Hacia Una Democracia Participativa

Hacia unademocracia participativa

Anlisis de laparticipacinciudadanaa nivel municipal

Fundacin Decide

Coordinador:Rafael Crisosto

Equipo:Nicols Vatter Emiliano SalvoMalik FercovicNatalia Olmos

Diseo y diagramacin:Fabin Pea L. - Illustrando Chile Ltda.

Fecha:Diciembre, 2013

Fundacin Decide Democracia Poder y Territorio. Direccin Londres 72 Oficina 2, Santiago, Regin Metropolitana, Chile.www.fundaciondecide.cl

Financiado con la colaboracin de Heinrich Bll Stiftung

Hacia una democracia participativa por Fundacin Decide se distribuye bajo una Licencia Creative Commons Atribucin-NoComercial 4.0 Internacional.

NDICE

INTRODUCCIN: PARTICIPACIN CIUDADANAA NIVEL MUNICIPAL COMO PERSPECTIVA DE ANLISIS....................7

CAPTULO 1: LA DEMOCRACIA EN CHILEUNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA?..........................................................13

1. Caractersticas de la democracia en Chile.........................................................14

2. La institucionalidad municipal............................................................................22

CAPTULO 2: LA PARTICIPACIN CIUDADANAEN LA GESTIN PBLICA LOCAL.................................................................27

1. Historia de la Ley 20.500 y sus fundamentos principales...............................30

2. Contenido y novedades de la Ley 20.500.........................................................33

3. Metodologa y conceptualizacin para la medicin de la aplicacin de la Ley 20.500 a nivel municipal..........................................41

4. Resultados por comuna........................................................................................46

5. Conocen y utilizan las organizaciones sociales la Ley?.................................74

CAPTULO 3. REFLEXIONES PARAUNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA.............................................................79

1. Hacia dnde debe dirigirse la participacin ciudadana municipal?.............80

2. Hacia una democracia participativa....................................................................84

Anexo: operacionalizacin de Municipiosy su Apertura institucional a la participacin..........................................................90

7Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

INTRODUCCIN: PARTICIPACIN CIUDADANA A NIVEL MUNICIPAL COMO

PERSPECTIVA DE ANLISIS

Durante los ltimos aos en Chile, el sistema poltico ha sido objeto de diversas demandas por mayor equidad, justicia y democracia. Las masivas protestas estudiantiles del 2011, as como la gran variedad de conflictos territoriales por el agua, la salud, el medioambiente y la ciudad, son prueba de ello. El Estado chileno, a travs de sus distintos rganos y representantes, ha tendido a recoger parcialmente estas inquietudes, al tiempo que, como una forma de poder incidir mayormente en la toma de decisiones, la ciudadana y los movimientos sociales han centrado parte de sus reivindicaciones en la demanda por espacios de participacin ms transparentes, accesibles y resolutivos.

En gran parte de estos conflictos, el municipio, en tanto institucin encargada de la aplicacin de mltiples polticas pblicas a nivel local o como primera instancia de socializacin poltica de la ciudadana, desempea un rol clave de mediacin o canalizacin de las demandas ciudadanas. Sin embargo, los espacios y mecanismos de participacin a nivel municipal estn inmersos en una trama institucional ms amplia. Sus posibilidades de avance y apertura, el aumento de su impacto y capacidad transformadora, los niveles de apropiacin ciudadana que alcance, entre otros aspectos, se encuentran estrechamente asociados a la coherencia y articulacin interna de los diseos institucionales del

8Hacia una democracia participativa

Estado y de su gestin pblica. Al interior de este marco analtico, este libro intenta ser un aporte al debate sobre la participacin ciudadana, buscando evaluar el estado de sta a nivel local, sin soslayar su relacin con el carcter y el sentido de la democracia y de las instituciones polticas que la acompaan a nivel general.

Para llevar a cabo este propsito debemos referirnos al sentido que adquiere la participacin ciudadana subyacente a las discusiones que expondremos. Cabe distinguir nuestra perspectiva de dos polos presentes en la discusin poltica y acadmica sobre participacin y ciudadana, los que llamaremos institucionalista y basista. El primero postula que la participacin ciudadana gravita principalmente en los mecanismos y arreglos institucionales que permiten transferir informacin, recursos y capacidades de resolucin desde el Estado a la ciudadana para empoderarla, a la vez que sta le entrega legitimidad al modelo democrtico. Quienes comparten esta idea separan radicalmente el Estado de la sociedad civil como esferas independientes, dividiendo lo poltico de lo social, respectivamente. Desde esta mirada, los canales de participacin que se abriran desde el Estado a la sociedad civil no buscan cambiar la lgica de la representacin poltica, pues sta ya se encuentra cubierta por los representantes electos, tendiendo a favorecer y fortalecer la adaptacin de los ciudadanos a las normas institucionales de la democracia liberal. El segundo extremo corresponde a quienes entienden la participacin como la incorporacin de los ciudadanos en las iniciativas de la

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autogestin o control comunitario, quitando valor al uso de instancias institucionales para el empoderamiento de las organizaciones sociales1. Todo lo que signifique relacin con la autoridad es sometimiento, y todo lo que signifique un camino propio para la concrecin de intereses y resolucin de problemas es un avance.

El historiador Gabriel Salazar ha tematizado esta diferencia como una oposicin entre dos tipos de gobernanza: una, promueve la lgica de la gobernabilidad acercando la autoridad a la gente, aumentando el involucramiento civil, la transparencia, la eficiencia y la legitimidad del sistema; la otra, no busca gobernabilidad, sino la socializacin del Estado y el mercado, sin pretender concentrar o desconcentrar el poder, sino construirlo, distribuirlo y densificarlo2.

Desde nuestra perspectiva, sin embargo, como hemos sugerido en otra instancia3, el anlisis de la participacin ciudadana puede apoyarse en una mirada que conciba el Estado y la sociedad civil, lo poltico y lo social como nociones y prcticas imbricadas recprocamente. En un proceso

1 Se tiende a hacer la distincin entre participacin ciudadana y participacin social, basados en que la primera consiste en el vnculo entre la sociedad civil y el Estado y la segunda en la organizacin de los ciudadanos en organizaciones sociales. En este caso, no encontramos relevante realizar dicha distincin, primero, porque no compartimos la idea de una separacin radical entre sociedad civil y Estado, segundo, porque comprendemos que ambos niveles de participacin son mecanismos de distribucin y ejercicio de poder.2 Cfr. Salazar, G. (1998). De la participacin ciudadana: Capital social constante y capital social variable. Archivo Chile. p. 21 y 22.3 Fundacin Decide. (2012). Espacios institucionales de participacin y actores polticos comunales: mapeo exploratorio de la participacin ciudadana en seis comunas de la Regin Metropolitana. p. 16

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siempre anclado histricamente y atravesado por el poder, lo que se denomina como lo poltico y su mbito de accin dependen de una delimitacin continua de la frontera entre lo pblico y lo privado, sobre la naturaleza de las demandas y las identidades sociales de los actores que intervienen y configuran el espacio pblico. En otras palabras, lo poltico se despliega en el seno de un complejo entramado social ms amplio, en permanente cambio y dinamismo entre la capacidad de accin poltica y el mbito de representacin adecuado para el ejercicio de la accin poltica que los actores referidos establecen en un momento dado. Bajo esta mirada, la problemtica de la democracia y la participacin ciudadana comprende la constitucin y la administracin del Estado, pero involucra igualmente la posibilidad de otras formas de legitimacin del poder y de modalidades de su ejercicio, capaces de modificar/desbordar los canales institucionales de conexin entre el sistema poltico y la ciudadana. As, la participacin ciudadana puede ser entendida no slo en trminos procedimentales o como fuente de legitimidad poltica del sistema poltico, sino tambin en su dimensin sustantiva como un espacio de apertura o de cierre para la constitucin de diferentes actores polticos, tanto en un plano local como eventualmente a nivel nacional.

Planteado en otros trminos, la participacin ciudadana no se puede remitir ni al marco normativo que la rige ni a las capacidades de control comunitario de un territorio. La participacin ciudadana es una de las tantas vas por las que median relaciones sociales y polticas ms complejas.

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Anlisis de la participacin ciudadana a nivel municipal

sta no es slo producto de la apertura de la autoridad, sino tambin de la capacidad efectiva de los ciudadanos de visibilizar y movilizarse por sus demandas; no es slo una forma de otorgar legitimidad a las instituciones polticas, sino muchas veces de plantear proyectos colectivos divergentes. No es, por lo tanto, una mera va comunicante entre Estado y sociedad civil, ni tampoco slo una forma preferente de organizacin paralela de lo social por y para s. Distintas formas de participacin ciudadana fortalecen o marginan a grupos sociales que en funcin de sus intereses y proyectos buscan incidir en la organizacin social y poltica vigente. En este sentido, la problemtica de la participacin ciudadana puede ser analizada como un espacio privilegiado en el que se expresan y disputan tanto la distribucin y el ejercicio del poder como los proyectos de sociedad de diferentes actores en la vida colectiva del pas. Las modalidades de su ejercicio y el carcter y alcance que adquiere constituyen, por ende, una dimensin central para evaluar la calidad de nuestra democracia.

El presente libro se estructura como sigue. En el Captulo 1, se expondr un breve anlisis sobre nuestra democracia y las principales caractersticas del proceso poltico de las ltimas dcadas. No es nuestro propsito plantear aqu nuevas tesis sobre la democracia transicional, sino indicar algunos elementos claves del diseo de nuestras instituciones democrticas que condicionan su funcionamiento a nivel local (o municipal). Posteriormente, en el Captulo 2, buscaremos exponer parte de la actual institucionalidad participativa (la

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Ley 20.500 sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica) y debatir su aplicacin a la luz del anlisis de diez comunas de la Regin Metropolitana: Conchal, La Florida, La Reina, Lo Barnechea, Maip, uoa, Pealoln, Puente Alto, Renca y Santiago. Adicionalmente, se agregar una descripcin cualitativa de cmo se han relacionado las organizaciones sociales con dicha normativa. Finalmente, en el Captulo 3, se presentar una reflexin general sobre la postura que como Fundacin tenemos sobre el estado de la participacin ciudadana en Chile, y se plantearn los desafos y propuestas que a nuestro juicio resultan relevantes discutir en la agenda pblica.

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CAPTULO 1: LA DEMOCRACIA EN CHILE UNA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA?

Pese a que no han pasado ms de tres aos de la promulgacin de la Ley 20.5004, cuyo propsito era saldar la asignatura pendiente5 de los gobiernos democrticos con la ciudadana, sigue estando en el centro de la discusin poltica la forma de profundizar la democracia y dar cabida a expresiones sociales y polticas marginadas de la toma de decisiones.

De las mltiples dimensiones que tiene la participacin ciudadana, este libro se centra en su realidad local. Sin embargo, como hemos sugerido, este marco participativo no puede ser desvinculado del carcter general de la democracia: primero, porque en nuestro pas la existencia de las ordenanzas que regulan la participacin ciudadana a nivel municipal es mandatada por una ley orgnica constitucional6; segundo, y ms importante, porque no es posible separar el carcter que adquiere la participacin a nivel local con el carcter que posee la democracia a nivel general. No sirve comprender las dinmicas del gobierno

4 La Ley 20.500 modifica la Ley 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado. En ella se seala que el Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus polticas, planes, programas y acciones e indica que los rganos de la Administracin del Estado debern establecer las modalidades formales y especficas de participacin que tendrn las personas y organizaciones en el mbito de su competencia.5 Reconociendo la participacin ciudadana como la asignatura pendiente de la transicin, durante el gobierno de Ricardo Lagos se promovi un proyecto de ley sobre esta temtica para dar un nuevo marco institucional en que se reconozca el derecho ciudadano a la participacin, siendo promulgada el 2011.6 La Ley 18.695 Orgnica Constitucional de Municipalidades.

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local si no entendemos cmo, en una escala mayor, la participacin responde a un modelo institucional que la promueve o restringe.

As, centraremos los esfuerzos de este primer captulo en la descripcin de ambos niveles, el marco general y el municipal, para as esbozar el modelo actual de nuestra democracia. Veremos cmo sta se ha caracterizado como limitada, sea por el carcter mismo del sistema poltico, dada la lgica de la transicin fijada a fines de los ochenta y comienzo de los noventa, que releg las iniciativas populares a un segundo plano y privilegi la accin de los partidos polticos; o por la resocializacin poltica de la poblacin, que encontr sustento en el pensamiento gremialista de Jaime Guzmn, bajo la premisa de que las organizaciones sociales existentes deban ser apolticas y ocuparse slo de las funciones que les son propias de acuerdo al principio de subsidiariedad.

Slo tras ese ejercicio podemos comprender en qu contexto se inserta la Ley 20.500, y reflexionar sobre cmo se ha aplicado sta en los municipios, lugar donde los ciudadanos afrontan ms directamente las problemticas sociales y donde se encuentran en primera instancia con nuestra realidad poltica.

1. Caractersticas de la democracia en Chile

Cualquier anlisis en profundidad de la participacin ciudadana en la actualidad debe entenderse bajo un marco de

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referencia ms amplio, que guarda relacin con el desarrollo del proceso poltico de los ltimos treinta aos y con las caractersticas propias que adquiri la llamada transicin a la democracia.

Esta perspectiva cobra especial relevancia dado que en las ltimas dcadas Chile ha sido sistemticamente presentado como un pas que experiment una transicin modelo y como una de las democracias ms exitosas en Amrica Latina. Ahora bien, en 1990, con el retorno de los gobiernos civiles, si bien se restauraron instituciones democrtico-representativas que haban sido suprimidas durante el perodo dictatorial, la nueva institucionalidad estuvo, sin embargo, profundamente marcada por severas limitaciones que han restringido la expresin de la voz de la ciudadana en la orientacin del proceso poltico.

En trminos generales, el perodo de la transicin a la democracia estuvo asociado a un discurso de modernizacin que supuso una serie de desplazamientos en las fuentes que proveen legitimidad al proceso poltico. Hacia fines de la dcada de 1980, junto al declive de los socialismos reales como alternativa poltica y la renovacin ideolgica de influyentes segmentos de la izquierda nacional, este discurso se ancl crecientemente en la legitimidad de los expertos en la conduccin de los procesos polticos del pas.

Esta forma de legitimidad, proveniente de los modelos de la economa neoclsica y aplicada prioritariamente en el plano

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econmico y de la administracin pblica, de la mano de una tendencia a la deslegitimacin de referencias al pueblo y a las clases sociales, impregn a las lites polticas y econmicas que negociaron los trminos en que fue llevada a cabo la transicin.

Ante una sociedad altamente fragmentada por la experiencia dictatorial, durante el proceso transicional el protagonismo en la conduccin de la negociacin del cambio de rgimen estuvo centrado en los intereses de las lites polticas y militares, y no en las demandas de la sociedad civil o de los movimientos sociales7. La primera etapa de la transicin se caracteriz por una reconstitucin y un rediseo institucional que busc asegurar la gobernabilidad del pas como tarea poltica primordial8. Bajo el argumento de evitar cualquier tentacin populista o desborde popular, se busc desarrollar mecanismos para canalizar y encauzar la participacin por vas distintas a las propuestas por los movimientos sociales.

Una vez en el poder, los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia (1990-2010) mantuvieron la lgica de la transicin, relegando la ampliacin de la participacin, asignando un rol prioritario al proceso electoral y, especialmente, a la actividad de los partidos polticos, desanclados ya de su vnculo directo con sectores

7 Hipsher, P. (1996). Democratization and the decline of urban social movement in Chile and Spain. Comparative Politics, Vol. 28, No 3, 273-297.8 Boenninger, E. (1997). Democracia en Chile. Lecciones para la gobernabilidad. Santiago de Chile: Editorial Andrs Bello.

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sociales9. Esta visin fue reforzada con una adopcin descontextualizada del modelo de la democracia consociativa, que se origin para salvaguardar la representacin de los intereses de ciertas minoras o grupos excluidos ante las decisiones de la mayora en escenarios de alta polarizacin, pero que en el caso chileno erigi como primera minora a los herederos polticos de la dictadura, a fin de asegurar la estabilidad del sistema poltico10. Una transicin poltica planteada en estos trminos tuvo entre sus rasgos distintivos la continuidad del marco econmico y constitucional heredado de la dictadura sin modificaciones sustantivas en sus fundamentos, no obstante su derrota en el plebiscito de 198811. Este proceso tendi a configurar un sistema poltico y una democracia elitista y de baja intensidad12 que perdura hasta el presente sin grandes transformaciones, supeditado a la negociacin de dos bloques polticos principales (la Concertacin de Partidos por la Democracia, hoy Nueva Mayora, y la Alianza por Chile).

Adems de la preservacin del modelo econmico neoliberal, el pacto acordado inclua diversos elementos antidemocrticos, tales como un alto nivel de autonoma financiera y poltica de las fuerzas armadas en tanto garantes

9 Espinoza, E. (2004). De la poltica social a la participacin en un nuevo contrato de ciudadana. Poltica, 43, 149-183.10 Ruiz, C. (1993): Seis ensayos sobre teora de la democracia. Santiago: Universidad Nacional Andrs Bello.11 Silva, E. (1992). Capitalist Regime Loyalties and Redemocratization in Chile. Journal of lnteramerican Studies and World Affairs 34(4), 39-76.12 Delamaza, G. (2005). Tan lejos y tan cerca. Polticas pblicas y sociedad civil en Chile. Santiago de Chile: Lom ediciones.

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de la institucionalidad, la presencia de senadores designados y vitalicios, as como una serie de otras restricciones a las instituciones representativas en trminos de mecanismos de generacin, atribuciones y qurums calificados para reformas polticas relevantes, entre otros aspectos.

El concepto de enclaves autoritarios acuado por Garretn13 pone de relieve cmo esta herencia del rgimen autoritario limita el funcionamiento del sistema democrtico alcanzado con posterioridad, sea bajo la forma de obstculos socioculturales (valores autoritarios) basados en los actores (las Fuerzas Armadas o actores de veto), tico-simblicos (problemas de derechos humanos no resueltos), pero fundamentalmente trabas institucionales (leyes y la Constitucin).

Si bien la Reforma Constitucional de 2005 supuso algunos cambios significativos, tales como la eliminacin de los senadores vitalicios y parte de las prerrogativas detentadas hasta entonces por las Fuerzas Armadas, dej sin modificaciones relevantes cuatro elementos esenciales: a) el sistema electoral binominal, que por su propia lgica refuerza la reproduccin de los principales bloques polticos; b) el rol desempeado por el Tribunal Constitucional organismo dotado de la capacidad de intervenir el legislativo, lo que en la prctica ha significado la sobrerrepresentacin de minoras preocupadas por la preservacin del statu quo; c) un presidencialismo y centralismo exacerbados en la

13 Garretn, M (2003). Incomplete Democracy. Chapel Hill: University of North Carolina Press.

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toma de decisiones del pas dado por la Ley de gobierno y administracin regional y la Ley de municipalidades ; y por ltimo, d) la existencia de leyes orgnicas constitucionales que, junto a los altos qurums requeridos, transforman en los hechos a una minora poltica en el actor clave para proceder a realizar reformas institucionales de peso14.

En este contexto, no resulta extrao que mltiples autores describan las formas de participacin ciudadana en el Chile de las ltimas dcadas como limitadas, y que la incorporacin de la ciudadana en la gestin pblica se haya caracterizado por procesos desarticulados, carentes de autonoma y peso en la toma de decisiones, lo que ha reforzado un manifiesto sentimiento de desencanto ciudadano sobre ella15.

En efecto, las investigaciones realizadas han sealado que no ha habido un real y efectivo fortalecimiento de la sociedad civil en el transcurso de las ltimas dcadas. Este hecho se ve reflejado en los procesos de modernizacin del Estado implementados en los 20 aos posteriores al retorno a la democracia, que, aunque s abrieron instancias de participacin, no terminaron por generar espacios de autonoma o empoderamiento de la ciudadana.16 Estos

14 Fuentes, C. (2009): Mirando el pasado, definiendo el futuro: Diseo Constitucional en Chile 1980 2005. Paper presentado en el 28 Congreso del Latin American Studies Association, LASA, Ro de Janeiro.15 Serrano, C. (1998). Participacin Social y Ciudadana. Un debate del Chile contemporneo. Santiago de Chile: Asesoras para el Desarrollo. PNUD (2004). La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Buenos Aires: Publicacin PNUD.16 Raczynski, D., & Serrano, C. (1998). Lineamientos para construir una matriz de

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se caracterizaron por un nfasis en la eficiencia ms que en la participacin, la preponderancia de modalidades instrumentales ms que empoderadoras17, y un enfoque gerencialista18 en la participacin ciudadana en las polticas pblicas.

A pesar de la estabilidad electoral y la continuidad de los ltimos veinte aos de gobiernos democrticos, las tasas decrecientes de participacin electoral, el desinters de los jvenes hacia la poltica, y la prdida de confianza en las instituciones polticas en las encuestas de opinin pblica19 (especialmente del Congreso y los partidos polticos) apuntan a una sostenida exclusin de la ciudadana respecto de los mecanismos tradicionales de representacin democrtica. Las estructuras polticas propias de la transicin siguen operando y an permiten dotar al sistema poltico de los mnimos indispensables para garantizar legitimidad procedimental a su funcionamiento, pero la participacin ciudadana, aquel componente central de una definicin ms amplia y sustantiva de la democracia, pareciera quedar estrecha frente a los actuales niveles de organizacin y

indicadores de participacin social en programas nacionales participativos. Asesoras e Inversiones Corporacin Latinoamericana.17 Fernndez, M. & Ordez, M. (2007). Participacin ciudadana en la agenda gubernamental de 2007. Caracterizacin de los compromisos. Santiago de Chile: Programa Ciudadana y Gestin Pblica.18 Delamaza, G. (04 de abril de 2011). Espacio pblico y participacin ciudadana en la gestin pblica en Chile: lmites y posibilidades. Recuperado el 10 de marzo de 2013, de Polis [En lnea], 30/2011: http://polis.revues.org/2132

19 Centro de Estudios Pblicos (2013). Estudio Nacional de Opinin Pblica, Julio-Agosto 2013

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demandas de la ciudadana.

Mltiples interrogantes giran en torno a la actual institucionalidad democrtica del pas Qu mecanismos estables se deben seguir para detener una inversin frente a la que constantemente la poblacin se opone, como el proyecto Hidroaysen o la planta de cerdos en Freirina? Cmo explicar que en un pas que celebra haber recuperado la democracia por medio de un plebiscito, en los ltimos 20 aos slo se haya realizado un plebiscito comunal por medio de la recoleccin de firmas, el del Plan Regulador Comunal (el adelante PRC) de Vitacura? Estos y otros ejemplos hacen evidentes la falta de institucionalidad participativa que canalice los intereses y demandas sociales.

Un legado estatal altamente presidencialista y centralista, junto a un sistema poltico circunscrito a la influencia de dos bloques dominantes y con altas barreras de entrada a nuevos actores, sumado a los efectos perdurables que tuvieron las reformas institucionales de carcter neoliberal instauradas durante la dictadura militar, han generado condiciones desfavorables para la incorporacin de las ciudadana en la deliberacin de lo pblico, provocando as lo que Garretn (2000) llama la privatizacin de los ciudadanos, los que fueron apartados tanto de la participacin poltica tradicional como de otras formas asociativas surgidas de la misma sociedad civil. Ante un sistema poltico progresivamente cerrado sobre s mismo, bajo la influencia creciente de expertos y tecncratas, la ausencia de canales

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de integracin y participacin social estables, el espacio pblico paralelamente se fue vaciando de actores sociales y de conflictos reales.

Reconociendo parcialmente tal situacin, y promoviendo la participacin ciudadana como la asignatura pendiente de la transicin, durante el gobierno de Ricardo Lagos se promovi un proyecto de ley que diera un nuevo marco institucional en que se reconociera el derecho ciudadano a la participacin. Tras una larga tramitacin, el ao 2011 finalmente se promulg la Ley 20.500, que buscaba promover las asociaciones y facilitar la incidencia ciudadana en la gestin pblica, especialmente en el mbito local. No obstante, las evaluaciones de la Ley y su implementacin, hasta ahora no han sido del todo positivas20.

2. La institucionalidad municipal

El municipio es hoy un rgano relevante en la aplicacin de polticas estatales en Chile. Esta institucin es responsable de la gestin de la educacin pblica municipal, la atencin de salud primaria, los servicios de aseo, el cuidado y la inversin en parte de la infraestructura comunal (como parques, reas verdes, bibliotecas, lomos de toro, sedes vecinales y ms), la planificacin del desarrollo comunal y el plan regulador, entre otras polticas dependientes del municipio. Es tambin un pilar fundamental de la asistencia del Estado para la

20 Ciudad Viva. (2012). Monitoreo a la Normativa de Participacin Ciudadana y Transparencia Muncipal en Chile. Santiago, Chile. / Fundacin Decide. (2012). Ob. Cit.

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superacin de la pobreza y cubre un sinfn de necesidades cotidianas de la poblacin, como la asistencia social a familias en casos particulares (prdidas materiales, cesanta prolongada y otros problemas no cubiertos formalmente por ninguna poltica pblica). Los municipios constituyen el primer nivel al que acude la ciudadana en caso de solicitudes, quejas o conflictos con autoridades e incluso con privados.

Este rol clave del municipio en la gestin pblica comienza a gestarse desde principios de los aos 1980, cuando se produjo una importante transferencia de la administracin de gobierno desde el Estado central a las alcaldas, proceso que ha sido descrito por como de Alcaldizacin de la poltica21. No es producto, por lo tanto, de la sumatoria de decisiones aisladas, sino de un diseo intencionado desde Estado y su funcionamiento, que tiene relacin con los intentos del rgimen militar de reformular la poltica, sacndola de sus escenarios histricos el parlamento, los partidos, las orgnicas sociales sindicales y gremiales- y trasladndola a sus espacios micro, donde transcurra la vida cotidiana de las personas, alejadas de los grandes debates22.

Este modelo puede interpretarse como una apuesta por resocializar polticamente la poblacin, bajo un molde despolitizado. Se busc que la poblacin fuera ajena a los partidos y al debate nacional y que, por lo tanto, disminuyera el riesgo del surgimiento de organizaciones y movilizaciones

21 Valdivia, V., lvarez, R., & Donoso, K. (2012). La alcaldizacin de la poltica: los municipios en la dictadura pinochetista. Santiago: LOM Ediciones.22 Ibd.

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polticas que buscaran cambiar el modelo general de sociedad impuesto, quedando esta discusin relegada a los partidos y a los tcnicos. As, por ejemplo, a partir de 1981 comienza a municipalizarse la salud, y de 1986 la educacin23.

El nuevo modelo de ciudadano deba ser participativo en un sentido colaborativo con la autoridad, asesorando al alcalde en las tareas del municipio24, es decir, deba organizarse en sus barrios por medio de sus dirigentes vecinales, en organizaciones territoriales (Junta de Vecinos) y funcionales (deportivas, culturales, de adultos mayores, de madres, entre otras), pero para trabajar en conjunto con la autoridad comunal, no para contradecirlas, y siempre remitindose a las funciones locales que les eran propias como organizacin. As la participacin encontrara sus canales principalmente en el territorio, adquiriendo relevancia las organizaciones ya mencionadas, pero manteniendo stas, durante la dictadura, una carencia de representatividad al estar intervenidas por el rgimen y no representar ni siquiera a una unidad vecinal (ya que se permita que coexistieran diferentes juntas de vecinos dentro de una misma unidad)25.

Otro paso importante para la configuracin de la municipalidad fue la implementacin de la Ley Orgnica de Municipalidades y Concejos Municipales en 1988,

23 Dicho proceso coincida, tambin, con el inters de los cuadros econmicos de la dictadura por desmantelar el Estado de carcter Keynesiano e instaurar uno subsidiario y focalizado.24 Cfr. Valdivia, V., lvarez, R., & Donoso, K. (2012). Ob. Cit. p. 22 y 44.25 Hechos Urbanos N 72. (1988) Boletn de informacin y anlisis. Corporacin Sur.

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que despus de catorce aos desde el golpe de Estado, pretenda comenzar la participacin de los ciudadanos en los municipios. Las organizaciones territoriales y funcionales (junto a otras organizaciones que representaran actividades relevantes de la comuna) participaran en los llamados Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO) que deba tener cada municipalidad, pudiendo opinar sobre los proyectos del Plan Regulador Comunal, el presupuesto municipal y diversos servicios y concesiones otorgadas por el municipio, adems de proponer una terna para la eleccin del alcalde al ejecutivo, cuando ste no era designado directamente por el gobierno. Sin embargo, el CODECO - dada la falta de representatividad de las organizaciones comunitarias de la poca, muchas de ellas intervenidas y controladas por dirigentes afines a la dictadura- no se transform en una verdadera instancia democrtica, sino en un rgano decorativo que buscaba legitimar la estructura municipal26.

Posteriormente, la eleccin de la autoridad municipal se democratiz, abriendo paso a la disputa partidista por el control de alcaldas claves. As, en 1992 fue la primera eleccin de los gobiernos municipales luego del retorno a la democracia, y el CODECO fue reemplazado por el Consejo Econmico y Social Comunal (CESCO) que, a diferencia del consejo anterior, ya no era considerado un organismo de consulta sino un organismo asesor del municipio, aunque, bsicamente, mantuvo las mismas funciones que

26 Ibd.

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el CODECO, as como su poca relevancia para la gestin municipal.

Fue precisamente en el mbito de las municipalidades donde se fue profundizando de mayor forma la participacin ciudadana, debido a las reformas que se incluyeron en la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. Entre stas, destaca que cada Direccin de Desarollo Comunitario deba prestar asesora tcnica a las organizaciones comunitarias, fomentar su desarrollo y legalizacin, y promover su efectiva participacin en el municipio; y que se deban crear ordenanzas de participacin social que incorporen plebiscitos comunales y consultas no vinculantes.

Finalmente, la ltima modificacin en la materia corresponde a las hechas por la Ley 20.500, que transforma el CESCO en el Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil (o COSOC) y reformula las ordenanzas de participacin ciudadana comunal (o OPCC), buscando revitalizar la participacin ciudadana local (pagando la deuda pendiente, en palabras del ex presidente Lagos). Dichos cambios, su relevancia y aplicacin, sern analizados en el siguiente captulo.

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CAPTULO 2: LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA GESTIN PBLICA LOCAL

En este captulo nos centraremos en la historia, las implicancias y el anlisis de la Ley 20.500. Si bien cabe destacar que esta ley no es la nica que norma y crea instancias de participacin a nivel institucional (podemos por ejemplo, considerar tambin la Ley 20.285 Sobre Acceso a la Informacin Pblica como una ley de participacin ciudadana, en tanto permite transferir informacin desde el Estado a la sociedad civil), s es la nica que se plantea afrontar la problemtica de la participacin en su conjunto.

Como antecedentes directos cabe destacar que el debate sobre la falta de participacin ciudadana (a nivel gubernamental) se remonta a comienzo del gobierno de Ricardo Lagos. Hasta antes de ste, hacia fines de la dcada de los noventa, el foco de las polticas pblicas estaba puesto en apoyar a los sectores vulnerables con herramientas para que con su propio esfuerzo superen su situacin, habilitando, generando capacidades y abriendo oportunidades para que tengan voz y participen en la solucin de los problemas que los afectan27. Lo anterior, en lnea con las nociones de participacin que incorporaba el Banco Mundial en aquellos aos, que buscaba movilizar el potencial de los pobres [...] para convertirlos en productores de su propio bienestar28. Esta definicin de participacin, cercana la comprensin

27 Garcs, M. & Valds, A. (1999) Estado del arte de la participacin ciudadana en Chile. p. 1928 Ibd. p. 8

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del Estado como un facilitador del emprendimiento, antes que como una prctica poltica29, llev a la implantacin de polticas pblicas tales como la focalizacin de los fondos sociales a los grupos no integrados al mercado.

Cabe destacar la diferencia que estas definiciones de participacin tenan con las concepciones anteriores al comienzo de la transicin. stas eran ms radicales que las frmulas posteriores porque s consideraban la participacin como prctica poltica. En 1984, por ejemplo, E. Boeninger sealaba que la participacin es, en s, un rasgo interno de la accin o decisin colectiva, pero que sta no es plena mientras no tenga injerencia en el mecanismo de decisin colectiva, en trminos de autoridad30.

Como hemos dicho, la vuelta a pensar la participacin del conjunto de la poblacin en las polticas del Estado, no ya slo en el desarrollo econmico del pas, se produce durante el gobierno de Ricardo Lagos, bajo el diagnstico del distanciamiento entre la institucionalidad y las personas31. Todo esto en el contexto de una creciente preocupacin por la falta de apoyo electoral, donde la Concertacin por primera vez no ganaba en primera vuelta y en la segunda lo haca por menos de 200.000 votos.

Frente a esta problemtica, la administracin del Presidente 29 Cfr. Salazar, G. (1998). Ob. Cit. p. 27.30 Salazar, G. (1998). Ob. Cit. p. 18. 31 Ministerio Secretaria General de Gobierno. Instructivo presidencial sobre participacin ciudadana.

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Lagos busc afrontar el problema de la baja participacin en general, afirmando que su gobierno se ha comprometido con el fortalecimiento de la sociedad civil, porque no habr democracia slida sin una sociedad civil fuerte. Ella es garanta de una sintona permanente entre las necesidades diversas y cambiantes de las mltiples realidades sociales y la misin del Estado de aportar al bien comn. Una sociedad civil activa contribuir a crear las condiciones en las cuales la democracia y nuestro desarrollo son posibles32.

As, el ao 2001 el entonces Presidente firm un instructivo que sera la antesala de un futuro proyecto de ley, y que tena el propsito de que los diversos ministerios incorporasen a la sociedad civil en el diseo, evaluacin y ejecucin de diversos programas pblicos. Se daba as el primer paso para rearticular las relaciones entre las personas y el Estado, avanzando de esta manera en la generacin de nuevas instancias para democratizar la poltica y las instituciones que la conforman.

Este Instructivo, que llevaba por nombre Instructivo Presidencial de Participacin Ciudadana, consideraba cinco principios:

Buen trato por parte de las instituciones hacia la ciudadana.

Transparencia en la gestin pblica. Igualdad de oportunidades para la participacin, para

buscar mecanismos de mejor acceso a los sectores

32 Ministerio Secretaria General de Gobierno. Instructivo presidencial sobre participacin ciudadana.

30


ms vulnerables. Respeto a la autonoma de las organizaciones de la

sociedad civil, evitando la instrumentalizacin y la discriminacin.

Orientacin a la ciudadana hacia la participacin en materias de consumo, polticas y programas estatales.

Luego, con el objetivo de fortalecer los vnculos del Estado con la sociedad civil y hacer frente al ascendente dficit democrtico33 en el largo plazo, el 8 de junio del ao 2004 se remiti al Parlamento el Proyecto de Ley de Asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica mediante mensaje presidencial.

1. Historia de la Ley 20.500 y sus fundamentos principales

El da 16 de febrero del ao 2011 se promulg la Ley Sobre Asociaciones y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica, luego de casi 7 aos desde el inicio de su tramitacin. Este apartado busca identificar sus fuentes, la discusin que llev en Parlamento y conocer las instituciones que reglamenta.

Dentro de un amplio campo de objetivos, esta ley supona superar el vaco en que se encuentra la actual normativa legal que regula el ejercicio de libertad de asociacin y la precaria institucionalidad que 33 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (16 de Febrero del 2011). Historia de la Ley N. 20.500 sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica. p. 17. Diario Oficial.

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confiere a stas el derecho comn, particularmente en lo que se refiere al cumplimiento de sus fines especficos y la posibilidad de acceder a recursos pblicos para el funcionamiento de sus mltiples iniciativas34.

Para dichos efectos, surgen dos fundamentos claves que son la piedra angular de la justificacin de esta pretenciosa reforma: por un lado la libertad de asociacin, por el otro el principio participativo. En la confluencia de estos dos principios se busc hacer emerger un marco legal comn para las asociaciones que no se rigen por un estatuto jurdico especfico, establecer una regulacin simple para el trabajo voluntario, incentivar o fomentar la creacin de asociaciones de inters pblico, por medio de la modificacin de diversos cuerpos legales, ordenar las instancias de participacin ciudadana ya existentes y crear nuevas, para as ampliar la participacin ciudadana.

El primer fundamento, la libertad de asociacin, se encuentra recogido en el nmero 15 del artculo 19 de la Constitucin Poltica de la Repblica, y se tratara del derecho que tienen las personas, por su propia naturaleza, a reunirse en torno a un objetivo comn. De esta manera se pretenden fomentar los espacios pblicos y el derecho a hacerse escuchar para impulsar los cambios y cumplir tareas tiles para la ciudadana. En este sentido, las asociaciones se pueden crear sin autorizacin y darse los fines y la organizacin que estimen pertinente sus socios. Ello no obsta que los legisladores puedan regular el campo de accin de estas

34 Ibd. p. 9.

32


asociaciones, en cuanto se pretende resguardar las buenas costumbres morales y la seguridad del Estado, abriendo de esta forma un cdigo de asociaciones ilcitas, que permite anular las personalidades jurdicas de las asociaciones que no cumplan con las normas fijadas.

En segundo lugar, se plantea el principio participativo, que pretende fomentar la participacin de los chilenos en igualdad de oportunidades en la vida nacional, y se encuentra consagrado en el inciso final del primer artculo de la Constitucin. As, se supera una visin receptiva desde la ciudadana hacia la autoridad en la elaboracin de las decisiones pblicas, por una activa.

En ambos fundamentos existe una continua tensin entre la necesidad de que el Estado se haga cargo de fortalecer la participacin y el peligro de intervencionismo de ste. Mientras uno de los instrumentos decisivos para que la participacin ciudadana sea real y efectiva, es la existencia de una normativa legal idnea que permita la formacin de un asociacionismo vigoroso. Estos instrumentos deben disearse de manera tal que sea compatible con el respeto a la libertad asociativa y con la no injerencia en su funcionamiento interno, para que, bajo el pretexto del fomento, no se cobijen formas de intervencionismo35. Por una parte se denuncia el peligro de la intromisin poltica del Estado, y por otra parte, la necesidad de que el Estado intervenga con mecanismos legtimos en el fomento de las organizaciones de inters pblico.

35 Ibd. p. 6.

33


En la discusin parlamentaria el gobierno, a juicio de algunos diputados, estaba llegando demasiado lejos en su afn por meterse en la vida de las personas36, mientras otros, pese a votar a favor, ponan reparos y argumentaban que no hay que confundir participacin ciudadana con utilizacin de la ciudadana37.

En respuesta, se argumentaba desde la necesidad de que el Estado se hiciera cargo de fortalecer la sociedad civil, no slo por el profundo alejamiento de la ciudadana, sino tambin por los riesgos de brotes populistas al margen de la actual institucionalidad. Incluso, algunos iban ms all y apuntaban a ver este proyecto como limitado, como un avance menor o insuficiente en el fomento de la participacin. Pese al debate y a las aparentes tensiones argumentativas generadas, tras siete aos de tramitacin la Ley fue aprobada con amplia mayora, sin que se transgrediera ninguno de las posturas en favor de la otra.

Finalmente, cabe destacar que de esta forma el derecho a participar en la administracin del Estado es un derecho reconocido por nuestra legislacin en diversos cuerpos legales, principalmente en la ley 20.500. Sin embargo, este no es un derecho de rango constitucional38, es decir, no est consagrado en la Constitucin Poltica de la Repblica que es el cuerpo que ordena toda la legislacin y que

36 Ibd. p. 346.37 Ibd. p. 243.38 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit.

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consagra los principios fundamentales de un ordenamiento normativo. Entonces, que un derecho est consagrado constitucionalmente implica que slo puede legislarse en armona con dicho derecho. Adems, varios de los derechos consagrados constitucionalmente cuentan con un mecanismo de tutela efectivo y rpido, llamado recurso de proteccin, mecanismo que no puede ejercitarse en caso del derecho a participar por no reconocerlo as nuestro ordenamiento.

2. Contenido y novedades de la Ley 20.500

La Ley 20.500, si bien presentaba varias novedades en materia de participacin ciudadana, en otros aspectos es un simple ajuste de instrumentos participativos ya existentes. Iremos desglosando en este apartado la Ley para permitir su mejor entendimiento, a la vez que analizaremos los cambios que esta genera:

En primer lugar, mediante esta Ley el Estado reconoce el derecho de las personas a participar de sus polticas, planes, programas y acciones efectuados a travs de sus rganos de administracin. Este derecho es incorporado a la Ley 18.575 Orgnica Constitucional de Bases Generales de la Administracin del Estado, lo que implica que en todas las futuras polticas pblicas se debe considerar la participacin ciudadana como parte de la gestin de stas. Aunque no define el carcter que debe tener esa participacin. Esto se puede ver cuando la Ley dice que: Cada rgano de la

35


Administracin del Estado deber establecer las modalidades formales y especficas de participacin que tendrn las personas y organizaciones en el mbito de su competencia. Las modalidades de participacin que se establezcan debern mantenerse actualizadas y publicarse a travs de medios electrnicos u otros39.

En segundo lugar, esta normativa reconoce el derecho de todas las personas a asociarse libremente para fines lcitos y facilita la constitucin de una personalidad jurdica sin fines de lucro. As, por ejemplo, para crear una fundacin el trmite ya no pasa por el Ministerio de Justicia, basta hoy con firmar los estatutos tipo frente a un ministro de fe de un municipio (pidiendo la hora correspondiente) o frente a un notario, y entregar stos en la oficina de partes de la municipalidad, junto con el certificado de antecedentes de los miembros de la directiva y un certificado que demuestre que el nombre de la fundacin no est ya inscrito, ambos proporcionados por el registro civil. Estos documentos son tramitados por las Secretaras Municipales que luego las remiten Servicio de Registro Civil e Identificacin para su registro.

En tercer lugar, la Ley 20.500 reconoce el carcter de inters pblico de las organizaciones sociales sin fines de lucro y se compromete a establecer mecanismos para su fortalecimiento y financiamiento, creando un Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Inters Pblico y

39 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (2011) Ley 20.500 Sobre asociaciones y participacin ciudadana en la gestin pblica.

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un Consejo Nacional del Fondo encargado de administrarlo, as como un registro nico de estas organizaciones a cargo del Registro Civil.

Las organizaciones de Inters Pblico son una calidad que por esta Ley adquieren las organizaciones sociales, cuando su finalidad es la promocin del inters general en materia de derechos ciudadanos, asistencia social, educacin, salud, medio ambiente, o cualquiera otra de bien comn. As, todas las organizaciones territoriales y funcionales pasan a ser consideradas como de inters pblico. Como cabe recordar, las organizaciones territoriales corresponden a las juntas de vecinos (en adelante JJVV), las que representan a individuos que residen en la misma unidad vecinal, y que tienen como objetivo promover el desarrollo de la comunidad, defendiendo los intereses y derechos de los vecinos. Mientras las Organizaciones Funcionales, corresponden a las organizaciones con personalidad jurdica y sin fines de lucro, que buscan representar y promover valores e intereses especficos de la comunidad o la comuna.

Adems, la Ley permite la creacin de federaciones provincial, regional y nacional de Uniones Comunales de JJVV u Organizaciones Funcionales. Esto implica que las organizaciones pueden superar los lmites comunales a los que se vean limitadas y preocuparse, por medio de estas nuevas instancias, de temas a mayor escala. Por ejemplo, se podra suponer que de haber estado constituida la Federacin Metropolitana de Juntas de Vecinos, sta podra

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haber llevado la voz de las Juntas de Vecinos en la discusin del Plan Regulador Metropolitano aprobado el 2011.

En cuarto lugar, la Ley establece los Consejos de la Sociedad Civil (COSOC). ste es una evolucin del CESCO (anteriormente CODECO), y si bien sus materias de competencia son similares, el COSOC ampla sus actividades, en cuanto est obligado a informar a las organizaciones que representan para recibir sus consultas y opiniones, adems de poder pronunciarse sobre las materias que les son consultadas por el Concejo municipal.

A continuacin se resumen las principales atribuciones de los COSOC:

Tabla 1: Atribuciones COSOC40

Funciones que tenan los CESCO y mantiene el COSOC

Nuevas funciones COSOC dictadas por la Ley 20.500.

Opinar sobre presupuesto de inversin anual, Plan Comunal de Desarrollo (PLADECO) y modificaciones al Plan Regulador Comunal.

Pronunciarse anualmente sobre las materias de relevancia comunal que hayan sido establecidas por el Concejo Municipal

Pronunciarse en el mes de marzo de cada ao, sobre la Cuenta Pblica del Alcalde, cobertura y eficiencia de los servicios municipales.

Los consejeros deben informar a sus respectivas organizaciones, con debida anticipacin para recibir consultas y opiniones, acerca de la propuesta de presupuesto, del Plan de Desarrollo (PLADECO), las modificaciones al Plan Regulador Comunal y cualquier materia relevante que les haya presentado el Alcalde o en Concejo.

Interponer recursos de reclamacin

40 Elaboracin propia a partir de Ciudad Viva. (2012). Ob Cit.

38


Los miembros son electos por votacin de las organizaciones sociales de la comuna y los reglamentos de los COSOC, pese a existir un reglamento tipo, pueden variar en cada municipalidad, por lo que el porcentaje de representantes de organizaciones territoriales, funcionales y otras organizaciones de inters pblico vara de acuerdo a cada reglamento establecido por el Concejo. Los recursos para realizar sus actividades deben estar contemplados en el presupuesto municipal41. Su sesiones estn presididas por el Alcalde, quien est a cargo de las sesiones. No est permitido que el Alcalde, ni aun con acuerdo del Concejo, designe a los consejeros en caso de vacantes. Y finalmente, no son una instancia deliberativa, sino meramente consultiva, aunque tampoco son un rgano meramente asesor del municipio, sino que es una instancia de participacin ciudadana en el gobierno municipal.

Un ejemplo de facultades del COSOC lo encontramos en el reglamento de La Florida:

Pronunciarse en marzo de cada ao sobre la cuenta pblica del alcalde; sobre la cobertura y eficiencia de los servicios municipales; y sobre materias de relevancia comunal que hayan sido establecidos por el Concejo Municipal.

Formular observaciones al presupuesto de inversin, 41 Contralor General de la Repblica, con respuesta en noviembre del 2011 bajo el ttulo de Pronunciamiento de la Contralora General de la Repblica n 72.483 de fecha 21.XI.2011

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plan comunal de desarrollo y modificaciones al Plan Regulador.

Informar al alcalde de su opinin sobre las asignaciones y modificaciones de bienes de uso pblico.

Formular consultas respecto a materias sobre las que deba pronunciarse el Concejo Municipal.

Pedir con acuerdo de dos tercios de sus integrantes un plebiscito al Concejo Municipal [quin debe aprobarlo por dos tercios de sus integrantes]

Como es posible observar, el COSOC no tiene iniciativa propia para ninguna de sus funciones, sus acciones estn siempre en referencia al Alcalde y el Concejo Municipal.

Finalmente, como sexto punto, la Ley 20.500 obliga a las municipalidades a actualizar sus Ordenanza de Participacin Ciudadana Comunal (OPCC). stas debern contener una mencin del tipo de organizaciones que deben ser consultadas e informadas, como tambin las fechas o pocas en que habrn de efectuarse tales procesos. Adems, deben describir los instrumentos y medios a travs de los cuales se materializar la participacin. As, a los instrumentos de participacin local ya contenidos en la Ley 18.695 Orgnica de Municipalidades (como las audiencias pblicas), se explicita la incorporacin de la consultas y se modifican los

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plebiscitos, quedando estas tres instancias como mandatadas y abrindose la posibilidad de que los municipios incorporen voluntariamente otras instancias (como los presupuestos participativos).

Para recordar en qu consisten las instancias mandatadas:

Audiencia pblica: Es una instancia en que participa el Alcalde y los concejales, escuchando y atendiendo a la comunidad en las materias que estimen de inters comunal y correspondan a las funciones municipales. Se puede decretar por la propia autoridad, o bien ser solicitado por un nmero mayor a 100 ciudadanos de la comuna. En algunos casos, dependiendo de la ordenanza, la respuesta de la autoridad se debe dar en la misma sesin, en otros no se obliga a la autoridad a dar respuesta o solucin al tema de la audiencia.

Consulta ciudadana: Es una herramienta que busca recabar las opiniones que los ciudadanos tengan sobre temas y polticas especficas de inters actual. No son encuestas, sino que buscan recoger la opinin especfica de un grupo sobre materias de inters para el municipio. El resultado de la consulta es slo una sugerencia para la autoridad comunal, no es vinculante.

Plebiscito comunal: Es la votacin que se realiza sobre temas de inters comunal, donde participan

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los vecinos mayores de 18 aos habilitados para sufragar. Se puede plebiscitar proyectos de inversin especficos, en las reas de salud educacin, seguridad ciudadana, urbanismo, desarrollo urbano, proteccin del medio ambiente y cualquiera otra materia que tenga relacin con el desarrollo econmico, social y cultural de la comuna. Lo convoca el alcalde con el acuerdo del concejo, o por requerimiento de los dos tercios de ste, o por solicitud de a lo menos el 10% del padrn de votantes de la ltima eleccin municipal42.

3. Metodologa y conceptualizacin para la medicin de la aplicacin de la Ley 20.500 a nivel municipal

Se busc generar un instrumento que permitiera medir la Apertura institucional de los municipios a la participacin, a travs de los cambio implementados por la Ley 20.500.

Bajo la gua de la literatura revisada -principalmente el estudio de Ciudad Viva, Monitoreo a la Normativa de Participacin Ciudadana y Transparencia Municipal en Chile43-, se establecieron ciertos aspectos contenidos tanto en la Ley 20.500 como en la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades en base a los cuales se construy una escala de Apertura institucional

42 De acuerdo a la Ley 20.500 el porcentaje era del 5% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna al 31 de diciembre del ao anterior, sin embargo una modificacin de la Ley 20.569 que regula la inscripcin automtica fija el nuevo criterio.

43 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit.

42


a la participacin (ver detalles de la construccin en anexo). Los puntajes posibles van de cero a diez (0-10), donde un mayor nmero indica una mayor apertura la participacin. Tal valor se obtiene en base a si los municipios cuentan o no con determinadas instancias que dan cuenta de las oportunidades de participacin que permiten y fomentan. Se accedi a dicha informacin mediante requerimientos de informacin a cada municipio a travs de las herramientas que ofrece la Ley 20.285 Sobre Acceso a la Informacin Pblica44.

Los documentos analizados fueron los reglamentos del COSOC; la glosa especfica del presupuesto municipal asignada al COSOC; las actas de constitucin del mismo; las OPCC; y las actas de capacitaciones sobre estas materias (a funcionarios, dirigentes y/o vecinos), en caso de existir. En base a ello, se establecieron dos dimensiones: la primera hace referencia al Cumplimiento de la Ley, la segunda a Profundizacin de la Ley, tal como muestra la Tabla 2.

Tabla 2: Apertura institucional a la participacin.

Apertura institucional a la Participacin

Cumplimiento de la Ley

Profundizacin de la Ley

En base a lo mandatado por la Ley 20.500 Sobre Asociaciones 44 Las fechas de revisin de los documentos para La Florida, La Reina, uoa, Pealoln, Renca y Santiago, corresponden a octubre del 2013, mientras las fechas de revisin de Lo Barnechea, Maip, Puente Alto y Conchal corresponden a abril y mayo del 2013.

43


y Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica y la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades N 18.695, la dimensin de Cumplimiento de la Ley apunta tanto a la Implementacin bsica de la misma (se hizo lo que dicta y se respeta su espritu o no), y al Tiempo de la implementacin de los aspectos que ordena (fechas en los plazos legales o no). Ambos aspectos en tanto a los COSOC como a las OPCC, como resean las Tabla 3 y 4.

Tabla 3: Implementacin bsica.

Implementacin bsica de la Ley

COSOC

Existe Reglamento COSOC

Carcter COSOC

Existe COSOC

Existe Presupuesto COSOC

OPCC

Existen modificaciones a OPCC

Instancias mandatadas:- Audiencia pblica- Consulta ciudadana- Plebiscito

La Implementacin bsica en relacin al COSOC apunta a si est constituido el COSOC, si ste cuenta con un presupuesto asignado, si cuenta con un reglamento, y el carcter que ste ltimo le atribuye al Consejo (si es o no meramente asesor). Esto ltimo se deriva del Pronunciamiento de la Contralora General de la Repblica n 72.483 de fecha 21.XI.2011,

44


documento que indica que ningn precepto legal califica al COSOC como un organismo de pura naturaleza asesora, por lo que no sera correcto calificar al COSOC como un rgano meramente asesor, siendo este hecho una violacin al espritu de la Ley, la que apunta a entregar autonoma al Consejo. Tal pronunciamiento da respuesta a la solicitud que hiciera el Instituto Igualdad al Contralor General de la Repblica por considerar que el reglamento tipo elaborado por la SUBDERE y asumido casi sin modificacin ni cuestionamiento por la gran mayora de los municipios del pas vulneraba el espritu de la Ley en alguno de sus postulados, sobre todo en cuanto a dotar de mayor autonoma a los consejos respecto a la figura del Alcalde45.

Por otro lado, en lo referido a las OPCC, el cumplimiento de la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades (modificada por la Ley 20.500) ordena la creacin de una OPCC o modificacin de las ya existentes, debiendo incorporar como instituciones obligatorias la audiencia pblica, la consulta ciudadana, y el plebiscito comunal.

El Tiempo de implementacin de la Ley en cuanto al COSOC, se relaciona tanto con las fechas de constitucin del mismo como de la aprobacin de su reglamento (ver Tabla 4). Lo mismo ocurre con el Tiempo de implementacin en relacin a las OPCC. La Ley seala como plazo para el reglamento del COSOC y la nueva OPCC el da 15 de agosto de 2011 (180 das despus de la publicacin de la

45 Ciudad Viva. (2012). Ob. Cit. / Fundacin Decide. (2012) Ob. Cit.

45


Ley). En lo referente a la constitucin del COSOC, se seala que el plazo es de 60 das despus de la promulgacin del reglamento, por lo que depende de cundo haya ocurrido esto.

Tabla 4: Tiempo de implementacin.

Tiempo de la implementacin de la Ley

COSOC

Fecha en plazo de aprobacin Reglamento COSOC

Fecha en plazo de constitucin COSOC

OPCC Fecha en plazo de modificacin de OPCC

La segunda dimensin tiene que ver con la Profundizacin de la Ley, tanto en relacin a la OPCC como a la Informacin, tal como se detallada en la Tabla 5. Lo primero apunta a la existencia en la OPCC de instancias de participacin no mandatadas en la Ley aunque s recomendadas. Estas son: Cabildos Vecinales, Presupuesto Participativo, Mesas Territoriales, Defensoras Comunales, Otros.

Tabla 5: Profundizacin de la Ley.

Profundizacin de la LeyOPCC

Informacin

Por su parte, la Profundizacin de la Ley en tanto a la informacin refiere a que los municipios hayan dado

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cuenta mediante capacitaciones de las novedades de la Ley 20.500 y/o de los cambios hechos en las OPCC. Para ello, se observ, especficamente, capacitaciones hechas por el municipio a funcionarios municipales, dirigentes sociales y vecinos sobre la Ley 20.500 y/o las modificaciones a las ordenanzas de participacin. La Tabla 6 resume los ltimos puntos tratados.

Tabla 6: Profundizacin de la Ley

Profundizacin Ley

OPCC

OPCCInstancias no mandatadas:Cabildos VecinalesPresupuestos ParticipativosMesas TerritorialesDefensoras ComunalesOtros

Informacin

Capacitacin a funcionarios municipales sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

Capacitacin a dirigentes sociales sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

Capacitacin a vecinos sobre Ley 20.500 o modificaciones OPCC

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4. Resultados por comuna

Municipalidad de Conchal

La municipalidad de Conchal, de acuerdo a la medicin realizada, obtuvo 5,1 puntos de los diez posibles. Esto la deja como la quinta municipalidad con mejor puntaje y muy cerca de la media de las diez comunas estudiadas, que es de 5,0. Tal puntaje se desprende de los 2,1 obtenidos en la dimensin de Cumplimiento de la Ley, y los 3 referidas a la Profundizacin de la Ley. Este detalle refleja que la principal falencia del municipio refiere al cumplimiento de Ley ms que a la disposicin que pueda mostrar la institucin.

El municipio de Conchal cuenta con un reglamento para el COSOC, al tiempo que el Consejo se encuentra instituido y efectivamente funcionando. Adems, el Reglamento en su artculo primero seala explcitamente el carcter asesor y consultivo del COSOC, por lo que es concordante con el Pronunciamiento de la Contralora General de la Repblica n 72.483 de fecha 21.XI.2011. Como vimos, ste seala que ningn precepto legal califica al COSOC como un organismo de pura naturaleza asesora, por lo que no sera correcto calificar al COSOC como un rgano meramente asesor.

Inspirado en el mismo principio que busca dar autonoma a los consejos, el pronunciamiento citado indica tambin la necesidad de contemplar recursos para el adecuado

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financiamiento del Consejo, cuestin que el presupuesto municipal del ao 2013 de Conchal no hace.

Por otro lado, la OPCC no ha sido actualizada desde el ao 2000, cuestin que muestra una importante falencia y atraso de las instancias de participacin que ofrece la municipalidad, al menos en su Ordenanza. Esta situacin, adems, puede ofrecer confusiones puesto que la OPCC vigente en el municipio habla de instancias que corresponden a modalidades obsoletas, por ejemplo consultas (artculo 71) o plebiscitos comunales (artculo 20), por lo que no pueden ser consideradas de acuerdo a los parmetros hoy en da establecidos. Al hablar de consultas no se definen mecanismos claros para su ejecucin ni temticas sujetas a ser consultadas por lo que no pasan de meras encuestas de opinin; del mismo modo, al definir los mecanismos para requerir un plebiscito comunal se refiere a un 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, cuestin que, como se dijo, fuera modificada precisamente por la Ley de Participacin Ciudadana que aqu se analiza, y posteriormente por la Ley 20.568 o tambin conocida como de Inscripcin automtica y voto voluntario. Con todo, no slo no se ha cumplido con parte del mandato de la ley, sino que se ofrecen instancias bajo una apariencia de participacin, que en realidad no lo son.

Algo similar a lo de la OPCC ocurre con los plazos legales estipulados por la Ley: ninguno fue cumplido, ni el del reglamento, ni la constitucin del COSOC, y menos el de

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la actualizacin de la OPCC. Salvo por el hecho de que el atraso de la promulgacin del reglamento del COSOC fue slo de un da, se puede decir que el Tiempo de implementacin fue deficiente. En pocas palabras, la Implementacin bsica de la Ley es pobre, sobre todo en cuanto a la actualizacin de la OPCC y al cumplimiento de los plazos. De todos modos, parece necesario sealar el hecho que el proceso de implementacin de la Ley fue llevado a cabo por una administracin distinta a la actual, de otro partido (Renovacin Nacional) y coalicin poltica a la que actualmente dirige el municipio (Partido Por la Democracia).

Por el lado de la Profundizacin de la participacin, el municipio parece ofrecer mayores virtudes: si bien la nica instancia de participacin contemplada en la OPCC ms all de las mandatadas por la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades son los cabildos vecinales, s hay situaciones que podran estar reflejando una disposicin a la participacin por parte del gobierno municipal. Como primer punto, se realizaron capacitaciones sobre la Ley 20.500 tanto a funcionarios municipales con cargos relacionados a la materia de la Ley, como a dirigentes de organizaciones de la comuna. La nica salvedad es la no realizacin de capacitaciones a vecinos, cuestin que de todos modos, se observ en slo una comuna (La Florida) que es precisamente la con mayor puntaje en este aspecto. De este modo vemos que existe una profundizacin de la Ley en cuanto a la informacin, aunque no en lo que a

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instancias no mandatadas se refiere.

A continuacin se muestra la variacin de puntajes de manera grfica. Es preciso sealar que el fin del Grfico 1 es slo mostrar la variacin entre las distintas dimensiones observadas y no muestra el puntaje total obtenido por el municipio ya que cada dimensin tiene distintas escalas y ponderacin en el resultado final del ndice propuesto. Para poder ilustrar este hecho, se han llevado los puntajes obtenidos a valores entre cero y uno46.

Grfico 1: Dimensiones de la Apertura institucional a la

participacin del Municipio de Conchal.

46 Esto es vlido, de igual modo, para los siguientes grficos expuestos.

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Municipalidad de La Florida.

La municipalidad de La Florida obtuvo 6,1 del mximo posible de 10 puntos, ubicndose como la tercera de ms alto puntaje, tan slo superada por Pealoln y Maip. Este puntaje, no obstante, esconde un hecho importante: la enorme diferencia entre los puntajes obtenidos por cada dimensin observada. De este modo, el puntaje total se explica en gran medida por la fuerte Profundizacin de la Ley, la que con 4 puntos de los 5 posibles, se constituye como la ms alta observada. No ocurre lo mismo con la otra dimensin, el Cumplimiento de la Ley, puesto que slo obtuvieron 2,3 puntos, siendo el municipio, junto a Conchal, con menor puntaje en este aspecto de todos los estudiados.

En La Florida existe y funciona efectivamente un COSOC que cuenta con un reglamento, mas no con un presupuesto para su funcionamiento. Esto atentara con el espritu de la Ley en tanto no le otorga la debida autonoma que el Consejo requiere, tal como lo sealara la Contralora en el pronunciamiento antes citado. Adems, en el Reglamento del COSOC de La Florida, se consigna el carcter meramente asesor de ste, volviendo a contrariar el pronunciamiento de la Contralora y el espritu de la Ley.

Otro aspecto que destaca es el nulo cumplimiento del Tiempo de implementacin de la Ley. No se cumpli ninguna fecha en plazo para la aprobacin del Reglamento,

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la constitucin del COSOC y la modificacin de la OPCC; asimismo, se evidencia la inclusin de slo una instancia mandatada en la OPCC, la audiencia pblica.

Si bien la OPCC cuenta con apartado llamado De las encuestas y otros mecanismos de recepcin de opinin, y en su artculo 38 la OPCC hace referencia a que en todos los casos en que la ley exija participacin ciudadana, esta se efectuar en la forma en que sta prescriba; no se especifica ni incluye explcitamente la modalidad de consulta ciudadana, por lo que no puede considerarse como establecida en la OPCC. Algo similar ocurre con los plebiscitos, puesto que no se encuentran actualizados los requerimientos para la solicitud de esta instancia, especficamente cuando se hace referencia a un 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna como una de las formas de realizar a un plebiscito comunal.

Todo lo anterior se torna crtico al situar el Cumplimiento de la Ley como un aspecto bsico de las instancias mnimas que la Ley mandata, ms all del juicio de si sta podra o no ofrecer una solucin real al problema de la participacin.Ahora, por el lado de la Profundizacin de la Ley, ocurre algo distinto. Si bien slo se incluye una instancia no mandatada en la OPCC, los cabildos vecinales, la municipalidad destaca por haber realizado capacitaciones sobre la Ley 20.500 o las modificaciones de la OPCC tanto a funcionarios, dirigentes sociales y vecinos de la comuna. De este modo, se constituye como una de las comunas con mayor puntaje en lo que

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respecta a esta dimensin, con 4 de 5 puntos posibles. A continuacin, el Grfico 2 muestra esta variacin de puntajes.


participacin del Municipio de La Florida.

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Municipalidad de La Reina.

La municipalidad de La Reina alcanz 3,8 puntos del total de 10, siendo la segunda ms baja de todas las estudiadas y bastante por debajo de la media de 5,0 puntos. No deja de ser llamativo, e incluso contradictorio, el hecho que La Reina sea la comuna con ms alto puntaje de todas las observadas en cuanto al Cumplimiento de la Ley (3,8 puntos de 5), y al mismo tiempo la con menor puntaje en tanto a la Profundizacin de la Ley, sin lograr cumplir con ningn aspecto observado, quedando por lo tanto con 0 puntos de 5, al igual que uoa.

Respecto a la dimensin de Cumplimiento de la Ley, tal como ya se mencion, La Reina es la comuna con mayor puntaje de todas las estudiadas y obtuvo una calificacin positiva en todas las instancias con las nicas excepciones del carcter dado al COSOC en su reglamento (se expresa su carcter meramente asesor contraviniendo el espritu de la Ley, tal como ya se ha explicado), el hecho de no existir un presupuesto asignado al mismo, y la no inclusin de la consulta ciudadana en su OPCC. Visto de otro modo, La Reina cuenta con un reglamento para el COSOC, y ste se encuentra instituido y funcionando; se ha modificado la OPCC desde la promulgacin de la Ley 20.500 y sta incluye las instancias de audiencia pblica y plebiscito comunal; al tiempo que las fechas de aprobacin del reglamento del COSOC, de constitucin del mismo y de modificacin de la OPCC, se han ajustado a los plazos legales.

Por otro lado, y en total contraste con el alto Cumplimiento de la Ley que se ha descrito, Le Reina muestra el puntaje ms bajo en tanto la Profundizacin de la Ley de todo el estudio: 0 puntos del mximo de 5.

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La Reina no ha instituido en su OPCC ninguna instancia que la ley no obligue pero s recomiende, como los cabildos vecinales, presupuestos participativos, mesas territoriales o las defensoras comunales.

Por otro lado, fue junto a uoa, la nica municipalidad que no realiz capacitacin alguna sobre la Ley 20.500 o los cambios a la OPCC a funcionarios, dirigentes o vecinos. Si bien tres funcionarios de la municipalidad asistieron a un seminario sobre la Ley 20.500 que hiciera la SUBDERE, no puede considerarse que el municipio se haya encargado de capacitarlos. De este modo, se ilustra la nula Apertura institucional a la participacin. Esta variacin se expresa en el Grfico 3.


participacin del Municipio de La Reina.

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Municipalidad de Lo Barnechea.

El municipio de Lo Barnechea fue calificado con 4,3 puntos de los 10 posibles, compartiendo con Renca la posicin de tercera municipalidad de peor puntaje entre las estudiadas. Este puntaje se explica principalmente por los 3,3 puntos obtenidos en la dimensin de Cumplimiento de la Ley, donde satisface positivamente siete de las once instancias evaluadas; y no as con el punto (1 punto) obtenido en la dimensin de Profundizacin de la Ley. Lo Barnechea muestra as una diferencia importante entre las dos dimensiones.

En Lo Barnechea el COSOC est constituido y activo, adems, cuenta con un reglamento para el mismo as como con una OPCC actualizada que contempla todas las instancias que la Ley obliga: audiencia pblica, consulta ciudadana y plebiscito. No obstante esta aparente rigurosidad con la letra de la ley, el Reglamento del Consejo le asigna a ste un rol mera y explcitamente asesor.

Por otro lado, no se cuenta con un presupuesto para el Consejo, y los plazos de la constitucin del COSOC y de la modificacin de la OPCC estuvieron fuera de plazo. Con todo, el municipio muestra buenos ndices tanto en la Implementacin bsica de la Ley como en el Tiempo de implementacin de la misma. En consecuencia, se observa un alto cumplimiento de la Ley, aunque empaado por la mala evaluacin en instancias que, en todo caso, pocos municipios sortearon de mejor manera.

De forma totalmente inversa a lo recin ya descrito, donde en

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ambas dimensiones (Implementacin bsica y Tiempo de la implementacin) se observan resultados que pueden calificarse como relativamente positivos; la Profundizacin de la Ley del municipio muestra falencias.

Ilustracin de lo recin sealado es el hecho de que Lo Barnechea no cuenta con ninguna instancia de participacin en su OPCC que profundice el mnimo que la Ley exige, as como que slo haya realizado capacitaciones sobre la Ley a dirigentes sociales y no a funcionarios ni a vecinos. De este modo, se observa que el municipio de Lo Barnechea muestra deficiencias en cuanto a la Profundizacin de la Ley, contrastando fuertemente con el aspecto del Cumplimiento de la Ley. La variacin de lo aqu expuesto se muestra en el Grfico 4.


participacin del Municipio de Lo Barnechea.

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Municipalidad de Maip.

El municipio de Maip fue calificado con 6,9 puntos de los 10 posibles, explicado por los 2,9 puntos en la dimensin de Cumplimiento de la Ley y los 4 en la de Profundizacin de la Ley, se constituye como el ms alto de todas las municipalidades estudiadas.

Un aspecto que podra explicar este alto puntaje, sera el continuismo en los lineamientos con la administracin anterior, ambas del mismo partido poltico (Democracia Cristiana), cuestin que habra facilitado la profundizacin de los procesos.

Destaca el hecho del cumplimiento general de la Implementacin bsica de la Ley, con las nicas excepciones de la inexistencia de un presupuesto asignado al COSOC, as como de la debilidad de la instancia llamada como consultas, encuestas de la calidad del servicio municipal47, cuestin que no puede ser calificada como consulta ciudadana y puede prestarse para confusiones en el sentido de dar la impresin de una apertura aparentar una apertura a la participacin ciudadana que no es tal, como ya se ha expuesto en otros municipios.

Por otro lado, la calidad de esta implementacin no puede calificarse como ptima ya que no se cumplieron los plazos establecidos para ninguna instancia evaluada. A modo de

47 Artculo 41 de la OPCC

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sntesis, se cuenta con un reglamento para el COSOC y ste efectivamente funciona, la OPCC est actualizada e incluye las instancias mandatadas, mas esto no se dio en los plazos legales.

Un detalle que llama la atencin de Maip es que redact por su cuenta su reglamento de forma casi ntegra, cuestin que segn Ciudad Viva48 hicieron pocos a nivel nacional. Una particularidad del reglamento estatuido fue el alto nmero asignado al estamento territorial, en desmedro de las funcionales y de inters pblico. Esta situacin podra vincularse con una visin de las juntas de vecinos como fundamentales en la dinmica de la participacin ciudadana a nivel comunal.

Destaca, por otra parte, la diversidad de instancias no mandatadas que incluye la OPCC, siendo el nico municipio que incluye en su OPCC todas las instancias que la Ley recomienda , tales como los cabildos vecinales (artculo 19), presupuestos participativos (artculo 27), mesas territoriales (artculo 24) y defensoras comunales (artculo 17). Mas, no slo cuenta con dichas instancias, sino que profundiza y va ms all instituyendo, entre otras, instancias de participacin enfocadas por grupos etarios, tales como un senado juvenil, consejo comunal de adultos mayores y un consejo comunal de nios y nias.

De este modo, y en conjunto con la realizacin de

48 Ciudad Viva. (2012).Ob. Cit. / Fundacin Decide. (2012) Ob. Cit.

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capacitaciones tanto a funcionarios municipales como a dirigentes vecinales, Maip presenta una alta Profundizacin de la Ley, la ms alta observada junto a la municipalidad de La Florida. Lo nico que empaa esta situacin es la no realizacin de capacitaciones a vecinos. El Grfico 5 muestra las diferencias entre las dimensiones observadas.


participacin del Municipio de Maip.

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Municipalidad de uoa.

El municipio de uoa fue el peor evaluado de los diez estudiados. Obtuvo tan slo 2,9 puntos del mximo posible de 10, destacndose por tener 0 puntos en la dimensin de Profundizacin de la Ley (y por lo tanto, 2,9 en lo referente al Cumplimiento de la Ley). Cabe destacar que el municipio no fue capaz de responder adecuadamente a la solicitud de informacin hecha, y en la respuesta al requerimiento de informacin que se le hizo llegar, slo se remiti a sealar el portal web de transparencia como fuente de informacin, no respondiendo adecuadamente de acuerdo al derecho a la informacin establecido en la Ley de Transparencia en tanto que el portal web no contena toda la informacin requerida, adems de que no se respondi (adecuada y correctamente) a la solicitud de informacin que los ciudadanos pueden realizar, como el principio de transparencia pasiva indica. Con lo anterior, el municipio no pudo ser calificado en lo respectivo a las capacitaciones a funcionarios, dirigentes y/o vecinos.

En lo referente a la dimensin de Cumplimiento de la Ley, uoa cuenta con un reglamento para el COSOC, y ste efectivamente est activo. Adems, no se le atribuye un rol puramente asesor, por lo que no atenta contra el espritu de la Ley en este aspecto, aunque s lo hace al no contar con un presupuesto asignado para el Consejo en miras de asegurar su autonoma.

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Por otro lado, s se ha modificado la OPCC desde la entrada en vigencia de la Ley 20.500 y en los plazos que la ley estipula. No obstante, la Ordenanza no incluye la consulta ciudadana como instancia de participacin, no cumpliendo con lo establecido en la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades. De igual forma, las fechas de aprobacin del reglamento del COSOC y su constitucin estn fuera de plazo, o al menos no fueron correctamente informados por el municipio.

Respecto a las instancias no mandatadas aunque s recomendadas por la Ley 20.500, y que constituyen indicadores de la Profundizacin de la Ley, uoa no instituy ninguna instancia en su OPCC: ni cabildos, ni presupuestos participativos, ni mesas territoriales ni defensoras comunales. Destaca el hecho que en su artculo 21, la Ordenanza mencione el presupuesto participativo, sin embargo, no ha sido considerado como tal, puesto que se considera que corresponde ms bien a fondos concursables.Por ltimo, y tal como ya se dej entrever, se calific como inexistentes las capacitaciones a funcionarios municipales, dirigentes sociales y/o vecinos, puesto que no se pudo contar con tal informacin debido a la ineficacia municipal en cumplir con la transparencia pasiva que la ley le obliga. El Grfico 6 muestra estas diferencias.

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participacin del Municipio de uoa.

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Municipalidad de Pealoln.

La municipalidad de Pealoln puede ser calificada como la segunda de mayor puntaje de acuerdo a la observacin realizada, con 6,3 puntos. Este municipio es, de hecho, el que ofrece menor diferencia entre los puntajes obtenidos entre dimensiones, por lo que puede sealarse que el puntaje total se explica de manera relativamente equilibrada entre los 3,3 puntos obtenidos en la dimensin de Cumplimiento de la Ley y los 3 puntos referidos a la Profundizacin de la Ley.

Pealoln cuenta con un Reglamento para el COSOC que no le atribuye un rol puramente asesor, adems, ste se encuentra efectivamente funcionando aunque no cuente con un presupuesto asignado especialmente.

La OPCC de Pealoln fue efectivamente modificada tras la promulgacin de la Ley, e incluye instancias mandatadas tales como la audiencia pblica y el plebiscito comunal, mas no la consulta ciudadana. Respecto a los plazos, Pealoln slo cumpli satisfactoriamente el plazo referido a la aprobacin del Reglamente del COSOC, no as con la constitucin del mismo y la modificacin de la OPCC.

Por otro lado, Pealoln ha instituido instancias no mandatadas de participacin, tales como los cabildos vecinales, los presupuestos participativos y mesas territoriales, destacando junto a Maip como los nicos municipios que han incluido ms de dos de este tipo de

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instancias en sus OPCC.

Por ltimo, respecto a las capacitaciones sobre la Ley 20.500 o las modificaciones a la OPCC, Pealoln slo ha realizado este tipo de actividad para sus funcionarios municipales. En cuanto a dirigentes sociales, si bien la municipalidad seal haber hecho una actividad, sta fue convocada por la Unin comunal de juntas de vecinos y realizada por la Divisin de Organizaciones Sociales del Ministerio Secretara General de Gobierno, por lo que no fue considerada como hecha por la municipalidad. EL Grfico 7 muestra la variacin entre las distintas dimensiones observadas.


participacin del Municipio de Pealoln.

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Municipalidad de Puente Alto.

El municipio de Puente Alto muestra una disposicin a la participacin ciudadana de 5,3 puntos obtenidos del total de 10, siendo el cuarto municipio con mayor puntaje. Este puntaje se desprende de los 3,3 puntos en la dimensin de Cumplimiento de la Ley, y 2 en la de Profundizacin de la Ley.

El municipio de Puente Alto cuenta con un reglamento para el COSOC, al tiempo que el Consejo se encuentra funcionando, y su OPCC fue actualizada. Las fechas de la aprobacin del reglamento del COSOC y la constitucin de ste se ajustaron a los plazos de la ley, no as la modificacin de la OPCC, cuestin realizada fuera de los tiempos debidos.No obstante, el reglamento del COSOC le atribuye un rol meramente asesor, cuestin contraria al espritu de la Ley como ya se ha explicado. De igual manera, no existe un presupuesto asignado al COSOC, y la OPCC no contempla todas las instancias que la Ley mandata pues no se encuentran instituidos los plebiscitos comunales.

Por el lado de la Profundizacin de la Ley, especficamente a lo referente a la OPCC, sta no incluye instancias no mandatadas, de modo que en este aspecto no se ha profundizado la Ley en su aplicacin ni mediante los cabildos vecinales, presupuestos participativos, mesas territoriales ni defensoras comunales. En todo caso, s se realizaron capacitaciones sobre la Ley tanto a los funcionarios

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municipales como a los dirigentes, aunque no a los vecinos. Esto se ilustra en el Grfico 8.


participacin del Municipio de Puente Alto.

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Municipalidad de Renca.

El municipio de Renca ha sido catalogado como el tercero de peor disposicin a la participacin, entre los estudiados y junto a Lo Barnechea, al obtener slo 4,3 puntos a partir de los 3,3 en lo referente al Cumplimiento de la Ley y 1 de la Profundizacin de la Ley.

Renca cuenta con un reglamento para el COSOC pero le atribuye un rol puramente asesor, desatendiendo el pronunciamiento de la Contralora General de la Repblica que se ha citado anteriormente. El Consejo efectivamente est constituido y funciona pero no cuenta con un presupuesto que asegure su debida autonoma. Por otro lado, la OPCC s fue modificada e incluye todas las instancias mandatadas de participacin, es decir, audiencias pblicas, consultas ciudadanas y plebiscitos comunales.

Respecto a los plazos legales, Renca slo cumpli con lo referente a la constitucin del COSOC, pero no en la aprobacin de su reglamento y la modificacin de la OPCC. De este modo, y sumado a lo anteriormente sealado, se muestra que existe una relativa adhesin a la letra de la ley que no es extensiva a su espritu.

Esta ltima idea se refuerza al observar que Renca no instituy ninguna instancia de participacin no mandatada pero s recomendada: no hay cabildos vecinales, presupuestos participativos, mesas territoriales ni defensoras comunales.

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Por otra parte, slo se hicieron capacitaciones sobre la Ley 20.500 y/o las modificaciones a la OPCC a funcionarios municipales, y no a dirigentes o vecinos de la comuna. Con esto, se evidencia la baja apertura institucional a la participacin que muestra el municipio de Renca. Tales diferencias se muestran en el Grfico 9.


participacin del Municipio de Renca.

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Municipalidad de Santiago

El municipio de Santiago obtuvo 4,9 puntos del mximo posible de 10. De este modo se sita como la quinta municipalidad de peor puntaje entre las diez estudiadas, quedando muy cerca de la media observada de 5,0 puntos. En lo referente al Cumplimiento de la Ley, Santiago logr 2,9 puntos, mientras que slo obtuvo 2 en tanto la Profundizacin de la Ley.

Santiago cre

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