje variará de

acuerdo a si la información se obtuvo del sitio web o si se obtuvo por un envío

del municipio ante un pedido vía mail o telefónico.

• Los resultados del IAPIF municipal se exponen en el siguiente gráfico.

8

Ranking según IAPIF Municipal*

0.780.76

0.720.700.70

0.680.640.64

0.620.560.56

0.520.50

0.470.460.46

0.440.440.440.440.440.44

0.420.400.400.400.40

0.380.360.36

0.330.300.300.300.300.30

0.280.280.280.280.28

0.260.260.250.24

0.230.22

0.200.200.20

San Fernando (Bs.A s)Concordia (E.Ríos)

Tigre (Bs.A s)San Nicolás de los

Córdoba (Cba.)Godoy Cruz (Mza.)

Comodoro Rivadavia (Chub.)Necochea (Bs.A s)

Morón (Bs.A s)Mar del Plata (Bs.A s)

V icente López (Bs.A s)Río Grande (T.Fgo)

Malv inas A rgentinas (Bs.A s)La Matanza (Bs.A s)A vellaneda (Bs.A s)

Ensenada (Bs.A s)La Plata (Bs.A s)

Pergamino (Bs.A s)San Is idro (Bs.A s)

Trelew (Chub.)Maipú (Mza.)

Rafaela (Sta.Fe)Gral. San Martín (Bs.A s)

San Franc isco (Cba.)V illa María (Cba.)

Santa Rosa (L.Pampa)Cipolletti (R.Ngro)Mendoza (Mza.)Paraná (E.Ríos)

Rosario (Sta.Fe)San S.de Jujuy (Jujuy)

Olavarría (Bs.A s)Quilmes (Bs.A s)

Tandil (Bs.A s)Gualeguaychú (E.Ríos)

Santa Fe (Sta.Fe)Moreno (Bs.A s)

Puerto Madryn (Chub.)Río Cuarto (Cba.)

V illa Carlos Paz (Cba.)La Rioja (L.Rioja)

Bahía Blanca (Bs.A s)Neuquén (Nquen)

V illa Mercedes (S.Luis)Guaymallén (Mza)Posadas (Mnes.)

San Pedro (Bs.A s)Ushuaia (T.Fgo)

Luján (Bs.A s)El Dorado (Mnes.)

0.200.200.20

0.180.18

0.160.12

0.100.100.100.100.10

0.070.060.060.060.06

0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00

Salta (Salta)Hurlingham (Bs.A s)

Oberá (Mnes.)A lmirante Brow n (Bs.A s)

General A lvear (Mza)Florencio V arela (Bs.A s)Tres de Febrero (Bs.A s)

Corrientes (Ctes.)General Roca (R.Ngro)

Orán (Salta)San Luis (S.Luis )

Reconquista (Sta.Fe)Goya (Ctes.)

Berisso (Bs.A s)Bariloche (R.Ngro)

Río Gallegos (Sta.Cruz)Santo Tomé (Sta.Fe)

A zul (Bs.A s)Berazategui (Bs.A s)

Campana (Bs.A s)Chiv ilcoy(Bs.A s)Escobar (Bs.A s)

Esteban Echeverría (Bs.A s)Ezeiza (Bs.A s)

Ituzaingó (Bs.A s)José C. Paz (Bs.A s)

Junín (Bs.A s)Lanús (Bs.A s)

Lomas de Zamora (Bs.A s)Merlo (Bs.A s)

Pilar (Bs.A s)San Miguel (Bs.A s)

Zárate (Bs.A s)San F.V .de Catamarca (Cat.)Pres.R.Sáenz Peña (Chaco)

Resis tenc ia (Chaco)Río Tercero (Cba.)A lta Grac ia (Cba.)

Concep.del Uruguay (E.Ríos)Formosa (Form.)

San Martín (Mza.)San Rafael (Mza.)

Rivadav ia (S.Juan)San Juan (S.Juan)

Caleta Oliv ia (Sta.Cruz)San Lorenzo (Sta.Fe)

V enado Tuerto (Sta.Fe)La Banda (Sgo.del E.)

Sgo.del Estero (Sgo.del E.)San Miguel de Tucumán


9

Los costos del acceso a la información

• El pedido telefónico realizado a 86 municipios para solicitar la información de

ejecuciones presupuestarias implicó realizar más de 250 llamadas telefónicas a

distintos puntos del país. Evidentemente que para un ciudadano común esta

tarea resulta costosa, no solo en términos monetarios sino también por el tiempo

insumido.

• Por esta razón, se estimó el costo promedio que implica solicitar información de

carácter público a un municipio. Para la estimación, la búsqueda por internet no

fue tenida en cuenta, pero sí se consideraron la cantidad de llamadas realizadas,

el costo que implicó cada una (en función de información de las sábanas

telefónicas), el costo del tiempo insumido en cada llamada, y la cantidad de fax

y/o notas enviadas por correo postal.

• Sumando todos estos costos, se obtuvo que el costo total en que habría

incurrido este ciudadano para solicitar información, que es de carácter público,

supera los $500. Independientemente de que este costo puede llegar a parecer

alto o bajo, en función de quién lo mire, lo relevante aquí es que este costo no

debería existir.

• Lo más preocupante aún es que se realizó ese gasto de dinero y tiempo para

obtener tan sólo un 13% de respuestas favorables al pedido.

Conclusiones

• Se destacan bajos y dispares niveles de información fiscal en los ámbitos

provincial y municipal. Si bien se observan mejorías respecto a años anteriores,

en cuanto a la cantidad de información relacionada con los actos de gobierno

que se publica en los sitios web oficiales de cada nivel de gobierno, la situación

aún se encuentra lejos de ser la óptima.

• A nivel municipal resulta mucho más preocupante la escasez de información

fiscal que en el ámbito provincial. En promedio, el IAPIF para los 100

municipios más grandes de todo el país alcanza un valor de 0.23, mientras que

para el promedio provincial es del 0.66.

• A nivel municipal también es mucho mayor la disparidad que existe entre el

valor del índice para las distintas jurisdicciones que para las provincias. Por

10

caso, la variabilidad que existe en el índice entre municipios es de un 98%,

mientras que para las provincias es del 36%.

• Resulta preocupante la baja predisposición por parte de los funcionarios

municipales por proveer de información que tiene carácter público, como lo es

la ejecución presupuestaria, ante un pedido ciudadano.

• En síntesis, queda aún un largo camino por recorrer en materia de

accesibilidad pública a la información de los actos de gobierno, especialmente

para los niveles subnacionales. Se plantea el desafío de que todas las

instituciones, organismos y la ciudadanía en general tomen conciencia acerca

de la importancia que tiene la transparencia, en todos sus aspectos, para el

desarrollo democrático del país. La presente investigación intenta hacer al

menos un aporte en este sentido.

11

I. Introducción

La calidad de las instituciones democráticas se basa fundamentalmente en el

grado de participación de la ciudadanía y en el conocimiento por parte de toda la

comunidad de su estructura y funcionamiento.

La publicidad de los actos de gobierno en sus tres niveles es un deber

contemplado en la Constitución Nacional. Resulta responsabilidad ineludible por

parte de cualquier administración pública la difusión de información fiscal veraz y

detallada, que permita lograr un eficaz control del accionar del Estado por parte de

los ciudadanos.

En este sentido, adquiere relevancia el concepto de Transparencia Fiscal,

básicamente porque constituye una herramienta que tiende al cumplimiento de los

principios de buena gobernabilidad, como lo son la responsabilidad fiscal o la

previsibilidad. En definitiva, constituye un paso más hacia el control de los actos de

gobierno y la disminución de prácticas corruptas, las cuales afectan adversa y

simultáneamente la consolidación de las cuentas públicas y los equilibrios

macroeconómicos, a la vez que dificultan la gobernabilidad política y limitan las

perspectivas de crecimiento. Por ejemplo, cuando los presupuestos no tienen en

cuenta actividades gubernamentales cuyos efectos son equivalentes al cobro de

impuestos y a la concesión de subsidios y, que, por lo mismo, no son sometidas al

examen y aprobación del Poder Legislativo y demás organismos de control, las

actividades financieras del Sector Público se tornan cada vez más opacas, y se

distorsiona la percepción sobre la magnitud real del gasto público, su distribución

sectorial y los efectos distributivos derivados de la acción pública (CEPAL, 1998).

Resulta crucial, pues, reducir el alcance de estas prácticas llamadas

“cuasifiscales” e incluirlas en el presupuesto público, puesto que, de este modo, se

permite tener una visión global de los costos de las múltiples actividades

desarrolladas por el Sector Público y de los recursos necesarios para financiarlas, y,

en definitiva, se permite un mayor control de la acción del Estado. Además, como ya

fuera mencionado anteriormente, resulta igualmente imprescindible la mejora en la

accesibilidad, calidad y oportunidad de la información fiscal sobre las actividades del

Estado.

12

La transparencia fiscal es un concepto amplio que hace referencia a cuatro

cuestiones básicas2:

a) Definición clara de funciones y responsabilidades del sector

público. Hace referencia, entre otras cosas, a: la especificación clara de la estructura

y las funciones del gobierno; la precisa definición de las funciones de los diferentes

niveles de gobierno; el establecimiento de mecanismos claros de coordinación y

gestión de las actividades presupuestarias y extra presupuestarias; y la

transparencia en la intervención del gobierno en el sector privado (mediante normas

y procedimientos claros).

b) Acceso del público a la información. Se refiere básicamente a la

difusión de información completa sobre las operaciones fiscales pasadas, actuales y

futuras del gobierno. Ello requiere, por ejemplo, que los documentos

presupuestarios, las cuentas presupuestarias definitivas y otros informes fiscales

destinados al público abarquen todas las actividades presupuestarias y extra

presupuestarias del gobierno; que se divulgue información comparable a la de

ejercicios anteriores e información completa sobre el nivel y la composición de la

deuda y de los activos financieros. Además de todo esto, resulta fundamental el firme

compromiso (como obligación legal) de divulgar puntualmente información sobre las

finanzas públicas.

c) Transparencia en la preparación, publicación y ejecución del

presupuesto. En la documentación presupuestaria deben especificarse: los objetivos

de política fiscal y una evaluación de la viabilidad fiscal; las normas fiscales

adoptadas (por ejemplo, el requisito de un presupuesto equilibrado o límites al

endeudamiento de los niveles subnacionales de gobierno); el marco macroeconómico;

las políticas en que se fundamenta el presupuesto; y los principales riesgos fiscales

detectables.

d) Garantías de integridad de la información del Sector Público. Este

inciso hace referencia a dos cuestiones fundamentales. Por un lado, al hecho de que

los datos fiscales deben cumplir con las normas generales aceptadas en cuanto a su

calidad: por ejemplo, los datos presupuestarios deben reflejar las tendencias

recientes de los ingresos y los gastos, debe indicarse el método contable utilizado y

las normas aplicadas a la recopilación y presentación de los datos, y deben ofrecerse

2 FMI(2001): “Manual de transparencia fiscal”.

13

garantías específicas respecto a la calidad de los datos. Por otro lado, la información

fiscal debe estar sujeta a una evaluación independiente (órganos oficiales de

auditoría o expertos independientes).

A pesar de la importancia que revisten las actividades de difusión de la

información pública, existen fuertes incentivos para no revelar tal información.

Ahora bien, ¿por qué resulta difícil lograr que exista libre disponibilidad de

información referente al funcionamiento de los estados? En primer lugar, no

existirían incentivos para la provisión de este tipo de información por parte del

sector privado debido a que constituye un tipo de bien de características particulares

al que comúnmente se denomina “bien público”. La distinción principal de este tipo

de bien es que puede ser consumido simultáneamente por toda la población sin que

por ello se agote, vale decir que su consumo es no rival. A su vez, la información

presenta otra característica que es la de ser no excluible, puesto que no se puede

dejar de lado a quien no pague por ella. Por ejemplo, la publicación detallada del

gasto que realiza un gobierno en un sitio web oficial es información que se encuentra

disponible para todo aquel que lo desee, sin que esto implique que alguien no pueda

consultar los datos. El problema que surge es quién paga para que esta información

esté al alcance de todos. En estos casos existen los conocidos “free- riders” o

“usuarios gratuitos”, que son aquellos que piensan “para qué voy a pagar, si ya otro

lo hace y lo mismo puedo consumir el bien”. En consecuencia, no se generan los

incentivos adecuados para que este bien - la información- sea producido y lo que dice

la teoría es que el Estado debe encargarse de proveerlo.

Pero por otro lado, dentro del sector público también existe una falla en los

incentivos de provisión de información relacionada con los actos de gobierno puesto

que es el mismo estado el que debe proveer la información necesaria para su control.

Esto es así porque en la práctica, los integrantes de la administración pública son

quienes menos desean que la información relativa al control de su propia gestión esté

disponible.

En consecuencia, debido a estos problemas enunciados, fallan los mecanismos

de monitoreo y control de la gestión del sector público por parte de la ciudadanía.

Es por ello que reviste singular importancia la posibilidad de evaluación del

grado de transparencia fiscal y, en particular, del grado de acceso a la información

pública por parte de un ciudadano común.

14

II. Objetivos del estudio

Una posible solución a la falla en los mecanismos de control del sector público

por parte de la ciudadanía, mencionada previamente, es la acción de organismos que

aúnen los esfuerzos individuales y propicien un ambiente de mayor transparencia

fiscal a través de la demanda de información detallada y actualizada referente a los

actos de gobierno.

En este sentido, los objetivos centrales que IERAL se ha planteado con el

presente proyecto son los siguientes:

- Relevar el grado de accesibilidad pública a la información fiscal (uno de

los componentes clave de la transparencia fiscal) que existe en el ámbito

subnacional del país, esto es en provincias y municipios.

- Medir el grado de respuesta de los funcionarios municipales frente a un

pedido de información relacionado con las finanzas públicas de la respectiva

localidad, por parte de un ciudadano común.

- Evaluar la calidad de la información brindada en el ámbito provincial,

analizando el grado de desagregación y detalle con el que se presentan los datos.

- Construir índices del acceso público a la información, que puedan ser

actualizados año a año de modo tal de poder analizar no sólo la situación actual,

sino también poder ir viendo cómo van cambiando las condiciones en estos

niveles de gobierno con el paso del tiempo.

- Escribir un “backstage” del estudio en donde se expongan las anécdotas surgidas

de la búsqueda y recopilación de información en cada uno de los municipios

analizados.

Este trabajo tiene como finalidad ir complementando el estudio integral que

IERAL viene realizando desde el año 2002 respecto a cuestiones fiscales en

provincias y municipios3. La intención es crear y mantener índices objetivos de

medición. Si bien existen marcos legales de transparencia (cómo se verá en el

capítulo III), no se pretende hacer comparaciones respecto a la normativa vigente. Se

trata de medir el acceso a la información fiscal que actualmente existe,

3 www.cargafical.com.ar

15

independientemente de lo que pueda establecer una ley como la Ley de

Responsabilidad Fiscal.

En definitiva, con esta investigación integral y permanente se busca generar

conciencia en toda la población respecto a la importancia de estar informados en

cuanto a cómo desempeñan sus funciones los gobernantes. En este sentido, es

fundamental comprender que el conocer cómo administran las cuentas públicas los

funcionarios de gobierno es un derecho que cada ciudadano puede hacer valer.

16

III. Reglas fiscales y marco legal en Argentina

Antes de examinar específicamente la cuestión acerca del acceso a la

información en provincias y municipios, conviene repasar el tema de las reglas

fiscales, instrumento que se encuentra estrechamente vinculado con la transparencia

fiscal.

III.1 Ventajas y desventajas de las reglas fiscales

En general, la adopción de reglas, de cualquier tipo, responde a la necesidad

de conferir credibilidad al manejo de las políticas públicas, vía la disminución o

eventual eliminación de conductas e intervenciones discrecionales. La adopción de

reglas fiscales surge, por ejemplo, por el intento de imponer límites al

endeudamiento o al gasto, condiciones de déficit cero, entre otros.

Ahora bien, ¿cuáles son las ventajas y desventajas de establecer reglas

fiscales? Según Kopits (2001), suele argumentarse que las reglas fiscales no son en

realidad necesarias debido a que:

- el manejo discrecional de las cuentas públicas tiene el beneficio de otorgar

flexibilidad de corto plazo para amortiguar los efectos de crisis importantes;

- un gobierno puede comprometerse creíblemente a mantener disciplina fiscal sin

necesidad de acudir a reglas permanentes (esto responde al argumento de que,

en realidad, las reglas fiscales no son relevantes a la hora de conferir credibilidad

a las políticas; ésta se crea más allá de las reglas fiscales);

- las reglas imponen requerimientos burocráticos innecesarios; o

- por su propia naturaleza, las reglas fiscales inducen a comportamientos poco

transparentes, mayormente de lo que se ha llamado “contabilidad creativa”.

Por otro lado, entre las ventajas derivadas de la adopción de reglas fiscales se

cuentan:

- en una sociedad democrática, las reglas son necesarias para restringir la

discrecionalidad de algunos funcionarios cuyas políticas tienen un sesgo al

déficit fiscal;

17

- los gobiernos, en general, tienden a la implementación de políticas discrecionales

para aumentar su probabilidad de re-elección;

- en sistemas federales, las reglas pueden ser útiles para restringir la

discrecionalidad de las políticas fiscales aplicadas en los niveles subnacionales de

gobierno.

La mayor utilidad que se deriva de implementar reglas fiscales, siempre y

cuando estén bien diseñadas, consiste en establecer un marco despolitizado para la

política fiscal.

Para aumentar la efectividad de las reglas fiscales, es conveniente que

combinen tres requisitos fundamentales: simpleza (de modo que el control y

monitoreo del grado de cumplimiento sea fácil de realizar), flexibilidad (esto es, que

contemple la posibilidad de aplicar cláusulas de escape bien diseñadas, ante un

cambio brusco en las circunstancias macroeconómicas que enfrenta el país), y

orientadas al crecimiento (es decir, que evite imponer una extremada carga sobre los

recortes en gastos de inversión del gobierno). Queda claro, asimismo, que la adopción

de reglas fiscales debe hacerse en un marco de completa transparencia institucional,

con alguna autoridad de arbitraje para verificar el cumplimiento de las mismas, y

también para aplicar sanciones en caso necesario.

Según afirman los expertos, las reglas fiscales son quizás más necesarias en

los países en vías de desarrollo, puesto que representan un paso importante hacia la

creación de una firme reputación de responsabilidad y austeridad fiscal.

En un sistema federal de gobierno, donde las potestades fiscales se

encuentran distribuidas entre un nivel nacional y diferentes niveles subnacionales,

la necesidad de la adopción de reglas se torna muy importante. Esto, no sólo porque

los niveles subnacionales de gobierno pueden tener el incentivo a incurrir en grandes

déficits fiscales con la esperanza de que el gobierno nacional luego les preste ayuda

financiera en caso de necesitarla, sino también porque los desequilibrios fiscales de

uno de ellos tiene repercusiones sobre el costo financiero del resto del sistema

federal.

Por ello, en economías cuyos niveles subnacionales de gobierno no gozan de

una reputación de austeridad fiscal, suele recomendarse la aplicación de un enfoque

coordinado, en el cual todos los niveles subnacionales de gobierno estén sujetos a

reglas fiscales uniformes.

18

III.2 Reglas fiscales recientes en Argentina: el Régimen de Responsabilidad

Fiscal

En lo que respecta a las reglas fiscales en los niveles subnacionales de

gobierno en la Argentina, el mayor avance que se ha realizado hasta el momento

consiste en el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal. El mismo fue creado en

agosto de 2004 por la Ley Nº 25.917 con la finalidad de dotar de reglas de

comportamiento fiscal y transparencia a la gestión pública de las provincias, la

ciudad autónoma de Buenos Aires y el Estado Nacional.

Actualmente, además de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, son 20 las

provincias argentinas que han adherido hasta el momento al presente Régimen:

Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos,

Formosa, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Misiones, Neuquen, Río Negro, Santa Cruz,

Santa Fe, Santiago del Estero, San Juan, Tierra del Fuego y Tucumán. Las

provincias de La Pampa, Salta y San Luis no han adherido.

El régimen, cuyo cumplimiento efectivo se materializa desde la presentación

del proyecto de Ley de Presupuesto 2006, establece cuatro reglas de conducta y

transparencia fiscal:

1) los gastos primarios (excluyendo los gastos financiados por organismos

internacionales de crédito o los destinados a infraestructura social básica) no

deben crecer a una tasa nominal mayor que la del PBI,

2) se debe mantener el equilibrio presupuestario financiero (ingresos corrientes y

de capital, menos gastos corrientes netos de los financiados por Organismos

Internacionales y gastos de capital netos de los de infraestructura social

básica),

3) los servicios de la deuda no deben superar el 15% de los recursos corrientes

luego de transferencias a municipios, y finalmente,

4) si lo anterior no se cumple, el presupuesto provincial debe ser presentado y

ejecutado con superávit primario.

Esta ley apunta a limitar el carácter pro-cíclico del gasto dada la primera

regla citada. Adicionalmente, tiene por objeto adoptar reglas macro fiscales

homogéneas; constituir una señal clara para los agentes económicos; preservar el

equilibrio financiero a través de reglas para el tratamiento del gasto y los ingresos

19

públicos y establecer la coordinación necesaria para alcanzar un escenario de

sustentabilidad con relación al endeudamiento público asegurando la prestación de

los servicios básicos. La norma consolida y perfecciona los principios contenidos en la

Leyes 24.156 del año 1992 y 25.152 de 1999. Asimismo ratifica aquellas leyes que en

concordancia fueron sancionadas por las Jurisdicciones Provinciales.

¿Qué sucede a nivel de municipios? El Régimen Federal de Responsabilidad

Fiscal sólo prevé que las provincias inviten a los municipios a adherir a la norma, con

lo que hoy en día la aplicación de reglas fiscales a nivel municipal depende en gran

parte de la voluntad de los gobiernos municipales.

III.3 La transparencia fiscal nacional y subnacional: el caso argentino

La ley anterior, sumada a la ley anterior 25.152 de Solvencia Fiscal, trata

también en alguna medida el tema de la transparencia en la gestión pública, en

particular, el tema del acceso público a la información.

Así, la Ley de Solvencia Fiscal dispone que la siguiente documentación de

carácter físico y financiero producida en el ámbito de la Administración Nacional

tiene el carácter de información pública y debe ser de libre acceso para cualquier

institución o persona interesada en conocerla:

- estados de ejecución de los presupuestos de gastos y del cálculo de recursos,

hasta el último nivel de desagregación en que se procesen;

- órdenes de compra, todo tipo de contratos firmados por autoridad competente,

así como las rendiciones de fondos anticipados;

- pagos realizados por la Tesorería Nacional y por el resto de las tesorerías de la

Administración Nacional;

- datos financieros y de ocupación del Sistema Integrado de Recursos Humanos

que administra la Secretaría de Hacienda, sobre personal permanente,

contratado y transitorio, incluido el de los proyectos financiados por organismos

multilaterales;

- estado de situación, perfil de vencimientos y costo de la deuda pública, así como

de los avales y garantías emitidas, y de los compromisos de ejercicios futuros

contraídos; entre otros ítems.

20

La información precedente debe ser puesta a disposición de los interesados en

forma inmediata, a su requerimiento o mediante la autorización al libre acceso a las

respectivas plataformas informáticas

Asimismo, el decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública establece los

reglamentos generales de: audiencias públicas para el Poder Ejecutivo Nacional;

publicidad de la gestión de intereses; elaboración participativa de normas; acceso a la

información pública para el Poder Ejecutivo Nacional; reuniones abiertas de los

entes reguladores de los servicios públicos; entre otros. Establece también el acceso

libre y gratuito vía Internet a la edición diaria del Boletín Oficial de la República

Argentina.

Por otro lado, en el Régimen de Responsabilidad Fiscal se destina todo un

capítulo al tema de la transparencia y la gestión pública. Establece las reglas de

juego que cada nivel de gobierno debe cumplir.

- El Gobierno nacional deberá presentar antes del 31 de agosto de cada año un

marco macro fiscal al Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal, el cual deberá

ser respetado por las provincias que adhieran al régimen.

- Se establece el criterio para la formulación de presupuestos en todos los niveles

de gobierno, debiendo contener los mismos autorización para la totalidad de los

gastos y la previsión de la totalidad de los recursos de carácter ordinario y

extraordinario, afectados o no, de todos los organismos centralizados,

descentralizados y fondos fiduciarios.

- Los gobiernos provinciales y CABA deben presentar al Consejo sus proyecciones

presupuestarias para los próximos tres años. Trimestralmente deberán informar

acerca de la evolución de las mismas, así como los cumplimientos e

incumplimientos difundiéndolas en su página web luego de ser presentadas ante

las legislaturas.

- Adicionalmente, la Nación y las provincias negociarán la forma de calcular las

metas de superávit sobre PBI, a los efectos de realizar comparaciones inter-

jurisdiccionales. Para ello, los gobiernos provinciales deben implementar un

Sistema Integrado de Información Fiscal compatible con el Nacional.

Nuevamente, para el caso de los municipios, sólo se prevé la invitación a los

mismos a adherir a la norma.

21

IV- Aspectos metodológicos

IV.1 Muestra del estudio

El presente trabajo, cuya ejecución demandó prácticamente 7 meses, se

realizó para las 23 jurisdicciones provinciales, más CABA, y para una muestra de 100

municipios de todo el país, que engloban en conjunto al 65% de la población total del

país. Estas jurisdicciones son las mismas que se estudian en el proyecto de Carga

Fiscal, y se detallan en el cuadro a continuación:

Cuadro 1: Municipios seleccionados para el estudio

Municipio Prov. Municipio Prov.1 Almirante Brown BA 50 Alta Gracia Cba2 Avellaneda BA 51 Córdoba Cba3 Azul BA 52 Río Cuarto Cba4 Bahía Blanca BA 53 Río Tercero Cba5 Berazategui BA 54 San Francisco Cba6 Berisso BA 55 Villa Carlos Paz Cba7 Campana BA 56 Villa María Cba8 Chivilcoy BA 57 Corrientes Ctes9 Ensenada BA 58 Goya Ctes

10 Escobar BA 59 Concepción del Uruguay E.R11 Esteban Echeverría BA 60 Concordia E.R12 Ezeiza BA 61 Gualeguaychú E.R13 Florencio Varela BA 62 Paraná E.R14 General San Martín BA 63 Formosa For15 Hurlingham BA 64 San Salvador de Jujuy Juj16 Ituzaingó BA 65 Santa Rosa L.P.17 José C. Paz BA 66 La Rioja L.R.18 Junín BA 67 General Alvear Mza19 La Matanza BA 68 Godoy Cruz Mza20 La Plata BA 69 Guaymallén Mza21 Lanús BA 70 Maipú Mza22 Lomas de Zamora BA 71 Mendoza Mza23 Luján BA 72 San Martín Mza24 Malvinas Argentinas BA 73 San Rafael Mza25 Mar del Plata (Gral Pueyrredón) BA 74 El Dorado Mnes26 Merlo BA 75 Oberá Mnes27 Moreno BA 76 Posadas Mnes28 Morón BA 77 Neuquén Nq29 Necochea BA 78 Cipolletti R.N30 Olavarría BA 79 General Roca R.N31 Pergamino BA 80 San Carlos de Bariloche R.N32 Pilar BA 81 Salta Sal.33 Quilmes BA 82 San Ramón de la Nueva Orán Sal.34 San Fernando BA 83 Rivadavia S.J.35 San Isidro BA 84 San Juan S.J.36 San Miguel BA 85 San Luis S.L.37 San Nicolás de los Arroyos BA 86 Villa Mercedes S.L.38 San Pedro BA 87 Caleta Olivia S.C.39 Tandil BA 88 Río Gallegos S.C.40 Tigre BA 89 Rafaela S.Fe41 Tres de Febrero BA 90 Reconquista S.Fe42 Vicente López BA 91 Rosario S.Fe43 Zárate BA 92 Santa Fe S.Fe44 San F. del Valle de Catamarca Cat 93 Santo Tomé S.Fe45 Presidencia Roque Sáenz Peña Chac 94 San Lorenzo S.Fe46 Resistencia Chac 95 Venado Tuerto S.Fe47 Comodoro Rivadavia Chub 96 La Banda S.d.E.48 Puerto Madryn Chub 97 Santiago del Estero S.d.E.49 Trelew Chub 98 Río Grande T.d.F.

99 Ushuaia T.d.F.100 San Miguel de Tucumán Tuc.

22

IV.2 Obtención de la información

Para cumplir con el objetivo primordial del presente trabajo, que es el de

evaluar el grado de accesibilidad a la información fiscal que existe en provincias y

municipios, se aplicaron los siguientes procedimientos:

1) En primer lugar, se relevó la existencia de sitios web oficiales propios para

cada una de las jurisdicciones estudiadas, tanto provinciales como municipales.

2) En los casos en que había sitios web, se analizó la información fiscal

contenida en cada uno de ellos, para ambos niveles de gobierno, provincial y

municipal. Particularmente, se evaluó si se proporcionaba la siguiente

información:

- Ley/ Ordenanza de presupuesto (año 2006 y años anteriores)

- Ejecuciones presupuestarias (año 2005 completo y años anteriores)

- Legislación tributaria: códigos tributarios y leyes/ ordenanzas impositivas

(vigente y la de períodos anteriores)

- Stock de deuda (año 2005 y años anteriores)

- Licitaciones (vigentes)

- Boletín Oficial (últimos números)

Cabe destacar en este punto que se evaluó también el grado de facilidad de

acceso a cada uno de estos ítems.

3) Por otro lado, para el caso de los municipios se realizó un envío de e-mails de

manera anónima (por parte de un ciudadano común interesado en obtener

información fiscal) a cada localidad, solicitando determinados datos de carácter

público relacionados con las finanzas del municipio. Se realizaron tres pedidos

distintos, en diferentes momentos del tiempo y suponiendo ciudadanos

diferentes, solicitando en cada caso la siguiente información:

- Ordenanza de presupuesto para el año 2006.

- Ejecuciones presupuestarias (la más actualizada que se dispusiera).

- Legislación fiscal: ordenanzas tributarias y tarifarias.

4) Se realizaron llamados telefónicos a aquellos municipios que no respondieron

al e-mail, sólo para el caso del pedido de las ejecuciones presupuestarias,

también desde el punto de vista de un simple ciudadano, solicitando nuevamente

esta información. Cabe destacar que en muchos casos hubo que realizar

23

numerosos llamados a los distintos organismos y secretarías de cada municipio,

hasta llegar a la persona encargada de autorizar y enviar la información.

5) En numerosas ocasiones hubo que elevar una nota formal con el pedido,

explicando para qué se requería la información, por medio de fax y/o correo

postal.

IV.3 Formas de analizar la información

Con el objeto de evaluar de la manera más exacta posible a cada jurisdicción y

de poder realizar comparaciones entre las mismas, el análisis del acceso a la

información se realiza por medio de la construcción de Indices, que puedan a su vez

ser actualizados todos los años. De este modo, el presente trabajo se presenta como

uno de largo plazo, para el cual resulta fundamental una continuidad en el tiempo

que permita realizar comparaciones de diversa índole.

Es muy importante destacar que los índices de este tipo son muy dinámicos en

el tiempo, puesto que las jurisdicciones están constantemente publicando nueva

información en sus sitios web oficiales. En consecuencia, los valores obtenidos para

el IAPIF de cada jurisdicción seguramente habrían sido distintos si se hubiesen

utilizados datos de los sitios web de hace un año, así como también diferirán

posiblemente en el futuro. Esto implica que las posiciones de cada provincia y/o

municipio en el ranking son relativas y pueden cambiar de manera importante año a

año. Este hecho acentúa la importancia de continuar con la construcción de este tipo

de indicadores en el tiempo.

Por otro lado, el haber tomado contacto con prácticamente 100 municipios del

todo el país reveló una situación de los gobiernos locales que merece ser destacada en

particular para cada uno, tanto para los casos en los que se obtuvo una respuesta

favorable como para los que no sucedió así. La diversidad de respuestas y en muchos

casos los argumentos utilizados para negar la información, motivaron a escribir una

especie de “backstage”, en el cual se narran todas las anécdotas experimentadas con

cada uno de los municipios. Este ensayo fue denominado: “La información fiscal

municipal: crónicas de una búsqueda fallida” y el mismo fue escrito desde el punto

de vista de “Juan”, un ciudadano común interesado en obtener información

relacionada con cómo manejan los fondos públicos los municipios de todo el país. El

mismo se presenta en la 2° parte de este trabajo.

24

V. Análisis provincial

Se construyeron dos indicadores para medir la disponibilidad de información

fiscal a nivel provincial:

- El Indice de Acceso Público a la Información Fiscal provincial (IAPIF

provincial) teniendo en cuenta la cantidad de información provista en los sitios

web oficiales.

- El Indice de Calidad de la Información (ICI), en función de la

desagregación y el detalle con el que se publican en los sitios web de cada

jurisdicción información relacionada con la ejecución presupuestaria y con los

datos del stock de deuda.

A continuación se realiza una descripción de la construcción de cada uno de

ellos y los resultados obtenidos de su medición.

V.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal Provincial (IAPIF provincial)

V.1.1 Construcción del IAPIF provincial

Este índice se construyó asignándoles puntajes a las provincias de acuerdo a

la cantidad de información fiscal que proveen en sus sitios web y teniendo en cuenta

el grado de actualización de los datos. Se analiza la existencia o no en los sitios web

oficiales de cada uno de los 6 ítems seleccionados, asignando 1 punto en el caso que

la información se encuentre disponible y 0 punto cuando no se presenta en el sitio

web.

En el Cuadro 2 se detallan los 6 ítems relevados para cada jurisdicción, con la

respectiva ponderación que se le asignó a cada uno de ellos dentro de la construcción

del índice final. La información relacionada con la ley de presupuesto, las ejecuciones

presupuestarias y la legislación normativa participan cada una con un 20% en el

índice total, mientras que las licitaciones y el boletín oficial componen un 10% cada

uno. A su vez, también se le asignó un peso relativo al grado de actualización de cada

ítem, evidentemente que con un mayor puntaje a la información más reciente. Por

ejemplo, para el caso de la Ley de Presupuesto, se analizó si las provincias publican

tanto la ley correspondiente al año en curso, esto es la del 2006, como la de años

anteriores, con una ponderación de 0.7 la primera y de 0.3 la segunda. Entonces,

25

aquella provincia que publique tanto la ley actual como la anterior, va a tener el

puntaje máximo para ese ítem, 0.20 puntos, mientras que la que publique sólo la de

alguno de los dos años, tendrá un puntaje parcial, siendo mayor para el caso que

publique datos más nuevos que para el que publique información más desactualizada

(0.14 frente a 0.06).

Cuadro 2: Items y ponderaciones para la construcción del IAPIF provincial

¿Posee info en sitio web? Información requerida Pondera-

ción Grado de

actualización Pondera-

ción Si = 1 No = 0

2006 0.7 0.14 0 1- Ley de presupuesto 0.2 2005 y/o anter. 0.3 0.06 0

2005 0.7 0.14 0 2- Ejecución presupuestaria 0.2 2004 y/o anter. 0.3 0.06 0

Cód.Tributario 0.5 Vigente 0.10 0

Vigente 2006 0.8 0.08 0 3- Legislación fiscal Ley impositiva

0.2 0.5

2005 y/o anter. 0.2 0.02 0

2005/ 2006 0.7 0.14 0 4- Stock de deuda pública 0.2 2004 y/o anter. 0.3 0.06 0

5- Licitaciones 0.1 0.10 0

6- Boletín Oficial 0.1 0.10 0

Puntaje Total 1 0


En síntesis, el IAPIF para cada provincia va a variar entre 0 y 1, de acuerdo a

si la jurisdicción no publica nada de información fiscal en su sitio web o si provee

toda la información fiscal analizada, tanto vigente como de años previos,

respectivamente.

Por otro lado, el IAPIF provincial fue corregido de acuerdo al grado de

facilidad de acceso a cada uno de los aspectos analizados. Esto es así debido a que se

detectó que existen algunos sitios web provinciales en los cuales la búsqueda resulta

algo más engorrosa que en otros, o también sucede que la información se encuentra

disponible, pero hay que ingresar a varias secciones del sitio web hasta llegar a

encontrarla. Entonces, si bien la información buscada está presente, de algún modo

debería diferenciarse estas provincias de aquellas en las cuales los datos están

visibles y de rápido acceso.

En consecuencia, el puntaje asignado a cada ítem fue corregido teniendo en

cuenta tres criterios de accesibilidad:

26

1) Aquella información que se encuentra en la página principal, o en alguna otra

sección a la cual se accede de manera lógica y haciendo hasta 5 clicks,

2) Aquella información que puede encontrarse en alguna sección del sitio,

siguiendo una secuencia lógica, pero hacen falta más de 5 clicks para acceder a la

misma.

3) Aquella información que se encontraba en el sitio web, pero que hubo que

conseguirla utilizando algún buscador, o llamando por teléfono para ver en qué

parte del sitio se ubicaba, puesto que no se la podía localizar de una manera

fácil.

El modo en el cual los índices fueron corregidos fue el siguiente: para el

criterio 1) el puntaje siguió siendo el mismo, mientras que a los criterios 2) y 3) se les

aplicó al puntaje obtenido un “descuento” del 10% y del 20%, respectivamente. De

este modo, el IAPIF corregido también va a variar entre 0 y 1, obteniendo un

puntaje de 1 aquellas jurisdicciones que presenten toda la información relevada, pero

que además la misma se encuentre de fácil acceso para cualquier ciudadano.

En el análisis de los resultados del próximo apartado se van a presentar los

dos IAPIF para provincias, el IAPIF simple y el IAPIF corregido por facilidad

de acceso.

V.1.2 Resultados del IAPIF provincial

Antes de pasar al análisis de los Indices construidos a partir del 2006, se

presenta un panorama general acerca de la disponibilidad de información fiscal en

las provincias argentinas y su evolución en los últimos años. En el siguiente cuadro

se expone una síntesis con la cantidad de web- sites oficiales y la información fiscal

publicada en los mismos.

Cuadro 3: Síntesis de la información fiscal en sitios web- Provincias

Cantidad de provincias Información en web- site

2003 2004 2005 2006

Posee sitio web 22 24 24 24

Legislación impositiva vigente 14 18 19 23

Ley de Presupuesto vigente 8 10 14 14

Ejecución presupuestaria último año 8 8 13 15


27

Se puede observar que la situación del acceso a la información fiscal, en

términos generales habría mejorado. En primer lugar, desde el año 2004 todas las

provincias poseen sitio web oficial y todas ellas presentan al menos algo de

información relacionada con las finanzas públicas. En lo que respecta a la

publicación de la legislación impositiva, 23 de las 24 jurisdicciones provinciales

permiten el acceso a la misma vía internet. Esto representa una mejoría con respecto

a los años anteriores, considerando que en el año 2003 eran 14 las jurisdicciones

provinciales en las se podía acceder a las leyes tributarias por medio de la web. En lo

que hace a la publicación de la ley de presupuesto, también se observan avances con

respecto a 2003 y a 2004, mientras que la situación permanece igual a la del año

2005. Por último, actualmente 15 de las 24 provincias publican la ejecución

presupuestaria del último año, mientras que eran 13 las que lo hacían en el año 2005

y 8 en el 2003 y 2004.

Interesa analizar ahora con mayor detalle cuál es la información que provee

cada una de las jurisdicciones. En el Cuadro 4 se presenta este análisis, asignándose

un 1 a aquel ítem que se encuentra en el sitio web, y un 0 cuando dicha información

no se presenta. Un punto muy importante que debe ser aclarado es que esta

información está actualizada a un determinado período de tiempo, al día 7 de julio

del 2006. Esta aclaración surge debido a que las provincias están cambiando y

actualizando constantemente sus sitios web, con lo cual para realizar una

comparación correcta es importante analizar todas las jurisdicciones durante el

mismo período de tiempo. También aparece como fundamental que este índice sea

actualizado una vez por año, con el objeto de detectar la evolución y mejoras

evidenciadas por cada una de las provincias.

28

Cuadro 4: Detalle de información fiscal publicada en provincias (1=Si, 0=no) - Actualizado al 7 de julio de 2006

Información requerida Grado de actualización

Buen

os A

ires

CA

BA

Cat

amar

ca

Cór

doba

Cor

rien

tes

Cha

co

Chu

but

Entr

e Rí

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2006 1 1 0 1 0 0 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 0 0 0 Ley de presupuesto

2005 y/o anter. 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 0 0 0

2005 1 0.5* 1 1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 1 1 0 1 Ejecución presupuestaria

2004 y/o anter. 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 1 0 0 1

Cód.Tributario 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

2006 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 Legislación fiscal Tarifarias/ impositivas

2005 y/o anter. 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 1

2005/ 2006 1 1 0 1 1 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 Datos de la deuda

2004 y/o anter. 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 1 0 0 1

Licitaciones 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 1

Boletín Oficial 1 1 0 1 0 0 1 1 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1

Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea al 7 de julio de 2006.

*Nota: A CABA se le asignó la mitad del puntaje puesto que a la fecha de finalización del relevamiento aún no había publicado la ejecución presupuestaria del año 2005 de manera completa, sino que estaba hasta el mes de septiembre.

29

A continuación se presenta el ranking del IAPIF provincial simple, con los

resultados obtenidos de acuerdo a lo explicado en la sección metodológica y en

función de los datos presentados en el anterior cuadro. Cabe aclarar que aquellas

jurisdicciones que alcanzaron un igual valor para el IAPIF están ordenadas

alfabéticamente en el gráfico.

Gráfico 1: Ranking IAPIF provincial simple*

1.0 1.0 1.0 1.0

0.30.30.30.40.40.460.480.50

0.560.580.600.640.70.70.720.760.800.860.870.92

0.00.10.20.30.40.50.60.70.80.91.0

Bs

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San

Ju

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T.d

el F

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go



Como puede observarse, las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y

Santa Fe son las que alcanzan el máximo puntaje del IAPIF que es 1. Esto implica

que estas jurisdicciones presentan en sus sitios web toda la información fiscal

relevada. Por el contrario, en las últimas posiciones se ubican La Rioja, San Juan y

Tierra del Fuego, las tres con un IAPIF de 0.3 puntos. En promedio para todas las

provincias se alcanza un nivel de IAPIF de 0.66 puntos.

Por su parte, a partir de la corrección del índice en función de la facilidad de

acceso a la información, tal como ya se describió en la parte de metodología, se

presenta a continuación el ranking resultante para el IAPIF provincial corregido por

facilidad de acceso.

En función de las correcciones por accesibilidad, Mendoza aparece ahora

como la provincia con mejor detalle de la información fiscal y con el mejor sitio web

en cuanto a su facilidad de acceso a los datos. Le siguen Córdoba, Santa Fe y Buenos

Aires, con índices menores seguramente debido a que alguno de los ítems analizados

no se encuentra expuesto con tanta claridad. Por el contrario, La Rioja y San Juan se

30

ubican en la posición con menor puntaje de todas las provincias. Para el caso de este

índice, el promedio para todas las provincias alcanza un valor de 0.64 puntos.

Gráfico 2: Ranking IAPIF provincial corregido por facilidad de acceso*

0.98 0.940.92 0.870.860.840.780.76

0.64 0.620.590.570.490.480.47 0.45

0.38 0.340.300.28 0.28

0.70.7

1

0.00.10.20.30.40.50.60.70.80.91.0

Me

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San

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ca

San

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go

La

Rio

ja

San

Ju

an


V.2 Indice de Detalle de la Información provincial (IDI provincial)

V.2.1 Construcción del IDI provincial

Si bien resulta complejo analizar la “calidad” de la información, al menos es

factible lograr una aproximación, evaluando el grado de desagregación y de detalle

con el que se presentan ciertos datos. En este sentido, para analizar la situación

fiscal de una provincia, es relevante conocer cómo se está ejecutando el presupuesto

de la provincia, tanto en materia de ingresos como de gastos realizados, así como

también analizar el nivel actual de deuda y los flujos futuros de vencimientos.

Es por ello que se construyó un Indice de Detalle de la Información

provincial analizando la desagregación con la que se publica en el sitio web de cada

provincia información relacionada con las ejecuciones presupuestarias y la

deuda pública. El análisis minucioso de estas dos variables es muy importante, en

el caso de la primera, puesto que proporciona una síntesis en términos monetarios

del funcionamiento del gobierno y, en el caso de la segunda, porque los vencimientos

de la deuda deben ser afrontados con recursos excedentes del propio Estado o con

nuevas emisiones de deuda, comprometiendo estas últimas a las generaciones

futuras.

31

Específicamente, se evaluó si:

- Se presenta la apertura de los ingresos, de acuerdo a si son obtenidos de la

Nación o si son propios, y en este último caso si se encuentran desagregados

para cada tipo de impuesto.

- Se presenta información de las etapas de ejecución del gasto: presupuestado,

comprometido, ordenado a pagar, pagado (al menos algunas de ellas).

- Se presenta información de las distintas clasificaciones del gasto: económica,

por objeto, o por función/ finalidad/ institucional.

- Los datos relacionados con la deuda pública contienen información

relacionada con el stock actual y con los flujos de vencimientos futuros.

Del mismo modo que para el IAPIF, cada uno de estos componentes tiene un

peso relativo en el cálculo del IDI total, que se exponen en el siguiente cuadro.

Cuadro 5: Items y ponderaciones para la construcción del IDI provincial

Puntos Información requerida Ponderación

Si = 1 No = 0

Apertura de Ingresos 0.25 0.25 0

Etapas del Gasto 0.25 0.25 0

Económica 0.33 0.08 0

Por objeto 0.33 0.08 0 Clasificaciones del Gasto

Por Función, Finalidad y/o Institucional

0.25

0.33 0.08 0

Stock 0.5 0.13 0 Deuda

Flujo 0.25

0.5 0.13 0

Puntaje total 1 0


Nuevamente, el IDI va a variar entre 1 y 0, de acuerdo a si se presenta o no la

información de manera completa.

Cabe aclarar por último que se analizaron las ejecuciones presupuestarias

presentadas por las provincias para el año 2005, o a lo sumo el 2004, por lo que

aquellas provincias que presentan datos anteriores a estos periodos no fueron

analizadas, asignándosele un puntaje de 0.

V.2.2 Resultados del Indice de Detalle de la Información provincial (IDI)

Del análisis de los datos de ejecuciones presupuestarias y de deuda pública

publicados en cada sitio web, surgen los siguientes resultados para cada provincia.

32

Cuadro 6: Detalle de la calidad de la información

Información requerida

CA

BA

Buen

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ires

Cat

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ca

Cór

doba

Cor

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Cha

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Chu

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el F

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mán

Apertura de Ingresos 0 1 1 1 0 1 1 0 0 1 0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 1 0 0 0

Etapas del Gasto 1 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0

Económica 0 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 1 1 0 1

Por objeto 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 1 0 1 1 1 0 0 0 1 1 0 1 Clasificaciones del Gasto

Por Función, Finalid. y/o Institucional 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 1 1 0 0

Stock 1 1 0 1 1 0 1 1 0 0 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1

Deuda

Flujo 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0


33

Por su parte, el Gráfico 3 presenta el ranking del Indice de Detalle de la

información provincial.

Gráfico 3: Ranking Indice de Detalle de la Información provincial*

1.0 1.00.9

0.8

0.7 0.7 0.6 0.6 0.60.5 0.5

0.4 0.4 0.3

0.17

0.00.10.20.30.40.50.60.70.80.91.0

Men

doza

San

ta F

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Cór

doba

Chu

but

CA

BA

Río

Neg

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Bue

nos

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s

Neu

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La R

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s

San

Jua

n

San

Lui

s

San

ta C

ruz

Tier

ra d

el F

uego


Se destacan del ranking Mendoza y Santa Fe como las jurisdicciones que

mayor desagregación presentan para los datos de ingresos, gasto y deuda.

Por el contrario, las provincias con índice igual a cero son aquellas que no

presentan datos de ejecuciones presupuestarias de los últimos dos años ni

información relacionada con la deuda pública. Por su parte, dentro de las que

presentan esta información, Salta aparece como la que publica los datos con el menor

grado de detalle.

34

VI. Análisis Municipal

Para el análisis a nivel municipal, el estudio se centró en:

- La construcción de un IAPIF para cada uno de los 100 municipios de la muestra,

con la diferencia respecto al IAPIF provincial, que se le suma al análisis de los

sitios web un pedido de información vía e-mail y vía telefónico.

- Cuantificación de los costos que implicó el pedido de la información.

VI.1 Indice de Acceso Público a la Información Fiscal municipal (IAPIF municipal)

VI.1.1 Construcción del IAPIF municipal

La construcción del IAPIF municipal es similar a la forma presentada para el

IAPIF provincial, diferenciándose ahora en que para ciertos ítems el puntaje variará

de acuerdo a si la información se obtuvo del sitio web o si se obtuvo por un envío del

municipio ante un pedido vía e- mail o telefónico.

Los ítems que pueden llegar a tener un puntaje variable mediante los pedidos

alternativos son:

- Las ejecuciones presupuestarias: en los casos que no estuviera la información

en el sitio web, se envió un e- mail y cuando no hubo respuesta al mail se llamó

por teléfono.

- La ordenanza de presupuesto y la normativa tributaria vigente: en los

casos en que esta información no estuviera disponible en el sitio web, se procedió

al envío de un e- mail.

El puntaje se asigna en cada caso de la siguiente manera:

- Obtención de información en el sitio web: 1 punto

- Obtención de la información luego de un pedido vía e-mail (y cuando la

información no se encuentra en el sitio web): 0.70 punto

- Obtención de la información luego de un llamado telefónico (y luego de no haber

tenido respuesta al envío del mail) 0.50 punto

- Obtención de la información cuando, luego del llamado telefónico, hubo que enviar

una nota por fax pidiendo formalmente la información 0.30 punto

35

En el Cuadro 7 se presentan los ítems considerados, las ponderaciones

asignadas a cada uno y los medios de obtención de la información con su respectivo

puntaje. Con relación a estos últimos, cabe aclarar que por “medios de obtención” se

entiende a la forma en la cual se realizó el pedido de la información,

independientemente si la respuesta luego vino por e- mail o por correo postal. Por

otro lado, en el ítem Boletín Municipal se incluyó tanto a los municipios que publican

un boletín oficial como a los casos que publican de manera periódica un boletín

municipal informativo de las actividades del gobierno.

Cuadro 7: Items y ponderaciones para la construcción del IAPIF municipal

Medios de obtención de la información* Información requerida

Pondera- ción

Grado de actualización

Pondera-ción Web

= 1 Mail

= 0.7 Tel

= 0.5 Fax

= 0.3

2006 0.7 0.14 0.10 1- Ordenanza de presupuesto 0.2

2005 y/o anter. 0.3 0.06 0.042

2005 0.7 0.14 0.10 0.07 0.042 2- Ejecución presupuestaria 0.2

2004 y/o anter. 0.3 0.06 0.042 0.03 0.018

Cód.Tributario 0.5 Vigente 0.10 0.07

Vigente 2006 0.8 0.08 0.056 3- Legislación fiscal Tarifaria/ impositiva

0.2 0.5

2005 y/o anter. 0.2 0.02 0.014

2005/ 2006 0.7 0.14 4- Stock de deuda pública 0.2

2004 y/o anter. 0.3 0.06

5- Licitaciones 0.1 0.10

6- Boletín Municipal 0.1 0.10

Puntaje Total 1


*Nota: Los medios de obtención implican la forma en la que se hizo el pedido, vale decir si se recibió la información solicitada luego del envío de un mail, de un llamado telefónico, o del envío de un fax, independientemente de cómo llegó luego la información solicitada.

Tal como se comentó anteriormente, el pedido de información vía llamados

telefónicos se realizó únicamente para el ítem correspondiente a la ejecución

presupuestaria. Se decidió seleccionar a esta variable como objeto de pedido de un

llamado telefónico por la importancia que reviste, en cuanto a que refleja el

funcionamiento del Estado en materia de los ingresos que obtiene y los gastos que

realiza. En consecuencia, es el único tipo de información que puede llegar a tener los

puntajes alternativos designados en las últimas dos columnas del cuadro 7. Por otro

lado, los ítems de ordenanza de presupuesto y legislación fiscal pueden llegar a tener

puntajes alternativos, representados en las columnas “web” o “mail”, mientras que

los rubros Stock de deuda, Licitaciones y Boletín Municipal únicamente tendrán

puntaje si la información se encontró en el sitio web.

36

VI.1.2 Resultados del IAPIF municipal

Antes de pasar a exponer los resultados, se realiza una breve descripción de la

situación general con respecto a los sitios web a nivel municipal. En este ámbito, la

información fiscal disponible es bastante más escasa que a nivel provincial. Si bien

en los últimos años la situación ha ido evidenciando algunas mejorías, aún no es muy

generalizado el uso de web-sites oficiales por parte de los municipios, y menos para la

publicación de información fiscal. En el Cuadro 8 se presenta una síntesis de la

situación a nivel municipal y su evolución desde el año 2003.

Cuadro 8: Síntesis de la información fiscal en sitios web- Municipios

Cantidad de municipios Información

2003 2004 2005 2006

Posee sitio web 63 76 78 83 Legislación impositiva 22 33 34 43 Ordenanza de presupuesto vigente 2 7 14 19 Ejecución presupuestaria último año 7 9 15 16


En primer lugar, se observa que de los 100 municipios relevados, actualmente

83 poseen sitio web, mientras que hace tres años eran 63 las jurisdicciones que lo

tenían. Por su parte, unas 43 jurisdicciones publican en el sitio la legislación

tributaria, implicando también esta cifra una mejoría con respecto a años anteriores.

Con relación a la información relativa a las cuentas del gobierno, esto es ingresos y

gastos, los municipios son más reticentes a publicar esta información, considerando

que 19 de los 100 publican la ordenanza de presupuesto y sólo 16 proveen la

ejecución presupuestaria del último año.

Si bien alguna de estas cifras resultan preocupantes, puede notarse que todos

los ítems analizados evidencian cierta mejoría con respecto a años previos.

Para analizar la situación de acceso a la información para cada uno de los

municipios y comparar cómo se encuentran comparativamente con relación al resto,

se expone a continuación el IAPIF municipal. Cabe recordar que éste se diferencia

del IAPIF provincial en que, además de contemplar el análisis de la información de

los sitios web, se incluye el grado de respuesta obtenido por los funcionarios

municipales ante un pedido de información pública por parte de un ciudadano

común. En el Cuadro 9 se expone la situación particular para cada municipio,

detallándose para cada ítem si la información se encuentra disponible y además la

forma en la que la misma se obtuvo.

37

Cuadro 9: Detalle de información fiscal para municipios- Medios de obtención: 1=web, 2=mail, 3=te, 4=fax* Actualizado al 7 de julio de 2006



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2006 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 2 0 0 0 1 1 0 0 0 1 0 Ordenanza de presupuesto 2005 y/o anter. 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1

2005 0 1 0 0 0 4 0 0 4 0 0 0 4 1 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 Ejecución presupuestaria 2004 y/o anter. 0 0 0 0 0 4 0 0 4 0 0 0 4 0 3 0 0 0 3 0 0 0 0 0 1

Cód.Tributario 1 1 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 1

2006 1 1 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 1 Legislación fiscal Tarifarias/ impositivas 2005 y/o

anter. 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 1

2005 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Deuda

2004 y/o anter. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Actualiz. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 Licitaciones

No actualiz. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1

Actualiz. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 Boletín Municipal

No actualiz. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0

*Nota: cabe recordar que estos son los medios a través de los cuales se realizó el pedido, por ejemplo, si se pidió la información por mail, por tel, o hubo que enviar un fax solicitando los datos.

38


Información requerida Grado de actualización

Mer

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Mor

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Cód.Tributario 0 1 1 2 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 0 0 0 1 0 1 1

2006 0 1 1 2 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 1 0 1 0 0 0 0 1 1 1 1 Legislación fiscal Tarifarias/ impositivas 2005 y/o

anter. 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0 1

2005 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Deuda

2004 y/o anter. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0


No actualiz. 0 1 1 1 1 0 0 1 1 1 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 1 1 1 1


No actualiz. 0 0 1 1 0 1 0 0 1 1 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 1 1 1 0


39




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Cód.Tributario 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0

2006 1 1 1 1 0 0 1 0 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 1 0 Legislación fiscal Tarifarias/ impositivas 2005 y/o anter 1 1 0 0 1 0 0 1 1 1 0 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0

2005 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 Deuda

2004 y/o anter. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0


No actualiz. 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 1 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0


No actualiz. 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1


40




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2006 2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 2 0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 Legislación fiscal Tarifarias/ impositivas 2005 y/o anter. 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0

2005 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Deuda

2004 y/o anter. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0


No actualiz. 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0


No actualiz. 1 1 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0


41

El Gráfico 4 expone el ranking según el IAPIF municipal para las 100

jurisdicciones de la muestra.

Gráfico 4: Ranking según IAPIF Municipal*

0.780.76

0.720.700.70

0.680.640.64

0.620.560.56

0.520.50

0.470.460.46

0.440.440.440.440.440.44

0.420.400.400.400.40

0.380.360.36

0.330.300.300.300.300.30

0.280.280.280.280.28

0.260.260.250.24

0.230.22

0.200.200.20

San Fernando (Bs.A s)Concordia (E.Ríos)

Tigre (Bs.A s)San Nicolás de los

Córdoba (Cba.)Godoy Cruz (Mza.)

Comodoro Rivadavia (Chub.)Necochea (Bs.A s)

Morón (Bs.A s)Mar del Plata (Bs.A s)

V icente López (Bs.A s)Río Grande (T.Fgo)

Malv inas A rgentinas (Bs.A s)La Matanza (Bs.A s)A vellaneda (Bs.A s)

Ensenada (Bs.A s)La Plata (Bs.A s)

Pergamino (Bs.A s)San Is idro (Bs.A s)

Trelew (Chub.)Maipú (Mza.)

Rafaela (Sta.Fe)Gral. San Martín (Bs.A s)

San Franc isco (Cba.)V illa María (Cba.)

Santa Rosa (L.Pampa)Cipolletti (R.Ngro)Mendoza (Mza.)Paraná (E.Ríos)

Rosario (Sta.Fe)San S.de Jujuy (Jujuy)

Olavarría (Bs.A s)Quilmes (Bs.A s)

Tandil (Bs.A s)Gualeguaychú (E.Ríos)

Santa Fe (Sta.Fe)Moreno (Bs.A s)

Puerto Madryn (Chub.)Río Cuarto (Cba.)

V illa Carlos Paz (Cba.)La Rioja (L.Rioja)

Bahía Blanca (Bs.A s)Neuquén (Nquen)

V illa Mercedes (S.Luis)Guaymallén (Mza)Posadas (Mnes.)

San Pedro (Bs.A s)Ushuaia (T.Fgo)

Luján (Bs.A s)El Dorado (Mnes.)

0.200.200.20

0.180.18

0.160.12

0.100.100.100.100.10

0.070.060.060.060.06

0.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.000.00

Salta (Salta)Hurlingham (Bs.A s)

Oberá (Mnes.)A lmirante Brow n (Bs.A s)

General A lvear (Mza)Florenc io V arela (Bs.A s)Tres de Febrero (Bs.A s)

Corrientes (Ctes .)General Roca (R.Ngro)

Orán (Salta)San Luis (S.Luis )

Reconquis ta (Sta.Fe)Goya (Ctes .)

Berisso (Bs .A s)Bariloche (R.Ngro)

Río Gallegos (Sta.Cruz)Santo Tomé (Sta.Fe)

A zul (Bs.A s)Berazategui (Bs.A s)

Campana (Bs.A s)Chiv ilcoy(Bs.A s)Escobar (Bs.A s)

Esteban Echeverría (Bs .A s)Ezeiza (Bs.A s)

Ituzaingó (Bs.A s)José C. Paz (Bs.A s)

Junín (Bs.A s)Lanús (Bs.A s)

Lomas de Zamora (Bs.A s)Merlo (Bs .A s)

Pilar (Bs.A s)San Miguel (Bs.A s)

Zárate (Bs.A s)San F.V .de Catamarca (Cat.)Pres.R.Sáenz Peña (Chaco)

Resis tenc ia (Chaco)Río Tercero (Cba.)A lta Grac ia (Cba.)

Concep.del Uruguay (E.Ríos)Formosa (Form.)

San Martín (Mza.)San Rafael (Mza.)

Rivadav ia (S.Juan)San Juan (S.Juan)

Caleta Oliv ia (Sta.Cruz)San Lorenzo (Sta.Fe)

V enado Tuerto (Sta.Fe)La Banda (Sgo.del E.)

Sgo.del Es tero (Sgo.del E.)San Miguel de Tucumán



42

Como puede observarse, los municipios que mejor se ubican en el ranking del

IAPIF son San Fernando (Bs.As),Concordia (E.Ríos), Tigre (Bs.As), San Nicolás

(Bs.As) y Ciudad de Córdoba (Cba.), todos ellos con un valor del índice mayor que

0.70. Cabe destacar que ninguna jurisdicción alcanzó el valor máximo de 1, lo cual

implica que ninguna de ellas presenta de manera completa toda la información

relevada en el presente estudio. Por otro lado, sólo 14 de los 100 municipios tienen

un índice mayor que 0.5, vale decir que son muy pocos los que disponen de más de la

mitad de la información relevada.

En el otro extremo, se ubican los 33 municipios que obtuvieron un índice

igual a 0, lo que quiere decir que no sólo no disponen de información fiscal en un

sitio web, sino que además no respondieron a ninguno de los pedidos realizados tanto

vía e-mail como de manera telefónica. Genera preocupación que un 33% de los

municipios relevados no brinde ningún tipo de información que es de carácter

público. Esta inquietud se acentúa si se considera que se está hablando de los 100

municipios más grandes de los más de 2100 que existen en todo el país.

Por otro lado, en promedio para los 100 municipios analizados, el IAPIF

alcanza un valor de 0.23 puntos, un nivel claramente inferior al promedio observado

para las provincias, que alcanza los 0.66 puntos. Lo que es peor aún, para el caso

municipal se han otorgado más “oportunidades” en el sentido que algunos

municipios pueden haber enviado la información luego del pedido realizado vía mail

o telefónico, con lo cual el promedio alcanzado es mayor a que si únicamente se

hubiese tenido en cuenta la información contemplada en los sitios web, como se hizo

para el caso de las provincias.

VI.2 Los costos del acceso a la información

Si un ciudadano común desea obtener información acerca del manejo fiscal de

los gobiernos locales, evidentemente deberá incurrir en costos mínimos e

indispensables para obtener los datos. Un ejemplo de ello, es el costo que demanda la

búsqueda de información en las páginas web de los municipios, representados por el

costo mismo del servicio de internet y el tiempo que se le debe dedicar a la búsqueda.

En el presente análisis no se calcularán los costos por uso de internet, sino

que se analizarán aquellos que se cree exceden los mínimos indispensables y por lo

tanto se convierten en pérdidas de eficiencia, que pueden tener dos posibles

resultados. El primero de ellos es una mala asignación de recursos, con individuos

43

que dedican esfuerzo y dinero para lograr fines que se pueden alcanzar con menores

recursos. El segundo resultado posible es que los individuos directamente no accedan

a la información deseada; esto último por imposibilidad material de dedicar recursos

adicionales a la búsqueda (falta de medios económicos) o por una evaluación personal

beneficio– costo desfavorable. En ambos casos, el resultado es una sub-provisión de

un bien público: la información.

El pedido telefónico realizado a 86 municipios para solicitar la información de

ejecuciones presupuestarias implicó realizar más de 250 llamadas telefónicas a

distintos puntos del país. Por lo general, los municipios no se encuentran habituados

a recibir pedidos de este tipo y por lo tanto demoran en consultar acerca de la

posibilidad de proporcionar la información y, en algunos casos, requieren que se

llame a distintas partes de la municipalidad hasta encontrar al responsable.

Asimismo, tal como se comentó previamente, en muchas ocasiones hubo que enviar

un fax pidiendo formalmente la información.

Evidentemente, para un ciudadano común emprender esta tarea de búsqueda

de información resulta bastante costosa, no sólo en términos monetarios, sino

también por el tiempo insumido. Por esta razón, se decidió estimar el costo promedio

que implica solicitar información de carácter público a un municipio. Para esta

estimación, la búsqueda por internet no fue tenida en cuenta, habiéndose

considerado los siguientes aspectos:

- Cantidad de llamadas realizadas a cada municipio, multiplicadas por el costo

que implicó cada una, obteniéndose esta información de las sábanas

telefónicas.

- Cantidad de fax y/o notas por correo postal que hubo que enviar.

- Otro aspecto a tener en cuenta es el tiempo que le insume al ciudadano

contactarse con el municipio, esperar hablar con el funcionario, llamar

reiteradamente, ser “pasado” de un interno a otro y de un funcionario a otro.

La redacción de notas, el envío de las mismas, etc. A los efectos del cálculo del

costo, solo se tuvo en cuenta como “costo del tiempo” al dedicado para realizar

los llamados telefónicos que se deducen de las sábanas provistas por la empresa

telefónica. El resto de los costos en tiempo no son incluidos en el monto final,

44

sin embargo deben ser tenidos en cuenta a la hora de extraer conclusiones4. El

costo de oportunidad de la hora se estimó en $8.

En función de estos puntos, el costo total en que habría incurrido este

ciudadano para solicitar información, que es de carácter público, supera los $500,

con más de 250 llamadas telefónicas realizadas. Teniendo en cuenta que se realizó

este pedido a 86 municipios, el costo promedio de solicitar la información a cada uno

ellos es de casi $6.

Este tipo de análisis es relativo, en el sentido que tal vez no todos los

ciudadanos deseen buscar información acerca de 100 municipios. De todas maneras,

independientemente de que este costo puede llegar a parecer alto o bajo, en función

de quién lo mire, lo relevante aquí es que este costo no debería existir.

Por otro lado, ¿resultó provechoso para este ciudadano invertir dinero y

tiempo en la búsqueda de esta información? Un análisis de Costo-Beneficio muestra

que, de los pedidos realizados, las respuestas favorables fueron tan sólo del 13%.

Este resultado refleja claramente la difícil tarea que la ciudadanía emprende

cada vez que decide pedir información a los funcionarios respecto de su accionar.

Incluso luego del gasto de dinero arriba mencionado, y de cumplir los requisitos que

paso a paso se le piden, un ciudadano recibe como respuesta el 13% de lo que

necesita saber.

Evidentemente, el acceso público a la información completa, detallada y

actualizada es hoy, en los niveles subnacionales de gobierno, un objetivo cuyo camino

para alcanzarlo es aún muy lejano.

El siguiente cuadro ejemplifica algunos casos extremos en los cuales se realizó

un número importante de llamadas telefónicas, sin haber obtenido un resultado

favorable.

Cuadro 10: Casos extremos

Municipio Cantidad de

llamadas realizadas

Resultado (en términos de obtención de la información

solicitada) La Rioja (LR) 17 Negativo Pilar (BA) 14 Negativo José C. Paz (BA) 10 Negativo Caleta Olivia (Chu) 8 Negativo Tucumán (Tuc) 7 Negativo


4 No son incluidos por no disponer de un medio objetivo para su cálculo.

45

VI.3 Relaciones entre el IAPIF y otras variables

Es interesante analizar si existe cierta relación entre el IAPIF, esto es la

accesibilidad a la información fiscal en los municipios y otras variables, como pueden

ser la presión fiscal, el tamaño de las jurisdicciones y el nivel de pobreza. A

continuación se exponen los principales resultados alcanzados para cada una.

• IAPIF y presión fiscal (IPFM)

A priori no se advierte una relación muy definida entre la accesibilidad a la

información en los municipios y el grado de presión que ejercen los mismos,

medida a través de la Tasa de Seguridad e Higiene. Se destaca el caso de

Concordia, que aparece como el segundo municipio con mejor accesibilidad y es

por otro lado, la jurisdicción con mayor presión fiscal municipal.

Gráfico 5: Relación entre la accesibilidad a la información y la presión fiscal

-

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

0.0% 0.2% 0.4% 0.6% 0.8% 1.0% 1.2% 1.4% 1.6% 1.8% 2.0%

Pre s ión Fis cal

IAP

IF

Concordia

Promedio IA PIF

Promedio Pres ión Fiscal


• IAPIF y tamaño (población)

Teniendo en cuenta la cantidad de habitantes, se detecta cierta relación

positiva entre la accesibilidad a la información y el tamaño de las localidades. Por

ejemplo, los dos municipios más grandes de la muestra se ubican entre los que mejor

disponibilidad de información fiscal poseen. Por el contrario, gran parte de los

municipios que poseen IAPIF igual a 0, esto es que no brindan ningún tipo de

información fiscal, son las jurisdicciones de menor tamaño de la muestra.

46

Gráfico 6: Relación entre la accesibilidad a la información y el tamaño

-

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

- 200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000 1,200,000 1,400,000

Población

IAP

IF


• IAPIF y nivel de pobreza (NBI)

Finalmente, se puede observar cierta relación negativa entre la disponibilidad de

información fiscal municipal y el nivel de pobreza de las jurisdicciones, medida

esta última con el porcentaje de la población que presenta necesidades básicas

insatisfechas, según surge de datos del INDEC.

Gráfico 7: Relación entre la accesibilidad a la información y las NBI

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

0 10 20 30 40 50

% Pobl.NBI

IAP

IF


Cdad.de Cba.

La Matanza

47

VII. Conclusiones

La intención de esta investigación fue destacar la importancia que reviste

para un país democrático la transparencia de sus instituciones. En este punto, y

como uno de los componentes fundamentales del concepto de transparencia, aparece

como relevante la posibilidad del acceso público a la información.

En consecuencia, se buscó en el presente trabajo medir el grado de

accesibilidad pública que existe a la información fiscal en los niveles subnacionales

de gobierno, esto es en provincias y municipios. Para ello, se procedió a construir un

índice de acceso público a la información fiscal (IAPIF) cuya importancia

radica en que permite realizar comparaciones entre las jurisdicciones y, por otro

lado, puede ser actualizado a lo largo del tiempo a los fines de analizar la evolución

de esta problemática. Para la construcción de este índice se consideraron seis

aspectos que son relevantes para analizar la situación de las finanzas de una

jurisdicción y que son: ley/ ordenanza de presupuesto; ejecuciones presupuestarias;

legislación tributaria; datos de la deuda pública; licitaciones; boletín oficial. La

búsqueda de información se realizó en los sitios web oficiales de cada provincia y

municipios y, a su vez, para el caso municipal se realizó un pedido anónimo de

información a través del envío de e-mails y de llamados telefónicos.

Las principales conclusiones que se derivan del estudio son las siguientes:

• Se destacan bajos y dispares niveles de información fiscal en los ámbitos

provincial y municipal. Si bien se observan mejorías respecto a años anteriores,

en cuanto a la cantidad de información relacionada con los actos de gobierno

que se publica en los sitios web oficiales de cada nivel de gobierno, la situación

aún se encuentra lejos de ser la óptima.

• A nivel municipal resulta mucho más preocupante la escasez de información

fiscal que en el ámbito provincial. En promedio, el IAPIF para los 100

municipios más grandes de todo el país alcanza un valor de 0.23, mientras que

para el promedio provincial es del 0.66. El IAPIF varía entre 0 y 1, siendo más

cercano a 1 cuanto mejor es el grado de acceso público a la información fiscal.

• Por otro lado, a nivel municipal también es mucho mayor la disparidad que

existe entre el valor del índice para las distintas jurisdicciones que para las

48

provincias. Por caso, la variabilidad que existe en el índice entre municipios es

de un 98%, mientras que para las provincias es del 36%.

• Resulta preocupante, asimismo, la baja predisposición por parte de los

funcionarios municipales por proveer de información que tiene carácter

público, como lo es la ejecución presupuestaria, ante un pedido ciudadano.

En síntesis, queda aún un largo camino por recorrer en materia de

accesibilidad pública a la información de los actos de gobierno, especialmente para

los niveles subnacionales. Se plantea el desafío de que todas las instituciones,

organismos y la ciudadanía en general tomen conciencia acerca de la importancia

que tiene la transparencia, en todos sus aspectos, para el desarrollo democrático del

país. La presente investigación intenta hacer al menos un aporte en este sentido.

Hacia una mayor Transparencia Fiscal en Argentina- 1°Parte

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