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Hacia un cambio de modelo productivo

2010

José Mª Zufiaur (coordinador) Fundación Francisco Largo Caballero Ministerio de Trabajo e Inmigración

15/12/2010

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ÍNDICE

Pág.

0.- INTRODUCCIÓN. 5

José Mª Zufiaur

1.- DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES AMBIENTALES PARA UN CAMBIO DE MODELO

PRODUCTIVO EN CLAVE DE SOSTENIBILIDAD. 29

Domingo Jiménez Beltrán y Luis M. Jiménez Herrero

2.- CAMBIO CLIMÁTICO Y MODELO PRODUCTIVO: ¿QUÉ ESTRATEGIA

PARA LA SALIDA DE LA CRISIS? 72

Christophe Degryse y Philippe Pochet

3.- FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE NUESTRO PATRÓN DE CRECIMIENTO.

LA NECESIDAD DE UNA NUEVA POLÍTICA INDUSTRIAL. 89

Santos M. Ruesga Benito y Julimar da Silva Bichara

4.- LA INDUSTRIA ESPAÑOLA: OPCIONES ANTE LA GLOBALIZACIÓN 119

Josep-Antoni Ybarra

5.- LOS DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN EN UNA ERA INFORMACIONAL,

GLOBAL Y TRANSFORMACIONAL. 133

Mariano Fernández Enguita

6.- EL PAPEL DE LA I+D+I EN LA MEJORA DEL MODELO PRODUCTIVO ESPAÑOL. 161

Andrés García Reche

7.- CRÓNICA JURÍDICA DE LA TEMPORALIDAD EN ESPAÑA:

LA PERSISTENCIA DEL EMPLEO PRECARIO. 189

Fernando Valdés dal Ré y Jesús Lahera Forteza

8.- UN ANÁLISIS DEL MERCADO DE TRABAJO ESPAÑOL

DESDE LA PERSPECTIVA ECONÓMICO- LABORAL 211

Alberto del Pozo Sen

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9.- ESTADO DE BIENESTAR Y CAMBIO DE MODELO PRODUCTIVO 265

Jaime Frades Pernas

10.- SISTEMA FISCAL Y ESTADO DE BIENESTAR: LAS REFORMAS NECESARIAS 292

Ignacio Zubiri

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Introducción

José María Zufiaur

Tres procesos entrecruzados fundamentan la necesidad de proceder a un cambio

de nuestro modelo productivo. En primer lugar, la propia fragilidad e

inadecuación de tal modelo en el contexto de una globalización económica que ha

modificado los fundamentos de la competitividad. En segundo término, la crisis

que estamos atravesando, que comenzó, en Europa, desde su vertiente financiera

con el derrumbe del crédito, continuó con una profunda depresión-cuasi deflación

en la economía real y que se ha propagado a los riesgos de las deudas soberanas. Y

a la propia estabilidad del euro, así como a una arquitectura de construcción

europea asimétrica. Por ello, la viabilidad y la orientación del cambio del modelo

productivo estarán condicionadas, sin duda, por el tipo de salida que se termine

dando a esta crisis sistémica. En fin, el tercer proceso vinculado al cambio del

modelo productivo tiene que ver con los desafíos medioambientales a los que, en

sus aspectos básicos, se enfrentan todos los países.

La fragilidad de nuestro modelo productivo viene dada por la escasa dotación de

capital privado y público, por la concentración del crecimiento en sectores

sobredimensionados (como la construcción y los servicios) y con poca aportación de

valor añadido, por la escasa inversión en educación e investigación y el consiguiente

retraso en innovación así como por un alto índice de fracaso y de abandono escolar.

Aunque sea menos mencionado, también por un mercado laboral excesivamente

precario, con un altísimo porcentaje de trabajadores con bajos niveles salariales y

con un notable déficit de formación, lo que redunda en la baja productividad de

nuestro sistema productivo. También por las secuelas que arrastramos de aquella

concepción que tan gráficamente (y tan ideológicamente) definió un ministro de

uno de los Gobiernos de Felipe González: la mejor política industrial es la que no

existe. No hay más que comprobar el descenso producido en el porcentaje de

nuestro sector industrial respecto al PIB en los últimos 20 años y la diferente

posición que, en relación con la nuestra, han mantenido frente a la crisis países

como Alemania, Francia, China, India o Corea del Sur – y hasta de Navarra o

Euskadi, dentro del Estado español - para certificar el enorme error de esa dejación

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premeditada de la política industrial. Como consecuencia de todo ello, nuestro

sistema productivo tenía, antes de la crisis, más de 20 puntos de diferencia, en

términos de productividad por hora trabajada, en relación con la media europea.

Una de las causas de este bajo nivel de productividad es la escasa atención que ha

tenido la capacitación tecnológica de nuestro país. Entre 1985 y 2006, el

crecimiento medio anual de la “productividad total de los factores (PTF)” española

ha sido del 0,17, una cifra muy alejada de países como Alemania (1,03), Francia

(1,34), Reino Unido (1,12).

Con dos factores añadidos. Por un lado, un diferencial negativo de unos 70 mil

millones de euros de gasto social respecto al que representa la media de la UE. Por

otro, por el hecho de que el modelo de competitividad en el que se ha basado

nuestra economía a lo largo de varias décadas – un bajo coste laboral comparativo

– está agotado tras la entrada en la escena internacional de, entre otros, países

como China, India, Brasil y la incorporación de los países de la Europa central y

oriental a la UE.

Aunque actualmente, como consecuencia de un efecto estadístico, nuestra

productividad ha ascendido hasta los primeros puestos europeos (a raíz de la caída

brutal del empleo) y el porcentaje de gasto social también haya aumentado (como

efecto de la caída del PIB y del aumento de los gastos en desempleo), la realidad

sigue siendo la que era.

A su vez, la crisis financiera no es sólo financiera. En su base está el aumento de la

desigualdad en el mundo. Un aumento de las desigualdades que tiene su origen en

el debilitamiento de la protección del trabajo. Cuya fragilidad ha conducido a una

distribución en contra de los salarios y a un reparto del excedente a favor de las

rentas del capital. El origen de este incremento de la desigualdad hay que situarlo

en el debilitamiento del Estado y de las políticas públicas, lo que ha producido una

menor redistribución de la riqueza mediante privatizaciones, “desfiscalizaciones” y

debilitamiento de los servicios públicos.

La actual insuficiencia de la demanda es la consecuencia de un proceso que viene

de lejos. Es la deformación producida a lo largo de tres decenios en el reparto de la

riqueza, que ha conducido a una fuga hacia el endeudamiento, a una primacía

exorbitante de las finanzas sobre la economía, a la pérdida masiva de ingresos

fiscales en beneficio de las rentas privadas más altas y a una presión sistemática

sobre los salarios.

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A tal punto que la polarización de rentas entre ricos y pobres sobrepasó, en 2007,

en Estados Unidos, es decir, en el epicentro de la crisis, a la que se produjo en

vísperas de la crisis de 1929. En efecto, el 1% de la población americana más rica

acaparaba en ese año un parte más grande de la renta nacional que en 1928.

Reeditando, de esta forma, el modelo de la “gran crisis”, pero en esta ocasión

extendida a escala del planeta. Los beneficios fluían a chorros en el viejo mundo

industrializado como en los países emergentes. El problema no es que no hubiera

dinero, el problema comenzó a ser que no había gente suficiente con demanda

solvente para gastarlo. Dicho de otra forma, la base de la demanda efectiva, la gran

masa de asalariados no disponía de suficiente poder adquisitivo (Alain Lipietz,

2009).

Pero contrariamente al modelo liberal anterior a la crisis de 1929, el modelo

neoliberal de los años 1970-2007 se beneficiaba de la experiencia del pasado.

Especialmente de la enseñanza de que cuando el sistema iba mal había que inyectar

masivamente dinero en el sistema. Es lo que hizo la reserva Federal americana, con

su Presidente Alan Greenspan a la cabeza, que no dudó en bajar los tipos de

interés, el coste del dinero. Ello contribuyó a ir remontando las pequeñas crisis

internas al sistema, al tiempo que el dinero fácil de los años 1985-2008 favoreció las

inversiones de las multinacionales americanas y la emergencia de enormes nuevas

potencias en el tercer mundo, como China e India. Estos países practicaron una

draconiana política neoliberal: muy bajos salarios, lo que les permitía exportaciones

a precios muy bajos y una polarización de la riqueza a ambos lados de la escala

social. Por un lado, incremento de los muy ricos, en China, en India, en Estados

Unidos, en Europa; por otro de los muy pobres. Trabajadores muy pobres que, en

bastantes casos, sustituían el trabajo de los asalariados más vulnerables de Europa

y de América. Una política muy diferente, aunque no menos dañina a la larga, a la

practicada por el antecesor de A. Greenspan, Paul Volcker, quien había elevado los

tipos de interés a niveles astronómicos (entre el 15 y el 18 por ciento), arruinando

literalmente con ello a los primeros países emergentes de América Latina, con el

apoyo de las draconianas condiciones impuestas por el Fondo Monetario

Internacional para reflotar sus deudas.

No obstante, tres diferencias muy notables separan las características de la crisis en

la que estamos inmersos de la de los años treinta del siglo pasado. La primera de

ellas afecta a la disociación entre el incremento de la productividad y el de los

salarios. De igual manera que en 1920, en esta crisis los salarios han venido

aumentando menos que la productividad, de ahí el enorme incremento de los

beneficios y la pérdida relativa de los salarios en la distribución funcional de la

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renta. En esta ocasión, además, bajo la presión de los bajos salarios de países como

China, el salario occidental aumentaba cada vez menos que la productividad, ante

el temor de los trabajadores de ver reemplazados sus empleos por empleos en

otras partes del mundo. Sin que el aumento de los salarios en otras latitudes fuera

capaz de frenar – dada la abismal diferencia entre unos y otros – tal dinámica. Cabe,

en consecuencia, concluir que el problema de esta gran crisis no se sitúa, en última

instancia, en las finanzas, sino en el hecho de que la economía mundial producía

demasiado para demasiados pobres insolventes.

Y que, además, producía creando demasiados problemas ecológicos. Ese aspecto

“productivista” de la crisis neoliberal constituye la segunda gran diferencia entre

esta crisis y la de los años treinta del siglo pasado. Ha sido la conjunción entre la

desigualdad social y la crisis ecológica, particularmente el aumento de los precios

de las materias primas, lo que ha puesto en crisis todo el sistema de crédito. El

intento desesperado de colocar el excedente dinerario de los beneficiarios del

sistema es lo que empuja a los profesionales de las finanzas a construir nuevos

“instrumentos” de rentabilidad (especialmente de rescate de créditos inmobiliarios)

cada vez más sofisticados y cada vez más alejados de la realidad económica.

Es entonces cuando se da paso a la tercera gran diferencia con la crisis de 1930: la

extraordinaria sofisticación de las finanzas, haciendo que todo se convierta en título

financiero, en préstamos sin garantías que pasan de una mano a otra a lo largo y

ancho del mundo. Primero son las personas privadas las que – emparedadas por las

deudas y por el aumento de los precios de los bienes de primera necesidad –

comienzan a declarar su incapacidad para pagar los pisos que han comprado. Luego

son los propios prestamistas los que terminan en la quiebra, después los

prestamistas de los prestamistas y así sucesivamente. A la crisis social y ecológica se

le suma la crisis financiera y, más tarde, la crisis económica y, finalmente,

especialmente en Europa, la crisis de la deuda.

Después de que durante los dos primeros años de la crisis, los liberales,

mayoritarios en los gobiernos europeos, aplicaran, en contra de sus posiciones

doctrinarias y sin ningún complejo todos los mecanismos del Estado, incluidas las

nacionalizaciones de bancos y las más ortodoxas políticas keynesianas para salvar a

los rentistas, ahora, se emplean a fondo para convencernos de que la crisis del

endeudamiento privado provocado por los banqueros es, en realidad, una crisis de

la deuda pública. Crisis inducida por el despilfarro de los Estados, el envejecimiento

de la población y la excesiva generosidad de las protecciones sociales. De tal

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manera que se proponen completar la obra de desmantelamiento del Estado social

iniciada hace más de 40 años.

En efecto, tal desmantelamiento ya empezó al final de los años 60 y principios de

los 70, cuando se fueron progresivamente eliminando todos los elementos de

regulación que se establecieron tras la Gran Depresión de 1929, para domesticar al

capitalismo financiero: control de precios, escala móvil de salarios, política

monetaria decidida por los Estados y otras regulaciones nacidas del New Deal y de

la post-guerra europea. Por ejemplo, la ley Glass Steagall, de 1933, que hacía

incompatibles la banca de depósito y la banca de inversión. Ley, por cierto,

eliminada por el Presidente Clinton en 1999 en pleno delirio de desregulación

financiera. De este tipo de decisiones surgieron los lodos de la crisis que estamos

padeciendo. También surgieron una ideología y unas políticas que no sólo ha

practicado la derecha, sino que han penetrado en las formaciones tradicionales de

la izquierda de gobierno.

Esta ideología ya no sólo pone en cuestión el Estado Social, sino la propia

democracia. La actual dictadura de los mercados, ante la impotencia resignada y

consentida de la política, es la mejor prueba de ello.

Tal doctrina ha tenido muchos profetas. Desde Hayek, premio Nóbel de economía

en 1974, quien, ante la Declaración Universal de 1948, decía que los derechos

económicos y sociales en ella reconocidos “no podrían ser convertidos en leyes

obligatorias sin destruir, al mismo tiempo, el orden de libertad al que tienden los

derechos civiles tradicionales”. Y añadía que tal declaración “establecía una

democracia ilimitada” y, en consecuencia, “una vez que demos licencia a los

políticos para intervenir en el orden espontáneo del mercado, ello conducirá a una

lógica en la que la política dominará, crecientemente, a la economía”.

Hasta intelectuales europeos provenientes de la izquierda. Premonitoria resulta, en

este sentido, la frase de Alain Minc, quien, en 1984, afirmaba que “el sistema

público no retrocederá más que cuando sea atrapado por la tenaza de unos déficits

públicos insoportables y de recursos debilitados por la reducción de impuestos”

Es por eso que la crisis no se está arreglando una vez “saneado” el sistema

financiero. Es el modelo neoliberal el que está en cuestión. Y, por tanto, estamos de

nuevo ante un dilema de modelo de sociedad, ahora global, que reclama respuestas

ideológico-estratégicas. El modelo económico imperante durante las cuatro últimas

décadas ha estado caracterizado (Jospin y Aglietta, 2010) por el dominio del valor

accionarial, la hipertrofia de las finanzas especulativas, las exigencias de

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rentabilidad de los accionistas incompatibles con la rentabilidad y la sostenibilidad

de las empresas, por una fiscalidad favorable a los más pudientes y por crecientes

desigualdades.

En consecuencia, a la hora de debatir sobre el futuro del modelo productivo, es

inevitable plantearse no sólo si hay que tener menos ladrillo o más tecnología o

mejor capital humano, o menos industrias y transportes contaminantes, o si se ha

de basar el modelo en el crecimiento o en una economía más sobria. Sino, sobre

todo, si lo esencial no es plantear otra manera de distribuir el saber, el poder y el

tener en la sociedad. Y, muy especialmente, volver a situar para ello el valor del

trabajo, de la dignidad del trabajo, en el corazón de la política y de la sociedad.

De la crisis debe emerger otro tipo de modelo económico si, de verdad, se quieren

sacar todas las consecuencias de la crisis que estamos viviendo. Tal modelo deberá

estar basado en un reparto más equitativo de la riqueza, en una población activa

movilizada por remuneraciones decentes y expectativas de renovar sus capacidades

profesionales a lo largo de su vida laboral, un crecimiento económico respetuoso y

compatible con los equilibrios y los recursos naturales.

Tal alternativa ideológica (Zambrana, 2010), estratégica y organizativa tendrá que

articularse probablemente: 1) en torno a un nuevo equilibrio entre Estado y

mercado y en una nueva concepción de lo que se entiende por eficiencia, por

riqueza y bienestar; 2) por la primacía, de nuevo, de la lucha por la igualdad.

Igualdad que no sólo es erradicar los distintos componentes de la discriminación,

sino también una más igualitaria distribución primaria de la riqueza, que pasa por el

incremento del poder de los trabajadores. Objetivo que tiene también como

componente básico la generalización del saber – con la consiguiente rehabilitación

de la escuela pública -, elemento central en una sociedad cada vez más basada en el

conocimiento y, por tanto, en una igualdad real en el acceso al mismo. En fin, en

una más igualitaria distribución de la riqueza y, en consecuencia, en la

reivindicación de los impuestos como elemento central del mantenimiento de

servicios públicos de calidad y de extensión de la propiedad social (Zufiaur, 2008);

3) tal alternativa requerirá la concreción de un nuevo internacionalismo – que

sustituya la competitividad darvinista por la cooperación - y nuevas reglas sociales

que equilibren una globalización dominada actualmente por la primacía absoluta de

los objetivos y las reglas económicas; 4) por la asunción de las exigencias que nos

imponen los límites ecológicos para la futura viabilidad del desarrollo económico y

social.

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Precisamente son los aspectos medioambientales el tercer desafío al que nos

referíamos al principio al señalar la tríada de procesos que se entremezclaban a la

hora de afrontar el cambio del modelo productivo. La crisis económico-financiera y

social plantea diferentes alternativas de salida. Para algunos, la crisis es temporal y

no debería afectar seriamente al paradigma liberal dominante (ya son legión

quienes abogan por su reforzamiento). Otros, más moderados, piensan que con

algunas regulaciones ad hoc y otras adaptaciones tecnológicas se pueden superar

los desafíos ecológicos (una especie de “capitalismo verde”). Las fuerzas de

izquierda o parte de ellas, por el contrario, piensan que el desafío medioambiental

y la crisis sistémica exigen y posibilitan un cambio de paradigma, en el que se

asocie desarrollo sostenible y e igualdad social. Estos últimos defienden que sin

situar, de nuevo, el objetivo de la emancipación social en el centro de la estrategia

de cambio del modelo productivo las modificaciones en los comportamientos

vinculados a la crisis ecológica no serán viables ni sostenibles (Pochet, 2009).

Abordar las exigencias vinculadas a este objetivo de desarrollo sostenible plantea

desafíos que tienen que ver con el cambio de modelo productivo y que afectan al

menos a tres ámbitos de actuación:

- Los modos de producción, de distribución y de consumo.

- La puesta en marcha de nuevos instrumentos de regulación (normativos, fiscales,

incitativos de nuevos comportamientos)

- La sustitución de un modelo basado en la competencia – en los ámbitos

nacionales, supranacionales y mundiales – por otro cooperativo. Cambiando, en

suma, una globalización competitiva y darvinista por otra cooperativa y solidaria

OBJETIVO DEL ESTUDIO

La Fundación Largo Caballero, con el patrocinio del Ministerio de Trabajo e

Inmigración, ha considerado oportuno analizar esta temática – la de la modificación de

nuestro modelo productivo - desde distintas vertientes. Mediante un enfoque

multifacético que se ha pretendido asegurar con la aportación de 10 trabajos

realizados por 13 especialistas en distintas materias relacionadas con el tema objeto

de análisis.

Y en un contexto, además, en el que el Gobierno de la nación ha tratado de crear un

marco de actuación impulsando una Ley de Economía Sostenible.

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El objetivo del estudio es, en consecuencia, definir no sólo el punto desde el que

partimos sino los elementos que tendrían que cambiarse para modificar nuestro

modelo productivo en una perspectiva de desarrollo sostenible. A tal efecto, el estudio

se articula en torno a seis ejes analíticos:

- Como elementos transversales, las repercusiones y las oportunidades que para el

cambio del modelo productivo implican los desafíos ambientales. Y las diferentes

alternativas que, desde una perspectiva europea, se vislumbran para articular

una estrategia que contemple, al mismo tiempo, la confluencia de las exigencias

medioambientales y la salida de la crisis. En ello inciden los trabajos de

Christophe Degryse y de Philippe Pochet, de un lado, y de Domingo Jiménez

Beltrán y de Luis M. Jiménez Herrero, de otro.

- la base productiva, el patrón de crecimiento y la política industrial. Y, en

definitiva, los cambios necesarios en las formas de producir, de consumir y de

distribuir. En torno a esta temática reflexionan los trabajos de Santos M. Ruesga

Benito y Julimar da Silva Bichara; y, más en relación con las opciones ante la

globalización de la industria española, el de Josep-Antoni Ibarra.

- la innovación tecnológica y la cualificación y adaptación del capital humano para

abordar el tránsito hacia ese nuevo modelo productivo y la conformación del

mismo. Sobre este eje desarrollan sus trabajos, uno sobre el papel del sistema

educativo y otro sobre la I+D+i, Mariano Fernández Enguita y Andrés García

Reche, respectivamente.

- los cambios en las formas de actuar de las empresas y en sus maneras de

estructurarse, con las consiguientes repercusiones de tales cambios sobre la

organización del trabajo, las relaciones laborales y el empleo. En relación con

ello, Fernando Valdés Dal-re y Jesús Lahera Forteza realizan una crónica jurídica

de la temporalidad en España y de la persistencia del empleo precario. Y

especialmente sobre la perspectiva económico-laboral de nuestro mercado de

trabajo centra su parte Alberto del Pozo Sen.

- los derechos y las prestaciones sociales como hilo conductor de un nuevo

modelo productivo basado en la cohesión y la justicia social. Jaime Frades Pernas

aborda este apartado, especialmente centrado en el Estado de Bienestar ante el

cambio del modelo productivo.

- Las reformas necesarias en el sistema fiscal español para hacer posibles, tanto la

financiación de los cambios productivos como del Estado de Bienestar ante el

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cambio de paradigma en el modelo económico. Sobre esta materia, también

como la primera absolutamente transversal al tema analizado, profundiza en su

trabajo Ignacio Zubiri.

COORDENADAS DE REFERENCIA

A la hora de establecer puntos de referencia para los trabajos que los distintos autores

ya mencionados han realizado para dar contenido a los ejes temáticos enunciados, en

el trabajo que introducimos se han tratado de tener en cuenta algunos elementos de

contexto, que van a condicionar las políticas dirigidas al cambio del modelo productivo

en nuestro país.

De entrada, el contexto europeo y, en concreto, la estrategia europea 2020. Dicha

estrategia fija cinco objetivos cifrados para evaluar los logros de la Unión en el

horizonte 2020, objetivos que los Estados miembros deberán trasladar a sus

programas nacionales y que son los siguientes:

- El 75% de la población entre 20 y 64 años deberá estar empleada

- El 3% del PIB europeo deberá destinarse a I+D

- Los objetivos “20/20/20” en materia de clima y energía deberán ser alcanzados

en esa fecha

- La tasa de abandono escolar deberá reducirse a un porcentaje inferior al 10% y

al menos un 40% de las nuevas generaciones deberán obtener un diploma de

educación superior

- Las personas afectadas por riesgo de pobreza deberán reducirse en 20 millones

A tal efecto, se plantean 10 líneas directrices. Tres de ellas dirigidas a la gobernanza

macroeconómica: 1) garantizar la calidad y la viabilidad de las finanzas públicas; 2)

reabsorber los desequilibrios macroeconómicos: 3) reducir los desequilibrios en la

zona euro.

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Y siete, tienen como objeto una coordinación temática: 4) optimizar el apoyo a la

investigación, desarrollo e innovación, reforzar el conocimiento y liberar el potencial

de la economía numérica; 5) favorecer una utilización más eficaz de los recursos y

reducir las emisiones de gas de efecto invernadero; 6) mejorar el entorno de las

empresas y de los consumidores y modernizar la base industrial a fin de asegurar el

buen funcionamiento del mercado interior; 7) incrementar la participación en el

mercado de trabajo y disminuir el paro estructural; 8) desarrollar una mano de obra

cualificada con capacidad de responder al mercado de trabajo, promover empleos de

calidad y la educación y la formación a lo largo de la vida; 9) hacer más eficaces los

sistemas de educación y de formación a todos los niveles y aumentar la participación

en la enseñanza superior; 10) promover la inclusión social y luchar contra la pobreza.

Esta gobernanza económica y social europea tiene varios componentes. De un lado,

endurecer en gran medida la disciplina establecida en el Pacto de Estabilidad (y de

Crecimiento, que completa de manera totalmente retórica su nombre). Se establecen,

a tal efecto, requisitos para que los Gobiernos nacionales consulten a la Comisión y al

Consejo de ministros de la UE los presupuestos nacionales antes de que vayan a sus

respectivos Parlamentos. También la obligación de que aquellos incluyan en la

propuesta presupuestaria las recomendaciones que les indiquen las instituciones

comunitarias. Todo ello a través de un procedimiento que se denomina “semestre

europeo” y que tendrá en cuenta las perspectivas de crecimiento en el conjunto de la

UE; el debate y las orientaciones que se desarrollen en las instituciones europeas; la

notificación, en su caso, a los Estados miembros del procedimiento de “déficits

excesivos”; una cumbre económica y social anual, en la que se establezcan

orientaciones políticas; la adopción de los Planes Nacionales de Reforma; adopción por

parte de la Comisión Europea de los Programas de estabilidad y de convergencia,

incluidas recomendaciones específicas a los países; a su vez, el Consejo Europeo

adoptará las posiciones sobre los déficits excesivos y las recomendaciones específicas a

los países. Todo ello entre enero y julio de cada año.

Además, se establece un proceso sancionador más rápido y semiautomático. No sólo

los Estados tendrán que comprometerse a reducir el déficit por debajo del 3% sino

también, si la deuda excede del 60% del PIB, serán sometidos a un procedimiento de

“déficit excesivo” y la tendrán que reducir a un determinado ritmo anual hasta llegar al

umbral predeterminado. A tal efecto se establecerán medidas y sanciones preventivas

y coercitivas que pueden ir, desde la exigencia de depósitos, sin intereses o con

intereses, hasta multas. Para los países de la zona euro, se pretende incluso llegar a

desposeer a los Estados miembros de su derecho de voto en el Consejo si no cumplen

las orientaciones establecidas. Las sanciones se establecerán por una “mayoría

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inversa”: no hace falta que el Consejo las apruebe, solamente que una mayoría del

mismo no se oponga a ellas. Para los países que no pertenezcan a la zona euro

también se prevé que, si no se atienen a los criterios de disciplina presupuestaria,

puedan ser desprovistos de las aportaciones de los fondos estructurales.

Así mismo, se pretende crear un mecanismo permanente de resolución de la crisis que

sustituya al Fondo de Estabilidad Financiera Europea y al Mecanismo de Estabilidad

Financiera Europea, creados en mayo de este año y que caducan a mediados de 2013.

En fin, la gobernanza económica europea incluye un conjunto de reformas sociales,

reformas radicales que afectan a las pensiones, al mercado de trabajo, a los salarios y

a la negociación colectiva, a las prestaciones por desempleo, a las políticas activas de

empleo y a la política social (básicamente, la educación-formación y la lucha contra la

pobreza y la exclusión social).

A título de ejemplo, en el campo de las pensiones se insta a los Estados miembros a

retrasar la edad de jubilación, reducir los sistemas de jubilación anticipada, incitar y

apoyar el desarrollo de sistemas de ahorro o de pensión privados de carácter

complementario, adoptar medidas para que los sistemas de pensiones no repercutan

en la estabilidad de las cuentas públicas. O, en el terreno del mercado de trabajo y de

la política salarial se propugna la moderación salarial, la descentralización de la

negociación colectiva, la flexibilización del empleo, la congelación de los salarios en la

función pública. La evolución de los salarios será especialmente vigilada, entrando a

formar parte de un conjunto de indicadores del sistema de gobernanza económica.

Incluso se propone realizar, por parte de los ministros de finanzas, un “control

preventivo” de los salarios y la notificación de propuestas correctivas. Por otra parte,

para evitar el supuesto bloqueo del empleo de los jóvenes por parte de los

trabajadores “instalados” se aboga (como planteó en España el “manifiesto de los cien

economistas”) por un contrato laboral único.

En segundo lugar, conviene señalar los riesgos que el modelo de salida de la crisis

que se está imponiendo plantea para los elementos que debieran de configurar el

cambio de modelo productivo. Y apuntar algunos rasgos de una salida diferente de la

crisis.

El viraje hacia una sociedad baja en nivel de carbono es un aspecto que no se puede

eludir y que es necesario tomar absolutamente en serio. Ya prácticamente nadie pone

en cuestión la realidad de los desafíos que implica el cambio climático. Ahora, sólo se

discute cómo responder a ellos y hasta dónde se van a poder frenar sus consecuencias.

El objetivo es limitar en dos grados el aumento del calentamiento global de la tierra. Es

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sobre esta base que se han construido los objetivos post-Kyoto (entre ellos, el paquete

cambio climático-energía de la UE con sus conocidos tres 20%: de reducción de gases,

de ahorro energético y de energías renovables, de aquí a 2020, y que nos afecta

plenamente como país miembro de la UE). También se han cifrado los costes

agregados de tal objetivo: 1% anual del PIB; pero costarían un 5% anual del PIB las

consecuencias de no hacer nada (Informe Stern, 2007).

Estamos confrontados a un cambio de paradigma que demanda una reflexión radical

sobre los límites del modelo actual de desarrollo. Toda una serie de políticas, entre

ellas la fiscal, la de transporte, la de comercio, la de empleo, la política industrial,

deberían ser objeto de una discusión y de una revisión en profundidad.

De otro lado, luchar contra las desigualdades de todo tipo habría de ser la columna

vertebral de un nuevo modelo productivo. Cambiar dicho modelo implica la necesaria

aceptación social del cambio. Es decir, profundos consensos sociales. Tengamos en

cuenta que, según la Comisión Europea, las decilas de población más ricas contribuyen

en mayor medida a las emisiones de CO2 y las decilas de los menos favorecidos son las

más afectadas por la degradación medioambiental, mientras que las tasas destinadas a

estos menesteres son generalmente regresivas, afectando más a las familias o

personas más pobres (Pochet, 2008). Por otro lado, actualmente, 84 millones de

ciudadanos europeos viven por debajo del umbral de pobreza y la distancia entre ricos

y pobres sigue agrandándose; el 17% de los trabajadores europeos alcanzan un salario

mensual inferior al 60% del salario medio nacional, es decir son trabajadores pobres;

En todos los países de la UE, la distancia en la remuneración entre los dirigentes de las

grandes sociedades y la de los asalariados medios se ha agrandado, justamente en un

periodo en el que los salarios representan un porcentaje decreciente del producto

interior bruto en la mayor parte de los países de la UE. Y cuando los salarios apenas si

llegan a alcanzar el incremento de los precios, muy alejados del ritmo del crecimiento

de la productividad de la economía.

Por todo ello, las medidas sobre la igualdad social y sobre el desarrollo sostenible han

de ir íntimamente unidas. El acento ha de ser puesto, en consecuencia, en la creación

de empleo y en el empleo de calidad, en la seguridad social, en los derechos sociales y

laborales, en el reforzamiento de la negociación colectiva y del diálogo social, en la

preservación de los servicios públicos, en sistemas fiscales más justos y redistributivos.

La experiencia nos ha enseñado que, lo mismo que no hay que esperar a que crezca la

tarta para después repartirla, sino que, justamente, es porque hay criterios y

mecanismos claros de cómo se reparte la tarta según se va produciendo, lo que hace

que aumente mucho más el tamaño de ésta, tampoco se puede creer que es el

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crecimiento económico el que lleva al sostenimiento social y medioambiental. Eso ya

se ha demostrado que no es así. Es, por el contrario, la protección del medio ambiente,

en el más amplio sentido, y la cohesión social lo que sustenta el desarrollo sostenible,

incluido el mayor crecimiento económico.

En suma, nuestro actual modelo de crecimiento es, a la vez, ecológicamente

insostenible y socialmente basado en la desigualdad. A su vez, la crisis económica está

situando a la Unión Europea ante la tesitura de tener que abordar, al mismo tiempo, el

saneamiento de las cuentas públicas, la necesidad de responder al relanzamiento

económico y de afrontar los costes de un cambio de modelo productivo y de seguir

defendiendo el objetivo de mantener lo que ha sido la seña de identidad de su modelo

social: el Estado de Bienestar. Todo ello nos sitúa ante diversos escenarios de

transformación del modelo económico. Como señalan Degryse y Pochet en la

introducción de su artículo, caben tres alternativas. La primera, sería la del

neoliberalismo, con un cierto tinte verde. La segunda, es la del desarrollo sostenible

que, para algunos, es una contradicción en sus propios términos y, para otros, una

síntesis adecuada. Finalmente, la tercera opción consistiría en poner en cuestión el

dogma del crecimiento económico, tal y como es reflejado actualmente en el PIB.

En consecuencia, plantearnos el cambio del modelo productivo habría de implicar

grandes cambios en la manera de medir el crecimiento y el bienestar (el PIB no mide

la cohesión social y la degradación medioambiental), en la fiscalidad (tasa carbono, por

ejemplo), la política de transportes (más tranvías y tren, por ejemplo), la producción,

distribución y consumo sostenibles (la creación de mercados públicos verdes a niveles

locales, regionales, nacionales, por ejemplo); las políticas industriales y las

reestructuraciones (la imposición de una tasa en frontera para las empresas que se

deslocalicen y traten de vender en los mercados nacionales de origen lo producido

fuera, por ejemplo); en las políticas de empleo y sociales (para acompañar los

trasvases de empleo de viejos hacia nuevos sectores, por ejemplo); en la dimensión

social de la acción exterior (con la lucha contra el dumping social, fiscal o

medioambiental, por ejemplo)

De igual manera, será necesario planificar a corto, medio y largo plazo. Afrontar este

nuevo paradigma exigirá, igualmente, cambiar la temporalidad de las estrategias. De

unas estrategias de corto y medio plazo (3-10 años) habría que pasar a estrategias de

transformación que se tienen que consolidar en el medio y largo plazo (10-40 años).

Sin dejar de tener en cuenta, sin embargo, que las medidas de corto plazo – de salida

de la crisis, por ejemplo – han de estar en sintonía con lo que se quiere hacer a medio

y largo plazo. Lo que exige recuperar de nuevo para la política una de sus funciones

18 | P á g i n a

principales: su capacidad de planificación a largo plazo, de fijar grandes objetivos

colectivos, de aunar voluntades para hacerlos posibles.

Este nuevo paradigma exige, así mismo, cambiar un enfoque competitivo por otro

cooperativo. La estrategia de Lisboa se ha basado en un programa desregulador de

puesta en competencia de las economías y las legislaciones nacionales. Se

argumentaba que, con ello, se acrecentaría la eficacia global del sistema económico.

Cuando lo que, en realidad, demandan los desafíos ecológicos y sociales a los que nos

enfrentamos – como el cambio climático, la crisis alimentaria o los flujos migratorios –

son planteamientos económicos cooperativos a nivel nacional, internacional y

mundial. Las prioridades que exige el nuevo paradigma son la cooperación y el largo

plazo, frente a la competición y el corto plazo. Actualmente, los principios que

prevalecen son los de la competición, el incremento de las desigualdades, el

despilfarro de recursos y una visión cortoplacista de la acción política. Cambiar de

paradigma económico implica cambiar también tales principios fundamentales.

ESTRUCTURA DEL ESTUDIO

Estrategia de desarrollo sostenible y modelo productivo

Los dos artículos centrados en las consecuencias del desafío medioambiental sobre el

modelo económico y productivo coinciden en que, si ya desde hace décadas el cambio

hacia modelos más sostenibles era necesario, ahora se ha convertido en ineludible. Ese

cambio no sólo es imprescindible a largo, plazo sino que es, así mismo, un componente

esencial para la propia salida de la crisis en la que estamos inmersos.

Degryse y Pochet, tras indicar que Europa se enfrenta a un trilema (cómo responder al

mismo tiempo a la consolidación presupuestaria, a las inversiones necesarias para un

cambio de modelo productivo que sea sostenible y al mantenimiento del Estado del

Bienestar) desarrollan en su artículo tres posibles escenarios para afrontar los desafíos

económicos y ambientales a los que nos enfrentamos.

De un lado, un escenario de Crecimiento “verde”, que los autores identifican, grosso

modo, con la Estrategia Europea 2020. En suma, crecimiento económico y

consolidación de las finanzas públicas, adobados con mucha adjetivación como verde o

sostenible de todo (economía “verde”, tecnología “verde”, coche “verde”…). El

segundo escenario consistiría en una estrategia de desarrollo sostenible.

19 | P á g i n a

Aunque en algunos sectores de la izquierda este concepto se asimila prácticamente al

anterior – el del capitalismo verde, - en realidad representa diferencias muy notables

con el mismo (incorpora una dimensión social, se funda sobre un marco normativo y

no depende de la voluntariedad de las empresas, etc.). No obstante, el escenario de

desarrollo sostenible tampoco es del todo convincente para los sectores más

reformistas de la izquierda (como el movimiento sindical) ya que no da respuesta de

manera totalmente convincente a los distintos desafíos planteados por el cambio

climático (que no se reducen exclusivamente a las cuestiones de la energía y de las

materias primas, ni pueden ser sólo solucionables mediante los avances tecnológicos).

En fin, el tercer escenario es el que se fundaría en un cambio de paradigma, poniendo

en cuestión radicalmente los fundamentos esenciales del modelo económico

neoliberal del capitalismo financiero. Tal escenario implicaría repensar en profundidad

nuestro modelo productivo. Lo que supone también un fuerte consenso social que lo

haga posible y, por ende, una acción decidida contra las desigualdades sociales y otras

formas de reparto de la riqueza.

La principal diferencia de éste, respecto al escenario de “desarrollo sostenible”, es el

rechazo del objetivo de “crecimiento económico”, tal y como ahora se concibe. Por dos

razones fundamentales. Primera, la desconexión que se ha observado en las últimas

décadas entre crecimiento y bienestar social en las sociedades desarrolladas. Y,

segunda, la enorme factura ecológica causada por este crecimiento sin mayor

bienestar social.

El artículo de Pochet y Degryse analiza, finalmente, los interrogantes que este último

escenario plantea y las variantes, más “realistas” y acordes con el deseo de los

ciudadanos de mantener o alcanzar altos niveles de bienestar social (aunque definidos

y entendidos de otra manera). En tal escenario, “ya no es el crecimiento quien

determina el medio ambiente y el progreso social, sino que es la protección del medio

ambiente, en su sentido más amplio, y la promoción de la cohesión social quienes

crean una sociedad sostenible”.

Por su parte, Jiménez Beltrán y Jiménez Herrero insisten, además, en que afrontar tal

cambio puede suponer ventajas para los que antes y más decididamente se lancen a la

tarea. En concreto para España, que se ha caracterizado por llegar tarde a revoluciones

anteriores, puede suponer una gran oportunidad.

Para estos autores estamos ante un cambio global, caracterizado por un conjunto de

fenómenos y procesos de alcance mundial: cambio climático y calentamiento

terrestre, la degradación de la capa de ozono, desertización, pérdida de biodiversidad

20 | P á g i n a

en todas sus dimensiones (genéticas, especies, hábitats, culturales). A su vez, tal

cambio global requiere una globalización diferente, lo que reclama un menor uso de

recursos y reducción de la degradación ambiental, otras instituciones colectivas de

gobernabilidad y una fiscalidad global capaz de sostener un sistema social también

global.

Analizando el caso de España, el trabajo de estos autores afirma que el cambio global

tiene una especial relevancia para nuestro país. Ya que España es uno de los países

más vulnerables al cambio climático en el contexto europeo y mediterráneo, con

importantes repercusiones sobre sectores económicos como la selvicultura, la

agricultura y el turismo. Somos, al mismo tiempo, el país con mayor riqueza biológica

del continente europeo, pero también uno de los que más rápidamente la va

perdiendo. Todo ello aumenta nuestros riesgos de falta de sostenibilidad.

Finalmente, apoyándose en los informes anuales del Observatorio de la Sostenibilidad

de España (OSE), Jiménez Beltrán y Jiménez Herrero, realizan un repaso sobre algunos

elementos clave para nuestra sostenibilidad: empleos verdes, la educación y la lucha

contra la pobreza y las desigualdades, la inversión en I+D, la ecoeficiencia de los

sistemas productivos (energía, transporte, territorio, mercado inmobiliario, turismo,

biodiversidad).

Estructura económica, patrón de crecimiento y política industrial

En la aportación realizada por Santos M. Ruesga y Julimar da Silva, se enumeran, por

un lado, los síntomas de agotamiento del modelo productivo vigente en nuestro país,

agudizados por la crisis financiera y económica internacional iniciada en 2007. Una

parte importante del trabajo se dedica a los aspectos teóricos y conceptuales del

crecimiento económico. Insistiendo en el análisis en la escasa productividad de todo el

sistema productivo español en su conjunto, en la necesidad de políticas industriales

adecuadas y de capital humano para propiciar otro tipo de actividades más

productivas, en la urgencia de combinar los distintos recursos productivos y en la

calidad de las instituciones del país, como entorno fundamental para la actividad de las

empresas y la combinación de los efectos productivos.

Los autores llevan a cabo un análisis de la estructura productiva española en una

perspectiva comparada con la realidad europea, señalando algunas de sus carencias,

como las que afectan a la innovación y a la política industrial.

21 | P á g i n a

Josep-Antoni Ibarra, a su vez, dedica su contribución a analizar las opciones de la

industria española ante la globalización. En este sentido, parte de la hipótesis de que la

industria española ha estado muy condicionada por la apertura hacia el exterior. En

sus diferentes etapas: en la posguerra, tras la adhesión de España a la UE, ante la

emergencia de la globalización.

Para Ibarra, el modelo productivo español se caracteriza por la indefinición. Y por tres

tipos de respuesta: 1) inactividad, no hacer nada. A lo que contribuye la falta de

estímulos y de política industrial; 2) relocalizar todo o parte del aparato productivo

fuera, en otros lugares más productivos; 3) reconvertirse en intermediarios de lo que

otros producen.

La dejación que ha hecho España, según el autor, en cuanto a perfilar un modelo

productivo acorde con sus capacidades, es alarmante. Lo que, entre otras cosas, ha

propiciado el declive o la desaparición de actividades tradicionales con capacidad de

innovación y de cambio. El problema de indefinición del modelo productivo español

tampoco se está abordando realmente con la crisis, ya que se priorizan otros aspectos

relativos a las “deficiencias estructurales” de nuestra economía (aspectos laborales,

fiscales, financieros), sin que se determinen las sendas por dónde desarrollar las

actividades con futuro, el perfil de la inversión y de la formación, las infraestructuras,

etc., coherentes con tal objetivo.

Frente a este vacío, las estrategias productivas adoptadas por el conjunto industrial y

empresarial se han orientado por tres caminos: descentralizarse, deslocalizarse y/o

reconvertirse en comercializadoras. Finalmente, el artículo recala en la necesidad de

unir ciencia y conocimiento a la cadena de producción. Es decir, más innovación para

más productividad. Y, por otra parte, en la necesidad de superar el minifundio

empresarial mediante la creación de “conglomerados industriales de pequeñas

empresas”, en la línea de los clusters o distritos industriales. Con el consiguiente papel

del territorio en esta estrategia (que ha desarrollado, por ejemplo, Francia a través de

los polos de competitividad).

Educación e Innovación

En el trabajo de Mariano Fernández Enguita, se empieza vinculando los grandes

cambios – económicos, sociales, políticos y culturales – que se están produciendo en el

mundo con la formación y la cualificación profesional. Vinculación de la que se

deducen necesidades nuevas como las de aprender a lo largo de toda la vida, el

22 | P á g i n a

aprender a aprender o la necesidad de dotar a las personas de suficientes recursos

aptitudinales y actitudinales para afrontar procesos de incertidumbre, de cambio y de

inestabilidad; a diferencia de los viejos objetivos de formar en oficios, carreras o roles

para toda la vida.

A continuación, el artículo analiza dónde se encuentra España en esta tesitura,

llegando a la conclusión de que la situación española se caracteriza por un modelo

productivo basado en el uso extensivo de trabajo poco cualificado, una fuerza de

trabajo, en consonancia, poco cualificada, un sistema educativo escasamente eficaz y,

en consecuencia, pocas perspectivas de mejorar o incluso de conservar posiciones en

las condiciones de competencia que se avecinan.

Otra parte central de su análisis se dedica, por otro lado, a explicar lo que el autor

llama el “nudo gordiano” (falta de motivación de los profesores, fracaso escolar,

diversas reformas que se han ido sucediendo, rigidez de la escuela, etc.) del sistema

educativo de nuestro país.

Por su lado, el artículo de García Reche parte del análisis de lo que se debería entender

por modelo productivo, llegando a la conclusión de que lo que caracteriza a un modelo

productivo eficiente no es tanto el “tipo” de sectores de que disponga, sino la

capacidad que tengan una buena parte de sus empresas (independientemente del

sector al que pertenezcan) para incorporar crecientes dosis de innovaciones a la

producción y distribución de bienes y servicios en un entorno muy cambiante.

La realidad que muestra el trabajo es que las empresas españolas han demostrado una

escasa capacidad de incorporar sistemáticamente innovaciones. Lo que, entre otras

cosas, está vinculado al minifundio empresarial y a la falta de estimulación para la

incorporación de elementos innovadores.

Así mismo, García Reche insiste en la innovación: mejoras de producto, de procesos,

de mercadotecnia, de formas organizativas como fuente de ventajas competitivas en la

era global. Vinculado a ello, el documento realiza un diagnóstico y un inventario del

sistema español de innovación, resaltando algunas de sus principales debilidades: su

dotación es insuficiente y su eficiencia muy escasa, con un peso muy pequeño de la

contribución de las empresas, el muy bajo porcentaje de patentes (1,6% de las

patentadas en la UE), una especialización sectorial industrial fuertemente sesgada

hacia actividades de medio y bajo contenido tecnológico, y la escasa proporción de los

recursos de capital riesgo. En el lado positivo, se señala el aumento de la cuota de

23 | P á g i n a

participación española en la producción científica mundial, que ha pasado de

representar el 2,5%, en 2000, al 3,2% en 2007.

Estructura de las empresas, relaciones laborales y modelo de empleo

En este eje analítico, Fernando Valdés y Jesús Lahera realizan una crónica de la

temporalidad en España. Cuyo corolario es la constatación de la persistencia del

empleo precario en nuestro país.

A tal efecto, analizan las distintas etapas de tal proceso, desde los años 70 en los que

emerge el denominado “derecho de la crisis”, pasando por la reforma de 1984, cuyo

contenido es el que ha marcado la evolución posterior, las reformas del 94 y del 97, los

efectos del diálogo social en Acuerdos para la Negociación Colectiva, la reforma de

2001 y 2002, la de 2006, hasta la última de 2010.

A su vez, el trabajo de Alberto del Pozo aborda tres grandes cuestiones: el análisis de

las grandes reformas laborales llevadas a cabo en España y sus consecuencias sobre el

funcionamiento de las instituciones laborales; la negociación colectiva y los salarios; las

políticas de empleo españolas.

En el primero de los apartados, destaca el análisis sobre el rápido y creciente

deslizamiento de la contratación hacia su utilización no causal, la reducción de costes

del despido, la deriva hacia la preponderancia del despido sin causa y el escaso papel

de la flexibilidad interna (hacia lo que apuntaba, entre otras cosas, la reforma de

1994), dada la hegemonía creciente en las relaciones laborales de los factores

anteriores y del desequilibrio en la relación de fuerzas, entre organizaciones

empresariales y sindicales, en la negociación colectiva española.

En cuando a la negociación colectiva y los salarios, se ponen de relieve, junto a la alta

tasa de cobertura, su fuerte atomización y la prevalencia del ámbito sectorial

provincial. Matizando, en este sentido, las conclusiones que algunos sectores extraen

de tal hecho, en el sentido de buscar en ello una mayor rigidez en la conformación de

los pactos salariales en España. A su vez, en el tema de los salarios, se hace un

recorrido sobre sus principales características: moderación salarial permanente, la

previsión de inflación como referencia para las subidas salariales, así como para las

cláusulas de revisión salarial, el bajo nivel de los salarios y el incremento, en general,

de los salarios significativamente por debajo del incremento de la productividad.

24 | P á g i n a

Finalmente, respecto a las políticas de empleo, el trabajo desarrolla, sobre todo, el

análisis de las políticas activas de empleo en España, comparándolas con las realizadas

en el ámbito europeo.

Protección social y nuevo modelo productivo

Tras un análisis teórico sobre las características y virtualidades de la protección social

pública, como principal figura del Estado del Bienestar, Jaime Frades resume en su

trabajo los componentes del modelo de protección social europeo y su comparación

con otros modelos, especialmente el de Estados Unidos.

A continuación el autor describe el modelo español de bienestar social, en

comparación con la realidad de la UE. Señalando las principales lagunas de nuestro

sistema: menor gasto en pensiones contributivas y la notoria insuficiencia de las

pensiones no contributivas, al situarse estas últimas por debajo del nivel de pobreza

fijado en el 50% del ingreso medio; escasa cobertura de la protección por desempleo;

insuficiencia de los mecanismos de garantía de rentas mínimas de subsistencia; la baja

protección a la familia en general y a la protección por hijos a cargo, en particular; el

propio sistema de ayuda a la dependencia que, en lugar de ser una prestación de la

seguridad social, ha terminado siendo un componente asistencial, con los problemas

que ello está acarreando.

Jaime Frades analiza, así mismo, los retos a los que se enfrenta la protección social

española, como el cambio demográfico, los cambios en el mercado de trabajo, los

cambios en la vida familiar y la incorporación de la mujer al trabajo, y la financiación de

la protección social.

Sistema fiscal español, cambio de modelo productivo y Estado de Bienestar

En su introducción, el artículo de Ignacio Zubiri resume perfectamente el alcance de su

trabajo. De un lado, diagnostica el sistema fiscal español al señalar que incumple las

condiciones de capacidad recaudatoria y equidad. Existen unos niveles de fraude muy

elevados que limitan la capacidad recaudatoria del sistema y reducen su equidad. De

otro, el propio diseño del sistema bonifica a algunos tipos de rentas respecto a otros.

Lo que da como resultado un sistema fiscal con una capacidad recaudatoria limitada,

cuyos beneficiarios son las rentas no salariales y los contribuyentes de rentas altas. De

25 | P á g i n a

hecho, concluye Zubiri, hay contribuyentes que casi están al margen del sistema fiscal

(al menos en lo relativo a impuestos directos).

En el trabajo se revisan los problemas del sistema fiscal español y se proponen algunas

soluciones. El autor comienza por revisar la relación entre el Estado de Bienestar y la

Fiscalidad, concluyendo que su mantenimiento requiere racionalizar el gasto y revisar

los impuestos. A renglón seguido se revisan las limitaciones de eficiencia debidas al

diseño del sistema fiscal, para concluir que generalmente se exageran los posibles

desincentivos de los impuestos y los riesgos de deslocalización. En tercer lugar, se

revisan los problemas de equidad del sistema fiscal y se proponen diversas reformas.

Concluyendo el artículo con una serie de propuestas a guisa de conclusiones.

CONCLUSIONES

Sin perjuicio de que prácticamente cada una de las contribuciones de este estudio

contiene sus propias conclusiones y propuestas, que animo a los lectores a estudiar

atentamente, quisiera resaltar más que resumir – dadas las dificultades insuperables

que, tanto por lo que supondría de interpretación de lo que cada autor argumenta y

propone, como por las dificultades de resumirlas todas y, por tanto, de priorizar -

algunas de tales conclusiones y propuestas que, a mi entender, pueden reflejar un hilo

conductor del conjunto de los trabajos.

1.- El desafío al que nos enfrentamos no es solamente competitivo y ecológico, es

también sistémico. Es un desafío que pone en cuestión nuestro modelo de

crecimiento, el conjunto de nuestros sistemas de producción, de transporte, de

distribución y de consumo, las políticas económicas e industriales. Y también el tipo de

mundialización que queremos construir y, por tanto, el carácter de las instituciones de

gobierno internacional y de las alianzas geoestratégicas para ponerlas en práctica.

2.- De tal desafío forma parte todo lo que ha puesto de manifiesto la crisis financiera

sobre nuestro modelo económico. Una crisis que no sólo refleja problemas de

regulación o de supervisión, sino todas las falsedades de los dogmas de la teoría

económica dominante (empezando por la eficiencia de los mercados financieros) sobre

cuyas bases se pretenden organizar los aspectos centrales de nuestras sociedades.

Unas teorías o, más bien, un fundamentalismo ideológico que deja de lado los costes

sociales que producen.

26 | P á g i n a

3.- De manera que el actual modelo de crecimiento económico es, a la vez,

ecológicamente insostenible y socialmente generador de desigualdades crecientes. En

este contexto, y a un mismo tiempo, nuestros países europeos, se ven confrontados a

un triple desafío: salir de la crisis, invertir en un nuevo modelo productivo

ecológicamente sostenible, y preservar su modelo social.

4.- Frente a ese trilema, se están esbozando tres tipos de alternativas. La primera,

consiste en profundizar el neoliberalismo, dejando la respuesta a los problemas

ecológicos exclusivamente en manos de las soluciones que puedan provenir de los

avances tecnológicos. Lo que conlleva un fuerte empobrecimiento de los países más

afectados por la crisis y un gran retroceso del Estado social, del modelo social europeo.

Aparte de no afrontar realmente el riesgo ecológico. La segunda, implicaría una

estrategia de desarrollo sostenible, en la que se combinara el saneamiento a medio

plazo de las cuentas públicas con políticas de relanzamiento económico y de creación

de empleo. Simultáneamente se tendrían que realizar fuertes inversiones para cambiar

el modelo productivo y hacerlo más sostenible. Y reformar el modelo social europeo –

Estado de bienestar – sin desnaturalizarlo, lo que requeriría otra política de reparto de

la riqueza. Un tercer escenario sería el que tuviera como objetivo cambiar de

paradigma. Lo que implica aprovechar la crisis ecológica y económica para replantear

globalmente nuestro modelo económico y social. Como señalan Pochet y Degryse y

otros autores que defienden esta última alternativa, “sería totalmente ineficaz

contentarse con una simple inflexión de la producción en la dirección de productos

más ecológicos, dejando sin cambiar el sistema financiero, las desigualdades, el poder

de los accionistas, el funcionamiento del comercio mundial y el culto al crecimiento

asociado al consumismo. La gran bifurcación que se necesita implica una economía al

servicio de una sociedad sostenible en todos los planos: ecológico, social, financiero y

económico, pero también democrático (lo que exige una reforma del sistema de

poder)”.

5.- Las dos últimas opciones exigirían dos cuestiones centrales: una integración

europea mucho más completa, no sólo de su moneda, sino también económica, fiscal,

política, social; y una profunda modificación de los sistemas fiscales y de los

mecanismos de reparto de la riqueza.

6.- El hecho de que, actualmente, parezca evidente que se está imponiendo la primera

de las tres alternativas no es óbice para ser conscientes de que la misma es

absolutamente insostenible y aboca, está incubando ya, a una próxima crisis mucho

más devastadora que la actual. Tampoco exime, sino al contrario, a las fuerzas de

progreso de la necesidad de oponerse a la misma y de redoblar sus esfuerzos

27 | P á g i n a

ideológicos, estratégicos y organizativos para hacer viable una diferente que,

necesariamente, tiene que ir en el sentido de las otras dos alternativas enunciadas.

7.- España, que tiene que hacer frente a tales desafíos desde una base de partida

caracterizada por un patrón de crecimiento más atrasado y con profundas deficiencias

estructurales, puede sacar provecho de la coyuntura si apuesta decididamente por una

vía que tenga en cuenta las exigencias de la globalización, por un desarrollo realmente

sostenible y por situar la lucha por la igualdad en el centro del nuevo modelo

económico y social.

8.- Lo anterior implica elaborar un proyecto de país a largo plazo y profundos

consensos sociales. Y, por supuesto, una salida de la crisis acorde con ambos

presupuestos.

9.- Uno de los hilos conductores del cambio del modelo productivo español ha de

consistir en el incremento de la productividad de los factores. Lo que, entre otras

cosas, requiere un modelo laboral más estable y menos dual, más formado y con

empleos de mayor calidad y con unas relaciones laborales más equilibradas, más

participativas y basadas en objetivos estratégicos a largo plazo más compartidos.

10.- El sector industrial sigue siendo esencial para el desarrollo económico y para la

competitividad del modelo productivo. En tal sentido, se echa en falta una política

industrial que ayude a las empresas a responder a la demanda de una forma

diferenciada en un contexto cada vez más global; que fomente la innovación en sus

distintos componentes, y que posibilite una formación centrada en las necesidades

que las actividades económicas, los sectores y las industrias tienen en la actualidad y

se prevé vayan a demandar en el futuro.

11.- En un contexto educativo en el que se produce el fracaso escolar básico de tres de

cada diez alumnos y el abandono educativo de cuatro de cada diez, además de otra

serie de efectos negativos, se requieren medidas que afecten a la ordenación

académica (como la oportunidad para los alumnos de seguir profundizando en su

cualificación, desterrar la repetición como respuesta a las dificultades de los alumnos,

arbitrar medidas de refuerzo, empezando por el tiempo dedicado a cada alumno y

revisar los criterios de evaluación). En el plano de la organización sistémica sería

necesario dotar de mayor autonomía a los centros y exigirles más rendición de

cuentas. Y poner en pie una política eficaz de recursos humanos que devuelva el pulso

y el impulso a los profesores. Finalmente, en el plano de la cultura, es necesario

recuperar el protagonismo de la escuela, incorporando y no negando los cambios que

28 | P á g i n a

están suponiendo las nuevas tecnologías de la comunicación y aprovechando todo su

potencial de aprendizaje.

12. – La innovación constituye otro de los factores nucleares del cambio de nuestro

modelo productivo. Siendo el problema de carácter sistémico, las soluciones han de

ser igualmente globales y no parciales. Entre ellas, el aumento de la inversión en I+D, la

habilitación de instrumentos financieros específicos que faciliten la emergencia de

nuevos emprendedores, el aumento de la dimensión de las empresas, el estímulo a la

incorporación de criterios de sostenibilidad en la cadena del valor de las empresas y en

el comportamiento de todos los actores implicados en el sistema, una coordinación

efectiva entre todas las administraciones, un consenso nacional, que incluya a las

organizaciones sindicales y empresariales.

13.- No solamente el actual modelo productivo influye en el modelo laboral precario,

segmentado y volátil que tenemos. En sentido inverso, nuestro modelo laboral es una

de las razones que explican el modelo productivo de bajo valor añadido y de baja

productividad que nos caracteriza como país. La reforma laboral de 1984 instauró un

modelo laboral temporal y dual. Las sucesivas reformas que le han seguido no han

logrado modificar tal segmentación, al tiempo que acentuaban la inestabilidad laboral

del modelo. La última de las reformas tiene todos los componentes para “solucionar” o

atenuar la dualidad por la vía de generalizar la inestabilidad laboral. Tanto por la vía de

la regulación de las relaciones de trabajo, como por la de la acentuación del

desequilibrio en la negociación colectiva. Apostar, en suma, por un nuevo modelo

productivo eficiente puede constituir un esfuerzo muy poco plausible, mientras no se

enfoque de manera radicalmente diferente nuestro modelo laboral.

14.- La existencia de un sistema de protección social amplio y desarrollado es un factor

esencial de crecimiento económico y de creación de empleo, sostén de la capacidad de

consumo, causa de estabilización de la demanda y, por tanto, de la inversión,

favorecedor de la innovación y la especialización productiva, elemento que mejora la

salud y la educación de nuestra sociedad y que, además, atenúa el conflicto social y

reduce las desigualdades sociales. El Estado de Bienestar es, en suma, un factor que

genera importantes externalidades económicas y sociales positivas y un componente

esencial del desarrollo económico a largo plazo. Es por ello por lo que la protección

social es algo que hay que plantear más como una inversión que como un coste. Como

demuestra el ejemplo de Estados Unidos, hacer lo contrario no reduce el coste neto

global y, sin embargo, aumenta de manera exponencial la “descohesión” social.

29 | P á g i n a

Desafíos y oportunidades ambientales para un cambio de modelo

productivo en clave de sostenibilidad.

Domingo Jiménez Beltrán.

Ex –director de la agencia europea de medio ambiente

Luis M. Jiménez Herrero.

Director ejecutivo del Observatorio de la Sostenibilidad en España

y profesor de la UCM.

1. INTRODUCCIÓN: LAS CRISIS COMO IMPULSORAS DEL INELUDIBLE CAMBIO DE

MODELO

Las crisis, la ya clásica y permanente crisis ambiental, y ahora también la nueva crisis

financiera, económica y social (que se ha dado en llamar sistémica), no hacen más que

abundar en las razones para un cambio en los modelos de desarrollo a todos los

niveles, local, regional, nacional, europeo y, sobre todo, global.

Un cambio hacia modelos más sostenibles que llevaba décadas siendo necesario y que

ahora ya es ineludible. Pero también y, sobre todo, oportuno, por cuanto no sólo

posibilitaría un desarrollo con futuro, más prometedor, con más recorrido, menos

vulnerable y más justo, sino que, además, inteligentemente planteado, invirtiendo

también a corto plazo en sostenibilidad y no en insostenibilidad (“invertir en

soluciones y no en problemas”, como propuso al inicio de su mandato el Presidente

Obama), actuaría como dinamizador para una salida de la crisis de forma más rápida y

airosa, posibilitando un estilo de desarrollo basado en la lógica de la sostenibilidad y la

transición hacia el paradigma del desarrollo sostenible.

Un cambio con claras ventajas para los pioneros y en particular para España, si

finalmente y por una vez decide innovar por su cuenta y no esperar a que otros lo

hagan, no olvidando que ya nos perdimos las dos revoluciones industriales anteriores

basadas la primera en el carbón y la segunda en el petróleo. En esta tercera, el

abandono de estos o la descarbonización será un componente clave y España estaría

en posición privilegiada si no se arruga, como parecen indicar algunas propuestas

normativas últimas en materia de Energías de Fuentes Renovables (EFR), después de

haber sido pionera cuando el mercado y la situación económica ayudaban menos.

30 | P á g i n a

Estamos no sólo ante la necesidad de una respuesta eficaz a la crisis, sino ante una

verdadera opción estratégica con connotaciones a corto, medio y largo plazo. Se trata

de identificar los elementos de esta opción estratégica y anticipar y apostar por los

escenarios con futuro para España, para posteriormente establecer progresivamente

las condiciones para el cambio y jalonar operativamente, mediante políticas, planes y

proyectos concretos integrados y coherentes, el proceso de transición, sin olvidar que

es necesario un cambio radical, en cualquier caso, en el actual modelo de desarrollo.

Los grades desafíos ambientales, desde el ámbito local al global, conjuntamente con

sus potencialidades, y la multifacética crisis sistémica exigen y a, su vez, posibilitan, un

cambio de modelo de desarrollo en el marco del paradigma de la sostenibilidad

integral, donde los procesos económicos y sociales se integren en las dinámicas

ambientales en un sentido de cooperación evolutiva.

La búsqueda de salidas a las crisis y el cambio de modelo pasa por entender, en primer

lugar, los contextos de referencia donde se encuadran, tales como el Cambio Global y

la Globalización, para analizar consecuentemente las interacciones socioeconómicas y

ambientales que, finalmente, definen los procesos de desarrollo más o menos

sostenible de nuestra realidad nacional. Y en base a esto, es necesario plantear

escenarios de futuro para examinar las posibilidades alternativas, a fin de concretar

medidas y propuestas esperanzadoras.

2. CAMBIO GLOBAL, GLOBALIZACIÓN Y CRISIS: NUEVA GOBERNANZA

La presión de los sistemas humanos sobre los sistemas ambientales nos ha situado

ante el fenómeno de un Cambio Global a nivel planetario. La complejidad de este

fenómeno es evidente en la medida que aglutina diferentes fenómenos y procesos de

alcance global, entre los cuales destaca claramente el Cambio Climático (CC) y el

calentamiento terrestre, constatado por el progresivo aumento de la temperatura, la

degradación de la capa de ozono, así como la desertificación provocada por procesos

de erosión agudizados por la variación del clima y por la sobreexplotación del suelo

(agricultura, transformación artificial del suelo, extracción de recursos etc.), a lo cual

se suma la pérdida de biodiversidad en todas sus dimensiones genéticas, de especies,

hábitats y culturales.

De esta manera, el conjunto de procesos humanos con acciones individuales y

colectivas que dan lugar a la modificación de los sistemas biofísicos y que afectan a la

31 | P á g i n a

sostenibilidad del desarrollo a nivel local, regional y mundial, configuran las

dimensiones humanas del cambio ambiental global. Las grandes fuerzas motrices que

provocan este cambio planetario se identifican genéricamente, aunque también de

forma simplista, con el crecimiento demográfico exponencial.

Pero, más allá del impacto poblacional directo (que se concentra en su mayor parte en

los países en desarrollo), el impacto ambiental asociado a la expansión económica y

tecnológica, conjuntamente con los estilos de vida consumistas de los países ricos,

producen efectos mucho más que proporcionales al aumento de población y se aúnan

como una “macrofuerza” globalizadora del “turbocapitalismo” (Jiménez Herrero, 2000)

con una “sobreaceleración” del metabolismo económico y los consumos de materia y

energía asociados a una dinámica expansiva depredadora que promueve el desarrollo

de estilos de vida con facilidades adicionales en el transporte, las comunicaciones y el

consumo, con un enorme impacto ambiental y social, al compás de la persistencia de

la pobreza y del aumento de las desigualdades mundiales.

El Cambio Global y el CC: más razones para el cambio de modelo y más

oportunidades con respuestas eficientes

El reto del Cambio Global y su exponente más destacado, el CC, están, sin duda, entre

los mayores a los que se enfrenta ahora la humanidad, en tanto que pone en riesgo la

sostenibilidad ambiental y del desarrollo mundial, ya que representan uno de los

principales retos ambientales con efectos sobre la economía global, la salud y el

bienestar social, sabiendo, además, que sus impactos lo sufrirán aún con mayor

intensidad las regiones pobres y las futuras generaciones.

El CC en particular, con la magnitud de los impactos que implica y su irreversibilidad,

con la necesidad inherente de actuar cooperativamente, planteando estrategias

colectivas, con responsabilidades compartidas aunque diferenciadas, no sólo es una

llamada a la acción urgente, sino también y, sobre todo, la señal última e incluso la

oportunidad última para el cambio de paradigma hacia el Desarrollo Sostenible.

La idea es buscar las sinergias entre los procesos de mitigación, adaptación, y cambio

de modelo energético en los diferentes contextos mundiales. Mientras en los países

desarrollados la reducción de las Emisiones de Gases de Efecto Invernadero (EGEI) y los

consiguientes cambios en los modelos energéticos, con la racionalización de la

demanda y la optimización de la oferta, puede ser una idea fuerza para una mayor

sostenibilidad, en los países en vías de desarrollo, y en particular en las llamadas

32 | P á g i n a

economías emergentes, China, India, Brasil, el planteamiento puede ser casi el inverso,

siendo la idea fuerza la de un Desarrollo más Sostenible como objetivo con las

limitaciones en EGEI como resultado, algo que parece más lógico, más justo y

posiblemente más viable, ya que comprensiblemente estos países se resisten a que la

situación creada fundamentalmente por los países desarrollados les imponga un lastre

para su despegue socioeconómico.

No estamos ante una “verdad incómoda”, como “publicita” Al Gore, sino finalmente

ante una “verdad necesaria” e irrefutable para el necesario cambio en los modelos de

desarrollo y consumo. Estamos fundamentalmente ante una opción estratégica, llena

de oportunidades para los países menos industrializados e, incluso, para los menos

desarrollados y, en particular, para las economías emergentes.

Otra globalización es ineludible y posible

Una globalización más sostenible implica procesos de contracción, o menor uso de

recursos, en particular energéticos, y menor degradación ambiental, en particular

menores EGEI, por los países desarrollados, y convergencia con los países en desarrollo

en el acceso y uso de dichos recursos y en la utilización de la capacidad de acogida de

nuestro entorno.

Desgraciadamente, no hay acuerdo en cuanto a una estrategia colectiva para un

Desarrollo Sostenible con un replanteamiento total de la Globalización. Ni hay acuerdo

en cuanto a Instituciones colectivas capaces, incluyendo en este caso un reforzamiento

de Naciones Unidas, para acercarnos a una cierta gobernabilidad a escala global. Y,

sobre todo, no hay acuerdo en cuanto a la forma de ejercer la responsabilidad

colectiva que, en este caso (como se ejerce a nivel nacional), sólo parece poder

ejercitarse a través de una fiscalidad global que sostenga un sistema social global a la

medida del mercado global en el que el acuerdo sí es general.

Necesitamos unas capacidades estructurales a nivel global que corrijan de forma

continua y casi automática las desigualdades y cortoplacismos de un mercado cada vez

más global, lo mismo que se hace a nivel nacional en la mayoría de los países

desarrollados, incluyendo recursos presupuestarios para financiación de un sistema

social para hacer frente a las necesidades básicas (educación, sanidad,

infraestructuras…) y de cohesión social e, incluso, emergencias, así como los impactos

ambientales y la integridad de los ecosistemas, todo lo cual pasa por establecer un

nuevo modelo de cooperación global de mutuo beneficio entre Norte y Sur, aportando

transferencias de tecnología ecológicamente racional, adaptadas a las verdaderas

33 | P á g i n a

necesidades y aprovisionando recursos financieros adicionales, más allá de la

insuficiente Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), básicamente mediante una fiscalidad

global progresiva. En definitiva, estableciendo un nuevo Eco-Orden Global (económico-

ecológico) con un nuevo esquema de Gobernanza Mundial.

La necesaria fiscalidad global (y comunitaria)

El Cambio Global y los efectos negativos de la globalización nos obligan a retomar el

tema de la “fiscalidad global”, ahora por primera vez presente en el debate político

internacional, y, en particular, en la agenda del G-20, con altibajos. La crisis y, sobre

todo, el CC van a ejercer de elementos dinamizadores a nivel comunitario (¿posible

impuesto comunitario sobre carburantes y electricidad o tasa CO2?) y, a nivel global,

en el camino hacia la reunión del G20 de Seúl y la Cumbre de Cancún de CC, de

diciembre de 2010.

Las posibles medidas giran, en gran parte, en torno a una idea, ya clásica, de

tributación a gran escala, en gran parte relacionada con la famosa “Tasa Tobin”,

aunque con variados matices. Bastaría con introducir una tasa de algo más del 1/1.000

sobre las transacciones económicas internacionales (¡suponen 70 veces el PIB!), o de

algo más de 4 dólares por barril de crudo comercializado (menos de lo que varía en

algunos meses el precio y ciertamente con repercusiones sobre el precio de unos 2 ó 3

céntimos de euro por litro del carburante si se trasladan directamente al consumidor),

para atender las necesidades o más bien obligaciones que Naciones Unidas cuantificó

en un 0,5% del PIB anual (Hoja de Ruta de NU de enero de 2005, en base al Informe

dirigido por Jeffrey Sachs “Invirtiendo en el Desarrollo”) para alcanzar los llamados

Objetivos del Milenio y en particular erradicar la pobreza, cuando toda la AOD significó

en 2007 un 0,28% del PIB y podría haberse reducido en 2008 debido a la crisis.

Por primera vez, la fiscalidad global y también comunitaria está en la Agenda política.

El 12 de noviembre de 2009, los Ministros de Economía del G20 pidieron al FMI que

estudiase la viabilidad de un impuesto sobre transacciones financieras internacionales,

que reclama también el Parlamento Europeo. El FMI publicó en Mayo su informe: “Una

justa contribución del sector Financiero” (EP, 18 de Mayo de 2010) proponiendo

fórmulas fiscales a nivel global para que “el sector financiero internalice los costes

sociales de sus actividades”.

Afortunadamente, en la Cumbre de Naciones Unidas de octubre de 2010 en Nueva

York, el Presidente Zapatero volvió a plantear la necesidad de este Impuesto

Financiero Internacional (FIT), que será objeto de una propuesta por parte de la UE en

34 | P á g i n a

la Cumbre de Cancún en base a un documento publicado en octubre de 2010 por la

Comisión Europea (Fiscalidad para el Sector Financiero, COM 2010 0549).

En este documento la Comisión, teniendo en cuenta que la crisis financiera refuerza

la necesidad de sistemas más robustos, y que hay desafíos significativos en materia de

uso eficiente de recursos y de CC con implicaciones presupuestarias significativas, se

pregunta si unos impuestos suplementarios en el sector financiero no podrían ser una

fuente potencial de estos recursos. Además añade que el Grupo Asesor de Alto Nivel

sobre Financiación del CC establecido por el Secretario General de NU está también

considerando fuentes de recursos a nivel global, incluyendo, además del sector

financiero, el transporte internacional aéreo y marítimo.

La Comisión considera dos instrumentos, un Impuesto sobre las Transacciones

Financieras (FTT), y un Impuesto sobre las Actividades Financieras (FAT). Además, las

propuestas de la Comisión para el nuevo Presupuesto Comunitario (Perspectivas

Financieras, EP, 25 de octubre de 2010) incluirían nuevos impuestos, en principio, no

adicionales. Entre los considerados, estarían: un Impuesto sobre Transacciones

Financieras (TTF, entre 22.000 y 25.000 M€); un tramo de IVA Europeo (1%.,

41.000M€); recursos de Subasta de Derechos de EGEI CO2 (20.000M€); una Tasa de

Aviación (12.800 M€), y una Tasa sobre la Energía (108.000M€).

Todo lo cual está en línea de esa nueva fiscalidad que se propugna también desde la

OIT, como clave para desplazar las cargas impositivas desde el empleo hacia las

actividades gravosas para el medio ambiente, o crear "impuestos verdes" para bajar

cotizaciones sociales y promover el empleo, nuestro mayor recurso renovable, nuestro

capital humano, y que, además, se degrada, si no se utiliza. Según Juan Somavía,

Director de la OIT: “imponer un precio a las emisiones de CO2 y utilizar los ingresos

para reducir los impuestos al trabajo aumentaría el empleo un 0,5% para 2014 y

crearía 14,3 millones de empleos en el mundo”.

Por tanto, podemos hablar de una esperanza, de más y mejor fiscalidad y, en parte,

Comunitaria y Global, que es una de las condiciones para avanzar en la sostenibilidad a

nivel global, comunitario y nacional.

Otro desarrollo sostenible es necesario y posible

Con la secular degradación ambiental y de los ecosistemas y ahora con la mayor

percepción del Cambio Global y Climático, con las crisis globales en materia de energía

y agua, de pobreza y reparto de la riqueza, de salud y alimentación en países menos

35 | P á g i n a

desarrollados, el resultado ha sido, una vez más, aunque esta vez de forma más

abusiva, que los beneficios a corto plazo de la prosperidad económica han sido

privatizados y captados en gran parte por una parte de la sociedad y los costes

socializados y soportados por una mayoría o trasladados al futuro. Sólo que esta vez la

operación ha sido tan abusiva que ha provocado incluso una crisis financiera y de

liquidez.

Lo más curioso de todo es que tenía que fallar la economía neoliberal de mercado,

primando los productos y beneficios sobre las personas, y el propio sistema financiero,

para que adquiriéramos plena conciencia de lo que ocurría y de que estábamos en la

senda equivocada. La idea continuamente invocada y aceptada es que había y hay que

priorizar la generación de riqueza y prosperidad económica, incorrectamente medida

por el incremento del PIB, y que esta proveerá por el resto, es decir, por su reparto

equitativo y cohesión social y la protección del medio ambiente y en general por la

mejora de la calidad de vida.

La realidad es que, una vez más, la crisis ambiental e incluso la social se consideraban

en cierta forma aceptables para conseguir una prosperidad económica, que finalmente

proveería los recursos para superar dichas crisis. En cualquier caso es evidente que

nuestra falsa esperanza de que la economía neoliberal con predominancia abusiva del

mercado, como proveedora de prosperidad económica, en base a mayores

rentabilidades para los inversores y priorizando los beneficios económicos sobre las

personas, para luego permitir una distribución adecuada de la riqueza generada y

corregir los desaguisados ambientales, ha dado finalmente la cara al fracasar en puros

términos económicos.

Otro desarrollo más sostenible es necesario y ,sobre todo, posible y oportuno a nivel

global, regional y nacional y local, y no se puede posponer su exigencia a la salida de la

crisis, ya que es parte fundamental de las respuestas a la crisis, que deben incorporar

progresivamente las condiciones para el cambio hacia la sostenibilidad, paradigma

que, aunque de extracción ambiental, provee por un progreso armónico en las tres

dimensiones económica-social-ambiental, sin olvidar que el medio ambiente y el

territorio, los recursos naturales, la biodiversidad, la funcionalidad de los ecosistemas

y los procesos geodinámicos, ciclos de nutrientes, hidrológico y el clima forman la base

de todo lo demás y no son ni canjeables ni sustituibles por más que avance la llamada

“geoingeniería”.

36 | P á g i n a

3. EL PANORAMA NACIONAL. EL ENFOQUE ESTRATÉGICO ANTE EL DESAFÍO DE

LA SOSTENIBILIDAD.

Una mayor vulnerabilidad ante el cambio Global y Climático

En el caso de España, el Cambio Global cobra una especial relevancia. Nuestro país es

uno de los más vulnerables al CC en el contexto europeo y mediterráneo, lo que

conlleva importantes repercusiones negativas en sectores básicos de la economía

española como la selvicultura, la agricultura y el turismo (de “sol y playa”, de “esquí” y

de “naturaleza”).

Por otro lado, somos el país que tiene la mayor riqueza biológica del continente

europeo, pero la pérdida de biodiversidad es creciente con lo que se amenaza uno de

los principales activos de nuestro valioso capital natural-territorial. Al mismo tiempo, la

desertificación afecta seriamente a la península y a las islas, de tal manera que un 37%

de la superficie del país sufre riesgo de desertificación alto o muy alto, lo cual tiene

una incidencia ambiental y económica significativa.

Con todo ello, aumentan los riesgos de insostenibilidad de nuestro modelo de

desarrollo, porque no sólo se pierde potencial productivo de los ecosistemas

afectando a los sistemas socioeconómicos dependientes, sino que muchos de los

procesos interrelacionados, como la erosión unida a los incendios, conjuntamente con

otras actividades humanas vinculadas con la transformación artificial del territorio

están produciendo importantes pérdidas de las capacidades del suelo, los recursos

endógenos y los valores patrimoniales del territorio con efectos altamente

irreversibles.

Una apuesta estratégica irrenunciable

A nivel nacional, no sólo estamos obligados por la situación de clara insostenibilidad de

nuestro desarrollo y por los compromisos establecidos a nivel comunitario a avanzar

en un desarrollo más sostenible, en un cambio del modelo productivo, sino también

por razones de oportunidad, en particular en tiempos de crisis, al estar España en una

situación privilegiada para convertir este desafío de la Sostenibilidad e incluso del CC

en una oportunidad también para nuestra economía, como lo demuestran los

beneficios derivados del liderazgo en materia de energía eólica.

También a nivel nacional hay que crear las condiciones mínimas de cambio, y sigue

siendo cuestión de propósito, visión y sentido de la dirección.

37 | P á g i n a

En el caso español hubo propósito, como concretó en su Discurso de investidura de la

legislatura anterior el Presidente del Gobierno, en abril de 2004:“Entre los retos que

abordará el Gobierno destaca el situar a España en una senda hacia un desarrollo más

sostenible y, por ello, más duradero, más justo y más saludable”, aunque de ahí no se

pasó, hasta que a principios de 2010 y como oportuna repuesta a la crisis, ha

recuperado el Presidente dicho propósito, al anunciar en el Congreso el desarrollo

inminente de un marco normativo y financiero para una “economía sostenible”, y que

culminó con la aprobación en el Congreso en Octubre 2010 de la Ley de Economía

Sostenible.

Lo curioso es que, lo mismo que a nivel comunitario hay también una visión con una

Agenda para el Cambio, a semejanza, y como obligado traslado a nivel nacional de la

Comunitaria, hay un Plan Nacional de Reformas, aprobado en octubre de 2005, que

instrumentaliza la Agenda Socioeconómica Comunitaria y también contamos con una

Estrategia Española para el Desarrollo Sostenible aprobada en diciembre de 2007.

Aunque ambas han sido poco conocidas y menos aplicadas y posiblemente poco

operativas, y ojalá hubieran sido asumidas por la mencionada Ley de Economía

Sostenible para instrumentar entre todas ellas una respuesta diferenciada y con

perspectiva a las crisis, para lo que hay que esperar se refuercen con elementos

instrumentales que se deriven del futuro traslado a España de la nueva Estrategia

Comunitaria “Europa 2020” y de la anunciada revisión, a nivel de la UE, de la Estrategia

de Desarrollo Sostenible.

Y también podemos decir que en España hubo y hay compromiso político en lo

referente al sentido de la dirección, ya que el Observatorio de la Sostenibilidad en

España, el OSE, es el resultado del compromiso del Gobierno de que el avance hacia la

sostenibilidad…“será evaluable mediante los oportunos indicadores elaborados por

instancias independientes del gobierno”.

4. EL DEVENIR DE LA SOSTENIBILIDAD EN ESPAÑA. LOS INFORMES DEL

OBSERVATORIO DE LA SOSTENIBILIDAD EN ESPAÑA (OSE)

El OSE, operativo desde marzo de 2005, ha desarrollado paquetes de indicadores en

base a los cuales desde su puesta en marcha se han realizado seis Informes anuales de

Sostenibilidad en España (2005, 2006, 2007, 2008, 2009 y 2010), además de varios

38 | P á g i n a

Informes temáticos1, entre ellos el de “Usos del Suelo” en 2006, que alertó sobre el

urbanismo desenfrenado, especulador e insostenible y la degradación irreversible del

territorio. El Informe de 2010 se publica a finales de noviembre de 2010.

Los informes del OSE (www.sostenibilidad-es.org), han ido anunciando

inapelablemente, desde 2005 los riesgos de insostenibilidad del modelo de desarrollo

español, e identificando las claves para la acción y han sido un ejemplo evidente de

que sabíamos lo que estaba pasando e iba a ocurrir, y que finalmente ha ocurrido con

el patrón de desarrollo español -aunque es cierto que sus debilidades se han

fortalecido y acelerado por la crisis financiera-, y de que incluso sabíamos lo que había

que hacer al respecto para responder a los desafíos ambientales y avanzar en materia

de sostenibilidad, aunque ha tenido que ocurrir lo ya anunciado para que finalmente

nos demos cuenta de la gravedad de la situación y del tiempo perdido. Aún así, las

recetas que se concretan para salir de la crisis y cambiar el modelo productivo siguen

sin darle la importancia debida al establecimiento de las necesarias condiciones de

cambio.

La sostenibilidad en España en los últimos cinco años

Durante el llamado periodo de bonanza económica hasta 2008, -medida esta en

términos de PIB-, hubo algunos progresos, tanto en materia de establecimiento de las

condiciones para el cambio (reforzamiento de la sociedad del conocimiento, con

mayor gasto educativo y en I+D+i, marco normativo para reducir las desigualdades de

género y las condiciones de marginación de algunos colectivos), como de cambios en sí

(reducción por primera vez del abandono escolar, ligera mejora del indicador de

innovación y de la productividad y de la calidad del empleo , mejora de las igualdades

de género, ligera reducción de los accidentes de trabajo, moderación y en algunos

casos reducción en los crecimientos desbocados en el uso de recursos energéticos y de

recursos naturales.), aunque estos fueron insuficientes.

Se consiguió una economía más próspera, aunque no para todos, ni con mucho futuro

por el modelo productivo prevalente, que no prima suficientemente la innovación y el

conocimiento como valor añadido. Se alcanzó una mayor calidad de vida no

1Informes temáticos del OSE: Empleo Verde en una economía sostenible (2010) (en colaboración con la Fundación

Biodiversidad); Patrimonio Natural, Cultural y Paisajístico (2009); Sostenibilidad Local aproximación urbana y rural

(2008): Agua y Sostenibilidad. Funcionalidad de las Cuencas (2008): Calidad del Aire en las ciudades. Clave de

sostenibilidad urbana (2007): Cambios de Ocupación del Suelo en España: Implicaciones para la Sostenibilidad (2006);

Cambio global en España 2020/50 (2010) (en colaboración con la FGUCM Y FCONAMA).

39 | P á g i n a

generalizada y vinculada todavía al mayor uso de recursos, sin franca recuperación de

la calidad ambiental y con una contribución creciente a los impactos globales.

Se alcanzó un mayor desarrollo económico, pero no con menos recursos o menores

presiones y degradación ambiental, como dicta la sostenibilidad, sino con muchos más,

estando en general superacoplados (crecían a veces más) al PIB, y a costa de la

cohesión social, y sobre todo, como muestra la crisis, es la antítesis de la sostenibilidad

trasladando al futuro los costes de dicho desarrollo insostenible.

Los progresos socioeconómicos quedaron luego en gran medida neutralizados por la

crisis iniciada en 2008 con efectos más acusados en España sobre todo en materia de

empleo por el peso excesivo del sector de la construcción.

Y este periodo no propició sino que debilitó las necesarias condiciones para el cambio

de modelo productivo, condiciones para el cambio con un desarrollo muy basado en la

construcción y el consumo, con señales de precios y fiscalidad inadecuada que hacen

que el mercado no trabaje para la sostenibilidad, sino lo contrario, con ausencia de

políticas, estrategias y planificación a medio y largo plazo, en particular en ordenación

territorial, energía e I+D+i. Subsistiendo consecuentemente áreas que se resisten al

cambio como las de innovación, competitividad y productividad, de cohesión social y,

en particular, la tasa de riesgo de pobreza o de distribución de la riqueza, y las de

eficiencia en el uso de recursos energéticos y naturales.

En 2007, con las primeras evidencias de la crisis, empezaron ya a aparecer

desacoplamientos relativos en bastantes presiones ambientales como el transporte, la

energía, las EGEI que, aunque crecían, lo hacían menos que el PIB. Desacoplamientos

que anticipaban la desaceleración, y no necesariamente suave, de actividades más

gravosas para el medio ambiente, como era la construcción abusiva y especuladora

que empezó a remitir ya en 2007. Desacoplamientos que en 2008, aparecían ya como

desacoplamientos absolutos al decrecer algunas presiones en valores absolutos y en

términos superiores a la propia reducción del PIB como en materia de energía,

transporte y EGEI.

Tuvo que contraerse la economía para contraer las presiones ambientales como ya se

observó netamente en el Informe del OSE de 2009 en lo que se calificaban como

cambios contrapuestos en el panorama socioeconómico ambiental que subsiste en la

actualidad.

40 | P á g i n a

La crisis: cambios contrapuestos en el panorama socioeconómico y ambiental2

La irrupción de la crisis económica mundial ha supuesto un cambio de tendencia en

todos los órdenes de la dinámica socioeconómica y ambiental española. Frente a un

panorama relativamente estable que ha durado catorce años, entre 1994 y 2007, en el

que se había consolidado un modelo en el que el crecimiento económico se realizaba a

costa de un fuerte deterioro ambiental y de un estancamiento de la situación social,

asistimos a un brusco cambio de tendencia que marca un periodo de recesión

económica y conmoción social que induce alivios puntuales sobre las tensiones

ambientales.

La economía mundial sufrió en 2009 el periodo más acusado de la crisis en un contexto

de inestabilidad del sistema financiero que ha arrastrado a la economía europea y

también a la española que sufrirá, según las previsiones, un proceso de recuperación

más lento que en la media de la UE-15 y de la UE-27, debido a la mayor vulnerabilidad

del desarrollo español tantas veces señalada en los informes del OSE.

La crisis ha expuesto las debilidades estructurales de la economía española en la que

aumentar la productividad sigue siendo uno de los objetivos prioritarios para España y

para la UE. La Estrategia “Europa 2020”, marca entre otros objetivos, que el 3% del PIB

de la UE debería ser invertido en I+D para definir un nuevo modelo de crecimiento:

inteligente, sostenible e integrador.

Los últimos datos en 2010, atisban una recuperación económica que no parece estar

apoyada en un nuevo modelo de desarrollo más sostenible y de mayor valor añadido.

El modelo económico se resiste al cambio, al menos en el corto plazo, hacia otro

modelo productivo tal como se apunta en la Ley de Economía Sostenible. Las

prioridades puestas en el control del déficit entorpecen el paso a una economía

productiva que apuesta por procesos de mayor eficiencia, innovación y competitividad.

En España el excesivo peso de la construcción y de las actividades inmobiliarias en el

modelo productivo español no facilitó en la época de bonanza económica la

diversificación del modelo y una reconversión hacia otras actividades de mayor calado

productivo y menor impacto ambiental y además determinó una mayor vulnerabilidad

ante el estrangulamiento financiero que se tradujo en una caída en picado del sector

de la construcción y de los precios de la vivienda que se extendieron al conjunto de la

economía.

2 Este epígrafe y todos los siguientes de este apartado han sido redactados tomando la información del Informe del

OSE, Sostenibilidad en España, 2010, especialmente de su Evaluación Integrada.

41 | P á g i n a

La crisis ha traído un fuerte empeoramiento de las condiciones económicas y sociales

de España. La rápida irrupción del desempleo masivo ha creado una verdadera crisis

social, y la caída de la actividad inmobiliaria y, de forma arrastrada, de toda la actividad

económica, ha supuesto una fuerte disminución de la recaudación fiscal, que unida al

aumento de los gastos, ha generado un fuerte aumento del déficit público: bastantes

de las magnitudes sociales que han caracterizado el decenio largo de bonanza de la

economía española pueden verse seriamente trastocadas durante estos años.

A partir de 2008 y, muy especialmente en 2009, la tasa de empleo de la población

activa inició una acusada tendencia descendente. Desde que alcanzase su valor

máximo en el tercer trimestre de 2007, un 54,36%, la tasa de empleo ha caído 6,52

puntos porcentuales hasta situarse en el 47,48%, cuando el objetivo de la Estrategia de

Lisboa para la UE en 2010 era del 70%.

Figura 1. Evolución de la tasa de empleo en España

46

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2005TI

2005TII

2005TIII

2005TIV

2006TI

2006TII

2006TIII

2006TIV

2007TI

2007TII

2007TIII

2007TIV

2008TI

2008TII

2008TIII

2008TIV

2009TI

2009TII

2009TIII

2009TIV

2010TI

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE, a partir de Encuesta de Población

Activa, INE, 2010.

Desde un punto de vista dinámico, la tasa de paro ha crecido un 12,1% entre el último

trimestre de 2007 y el primero de 2010. Estas cifras desorbitadas en comparación con

las de otros países de la UE también afectados por la crisis, sólo se pueden comprender

si se tiene en cuenta el alto número de contratos temporales que pasan directamente

al desempleo.

El empleo “verde”, clave para el cambio de modelo productivo

La apuesta por sectores innovadores y de alto valor añadido, o por la innovación a tope

en todos los sectores, incluso el de la construcción, o más bien de la reconstrucción, se

hace evidente a la vista de los resultados en materia de empleo verde.

42 | P á g i n a

Como ya se señaló en el Informe del OSE y la Fundación Biodiversidad, “Empleo Verde

en una Economía sostenible”, publicado en 2010, para salir de esta insostenibilidad

sistémica es necesario avanzar hacia una nueva economía basada en principios

ecológicos que sea capaz de generar nuevos yacimientos de “empleo verde”.

Desde hace ya decenios una nueva corriente que enfatiza la complementariedad y las

sinergias que pueden desencadenar las políticas ambientales y de empleo se ha ido

imponiendo y adquiriendo peso en las demandas sociales.

En España se ha pasado de unos 158.500 puestos de trabajo en 1998 a alrededor de

531.000 en 2009. Un cambio que representa un incremento del 235%. y posiciona a

España en la media europea.

Desde un punto de vista cualitativo la evolución del empleo verde ha sido también

sensible. La ecoindustria ha crecido en este periodo de forma considerable, tanto el

tratamiento y depuración de aguas residuales, como la gestión y tratamiento de

residuos. La población ocupada en estas actividades se ha multiplicado casi por cuatro.

Pero, al mismo tiempo, ha crecido de forma espectacular el empleo en energías de

fuentes renovables, que se ha multiplicado por más de treinta, los servicios

ambientales a empresas y el empleo ambiental en las empresas industriales y de

servicios, así como en educación e información ambiental. La evolución ha sido

también muy significativa en agricultura y ganadería ecológica, que se ha multiplicado

por más de dos, en gestión de zonas forestales, que ha crecido casi un cincuenta por

ciento, y en el sector público ambiental.

La actividad de mayor peso en el empleo verde tradicional en España es la de Gestión

de residuos, que concentra más de una cuarta parte del empleo verde total (140.343

puestos de trabajo, un 26,4% del total), y que puede incrementarse sustancialmente si,

como está previsto por la normativa comuniatria, se aumentan las tasas de reciclado

dentro de procesos de valoracion que los convierte en productos de mercado. El

segundo lugar en la generación de empleo verde, en este caso de carácter genuino, lo

ocupa el sector de energías de fuentes renovables. Se trata de una actividad que no

sólo no ha agotado su potencial de crecimiento, sino que se encuentra en los inicios de

la fase de despegue.

Según las estimaciones ofrecidas por el Plan de Fomento de las Energías Renovables en

España (2005-2010), el volumen de empleo generado en este sector, como

consecuencia de la puesta en marcha de las medidas propuestas en el mismo, podría

43 | P á g i n a

ascender a 200.000 puestos de trabajo para el año 2010. Cifra que incluye también la

generación de empleos indirectos. Lo que indica que el potencial de generación de

empleo a corto y medio plazo de este sector es muy significativo. La estimación

realizada en el Informe “Empleo verde en una economia sostenible” cuantifica el

empleo en 109.368 puestos de trabajo, exclusión hecha de los empleos indirectos.

Según las cifras de negocios que se manejan para el sector a nivel mundial, esta

actividad y los empleos que genera se multiplicaría por tres en las dos próximas

decadas.

Además de estos sectores tradicionales, los nuevos yacimientos aportarán empleos

verdes adicionales. Los campos de las tecnologías de la Información y la Comunicación,

la rehabilitación–edificación sostenible, el turismo sostenible, la química verde, las

actividades específicas relacionadas con la mitigación o adaptación al CC, la eficiencia

energética, la movilidad y el transporte sostenible, la economía de la biodiversidad, la

ganadería y la agricultura ecológicas, los cultivos agroenergéticos, el sector del

automóvil eléctrico y la Ecología Industrial son muestra de ellos.

La transición hacia una economía baja en carbono, constituye una oportunidad para

numerosos sectores. Actividades como el ahorro energético y la mejora generalizada

de la eficiencia energética, la explotación de las energías renovables, la construcción

sostenible y la rehabilitación energética, la distribución de productos eficientes al

consumidor, la producción de bienes industriales menos intensivos en carbono o la

electrificación del transporte, ya han detectado las ventajas de afrontar dicha

transición. Esta conversión a una economía baja en carbono, es clave para la

reducción de EGEI y la mitigación de los efectos más graves del CC.

En este contexto, no hay que olvidar la economía social como un instrumento esencial

para la recuperación y la creación de empleo, y que constituye una de las bases de la

Estrategia Europa 2020 comunitaria y de la Ley de la Economía Sostenible, sumándose

a la economía verde, a la economía digital, a la industria cultural…,como generadoras

de empleo de calidad o empleo sostenible, junto con los servicios sociales. Los

empleos dedicados a los servicios a las personas (SAP) es un sector que tiene un gran

potencial de creación de trabajo regulado que en la actualidad se están prestando

desde la economía sumergida. La afloración de estos puestos de trabajo permitiría la

creación de al menos 700.000 puestos de trabajo regulados en España antes de la

finalización de 2013, permitiendo la potenciación y el desarrollo de la Ley de

Dependencia.

44 | P á g i n a

La cohesión social y la educación un desafío creciente para la sostenibilidad

Se mantienen los riesgos de exclusión social en espera de la manifestación de los

efectos sociales del desempleo. Leyendo literalmente los resultados de los indicadores

de cohesión social se podría concluir que la irrupción de la crisis económica parece no

haberse trasladado a la esfera social. Las mismas tendencias de pobreza y desigualdad

que se registraban durante los años del crecimiento se siguen registrando ya entrada

la crisis.

La tasa de riesgo de pobreza que estuvo estancada en el 20% durante la bonanza

económica, no podía sino incrementarse en España. Aunque de momento los

indicadores reflejan una cierta inercia que no registra las tendencias observadas hacia

un mayor empobrecimiento.

Figura 2. Tasa de riesgo de Pobreza en la UE-27, 2008

0

5

10

15

20

25

30

Leto

nia

Rum

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Bulg

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(25 p

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EU

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vaquía

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Republic

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heca

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE a partir de Eurostat 2010

Quizás la mejor definición del desarrollo sostenible es la de un “desarrollo basado en el

conocimiento”, clave en la que coincide con una de las prioridades de la Estrategia

Europa 2020 , de profundización en la llamada “sociedad del conocimiento”, que hace

de la educación y de las inversiones en I+D+i una de las piedras angulares de los

escenarios de futuro de la UE y de España, en la que las carencias en ambos aspectos

son gravísimas y probablemente el elemento mayor de la insostenibilidad de su

desarrollo y un lastre para el cambio de modelo productivo, con mayor valor añadido,

con ecoinnovación a tope e intensa en capital humano y una mayor cualificación de los

45 | P á g i n a

profesionales y de la fuerza de trabajo que configuraría un modelo de sociedad con

unas dinámicas más sostenibles económica, social y ambientalmente: más competitivo

económicamente, más integrado socialmente, más eco-eficaz y eco-eficiente y con un

menor impacto ambiental.

La educación es una de las dimensiones básicas para lograr una mejora del capital

humano que coexista con una mayor cohesión social. En este sentido, reducir el

abandono educativo temprano es un objetivo central. Durante los años de

crecimiento, los altos niveles en este indicador, los más altos de Europa, se atribuyeron

a la fuerza de los servicios no cualificados y de la construcción que hacía una fuerte

competencia a la continuación de los estudios en la etapa postobligatoria y, por tanto,

al diferimiento del ingreso salarial. Sin embargo, ni las políticas para favorecer el

alargamiento de los estudios, ni la llegada de la crisis ha producido todavía efectos

visibles en los niveles de este indicador que sigue registrando niveles mucho más altos

que los de los principales países europeos, aunque no hay que perder la esperanza ya

que hay señales de revitalización en la vuelta a los estudios. Las causas pueden estar

relacionadas con la debilidad tradicional de la Formación Profesional en España, con

una falta de percepción de las ventajas, en términos de ingresos o de estabilidad

laboral, ligadas a una mayor cualificación y a una marcada tendencia al reenganche

tardío al sistema educativo. Esta situación, denunciada por el OSE desde su primer

informe en 2005, sigue siendo un gran lastre para la sostenibilidad del desarrollo

español que requiere del conocimiento y la innovación como base.

Figura 3. Abandono Educativo Temprano en la UE, 2009

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Malta

España

Portu

gal

Italia

Rum

ania

Rein

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nid

o

Bulg

aria

Gre

cia

Leto

nia

Esto

nia

Fra

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Suecia

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Fin

landia

Litu

ania

Austria

Luxem

burg

o

Republic

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heca

Polo

nia

Eslo

venia

Eslo

vaquia

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE a partir de Eurostat, 2010.

46 | P á g i n a

La inversión en I+D es el indicador clave para valorar la dirección global del modelo

económico hacia una mayor intensidad en conocimiento.

En los últimos años, España ha hecho un gran esfuerzo en términos de inversión para

alcanzar a los países europeos con mejores resultados en este indicador. Sin embargo,

sigue lejos de las posiciones de liderazgo continental en esta materia, sobre todo

debido a la debilidad de la inversión privada en I+D. Con la llegada de la crisis y de los

programas de ajuste del gasto público se corre el riesgo de que el motor de la

inversión en I+D durante estos años, la inversión pública, se ralentice volviéndose a

abrir un periodo de menor convergencia entre los países europeos más competitivos

desde el punto de vista de la innovación y España, dentro de una UE que aspiraba y

sigue aspirando a inversiones en I+D+i superiores al 3% del PIB.

Figura 4. Inversión en I+D como porcentaje del PIB, 2008

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

Suecia

Finlandia

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Austria

Alemania

Francia

Bélgica

Reino Unido

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Portugal

Republica C

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España

Estonia

Italia

Hungria

Lituania

Polonia

Letonia

Rumania

Malta

Bulgaria

Eslovaquia

Chipre

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE a partir de Eurostat

Ecoeficiencia en los sectores productivos. Los sectores productivos muestran ahora

tendencias hacia procesos más ecoeficientes en un contexto de reducción de la

actividad económica.

El impacto que la crisis económica ha tenido en los sectores ha propiciado una mejora

de algunas de las presiones ambientales asociadas y un empeoramiento de sus

aspectos sociales, como el aumento de las tasas de paro. Los datos ponen de

manifiesto que la economía española vive una importante recesión económica desde

finales de 2007, siendo mucho más acusada en 2009, propiciada, entre otras

cuestiones, por los desequilibrios internos de un crecimiento basado casi

47 | P á g i n a

exclusivamente en la construcción y factores exteriores generados por la crisis

financiera internacional, si bien algunos síntomas de 2010 apuntan a señales más

esperanzadoras.

La figura 5 muestra la evolución de la ecoeficiencia española, es decir, cómo han

evolucionado en el periodo considerado las principales variables con impacto

ambiental en relación a la evolución del PIB. Es destacable la caída del número de

viviendas iniciadas en España. Desde el año 2000 hasta el año 2006 tuvo un

crecimiento continuado para desplomarse hasta 2009. Desde el año 2000 hasta 2009,

el número de viviendas iniciadas ha disminuido un 80%. El volumen de viajeros en ese

mismo periodo también se redujo un 11% mientras que el volumen de mercancías

transportadas por carretera creció un 24%, muy acoplado al crecimiento del PIB a

precios constantes para ese periodo, que lo hizo un 23%. La productividad de los

recursos también empeora en el periodo considerado reduciéndose un 3% desde el

año 2000. El consumo de energía y las EGEI disminuyen en los últimos años siguiendo

la misma tendencia que el PIB.

Figura 5 Ecoeficiencia de la economía española

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

140,00

160,00

180,00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PIB precios constantes Población

Productividad de los recursos Emisiones de GEI

Consumo de energía primaria Volumen de mercancías

Volumen de viajeros España Viviendas iniciadas

SO2

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010.

48 | P á g i n a

CAMBIOS EN LOS DESAFIOS AMBIENTALES

Aire. Acercamiento al cumplimiento de los objetivos comunitarios de calidad del aire

Esto es como consecuencia del menor uso del automóvil y el menor consumo eléctrico,

más como consecuencia de la crisis que por cambios de comportamiento.

Las emisiones de gases contaminantes en 2008 supusieron una mejora de las

expectativas que existían para el cumplimiento de los objetivos establecidos para el

año 2010 por la Directiva 2001/81/CE, sobre techos nacionales de emisión de

determinados contaminantes atmosféricos. Los descensos experimentados en el

dióxido de azufre (SO2) y amoniaco (NH3) permitieron alcanzar dichos objetivos y

acercarnos, en caso de mantenerse el descenso en 2009, a su cumplimiento para los

óxidos de nitrógeno (NOx) y los compuestos orgánicos volátiles no metálicos (COVNM).

En el caso del material particulado (PM10 y PM2,5), las emisiones llegaron a alcanzar

valores inferiores a las del año 2000.

Figura 6. Evolución de las emisiones de partículas (PM2,5 y PM10) en España.

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE a partir del Inventario Nacional de

Emisiones de Contaminantes a la Atmósfera. Subdirección General de Calidad del Aire y Prevención de

Riesgos, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (MARM, 2010).

Como consecuencia de esta disminución de emisiones, los niveles de concentración de

contaminantes (PM10, NOx, O3) en la atmósfera fueron un poco más reducidos que los

de años precedentes, aunque no porque hubieran actuaciones relevantes de las

Administraciones, sino por la combinación de una meteorología más inestable (que

favorece la dispersión de contaminantes) junto a los efectos mencionados de la crisis

económica. Hay que hacer notar que en algunas ciudades se continuaron superando

los valores límite/objetivo establecidos por la normativa europea (Directiva

2008/50/CE), así como los valores recomendados por la OMS, con un alto porcentaje

49 | P á g i n a

de la población expuesta a niveles de contaminación que comportan serios riesgos en

la salud, además de importantes costes económicos y ambientales.

Actualmente el MARM está trabajando en el cálculo del porcentaje de población

expuesta a contaminación atmosférica, con la intención de facilitar información a la

población sobre la incidencia de la contaminación atmosférica en su calidad de vida.

Según recoge el informe “La calidad del aire en el Estado español durante 2008”, de

Ecologistas en Acción, se estima que la población que respiró aire contaminado en

España, según los valores límites establecidos por la Directiva 2008/50/CE, fue de 16

millones de personas, es decir, un 35% de la población. Valor que llegaría a

incrementarse al 84%, si se tuvieran en cuenta los valores recomendados por la OMS.

Agua. Mejora tendencial en el uso eficiente del agua y en la calidad de las aguas

continentales. Persiste la contaminación de las aguas subterráneas.

Desde 2003, el volumen de captación de agua para abastecimiento urbano en España

presenta un cambio de tendencia resultado de mejoras en la red y un menor consumo.

El consumo de agua de los hogares continuó descendiendo y se situó en 154 litros por

habitante y día en el año 2008, presentando una clara desvinculación del PIB.

Figura 7. Captación total de agua para abastecimiento urbano en España por tipo de

recurso (Hm3).

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE a partir del INE, 2010.

En términos de calidad, las aguas continentales presentaron una evolución positiva en

el periodo 1990-2009. Los niveles de DBO5 mejoraron en 2009, respecto al año

anterior, y un 79% de las estaciones presentaron valores medios de DBO5 entre 0 y 3

50 | P á g i n a

mg/l O2, indicativos de baja contaminación por materia orgánica. La situación fue muy

diferente para las aguas subterráneas, España fue el segundo país de la UE-27 en

porcentaje de superación de la concentración limite de nitratos (>50 mg/l).

Residuos Urbanos. Aunque los datos difieren parece que continúa la tendencia al

descenso de la generación y mejora de la gestión de residuos aunque distanciado

todavía de las medias de la UE.

El crecimiento económico de España en la última década estuvo acompañado por un

aumento de la generación de residuos, sin embargo, desde 2003, los datos de Eurostat

reflejaron una tendencia descendente en la generación de residuos urbanos en España

y un acercamiento al cumplimiento del objetivo de prevención establecido en el Plan

Nacional Integrado de Residuos (PNIR) 2008-2015. Por el contrario, el análisis de los

datos publicados por el MARM lleva a una evaluación distinta. A pesar del descenso en

generación de residuos urbanos en 2008, como consecuencia de la crisis económica,

habrá que ver la evolución de años posteriores para poder confirmar una tendencia

descendente en generación de residuos. En la UE-27, el ratio de generación de

residuos urbanos por habitante se mantuvo estable en los últimos diez años,

alcanzando en el año 2008 un valor medio inferior al de España (524 kg/hab., frente a

575 kg/hab.).

Figura 8 Evolución de la generación de residuos urbanos en España

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboracion OSE, a partir del MARM, 2010.. Nota:

Últimos datos Publicados en 2010.

De acuerdo con los objetivos marcados en el PNIR 2008-2015, en España no parece

factible cumplir con los objetivos de reducción de la eliminación en vertedero (30-38%

51 | P á g i n a

en 2009), alejados de la importancia relativa de este sistema de gestión en 2008 (56%).

En materia de reciclaje, el papel-cartón (77,6% en el año 2008), vidrio (60,3% en el año

2008) y plásticos (20% en el año 2008), parece que cumplieron con los objetivos

marcados en el PNIR 2008-2015, aunque la fiabilidad de los datos, sobre todo en

plástico, es dudosa y, en todo caso, son bajos con respecto a otros países y deseables

como fuente de recursos y materias primas en muchos casos importadas.

Energía: la crisis económica ha provocado un descenso del consumo energético,

aunque la alta dependencia energética y la intensidad energética de la economía por

encima de la media europea siguen siendo retos importantes del modelo energético.

En el año 2009, la crisis en España tuvo un importante impacto en los consumos de

energía. El descenso de la demanda energética ha sido tan significativo que está

provocando tensiones en el sistema eléctrico y entre distintas tecnologías, algunas de

las cuales, como la generación con gas en centrales de ciclo combinado, ha resultado

claramente sobredimensionada y desplazada por la generación con energías de

fuentes renovables (EFR).

El balance energético para el año 2009 aportó datos reveladores, a través de los

distintos indicadores. El consumo de energía primaria en España descendió un 8,1%

respecto al año anterior, situándose en 130.557 ktep. Este acusado descenso se debió

no sólo a la crisis económica, sino a una mejora en la eficiencia energética. Únicamente

las energías renovables registraron un incremento significativo en su contribución, con

una aportación del 9,3% al balance energético (17,7% más que el año anterior). El

consumo de energía final continuó la tendencia de descenso, con una tasa mayor que

la del anterior (6,9% respecto a 2008). Esta evolución se debió al menor consumo de la

demanda industrial y del transporte, así como a diferencias de laboralidad y

temperatura.

En cuanto a la intensidad energética de la economía, desde 2004 se observa una

tendencia descendente sostenida en la intensidad de energía primaria, con una media

anual del 2,6%, superior al objetivo de la E4, y lo que es más importante, superior a la

tendencia de la UE, aunque en valores absolutos todavía se encuentra bastante por

encima de la media europea. En 2009, el valor de la intensidad energética final y

primaria para España se situó en 127 tep/millón de euros corrientes de 2000 y 168

tep/millón de euros corrientes de 2000, respectivamente. Esto significó una

disminución de ambos valores respecto al año anterior, de 3% para la intensidad

energética final y de 4,4% para la intensidad energética primaria. El análisis de este

hecho demuestra que, además de los cambios estructurales en la economía debidos a

52 | P á g i n a

la crisis, se produjo una mejora tecnológica, que se traduce en un aumento de la

eficiencia energética.

Se avanzó muy poco en el grado de dependencia energética, lo que señala que el gran

esfuerzo realizado en fuentes de energías renovables y autóctonas todavía es muy

insuficiente. La producción interior de energía primaria en el año 2009 (25.156 ktep)

fue un 4,7% inferior a la de 2008, con descenso en todas las fuentes energéticas

excepto en las energías renovables. Y España continuó superando el grado de

dependencia energética de la media de la UE-27 (81,4% frente al 54,8%), según datos

de Eurostat, y esto a pesar de que la electricidad de origen nuclear se considera

autóctona.

Energías renovables: Y, en este contexto, las renovables, que mejoran los procesos de

sostenibilidad, siguen aumentado su peso estratégico en el mix energético

Los indicadores sobre energías renovables señalan que prácticamente se cumplirán los

objetivos del Plan de Energías Renovables (PER 2005-2010), cuando, según todas las

previsiones, hasta hace sólo 2 ó 3 años parecía imposible. El abastecimiento de energía

primaria con energías renovables representó el 9,3% del balance energético en 2009,

porcentaje que podría llegar a suponer a final de este año valores entorno al 11,5%-

12%. Cabe destacar el aumento (18% respecto al año 2008), de la aportación de

energías renovables al consumo bruto de electricidad, lo que permitió cumplir con los

objetivos PER 2005-2010 para la mayoría de tecnologías de origen renovable. A final de

este año, según previsiones del IDAE, la generación de electricidad con energías

renovables se situará en torno al 30,5%.

En cuanto a la potencia, el año 2009 finalizó con una potencia eléctrica renovable

instalada de más de 42.000 MW. En 2009, se instalaron algo más de 3.000 MW de

nueva potencia, valor inferior al registrado en 2008, pero aún así uno de los más altos

de los últimos años. Las tecnologías que más contribuyeron a este aumento fueron la

eólica, fotovoltaica y solar termoeléctrica. La potencia térmica creció menos que en

2008. En cuanto a la energía eólica, tecnología fuertemente implantada, España fue el

segundo país de Europa en capacidad instalada. A día de hoy, la potencia instalada es

superior a los 19.000 MW, con un ritmo de crecimiento de 2.150 MW/año en el

período 2005-2009. En 2009, se instalaron más de 2.500 MW.

53 | P á g i n a

Figura 9. Contribución por fuentes energéticas al consumo de energía primaria (%).

2009.

Carbón; 7,9

Petróleo; 48,5

Gas natural; 23,7

Hidráulica; 1,7

Eólica; 2,4

Biomasa; 3,4

Energías renovables;

9,36

Nuclear; 10,5

RSU; 0,3Biogás; 0,2

Biocarburantes; 0,8

Otros; 0,16

Fotovoltaica; 0,4

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE a partir de MITYC, IDAE, 2010.

Estos datos revelan que en España se está produciendo un cambio del modelo

energético, aunque como señalaremos más tarde, España sigue sin disponer de un

escenario energético a medio y largo plazo, para 2020-2030 y 2050, y, si es posible,

objeto de un pacto de Estado, que es una carencia inaceptable para dar predictibilidad

a los agentes socioeconómicos y asegurar el cambio del modelo productivo, en el que

el cambio del modelo y sistema energético es una piedra angular.

El nuevo PER 2011-2020, con los objetivos 20-20-20 establecidos por la Comisión

Europea, así como la transposición de la Directiva de Energías Renovables y el Decreto

de Conexiones para instalaciones de menos de 1 MW, responden a una gran iniciativa

para aprovechar eficaz y eficientemente los recursos energéticos renovables y

autóctonos.

Mitigación del Cambio Climático: Prosigue la reducción de EGEI, siguiendo la senda

del PIB, lo que hace presumir que el descenso está acoplado en gran parte al freno de

la actividad económica y, sobre todo, a sectores intensos en energía, como la

construcción y, en menor grado, al resultado de políticas energéticas y de CC.

En el año 2009 las EGEI en España se redujeron un 8,2% respecto a 2008 (372,4 Mt CO2

eq, frente a 405,7 Mt CO2 eq en 2008), según los datos provisionales del MARM. En el

año 2008, también se produjo una reducción de las emisiones, concretamente del 7,7

% respecto a 2007, tal y como recoge el Inventario de GEI de España. Así, el índice de

referencia para el Protocolo de Kioto se sitúa en el 128,5%, lo que supone un progreso

54 | P á g i n a

muy importante respecto a años anteriores en relación con el objetivo de 115% de

Kioto. La caída de los niveles de actividad socioeconómica constituye, junto con las

mejoras en el índice de intensidad energética primaria (IEP) y en el índice de

intensidad de emisiones de CO2 (IEC) de la energía, muy ligado al mayor peso de las

renovables, la principal causa de la reducción de las emisiones en el año 2009.

Figura 10. Emisiones de GEI en España (1990-2009) y la UE (1990-2007). Índice

respecto al año base (1990=100).

PROTOCOLO DE KIOTO 115%

90

100

110

120

130

140

150

160

Año

bas

e19

90

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Emisiones de CO2-eq (1990-2009). Índice respecto al año base = 100

ÍNDICE-UE(15)

OBJETIVO KIOTO-ESPAÑA (2012)

OBJETIVO KIOTO-UE (2012)

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE, a partir de MARM y Eurostat, 2010.

Es difícil evaluar qué parte de la reducción de emisiones producida en 2009 se ha

debido a los resultados de las estrategias y políticas puestas en marcha en los últimos

años por el Gobierno para los sectores difusos. Es complicado, en primer lugar, porque

algunas consisten en recomendaciones o directrices genéricas cuya aplicación, que

corresponde además a muchas Administraciones, es difícil de medir, y porque, en otras

más concretas (ayudas de la E4, Plan RENOVE de Vivienda), el Gobierno no establece

los mecanismos adecuados para evaluar su ejecución. No obstante, estos programas

de ayuda para incentivar la eficiencia y el ahorro energético no han tenido una

dotación suficiente, como para que la disminución de emisiones pueda apreciarse de

manera significativa.

55 | P á g i n a

Transporte. En el sector del transporte la reducción de emisiones se debe, sobre todo,

a la crisis económica, al aumento de los precios de los carburantes y a la reducción

de desplazamientos laborales y de mercancías en el último año y medio por efecto de

la crisis.

Puede ser que algunas políticas, fundamentalmente municipales, hayan dado lugar a

un ligero desplazamiento de viajes hacia modos menos contaminantes (tranvías o

metros puestos en marcha, sistemas de alquiler municipal de bicicletas, avión por tren

en algunos corredores de alta velocidad, etc.). Pero en otros casos y paralelamente se

ha seguido incentivando las infraestructuras de carreteras de alta capacidad o los

aparcamientos para automóviles. No se aprecia un cambio positivo en las tendencias

de la movilidad, ni hacia el cambio modal, ni hacia la reducción de los desplazamientos.

A pesar del importante descenso de las EGEI en 2008 y 2009, España aún sigue siendo

uno de los países industrializados donde más han aumentado las emisiones y sigue

necesitando un importante esfuerzo para cumplir el Protocolo de Kioto, incluso

acudiendo a los mecanismos de flexibilidad contemplados en el Protocolo que le

permiten adquirir en el exterior derechos de emisión que le permitirían emitir durante

los años 2008-2012 por encima del 15% en relación a 1990, como será el caso.

La desviación de la temperatura media anual en 2009, con respecto al periodo 1961-

1990, fue de las más elevadas desde 1931, ocupando el sexto lugar con +0,78ºC. Las

desviaciones de las temperaturas máxima media (+0,82ºC), y mínima media anuales

(+0,72ºC), también fueron muy acusadas.

Territorio. La transformación artificial y la degradación del territorio siguen siendo

un gran desafío. La tasa de crecimiento de las superficies artificiales se duplica en el

periodo 2000-2006. La llegada de la crisis inmobiliaria a partir de 2007 provoca una

desaceleración de la transformación artificial de suelo.

Hasta ahora el análisis del crecimiento de las superficies artificiales en España se había

centrado en los datos del periodo 1987-2000. Con los últimos datos disponibles en

2010, se constatan fuertes cambios de ocupación del suelo acaecidos en España desde

1987, que tienen una especial relevancia en la fase expansiva de la primera mitad de la

década, en gran parte debido a los desarrollos urbanísticos. Las áreas artificiales han

crecido 3.475 km2, un 51,87% de crecimiento, entre 1987 y 2006. Eso supone una

media de crecimiento anual de 193 km2. Sólo en los últimos cinco años del análisis se

detecta un aumento anual de 354 km2, o casi 1 km2urbanizado diario, de media, como

se anticipaba en los informes del OSE.

56 | P á g i n a

Se transforman artificialmente las zonas agrícolas tradicionales, y probablemente las

mejores, y se sustituyen en gran parte, no toda, por cultivos en zonas no explotadas,

todo como resultado de la presión especuladora que expulsaría la agricultura en

algunos casos de los mejores suelos, lo que va en contra de la sostenibilidad. Se

urbaniza la huerta y se pone en regadío el monte. La figura 11 presenta las áreas

artificiales y sus respectivos cambios en los tres períodos analizados: 1987-2000, 2000-

2005 y 1987-2005.

Figura 11: Situación y evolución de la superficie artificial en España, 1987-2000-2005.

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE, a partir de datos del proyecto CLC-2005,

Ministerio de Fomento e Instituto Geográfico Nacional, 2010.

Mercado inmobiliario. El mercado inmobiliario sigue sin realizar un ajuste completo.

Los precios de la vivienda mantienen comportamientos resistentes a la baja.

A pesar de la dureza de la crisis inmobiliaria en términos de pérdida de empleo y del

desplome de las viviendas iniciadas, la variable central del sector de la construcción,

los precios de la vivienda, siguen sin bajar sustancialmente. La venta de viviendas no

ha aumentado, excepto temporalmente por el repunte de mediados y finales de 2010

debido al efecto tirón de la suspensión de la desgravación fiscal para compra a partir

de 2011 (a excepción de rentas inferiores a 24.100 euros brutos anuales), lo que puede

considerarse una pequeña burbuja inmobiliaria.

57 | P á g i n a

Esta resistencia general a la bajada de precios dificulta el ajuste del sector y su

reconversión hacia unas dimensiones sostenibles que favorezcan el paso a actividades

de un mayor valor añadido, una mayor intensidad en conocimiento y un menor

impacto ambiental, como generadores de bienestar para la población española. Para

vender el casi un millón de viviendas que pesan sobre los balances de las inmobiliarias

y de los bancos hubiese sido necesario, según los expertos, una caída de los precios de

aproximadamente el 30%, pero apenas se ha ejecutado una rebaja del 17% desde el

comienzo de la crisis.

El final de la burbuja inmobiliaria del periodo 1997-2007 ha causado la pérdida de dos

millones de empleos y ha reducido a una cuarta parte el valor de las inmobiliarias que

cotizan en Bolsa.

Las viviendas iniciadas han descendido en España durante cuatro ejercicios

consecutivos, después del máximo de 865.600 alcanzado en 2006. En 2009 las

viviendas iniciadas ascendieron a 110.800, un 58,2% menos respecto del ejercicio

precedente. La tendencia decreciente se ha mantenido en el primer trimestre de 2010

(-24,4%).

Figura 12 Viviendas iniciadas y terminadas en miles de viviendas, 1992-2010*.

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE, a partir de datos del Ministerio de

Fomento.

Precios de la vivienda. A pesar de la caída de los precios de la vivienda y los bajos

tipos de interés persisten las dificultades para su acceso.

La demanda de vivienda resulta afectada por la incidencia que los pagos precisos para

el disfrute de la misma tienen sobre los ingresos familiares. En el caso de la vivienda en

propiedad, dicha accesibilidad depende de variables tales como el precio de venta de

58 | P á g i n a

la vivienda, la relación préstamo/valor de los nuevos créditos, el tipo de interés de

estos últimos y el plazo de los mismos. Se considera que si una familia debe destinar

más de la tercera parte de los ingresos familiares al pago de la cuota del préstamo

hipotecario preciso para el acceso al disfrute de la vivienda en propiedad, el riesgo de

impago es elevado. Los mayores precios de venta de las viviendas en áreas

metropolitanas respecto del resto de los territorios dan lugar a que el esfuerzo de

acceso a la vivienda resulte más elevado en las grandes ciudades.

La política de vivienda en España se ha centrado en la reducción del esfuerzo de acceso

a la vivienda a través de un amplio conjunto de instrumentos, entre los que los más

conocidos han sido la construcción de viviendas de protección oficial (VPO), de precio

de venta inferior al del mercado y la desgravación fiscal para el acceso a la vivienda en

propiedad. En todo caso, ahora las prioridades de las políticas de vivienda para el

acceso a la misma son las ayudas directas a la rehabilitación y al alquiler, aunque

parece difícil hacer el cambio de modelo de forma abrupta.

Rehabilitación. La rehabilitación de viviendas sigue creciendo y se consolida como vía

de reconversión de los excesos del sector de la construcción siendo junto con las

renovables uno de los sectores de interés para la reactivación de la economía y

creación de empleo.

Los datos de los últimos años en el sector de la construcción, muestran datos algo

alentadores respecto a la rehabilitación. En 2008, la proporción de licencias de

rehabilitación respecto a la obra nueva fue de un 6,33% mientras que en 2009 alcanzó

una proporción 10,31% (una de cada diez licencias se destina a rehabilitación).

Una de las medidas para que la rehabilitación sea un yacimiento de empleo alternativo

al sector de la construcción de obra nueva, y que sea a su vez un instrumento para los

objetivos de la reducción de emisiones, es la incorporación de nuevas escalas de

intervención, pasando de la vivienda o el edificio, al barrio o distrito, donde se puede

aumentar la eficacia y la eficiencia energética en la intervención. El cambio de escala

en la rehabilitación urbana supone la revisión de algunas cuestiones como el marco

legal (por ejemplo, la inspección técnica de edificios, que puede acarrear obras de

mantenimiento o rehabilitación, no contempla cuestiones energéticas), la gestión de

proyectos e incluso la financiación de los mismos. En todo caso, la participación de los

ciudadanos en los procesos de rehabilitación debe ser un punto de partida para

cualquier proyecto, ya que supone un proceso de transformación del espacio.

Según el Informe de OSE, CONAMA, GFUCM, Cambio Global 2020/50, la

transformación del sector de la edificación hacia la sostenibilidad debe entenderse

como una oportunidad para la necesaria reconversión de un sector de la construcción

59 | P á g i n a

tradicionalmente dedicado a la nueva edificación, cuyo tradicional soporte en una

demanda continuadamente creciente va a quebrarse en un futuro inmediato.

Una reconversión profunda, que debe entenderse como una clara redefinición de

objetivos y que debe transformar su entramado normativo, técnico, económico y

financiero. Una auténtica refundación que debe aprovechar la actual crisis del sector

de la construcción como su punto de partida, El sector de la edificación debe ser

redefinido y abordado –desde el análisis de su sostenibilidad– como el conjunto de las

actividades destinadas a producir y mantener la habitabilidad necesaria para acoger las

actividades sociales. Desde esta visión, el sector de la edificación comprende una

inevitable demanda de recursos y de generación de residuos –y de los impactos

asociados a su vertido al medio– necesarios para fabricar los materiales de

construcción, construir los edificios, y hacerlos habitables durante su uso. El sector de

la edificación debe ser ampliado más allá de la actividad del sector de la construcción

para extenderse hacia el uso de los edificios y la gestión de los recursos.

Continúa la transformación artificial acelerada e insostenible del litoral

En el litoral español se dan problemas muy severos; la mayor parte de ellos derivados

de un aprovechamiento inadecuado del territorio y los recursos costero-marinos.

Determinados usos sociales y actividades económicas son los responsables del

deterioro del espacio y del litoral y de sus recursos. Se establece una íntima relación

entre la evolución socioeconómica de España y los cambios territoriales acaecidos en

las últimas décadas en las zonas costeras. La población ha pasado de vivir en el interior

a asentarse en las costas peninsulares, es decir, de un modelo económico asociado al

sector primario, a otro en el que predomina el terciario. Consecuencia de dichos

cambios surge una demanda que explica la desbordante concentración de

equipamientos e infraestructuras en el borde costero. El escenario final que se dibuja

es, en términos generales, un país de ocupación periférica y costera.

El indicador de ocupación artificial de los 10 kms. de costa, así como el indicador de

transformación artificial (ver indicador 16.1), entre 1987 y 2006 presentan un fuerte

incremento. Aunque de manera inmediatamente posterior a este periodo haya

aparecido una tendencia de ralentización debido a la crisis económica que está

afectando no sólo el mercado inmobiliario sino también los flujos turísticos que son la

mayor contribución a la ocupación estival de las costas. El indicador analiza, más

concretamente, el aumento de la transformación artificial hasta 2006, con datos del

60 | P á g i n a

proyecto europeo CORINE Land Cover, que por el momento no presenta cartografía de

usos y ocupación del suelo más actualizada.

Es evidente que la situación que se presenta en cuanto a la ocupación de la franja

litoral trae consecuencias importantes, incluyendo el deterioro de las playas y la fuerte

destrucción de los ecosistemas costeros, sean estos caracterizados por dunas, calas,

deltas, estuarios, marismas, playas u otras tipologías. En el caso específico de las

playas, estas se ven especialmente afectadas por el intenso uso y presión antrópicas.

Transporte. El modelo de transporte sigue siendo insostenible, tanto para

mercancías, como para viajeros, con una gran dependencia del vehículo privado y

una fuerte ineficiencia energética.

La economía española es todavía energéticamente ineficiente respecto a la modalidad

de desplazar viajeros y mercancías. Tendencia que entra en conflicto con el objetivo de

la Política Común de Transporte de mejorar el equilibrio modal para 2010. En 2009, la

carretera continuó siendo el modo de transporte para viajeros más utilizado (90%),

frente a otros modos más sostenibles, como el ferrocarril (5%). Los efectos de la crisis

económica redujeron el transporte interior de mercancías en todos los modos, pero al

igual que para los viajeros, la carretera, con un 86%, continuó ocupando una posición

dominante frente al resto de modos de transporte más sostenibles y respetuosos con

el medio ambiente. El actual modelo de movilidad español tiene una fuerte

dependencia del vehículo privado, a pesar de que durante el año 2009 la crisis

económica golpeara el sector automovilístico.

61 | P á g i n a

Figura 13 Evolución de la distribución modal del transporte interior de viajeros en

España.

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE, a partir del Ministerio de

Fomento, 2010.

La estructura del abastecimiento energético del sector transporte está basada

mayoritariamente en la importación de combustibles fósiles, lo que además de las

emisiones generadas, implica una elevada dependencia energética .El peso del sector

transporte en el consumo de energía, así como en las emisiones de gases de efecto

invernadero, hace difícil su desacoplamiento de la economía, siendo este uno de los

mayores desafíos tanto para la sostenibilidad energética como para la mitigación del

CC.

La internalización de los costes ambientales y otras externalidades asociadas al

trasporte, vía precios o impuestos, sigue siendo el gran desafío para racionalizar la

demanda. Se estima, según los estudios realizados por INFRAS-IWW, que los costes

externos del transporte pueden alcanzar entorno al 7% del PIB, valor ligeramente por

debajo de la media europea (8-9% del PIB comunitario, según estimaciones de la

AEMA, lo que significaría que la carga impositiva que soporta que es del 2,5% del PIB

aproximadamente se debería multiplicar por tres para que fuera justa, lo que no

parece “políticamente correcto”.

En 2009, la menor actividad del transporte, como consecuencia de la crisis económica,

provocó una disminución del consumo de energía final en el conjunto de todos los

modos de transporte respecto al año anterior de 7,4%. En consecuencia, la intensidad

62 | P á g i n a

energética del transporte en la economía descendió un 3,9% respecto al año 2008. Las

emisiones procedentes del sector también se vieron reducidas en el último año. Según

datos del MARM las EGEI se redujeron un 5,3% entre 2008 y 2009 Y las emisiones de

partículas PM2,5 y PM10 procedentes del transporte por carretera experimentaron

descensos del 10,2% y 9,4%, respectivamente.

Figura 14. Evolución de la distribución modal del transporte de mercancías en

España.

Fuente: OSE, Sostenibilidad en España, 2010. Elaboración OSE, a partir del Ministerio de

Fomento, 2010.

Turismo. Replanteamiento del modelo turístico en un contexto de reconversión a

largo plazo, en el que la crisis ha sido el eje dinamizador del inicio del cambio,

impregnado de criterios de sostenibilidad.

Este contexto de crisis que ha afectado de manera acusada también al turismo ha sido

aprovechado para profundizar en la idea del necesario cambio del modelo

convencional para responder al reto de un modelo de turismo sostenible. La

renovación del actual modelo de turismo de sol y playa y de la oferta complementaria

es imprescindible para mejorar las presiones que el turismo ejerce y avanzar hacia un

modelo sostenible, evitando el turismo de masas de bajo valor añadido y con un alto

nivel de estacionalidad. Además de una fuerte inversión pública, es necesario un

sistema de incentivos que logre la implicación de los agentes privados, haciendo que

63 | P á g i n a

internalice las externalidades negativas producidas. El sector necesita, más que otro en

este momento, el replanteamiento de los modelos turísticos en un contexto de

reconversión a largo plazo en el que la crisis ha sido el eje dinamizador del necesario

cambio, impregnado de criterios de sostenibilidad.

La contribución del sector turístico al PIB pudo descender, según Exceltur , más de un

5,6% en 2009. España cuenta con los recursos suficientes para hacer del turismo una

actividad económica más sostenible, con un giro radical para diversificar y reposicionar

una oferta de mayor valor añadido y atraer un perfil nuevo de turista con una

estrategia de sostenibilidad turística. La construcción abusiva de vivienda de segunda

residencia nueva en ciertos destinos de la costa Mediterránea, Baleares y Canarias han

contribuido a la degradación del entorno y desvalorización de estos destinos y a la

generación de dinámicas de insostenibilidad.

El turismo de naturaleza sigue aumentando, como así lo muestran los datos de

establecimientos abiertos en parques nacionales. El número de establecimientos en

parques ha aumentado de forma agregada un 23%, pasando de 633 establecimientos

abiertos en 2005 a 784 en 2010.

Biodiversidad. La pérdida de biodiversidad entraña fuertes riesgos, también

económicos. Su puesta en valor como activo es uno de los grandes desafíos y

oportunidades. La mayor parte de las especies y los hábitats de España se

encuentran en estado desfavorable de conservación.

El ritmo de pérdida de biodiversidad ha llegado a unos niveles sin precedentes, lo cual

altera las funciones de los ecosistemas y los hace más vulnerables a las perturbaciones,

menos capaces de recuperarse y menos aptos para proporcionar bienes y servicios a

los seres humanos. Si los ecosistemas exceden de ciertos umbrales o puntos de

inflexión, existe un gran riesgo de que se produzca una pérdida drástica de la

biodiversidad. Todo ello implica costes muy elevados para la sociedad, tanto por el

valor intrínseco que tiene la biodiversidad, como por la pérdida de servicios de

abastecimiento, de regulación, de soporte y culturales, como son la producción de

alimentos, la regulación del ciclo del agua o la capacidad de adaptación al CC.

Estamos comenzando a conocer las repercusiones de la pérdida de biodiversidad a

nivel europeo a través del estudio The Economics of Ecosystems and Biodiversity

(TEEB), que ha puesto de manifiesto que hasta hace poco se subestimaban los costes

de la pérdida de biodiversidad y la degradación de los ecosistemas. Según las

conclusiones provisionales del estudio, la pérdida anual de servicios ecosistémicos

64 | P á g i n a

equivale a 50.000 millones de euros y, en 2050, las pérdidas acumuladas de bienestar

supondrán el 7 % del PIB.

Los resultados para España en relación con la evaluación de los hábitats y las especies

de interés comunitario citada anteriormente indican que, al igual que ocurre en el

resto de Europa, la mayor parte de los hábitats y las especies se encuentran en un

estado de conservación desfavorable. En cuanto al grado de amenaza de las especies

en España, según la clasificación de la UICN, los últimos datos disponibles (2007)

indican que en España el 31% de las especies de vertebrados se encuentra en alguna

de las categorías de amenaza. Parece claro que el estado de conservación de la fauna

de vertebrados terrestres españoles, considerados en conjunto, no sólo no ha

mejorado durante el periodo 1992-2007, sino que ha empeorado.

El desarrollo de mecanismos de puesta en valor de los activos naturales, o verdaderas

“infraestructuras naturales”, pagando por los servicios que una protección y

conservación activa de los mismos representa, parece la única vía, “dinero público” (o

derivado de gravámenes sobre agua, energía, transporte, sobre aquellos que se

benefician de dichas “infraestructuras naturales”) para “servicios públicos”, como está

previsto en la condicionalidad de la Red Natura 2000, que se convierten en recursos

económicos para el desarrollo rural y mantenimiento de rentas agroganaderas.

5. CAMBIO DE MODELO PRODUCTIVO. CLAVES PARA EL CAMBIO Y ESCENARIOS

CON FUTURO.

Con los Informes del OSE sabemos lo que pasa y va a pasar e incluso lo que hay que

hacer para reorientar el futuro en un sentido u otro, sólo nos falta ponernos de

acuerdo en cuál es el futuro que deseamos.

Sin embargo, también los informes del OSE han venido evidenciando la enorme

resistencia al cambio del desarrollo español en lo referente en particular a las

dimensiones ambientales, territoriales y sociales, permitiendo identificar algunos

elementos clave para progresar en España en un desarrollo más sostenible y, en

particular, del modelo energético, haciendo frente decididamente al cambio global.

Hay que reivindicar el sueño europeo que sin duda se ajusta más (que el de EEUU) a la

nueva etapa del devenir de la humanidad, significando una fórmula vital más

equilibrada que la americana de excesos simétricos en materia de trabajo y de

consumo.(Jeremy Rifkin The European Dream. Polity, 2000).

65 | P á g i n a

La UE tiene una clara responsabilidad y oportunidad para iniciar y liderar el Cambio a

nivel Global y ejemplarizarlo a nivel regional, como ya se demostró en lo referente al

CC con el logro del Protocolo de Kioto, y habrá que demostrarlo en su extensión al

periodo post 2010.

Y el enfoque estratégico básico está en la “Declaración de Principios rectores para el

Desarrollo Sostenible” que fundamentan la Estrategia Europea (EDS-UE) y la propia

Estrategia española (EEDS): “El desarrollo sostenible es un objetivo clave de todas las

políticas comunitarias...Busca promover una economía dinámica con un alto nivel de

empleo y educación, de protección de la salud, de cohesión territorial y social, y de

protección ambiental, en un mundo seguro y en paz, respetando la diversidad

cultural”.

Atendiendo a todo ello, se pueden destacar algunas claves para la acción y el proceso

de cambio.

1.- Apelar ahora más que nunca, a pesar o, sobre todo, por la crisis financiera, al

liderazgo de la UE (como único “Estado Red” según el sociólogo M. Castells) para

propiciar el cambio a nivel global., asumiendo y apoyando la Estrategia Europa 2020 y

la revisión en curso de la Estrategia de Sostenibilidad (para evitar la deriva

economicista y cortoplacista de la Estrategia 2020, como potencial Agenda para el

Cambio de Modelo Productivo a nivel de la UE y su traslado operativo a los Estados

Miembros, y apoyando las propuestas (en lugar de oponerse a ellas, como sucede

siempre con el Reino Unido) de la Comisión de impuestos comunitarios para las

Perspectivas Financieras 2013, así como las de Impuestos Globales, en línea con la

propuesta del Presidente Zapatero.

Esto implica liderar el cambio a nivel nacional dentro de la UE, lo que supone romper

con la condicionalidad española a nivel comunitario en cuanto al reparto de las

responsabilidades comunitarias a nivel nacional, y participar al máximo de los objetivos

comunitarios, en particular en materia de energías renovables y mitigación del CC por

razones de responsabilidad y sobre todo de oportunidad.

2.- Establecer progresivamente las condiciones para el cambio a nivel nacional

Revisar a fondo (nuevas políticas) y de forma participativa (nuevas formas de hacer

política, hacia una democracia prospectiva) y actualizar el Programa Nacional de

Reformas (PNR) y la Estrategia Española de Desarrollo Sostenible (EEDS) en el marco

66 | P á g i n a

de la nueva Ley de Economía Sostenible y sobre todo de la Estrategia Europa 2020 y de

la revisión en curso de la Estrategia Comunitaria de Desarrollo Sostenible,

recuperarlos, como una verdadera Agenda para el Cambio a corto, medio y largo plazo,

y en la que una referencia clave sea la mitigación del CC y un nuevo modelo energético

basado en la eficiencia y racionalización de la demanda (“nueva fiscalidad”) y la

optimización de la oferta basada en maximizar la suficiencia energética, la

generalización y conversión en potencia firme de las EFR y sistemas distribuidos de

generación, apelando a un posible pacto de Estado para consolidar esta Agenda para el

Cambio.

3.- Aprovechar a tope el obligado cambio del ciclo/modelo económico, potenciando

la necesaria evolución progresiva hacia modelos económicos más sostenibles y con

más futuro, con un tejido productivo sostenible y de calidad, con una nueva

planificación integrada e integral (no sólo urbanística), territorial, urbana y del medio

rural, con la conversión urgente del sector de la construcción en sector de la

reconstrucción y renovación del tejido urbano y urbanizaciones (empleo y eficiencia

energética), con el valor añadido, como factor de competitividad, con incrementos

sustanciales en inversiones en I+D, innovación, tecnología, educación y formación y

que asegure una mayor equidad en la distribución de ingresos y sustente una sociedad

más equitativa y cohesionada.

4.- Establecer escenarios de futuro 2020-2030-2050, deseables para España en

materia de energía, (en línea con los presentados en mayo de 2009 por la Fundación

IDEAS, y a nivel global por la misma Agencia Internacional de Energía, en sus informes

2008-2009 y 2010, por el Consejo Europeo de Energías Renovables (CRE), y

Greenpeace en 2008, y más recientemente por el CONAMA 2020, presentado a finales

de Noviembre), trasformando el desafío del CC, la descarbonización de la economía, la

reducción a tope de las EGEI, en verdadera oportunidad para España, dado el gran

margen en cuanto a optimización de la eficiencia y en general del sistema energético

en el marco del obligado nuevo modelo económico y de desarrollo urbanístico y

territorial, y el gran potencial de las EFR.

Todo ello va a exigir, no sólo un gran esfuerzo en materia de prospectiva, sino sobre

todo sociopolítico, ya que hay que superar las limitaciones en este aspecto que

impiden el que se planteen y, sobre todo, se acuerden escenarios a medio y largo

plazo, como parte de pactos políticos que aseguren su permanencia y en el tiempo,

para dar además predictibilidad a los sectores económico concernidos.

67 | P á g i n a

No es una buena señal el que el escenario 2030 prometido por el Presidente del

Gobierno para la pasada legislatura, objeto de amplias consultas por el Ministerio de

Industria, Turismo y Comercio (MITYC) y que estaba ultimado, con sus distintas

alternativas, en Marzo de 2008, no haya visto la luz; que el presentado por el Gobierno

para 2020, como base para un pacto de Estado en la llamada propuesta de Zurbano, de

Marzo de 2010, y que podía considerarse ambicioso, se haya retirado del debate

político; que todavía estemos a la espera del escenario energético 2020, debatido en la

Subcomisión de Energía del Congreso, cuyos borradores conocidos son a todas luces

menos prometedores que el de Marzo, y que siga sin perspectivas de formalización y

de ser objeto de pacto político y eso, a pesar de que se limita a un horizonte de 2020,

obviando, por tanto, la programación del cierre de las Centrales Nucleares.

Este es quizás uno de los desafíos pendientes más relevantes para la sostenibilidad del

desarrollo español, para el cambio de modelo productivo y de consumo del que el

cambio de modelo energético es la piedra angular.

Sin olvidar en este contexto que los desafíos en materia de energía y agua se potencian

en el caso español debido al CC y que son también una llamada a la innovación,

buscando la hibridación EFR-agua como vector (centrales reversibles para hacer

potencia firme las EFR) y el recurso a las EFR para ampliar el recurso agua en la costa

mediante desalación (“agua renovable”, con balance energético positivo incluso en las

áreas costeras propiciado por su potencial en EFR).

5.- Puesta en marcha urgente de políticas instrumentales (obligación de medios) en

cualquier caso ineludibles. Nueva fiscalidad, para verdadera internalización de costes,

eficiencia (justicia y equidad) y mayor progresividad y orientación de políticas, más allá

de los objetivos recaudatorios, no olvidando que incluso el mercado, sobre todo el

energético, es resultado también de de una opción estratégica. Nueva Ordenación y

Planificación Territorial, Económica y Sectorial con la sostenibilidad y el CC como

referencia.

Las propuestas recientes de la Comisión tanto en lo referente a la fiscalidad sobre el

sistema financiero, como, sobre todo, para el establecimiento de impuestos

comunitarios con fines no sólo recaudatorios y para reforzar políticas comunitarias,

sino como orientadores de políticas, son buenos argumentos para avanzar en esta

nueva fiscalidad para la sostenibilidad que es, sin duda, el mayor desafío instrumental

pendiente.

68 | P á g i n a

6.- Y, sobre todo, promoción y potenciación de Políticas, Planes, Programas,

Proyectos (PPPP) piloto y ejemplarizantes a niveles regional, comarcal, local,

sectorial…, para mostrar el potencial y, sobre todo, la oportunidad de acudir a la

sostenibilidad y a la eficiencia energéticas, a las EFR y a la mitigación del CC, como

factores para la innovación y la competitividad y mejora en general de la calidad de

vida, ahora y en el futuro. Experiencias de “acupuntura para las sostenibilidad, la

energía limpia y la mitigación del CC”, con especial implicación de la Economía Social,

de las Pequeñas y Medianas Empresas (PYME), de los colectivos sindicales y

empresariales, de los profesionales autónomos y del cooperativismo, y con el

compromiso, concurso, y exigencia al estamento político, de la sociedad civil y, en

particular, de los profesionales, expertos…, y de la comunidad científica, a los que hay

que hacer una llamada urgente.

7.- Ecoinnovación para la sostenibilidad. La innovación, o ecoinnovación (no cualquier

innovación, sino innovación intencionada, para la sostenibilidad) es clave. Como se

señalaba en el documento elaborado en el seno de la Fundación 1º de Mayo, o sea, en

instancias próximas a CCOO y presentado por su Secretario General el 13 de Octubre

de 2009, abogando por el “Cambio del Modelo Productivo” , la innovación es un factor

trasversal clave del cambio, de dinamización de la economía y de salida más rápida y

prometedora de la crisis, y que interesa no sólo a sectores emergentes, como el de la

sociedad de la información, las renovables, la biotecnología, la nanotecnología, la

química verde, la agricultura ecológica…,sino que se aplicaría, y posiblemente con

resultados a menor corto plazo, a sectores básicos, como la agricultura e industria

agroalimentaria y, ciertamente, la energética en general e, incluso, entre los más

marcados por la crisis, como el de la construcción, por no hablar de las posibilidades

para el empleo resultantes de la puesta en valor de los ecosistemas y espacios

protegidos como verdaderas infraestructuras y activos económicos generadores de

preciados servicios.

Y este proceso innovador tiene en la generación de nuevo empleo y de mayor calidad

uno los dividendos más importantes.

8.- Asegurar en este contexto una progresiva desenergización, descarbonización y

desmaterialización de la economía, incluyendo el desacoplamiento entre una mayor

calidad de vida, con un crecimiento o prosperidad económica suficiente, y el uso de

recursos (en particular energéticos y fósiles) y la degradación ambiental (en particular,

las EGEI). Y hay que prestar especial atención al binomio ENERGÍA-CAMBIO

CLIMÁTICO. Un desafío que en el caso español implica un mayor y persistente grado de

compromiso.

69 | P á g i n a

El crecimiento continuo del consumo de energía mayor que el del PIB, en el periodo de

bonanza, ha remitido ahora con una señal esperanzadora de desacoplamiento a partir

de 2005. Y la consiguiente reducción de la intensidad energética, asociadas durante un

periodo a una ligera contracción de la demanda por mayor precio del crudo y luego

por la crisis. Son todavía reducciones importantes, pero, por supuesto, muy

insuficientes, a tenor de las necesarias para conseguir una disociación absoluta y

reducir el enorme diferencial en eficiencia energética con la media europea.

9- Internalización de costes ambientales y fiscalidad para la sostenibilidad. Para

avanzar en los procesos sostenibles aparece como condición y elemento clave una

nueva política fiscal, no sólo con fines recaudatorios, sino también de orientación y

reforzamiento de las políticas y programas sociales (mayor progresividad) y de las

políticas energéticas, de recursos naturales, agua, suelo… (Internalización de costes,

incentivos y gravámenes para racionalización y gestión de la demanda), para que

finalmente el mercado y sobre todo la fiscalidad trabajen por la sostenibilidad y no lo

contrario (no hay sostenibilidad sin mejor fiscalidad).

Es curioso que decisiones, como la del Consejo de Ministros de 12 de junio de 2009, de

incrementar, aunque tímidamente, la fiscalidad de carburantes no se haya presentado

como lo que verdaderamente es: un paso necesario en el sentido de esta nueva

fiscalidad más sostenible y justa que internalice costes y desincentive actividades

gravosas para la sociedad. Y que posiblemente vaya a fracasar la propuesta, parece

que acordada, en la Subcomisión de Energía del Congreso en noviembre de 2010 del

“céntimo ecológico” en los carburantes para incentivar las renovables.

No se ha explicado que la carga impositiva del transporte privado no representa ni

siquiera un tercio del más del 7% del PIB que dicho transporte representa en

externalidades (contaminación, salud, accidentes….) para la sociedad europea, lo que

es realmente injusto, ya que, como resultado, los que van o vamos en transporte

público financian o financiamos a los que van o vamos en coche., sobre todo en

España, donde la carga fiscal en los carburantes y, sobre todo, para la compra de

vehículos es una de las más bajas de la UE, y en algunos periodos es incluso positiva,

vía subvenciones, para la compra de vehículos, encubierta por la modernización del

parque y muy forzada por la desmesurada industria automovilística española.

10.- Cambio del modelo desde la perspectiva de la sostenibilidad urbana y rural con

un nuevo diálogo estratégico campo-ciudad.

70 | P á g i n a

Hay que asumir una etapa de transición del sistema de producción y consumo hacia la

economía sostenible del futuro. Pero, al mismo tiempo, hay que plantear una

transición urbana sostenible con una nueva cultura de las ciudades y del territorio y

sus valores patrimoniales. En las ciudades se concentran los problemas (consumen más

del 75 % de la energía y producen el 80% de las emisiones de gases de efecto

invernadero). Y, en forma paralela, hay plantear también un nuevo paradigma de

desarrollo rural sostenible.

Las ciudades y los procesos urbanos suponen un enorme peso dentro del balance de

sostenibilidad en España que compromete especialmente no sólo su propia

habitabilidad, sino los procesos socioeconómicos y ambientales de las zonas rurales. El

interés por lo urbano, su secular predominio y las expectativas de los “urbanitas” no

pueden desviar la atención prioritaria que requiere el olvidado y desfavorecido mundo

rural. Una realidad española polifacética y diversificada que territorialmente ocupa un

90% del espacio con un tercio de la población. La transición rural hacia la sostenibilidad

es una prioridad para plantear el cambio de modelo de producción agraria hacia un

desarrollo sostenible.

Tanto el general atraso socioeconómico del medio rural, como el abandono de la

población (aun cuando se aprecia en algunos casos una ligera compensación por flujos

“neorrurales” y por la inmigración exterior) son buenos indicadores de las

características estructurales de dependencia y subordinación que reclaman un nuevo

modelo de producción rural diversificado, cohesionado y equitativo en el marco de la

sostenibilidad. Se necesita un nuevo paradigma del mundo rural: el desarrollo rural

sostenible; un nuevo modelo que sentencie definitivamente que lo rural no es

sinónimo de declive, sino que asegure que en el campo son posibles nuevos estilos de

vida de calidad basados en modos de producción equitativos, saludables y

perdurables.

El nuevo paradigma rural, se debe caracterizar por un enfoque integrado que priorice a

las zonas geográficas antes que a los sectores económicos y que preste mayor atención

a las inversiones que a las subvenciones, y que enfatice, sobre todo, las

potencialidades endógenas de los territorios. Activos rurales, como la calidad de vida y

el medio ambiente, el patrimonio natural y cultural, son objeto de una mayor

demanda y constituyen cualidades reales que pueden atraer, tanto inversiones, como

trabajadores para desarrollar nuevas actividades.

En los últimos veinte años, se ha producido una cierta revitalización de las economías

locales y regionales, gracias a la articulación de sistemas productivos alrededor de

71 | P á g i n a

redes de pequeñas y medianas empresas que debe potenciarse permanentemente.

Además, el incremento de la calidad de vida y del bienestar de la población española

está haciendo emerger una demanda de productos ecológicos de calidad, con

denominación de origen u otros signos distintivos, que únicamente pueden ser

producidos en áreas rurales y con métodos de producción modernos que conserven

valores tradicionales y basados en el aprovechamiento racional del capital natural.

Afrontar un diálogo estratégico entre campo y ciudad también es prioridad nacional.

Es cierto que las nuevas demandas sociales de ocio (turismo rural), salud y cultura y

también agro-ambientales, abren buenas oportunidades para la diversificación y

potenciación de las estructuras socioeconómicas y la mayor cohesión del medio rural.

La revalorización del territorio y la gestión sostenible del patrimonio natural, cultural

y paisajístico de forma integrada es un prerrequisito del nuevo modelo de desarrollo

que necesitan los sistemas rurales sobre bases sólidas de conocimiento,

sensibilización y capacitación del mundo rural.

Pero, adicionalmente, es preciso impulsar la sociedad de la información con

dotaciones de infraestructuras telemáticas y fomentar la formación sobre las nuevas

tecnologías, lo cual es, a su vez, un mecanismo imprescindible de gobernanza y

participación en la gestión local sostenible. En este ámbito, Internet se convierte en

un mecanismo todavía más estratégico de estructuración territorial facilitando la

conexión de los actores y comunidades locales y su participación fluida en la toma de

decisiones colectivas sobre los procesos de sostenibilidad.

6. CAMBIO DE MODELO CON CONOCIMIENTO. UNA REFLEXIÓN FINAL

Como señala la Estrategia “Europa 2020“, la salida de la crisis debería ser el punto de

entrada en una nueva economía social de mercado sostenible, más inteligente y más

respetuosa del medio ambiente, en la que nuestra prosperidad reposará en la

innovación y en una mejor utilización de los recursos, y cuyo principal motor será el

conocimiento”.

La profundización de la llamada “sociedad del conocimiento” es una de las prioridades

del cambio de modelo productivo. Una producción con una mayor intensidad

tecnológica, con una menor intensidad en materia, energía, carbono y territorio, y una

producción verde, con mayor cualificación de la fuerza de trabajo, conducirán a un

modelo de sociedad con unas dinámicas más sostenibles: más competitivas

económicamente, más integradas socialmente y con un menor impacto ambiental.

72 | P á g i n a

Cambio climático y modelo productivo: ¿qué estrategia para la salida

de la crisis?

Christophe Degryse y Philippe Pochet

Introducción

«Desde finales de los años 1800, la temperatura media terrestre ha aumentado 0,6

grado Celsius. De aquí al año 2100, se espera que siga subiendo de 1,4 a 5,8 grados

Celsius. Esto constituye un cambio rápido y profundo. Aunque solo se produjese la

estimación mínima, esta sería superior a cualquier otro calentamiento en 100 años

con relación a los 10.000 últimos años», según Naciones Unidas3.

Además del cambio climático, cuyas principales causas «proceden de un siglo y

medio de industrialización», debe indicarse un continuo deterioro de nuestro medio

ambiente y una pérdida, en parte irremediable, de la biodiversidad. Por

consiguiente, nuestro actual modelo de crecimiento económico, además de ser

socialmente discriminatorio —a escala europea y aún más a escala planetaria—, no

es ni siquiera simplemente sostenible.

Frente a estos retos capitales, no todas las diferentes hipótesis de transformación

de nuestro modelo económico resultan favorables para los intereses de los

trabajadores y los valores del movimiento sindical, ya que no siempre tienen en

cuenta los aspectos sociales de la transición hacia una sociedad de bajo carbono.

Reflexionar acerca de las perspectivas a medio y largo plazo exige partir de los

actuales retos de salida de la crisis. Y una de las principales constataciones es la de

una convergencia de los retos. El desorden climático no es ya solo un problema

ecológico sino que se ha convertido en un problema sistémico. Cuestiona nuestro

modelo de crecimiento, el conjunto del sistema de producción, transporte,

distribución, consumo,… Altera los equilibrios y alianzas geopolíticas, la diplomacia,

las relaciones sociales, las políticas económicas e industriales,…

Por su parte, la crisis financiera ya no parece tampoco un simple problema de

regulación o supervisión, sino que ha resultado ser un problema de la sociedad. Ha 3 http://unfccc.int/portal_francophone/essential_background/items/3310.php

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sacado a la luz un capitalismo que ha demostrado por reducción al absurdo las

aberraciones de algunos paradigmas de la teoría económica estándar que pretende

organizar todos los aspectos de nuestras sociedades (eficiencia de los mercados

financieros, racionalidad de los agentes, etc.). Las desigualdades sociales crecen de

manera incremental, y se reflejan, de esta forma, en la concentración de los

capitales. Si bien es cierto que la economía de mercado es una poderosa maquinaria

de creación de riqueza, los costes ocultos parecen en adelante cada día más

elevados.

En este artículo, nos gustaría partir rápidamente de la crisis y los retos a corto plazo.

Estos son extremadamente importantes para las opciones que deben realizarse más

adelante. Con relación a la crisis, desarrollaremos tres enfoques y sus condiciones

de éxito: el primero es el del greenwashing (teñir de verde el neoliberalismo); el

segundo, es el del desarrollo sostenible, que algunos consideran un oxímoron y

otros una síntesis equilibrada; la tercera hipótesis es la que cuestiona el dogma del

crecimiento. Pero ya no basta proclamar las preferencias, es necesario ver lo que

ello implica, en particular en el contexto de austeridad y saneamiento de las

finanzas públicas prometido a los países de la UE.

1. Los retos de la salida de la crisis

La crisis financiera provocada por los excesos de la industria bancaria es la causa de

una crisis económica, presupuestaria y social extremadamente brutal, que ha dado

lugar a programas de austeridad en casi la totalidad de los Estados miembros, y a un

fuerte incremento del desempleo. Los jóvenes están particularmente afectados por

esta crisis. En 2010, las tasas de desempleo eran del orden de un 9,6% en la UE y de

un 10% en la zona euro. En su informe de 2010 sobre el trabajo en el mundo

titulado “¿De una crisis a la siguiente?”4, la Oficina Internacional del Trabajo (OIT)

estima que el empleo en los países industrializados solo recuperará su nivel anterior

a la crisis en 2015. El desempleo masivo, unido a la austeridad presupuestaria y a

rentas del trabajo demasiado bajas, así como a un sistema bancario

insuficientemente reformado podrían, según la OIT, preparar la siguiente crisis.

La crisis está lejos de haber concluido, pero las opciones adoptadas reforzarán

algunas trayectorias para el futuro. Será particularmente difícil reducir los déficits

públicos en un momento en el que el envejecimiento de la población comienza

4 http://www.ilo.org/public/french/bureau/inst/research/summary_f.pdf

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realmente a dejarse sentir. Por ello, será necesario sanear las finanzas públicas

aumentando al mismo tiempo los gastos relativos a las pensiones (y la asistencia

sanitaria). Además, la crisis medioambiental y el cambio climático exigen

considerables inversiones correspondientes al menos a un punto del PIB (Stern,

2008) y seguramente más en la infraestructura verde (transportes, redes eléctricas

inteligentes, energías alternativas, etc.). Por consiguiente, todos los países se

enfrentarán a un trilema: reducir el déficit público, invertir en la infraestructura

verde y preservar el Estado del bienestar y los servicios públicos (Figura 1).

Figura 1 El trilema al que se enfrentan los países en la actualidad

Trilema

Consolidación presupuestaria

Lisboa 1 Capitalismo verde

Preservación del Estado Inversión

del bienestar Medioambiental

(envejecimiento

de la población) Cambio de Paradigma

Resultará probablemente difícil afrontar simultáneamente más de dos de estos

retos. La complejidad de esta situación se ha visto agravada por la necesidad de

replantearse completamente el modelo de consumo y de producción con objeto de

reducir las emisiones de CO2 (el sector automóvil solo es el ejemplo más evidente).

Cada elección de prioridad efectuada tendrá consecuencias en términos de

equilibrio político. La consolidación presupuestaria y el mantenimiento del Estado

del bienestar significarían un regreso al espíritu de Lisboa en 2000. La consolidación

presupuestaria y las inversiones medioambientales llevarían a un capitalismo verde.

Por último, la preservación (o refuerzo) del Estado del bienestar y las inversiones

medioambientales implicarían un auténtico cambio de paradigma económico.

Estas elecciones se articulan con tres vías posibles para afrontar los retos

medioambientales.

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2. Tres enfoques de los retos medioambientales

Crecimiento «verde» (EU2020)

El primer nivel consistiría en centrarse esencialmente, si no únicamente, en el

crecimiento y limitar los aspectos medioambientales a la creación de empleos

verdes (cuya definición sigue resultando poco clara). Hallamos este enfoque en

parte en el proyecto «EU2020» de la Comisión Europea: basta añadir el calificativo

«verde» (economía «verde», tecnología «verde», vehículo «verde»,…) o

«sostenible» (crecimiento «sostenible», empleo «sostenible», recuperación

«sostenible»,… en su prefacio al documento EU2020, el Presidente de la Comisión

Europea habla incluso de un «futuro sostenible») para dar la imagen de haber

integrado totalmente las obligaciones derivadas de la lucha contra el cambio

climático (Pochet, 2010a, 2010b).

Desde luego, algunas Direcciones Generales de la Comisión tienen otros niveles de

ambición, y se enmarcan más por otra parte en el enfoque del «desarrollo

sostenible» (ver más adelante). Sin embargo, no hay que olvidar que la idea

actualmente dominante en la Comisión parece ser la de una apuesta por el

autoequilibrio del planeta, las bajas previsiones del GIEC, la alternativa de cambiar

lo menos posible el modelo actual (industria, transporte, agricultura, producción,

consumo, etc.). En otros términos, los retos medioambientales se sitúan por detrás

del crecimiento económico, la competitividad, el incremento de productividad, el

aumento de las cuotas de mercado «verdes».

Este enfoque minimalista es respaldado por la DG Ecfin, que constata que la crisis

ha reducido de facto las emisiones en casi un 20% y que, por consiguiente, puede

ignorarse ampliamente el tema medioambiental. Ello resulta reforzado por el

rechazo chino y estadounidense a comprometerse a objetivos vinculantes. Pero

puede leerse asimismo esta ausencia de visión en el documento de la Comisión

sobre el mercado interior (Single Act) que prevé únicamente la construcción del

mercado unificado, preconizando por ejemplo el desarrollo del comercio

electrónico, que tendrá consecuencias negativas en materia de emisiones de CO2,

puesto que da lugar a una centralización de las existencias y, por consiguiente, a

elevados costes medioambientales de transporte). Por el contrario, no se aborda

reflexión alguna sobre los mercados locales o de proximidad.

76 | P á g i n a

Desarrollo sostenible

Un segundo nivel es el del desarrollo sostenible. Este concepto es objeto de

controversia ya que en ocasiones se equipara, sobre todo por la izquierda, a un

vilipendiado capitalismo verde. Sin embargo, puede distinguirse del greenwashing.

En primer lugar, en el plano conceptual, incluye un aspecto social. La propia noción

de sostenibilidad hace necesaria una solidaridad entre las generaciones actuales y

futuras (en aras de las cuales debemos ser sostenibles hoy). Esta solidaridad es

generacional, pero igualmente geográfica: el desarrollo sostenible incluye —al

menos en sus principios— un aspecto de lucha contra la pobreza en el mundo y

contra la exclusión social en los países desarrollados. Se traduce igualmente por

financiación pública de los países del norte a favor de los países del sur.

Otra importante diferencia estriba en su aplicación concreta. Mientras que el

greenwashing solo es una práctica voluntaria de las empresas, el desarrollo

sostenible se basa en un arsenal legislativo en el que, en consecuencia, el papel de

lo político es importante. Desde hace algunos años, la cuota de la actividad

legislativa europea consagrada al mismo aumenta en proporciones destacables a

través de la «Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible». De esta forma, esta ha

dado lugar a un proyecto de refuerzo del distintivo europeo con objeto de tener en

cuenta los costes externos del transporte (cambio climático, contaminación local,

ruido y congestión); un reglamento para reducir aún más las emisiones de CO2 de

los vehículos nuevos y, muy pronto, de los vehículos utilitarios ligeros; una

legislación para el etiquetado de los neumáticos en función, en particular, de su

eficacia en carburante; una directiva sobre el «diseño ecológico» de los productos,

etc.

Todas estas decisiones crean un entorno legislativo jurídicamente vinculante que

obliga a los industriales a adaptar sus procesos de producción y sus productos a las

exigencias medioambientales y climáticas. Desde este punto de vista, estamos lejos

del greenwashing, y para convencerse de ello basta observar las estrategias de

lobbying puestas en marcha por los industriales afectados para obstaculizar o al

menos influir en la definición de todas estas normas medioambientales: industria

automóvil, industria química, empresas de transporte por carretera, fabricantes

europeos de aparatos electrodomésticos, etc. Los intereses (financieros) en juego

son enormes («quien posee las normas posee los mercados») y lo son igualmente

las presiones de los lobbies industriales que conducen a menudo —¿siempre?— a

compromisos que pueden parecer insatisfactorios. Ello confiere además a las

políticas de desarrollo sostenible su aspecto a menudo tan insulso. Para resumir, el

77 | P á g i n a

desarrollo sostenible es, en consecuencia, una política de lo posible que aspira a

lograr que los agentes se adapten a las nuevas obligaciones sin modificación del

marco. Promete un crecimiento verde, industrias ecológicas, empleos verdes,

energías renovables y nuevas tecnologías verdes, sin modificar los paradigmas de la

economía de mercado capitalista.

Las hipótesis de un crecimiento sostenible, es decir, que no tropiece con los límites

físicos de nuestro biotopo, no son tantas: la primera, basada en la confianza en la

tecnología, consiste en hacer retroceder los límites ecológicos (en materia de

cambio climático, soluciones preconizadas en particular por la geoingeniería); la

segunda aspira a disociar el crecimiento de sus necesidades de energía y de sus

nefastos efectos en el medio ambiente (crecimiento verde, desarrollo sostenible,

innovaciones ecológicas, nuevas tecnologías, etc.).

A día de hoy, los proyectos de la geoingeniería —que consisten por ejemplo en

fertilizar los océanos con sulfato de hierro, enviar azufre a la estratosfera o instalar

espejos en el espacio con objeto de reducir el cambio climático— son considerados

por los científicos del GIEC «muy especulativos» y con «un riesgo de efectos

colaterales desconocidos». No obstante, tienen adeptos en razón de su principal

«ventaja»: no obligan a cuestionar el paradigma dominante de la ciencia capaz in

fine de reequilibrar los desequilibrios más profundos.

El proyecto de disociación del crecimiento de sus necesidades de energía es

seductor. Una parte de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible se basa por

otra parte en esta idea: idear un crecimiento menos intensivo en energía y materias

primas. No obstante, varios estudios afirman que esta disociación es un «mito»: en

el transcurso de los últimos 25 años, la tendencia en materia de consumo de

energías fósiles (petróleo, carbón, gas natural) ha seguido grosso modo la evolución

del producto interior bruto mundial5. Por otra parte, está demostrado desde hace

mucho tiempo que la mejora de la eficacia energética suele conducir a un consumo

global incrementado de energía6. Por consiguiente, se plantea la cuestión de las

energías, y en particular el pico petrolero. Por último la cuestión de los límites

ecológicos no se reduce a la energía y al clima, sino que incluye la biodiversidad, la

degradación de los suelos, la contaminación de las aguas y capas acuíferas, etc. con

respecto a las cuales la disociación no aporta una solución convincente.

5 Jackson, op. cit.

6 Ver a este respecto la paradoja de Jevons.

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Entre el segundo nivel y el tercero (cf. más adelante) se encuentra la economía de la

funcionalidad. Ésta se basa en la sustitución de la venta de bienes duraderos e

intermediarios por la de servicios. Por ejemplo, en lo relativo al transporte, más que

reflexionar en términos de ventas de coches individuales, se trataría de reflexionar

en términos de función de transporte encaminada a garantizar la movilidad (ver por

ejemplo Poirot, 2010). Ello puede desarrollarse como una forma sofisticada de

control de firmas globalizadas o como alternativa ciudadana a un consumo

ostentoso.

Cambio de paradigma

Un tercer nivel sería precisamente el replanteamiento radical de estos paradigmas

fundamentales. Esta vez se trata de aprovechar la oportunidad del cambio climático

para examinar el modelo económico dominante, la acumulación y la concentración

del capital, el confinamiento en una agotadora búsqueda del crecimiento

económico, el incremento de la productividad y la competitividad. Un crecimiento

económico evaluado por añadidura a través de un indicador particularmente

engañoso y limitado, el PIB, en nombre del cual hemos transformado la agricultura

en agroindustria, la ciudad en centro comercial, la alimentación en fast-food, la

cultura en show-business, la movilidad en congestión motorizada, etc. Por lo tanto,

se cuestiona todo un modelo energívoro, derrochador, contaminante, al que se

acusa de ser responsable, in fine, del desorden climático.

Este tercer nivel requiere replantearse en profundidad el modelo de producción. Ya

no se trata de adaptaciones marginales o de cambios limitados a determinados

sectores, sino realmente de un cambio de perspectiva, lo que implica la emergencia

de un nuevo consenso social y otras formas de distribución. Ya no se trata de

modificar nuestros comportamientos a través de incitaciones monetarias (compra

de productos ecológicos), sino de interiorizar las nuevas exigencias y, por

consiguiente, modificar nuestras perspectivas.

Lo que distingue principalmente a este tercer nivel del precedente (desarrollo

sostenible) es el rechazo del objetivo de «crecimiento económico» como finalidad

última de las políticas. Este rechazo se basa en diversas constataciones,

esencialmente la de la disociación entre crecimiento económico y bienestar en las

sociedades desarrolladas desde hace al menos dos décadas; y la de la envergadura

de los estragos ecológicos causados por este crecimiento. Pero es a partir de aquí

donde comienzan las dificultades, porque la alternativa al crecimiento debe aún

79 | P á g i n a

construirse: ¿«otro» crecimiento más cualitativo, cese del crecimiento o

decrecimiento?

Para algunos economistas, como Réginald Savage (2009), hay que instaurar una

«economía economizadora» basada en «la durabilidad de los productos, el reciclaje

sistemático obligatorio de los materiales, la reconversión acelerada y

descentralizada de los sistemas energéticos (…), la reubicación de determinadas

producciones (…), el desarrollo de valores de uso inmateriales (servicios sociales,

prevención) preferentemente de carácter no comercial, la reducción —y no el

aumento— del tiempo de trabajo obligatorio»7. El economista francés Jean Gadrey

ya no habla de crecimiento del volumen del PIB, sino de mejora de la calidad y la

durabilidad de la producción. Tomando el ejemplo de la agricultura, trata de

demostrar que pueden crearse empleos útiles y reducir el desempleo (y preservar la

protección social) sin crecimiento del PIB, sino mejorando la calidad de los

productos. Su proyecto consiste en una sociedad sostenible de sobriedad y pleno

empleo, liberada de la obligación del crecimiento y que conlleve una considerable

reducción de las desigualdades8.

Otros, por último, consideran que la única solución es un decrecimiento voluntario

del PIB en los países desarrollados. Para estos, existe una sola consigna: la

reducción (de la producción, el consumo, los transportes, etc.). En opinión de Serge

Latouche, «hemos sido formateados por este imaginario del “cada vez más”», y

ahora se trataría de lograr que la gente redescubriese «la alegre ebriedad de la

austeridad voluntaria»9. Pero estos partidarios radicales del decrecimiento son poco

elocuentes acerca de la reducción de las desigualdades, el futuro del empleo y de la

protección social en su marcha hacia una sociedad sostenible. ¿Cómo financiar la

asistencia sanitaria o el futuro de las pensiones en un régimen de decrecimiento? Y,

en el contexto actual, ¿cómo sanear las finanzas públicas de los Estados europeos

sin crecimiento? Las opciones políticas serían aún más dolorosas (austeridad, subida

de los impuestos, reducción del perímetro del Estado).

Por consiguiente, esta tercera hipótesis implicaría reflexionar acerca de un nuevo

compromiso social demócrata que deje de depender esencialmente del crecimiento 7 Savage, R. (2009) La croissance a-t-elle un sens ? La Revue Nouvelle, (3).

8 http://alternatives-economiques.fr/blogs/gadrey/2009/10/26/la-baisse-tendancielle-du-taux-de-croissance-14-les-

constats/

9 Leer en particular su entrevista en http://contreinfo.info/article.php3?id_article=581

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del PIB si, por razones de biotopo, debiésemos dejar de perpetuarlo. Pero esta

hipótesis plantea de entrada numerosos problemas, porque el compromiso

socialdemócrata de las sociedades europeas se basa precisamente en un

crecimiento continuo de la riqueza de las naciones. Se nutre de este crecimiento

que suaviza, incluso enmascara los conflictos de reparto y redistribución. ¿Cuáles

serían los agentes colectivos de tal cambio radical? Lamentablemente, el

llamamiento al bien común y al futuro sostenible no se basa apenas, salvo algunas

excepciones, en un análisis serio de los intereses y conflictos.

Impacto en el modelo productivo

En cualquier caso, una reflexión seria sobre las hipótesis 2 y 3 implica cambiar la

orientación y el contenido de la economía europea y replantearse de manera

radical las políticas desde una perspectiva sostenible, ya se trate de las finanzas, la

política industrial, las normas (y el peritaje) contables, la política de transportes, los

modos de producción, distribución, consumo, pero igualmente de las políticas

fiscales, la competencia, el pacto de estabilidad y crecimiento, la cohesión social10.

La tarea es inmensa.

Tal tarea va mucho más allá de las medidas actualmente debatidas para salir de la

crisis. «Seguir gastando miles de millones de dólares en infraestructuras basadas en

el carbono y los carburantes fósiles sería como seguir invirtiendo más y más en las

subprime»11. Efectivamente, ¿se trata de salvar la industria automovilística

introduciéndola en una vía ligeramente más verde pero sin cuestionarse el exceso

de producción crónico de este sector? ¿Lanzaremos al mercado en el futuro más

«coches limpios» que pasarán a engrosar los atascos de las grandes ciudades o ha

de replantearse de manera radical este modo de transporte? En el ámbito de la

política agrícola, ¿deben promoverse campañas europeas a favor de los productos

ecológicos mientras se mantienen las subvenciones a las exportaciones en los países

en desarrollo y se pone en peligro la seguridad alimentaria en los mismos? ¿Debe

sensibilizarse al consumidor respecto a las etiquetas de calidad mientras que la gran

distribución sigue multiplicando los kilómetros recorridos por sus productos (el

made in el mundo) sin integrar los costes externos y explotando a los

10 Para un debate sobre estos temas, ver Degryse, C. et Pochet, P. (2009), Working paper, WP 2009.02, ETUI,

Bruxelles.

11 Ban Ki-moon, Al Gore, «Green growth is essential to any stimulus», Financial Times, 17 de febrero

de 2009.

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subcontratistas12? En el ámbito social, ¿debe seguir promoviéndose la

«responsabilidad social de las empresas» y la flexiguridad cuando, desde el

comienzo de la crisis, se han perdido millones de empleos mientras que se

mantienen las bonificaciones de los directivos? ¿Hemos de contentarnos con

mejorar la transparencia y la regulación financiera cuando los inversores siguen

obteniendo beneficios de actividades prohibidas por los convenios internacionales

(derecho humanitario, convenios de la OIT, Declaración Universal de Derechos

Humanos, Convenio sobre la Diversidad Biológica, etc.)? En otros términos, ¿deben

efectuarse algunas modificaciones al margen de las políticas o enfrentarse al meollo

de las mismas?

Con objeto de hacer que resulten sostenibles nuestros modos de producción,

transporte, distribución y consumo, hay que dirigirse al mismo tiempo a las

industrias y los productores, la distribución y los minoristas, la gestión, las PYMES,

las autoridades públicas, los consumidores y el comercio internacional. La Comisión

Europea propuso en 2008 un objetivo —lamentablemente «indicativo»— de un

50% de contratos públicos ecológicos en el territorio de cada Estado miembro y en

diez sectores prioritarios: la construcción, la alimentación y los servicios de

restauración, el transporte y los servicios de transporte, la energía, las máquinas de

oficina y ordenadores, la confección, los uniformes y otros textiles, el papel y los

servicios de imprenta, el mobiliario, los productos y servicios de limpieza y los

equipos utilizados en el sector de la salud. La idea de servirse de contratos públicos

como palanca de acción es interesante, pero desafortunadamente el objetivo de la

Comisión no es vinculante y, por otra parte, no incluye los aspectos sociales del

desarrollo sostenible.

No se han explotado, o se ha hecho de manera insuficiente, otras vías interesantes,

en particular la introducción de una tasa de carbono que grave las importaciones13;

el replanteamiento de los criterios de rentabilidad que no tienen en cuenta el coste

externo de la producción, distribución y consumo. Una Directiva europea de 20 de

octubre de 2008 incentiva la reutilización y reciclaje, fijando nuevos objetivos a

alcanzar para el año 2020: un 50% del cristal, papel, plástico y metal, un 70% de los

residuos de construcción y demolición; pero ningún objetivo respecto a los residuos

12 Ver en particular la campaña Clean Clothes Campaign y en concreto el informe «Cashing In: Giant Retailers,

Purchasing Practices, and Working Conditions in the Garment Industry», febrero de 2009.

13 Se trata de un mecanismo de ajuste en las fronteras de la UE para luchar contra el dumping medioambiental de los

productos fabricados en países no comprometidos en la lucha contra el cambio climático.

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manufactureros e industriales. Por otra parte, ha de subsanarse el déficit de análisis

de impacto de las liberalizaciones sectoriales (telecomunicaciones, transporte,

electricidad, correos,…) en términos de consumo de recursos y de energía, y en

términos de calidad de empleos y de durabilidad (asimismo en términos sociales) de

la producción,… Las liberalizaciones se han justificado hasta ahora exclusivamente

en razón del interés del (gran) consumidor. Han de tenerse en cuenta los otros dos

perfiles de consumidor: el ciudadano y el trabajador.

En todos los países occidentales (Reino Unido, Francia, Canadá, etc.), se observa la

emergencia de movimientos que promueven la «transición» (transition towns,

transition communities, transition networks,…) a la vista del pico petrolero y de la

lucha la lucha contra el cambio climático; otros se dedican a desarrollar el slowfood,

la movilidad lenta, la «simplicidad voluntaria». Sin duda, no se trata de un «modelo

de sociedad» tal y como suele entenderse, pero estas iniciativas tienen el mérito de

mostrar que el bienestar, individual y colectivo, puede mejorarse al margen de los

caminos trazados desde hace casi dos siglos por la sociedad industrial. Desde luego,

los efectos acumulativos de tales experiencias locales no son fáciles. Así mismo, por

citar solo un ejemplo, es más simple modificar algunos comportamientos

alimentarios que prescindir del coche, sobre todo en lugares mal comunicados por

los transportes públicos.

En cualquier caso, es esencial consagrarse a los aspectos sociales de la transición

hacia una sociedad sostenible. Los poderes públicos tienen un papel esencial por

desempeñar en las inversiones públicas en infraestructuras y vivienda,

infraestructuras comunitarias y empleos verdes. La transición debe acompañarse

igualmente de sistemas de seguros y de subsidios de desempleo que permitan

proporcionar nuevas cualificaciones a los trabajadores despedidos, y proteger las

jubilaciones del efecto del descenso de los mercados financieros. Necesita un

refuerzo del diálogo social a escala de la empresa, del sector, el país y Europa. El

papel potencial de la UE es importante no solo frente a estas restructuraciones, sino

igualmente para la gestión social de esta transición hacia una economía de «bajo

carbono». La cuestión de la calidad del empleo debe seguir siendo el núcleo de las

preocupaciones. Por último, es necesario que la Unión Europa logre armonizar la

base imponible fiscal de las empresas así como sus tipos impositivos.

De las opciones políticas que se adopten en la actualidad dependerá el modelo de

salida de la crisis: ¿se logrará esta gracias a mercados liberalizados, al incremento

de la productividad, la flexiguridad, o estribará en otro modelo de sociedad donde

83 | P á g i n a

los temas sociales y medioambientales revistan mayor importancia que el

crecimiento del PIB?

Transición justa

Esta «ecologización» de la economía no se hará por decreto o por yuxtaposición de

«buenas prácticas» nacionales. Debe concebirse como un proceso concertado y

controlado, respaldado por una voluntad política común y una adhesión plena de

los trabajadores. Por consiguiente, solo puede lograrse acompañada de una mejor

gobernanza europea y un refuerzo de los derechos sociales. Esto implica un diálogo

entre interlocutores sociales y autoridades públicas a través de los instrumentos

para un diálogo social, negociaciones y convenios colectivos a todas las escalas para

garantizar un desarrollo sostenible.

Desde el punto de vista sindical, ello requiere una mayor convergencia en el análisis

y estrategias de acción coherentes entre federaciones profesionales, grupos y redes

de empresas, organizaciones transnacionales, etc. El desarrollo sostenible en el

lugar de trabajo exige la presencia de delegados medioambientales que deben

disponer de nuevos medios en materia de protección de la salud y el medio

ambiente. Esto implica igualmente estrategias de alianzas coherentes con las ONG

sociales y medioambientales con objeto de ampliar las oportunidades de alcanzar el

objetivo de una transición exitosa hacia una economía verde.

¿Podría otro modelo de sociedad lograr la cohesión en torno a un mejor reparto del

empleo y la riqueza? La reflexión acerca de tal modelo está apenas en sus

comienzos y se enfrenta a numerosos obstáculos. Las dificultades son múltiples ya

que surgen temores relativos al empleo, la financiación de la protección social, las

inversiones públicas y los servicios públicos, aunque debe indicarse que todos estos

temores están igualmente presentes en el modelo de crecimiento actual.

Por su parte, la CES ha llevado a cabo una reflexión de fondo acerca de estos retos

que podría resumirse de la siguiente forma:

- La CES reclama a la UE que ponga en marcha políticas de inversión duraderas

y dinámicas en las tecnologías limpias en todos los sectores de actividad.

Estas políticas deben coordinarse a escala de la UE y concertarse con los

interlocutores sociales;

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- La CES reclama igualmente a la UE que promueva el papel de los poderes

públicos para alcanzar el objetivo de una economía verde sostenible. Estos

pueden movilizar efectivamente fuentes de financiación a estos efectos.

Pueden incluir igualmente criterios sociales y medioambientales en sus

procesos de decisión; reforzar los procesos de control y de regulación; poner

en marcha estrategias de educación y de formación; promover la

investigación-desarrollo e innovación tecnológica, así como normas justas

que regulen las transferencias tecnológicas a los países en desarrollo;

- La CES reclama a la UE que adopte una legislación en materia de cambio

climático que incluya la creación de una agencia europea encargada de

establecer los niveles a alcanzar en materia de desarrollo sostenible

(parámetros basados en las mejores tecnologías disponibles y huella de

carbono de los productos);

- La CES pide una transición justa hacia una economía sostenible. Esto se

traduce por un dialogo social a todas las escalas, la anticipación de las

transiciones socioeconómicas y las cualificaciones y actividades asociadas,

pasarelas para trabajadores de sectores en contracción, así como estrategias

de transición para los sectores de elevada intensidad energética. Ello implica

igualmente políticas de empleo basadas en sistemas de protección social

fuertes y eficaces, igualdad de géneros, trabajo decente, calidad de los

empleos y puestos de trabajo, así como salud y seguridad en el trabajo;

- La CES pide derechos nuevos y más amplios para los representantes

sindicales en materia de protección de la salud y el medio ambiente; pide

que los representantes sindicales reciban formación en materia de

protección de la salud y el medio ambiente.

Si bien la transición justa puede parecer un eslogan pertinente, es necesario

además disponer de una definición común de lo que se considera justo. En lugar de

tomar el debate sobre el decrecimiento al pie de la letra (recesión), debe verse en el

mismo una invitación a medir de otra forma el progreso. Durante el año 2009, se

multiplicaron los cuestionamientos teóricos del crecimiento del producto interior

bruto (PIB) como objetivo final de todas las políticas. Estos replanteamientos se

producen cuando algunas investigaciones e indicadores relativos a largos períodos

muestran que el crecimiento del PIB se ha disociado del bienestar en nuestras

sociedades desarrolladas desde hace varias décadas (ver a estos efectos el Index of

Sustainable Economic Welfare, ISEW, o el Genuine progress indicator, GPI). Más allá

85 | P á g i n a

de un determinado nivel de confort material, ya no existe una correlación entre

crecimiento del PIB y evaluación (subjetiva) del bienestar.

Además, durante estas últimas décadas, el incremento del valor añadido ha

beneficiado esencialmente a los poseedores de capitales; la cuota del mismo en los

salarios se reduce constantemente. No contento con agravar las desigualdades

entre países y dentro de estos, este modo de crecimiento provoca una amenaza

ecológica sin precedentes. En estas condiciones, ¿por qué esforzarse en continuar

un crecimiento del PIB agotador, discriminatorio y degradante?, se preguntan cada

vez más economistas occidentales.

Empieza a plantearse la cuestión de una prosperidad sin crecimiento14, al menos a

partir de un determinado nivel de desarrollo. Esta cuestión podría convertirse, en

nuestra opinión, en uno de los principales debates políticos en los próximos años.

En 1944, Karl Polanyi subrayaba la necesidad de subordinar lo económico a la

sociedad incrustándolo en esta última. En 1988, André Gorz (1988) escribía que la

actividad económica debe estar al servicio de fines que la superan y en la que se

basa su utilidad15. «Reincrustar» la economía en una sociedad justa y sostenible

poniendo en marcha al mismo tiempo mecanismos de reparto y de redistribución

menos (no) intensivos en crecimiento: ¿acaso un nuevo enfoque estratégico a la

largo plazo para la UE?

Conclusión

La parrilla de análisis muy imperfecta e incompleta que proponemos en estas líneas

(capitalismo verde, desarrollo sostenible, cambio de paradigma) debe enfrentarse

aún a tres interrogantes: ¿aporta cada una de estas opciones una respuesta real a

los retos climáticos? ¿Integra cada una de estas opciones la cuestión social? ¿Ofrece

cada una de estas opciones un programa de organización de la sociedad (por no

decir modelo de «desarrollo») y de convivencia?

Sin duda, los progresistas responderán fácilmente a las dos primeras interrogantes.

Respecto a la tercera, en nuestra opinión se trata del obstáculo con el que tropiezan

tanto la izquierda como los ecologistas. No basta con hablar de transición para

14 Jackson T. (2009) Prosperity without growth? The transition to a sustainable economy, London: Sustainable

Development Commission

15 Gorz A. (1988) Métamorphoses du travail. Quête du sens. Critique de la raison économique, Paris : Éd. Galilée.

86 | P á g i n a

definir este nuevo modelo. No basta una crítica radical para construir una

alternativa.

El reto político de los próximos años consistirá en discernir qué opciones se

impondrán en este debate —que se enriquecería si se convertirse en un debate

público abierto—: los partidarios del crecimiento más o menos verdes (opciones 1 y

2) o los detractores del crecimiento más o menos puros (opción). Si se imponen los

primeros, hipótesis muy probable habida cuenta del actual estado de las relaciones

de fuerza y de las actuales perspectivas de salida de la crisis, la sociedad habrá

cambiado mucho sin duda gracias a las tecnologías verdes, pero se mantendrán los

mismos valores.

No obstante, el enfoque desarrollado en este artículo (ver también Degryse y

Pochet, 2009, o Gandrey 2010) es que la reflexión sobre la crisis debe conducirnos a

una reflexión en profundidad sobre las salidas de la crisis y el modelo productivo

que puede derivarse de ello. Este último ha de combinar una transición verde, el

paso a una sociedad del conocimiento, pero sobre todo de los servicios a las

personas (particularmente las personas mayores).

Pero la cuestión de fondo que se plantea aquí, como subraya Gadrey (2010: 153), es

la siguiente: «Sería totalmente ineficaz (…) contentarse con una simple inflexión de

la producción hacia productos más ecológicos, dejando tal cual o casi el sistema

financiero, las desigualdades, el poder de los accionistas, el funcionamiento del

comercio mundial y el culto al crecimiento asociado al consumismo. Por

consiguiente, la gran bifurcación que se impone en una economía al servicio de la

sociedad sostenible en todos los ámbitos: ecológico, social, financiero y económico,

aunque también democrático (que exige una reforma del sistema de poder)».

Si esta no es la opción preferente de la izquierda, los sindicatos y los ecologistas,

habrá que seguir interrogando entonces a las nociones de «crecimiento»,

«desarrollo», «progreso» y sus alternativas. Como subraya el economista Daniel

Cohen: «debemos pensar lo que podría ser un mundo que no hallase el medio de

perpetuar su huida hacia adelante en un crecimiento perpetuo»16. Pero más allá de

los comportamientos, lo que resulta esencial son las actitudes, es decir, cómo

concebimos los problemas e interpretamos los retos del presente y el futuro

(Laurent, 2010).

16 Entrevista en el Le Monde de 8 de diciembre de 2009.

87 | P á g i n a

Como destaca Eloi Laurent (2010), debemos abordar las cuestiones

medioambientales no sólo desde la lógica de la eficacia, sino también desde la

lógica de la justica, ya que puede ayudarnos a cambiar, no sólo el comportamiento,

sino también las actitudes con relación al medio ambiente.

“El comportamiento, en la economía de mercado, depende del sistema de precios.

Las actitudes, en una democracia, dependen del sistema de valores. Si las

autoridades públicas quieren cambiar no sólo el comportamiento de los ciudadanos

sino también sus actitudes, es necesario ir más allá del principio de eficacia. Podría

pensarse que ello no es necesario: al cambiar de precios, y así modificar el

comportamiento, el estado podría transformar de forma progresiva sus valores y,

finalmente, ello influiría en las actitudes. Sin embargo, es poco probable que así

suceda: los valores determinan los precios, no al revés. Asimismo, las actitudes

determinan el comportamiento. De este modo, surge la pregunta: ¿cómo

cambiamos las actitudes? Nuestra respuesta es: afirmando la centralidad del

principio de justicia en todos los debates ecológicos”.

Pero se trata de una inmensa tarea intelectual, política y estratégica que cuestiona

los modelos, alianzas y relaciones de fuerza. En cualquier caso, la transición a una

sociedad de bajo carbono no se producirá sin los trabajadores y aún menos contra

estos. Ello significa que los empleos del futuro deben corresponder a un cierto nivel

de calidad, una exigencia contraria a la actual tendencia hacia condiciones del

mercado de trabajo cada vez más precarias, la competencia de los salarios y el

dumping social.

88 | P á g i n a

Bibliografía

Jackson T.(2009) Prosperity without growth? The transition to a sustainable

economy, London: Sustainable Development Commission.

Degryse, C. et P. Pochet (2009) “Europe and sustainable development: a paradigm

shift, WP 2009/02, Brussels: ETUI.

Gadreay, J. (2010) Adieu à la croissance, bien vivre dans un monde solidaire,

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Gorz A.(1988) Métamorphoses du travail. Quête du sens. Critique de la raison

économique, Paris : Éd. Galilée.

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University Press.

Laurent, E. et J. Le Cacheux (2009) An ever less carbonated Union? Towards a better

European taxation against climate change, Paris: Notre Europe.

Savage, R. (2009) La croissance a-t-elle un sens ? La Revue Nouvelle, (3).

89 | P á g i n a

Fortalezas y debilidades de nuestro patrón de crecimiento. La

necesidad de una nueva política industrial

Santos M. Ruesga Benito.

Catedrático de Economía Aplicada

Julimar da Silva Bichara.

Profesor Doctor, Universidad Autónoma de Madrid

RESUMEN

La economía español cuenta con un tejido productivo débil frente a la competencia

exterior, que constituye una amenaza importante para el desarrollo futuro en una

economía cada vez más globalizada y más abierta. La mejora de su posición

internacional pasa por la reorientación del conjunto del tejido productivo, hacia

sectores y actividades con mayor capacidad de innovación y mayor intensidad de

capital humano. Se requiere para ello un esfuerzo intenso por parte de los agentes, las

instituciones y autoridades económicos en orden a impulsar reformas estructurales

que faciliten el avance de la productividad en nuestras empresas. Es ahora más que en

ningún otro momento de nuestra historia moderna cuando la innovación y la

formación pueden y deben convertirse en el auténtico motor de la economía española.

SUMMARY

The Spanish economy has a production structure weak against foreign

competition, which constitutes a major threat to future development in an increasingly

global economy and more open. The improvement of its international position passes

through the reorientation of the entire productive sector, to sectors and activities with

greater capacity for innovation and greater intensity of human capital. This requires an

intense effort to the agents, institutions and financial authorities in order to promote

structural reforms that facilitate the advancement of productivity in our businesses. It

is now more than at any other time in our modern history when innovation and

training can and should become the true engine of the Spanish economy.

90 | P á g i n a

1.- INTRODUCCIÓN

En el debate económico en los últimos años en España un tema aparece con singular

insistencia: la necesidad de modificar el patrón de crecimiento económico del país, en

los términos que ha venido materializándose desde hace varias décadas, lo que se ha

denominado genéricamente como cambio del modelo productivo. En esta perspectiva,

se entiende que el modelo desarrollado hasta la fecha, o bien ha finalizado su vigencia

y por lo tanto sus virtudes pasadas se están convirtiendo en una rémora para el

desarrollo, o bien se puede entender como que dicho modelo productivo nunca ha

sido un dechado de virtudes en cuanto a la sostenibilidad del crecimiento económico.

Los síntomas de agotamiento del modelo productivo vigente son múltiples, desde el

fuerte estancamiento de la productividad laboral hasta el comportamiento altamente

estacional del empleo en relación con el ciclo económico, generando oscilaciones en la

tasa de empleo excepcionales en el contexto de los países desarrollados. Y junto a ello,

con diferentes enfoques y contenidos, se observa una visión casi unánime, tanto en el

mundo académico como en el político, sobre la necesidad de modificar tal patrón

productivo, para caminar hacia otro que se apoye en empresas más competitivas en el

ámbito internacional, base de un crecimiento a largo plazo sostenible y equilibrado.

Los problemas del sistema productivo español se concentran en su escasa capacidad

para generar incrementos de la productividad de los factores, particularmente del

factor trabajo como síntesis de los resultados del sistema productivo. El crecimiento de

la productividad introduce a las economías en un círculo que podríamos denominar

“virtuoso”, en tanto que la dinámica ascendente de este parámetro llevaría consigo un

aumento de la competitividad de las empresas que operan en el territorio nacional,

por extensión de incremento de la oferta productiva y, en relación con ello, de mayor

generación de empleo y salario. Es necesario el cambio, para poner en marcha un

proceso de desarrollo sostenible a medio y largo plazo.

La crisis financiera internacional iniciada en el verano de 2007 ha puesto de manifiesto

los desequilibrios de la estructura económica española y de su patrón de crecimiento.

Pero, más allá del análisis de lo ocurrido en el pasado, lo que tiene interés en estos

momentos es tratar de perfilar qué es lo que entendemos por cambio de modelo

productivo, cuál es la situación en la que nos encontramos y, fundamentalmente,

cuáles serían los objetivos a plantearse, sobre todo considerando el contexto de la

Unión Monetaria Europea, en el que la política cambiaria no es una alternativa a

considerar como elemento de ajuste.

91 | P á g i n a

2.- ASPECTOS TEÓRICOS Y CONCEPTUALES

Una de las primeras cuestiones que conviene aclarar, para deshacer algunos tópicos en

este terreno del análisis, es acerca de la locución “modelo productivo”, que no

necesariamente significa “estructura productiva”; cuando hablamos de este concepto

no tiene por qué referirse tan solo a la distribución del producto interior bruto por

sectores económicos, es decir, a la estructura sectorial de la economía española. Esa es

una parte más o menos importante del debate; la otra, más esencial si cabe, a mi

modo de ver, se refiere a los problemas o carencias que se manifiestan en el modelo

productivo español, que están insertos en todas y cada una de las empresas que

componen ese tejido productivo y, en definitiva, a los problemas de competencia en

los mercados internacionales de la producción interna. Lo que, en suma, hace

referencia a la escasa capacidad para aumentar los niveles de productividad que se

manifiesta en el conjunto del tejido y en casi todas y cada una de sus partes

constitutivas.

Es decir, el problema no es básicamente sectorial, en todo caso la estructura sectorial

pudiera ser el reflejo de lo que es el problema fundamental, la escasa productividad de

todo el sistema productivo en su conjunto. Así pues, a la hora de plantearse un nuevo

diseño del modelo productivo no debería tratarse tan sólo de propiciar cambios

sectoriales en la estructura sino, prioritariamente, de promover e incentivar el

desarrollo de las actividades con mayor capacidad de generación de valor añadido por

unidad de inversión y con mayor efecto difusión del progreso técnico; es decir mejorar

el crecimiento en la productividad de los recursos que se invierten en la actividad

productiva.

En este sentido, hay en España dos perspectivas diferentes acerca de lo que significaría

modificar el modelo productivo español; aunque ambas coinciden en la necesidad de

aumentar la tasa de crecimiento de la productividad del sistema en su conjunto. Por un

lado, Costa (2009) destaca que la clave está en la productividad del tejido productivo y

no en la necesidad de transformar la estructura económica de España. De esta forma

afirma:

“¿Qué se quiere decir cuando se habla de implantar de la forma más rápida un

nuevo modelo? No estoy seguro de que se sepa. Pero, en cualquier caso, es un

mal enfoque del problema que tenemos delante. Nuestro verdadero reto no es

cambiar el modelo productivo sino mejorar la productividad del que tenemos. No

se trata de cambiar la industria de automoción por la aeronáutica, ni la de

construcción por las energía renovables. Nuestro desafío es hacer que turismo,

92 | P á g i n a

construcción, automoción y resto de manufacturas y de servicios sean más

productivos. Si lo logramos mejoraremos nuestras exportaciones y las ventas en

el mercado doméstico, y la recuperación será más rápida y duradera” (Costa,

2009).

Caben no obstante otras visiones al respecto, así Rafael Pamplillón (2009) señala: “La

crisis económica que desgraciadamente sufre España exige un esfuerzo colectivo para

cambiar de modelo económico. Este cambio consiste en pasar de un aparato

productivo, como el actual, centrado en sectores no afectados por la competencia

internacional, como son algunos servicios y la construcción, hacia otro dirigido a

producir bienes y servicios más competitivos. Se trataría, en definitiva, de incrementar

la competitividad de nuestra economía, es decir, que tengan más peso los sectores o

empresas que exportan y también aquellas que ya compiten con importaciones dentro

de nuestro país. En este sentido las empresas españolas se encuentran en un

momento decisivo para su futuro”17.

Tabla 1. Estructura productiva de la economía española. 1995-2009. Peso relativo de

las distintas ramas de actividad en % del PIB

Fuente: Elaboración propia sobre datos INE (Contabilidad Nacional de España).

17 http://blog.funciva.org/2009/12/02/%C2%BFes-posible-el-cambio-de-modelo-productivo.

93 | P á g i n a

Obviamente, después de alcanzar dicho objetivo en un grado razonable, lo que vendría

detrás de ello sería un cambio más o menos intenso de la estructura sectorial de la

economía española. Dado que nos movemos en una economía de mercado, de lo que

se trataría, por tanto, sería de introducir determinados tipos de actuaciones en el

ámbito de lo público para modificar las pautas de comportamiento empresarial, en

aras de acelerar el cambio tecnológico en los sistemas productivos, incorporando

innovación en procesos, organización y nuevos productos.

Tabla 2. Crecimiento total y crecimiento sectorial de la economía española. 1996-

2009. Variación interanual en %

Fuente: Elaboración propia sobre datos INE (Contabilidad Nacional de España).

El lento crecimiento de la productividad de la economía española es el reflejo de años

de insuficientes incentivos al incremento de los procesos de innovación y de inserción

de los mismos en el tejido productivo. Dicho en términos coloquiales, el problema no

es que haya mucha construcción en España sino que hay mucha construcción porque

no hemos sido capaces, por carencias en la cultura empresarial, ineficiencias o

ausencias de las políticas industriales adecuadas y por la acomodación del capital

humano, de propiciar otro tipo de actividades más productivas. Sin duda que, esta

configuración sectorial también responde a las características del desarrollo español

de los años sesenta y a diferentes factores de orden institucional que han propiciado o

94 | P á g i n a

favorecido el desarrollo, en un contexto empresarial determinado, de unas

actividades, menos productivas, frente a otras que lo fueran más.

Estamos asumiendo, en este contexto que incrementar la productividad media del

sistema productivo llevará ineluctablemente a aumentar el nivel medio de

competitividad de la economía nacional. Sin embargo, desde un plano teórico se ha

puesto de manifiesto una posible paradoja inherente a esa relación incremento de la

productividad-aumento de la competitividad. Gros y Alcidi (2010:6) señalan a este

respecto que hay al menos dos explicaciones a esta paradoja. La primera hace

referencia a que:

“un incremento de la productividad tiende a centrase en algunos sectores

específicos; los sectores de bienes comercializables tienden a comportarse mejor

que los de bienes y servicios no comercializables, en términos de productividad.

Siguiendo un argumento estándar tipo Balassa-Samuelson18, incrementos en la

productividad en el sector de comercializables que justifiquen aumentos

salariales en este sector pueden resultar en una pérdida de competitividad en el

conjunto del país debido a que la inducción de un ascenso en los salarios también

en los sectores de no comercializables, que suelen ser más importantes

cuantitativamente hablando”.

Lo que puede llevar a la conclusión que, independientemente del

comportamiento de los sindicatos19 en materia de demandas salariales, la dinámica de

crecimiento de los salarios puede estar asociada con el fuerte incremento de la

demanda agregada experimentado en la última década20.

18 “El modelo Balassa-Samuelson (BS) explica los tipos de cambio reales a partir de los movimientos de los precios

relativos de los bienes y servicios no comerciables, los cuales dependen, a su vez, de las productividades sectoriales

relativas. Considera un marco neoclásico con movilidad perfecta de factores productivos entre sectores y libre movilidad

de capitales a nivel internacional, por lo que no tiene en cuenta los factores de demanda. De acuerdo con este modelo,

los países con una productividad más elevada en el sector comerciable (el expuesto al comercio internacional y cuyo

mercado es el mundial) presentarán un nivel de precios superior de los bienes y servicios no comerciables –al asumirse

que el sector expuesto es más productivo y que los salarios tienden a equipararse entre ambos sectores– y, con ello, un

mayor nivel de precios agregado, pues se acepta que se verifica la PPA en los bienes comerciables como consecuencia

del arbitraje. Esta argumentación, propuesta inicialmente por Balassa (1964) y Samuelson (1964), ha recobrado interés

con la unificación monetaria en Europa ya que podría explicar que las tasas de inflación fueran superiores en los

Estados miembros inicialmente más atrasados (con un menor nivel de productividad) si éstos convergieran a los

estándares que caracterizan a los más desarrollados” (Martínez Cañete, 2008:145-146). 19 Que en el caso español han apostado en los últimos años, incluso al margen del ciclo económico, por una política de

moderación salarial sostenida que se ha apoyado en el diálogo social intenso mantenido entre los interlocutores sociales

en lo que va de siglo, con la excepción del año 2009. Véase a este respecto Ruesga (2009).

20 Gros and Alcidi (2010:7) insisten en esta dirección señalando que “la pérdida de competitividad medida en la

periferia de Europa en la última década no debería estar por tanto adscrita a carencias de reformas estructurales o

sindicatos poco razonables, sino más bien al boom en la demanda domestica alimentado por las facilidades de crédito

barato para el consumo o la construcción, que condujo a un exceso de demanda de trabajo especialmente en los

sectores más protegidos (por ejemplo servicios, aumentando, por ende, los costes salariales”. De ello estos autores

concluyen que “la política apropiada de respuesta a una pérdida de competitividad (que se juzga como perjudicial)

debería concentrarse en la demanda agregada, no en el desarrollo de los salarios o en aspectos específicos del mercado

95 | P á g i n a

Lo cual nos lleva a considerar la enorme responsabilidad acumulada por los

gestores de la política económica de las dos últimas décadas, alimentando el boom

inmobiliario en detrimento de un modelo de demanda más acorde con las

posibilidades del país, sin necesidad de recurrir a los flujos externos de capital

necesarios para financiar el inmenso déficit externo acumulado en estos años. Tal

reflexión es de singular importancia cara al futuro y en vista de la política económica a

adoptar en la futura fase ascendente del ciclo económico, donde la tentación de inflar

la bomba del consumo, al calor de bajos tipos de interés, puede hacernos volver a

repetir errores del pasado. De aquí, que el enfoque de la política económica debiera

estar marcado por la búsqueda de incrementos de productividad, equilibrados, en

todos los sectores productivos, como se ha señalado anteriormente.

3.- ALGUNAS REFLEXIONES PARTICULARES DESDE LAS TEORÍAS DEL CRECIMIENTO

ECONÓMICO

Antes de introducirnos en cómo la teoría económica analiza el crecimiento económico,

es conveniente construir una perspectiva histórica del mismo, teniendo en cuenta que

crecer desde el punto de vista económico significa fundamentalmente aumentar el

volumen de recursos disponibles para cada persona de un periodo a otro (crecimiento

del PIB per cápita).

En una perspectiva histórica, siguiendo, entre otros, a Jorge Desormeaux, del Banco

Central de Chile (2003), se puede constatar que los aumentos significativos en los

niveles de vida de la población son un hecho relativamente reciente, ligados a la

Revolución Industrial. En las épocas medievales los sistemas económicos eran

estacionarios, con un crecimiento económico global ligado al aumento de la población,

por tanto de escasa entidad y con carácter cíclico, vinculado a los ciclos demográficos.

El aumento de la producción en la actividad agraria se debía exclusivamente al

aumento de la tierra cultivada. Las estimaciones al respecto indican que entre los

siglos VI y XVI de nuestra era el producto per cápita se mantuvo constante. Durante el

primer siglo de Revolución Industrial el producto per cápita aumentaba a ritmos del 1

por ciento anual. A partir de la segunda mitad del siglo XX, tras la segunda Guerra

Mundial, la economía mundial en su conjunto crece a cifras superiores al 1 por ciento,

con enormes desigualdades entre unas áreas geográficas y otras. Siguiendo la estela

de trabajo. En el caso de España, por ejemplo, habría sido necesario frenar el ritmo de construcción de viviendas

(subastando, por ejemplo, solo un número limitado de permisos de construcción), más que tratar de entrometerse en el

mercado de trabajo en medio del boom de demanda”.

96 | P á g i n a

temporal, se puede observar cómo Inglaterra tardó cien años en doblar su nivel de

renta per cápita en el siglo XIX, mientras que a comienzos del siglo XX lo hacía en 35

años; o, en la perspectiva geográfica se observa también cómo el crecimiento

económico a los ritmos actuales no comienza en Latinoamérica hasta principios del

siglo XX, en Asía en la segunda mitad de ese siglo y en África aún no ha comenzado.

Desde los economistas clásicos como Adam Smith, David Ricardo, Tomas Malthus y

Karl Marx, el crecimiento económico es objeto de investigación, especialmente sobre

los determinantes del mismo. Éstos introdujeron conceptos como los rendimientos

decrecientes de escala21, la especialización productiva22, las ventajas comparativas23 o

la destrucción creadora24, relativo a diferentes interpretaciones sobre el crecimiento

económico. Ya en el siglo XX, Ramsey, Young, Knight o Schumpeter contribuyeron de

manera fundamental en el análisis de los determinantes de la tasa de crecimiento y del

progreso tecnológico. Schumpeter ha sido uno de los primeros autores en poner

énfasis en el papel de la innovación y del progreso técnico sobre el crecimiento

económico. Desde un punto de vista macroeconómico, para Schumpeter, los ciclos de

crecimiento se explicarían por revoluciones tecnológicas, como el surgimiento de la

máquina de vapor, la electricidad o más recientemente, la microelectrónica. A nivel

microeconómico, Schumpeter pone el énfasis en los empresarios innovadores. Para él,

son estos empresarios los que promueven el crecimiento. Todas las empresas tienen

21 La ley de Rendimientos Decrecientes de Escala, muy utilizada en la microeconomía, indica que a “medida que

aumenta la cantidad de los factores variables empleados en la producción mientras permanece constante la cantidad

empleada de los otros factores, la productividad de los factores variables primero será creciente, llegando a un punto

máximo, para posteriormente comenzar a disminuir”. (Varian, 1992)

22 “Es el peso relativo de un sector (o rama de actividad) en la estructura productiva de un área geográfica o

económica respecto al peso de ese mismo sector (o rama) en un área económica o geográfica de referencia. Se

calculan como: [(VABi/∑ VABi) área A/(VABi/∑ VABi)área B]. Siendo i el sector o rama de actividad. Los coeficientes de

especialización productiva permiten comparar las estructuras productivas de diferentes áreas, revelando las diferentes

similitudes entre ambas y su evolución en el tiempo. Un coeficiente de especialización superior (inferior a la unidad) en

un sector i concreto indica que la participación de ese sector en la estructura de producción del área A es superior

(inferior) a la obtenida en el área B, por lo que se dice que el área A está especializado (no especializado) en ese sector

i. Los cambios en la especialización productiva de un país son a la vez resultado y determinante del crecimiento

económico” (Galindo Martín, 2008).

23 “Un país tiene ventaja comparativa en la producción de un bien cuando lo puede producir a un coste relativo

(cantidad de un bien que se obtiene a cambio de una unidad del otro bien) menor que otros países. Esta teoría

desarrollada por David Ricardo en sus Principios de Economía Política (1817), supone una ampliación y desarrollo de la

teoría de la ventaja absoluta de Adam Smith. La conclusión a la que llega Ricardo es que el comercio siempre es

beneficioso, incluso en el caso de que nuestro país produzca todo de una forma más cara que el resto. Para determinar

la ventaja comparativa de cada país hay que comparar los costes relativos de los dos bienes en los dos países, es decir,

a cuánto renuncio de un bien para producir otro (también llamado coste de oportunidad). El comercio será ventajoso

cuando los países se especializan y exportan bienes en los que tienen ventajas comparativas y dejan de producir los

otros bienes, importándolos de otros países. Con el comercio todos los países saldrán beneficiados porque, con el

mismo esfuerzo en horas de trabajo, podrán consumir una mayor cantidad de productos” (Galindo Martín, 2008). 24 “La destrucción creativa en economía es un concepto ideado por el sociólogo alemán Werner Sombart y popularizado

por el economista austriaco Joseph Schumpeter en su libro Capitalismo, socialismo y democracia (1942). Con él

describe el proceso de innovación que tiene lugar en una economía de mercado en el que los nuevos productos

destruyen viejas empresas y modelos de negocio. Para Schumpeter, las innovaciones de los emprendedores son la

fuerza que hay detrás de un crecimiento económico sostenido a largo plazo, pese a que puedan destruir en el camino el

valor de compañías bien establecidas."El proceso de Destrucción Creadora", escribe Schumpeter con mayúsculas, "es el

hecho esencial del capitalismo", siendo su protagonista central el emprendedor innovador”. (www.wikipedia.es)

97 | P á g i n a

distintas capacidades y oportunidades, en función del aprovechamiento que realicen

de ellas, algunas permanecerán en el mercado mientras que otras desaparecerán.

A pesar de la importancia del pensamiento schumpeteriano, sólo medio siglo después

otros autores incorporaron sus ideas en modelos diferentes, siendo Nelson y Arrow

autores destacados del desarrollo de la teoría del cambio tecnológico desde la

perspectiva neoclásica. La principal característica de su aportación estriba en señalar

que la tecnología se considera exógena al modelo de crecimiento. El crecimiento se

explica por cambios en el capital y el trabajo. La tecnología se considera de forma

indirecta al afectar los rendimientos de los factores de producción. Esto es lo que fue

considerado en la literatura como “residuo de Solow”, es decir, el crecimiento

económico que no está explicado por el incremento de los factores de producción.

Este residuo puede ser explicado por el progreso técnico, pero también por elementos

institucionales y macroeconómicos, siendo éstos considerados como exógenos, es

decir, determinados fuera de la función de producción.

Posteriormente, dentro de la corriente neoclásicas, estos supuestos fueron relajados y

la teoría del crecimiento económico ganó un nuevo impulso a través de los modelos de

Romer, Lucas y Barro, que introdujeron el capital humano y el progreso tecnológico en

las funciones de producción, es decir, modelos en los que la inversión en investigación

y desarrollo (I+D) de las empresas generaban progreso tecnológico de forma

endógena.

Los neoclásicos entienden el proceso de innovación como un proceso lineal, formado

por una secuencia fija de etapas, con inicio en la investigación y final en la introducción

en el mercado de un nuevo producto o proceso. Según esta visión, bastaría inyectar

recursos en investigación para que ésta se transformase directamente en

innovaciones. La tecnología se asimila a conocimiento y este es genérico, codificado,

accesible con coste nulo (bien casi público) y adaptable casi sin coste a las necesidades

de la empresa.

Por otra parte, autores como Nelson y Winter desarrollaron una teoría alternativa para

explicar el crecimiento económico a través del cambio tecnológico. En este modelo el

cambio tecnológico está marcado por pequeñas pero continuas innovaciones de tipo

incremental. Algunos autores, como Hodgson, encuentran similitudes entre el

pensamiento evolutivo y los trabajos de Marx (destrucción creadora), Malthus o

Marshall, con sus distritos industriales, además de Schumpeter. En esta concepción, las

empresas se enfrentan constantemente a nuevos paradigmas tecnológicos que

resolverán en función de sus rutinas, su trayectoria pasada, etc. En ese sentido se dice

98 | P á g i n a

que el proceso de cambio tecnológico sigue una determinada senda (path dependant),

marcada por la historia pasada y las decisiones presentes.

En resumen y de forma sencilla, los principales determinantes teóricos del crecimiento

económico podrían resumirse en las relaciones reflejadas en la tabla 3. Es decir, que el

crecimiento estaría determinado por la cantidad y la calidad de los factores de

producción expresados en capital físico, tecnológico y humano; más allá de las

diferentes formulaciones matemáticas que dicha función representa, considerando las

diferentes teorías de crecimiento económico.

Tabla 3. El crecimiento económico y sus determinantes

Capital Físico Recursos naturales

Capital financiero

Infraestructuras

Capital Tecnológico Gastos en I+D+i

Capital Humano Fuerza Laboral

Educación

Formación

Capital Institucional Políticas Macroeconómicas, microeconómicas,

Financieras, Educativas, etc.

Sistemas regulatorios: laboral, sectorial

industrial, financiero, energético, etc.

Fuente: Elaboración propia.

El esquema anterior sobre los determinantes del crecimiento económico trata de

reproducir los principales elementos destacados en las diferentes teorías que explican

cómo se produce el crecimiento económico en los países. Es un resumen, por lo tanto,

de las diferentes corrientes teóricas sobre el crecimiento económico, que difieren

tanto por las hipótesis sobre los determinantes del mismo, como sobre el

comportamiento dinámico de cada uno de ellos y el papel que desarrollan los agentes

económicos.

En cualquier caso, en este esquema es imprescindible destacar el factor que en las

economías modernas juega un papel fundamental a la hora de alcanzar mayores o

menores niveles de eficiencia en la combinación de los antedichos factores

productivos, siendo éste la calidad y la estabilidad de las instituciones de todo orden.

99 | P á g i n a

Dichas instituciones, su calidad y grado de estabilidad, determinan las características

de todo tipo de las políticas económicas tanto de carácter macro como de carácter

micro, financieras, educativas, etc., que, en definitiva, afectan a la dinámica de los

rendimientos de cada uno de los factores productivos y de la, en definitiva,

productividad total de los mismos.

Varios autores, de entre ellos Dani Rodrik como el más destacado, subrayan el papel

clave que las instituciones25 juegan en la promoción del crecimiento económico

sostenido y a largo plazo. Las instituciones, cuando eficientes, pueden garantizar el

dinamismo productivo y, además, pueden constituirse como una fuente de resistencia

o de suavización de los efectos negativos que generan los shocks económicos

internacionales. En resumen, los defensores del papel de las instituciones como

promotores del crecimiento económico destacan que las mismas, en una perspectiva

microeconómica, pueden promover la eficiencia productiva, tanto en términos

estáticos como dinámicos, pero especialmente en el último caso, una vez que implica

sostener un camino de crecimiento a largo plazo.

En otras palabras, los institucionalistas descartan la hipótesis del equilibrio y

construyen unos supuestos más realistas sobre el comportamiento de los agentes que

forman las sociedades. La actuación de éstos se basa en una racionalidad limitada (o

condicionada) y el conocimiento es predominantemente tácito e idiosincrásico26, por

lo que conduce inevitablemente a un resultado fuera del equilibrio en el sentido

neoclásico del término, es decir, pleno empleo con estabilidad de precios a largo plazo.

La racionalidad limitada y la asimetría de información producen fallos de mercado y

pueden llevar a resultados fuera de este equilibrio, es decir, con paro y tensiones

inflacionistas, por lo que la actuación de las instituciones es fundamental para

garantizar una evolución sostenida y lo más cercana posible al pleno empleo a largo

plazo.

En este sentido, las instituciones son fundamentales para explicar el crecimiento

sostenido a largo plazo27. La intervención estatal por medio de políticas industriales

podría llevar a un resultado mejor que el de libre mercado, porque podría actuar

reduciendo los fallos del mercado y la falta de información que llevaría a los agentes

económicos a tomar decisiones equivocadas y no sostenidas a largo plazo. Sin

embargo, también se destaca que no hay una fórmula única. Las instituciones difieren

entre los países que han logrado crecer y desarrollar sus sociedades. Las instituciones

difieren entre EEUU, Japón y Europa, e incluso entre los países de Europa. Estas

25 Para una revisión del enfoque institucionalistas véase, especialmente, Piore (1983) y Willianson(1975) 26 Véase Suzigan y Furtado (2006). Política industrial y desarrollo. Revista de la CEPAL, 89: 75-91. 27 Véase Acemoglu et. al. (2004), Rodrik et. al. (2004), Easterly y Levine (2003) y North (1990)

100 | P á g i n a

diferencias se derivan de las preferencias sociales, de la evolución histórica de los

países, del contexto histórico social geográfico, etc. Por lo tanto, no existen fórmulas

mágicas, siendo un error el considerar que existe un modelo único y más eficiente. Lo

importante, en cualquier caso, sería que las instituciones sean capaces de generar

incentivos competitivos a la sociedad y a los agentes sociales, combinando incentivos

productivos con aspectos sociales. Es decir, sin olvidar los aspectos relacionados con la

justicia distributiva y la reducción de la pobreza. Éstos se podrían configurar a través

de un sistema fiscal progresivo, un sistema público de pensiones, una intervención en

el sistema de salud, de educación y de la vivienda o una mejor organización del

mercado de trabajo mediante acuerdos basados en el dialogo social, etc.

Desde esta perspectiva, una estrategia de desarrollo económico que se apoya en la

promoción de instrumentos orientados al crecimiento de la productividad ha de tener

en cuenta no solo la intensificación de los recursos productivos, sino también la

adecuada combinación de los mismos, lo que depende sobremanera de la calidad de

las instituciones con las que cuenta el país en cuestión. En suma tales instituciones

constituyen el entorno ineludible de la actividad de las empresas como instrumento

catalizador de la combinación de efectos productivos.

4.- ESPAÑA: UN TEJIDO INDUSTRIAL POCO INNOVADOR

Considerando todo lo anterior, a continuación se analiza la evolución reciente de la

economía de España en una perspectiva sectorial y comparada con algunos países de

la Unión Europea, especialmente de la Zona Euro, puesto que éste sería el referente

más importante en el que se debería basar la dinámica de la economía española en el

futuro.

El primer elemento a destacar es la baja tasa de crecimiento de la productividad del

trabajo de la economía española frente a sus principales socios de la Unión Monetaria

Europea. Esto significa, como se comentará posteriormente, que España está sufriendo

pérdidas reales de competitividad frente a sus principales socios comerciales, lo que

alimentaría todavía más el desequilibrio externo crónico que padece la economía

española. Sólo en los últimos dos años, como consecuencia de la fuerte reducción del

empleo a causa de la crisis económica internacional, se observa un comportamiento

ventajoso para la competitividad de España. Sin embargo, este tipo de crecimiento de

la productividad no es fruto del progreso técnico o reflejo de la mayor capacidad

innovadora de las empresas españolas, lo que, por lo tanto, no estaría reflejando una

mayor capacidad competitiva de nuestra economía y además no se espera que se

101 | P á g i n a

mantenga en el futuro. Se trata de un espejismo y no de un cambio significativo en las

fuentes de crecimiento económico sostenido a largo plazo.

Tabla 4: Tasa de crecimiento de la productividad del trabajo (horas trabajadas)

1996-2000 2001-2007 2008-2009

Zona Euro 1,6 1,1 -0,6

Francia 2,1 1,4 -0,6

Alemania 2,0 1,5 -1,2

España 0,3 0,9 1,7

Fuente: Elaboración propia con datos del Eurostat

En el análisis de esta característica estructural de la economía española uno de los

primeros elementos a considerar es que España es un país de desarrollo tardío28, por

lo que la industria juega un papel significativo en el proceso del crecimiento de la

productividad. Como señala Mochón (2008), “sólo la industria puede generar

crecimiento estable y de alto valor añadido. La industria es el único sector en el cual

son posibles aumentos rápidos y sostenidos en productividad. Además, todo desarrollo

industrial exige una mejora del nivel tecnológico y de las capacidades de gestión”. En

definitiva se entiende que la producción de bienes tangibles, tiene una mayor

capacidad relativa de absorción de las innovaciones y conversión de las mismas en

productividad creciente para el sistema económico en su conjunto. Ello no quiere decir

que debiéramos adaptar una estrategia económica de crecimiento indefinido de la

industria como eje único de una política de desarrollo económico sostenido a medio y

largo plazo. La dinámica sectorial, desde una perspectiva histórica, muestra cómo en

los procesos de desarrollo, desde una fase inicial de crecimiento de los sectores

industriales, se va observando cómo paulatinamente se produce una pérdida relativa

de peso, tanto en términos de producto como de empleo, de dichos sectores en favor

del crecimiento de los servicios, en general. Lo que ha ocurrido en el caso español es

que el crecimiento de la industria ha sido tardío y no ha llegado a, dimensionalmente,

cotas excesivamente elevadas, como ha ocurrido en otros países más desarrollados de

nuestro entorno, antes de sumergirse en la sociedad postindustrial.

28 Tamames (2000) explica el desarrollo tardío de España por básicamente 5 factores, el bajo espíritu de empresa del

empresariado español, la estrategia de desarrollo autárquica, el bajo nivel tecnológico, escasez de capital productivo y

financiero y bajo nivel de demanda.

102 | P á g i n a

Tabla 5. Estructura productiva de la economía española en perspectiva europea

comparada, 2009

Fuente: Elaboración propia sobre datos EUROSTAT.

Así pues cabría entender que el desarrollo económico español tiene todavía un

recorrido que experimentar en cuanto a la promoción de la industria, obviamente en

las vertientes de la misma con mayor capacidad de asimilar innovación. La asimilación

de tecnología evidentemente, no es automática y, además, el grado o intensidad de

tecnología que puede ser asimilado depende de las características específicas de los

diferentes sectores de actividad industrial y del tamaño de las empresas. Pavitt (1984)

en un original artículo establece una taxonomía en la que categoriza los sectores

industriales en función de la intensidad de tecnología utilizada, determinando a partir

de ahí, una trayectoria de cambio tecnológico asociado a los diferentes sectores. Con

esta perspectiva Pavitt establece cuatro categorías sectoriales industriales: basado en

103 | P á g i n a

la ciencia29, basado en suministradores especializados30, intensivos en escala31 y

sectores tradicionales32. Desde esta perspectiva, los sectores con mayor capacidad de

promover el cambio tecnológico y el incremento de la productividad son aquellos

basados en la ciencia o en suministradores especializados y, en menor medida,

aquellos intensivos en economía de escala.

Ello no es óbice para entender, que, en paralelo, el sector servicios requiere de

impulsos importantes en materia del crecimiento de la productividad. El sector

industrial se nutre, en una parte sustancial de inputs que provienen de los sectores de

servicios; la ineficiencia relativa de éstos, se traslada de forma inmediata a los sectores

a los que suministran servicios, particularmente a los industriales; así, no es posible

impulsar una estrategia de desarrollo exitosa sin una clara combinación de políticas

industriales con ideas de fomento de la industrialización o políticas que fomenten el

crecimiento de algunos sectores industriales y en paralelo actuaciones que favorezcan

el crecimiento de la productividad en los servicios a las empresas.

Dicho lo anterior, conviene tener presente, como se muestra en la tabla 6, que la

estructura industrial española muestra carencias importantes en cuanto al contenido

tecnológico de la misma. Como se puede observar en dicha tabla todavía, a pesar de

una evolución relativamente positiva en los últimos años del componente tecnológico

dentro de la estructura industrial española, las actividades de contenido tecnológico

elevado tienen una proporción excesivamente baja y una tendencia no muy exitosa en

los últimos años. Sin duda, eso tiene bastante que ver con el comportamiento inversor

que en materia de investigación, desarrollo e innovación tecnológicos se ha registrado

tradicionalmente en el ámbito de nuestra economía.

29 Empresas de alta tecnología que dependen de la I+D, tanto de fuentes internas, como de la investigación

universitaria. Se refiere a las empresas industriales farmacéuticas y electrónicas. Este sector es, en la actualidad, uno

de los mayores impulsores del cambio tecnológico, puesto que es en donde se realizan el desarrollo de nuevos

productos y procesos. Además, por ello, tienen un alto grado de desarrollo de patentes. 30 Formado por empresas pequeñas, productoras de tecnología muy especializada para la venta a otras empresas. Se

refiere a empresas productoras de máquinas especializadas, servicios e instrumentos de alta tecnología. Elevado nivel

de apropiación de tecnología. 31 Se caracterizaría por aquellos sectores formados por grandes empresas productoras de materias primas y bienes de

consumo duradero, como el sector automovilístico. La fuente de innovación puede ser tanto interna como externa a las

empresas, pero con un nivel medio de apropiación. 32 Se refiere a los sectores tradicionales, como el textil y la agricultura, y cuya base fundamental de la innovación es

externa a las empresas. Su potencial de innovación es muy bajo.

104 | P á g i n a

Tabla 6. Evolución de la estructura del PIB industrial según componente tecnológico,

2000-2007

Fuente: Elaboración propia sobre datos INE (Contabilidad Nacional de España).

Nuestro tejido industrial ha sido fuertemente dependiente de la importación de

innovaciones y aún lo sigue siendo a pesar de un cierto crecimiento del esfuerzo

propio en este terreno. La tabla7 pone de manifiesto cómo se están produciendo

ligeros incrementos en la versión de I+D+i pero en términos absolutos aún estamos

muy lejos de la media de inversión de la Unión Europea en su conjunto y,

particularmente, de la antigua Unión Europea de los Quince.

105 | P á g i n a

Tabla 7. Gasto en I+D+i en porcentaje del PIB, 2003 y 2008

Fuente: Elaboración propia sobre datos EUROSTAT.

Si la comparación se lleva a cabo con los países con mayor dinamismo productivo en el

contexto europeo las diferencias son todavía más acusadas (tabla 8).

Tabla 8. Evolución del gasto en I+D+i en porcentaje del PIB, 1980-2008

Fuente: Elaboración propia sobre datos EUROSTAT.

106 | P á g i n a

Una de las carencias más significativas que se observan en relación con el esfuerzo

inversor en innovación, en el caso español, es la escasa presencia relativa de las

empresas como agentes en cuyo ámbito descansa la responsabilidad de incorporar las

innovaciones al proceso productivo; como se puede observar en la tabla 9, el esfuerzo

inversor del sector público alcanza aproximadamente el cincuenta por ciento de la

financiación de I+D+i en el caso español, cifras lejanas a las que muestran los países

europeos más dinámicos en la materia, donde la inversión empresarial es la

preponderante, situándose en torno al setenta y cinco, y hasta el ochenta por ciento,

del global de los recursos invertidos en I+D+i. Esto es un freno importante al proceso

de desarrollo español, en tanto que los esfuerzos del sector público y de otras

entidades sin ánimo de lucro no se ven compensados con un dinamismo empresarial

semejante en esta materia.

Aquí radica uno de los límites más importantes al avance de la competitividad

española, la existencia de un tejido empresarial con escasa vocación innovadora, en un

tejido empresarial fuertemente minifundista. La ausencia de estrategias cooperativas

interempresariales en materias de desarrollo e innovación tecnológicas bloquea las

posibilidades de avance competitivo en el extenso territorio de las pequeñas y

medianas empresas. Bien es cierto que en las fases expansivas del ciclo esta carencia

parece no dejar una señal profunda en términos de crecimiento, pues apoyándose en

el tirón de la demanda interna (el consumo privado, fundamentalmente) se especializa

en sectores de servicios que no compiten con el exterior, en los cuales se pueden

alcanzar elevados niveles de excedente bruto empresarial (léase el sector inmobiliario,

por ejemplo). De ahí la dificultad en las fases bajas del ciclo para impulsar cambios

drásticos en el tejido productivo hacia sectores más expuestos a la competencia

internacional. La denominada internacionalización de la economía española se ha

apoyado en un escaso número de empresas de servicios (en mucho menor medida

industriales) que, en la terminología de Dunning, han explotado ventajas de propiedad

cultivadas en los años ochenta en el propio país, en muchas ocasiones operando en

condiciones de monopolio u oligopolio33.

33 Véase para el caso de las empresas españolas que operan en América Latina, Ruesga y Casilda (2008).

107 | P á g i n a

Tabla 9. Esfuerzo español en I+D por sectores institucionales de financiación, 1984-

2008

Fuente: Elaboración propia sobre datos INE (Contabilidad Nacional de España).

Al mismo tiempo se puede constatar que España no está subiendo, o lo está haciendo

de manera muy lenta, al carro inversor en materia de innovación, en relación con el

escenario internacional en que nos movemos económicamente, lo que nos pone en

una situación claramente negativa cara al futuro. Como muestra la tabla 10, los saldos

de intercambio de la economía española con el exterior, diferenciados por el nivel

tecnológico que incorporan los productos, muestran una tendencia paulatina al déficit

creciente, particularmente en lo que se refiere a productos que incorporan tecnología

de tipo media-alta o alta, indicando por tanto las carencias profundas que en el

terreno de la innovación padece nuestro sector productor de bienes industriales.

108 | P á g i n a

Tabla 10. Saldo comercial de los sectores industriales, por nivel tecnológico, 1995-

2006 (millones de euros)

Fuente: Elaboración propia sobre datos INE (Contabilidad Nacional de España).

El futuro de la economía española, en suma, se enfrenta a un tejido productivo que

manifiesta una especialización con enormes carencias ante la competencia

internacional. La actual orientación productiva de la economía española no es la más

adecuada desde el punto de vista del equilibrio externo y, por extensión, del

crecimiento económico. Contamos con un desarrollo escaso y de lento crecimiento de

las industrias de alta y medía tecnología, lo que limita las posibilidades de aprovechar

la propia demanda interna, extensa en este tipo de productos industriales. Pero, al

mismo tiempo, las carencias en materia de sectores tecnológicos, limitan también las

posibilidades de desarrollo, en un entorno competitivo, de los sectores más

tradicionales. Todo ello redunda en restringir las posibilidades de obtener mayores

tasas de crecimiento económico a medio y largo plazo, de forma sostenida.

4.1.- La política industrial

Como se ha visto anteriormente, la economía española es muy dependiente de la

evolución de las principales economías de la Zona Euro y, además, su tejido industrial

ha presentado un bajo crecimiento de la productividad. Para que la economía española

109 | P á g i n a

rompa este círculo vicioso de dependencia y endeudamiento, que se ha acentuado en

la actual crisis financiera, solo le queda transformar su estructura industrial. Para ello

es inevitable una participación activa del Estado a través de la Política Industrial. El

Estado español debe promover, en cooperación con los agentes sociales y

empresariales, un programa de desarrollo de ciertas industrias. Dejarlo todo al

mercado o a la libre iniciativa parece una alternativa muy arriesgada, sobre todo, dado

el fuerte endeudamiento de las empresas españolas, bajo el peligro de que se entre en

una década de estancamiento.

En una profunda recesión como la que está viviendo España, con fuerte peligro de

estancamiento, la necesidad de una política industrial se hace mucho más evidente.

Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Alemania, Japón, etc. están desarrollando

importantes programas de política industrial. Eso sólo considerando los países

desarrollados, pero no nos olvidemos de China, de Corea del Sur, de India y de Brasil,

países que están logrando altas tasas de crecimiento económico con competitividad

internacional a causa de la intervención directa de los gobiernos, promoviendo el

desarrollo de determinadas industrias.

Como destaca Dani Rodrik34, los países más desarrollados han tomado medidas de

política industrial como instrumento alternativo y complemento de apoyo a la

recuperación de la actividad productiva interna, frente al estancamiento industrial

derivado de la crisis económica. Por ejemplo, el Departamento de Energía del actual

gobierno de los EEUU ha destinado 40.000 millones de dólares en préstamos y

subvenciones para el desarrollo de tecnologías verdes, como el coche eléctrico,

baterías, turbinas eólicas y paneles solares. Además, destaca la actuación del gobierno

francés de Sarkozy, tomando medidas de política industrial para mantener los empleos

industriales en su país. El gobierno de Gordon Brown lanzó, en los últimos días de su

gobierno, el programa “Going for Growth35”, para crear empleos especializados y

fortalecer la capacidad de la industria inglesa. El gobierno alemán lo hace desde hace

décadas, con especial referencia para la amplia red de institutos públicos de I+D+i,

como es el caso del famoso y envidiado Instituto Fraunhofer, la mayor institución de

investigación aplicada de Europa, que se financia con recurso públicos para la

34Véase la opinión de Dani Rodrik en un debate promovido por la revista The Economist, en el que dicho autor defiende

la necesidad de la política industrial. Véase:

http://www.economist.com/debate/overview/177/Industrial%20policy 35 A día de hoy, 2 de septiembre de 2010, el documento “Going for Growth” continua disponible en la web del

Departamento of Business Innovation & Skill del gobierno inglés.

Véase: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.bis.gov.uk/growth/key-downloads.

110 | P á g i n a

investigación básica y con la participación del sector privado en la aplicada (alrededor

del 60%, según la web del instituto)36.

Por otro lado, en una perspectiva histórica, el desarrollo industrial también está lleno

de ejemplos de éxito, como es el caso del desarrollo de las TIC, asociado a internet y al

impulso decisivo promovido por el Departamento de Defensa de los EEUU. En el caso

Europeo se destaca el importante éxito de Airbus. Entre los países en desarrollo, se

merece enfatizar el desarrollo industrial reciente de los Tigres Asiáticos y el fuerte

impulso industrial de China, con la participación activa del Gobierno local.

Lo que se quiere destacar es que la Política Industrial se está configurando como una

estrategia de salida en todos los países desarrollados37. En cualquier caso, la

constitución de una Política Industrial no es fácil, entrañando su diseño y desarrollo

una serie de dificultades y de riesgos38 significativos y, sobre todo, la constatación de

que el desarrollo industrial no es automático. Requiere una combinación de las

fuerzas del mercado y participación activa de los gobiernos a través de la Política

Industrial. Esta participación se justificaría tanto porque las nuevas industrias

requieren gran cantidad de capital que los empresarios privados pueden no tener,

como por la necesidad de inversiones coordinadas en industrias relacionadas que

quizás los empresarios individuales pueden no ser capaces de organizarse por sí

mismos. La Política Industrial, además, genera efecto de demostración y difusión

tecnológica que elevan los rendimientos sociales muy por encima de los incentivos

privados.

De forma sistemática, se puede enumerar las principales dificultades:

1. La necesidad de compatibilizar la Política Industrial con la Política Monetaria;

2. La dificultad de establecer objetivos y determinar los sectores ganadores;

3. Articular instrumentos, normas y reglamentos en conjunto con los objetivos

y metas establecidas;

36 Este instituto tuvo 491 patentes registradas en el año 2007. Esto representaría casi un 30% de todas las patentes

registradas por España. 37 Dani Rodrik ha insistido en que la experiencia exitosa común de los países asiáticos de fuerte crecimiento económico

(Japón, Corea del Sur y ahora China) se ha basado en “estrategias que han desarrollado sus capacidades industriales

más que en la especialización de acuerdo con sus (estáticas) ventajas comparativas”. En consecuencia, afirma que “la

lección general que se desprende de la experiencia de estos campeones del crecimiento en la posguerra es esta: países

de gran crecimiento son aquellos que son capaces de entender una transformación estructural rápida desde las

actividades de baja productividad (“tradicional”) hacia las de alta productividad (moderna). Estas actividades modernas

son productos comercializables en gran medida, y dentro de los comercializables, son mayormente industriales (aunque

los servicios comercializables llegan a ser importantes también). En otras palabras, los países pobres llegan a ricos

produciendo lo que los ricos producen” (Rodrik, 2009:5).

38 Los críticos de la misma no dudan en señalar a los grandes fracasos industriales asociados a la misma, como el

Concord, Proton, Quaero, etc. Sin embargo, como hemos visto anteriormente, los ejemplos de éxito son mucho más

numerosos y sonados.

111 | P á g i n a

4. Coordinar los diferentes agentes involucrados en el proceso de innovación y

los resultados buscados; y,

5. Organizar un sistema de instituciones públicas y entidades representativas

del sector privado que interactuarían para ponerla en práctica.

De estos cinco factores es importante detenerse en el análisis de la necesidad de

compatibilizar la Política Industrial y la Política Monetaria, especialmente en el

contexto de la Unión Monetaria Europea. La estabilidad macroeconómica tiene efectos

notorios sobre la política industrial a través del tipo de interés, del tipo de cambio y de

la inflación, puesto que éstas condicionan la decisión de los agentes económicos.

Además, pueden añadir incertidumbre sobre los resultados derivados de las

inversiones. Una política monetaria muy restrictiva, puede provocar tipos de cambio

poco competitivos internacionalmente y además una elevación del tipo de interés, lo

que puede conducir al fracaso de la Política Industrial39. Por ejemplo, la restricción

monetaria incrementaría el tipo de interés, elevando la presión para una apreciación

cambiaria por el incremento de la demanda de activos reales nacionales, pero que

tiene como consecuencia una pérdida de competitividad internacional. Esta pérdida de

competitividad internacional podría reducir los beneficios esperados por los agentes

económicos que están planificando invertir en el país, a raíz de los incentivos

promovidos por la política industrial. En definitiva, podría llevar a un fracaso de la

misma política industrial. Este es muy claro en un contexto de Unión Monetaria

Europea, cuando los objetivos son diferentes entre los socios, por ejemplo, a España le

interesa una política monetaria que favorezca la inversión y el empleo mientras que

otros países, especialmente Alemania, le interesa una política monetaria más

restrictiva, dado su preferencia por la estabilidad de precios frente al paro40. Es

fundamental, por lo tanto, que ambos tipos de política estén coordinadas, puesto que

la Política Monetaria puede perfectamente inviabilizar la Política Industrial.41

En el caso de España este aspecto se reviste de especial interés, dado la incapacidad de

las autoridades locales de intervenir en la Política Monetaria. Aunque se considere que

se ha ganado en términos de estabilidad monetaria con la adhesión a la UME, también

se puede decir que se ha ganado en incompatibilidad entre ambos tipos de política,

puesto que el BCE no considera los intereses de España en la definición de la política

39 Este también es el caso del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, muy criticado porque introduce una disciplina fiscal

que restringe la inversión y, por lo tanto, el crecimiento económico. Autores como Easterly y Serven 82003) han

argumentado que el PEC puede restringir inversiones productivas del sector público

(como, por ejemplo, en el mantenimiento de infraestructuras) lo que podría mermar el crecimiento futuro e incluso la

solvencia del sector público. 40 En cualquier caso, como destaca Corden (1980), una política monetaria irresponsable, que provoque inestabilidad

monetaria, puede llevar al fracaso de la política industrial El ambiente macroeconómico inestable e lleno de

incertidumbre no es adecuado para la inversión a largo plazo. 41 Véase, entre otros, Paul de Grauwe (2001)

112 | P á g i n a

de control de la inflación, puesto que la misma está generando unos tipos de cambio

del Euro que perjudica la actividad industrial en España.

En cualquier caso, un elemento importante de la política industrial es el progreso

técnico. Por ello y desde una perspectiva neo-Schumpeteriana y de la economía

evolutiva, que consideran la innovación la base del crecimiento económico, se

analizará las principales características del progreso tecnológico.

4.2.- El progreso tecnológico como base de la política industrial

Hay consenso en la literatura económica en que el progreso tecnológico no es exógeno

o autónomo, es decir, una suerte de solución mágica que surge cual lluvia en tarde de

verano o, en otras palabras, un resultado exclusivamente de mercado. El cambio

tecnológico no es producido por alteraciones en los precios relativos; no es un proceso

automático de decisión de las empresas de cambiar simplemente trabajo por capital, o

viceversa, de acuerdo con el movimiento de sus precios relativos, sino que es un

proceso mucho más complejo donde la participación estatal, el conocimiento y la

experiencia previa juegan un papel fundamental. Tampoco es automática la adopción

de nuevas técnicas; existe una brecha temporal que puede ser importante,

dependiendo de la capacidad de absorción de los usuarios o de los beneficios

derivados para la adopción y utilización de nuevas técnicas o de los incentivos públicos

para la misma.

El avance tecnológico es incremental y acumulativo, construido y mejorado a partir del

aprendizaje de experiencias pasadas. El conocimiento útil para el avance tecnológico

está formado por la experiencia pasada con la tecnología existente, principalmente del

aprendizaje derivado de sus fortalezas y debilidades. Gran parte del progreso técnico

es el resultado de innovaciones incrementales que ocurren dentro del proceso

productivo, sin alterar la relación entre capital y trabajo.

La adopción no es automática, sino que requiere una preparación inicial para que las

empresas sean capaces de adaptar esa nueva tecnología a sus necesidades y así

puedan aumentar su eficiencia económica. Esa preparación inicial puede incluir la

reorganización del trabajo, de los flujos de inputs y productos o una mejor

administración del proceso productivo y de las ventas, entre otras. Como destaca

Pavitt (1984), y se ha evaluado anteriormente, la asimilación de tecnología dependerá

de los sectores en función de la intensidad de la misma en el proceso productivo. De

esta forma, un sector intensivo en conocimiento exigirá más esfuerzo tecnológico y

113 | P á g i n a

tendrá más efectos sobre la productividad que los sectores intensivos en recursos

naturales o, en la taxonomía de Pavitt, los sectores tradicionales o intensivos en escala.

4.3.- La política industrial como instrumento para el rediseño del tejido

productivo español

Es en este contexto donde alcanza un valor esencial el desarrollo de políticas

industriales, que salvo actuaciones puntuales, han de tener de modo prioritario, como

se ha señalado anteriormente, un carácter horizontal. En este sentido y siguiendo

pautas comunitarias, la Política Industrial habría de:

Acelerar la adaptación de la industria a los cambios estructurales.

Impulsar un ambiente económico y social incentivador para la iniciativa y el

desarrollo de las empresas en el conjunto de la Comunidad y, en particular,

de las pequeñas y medianas empresas.

Fomentar un entorno favorable a la cooperación entre empresas. Lo que

algunos autores han denominado, pensando en las Pymes, como trabajo en

red, en el contexto de entornos socioeconómicos adecuados, como los

denominados en ciertas corrientes doctrinales como “distritos

marshalianos” o distritos industriales42.

Favorecer un mejor aprovechamiento del potencial industrial de las políticas

de innovación, de investigación y de desarrollo tecnológico, con el fin de

promover un tipo de desarrollo empresarial acumulativo, con un proceso

continuo de absorción de la innovación.

En el caso concreto de España, y teniendo en cuenta el análisis de carencias

presentes en nuestro tejido productivo realizado con anterioridad, debiera

ponerse especial énfasis en las actuaciones de Política Industrial que, a

través de los correspondientes incentivos económicos y fiscales, impulsen:

1. el gasto en I+D+i, particularmente en el ámbito de las empresas privadas,

a través de esquemas de organización en la gestión de la innovación

como los reflejados en la tabla 1043,

2. el desarrollo y la liberalización de los mercados energéticos, a la

búsqueda de un mayor grado de independencia en los suministros, y en

estrecha relación con una estrategia más intensa de conservación

42 Ver Parra Requena, García Villaverde y Jiménez Moreno (2008: 95-97). 43 A este respecto, con relación a las inversiones en I+D+i y sus prioridades, Francisco Mochón (2008) señala la

necesidad de: “1) Incrementar la participación del sector privado, 2) superar la dispersión de la financiación pública y la

deficiente coordinación de las políticas, 3) aumentar el impacto de la producción científica, 4) mejorar la innovación y

5) adaptar mejor la investigación de la universidad a las necesidades empresariales”.

114 | P á g i n a

ambiental, que hiciese frente, en primer lugar, a los excesos de

emisiones de gases de efecto invernadero;

3. una transformación de la estructura empresarial, modificando el tamaño

y, por tanto, el nivel de capitalización de nuestras empresas, para que

también innoven en materia gerencial, con el fin de aumentar sus cotas

de productividad, competitividad y rentabilidad, lo que exigirá esfuerzos

adicionales;

4. la liberalización de mercados de servicios, que abaraten los costes de los

inputs industriales y contribuyan a poner coto a la inflación diferencial

que viene padeciendo la economía española respecto a los países

competidores más cercanos;

5. el perfeccionamiento de los circuitos de financiación a las empresas, que

favorezca la disponibilidad de recursos para la inversión empresarial;

6. el fomento de la mejora del capital humano, en las cualidades requeridas

para el desarrollo de un nuevo modelo productivo que permita alcanzar

cotas más elevadas en materia de productividad del factor trabajo. Y es,

en este contexto específico, donde, a nuestro juicio, conviene hablar de

reforma de los mecanismos de regulación laboral en España,

7. y, por último, y en relación con todo ello, es preciso hacer un esfuerzo

importante en materia de reforma de las Administraciones Públicas, con

el fin de facilitar los procesos dinámicos de creación, crecimiento y

disolución de empresas, en nuestro país. A tales efectos, no obstante,

conviene no olvidar que la estructura empresarial española es

manifiestamente inadecuada para abordar procesos inversores y de

cambio tecnológico de una cierta entidad. No es problema, por tanto de

promover ayudas indiscriminadas a las PYMES o de reformar el marco

regulatorio para facilitar su creación, sino, en paralelo, de promocionar

determinados tamaños empresariales, más eficientes, o de fomentar la

creación de redes de Pymes, que con el concurso de entidades públicas

de apoyo (universidades, entes regionales de desarrollo e innovación,

etc.), alcancen dimensiones adecuadas para competir en contextos

internacionales de elevado nivel de desarrollo.

115 | P á g i n a

5. CONCLUSIONES

En conclusión, tenemos un tejido productivo débil desde el punto de vista del

crecimiento de la productividad, en lo cual tienen mucho que ver las corrientes de

pensamiento que en los últimos años han pesado sobremanera en el diseño de la

política económica y han denostado la posibilidad de desarrollar una política industrial

propia. Las carencias en materia de innovación son manifiestas y su mejora y cobertura

constituyen el reto fundamental para un futuro de desarrollo y crecimiento

económicos sostenibles en los próximos años.

La economía española, en este sentido, se enfrenta, sin duda, a amenazas importantes

en una economía cada vez más globalizada y más abierta, donde el mercado de trabajo

juega un papel importante en la posible mejora de la competitividad de nuestro

sistema económico. Una mejora cualitativa en la aportación del mercado laboral al

avance de la eficiencia de los sistemas productivos no requiere tanto de reformas en la

regulación laboral orientadas a la reducción de los costes laborales, es decir, a

competir en los mercados internacionales a partir de menores costes laborales

absolutos, como de incrementos reales en la productividad total de los factores y, por

tanto, de la disminución de los costes laborales relativos.

Tenemos sin duda algunas fortalezas en nuestro sistema productivo y sobre todo

oportunidades importantes que nos ofrece la propia globalización o los procesos de

innovación tecnológica. El horizonte de un nuevo modelo productivo significa hablar

de mayor cooperación entre las empresas, empresas en red, un uso más intensivo de

la tecnología, un modelo o una escala económica más flexible y más ajustable a los

cambios que se produzcan en la demanda, una dinámica productiva que incida mucho

en la diferenciación de producto y en la explotación de esos productos diferenciados

que podemos tener en nuestro tejido productivo, todo ello con una participación

activa del Estado a través de la política industrial. Las reformas laborales tienen que

facilitar el incremento de la productividad, en definitiva, la reducción del coste unitario

y por lo tanto contribuir a reducir los precios relativos de nuestros bienes y servicios

frente al exterior.

El modelo actual ha agotado sus posibilidades de sostenibilidad en el futuro. Por ello es

necesario sustituir este modelo de crecimiento apoyado en el uso intensivo del trabajo

precario mal remunerado y poco cualificado. El recambio del modelo productivo pasa

por la innovación que permite incrementar la calidad y la productividad del trabajo y

de ahí el protagonismo que han de alcanzar las políticas industriales, energéticas y

116 | P á g i n a

medio ambientales y al mismo tiempo las políticas educativas para desbloquear los

principales cuellos de botella que dificultan el cambio mencionado en España.

Se requieren también modificaciones profundas en las pautas y formas de gestión de

las empresas, potenciando una cultura de la innovación aún escasamente difundida en

el sector privado español y cubriendo lagunas tanto en el ámbito de la innovación

gerencial y empresarial como en la formación de los trabajadores, para lo cual la

negociación colectiva tiene una importancia crucial.

Es ahora más que en ningún otro momento de nuestra historia moderna cuando se

necesita una política industrial que promueva la innovación y la formación para con

ello aumentar la probabilidad de que entremos en una senda de crecimiento virtuosa,

es decir, con generación de empleo de calidad y con distribución de renta, y sostenida

a largo plazo.

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119 | P á g i n a

La industria española: opciones ante la globalización

Josep-Antoni Ybarra

Universidad de Alicante

La situación crítica por la que atraviesa la industria española en general exige que al

menos aparezca un debate capaz de situar la importancia que estas actividades tienen

en el conjunto económico y social español. Tradicionalmente se estimaba que un

empleo industrial generaba cuatro empleos en otras actividades. Hoy, se habla más de

destrucción de empleos industriales que de creación de ellos. Sin embargo las

potencialidades de una industria que fue competitiva existen. ¿Cómo hacer para que

pueda reconsiderarse la importancia de la industria española? Para responder a esta

pregunta se plantean una serie de reflexiones en estas páginas partiendo en primer

lugar de las consecuencias que la globalización ha tenido para la industria española.

En segundo lugar se analizan las estrategias adoptadas por las empresas industriales

españolas en estas circunstancias. A continuación se consideran las oportunidades que

pueden aparecer sobre la idea de actuar en un marco de pequeñas empresas y en un

contexto de cambio. De forma concreta se advierte en qué campos cabría operar de

manera práctica para articular políticas industriales capaces de impulsar una

alternativa de cambio al modelo productivo. Y ya por fin, se hacen una serie de

consideraciones sobre políticas específicas que permitirían apostar por el cambio de

modelo productivo que revitalizaría una parte de la industria española.

1.- LA INDUSTRIA ESPAÑOLA Y LA GLOBALIZACION

La evolución de la industria española ha estado muy condicionada por la relación que

se ha tenido con el exterior (la apertura hacia el exterior). Esta relación con el exterior

puede resumirse en el último medio siglo de la siguiente forma:

- La 1ª apertura al exterior de la economía española tras la guerra civil. Ello hace

que los primeros mercados nacionales (internos) monopolísticos, que se

generaron por la política proteccionista posbélica, se vinieran abajo con la

consiguiente pérdida de privilegios para las empresas suministradoras. Primera

gran crisis de la industria española, años sesenta.

- La 2ª apertura de la economía española al exterior se situaría entre los años

1975 (muerte de Franco) y la adhesión de España a la Unión Europea (1985);

120 | P á g i n a

años de apertura paulatina y constante, cuyo resultado fue un derrumbe de

parte de la estructura industrial española poco competitiva en relación con su

homóloga exterior (sobre todo europea). Resultado: importante reconversión

industrial española cuyo elemento más notable puede establecerse con la

Reconversión Industrial (que puede identificarse por la política industrial

impulsada en el periodo de Carlos Solchaga como Ministro de Industria).

- Y como colofón, la tercera y última apertura española a los condicionantes de la

economía internacional puede situarse en el marco de la globalización (finales

del XX-principio del XXI). El contexto competitivo para la industria española se

agrava con la entrada de nuevos países competidores, tanto en los mercados

tradicionales de las empresas españolas, como en el propio mercado nacional.

Resultado: profunda crisis en parte del tejido industrial español agudizado ello

por la crisis financiera de 2008.

Cabe advertir que las estrategias seguidas para hacer frente a las diferentes

situaciones críticas se han resumido siempre en un marco de acciones de defensa, en

muy pocos casos pueden resaltarse actuaciones de recomposición de estrategias para

superar, avanzar y definir nuevos escenarios competitivos acordes con el futuro. Así

tenemos:

- Ante los problemas a la 1ª crisis que se ha señalado, la respuesta se centra en

aspectos relativos a actuar con instrumentos financieros y de comercio exterior

(aranceles, tipos de cambio) para proteger de forma selectiva los mercados

interiores.

- La 2ª se afronta sobre la base de subvenciones y de ayudas a la “reconversión”,

sin que se llegase a recomponer con ello aquella estructura industrial obsoleta

y con falta de una nueva capacidad competitiva.

- Con la globalización, el retroceso industrial ha resultado significativo en tanto

que la vía por la que se ha optado es la de dejar que los mercados actúen como

reguladores de la actividad. Con ello el desmantelamiento industrial es

progresivo, la deslocalización se ve como solución, y la reconversión hacia

actividades comerciales cuando antes se producía, ahora se hace de

intermediario aparece como la solución más adecuada.

121 | P á g i n a

La indefinición continua del modelo productivo español se acrecienta en la medida que

la competencia exterior se hace más y más aguda. La inexistencia de proyectos

industriales claros, de horizontes productivos precisos, de líneas de actividad

delimitadas, es una constante en la historia reciente de España con la excepción de dos

grandes bloques: la construcción y el turismo. El resto de actividades la mayoría

adolecen de un marco claro que guíe y fomente, o de referencias políticas que las

puedan orientar.

La globalización en la que estamos inmersos manifiesta muy a las claras la

indeterminación productiva a la que se hace mención. ¿Qué hacer ante la competencia

internacional? ¿Por dónde moverse con las actividades productivas tradicionales?

¿Qué nuevas actividades podrían surgir en el caso español? ¿Qué lugar se está

abriendo España en el concierto productivo internacional? Y si las respuestas son a

todas luces pesimistas, la falta de medidas, de orientación política, es tanto o más

preocupante.

Básicamente la industria española está hoy prácticamente parada, no solo en el

sentido de actividad, sino en cuanto a lo que significa la búsqueda de nuevos

horizontes que le permitan al menos en un periodo prudente, resituarse en el marco

internacional. Parece que el slogan “producir es de pobres” haya recalado en un

amplio espectro de la economía y de la sociedad española. Y la pregunta entonces es

¿y qué hacer entonces?

La respuesta viene siendo:

1. Nada; inactividad. Una gran parte del aparato productivo tradicional ha

adoptado una actitud pasiva, con una considerable dejadez y apatía en relación

con qué hacer. La cuestión no estriba ya solo en tanto que haya cierres

empresariales, sino en la falta de incentivo para iniciar nuevas actividades. En

este sentido, la caída de la tasa de creación de empresas en los dos últimos

años es significativa.

2. Relocalizar todo o parte del aparato productivo fuera, en otros lugares más

productivos. En la búsqueda de ahorros y de ventajas locacionales mano de

obra más barata, menores controles ambientales, ahorros energéticos,

disminución de costes de transporte, etc. , así como de nuevos mercados en

expansión, algunas empresas han desplegado una estrategia de relocalización

en el marco internacional. En estos nuevos espacios han situado parte de sus

estructuras productivas con el consiguiente impacto regresivo para la industria

nacional.

122 | P á g i n a

3. Reconvertirse en intermediarios de lo que otros producen. En tanto que estas

empresas han sido las que han tenido inicialmente las redes de distribución, de

suministro a los clientes, de conocimiento de mercados, de introducción de

productos, etc., lo que tratan de ejercer es un liderazgo sobre la base de

intermediación comercial: no se produce directamente, se comercia lo que

otros producen; se ha cambiado el status en el modelo productivo.

En la mayoría de los casos cabe advertir que se deja la actividad; se olvida lo que se

fue, lo que se sabía, lo que se conocía, los orígenes de tantas actividades que se

pierden. Y todo ello en la brevedad de lo que tarda una decisión financiera. ¿Y

entonces?

Sin embargo, ¿cuánto tiempo se piensa que una actividad tarda en conformarse? ¿Qué

tipos de técnicas y de conocimientos hacen falta? ¿Qué infraestructuras se necesitan?

¿Es automática la implantación de un sector productivo? ¿Es casual o requiere cierta

planeación? La respuesta la tenemos en tantos casos de países con fondos financieros

suficientes, con posibilidades de acceso a créditos internacionales, con mano de obra

disponible y dispuesta para iniciar la actividad, con mercados internos prácticamente

cautivos para si, con proyectos internacionales detrás, …, y sin embargo, sin posibilidad

de iniciar y/o consolidar actividades que prometerían un futuro optimista.

Por parte de España, la dejación que se ha hecho en cuanto a perfilar un modelo

productivo acorde con sus capacidades, es alarmante. Así mismo, el declive de

actividades tradicionales con capacidad de innovación y de cambio sorprende. El

problema de la indefinición del modelo productivo español se está encubriendo con y

a partir de la crisis financiera de 2008; también se posterga esta gravedad al priorizarse

otros aspectos relativos a las “deficiencias estructurales” de nuestra economía

(aspectos laborales, fiscales, financieros). Sin embargo, resulta verdaderamente

angustiosa la sensación de falta de conocimiento de cuál es el modelo productivo,

porque ello es lo que impide determinar las sendas por dónde van a desarrollarse las

actividades y cuáles de ellas pueden tener un futuro, cuál va a ser el perfil de la

inversión y de la formación, qué infraestructuras, dependiendo de ello, se pueden

estar ideando, etc.

123 | P á g i n a

2.- ESTRATEGIAS PRODUCTIVAS: DESCENTRALIZACIONES, DESLOCALIZACIONES Y

COMERCIALIZADORAS.

Como mal menor, las estrategias productivas más extendidas adoptadas por el

conjunto industrial y empresarial español han sido tres: descentralizarse,

deslocalizarse y/o reconvertirse en comercializadoras.

Una de las consecuencias productivas en que desembocan los Planes de Reconversión

Industrial de los años ochenta, es el cierre de grandes factorías de naturaleza fordista

organizadas integra y verticalmente en sí mismas , para convertirse algunas de

ellas en diminutos ejércitos de pequeñas empresas diseminadas en los territorios

próximos en donde estaban ubicadas aquellas grandes factorías. Este proceso se

identifica con lo que sería la descentralización productiva: pequeñas empresas nacidas

del conocimiento y de la experiencia de las grandes, arrastran tras de sí mucho del

saber-hacer y de los estilos productivos, sociales y laborales de los que parten. No cabe

duda que su repercusión momentáneamente viene a ser positiva en tanto que recogen

muchas de las experiencias y expectativas que algunos de los “reconvertidos” podían

poseer, además de paliar aspectos laborales de considerable importancia en áreas y

comarcas determinadas, muchas de ellas monoproductoras. Esta primera vía de

supervivencia llega a generalizarse para muchas de las grandes empresas, e incluso

para aquellas otras que sin necesidad de llevar a cabo planes de reconversión, adoptan

una estrategia semejante. El objetivo ahora, y para estas otras, no viene a ser el mismo

la supervivencia sobre la base de su experiencia , sino que la competitividad

exigida por los mercados recomienda y plantea que se eviten y eludan

responsabilidades directas sobre la producción (responsabilidades sociales, laborales,

medioambientales, formativas, financieras, etc.), dejando entonces en manos de

pequeñas empresas “subcontratadas” y de autónomos (falsos) parte de las exigencias

de producción que las grandes tenían, ende de sus responsabilidades. Con las

descentralizaciones lo que cambia es el modo de producir, no la producción en sí. En

este modelo productivo lo que aparece de manera singular es la dejación de

responsabilidades por parte del capital, trasladando a los sujetos “subcontratados”

autónomos y pequeños empresarios las responsabilidades tanto en lo que

corresponde a la producción como en la reproducción del modelo (pensiones, salarios,

seguros, etc.). Los costes de producción y de reproducción tienden no solo a ajustarse

sino a disminuirse, trasladando este ajuste y esta disminución de costes a la sociedad y

a los trabajadores; en ello está la competitividad del modelo.

124 | P á g i n a

Una estrategia pareja se observa cuando el modelo productivo español llega a

trasladar la misma lógica de la descentralización pero a coordenadas geográficas

nuevas nacionales primero e internacionales después ; esto se produce en España

de una forma más general bajo la dinámica de la globalización. En la búsqueda de

espacios y lugares propensos a posibilitar y a permitir prácticas de descentralización,

es cuando se tiende a deslocalizar por parte de empresas, de capitales, de intereses

que estando ubicados inicialmente en nuestro territorio, y justificándose en la

búsqueda de una mayor competitividad, la misma actividad o una actividad próxima,

se traslada para llevarse a cabo allá donde resulta menos costosa su producción; se

evitan así costes laborales, energéticos, medioambientales, regulaciones o normas, de

los que pueden librarse en la nueva localización. Subrayamos que la

internacionalización de las empresas es una tendencia que siempre ha existido; es

evidente igualmente que la economía ha trabajado en una perspectiva mundial. Sin

embargo, la globalización va más allá, no es solo internacionalización de la empresa y

mundialización de la economía; la gran diferencia que caracteriza a la globalización

respecto a las situaciones anteriores es la capacidad de la inmediatez; las empresas y los

capitales actúan desubicados de un territorio específico, sin compromisos ni ligaduras a

las normas que pudiesen existir previamente, como si estuviesen en un estado de fluidez

plena, con capacidad absoluta para moverse en una espacio temporal nulo. Las empresas

entienden entonces que en una economía abierta como en la que se está, no actuar

sobre la base de la deslocalización, si puede llevarse a cabo, es condenarlas a la pérdida

de competitividad, es abocarlas a la desaparición. La tendencia entonces a la

deslocalización se agudiza. ¿Cuál es la consecuencia? Se mantiene la competitividad de

una empresa o de un capital, siempre que se deslocalice, pero ello significa a su vez que

se inutilizan activos internos al país; el paro, la pérdida de actividad productiva, el cierre

de empresas, son algunos de sus efectos. Paradójicamente la globalización viene a

representarse como una escalera de doble sentido; para algunas empresas viene a

significar el camino de la salvación en tanto que trasladan su producción al exterior, y

allí, en condiciones de minoración relativa de sus costes y normas, logran ser

competitivas; en cambio, para otras, la globalización se convierte en un pozo sin salida

en tanto que viene a crear una gran losa para las actividades que aún permanecen en

el interior del país. Para el caso español la globalización no solo viene a representar

una mayor competencia del exterior, sino que esta mayor competencia proviene gran

parte de las veces de las propias empresas nacionales ahora multinacionales y

que actúan en condiciones más desfavorables las que tienen en aquellos nuevos

territorios sobre el sistema productivo que aún puede restar en España.

125 | P á g i n a

Existen sin embargo otros aspectos de la deslocalización que no se han tratado;

algunos de signo más o menos positivo, otros en cambio presentan serios

inconvenientes para el sistema productivo del país que lleva a cabo la deslocalización.

Es el caso de la incentivación al cambio que puede ejercer sobre el aparato productivo

nacional; ello puede ser un aliciente positivo. Así mismo, existe la posibilidad de

trasladar al exterior aquellas fases productivas más intensivas en las labores de menor

contenido de valor (cadena de producción), reservándose entonces las fases más

hacedoras de valor para realizarlas en el país de origen, con lo cual la rentabilidad y los

beneficios son mayores (diseño, logística, creación); esto es, tener la cabeza y el

corazón en un lugar, y las manos y los pies en otro bien distinto; ¿es ello posible? ¿en

todas las actividades o solo en alguna de ellas?

Sea cual sea la realidad en que se lleve a cabo aquella deslocalización empresarial, es

una alternativa para parte del aparato productivo en España. El conjunto de empresas

que se desenvuelven en este ámbito son quizás el grupo más selecto, el más avanzado,

el más elitista, el de mayor imagen, que han procedido a la deslocalización ayudadas

gran parte de las veces por las propias administraciones españolas (muchas de las

CCAA han ideado programas para la deslocalización de sus empresas más

internacionalizadas y más vanguardistas, entendiendo que de esta forma posibilitan

que estas empresas continúen siendo competitivas). Y por ello resulta un tanto

sorprendente que este mismo grupo de empresas líderes, con capacidad para

incentivar y arrastrar a que se procediera a dar un cambio en la economía nacional, en

la búsqueda de un modelo productivo más acorde con las necesidades de los tiempos

actuales, ello no se hubiese producido al menos con la profundidad y extensión

necesarias.

Como colofón de esta dinámica de internacionalización, justificada por las exigencias

que impone la competitividad necesaria para afrontar el proceso de globalización

(utilizando también mecanismos de descentralización y de deslocalización), la empresa

española encuentra una nueva vía de subsistencia: la de convertirse en

comercializadora. Esto es, aprovechando sus infraestructuras comerciales, sus

conocimientos de mercado, su imagen, reconvierte su actividad productiva (ya sea de

sus factorías nacionales, o de las que pudiera tener en el exterior), transformándolas

puramente en comerciales. El circuito de su modelo productivo se estrecha

sensiblemente al pasar de la esfera productiva a la esfera comercial con ruinosas

consecuencias para la actividad y el empleo. Subcontrata toda o parte de la

producción, reservándose lo que corresponde a la distribución y venta; llega a realizar

la ideación del producto, quizás logra instaurar un sistema de control de calidad del

proceso productivo que realizan otros con objeto de que el producto final llegue a

126 | P á g i n a

sus manos con la suficiente garantía de calidad , pero es evidente que ni el volumen

de trabajo, ni la actividad desarrollada tiene la misma entidad que si se realizara en sus

propias factorías localizadas de manera tradicional. Posiblemente el valor generado

mediante este sistema se haya incrementado, pero la distribución de este valor se ha

restringido; al final de este nuevo modelo, el capital resulta beneficiado en detrimento

del trabajo.

Estas estrategias descritas no plantean en ninguno de los casos cambios de modelos

productivos, son adaptaciones de aquel rancio modo de hacer las cosas en el que las

ventajas de la industria española se identificaban por tener un ejército de gentes con

conocimientos técnicos, sí, pero caracterizado esencialmente por sus menores costes

laborales. Eso mismo se llega a hacer ahora pero con mano de obra exterior.

¿Por cuánto tiempo estos modelos productivos son viables? ¿Existen alternativas y

podrían ser revertidos como generadores de actividad y empleo?

3.- ¿MARCA O TÉCNICA? ¿GRAN EMPRESA O PYME? EL DILEMA PRODUCTIVO

El proceso descrito en el apartado anterior, tendente a la búsqueda de un mayor

beneficio sobre la base de la deslocalización, transformándose de productor a

comercializador, tiene un límite temporal objetivo. Este momento crítico será cuando

el que hace de productor pongamos por caso, China o Brasil deje de ser solo

productor, y trate de sustituir al comercializador actual. ¿Cuándo puede ocurrir esto?

¿Es posible que ocurra? La respuesta es afirmativa, ya que en algunos casos ya se está

produciendo. Es evidente que la logística, la distribución, la influencia sobre los

mercados o el poder que se pueda ejercer sobre los consumidores, son variables que

se deben tener en cuenta para advertir del dominio que se tenga del mercado y del

circuito distributivo; pero no cabe duda que estos condicionantes son susceptibles de

verse modificados, en tanto que los productores también van a tratar de influir en la

esfera de la distribución.

Se plantea entonces para una economía como la española el dilema de qué lugar

ocupar y qué función se puede representar en el orden económico mundial, si está

todo establecido o no, con qué oportunidades se podría contar para generar primero,

y actuar después, con un modelo productivo compatible con la globalización, capaz de

competir internacionalmente, y con aquella estructura (casi) obsoleta que aún

perdura. Las opciones se centran en dos posibilidades: o trabajar sobre aspectos

127 | P á g i n a

relativos a lo que es el circuito productivo o bien al distributivo, en definitiva, ¿técnica

o marca?

El hecho de incorporar mejoras técnicas y nuevos conocimientos científicos al modelo

productivo resulta esencial para cualquier economía. El problema resulta en cómo

hacer para agregar el uno al otro. Así ocurre que la evolución de la propia ciencia

puede estar condicionada a las solicitudes que vayan planteando desde el sector

productivo. Por su parte, las sugerencias que vayan aportándose desde los nuevos

conocimientos pueden ser aplicados en la esfera productiva. Parece pues esta una

línea de trabajo necesaria de intensificar: unir ciencia y conocimiento a la cadena de

producción.

Por su parte, todo lo que se encierra en la esfera de la distribución, tal como puede ser

la imagen, la marca, la difusión de qué es el producto, cuál es su calidad, qué

propiedades y servicios ofrece, etc., es otra de las cuestiones que se presentan como

fundamentales. La oferta de productos diferenciados en mercados segmentados,

precisa no solo que esos mercados tengan productos diferentes, sino que sus

consumidores posean información de ello. La diferenciación de la demanda llega a ser

una de las exigencias que con mayor insistencia se está planteando en la actualidad. Se

requiere entonces diferenciar la oferta (la producción) en tanto que la demanda (el

mercado) lo solicita.

Dadas las dos conclusiones a las que se ha llegado, el problema que se plantea

entonces es el de unificarlas, con el objetivo de diseñar un modelo productivo capaz de

definir una forma de organizarse y de hacer acorde con las capacidades existentes, con

la tradición tenida, con las posibilidades reales, pero a su vez con las nuevas

demandas, con las exigencias de un mundo cambiante, dispar y personalizado. Para

ello cabe: unir ciencia y conocimiento a la cadena de producción con objeto de

diferenciar la oferta (la producción) en tanto que la demanda (el mercado) lo solicita.

Esto es en esencia el objetivo a cumplir en esta nueva etapa, concebir un modelo

productivo capaz de hacer frente a las nuevas exigencias de los mercados, y por ende,

estar capacitado para que se alcance una oferta sustancialmente diversificada; sería a

través de la ciencia, del conocimiento y de la capacidad de innovación, desde dónde y

cómo se llegaría a alcanzar esa nueva forma de concebir el modo de producción que se

exige.

De esta forma, además, se afrontaría una de las dificultades esenciales que se tiene en

el seno de la economía española la falta o la baja productividad .

Fundamentalmente, y durante mucho tiempo, el problema de la economía española se

fue solventando a través de un modelo productivo capaz de generar producción;

128 | P á g i n a

volumen de producción. Ello permitía generar empleo, realizar actividad, suscitar

movimientos y relaciones sectoriales, impulsar inversiones, estimular la aparición de

actividades complementarias, etc. Sin embargo, el problema de la economía española

ante otras economías que pueden generar mayores volúmenes de producción por

unidades de trabajo o de materia prima incorporada, está en mejorar la productividad;

el problema reside entonces no en la producción, sino en la productividad de aquel

trabajo que se genera, de la inversión que se realiza, de las relaciones intersectoriales

a las que nos referíamos anteriormente. ¿Cómo hacer que estas variables sean más

productivas?

Para alcanzar una mayor productividad, debe entrarse en la consideración de la

función que puede representar la pequeña empresa con conocimientos especializados.

No se refiere a la empresa pequeña con una organización integral y de corte fordista

(aún y a pesar de que pueda tener una dimensión diminuta). En cambio, estamos

haciendo referencia a aquella empresa especializada, y competente, para ofrecer

productos a mercados de fase (intermedios) que sean diferentes y diferenciados. La

especialización hace que sus economías internas sean capaces de competir con ventaja

por valor y diferenciación con cualquier otra, y que sus productos, unidos a los de otras

empresas que puedan hacer otros (empresas que pueden estar especializadas en otra

de las fases de la cadena), lleguen a conformar un conglomerado productivo

suficientemente preparado para competir en cualquier mercado diferenciado.

Estaríamos ante un “conglomerado industrial de pequeñas empresas” competente por

su saber-hacer, por su conocimiento, y por sus estructuras productivas.

La competitividad de cualquiera de las pequeñas empresas de este conglomerado, si la

ponemos en relación con cualquier gran empresa, no se deriva de la capacidad interna

que tengan para producir, sino de la complementariedad que pueden encontrar con

otras pequeñas empresas del conglomerado al que se ha hecho referencia. La

complementariedad de un producto, especializado y personalizado, para con otro,

hecho en sus mismas condiciones de producto de fase (semiacabado) por otra

pequeña empresa, hace que definitivamente puedan ofrecerse productos finales

diferenciados en gama y en volumen muy superiores a los que pueda proporcionar una

gran empresa por si sola. Estos conglomerados de pymes, llamados clusters o distritos

industriales (dependiendo de la terminología que se quiera utilizar) se encuentran cada

vez más valorados en la literatura de desarrollo (y apoyados abiertamente por las

políticas de la Unión europea). Muchas son las ventajas que estos clusters/distritos

industriales tienen en cuanto a capacidad de cambio, de incorporación de nuevas

tecnologías, de innovación, de aparición de nuevos materiales. Por otro lado, la

capilaridad social que en ellos se encuentra hace que la participación social y laboral

129 | P á g i n a

sea elevada, de tal manera que la innovación y la propensión al cambio, la creatividad

y la realización personal de los sujetos participantes, es una de las señas de identidad

de estos conglomerados industriales. No obstante, también es cierto que existen

objeciones a su potenciación, en tanto que existen problemas para su pleno desarrollo:

falta de dirección, necesidad de una masa de capital social suficientemente elevada,

dificultad en su gobernanza, o equipamiento colectivo y territorial insuficiente. Se trata

entonces de paliar los inconvenientes potenciando sus ventajas.

Para ello, aparece un nuevo protagonista, el territorio, el lugar, en el que se encuentra

el distrito, como el elemento que permite localizar y aglutinar las relaciones,

capacidades, experiencias, y expectativas que el distrito llega a tener. Se mezcla aquí lo

que son las variables de la economía local y territorial, con las aportadas por la

economía industrial. Así, destacan en primer lugar las oportunidades industriales que

se originan en un determinado territorio, permitiendo obtener ventajas al modelo

productivo que emerge en el distrito industrial; economías de especialización entre las

empresas. Esto mismo puede interpretarse desde la óptica de la economía

regional/local, como las utilidades que en un territorio se desarrollan sobre la base de

las economías de especialización que un conglomerado de pequeñas empresas llega a

tener por la complementariedad y la competencia que las empresas guardan entre sí;

economías de aglomeración y de transporte. Todo ello son economías externas a las

empresas de las cuales pueden beneficiarse en tanto que sean parte del territorio.

Estas economías externas podrán tener mayor o menor importancia dependiendo de

la madurez del distrito, de la fluidez relacional que el distrito permita, de la calidad y

cantidad de sus instituciones colectivas, de sus equipamientos comunes; en definitiva

de la estructura productiva territorial.

Es por ello que se requiere cumplir con una secuencia analítica consecuente para

aspirar a conformar un modelo productivo como el que se pretende alcanzar. Esta

secuencia analítica parte del sector industrial clásico, con las ventajas tradicionales que

poseía al conocer y al hacer aquellas producciones integras. Posteriormente y en una

escala más concreta, sobre la presunción de poder llevar a cabo una oferta

personalizada, al enfrentarse con la necesidad de cubrir una demanda segmentada y

heterogénea, aparecen las industrias especializadas en fases de la cadena productiva,

capaces de llegar a ofrecer este tipo de producto. Y todo ello desemboca, ya por fin, en

la aglomeración territorial que ofrece el distrito como conglomerado territorial en el

que se ubican estas pequeñas empresas.

Sector Clásico Industrias Especializadas Economía Territorial

130 | P á g i n a

Se pasa del ámbito sectorial, al industrial y al local. En coherencia, entonces, la política

industrial a desarrollar para alcanzar un nuevo modelo productivo pasa por hacer

frente a las necesidades productivas de ámbito territorial/local. De esta manera, las

políticas locales serían las que vendrían a paliar las demandas de las industrias

especializadas.

4.- AMBITOS PRIORITARIOS DE ACTUACION EN POLITICA INDUSTRIAL

Es desde los ámbitos locales y las necesidades específicas que puedan tener las

empresas, desde donde se captarían y se generarían las dinámicas de cambio de

modelo. La especificidad de sus necesidades, la concreción de sus objetivos, la

demostración práctica a hacer, el learning by doing, el cambiar sobre la experiencia

acumulada, el cooperar con un cliente, el dejarse asesorar por un proveedor, la

creación de un ambiente de cooperación, el extender mecanismos de confianza, etc.,

son los aspectos a desarrollar. Por ello el hecho de advertir actuaciones sobre el

ámbito de la mejora del sector de apoyo no es suficiente dada su vaguedad. Cuando se

ha pretendido explicar el desarrollo que se haya podido tener sobre la idea de la

aparición de un sector de servicios en general, o de actividades terciarias en abstracto,

es impreciso e insuficiente. En estos momentos son los “servicios de apoyo

específicos”, las actividades del “terciario avanzado concretas” el sector que es capaz

de inducir al cambio. Para el caso español este es uno de los aspectos más

descuidados al tratar las actividades tradicionales. Se subraya que no se está haciendo

referencia al sector terciario en general, sino específicamente a las actividades de

apoyo que permiten la diversificación en la oferta de las actividades tradicionales, que

son las que pueden y deben modernizarse atendiendo a las nuevas exigencias de los

mercados.

Los mecanismos sobre cómo llegar a ofrecer una amplia gama de servicios de apoyo a

unas empresas que inicialmente ni siquiera reconocen que tienen o van a tener unas

necesidades concretas para modernizarse y cambiar el modelo productivo capaz de

situarse en una órbita de competitividad internacional, pueden ser la clave del cambio.

Para ello son las agrupaciones empresariales, los programas de cooperación

empresarial, los servicios de los institutos tecnológicos promovidos por distintos

ámbitos −administraciones locales o autonómicas, asociaciones productivas, etc.− las

que vayan a fomentar y ofrecer esos servicios de apoyo. Es por ello por lo que alcanzar

un ambiente territorial/local de exposición de necesidades, de transferencia de

experiencias y conocimientos, de expectativas a cubrir, es un ámbito de actuación en

131 | P á g i n a

materia de política industrial que, siendo novedoso, resulta prioritario. Es el sentir y el

sentimiento colectivo el que puede hacer que se dé un cambio para el cambio. La

implicación entonces que se le exige a todas las fuerzas sociales, productivas y políticas

es general; tanto los sindicatos como las organizaciones empresariales, las autoridades

locales, las instituciones sociales, la banca, la escuela, etc., están implicados en este

proceso de cambio; no puede ser de otro modo. Cuanto más implicados estén los

sujetos y los agentes productivos de una localidad, de un territorio y de un sector, más

factible será el dar el paso para el cambio. La corresponsabilidad en el proceso de

cambio es necesaria para que este pueda alcanzarse de manera satisfactoria. Es por

ello por lo que la gobernanza, como objetivo de política industrial, debe ser una de las

prioridades a tener en cuenta en el diseño. Esta gobernanza exige que se llegue a un

consenso en el que exista una amplia participación en la toma de decisiones, junto con

el rendimiento de cuentas sobre los objetivos alcanzados a lo largo del proceso.

Un segundo campo de actuación general en materia de inducción al cambio estriba en

lo referente a lo que son los aspectos ambientales y energéticos. Que sencillo resulta

el tener como prioridad el actuar sobre la base de ahorro energético y conservación

del medio. Obviamente para ello se exige el propósito. Las consecuencias pueden ser

verdaderamente espectaculares en cuanto a nuevos procesos y materiales que

permitan modernizar los productos y los procedimientos. De esta forma lo que en

principio puede imputarse como coste, con posterioridad se convierte en una

oportunidad de diferenciación frente a otros competidores, con incluso una posibilidad

de disminución de costes y un aumento de beneficios individuales y colectivos.

Nuevamente aquí se exige la corresponsabilidad y el asentimiento colectivo, si bien el

hecho de mostrar y divulgar los beneficios que de ello se pueden derivarse parece

necesario.

EN CONCLUSION: A GRANDES ENIGMAS SOLUCIONES PRÁCTICAS

Situados entonces en la especificidad territorial e industrial (de actividad y especialidad

que corresponda) ¿cómo pueden articularse planes específicos de política industrial

que impulsen el cambio de modelo productivo? ¿qué programas deben de priorizarse?

Llegamos a la conclusión anteriormente de conformar un modelo capaz de ofrecer de

manera diferencial aquello que la demanda está exigiendo. Para ello, el aparato

productivo puede estar preparado sobre la base del complejo industrial de pymes

especializadas, los conocimientos técnicos para hacerlo también pueden existir. Parece

pues que el tema está en plantear seriamente el objetivo a alcanzar: conformar una

132 | P á g i n a

oferta diferenciada. Se advierte que esta propuesta exige un compromiso añadido a la

proposición de diversificación que resulta imprescindible en el marco de la

competencia industrial. Se debe considerar la necesidad de afrontar la necesidad

específica que los mercados exigen; por ello, en cualquier caso, la diversificación debe

estar implícita, y la diferenciación es una obligación añadida que la oferta el aparato

productivo propone, y que posibilita hacer frente a la identificación que la

demanda esté haciendo.

En segundo lugar, y en la línea de mejorar la oferta diversificándola y diferenciándola,

el mecanismo prioritario debe ser partiendo de la innovación. Innovación como

requisito esencial para el cambio y la mejora del modelo productivo, pero también del

producto acabado y ofertado. Es por ello por lo que la propuesta se especifica mucho

más, no hablando de investigación (por muy necesaria que ella sea), sino que

consideramos la innovación en sus términos de aplicación concreta de carácter

técnico, organizativo, en la incorporación de materiales, en la forma de proceder a la

distribución, etc. Tener la innovación como objetivo debe ser una de las ideas fijas en

el diseño de cualquier proyecto de política industrial hoy en España. Innovación, cuyo

significado concreto y práctico no es más que la mejora de lo que se hace

cotidianamente, de tal forma que la innovación es más un talante y una disposición al

cambio que la inversión que haya que hacer para proceder al cambio. Innovar es el

plantearse preguntas concretas para encontrarse con respuestas específicas, de tal

forma que allá donde se veían problemas ahora se encuentran soluciones, en tanto

que haya el “atrevimiento” para romper con la rutina.

Y como tercer eje de actuación práctica, hay que centrarse en los aspectos formativos.

La idea de la formación genérica o la formación de élite, para alcanzar objetivos de

grandes cambios e innovaciones acordes con los derroteros de los avances científicos

es un objetivo loable, si bien está alejado de las necesidades del cambio que el modelo

económico actual precisa. La formación propensa al cambio es la que se centra en la

especialización sobre las necesidades que los sectores-actividades-industrias tienen

hoy. Con este tipo de formación y con su mejora, es de donde se puede incidir en los

procesos de cambio que se requieren. No se debe hablar por tanto de formación

genérica, sino de formación especializada, formación para las necesidades del cambio.

Estas tres grandes líneas de actuación, situadas de forma específica, con aplicabilidad

concreta sobre territorios, adoptándolos a lo que las industrias, las actividades y las

empresas requieran, con el compromiso de los agentes sociales y productivos

intervinientes, permitirían la aparición de un sector de apoyo productivo,

suficientemente potente para que el modelo productivo español se perfilara de

acuerdo con las necesidades de un modelo con visos de futuro.

133 | P á g i n a

Los desafíos de la Educación en una era informacional, global y

transformacional

Mariano Fernández Enguita

Universidad Complutense

www.enguita.info

Los actuales cambios en curso en la economía, la sociedad, la política y la cultura, que

sin duda nos abren nuevas oportunidades individuales y colectivas, nos sitúan también

ante nuevos riesgos, lo que en balance podría resumirse simplemente en nuevos

desafíos. Esto resulta igualmente cierto, aunque con distinta intensidad, para la

humanidad, para la sociedad y para cada individuo. Aunque en estas líneas no

pretendo entrar en el análisis de estos grandes cambios ni en sus consecuencias más

generales, sino solamente en sus implicaciones para la educación, creo imprescindible

referirme brevemente al marco más general para luego descender al plano del sistema

y las políticas educativas.

Informacional, global y transformacional

Aunque tanto en el lenguaje convencional como en el académico se utilizan casi

indistintamente las expresiones “sociedad de la información” y “sociedad del

conocimiento”, conviene comenzar por que la sociedad en la que entramos es ambas

cosas en un sentido muy distinto. Como en ninguna fase anterior, la información y el

conocimiento pasan a ocupar un lugar tan amplio y tan estratégico en la economía,

tanto en los productos, como en el proceso, que se convierten en la principal fuente de

valor añadido; lo mismo sucede en la política, donde se convierten en condicionantes

del poder, y en la vida cotidiana, donde se constituyen en la llave del bienestar. Pero

podemos decir que la sociedad que generaliza, democratiza y abarata

espectacularmente el acceso a la información, al tiempo y por ello mismo hace del

conocimiento un bien cada vez más escaso y de distribución cada vez más desigual.

Escaso, no porque haya menos, que hay mucho más y para todos, sino porque

precisamente la avalancha de información hace más y más valioso (y, en ese sentido,

económico, lo hace más escaso) el conocimiento necesario para procesarla. Desigual,

porque, aunque la base de conocimiento compartido, el mínimo de conocimiento que

todo ciudadano posee o que al menos se le ofrece poseer con independencia de su

condición, ha aumentado de forma no menos espectacular, la posesión de cualquier

134 | P á g i n a

conocimiento escaso, es decir, de aquel conocimiento que pocos tienen y muchos

necesitan, es cada vez más una fuente de oportunidades económicas, sociales,

políticas y simbólicas para sus detentores (Enguita, 2010). En otras palabras, la suerte

de las personas depende cada vez más de su conocimiento diferencial, es decir, de su

cualificación. La cualificación (la capacidad de manejar información, el capital cultural)

se convierte en el eje primordial de la estratificación social, aun cuando persistan otros

como la propiedad (la capacidad legal de manejar cosas, el capital económico) o la

autoridad (la capacidad legal de manejar personas, el capital social).

Al paso, los hombres se ven sometidos como trabajadores a la competencia en

aumento de las máquinas, que con el desarrollo de la informática se muestran

especialmente capaces de sustituirlos en las tareas más normalizadas, capacidad que

ya ha devorado gran parte de los empleos en que se basó el crecimiento económico

posterior a la segunda guerra mundial (los asociados a la producción industrial en

serie) y que ahora está haciendo lo mismo con los centrados en el tratamiento

rutinario o no demasiado complejo de la información (los empleos de oficina y otros de

cuello blanco que constituyeron en gran medida a la clase media de los últimos

decenios). Es lo que podríamos llamar la competencia tecnológica (Enguita, 2004).

El segundo gran cambio que se menciona en el título de este texto es la entrada en una

era global. Una era en la que los estados-nación más o menos autocontenidos en los

que nacieron, crecieron y murieron las últimas generaciones (y que en su día

desbancaron y sometieron a las viejas comunidades locales) se ven desbordados y

condicionados por fuerzas y procesos económicos, ecológicos, tecnológicos, culturales

e incluso políticos que van configurando un nuevo escenario global. Una faceta de esto

es la configuración de un nuevo mercado de trabajo global (que sustituye al nacional,

como éste sustituyó al local, o cualquier otra forma de división del trabajo local), en el

que cada trabajador compite potencialmente con todos los trabajadores del mundo. La

forma más obvia de esta competencia son las migraciones, cuando millones de

trabajadores cruzan las fronteras acompañando en sus desplazamientos al capital

global; casi tan obvia como ella es la inversión extranjera directa, cuando es el capital

el que va a la busca de mano de obra más barata y/o más productiva mediante las

relocalizaciones y la transnacionalización de los procesos productivos; menos obvia,

pero no menos importante, es la simple liberalización del comercio, en la que el

consumidor decide con su dinero los productos de qué origen comprar y, por tanto,

dónde aumentará o se reducirá el empleo necesario para producirlos. Todo esto

implica para las sociedades y para los poderes públicos el imperativo de mejorar la

cualificación de sus poblaciones, en particular de su fuerza de trabajo, como requisito

no ya para prosperar, sino incluso para no verse relegados en la arena económica

135 | P á g i n a

mundial. Por supuesto, hay otra manera de competir: aceptar salarios más bajos por

hacer lo mismo, pero no parece que ésta pueda ser la opción de las sociedades que ya

han alcanzado un cierto nivel de afluencia y bienestar, por lo cual sólo queda hacer

algo distinto, y si es posible mejor, por salarios iguales o más altos. No es lo único que

hay que hacer para atraer empleo (también hay que asegurar estabilidad,

infraestructuras, comunicaciones…), pero es lo fundamental (Reich, 1990).

Otra consecuencia de este cambio no es simplemente económica, y consiste en que

nos vemos afectados por acciones que suceden fuera de nuestras fronteras y que

nuestras acciones tienen igualmente efectos fuera de ellas. Por un lado, eso cambia en

parte las bases sobre las que se constituyó la ciudadanía en los siglos XIX y XX; por

otro, exige de forma perentoria la constitución de una nueva ciudadanía, tanto

nacional, cuanto cosmopolita, todo lo cual tiene implicaciones importantes para la

educación. Lo primero sucede cuando se incorporan nuevos y crecientes grupos de

población socializados en otra cultura y que en buena medida se mantendrán

apegados a ella gracias a las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, lo

que supone sociedades multiculturales que deben convivir, sin embargo, en un

territorio y un mercado únicos y bajo un Estado único; sucede también cuando,

simplemente, la suerte de los agentes económicos se diferencia, no por la relación

entre ellos, como sucedía hasta la fecha en un mercado esencialmente interior y una

producción básicamente local, sino sin relación entre ellos, como sucede cuando se

vincula a distintas redes transnacionales no directamente conexas, lo que disuelve el

sentido de interdependencia y de obligaciones mutuas y socava la cohesión social

(desentendimiento de lo público, privatización de los servicios, objeción fiscal, etc., de

los privilegiados, y extrañamiento, anomia o despolitización de los desafortunados)

(Enguita, 2006-Inciertos).

El tercer gran cambio reside en el mismo ritmo del cambio, en su aceleración sin

precedentes. Lo que llamo una era transformacional podría asociarse a lo que otros

autores han llamado un mundo desbocado (Giddens, 2000), modernidad líquida

(Bauman, 2000) o sociedad del riesgo (Beck, 1998), conceptos con los que comparte la

idea de incertidumbre y ausencia de dirección. Pero creo que ésta siempre existió, sólo

que no podía ser igualmente percibida cuando el cambio era más lento, dando tiempo

para la construcción de relatos y previsiones que, por otra parte, casi nunca se

cumplieron. Lo esencial es que, después de una prehistoria y de la mayor parte de la

historia marcadas por procesos de cambio que hoy se nos hace extraordinariamente

lento, perceptible al cabo de varias o de muchas generaciones (suprageneracional), y

de un periodo mucho más breve de modernización o de modernidad marcado por su

perceptibilidad de una generación a otra (intergeneracional), con las consiguientes

136 | P á g i n a

crisis y conflictos intergeneracionales para los individuos, las instituciones y las

sociedades, vivimos ya en una época de cambio mucho más rápido (intrageneracional),

manifiestamente perceptible, si es que no abrumador, a lo largo de cualquier vida, que

nos enfrenta a crisis vitales, por no decir permanentes (Enguita).

En el ámbito de la formación y la cualificación esto se traduce en necesidades nuevas o

renovadas como las de aprender a lo largo de toda la vida, lo que a su vez rebota sobre

la formación inicial en forma de la necesidad de aprender a aprender, y en todo caso

pone al sistema, la institución, la profesión y las prácticas escolares ante la tarea de

formar personas capaces de abordar con suficientes recursos aptitudinales y

actitudinales y atravesar sin quebrarse procesos de incertidumbre, de cambio y tal vez

de inestabilidad, a diferencia de los viejos objetivos de formar en oficios, carreras o

roles para toda la vida, que en parte eran también los de toda la vida (Carnoy, 2000).

Dónde está y dónde va España

Nuestro país no está precisamente en una posición privilegiada en este aspecto, lo que

nos obliga a un esfuerzo redoblado. El crecimiento económico del siglo XX se basó,

primero en un mercado autárquico, y después, en sectores productivos empleadores

de trabajo mayoritariamente de baja cualificación, como el turismo y la construcción, a

la vez que en la ventaja competitiva de ofrecer salarios comparativamente bajos en el

contexto de la Unión Europea. En nuestros días, el estancamiento relativo del turismo,

el estallido de la burbuja inmobiliaria, la competencia de los países recién incorporados

a la Unión –en particular los de Europa del Este, que ofrecen la combinación de bajos

salarios y elevada cualificación- y la falta de elasticidad de los salarios –la limitada

disposición de los españoles a trabajar por salarios más bajos- nos sitúan en una

posición difícil frente a la competencia tecnológica y global. Si la evolución de las

actitudes hacia el trabajo, las necesidades de consumo desarrolladas en el periodo de

crecimiento y la protección otorgada por el Estado social cierran la vía a la

competencia a través de los salarios, sólo queda la competencia a través de las

cualificaciones, que por otra parte tiene la ventaja de ser un juego cooperativo, de

suma positiva o win-win, en el que no se trata de hacer lo mismo por menos –juego de

suma cero-, lo que al final suele traducirse también en hacer menos –juego de suma

negativa-, sino más por más. Pero esto va a resultar, como poco, difícil, pues la

situación española se caracteriza por un modelo productivo basado en el uso extensivo

de trabajo poco cualificado, una fuerza de trabajo en consonancia poco cualificada, un

sistema educativo escasamente eficaz y, en consecuencia, pocas perspectivas de

137 | P á g i n a

mejorar o incluso de conservar posiciones en las condiciones de competencia que se

avecinan.

La Tabla 1 muestra la estructura del empleo en la Unión Europea de 2006 (la UE25,

antes del acceso de Bulgaria y Rumanía) más Noruega y Suiza (UE25+). Las columnas

numeradas de 0 a 9 representan los grandes grupos ocupacionales de la CIUO88,

agregadas por niveles de cualificación alto (CA=1+2+3), medio (CM=4+5+6+7) y bajo

(CB=8+9).44 La tabla se presenta ordenada en sentido descendente por el porcentaje

que suponían en 2006 los empleos de alto nivel de calificación (columna CA). Puede

verse que España sólo se libra de ocupar el último lugar por la presencia de Portugal y

Chipre, que se encuentra muy por debajo del porcentaje medio de la UE (casi 10

puntos) y más aún del de los países mejor situados, que son todos los de Europa

central y septentrional y algunos de Europa oriental. Si se ordenase la tabla por el

porcentaje de empleos de baja cualificación, nuestro país pasaría directamente a

encabezar la lista, con un 27%, frente al 19,4% de media de la UE25 y a los

sensiblemente inferiores porcentajes de los países nórdicos y de algunos recién

llegados a la UE como Polonia e Irlanda (países estos últimos cuya presencia muestra

claramente que nadie está hoy obligado a optar por un modelo industrial basado en la

baja cualificación, que no es una etapa necesaria). No estaríamos tan mal en cuestión

de puestos de cualificación media, en el décimo puesto, con el 44% frente al 42,4

medio de la UE25; pero volveríamos a estarlo, lógicamente, agregando los puestos de

nivel medio y alto (cosa que no se hace en la tabla), lo que nos devolvería al último

lugar, con un 72,4% frente al 80,1% medio de la UE25, en una lista encabezada por los

dos países asociados (Suiza y Noruega) seguidos de los miembros Polonia, Finlandia e

Irlanda. (Resulta especialmente ilustrativa la presencia de estos tres países de la UE en

el otro extremo que España, pues son países muy distintos en otros aspectos: su PIB

per cápita en 2006, en paridad de poder de compra para una base 100 igual a la media

de la UE, era de 52 en Polonia, 104 en España, 114 en Finlandia y 145 en Irlanda.)

44 Los grandes grupos (a un dígito) de la Clasificación Internacional Uniforme de las Ocupaciones (CIUO88, en sus siglas

inglesas ISCO88) son: 1 Directores y gerentes, 2 Profesionales científicos e intelectuales, 3 Técnicos y profesionales de

nivel medio, 4 Personal de apoyo administrativo, 5 Trabajadores de los servicios y vendedores de comercios y

mercados, 6 Agricultores y trabajadores calificados agropecuarios, forestales y pesqueros, 7 Oficiales, operarios y

artesanos de artes mecánicas y de otros oficios, 8 Operadores de instalaciones y máquinas y ensambladores, 9

Ocupaciones elementales, 0 Ocupaciones militares.

138 | P á g i n a

Tabla 1. Estructura del empleo por grandes grupos CIUO y nivel de cualificación,

Europa 25+, 2006.

Fuente: CEDEFOP y elaboración propia

¿En qué dirección y en qué medida va a variar esto en los próximos años? Sin entrar en

ejercicios adivinatorios podemos valernos de las proyecciones del CEDEFOP

(calculadas, no obstante, antes de que se manifestara lo más grave de la crisis). Éstas

se presentan en la Tabla 2, de nuevo para la UE25+, y las columnas sombreadas

corresponden a los tres grandes grupos de alto nivel de cualificación (1 a 3) y de bajo

139 | P á g i n a

(8 y 9). Aunque no corresponde al nivel de detalle buscado en este trabajo comentar

detenidamente los pormenores de la proyección española, cabe destacar que el

crecimiento del empleo en los grandes grupos 1 y 2, los de mayor nivel de

cualificación, se prevé por debajo de la media europea (muy por debajo los directivos,

algo por debajo los profesionales), pero se verá compensado por un fuerte crecimiento

en los técnicos y profesionales asociados, que son el resto del gran grupo de alta

cualificación. En cuanto a las cualificaciones medias, España verá caer

espectacularmente el ya pequeño (pero todavía mayor que en los países más

avanzados) grupo de los cualificados agrarios, a la vez que aumentará fuertemente el

de los trabajadores de los servicios y el comercio, disminuirán sensiblemente los

oficinistas y los trabajadores cualificados de la industria y los oficios. En el nivel de baja

cualificación, amentarán, pero menos que la media europea, los peones y disminuirá el

grupo de los operarios.

Lo mismo cabe decir si, en vez de comparar con Europa, comparamos simplemente la

variación de cada gran grupo, o de cada nivel de cualificación, con la variación del

conjunto (un aumento previsto del 6,6% de empleo): aumento destacado de

profesionales, muy elevado de los técnicos, fuerte también en los trabajadores del

comercio, pero sensible en los no cualificados (“ocupaciones elementales”);

estancamiento de los directivos; caída en picado de los trabajadores cualificados

agrarios y descensos notables en los trabajadores del comercio y los obreros

cualificados, todos ellos del nivel de cualificación intermedio, así como de los

operarios, de nivel bajo.

140 | P á g i n a

Tabla 2. Variación prevista por país y gran grupo CIUO, EU25, 2006-15

¿Y la fuerza de trabajo? Hasta ahora hemos visto los empleos, la demanda de

cualificaciones; veamos ahora los trabajadores, la oferta. La OCDE ha llamado

repetidamente la atención sobre la baja proporción de la población española en edad

de trabajar que tiene al menos un título de educación superior. En 2007 era del 51%

(población de 25 a 64 años), frente al 70% de media de la OCDE y el 71% de la UE19.

Pero muy especialmente sobre la escasa proporción de los que sólo tienen la

secundaria superior como título terminal, 22% en España (para el mismo año y grupo

de edad), frente al 44% de la OCDE y el 46% de la UE 19 (OCDE, 2009). El resto de los

españoles en edad laboral se repartían entre un 49% con educación secundaria

elemental o menos y un 29% con educación superior.

141 | P á g i n a

Esto otorga a la pirámide educativa española una forma peculiar, que para ser exactos

no se asemeja a una pirámide, sino a un diábolo apoyado sobre un costado: ancho en

la base y en la cúspide y estrecho en el medio, a diferencia de lo que permitiría

anticipar la lógica y de lo que es la realidad en la inmensa mayoría de los países. Lo que

sucede en España es que la mayoría de la población sólo sigue estudiando después de

la enseñanza obligatoria, si pretende ir a la universidad (o a la educación superior en

general, lo que aquí quiere decir casi exclusivamente la universidad), una visión cuyo

reverso es el escaso interés por la formación profesional, manifiesto en ese magro 22%

de titulación final en secundaria superior (parte del cual, además, son titulados sólo en

bachillerato que abandonan sin comenzar o sin terminar estudios superiores). Bien es

verdad que esa cifra era del 13% diez años antes, en 1997, lo que revela un importante

aumento en una década, nueve puntos porcentuales, conseguidos gracias a un

aumento relativo del 6.2% anual.

La composición del segmento de la fuerza de trabajo potencial de 25 a 64 años (la que

convencionalmente se considera mejor aproximación al conjunto evitando a quienes

todavía pueden estar obteniendo sus títulos) es, por supuesto, resultado de una larga

historia, de unos cuatro decenios para ser precisos, por lo que se precisa ver la

composición de las nuevas cohortes. La tasa neta de graduación (por vez primera) en

enseñanza secundaria superior fue en 2007, en España, del 74%, frente al 82% de la

OCDE y el 85% de la UE19 (estas tasas netas no evitan el registro duplicado de los

alumnos que se gradúan dos o más veces, un problema que infla particularmente las

cifras en España, donde un título de graduado en secundaria –los Ciclos Formativos de

Grado Superior- tiene como requisito la graduación en otro –Bachillerato-, lo que

quiere decir que sus alumnos se gradúan dos veces. Esta cifra representa cierto avance

a lo largo de una década: en 1995, la misma tasa era del 62% para España, frente al

77% de la OCDE y el 78% de la UE19. No obstante, de los 12 puntos porcentuales de

aumento, 6 se dan en el paso de 2004 a 2005, cuando España pasa de proporcionar

tasas brutas a tasas netas, lo cual hace pensar que tenga que ver con el modo de

cómputo.

142 | P á g i n a

Tabla 3. Proyección de los niveles de cualificación hasta 2020: España y UE

La Tabla 3 ofrece la evolución estimada de la distribución de la población y la fuerza de

trabajo potencial por niveles de cualificación de 2000 a 2020, según los cálculos del

CEDEFOP, así como las cifras comparables para la UE25. Puede verse sin esfuerzo, que

nuestro país tendrá una proporción claramente mayor de trabajadores con baja

cualificación; las distancias se reducen, pero siguen siendo grandes: más de ocho

puntos porcentuales en la población y casi seis en la fuerza de trabajo potencial. Sin

embargo, España tiene y amplía su ventaja en lo que concierne a la población y a la

fuerza de trabajo de alto nivel de cualificación, donde llega a superar a la UE,

respectivamente, en cinco y medio y en ocho puntos. El cuello de botella está y seguirá

estando, como ya habíamos indicado, en las cualificaciones de nivel medio, cuya

proporción en España será inferior en un catorce por ciento a la de la UE, tanto en la

población como en el grupo de 25 a 64 años.

Pero lo que menos induce al optimismo es el comportamiento actual del sistema

educativo (datos tomados de Enguita, Mena y Rivière, 2010). Ya en la escuela primaria

podemos encontrar que el 4.5, el 5.1 y el 7.2% de los alumnos repiten,

respectivamente, en el curso final de cada ciclo (estos datos y los que siguen

corresponden, en general, al curso 2006-2007). Las tasas de idoneidad (concordancia

entre la edad escolar y la biológica) se reducen al 94.5% a los 8 años y al 90.0% a los

143 | P á g i n a

10. A los 12, sólo han terminado la Educación Primaria el 86.5% de las alumnas y el

81.3% de los alumnos, y, cuando llegan a la Educación Secundaria Obligatoria (ESO), el

15% acumula ya algún retraso, porcentaje que se descompone en un 12% para las

mujeres y 17.9% para los varones.

Al llegar a la ESO todo se agudiza. A los 15 años ya sólo está escolarizado el 98.0% de

los alumnos, y a los 16, el 87.6%. En el 4º y último curso de esta etapa tienen 15 años o

menos (lo que hay que tener) sólo el 63.1% de los alumnos; otro 23.7% tiene 16, y el

13.2% restante ha cumplido 17 o más. Los repetidores alcanzan porcentajes del 17.1%

en primer curso, 15.5 en segundo, 18,7 en tercero y 12.8 en cuarto (en el último curso

son menos, porque parte de ellos, simplemente, se van en vez de repetir). Las tasas de

promoción por curso son, de primero a cuarto, del 81.9, el 79.7, el 75.7 y el 78.7%,

respectivamente, es decir, cuatro de cada cinco alumnos o menos. A los 15 años, sólo

el 57.4% de los adolescentes alcanza cuarto curso de la ESO, y el 42.6% arrastra algún

retraso anterior (el 27.6% incurre en ese retraso por vez primera en la ESO). Las tasas

de idoneidad a las edades correspondientes son del 84.1% a los 12 años, del 66.5% a

los 14, y del 57.4% a los 15. Así se llega a la cifra definitiva del fracaso escolar, es decir,

al 28.4% de alumnos que salen de la ESO sin el título de graduado escolar. La tasa

bruta de graduación en la ESO fue del 69.2% en el curso 2005-2006.

¿Y después? El 12.4% de los alumnos abandona el sistema a los 16 años, la mayoría sin

titulación ninguna (tan sólo con la certificación de haber estado ahí). Dicho al revés, la

tasa neta de escolarización a los 16 años es de sólo el 87.68%, a los 17 desciende al

75.7 y a los 18 cae hasta el 38.0%. De los alumnos que continúan tras la ESO, el 71.1%

se matricula en el Bachillerato y el 27.9% lo hace en los Ciclos Formativos de Grado

Medio (CFGM, Formación Profesional). En Bachillerato promocionarán curso el 76.7%

en primero y (terminará) el 73.2% en segundo. En los Ciclos de Grado Medio repetirá el

16.7% y se graduará al cabo de dos años el 29.9% de los matriculados. En 2005-2006, la

tasa bruta de graduación (graduados a cualquier edad sobre el total de la cohorte

demográfica) fue del 45.2% en Bachillerato y 16.8% en los CFGM.

¿A dónde nos lleva esta deriva?

De un sistema que exige el título de graduado escolar para continuar estudios (sean

académicos o profesionales) y, al mismo tiempo, niega ese título a tres de cada diez

alumnos sólo cabe decir que está eficazmente empeñado en provocar el abandono

prematuro. O, si se quiere más claro, buena parte al menos del abandono educativo

temprano no es tal, sino puramente expulsión, o exclusión. No es que el alumno no

144 | P á g i n a

quiera seguir; es que, quiera o no quiera, no puede hacerlo, con lo que ve cortadas –

por lo que a la escuela concierne- sus oportunidades laborales y vitales. El resultado es

arrojar decenas de miles de adolescentes al mercado de trabajo o a la calle, lo que

supone aumentar las cifras de desempleo, abrir vías a la precariedad y generar riesgos

de anomia y delincuencia. Se da así la paradoja de que al prolongar la enseñanza

general –en realidad más académica que general, es decir, academicista- se arroja a la

calle a tres de cada diez jóvenes sin ninguna capacitación profesional específica con

pleno reconocimiento, ni posibilidad alguna de adquirirla dentro del propio sistema.

Otro efecto es la marginación relativa de la formación profesional reglada (hoy los

ciclos formativos), que sin duda sería la opción de continuidad mejor aceptada por

esos alumnos rechazados por el sistema (los “fracasados” en la enseñanza obligatoria)

pero les cierra de manera terminante sus puertas. Así, al contrario que en la mayoría

de los países, España cuenta con un bachillerato inflado y una formación profesional

desinflada, con que aquél dobla a ésta en la cifras de matrícula, pero sin ninguna

correspondencia con lo que es la estructura real del empleo, ni siquiera con lo que son

las preferencias del conjunto del alumnado potencial, es decir, de los adolescentes en

edad. Esto se refleja en los principales indicadores estructurales de los problemas del

sistema educativo español: en las bajas tasas de graduación en secundaria superior, en

la baja cualificación relativa de la población y de la fuerza de trabajo, en la escasez de

técnicos intermedios… De rebote, nos coloca en el grupo de cabeza en cuestión de

alumnos y de titulados universitarios, pero es una victoria pírrica, pues se obtiene a

cambio del acceso a la universidad de alumnos con muy distinto grado de interés por

el estudio (y ahora ya no hablamos de la enseñanza obligatoria, donde este desigual

interés se ha de dar por sentado, sino de la puramente voluntaria enseñanza superior).

La amplia proporción de fracaso, la falta de vías de continuidad y la elevada tasa de

abandono, tal como aquí han sido definidas, se traducen en el agravamiento de una

dinámica retroalimentada. El impresionante despliegue de logros y oportunidades que

la sociedad de la información y el conocimiento supone no debe ocultarnos sus

riesgos. Antes me he referido a la divergencia entre los procesos simultáneos y

mutuamente reforzantes que, de manera metafórica, podríamos llamar la

democratización de la información y la jerarquización del conocimiento. Parte de este

último es el hecho de que, al convertirse el conocimiento en objeto de necesidades

ilimitadas, tanto para la sociedad como consumidora directa o indirecta del mismo,

como para los individuos ante la concurrencia en el mercado, en particular en el

mercado de trabajo, la sociedad del aprendizaje amenaza con funcionar como un

ejemplo canónico del llamado efecto Mateo. Es decir, como un escenario espacio

temporal en el que los ricos se hacen más ricos y los pobres se vuelven más pobres. En

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la sociedad del aprendizaje a lo largo de la vida no hay ya un periodo corto y marcado,

al comienzo de ésta, que más vale aprovechar, pero que, si no se quiere o no se puede

hacerlo, siempre cabrá una segunda oportunidad. En la sociedad del aprendizaje a lo

largo de la vida, cuando quien no aprovechó su primera oportunidad va a por la

segunda, quien sí lo hizo ya anda por la tercera, y así sucesivamente en un proceso en

espiral, autoalimentado, reflexivo, por el que las diferencias, lejos de reducirse, se van

ampliando cada vez más. Este fenómeno, por lo demás acorde al sentido común está

ya bien documentado en distintos ámbitos del conocimiento, tales como la

lectoescritura (Stanovich, 2008) o el aprovechamiento de las oportunidades de

formación permanente (Pont, Sonnet y Werquin, 2003). El adolescente que adquiera

una larga, buena y exitosa formación inicial no sólo tendrá un mejor acceso a la

cultura, una base más amplia como ciudadano y algo de más valor que llevar al

mercado de trabajo, sino también mayores oportunidades de retornar al sistema

educativo reglado, de desempeñar un empleo enriquecedor, de beneficiarse de la

formación continua y de aprender por cuenta propia; por el contrario, quien abandone

pronto sus estudios, quizá, además, de calidad menos que buena y coronados por el

fracaso, lo tendrá todo más difícil, sea volver a un sistema que le habrá cerrado sus

puertas, encontrar cualquier empleo y más aún un empleo que no sea mentalmente

empobrecedor, beneficiarse de oportunidades de formación continua o incluso contar

con las capacidades y la autoestima necesarios para aprender por sí mismo. Cada

bifurcación del sistema educativo supone una divisoria en las oportunidades, una

asignación diferencial de las mismas que tendrá consecuencias acumulativas sobre las

trayectorias individuales, pero la más brutal de todas es sin duda la que excluye

definitivamente, en principio, del sistema, y eso es lo que hace la criba al final de la

ESO, que no se conforma con enviar por caminos distintos a los adolescentes, como se

reprochaba hacerlo a la doble titulación al final de la Educación General Básica

establecida por la Ley General de Educación de 1970, a la que sustituyó la actual Ley de

Ordenación General del Sistema Educativo de 1990, sino que cierra cualquier camino

escolar a una parte de ellos.

Huelga añadir que esto es lo que, en la era global, define el perfil de cualificación de la

fuerza de trabajo española. Argumentaremos a continuación que las elevadas tasas de

fracaso y abandono no están necesariamente basadas en la incapacidad de los

alumnos ni en un bajo nivel cognitivo. Es cierto, por otra parte, que numerosas

cualificaciones no adquiridas en la educación reglada pueden llegar a alcanzarse por

otras vías, tales como la formación ocupacional, los títulos propios de diversas

instituciones privadas y públicas y la experiencia de trabajo. Pero, cuando quiera que

los altos directivos de cualquier empresa global, transnacional o multinacional hayan

de decidir dónde ubicar un proceso productivo de cualquier nivel de complejidad

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(desde el diseño hasta la fabricación) y deban informarse sobre el nivel de cualificación

de la fuerza de trabajo disponible en un país u otro, no recurrirán a costosas

averiguaciones ni investigaciones ad hoc, sino a los indicadores más sencillos del

rendimiento académico, que son las tasas de titulación en los distintos niveles

educativos normalizados, accesibles en cualquier base de datos internacional. Es decir,

a aquello en lo que este país manifiesta e incluso exagera sus carencias.

¿Dónde está el nudo gordiano?

¿Cómo hemos llegado a esto? Sin duda son muchos los factores que han contribuido a

ello y cualquier enumeración será insuficiente, por no hablar ya de cualquier intento

de medir la influencia específica de cada uno, pero creo que podemos señalar

poderosas corrientes y palancas en varios niveles. Quizá convenga comenzar por

descartar los más elementales, que a veces también figuran entre los más manidos. No

se debe a la escasez de recursos, pues aunque éstos puedan ser insuficientes en

puntos concretos del sistema lo cierto es que han aumentado de manera espectacular

en los últimos cuarenta años y se han situado a un nivel bastante aceptable. En todo

caso, España ha pasado ya con creces ese umbral bajo el cual puede suponerse que los

resultados del sistema son deudores de una financiación insuficiente. Tampoco, al bajo

nivel educativo de los padres, pues ni es ya tan bajo el de las generaciones

actualmente escolarizadas, ni niveles iguales o inferiores han impedido a otros países

obtener resultados superiores, ni viceversa. El principio de la navaja de Occam

aconseja comenzar por buscar las causas de los problemas escolares donde, salvo

demostración en contrario, parece más probable que estén: en la escuela misma.

Aprender y enseñar son actividades que requieren el concurso de la voluntad, cuando

no cierto entusiasmo, pero no está claro que aquella actitud o esta disposición se den

en el encuentro entre discentes y docentes en nuestras aulas. Del lado de los alumnos

se da la paradoja de que un efecto colateral –no estoy seguro de si también un daño-

del advenimiento de la sociedad de la información y el conocimiento sea precisamente

un creciente desapego respecto de la cultura escolar, es decir, del contenido de la

educación. La institución escolar basó en gran medida su fuerza de atracción en su

capacidad de abrir nuevos mundos a poblaciones cuya experiencia estaba restringida a

su entorno físico y social inmediato. Hoy en día, sin embargo, la ventana a esos

mundos está en la internet, en los medios de difusión y comunicación, en los servicios

de redes sociales, en los viajes baratos, en la abigarrada diversidad de la ciudad… La

escuela, por el contrario, se esfuerza en concentrar su atención en torno a una gama

limitada de conocimientos y experiencias, sobre unos soportes que van muy por detrás

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de los que otros medios ofrecen, etc. Incluso para lo que la institución señala como

digno de ser enseñado y aprendido a menudo resulta fácil encontrar fuera de ella

formas más atractivas y eficaces de hacerlo. En medio de la sobreabundancia de

información, se torna cada vez más escaso el principal recurso que ésta consume, la

atención. Esto tiene como consecuencia un creciente desapego del alumno respecto

de la cultura y las rutinas escolares, desapego que puede reducirse a tratar de pasar

por ella con el mínimo esfuerzo, pero atendiendo a sus exigencias, o en una

desvinculación progresiva que conduce al desenganche final, es decir, al abandono o al

fracaso buscado (Enguita, 2010; Enguita, Mena y Rivière, 2010).

Del lado de los profesores basta con echar un vistazo a las encuestas dirigidas a ellos,

donde sistemáticamente se dibuja una imagen predominante de la educación como

algo en crisis, desatendido por la sociedad, en progresiva decadencia o directamente al

borde del precipicio (Enguita 2009a). O a ese floreciente subgénero literario

constituido por los libros de tipo testimonio, o panfleto –o libelo-, escritos por

profesores –a veces por periodistas- y para profesores, cuyos títulos andan trufados de

términos como crisis, estafa, secuestro, trincheras y otras lindezas. (Enguita, 2009b).

Sea cual sea el estado de la educación, no hay duda de que este feed forward tiene el

efecto –si es que no la única función- de teorizar la idea de que no hay nada que hacer,

de ofrecer una coartada a los objetores escolares, y no me refiero a esos alumnos que

están en el aula en contra de su voluntad –que, haberlos, haylos, pero son otra parte

del problema, o parte de otro problema-, sino a esos profesores que sólo suspiran por

terminar la clase, salir del centro, irse de vacaciones o jubilarse. Esto genera un clima

en el que, con demasiada frecuencia, el buen trabajo es mirado con recelo en vez de

obtener el reconocimiento que merece, la innovación es considerada una pérdida de

tiempo en lugar de suscitar la colaboración y la emulación, la responsabilidad y el

compromiso profesionales son contemplados como muestras de ingenuidad o bisoñez

que ya se pasarán con el tiempo, los malos resultados escolares son vistos como una

confirmación de lo que ya se esperaba…, todo ello con la tranquilidad y la indiferencia

del funcionario de la escuela pública –o el semifuncionario de la privada- que sabe que

su barco no se hundirá porque cuenta con un público cautivo y que, incluso si se

hunde, no lo arrastrará a él.

Ya en la superficie, y en el plano de la estructura, la combinación de la ordenación

LOGSE con tan elevada tasa de fracaso ha tenido el efecto imprevisto, perverso, de

expulsar de la escuela a cuatro de cada diez alumnos sin ninguna cualificación

profesional específica. Bajo el régimen de la LGE de 1970, la llamada doble titulación al

final de la EGB dividía a los alumnos entre los que obtenían el título de graduado, que

podían elegir entre continuar sus estudios en Bachillerato o hacerlo en la Formación

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Profesional de I Grado, y los que obtenían el título –o más bien el no título- de

certificado, que sólo podían proseguir los de FP-I, de manera que todos y cada uno

podían continuar estudios. Los que cursaran el bachillerato podrían, por supuesto,

intentar acceder a la Universidad, pero también a la Formación Profesional de II Grado,

cosa que una notable proporción haría; y los que cursaran la formación profesional

podrían, también, tras superar el primer grado, acceder al segundo –la FP-II- a través

de unas enseñanzas complementarias, y al terminar éstas a ciertas enseñanzas

universitarias asociadas. De manera que, por vías más o menos directas u oblicuas,

todos tenían, pues, vías abiertas para continuar estudios tras el tronco común, tras los

estudios previstos como parte del periodo obligatorio, e incluso tras la etapa

secundaria, aunque esto ya con limitaciones. Pero la reforma de 1990 se propuso

acabar con la desacreditada FP-I y dignificar, en su conjunto, la formación profesional,

con la esperanza de derivar hacia ella una parte al menos del superávit del

bachillerato. Para ello, primero, se prolongaría el tronco común hasta los 16 años, lo

que suponía reabsorber en él la FP-I y los dos primeros cursos del antiguo Bachillerato

Unificado y Polivalente. A la vez, conviene recordarlo, se pretendía terminar con lo que

se consideraba una cifra escandalosa de fracaso escolar al término de la EGB (cifra que

andaba en torno al 30%, aunque en la década de los 80 descendería paulatinamente

hasta poco más del 20%) y convertir éste en prácticamente residual al cabo de los

estudios obligatorios. Sobre esta base, el éxito en los mismos, la obtención del título

de graduado, sería un requisito no ya sólo para el ingreso en el bachillerato sino

también en la nueva formación profesional, concretamente en los Ciclos Formativos de

Grado Medio, que se verían así librados del estigma de ser los estudios de los

fracasados. Lo que sucedió, sin embargo, es que nunca se produjo esa reducción del

fracaso, sino que éste más bien se estabilizó en el extremo superior de la banda

habitual, o sea, en torno al 30% del alumnado que sólo obtendría el certificado al final

de la ESO. Si esto está inscrito a sangre y fuego en la composición de la población

escolar, obedece a un incurable síndrome gaussiano del profesorado o se debe a que

la ESO terminó por dar taza y media de enseñanza academicista a alumnos que ya

estaban saturados con una taza es otra cuestión, pero el caso es que tres de cada diez

alumnos se verían expulsados del sistema por tener cerradas todas las puertas para

continuar. El cuarto alumno que abandona sin secundaria superior –la tasa de

abandono está en torno al 40%, mientras que la de fracaso está en torno al 30%-,

probablemente sea uno que obtiene el título de graduado, pero con un par de años de

retraso, y ya no tiene ganas o no se siente con fuerzas para abordar un nuevo ciclo de

dos años que podrían dilatarse hasta tres o cuatro: en 3º y 4º cursos de la ESO, el 37%

del alumnado lleva uno o dos años de retraso (y los porcentajes –para el curso 2008-

2009- se refieren a los que están, no a los que ya han abandonado, que son pocos en

3º, pero no tan pocos en 4º).

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¿Es inevitable ese nivel de fracaso escolar? La escuela, escribieron una vez C. Baudelot

y R. Establet, crea al mismo tiempo sus genios y sus cretinos. Donde quiera que

establezcamos una norma, un nivel o unos mínimos a alcanzar con una mentalidad,

digamos, gaussiana (o quesnayana, es decir, con la idea de que el punto adecuado es

aquél en el que la población se distribuye de forma aproximadamente normal en torno

a su consecución), habrá unos alumnos que lo hagan y otros que no. La escolarización

es un proceso procústeo que, por ello mismo, divide a los alumnos. Un mismo

conjunto de informaciones, conocimientos, habilidades, destrezas, etc. debe ser

alcanzado por una enorme variedad de alumnos en el mismo tiempo, por los mismos

métodos, siguiendo los mismos procesos y reflejarse en unos mismos resultados.

Frente a esa diversidad, creciente a medida que la escolarización ha venido

universalizándose y prologándose, la institución se ha mostrado, no ya rígida, sino cada

vez más rígida. Puede que fuera realista o no, pero la reforma de los ochenta prometía

ofrecer a todos la misma educación hasta los 16 años, pero no la misma que hasta

entonces sino un currículum más equilibrado, multilateral y no unilateralmente

académico, que permitiría a alumnos con distintas mezclas de capacidades alcanzar de

distinta manera el éxito, a la vez que una enseñanza más activa y un aprendizaje más

participativo que sabrían ganar y movilizar su voluntad. Nada de esto se cumplió, pero

lo que sí sucedió fue que los horarios y el calendario se fueron comprimiendo a la

medida de los intereses del profesorado, forzando a todos los alumnos, sin excepción,

a obtener unos mismos resultados en un tiempo escolar más condensado y

normalizado, a mayor presión, incluso desacreditando los recursos complementarios,

como las tareas, al alcance de todos, o las clases particulares, al alcance de sólo

algunos. Es como si mañana se obligara a todos los jóvenes a obtener el carnet de

conducir en tres meses a partir de su segundo cumpleaños, con doce clases teóricas y

otras tantas prácticas, en lugar de a su aire, a su ritmo y a cualquier edad:

seguramente iríamos a dar en cifras de abandono y de fracaso similares a las de la ESO.

Lo cierto es que todo el alumnado de la ESO, sin mediar discusión, fue embutido en el

horario matinal de los institutos (con la excepción parcial de Cataluña y el País Vasco),

así como lo está siendo progresivamente el de primaria bajo el eufemismo de la

jornada continua. Llama la atención que, incluso cuando se habla de diversificación,

flexibilización o adaptación, se refiera ésta siempre a los objetivos asignados al

alumno, nunca a los medios empleados por la escuela. La razón es sencilla: el principal

recurso de la escuela es el profesor, concretamente el tiempo del profesor, y éste se

ha vuelto por definición intocable, caiga quien caiga, incluso si caen tres o cuatro de

cada diez alumnos.

El mejor ejemplo de la brutal rigidez de la escuela, y en particular de la española, quizá

sea la repetición de curso. Si el alumno no supera una o algunas de las materias (va por

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temporadas que se le exija hacerlo en mayor o menor proporción) no tiene que

continuar con el estudio de lo no superado hasta que lo supere, sino que debe

repetirlo íntegro y repetir todo el curso. ¿Imagina alguien a un alumno universitario

repitiendo todo un curso por no haber superado parte del mismo, sea una, dos o equis

asignaturas? (De hecho, es práctica informal bastante extendida lo contrario, guardar

la parte superada de una materia a quien no la aprueba completa, que mientras tanto

va cursando otras). A la clara ineficiencia de la medida (obligar al alumno a emplear un

año completo en recuperar lo que hasta entonces se suponía que podría hacer en una

parte del mismo) se suman su ineficacia probada (los repetidores vuelven con

frecuencia a caer) y dos serios tipos de daños colaterales. Primero, los derivados de

romper la correspondencia entre edad biológica y edad académica, o simplemente

entre antigüedad en el sistema y curso estudiado: inferiorización del repetidor,

aburrimiento por tratar contenidos y realizar actividades ya conocidos, conversión en

la oveja negra junto a los más pequeños, separación del grupo de iguales ya

consolidado, etc. Segundo, facilitar el abandono estrictamente prematuro, al

empujarlo a la edad en que puede irse libremente del sistema, manteniéndolo alejado

de los objetivos mínimos que éste mismo le propone, es decir, al llevarle a cumplir los

dieciséis años, sin llegar al último curso de la ESO o a llegar a éste con diecisiete o

dieciocho.

El último elemento que quiero traer a colación es, sencillamente, la mentalidad de

fracaso. Julio Carabaña ha indicado que, aunque los resultados de España en los

informes PISA han sido aventados por tantos analistas y medios como la confirmación

del desastroso estado de la educación en España, lo que indican es precisamente el

hiato entre lo próximos que están los alumnos españoles a los de la OCDE, la UE o

cualquier grupo de países avanzados en términos de sus resultados en las pruebas PISA

y lo lejos que están de ellos en términos de graduación en la enseñanza obligatoria,

que marca hoy el umbral del fracaso, o de acceso y compleción de la etapa secundaria

superior, que marca el del abandono; y ha señalado asimismo la incongruencia entre la

disparidad de los resultados de los alumnos españoles en las pruebas PISA por

Comunidades Autónomas y la homogeneidad en las proporciones de su acreditación

como graduados o simples certificados. “En la realidad, los niveles de exigencia

provienen de tradiciones conservadas por la experiencia de los profesores y por los

contenidos de los libros de texto. Una hipótesis plausible es que los criterios de

titulación de la LOGSE se hayan derivado del Bachillerato, por la simple razón de que el

currículo de la ESO es el mismo del BUP (la unificación se consiguió doblando en FP las

enseñanzas académicas para sustituir las suprimidas enseñanzas técnicas) y de que los

profesores hegemónicos en la ESO son los de Bachillerato.” (Carabaña, 2009:26)

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En el clima que parece dominar la opinión del profesorado sobre el interés del

alumnado, las familias o la sociedad por la educación –o al menos la opinión publicada

del sector-, un tercio de fracaso parecería casi una minucia. Incluso sin eso,

correspondería a una distribución pretendidamente normal del rendimiento, lo que

antes y en otros lugares he llamado el síndrome de Gauss, también conocido como

efecto Posthumus, que De Landesheere (1992: 242) define así: “Un enseñante tiende a

ajustar el nivel de su enseñanza a sus apreciaciones del desempeño de los alumnos, de

modo que se conserve, de un año a otro, aproximadamente la misma distribución

(gaussiana) de las calificaciones”. Esta distribución es la que espontáneamente

presumimos a la mayoría de las características humanas: una mayoría de estatura

media y unos pocos muy altos o muy bajos, etc. Técnicamente, es una distribución en

la que aproximadamente el 60% de los casos caen a menos de una o más desviación

típica (por encima o por debajo) de la media y aproximadamente el 96%, a menos de

dos. El psicólogo valida así conscientemente sus tests, hasta que sus resultados arrojan

la distribución normal que se presume a los rasgos psíquicos o las capacidades

mentales, y el profesor lo hace de manera inconsciente, alarmándose ante cada

aparente exceso de concentración en los extremos, de éxito o fracaso.

Media docena de modestas propuestas

No existe medida singular alguna que, como el bálsamo de Fierabrás, pueda curar al

instante todos los males del sistema educativo español, pero tampoco hay en ellos

nada de inevitable, que no pueda ser cambiado, y, como hemos tratado de explicar, la

mayor parte de sus problemas no proceden de condicionamientos estructurales que

impidan seguir otras vías, sino de errores que pudieron ser evitados o, simplemente,

de medidas que no produjeron los efectos deseados o produjeron otros no deseados.

Algunas pautas de acción parecen de evidente necesidad en distintos planos, si bien su

formulación en el nivel en que aquí lo haré dista mucho de ser un programa de acción,

algo cuya elaboración requeriría la concurrencia de distintos puntos de vista y

especialidades. Distinguirá estas líneas de acción en tres niveles: la ordenación

académica, la estructura del servicio y la cultura asociada a él.

En el plano de la ordenación, el objetivo más evidente es garantizar la posibilidad de

continuar estudios a todos los alumnos, como mínimo hasta conseguir una

cualificación profesional específica, deseablemente hasta completar estudios

secundarios superiores (la UE fijó para 2010, después para 2015, que lo haga el 85% de

cada cohorte, y pronto se elevará ese umbral) y, en la medida de lo posible, hasta

cualquier nivel. Ello requerirá, en primer término, reducir las cifras de fracaso al

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término de la ESO, pero sobre esto me detendré en breve. Al margen de ello pueden y

deben pensarse otras vías de acceso a los Ciclos Formativos de Grado Medio y

Superior, quizá a través de exámenes de admisión, del reconocimiento de

cualificaciones adquiridas en el ejercicio del trabajo o en la formación ocupacional o

continua o de fórmulas especiales para el acceso de adultos, en la línea de las medidas

que ya se han abordado recientemente pero explorando también nuevas opciones. En

paralelo, se debe garantizar a todo joven, junto a la posibilidad de estudiar o trabajar a

tiempo completo, la de hacer ambas cosas a tiempo compartido, mediante una gama

lo más amplia posible de opciones: de un lado, incorporación al mercado de trabajo a

tiempo completo o parcial, trabajos comunitarios de horario limitado y salario básico,

ayudas familiares, etc.; del otro, itinerarios más dilatados para el estudio a tiempo

parcial, cursos vespertinos y nocturnos, enseñanza a distancia, cursos intensivos… Más

allá de ofrecer oportunidades de estudio a los que ya trabajan o quieren trabajar, hay

que tomar conciencia de la tensión que, a partir de cierta edad, supone para los

adolescentes la disyuntiva entre permanecer en la escuela o pasar al mercado de

trabajo, cuando la primera se antoja cada vez más como un lugar poco atractivo, una

institución empeñada en controlar su conducta, una experiencia nada gratificante, un

martirio para la autoestima, etc., y el segundo, aunque pueda ser parte de una

perspectiva poco realista a medio y largo plazo, se presenta como la palanca de la

independencia personal, del acceso a recursos propios, de la conquista de una imagen

de sí más satisfactoria, etc.

Dentro de esto, y dadas la secular aversión española a la formación profesional y la

preferencia manifiestamente mayoritaria entre la población por la vía académica,

habrá que tomar medidas compensatorias, de discriminación positiva a favor de la

formación profesional. De la necesidad de dignificarla se ha venido hablando, al

menos, desde mitad de los setenta (así lo hacía ya el libro blanco, o verde –era blanco y

verde-, Las enseñanzas medias en España, hace ahora treinta años). Pues, si realmente

se quiere hacerlo, se podría comenzar por dedicarle comparativamente más recursos -

y no me refiero sólo a los ineludibles por el equipamiento de talleres, convenios de

prácticas, etc.,- y por pagar más –y, por tanto, exigir más: más requisitos y mejor

trabajo- a los profesores de formación profesional, y no me consta que haya nada que

impida legalmente hacerlo, aunque es seguro que los sindicatos se opondrían a ello.

Moral y políticamente es inobjetable: incentivos para reforzar la rama pobre del

sistema que, además, recluta alumnos de origen más humilde.

Pero hay que abordar también el peliagudo problema del masivo fracaso escolar al

término de la ESO, lo cual requiere revisar a fondo los procesos y la evaluación que

están conduciendo a ese resultado, y el paso al diseño del currículum por

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competencias podría ser una buena ocasión de hacerlo. En primer lugar, tratando de

ofrecer una enseñanza más eficaz y coordinada, lo que no parece ser el caso en el

sistema de reinos de Taifas que son los departamentos en la enseñanza secundaria. El

diseño por competencias debería permitir determinar qué es lo que sobra, qué

redunda innecesariamente y qué es lo que falta en el conjunto de la enseñanza-

aprendizaje de la educación primaria y, sobre todo, de la secundaria obligatoria. En

segundo lugar, ajustando la duración y el ritmo del trabajo discente a las posibilidades

de los alumnos. La imposición de la jornada continua a todos los alumnos por igual, en

infantil, primaria y ESO, sean mayores o menores en edad, con más o con menos

capacidades intelectuales, entusiastas de la escuela o refractarios ante ella, con un

sólido capital cultural familiar o sin él, ricos o pobres, nacionales o extranjeros… es una

barbaridad sin parangón. Más sensato habría sido, y lo sería aún, permitir que cada

familia eligiera la jornada adecuada para cada uno de sus hijos, pues a unos el día

escolar se les hace largo, y harán mejor en terminar antes y disponer de tiempo para

otras actividades y aprendizajes, mientras que a otros el ritmo escolar cotidiano les

resulta demasiado intenso, la duración demasiado breve, o ambas cosas, y lo último

que necesitan es que los echen corriendo a la calle. La repetición de curso, ese dañino

mal francés tan acríticamente asumido en el sistema español (los franceses, al menos,

son bastante conscientes de su inutilidad, aunque casi igualmente incapaces de

resolverlo), es el perfecto ejemplo de la visión burocrática del empleo del tiempo. En

lugar de ofrecer al alumno un número determinado de horas y días para superar

ciertos conocimientos de entre media docena y una docena de materias y, si falla en

unas pocas, hacerle repetir todas, lo que se precisa es ofrecerle antes más horas del

principal recurso de la escuela: tiempo de profesor; tiempo adicional en el día, en la

semana, en las interminables vacaciones escolares (que no son vacaciones laborales);

tiempo de los profesores ordinarios o de profesores adicionales; tiempo de mero

refuerzo de lo ya hecho o dedicado a actividades complementarias pero encaminadas

a los mismos objetivos. Y, si todo esto no basta, articular que la persistencia en los

aprendizajes no logrados se pueda combinar con abordar otros nuevos, es decir, evitar

definitivamente el estancamiento adicional e injustificado que supone la repetición de

curso.

Y hay que proceder a revisar y unificar los criterios de evaluación que aplica el

profesorado, pues no tiene sentido que guarden tan escasa relación con lo que

sabemos sobre los conocimientos y capacidades de los alumnos a través de las pruebas

de diagnóstico, las pruebas de nivel y los informes PISA. Estas distintas evaluaciones

transversales del alumnado deberían servir a centros y profesores para ir modulando

progresivamente sus criterios de evaluación, sin por ello cuestionar su autonomía en

este ámbito, lo cual deberá tener lugar a través del trabajo en equipo en los centros y

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en redes de especialidad, de los proyectos de centro, de actividades de formación, etc.

Es una singularidad difícil de explicar, y una anomalía de graves consecuencias, que

España sea (junto con Suecia), el único país del entorno occidental en el que la

calificación y titulación del alumno en primaria y secundaria depende exclusivamente

de su evaluación continua por sus profesores, sin intervención de ninguna instancia

externa.

La segunda línea de acción debe ir dirigida al corazón de la estructura de la institución

y de la profesión. En primer lugar, fomentando la autonomía, el funcionamiento eficaz

y la rendición de cuentas por parte de los centros. En el contexto de diversidad,

volatilidad e incertidumbre que genera esta época informacional, transformacional y

global, lo que supone la singularidad diferenciada de cada punto espacio-temporal o,

dicho más prosaica y más claramente, la singularidad del público de cada centro en

contraste con el de los demás, o del público de cada momento en contraste con el de

antes o después, no cabe ya pensar en políticas educativas uniformes, ni en fórmulas

de aplicación universal que puedan ser trasladadas a los centros escolares desde las

administraciones públicas , los centros de investigación o las asociaciones

profesionales. Dentro del marco general fijado por las autoridades públicas, ante el

panorama real de la economía y la sociedad y sobre la base del bagaje de

conocimiento existente, corresponde a cada centro elaborar el proyecto educativo

adecuado a sus circunstancias de tiempo y lugar, concretar los pasos y medidas para

llevarlo a la práctica y verificarlo y rectificarlo a la luz de la experiencia. Para ello los

centros deben funcionar como algo más que sumas de profesionales, es decir, deben

funcionar como sistemas dinámicos y abiertos, lo cual requiere direcciones que dirijan

–una de las grandes carencias, o mejor renuncias, del sistema español- y profesionales

comprometidos con sus equipos, con su organización y con el servicio público del que

forman parte.

Esto exige, a su vez, una reestructuración en profundidad de la carrera docente, hoy

reducida a poco más que inercia burocrática y reconocimiento de la antigüedad. El

modelo español de integración en el Espacio Europeo de Educación Superior, con

grados de cuatro años y posgrados de uno (un lamentable error en cualquier otro

aspecto) ha tenido la virtud de alargar un año las antiguas diplomaturas, entre ellas las

de Magisterio, y la creación del máster de secundaria garantiza un año de formación

profesional como educadores para los licenciados en otras especialidades que elijan

ser profesores: ahora sólo falta elevar la calidad de la enseñanza impartida (lo que no

será poco) en las Facultades de Educación y elevar el nivel de exigencia en el

aprendizaje (lo que será mucho). Después, la carrera docente debe estructurarse como

un itinerario de desarrollo profesional en el que deje de dar igual hacer las cosas bien

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que hacerlas mal, o incluso hacerlas que no hacerlas. Debe reestructurarse a través de

un sistema de evaluación profesional eficaz y de incentivos económicos, profesionales

y simbólicos al buen trabajo. Todo ello sobre la base de mecanismos de evaluación y

de rendición de cuentas por centros y profesores a las autoridades democráticas y al

público en general. Quizá, por cierto, debamos dejar de hablar de carrera docente y

empezar a hacerlo de política de personal, pues es la profesión la que debe estar al

servicio de la institución y no al contrario.

La tercera línea de acción debe desenvolverse en el ámbito de la cultura. Necesitamos

una suerte de Kulturkampf que nos ayude a salir del actual clima de desapego y

desmotivación antes descrito. Frente al desapego del alumnado no cabe pedir que la

escuela se convierta en algo divertido, lo que no tiene por qué hacer, pero sí que se

abra a la realidad y a las oportunidades que ofrece esta sociedad de la información y

del conocimiento, la de la Galaxia Internet, que no es ya la misma que la Galaxia

Gutenberg en la que creció y se formó la institución. Los profesores de hoy deben

dominar las tecnologías de la información y la comunicación igual que sus antecesores

dominaron las de la lectura y la escritura, anticipándose a sus contemporáneos adultos

y guiando a sus alumnos niños y jóvenes. Y deben explorar las potencialidades

formativas e instrumentales de los nuevos contextos de la infancia y la juventud, en

particular la informática, la internet en general, los servicios de redes sociales, los

sistemas de gestión del aprendizaje… Parte del drama de la escuela, que no ha hecho

en este aspecto sino empezar, es que en la sociedad de la información y del

conocimiento, cuando debería precisamente llegar su momento de gloria, se las ve y se

las desea para mantener la atención de su público, que puede ser forzado a asistir

(hablamos de la última institución basada en una forma de conscripción), pero no en

cuerpo y alma, y ello justamente por la avalancha cotidiana de información y

conocimiento por distintos canales, que exigen más atención de la que cualquier

persona puede dedicar; porque ha perdido el papel exclusivo de ventana al mundo

fuera de la comunidad inmediata para verse reducida a su opuesto, al de tener que

estar luchando por no verse descartada entre los intereses de los alumnos; y porque

mucho de lo que ofrece, no sólo información, sino también conocimiento, se ofrece

también con igual y mejor calidad y de forma más atractiva en la red, razón suficiente

por la que debería dejar de oponerse a ésta para asumir un papel de guía en ella.

Finalmente, es preciso encontrar la manera de mejorar el tono vital del profesorado.

No hay nada que inexorablemente conduzca al actual catastrofismo mayoritario, que

para no pocos se convierte en una coartada útil para blindarse frente a cualquier

expectativa o exigencia. En otros países, pongamos por caso Finlandia o Japón,

siempre tan exitosos en las pruebas PISA o en los indicadores sobre éxito académico o

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retención y graduación en enseñanza secundaria superior, se da por sentado que

todos los alumnos tienen las capacidades necesarias, pueden alcanzar el éxito y lo

harán. El sentido trágico de la vida que caracteriza al profesor español parece ser más

bien un rasgo latino (puede encontrarse, en distintas dosis, por todo el Mediterráneo y

en Latinoamérica), si bien aquí alcanza verdaderos récords. En mi opinión, debo

decirlo, tiene que ver, más que con cualquier realidad de la sociedad o del alumnado,

con una singular instrumentalización de la nostalgia de la derecha y de la retórica de la

izquierda por parte de un cuerpo de funcionarios que, en las transiciones a la

democracia, se desarrolló rápida y precipitadamente, antes de que lo hicieran, tanto el

sistema democrático llamado a gobernarlo, como la sociedad civil a la que debían

servir. Pero eso, en todo caso, ya está hecho, y lo que se necesita ahora es una

campaña activa, o quizá hiperactiva, dedicada a contrarrestar y a arrollar a ese frente

apocalíptico formado por sindicatos quejumbrosos, periodistas en busca de malas

noticias, docentes renegados e intelectuales orgánicos del gremio. Lo que se precisa es

dar publicidad y eco a las mejores o simplemente buenas prácticas de centros y

profesores, a los logros del sistema, a los puntos de luz que nos indican algunos de los

muchos caminos a seguir.

RESUMEN

Vivimos una época de intenso cambio social, que podríamos cifrar en el acceso a una

economía global (mundializada), una sociedad informacional (de la información, del

conocimiento, del aprendizaje) y una era transformacional (de cambio social

acelerado, claramente perceptible en el curso de una generación o una vida

individual). Esto implica un contexto de competencia acrecentada de los trabajadores

del país no sólo entre sí, sino con los del resto del mundo y con las máquinas, que cabe

afrontar de forma defensiva, mediante restricciones a la misma (al comercio exterior, a

la inmigración, a la movilidad del capital o a la mecanización), salarios más bajos o

cualificaciones más altas. De los tres métodos posibles, los dos primeros representan

juegos competitivos de suma cero o negativa, en los que alguien pierde para que otro

gane, y probablemente menos, mientras que el tercero es, en cambio o además, un

juego cooperativo, de suma positiva, en el que todos pueden ganar (aunque no todos

ganen lo mismo), o en todo caso no es necesario que pierdan unos para que otros

ganen. La cualificación de la fuerza de trabajo es la apuesta necesaria de cualquier

país, y la única aceptable en los que hoy gozan de un nivel de vida y unas condiciones

de trabajo comparativamente privilegiadas.

157 | P á g i n a

En este contexto, España presenta una estructura del empleo y una composición de la

fuerza de trabajo caracterizadas ambas por una proporción excesiva de empleos de

baja cualificación y trabajadores con escasa formación, como muestran los estudios

más recientes del CEDEFOP. A esto se añade una proporción comparativamente baja

de empleos de alta cualificación, por un lado, y de trabajadores de cualificación media,

por otro. Estos procesos se refuerzan mutuamente (una mano de obra poco cualificada

no atrae o expulsa empleos cualificados por parte de las multinacionales, y un empleo

de baja cualificación expulsa y no atrae a los trabajadores más cualificados), a

consecuencia de lo cual, en el plano internacional, nuestro país tiene todas las

probabilidades de convertirse en territorio de baja cualificación (turismo, construcción,

industrias básicas…) y, en el plano interior, en escenario de una dinámica de

sobrecualificación o subempleo (trabajadores que no encuentran empleos a la altura

de su cualificación), o sea, de frustración.

En el ámbito de la educación, que es el objeto de este capítulo, esto se manifiesta en el

fracaso escolar básico de tres de cada diez alumnos y el abandono educativo de cuatro

de cada diez, además de otra serie de alarmas como elevadas tasas de repetición,

mediocres resultados y estancamiento en pruebas internacionales de competencias,

abandono en la secundaria post-obligatoria, etc., más un persistente raquitismo de la

enseñanza secundaria profesional y postsecundaria no universitaria, que tiene como

contrapartida elevadas tasas de acceso y de titulación en la universidad (lo cual, a su

vez, sólo puede entenderse como resultado de un bajo nivel de exigencia).

Aunque quepa señalar causas de fondo como el bajo nivel educativo de generaciones

anteriores, la facilidad de acceso al empleo juvenil en una economía volcada hacia el

turismo y la construcción, etc., las causas de estas anomalías deben buscarse sobre

todo en el propio sistema educativo. Con tan altas tasas de fracaso, la exigencia de

titulaciones académicas generales (ESO o bachillerato) para acceder a los ciclos de

formación profesional (medios y superiores) se ha convertido en una trampa que

convierte de manera automática el fracaso académico en abandono (mejor, decir

expulsión) del sistema. En fin, la debilidad de la formación profesional no puede

entenderse al margen del tradicional rechazo del trabajo manual enraizado en la

cultura española.

Por lo demás, otros factores residen en el corazón mismo del sistema. Las desorbitadas

tasas de repetición, que no parecen solucionar, sino agravar el problema al que

pretenden responder, colocan a España en un capítulo aparte frente a la mayoría de

los sistemas nacionales, empezando por los más exitosos, donde tales fórmulas son

prácticamente inexistentes o muy minoritarias. La machacona persistencia con la que

158 | P á g i n a

desde hace decenios, a cualquier edad en que termine la educación común, bajo

cualquier ordenación general, con no importa qué orientación pedagógica y sea cual

sea su nivel registrado de competencia (a los 14 o a los 16, en la EGB o en la ESO, bajo

la LGE, la LOGSE o la LOE y por encima de las diferencias regionales en las pruebas

PISA), hace pensar que depende más de la cultura docente que del rendimiento real de

los alumnos. El acendrado pesimismo y victimismo del profesorado, en fin, no puede

dejar de tener efectos en los resultados de un sistema del que constituye el centro

neurálgico.

Como telón de fondo, eso sí, hay que añadir hoy, en esta sociedad de la información y

el conocimiento, de internet y de los nuevos medios, un creciente desapego de

adolescentes y jóvenes respecto de una institución demasiado anclada en el pasado

por sus contenidos y sus formas.

Ante este panorama se imponen algunas líneas de acción, aunque su concreción en

medidas precisas pueda resultar difícil. En el plano de la ordenación académica es

necesario ofrecer a todos los alumnos, cualquiera que sea su nivel de logro o su

titulación, la oportunidad de seguir profundizando en su cualificación, incluida la

posibilidad real de combinar educación y trabajo y optando por el refuerzo de la

formación profesional mediante recursos materiales, incentivos profesionales para los

docentes y estímulos para los alumnos. Hay que desterrar la repetición como

respuesta estereotipada a las dificultades de los alumnos y arbitrar medidas de

refuerzo empezando por el corazón mismo del sistema, el tiempo de profesor

dedicado a cada alumno. Y hay que revisar los criterios de evaluación que aplican los

profesores, tanto en su homogeneidad como en su justicia.

En el plano de la organización sistémica hay que dotar de mayor autonomía a los

centros y exigirles más rendición de cuentas, lo cual requiere reforzar las competencias

de la dirección y mejorar los sistemas de evaluación. En lo que concierne al

profesorado, hay que poner en pie una política eficaz de recursos humanos, lo cual

pasa por una reorganización de la carrera docente enfocada a ofrecer un sistema de

incentivos que devuelva el pulso a la profesión.

Por último, en el plano de la cultura hay que recuperar el protagonismo de la escuela

en un mundo transformado por los nuevos medios y las redes sociales, pero hay que

hacerlo no negándolas, ni oponiéndose a ellas, sino cooperando y aprovechando todo

su potencial de aprendizaje. Y hay que mejorar el tono vital del profesorado, haciendo

frente a esa marea apocalíptica que hoy fomenta la resignación y justifica la inacción.

159 | P á g i n a

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23.

161 | P á g i n a

El papel de la I+D+i en la mejora del modelo productivo español

Andrés García Reche

Universitat de València

1. Definición de modelo productivo y algunas claves para su reforma

Un determinado modelo productivo puede definirse, desde un punto de vista estático,

por el conjunto de rasgos característicos que conforman el modo en el que, con

carácter general, las empresas presentes en un territorio producen y distribuyen

bienes y servicios. Y desde un punto de vista dinámico, por la capacidad que aquellas

tengan para adaptarse ágilmente a las nuevas condiciones impuestas por la evolución

del marco económico internacional, el avance de la tecnología y las pautas cambiantes

de la demanda.

Ambos factores, la forma de competir y la capacidad de adaptación a los cambios, son,

a su vez, determinantes a la hora de conformar la renta per cápita de los habitantes

del país o región de que se trate, así como el nivel y calidad del empleo presente y

futuro. En suma, para delimitar la fortaleza de su crecimiento a largo plazo.

Sabemos que cualquier sistema productivo que se considere, está compuesto por una

variada gama de actividades, que van desde las más “tradicionales”, ligadas a la

alimentación, el vestido, la vivienda, el comercio urbano, el turismo o el mobiliario

para el hogar, hasta las más “modernas” o complejas tecnológicamente como la

aeronáutica y la industria espacial, la informática, los instrumentos de precisión, la

maquinaria electrónica, la biotecnología, o las telecomunicaciones.

Sin embargo cada territorio conforma su PIB a través de diferentes combinaciones

sectoriales de tales actividades, según el nivel de contenido tecnológico (alto, medio o

bajo) que, en términos generales, éstos requieran.

Obviamente, las ventajas de disponer de una elevada proporción de sectores

tecnológicamente avanzados en el conjunto del PIB son evidentes: todos ellos

disponen de altas productividades (lo que garantiza una elevada renta per cápita a los

habitantes del territorio), su demanda muestra un elevado crecimiento porque no

depende fundamentalmente de variables de población, sino de renta; y, por último,

están capacitados para resistir mejor la competencia internacional, en la medida en

que las ventajas competitivas de las empresas que los componen suelen estar

162 | P á g i n a

sustentadas en el conocimiento altamente especializado, difícil de reproducir a

voluntad en otros territorios.

Dicho lo cual, el desarrollo económico de un territorio no debe asociarse

exclusivamente con una determinada composición sectorial de su PIB. Por dos razones

principales. La primera porque, dada la aleatoriedad intrínseca, constatada

históricamente, que caracteriza dicho proceso de desarrollo, no existe garantía alguna

de que, en el futuro, algunas de las actividades caracterizadas como de mayor

contenido tecnológico sigan siendo las más dinámicas, pudiendo ser relevadas por

otras, totalmente imprevisibles, en las actuales circunstancias.

Basta con comparar el contenido de la “cesta de la compra” de una familia media de

finales de los años cincuenta en España, con el de un hogar actual, para darnos cuenta

de que una gran parte de los productos y servicios incluidos en ésta, y que ahora

forman parte de nuestro hábitat cotidiano (ordenador personal, teléfono móvil,

televisión digital, mando a distancia, climatizador, GPS, Internet, etc.), no solo no

existían entonces, sino que ni siquiera podían atisbarse en el horizonte lejano.

La segunda, porque la continua transformación producida en el “interior” de un buen

número de bienes y servicios considerados grosso modo como “tradicionales” han

transformando tanto a éstos desde el punto de vista cualitativo (alimentos

biosaludables, muebles ergonómicos, juguetes electrónicos, turismo enológico,

edificios inteligentes, nuevos sistemas de distribución comercial, textiles técnicos y

biológicos, trenes de alta velocidad, etc.), que cuesta aceptar que estemos hablando

del mismo tipo de productos que en el pasado.

Precisamente, lo que suele caracterizar a los territorios más dinámicos, frente a otros

que no lo son tanto, es que la introducción de innovaciones de todo tipo a la

producción y distribución de bienes y servicios “de siempre” es una práctica bastante

generalizada en su sistema productivo, posibilitando así que un grupo significativo de

empresas se “independicen” de la atonía general de sus respectivos sectores a nivel

agregado, obteniendo cuotas de mercado crecientes y productividades

significativamente mayores que sus homólogas en otros territorios menos proclives a

la innovación.

Lo que constituye, pues, la esencia de un modelo productivo robusto no es tanto el

“tipo” de sectores más o menos avanzados de que se disponga en un determinado

periodo histórico (lo que, en todo caso, siempre es importante), sino la capacidad que

tengan una buena parte de sus empresas (independientemente del sector a que

pertenezcan) para incorporar ágilmente crecientes dosis de conocimiento

163 | P á g i n a

(innovaciones) a la producción y distribución de bienes y servicios en un entorno

rápidamente cambiante. Ya sea con el objetivo de satisfacer nuevas “necesidades”, ya

sea para satisfacer de otro modo las ya existentes (CEV, 2009).

Pues bien, en la medida en que, con muy notables excepciones, la mayoría de las

empresas españolas pertenecientes a un buen número de sectores industriales

“tradicionales”, han mostrado a lo largo de este último decenio una escasa proclividad

a la incorporación sistemática de dosis crecientes de conocimiento (innovaciones)

imprescindibles para enfrentar las nuevas exigencias competitivas provenientes del

nuevo marco económico internacional de referencia (globalización) y los

requerimientos cambiantes de la demanda, puede afirmarse que tiene sentido hablar

de un cambio en el modelo productivo.

Un cambio que, en todo caso, debe estar acompañado por un conjunto de políticas

encaminadas a reducir, en primer lugar, el minifundio empresarial recurrente en tales

sectores, que es uno de los factores clave que impide la conformación de estrategias

organizativas verdaderamente globales (obligando a nuestras empresas a mantener

una posición subordinada en la cadena del valor mundial). Pero también a estimular la

generación e incorporación masiva de innovaciones por parte de aquéllas. Lo que

necesariamente supone enfrentarse en toda su complejidad a la relativa esclerosis que

aqueja a nuestro Sistema de Innovación (incluyendo en éste a los subsistemas

productivos, ciencia y tecnología, educativo, financiero, y demás instituciones

“productoras” de conocimiento).

2. La innovación como fuente de ventajas competitivas en la era Global

Las principales exigencias que para las empresas se derivan del nuevo marco

internacional de referencia, que conocemos comúnmente como globalización, podrían

resumirse en:

necesidad de disponer de estrategias internacionales en red,

un mayor control del canal de distribución (garantizando así el

contacto directo con el consumidor final),

una actitud proclive a la innovación permanente en productos y

procesos, y

164 | P á g i n a

el manejo integrado de toda la cadena del valor (no solo de los

procesos productivos internos) a través del uso intensivo de las

Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones (TIC) y la

logística.

En suma, incorporando la innovación en todas sus formas como fuente permanente de

ventajas competitivas.

Esto es así, porque la innovación, en contra de lo que suele pensarse, no es un asunto

que tenga que ver únicamente con la mejora de un producto o con un nuevo proceso

productivo (que son los habitualmente contabilizados en el seno de la I+D), sino

también con cambios cualitativos en el despliegue de las empresas en el mercado

(innovación mercadotécnica) o en la propia organización y sistemas de gestión de éstas

(innovaciones organizativas) (Recuadro 1).

Como expresa el Manual de Oslo (OCDE, 2005), referencia indiscutible en este asunto:

la Innovación es la implementación de un producto (bien o servicio) o proceso nuevo o

con un alto grado de mejora, o un método de comercialización u organización nuevo

aplicado a las prácticas de negocio, al lugar de trabajo o a las relaciones externas.

Recuadro 1: Clases de innovación

Fuente: OCDE y Eurostat (2005) Manual de Oslo

Una innovación de producto es la introducción de un bien o servicio nuevo o con un alto

grado de mejora, respecto a sus características o su uso deseado. Ésta incluye mejoras

importantes en especificaciones técnicas, componentes y materiales, software

incorporado, ergonomía u otras características funcionales.

Una innovación de proceso es la implementación de un método de producción o

distribución nuevo o con un alto grado de mejora. Ésta incluye mejoras importantes en

técnicas, equipo y/o software.

Una innovación de marketing (mercadotécnica) es la implementación de un nuevo

método de comercialización que entraña importantes mejoras en el diseño del producto

o en su presentación, o en su política de emplazamiento (posicionamiento), promoción o

precio.

Una innovación organizacional es la implementación de un nuevo método de

organización aplicado a las prácticas de negocio, al lugar de trabajo o a las relaciones

externas de la empresa.

165 | P á g i n a

Pues bien, sin perjuicio de las múltiples dificultades que pueden surgir a la hora de

diferenciar, en la práctica, unas de otras de manera precisa, el rasgo común de todas

estas formas de innovación es que suministran a las empresas una variada gama de

nuevas ventajas competitivas que pueden ayudar a aquéllas a mejorar

significativamente su posicionamiento en el mercado.

Sin embargo, aceptando que todas las innovaciones citadas tienen enorme

importancia, el orden que éstas alcancen en el ranking de la competitividad

empresarial puede ir cambiando de manera significativa en cada periodo histórico, de

acuerdo con las condiciones impuestas por el marco económico de referencia, la

evolución de las pautas de demanda y las nuevas necesidades sociales.

Así, las innovaciones organizativas y mercadotécnicas en las empresas (y las de

proceso, en su vertiente comercial), siempre han estado presentes en los grandes

cambios económicos producidos a lo largo del siglo XX y comienzos del XXI, señalando

la línea de salida de una nueva era en la forma de competir y desplegarse en los

mercados. Puede decirse (extrapolando la teoría de T. S. Khun sobre las revoluciones

científicas) que las innovaciones organizativas definen, en cierto modo, el “paradigma

competitivo” empresarial sobre el que se desarrollarán el resto de las innovaciones

durante algún tiempo.

De este modo, hasta el surgimiento del nuevo paradigma organizativo suelen ser las

innovaciones de proceso, en su sentido más tecnológico, y las de producto las

principales suministradoras de ventajas competitivas. Una innovación de proceso es,

por ejemplo, la implantación de un sistema de producción más eficiente, la

incorporación de nueva maquinaria con mayor contenido tecnológico, o una mejora

cualitativa en la gestión de los procesos internos en las empresas mediante el uso de

TIC; y una innovación de producto, una mejora significativa de la calidad de éste o una

ampliación de la gama ofrecida (nuevos productos o servicios).

En algunas ocasiones, la necesidad del cambio organizativo, puede obedecer a un

avance tecnológico de gran calado que posibilita el replanteamiento de las pautas de

gestión empresarial en su conjunto (por ejemplo, la irrupción de las TIC y su elevada

accesibilidad para las empresas). En otras ocasiones aquél viene obligado por el

cambio en el marco económico internacional en el que las empresas compiten

(globalización e integración de mercados). Y en otras, en fin, puede estar motivado por

un cambio sustancial en las pautas de la demanda o el surgimiento de nuevos objetivos

sociales (exigencias de sostenibilidad).

166 | P á g i n a

En general, puede afirmarse que el liderazgo organizativo en los años cincuenta y

sesenta (fordismo) correspondía a aquellas empresas (con plantas de gran tamaño y

economías de escala productivas) orientadas a satisfacer, por primera vez, las

necesidades básicas de la población, de manera masiva y estandarizada en mercados

relativamente cerrados al exterior, mientras que en el actual (zaraísmo o ikeísmo) las

empresas se centran más bien en la forma en la que dichas necesidades se satisfacen,

incidiendo en la variedad y la flexibilidad de la gama ofertada y obteniendo economías

de escala del manejo conjunto de la cadena del valor (y no solo de la actividad

estrictamente productiva); al tiempo que se amplía casi ilimitadamente el abanico de

“nuevas necesidades”, en un mundo totalmente interconectado y libre de barreras de

acceso a los mercados (Tabla 1).

167 | P á g i n a

Tabla 1: Principales Innovaciones organizativas en el sector industrial

C. Román (2006) y elaboración propia

C. Román (2006) y elaboración propia

Fordismo (hasta finales de los años 70)

Elevados volúmenes de producción (bienes estandarizados)

Empresas con plantas de gran tamaño

Economías de escala (costes unitarios decrecientes)

Escasa flexibilidad y diversificación

Maquinaria muy compleja y rígida

Diseño de procesos y productos por personal muy cualificado

Trabajadores semi o poco cualificados

Categorías y jerarquías marcadas entre trabajadores

Marcada diferenciación entre productor y canal comercial

Estrategia competitiva dominante: liderazgo en costes

Toyotismo (desde finales de los 70 hasta mediados de los 90)

Producción en grandes series, flexibles y diversificadas

Innovación en productos y procesos

Costes unitarios decrecientes

Maquinaria compleja y polivalente

Mano de obra versátil

Mayor protagonismo de los trabajadores

Trabajo en equipo

Menor jerarquización

Diferenciación entre productor y canal comercial

Estrategia competitiva dominante: diferenciación del producto

Zaraísmo (desde finales de los 90)

Estrategias empresariales a escala mundial

articuladas en redes de geometría flexible

mediante el uso de TIC y logística

que se aplican a toda la cadena del valor

en el curso de procesos de toma de decisiones que surten efecto en tiempo

real

en los que se sirven de su conocimiento para manejar y utilizar la

información

Asunción de la función comercial por el productor

Estrategia competitiva dominante: Diferenciación de productos,

especialización (con extensión de la gama), y precios “asequibles”

168 | P á g i n a

Lo que sabemos ahora es que la revolución en los mercados producida por la rápida

extensión del fenómeno globalizador, a partir de finales del S. XX, ha obligado a un

cambio sustancial en los modelos de gestión empresarial, al menos en una buena parte

de los sectores industriales, lo que en la práctica supone un cambio de gran calado en

el mapa de estrategias competitivas genéricas a disposición de las empresas.

Tabla 2: El nuevo marco económico internacional

Condiciones Datos

• Globalización de mercados • Reducción drástica de barreras arancelarias

a la importación de bienes y servicios

• Mejoras sustanciales en el acceso a la

información, las telecomunicaciones y los

transportes

• Liberalización de mercados financieros y

creciente interconexión entre todos ellos

• Inmediatez en la difusión de gustos y modas

a través de los medios de comunicación de

masas (TV, publicidad, Internet, etc.)

• Demanda final más

inestable, diversificada y

exigente

• Crecientes requerimientos de innovación en

bienes y servicios (reducción del ciclo de

vida de los productos)

• Nuevas pautas de consumo motivadas por

conceptos genéricos (hábitat del hogar,

electrónica, bricolaje, equipamiento

deportivo, etc.), más bien que por productos

específicos

• Mayor atención al precio (en relación con el

valor percibido)

• Requisito de sostenibilidad

en el desarrollo económico

• Estrategias de Responsabilidad Social de las

Empresas (RSE)

Fuente: García Reche, A. (2010)

En efecto, tradicionalmente se consideraba que éstas estrategias debían de estar

ancladas, bien en la diferenciación del producto (con precios relativamente elevados),

bien en los bajos costes (con precios, asimismo, bajos), o bien en un nicho altamente

especializado (M. Porter, 1980). El resto de estrategias, y particularmente aquellas que

169 | P á g i n a

el propio Porter definió como de “posicionamiento en la mitad” (comparecer en el

mercado como proveedor del mejor producto y con el precio más bajo) no alcanzaban

el rango de verdaderas estrategias, por escasamente creíbles, entre otras cosas.

Pues bien, a pesar de que este marco teórico de reflexión sigue conservando un alto

poder explicativo para justificar el éxito competitivo de un buen número de empresas

industriales y de servicios en los mercados actuales, lo que resulta obvio es que las

nuevas condiciones en las que se desenvuelve el marco económico internacional

(tablas 2 y 3) están permitiendo, desde finales de los años 90, la configuración de una

cuarta estrategia competitiva, tan solvente como las anteriores.

Dicha estrategia se fundamenta en un nuevo modelo organizativo en el que el uso

intensivo de TIC y la logística permiten el manejo integrado de toda la cadena del valor

por parte de las empresas, posibilita a éstas el despliegue internacional en red,

facilitan la absorción de la función comercial (logrando así el contacto directo con los

consumidores), y propician la reducción de costes (y por tanto de precios) en todos los

eslabones de dicha cadena.

Asimismo, las exigencias de sostenibilidad en los modelos de desarrollo, asumidas por

una gran parte de los organismos internacionales, y, muy particularmente, por la

Unión Europea a través de su estrategia de impulso a la RSE, obliga a la interiorización

de criterios y prácticas socialmente responsables (en su triple aspecto: económico,

social y medioambiental) en los modelos de gestión empresarial, delimitando un

comportamiento competitivo de nuevo cuño que tenga en cuenta a todas las partes

interesadas (stakeholders) en la actividad de la empresa, y no sólo a sus propietarios

(shareholders).

Globalización, innovación y sostenibilidad son, pues, los tres ejes sobre los que

pivotará el nuevo modelo productivo que se inició en los albores del S. XXI.

170 | P á g i n a

Tabla 3: Implicaciones para la empresa

Efectos Estrategias

• Necesidad de rápida adaptación de los

bienes y servicios existentes a los

requerimientos de la demanda

(flexibilidad estática), extensión de la

gama e impulso a la introducción de

nuevos productos y (flexibilidad

dinámica)

• Necesidad de internacionalización de

las empresas, organización en red y

control integrado de los diversos

componentes de la cadena de valor:

desarrollo de la logística

• Posibilidad de incorporación intensiva

de tecnologías de la información y las

telecomunicaciones (TIC): gestión de la

información

• Posibilidad de diseñar nuevas

estrategias competitivas basadas en

“diferenciación + amplitud de gama+

precios moderados”

• Papel estratégico de la distribución

• Necesidad de incorporar innovaciones y

servicios especializados (provistos

interna o externamente a la empresa):

creciente importancia de la gestión del

conocimiento en las empresas

• Relevancia de la dimensión de la

empresa (no de la planta) para

acometer innovaciones organizativas

• Necesidad de introducción de criterios

de sostenibilidad en la cadena del valor

de las empresas

• Nuevas ventajas competitivas

basadas en la introducción de

innovaciones organizativas y

mercadotécnicas, junto a las de

proceso y producto

• Ampliación de las estrategias

competitivas a disposición de las

empresas (diferenciación y costes

bajos)

• Incorporación de criterios de

sostenibilidad en los modelos de

gestión empresarial

Fuente: García Reche, A. (2010)

En tal contexto, la posibilidad de ofrecer productos diferenciados a precios moderados,

al tiempo que se provee de una gama creciente y variable en el tiempo de aquéllos

(dentro de un nuevo concepto de especialización más laxo que los habituales: hábitat y

acondicionamiento del hogar, equipamiento deportivo, tercera edad, bricolaje,

electrónica de consumo, etc.), ha permitido la consolidación de esta nueva estrategia

de éxito, particularmente en los sectores industriales tradicionales, que habría que

añadir, con pleno derecho, a las anteriores.

171 | P á g i n a

Por tanto, aunque todas las innovaciones siguen siendo relevantes, es obvio que han

sido las de carácter organizativo y mercadotécnicas las que han ostentado, en el inicio

de la era de la competencia global (finales de los 90, inicios de los 2000) la prioridad en

la jerarquía (fundamentalmente en los sectores tradicionales), de tal modo que

aquellas empresas que han anticipado los cambios o se han adaptado rápidamente a

los mismos, han logrado cuotas de mercado crecientes, alejándose de las que no lo

han hecho a su debido tiempo. Eso explica que algunas empresas de sectores

tradicionales, como es el caso del textil-confección (Inditex), mueble-hogar (Ikea) o

alimentación (Mercadona) se hayan distanciado tanto en sus cifras de productividad y

ventas de la media estándar de dichos sectores.

En realidad, la importancia estratégica que las innovaciones de carácter organizativo

tienen para el desarrollo económico de los países no es un fenómeno reciente. Peter

Drucker, uno de los grandes “pioneros” de la innovación, ya afirmaba en 1957 que “el

éxito para los países no pasa por el descubrimiento de nuevas tecnologías, sino por el

invento de nuevas organizaciones. La verdadera innovación no está en los productos o

en las tecnologías, sino en la gestión. Las organizaciones innovadoras responden

rápidamente a los cambios y anticipan el futuro. Las conservadoras se estancan y

retroceden, a veces bajo el peso de sus grandes inventos”.

Sin embargo, esta nueva estrategia competitiva de éxito, basada, sobre todo, en el uso

intensivo de TIC y logística y en las innovaciones de carácter organizativo, no es

condición suficiente para garantizar un modelo de desarrollo realmente sostenible. Se

necesita, además, que aquella incorpore de manera efectiva los requisitos de

responsabilidad social que demandan los complejos desequilibrios económicos,

sociales y medioambientales del mundo actual.

3. El Sistema de Innovación español: Diagnóstico e inventario de problemas

pendientes

Aceptando que la innovación, en todos sus niveles y formas, es una de las variables

clave (junto con un tamaño suficiente que posibilite su incorporación efectiva), para la

mejora competitiva de las empresas, en cualquier sector que se considere, obvio es

decir que el foco de atención debe centrarse, de manera prioritaria, en el análisis del

estado en que se encuentra el Sistema de Innovación en cada uno de los territorios

sujetos a análisis.

Como es sabido, el Sistema de Innovación de un determinado país o región, está

formado por una serie de componentes entre los que se encuentran, de manera

172 | P á g i n a

destacada, el subsistema científico y educativo, el tecnológico, el financiero y el

productivo (los sectores y empresas existentes en el territorio de referencia).

Por sistema de innovación se entiende el conjunto de empresas e instituciones que

interactúan para la acumulación y difusión de conocimientos mediante relaciones

verticales (entre clientes y proveedores), horizontales (entre empresas que cooperan en

I+D o a través de mecanismos de emulación) y de colaboración entre entidades e

instituciones no lucrativas (universidades, institutos de investigación, etc.), con el fin de

aumentar la innovación en bienes, servicios, procesos y organizaciones (Fernández de

Lucio, 2008).

Gráfico 1: El Sistema de Innovación

Los sistemas nacionales (regionales)

de innovación

Entorno Tecnológico

Entorno Científico

y EducativoEntorno Productivo

Entorno Financiero

Estructuras de interfaz

entorno científicoEstructuras de interfaz

entorno productivo y tecnológico

Estructuras de interfaz entorno financiero

Como se deriva de la observación del gráfico 1, la fortaleza de un SI depende del

tamaño y calidad de sus distintos componentes, pero también de su eficiencia, es decir

de la profusión y eficacia que muestren los diversos mecanismos de interfaz que

conectan unos con otros, y, particularmente, con el entorno productivo, que es, a la

postre, el destinatario último de gran parte de la actividad que se desarrolla en el seno

de dicho sistema.

173 | P á g i n a

Dicho lo cual, deben resaltarse algunas de las principales debilidades que el SI español

acumula en ambos terrenos:

3.1. La inversión en I+D en España: estado de la cuestión

Aunque, como se ha resaltado anteriormente, el concepto de innovación es

significativamente más amplio que el de I+D, obvio es decir que éste posee una

importancia decisiva para fundamentar la solidez y el alcance de todo el

sistema. No solo porque es uno de los principales focos de conocimiento,

potencialmente generador de innovaciones de producto y proceso para las

empresas existentes, sino también porque es pieza clave en la diversificación

productiva (desarrollo de nuevas tecnologías, productos y actividades

emergentes) capaz de dotar una gran dosis de autonomía y dinámica

“tecnológica” al país de que se trate.

Ahora bien, la relevancia de la I+D en un determinado Sistema de Innovación

guarda relación con dos variables principales: uno, su tamaño, medido por la

cantidad de recursos financieros y humanos dedicados a esta finalidad, y dos,

su eficiencia, relacionada con el mayor o menor grado de interrelación que

aquella tenga con el subsistema productivo. Y ambas variables deben ser

objeto prioritario del análisis, puesto que, como veremos, más recursos no

significan automáticamente mejores resultados si el Sistema de Innovación en

su conjunto se muestra débil e inconexo.

Pues bien, respecto del tamaño, sabemos que el gasto total que España destina

a la I+D todavía alcanza cotas significativamente bajas respecto del conjunto de

los países desarrollados.

174 | P á g i n a

Gráfico 2: Evolución del gasto total interno de I+D en España. En % del PIB

Fuente: INE. COTEC, 2010

A la altura de 2006, la brecha que separaba el porcentaje del PIB que la OCDE

dedica a I+D (2,26), y el de España (1,20) se situaba en el 88%, siendo todavía

mayor la distancia que le separaba de Alemania (2,54), EEUU (2,66), Corea

(3,22) o Japón (3,39). Incluso tomando como referencia la cifra correspondiente

a la UE-27 (1,77) ésta superaba a la española en más de medio punto

porcentual (Informe COTEC 2009).

Y ello a pesar de que España es uno de los países de la UE en el que más

proporción de recursos presupuestarios se dedica a la I+D (2,74% en 2007), y

en donde mayor crecimiento ha tenido esta magnitud desde 1995 (año en el

que se situaba en el 0,8% del PIB), llegando incluso a alcanzar entre 2000 y

2007 tasas de crecimiento acumulativo en el entorno del 12,5 %. Lo que no

elimina el hecho evidente de que dicho gasto sigue siendo muy bajo para

abordar los grandes problemas relacionados con un nuevo modelo de

desarrollo en el que el conocimiento y la innovación juegan un papel decisivo.

Más aún, si tenemos en cuenta que la contribución de las empresas españolas

al gasto en I+D (Gráfico 3) alcanza un peso relativo en el total (55% en 2008)

notoriamente inferior al vigente en la mayoría de los países desarrollados,

situándose éste, para el conjunto de la OCDE, en un 69% (14 puntos más), lo

que da una idea de la mayor importancia relativa que tiene el sector público

175 | P á g i n a

español (incluyendo las universidades) en las actividades de I+D (y

particularmente en las de I).

Gráfico 3: Distribución del gasto en I+D por Sector Público y Privado.

En % sobre el total. 2008

Fuente: INE. Estadísticas de I+D, 2009. COTEC, 2010

3.2. Precariedad de los resultados de la I+D

Pero el problema no es solo el bajo nivel de gasto en I+D o la “inadecuada”

distribución que éste adopta entre distintos actores del Sistema de Innovación.

También existe una llamativa disfunción entre el gasto en I+D y los resultados

que ésta obtiene en el subsistema productivo. Una disfunción que puede

constatarse observando la evolución de los diversos indicadores de impacto en

esta materia, utilizados habitualmente por los organismos internacionales.

Para empezar, el ratio de cobertura exterior de los productos considerados

como de alta tecnología (aeroespacial, armas y municiones, ofimática,

ordenadores, farmacia y otros), no solo es persistentemente bajo (0,28, en

2008), sino que ha ido reduciéndose con el paso del tiempo (0,38, en 2000)

176 | P á g i n a

(Gráfico 4). Y ello a pesar de que, como hemos visto, el gasto en I+D respecto

del PIB crecía en ese periodo a tasas del 12 %.

Gráfico 4: Evolución de los ratios de cobertura del comercio exterior de

alta tecnología y del comercio exterior total de España. 2000-2008

Fuente: INE, Indicadores de alta tecnología, 2010. COTEC, 2010

Otro tanto sucede con las patentes (Gráfico 5) obtenidas por empresas

residentes en España, y que, en el caso de las triádicas, que son las de mayor

significación a efectos comerciales y de innovación, apenas representan un 1,6

% del total de las patentadas en la UE-27, y solo el 0,5% de las mundiales, en

2007 (0,3 en 2000).

177 | P á g i n a

Gráfico 5: Distribución de las patentes triádicas concedidas en % del total

mundial, 200-2007

Fuente: OCDE, Main Science and Technology Indicators, 2009/2. COTEC 2010

Otro tanto puede decirse de la balanza exterior de bienes de equipo (que

incluye tecnología incorporada). Su tasa de cobertura ha decrecido desde 1995,

pasando, desde el 69,1% en dicho año, al 60%, en 2008, permaneciendo

estancada desde 2000 (Gráfico 6).

178 | P á g i n a

Gráfico 6: Evolución del ratio de cobertura de bienes de equipo en España,

2000-2008

Fuente: COTEC, 2010

Puede argumentarse, no obstante, con cierto fundamento, que todos estos

saldos deficitarios no tienen por qué ser necesariamente negativos para una

economía en crecimiento, en la medida en que podrían reflejar, durante un

determinado período de tiempo, un elevado interés por parte de las empresas

por adquirir tecnología y conocimientos especializados allá en donde éstos se

encuentren, y lograr así un aumento en sus niveles de competitividad.

Pero es igualmente cierto que si tales déficit se mantienen intactos a largo

plazo (e incluso empeoran como ocurre en algún caso), a pesar del esfuerzo

creciente realizado en la I+D interna, ello indica que, o no se ha alcanzado la

masa crítica necesaria para reducir de manera significativa la dependencia

tecnológica del exterior, o que la dinámica impulsada por ésta muestra

ineficiencias sistémicas que habría que detectar y corregir.

Un dato especialmente revelador para entender este último aspecto es que

uno de los pocos indicadores (por no decir el único) que muestra avances

significativos con el paso del tiempo es la cuota de participación española en la

producción científica mundial (único país de la OCDE que lo hace), la cual ha

179 | P á g i n a

pasado de representar el 2,5%, en 2000, al 3,2%, en 2007 (Gráfico 7), poniendo

así de manifiesto que cuando el sistema de incentivos es suficientemente

potente, los actores implicados reaccionan positivamente a los estímulos.

Gráfico 7: Evolución de la producción científica española en revistas de difusión

internacional y porcentaje de la producción mundial

Fuente: SCI Search. COTEC, 2010

Porque es más que probable que el avance en este indicador obedezca en gran

medida a la gran relevancia que la ley atribuye, casi en exclusiva, a la

investigación científica en la conformación de los currículum y la carrera

profesional de los profesores universitarios (al margen, por tanto, de los

impactos directos o indirectos que aquélla pueda tener en el ámbito

productivo).

Un resultado éste, por tanto, que sería coherente con el diseño de un sistema

de incentivos que no tiene en cuenta ni las investigaciones y desarrollos de

carácter más tecnológico dirigidos a empresas y sectores, ni, por supuesto, la

transferencia de conocimientos especializados a éstas bajo la forma de

innovaciones de todo tipo. Pudiendo concluirse que una buena parte de los

resultados positivos producidos por el avance del gasto en I+D en España, se

han venido a localizar precisamente en aquella parte del Sistema de Innovación

que se encuentra más “alejada” del entorno productivo.

180 | P á g i n a

3.3. La innovación en las empresas españolas

Ya sea por causa del reducido tamaño y la escasa eficacia del gasto en I+D, ya

sea por la debilidad de otros componentes del Sistema de Innovación, o por la

precariedad de los diversos mecanismos de interfaz, el hecho es que el

comportamiento innovador de las empresas españolas que forman parte del

subsistema productivo deja mucho que desear, y que las dificultades para

transformar el conocimiento disponible en competitividad y crecimiento

económico son de gran calado.

El European Innovation Scoreboard de la Comisión Europea, que es uno de los

índices más complejos y completos en esta materia (pues no solo incluye la I+D

realizada por las empresas, sino también el uso de TIC y las innovaciones de

todo tipo realizadas por aquéllas), nos puede dar una idea más precisa de la

precaria situación en que se encuentra dicho comportamiento innovador en

comparación con los restantes países de nuestro entorno (Gráfico 8)

181 | P á g i n a

Gráfico 8: Comportamiento innovador 2006-2008. Países de la UE-27

Fuente: Servicio de Estudios de “La Caixa”, 2010

Línea de puntos: comportamiento innovador UE-27

En él puede observarse cómo España se encuentra por debajo del índice de

comportamiento innovador correspondiente a la UE-27 y muy alejado de países

como Suiza, Suecia, Finlandia, Alemania o Dinamarca, obteniendo además

cifras muy bajas en el crecimiento de dicho índice a lo largo del tiempo.

Una situación poco edificante que puede complementarse con otras

informaciones de carácter doméstico que apuntan en similar dirección. Por

ejemplo, la Encuesta de Innovación Tecnológica que realiza anualmente el INE

pone de manifiesto que, en el periodo 2006-2008, tan solo el 23,5% del total de

empresas españolas ostentaban la condición de innovadoras (34,4%, en el caso

de las industriales) en alguno de los campos incluidos en este concepto

(innovación de producto, proceso, marketing u organización). De las cuales,

únicamente un 35,9% realizan actividades de I+D propiamente dichas (Gráfico

9).

182 | P á g i n a

Gráfico 9: Porcentaje de empresas innovadoras y empresas EIN (2006-2008)

Nota: EIN: empresas innovadoras o con innovaciones en curso o no exitosas

Fuente: INE, Encuesta de innovación, 2009. COTEC, 2010

Si a todo ello añadimos algunas otras debilidades estructurales del subsistema

productivo, la precariedad manifiesta de ciertos mecanismos de interfaz, o los

obstáculos burocráticos a la creación de empresas desplegados por las distintas

administraciones, puede extraerse la conclusión de que el Sistema de

Innovación español es manifiestamente mejorable.

Respecto de las debilidades del subsistema productivo, deben resaltarse dos de

ellas. De un lado, la reducida dimensión de nuestras empresas (tan solo 5.176,

un 0,16 % del total, tienen más de 200 trabajadores) (Cuadro 1), lo que, al

menos en el caso de las industriales, dificulta enormemente el despliegue

organizativo y mercadotécnico que las nuevas condiciones de globalización

imponen.

183 | P á g i n a

Cuadro 1: Tamaño de las empresas españolas (por nº de trabajadores), 2007

Fuente: INE, 2009

Y, por otro lado, una especialización sectorial industrial fuertemente sesgada

hacia actividades de medio y bajo contenido tecnológico (véase aportación de

Ruesga y Da Silva en este mismo informe: Hacia un cambio del modelo

productivo), lo que, dada la escasa proclividad mostrada por la mayoría de las

empresas españolas a la innovación, no resulta un asunto menor.

Algunos mecanismos de interfaz financiero, por otra parte, muestran carencias

de gran importancia que repercuten negativamente en la dinámica de creación

de empresas y, sobre todo en la generación de nuevas actividades innovadoras.

Por ejemplo, la escasa proporción (10%) de los recursos de capital riego (ya de

por sí muy reducidos: 3.000 millones de euros en 2008) que se dedican a las

primeras fases del desarrollo de los proyectos (Semilla y arranque) acometidos

por nuevos emprendedores, podría explicar, al menos parcialmente, el bajo

nivel de diversificación productiva que muestra la economía española (Gráfico

10).

Nº de trabajadores Nº de empresas

Valor absoluto % sobre el total

> 50 25.921 0,78

> 100 12.176 0,36

> 200 5.176 0,16

> 500 1.704 0,05

Total 3.291.263 100

184 | P á g i n a

Gráfico 10: Inversiones por fases de desarrollo, 2008 (% sobre total de

inversiones)

Fuente: Asociación española de entidades de capital-riesgo, 2009. COTEC 2010

Asimismo, la inadecuación de una parte del sistema educativo (especialmente,

la formación profesional) y la precariedad manifiesta de los programas y

recursos dedicados a la formación de los trabajadores, dificulta la actitud

innovadora de las empresas españolas, así como el bajo nivel de productividad

mostrado por aquéllas.

Y en fin, las elevadas trabas administrativas y burocráticas a la creación de

empresas (con los correspondientes costes pecuniarios y temporales que todo

ello conlleva) (Recuadro 2) suponen un obstáculo injustificado al acceso a la

profesión de empresario.

185 | P á g i n a

Recuadro 2: Trámites para la creación de empresas en España y posibles vías de

solución

Los índices utilizados comúnmente para la medición de la incidencia los trámites administrativos en la

creación de empresa son: (a) el número de trámites; (b) el tiempo de tramitación; (c) el coste del

procedimiento.

Según el estudio Doing Business del Banco Mundial, el más solvente de los existentes sobre los trámites

para crear una empresa, España no solo ocupa una mala posición relativa en el estudio, sino que

empeora con el paso de los años: puesto 94 en 2005, 108 en 2006 y 118 en 2007. La causa de ello es

que la tramitación administrativa para la constitución de una Sociedad limitada “inocua” en España

(entre 30 y 47 días), es más compleja, se tarda mucho más en completarla y es más cara que en el resto

de países del entorno lo que supone una evidente desventaja competitiva.

Los problemas en la tramitación administrativa necesaria para la constitución de una empresa en lo

relacionado con la Administración General del Estado se encuentran en dos procesos: el certificado

negativo del nombre (7 días) y la inscripción en el Registro mercantil (20 días), que concentran el 90 %

del total del tiempo empleado en la tramitación. Los gastos notariales y las tasas del Registro Mercantil

suman el 90% del coste de constitución de una empresa. Por su parte, la mayor parte de los trámites

obligatorios ante las Comunidades Autónomas, previos a la obtención de la licencia de actividad de la

nueva empresa, provienen de la aplicación de una legislación marco estatal. Los principales problemas

de los trámites administrativos obligatorios para la obtención de la licencia de actividad ante las

entidades locales derivan de la falta de medios de los Ayuntamientos, lo que retarda sobremanera el

tiempo de tramitación.

Respecto de las posibles políticas de simplificación de trámites administrativos para la creación de

empresas en España, habría que resaltar que el primer paso debería ser impedir que se establezcan

nuevas trabas que empeoren la mala situación de partida.

Los elementos clave para reducir la incidencia negativa de la tramitación administrativa en la creación

de empresas son:

La información previa

La tramitación electrónica

La posibilidad de las autorizaciones provisionales

Siempre que la política de simplificación en la tramitación para la creación de empresas sea constante,

es preferible realizar avances parciales a intentar abordar el problema general de una sola vez, dada la

heterogeneidad de tipos de empresas y procedimientos administrativos afectados

Fuente: Agencia española de evaluación y calidad, 2007. Incluido en: CEV, 2009

186 | P á g i n a

5. Conclusiones y propuestas. ¿Qué se puede hacer, y por quién, para mejorar el

modelo productivo?

Como se ha visto hasta aquí, las carencias del actual modelo productivo español son de

carácter estructural, y se explican en gran medida, no solo por la debilidad intrínseca

de los principales componentes del Sistema de Innovación (entornos científico,

educativo, tecnológico, financiero y productivo), sino también por la escasa

interconexión que se produce entre ellos, la insuficiencia del panel de incentivos

utilizados y la ineficacia (o simple inexistencia) de algunos de los principales

mecanismos de interfaz.

Lo que es cierto, en todo caso, es que el problema es de carácter sistémico y que, por

tanto, requiere de soluciones asimismo sistémicas, siendo muy difícil abordar el asunto

con actuaciones de carácter parcial. La necesidad, pues, de una estrategia global que

incida simultáneamente en los principales factores críticos que lastran el Sistema de

Innovación español es ya una tarea inaplazable.

Sin ánimo de ser exhaustivo, y asumiendo la importancia decisiva que para la

competitividad y la eficiencia de un determinado sistema productivo tienen factores

como la idoneidad de las infraestructuras (físicas y tecnológicas) o la calidad del marco

institucional, jurídico, laboral y fiscal, he aquí una relación de los objetivos prioritarios

a alcanzar en los próximos años, si lo que se desea realmente es fortalecer y mejorar

las bases sobre las que se sustenta el actual modelo productivo español.

1. Realizar un mapa detallado del Sistema de Innovación español con el fin de

detectar las deficiencias estructurales de sus diversos componentes, así como

los múltiples y variados obstáculos que el conocimiento generado encuentra en

su camino hacia el subsistema productivo (diversidad y calidad de los

mecanismos de interfaz).

2. Aumentar de la Inversión en I+D hasta alcanzar, al menos, la cifra media de los

países que conforman la OCDE (actualmente en el 2,3% del PIB)

3. Impulso a la generación de instrumentos financieros específicos (Capital riesgo

semilla y arranque) para facilitar la diversificación productiva, el acceso de los

nuevos emprendedores al mercado y el aprovechamiento de actividades

emergentes.

187 | P á g i n a

4. Propiciar el aumento de la dimensión empresarial con el fin de posibilitar la

incorporación efectiva del conocimiento especializado, así como las distintas

innovaciones que de él se derivan, convirtiendo a éstas en la principal fuente

de ventajas competitivas.

5. Inclusión de las innovaciones organizativas y mercadotécnicas en la agenda de

las políticas públicas de apoyo a las empresas.

6. Eliminación de obstáculos burocráticos y administrativos al acceso a la

profesión de empresario.

7. Redefinición y fortalecimiento de todos aquellos aspectos del sistema

educativo, incluyendo los actuales regímenes de formación de trabajadores,

que guarden relación directa con el entorno productivo (especialmente la FP).

8. Estímulo a la incorporación de criterios de sostenibilidad en la cadena del valor

de las empresas y en el comportamiento de todos los actores implicados en el

sistema. Objetivo: transformar el coste que, en principio, ello pueda suponer,

en fuente de ventajas competitivas para aquéllas, propiciando la generación de

innovaciones capaces de proporcionar respuestas a los nuevos problemas de

carácter económico, social o medioambiental. En otras palabras, conseguir que

los conceptos de sostenibilidad y competitividad dejen de ser considerados

como variables contradictorias en los modelos de crecimiento económico.

9. Naturalmente, todo ello será muy difícil de acometer, si no se produce una

coordinación efectiva entre las diversas administraciones que tienen

distribuidas las competencias en la mayoría de estos asuntos. Ni el tamaño ni

la articulación del Sistema de Innovación puede ser abordado, exclusivamente,

desde un punto de vista técnico.

10. Y por último, tampoco se conseguirán los efectos deseados si esta estrategia

global, y de largo plazo, no viene avalada por un gran acuerdo nacional con las

organizaciones empresariales y sindicales para trabajar todos, de manera

responsable, en la misma dirección.

188 | P á g i n a

Bibliografía citada:

Confederación Empresarial Valenciana, CEV (2009): Objetivo competitividad. Reforma

del modelo económico valenciano

Drucker, Peter F. (1957). The landmarks of tomorrow, Harper and Row.

Fernández de Lucio, I. Castro Martinez, E (2008): Estrategias regionales de innovación:

el caso de la Comunidad valenciana. En Rev. Acta Científica y Tecnológica, nº 14

Fundación COTEC (2009 y 2010): Informe de tecnología e innovación en España

García Reche, A (2010): Política de Innovación y mejora de la competitividad: la

industria. En García Reche, A. y Sanchez Andrés, A: Política Económica estructural y de

competitividad. Tirant lo Blanch

Kuhn, T.S (1962). La estructura de las revoluciones científicas. FCE, (edición en

castellano, 2000).

INE (2009): Directorio central de empresas

La Caixa Servicio de Estudios (2010): Informe mensual de Junio

OCDE y Eurostat (2005): Manual de Oslo. Guía para la recogida e interpretación de

datos sobre innovación.

Román del Río, C. (2006): La nueva economía: del “fordismo” al “zaraísmo”, En el libro

homenaje a J. Jané Solá: Economía Efectiva. Ed. Milenio

189 | P á g i n a

Crónica jurídica de la temporalidad en España: la persistencia del empleo

precario

Fernando VALDÉS DAL-RÉ ••

Catedrático de Derecho del Trabajo.

Universidad Complutense de Madrid

Jesús LAHERA FORTEZA

Profesor Titular de Derecho del Trabajo.

Universidad Complutense de Madrid

RESUMEN

El presente estudio persigue tres objetivos. El primero, dotado de una dimensión

eminentemente formal, reside en analizar los instrumentos utilizados por los actores

del sistema español de relaciones laborales (Estado y organizaciones de representación

de intereses de trabajadores y empresarios) en el proceso de regulación normativa de

los contratos temporales, que, junto al trabajo a tiempo parcial, es una de las dos

grandes manifestaciones españolas de trabajos atípicos. El segundo objetivo, que tiene

una dimensión más propiamente sustantiva, pretende desvelar cuál de las dos grandes

funciones tradicionalmente asignadas a estas modalidades de contratación (fomento

de la ocupación y flexibilidad de la organización del trabajo) ha prevalecido entre

nosotros y el modo cómo tales funciones han sido utilizadas en España por el poder

público y los interlocutores sociales. El tercer objetivo es mostrar los instrumentos

utilizados en las sucesivas reformas laborales para reducir la precariedad en el empleo.

El desarrollo de los tres objetivos ha exigido la apertura de un diálogo de frecuencias

temporales múltiples, a través del cual, y en última instancia, se intenta poner de

manifiesto la situación del mercado de trabajo en España; una situación en la que una

interminable sucesión de reformas legislativas no ha logrado superar la arraigada

cultura empresarial de la contratación temporal. La crónica jurídica de la temporalidad

en España tiene, por tanto, un desenlace conocido, la persistencia del empleo precario

en nuestro mercado de trabajo.

•• Una primera versión del presente trabajo (apartados 1 a 2.4) fue elaborado para y publicado en la obra Studi in

Onore di Giorgio Ghezzi, vol. II, Padua, Cedam, 2005, pág. 1709-1734. Los apartados 2.5 y 3 se deben a Jesús Lahera

190 | P á g i n a

1. ¿HACIA LA NORMALIZACIÓN DE LOS TRABAJOS ATÍPICOS?

Durante los últimos años de la década de los setenta y, prácticamente, a lo largo

de toda la década siguiente, el debate europeo por excelencia en el campo de las

relaciones laborales estuvo centrado en "las nuevas formas de empleo"; unas formas de

trabajar respecto de las cuales el contrato de trabajo estable y a jornada completa “deja

de ser la estrella polar del Derecho del Trabajo”45. La configuración legal del contrato de

trabajo de duración indefinida como el tipo contractual socialmente típico de prestación

de trabajo por cuenta ajena y dependiente, y que había sido utilizado largo tiempo para

construir la relación laboral como una “relación estable y de larga duración, exclusiva y a

jornada completa”46, entra en crisis y se disuelve; y, en su lugar, irá surgiendo una

constelación de contratos "atípicos" que tienden a difuminar el prototipo de trabajador

valorado como referente normativo; esto es, como patrón o estándar social para la

reglamentación de la relación laboral obligatoria.

Esta figura, la del trabajador, durante numerosas décadas declinada en singular,

hubo de pronto de ser conjugada en plural. En razón de esta segmentación del mercado

de trabajo, la legislación laboral de la mayoría de los países europeos perdió en gran

parte su histórica vocación de establecer un tratamiento jurídico mínimo y uniforme en

favor del conjunto de trabajadores, diversificando materialmente dicho tratamiento al

ritmo de la incorporación de esas nuevas formas de empleo. Desde entonces, desde la

descomposición del "lavoro" en "lavori", la principal preocupación que han suscitado esas

otras formas de trabajar, desde su perspectiva social, ha sido la consecución de un

adecuado equilibrio entre flexibilidad y seguridad; esto es, el establecimiento de un

marco de regulación capaz de asegurar simultáneamente a los empresarios unos

razonables niveles de flexibilidad con vistas a facilitar los cambios procedentes de un

mercado progresivamente más abierto y competitivo y a los trabajadores unos niveles

igualmente razonables de seguridad en el empleo y en la protección social.

El logro de este equilibrio forma parte de la estrategia europea de empleo que se

ha ido construyendo desde el Consejo Europeo de Essen. Desde que el Libro Verde47,

siguiendo las orientaciones anteriores contenidas en el llamado Libro Blanco48, dedicara

un capítulo al tratamiento de esta cuestión, las apelaciones a la necesidad de conjugar

"flexibilidad y seguridad" constituyen una constante en la política comunitaria de empleo.

Así lo confirma la simple lectura de los enunciados temáticos del pilar tercero, relativo a

45 ROMAGNOLI, U., El Derecho, el trabajo y la historia. Madrid, Consejo Económico y Social, 1997, pág. 170.

46 GIUGNI, G., Lavoro, leggi, contratti. Bolonia, Il Mulino, 1989, pág. 307.

47 COMISIÓN EUROPEA, Libro verde: cooperación para una nueva organización del trabajo. Bruselas, 16/IV/1997,

COM (97) 128 final.

48 COMISIÓN EUROPEA, Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI, Libro

191 | P á g i n a

la adaptabilidad de las empresas, contenidos en las sucesivas Directrices para el Empleo

aprobadas hasta el presente por el Consejo de la Unión Europea49.

En todas ellas, el Consejo, a fin de fomentar la modernización de la organización

del trabajo y de las diversas formas de prestación del trabajo, insta a los interlocutores

sociales a negociar acuerdos enderezados al cumplimiento de este objetivo en los que,

además de aumentar la productividad y la competitividad, se asegure a los trabajadores

“el equilibrio necesario entre flexibilidad y seguridad”50. Y también invita a los Estados

miembros a que examinen la posibilidad de incorporar a las legislaciones nacionales

“tipos de contratos más adaptables”, garantizando que los que trabajen con arreglo a

ellos “se beneficien de una seguridad adecuada”51.

No es nuestra intención, ni la ocasión nos lo permitiría, abordar, con criterios de

unidad, la ordenación jurídica de los trabajos atípicos en España. El propósito del

presente estudio, bien distinto, se centra en ofrecer la crónica de la regulación de la

principal manifestación del trabajo atípico, la contratación temporal, persiguiendo un

triple objetivo. El primero tiene una dimensión eminentemente formal, centrándose en el

análisis de los instrumentos utilizados por los actores del sistema español de relaciones

laborales (Estado y organizaciones de representación de intereses de trabajadores y

empresarios) en el proceso de regulación normativa de los contratos temporales. El

segundo objetivo, dotado de una dimensión más propiamente sustantiva, pretende

desvelar cuál de las dos grandes funciones tradicionalmente asignadas a estas

modalidades de contratación (fomento de la ocupación y flexibilidad de la organización

del trabajo) ha prevalecido entre nosotros y el modo cómo tales funciones han sido

utilizadas en España por el poder público y los interlocutores sociales. En un tercer plano,

nuestra intención es mostrar los instrumentos utilizados en las reformas laborales y en

los acuerdos sociales para reducir la precariedad en el empleo. Por lo demás, el desarrollo

de los tres objetivos exigirá la apertura de un diálogo de frecuencias temporales

múltiples, a través del cual y en última instancia de intentará poner de manifiesto la

situación del mercado de trabajo en España; una situación en la que una interminable

Blanco. Bruselas, 5/V/1993, COM (93) 700 final.

49 Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1997 sobre las Directrices para el empleo de 1998 (DO C 30 de

28/I/1998); Resolución del Consejo de 22 de febrero de 1999 sobre las Directrices para el empleo en 1999 (DO C 69 de

12/III/1999); Decisión 2000/228/CE del Consejo, de 13 de marzo de 2000, relativa a las Directrices para las políticas de

empleo de los Estados miembros para el año 2000 (DO L 72 de 21/III/2000); Decisión 2001/63/CE del Consejo de 19 de

enero de 2001 relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2001 (DO L

22/18 de 24/I/2001); Decisión del Consejo, de 18 de febrero de 2002, relativa a las Directrices para las políticas de empleo

de los Estados miembros para el año 2002 (DO L 060 de 1/III/2002) y Decisión del Consejo, de 22 de julio de 2003,

relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para 2003 (DO L 197 de 5/VIII/ 2003).

50 Vid. para cada una de las Decisiones: pilar III (1998); pilar III, directriz 16 (1999); pilar III, directriz 15

(2000); pilar III, directriz 13 (2001); pilar III, directriz 14 (2002) y directriz específica 3 (2003).

51 Vid. para cada una de las Decisiones: pilar III (1998); pilar III, directriz 17 (1999); pilar III, directriz 16

(2000) y pilar III, directriz 14 (2001); directriz 14 (2002) y directriz específica 3 (2003).

192 | P á g i n a

sucesión de reformas legislativas no ha logrado superar la arraigada cultura empresarial

de la contratación temporal.

2. ETAPAS EN LA REGULACIÓN DE LA CONTRATACIÓN TEMPORAL

La crónica de la evolución normativa del régimen jurídico de los contratos de

duración determinada puede ser resumida, sin riesgo alguno de simplificación, en pocas

palabras. Inicialmente concebida por el legislador como medida de fomento de empleo,

la contratación temporal va a ser utilizada de manera inmediata, en la práctica

empresarial, como un instrumento al servicio de objetivos económicos (reducción de

costes laborales) y organizativos (flexibilidad en la organización del trabajo), para

terminar convirtiéndose en la modalidad de contratación típica del sistema español de

relaciones laborales. Desde luego, la precariedad en España no se agota en la

temporalidad; pero en ella tiene su más visible, persistente y desmedida expresión. En

otras palabras, la temporalidad es el altar en el que se rinde culto a la flexibilidad laboral.

A partir de esta realidad, sucesivas reformas (1994, 1997, 2006 y 2010) han intentado

reducir la precariedad en el empleo, sin lograr superar hasta el momento la arraigada

cultura empresarial de la contratación temporal.

2.1. El imparable ascenso de la tasa de temporalidad en los años 80

La Ley del Estatuto de los Trabajadores [ET], en su versión originaria de 1980,

procedió a establecer dos vías para la celebración de contratos de duración determinada:

una primera de carácter ordinario y una segunda de naturaleza excepcional y coyuntural.

La vía ordinaria estaba prevista para la realización de trabajos de obra o servicio

determinado (contrato para obra y servicio), para la sustitución de personas con derecho

a la reserva del puesto de trabajo (contrato de interinidad) y, en fin, para atender a las

necesidades de la empresa derivadas de contingencias del mercado, acumulación de

tareas y exceso de pedidos (contrato eventual). De su lado, el objetivo inicial de la

contratación temporal de carácter coyuntural era la facilitación de la colocación de

colectivos determinados de trabajadores, habiendo sido concebida como una medida de

promoción del empleo para personas con dificultades en el acceso al mercado de trabajo.

No obstante ello, y contraviniendo la literalidad de la regulación legal, a principios de la

década de los 80 comienzan a dictarse algunas disposiciones reglamentarias que

permiten la contratación temporal coyuntural para todo tipo de trabajadores; esto es, se

generaliza indiscriminadamente la utilización del contrato de duración determinada sin

causa, que pasará a denominarse contrato temporal de fomento del empleo.

193 | P á g i n a

La reforma del ET operada por la ley 32/1984 va introducir importantes

novedades en la regulación de la contratación temporal, actuando en un doble frente. De

un lado, se adiciona un nuevo tipo de contrato ordinario de duración determinada: el de

lanzamiento de nueva actividad. De otro, se atribuye ciudadanía legal a la figura del

contrato de fomento de empleo, procediendo a su plena normalización jurídica: por una

parte, se eliminan los límites subjetivos, abriéndose la posibilidad de su celebración a

todos los demandantes de empleo, definidos como desempleados inscritos en las oficinas

públicas, y, de otra, se suprime la anterior regla de la limitación cuantitativa de trabajadores

incorporados bajo este régimen precario. En suma, se facilita un uso de esta modalidad de

contrato a término sin restricción alguna.

La crisis económica de la primera década de los años 80, tomada como contexto o

como simple pretexto, tendrá el efecto de desarticular en España el principio de

estabilidad en el empleo. O por mejor decirlo, de desterrar del ordenamiento positivo el

principio de causalidad en la contratación temporal. En el curso de un período de cuatro

años, el ordenamiento laboral español transitará de una situación de preferencia clara y

decidida en favor del contrato de duración indeterminada a otra situación, igualmente

clara y decidida pero de signo opuesto, que instaura un culto al trabajo temporal52.

Privado de todo ingrediente definidor de índole objetiva y generalizado a toda la

población laboral, el sistema "coyuntural" de contratación temporal experimenta, como

ya se ha anticipado, un proceso de "normalización", entendiendo por tal aquél régimen

normativo en el que la opción por la celebración de un contrato a término o por tiempo

indefinido queda relegada a la voluntad de los contratantes; esto es, a la voluntad del

empresario.

No es cuestión ahora de entrar a discutir si la contratación temporal en España ha

sido o no instrumento de creación de empleo. Lo que interesa señalar es la formidable

expansión que la contratación temporal experimenta durante el período 1980-1994. En el

primer año de éste ciclo, la tasa de temporalidad apenas alcanzaba el 10 por 100. A partir

de entonces, y como consecuencia de las medidas de política de empleo adoptadas, esta

tasa iniciará un imparable proceso de crecimiento que la hará ascender más de 25

puntos, ascendiendo en 1994 a la cifra de 33,9 por 10053.

52 VALDÉS DAL-RÉ, F., “Flexibilidad en el mercado de trabajo y ordenamiento laboral” en Papeles de Economía

Española, n° 22, (1985), pág. 312.

53 En el período 1990-1994, las tasas fueron las siguientes: 30,4% (1990), 32,4% (1991), 33,5% (1992),

32,4% (1993) y 33,9% (1994). Los datos pueden consultarse en CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL, Economía, trabajo y

sociedad. España 2000. Memoria sobre la situación socioeconómica y laboral. Madrid, Consejo Económico y Social,

2001, pág. 213.

194 | P á g i n a

2.2. Los efectos perversos de las políticas de empleo ordenadas a la facilitación de la

contratación temporal

La ralentización que experimenta la economía española a partir de 1990 va a sacar

a la luz los límites, al tiempo que los efectos perversos, del modelo de flexibilidad que

había venido funcionando durante la segunda década de los años ochenta. El primer dato

que se constata es la “elevada sensibilidad del empleo a la evolución del ciclo

económico”54. En la fase recesiva que se inicia en 1991 se observa que las empresas

españolas adaptan sus plantillas a las nuevas condiciones del mercado con mayor rapidez

que en el pasado, utilizando las posibilidades que proporciona el ajuste vegetativo del

empleo así como la elevada presencia de trabajadores con contrato temporal. Una

segunda circunstancia a destacar, "en cierta medida paradójica", es que la reducción de

empleo se traduce en un retroceso del volumen de trabajadores con contrato indefinido,

de modo que el ajuste afecta más a estos que a los temporales. La tercera característica

es el formidable incremento del índice de rotación laboral, que pasa de un 20 por ciento

en 1982 a un 54 por ciento 1991. Este incremento de la rotación produciría a su vez un

fuerte desequilibro económico sobre el sistema de la protección social por desempleo,

que es objeto de una revisión normativa de signo limitativo.

A las anteriores consideraciones, hay que añadir aún la dualización que se

produce en el mercado de trabajo. Este queda desdoblado en dos núcleos. De un lado, el

formado por los jóvenes, con un buen nivel de formación inicial pero que se descapitaliza

progresivamente al no lograr la integración en el mundo laboral. De otro, el constituido

por los trabajadores con contratos estables, normalmente de edad más avanzada, que

mantienen carencias formativas básicas que dificultan su capacidad de adaptación y

reciclaje profesional. El incremento de las contrataciones precarias, entre ellas las

temporales, propiciará la aparición de desigualdades sociales. Y, adicionalmente,

generará notables disfunciones en un sistema productivo, que ya empieza a demandar de

manera creciente una mano de obra no sólo flexible sino, sobre todo, capacitada y

motivada.

En un documento remitido por el Gobierno Socialista de la época al Consejo

Económico y Social en mayo de 1993, se efectúa un acertado diagnóstico de la situación

provocada por las opciones legislativas de concentrar la flexibilidad de modo exclusivo en

derredor de la contratación temporal. Esta situación, dirá el informe del Gobierno, no

sólo perjudica a los “trabajadores y a sus perspectivas de empleo y de carrera profesional.

También perjudica a la economía en su conjunto y a las organizaciones productivas”55, al

54 GOBIERNO DEL REINO DE ESPAÑA, La reforma del mercado de trabajo (Documento que el Gobierno dirige al

Consejo Económico y Social en demanda de un dictamen). Madrid, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, 1994, pág. 21.

55 GOBIERNO DEL REINO DE ESPAÑA, La reforma del…, op.cit., pág. 25

195 | P á g i n a

menos en un doble sentido. Primeramente por cuanto las empresas terminan por

afrontar los problemas de ajuste siguiendo criterios “no acordes con la racionalidad

económica o productiva”. En segundo lugar, por cuanto una estrategia de flexibilidad

centrada en la contratación temporal contradice las más elementales técnicas de gestión

de recursos humanos que aprecian en la estabilidad del vínculo un instrumento de

motivación de los trabajadores y de participación activa en el proyecto empresarial.

2.3. Las medidas normativas, y sus limitados efectos, en favor de la disminución de la

tasa de temporalidad

a) La reforma impuesta: la ley 11/1994

Efectuado el diagnóstico, que califica la flexibilidad laboral basada en la

permanente rotación de un importante segmento de la población asalariada como un

esquema no idóneo para afrontar los cambios de toda índole que han de producirse en la

década de los 90, la propuesta avanzada por el Gobierno es una reforma global del marco

institucional del mercado de trabajo. Esta reforma, la más intensa y extensa de cuantas se

han llevado a la práctica desde 1980, ha discurrido a través de dos secuencias temporales

diversas, cada una de las cuales define distintos escenarios sociales.

La primera de estas secuencias, iniciada a finales de 1993 y culminada al año

siguiente con el dictado de la Ley de Reforma del Mercado del Trabajo [LRMT], que revisa

a fondo el ET de 1980, tiene un escenario de abierta confrontación sindical56. La segunda,

concretada a lo largo del segundo semestre de 1997 y con un contenido más limitado en

su objetivo reformador, constituye la expresión más acabada de la política de

concertación social llevada al terreno de la reforma jurídica del mercado de trabajo. Una

y otra, sin embargo, no mantienen una relación de oposición o contradicción; antes al

contrario, forman en gran medida un continuum. Despojada de toda pretensión de

alterar los nuevos planteamientos introducidos por la ley 11/1994, la reforma de 1997 no

puede en modo alguno calificarse como una “contrarreforma” de aquella primera,

habiendo venido, en algunos puntos (los más), a completarla y, en otros (los menos), a

corregirla. Es más una “consolidación que una rectificación”, residiendo su cambio más

importante en el método consensual utilizado para su implantación57.

56 Para una lúcida visión de conjunto de la reforma de 1994, MATÍA PRIM, J., “Sentido y alcance de la reforma de la

legislación laboral” en VALDÉS DAL-RÉ, F. (Dir.), La reforma del mercado de trabajo. Valladolid, Lex-Nova, 1994, pág.13 y

ss.

57 RODRIGUEZ-PIÑERO, M. & BRAVO FERRER, M., “El Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad en el Empleo y la nueva reforma del mercado de trabajo” en RODRÍGUEZ-PIÑERO, M./ VALDÉS DAL-RÉ, F. /CASAS BAAMONDE, Mª E.

(Coords.), Estabilidad en el empleo, diálogo social y negociación colectiva. Madrid, Tecnos, 1998, pág. 22

196 | P á g i n a

La gravedad y persistencia de la recesión económica iniciada en 1991, la fuerte

destrucción del empleo y el imparable incremento del paro58 constituyen el contexto

económico bajo el que se inicia el proceso de cambio legislativo. Ante semejante

situación, el Gobierno decide anticipar la reforma del marco institucional del mercado de

trabajo, aprobando por vía de urgencia el Real Decreto-Ley [RD-L]18/1993, de 3 de

diciembre, y remitiendo al Congreso de los Diputados, para su tramitación parlamentaria,

un proyecto de ley de modificación del ET.

Esta norma constituye, en realidad, la "vanguardia" de una reforma más amplia,

material y formalmente. Sin cambiar todavía el rumbo de los procesos reformadores

anteriores, cuyos criterios de regulación prolonga, el RD-L 18/1993 avanza, no obstante,

algunas técnicas de flexibilización de la ordenación de las relaciones laborales que la Ley

11/1994 se encargará de instalar; a saber: cambio de signo de la intervención pública en

el mercado de trabajo, flexibilidad de los mecanismos de ingreso al trabajo, reducción del

acervo de normas de derecho mínimo y transferencia de competencias desde la

legislación a la negociación colectiva.

En concreto, los aspectos tratados por el tan citado RD-L 18/1993 girarán en torno

a dos ejes: la colocación, de un lado, y ciertas modalidades de contratación, de otro. En

cuanto a la primera cuestión, las novedades más significativas consistirán en la supresión

de la obligación empresarial de contratar a los trabajadores a través del servicio público

de empleo y en la abolición o ruptura del monopolio de los servicios públicos de empleo

mediante el reconocimiento de "las agencias de colocación sin fines lucrativos".

Adicionalmente, se legalizarán las empresas de trabajo temporal (travail interimaire), que

aún cuando no realizan formalmente una actividad de intermediación entre oferta y

demanda de empleo, institucionalmente se encuentran ubicadas en una posición

próxima a la colocación. En lo que concierne al segundo de los mencionados ejes

temáticos, el RD-L revisa en profundidad tres modalidades contractuales: el contrato en

prácticas (stage), el de aprendizaje y el de trabajo a tiempo parcial59.

La LRMT culmina la reforma del marco institucional del mercado de trabajo,

iniciada por el ya mencionado RD-L. Aprobada, conforme confiesa su Exposición de

Motivos, con el doble y confesado designio de “potenciar el desarrollo de la negociación

colectiva” así como de “introducir mecanismos de adaptabilidad en la relación laboral”, la

LRMT va a afectar con mayor o menor intensidad a la mayor parte de las instituciones

reguladas en el Estatuto de los Trabajadores, tanto las relacionadas con el acceso del

58 A finales de 1993, la tasa de paro había alcanzado el 24,5 por 100 de la población activa, con más de 3 millones

de desempleados.

59 Para un examen detallado de las diversas innovaciones aportadas por el RD-L 18/1993, CASAS BAAMONDE, Mª

E./VALDÉS DAL-RÉ, F. (Coords.), La reforma del mercado de trabajo Madrid. La Ley, 1994.

197 | P á g i n a

trabajador al empleo, con el desarrollo de la relación laboral durante su transcurso y con

los procedimientos y garantías de la extinción del contrato, como las relativas a la

negociación, contenido y eficacia de los convenios colectivos. Con lo expuesto, queda

claro que se trata, primeramente, de una reforma extensa y ancha; pero además, y en

segundo lugar, intensa y profunda.

Sin entrar en un análisis de los contenidos de la reforma del ET-1980 y

centrando la atención en lo que concierne a la regulación de la contratación temporal,

la LRMT inaugura una nueva estación normativa, proseguida y acentuada por la

ulterior reforma de 1997, y con la que, en esencia, se abandona el recurso a la

contratación de duración determinada como medida de fomento del empleo. La

recuperación del principio de causalidad en la contratación temporal, con el objetivo

de disminuir la precariedad laboral resultante del contrato de fomento del empleo,

constituirá, en este sentido, uno de los objetivos de esta reforma del ET.

No obstante, la versión del ET-1994 no expulsará completamente del

ordenamiento jurídico esta anómala figura de contratación temporal, concediendo el

Gobierno, con carácter transitorio, la posibilidad de hacer uso de la misma mediante la

elaboración de programas anuales destinados a incentivar la contratación de

desempleados en pequeñas empresas. En el ciclo normativo 1994-1997, el recurso al

contrato temporal de fomento de empleo queda vinculado, así pues, a la ejecución de

programas concretos para determinados colectivos de trabajadores en paro.

Otras medidas acompañaron la reforma de 1994. Así, se tipifica una nueva

modalidad de contrato de interinidad (interinidad por cobertura de vacante) y se abren

espacios normadores a la negociación colectiva en la regulación de los contratos

temporales. Adicionalmente, el régimen de trabajo de los trabajadores cedidos por las

Empresas de Trabajo Temporal [ETT] se canaliza a través de la figura de los contratos

de duración determinada. Por este lado y desde entonces, los contratos temporales de

naturaleza estructural de la época (de obra o servicio, eventual, interinidad por

sustitución y por cobertura de vacante y lanzamiento de nueva actividad) se

articularán a través de dos cauces alternativos: el de la contratación directa y el que

pasa a ofrecer las ETT.

b) La reforma pactada: el Acuerdo Interconfederal para la Estabilidad del Empleo de

1997 y su desarrollo normativo

Tras el paréntesis que la elaboración de la ley 11/1994 y demás leyes

reformadoras del mercado de trabajo introdujeron en las políticas de concertación social

en materia de flexibilidad, las organizaciones sindicales y las asociaciones patronales más

representativas de ámbito estatal reabren, multiplicando, su actividad negociadora, tanto

198 | P á g i n a

la estrictamente bilateral como aquella otra ampliada con la participación del Gobierno

de la Nación. En el marco de estos recobrados y renovados procesos de diálogo social, se

irán suscribiendo distintos Acuerdos Interconfederales, que en ocasiones irán

acompañados, a fin de garantizar su operatividad, de acuerdos tripartitos.

Aún cuando en un principio tales acuerdos se sitúan en la periferia del mercado

de trabajo, el proceso de diálogo social va a culminar con la firma, en abril de 1997, de

tres importantes Acuerdos Interconfederales: el Acuerdo para la Estabilidad del Empleo

[AIEE], el Acuerdo sobre Negociación Colectiva [AINC] y el Acuerdo sobre Cobertura de

Vacíos [AICV]. No es cuestión ahora de entrar en la naturaleza y eficacia así como en el

contenido de los referenciados acuerdos60. Lo que importa destacar es que el AIEE

constituye el marco negociado de una nueva reforma del mercado de trabajo que va

instrumentarse mediante la incorporación de sus contenidos a la Ley 63/1997 [LMMT]61,

que por esta razón puede calificarse como ley negociada o pactada.

Es ésta una reforma parcial y limitada del ET que se sitúa, como ya se ha

anticipado, en una línea de continuidad respecto de la llevada a cabo en 1994. Pese a las

declaraciones efectuadas por los máximos dirigentes de las confederaciones sindicales

firmantes del AIEE62, la "minireforma" estatutaria de 1997, al rectificar ciertos aspectos

muy concretos de la anterior pero respetándola en lo sustancial, vino a facilitar su puesta

en práctica, bien que ahora desde un clima dominado por el diálogo social.

Una inteligencia sobre el alcance de la reforma de 1997 requiere reiterar algunas

observaciones sobre la reforma de 1994. Como ya se ha señalado, las medidas de política

de empleo implantadas en la década de los 80 desterraron el principio de causalidad en la

contratación temporal, relegando a la autonomía de la voluntad la opción de concertar

los contratos a término o de duración indefinida. El resultado de estas políticas ya se ha

expuesto: España alcanzó la tasa de temporalidad más alta de los países de la Unión

Europea. La LRMT inicia un proceso de recuperación del citado principio, mediante la

supresión paulatina del contrato temporal de carácter coyuntural. No obstante ello, la

citada ley autorizará a la negociación colectiva sectorial a concretar los supuestos de

utilización de ciertos contratos de duración determinada de carácter estructural,

consintiéndola, incluso, la posibilidad de efectuar ampliaciones de la duración máxima

60 VALDÉS DAL-RÉ, F. (Dir.), La reforma pactada de las legislaciones laboral y de Seguridad Social. Valladolid, Lex-

Nova, 1997; y RODRÍGUEZ-PIÑERO, M./VALDÉS DAL-RÉ, F/CASAS BAAMONDE, Mª E. (Coords.), Estabilidad en el

empleo….

61 Primero, el AIEE se incorporará al Real Decreto-Ley 8/1997, de 16 de mayo, de Medidas Urgentes para la Mejora

del Mercado de Trabajo y para el Fomento de la Contratación Indefinida. Más tarde, esta norma de urgencia será

convertida en la Ley 63/1997, de 26 de diciembre, de igual denominación.

62 Véase las intervenciones de los Secretarios de CC.OO. y de UGT, GUTIÉRREZ, A./ MÉNDEZ, C., respectivamente, en “Sistema de relaciones laborales y mercado de trabajo: la opinión de las confederaciones sindicales más

representativas” en Relaciones Laborales. Revista Crítica de Teoría y Práctica, n° 7, (1997), pág. 1-17.

199 | P á g i n a

legal; en particular, de aquellos dos más utilizados en la práctica: el de obra y servicio

determinado y el eventual por acumulación de tareas o exceso de pedidos.

Esta última medida tuvo el efecto de contrarrestar, hasta terminar anulando, el

propósito legislativo de rehabilitar el principio de estabilidad en el empleo, ya que la

negociación colectiva sectorial hará un uso perverso de la autorización que la ley le había

confiado. En lugar de racionalizar las modalidades de contratación temporal estructural,

buen número de convenios colectivos suscritos durante los años 1995-1997 procederá a

flexibilizar el recurso a esas modalidades, que terminarán por convertirse en el "refugio"

de la contratación temporal excepcional. La supresión de este tipo de contrato a término

efectuada por la Ley 11/1994 vuelve a incorporarse al sistema de relaciones laborales

bajo otra vestidura formal, traída esta vez de la mano de una práctica contractual

abusiva63.

En este contexto, la reforma de 1997 tendrá un doble y combinado objetivo. El

primero será la ruptura definitiva del modelo dual de contratación temporal (ordinaria

o estructural y coyuntural o excepcional), derogando la autorización al Gobierno para

utilizar la contratación temporal como medida de fomento del empleo, bien que

manteniendo con carácter residual la posibilidad de elaborar programas anuales

dirigidos a colectivos específicos, como las personas con discapacidad. El segundo, la

restricción a la negociación colectiva de las habilitaciones de modificar la regulación

legal de los contratos temporales.

Adicionalmente, el legislador de 1997 adoptaría otras medidas. En primer lugar,

suprimiría del catálogo de contratos estructurales a término la figura del contrato

temporal de lanzamiento de nueva actividad. En segundo lugar, llevaría a cabo

determinadas modificaciones, enderezadas a fortalecer la causa en los contratos de

duración determinada estructurales de obra, eventual e interinidad. En tercer lugar,

introduciría una nueva modalidad de contrato de duración indefinida, el contrato de

fomento de la contratación indefinida, dirigido a unos determinados colectivos. Y, por

último, invitaría al Gobierno a adoptar medidas que incentivaran el empleo estable de

los desempleados y la conversión de contratos temporales en contratos indefinidos.

2.4. El diálogo social: una nueva fase en la lucha por la reducción de la tasa de

temporalidad

La firma del AIEE y la promulgación de la ley 63/1997 constituyen nuevos

capítulos de la reforma del mercado de trabajo, con los que no se ha puesto punto final

63 Para un examen de los abusos y excesos en la regulación por la negociación colectiva de la contratación

temporal, véase ESCUDERO RODRÍGUEZ, R., “Adaptabilidad y causalidad de la contratación temporal en la negociación colectiva posterior a la reforma” en Relaciones Laborales. Revista Crítica de Teoría y Práctica, n° 2, (1997), pág. 10 y ss.; y

LÓPEZ GANDÍA, J., Negociación colectiva y modalidades de contratación laboral. Valencia, Tirant lo Blanch, 1997.

200 | P á g i n a

en el ya dilatado y azaroso proceso de adaptación de las reglas jurídicas del mercado

español de trabajo a los cambios de toda índole (económicos, sociales, tecnológicos,

organizativos y culturales) que de manera crecientemente acelerada se producen en la

sociedad productiva. Muy antes al contrario, se trata de un punto y seguido en la reforma

de 1994 al que han sucedido otras reformas de signo incierto en su concreción, como la

ley 12/2001, de contenido ya muy limitado y cuyo efecto sobre la disminución de la tasa

española de temporalidad ha sido irrelevante.

En concreto, la promulgación y entrada en vigor de la ley 63/1997, pese a que no

ha marcado, como ya se ha puesto de relieve, el último capítulo de las reformas sobre

contratación temporal, aportó, en lo esencial, una cierta estabilidad normativa. Las

posteriores reformas legislativas van a mantener vigentes las principales estructuras

normativas establecidas por la Ley 63/1997 sobre los contratos de duración determinada.

No obstante ello y como más adelante se indicará, la reducción de la tasa de

temporalidad en el ciclo normativo 1997-2003 será muy moderada.

En este contexto, no deben de extrañar los esfuerzos realizados por los

interlocutores sociales por utilizar la negociación colectiva como instrumento para

combatir la temporalidad, esfuerzos éstos, no obstante, que también han aportado unos

rendimientos escasos. No es ahora nuestra intención analizar los contenidos de la

negociación colectiva; el propósito es examinar los instrumentos a través de los cuales se

han encauzado las preocupaciones de los agentes sociales por lograr una mayor

estabilidad en el empleo. En tal sentido, analizamos algunos de los Acuerdos para la

Negociación Colectiva (ANC), comenzando por efectuar algunas observaciones de

carácter general sobre los mismos.

a) Los ANC: marco general

En diciembre de 2003, las confederaciones sindicales de CC.OO. y de UGT, de

un lado, y las confederaciones empresariales CEOE y CEPYME, de otro, actuando en su

condición de organizaciones socio-profesionales más representativas a nivel estatal,

deciden prorrogar para el año 2004 la vigencia del por ellas denominado “Acuerdo

Interconfederal para la Negociación Colectiva 2003”. A partir de entonces, y con la

salvedad del año 2009, se ha mantenido una práctica contractual inaugurada por el

Acuerdo de igual denominación del año anterior [ANC-2002], práctica ésta de todo

punto refractaria a ser interpretada en clave histórica, al estilo de mera actualización

201 | P á g i n a

de los grandes acuerdos sociales suscritos en la década de los años ochenta y, por lo

mismo, a ser encuadrada en el capítulo de los pactos sociales cooperativos64.

Los ANC han significado, en efecto, unos instrumentos negociales dotados de

una sustantividad propia que inauguran en España una fórmula inédita de gobierno y

administración de nuestras relaciones laborales; una fórmula cuyo rasgo más

característico es haber sido el resultado de un diálogo social en la cumbre, gestado y

celebrado por los interlocutores sociales en un escenario libre de toda participación de

los poderes públicos en el proceso y en la dinámica negocial. O por decirlo con las

propias palabras del ANC-2003, “la suscripción del Acuerdo Interconfederal para la

negociación colectiva de 2002 supuso una novedad respecto a los pactos suscritos en

años anteriores, al abordar el diálogo y la concertación social sobre criterios y

contenidos aplicables en los diferentes niveles de negociación colectiva”65.

Este rasgo, en sí mismo considerado, ya sirve para definir las profundas

diferencias que median entre los ANC y los acuerdos que se quieren presentar como

sus antecedentes inmediatos. Los cuatro grandes pactos suscritos durante la primera

mitad de la década de los años 80 (Acuerdo Marco Interconfederal de 1980, Acuerdo

Interconfederal de 1982, Acuerdo Nacional de Empleo de 1983 y Acuerdo Económico

Social de 1984) fueron negociados, todos ellos, en el marco de unos procesos más o

menos codificados de concertación social; esto es, de unos procesos de transacción

que se situaron en la esfera política y en los que la ordenación de la negociación

colectiva no se concibió como un objetivo autónomo sino como un medio de expresión

del juego de los recíprocos intercambios alcanzados entre los agentes sociales y el

poder público.

Los ANC no son pactos sociales cooperativos o, si se quiere, neocorporativos en

el sentido tradicional del término; es ésta una categoría que les resulta más bien ajena.

Los ANC son acuerdos nacidos de un “diálogo social libre y autónomo”66 gestados

única y exclusivamente por las organizaciones sindicales y las asociaciones

empresariales más representativas en el ámbito estatal y que ellas aspiran a gestionar

con independencia y libertad.

64 Conforme con esta tesis, RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., VALDÉS DAL-RÉ, F. & CASAS BAAMONDE, Mª E., “El

Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva 2002” en Relaciones Laborales. Revista Crítica de Teoría y

Práctica, n° 2, (2002), pág. 2 y ss. En otro sentido, MOLINA NAVARRETE, C., “Una experiencia particular de soft

reflexive law en el derecho sindical español: el ANC-2002 entre «lo obligacional» y lo «extravagante»” en Relaciones

Laborales. Revista Crítica de Teoría y Práctica, n° 17, (2002), pág. 32 y ss.

65 ACUERNO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA, 2003, párr. 1º, Cap. I.

66 ACUERDO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA, 2002, párr. 1º, Titulo II; ACUERDO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA,

2002, párr. 6º, Cap. I.

202 | P á g i n a

En tal sentido, cuando las partes signatarias del ANC-2002 afirmaron que “el

diálogo social es el cauce adecuado para resolver conflictos y para afrontar en mejores

condiciones los cambios y las diferentes coyunturas por las que atraviesa la economía y

el empleo, tanto para aprovechar elementos de bonanza, como para paliar los efectos

que sobre los puestos de trabajo y la competitividad de las empresas tienen

situaciones económicas negativas”67 y cuando esas mismas partes afirman en el ANC-

2003 que el diálogo social y la negociación colectivas son cauces idóneos para “regular

los cambios de las relaciones laborales”68 no están sólo atribuyendo determinadas

propiedades o cualidades a la idea misma de diálogo social; están apostando de

manera resuelta por la autonomía colectiva como medio de dirigir el sistema de

relaciones laborales.

b) Las orientaciones sobre contratación temporal de los ANC

En la economía de los ANC, la materia de empleo es la más extensa; aquella a la

que las confederaciones signatarias han dedicado mayor atención. Y es también la

materia que mejor traduce y expresa tanto la confianza de las partes firmantes en el

diálogo social como método para el establecimiento de un marco adecuado de relaciones

laborales que asegure simultáneamente el buen funcionamiento de las empresas y el

mantenimiento del empleo, como la naturaleza de los ANC; su condición de acuerdo

marco que se relaciona con los convenios colectivos mediante reglas de naturaleza o

índole indicativa.

Una superficial comparación entre los ANC de 2002 y 2003 evidencia un

tratamiento por parte de esta segunda edición de los temas de empleo más amplio y

de mejor calidad técnica. Por lo pronto, el ANC-2003 formula de manera más completa

los objetivos básicos que la negociación colectiva debe perseguir en esta materia,

incorporando el ya notable acervo comunitario que, desde las cumbres de Lisboa y

Feira, vienen suministrando las sucesivas directrices de empleo. En tal sentido, los

objetivos enunciados son: 1) el mantenimiento del empleo y su promoción (término

éste que, en la presente edición, sustituye al anterior utilizado de "crecimiento"),

“especialmente entre los colectivos de trabajadores y trabajadoras con mayores

niveles de desempleo”; 2) el fomento de la estabilidad del empleo, entendida la noción

“como garantía de competitividad para las empresas y de seguridad para los

trabajadores”; 3) el desarrollo permanente de las competencias y la cualificación

profesional; 4) el cumplimiento del principio de igualdad de trato y de no

discriminación en el empleo y en las condiciones de trabajo, así como la promoción de

67 ACUERDO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA, 2002, párr. 2º, Cap. I, Título II.

68 ACUERDO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA, 2003, párr. 10°, Cap. I.

203 | P á g i n a

la igualdad de oportunidades entre hombre y mujeres; 5) el adecuado equilibrio entre

flexibilidad y seguridad, “estableciendo marcos que permitan a las empresas adaptarse

internamente ante circunstancias cambiantes”; 6) la incidencia de las tecnologías de la

información y de la comunicación en el desarrollo productivo y 7) el desarrollo de

instrumentos de información y de análisis para favorecer la adecuada adaptación a los

cambios productivos.

Consenso hay en calificar la estabilidad en el empleo como un “elemento a

tener presente como garantía de competitividad para las empresas y de seguridad

para los trabajadores, especialmente en situación de ralentización económica”, según

el ANC-2002, o, en la versión muy parecida utilizada por el ANC-2003, como “un factor

de competitividad de las empresas así como de seguridad para los trabajadores y

trabajadoras, especialmente en situaciones de menor crecimiento de la economía”69. Y

también se expresa ese mismo consenso al afirmar que “la identificación de

instrumentos y dispositivos de análisis y diálogo social pasan a ser elementos

esenciales para responder a los requerimientos del cambio”.

Pero lo que realmente interesa destacar es que, por vez primera en el sistema

español de relaciones laborales, los interlocutores sociales han venido manifestando un

básico consenso sobre el alcance de las nociones que integran el par

flexibilidad/seguridad en el trabajo. Las partes signatarias de los sucesivos ANC han

convenido, en efecto, en calificar la estabilidad en el empleo como “un elemento a tener

presente en la negociación colectiva como garantía de la competitividad para las

empresas y de seguridad para los trabajadores”. E igualmente han coincidido al afirmar

que “las necesidades de las empresas de responder a un entorno que se modifica con

rapidez exigen el desarrollo de su capacidad de adaptación mediante la aplicación de

mecanismos de flexibilidad interna”70.

Y es en este contexto de búsqueda de fórmulas de conciliación entre

flexibilidad y seguridad en el empleo en el que el ANC-2003, y los sucesivos, han

enunciado una serie de recomendaciones para la negociación colectiva, estableciendo

las medidas a través de las cuales es posible progresar en la dirección deseada.

En el decir del ANC-2003 (y de los sucesivos), dos son los medios que los

convenios colectivos pueden utilizar con vistas a incentivar la estabilidad en el empleo

y a reducir la todavía muy alta tasa de temporalidad. El primero, más ordenado al logro

de esta segunda finalidad y, sobre todo, a la evitación de la contratación temporal

69 ACUERDO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA, 2003, Cap. V, 2.1.

70 ACUERDO DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA, 2003, Cap. V. 2.2.

204 | P á g i n a

"injustificada", consiste en la promoción de la contratación indefinida y en la

conversión de contratos temporales en contratos fijos, así como en la adopción de

fórmulas que eviten el encadenamiento injustificado de sucesivos contratos

temporales. El segundo, de versátil funcionalidad, estriba en fomentar “el uso

adecuado de las diferentes modalidades de contratación” de manera que las

necesidades permanentes de la empresa se atiendan a través de contrataciones de

carácter indefinido, las necesidades coyunturales, si existen, se cubran mediante

contratos temporales y las necesidades formativas o de inserción laboral, en fin, se

presten mediante las contrataciones de esta naturaleza.

En relación con este segundo medio, las confederaciones signatarias de los ANC

han sido conscientes de que la apelación a un “uso adecuado” de la contratación laboral,

lo que vale a decir tanto como una utilización conforme a la legalidad, difícilmente

logrará, por sí sola, instaurar el círculo virtuoso pretendido. De ahí, la clara invitación a los

convenios colectivos para que adopten fórmulas que eludan el encadenamiento

injustificado de sucesivos contratos temporales. En este sentido, ha de valorarse

positivamente la labor de pedagogía efectuada por estos instrumentos con vistas a

especificar, contrato a contrato (de duración determinada, formativos, de relevo, a

tiempo parcial y fijos discontinuos), los posibles temas a tratar por la negociación

colectiva con vistas a la consecución de este fundamental objetivo de uso adecuado de la

contratación temporal.

2.5. Las últimas reformas legales para reducir la tasa de temporalidad

a) La reforma pactada de 2006

Desde la referencia de los ANC analizados, en el año 2006 culmina un largo

proceso de diálogo social, dirigido esencialmente a reducir la tasa de temporalidad y a

mejorar la calidad del empleo, que desemboca en la aprobación, primero, del Decreto-

Ley 5/2006 y, luego, de la Ley 43/2006. La reforma pactada incidió en la contratación

temporal, en el contrato de fomento de la contratación indefinida inaugurado por

acuerdo social en 1997 y en las modalidades contractuales formativas, pero su

principal aportación fue la articulación de un novedoso límite legal temporal al

encadenamiento de contratos de duración determinada en la misma empresa con un

mismo trabajador.

La reforma pactada optó, así, por no transformar las causas flexibles del art.15

ET ni los costes extintivos o de ilegalidad de los contratos de duración determinada con

la contrapartida de imponer límites temporales en su utilización, inaugurando, con

205 | P á g i n a

determinados requisitos, la conversión automática a fijos de trabajadores precarios

que encadenaran en una misma empresa al menos dos de estos contratos más de 24

meses en un período de 30 meses. Esta innovadora medida tenía una doble intención.

De un lado, transponer en España la directiva europea 1999/70, dirigida a evitar

abusos en el encadenamiento de contratos temporales con un mismo trabajador,

pendiente de desarrollo desde el tímido reenvío a la negociación colectiva de esta

materia en la ley 12/200171. De otro lado, poner diques temporales a la habitual

rotación de contratos de duración determinada en nuestro mercado de trabajo, con la

finalidad última de reducir la alta tasa de precariedad en el empleo.

La opción pactada suponía asumir la presencia de un modelo de contratos

temporales desbordado por la flexibilidad de los contratos de obra y eventual, pero

con la novedad de acotar en el tiempo su utilización empresarial, articulando límites

temporales en el encadenamiento de estos contratos en el art.15.5 ET. El supuesto de

hecho ideado en la versión original del art.15.5 ET, conforme al Decreto-Ley 5/2006 y a

la Ley 43/2006, respondía a la siguiente estructura72 :

1) Elemento subjetivo : los contratos temporales se suscriben con un mismo

trabajador

2) Elemento contractual : una cadena de dos o más contratos temporales directos

o de puesta a disposición con una empresa de trabajo temporal, con o sin

solución de continuidad, sin contabilizar los contratos formativos, de relevo e

interinidad

3) Elemento objetivo : los contratos son en la misma empresa y en el mismo

puesto de trabajo

4) Elemento temporal: esta cadena de contratos supera un período de 24 meses en

30 meses.

71 Vid. VALDÉS DAL-RÉ,F;LAHERA FORTEZA,J, La precariedad laboral en España, Comares, Granada, 2004, pp.

112-120

72 Ver, LAHERA FORTEZA,J, “Límites novedosos en el encadenamiento de contratos temporales”, en dir CRUZ

VILLALÓN,J, La reforma laboral de 2006, Lex Nova, Valladolid, 2006, pp. 52-67;FERNÁNDEZ LÓPEZ,M.F, “Nuevas

reglas, nuevos problemas en materia de contratación temporal”, Temas Laborales 2006, núm. 85, pp.29-55 y

VALVERDE ASENCIO,A.J, “La limitación a la sucesión de contratos temporales. Un análisis del art.15.5 ET (I y II)”,

Relaciones Laborales 2008, Tomo I, pp. 303-356.

206 | P á g i n a

La suma de los elementos subjetivo, contractual, objetivo y temporal determina

la conversión automática del trabajador en fijo. El supuesto de hecho ideado en el

art.15.5 ET y su consecuencia jurídica cumplían el objetivo de la directiva 1999/70 de

impedir abusos en el encadenamiento de contratos temporales y ponían fin a la

anomalía de la inexistencia de trabas o límites temporales en la continua rotación de

un mercado laboral saturado de empleo precario.

Esta innovadora medida estuvo acompañada de un plan subvencionado de

conversiones de temporales a fijos a través del contrato de fomento de la contratación

indefinida de la DA 1ª ley 12/2001 y de una mejora sustancial del contrato para la

formación del art.11.2 ET, desdibujado desde la ley 12/2001. La imposición de límites

temporales al encadenamiento de los contratos de duración determinada, las

conversiones de temporales a fijos a través del contrato para el fomento de la

contratación indefinida y la mejora de los contratos formativos eran líneas acordadas

de acción que tenían el decidido objetivo de reducir la alta tasa de empleo precario en

nuestro mercado de trabajo en un contexto de crecimiento económico73, que, a partir

del año 2008, cambiaría totalmente, con una crisis económica asociada a una masiva

destrucción de puestos de trabajo.

b) La reforma impuesta de 2010

En esta nueva situación de crisis económica se inicia un largo proceso de

diálogo social que, a diferencia del anterior, no termina en acuerdo entre las partes

sociales, quedando aprobada unilateralmente por el Gobierno la reforma de 2010,

que entra en vigor el 18 de Junio de dicho año. La reforma laboral del año 2010,

articulada primero en el Decreto-Ley 10/2010 y luego en la vigente Ley 35/2010,

vuelve a tener, al igual que sus antecesoras, entre sus objetivos, reducir la

temporalidad e impulsar el empleo estable, aunque esta vez, con la novedad, que

incardina con la reforma de 1994, de intentar potenciar la flexibilidad interna en la

empresa. La reforma parte de un exceso de flexibilidad laboral externa74 constatable

en la masiva y silenciosa pérdida de puestos de trabajo durante la crisis económica,

que se intenta trasvasar hacia una mayor flexibilidad laboral interna, operación sólo

viable con un aumento sustancial de la contratación indefinida. La experiencia de la

73 El efecto de la reforma fue inicialmente positivo al reducir en escaso tiempo cuatro puntos la alta tasa de

temporalidad (34 por 100 en 2006 a 30 por 100 en 2008), entrando en vigor la reforma en junio 2006.

74 Un análisis del modelo español de flexibilidad externa, LAHERA FORTEZA,J, “La flexibilidad laboral en la contratación

y despido” en dir VALDÉS,F;LAHERA,J, Relaciones laborales, organización de la empresa y globalización, Cinca, Madrid,

2010, pp.261-281

207 | P á g i n a

crisis muestra que la temporalidad facilita los ajustes de plantilla mediante el empleo

mientras que la estabilidad crea mejores condiciones para la adopción de medidas de

flexibilidad interna, sin perjuicio de la utilización por las empresas de vías extintivas en

caso de necesidad. Los dos grandes objetivos de la reforma están, así, estrechamente

entrelazados, en el intento de cambiar la dinámica de nuestras relaciones laborales

tras las lecciones aprendidas en el pasado.

En este sentido, los planteamientos de las reformas de 2006 y 2010 son

diferentes en función del contexto económico-social de su implantación. El

crecimiento económico del año 2006 situó el objetivo principal de la reforma en

mejorar la calidad del empleo, mientras que la crisis económica del año 2010 orienta el

cambio normativo hacia la recuperación del empleo y la presentación de alternativas

de flexibilidad interna frente a la masiva destrucción de puestos de trabajo. En ambos

casos, la reducción de la dualidad del mercado laboral preside los objetivos pero desde

perspectivas diferentes, aún coincidiendo ambas reformas en la necesidad de

generalizar la contratación indefinida.

La reducción de la dualidad del mercado laboral en el año 2010 se intenta

lograr a través de tres líneas de acción que, al igual que la reforma del año 2006,

inciden en la contratación temporal, en el contrato de fomento de la contratación

indefinida y en las modalidades formativas. En materia de contratación temporal, la

reforma impone nuevos límites temporales en los contratos de duración determinada

y facilita la convergencia de costes extintivos con el contrato indefinido mediante la

articulación de una duración máxima en el contrato de obra, el refuerzo del límite

temporal en el encadenamiento de contratos temporales del art.15.5 ET y el aumento

gradual de la indemnización en la extinción de contratos temporales con el horizonte

en 2015 de 12 días salario/año coincidente con el coste real para la empresa de los

despidos procedentes por causas empresariales. La reforma impulsa, a su vez, el

contrato de fomento de la contratación indefinida de la DA 1ª de la Ley 12/2001

mediante técnicas que lo generalizan entre los desempleados, abriendo un nuevo plan

de conversiones de temporales a fijos a través de esta modalidad. En un tercer plano,

el cambio normativo mejora y adapta los contratos formativos, mediante la adaptación

y extensión del contrato en prácticas y la mejora económica y social del contrato para

la formación.

De entre las medidas aportadas en la regulación de la contratación temporal,

vuelve a destacar la apuesta por la imposición de límites temporales en el

encadenamiento de contratos de duración determinada con un mismo trabajador. El

supuesto de hecho del art.15.5 ET es notablemente mejorado, al ampliar el radio de

acción de las conversiones automáticas a fijos de trabajadores que encadenen

208 | P á g i n a

contratos en distintos puestos de trabajo de la misma empresa y en el mismo grupo

empresarial, con una referencia a la proyección del límite en las subrogaciones

derivadas de sucesiones de contratas. En esta misma línea, el contrato de obra del

art.15.1. ET, por sí mismo, se sujeta a un nuevo límite temporal de tres años, ampliable

a cuatro por convenio colectivo, que determina la conversión automática a fijo del

trabajador. Ambas medidas sólo afectan a las contrataciones celebradas a partir del 18

de Junio de 2010, fecha de entrada en vigor de la reforma. Esta renovada imposición

de límites temporales a los contratos de duración determinada intenta una paulatina

absorción de empleo precario en estable sin alterar las causas flexibles ni los costes de

la contratación temporal.

En este sentido, la reforma de la contratación temporal del año 2010 consolida

la opción asumida por su antecesora en el año 2006, aunque en un caso exista acuerdo

social y en el otro una actuación unilateral del Gobierno. Los legisladores de 2006 y de

2010 no transforman las causas de los contratos de duración determinada con la

contrapartida de imponer y luego intensificar los límites temporales en su utilización,

acotando en el tiempo la utilización de los habituales contratos de obra y eventuales,

con vistas a la conversión de trabajadores precarios en fijos.

3. El tenaz arraigo en la cultura empresarial de la contratación temporal

La hasta aquí narrada crónica de la regulación de la contratación temporal en España

(1980-2010) ha ido acompañada de altas tasas de temporalidad en el mercado laboral, tal

como ha sido constatado en sus distintas etapas desde el imparable ascenso del empleo

precario en los años 80 que culmina, en 1994, con una tasa del 33,9 por 100. Desde

entonces, la derogación del contrato de fomento del empleo temporal en 1994, la

incorporación en 1997 de un contrato de fomento de la contratación indefinida y las

modificaciones sucesivas de las reglas de contratación temporal apenas han logrado una

disminución sustancial de la tasa de temporalidad, de lo que se deduce que las funciones

(fomento del empleo y flexibilidad en la organización del trabajo) realizadas por el

desaparecido contrato coyuntural de fomento del empleo temporal son realizadas por los

contratos estructurales de obra y eventual. En el período 1996-200875 las tasas de

temporalidad son de 33,9 (1996), 33,6 (1997), 33,1 (1998), 32,9 (1999), 32,0 (2000), 31,7

(2001), 31,0 (2002), 31,8 (2003), 32,5 (2004), 33,3 (2005), 34,0 (2006), 32,3 (2007), 30,0

(2008). Los datos muestran que, en este amplio período, la tasa de temporalidad apenas

oscila cuatro puntos, acercándose los peores años al 34 por 100 y los mejores años al 30

por 100. Las reformas en este ciclo lograron reducir la temporalidad con un punto de

75 Datos oficiales recopilados en las sucesivas Memorias de Consejo Económico y Social, Economía, Trabajo y

Sociedad, Ministerio de Trabajo y mencionados a lo largo de este estudio. Las Memorias están en la página web del

CES. (www.ces.es)

209 | P á g i n a

partida alto, como sucede desde 1997 y luego desde 2006, pero sin dar una solución

efectiva al problema de la precariedad en el empleo. En la fase 1997-2003 la tasa de

temporalidad apenas desciende tres puntos, para luego repuntar, mientras que en la

etapa 2006-2008 la disminución es de cuatro puntos, siendo, en ambos casos, esencial, el

impacto de las conversiones subvencionadas de trabajadores temporales a fijos a través

de contratos de fomento de la contratación indefinida con un gran gasto público. Por

tanto, ni las leyes de 1994 y 1997 ni el AIEE y los ANC ni la reforma de 2006 han logrado

horadar la cultura empresarial de la contratación temporal que, inicialmente impulsada

desde instancias públicas, ha terminado instalándose en el corazón del sistema español

de relaciones laborales.

La caída más evidente de la temporalidad en nuestro mercado laboral no se debe a

las reformas sino que tiene su origen en la crisis económica, soportada en su primera fase

esencialmente por los trabajadores temporales, puesto que en el trienio 2008-2010 la

tasa desciende hasta el 25 por 100, cinco puntos por debajo de la tasa inicial (30 por 100),

que se corresponde con la más baja del entero ciclo anteriormente expuesto76. En el

momento de cierre del presente estudio, octubre de 2010, la tasa de temporalidad se

sitúa en un 25,1 por 10077. Este descenso de la temporalidad es el correlato del aumento

sustancial del desempleo en este trienio 2008-2010, sin que quepa atribuirlo al efecto de

ninguna de las reformas aludidas.

A pesar de esta caída de la tasa de temporalidad, una breve radiografía de las

contrataciones temporales en los años 2009 y 2010 muestra, sin embargo, la persistente

utilización del empleo precario en nuestro mercado de trabajo. Aún en plena crisis, los

contratos temporales suscritos en 2009 fueron 12.709.423 y este año 2010 (Enero-

Septiembre) 9.715.27678. Son cifras que hablan por sí solas.

Desde los datos y a partir de estos diagnósticos, puede afirmarse que la temporalidad

sigue constituyendo uno de los puntos más débiles del mercado de trabajo en España, tal

y como por otra parte se encarga de recordar anualmente el Consejo de la Unión en sus

Recomendaciones sobre la aplicación de la Estrategia Europea de Empleo en España79. El

76Así lo hace notar, respecto al año 2009, la Memoria del Consejo Económico y Social de dicho año, Economía,

Trabajo y Sociedad, Ministerio de Trabajo Madrid,, p.316 asociando este descenso de la temporalidad a la crisis

económica y a la subida del desempleo

77 Tal como hace constar El País, suplemento negocios, 17 de Octubre de 2010, p.6.

78 Datos oficiales de contratos registrados disponibles en la página web del Ministerio de Trabajo e Inmigración,

estadísticas (www.mtin.es)

79 Véase, por ejemplo, ya las Recomendaciones del Consejo, de 18 de febrero de 2002, sobre la aplicación de

las políticas de empleo de los Estados miembros (DOCE L 60, de 1/III/2002) y de 22 de julio de 2003, sobre la

aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros (DOCE L 197, de 5/8/2003).

210 | P á g i n a

tiempo y los hechos mostrarán si la última reforma de 2010 logra corregir este punto

débil del mercado laboral y superar la arraigada cultura empresarial de la contratación

temporal. Si no es así, la legislación española seguirá necesitando de una revisión a fondo

del marco de los contratos de duración determinada. Una revisión que rompa, de una vez

por todas, ese culto hacia la temporalidad y restaure para el contrato de duración

indefinida la naturaleza de modelo estándar de la contratación.

211 | P á g i n a

Un análisis del mercado de trabajo español desde la perspectiva

económico-laboral

Alberto del Pozo Sen

1. INTRODUCCIÓN

Preguntarnos cómo ha llegado el mercado de trabajo en nuestro país a ser como

es, y de acuerdo con ello, cuál es su futuro, son cuestiones pertinentes en todo

caso, pero mucho más cuando se pretende, como en este trabajo colectivo,

indagar acerca del desarrollo del nuevo modelo productivo que, desde ámbitos

muy diversos de la sociedad española, se está reclamando como elemento esencial

para iniciar un nuevo periodo de crecimiento y de prosperidad.

En las siguientes páginas se pretende ofrecer un análisis que ayude a responder a

esas cuestiones. Para ello, se ha optado por intentar ofrecer esa visión de conjunto

de las tendencias y condicionantes del mercado de trabajo español a partir del

estudio más detallado de tres ámbitos diferentes pero complementarios del

mismo, y en un marco temporal cuyos datos alcanzan hasta el año de 2009.

En la primera sección se analizan sumariamente las principales reformas laborales

acometidas a lo largo de las últimas décadas, los objetivos perseguidos y las

consecuencias que tuvieron, repasando su incidencia sobre tres aspectos

esenciales: la contratación, las extinciones y la flexibilidad interna. Se trata de

poner en evidencia la lógica e intencionalidad de las mismas y sus consecuencias

últimas sobre el funcionamiento de las principales instituciones del mercado de

trabajo.

En la sección siguiente se aborda brevemente la caracterización de la negociación

colectiva de nuestro país, en la medida en que supone el escenario de traslación a

la vida real de las empresas de las cuestiones normativas antes analizadas. En

particular, se intenta explicar de forma suficiente cuál ha sido el funcionamiento

del modelo de determinación de los salarios en la negociación colectiva en los

últimos veinte años, sus condicionantes y resultados. Y cómo estos han incidido

sobre los costes laborales, por su influencia sobre competitividad empresarial en el

contexto internacional.

La tercera sección complementa los análisis anteriores con una panorámica de las

políticas de empleo españolas, cuyo desenvolvimiento constituye un complemento

212 | P á g i n a

esencial del funcionamiento de las instituciones laborales e incide de forma

relevante sobre algunos aspectos importantes de las mismas.

Finalmente, se ofrece en la última sección un resumen de conclusiones a partir de

los análisis anteriores, relacionando algunas reflexiones sobre las características

que debería tener el mercado laboral para impulsar y ser el complemento

necesario del cambio de modelo productivo.

La intención última es que este análisis, necesariamente parcial, contenga

elementos útiles que sirvan para mostrar hasta qué punto son necesarios cambios

profundos en aspectos clave de nuestro mercado de trabajo y cuál es la dirección

adecuada de los mismos para alcanzar el imprescindible cambio de modelo

productivo.

2. LAS GRANDES REFORMAS LABORALES Y ALGUNAS DE SUS CONSECUENCIAS

2.1 El funcionamiento de la contratación: el rápido camino hacia la utilización no

causal

El mercado laboral español comenzó su mayor proceso de transformación con la

aparición de la contratación temporal sin causa a partir de 1985. La reforma

laboral de 198480 crea por primera vez un contrato temporal (el Contrato

Temporal de Fomento del Empleo, CTFE) que no debe responder a actividades o

tareas de naturaleza temporal, sino que es susceptible de utilizarse para

cualquier trabajo, aunque este sea de carácter permanente o su duración se

prevea larga o indeterminada.

Paralelamente, se produce un cambio en el contexto económico. Aunque la

economía española llevaba un par de años creciendo, en 1984 se produce una

importante aceleración de ese crecimiento, que conlleva un rápido despegue del

empleo, que pronto alcanza niveles muy elevados.

80 Real Decreto 1989/1984, de 17 de octubre, por el que se regula la contratación temporal como medida de fomento

del empleo. En base a la redacción dada al artículo 15 del ET por la Ley 32/1984, de 2 de agosto.

213 | P á g i n a

Crecimiento económico y creación de empleo

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

PIB Empleo

Las líneas verticales discontinuas marcan los años en que se aprobaron

modificaciones relevantes para el sistema de relaciones laborales.

Fuente: elaboración propia a partir de INE

La combinación de ambos factores, expansión de la economía y del empleo e

innovación en el modelo contratación, se traduce en unos fuertes cambios en la

estructura del empleo:

El CTFE pasa a suponer más del 20% del total de contratos realizados cada

año, y su crecimiento es muy acentuado, al igual que el del eventual por

circunstancias de la producción.

214 | P á g i n a

Evolución de la contratación 1985-1991 (Principales figuras)

1985=100

100

120

140

160

180

200

220

240

260

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

OBRA Y SERVICIO EVENTUAL CTFE* TOTAL TEMPORALES TOTAL INDEFINIDOS

* En el apartado de los CTFE se incluyen también otras modalidades

minoritarias, como el contrato por lanzamiento de nueva actividad, o

algunos muy específicos que no se recogen en las categorías más grandes,

lo que no invalida el análisis de la tendencia. No se incluye la evolución de

los contratos a tiempo parcial, puesto que no se registraba en los contratos

con esta jornada la modalidad específica a la que pertenecían.

Fuente: Elaboración propia a partir de MTIN

Evolución de la contratación 1985-1991 (Principales figuras)

1985=100

100

120

140

160

180

200

220

240

260

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

OBRA Y SERVICIO EVENTUAL CTFE*

TOTAL TEMPORALES TOTAL INDEFINIDOS

Número de contratos

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991

OBRA Y SERVICIO EVENTUALES CTFE* INDEFINIDOS

Fuente: elaboración propia a partir de MTIN.

En conjunto, la contratación temporal gana peso sobre el total, hasta el

punto de que la indefinida pasa a ser prácticamente marginal (por debajo del

5% en 1989).

215 | P á g i n a

Evolución del peso de la contratación indefinida sobre el total

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Po

rcen

taje

(%

) so

bre

el to

tal d

e c

on

trato

s

Fuente: MTIN

En consecuencia, la práctica totalidad del empleo que se crea es temporal81.

Evolución anual del empleo por tipo de contrato

Miles de personas

-1.000

-800

-600

-400

-200

0

200

400

600

800

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

INDEFINIDOS TEMPORALES

Fuente: EPA. INE.

81 La Encuesta de Población Activa ofrece resultados del empleo asalariado por tipo de contrato sólo desde 1987.

216 | P á g i n a

La tasa de temporalidad del empleo se dispara desde cifras relativamente

bajas, cercanas a la media europea, hasta alcanzar de forma increíblemente

rápida niveles que más que duplican los de partida. En definitiva, la

estructura del mercado laboral español cambia en muy poco tiempo, aparece

la dualidad, y se convierte en un caso extraño y peculiar en el contexto

europeo

Evolución de la tasa de temporalidad en la UE

Porcentaje de asalariados con contrato temporal sobre el total

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

UE ALEMANIA ESPAÑA FRANCIA ITALIA REINO UNIDO

Fuente: Eurostat

El agotamiento paulatino del periodo expansivo conlleva una aceleración de los

anteriores cambios. El crecimiento del empleo temporal es acompañado por la

destrucción de empleo indefinido. En el quinquenio que va de 1988 a 1992 el

número de asalariados con contrato temporal aumenta en 1,6 millones, mientras

que el de aquellos que tienen contrato indefinido se reduce en 560.000, es decir,

que al efecto expansión se le añade un efecto sustitución.

La recesión económica de 1992-93 afecta de forma especialmente intensa al

número de CTFE concertados cada año, que caen drásticamente, casi a la mitad.

Sin embargo los contratos temporales causales resisten de forma notable y

apenas descienden (el de obra y servicio incluso aumenta algo). Esto apunta a la

utilización del CTFE para empleos de naturaleza muy frágil, de escasa

productividad y, en definitiva, utilizados como instrumento de ajuste de costes

217 | P á g i n a

inmediato por las empresas. Y en último término, este comportamiento parece

señalar la existencia de una notable correlación entre la causalidad contractual y

la calidad del empleo, entendida esta desde una perspectiva amplia.

La recuperación económica iniciada en 1994 coincide con la práctica

desaparición de la posibilidad de utilizar el CTFE82. Pero lo cierto es que, lejos de

producirse un aumento de la contratación indefinida (figura en la que deberían

haberse transformado los CTFE que agotaran su vigencia), lo que se aprecia es un

trasvase de estas contrataciones hacia los contratos temporales causales. En

1994 los contratos de obra o servicio crecieron casi un 50%, y los eventuales un

30%. Un comportamiento expansivo que continuó en los años siguientes, mucho

más intenso en el caso de los eventuales.

Ello refleja que el espíritu acausal del CTFE transitó de este a los contratos

temporales tradicionales, sucediéndose estos contratos a los anteriores de

fomento del empleo para los mismos trabajadores (u otros similares). Aunque el

texto legal solamente permitía ya contratos temporales causales, la utilización de

los mismos siguió las mismas pautas descausalizadas de aquel otro contrato.

La pasividad o tolerancia complaciente de la Administración Laboral, así como la

desmesurada dimensión cuantitativa que adquirió la contratación, jugaron a

favor de una utilización totalmente laxa de la causalidad.

De este modo se produce la primera disociación amplia y profunda entre la

normativa y su utilización: sobre el papel (en la regulación), España presenta una

de las normativas más estrictas y precisas de la UE en materia de contratación

temporal. En la práctica, el uso prescinde de la normativa, cuya regulación ha

permanecido en realidad suspendida durante los últimos 20 años. Las

comparaciones internacionales basadas en la letra de la regulación legal se

vuelven, de esta forma, irreales.

Es el primer paso del peculiar camino español hacia la desregulación laboral y el

vaciamiento de las instituciones laborales: la reducción de la normativa a un

papel virtual y el uso extensivo, selectivo y alejado de las causas legales de la

contratación temporal.

82 La Ley 10/1994, de 19 de mayo, de medidas urgentes de fomento de la ocupación, redujo los colectivos susceptibles

de concertar un contrato de este tipo a tres: desempleados mayores de 45 años, parados de larga duración y personas

con discapacidad. Y estableció la posibilidad de dos prórrogas extraordinarias, por un máximo total de 18 meses, para

los CTFE cuya duración máxima de tres años expirara entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1994.

218 | P á g i n a

Por otro lado, la enorme expansión cuantitativa de la contratación temporal y la

descausalizada utilización cualitativa de buena parte de sus diferentes

modalidades ha dado lugar a la percepción de que la contratación temporal en

España constituye una maraña inmanejable de contratos.

A ello ha contribuido también la intervención de la jurisprudencia en una línea de

interpretación amplia del principio de causalidad de algunas de las modalidades

de contratación temporal más utilizadas (obra o servicio para supuestos de

subcontratación), contribuyendo a una utilización desbocada de la temporalidad

y al reforzamiento de un uso poco respetuoso de su originaria naturaleza causal.

Como respuesta a ese funcionamiento anárquico, enmarañado y supuestamente

complejo de la contratación temporal, a lo largo de los años han surgido

reiteradas propuestas de simplificación del menú de contratos, pretendiendo

que una labor de esta naturaleza sería la solución al problema de la utilización

excesiva (y, en tanto que acausal, abusiva) de los contratos temporales.

Sin embargo, esos planteamientos probablemente pueden solucionar poco el

problema. Tal vez, podrían contribuir a agravarlo. Por varias razones:

Aunque existe un cierto número de modalidades de contratación temporal

(apenas una decena), la mayoría poseen causas muy específicas y su

utilización, en consecuencia, es muy minoritaria, de manera que en realidad

tan sólo tres son utilizadas de forma realmente extensa (obra o servicio,

eventual y de interinidad), y dos suponen casi 9 de cada 10 contratos

temporales realizados. Lo que sobre el papel es amplio, en la práctica es muy

reducido.

Una simplificación, en el límite dejando una sola modalidad para cualquier

tipo de uso, es por definición contraria al principio de utilización causal, que

exigiría que cada contrato responda a una causa concreta, que esta sea

definida en el mismo, y que las condiciones laborales pactadas respondan

estrictamente a esa necesidad. Un solo contrato para toda causa es, en

definitiva, un contrato sin causa.

Las experiencias de simplificación realizadas, haciendo desaparecer ciertas

modalidades de contratación temporal, han dado como resultado el

desplazamiento de su utilización hacia alguna de las modalidades restantes,

aunque la causa legal original que legitimaba jurídicamente la contratación

temporal haya desaparecido.

219 | P á g i n a

En líneas generales, las tesis de la simplificación persiguen, legalizando la

actualmente de facto utilización acausal, aproximarse a la concepción que

defiende el contrato único: uno para todo y que englobe todo. Propuesta

que, en último término, no es otra cosa que adherir un contrato temporal

por delante de un indefinido.

Por otro lado, la extensión de la utilización descausalizada de la contratación

temporal conlleva asimismo la descausalización del despido para la ya para

entonces muy amplia (superior a un tercio del empleo del sector privado a

comienzos de los años noventa) porción de empleo sujeta a la temporalidad.

Dado que en la práctica ha sido posible realizar contratos temporales para

actividades que son permanentes, y que la rescisión de estos contratos no

implica la utilización de los procedimientos y efectos económicos del despido, se

abre ampliamente un nuevo tipo de empleo sometido a un estatuto

completamente diferente al que correspondía al empleo sujeto a las condiciones

anteriores. Para este segmento del empleo (o nuevo submercado laboral) no

rigen las reglas ordinarias del despido.

Como consecuencia de todo ello, aparece la dualidad del mercado de trabajo.

Objeto posteriormente de profundas críticas por su carácter injusto e ineficiente,

la dualidad o segmentación laboral surge en España como resultado del intento

de crear, a través de la contratación temporal descausalizada, un régimen de

empleo no sujeto a las normas generales del despido. De esta forma, primero se

segmenta el mercado de trabajo, dejando sin protección a una parte

considerable del empleo, y posteriormente se defiende la necesidad de igualar a

la baja la protección del conjunto del empleo, argumentando la exigencia de

superar la injusticia de la desprotección del empleo temporal y la necesidad de

superar la ineficiencia que crea su absoluta inestabilidad.

2.2 El funcionamiento de las extinciones: reducción de costes y hegemonía del

despido sin causa

El otro componente de la flexibilidad externa de las empresas, junto a la

contratación, es el funcionamiento de las extinciones, materia que también ha

sido objeto de sucesivas revisiones a lo largo de los últimos treinta años.

El primer gran cambio en este sentido lo supuso el Estatuto de los Trabajadores,

que fijó una regulación del despido mucho más flexible que la que recogía hasta

220 | P á g i n a

ese momento la normativa vigente83, extraordinariamente estricta. Los cambios

esenciales son:

Introduce la posibilidad, antes prácticamente inviable (el despido sin causa

‘justa’ se sancionaba con la readmisión obligatoria), de que las empresas

acudan al despido individual (disciplinario) sin necesidad de que dispongan de

justificación legal para hacerlo. Se trata de la fórmula del despido

‘improcedente’, que aproximadamente equivale al despido injustificado de

ordenamientos jurídicos de otros países de nuestro entorno, si bien en la

mayoría de ellos constituye una posibilidad mucho más restrictiva y menos

utilizable.

Incorpora una nueva regulación por la que las empresas pueden realizar

despidos “fundados en causas económicas o en motivos tecnológicos”. Estos

despidos quedan sometidos a autorización administrativa.

Reduce considerablemente las indemnizaciones por despido en ambos

supuestos. La indemnización en el despido improcedente se reduce de 60 días

a 45, y de 60 mensualidades a 42 (hay que reiterar que en el despido sin causa

justa, antes de la aprobación del Estatuto de los Trabajadores, la sanción

habitual era la readmisión del trabajador y la indemnización sólo era un

supuesto excepcional y sometido a autorización judicial). La reducción es

considerablemente mayor en el despido por causas económicas o

tecnológicas, para el que el nuevo régimen legal establece la indemnización

en 20 días por año de trabajo con un máximo de 12 mensualidades (cuando

en la regulación anterior era, como se ha dicho, de 60 días y 60

mensualidades).

Las dificultades de la economía española para generar empleo en los primeros

años ochenta, y las elevadas tasas de paro soportadas, seguramente explican el

hecho de que los distintos gobiernos no se atrevieran, tras la radicalidad de las

modificaciones establecidas en el Estatuto de los Trabajadores, a abordar

durante años nuevos cambios sustanciales en la regulación del despido, por el

temor a que una mayor facilidad para despedir provocara un nuevo aumento del

desempleo. Por eso, como se ha explicado en el punto anterior, la principal

83 Ley 16/1976, de 16 de abril, de Relaciones Laborales, y Real Decreto ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones

de trabajo.

221 | P á g i n a

reforma que se acometió para impulsar el empleo afectó esencialmente a la

contratación, en 1984, abriendo la posibilidad de utilización temporal no causal.

Tras la misma, la reforma de 1994 cambia la orientación y el punto de mira de las

reformas laborales, fijándose, sobre todo, en la flexibilidad en el funcionamiento

de las relaciones laborales internas en las empresas, pero también (ahora sí) en

la actuación sobre el despido, acometiendo de esta manera el primer cambio

fundamental en esta institución, tras los muy profundos introducidos con la

aprobación del Estatuto de los Trabajadores (ET).

Así, amplía las causas de procedencia del despido objetivo, añadiendo a las

económicas y tecnológicas las organizativas y las de producción. Y crea una

fórmula intermedia (una nueva versión del despido ‘por causas objetivas’,

referido a las cuatro causas anteriormente mencionadas) entre el despido

colectivo y el despido individual por razones atribuibles a la empresa. Amplía,

para ello, este tipo de despido individual, creando unos umbrales que permiten a

la empresa acometer despidos hasta un cierto número según su tamaño84, sin

someterse a las normas y procedimientos establecidos para el despido colectivo

(en particular, eludiendo la autorización administrativa).

La ampliación cuantitativa (umbrales) y cualitativa (causas) del anterior despido

individual por razones objetivas perseguía abrir una fórmula que sirviera para

eludir en parte la necesidad de acudir al despido colectivo, mucho más exigente.

Con ello, la reforma de 1994 pretendía que la flexibilización del despido

supusiera una fórmula de flexibilidad alternativa a la obtenida en 1984 con la

creación de contratos temporales (los CTFE) que podían concertarse y

extinguirse sin causa alguna. Por eso, esta misma reforma suprime

drásticamente la posibilidad de realización de ese tipo de contratos temporales

acausales85.

Sin embargo, los acontecimientos posteriores no caminaron en modo alguno en

la dirección pretendida. En primer lugar, como se ha referido en el apartado

anterior, la supresión de los CTFE no pudo ya suponer la recausalización de la

contratación temporal. En segundo lugar, y vinculado con lo anterior, el nuevo

tipo de despido, sometido lógicamente a escrutinio y control judicial, no podía

competir con la utilización de una contratación temporal que, de forma

84 Que en un período de 90 días los despidos afectaran a menos de 10 trabajadores en empresas de menos de 100, a

menos del 10% en empresas entre 100 y 300 trabajadores, y a menos de 30 a las que tienen 300 o más.

85 Ver nota 3 anterior.

222 | P á g i n a

individualizada pero masiva, eludía mayoritariamente en la práctica dicho control

judicial sobre su extinción.

Esto en el lado de los procedimientos y dificultades en la extinción. Y en el

aspecto de los costes, el nuevo tipo de despido (con una indemnización de 20

días por año de trabajo, o de 45 días si era declarado improcedente), mal podía

rivalizar con la utilización de contratos temporales que, aun realizados en fraude

de ley por falta de causa, en la mayor parte de los casos podían extinguirse sin

coste alguno86.

Esta es una primera y fundamental razón de la reducida utilización del nuevo tipo

de despido. La segunda se deriva del carácter estricto con que en las instancias

judiciales se ha realizado la revisión de las causas de este tipo de despidos. No

obstante todo ello, conviene retener que la fórmula de despido creada perseguía

ampliar las oportunidades del despido individual derivado de razones

empresariales, en detrimento del despido colectivo.

En conjunto, la reforma de 1994 se ha considerado, en este aspecto, fracasada.

Esta valoración parece excesiva, teniendo en cuenta que se mantuvo un volumen

significativo de despidos por causas objetivas desde su entrada en vigor87, así

como que el largo e intenso periodo expansivo vivido por la economía entre

1994 y 2007 redujo drásticamente las necesidades y posibilidades de utilización

de este tipo de despido. La elevada temporalidad del empleo ha facilitado,

alternativamente, una fórmula de flexibilidad, como se acaba de argumentar,

mucho más ventajosa.

La reforma de 199788, fruto de un acuerdo previo entre los interlocutores

sociales, modifica ligeramente las causas que definen este nuevo tipo de

despido, con un objetivo clarificador. Pero la actuación más importante de la

misma es la creación de un nuevo tipo de contrato (el Contrato para el Fomento

de la Contratación Indefinida, CFCI) en el cual la indemnización en el despido ‘por

causas objetivas’, cuando es declarado improcedente en un posterior control

86 La proporción de contratos temporales recurridos judicialmente ha sido en todo momento muy baja respecto a los

concertados, por lo que el riesgo –y el coste efectivo en términos medios- de tener que pagar una elevada

indemnización por su utilización no causal ha sido todos estos años asimismo muy reducido.

87 Los despidos objetivos que no pasaron por los Juzgados de lo Social supusieron desde entonces, con fluctuaciones

según los años, en torno al 15% de todos los despidos individuales.

88 RDL 8/1997, de 16 de mayo, de medidas urgentes para la mejora del mercado de trabajo y el fomento de la

contratación indefinida, convalidado por la Ley 63/1997, de 26 de diciembre, del mismo nombre.

223 | P á g i n a

judicial, se reduce de 45 días por año de trabajo a 33 días, y la cuantía máxima se

aminora de 42 mensualidades a 24. Como contrapartida, se elimina

definitivamente el CTFE (excepto para discapacitados), que se mantenía utilizable

de forma muy restrictiva solamente para colectivos muy concretos.

Aunque en principio esta nueva figura se crea con un horizonte temporal

determinado (cuatro años) y para unos colectivos específicos89, en los años

sucesivos ha adquirido estatus permanente y se han ido ampliando los

colectivos, hasta configurarse como un contrato alternativo al indefinido

ordinario, casi en igualdad de condiciones pero con menor coste extintivo.

Pese a la apertura de esta nueva vía de reducción de los costes extintivos (más

ligada, ciertamente, al fomento del empleo estable), lo cierto es que persistía en

determinados ámbitos la sensación de fracaso en los objetivos abordados por la

reforma de 1994, lo que termina por impulsar una reorientación de las

actuaciones reformadoras en materia de despido.

En este sentido, las modificaciones introducidas en 200290 suponen la actuación

más relevante en esta nueva orientación reformadora, y ha determinado un

cambio equivalente en materia de despido al introducido en 1984 en materia de

contratación. Esta reforma cambia por completo el punto de vista respecto a la

del año 1994, volviendo la mirada hacia la reducción directa del coste del

despido que no requiere justificación (improcedente) y, sobre todo, eludiendo la

revisión judicial del mismo (al suprimir las consecuencias económicas de esta,

puesto que jurídicas ya no tenía desde la aprobación del ET de 198091).

La reforma suprime los salarios de tramitación en los despidos injustificados o

improcedentes, con tal de que el empresario reconozca esta improcedencia y

deposite la cuantía de la indemnización en el plazo de 48 horas en el juzgado de

lo social.

89 Parados con determinadas condiciones (entre 18 y 29 años, mayores de 45 años, de larga duración, y personas con

discapacidad), y algunas conversiones de temporales.

90 Ley 45/2002, de 12 de diciembre, de medidas urgentes para la reforma del sistema de protección por desempleo y

mejora de la ocupabilidad.

91 En España, la reposición en el empleo en caso de despido declarado improcedente o injustificado es una opción del

empresario, a diferencia de los ordenamientos laborales de otros países europeos donde es una opción del trabajador o

del juez.

224 | P á g i n a

Las repercusiones de esta modificación son muy elevadas. Por una parte, desde

su aparición se produce un relevante aumento del número de despidos. En

segundo lugar, se configura como la fórmula mayoritaria del despido en España.

La trascendencia de la fórmula establecida se deriva de que actúa sobre el tipo

de despido que: 1.- es inmediato y automático (sin periodo de preaviso y con una

simple comunicación), por lo que, frente al despido por causas objetivas, este

prácticamente carece de exigencias legales y de procedimiento, 2.- no requiere la

existencia de causa o justificación alguna, y 3.- la supresión de los salarios de

tramitación, anula en la práctica cualquier utilidad material de la tutela judicial

posterior, por lo que sin necesidad de que esta desaparezca (formalmente se

mantiene), ha sido vaciada de virtualidad y sentido.

En el plano económico, esta reforma supone un abaratamiento considerable del

coste del despido. A la supresión de los salarios de tramitación (antes inherentes

a todo despido improcedente), se le une la desaparición de los costes de defensa

jurídica asociados al proceso judicial. Dado que en ambos casos se trata de

costes fijos que no crecen con la antigüedad del trabajador despedido, el

abaratamiento es mayor en términos relativos en las relaciones laborales más

cortas.

Aunque el mecanismo es utilizable en los despidos individuales, los datos

parecen apuntar a que una parte de lo que en otros momentos han sido

despidos de carácter colectivo, especialmente en las empresas más pequeñas, se

canalizaron a través de las posibilidades que ofreció la nueva modalidad.

En suma, a lo largo de las reformas adoptadas en los treinta años de relaciones

laborales democráticas las tendencias más importantes en cuanto al régimen

legal de la extinción de la relación laboral se centran en dos direcciones.

Por un lado, una reducción continuada y relevante del coste del despido, que se

ha concentrado más en las modalidades descausalizadas (despidos

improcedentes) de extinción individual, lo que ha fomentado su utilización,

incrementándolas y convirtiéndolas en claramente hegemónicas, y haciendo

desaparecer en gran parte de ellas la tutela judicial efectiva.

Por otro, los intentos de abrir fórmulas más permeables de utilizar los despidos

individuales por causas empresariales de forma alternativa al despido colectivo

que, directa o indirectamente (por la necesidad de obtener la autorización

225 | P á g i n a

administrativa), fuerzan a un proceso de negociación y a la consideración de

factores sociales que limitan la decisión unilateral de la empresa.

En definitiva, la institución del despido ha seguido un proceso en cierto modo

paralelo o convergente al de la contratación. El debilitamiento radical de la

causalidad en la utilización de la extinción abre, también en este ámbito, una

profunda brecha entre lo establecido formalmente en la norma legal (regulación

de diferentes fórmulas de despido, tutela judicial, etc.) y lo observado en la

realidad, que se fundamenta de forma ampliamente mayoritaria en los despidos

sin causa. De nuevo por esta vía se produce esa inanidad de la legislación que

puede ser asimilada a una forma de desregulación.

Fuente: MTIN

92.510

230.455280.836 315.767

369.426432.441

661.071

778.024

282.111

1.098.711

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Flujo anual de extinciones de contratos indefinidos Altas iniciales de beneficiarios de TODAS LAS PRESTACIONES por desempleo

(contributivas y asistenciales), según causa del derecho

EXPEDIENTE REGULACION EMPLEO (extinción de contratos)Otras causas (la mayoría durante periodo de prueba)Por causas objetivasSentencia Juzgados de lo Social (incluye procedentes e improcedentes)Despido improcedente Ley 45/2002 (sin salarios tramitación)TOTAL despidos individualesTOTAL DESPIDOS CONTRATOS INDEFINIDOS (aproximadamente)

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Proporción del flujo de extinciones correspondiente a los despidos de contratos indefinidos

% despidos de contratos indefinidos sobre el flujo total de extinciones

0

29,0

64,8

72,0 74,178,4

81,6 80,776,8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Proporción de despidos improcedentes en el flujo de los despidos individuales de contratos indefinidos

% de despidos improcedentes sobre los despidos individuales (*)

0

26,0

58,3

66,5 68,072,7

76,1 76,470,8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Proporción de despidos improcedentes en el flujo total de los despidos de contratos indefinidos

% de despidos improcedentes sobre el TOTAL DE DESPIDOS

CONTRATOS INDEFINIDOS

226 | P á g i n a

2.3 La flexibilidad interna

Diversas actuaciones legales han operado a lo largo de los años sobre la

flexibilidad interna, pero un vistazo general a los contenidos de las reformas

realizadas permite fácilmente comprobar que, con gran diferencia, la mayor

magnitud se alcanzó con la reforma de 1994.

Las actuaciones fueron de tres tipos: 1) la supresión de regulaciones legales

(deslegalización) en un gran número de cuestiones, 2) la desaparición de las

reglamentaciones de trabajo, y 3) el establecimiento de mecanismos para hacer

posible la modificación por el empresario de amplios aspectos de las condiciones

de trabajo.

En cuanto a la supresión de las regulaciones legales, la reforma de 1994 utilizó

dos fórmulas para materializar diversos grados de desregulación. De un lado, la

eliminación de un buen grupo de preceptos en los que se regulaban respectivas

condiciones laborales. De otro lado, otro conjunto de disposiciones, que

anteriormente fijaban condiciones mínimas legales se hicieron disponibles

(dispositivización) para la negociación colectiva, de tal forma que los convenios

pudieran, a partir de ese momento, modificar en cualquier sentido tales

prescripciones.

En segundo lugar, respecto a la supresión de todas las antiguas reglamentaciones

de trabajo, se estableció un determinado plazo temporal para su desaparición. El

plazo pretendía ofrecer la posibilidad de que los convenios colectivos recogieran,

tras el correspondiente proceso de negociación, los contenidos de las

reglamentaciones que las partes acordaran. No obstante, el hecho de que las

reglamentaciones y todo su contenido regulador desaparecieran a fecha fija

situaba en clara inferioridad de condiciones las posiciones que intentaban

rescatar elementos importantes de la precedente regulación.

En tercer lugar, la reforma articuló sistemas para la modificación de condiciones

de trabajo cuando existieran causas o necesidades empresariales para hacerlo.

Los mecanismos de modificación establecieron que las condiciones pactadas en

convenio podrían variarse solamente por acuerdo con los representantes en la

empresa. Pero las establecidas en cualquier otro supuesto distinto de un

convenio colectivo podrían ser modificadas con la simple decisión del

empresario.

227 | P á g i n a

En consecuencia, las tres vías señaladas –supresión de regulaciones mínimas

legales, y desaparición de las ordenanzas y reglamentaciones de múltiples

sectores de actividad, y modificación de las condiciones laborales previamente

establecidas- supusieron una considerable transferencia de poder y capacidad de

actuación unilateral a las empresas a la hora de establecer las condiciones de

trabajo.

Todo ello, y la permanencia de un elevado porcentaje de trabajadores

temporales cuyas condiciones de trabajo eran habitualmente deficientes, supuso

un elevado impulso al grado de flexibilidad interna en el funcionamiento de las

empresas en el nuevo marco laboral surgido tras la reforma de 1994.

Las reformas posteriores, realizadas antes de 2010, no abordaron apenas este

ámbito de la flexibilidad interna.

En consecuencia, cabe concluir que el tipo de flexibilidad interna que se impulsó

no respondió a una concepción donde aquella fuera el resultado de un proceso

acordado por la parte laboral y las empresas, sino a otra noción que perseguía

básicamente un aumento de la capacidad unilateral del empresario para fijar

amplias parcelas de las condiciones de trabajo.

3. NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y SALARIOS

3.1 Características de la negociación colectiva: coordinación y descentralización

La negociación colectiva en España viene siendo desde hace tiempo objeto de

crítica, en base a una supuesta ineficiencia de sus resultados económicos. Ello

determinaría además un factor diferenciador respecto de otros modelos de

nuestro entorno, en teoría más competentes para incidir en la evolución de

rentas, producción y empleo.

No es objeto de este artículo el análisis detallado del funcionamiento y

estructura de la negociación colectiva. Pero sí es preciso hacer alguna referencia

a los mismos, que permita abordar con perspectiva la evolución y situación de

los salarios, resultante clave del mercado laboral y pieza angular de la estructura

económica de un país.

Nuestra negociación colectiva presenta una serie de características que son

comúnmente señaladas como definidoras del modelo. A saber:

228 | P á g i n a

Una elevada tasa de cobertura (de más del 80%), alcanzada a pesar del bajo

nivel de afiliación sindical (en torno al 15%), y en lo que tiene mucho que ver

la eficacia general de los convenios, que significa que los efectos de lo

pactado benefician a todos los trabajadores del ámbito del convenio, con

independencia de que estén afiliados o no a las organizaciones firmantes.

Esta es una característica diferencial de nuestro modelo frente a los

existentes en la mayoría de países de la UE, y que proviene de la necesidad

de implantación y legitimación de la negociación colectiva tras la dictadura

franquista, con unos sindicatos recién legalizados y con importante apoyo

popular pero escasa implantación institucional.

Tasa de afiliación sindical y cobertura de la negociación colectiva

AUTBEL

DIN

FRA

GERLUX

ESP

SUE

UK

BUL

HUN

MAL

UE27

NMS12

UE15

FINGREITA

NED

POR

SLK

SLV

ESTLAT

LIT

POL

CZECHIP

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

0,00 10,00 20,00 30,00 40,00 50,00 60,00 70,00 80,00

Tasa afiliación sindical

Co

bert

ura

neg

ocia

ció

n c

ole

cti

va

Fuente: ICTWSS database 2009.

Una gran atomización, con un elevado número de convenios, en torno a

6.000, lo que determina un reducido número de trabajadores por convenio

(menos de 2.000). Ello se debe a la predominancia de los convenios de

empresa (el 75% del total), unido al escaso tamaño de las empresas

españolas, de las que casi el 90% tienen menos de 10 trabajadores.

La prevalencia del ámbito sectorial provincial, que concentra

aproximadamente a dos terceras partes de las empresas afectadas y a más

de la mitad de los trabajadores cubiertos.

229 | P á g i n a

Precisamente esta última característica se ha utilizado con frecuencia para

argumentar que nuestra negociación colectiva posee un grado intermedio tanto

de centralización como de coordinación de sus decisiones, lo que situaría a

España, según la teoría clásica92, en el nivel que obtiene peores resultados

agregados en términos de inflación, empleo y tasa de paro, puesto que serían

preferibles las combinaciones extremas de centralización/coordinación

(alta/alta, baja/baja).

Esta visión es la que se viene utilizando por diversos expertos e instituciones

nacionales e internacionales para recomendar persistentemente una reforma

de la negociación colectiva española dirigida a elevar el peso de la negociación

en el nivel de empresa, convertido en paradigma de la flexibilidad y fuente de

resultados eficientes.

De entrada, cabe hacer dos matizaciones a este enfoque. De un lado, y

atendiendo a las recomendaciones del modelo teórico citado, no parece

fundamentada la preferencia por modelos altamente descentralizados frente a

aquellos fuertemente centralizados, teniendo en cuenta que sus resultados

sitúan a ambos en parecida situación preeminente en términos de eficiencia. De

otro lado, se suelen esquivar las repercusiones prácticas que tendría en un país

como el nuestro la deriva hacia una negociación centrada en la empresa, dado

el escaso tamaño de estas unidades que ya se ha mencionado, y la reducida

implantación sindical en las mismas.

Pero, más allá de estas consideraciones, merece la pena detenerse en lo que

supone, a estos efectos, la coordinación y la centralización de la negociación

colectiva, algo que a veces tiende a confundirse. De entrada, hay que

diferenciar el grado de coordinación de la negociación colectiva con los ámbitos

y niveles en los que se negocia: se puede negociar en uno solo o en todos los

niveles posibles y tener en cada uno de estos casos extremos una coordinación

total o inexistente en cuanto a lo que se acuerda en cada una de las unidades de

negociación.

En este sentido, la estructura de la negociación colectiva vendría definida por

los niveles en cuya presencia es mayoritaria esa negociación (empresa, sector

nacional, sector en niveles inferiores, como el provincial, autonómico, etc.). En

tanto que la coordinación de la negociación entre los distintos ámbitos viene

92 Calmfors y Driffill (1998)

230 | P á g i n a

referida a la existencia de sistemas formales o no que dan lugar a la búsqueda

de objetivos comunes y la defensa de criterios compartidos por parte de los

negociadores en todos los ámbitos.

Esta confusión es frecuente, y se aplica a menudo a los análisis de la

negociación colectiva en España, concluyendo, como decía, que nuestro grado

de centralización es intermedio por el hecho de que la mayoría de los convenios

son de ámbito provincial. Sin embargo, aunque es cierto que en España hay una

presencia mayor de convenios provinciales, el modelo español de negociación

colectiva se sitúa más entre los que poseen un grado de coordinación de la

negociación colectiva elevado.

El gráfico adjunto, en el que se presentan los grados de coordinación de la

negociación colectiva de cada uno de los modelos nacionales de los países de la

UE en diferentes etapas, deja claro que España se encuentra entre el grupo de

países donde la negociación colectiva está más coordinada, y también se

observa que este grado no tiene necesariamente una relación directa con la

existencia de una u otra estructura de ámbitos de negociación, puesto que en

países de tamaño y estructura negociales similares los grados de coordinación

varían sustancialmente.

Coordinación de la negociación colectiva en la UE 1985-2007

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

5,00

IRL

BE

L

AU

T

GE

R

GR

E

ITA

NE

D

ES

P

SV

K

SV

N

FIN

UE

-15

DE

N

PO

R

SW

E

RO

M

UE

-27

LU

X

FR

A

BU

L

CY

P

HU

N

CZ

E

NM

S-1

2

UK

ES

T

LA

T

LIT

MA

L

PO

L

85-87

95-97

05-07

Fuente: ICTWSS database 2009.

En parte, la confusión en el caso de España puede provenir, asimismo, de la

ausencia de consideración en muchos estudios acerca de los cambios operados

231 | P á g i n a

por el grado de coordinación de la negociación colectiva a lo largo del tiempo,

que tienen mucho que ver con el desarrollo progresivo del proceso de

concertación social entre organizaciones empresariales y sindicales en nuestro

país, y que en último término han dado lugar a acuerdos en el nivel confederal

con recomendaciones comunes para desarrollar en los distintos niveles, según

sus particularidades, pero obedeciendo a unos criterios compartidos (los

Acuerdos Interconfederales para la Negociación Colectiva, firmados para el

período 2002-2009, y recientemente, 2010-2012, y que formalizan un máximo

grado elevado de coordinación93).

En todo caso, cabe decir que las evidencias analíticas ofrecen muchas dudas

sobre la validez universal de las tesis anteriores, centradas en la mayor

eficiencia de los valores extremos del binomio grado de centralización-grado de

coordinación de un modelo de negociación colectiva. Lo cual aconseja un

estudio en profundidad de las particularidades de cada sistema, previo a la

reforma de sus instituciones, con objeto de mejorar su eficacia en el logro

conjunto de buenos resultados macroeconómicos, laborales y de competencia

para las empresas, en el contexto de un nuevo modelo productivo.

3.2 Aumentos salariales de convenio y costes salariales

3.2.1 El modelo de negociación salarial: la internalización de la “moderación

salarial”

La negociación salarial de convenio en España se basa desde los Pactos de la

Moncloa, y con mayor claridad desde mediados de los años ochenta del pasado

siglo, en tres elementos clave: la inflación prevista, las ganancias de productividad

aparente de los ocupados y la existencia de cláusulas de revisión para el caso de

que la inflación real supere dicha previsión que se utiliza como referencia de

negociación.

El criterio mediante el que se han relacionado estas variables es el siguiente: los

aumentos salariales nominales deben ser superiores a la previsión de inflación,

para lograr ganancias de poder de compra para los asalariados, pero sin agotar los

márgenes de la productividad, de modo que se generen excedentes extraordinarios

en las empresas que pueden dirigirse a elevar la inversión y a generar nuevo

93 Nivel 4 según el índice de coordinación utilizado en la fuente citada en el gráfico.

232 | P á g i n a

empleo. Las cláusulas de revisión constituyen, en este modelo que fía sus

resultados a la credibilidad y grado de consecución de la previsión de inflación, una

garantía de que se mantendrá lo pactado entre las partes en términos reales.

Este procedimiento, defendido en primera instancia por las organizaciones

sindicales de nuestro país y posteriormente asumido en mayor o menor grado por

la patronal, es el que se ha trasladado a la negociación en los sectores y las

empresas desde los mencionados años ochenta. En la medida en que los

incrementos salariales así determinados no agotan los aumentos de la

productividad, los costes laborales en términos reales no crecen, y se liberan

excedentes empresariales que pueden destinarse a elevar la inversión productiva

generadora de empleo. Es por ello que se ha calificado a esta conducta negociadora

como de “moderación salarial”.

Una definición en absoluto neutra, puesto que esta política también promueve un

reparto de la distribución de la renta cada vez más favorable a los excedentes

empresariales. Y todo ello, sin mecanismos que garanticen que esos excedentes de

beneficios generados se destinen efectivamente hacia fines productivos

generadores de más empleo (lo cual compensaría la pérdida de peso vía salarios).

En concreto, este modelo de determinación salarial es el que trasladaron los

interlocutores sociales (UGT, CCOO, CEOE y CEPYME) a los Acuerdos

Interconfederales de Negociación Colectiva firmados de 2002 a 2008. Unos acuerdo

bilaterales que recogían criterios y recomendaciones comunes que debían

adaptarse a las realidades concretas de cada ámbito de negociación, y que han

representado un importante intento de coordinación de la negociación.

Lo que sí parece evidente es que la asunción del citado concepto teórico de

“moderación salarial” en la práctica negocial supone, al menos de partida, una

permanente toma en consideración por parte de los negociadores de la prevalencia

del empleo y de los factores que impulsan la competitividad frente a las ganancias

de poder de compra salariales, que como se ha explicado, quedan en buena

medida en segundo plano (asegurando tan sólo la no pérdida, y ni siquiera, como

luego se verá al analizar el funcionamiento imperfecto de las cláusulas de revisión).

Un mérito que, aunque se ha reconocido explícitamente a los sindicatos en la

última etapa expansiva de la economía (1994-2007), parece haberse olvidado muy

rápidamente cuando ha surgido la reciente crisis económica, lo que plantea dudas

razonables sobre la sinceridad del apoyo desde determinadas instituciones

económicas y desde la propia patronal al modelo de fijación salarial referido y al

233 | P á g i n a

concepto de “moderación salarial” implícito, válido al parecer en épocas de auge

pero denostado en la etapa de crisis.

Los resultados cuantitativos reflejan que, con excepciones puntuales (1994-95,

2001, 2008) los salarios han ganado anualmente poder de compra en las dos

últimas décadas, si bien en cuantías reducidas (desde 1993, tan sólo en un año la

ganancia fue superior a un punto porcentual: en 2007, el último año de la etapa

expansiva y en el que se produjo un descenso importante de la inflación media).

Salarios negociados e inflación: variación del poder adquisitivo salarial

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Salarios pactados (con cláusula revisión) IPC media anual Variación poder adquisitivo

Fuente: elaboración propia a partir de MTIN e INE.

3.2.2 Los elementos clave de la política salarial

La previsión de inflación como referencia de precios. El modelo de determinación

salarial, como ya se ha dicho, ha tenido hasta 2009 como primera referencia la

previsión de inflación oficial del gobierno. Esto ha inducido durante muchos años

un indudable efecto favorable sobre la inflación, puesto que, pese a alguna

excepción puntual, hasta finales de los años noventa ha mantenido una persistente

tendencia decreciente. De este modo, los objetivos de aumento salarial para el año

siguiente han sido de forma recurrente inferiores a los del año anterior, con lo cual

se aseguraban aumentos de partida no inflacionistas.

A esto se ha añadido el efecto de la fijación año tras año de una previsión de

inflación deliberadamente reducida, en contra en muchas ocasiones de lo que

apuntaban los indicadores más fiables de prospectiva económica y la mayoría de

234 | P á g i n a

analistas. Una estrategia del engaño que, aunque ha tenido efectos positivos para

el control de la inflación, ha terminado por arruinar la credibilidad de las

previsiones u objetivos oficiales94, con efectos sobre la definición de la propia

política salarial. En los últimos veinte años (1990-2009) la inflación real sólo ha

estado por debajo de la previsión u objetivo oficial en cinco años.

Desviaciones de la previsión de inflación sobre la prevista 1990-2009

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

IPC Previsto IPC Real Diferencia (ptos. porcentuales)

Fuente: elaboración propia a partir de INE y PGE de cada año.

Las cláusulas de revisión salarial. La utilización de la previsión de inflación como

referencia en la negociación, y más aún en un escenario de continuos

incumplimientos, sólo ha sido posible por la inclusión de cláusulas de revisión

salarial en los convenios para el caso de que la inflación real superara la prevista.

Este instrumento se ve con frecuencia, desde la parte más liberal de la teoría

económica, como una imperfección del modelo, un mecanismo de indexación de

los salarios de efectos inflacionistas que estropea los resultados derivados del

modelo de negociación.

No cabe duda que las cláusulas de revisión, en la medida que suponen aumentos

adicionales de los salarios nominales inicialmente pactados, pueden tener efectos

94 La escasa consistencia de la política oficial de previsiones ha tenido su máxima expresión a partir del año 2000,

cuando se sustituye la fijación de una previsión propia por el objetivo de inflación media del BCE, establecido año tras

año en el 2%, a pesar de la evidente irrealidad de ese dígito en numerosas ocasiones para nuestra economía. Se da con

ello la paradoja de que fueron las organizaciones empresariales y, sobre todo, sindicales, y en general los negociadores

de los convenios, quienes asumieron responsablemente una referencia salarial deflacionista que los distintos gobiernos

se esmeraron en complicar (eliminando incluso una referencia explícita en los Presupuestos Generales del Estado, lo

que ocasionó no pocos problemas interpretativos, que incluso hoy continúan).

235 | P á g i n a

inflacionistas. Pero su efecto final debe ser valorado por su actuación global sobre

el modelo.

En primer lugar, las cláusulas de revisión aparecen como una parte consustancial de

un modelo de negociación que ha tenido como referencia una previsión de

inflación irreal. Dicho de otro modo, sin la inclusión de estas cláusulas nunca

hubiera sido posible desarrollar una negociación salarial en base a la previsión de

inflación, porque los sindicatos no lo hubieran podido asumir, al menos de forma

continuada. La alternativa durante muchos años fue la inflación pasada, la

registrada en el ejercicio anterior, lo que sin duda hubiera implicado (en este caso

sí) serias tensiones inflacionistas para nuestra economía.

En segundo lugar, las cláusulas no suponen en ningún caso aumentos en términos

reales que no estén pactados, sino que precisamente pretenden garantizar lo

firmado. Es decir, que si el IPC final en diciembre no supera la previsión, la cláusula

no actúa. Baste un dato para evaluar estas dos primeras cuestiones: en la pasada

etapa expansiva (1994-2007) el IPC real creció 13 puntos porcentuales más que el

previsto, lo que sin el efecto de las cláusulas de revisión se habría traducido

directamente en pérdida de poder adquisitivo de los asalariados, en una época de

crecimiento económico y de fuerte expansión de los beneficios empresariales.

En tercer lugar, las cláusulas no recuperan íntegramente toda la desviación de

inflación, por varias causas. Hay que tener en cuenta que no todos los convenios

incluyen cláusulas, lo que hace que, en la última década, se hayan beneficiado de

cláusula en torno al 70% de los trabajadores cubiertos por la negociación colectiva.

Pero, además, existe una variada tipología de cláusulas, de las cuales sólo una parte

actúa recuperando íntegramente y con efectos retroactivos el poder adquisitivo

perdido. La combinación de ambos efectos ha hecho que en la última década los

salarios hayan perdido 4,8 puntos de poder de compra por el efecto directo de la

desviación de inflación en diciembre sobre la prevista, y a pesar de la existencia de

cláusulas de revisión. Una pérdida no negociada de antemano, sino derivada de un

funcionamiento imperfecto del mecanismo de revisión, y que pone en evidencia la

inexistencia de una indexación plena de los salarios a los precios, en contra de lo

que a veces se argumenta.

236 | P á g i n a

Efecto real de las cláusulas sobre el poder adquisitivo

Tasas de variación porcentual anual

2000 3,1 3,7 0,6 2,0 1,4

2001 3,5 3,7 0,2 0,7 0,5

2002 3,1 3,9 0,7 2,0 1,3

2003 3,5 3,7 0,2 0,6 0,4

2004 3,0 3,6 0,6 1,2 0,6

2005 3,2 4,0 0,9 1,7 0,8

2006 3,3 3,6 0,3 0,7 0,4

2007 3,1 4,2 1,1 2,2 1,1

2008 3,6 3,6 0,0 -0,6 -0,6

2009 2,3 2,3 0,0 -1,2 -1,2

Desviaciones IPC

diciembre sobre

previsión

Desviación de inflación no cubierta

por las cláusulas=Pérdida salarial

sobre lo negociado

Aumento final

debido a las

cláusulas

AUMENTO SALARIAL

SIN cláusulas CON cláusulas

Fuente: elaboración propia a partir de INE y MTIN.

De todo lo anterior cabe concluir que las cláusulas de revisión salarial han sido una

pieza clave del modelo de determinación salarial de las últimas dos décadas, que

sin ellas no habría sido posible negociar en base a la previsión de inflación, cambio

que ha alimentado la dinámica deflacionista de nuestra economía en esta etapa. Y

que, más que un perjudicial mecanismo de indexación de los salarios, han actuado

como una auténtica garantía de moderación salarial, posibilitando aumentos muy

contenidos que, en otras circunstancias, habrían sido mucho más elevados y

habrían conllevado una mayor conflictividad laboral.

Salarios y productividad. El tercer factor esencial para valorar la política salarial de

convenio de las últimas décadas han sido los incrementos de la productividad, no

sólo porque se han configurado como un elemento básico de la negociación salarial

todos estos años (y en especial en los ANC), sino porque efectivamente el contraste

entre los aumentos de salarios y de productividad define la evolución de los costes

laborales, un factor clave para la competitividad de las empresas de un país.

Como primera observación, cabe decir que cuando se habla de la relación de

salarios y productividad en este ámbito solo cabe entender que se refiere a los

salarios una vez deflactados, es decir, en términos reales. En este sentido, resultan

confusas algunas recomendaciones recurrentes que recetan para la economía

española ligar más los salarios a la productividad y menos a la inflación. Ambas

variables de referencia no son excluyentes en absoluto, sino complementarias. Si la

una determina la variación del poder adquisitivo de los salarios, factor clave para

repartir los excedentes productivos de forma equitativa y para alimentar la

demanda de los hogares, la otra determina los costes laborales a los que se

enfrenta una empresa y que le permitirán competir en los mercados de forma más

237 | P á g i n a

o menos ventajosa. Otro dato ilustra esto: si en la década 1998-2007, de plena

expansión económica, los salarios nominales hubieran crecido en términos

agregados sólo como la productividad, sin tener en cuenta la inflación, habrían

perdido 23 puntos de poder adquisitivo.

En términos generales, los salarios reales negociados en España han sido inferiores

a las ganancias de la productividad aparente del trabajo en los últimos veinte años.

Y ello a pesar de que estas son muy reducidas, con excepción de los años en los que

se producen importantes pérdidas de empleo (patrón anticíclico). Por otro lado,

casi la totalidad de las excepciones a este comportamiento se deben no tanto a la

voluntad de los negociadores, sino a que en esos años se produjeron importantes

caídas de la inflación en diciembre que, dada la tradicional laxitud de la política de

previsiones, sorprendió a los propios negociadores (1997-98, 2001, 2003, 2006,

2008).

La adecuación de la política salarial al comportamiento de la productividad resulta

evidente si se toman períodos más largos. Así, en los últimos veinte años los

salarios han crecido 6,6 puntos por debajo de la producción por ocupado, y en la

última década el diferencial ha sido de 2,2 puntos.

Salarios reales y productividad

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Variación poder adquisitivo Productividad

Fuente: elaboración propia a partir de INE y MTIN.

Variaciones acumuladas

poder adquisitivo salarial y

productividad (%)

15,1

6,4

21,7

8,8

0

5

10

15

20

25

1990-2009 2000-2009

Aumento salarios reales

Aumento productividad

Adaptación a la situación económica. No obstante, los salarios no han respondido

en esta larga etapa únicamente a la evolución de inflación y productividad. Al

contrario, en su evolución ha tenido mucho que ver la situación general de la

economía, y en especial de la actividad económica y del empleo. El gráfico inferior

refleja que, con matices, la evolución de salarios reales (deflactados aquí con el IPC

238 | P á g i n a

en media anual, que refleja mejor la percepción de la evolución general en materia

de precios), PIB y empleo sigue una pauta muy relacionada.

Salarios reales, PIB y empleo

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Salarios reales PIB real Empleo

Fuente: elaboración propia a partir de INE y MTIN.

El factor fundamental que explica alguna de las divergencias que se aprecian en la

evolución salarial frente a las de las otras variables es que el funcionamiento de la

negociación colectiva implica, en general, un cierto retardo a la hora de trasladar los

resultados frente a los de actividad y empleo, normalmente de un año. Esto es

normal, y no debería suponer problemas insuperables en las empresas para asumir

esas discrepancias, puesto que la actividad empresarial es continua y sus resultados

no nacen y mueren cada año, sino que constituyen una evolución sin intermitencias.

En consecuencia, esos retrasos puntuales en la traslación de dificultades económicas

puntuales a la política salarial deberían poderse asumir con resultados acumulados

anteriores y viceversa. La necesaria flexibilidad de los salarios ante la situación

económica no debe traducirse como inmediatez.

En este sentido, debe tenerse en cuenta que buena parte de los convenios

negociados tienen vigencias plurianuales, con lo que los incrementos salariales

muchas veces se han pactado uno, dos o tres años antes de que surtan efecto, y las

condiciones económicas pueden haber cambiado respecto de las existentes en el

momento de su firma.

Teniendo esto en cuenta, se pueden comentar algunos de los resultados más

llamativos de la evolución comparada de salarios reales, PIB y empleo desde 1990:

239 | P á g i n a

- Aunque los salarios venían moderando su crecimiento paralelamente a la

desaceleración económica desde 1990, el traslado a la negociación salarial de la

recesión de 1993 se produjo con un año de retraso en forma de reducción del

poder de compra de los salarios, y perduró uno más (1994-95), pese a que la

economía ya crecía por encima del 2%, seguramente porque ese crecimiento

tardó un año también en reflejarse en tasas positivas de creación de empleo.

- Tras cinco años de crecimiento de los salarios reales (1996 a 2000), en 2001

vuelven a reducirse. Se trata de un año clave en la evolución económica de

España, puesto que anticipa la entrada de nuestra economía en la zona euro en

2002, con el reto que ello suponía para todas las empresas en términos de

competitividad. Además, entonces se reflejaban ya síntomas de ralentización del

crecimiento, que se refrendaron un año más tarde, en lo que en ocasiones se ha

denominado “minicrisis” (aún con tasas de crecimiento de la actividad superiores

al 2,5% y del empleo por encima del 2%).

- La siguiente ruptura del crecimiento del poder adquisitivo salarial es ya en 2008,

y tiene que ver esencialmente con el repunte de la inflación media (aunque

diciembre terminó con una engañosa tasa del 1,4%, el conjunto del año registró

un IPC del 4,1%), porque es muy probable que aún no se trasladaran los efectos

de la crisis económica, por el retardo que antes se ha comentado.

- Sobre el importante aumento salarial real de 2009, que puede sorprender en

principio al tratarse ya del año central de la crisis y de la fuerte pérdida de

empleo que se produjo, cabe precisar algunas cuestiones que ayudan a

explicarlo. Primero hay que decir que, como reflejo del enrarecimiento en el

clima de diálogo entre empresarios y sindicatos, este fue el primer año desde

2002 en el que no se logró firmar un ANC para establecer recomendaciones

comunes de negociación colectiva; segundo, cabe recordar que en ese año

actúan convenios firmados mayoritariamente en 2008 o en años anteriores, en el

caso de los plurianuales, cuando la incidencia de la crisis no era evidente o ni

siquiera se atisbaba; tercero que, en todo caso, los salarios nominales pactados si

recogieron el impacto de la situación económica general (otra cosa es si en

cuantía adecuada), puesto que su aumento se situó en el 2,3%, casi 2 puntos

menos que dos años antes y la menor tasa de la última década; cuarto, que la

razón esencial que explica el repunte de los salarios reales es la caída del IPC, que

incluso acabó el año de forma imprevista y por primera vez con una tasa negativa

de -0,3%; y quinto, que la facilidad extrema de ajuste de costes que suponen los

240 | P á g i n a

contratos temporales, ha podido desincentivar el intento de acotar en mayor

medida los aumentos salariales.

De todo este panorama cabe extraer la conclusión de que la negociación salarial se

ha comportado en nuestra etapa reciente de forma notablemente flexible, teniendo

en cuenta en su fijación no solo la evolución de los precios, sino de las variables

reales de nuestra economía (actividad, empleo).

No obstante, es evidente que su respuesta no es inmediata, sino que existen

evidentes retardos explicables por la propia dinámica negociadora y las vigencias

plurianuales de los convenios. Esto, desde una perspectiva de medio plazo, no

debería suponer graves inconvenientes en una actividad como la empresarial, que

obedece a una lógica de continuidad de gestión y de acumulación de resultados,

pudiendo compensar en períodos sucesivos esos eventuales desajustes.

Por ello, los puntuales problemas que pueden surgir en momentos de excepcional

naturaleza (como los dos períodos recesivos de los últimos veinte años, 1993, 2008-

2009) no deben utilizarse para desacreditar un modelo de negociación que ofrece

globalmente resultados satisfactorios, sino que parece más conveniente el

desarrollo de mecanismos que habiliten esas medidas excepcionales.

Ello pasa por una mayor articulación y vertebración de la negociación a partir de un

modelo basado en un nivel de centralización y coordinación de sus decisiones

elevado, dada la estructura empresarial de nuestro país, dominada por las empresas

de muy pequeño tamaño. Y, de forma paralela, el desarrollo de instrumentos

internos de solución de las dificultades puntuales (como las cláusulas de descuelgue

salarial) que deben ser en todo caso de aplicación excepcional, rigurosa y

compensable en los años siguientes.

3.3 Salarios, costes y competitividad

Los salarios son, por un lado, la fuente de ingresos fundamental de las familias y

combustible para la demanda de bienes y servicios, y por otro, uno de los costes

básicos de producción para las empresas. Este doble papel antagónico es lo que los

convierte en contenido esencial de las recomendaciones de política económica en

prácticamente cualquier tesitura.

La vertiente más ligada al mercado de trabajo es la que tiene que ver con la oferta, con

su papel como coste empresarial, en la medida en que influye directamente sobre una

241 | P á g i n a

parte de la competitividad de esas empresas. Desde este punto de vista, se suele

observar la evolución de los costes laborales por unidad de producto, los denominados

Costes Laborales Unitarios Nominales, que resultan del cociente entre la remuneración

por asalariado y la productividad por ocupado, obtenidas ambas a partir de la

Contabilidad Nacional.

El crecimiento anual de los CLU en España en la anterior etapa expansiva ha sido

notable, lo que ha provocado una pérdida de competitividad empresarial en el entorno

internacional, a la que luego me referiré. Pero la causa esencial no ha sido tanto unos

crecimientos salariales elevados95, sino sobre todo unos crecimientos de productividad

muy reducidos. Como ya se ha visto en el epígrafe anterior, estos siempre han sido

muy inferiores al 1%, excepto en 2008 y 2009, cuyos aumentos se deben a la reducción

de la ocupación. Dicho de otra manera: los aumentos de la productividad en la etapa

de expansión han sido tan reducidos que sólo unos resultados anormalmente

reducidos en una etapa de crecimiento económico y creación de empleo podrían

haber dado como resultado aumentos de los costes unitarios más moderados.

Costes laborales unitarios nominales

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Remuneración por asalariado Productividad CLUN

Fuente: elaboración propia a partir de Contabilidad Nacional (INE).

95 La relación de la política de salarios pactados con la situación económica (actividad, productividad, inflación) se ha

visto en el apartado anterior. Aquí hay que tener en cuenta que la remuneración por asalariado de la Contabilidad

Nacional no equivale al aumento salarial de convenio, sino que se ve influido por otros conceptos como los pagos

extraordinarios (por ejemplo, las gratificaciones y bonus por objetivos, crecientes en épocas de bonanza) o la

composición del empleo. Esto último, por ejemplo, contribuye a explicar los aumentos de las remuneraciones en 2007

y, sobre todo, 2008, debido a que se redujo en ambos años el empleo temporal de forma importante (-350.000 y -

640.000 asalariados, respectivamente) mientras que aumentó el indefinido (+760.000 y +96.000), teniendo los

primeros salarios medios inferiores a los segundos.

242 | P á g i n a

Por otro lado, al poner en relación los CLU nominales con los precios se observa que

durante toda la etapa de expansión económica los primeros han crecido menos que los

segundos, es decir, que los Costes Laborales Unitarios en términos reales han

disminuido en todo ese período. Eso significa que el aumento de los precios de la

producción ha superado lo inducido por el aumento de costes, de modo que los

ingresos empresariales han crecido. En definitiva, que a pesar de que se produjo un

empeoramiento de la posición competitiva de las empresas, sus rentabilidades

salieron reforzadas en la etapa de bonanza económica reciente. Sólo en el último

trienio 2007-2009 los beneficios empresariales unitarios se han visto dañados, cuando

la caída de la demanda ha forzado una intensa desaceleración de los precios.

Costes laborales unitarios reales

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

CLUN Deflactor PIB CLUR

Fuente: elaboración propia a partir de Contabilidad Nacional (INE).

El análisis comparado de lo sucedido en esta materia con nuestros principales socios y

competidores de la Unión Europea (Francia, Alemania, Italia y Reino Unido) permite

reforzar las conclusiones anteriores.

Salarios y competitividad

Crecimientos porcentuales acumulados de 1998 a 2008

Remuneración

por asalariado

Productividad

del trabajo

CLU

Nominal

Deflactor

del PIBCLU Real

Francia 37,3 15,0 19,3 20,4 -0,9

Alemania 18,0 17,7 0,3 8,7 -7,8

Italia 31,4 3,0 27,7 28,0 -0,3

Reino Unido 50,9 17,0 29,0 28,2 0,6

España 45,4 6,8 36,2 43,5 -5,1 Fuente: Eurostat y OCDE.

243 | P á g i n a

España ha registrado en la década que va de 1998 a 2008 un importante aumento de la

remuneración por asalariado, sólo inferior, entre estos cuatro países, al registrado en

Reino Unido. Esto no puede sustraerse al hecho de que nuestro país posee niveles

salariales inferiores a estos países, y en general se encuentra entre los que poseen

salarios más bajos de la UE-15.

Nivel salarial en la Unión Europea

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

DE

N

NO

R

GB

R

LU

X

ND

L

DE

U

IRE

AU

T

BE

L

SW

E

EU

-15

FIN

EU

-25

FR

A

EU

-27

ES

P

CY

P

GR

E

MA

L

PO

R

HU

N

SL

K

CZ

E

PO

L

LT

V

RO

M

BU

L

España = 100

Ganancias brutas anuales medias de trabajadores a tiempo completo en

empresas de 10 o más trabajadores en la industria y los servicios.

Datos referidos a 2007, excepto Austria y Letonia (2008); Noruega, Chipre,

Chequia, Polonia Y UE (2006); y Grecia (2003).

Fuente: Eurostat

En definitiva, se trata de un proceso de convergencia salarial inherente al aumento del

grado de desarrollo del país, como refleja el hecho de que sean ahora los países del

este europeo los que lideran esta dinámica de aproximación salarial. En suma, en un

marco económico integrado, niveles salariales inferiores conllevan crecimientos

salariales porcentuales más elevados en el medio plazo.

244 | P á g i n a

Crecimiento de los salarios 1997-2007

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

160,0

180,0

200,0

BUL SLK HUN GBR MAL FIN NDL DEN LUX ESP BEL FRA SUI DEU

Variación porcentual acumulada

Ganancias brutas anuales medias de trabajadores a tiempo completo en empresas de 10 o

más trabajadores en la industria y los servicios.

Para Reino Unido (GBR), período 1998-2007. Eurostat no ofrece datos suficientes para

calcular una serie similar en el resto de países de la UE.

Fuente: Eurostat.

Pero, como hemos visto, los salarios en España siguen lejos de converger con la media

de la UE, por no decir con los existentes en los países con mayores retribuciones. Es

una situación destacable, en la medida que, en esta misma etapa reciente, nuestro

país sí ha avanzado en la convergencia en renta per cápita de forma muy importante,

lo que viene a reflejar que el crecimiento se ha traducido en la creación de mucho

empleo pero de escasa calidad y bajos salarios.

PIB per cápita

En paridad de poder de compra, UE-27 = 100

90

95

100

105

110

115

120

125

130

135

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

España Francia Italia Alemania

Fuente: Eurostat

245 | P á g i n a

La incidencia desfavorable de las remuneraciones salariales sobre la competitividad de

las empresas se ha visto amplificada por los bajos incrementos de productividad por

ocupado alcanzados, de una media anual de 0,7 puntos porcentuales en la década de

1998 a 2008. Es aquí donde se pone de manifiesto el escaso esfuerzo realizado en

nuestra economía en los factores que inciden más directamente sobre una mejora de

la eficiencia del factor trabajo, y en especial en formación reglada y continua de los

trabajadores y difusión de las nuevas tecnologías de la información y el conocimiento.

Y eso ha determinado que los costes laborales por unidad de producto (CLU) crezcan

más que en las economías centrales de la UE, restando competitividad vía precios.

Pero, siendo esto así, hay que señalar que la variable relevante que incide sobre la

competitividad vía costes no es el aumento de los mismos, sino sus niveles. Las

empresas no se deslocalizan a países cuyos costes laborales crecen poco, sino a los que

tienen costes laborales absolutos más bajos. Y en este sentido, España sigue teniendo

unos niveles de costes laborales muy inferiores a la mayoría de los países de su

entorno con niveles de desarrollo comparables.

Costes laborales totales en la OCDE

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

160,0

DE

U

BE

L

GB

R

AU

T

LU

X

NL

D

NO

R

FR

A

UE

(20)

SU

I

KO

R

SW

E

JP

N

GR

E

FIN

US

A

AU

S

DN

K

IRL

ITA

ES

P

CA

N

ICE

PO

R

NZ

L

CZ

E

TU

R

HU

N

PO

L

SL

K

ME

X

España = 100

Costes en dólares en paridad de poder de compra.

Fuente: OCDE

Por otro lado, las empresas han elevado sus precios (medidos por el deflactor del PIB)

por encima incluso de lo que han crecido los costes laborales nominales, y mucho más

que en los otros países, obteniendo una mejora de sus posiciones de rentabilidad y un

reparto de la renta en el que han ganado peso frente a las rentas salariales. Un

resultado que ha supuesto un desincentivo para las empresas para acometer las

reformas necesarias, en su ámbito interno, destinadas a elevar la productividad, en la

medida en que han sido capaces de repercutir en los precios todo el aumento de

246 | P á g i n a

costes salariales y, además, incrementar sus márgenes de beneficio. Todo ello a costa

de que las retribuciones salariales, aun siendo comparativamente elevadas, apenas

hayan ganado poder de compra de 1998 a 2008.

En suma, el relativamente elevado crecimiento de los costes laborales unitarios en

España en la etapa reciente resulta de un aumento importante de la remuneración por

asalariado y de unas ganancias de productividad muy reducidas. Y el aumento de los

precios de producción ha sido casi igual que el de las retribuciones, cuando en Francia,

Alemania o Reino Unido han sido en torno a la mitad. Los beneficios de las empresas

se han expandido más que los costes laborales, conformando una política de costes y

de competitividad que sólo resulta sostenible en un contexto de fuerte crecimiento de

la demanda con acceso fácil al crédito como el vivido en la anterior etapa expansiva.

Una estrategia competitiva insostenible a largo plazo, que castiga el poder adquisitivo

de los asalariados y que presta escasa atención a potenciar los elementos que se

dirigen a aumentar la productividad del trabajo. Un modelo que, entre las grandes

economías europeas, sólo se parece al seguido en Italia.

247 | P á g i n a

4. LAS POLÍTICAS DE EMPLEO ESPAÑOLAS

4.1 Las políticas de empleo en perspectiva comparada

El análisis de las cifras de la base de datos de la OCDE (homogeneizadas con

Eurostat) sobre las políticas de empleo, permite realizar una comparación general

sobre la intensidad y las características de las políticas de empleo desarrolladas en

los principales países de nuestro entorno.

A partir de esos análisis, la presente sección pretende situar en un contexto

internacional cuál es el nivel de esfuerzo de las políticas de empleo realizadas en

España, cuáles son las diferencias en la composición de las políticas, y cuáles son

los principales problemas y limitaciones con los que se encuentran.

Normalmente se diferencian las políticas de empleo entre pasivas, es decir, las

dirigidas a proteger a través de prestaciones económicas a los desempleados, y

activas, o dirigidas a facilitar su reciclaje, o reinserción profesional y la búsqueda de

empleo.

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50 Gasto total en políticas de empleo (activas y pasivas)En % del PIB

Medidas pasivas

Medidas activas

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

Políticas pasivas (prestaciones a los desempeados)% del PIB

Fuente: Eurostat

En los gráficos precedentes, que muestran datos correspondientes al año 2008, se

observa cómo el gasto total realizado en España en políticas de empleo es uno de

los mayores de la OCDE. Sin embargo, ello es en mayor grado por el elevado gasto

en prestaciones, ya que, como se verá, los recursos destinados a las políticas

activas de empleo son muy limitados en términos comparados.

En cuanto al nivel de gasto agregado en políticas activas de empleo, en España se

sitúa ligeramente por encima de la media de los países de la OCDE (y en la media

de la UE-15) si la medición se hace en relación con el PIB, es decir, con el nivel

248 | P á g i n a

relativo de renta (0,73 frente a 0,57% del PIB). Pero la situación varía radicalmente

si la comparación se corrige con los niveles relativos de desempleo. Esta operación

permite constatar una debilidad relativamente mayor de las PAE en términos de

recursos totales. Los gráficos siguientes muestran esta situación (se ha optado, para

dar mayor visualidad a la comparación por referir los datos a Dinamarca, como país

que ofrece las políticas de empleo de mayor potencia).

54,1

42,2

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0Gasto en Políticas Activas en % del PIB

Dinamarca=100

23,015,8

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Gasto en Políticas activas en % del PIB por cada punto de tasa de paro

Dinamarca=100

Fuente: elaboración propia a partir de Eurostat

Por otro lado, la evolución comparada con los principales países de nuestro entorno

muestra que esa debilidad relativa del gasto en PAE (en porcentaje del PIB, es decir,

sin corregir con la tasa de paro) es una característica permanente que se mantiene

desde hace por lo menos dos décadas. Entre 1991 y 2008, el gasto se ha situado de

forma casi permanente entre el 0,7 y 0,8% del PIB. Frente a ello, en otros países que

se toman habitualmente como referencia, el gasto, aun con tasas de desempleo

mucho más bajas que las españolas, ha sido superior de forma significativa y

sostenida.

Gasto público en PAE (en % del PIB)

1991 1995 2000 2005 2008Dinamarca 1,23 1,72 1,89 1,58 1,35Holanda 1,29 1,36 1,47 1,3 1,04Finlandia 1,2 1,42 0,89 0,91 0,82Alemania 1,15 1,19 1,23 0,89 0,81España 0,68 0,43 0,79 0,72 0,73Austria 0,36 0,38 0,52 0,63 0,67Reino Unido 0,52 0,43 0,24 0,45 0,32

Fuente: Eurostat

El segundo rasgo característico del gasto español en PAE hace referencia a una

composición del gasto que presenta importantes diferencias o desequilibrios, en

249 | P á g i n a

cuanto a la distribución en cada uno de los grandes capítulos que componen el

mismo, respecto a la mayoría de los países comparados.

Estas diferencias indican que las PAE españolas, aparte de disponer de menores

recursos, se han dirigido con mayor intensidad a funciones y objetivos diferentes a los

países que habitualmente se señalan como los modelos más significativos en esta

cuestión.

En concreto, el gasto español es claramente inferior en tres de los capítulos en los que

la OCDE realiza la desagregación del gasto en PAE: 1) el sostenimiento de los servicios

a los desempleados (información, orientación, y colocación) que se prestan desde los

Servicios Públicos de Empleo (SPE); 2) el gasto destinado a las políticas de formación; y

3) el gasto destinado a los programas de empleo para personas con discapacidad.

84,4

53,8

28,1

17,89,5

Gasto en SPE

(% del gasto total en políticas activas)

55,2

24,623,3

6,3

Gasto en Formación

(% del gasto total en políticas activas)

45,2

15,8

4,1 2,4

Empleo protegido (Discapacidad)

(% del gasto total en políticas activas)

Fuente: Eurostat

Sin embargo, el gasto es relativamente más elevado de forma habitual en otros tres

programas destinados: 1) a los incentivos a la contratación; 2) a la creación directa de

empleo (contratos realizados por las administraciones públicas, habitualmente a nivel

local); y 3) las ayudas al autoempleo y la creación de empresas.

59,5

26,0

15,8

3,1

Estímulos al empleo

(% del gasto total en políticas activas)

32,9

12,3

0,0

Creación directa de empleo

(% del gasto total en políticas activas)

15,1

3,5

0,0 0,0

Ayudas a la creación de empresas

(% del gasto total en políticas activas)

Fuente: Eurostat

250 | P á g i n a

En suma, la situación comparada indica que tradicionalmente gastamos poco en PAE, a

lo que se añade que dedicamos una mayor proporción de recursos a algunos

programas que se identifican como poco eficaces. En tanto que otros (como los

servicios a la empleabilidad y los programas formativos), a los que se han ido

destinando recursos crecientes en los países con políticas de empleo más eficaces,

mantienen una relativa escasez de medios.

4.2 Las PAE en algunos países que generalmente se toman como modelo

Habitualmente se considera que Dinamarca constituye una referencia a seguir en

cuanto a las políticas de empleo. Estas conforman una pieza esencial del denominado

modelo danés de flexiguridad, que se compone de la conjunción de una legislación

laboral bastante laxa y flexible y unas potentes políticas de empleo que unen un alto

grado de protección (prestaciones) a un intensivo tratamiento personalizado de los

desempleados que les permita aumentar su empleabilidad y sus oportunidades de

empleo. Para ello, las políticas activas de empleo danesas se encuentran entre las más

robustas de todos los países desarrollados.

En los dos gráficos siguientes, aparte de la diferencia de dimensión de las PAE danesas

comparadas con las españolas, se observan las tendencias que en las dos últimas

décadas han seguido las políticas activas de empleo en Dinamarca:

Crecimiento entre 1990 y 2000 hasta duplicar sus recursos en % del PIB,

alcanzando casi el 2% del PIB. Posterior corrección que moderó el gasto en

aproximadamente un 25%96.

A partir del año 2000 se observa una reorientación de las políticas, que

presenta los siguientes rasgos:

Fuerte crecimiento del gasto en: Servicios Públicos de Empleo y

políticas de discapacidad

Drástica moderación del gasto dedicado a Formación (que había sido

enorme durante la década de los 90, mayor sólo en este capítulo que el

gasto total en políticas activas en España), y en los Incentivos al Empleo

(apoyo a la contratación)

Desaparición de los programas destinados a la creación directa de

empleo y al apoyo al autoempleo (en este caso, al menos tomada esta

como una política de empleo97)

96 A este respecto debe tenerse en cuenta que a comienzos de los noventa el paro casi alcanzó el 10%, y que en el año

2000 había bajado a niveles inferiores al 5%.

251 | P á g i n a

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

DINAMARCA. Políticas de Empleo.Gasto en % PIB

Creación de

empresas (autoempleo)Creación directa

de empleo

Empleo

protegido (discapacidad)Incentivos al

Empleo

Formación

Servicios Públicos de Empleo

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

ESPAÑA. Políticas de Empleo. Gasto en % PIB

Creación de

empresas (autoempleo)

Creación directa de empleo

Empleo

protegido (discapacidad)

Incentivos al Empleo

Formación

Servicios Públicos de Empleo

Fuente: Eurostat

Así pues, las tendencias anteriores parecen mostrar una evolución del modelo,

dirigida hacia el mantenimiento de unas intensas políticas de empleo, aunque con

un gasto más moderado y una creciente concentración del mismo en pocos

programas, poniendo esencialmente el énfasis en dos funciones: los servicios que

aseguran la mejora de las posibilidades de los desempleados (Servicios Públicos de

información, asesoramiento, intermediación y colocación) y el apoyo a la

incorporación al mercado de trabajo de aquellos que se encuentran con mayores

dificultades.

Estas tendencias, enmarcadas en una política global dirigida a conseguir un

mercado laboral más inclusivo y a elevar al máximo las tasas de empleo, vienen

inspirando en los últimos años las políticas comunitarias, así como las reformas en

la materia que han abordado los principales países de nuestro entorno, desde los

escandinavos a Alemania u Holanda, pasando por el Reino Unido.

Precisamente una evolución muy similar a la danesa es la referida al caso de

Holanda, país que asimismo presenta unas robustas políticas de empleo, tanto

activas como pasivas, formando parte de su modelo laboral. Las PAE en Holanda

muestran las mismas tendencias de mantenimiento de unas potentes políticas,

moderación del gasto con la caída del desempleo a partir del 2000 y concentración

del mismo en pocos programas, esencialmente los de Servicios Públicos y las

políticas de apoyo al empleo de las personas con discapacidad.

97 Podría haberse reconvertido hacia apoyos fiscales o de otro tipo.

252 | P á g i n a

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

HOLANDA. Políticas de Empleo.Gasto en % PIB

Creación de

empresas (autoempleo)Creación directa

de empleo

Empleo

protegido (discapacidad)Incentivos al

Empleo

Formación

Servicios Públicos de Empleo

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

ESPAÑA. Políticas de Empleo. Gasto en % PIB

Creación de

empresas (autoempleo)

Creación directa de empleo

Empleo

protegido (discapacidad)

Incentivos al Empleo

Formación

Servicios Públicos de Empleo

Fuente: Eurostat

Similar a los dos anteriores es el caso de Alemania, si bien los niveles de robustez y

gasto son inferiores y, junto a unos elevados recursos destinados a los servicios

públicos de empleo, dedica una proporción a los programas de formación superior a la

observada actualmente en Dinamarca y Holanda.

Fuente: Eurostat

Finalmente, se presenta el modelo peculiar del Reino Unido, cuyas políticas de

empleo reciben una de las cifras más bajas de recursos, y donde los mismos se

concentran de forma casi absoluta en los Servicios Públicos de Empleo. La filosofía

británica incide enfáticamente sobre la responsabilidad del desempleado de buscar

activamente empleo, aunque reconociendo la necesidad de disponer de unos buenos

servicios de orientación e intermediación que le apoyen.

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

ALEMANIA. Políticas de Empleo.Gasto en % PIB

Creación de

empresas (autoempleo)Creación directa

de empleo

Empleo

protegido (discapacidad)Incentivos al

Empleo

Formación

Servicios

Públicos de Empleo

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

ESPAÑA. Políticas de Empleo. Gasto en % PIB

Creación de

empresas (autoempleo)

Creación directa de empleo

Empleo

protegido (discapacidad)

Incentivos al Empleo

Formación

Servicios Públicos de Empleo

253 | P á g i n a

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

REINO UNIDO. Políticas de Empleo.Gasto en % PIB

Creación de

empresas (autoempleo)Creación directa

de empleo

Empleo

protegido (discapacidad)Incentivos al

Empleo

Formación

Servicios Públicos de Empleo

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

ESPAÑA. Políticas de Empleo. Gasto en % PIB

Creación de

empresas (autoempleo)

Creación directa de empleo

Empleo

protegido (discapacidad)

Incentivos al Empleo

Formación

Servicios Públicos de Empleo

Fuente: Eurostat

4.3 Las deficiencias de las PAE españolas

Es una opinión ampliamente extendida entre los expertos en la materia, que las PAE

españolas no son suficientemente eficaces. De forma muy reciente (como resultado

de proyectos de evaluación encomendados por el Ministerio de Trabajo en la anterior

legislatura), se ha podido disponer de estudios rigurosos y completos que han puesto

de manifiesto la elevada ineficiencia del grupo mayoritario, desde el punto de vista

del gasto, de las PAE: las bonificaciones a la contratación, a las que se han venido

dedicando a lo largo de más de veinte años cuantiosos recursos. Y existe el

convencimiento de que estudios similares sobre los otros dos grandes capítulos de

las PAE, los correspondientes a los programas de formación y a los denominados

programas de empleo, darían resultados claramente similares.

La forma de ejecutar las PAE en España es, expresada de forma simplificada, la

siguiente.

Los Servicios Públicos de Empleo (SPE) de las CCAA ofrecen

(mayoritariamente a través de entidades colaboradoras) la realización de

programas pagados con fondos del Estado, a los que se presentan de forma

voluntaria aquellos desempleados que, autónomamente y sin indicación,

prescripción ni apoyo alguno por parte de los SPE, consideran conveniente

participar.

Los demandantes de empleo tienen grandes limitaciones objetivas para

disponer de algo tan complejo como una visión general, amplia y profunda

del mercado de trabajo, de las oportunidades de empleo y de los

requerimientos y esfuerzos que ello implica. Y en la mayoría de los casos, ni

254 | P á g i n a

siquiera de su propio ámbito profesional98. La cuestión se agrava por dos

factores que se añaden a la complejidad anteriormente señalada:

1.- Una gran parte de los demandantes de empleo lo constituyen amplias

capas de desempleados de cualificaciones bajas y muy bajas.

2.- Las transformaciones productivas y laborales en el mundo actual

dificultan notablemente la identificación de las necesidades y dirección de

los reciclajes profesionales en ausencia de potentes mecanismos de

diagnóstico y orientación.

En este sentido, las PAE actúan sobre un amplio colectivo de desempleados

cuyas necesidades no son homogéneas, por lo que precisan que el sistema

asegure a cada beneficiario un tratamiento adecuado a partir del diagnóstico

concreto.

Aún en el caso de que tales programas fueran útiles, eficaces y eficientes

(dado el alto volumen de recursos que muchos de ellos consumen), la

manera –ajena a cualquier análisis objetivo de necesidad- en que se ajustan

a los desempleados, redundaría en una radical pérdida de eficacia.

Los programas han surgido a lo largo de los años de forma sedimentaria,

como resultado de decisiones políticas, la mayoría muy antiguas. Estos

programas se han mantenido a lo largo de muchos años debido a una

profunda inercia, y no han sido nunca evaluados. Las adaptaciones que han

sufrido han sido mínimas.

Un claro indicio de la inadecuación e inercia del funcionamiento general de

las PAE se percibe en los nulos cambios en los mismos (y ni siquiera en la

distribución entre unos y otros del gasto realizado) que se ha producido al

pasar de una coyuntura de crecimiento del empleo a otra de recesión y

aumento del paro.

Esta forma de actuar (carente de articulación y evaluación, y sin conexión

entre necesidades y actuaciones a realizar), que proviene de muy antiguo, ha

98 Piénsese, al respecto, por poner un ejemplo, en las incertidumbres que deben padecer los centenares de miles de

desempleados que provienen del sector de la construcción para direccionar un cambio de profesión y sector de

actividad. Muchos de ellos, de hecho, ni siquiera pueden comprender por sí solos que la construcción no volverá

probablemente nunca a ofrecerles una oportunidad de empleo.

255 | P á g i n a

sido reproducida de forma casi mimética tras los procesos de transferencias

a las CCAA.

El sistema de financiación, a través de subvenciones públicas anuales del

Estado a las CCAA no condicionadas a la consecución de resultados,

determina (al igual que ha sucedido a lo largo del tiempo con los fondos

europeos para el empleo) una práctica basada en dar prioridad al

agotamiento de los recursos anuales que se reciben, sin que existan

alicientes por la evaluación, ni por esa búsqueda de resultados.

Los fondos se transfieren de forma incondicionada, entendido esto en varias

direcciones: 1) el gasto ha de realizarse mediante la ejecución de los

programas de empleo y formación que han sido regulados por el Estado,

pero este no determina (ni de forma global ni en cada uno de los programas)

el requisito de que su ejecución se haga sobre la base de un estudio de

necesidades de los desempleados ni de las características de los empleos, ni

que los programas han de vincularse y relacionarse de forma coherente; 2)

la información que se obtiene acerca de su ejecución es parcial y desfasada

en el tiempo, refiriéndose casi exclusivamente a la justificación

administrativa y formal del gasto realizado; 3) no existe obligación de

evaluación ni análisis de resultados.

Todo ello se produce debido a la ausencia de un marco legal que lo evite. La

Ley de Empleo (elaborada no antes –como sería lo lógico- sino después de

realizadas las transferencias de competencias) no contempla obligaciones

claras al respecto, y mucho menos prevé instrumentos para ello. La Ley se

limita a una descripción literaria de objetivos, instituciones y grupos

genéricos de políticas constituyéndose en una norma minimalista que no

prevé instrumentos de gobierno por parte del propio Sistema Nacional de

Empleo.

4.4 Principales rasgos de los programas que componen las PAE

La participación del demandante de empleo en cualquiera de las PAE no se realiza

por prescripción, autorización y mandato de cada Servicio Público de Empleo (SPE).

Esto supondría un cambio de ciento ochenta grados en el enfoque actual, dónde es

el demandante el que decide si quiere hacer algo y qué.

256 | P á g i n a

A su vez, los SPE no se ocupan de analizar las dificultades de empleabilidad de cada

demandante, estableciéndole las acciones que debe desarrollar para mejorar sus

oportunidades. Esto puede establecerse a través de dos vías que son

complementarias:

1.- El establecimiento legal de una serie de servicios de empleo obligatorios que

debe recibir cada demandante (los que se refieren al análisis de sus

características y necesidades de empleabilidad, las acciones correspondientes

que de ello se deriven en el marco de un itinerario personalizado de empleo, la

vigilancia y control de su ejecución con el debido aprovechamiento, y la

búsqueda activa de empleo).

2.- Establecer en la regulación de cada programa de PAE que es requisito de

todos sus participantes disponer de un diagnóstico y prescripción por parte del

SPE de que esa acción es necesaria, y no simplemente estar inscrito como

demandante de empleo.

Se ha constatado insistentemente que los SPE españoles carecen de la dotación

necesaria para realizar esta labor, que implicaría la disposición de personal

suficiente y con la preparación adecuada.

17,8

80,4

229,8

0,0

50,0

100,0

150,0

200,0

250,0

EFECTIVOS EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE EMPLEORelación Parados/efectivos SPE (2006)

Fuente: Memoria CES 2008 (elaborado con datos procedentes de OIT y Eurostat)

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60 Gasto en los servicios que prestan los Servicios Públicos de

Empleo (% del PIB)

Holanda Dinamarca Alemania Suecia ESPAÑA

Fuente: CES (2008), con datos de Eurostat y OIT.

Además, el gasto en esta función de los países más avanzados de la zona

duplica, triplica (o quintuplica en algunos momentos) de forma permanente el

realizado en España. En todos estos países se constata99 un desplazamiento de

gasto a lo largo del tiempo de otras políticas activas hacia este tipo de servicios,

lo que debe asociarse con el proceso de maduración de las políticas de empleo.

99 OCDE, 2010

257 | P á g i n a

Las PAE españolas se dividen en tres grandes grupos:

Las Bonificaciones a la Contratación, que consumen el 36% de los recursos

previstos para 2010 (2.800 de los 7.800 millones de euros)

Los denominados Programas de Empleo, que suponen el 32% del gasto

(2.500 millones)

Las Políticas de Formación, que ascienden a 2.450 millones, el 31% del total.

Dejando a un lado las bonificaciones, que ya han sido objeto de una primera

modificación (y reducción), los Programas de Empleo tienen las siguientes

características:

Son programas, con excepciones, muy caros: el coste por participante

asciende a más de 2.000 euros anuales.

7 de cada 10 euros (1.350 millones de euros) se destinan a sólo tres

programas: por orden de gasto, Escuelas Taller (560 millones), obras y

servicios realizados por las corporaciones locales (526 millones), y apoyo al

empleo protegido de personas con discapacidad (263 millones). El Programa

de Escuelas Taller es, además, el segundo más caro en gasto por

beneficiario.

Los programas menos gastadores de recursos unitarios, es decir, en gasto

por persona, corresponden a la orientación para el empleo y los itinerarios

integrados de empleo (dejando a un lado el correspondiente a la subvención

de cotizaciones al autoempleo, que es en realidad una parte del programa

de fomento del autoempleo).

Aparte de los dos programas anteriores, el correspondiente a Agentes de

Empleo y Desarrollo Local constituye, pese a su elevado gasto unitario

(sufraga las remuneraciones de cada uno de los 3.600 agentes), el programa

mejor valorado ya que han configurado una red territorial especializada en el

conocimiento profundo sobre el terreno de la realidad y necesidades del

empleo. Consume menos de un 5% de los recursos presupuestados.

El abanico de programas (es decir, el menú con el que cuentan los SPE para

actuar sobre la empleabilidad de los parados) es, en realidad, muy corto y

pobre. Dejando a un lado los que se dirigen a los casos concretos de

discapacidad y autoempleo, los programas de empleo se circunscriben a

tres: escuelas taller, obras y servicios (con ayuntamientos o entidades sin

fines de lucro), y apoyo a la colocación (orientación e itinerarios).

258 | P á g i n a

La empleabilidad o capacidad de inserción laboral resultante de estos

programas resulta desconocida, salvo en el de Escuelas Taller para el que el

SPE ofrece datos muy antiguos (corresponden al ejercicio 2004), que reflejan

un alto nivel de inserción. Si bien este hecho debe quedar muy matizado,

aparte de por el cambio de contexto, debido al reducido número de

participantes y al altísimo coste del programa.

En el otro gran programa (Obras y servicios con Ayuntamientos y ESFL) se

desconocen sus efectos sobre la empleabilidad, pero cabe estimarlos bajos o

muy bajos, puesto que el programa suele constituirse en un alivio limitado y

transitorio de la situación de paro a nivel local, cuando no simplemente una

forma de financiar servicios y pequeñas obras de corporaciones locales (en

el caso de las ESFL, el programa probablemente sólo sirva para generar

actividad y sufragar costes de estructura de estas entidades).

Los programas de orientación están mal diseñados (sesiones puntuales sin

continuidad o seguimiento, cortas y desconectadas del resto de políticas de

empleo, que aportan muy poco a la empleabilidad de los desempleados). El

programa que tiene más sentido y utilidad, porque es una actuación de base

para poder encardinar y articular el resto de acciones de empleo en las

necesidades de cada parado, es el correspondiente a los itinerarios

integrados de empleo, que debería recibir los recursos del anterior.

Gasto por

persona

Gasto en

millones de

euros

% de gasto sobre

el total de estos

programas

24.551,4 88,3 4,7

14.269,2 560,9 29,8

9.351,5 169,1 9,0

6.633,2 100,3 5,3

5.659,8 8,9 0,5

5.118,6 262,8 14,0

4.913,7 17,6 0,9

2.918,1 526,1 27,9

1.223,7 49,1 2,6

853,5 2,4 0,1

165,4 93,8 5,0

1.879,3 100,0TOTAL

Orientación

Agentes Empleo y Desarrollo Local

Escuelas Taller, etc.

Obras y servicios. Entidades sin fines de lucro

Fomento autónomos

Mercado laboral odinario

Obras y servicios. Ayuntamientos

Itinerarios integrados de empleo

Cotizaciones empleo autónomo

Iniciativas Locales Empleo

Mercado laboral protegido (Centros Especiales Empleo)

Programas de empleo (ordenados de mayor a menor gasto por

beneficiario)

Fuente: elaboración propia a partir de MTIN.

Respecto al funcionamiento del sistema de formación, los principales

problemas de eficacia que atraviesa todo el sistema de formación (tanto en

259 | P á g i n a

formación de desempleados como de ocupados) son, fundamentalmente, los

siguientes:

La FP para el empleo está muy volcada en el lado de la actualización de

cualificaciones pero apenas se ha desarrollado en la vertiente del

incremento de cualificación de recursos humanos, (que tiene un mayor

efecto sobre la empleabilidad de los trabajadores porque permite afrontar

los cambios en los modos de producción).

Los contenidos formativos son muy transversales y genéricos.

Mayoritariamente (un 56,1%) se dedican a aspectos de gestión de recursos

humanos, prevención de riesgos laborales, idiomas, informática de usuario,

atención al cliente, técnicas de venta, gestión comercial, o seguridad y

vigilancia.

El control de la calidad de los programas es inexistente y se limita

prácticamente al control administrativo. Apenas existen evaluaciones sobre

los rendimientos y sobre los procesos de formación, ni desde luego sobre sus

efectos en los usuarios (en términos de empleabilidad).

Todo ello configura un modelo con problemas de diseño y aplicación que se arrastran

desde hace muchos años, y que el proceso de transferencias a las CCAA no ha resuelto.

Por tanto, es necesario introducir reformas que incrementen lo más rápidamente

posible los niveles de eficacia del sistema, lo cual es compatible cualquiera que sea el

diseño institucional del mismo.

5. CONCLUSIONES

El análisis de las fuerzas y tendencias reflejadas en algunos de los ámbitos esenciales

del mercado de trabajo español permite extraer algunas consideraciones sobre su

incidencia en el modelo productivo seguido, así como en los resultados económicos

alcanzados en los últimos veinte años, que resultan coherentes entre sí.

En materia de contratación, la reforma laboral de 1984 supuso un cambio fundamental

en la historia laboral subsiguiente. La introducción del Contrato Temporal de Fomento

del Empleo, que no respondía a causa alguna, provocó la rápida extensión de la

temporalidad del empleo, y con ella la segmentación entre los trabajadores. En la

práctica, supuso la creación de un sistema laboral nuevo, en el que el despido era

automático y gratuito para estos trabajadores. De este modo, la expansión de la

260 | P á g i n a

contratación temporal no sujeta a una causa objetiva desmontó todos los

procedimientos de despido existentes hasta entonces, y por supuesto la justificación

del mismo, la necesidad de una causa real y demostrable para rescindir la relación

laboral.

El aprovechamiento de esta vía abierta por parte de las empresas fue desde entonces

imparable, y los intentos posteriores por introducir racionalidad en esta lógica (una vez

que se constató su insostenibilidad e ineficiencia) se han demostrado infructuosos. La

eliminación definitiva en 1997 del Contrato Temporal de Fomento del Empleo tan sólo

sirvió ya para verificar que toda la utilización de la contratación temporal había

quedado pervertida.

Como primer resultado, cabe decir que la abusiva utilización de contratación temporal

desde entonces para cubrir puestos de naturaleza permanente, propició una

progresiva pérdida de valoración del papel del trabajo en el proceso productivo que, a

día de hoy, no se ha recuperado. En la medida en que las empresas se han

acostumbrado a la utilización de una parte importante de su plantilla en permanente

rotación y con contratos baratos y fácilmente disponibles, se ha producido una

trivialización del trabajo y de su función en el proceso productivo, algo incompatible

con la dimensión que este debe tener en un modelo productivo más eficiente y

sostenible.

Las reformas desde ese momento se volvieron hacia la figura del despido. En primer

lugar, para tratar de facilitar el despido causal, con objeto de desincentivar el recurso

masivo a la temporalidad. Pero, constatada la escasa capacidad de estas actuaciones

para reconducir la situación de la temporalidad, se cambió la perspectiva, volviéndola

hacia la institución laboral que en realidad se parecía más a la contratación temporal

descausalizada: el despido también sin causa, el despido improcedente.

La reforma de 2002 avanzó decididamente en la reducción del coste de este despido

individual injustificado, y supuso un cambio en esta materia a la altura de la reforma

de 1984 para la contratación. Desde entonces, esta vía de despido ha sido

abrumadoramente mayoritaria, pervirtiendo también la racionalidad económica de las

extinciones. Y los esfuerzos desde entonces se han centrado en abaratar su coste, en

lugar de intentar la recausalización de esas extinciones.

En suma, tanto la institución laboral de la contratación como la del despido han visto

como progresivamente se han vaciado de contenido legal, en la medida en que la

regulación que los sustenta cada vez tiene menos efectividad en la práctica.

261 | P á g i n a

La recomposición de esta situación, necesaria para dotar al trabajo de las

características de calidad y eficiencia que precisa un nuevo modelo productivo, debe

pasar por la recuperación del principio de causalidad tanto en la contratación como en

las extinciones. En este sentido, planteamientos de reforma amparados en propuestas

que pretenden salvar esta cuestión con soluciones más o menos radicales (como un

contrato único con indemnización creciente) tan sólo suponen una eliminación formal

del problema de la segmentación laboral, que persistiría sustituyendo la tradicional

trabajador/fijo trabajador/temporal por otra trabajador/ productivo

trabajador/improductivo, trasladando a estos últimos (previsiblemente en ocupaciones

de bajo valor añadido) el núcleo de la precariedad y rotación laborales.

En cuanto a los intentos de promover una mayor flexibilidad laboral interna en las

empresas, hay que decir que han sido, en términos globales, poco satisfactorios. La

reforma de 1994 intentó explorar esta vía como alternativa a la dañina flexibilidad

externa que suponía la elevada temporalidad, pero resultó inoperante. En la medida

en que supuso esencialmente una transferencia de capacidad de actuación unilateral

al empresario, y no un reforzamiento real de procedimientos negociados, no sirvió

para modelar un marco laboral más moderno, sino que tan sólo contribuyó a vaciar de

contenido el existente. La lógica de estos cambios, en consecuencia, no fue sino

reducir derechos y ganar poder de decisión unilateral empresarial, en la misma lógica

que los cambios planteados en materia de contratación y despido.

En el ámbito de las relaciones laborales bilaterales, cabe concluir que el sistema de

negociación colectiva español viene reflejando desde hace años, al contrario de lo que

se le suele achacar, un importante grado de centralización y coordinación en sus

decisiones. A ello ha colaborado sin duda la firma por parte de los interlocutores

sociales de los Acuerdos Interconfederales de Negociación Colectiva (ANC) en el

período 2002-2008, que recogían un diagnóstico y unos criterios comunes que debían

ser trasladados y adaptados en los distintos ámbitos de negociación. Esto situaría

nuestro modelo, siguiendo las teorías más extendidas, entre los que tienen mayor

capacidad para alcanzar resultados eficientes.

La negociación salarial, en particular, se ha comportado de forma flexible, adaptándose

visiblemente a la evolución de precios, a la actividad económica y al empleo; eso sí,

respondiendo con algunos retardos debidos a su propia dinámica negociadora y a la

vigencia plurianual de los convenios.

262 | P á g i n a

En todo caso, los cambios de las realidades empresariales y económicas aconsejan la

adaptación de nuestro marco de negociación colectiva para hacerlo aún más eficiente.

Dada la estructura empresarial de nuestro país, en la que existe una abrumadora

mayoría de empresas de muy pequeño tamaño, este cambio debe pasar por una

mayor articulación y vertebración de la negociación a partir de un modelo de

decisiones sólidamente centralizado y coordinado. Y, de forma paralela, el desarrollo

de instrumentos internos ágiles de solución de las dificultades puntuales, que deben

ser en todo caso de aplicación excepcional y rigurosa.

La dinámica negociadora mencionada ha consolidado (especialmente con los ANC) una

estrategia de moderación salarial basada en lograr aumentos agregados de los salarios

reales pero sin agotar los márgenes establecidos por las ganancias de productividad.

En definitiva, esta política salarial ha interiorizado el objetivo de alcanzar unos costes

laborales unitarios decrecientes en términos reales, liberando márgenes

extraordinarios en las empresas. Ha supuesto, por tanto, la priorización del empleo y la

contención de costes frente a los aumentos salariales.

No obstante, esta política de moderación salarial ha sido en gran medida defraudada.

Las empresas, aprovechando la excepcional pujanza de la demanda interna en la etapa

de expansión, no han aprovechado esa moderación de costes para hacer más

competitivas sus producciones vía precios, ni para potenciar las inversiones en factores

y procesos que elevaran la productividad del trabajo (nuestro verdadero talón de

Aquiles y factor diferencial de la competitividad actual) y la calidad de sus productos.

Al contrario, han aprovechado esta contención salarial para obtener beneficios

extraordinarios, sin adoptar las inversiones y cambios precisos para desarrollar las

nuevas capacidades y potencialidades que el nuevo contexto competitivo internacional

exigía.

España, en consecuencia, sigue siendo una economía de bajos salarios y de un capital

humano escasamente productivo, lo que sin duda está íntimamente ligado a la

excesiva precariedad del empleo, resultado, como se ha intentado explicar, de unas

reformas laborales que han tendido a buscar una progresiva reducción de las garantías

normativas y el abaratamiento de sus requisitos formales y legales.

Por su parte, las políticas de empleo públicas españolas no han sabido redefinir las

capacidades de los trabajadores para adaptarlas a los nuevos retos económicos y

productivos. Si bien España posee un elevado volumen de gasto público en políticas de

empleo, esto es así por el elevado gasto en prestaciones (derivado de su alto volumen

de desempleo), ya que los recursos destinados a las políticas activas de empleo son

263 | P á g i n a

muy limitados en comparación con los países que obtienen mejores resultados en esta

materia.

Estos recursos disponibles para las PAE se han dirigido preferentemente a funciones

que se han mostrado ineficaces, minimizando sin embargo las que han revelado una

mayor incidencia positiva en otros países (servicios a la empleabilidad, programas

formativos). Además, existe una manifiesta desconexión entre las necesidades de

trabajadores y empresas y las actuaciones desarrolladas, que obedecen en demasiadas

ocasiones a inercias establecidas hace muchos años, cuando los requerimientos y los

desafíos del empleo eran muy diferentes.

En consecuencia, las políticas de empleo deberían transformarse para priorizar mejor

los programas desarrollados y, sobre todo, para poner todo el sistema al servicio de los

trabajadores, ocupados y desempleados. Ello pasa por una reordenación de los fondos

disponibles, por fortalecer los servicios públicos de empleo, y por potenciar el trato

individual y personalizado, reforzando las acciones de orientación y prospectiva dentro

del mercado laboral. Todo ello con la garantía de una evaluación continua de

resultados.

En suma, las tendencias de nuestro mercado laboral han conformado (y a la vez han

sido reflejo) de un modelo productivo que, en condiciones económicas favorables, ha

posibilitado la creación de mucho empleo, pero a costa de reducir su calidad y mermar

sus capacidades de competitividad futuras y, en último término, de desarrollo del país.

Algo que se ha mostrado insostenible con la llegada de la fase recesiva y que exige la

adopción de cambios profundos en sus elementos centrales.

Referencias bibliográficas:

Banco Mundial (2010), Doing Business 2010.

http://espanol.doingbusiness.org/ExploreTopics/EmployingWorkers/?direction=Asc&s

ort=5

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Department of Economics Working, Paper nº 03-35.

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Equal Opportunities Unit F.1. “Industrial Relations in Europe 2008”.

European Commission. (2009). Directorate-General for Employment, Social Affairs and

Equal Opportunities. “Employment in Europe 2009”.

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Güell, M. (2010). “Costes y conflictos de despido, y el funcionamiento del mercado

laboral”. CREI, Universitat Pompeu Fabra, Barcelona.

Jaumotte, F (2010). “The Spanish Labor Market in a Cross-Country Perspective”.

Documentos Misión FMI en España. Mimeo.

Malo, M.A. y L. Toharia (1999). Costes de despido y creación de empleo. Ministerio de

Trabajo y Asuntos Sociales. Madrid.

OCDE (2010). OECD Indicators of Employment Protection,

http://www.oecd.org/document/12/0,3343,en_2649_33927_42695243_1_1_1_37457

,00.html#detailed_infor

Toharia, L. (director) (2005), “El problema de la temporalidad en España: un

diagnóstico”. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Madrid.

Venn, Danielle. (2009) “Legislation, collective bargaining and enforcement: Updating

the OECD employment protection indicators”, www.oecd.org/els/workingpapers

Visser, J (2008), “Características institucionales de sindicatos, ajuste de salarios,

intervención del Estado y pactos sociales (ICTWSS), una base de datos internacional,

Instituto de Estudios Laborales Avanzados de Amsterdam (AIAS)”. Amsterdam.

http://www.uva-aias.net

VV.AA. (2008), “La reforma del sistema de negociación colectiva y el análisis de las

cláusulas de revisión salarial”. XIX y XX Jornadas de Estudio sobre Negociación

Colectiva. Informes y Estudios Relaciones Laborales. MTIN. Madrid.

265 | P á g i n a

Estado de Bienestar y cambio de modelo productivo

Jaime Frades

Gabinete Técnico Confederal de UGT

1. INTRODUCCIÓN

La protección social pública, como figura principal del Estado de Bienestar en Europa y

en España, si bien nace con la sociedad industrial y la irrupción del asalariado como

respuesta a los riesgos por pérdida de ingresos y de seguridad, ha ido adaptándose,

aunque con desigual suerte, a nuevas demandas y a nuevos retos. La base económica

del Estado de Bienestar moderno, cuyo apogeo se produce en los 30 años siguientes a

la Segunda Guerra Mundial, fue el pacto keynesiano consistente en la extensión de

derechos laborales, que conducen al incremento de los salarios y el nivel de empleo,

beneficios empresariales crecientes y el establecimiento de servicios sociales públicos.

Durante ese periodo las políticas económicas y sociales se reforzaron mutuamente,

permitiendo la desmercantilización parcial del trabajo asalariado. Es decir,

introduciendo restricciones sociales, económicas, políticas e incluso culturales que

merman la dependencia de los individuos del mercado ante determinadas

contingencias.

Los dispositivos de protección social puestos en marcha han permitido, y aún siguen

haciéndolo, sostener y relanzar el crecimiento económico, mediante la creación de

empleo en servicios públicos esenciales100; han posibilitado el mantenimiento de la

capacidad de consumo de quienes por una razón u otra son expulsados temporal o

definitivamente del mercado de trabajo; han contribuido al aumento y estabilización

de la demanda y a favorecer la especialización de la economía hacia sectores de mayor

productividad y mayor capacidad tecnológica; han mejorado el estado de salud de la

población en su conjunto y mejorado la educación y la inversión en capital humano;

han atenuado el conflicto social y reducido las desigualdades sociales, lo que, a la

postre, redunda en un mayor crecimiento económico. En resumen, el Estado de

Bienestar genera importantes externalidades económicas y es un factor

100En la Unión Europea, algo más del 25% del empleo está vinculado con el Estado de Bienestar (Administración y

Seguridad Social, Educación, Sanidad y Servicios Sociales), porcentajes que se situarían por encima del 30% en los

países nórdicos (Noruega: 36%; Suecia: 32,4%; Dinamarca: 34%; Islandia: 32%; Finlandia: 28%). En España

suponía, en el primer trimestre de 2010, el 21,2%.

266 | P á g i n a

determinante del crecimiento a largo plazo, lo que eliminaría los potenciales efectos

distorsionadores de unos impuestos elevados para la financiación de estas

políticas101.

Tras la crisis del petróleo de 1973, pero sobre todo a partir de la ola conservadora de

los 80, la ofensiva en contra del Estado de Bienestar no ha cesado en estos últimos

treinta años en un intento por volver a los viejos esquemas del capitalismo en los que

la remercantilización de aquél se situaría en el frontispicio de esa estrategia. A partir

de ahí, si bien el Estado de Bienestar no se ha desmantelado, sí ha habido, al menos en

algunos países, una reestructuración del mismo, cuyos rasgos más evidentes serían los

que se describen a continuación.

En primer lugar, una presencia cada vez mayor del mercado en la provisión de áreas

rentables del bienestar, especialmente en el ámbito de las pensiones y de la sanidad,

pero también en la de los cuidados de larga duración de las personas dependientes.

Para que esta remercantilización fuese posible, fue preciso reducir la intensidad

protectora de las prestaciones públicas. En el mismo orden de cosas, ni la

privatización, siquiera parcial, ha reducido los costes de la protección social102, ni la

pretendida mayor eficiencia de la gestión privada se ha visto por parte alguna.

En segundo lugar, la subordinación de los objetivos sociales a los económicos,

empezando por la deconstrucción del derecho del trabajo y la seguridad del mismo. La

inseguridad en el empleo es parte integrante, y fundamental, del programa del nuevo

modelo social que quiere imponerse.

En tercer lugar, por la reorientación de algunas prestaciones, señaladamente las

destinadas a garantizar rentas por carencia de empleo, bien mediante la

asistencialización103 de las mismas, bien por su reformulación. Es lo que se ha dado en

llamar Estado Social activo o productivo en el que las indemnizaciones monetarias

pierden importancia a favor de medidas activas de reinserción, la llamada

empleabilidad. El derecho a la inserción viene así a sustituirse por la obligación de

101 Ver al respecto “Consecuencias económicas del Estado de bienestar” de Isabela Mares en Revista Internacional de la

Seguridad Social, vol. 60 nº 2/3 de 2007.

102 Véase, si no, lo ocurrido con las pensiones privadas en algunos países de América Latina y Europa del Este, e incluso

en Irlanda donde se ha recurrido a un fondo de garantía para hacer frente a la insolvencia de los fondos privados de

pensiones (en 2008 el rendimiento nominal de las inversiones fue del -30,40%).

103 En nuestro país el caso más extremo ha sido el de la protección familiar, hasta hacer de ésta una mera anécdota.

267 | P á g i n a

integración. La reducción de la protección por desempleo y otras garantías de rentas

ha sido la respuesta neoliberal para que los desempleados concurran por unos salarios

más bajos. Nada indica que este desplazamiento haya tenido efectos positivos sobre el

empleo y su calidad. Por otra parte, mediante la asistencialización, o concentración de

las ayudas solo en los más necesitados, se socava la legitimidad de los seguros sociales

y resta apoyos, especialmente de las clases medias, al Estado de Bienestar.

A pesar de esa ofensiva, en la Unión Europea, mal que bien, se siguen aceptando los

principios básicos de su modelo social, principalmente por el rechazo de su población a

la pérdida de bienestar social, pero también por los costes sociales y, en definitiva

económicos, que tal demolición supondría.

De forma muy resumida, en el momento presente hay dos modelos confrontados, el

europeo y el anglosajón. Algunas de las características que resumirían el modelo

europeo, o que son comunes a la mayoría de los modelos que conocemos en nuestro

ámbito, serían, entre otras:

1) La cobertura de determinadas necesidades sociales no solo es responsabilidad

del individuo, sino también, y de forma esencial, de los poderes públicos.

2) La amplia cobertura de necesidades protegidas, así como su adaptación a las

nuevas realidades sociales y al nuevo reparto de roles sociales, especialmente

en al ámbito familiar.

3) El Estado, por medio de los impuestos, financia una parte importante de la

protección social.

4) La gestión preferentemente pública. Si bien se ha roto el equilibrio de

posguerra entre el sector público y el privado en favor de este último, el sector

público sigue siendo todavía importante en muchos países de Europa.

La idea de que las economías europeas no son competitivas, dado que sus gastos

sociales se encuentran en niveles cercanos al 30% del PIB, frente al 15-16% de Estados

Unidos, queda seriamente en entredicho si en lugar de considerar el gasto social

público bruto se considera el gasto social en el sentido extenso que concibe la OCDE104,

el gasto social neto, esto es el gasto público, más el gasto privado, así como los gastos

104 Esta metodología ha sido objeto de algunas observaciones críticas, entre otras, por considerar como gasto "social" la

previsión o protección individual (fondos de pensiones individuales, seguros médicos individuales, etc.). Y es que el gasto

social lo que mide es el esfuerzo colectivo en la satisfacción de las necesidades sociales de todos. En este sentido, el gasto

privado reflejaría, bien la exigüidad del gasto público, que obligaría a muchos ciudadanos a procurarse una protección por su

cuenta, bien la mayor protección de otros, pero nunca el esfuerzo colectivo o público.

268 | P á g i n a

fiscales en prestaciones sociales; gastos a los que habría que descontar los impuestos y

las cotizaciones o tasas que abonan los beneficiarios por determinados servicios o

prestaciones que reducen los ingresos de los mismos.

Gasto social neto en % del PIB. 2005

Au

stri

a

Bél

gica

Din

amar

ca

Fin

lan

dia

Fran

cia

Ale

man

ia

Irla

nd

a

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ia

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o

Ho

lan

da

Po

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gal

Esp

aña

Suec

ia

Rei

no

Un

ido

EEU

U

Gasto social público

bruto

27,

2

26,

4

26,

9

26,

1

29,

2

26,

7

16,

7

25,

0

23,

2

20,

9

22,

9

21,

2

29,

4

21,

3

15,

9

Gasto social público

neto

22,

2

23,

1

20,

2

20,

6

26,

2

25,

1

15,

2

21,

5

19,

4

17,

7

20,

8

18,

9

23,

1

20,

1

17,

1

Gasto privado neto

1,4

3,6

1,3

0,7

2,8

2,2

1,1

1,7

0,9

5,9

0,8

0,5

1,7

5,9

9,4

Gasto social total

23,

5

26,

8

21,

6

21,

4

29,

0

27,

0

16,

1

23,

1

20,

3

23,

3

21,

4

19,

1

24,

8

25,

9

25,

3

Fuente: Adema, W. and M. Ladaique (2009), “How Expensive is the Welfare State?: Gross and Net

Indicators in the OECD Social Expenditure Database (SOCX)”, OECD Social, Employment and Migration

Working Papers, No. 92,OECD Publishing.

Como se observará, el gasto social neto, en el sentido extenso que concibe la OCDE, es

muy cercano entre los países, por ejemplo entre EEUU, Suecia, Bélgica o Reino Unido.

Lo que sí son muy diferentes son los resultados en términos de igualdad.

Aunque bien conocido, la sanidad en los Estados Unidos ofrece uno de los mejores

ejemplos sobre esa diferencia de modelos. Por los motivos que fueren, en ese país se

decidió que la sanidad pertenecía al ámbito privado y no del Estado, salvo en los casos

de las personas mayores (Medicare), de indigentes (Medicaid) y ex militares (Veteran´s

Administration). Repárese en que la cobertura sanitaria por parte del Estado es hacia

los grupos más caros de asegurar y que difícilmente podrían acceder a un seguro

privado. La mayoría de la población tiene que acudir a los seguros sanitarios privados,

si bien parte de los costes pueden ser asumidos por las empresas (se estima que solo

un 60% de éstas). En 2008, el gasto sanitario total ascendía en aquel país al 16% del

269 | P á g i n a

PIB, sin parangón con ningún otro. En la UE-27 el gasto sanitario total (público más

privado) ascendía, de media, al 8,4% (prácticamente la mitad que en EEUU), en España

al 9%. Sin embargo, frente a la cobertura prácticamente universal en la UE, en EEUU no

tenían asistencia alguna más de 46 millones de personas, siendo la enfermedad la

causa más común de bancarrota familiar. Además, ese modelo de seguros sanitarios

privados, excepto para los colectivos antes citados que tienen cobertura pública,

conduce también a una enorme ineficiencia105 en la sanidad pública (que compra

buena parte de los servicios al sector privado): en EEUU el gasto sanitario público, el

7,4% del PIB, es superior al de la UE (6%). La gran diferencia es que mientras en Europa

con esos recursos se da cobertura a la inmensa mayoría de la población, en EEUU solo

a una pequeña parte.

Los sistemas europeos de protección social tienen al menos dos características con un

impacto económico positivo que procura a las economías europeas ventajas

competitivas106. La primera, la igualdad de oportunidades, entre hombres y mujeres,

entre trabajadores jóvenes y mayores, etc. No se debe olvidar que la diferencia

principal entre el seguro social y el seguro privado es que el primero, al contrario que

el segundo, no establece ningún vínculo entre la cotización pagada y la intensidad del

riesgo individual de este asegurado. Por ejemplo, en un régimen de seguro social, la

cotización por enfermedad no depende ni de la edad del asegurado107, ni de otros

factores como su estado de salud. Y esto es fundamental, porque permite igualar los

costes salariales, ya que, por ejemplo, no son más caras las cotizaciones de las

empresas por emplear a una persona de 50 años que a otra de 25. La segunda, la

cohesión social mediante la reducción, o amortiguación, de los procesos de pobreza y

exclusión social. La incidencia de la pobreza, después de las transferencias sociales, es

de dos a tres veces superior en Estados Unidos que en Europa.

No obstante esas diferencias, hay un elemento común que se ha tomado prestado del

modelo anglosajón: la creciente derivación de la responsabilidad desde el Estado hacia

el propio individuo. Ello es patente en las relaciones laborales al proliferar formas

precarias de empleo que hacen más vulnerable al trabajador. Pero también en la

protección social, no solo por el fomento de la protección individual, sea en pensiones

o asistencia sanitaria, por ejemplo, sino también por la atracción por el workfare, o

105 La excepción es el seguro para exmilitares, el más barato y eficiente, al estar nacionalizado.

106 Ives Chassard en "La protection sociale peut-elle devenir un facteur productif?".

107 En EEUU el coste de un seguro de enfermedad puede ser hasta 4 veces más elevado para un hombre entre 60 y 65

años que para un joven de 25 a 29 años.

270 | P á g i n a

transformación de las ayudas económicas en instrumentos de inserción e incluso de

educación moral mediante la estigmatización de los parados subsidiados a los que, en

definitiva, se les viene a responsabilizar de su propia situación, pero sin cuestionar el

sistema que ha originado esa exclusión.

El éxito del modelo social europeo dependerá en gran medida de si éste puede

adelantarse a paliar los efectos presentes y futuros de los profundos cambios sociales

que se están produciendo, entre los que sobresalen el envejecimiento demográfico, los

cambios familiares y los cambios en el mercado de trabajo. La experiencia nos dice que

los países nórdicos, que dedican los mayores porcentajes de gasto social del mundo,

han salido mucho mejor parados que el resto de países del proceso de

internacionalización de la economía y más recientemente de la crisis económica. El

énfasis del modelo nórdico en la cualificación de la mano de obra, en las inversiones en

los servicios públicos de cuidados, en la igualdad de oportunidades y de género, sin

renunciar a la garantía de rentas, procura más cohesión social y mayor eficiencia

económica.

Si la inestabilidad y la desigualdad crecientes en las sociedades posindustriales van a

seguir por largo tiempo, la importancia de los sistemas de bienestar social será cada

vez mayor, toda vez que devienen en elementos estratégicos tanto para atenuar los

conflictos derivados de ese proceso108, como para constituirse también en herramienta

de inversión social.

2. EL MODELO ESPAÑOL DE BIENESTAR SOCIAL

El sistema español de protección social construido en sus orígenes, al igual que en

otros muchos países, sobre los seguros sociales y el trabajo remunerado, propios de las

sociedades industriales, ha ido extendiendo su acción protectora y así ha considerado

ciertas prestaciones, ya no como derechos laborales sino como derechos humanos

universales garantizados a todos los ciudadanos. La deslaboralización del sistema de

Seguridad Social, mediante la universalización de la sanidad, las prestaciones familiares

o las pensiones, al establecer un nivel no contributivo, es un claro ejemplo de ello,

aunque en estas dos últimas prestaciones no se puede hablar de universalización en

sentido estricto ya que, si bien se conceden a los ciudadanos fuera del sistema de

108 Desde la Segunda Guerra Mundial en Europa no se ha vivido una crisis económica con la profundidad de la que se

originó en 2007; esta crisis ha evidenciado el importante papel que juega la protección social, como amortiguador

social y económico, limitando las consecuencias de la grave crisis económica.

271 | P á g i n a

Seguridad Social, solo son para los que tienen menores rentas. Siguiendo la conocida

modelización de los Estados de Bienestar de Gosta Esping-Andersen, modelos

socialdemócrata, liberal y conservador o corporativo109, parece evidente que nuestro

sistema, aun catalogándose de corporativo por el fuerte peso de los seguros sociales,

tiene elementos propios de los otros modelos. Y esa tendencia hacia una cierta

síntesis, pero con visible escora hacia el modelo liberal, es observable en algunos otros

países.

Si el reto es el cambio del modelo productivo y la mejora de la cohesión social, los

instrumentos sociales para facilitar tal fin son bien conocidos, entre otros: la mejora de la

protección social, de la educación y de las inversiones en Investigación y Desarrollo.

Según los últimos datos existentes, España sigue manteniendo un gasto en algunos

bienes básicos muy alejados de la media europea. En 2007, España tenía 5,2 puntos del

PIB menos de gasto en protección social que la UE-27, diferencial que se elevarían a 5,9

puntos respecto a la UE-15. Si bien en los últimos años se ha producido un aumento de la

renta per cápita que nos sitúa por encima de la media comunitaria, no ha ocurrido lo

mismo respecto a la protección social. Con un PIB per cápita, y en paridades de poder de

compra, que suponía el 105% de la UE-27, España tenía un gasto social por habitante del

85%. También en 2007 España dedicaba el 4,35% del PIB a gasto público en educación,

frente al 5% de media en la UE. Aquellos países, como los nórdicos, que han apostado por

una economía del conocimiento, vienen dedicando por encima del 6% (Dinamarca:

7,83%; Islandia: 7,36%, Suecia: 6,69, Noruega: 6,76%, Finlandia: 5,91%). El que España

tenga hoy un índice de abandono escolar el doble que la media europea tiene una

explicación, aunque no toda, en nuestro menor gasto en educación. El gasto en I+D se

sitúa en España en el 1,35% del PIB, frente a un 2% de media en la UE; de nuevo los

países nórdicos son los que dedican más recursos, del 2,72% en Dinamarca hasta el 3,75%

en Suecia.

En 2008, España tenía una de las más altas tasas de riesgo de pobreza de la Unión

Europea, según se observa en el siguiente cuadro por grandes grupos de edad. Se ha

tomado como referencia el umbral del 60% de la mediana de ingresos, después de las

transferencias sociales.

109 El modelo socialdemócrata, típico de los países nórdicos, se caracterizaría por estar fundamentado en la

universalidad de sus prestaciones, su alta fiscalidad y un alto nivel de desmercantilización. El modelo liberal, de los

países anglosajones, con bajo nivel de desmercantilización, buscaría esencialmente la cobertura social de los más

pobres, lo que conduce al dualismo social. El modelo conservador o corporativo, típico de Europa Central y del Sur,

vincula los derechos al trabajo.

272 | P á g i n a

Tasa de riesgo de pobreza por grupos de edad en %. 2008.

Total edades

Menos de 16

años

Entre 16 y 64

años 65 y más años

UE-27 16,5 20,1 14,7 18,9

UE-15 16,4 19,5 14,8 19,1

España 19,6 24,1 16,8 27,4

Fuente: EUROSTAT

Si bien para este umbral la diferencia con la Unión Europea es solo de tres puntos en el

total de edades, llama la atención las diferencias en los dos extremos, los menores de

16 años y los mayores de 65, con cuatro y casi nueve puntos respectivamente de

diferencia respecto a la UE, lo que sitúa a España entre los países con mayor grado de

pobreza relativa en la infancia y en la vejez después de las transferencias sociales.

Como es fácil deducir, la pobreza es menor en aquellos países donde el gasto social es

mayor. Hay que recordar que, precisamente, la mayor distancia en el gasto en

términos relativos respecto a la UE se encuentra, además de en la función Alojamiento,

en las funciones de Vejez, constituida por el gasto en pensiones para mayores de 65

años, pero también por los servicios sociales (cuidados en residencias, ayuda a

domicilio, etc.) dirigidas a los pensionistas de jubilación, y la función Familia, en la que

las prestaciones por hijo a cargo copan la mayor parte del gasto.

Aunque la evaluación de las principales lagunas de nuestra protección social depende

sobremanera del enfoque con que se aborde, de acuerdo a las observaciones que

sobre España viene haciendo el Comité Europeo de Derechos Sociales, u órgano

encargado de supervisar la conformidad de las normas de los Estados a la Carta Social

Europea, cabría resumirlas en las que se citan a continuación.

En primer lugar, la insuficiencia de las cuantías de las pensiones de carácter no

contributivo, y algunas de la modalidad contributiva, al situarse por debajo del umbral

de pobreza fijado en el 50% del ingreso medio.

En segundo lugar, en la protección por desempleo. Si bien dicho Comité señala la no

conformidad de la cuantía del subsidio por desempleo con la Carta por ser inferior al

umbral de la pobreza, el problema principal sigue siendo su escasa cobertura, bien por

no reunir los requisitos para acceder a las prestaciones o por haberlas agotado, dado

su límite temporal.

273 | P á g i n a

En tercer lugar, el anterior problema se agrava por la insuficiencia de los mecanismos

de garantía de rentas mínimas de subsistencia, de carácter asistencial, de competencia

de las Comunidades Autónomas. Para ese Comité la legislación española sería

contraria a la Carta, porque las prestaciones asistenciales han de ser concedidas

durante el tiempo que dure el estado de necesidad, sin que puedan reducirse por

limitaciones presupuestarias; porque ciertas condiciones en algunas Comunidades

Autónomas, como, por ejemplo, una edad elevada (generalmente 25 años) para

adquirir el derecho o la exigencia de un periodo de residencia, serían contrarias al

espíritu de la Carta Social; porque las cuantías en la mayoría de CCAA son de muy

escasa cuantía110.

Por último, es en la protección por hijos a cargo donde se encuentran las mayores

lagunas de protección y diferencias con Europa. Para dicho Comité, las prestaciones

económicas periódicas por hijo en España no solo son de cuantía insuficiente, sino que,

además, las reformas fiscales (hasta la de 2006) han favorecido más a las familias que

se sitúan en los niveles medios y altos de la renta.

No deja de ser significativo que entre las primeras medidas de ajuste adoptadas

recientemente (mayo, 2010) por el Gobierno se encuentren, aparte de la congelación

de las cuantías de las pensiones para las pensiones superiores a las mínimas en 2011,

la eliminación de la prestación de pago único por nacimiento de hijo de 2500 euros

establecida en 2007 y la supresión también de la mejora adicional hasta 500 euros al

año (y solo para aquellas rentas inferiores a 11.264 euros al año) por hijo a cargo

menor de 5 años que se queda en 291 euros. En España las cuantías de las

prestaciones periódicas tienen un valor marginal y son insuficientes para cumplir con

el objetivo de reducción de la desigualdad de oportunidades entre los ciudadanos con

hijos y sin hijos y la reducción de la pobreza infantil. España es, junto a Grecia, el país

de la UE que menos recursos dedica a las prestaciones económicas por hijo a cargo

(0,2% del PIB frente al 1,3% de la UE), es decir, excluidos los gastos en

maternidad/paternidad y en servicios. A la insuficiencia de las cuantías se añade la

degradación de éstas con el paso del tiempo al excluirlas de la actualización anual

según la evolución de los precios. Por el contrario, el gasto en beneficios fiscales a la

familia es aproximadamente 3,5 veces superior al gasto en prestaciones económicas

directas, a través de la Seguridad Social, que se dirige a las familias de menor renta.

110 En 2008 las cuantías mensuales de base oscilaban entre los 300€ al mes de Melilla a 616€ del País Vasco, pasando

por los 400€ de Cataluña y Aragón o los 354€ de Madrid.

274 | P á g i n a

En contra de las más diversas recomendaciones, tampoco existe una protección

específica o de mayor cuantía para las familias con un solo progenitor, salvo la

prestación de pago único de 1.000 euros para los supuestos de familias numerosas,

monoparentales y en los casos de madres discapacitadas, que permanece después de

la supresión de la prestación de 2.500 euros a la que iba unida como prestación

adicional.

No menos sorpresiva ha sido la eliminación de los efectos retroactivos de las

prestaciones económicas de dependencia. Ya antes de esa medida, la puesta en

marcha de la Ley de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en

Situación de Dependencia (Ley 39/2006 de 14 de noviembre) ha supuesto una gran

decepción pues, al margen de su complejo sistema competencial e institucional fuera

de la Seguridad Social, donde hubiese tenido una mejor ubicación, muestra signos muy

preocupantes como son los inaceptables retrasos en el reconocimiento de las

prestaciones, las diferencias en el acceso entre Comunidades Autónomas, las

dificultades de financiación111 y el mayor peso, hasta ahora, de las prestaciones

económicas por cuidados familiares sobre los servicios formales, lo que significa seguir

dilatando un modelo familiarista de cuidados, que tanto perjudica a la incorporación

de la mujer al mercado de trabajo.

En términos de gasto, hay que resaltar el escaso volumen de recursos en servicios

dirigidos a las personas dependientes, al seguir siendo la familia la principal

suministradora de cuidados. Aunque los datos que aporta EUROSTAT son todavía

parciales e incompletos, y, además, referidos a 2006, los gastos de los cuidados de

larga duración a las personas dependientes mayores suponían en España el 0,33% del

PIB, frente al 0,50% de media en la UE-15. En aquel año el gasto en estos cuidados en

los países nórdicos oscilaba entre el 1,56% de Noruega y el 2,40% de Suecia.

3. LOS RETOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ESPAÑOLA

Desde finales de los años 80 se ha venido advirtiendo acerca de la necesidad de

adaptar los sistemas de Seguridad Social a ciertos cambios que con el paso del tiempo

son cada vez más evidentes. Desde entonces se vienen señalando los siguientes: el

cambio demográfico, los cambios en las familias, los cambios en el mercado de trabajo

111 Lo cual repercute, además, en la calidad asistencial y del empleo en el sector, caracterizado por la alta precariedad y

la escasa profesionalización, especialmente en el sector privado (el proveedor mayoritario de servicios), el cual tiene un

alarmante déficit en los empleos de tipo sanitario.

275 | P á g i n a

y la fuerte incorporación de las mujeres a éste. De forma intuitiva podemos deducir

una cierta interdependencia entre estos cambios. Transcurridos más de veinte años

desde entonces, es evidente que las políticas públicas no han dado respuesta

satisfactoria a estos grandes retos.

Si las políticas directa o indirectamente natalistas tienen efectos a muy largo plazo, no

es muy comprensible la total inacción para revertir la crisis de fecundidad en España.

Los cambios en el mercado de trabajo, caracterizado por una desigualdad e

inseguridad crecientes, muestran la inadecuación de algunos de los instrumentos de

acceso a la protección y a su cobertura establecidos en contextos muy diferentes. La

flexibilización del mercado de trabajo no se ha acompañado de un reforzamiento de

los mecanismos de protección social, muy al contrario, no en pocas ocasiones las

reformas laborales han venido acompañadas o precedidas (por ejemplo, las reformas

en la prestación por desempleo de 1992 y 1993 que precedieron a la reforma laboral

de 1994) de recortes en la prestación por desempleo. A la fragilidad del mercado de

trabajo se añade una mayor fragilidad en las estructuras familiares y la aparición de

nuevas formas de convivencia, cuyo corolario principal es el debilitamiento de la

solidaridad familiar a través de los cuidados informales, sin que el Estado haya

respondido de forma satisfactoria a las demandas de mayores servicios formales de

cuidados y mayores posibilidades de conciliación de la vida familiar y laboral.

El cambio del modelo productivo que se pretende quedaría incompleto sin un cambio

también en las prioridades de nuestro modelo de protección social y, sobre todo, en su

perfeccionamiento.

3.1. El cambio demográfico

El cambio demográfico viene determinado por dos hechos fundamentales, por una

parte, por el envejecimiento de la población como consecuencia de la menor natalidad

(nuestra tasa de fecundidad es de 1,44 hijos por mujer y difícilmente se recuperarán

tasas superiores a la de reposición, que es de 2,1 hijos por mujer) y, por otra, por el

incremento de la esperanza de vida. De forma muy resumida el resultado es que en

2050 la población mayor de 64 años probablemente se duplicará, así como también el

número de pensionistas. El gasto pasaría del 8,7% en 2010 al 15,4% en 2049112, gasto

112 VALERIANO GÓMEZ, ¿Por qué hay que seguir reformando el sistema español de pensiones? Febrero 2010. Parecidas

resultados se encuentran en otras proyecciones como, por ejemplo: “Los retos socio-económicos del envejecimiento en España” de Analistas Financieros Internacionales, si bien en éste la proyección es hasta el año 2059, o en el Informe de

Estrategia de Pensiones 2008 del MTIN.

276 | P á g i n a

que prácticamente dedican hoy algunos países europeos, sin que tal esfuerzo haya

supuesto una gran hecatombe para sus economías. Pero el problema no reside tanto

en el gasto como en los ingresos.

Las proyecciones sobre población a muy largo plazo tienen un elevado grado de

incertidumbre, por lo que hay que tomarlas con cautela, pero mucho más en aquellas

otras variables sobre evolución del empleo o la productividad sujetas a todo tipo de

fluctuaciones113.

Pero lo que resulta indiscutible es el incremento continuo de las personas de 65 y más

años y el empeoramiento de la tasa de dependencia, que según algunos escenarios

pasaría del 24% actual al 60%. Es decir, se pasaría de un jubilado por cada 4 personas

en edad de trabajar a 1 jubilado por cada 1,7 personas en edad de trabajar. Para

mantener la actual tasa, sería precisa una población en edad de trabajar de 60 millones

de personas lo que es absolutamente imposible, salvo que nuestra población se

duplicase.

En definitiva, en el futuro tendremos que pagar cada vez más pensiones y por más

tiempo por la mejora en la esperanza de vida. Pero es que, además, el envejecimiento

va a suponer también mayores gastos en sanidad y en cuidados de larga duración.

Pero, para ser coherentes, si bien disponemos de hipótesis más o menos razonables

sobre la previsible evolución de la población, la viabilidad del sistema de pensiones

público depende en gran medida del mantenimiento o crecimiento de la renta per

cápita, la cual depende, en muy alto grado, del aumento de la productividad del

trabajo. Y es aquí donde o no se aventuran hipótesis o, cuando se hacen, están

deliberadamente dirigidas a probar el esquema de partida: el sistema es inviable, si no

se hacen reformas por la vía del gasto.

Junto a la reducción de la intensidad protectora de las pensiones, otra de las vías más

ampliamente utilizada para contener el gasto ha sido intervenir sobre la variable edad,

con medidas muy diversas que van desde la reducción de las posibilidades de

jubilación anticipada, hasta la elevación de la edad legal de jubilación. Siendo cierto

que la esperanza de vida ha ido en progresión, lo que no se explica es cuántos de esos

113 Por ejemplo, el escenario macroeconómico, proporcionado por el Ministerio de Economía para la elaboración del

Informe de Estrategia de Pensiones 2008, prevé que a partir de 2030 el crecimiento y el empleo se reducen

inexplicablemente, traduciéndose en un menor crecimiento de la productividad: 30 años (de 2030 a 2060) de bajo

crecimiento y 30 años consecutivos de pérdida de empleo. Si fuera cierto, sería un desastre económico, no solo para el

sistema de pensiones.

277 | P á g i n a

años que hemos ido ganando se desarrollarán con buena salud, es decir sin

limitaciones en la actividad y sin incapacidad. Si bien nuestra esperanza de vida al

nacer se sitúa en 78,2 años para los varones y 84,5 para las mujeres, la esperanza de

vida en buena salud, según la definición anterior, se sitúa, de acuerdo con Eurostat, en

63,2 y 62,9 años respectivamente, cifras muy parecidas a las de Bélgica, Italia o

Francia, pero por debajo de países como Suecia o Dinamarca. La elevación de la edad

de jubilación puede tener efectos indeseables, pues condenará a los trabajadores peor

situados en el mercado de trabajo a permanecer más tiempo en el paro y provocar el

incremento de gastos en otras prestaciones, como las relativas a incapacidad y

desempleo.

La gestión del cambio demográfico debiera suponer, sobre todo, un reforzamiento de

todas aquellas medidas destinadas a aumentar la participación de los trabajadores de

edad, los jóvenes y las mujeres en el mercado de trabajo, la acción decidida contra la

discriminación por razones de edad y de género, la mejora de las condiciones de

trabajo y en las políticas de recursos humanos y la gestión coherente de las

migraciones. En definitiva, se precisarían políticas que desde una perspectiva

intergeneracional tuvieran en cuenta todo el ciclo de vida y todos los grupos de

personas. Sin olvidar a las empresas, a las que no se ha aplicado ninguna medida

constrictiva por la utilización abusiva de mecanismos de jubilación anticipada y de

expulsión injustificada de trabajadores de edad del mercado de trabajo.

3.2. Cambios en el mercado de trabajo

Si la crisis económica ha puesto de manifiesto con meridiana claridad los límites de

nuestro actual modelo productivo y la degradación del mercado de trabajo, también

ha mostrado la insuficiencia e inadecuación de algunas de las políticas de protección

social, sea del desempleo o de otras.

El constatable incremento de la flexibilidad en España supone, en primer lugar, una

mayor inseguridad en el empleo que no siempre, o casi nunca, se ha compensado con

prestaciones de cuantía suficiente, como para neutralizar los efectos de aquélla, o de

políticas activas y de recursos humanos que no supongan brutales ajustes mediante la

reducción del empleo. Dicho de otra manera, la flexibilidad raramente ha venido

acompañada de mayor seguridad. En segundo lugar, la flexibilización comporta una

mayor inseguridad social, debido a la tendencia hacia empleos de duración más corta e

irregular, lo que acarrea mayores dificultades para acumular derechos. En tercer lugar,

278 | P á g i n a

la flexibilización, entendida como una mayor movilidad entre varios puestos de

trabajo, y en ausencia de políticas verdaderamente activas y previsoras, arruina las

perspectivas profesionales lo que, a la postre, cuestiona las inversiones en formación y

hace más improductivos los empleos. En el mismo sentido, la inseguridad en el empleo

tiene efectos innegables sobre la vida familiar y también sobre el deseo de tener o no

tener hijos. En cuarto lugar, la precariedad contractual traslada también altos costes

hacia los sistemas de protección social.

Al margen de la actual coyuntura de destrucción importante del empleo, el aumento

de la tasa de cobertura por desempleo desde el año 2000 no se produce por una

mejora en las condiciones de acceso a esta prestación, sino por el fuerte impacto de la

precariedad y la rotación en el empleo, por la acumulación de requisitos que dan

acceso a la protección.

Al menos hasta 2007, se ha estimado que aproximadamente el 50% de los gastos en

prestaciones por desempleo estaban ligados a la temporalidad, situación en la que

estaba un tercio de los trabajadores. De un gasto del 1,4% del PIB de media en

prestaciones por desempleo durante la década anterior a la crisis se ha pasado a un

3,13% en 2009. A septiembre de 2010, las prestaciones por desempleo daban

cobertura a prácticamente 2,9 millones de desempleados, lo que suponía una tasa de

cobertura del 68% de los parados registrados, aunque con importantes diferencias por

razones de género y de edad: 76,5% de los varones frente al 59,7% de las mujeres y del

37% para los menores de 25 años frente al 82,7% de los parados de 55 y más años. La

intensidad de la crisis ha conducido a otra ampliación asistencial más de la cobertura

por desempleo mediante una prestación extraordinaria (Real Decreto-Ley 10/2009, de

13 de agosto, Ley 14/2009, de 11 de noviembre y prórroga del programa por RD

133/2010, de 12 de febrero), lo que ha supuesto un incremento de la tasa de

cobertura y, por ende, un freno al empobrecimiento de los trabajadores en paro.

A nivel comparado, si bien el gasto en la función Desempleo en España, que abarca,

entre otras, el gasto en prestaciones económicas y las llamadas políticas activas, es el

más alto por nuestra mayor tasa de desocupación, si se mide por cada punto de

desempleo, es bastante inferior al de aquellos países paradigma de la flexiseguridad,

como Dinamarca y Países Bajos, sea en políticas pasivas o, desde luego, en políticas

activas.

279 | P á g i n a

Recursos destinados en algunos países a las políticas laborales por cada punto de

desempleo, 2008

Gasto (%PIB) en políticas

PASIVAS /tasa paro

Gasto (%PIB) en políticas

ACTIVAS /tasa paro

Bélgica 0,29 0,18

Dinamarca 0,37 0,37

Alemania 0,15 0,11

Irlanda 0,21 0,12

España 0,17 0,06

Francia 0,15 0,10

Italia 0,12 0,06

Países Bajos 0,45 0,37

Austria 0,31 0,18

Finlandia 0,21 0,12

Suecia 0,07 0,15

Fuente: EUROSTAT

No obstante las múltiples reformas realizadas en esta prestación desde 1980, no

parece que el diseño de la protección por desempleo en España esté en concordancia

con las necesidades y particularidades de nuestro mercado de trabajo. El desempleo

ha tenido tradicionalmente una cobertura insuficiente tanto por la exclusión del

derecho a la protección de algunos colectivos por cuenta ajena (empleados de hogar,

por ejemplo), como por vincular todas las prestaciones a una actividad productiva

previa, lo que deja sin protección a los demandantes de primer empleo o a quienes

pretenden reincorporarse al mercado de trabajo, después de haber estado cuidando a

hijos o a otras personas dependientes o después de una ruptura matrimonial, por

ejemplo. A lo anterior habría que añadir una duración considerablemente corta de las

prestaciones contributivas. Si bien la protección de estas u otras situaciones podrían

tener una mejor ubicación en un sistema de rentas mínimas que en un seguro por

desempleo, al centrarse las rentas mínimas, de gestión autonómica, en las personas

más pobres, además de las limitaciones vistas con anterioridad, se dificulta la creación

de una red de cobertura suficiente que atienda todas aquellas situaciones a las que el

seguro de desempleo, por su propia naturaleza, no puede cubrir.

La carencia de una garantía real de rentas mínimas ante la pérdida o reducción de

ingresos, sea a través de mecanismos contributivos, asistenciales, o, preferiblemente,

280 | P á g i n a

una combinación de ambos, estaría en absoluta contradicción con la seguridad en los

ingresos que requerirían las políticas de flexiseguridad.

En lo tocante a las políticas activas, son varios los problemas cuya solución no parece

tener una respuesta satisfactoria, al menos a corto plazo, lo que supone una traba más

para el objetivo de cambio de modelo productivo. Por una parte, las políticas de

fomento de empleo han venido concentrado la mayoría de sus recursos en las

bonificaciones a las cotizaciones de las empresas114, sin que los efectos de éstas tengan

una repercusión clara en la creación de empleo115. En España, al menos hasta 2008,

año en el que empieza a remitir el volumen de bonificaciones por transformación de

contratos temporales en indefinidos, es de los pocos países en los que el peso de estas

bonificaciones116 sobre el conjunto de las políticas activas es mayor. Por otra parte,

tanto las políticas de orientación, como las de formación profesional necesitarían no

solo de un mayor esfuerzo presupuestario sino también de una mejor adaptación a las

necesidades de nuestro tejido productivo.

La segmentación y precarización del mercado de trabajo lógicamente produce

biografías laborales cada vez más discontinuas e imprevisibles, frente a las trayectorias

más estandarizadas del pasado. A efecto de las prestaciones sociales, especialmente

las pensiones, hay dos fenómenos para los cuales el sistema no está suficientemente

preparado. Uno de ellos es el del trabajador discontinuo que está en el mercado de

trabajo solo una parte de su vida adulta, o que, por ejemplo, ha transitado de un

empleo remunerado al cuidado de familiares o para seguir formándose; una parte de

la incorporación de la mujer al empleo se ha producido bajo este esquema. El otro

fenómeno es la extensión de la inestabilidad laboral. Si bien el gran volumen de la

temporalidad y el desempleo afecta fundamentalmente a los jóvenes, con un escaso

efecto en los derechos de pensiones, no así en otras contingencias (incapacidad

114 El importe de las medidas de fomento del empleo a favor de las empresas desde el año 2000 hasta 2009 ha

supuesto más de 26.000 millones de euros.

115 Ver al respecto el estudio “El efecto de las bonificaciones de las cotizaciones a la Seguridad Social para el empleo en

la afiliación a la Seguridad Social: un intento de evaluación macroeconómica, microeconómica e institucional”, Luis

Toharia Cortés, director. Estudio financiado FIPROS y disponible en la web de la Seguridad Social:

http://www.seg-social.es/stpri00/groups/public/documents/binario/115801.pdf

116 En 2007, las bonificaciones suponían el 43.3% del gasto en políticas activas, muy por encima de la media europea

(el 18,4%) mientras que el gasto en formación no llegaba ni al 20% frente al 27% en la UE-27 o el 54,5% en Austria o

el 45,5% en Finlandia. En 2008, si bien baja el peso de las bonificaciones hasta el 29,7%, el de formación sigue

estando muy alejado, tanto de la media europea, como de los países más importantes.

281 | P á g i n a

temporal y protección por desempleo, por ejemplo), cada vez es más habitual que

afecte a los mayores de 50 años, y para este colectivo el efecto sí puede ser ruinoso.

La inadecuación de nuestro sistema de pensiones a los cambios que se han descrito

anteriormente se puede resumir en aspectos como los que a continuación se reseñan,

entre otros.

En primer lugar, la carencia genérica de quince años para acceder a la pensión de

jubilación estaría en contradicción no solamente con el principio de contributividad, sino

también con la propia dinámica del mercado de trabajo, en el que el aumento de la

precariedad supone una dificultad añadida para que determinados colectivos,

fundamentalmente mujeres, puedan alcanzar ese número de años. Cuantos han cotizado

por debajo de ese número de años pierden todo derecho a las pensiones del nivel

contributivo. Incongruencias de la contributividad, pero también de la solidaridad: todos

cuantos han cotizado menos de quince años no tienen derecho a la pensión, pero

estarían financiando una parte de las pensiones de aquellos otros mejor situados en el

mercado de trabajo.

El hecho de que nuestro sistema de pensiones garantice con quince años de cotización

una pensión equivalente al 50% de los salarios, probablemente la más alta tasa de

sustitución para ese número de años de nuestro entorno, actuaría en contra de la

reducción de ese periodo mínimo. Si bien una modificación del periodo mínimo requeriría

del acompañamiento de una más amplia reforma del sistema, lo que sí sería

perfectamente viable es la devolución de aquellas cotizaciones que no han podido ser

utilizadas por el trabajador para acceder al derecho de pensión o bien percibir

exclusivamente la pensión que actuarialmente le correspondiese, de acuerdo a los

principios de proporcionalidad y contribución.

En el mismo orden de cosas, y a pesar de la suavización de los requisitos de carencia

específica117, la permanencia de éstos es contraria al principio de solidaridad y, desde

luego, de contributividad.

117 La carencia específica consiste en el requisito de que al menos dos años de cotización deben estar comprendidos en

los últimos quince años inmediatamente anteriores a la fecha del hecho causante. Parecidos requisitos se exigen para

los supuestos de Incapacidad Permanente por enfermedad común (la quinta parte del periodo mínimo exigido –variable

según la edad de trabajador- deberá estar comprendida dentro de los 10 años inmediatamente anteriores al hecho

causante) y Viudedad (haber cotizado quinientos días dentro de un periodo ininterrumpido de cinco años si el

fallecimiento del causante es por enfermedad común. Tampoco parece que sea muy proporcional que las pensiones de

viudedad y orfandad se causen desde la situación de alta con 500 días de cotización, cuando la muerte del trabajador

deriva de enfermedad común, y con 5.575 días (15 años) cuando el causante no se encontraba en alta o en alta

asimilada.

282 | P á g i n a

La figura que mejor ilustra la inadaptación de nuestro sistema a los cambios en el

mercado de trabajo es la de la proporcionalidad aplicada a los contratos a tiempo

parcial, a pesar de su mejora en 1998, figura contractual que, probablemente, tendrá

una mayor expansión en el futuro. A efectos de determinar los periodos de carencia de

cotización para los casos de jubilación e incapacidad permanente, se multiplican los

días teóricos de cotización por un coeficiente de 1,5. Por ejemplo, un trabajador que

trabaje la mitad de las horas que un trabajador a jornada completa precisará 20 años

de trabajo para acceder al periodo mínimo de cotización de 15 años (en lugar de los 30

que se le exigirían antes de la reforma de 1998).

A pesar de esas mejoras, una parte de la doctrina considera que el principio de

proporcionalidad solo sería justificable para determinar la base reguladora de las

prestaciones, pero no a efectos de la carencia, por más que dicho principio se haya

mitigado mediante la comentada reforma de 1998, por considerar que sigue existiendo

discriminación sexista al suponer un impacto negativo en un colectivo

predominantemente femenino, lo que supone una discriminación indirecta. Un

problema habitualmente esgrimido para negar la equiparación, a efectos de la

carencia, entre el trabajo a tiempo parcial y a tiempo completo es que ello rompería

con el principio de contributividad por el juego de los mínimos.

3.3. Cambios en la vida familiar e incorporación de la mujer al mercado de

trabajo

Las profundas transformaciones en el modelo familiar han traído como consecuencia

una serie de cambios que se hacen sentir sobre las políticas sociales. El hecho más

evidente ha sido crisis del modelo tradicional de familia nuclear conyugal que da paso

a otro modelo donde la igualdad de los sexos y la libertad de romper el matrimonio,

constituyen el andamiaje de un pacto familiar diferente. Por otra parte, la

incorporación de la mujer al mercado de trabajo, eleva el coste de oportunidad del

trabajo doméstico y de la natalidad, con lo que algunos de los papeles de la familia van

perdiendo funcionalidad, apareciendo nuevos proyectos de convivencia con vínculos

internos muy diferentes a los tradicionales.

Los efectos más evidentes de estos cambios son, entre otros, el incremento del

número de hogares y la reducción de sus miembros, la mayor fragilidad de las

283 | P á g i n a

estructuras familiares118, el surgimiento de nuevas formas de convivencia (uniones

libres o de hecho, familias recompuestas, uniones del mismo sexo,…), la mayor

feminización de los hogares de referencia (especialmente por el incremento de las

familias monoparentales119), la desaparición paulatina del modelo social de la mujer

como ama de casa y la incorporación de ésta a la economía productiva y el

debilitamiento de la red de cuidados informales que venían procurando las familias,

principalmente las mujeres, a hijos o padres con necesidades de cuidados.

Estos y otros cambios suponen nuevas necesidades sociales y la redefinición de

muchas políticas sociales.

En relación con la rápida, y deseable, incorporación de las mujeres al mercado de

trabajo, de cuya progresión dependerá de forma importante la sostenibilidad de

nuestro Estado de Bienestar y el sistema de pensiones, se plantea con toda crudeza la

continuidad de sus carreras laborales. Como se observa en el siguiente cuadro, si bien

la tasa de actividad femenina no está muy alejada de la media europea, aunque sí de

los países nórdicos, el problema se suscita en los dos extremos por tramos de edades:

de 15 a 24 y de 55 a 64 años de edad. En el primer tramo, por la altísima tasa de paro,

el 40%. En el segundo, en el que se concentran aquellas mujeres que han abandonado

el mercado de trabajo o renuncian a su incorporación para atender a familiares

dependientes. Como es fácilmente deducible, las mayores tasas de actividad femenina

en ese y otros tramos de edad se producen en aquellos países que disponen de una

amplia red de servicios de cuidados, especialmente los nórdicos120.

118 En 1991 se produjeron 26.783 sentencias de divorcio; en 2007 habían aumentado a 125.777. Si en 1991 se

producían 12,5 divorcios por cada 100 matrimonios, en 2007 se ha pasado a 62,4.

119 De las 278.000 familias monoparentales existentes en 1995 se ha pasado a 533.800 en 2009, el 86,25% tenían

como persona de referencia a mujeres, el 54,6% de ellas son separadas y divorciadas.

120 Además de los señalados en el cuadro, en Noruega la tasa de actividad femenina en el tramo de edad 55-64 años

era del 65% y en Islandia del 79%.

284 | P á g i n a

Tasa de actividad de las mujeres en algunos países.2009

15 a 24 años 25 a 54 años 55 a 64 años Total

UE-27 40,6 78,0 40,2 64,3

UE-15 44,6 78,2 42,7 65,9

España 41,7 76,7 37,2 64,8

Francia 37,4 83,6 39,0 66,3

Reino Unido 57,4 78,7 50,6 69,5

Alemania 49,6 82,5 53,0 71,4

Suecia 51,0 78,7 69,9 76,4

Finlandia 51,2 85,7 59,5 73,5

Dinamarca 70,7 87,0 53,0 77,3

Holanda 72,9 85,7 46,0 74,1

Fuente: Eurostat

En definitiva, la sostenibilidad futura del Estado de Bienestar dependerá, en buena

medida, de su reforzamiento mediante servicios de cuidados, entre otros. La clara

insuficiencia de los servicios de cuidados formales ejerce una presión a la baja sobre el

empleo de las mujeres, en especial hacia las que tienen menor cualificación. Esta

insuficiencia supone, además, una merma en los derechos futuros en prestaciones

sociales, entre ellas las pensiones. La bonificación que concede la Seguridad Social

española por estos cuidados es muy pequeña (máximo de 2 años por excedencia por

cuidado de hijos que se consideran cotizados). En el supuesto de que se ampliase el

periodo de cálculo, como parece se quiere proponer en las nuevas recomendaciones

del Pacto de Toledo, por este hecho se penalizaría aún más a las mujeres al tener

mayores lagunas de cotización. No sería descabellado pensar en una suerte de bonus

demográfico que por el solo hecho de haber tenido hijos se bonifique con años de

cotización.

También en el ámbito de las pensiones, en un momento en que las relaciones de

dependencia económica, que las mujeres venían manteniendo respecto a los varones,

han cambiado radicalmente por su incorporación al mercado de trabajo y que el doble

ingreso en las unidades familiares pretende convertirse en norma, parecería

pertinente una reforma en profundidad, aunque gradual, de la pensión de viudedad

que adecue esta pensión a la realidad actual, lo que, de paso, supondría un menor

gasto en el futuro en esta pensión. Para las mujeres casadas que no tienen trabajo, hoy

el riesgo mayor no es la viudedad, como en el pasado, sino la ruptura del matrimonio.

285 | P á g i n a

Junto a la anterior propuesta, debería pensarse en el reparto de cuotas o splitting. La

idea es considerar las cuotas de seguridad social, acreditadas a nivel individual por

cada uno de los miembros de la pareja, como gananciales, a efectos de que cada uno

de los cónyuges, sea en caso de divorcio o con carácter general121, pueda perfeccionar

individualmente carreras de seguro independientes.

Siendo indudables los avances producidos en el ámbito de la conciliación del trabajo y

la vida familiar con las leyes de Conciliación de 1999 y de Igualdad de 2007, queda un

amplio camino por recorrer tanto en el ámbito de la legislación social como en el de la

negociación colectiva. Las políticas de conciliación no debieran limitarse a promover

exclusivamente una mayor participación de las mujeres en el mercado de trabajo,

también el derecho de los trabajadores varones a participar más activamente de los

cuidados familiares.

Hasta la fecha, los dos instrumentos principales a través de la Seguridad Social, la

cesión al padre de una parte del permiso de maternidad, independiente del de

paternidad, y el permiso de paternidad propiamente dicho, exclusivo del padre y que

puede ejercer de forma voluntaria, no han tenido el alcance que cabría esperar. Del

conjunto de prestaciones de maternidad reconocidas en 2009, solo el 1,68% son

permisos disfrutados por el padre (5.726 permisos frente a 334.786 permisos

disfrutados por la madre). En relación al permiso de paternidad, en 2009 se produjeron

273.024 procesos, 61.762 procesos menos que los de maternidad en idéntico periodo.

A la vista de estos datos, una parte de la doctrina122 se decanta porque el permiso de

paternidad sea obligatorio con la misma intensidad, 6 semanas, que el descanso

obligatorio de la madre. Las restricciones al gasto social también se han fijado en esta

prestación, la ampliación a cuatro semanas del permiso de paternidad que la Ley

9/2009, de 6 de octubre, preveía implantar en 2011, se prorroga, según la Ley de

Presupuestos Generales del Estado, al año 2012.

121 En Alemania, por ejemplo, que había sido pionera en establecer en 1977 el reparto de cuotas en caso de divorcio, en

la reforma de las pensiones de 2001, más conocida como reforma Riester, establece, bajo determinadas condiciones, el

reparto de cuotas de forma voluntaria y de común acuerdo entre los cónyuges para el cálculo de la pensión de

jubilación.

122 “50 propuestas para Racionalizar la Maternidad y Facilitar la Conciliación Laboral”. J.L.TORTUERO PLAZA. Cuadernos

Civitas. Madrid, 2006

286 | P á g i n a

4- La financiación de la protección social.

Todos los sistemas de protección social tienen ante sí un doble desafío. El primero, el

de la dimensión de los recursos que se pueden destinar de forma razonable a la

protección social que la sociedad demanda. El segundo, de dónde conseguirlos

teniendo presentes las implicaciones de tipo económico y social que esa elección

supone.

Por motivos que tienen que ver con la historia social de cada país, la protección social se

ha concebido, organizado y financiado de forma diferente en cada uno de ellos. Las

diferencias en la presión fiscal (incluidas las cotizaciones sociales) en Europa son

enormes, del 60% al 32% del PIB, lo que se traduce también en grandes diferencias de

gasto social público, del 30,5% al 11% del PIB.

No obstante estas divergencias importantes, las fuentes de financiación son básicamente

las mismas, cotizaciones sociales y aportaciones públicas, vía impuestos, si bien con

dosificación variable entre unas y otras. Aunque se han hecho intentos por sustituir o

reducir las cotizaciones sobre los salarios por otro tipo de ingresos distintos de éstas, han

resultado fallidos por los motivos que se expondrán más adelante.

Los problemas a los que se enfrentan los sistemas nacionales de protección social son,

con mayor o menor intensidad, los expuestos al inicio de este capítulo. Las soluciones a

estos problemas no son comunes ni probablemente vayan a serlo, dado el desigual

desarrollo de los sistemas de protección social, si bien existe la tentación general de los

gobiernos de que, en función de la prioridad concedida al equilibrio presupuestario, los

ajustes se estén haciendo fundamentalmente en las prestaciones y no tanto utilizando la

vía del incremento de los ingresos.

En el caso concreto de España habrá que preguntarse si el esfuerzo que se hace en

protección social es el adecuado, cuando otros países con menor renta dedican más

recursos.

Al igual que en la mayoría de los países europeos, la financiación del sistema español de

protección social ha conocido importantes cambios en el curso de los últimos 30 años. El

hecho más destacable, sin duda, ha sido el incremento de las aportaciones públicas -

287 | P á g i n a

aunque todavía no de forma suficiente-, tanto por la universalización de algunas

prestaciones como por la clarificación y separación de las fuentes de financiación, todavía

inconclusa. Consecuencia de lo anterior, el peso de las cotizaciones en el total de ingresos

ha ido cayendo.

Esa disminución del peso de las cotizaciones sociales obedece, por una parte, al

aumento de las aportaciones públicas, pero, por otra, a la reducción del tipo de las

cotizaciones. El tipo de cotización actualmente vigente, es un tipo de equilibrio que

permite, por una parte, financiar con cotizaciones sociales las prestaciones de carácter

contributivo ligadas al empleo (pensiones, prestaciones económicas por incapacidad

temporal, prestaciones económicas por maternidad/paternidad y subsidios de riesgo

durante el embarazo y lactancia) y, por otra, constituir con los excedentes un Fondo de

Reserva para hacer frente a mayores gastos futuros para evitar, precisamente, un

incremento en los tipos de cotización.

No obstante se suele pasar por alto que nuestro sistema de financiación no ha resuelto

todavía algunos problemas que, de no solucionarse, pueden condicionar no ya la

mejora, sino incluso la viabilidad futura del sistema.

El Pacto de Toledo tiene dos limitaciones que dificultan la financiación futura de la

Seguridad Social, la primera que las cotizaciones sociales no han de incrementarse; la

segunda, que la modalidad contributiva se financiará básicamente con cotizaciones

sociales limitándose las aportaciones públicas a financiar los complementos de

mínimos de las pensiones.

En el ámbito de las cotizaciones sociales, aproximadamente 4,3 millones de afiliados

(el 24%) de los 17,8 millones del total de afiliados cotiza bien por bases únicas y

mínimas (trabajadores agrarios, empleados de hogar) o pueden elegir la base por la

que cotizan (trabajadores autónomos), muy cercana a la base mínima de ese régimen.

Asimismo, a pesar del acercamiento de las bases de cotización a los salarios reales se

mantiene una base máxima de cotización (3.198 € al mes en 2010) que limita la

solidaridad de quienes tienen mayores salarios123. Contrariamente a las

123 En contra del incremento de la base máxima se suele argumentar que ese tope máximo está ligado en cierta

proporción a la existencia de un tope máximo de pensión. Existen alternativas al respecto, entre otras, establecer un

tipo de cotización menor a partir de un nivel de ingresos superior a la cuantía de la pensión máxima de cada momento.

En algunos países (Bélgica, Italia, Portugal,..) no existe tope máximo de cotización para las pensiones, en otros, los

topes son considerablemente mayores a los de España.

288 | P á g i n a

recomendaciones del Pacto de Toledo referidas a la separación de las fuentes de

financiación, en la actualidad sigue siendo importante el volumen de gasto en

complementos de mínimos de pensiones que se siguen financiando con cotizaciones

sociales (en torno a 4.009 millones de euros en 2009), cuando el compromiso es que se

habrían de financiar completamente con cargo a los presupuestos generales del Estado

en 2012. Pero es que, además, con cotizaciones sociales se siguen financiando

prestaciones y políticas que debieran financiarse mediantes recursos fiscales

(cotizaciones de los desempleados, bonificación de periodos considerados cotizados –

maternidad/paternidad, por ejemplo-). Por último, el alto volumen de la economía

sumergida que, en una estimación modesta, podría situarse en torno al 20% del PIB.

Frecuente e inconsistentemente se suele argumentar que las cotizaciones

empresariales en España son de las más altas de Europa, lo que no es cierto. Por una

parte, porque los datos que se suelen manejar son interesados e incompletos; las

estadísticas, tanto de la OCDE, como de EUROSTAT solo incluyen las cotizaciones

ingresadas en las administraciones públicas, pero no aquellas otras que, o bien se

ingresan en seguros privados, o en prestaciones complementarias124 de las empresas,

muy comunes en buena parte de los países europeos. Aún así, como se observa en el

siguiente cuadro, el peso de las cotizaciones empresariales en España, en relación con

el PIB, se sitúa en la media de la UE-15. No parece que el peso de las cotizaciones

empresariales haga menos eficientes las economías de Suecia, Francia o Finlandia.

124 Generalmente pensiones complementarias de prestación definida.

289 | P á g i n a

Fuentes de financiación de la protección social en la UE en 2007.

En % del PIB.

Aportaciones

públicas Empresas

Personas

protegidas Otros

Total

ingresos

Suecia 16,2 13,8 3,3 1,0 34,3

Bélgica 9,1 16,5 7,0 0,5 33,1

Dinamarca 20,1 3,8 6,8 1,9 32,6

Holanda 7,0 10,6 10,5 4,2 32,3

Francia 9,6 13,5 6,5 1,0 30,6

Alemania 10,3 10,3 8,2 0,5 29,3

Finlandia 12,4 10,9 3,4 2,0 28,7

Austria 9,4 10,5 7,6 0,4 27,9

UE-15 10,7 10,7 5,5 0,9 27,8

UE-27 10,3 10,4 5,4 1,0 27,1

Italia 11,2 11,0 4,2 0,4 26,8

Portugal 11,5 8,1 4,0 2,5 26,1

Hungría 9,5 10,8 4,1 1,2 25,6

Grecia 8,1 9,0 5,8 2,5 25,4

Reino Unido 12,7 8,7 2,4 0,3 24,1

España 7,8 10,8 3,4 0,5 22,5

Chipre 10,6 5,2 3,3 3,0 22,1

Eslovenia 6,5 6,0 8,9 0,4 21,8

Luxemburgo 9,4 5,8 5,4 1,0 21,6

Irlanda 10,6 5,2 3,1 1,0 19,9

Polonia 6,3 5,2 4,3 3,5 19,3

Rep. Checa 4,0 10,1 5,0 0,2 19,3

Malta 6,7 7,6 3,3 0,6 18,2

Eslovaquia 4,7 7,8 3,7 1,4 17,6

Bulgaria 6,5 6,2 3,0 0,3 16,0

Lituania 5,8 8,4 0,9 0,1 15,2

Letonia 4,5 6,5 2,3 0,1 13,4

Rumania 2,4 5,2 1,9 3,3 12,8

Estonia 2,3 10,0 0,0 0,0 12,3

Fuente: EUROSTAT

La más persistente demanda de la patronal española, la reducción significativa de las

cotizaciones empresariales, supondría, en el mejor de los casos, la imposibilidad de

290 | P á g i n a

mejorar las prestaciones sociales por cuanto el Estado habría de detraer de otros

capítulos de gasto los recursos necesarios para suplir los ingresos dejados de abonar

por las empresas. O bien reemplazándolos con el incremento de impuestos u otras

fuentes de financiación.

Como se observa en el anterior cuadro, el mayor diferencial está en las aportaciones

públicas, y es aquí donde se precisaría realizar un mayor esfuerzo. La propuesta de

sustituir cotizaciones empresariales por nuevas subidas del IVA, plantearía problemas

importantes puesto que, además de sus efectos altamente inflacionistas, habría que

tener en cuenta que conforme al acuerdo sobre financiación autonómica, solo el 50%

de ese impuesto será recaudado por la Administración General del Estado. Si bien un

incremento del IVA no repercute en los factores de producción, además de favorecer

las exportaciones (exentas de tal impuesto) y gravar las importaciones, reduce el poder

de compra y de consumo de los hogares, lo que repercute negativamente sobre la

actividad de las empresas y, por tanto, sobre el empleo. Algunos estudios cuestionan

que esa sustitución de cuotas por IVA tenga efectos positivos sobre el empleo.

La alternativa de establecer una cotización sobre el valor añadido de las empresas,

muy estudiada sobre todo en Francia y Bélgica, pero no puesta en práctica, consiste en

sustituir las cotizaciones patronales por el valor añadido de las empresas, lo que

supondría una menor penalización del factor trabajo. Si bien beneficiaría a las

empresas y sectores intensivos en mano de obra, supondría una penalización a las

empresas más eficientes o a aquellas fuertemente capitalizadas. Su impacto sobre el

empleo a largo plazo sería negativo según esos estudios.

Aparte de algunas experiencias de tasas ecológicas y financieras asignadas, bien a

alguna prestación concreta o al conjunto del gasto (por ejemplo, tasas sobre los

carburantes, el alcohol, etc., o la medida adoptada en Bélgica de destinar a la

Seguridad Social el 15% de las tasas de ciertos productos financieros), la experiencia

francesa de la Contribución Social Generalizada (CSG) tiene un alto grado de

aceptación, tanto en el movimiento sindical, como para algunos expertos. Hay que

recordar que en las primeras recomendaciones de 1995 del Pacto de Toledo estaba

aquella de aplicar una “contribución universal sobre todas las rentas”, a imagen de la

Contribución Social Generalizada francesa, destinada únicamente a la financiación de

ciertas prestaciones sociales, impuesto que en ese país se aplica a la mayor parte de

los ingresos, sea cual fuere su naturaleza: rentas profesionales, pensiones y

prestaciones sociales, ingresos no salariales de los trabajadores autónomos, ingresos

291 | P á g i n a

patrimoniales y de inversión, entre otras. La ventaja de esta figura es que supone un

cambio en la dinámica de la financiación de la protección social, mediante una

financiación más equitativa en la que intervienen todo tipo de rentas.

Junto a la anterior, y aceptado ya en nuestro sistema de cotización el principio de que

la flexibilidad acarrea mayores costes a la Seguridad Social, aunque no exclusivamente

en la prestación por desempleo, sería pertinente estudiar la posibilidad de que la

contribución empresarial al resto de contingencias sea proporcional a la flexibilidad de

los contratos. Tal principio, aplicado en la actualidad al tipo de cotización por

desempleo, con un incremento en la cuota empresarial de 1,2 y 2,2 puntos en los

contratos de duración determinada, según sean estos a tiempo completo o parcial, no

tiene especial trascendencia, ya que tal incremento es sobre un tipo del 5,5%, además

de no cubrir ni siquiera una mínima parte del mayor riesgo a que están sometidos los

trabajadores precarios de convertirse en desempleados.

292 | P á g i n a

Sistema fiscal y estado del bienestar: las reformas necesarias

Ignacio Zubiri

Catedrático de Hacienda

Universidad del País Vasco

1. INTRODUCCION

El sistema fiscal es la piedra angular de un Estado moderno. Por un lado debe

tener una capacidad recaudatoria notable, especialmente si se desea financiar un

Estado del Bienestar amplio. Por otro, debe ser un sistema fiscal justo, no solo por

razones éticas, sino también para que el sistema fiscal sea aceptado por los

contribuyentes. Obviamente, la definición de lo que es justo puede variar entre

personas y países. Sin embargo, parece claro que cualquier definición razonable de

justicia debe tener dos elementos. Primero que todos los contribuyentes con la misma

capacidad de pago paguen los mismos impuestos. Segundo, una cierta progresividad,

significando esto que los que más tienen, deben pagar un porcentaje mayor de su

renta en impuestos.

El sistema fiscal español incumple de forma flagrante las condiciones de

capacidad recaudatoria y equidad. Por un lado hay unos niveles de fraude muy

elevados que limitan la capacidad recaudatoria del sistema (incluida la capacidad de

aumentar los impuestos sobre quienes sí pagan) y reducen su equidad. Por otro lado,

el propio diseño del sistema fiscal bonifica a algunos tipos de renta rentas frente a

otros. El resultado es un sistema fiscal con una capacidad recaudatoria limitada, en el

que se beneficia a algunas rentas (las no salariales) y a algunos contribuyentes (las

rentas altas). De hecho, por el fraude, hay contribuyentes que casi están al margen del

sistema fiscal (al menos en lo relativo a impuestos directos).

En este trabajo se revisan los problemas del sistema fiscal español y se

proponen algunas soluciones. El punto de partida (sección 2) es revisar la relación

entre el Estado del Bienestar y la Fiscalidad, señalando que si se desea mantener el

Estado del Bienestar en España (incluso en una versión reducida) es necesario

racionalizar el gasto y reformar los impuestos. A continuación (sección 3), se revisan

las limitaciones de eficiencia al diseño fiscal, para concluir que generalmente se

exageran los posibles desincentivos de los impuestos y los riesgos de deslocalización.

En tercer lugar, se revisan los problemas de equidad del sistema fiscal español y se

293 | P á g i n a

proponen diversas reformas (sección 4). El artículo concluye con una recopilación de

las conclusiones más importantes.

2. ESTADO DEL BIENESTAR Y FISCALIDAD

Parece una obviedad, pero a veces conviene recordar que sin impuestos no

puede haber prestaciones públicas, en general, y Estado del Bienestar, en particular. La

sociedad española parece haber olvidado esta igualdad y pide amplias prestaciones

mientras que se opone al aumento de impuestos.

En todo caso, es claro que, debido al envejecimiento de la población y al

desarrollo de la ley de dependencia, si se quiere mantener el estado del Bienestar en

los términos actuales, en el medio y largo plazo va a ser necesario aumentar los

impuestos. Por ejemplo, en 2030 las pensiones pueden costar 2,5 puntos más del PIB y

la Sanidad 0,8 puntos más. En 2050 los costes pueden aumentar hasta en 7,1 y 1,6

puntos del PIB125, respectivamente. El desarrollo de la ley de dependencia puede llegar

a costar 2,2 puntos del PIB126 (incluso, sin tener en cuenta el coste de las

infraestructuras necesarias). Incluso si parte de estos gastos adicionales se compensan

reduciendo otros gastos (por ejemplo, desempleo) e incluso si se reduce el nivel de las

prestaciones (retrasando, por ejemplo, la edad de jubilación) es obvio que en el medio

y largo plazo va a ser necesario aumentar los impuestos127.

Para que estos aumentos de impuestos sean posibles son necesarias

condiciones:

a) Que la Sociedad acepte los aumentos de impuestos. En la actualidad

existe un amplio rechazo a los aumentos fiscales por dos causas fundamentalmente.

Primero, la creencia de que se gasta mal el dinero recaudado en impuestos. Segundo,

la percepción (correcta) de que el sistema fiscal es injusto porque las rentas altas

defraudan con una cierta impunidad. Ambas cuestiones deben ser resueltas antes de

cualquier aumento sustantivo de los impuestos. Esto es, para la que la sociedad acepte

aumentos de impuestos se debe:

125 Véase Comisión Europea (2009)

126 Véase Albarrán, I. y Alonso, P. (2009)

127 Parte del aumento de presión fiscal vendrá dado por el aumento de la renta per cápita, y otra parte requerirá

aumentos de tipos. En todo caso, como muestra la sección 4.2, España tiene un amplio margen fiscal (en relación a

otros países) para aumentar los impuestos, porque, por ejemplo, la presión fiscal actual está entre 6 y 9 puntos por

debajo del promedio de los países más avanzados de la UE.

294 | P á g i n a

a. 1. Racionalizar el gasto. Racionalizar el gasto significa dos

cosas. Primero, revisar qué políticas de gasto deben continuar realizándose y cuáles

están muy alejadas de las preferencias colectivas. Quizá, por ejemplo, a mucha gente

no le parezca razonable seguir subvencionando empresas (como entre otras las de

nuevas energías) que viven de estas subvenciones, seguir financiando películas o

radios y televisiones de escasa audiencia. Segundo, diseñar los mecanismos de gestión

y control más efectivo para lograr los objetivos públicos que se han establecido. Estos

mecanismos incluyen pasar de un modelo de control ex ante de las decisiones de los

funcionarios, a conceder más libertad de decisión y control ex post. El control ex post

incentivaría el ahorro, premiaría los buenos resultados y sancionaría (puede que

incluso con la pérdida del empleo) la mala gestión.

a. 2. Reducir las inequidades del sistema fiscal, especialmente el

fraude. El sistema fiscal es injusto por una doble razón. Primero, porque contiene

provisiones que favorecen a determinados tipos de renta (rentas del capital) y a

determinados contribuyentes (las rentas altas). Segundo, porque hay unos niveles de

fraude muy elevados, en buena medida tolerados, que hacen que muchos

contribuyentes estén casi al margen del sistema fiscal. Estas inequidades explican la

resistencia de los contribuyentes que no defraudan a que se aumenten los impuestos.

Simplemente, no aceptan aumentos de impuestos, mientras que otros contribuyentes

más ricos que ellos están evadiendo impuestos sin que se tomen demasiadas medidas.

Ciertamente se puede argumentar que a nadie le gusta pagar impuestos y que,

incluso gastando eficientemente y con un sistema fiscal justo, muchos se opondrían a

aumentos de los impuestos. Siendo esto cierto, no lo es menos que con eficacia en el

gasto y justicia en los impuestos la oposición sería mucho menor y habría mucha más

gente que entendería que el precio de mantener el Estado del Bienestar es aumentar

los impuestos.

b) Dotar al sistema fiscal de una capacidad recaudatoria que

actualmente no tiene. El sistema fiscal actual tiene una capacidad recaudatoria

limitada. Primero, porque el diseño de los impuestos introduce bonificaciones y

minoraciones importantes que reducen su capacidad de obtener ingresos. Segundo,

porque el fraude no sólo hace perder ingresos128 sino que, como ya se ha señalado,

impide aumentar los impuestos sobre los contribuyentes que no defraudan.

128 Según las estimaciones disponibles el fraude oscila entre el 20% y el 25% del PIB (véase por ejemplo Schneider

(2005). Esto significa que, por ejemplo, reduciendo el fraude a la mitad se obtendría una recaudación adicional de más

de tres puntos del PIB.

295 | P á g i n a

Es necesaria por tanto una reforma fiscal que elimine las inequidades y reduzca

el fraude de tal forma que se aumente la capacidad recaudatoria del sistema fiscal.

Esta reforma es, en realidad, inevitable porque como muestra la Figura 1 la

distribución actual de beneficios y costes del Estado del Bienestar es difícilmente

sostenible, especialmente cuando aumente el coste del Estado del Bienestar. Tal y

como muestra la Figura 1, las rentas medias y medias altas son las que están

financiando un Estado del Bienestar que es generoso con las rentas bajas y las medias

bajas. Las rentas altas reciben pocas prestaciones (en relación a su renta), pero a

cambio consiguen pagar pocos impuestos (en porcentaje de la renta). Escapan del IRPF

y, en su caso, de Sociedades, por la vía de la elusión y la evasión. Pueden transmitir

además su riqueza a sus descendientes con costes bajos (o nulos). Además, como el

consumo es una parte pequeña de su renta129, el tipo medio que soportan en el

consumo es mucho menor que el soportado por los demás grupos sociales.

El resultado final es que son las clases medias y especialmente las medias altas

las que soportan el estado del bienestar pagando impuestos importantes y recibiendo

prestaciones limitadas. Esta distribución de costes y beneficios, no sólo es

esencialmente injusta, sino que imposibilita aumentar el IRPF de forma significativa.

Simplemente, no se pueden aumentar los impuestos sobre unas clases medias y

medias altas que ya están soportando gran parte de los mismos, mientras las clases

altas (y muchos autónomos de las clases medias) evitan pagarlos.

129 El porcentaje de la renta que se dedica al consumo disminuye con la renta y, por lo tanto, también lo hacen los

impuestos indirectos que se pagan (en porcentaje de la renta).

296 | P á g i n a

Figura 1: Distribuciónde Beneficios y Costes del Estado del Bienestar

Rentas medias y

medias altasRentas altas

Rentas Bajas y

medias Bajas

PRESTACIONES

IMPUESTOS

(tipo medio efectivo)

Altas Bajas

AltasBajos Bajos

Bajas

3. LIMITACIONES AL DISEÑO FISCAL

Las limitaciones al diseño fiscal provienen fundamentalmente de dos tipos de

restricciones:

a) Los efectos de los impuestos sobre el nivel de actividad económica.

Hay quien argumenta que los impuestos desincentivan la actividad económica

significativamente. Según esta visión, los impuestos deben limitarse al máximo y

diseñarse de tal forma que sean lo menos desincentivadores posible.

b) Segundo, los efectos de los impuestos sobre la ubicación espacial de

los factores productivos. Los impuestos pueden afectar a las decisiones de los

individuos (dónde residir, dónde invertir) y de las empresas (dónde producir). Hay

quien argumenta que el riesgo de deslocalización de factores productivos es elevado y

que deben minimizarse los impuestos sobre los agentes económicos y los factores

productivos más móviles.

Estos dos principios implican que, especialmente, no se debe gravar demasiado

a las rentas elevadas ni a las empresas.

En lo que sigue se revisará si estas limitaciones son significativas para el diseño

de reformas fiscales. Se argumentará que con mucha frecuencia los efectos de los

impuestos sobre los incentivos y la deslocalización se exageran con intereses

partidistas. La realidad es que, dentro de unos amplios márgenes de tipos, los

impuestos son variables de segundo orden en la mayor parte de las decisiones

individuales.

297 | P á g i n a

3. 1. Los impuestos y el nivel de Actividad Económica

A mediados de los años 80, los defensores del llamado supply side economics

(economía del lado de oferta) comenzaron a argumentar que los impuestos eran tan

desincentivadores que reducirlos podría incluso aumentar la recaudación. Arthur

Laffer dibujó su hoy día famosa curva, que establecía que cuando los impuestos eran

muy altos aumentarlos se creaban tales desincentivos (a trabajar, a producir, etc.) que

la recaudación disminuiría. En esos casos también se produciría el efecto inverso. Si se

bajan los tipos, se creará tal bonanza económica (la gente trabajará más, ahorrará más,

etc.) que la recaudación aumentará. Teóricamente es fácil construir modelos donde se

da esta relación. Y todo el mundo está de acuerdo en que a niveles de impuestos cuasi

confiscatorios el efecto Laffer existirá. Esto es que, por ejemplo, reducir el tipo

impositivo del 100% al, digamos, 50% aumentará la recaudación porque con el 100%

nadie trabajaría y la recaudación sería cero.

El problema es si este mismo efecto se sigue produciendo a tipos más bajos del

100%, que son los que existen en el mundo real. Y es bastante improbable que sea así.

Por ejemplo, con los niveles actuales de impuestos para que se produjera el efecto

Laffer sería necesario que por cada euro de reducción fiscal en el IRPF los individuos

decidieran trabajar tanto como para ganar 7 euros más. Esto es algo difícilmente

creíble y, ciertamente, muy superior a las elasticidades de oferta que se encuentran en

la práctica. En realidad, sólo se conoce de dos políticos- Ronald Reagan y Georges

Bush- que realizaran una reducción fiscal esperando realmente recaudar más. En

ambos casos el resultado fueron déficits históricos.

El hecho es que el argumento de Laffer no se basa en ningún análisis

económico sofisticado sino en una observación bastante trivial y en una generalización

más que cuestionable. La observación trivial es que cuando los tipos marginales son

iguales a uno la recaudación será nula (porque nadie trabajará ya que toda la renta

que obtenga se la quedará el gobierno) y al reducirse este tipo la recaudación

aumentará (porque en la medida en que los individuos se queden con algo de lo que

gana, aunque sea poco, trabajarán algo). La generalización cuestionable es que, como

esto es cierto para un tipo igual a uno, también será cierto para tipos suficientemente

elevados. En realidad, lo más probable es que la zona de sobreimposición, de existir,

surja a niveles de presión fiscal próximos a la confiscación, pero no, a los niveles de

imposición que existen actualmente en los países más avanzados. Todo esto convierte

a la teoría de Laffer en poco más que un sofisma sin relevancia empírica.

298 | P á g i n a

Si es tan cuestionable teórica y empíricamente, ¿por qué tiene tantos

defensores el argumento de Laffer? La respuesta es obvia. Se ha convertido en un

argumento técnico que es ideal para quienes defienden rebajas fiscales. No sólo se

pueden bajar los impuestos, sino que además se pueden dar más prestaciones públicas

y todo el mundo será más rico. Pero esto no es una afirmación técnica, sino una

justificación para una premisa ideológica: que los impuestos son malos para la

economía. Pero la realidad es menos agradable. Si se bajan los impuestos se recauda

menos y se deberá gastar menos. Por ello, se debe evitar engañar a los ciudadanos

diciéndoles que se pueden bajar los impuestos y gastar lo mismo (recaudar lo mismo).

3.2. Impuestos e Incentivos

A pesar de que, dentro de unos amplios márgenes de tipos, los impuestos no

introduzcan desincentivos de la magnitud sugerida por el supply side economics, cabe

plantearse si, al menos, introducen desincentivos de magnitud significativa. Si

atendemos a lo que dicen los empresarios y las rentas elevadas, los impuestos

desincentivan la producción y la creación de renta. Ciertamente es normal que ellos lo

digan porque piensan que diciéndolo evitarán que les suban los impuestos. Pero que lo

digan no significa que sea cierto. De hecho, como se sugiere a continuación, los

impuestos son variables de segundo orden en la toma de decisiones económicas, y no

introducen desincentivos significativos ni causan grandes deslocalizaciones. Esto es

especialmente cierto cuando, como ocurre en España, los impuestos no son

excesivamente altos (al menos según los estándares europeos).

3.2.1. El IRPF

En el caso del IRPF se suele argumentar que desalienta la oferta de trabajo y el

ahorro. A veces incluso se dice que disminuye la demanda de trabajo. La realidad es

que estos efectos son, como poco dudosos.

Los efectos del IRPF sobre la oferta de trabajo se producen a través del salario.

Simplemente, el IRPF reduce el salario neto de los trabajadores, lo que según algunos,

les hará trabajar menos. Sin embargo, la mayoría de los asalariados ni puede130

130 Los contratos de trabajo no son variables en el número de horas. La única opción para cambiar de horas sería

cambiar de trabajo (pasando de tiempo completo a tiempo parcial). El cambio de trabajo es sin embargo, costoso,

arriesgado (cuando hay paro) y puede que difícil (encontrar un trabajo que sólo requiera las horas que uno quiere

trabajar).

299 | P á g i n a

(porque los contratos laborales son fijos) ni probablemente quiere131 reducir su oferta

de trabajo como resultado de los impuestos. De hecho, el salario real de las personas

varía mucho a lo largo de sus vidas, pero sus horas de trabajo no cambian demasiado.

La mayor parte de la evidencia empírica confirma estas intuiciones y sugiere que los

efectos del IRPF sobre la oferta de trabajo de los asalariados son pequeños132. En el

caso de los no asalariados no hay demasiada evidencia sobre la relación entre

impuestos y oferta de trabajo. Los no asalariados de renta baja es probable que se

comporten como los asalariados y reaccionen poco ante las variaciones de impuestos.

Además, como se señala a continuación, incluso si trabajaran menos, los efectos sobre

la producción y el empleo serían irrelevantes, porque lo que ellos dejan de trabajar

podría ser cubierto por parados. Finalmente tampoco es probable que los no

asalariados de renta alta cambien mucho su oferta por varias razones. Primero, porque

son quienes pueden utilizar mejor las vías de elusión. Segundo, porque salvo tipos

marginales cuasi confiscatorios, incluso tras impuestos seguirán obteniendo unos

rendimientos altos por hora trabajada. Tercero, porque las rentas muy elevadas no

sólo trabajan por dinero. Buscan prestigio, poder influencia, etc. ¿Por qué, si no, siguen

trabajando empresarios que tienen dinero acumulado para esta y varias vidas más?

En todo caso, quizá lo sorprendente de todos los argumentos sobre los efectos

del IRPF sobre la oferta de trabajo es que parecen creer que la razón por la que no se

crea empleo es porque hay poca oferta de trabajo. Con paro, incluso si fuera cierto

(que probablemente no lo es) que el IRPF disminuye la oferta de trabajo, las horas de

trabajo abandonadas por los activos serían ocupadas por los parados, y no habría

efectos sobre la producción o el empleo. La única excepción a este razonamiento sería

la de aquellos individuos con cualificaciones excepcionales que no tienen sustitutos

entre los parados. Pero como ya se ha señalado, es probable que estos individuos

reaccionen mucho ante los impuestos.

A veces se afirma también que un aumento de tipos puede reducir la demanda

de trabajo. El mecanismo sería, aparentemente, el siguiente. Al aumentar el IRPF

bajarán los salarios netos de los trabajadores con lo que demandarán salarios brutos

más elevados. De esta forma se aumentará el coste salarial para los empresarios y se

reducirá la demanda de trabajo. Este argumento se basa en el supuesto, de que la

131 Al aumentar el impuesto se reduce el salario neto. Si, además, se reduce el número de horas trabajadas el efecto

sobre el consumo puede ser grande. En realidad los trabajadores pueden incluso decidir trabajar más para compensar

la pérdida de salario.

132 El consenso es que los efectos de los impuestos sobre el trabajador principal de los hogares (quien tiene un salario

más alto, típicamente el hombre) son muy bajos, y que los efectos sobre el trabajador secundario (típicamente la

mujer) son algo mayores porque pueden afectar a su participación en el mercado de trabajo.

300 | P á g i n a

fuerza negociadora de los sindicatos es tal, que son capaces de trasladar a los

empresarios los aumentos de impuestos de los trabajadores, por la vía de hacerles

pagar salarios más altos. Este supuesto es tan poco creíble que, probablemente, no

merece una discusión seria.

En cuanto al nivel de ahorro, el IRPF lo afecta por dos vías. Primero, al reducir la

renta disponible de los individuos, les hace más pobres y disminuye su ahorro.

Segundo, al gravar los rendimientos del ahorro disminuye el tipo de interés efectivo

que reciben los ahorradores. A veces se argumenta que esta disminución de la

rentabilidad reforzará el primer efecto y disminuirá aún más el nivel de ahorro. Sin

embargo, muchos estudios coinciden en que, dentro de unos amplios márgenes, el

ahorro es independiente del tipo de interés133. La razón es que probablemente la renta

y la riqueza son determinantes mucho más importantes del nivel de ahorro que el tipo

de interés. O, por decirlo de otra forma, un individuo, si carece de renta, no va a variar

su ahorro porque el tipo de interés aumente de, digamos, el 2% al 3%.

Por tanto, el IRPF reduce el ahorro privado porque disminuye la renta

disponible de los individuos, pero no porque disminuya la rentabilidad del ahorro. No

obstante, hay que apresurarse a señalar que este aumento del ahorro privado no

garantiza un aumento del ahorro nacional. El ahorro nacional sólo aumentará si la

reducción del IRPF va acompañada de una reducción del gasto público, ya que, en otro

caso, sería necesario aumentar el endeudamiento u otros impuestos134.

Además de al ahorro privado, el IRPF puede afectar de forma significativa a

aquello en lo que se invierte el ahorro. Esto no es extraño, ya que una vez que un

individuo ha decidido ahorrar una determinada cantidad, siempre buscará el uso más

rentable. Por ello, si se bonifican fiscalmente determinados usos del ahorro los

individuos desplazarán su ahorro desde otros usos no bonificados al bonificado

fiscalmente.

3.2.2 Impuesto de Sociedades

133Por ejemplo, en la mayoría de los países a lo largo de los últimos 50 años se han producido grandes variaciones en el

tipo de interés real, sin que esto se haya traducido en variaciones sustanciales en las tasas de ahorro. Al contrario,

muchas veces los aumentos de tipos han estado acompañados de reducciones en las tasas de ahorro.

134 Una reducción de impuestos T aumentará el ahorro privado en pms T donde pms es la propensión marginal al

ahorro. Su valor oscila en torno al 15%. Si junto con la reducción de impuestos T no se bajara el gasto público, el

desahorro público sería T, y el ahorro nacional disminuirá en (1-pms T). Si el gasto se baja en T, el desahorro

público será 0. El aumento del ahorro privado se habrá logrado entonces a expensas de una contracción del gasto seis

veces mayor, lo que a su vez puede dar lugar a menos renta de los ciudadanos.

301 | P á g i n a

El Impuesto de Sociedades (IS) puede afectar a la eficiencia y a la

competitividad de las empresas. En cuanto a la eficiencia, el IS no debe interferir con el

libre mercado y, por tanto, debe ser neutral desde un punto de vista real y financiero.

Para alcanzar la neutralidad real es necesario que todas las actividades productivas

estén sujetas al mismo tipo (es decir que haya un sólo tipo del IS aplicable a todas las

actividades) y que la base grave los beneficios reales de las empresas. En particular,

cualquier incentivo fiscal será ineficiente, salvo que estimule alguna actividad que, por

alguna causa, el mercado no está proveyendo suficientemente o favorezca inputs o

técnicas productivas que se están infrautilizando.

La realidad es que hay un amplio consenso (y una extensa evidencia empírica)

sobre que, en general, los incentivos en el Impuesto de Sociedades son caros,

inefectivos e ineficientes. En general las decisiones de inversión y empleo de las

empresas dependen de su rentabilidad y las expectativas de mercado. Simplemente las

empresas invertirán más y contratarán más, cuando piensan que el mercado está bien

y que así va a seguir. Además, sólo realizarán inversiones rentables en el sentido de

que tienen una rentabilidad mayor o igual que su coste de oportunidad (el tipo de

interés de mercado). En este contexto, salvo que haya un fallo de mercado, si un

incentivo fiscal genera alguna inversión (o contratación) que no se hubiera realizado en

ausencia del incentivo es que se trata de una inversión no rentable y, por tanto,

ineficiente.

Sin embargo los empresarios no acostumbran a realizar acciones no rentables.

Por ello, es poco probable que los incentivos generen inversiones o empleos

adicionales. Lo que harán los empresarios es invertir (o contratar) lo mismo que si no

hubiera incentivos y cobrar el incentivo por la inversión (o contratación) que en

cualquier caso hubieran hecho. De esta forma, los incentivos irán directamente a

beneficios. Por ello, los incentivos son poco efectivos (no crean mucha inversión o

empleo adicional135) y caros en relación a la efectividad (porque se acogen al incentivo

todas las inversiones y creaciones de empleo, incluso las que se hubieran generado sin

el incentivo).

La neutralidad financiera se incumple en la práctica porque los intereses son

deducibles, pero el capital propio no. Esto crea incentivos a endeudarse en exceso. La

forma de eliminar estos incentivos sería, como hacen algunos países, permitir la

deducción de la base del coste de oportunidad del capital propio o, si una solución tan

135 Como mucho si el incentivo se prevé temporal, adelantan acciones que en cualquier caso se hubieran hecho.

302 | P á g i n a

extrema no es aceptable, bonificar fiscalmente las inversiones financiadas mediante

capital propio o beneficios no distribuidos.

Por otro lado, la relación entre competitividad y fiscalidad empresarial - tanto

en lo relativo al IS como a las cotizaciones sociales- es cuando menos difusa. La razón

es, que la competitividad depende de forma compleja de una amplia gama de factores

y, dentro de unos amplios márgenes, las reducciones de impuestos, incluso si permiten

reducir costes y aumentar excedentes, pueden no ser, ni con mucho, el factor más

importante. Simplemente, vender más barato y obtener más beneficios no significa

quitar mercado a otras empresas con mayor capacidad de innovación y de gestión

empresarial, que ofrecen productos de mejor calidad, que tienen estrategias de

marketing más agresivas, etc. Máxime, cuando las reducciones de costes y los

aumentos de excedentes no se derivan de aumentos en la productividad sino de

reducciones en los impuestos. Por ello, poner un énfasis excesivo en la relación entre

competitividad y fiscalidad es una aproximación demasiado simplista que ignora otro

tipo de medidas que pueden ser mucho más efectivas como, por ejemplo, preocuparse

de mejorar la gestión del gasto público y de las empresas, aumentar la dotación de

infraestructuras, mejorar la cualificación del trabajo, promover la innovación y la

calidad de la producción o, incluso, flexibilizar el mercado de trabajo.

Con estas cualificaciones en mente cabe plantearse si, aunque sea en grado

menor, el IS perjudica la competitividad empresarial. Y la respuesta es que

probablemente no demasiado. Por ejemplo, la parte del impuesto que reduzca los

beneficios136 reducirá, obviamente, la rentabilidad de las empresas. Pero si el impuesto

está bien diseñado, esto no tendrá efectos prácticos sobre la inversión o el empleo

porque los niveles óptimos de producción y empleo serán los mismos137. Si el impuesto

está mal diseñado, puede eliminar algunos proyectos que, en todo caso, serían de

rentabilidad baja.

3.3. La cuestión de la deslocalización

Uno de los argumentos tradicionales para no subir los impuestos directos es

que se produciría una deslocalización de personas, capital financiero y empresas. El

argumento parece tener su lógica y los potenciales afectados dicen que es verdad. Que

136 Ante un impuesto los empresarios pueden reaccionar aumentando precios, reduciendo beneficios netos o reduciendo

costes (pagando por ejemplo menos a los trabajadores de lo que les hubieran pagado en ausencia del IS).

137 Sean π los beneficios antes de impuestos y t el tipo del Impuesto de Sociedades. Si el Impuesto de Sociedades

grava π, entonces un proyecto empresarial será rentable después de impuestos si, y sólo si, lo es antes de impuestos

(π 0 si, y sólo si, (1-t )π 0).

303 | P á g i n a

niveles más elevados de fiscalidad les harán irse. Y probablemente es cierto para

algunos contribuyentes y diferencias fiscales extremas (por ejemplo rentas muy altas

que pueden estar casi exentos en un país y pagar impuestos muy altos en otro).

Sin embargo, en la práctica las cosas son muy diferentes. Emigrar por razones

fiscales tiene costes económicos y personales. A no ser que la diferencia fiscal sea muy

grande, los costes superarán a los beneficios y las diferencias fiscales no darán lugar a

migraciones significativas. De hecho, si miramos a los países donde los impuestos

están más descentralizados a las regiones (como Suiza, Canadá o los EE.UU) se

observan grandes diferencias fiscales entre regiones sin que ello haya causado

movimientos migratorios significativos. Por ejemplo, en Suiza, un país pequeño que se

puede recorrer en pocas horas, las diferencias en el IRPF llegan a ser de 3 a 1 y en el IS

de más de 2 a 1, sin que ninguna región haya quedado desertizada.

3.3.1. IRPF y deslocalización

Es muy improbable que, salvo casos extremos, incluso diferencias importantes

en el IRPF causen migraciones significativas de personas. La razón fundamental es que

emigrar tiene costes elevados de tipo personal (alejarse de la familia, los amigos, etc.)

y económico (cambio de casa, quizá de trabajo, etc.). En realidad, la emigración de

personas como resultado de diferencias fiscales138 puede ser algo reservado a unos

pocos contribuyentes que por su capacidad económica pueden obtener ventajas

fiscales en otros países. Pero, incluso si estos contribuyentes emigran, es poco

probable que se lleven consigo su actividad económica y lo único que se perderán

serán sus impuestos. Más aún, incluso si se llevan su actividad económica, el impacto

global no será grande y es, en todo caso, un precio razonable a pagar por mantener el

derecho del Estado a decidir el nivel de impuestos (y por extensión de prestaciones

públicas).

Más preocupante puede ser que ante un aumento de la tributación de los

rendimientos del capital se produjera una deslocalización del ahorro a terceros países.

En realidad, este es uno de los argumentos habituales para justificar reducciones de la

fiscalidad del capital. Sin embargo, es poco probable que las diferencias de fiscalidad

entre países den lugar a deslocalizaciones masivas del ahorro si se adoptan medidas

adecuadas de control de las instituciones financieras y de los contribuyentes139. Por

138 Como siempre dejando al margen diferencias fiscales extremas.

139 Estas medidas incluirían, entre otras, la aplicación de métodos subsidiarios indirectos de estimación de rentas, el

control de las instituciones financieras, los controles informativos de capital, la aplicación de la transparencia fiscal a

sociedades patrimoniales constituidas en el exterior por no residentes, medidas contra los paraísos fiscales, etc.

304 | P á g i n a

otro lado, intentar reducir la posible deslocalización del capital mediante una

reducción de la tributación de los rendimientos del ahorro es un ejercicio condenado al

fracaso porque, dado que hay países que prácticamente dejan exentos los

rendimientos del capital de los no residentes, para que esta medida fuera efectiva

sería necesario que la reducción llegara hasta prácticamente la exención. Pero eximir

de tributación los rendimientos del capital socavaría la propia justificación del IRPF. Por

tanto, la posibilidad de deslocalizaciones del ahorro no debe ser un elemento

determinante en el diseño de las reformas fiscales. Simplemente, se debe ser

consciente de este riesgo y tratar de controlarlo, pero en ningún caso debe ser el

determinante de los principios de tributación de los rendimientos del capital.

3.3.2. Impuesto de Sociedades y deslocalización

Probablemente la relación entre fiscalidad y deslocalización es más débil de lo

que se suele afirmar. La teoría dice que la decisión de ubicación de las empresas

nuevas depende de una gran cantidad de factores. Entre ellos las diferencias salariales

entre países, la proximidad a los mercados, las economías de aglomeración140, el

precio del suelo, las infraestructuras, las regulaciones laborales y medioambientales, la

cualificación de la mano de obra, los impuestos y otros. Obviamente, siendo lo demás

igual, las empresas se ubicarán donde los impuestos sean más bajos. Pero las cosas

casi nunca serán iguales entre dos ubicaciones alternativas, especialmente, si están en

países diferentes. Cuando las cosas son diferentes, los impuestos son un factor más a

la hora de decidir dónde ubicarse. Pero probablemente no son ni el primer factor que

se considera, ni el más importante.

Para las empresas que ya están instaladas en la región el riesgo de

deslocalización es mucho menor por los costes asociados a la deslocalización

(compensaciones a los trabajadores despedidos, coste de las fábricas, etc.). Por ello, es

probable que sólo las empresas con costes bajos de deslocalización (por ejemplo,

algunas empresas financieras o los centros de coordinación) puedan considerar la

posibilidad de deslocalizarse por razones fiscales.

La teoría sugiere por tanto que los impuestos pueden afectar a la ubicación de

las empresas, pero que es improbable que, dentro de unos amplios márgenes141,

140 Se llama así a los beneficios que obtienen las empresas por ubicarse de forma próxima. Estos beneficios incluyen

reducciones de costes, más ventas (un cluster atrae más compradores que una sola empresa), acceso a las ofertas

especializadas de las empresas próximas y una difusión y adopción más rápida de la ideas y las innovaciones.

141 Como siempre, se pueden imaginar situaciones de diferencias extremas de tipos efectivos que podrían generar

deslocalizaciones (por ejemplo tipos efectivos del 20% frente a tipos del 60%). Sin embargo, estas situaciones no se

dan en la práctica,

305 | P á g i n a

jueguen un papel decisivo en las decisiones de ubicación espacial. La evidencia

empírica no ha sido capaz de aportar mucha luz sobre esta cuestión. Quizá el mejor

resumen del estado de la evidencia empírica sobre fiscalidad y deslocalización sea el

que realiza la Comisión Europea en su estudio Fiscalidad en el Mercado Interior cuando

señala que

"Para concluir, los estudios empíricos muestran que, en cierto

grado, hay una correlación negativa entre el nivel de impuestos y

las decisiones de localización. Sin embargo, la mayoría de los

estudios adolecen de debilidades metodológicas o están

diseñados para estudiar sólo los impuestos empresariales

municipales. Es, por tanto, difícil tener "la" medida cuantitativa

del impacto a pesar de que generalmente se acepta que tal

impacto existe142"

Decir que existe, pero que puede ser mucho, poco o casi nada es, ciertamente,

reconocer que no hay evidencia sólida que sustente la idea de que los impuestos

hacen que se deslocalicen las empresas.

3.4. A modo de Conclusión

Los impuestos, si son muy elevados (quizá próximos a la confiscación), pueden

tener efectos importantes sobre el ahorro y la deslocalización. Sin embargo, a tipos

como los actuales o incluso mayores, es muy poco probable que tengan demasiados

efectos significativos.

Ciertamente el IRPF no tiene efectos importantes sobre el empleo porque no

afecta demasiado a la oferta ni en lo más mínimo a la demanda. Es más, cuando hay

desempleo, incluso si la oferta aumentara con una reducción del IRPF, se crearía más

paro, no más empleo. El ahorro nacional no se ve muy afectado por el IRPF, aunque

una reducción del impuesto acompañada de una reducción de gasto podría aumentar

el ahorro algo (en torno a 15 céntimos por euro reducido). Pero no está claro por qué

aumentar el ahorro es un objetivo bueno en sí mismo, máxime cuando es a expensas

de una reducción del gasto público actual. Por otro lado, las decisiones de dónde

invertir lo ahorrado pueden ser muy sensibles al IRPF, por lo que en general se deben

evitar bonificaciones selectivas a determinadas formas de ahorro. La deslocalización

del ahorro es un fenómeno que sólo se puede minorar con regulación y control.

142 COM (2001) 582 final

306 | P á g i n a

Reducir los tipos sobre el capital para evitar la deslocalización es tan caro como

ineficaz (salvo que se bajen a cero).

El Impuesto de Sociedades debe buscar la neutralidad para que los recursos se

asignen de forma eficiente. Esto implica unificar los tipos impositivos y eliminar los

incentivos fiscales que, como pone de manifiesto el análisis económico y la evidencia

disponible, son caros, inefectivos e ineficientes. Los efectos del IS sobre la

competitividad, si existen, son de segundo orden en relación a otros factores

determinantes de la competitividad (desde la innovación, a la gestión, pasando por la

calidad y el marketing). Simplemente, no es eficiente buscar la competitividad por la

vía de pagar menos impuestos. Finamente, la deslocalización por razones fiscales

probablemente tiene un alcance limitado.

La conclusión es que, aunque los afectados (rentas altas, empresas, etc.)

aseguren que los impuestos sobre las rentas altas y el capital son un gran lastre, la

realidad es probablemente bastante más comedida y, dentro de unos amplios

márgenes de tipos, los desincentivos y deslocalizaciones por razones fiscales no son

significativos.

307 | P á g i n a

4. LA REFORMA DEL SISTEMA FISCAL ESPAÑOL

Antes de analizar las reformas necesarias en el sistema fiscal español, es

conveniente recordar las características básicas y evolución reciente del sistema fiscal

español y cómo se compara con el de otros países.

4.1. Evolución Reciente

Como muestra la Figura 2, hasta mediados de la década de los 70, España era

un país de impuestos bajos cuya recaudación iba aumentando muy lentamente debido

al crecimiento económico. El aumento real de los impuestos se produjo entre 1975 y

1992 donde en un periodo de 15 años la presión fiscal aumentó 1 punto del PIB por

año, pasando del 18,4% del PIB a casi el 34% del PIB. Este aumento fue,

fundamentalmente, el resultado de la necesidad de atender las demandas sociales de

una sociedad que salía de una dictadura y necesitaba modernizarse y dar mayor

protección social.

A veces, hay quien parece tener la sensación de que los impuestos en España

han estado aumentando siempre. En realidad, estos 15 años son los únicos en los que

los impuestos (tipos impositivos) han aumentado en España. Es cierto que en ese

periodo los impuestos subían casi cada año, pero no es menos cierto que

esencialmente desde 1992, esto es, desde hace casi 20 años, los impuestos (tipos

impositivos, ampliaciones de bases, etc.) no han aumentado. Lo que ha pasado es que

la recaudación se ha dejado evolucionar según la coyuntura económica. Cuando ha ido

bien, la presión fiscal ha aumentado. Cuando ha ido mal, ha disminuido. El resultado

ha sido que a partir de 1992 la recaudación se estabilizó en torno al 34% del PIB. A

partir de 2002 la recaudación se acelera por la bonanza económica, llegando hasta el

37,2% del PIB en el 2007. Desde ahí la recaudación colapsa, cayendo hasta poco más

del 30% en 2009.

308 | P á g i n a

La caída recaudatoria entre 2007 y 2009 ha sido espectacular, ya que sólo en

dos años se ha perdido casi un 20% de la recaudación (en porcentaje del PIB). La

primera conjetura es que esta pérdida se ha debido a la crisis. Esto sin embargo sólo es

parcialmente cierto. Un elemento muy importante que explica la caída de la

recaudación ha sido la política de reducciones fiscales que se han producido en los

últimos años. Estas reducciones, que han beneficiado en mayor medida a las rentas del

capital, incluyen rebajas en los tipos del IRPF y del IS, dualidad del IRPF (un eufemismo

para reducir la tributación de los rendimientos del capital), eliminación del impuesto

sobre el Patrimonio, eliminación de facto del Impuesto de Sucesiones (entre parientes

de primer grado) y la introducción de deducciones más que cuestionables como la de

los 400 euros o el cheque bebé. Además de la crisis y las reducciones fiscales, parte de

la caída de 2009 se debió a cambios en las normas de gestión. El más importante fue

que en el IVA se permitió a las empresas adelantar a 2009 devoluciones que hubieran

recibido en 2010143.

143 Otros cambios fueron que se permitieron pagos fraccionados más bajos a las empresas, y la rebaja de las

retenciones del trabajo a contribuyentes con menos de 33.000 euros en concepto de anticipo de la deducción por

adquisición de vivienda

Figura 2. Presión Fiscal en España, 1965-2009

Fuente: Elaboración a partir de OCDE, 1965-2008 e IGAE (2009)

+ 0,4 + 1,0

Según Coyuntura

309 | P á g i n a

La Figura 3 da una visión global de la evolución de la estructura fiscal en los

últimos años. Para poner las cifras en perspectiva hay que tener en cuenta que España

se ha hecho mucho más rica en el periodo analizado. Por ejemplo entre 1995 y 2009 la

renta per cápita monetaria se duplicó y la renta real aumentó en casi un 50%. Con esta

idea de más riqueza en mente, la Figura 3 sugiere las siguientes características de la

evolución de las figuras tributarias más importantes en España:

a) Excepto por el periodo de gran expansión 2004-2007, la recaudación por

impuestos directos ha permanecido estable entre el 11% y el 12%. La expansión

posterior fue aprovechada para reducir los impuestos directos, lo que posteriormente

ha reforzado el colapso recaudatorio que ha seguido a la crisis144.

a1) El IRPF se ha ido reduciendo de forma progresiva desde 1990 y, a

pesar de la mayor riqueza de la población, su recaudación (como porcentaje del PIB)

cayó casi un 25% entre 1995 y 2004. La bonanza económica 2005-07 permitió que la

recaudación se recuperara, pero en sólo dos años ha retornado a los niveles previos

bajos.

144 Como ya se ha señalado, se han reducido los tipos de sociedades e IRPF, se ha dualizado el IRPF, se han introducido

deducciones, etc.

310 | P á g i n a

Figura 3: Evolución de los Impuestos en España

311 | P á g i n a

Fuente: OCDE e IGAE (para IRPF e IS)

Obviamente, si los tipos efectivos del impuesto se hubieran mantenido, la

progresividad del impuesto combinado con el crecimiento de la renta per cápita

debería haber producido el resultado contrario, y la recaudación (en porcentaje del PIB

debería haber aumentado). Sin embargo, esto no ha sido así y, bien sea por una

creencia (como se ha visto errónea) de que el IRPF desincentiva la actividad

económica, bien por razones de conveniencia electoral o por otros motivos, los tipos

efectivos del impuesto se han ido reduciendo. El resultado es que, excepto por el

breve interludio 2005 -07, el IRPF no ha dejado de reducirse desde hace casi 20 años.

a2) El IS ha aumentado desde 1994 hasta 2007. La razón fundamental

ha estado en el crecimiento económico. Aunque formalmente el IS es un impuesto

proporcional, la realidad es que en tiempos de bonanza los beneficios crecen más

rápidamente y se crean nuevas empresas. El resultado es que la base del impuesto

aumenta más rápido que la renta con lo que se produce un aumento más que

proporcional (al PIB) de la recaudación. Los aumentos de recaudación del IS se han

utilizado para compensar las reducciones del IRPF. Sin embargo, la crisis ha acabado

con la pujanza recaudatoria del IS. Más aún, la reducción del tipo nominal del

impuesto, profundizará la caída recaudatoria del impuesto.

b) La recaudación por impuestos indirectos ha permanecido esencialmente

estable desde 1985 en el alrededor del 10% del PIB.

c) La recaudación por cotizaciones sociales ha permanecido estable desde casi

principios de los 80 entre un 11% y un 12% del PIB. Este aumento se ha producido a

pesar de que los tipos de cotización han disminuido casi un 7.5% (pasando del 39,5%

en 1980 al 36,25% en la actualidad)

4.2. Comparación con otros países

El Cuadro 1 compara la presión fiscal de España con la de otros países de la UE.

Como muestra este cuadro, excepto por el periodo de inusual bonanza económica

2004-07, la presión fiscal en España ha estado (y está actualmente) entre 5 y 7 puntos

por debajo de la media de la UE. En el año 2009 (no incluido en el cuadro), las

diferencias son, de hecho, mayores debido al colapso de la recaudación en España. Por

ejemplo, según las estimaciones de Eurostat, en el año 2009 los impuestos en España

están casi 9 puntos por debajo del promedio de la UE15.

312 | P á g i n a

Cuadro 1. Presión Fiscal en la UE (1995-2008)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Austria 41,4 42,9 44,4 44,4 44,0 43,2 45,3 44,0 43,8 43,4 42,3 41,8 42,3 42,9

Bélgica 43,6 44,0 44,5 45,2 45,2 44,9 44,9 45,0 44,6 44,8 44,7 44,4 43,9 44,3

Dinamarca 48,8 49,2 48,9 49,3 50,1 49,4 48,4 47,8 48,0 49,0 50,8 49,6 48,7 48,3

Finlandia 45,7 47,0 46,3 46,1 45,8 47,2 44,6 44,6 44,0 43,5 44,0 43,5 43,0 42,8

Francia 42,9 44,1 44,4 44,2 45,1 44,4 44,0 43,4 43,2 43,5 43,9 44,0 43,5 43,1

Alemania 37,2 36,5 36,2 36,4 37,1 37,2 36,1 35,4 35,5 34,8 34,8 35,6 36,2 36,4

Grecia 28,9 35,9 30,3 32,0 32,9 34,0 32,9 33,6 32,2 31,1 31,4 31,2 32,0 31,3

Irlanda 32,5 32,5 31,8 31,3 31,5 31,3 29,1 28,0 28,5 29,9 30,4 31,7 30,8 28,3

Italia 40,1 41,8 43,2 41,7 42,5 42,3 42,0 41,4 41,8 41,0 40,8 42,3 43,5 43,2

Luxemburgo 37,1 37,6 39,3 39,4 38,3 39,1 39,7 39,3 38,1 37,2 37,6 35,8 36,5 38,3

Holanda 41,5 40,9 40,9 39,1 40,1 39,7 38,2 37,5 36,9 37,3 38,5 38,9 37,5 nd

Portugal 32,1 32,7 32,8 33,0 33,9 34,1 33,8 34,5 34,7 33,9 34,7 35,5 36,4 36,5

España 32,1 31,9 32,9 33,2 34,1 34,2 33,8 34,2 34,2 34,6 35,7 36,7 37,2 33,0

Suecia 47,5 49,4 50,6 51,0 51,4 51,8 49,8 47,9 48,3 48,7 49,5 49,0 48,3 47,1

Reino Unido 34,0 33,8 34,3 35,5 35,7 36,4 36,1 34,6 34,3 34,9 35,8 36,6 36,1 35,7

EU15 39,0 40,0 40,1 40,1 40,5 40,6 39,9 39,4 39,2 39,2 39,7 39,8 39,7 39,41

Rep. Checa 37,5 36,0 36,3 34,9 35,8 35,3 35,6 36,3 37,3 37,8 37,6 37,1 37,4 36,6

Hungría 41,3 39,7 38,1 37,8 38,1 38,0 38,1 37,9 37,6 37,6 37,3 37,1 39,5 40,1

Eslovaquia nd nd nd 36,7 35,4 34,1 33,2 33,2 33,1 31,6 31,4 29,4 29,4 29,3

EU19 38,9 39,6 39,5 39,3 39,6 39,4 38,9 38,5 38,4 38,2 38,7 38,6 38,8 38,71

EU15 – Esp 6,9 8,1 7,2 6,9 6,4 6,4 6,1 5,3 5,0 4,5 3,9 3,1 2,5 6,4

Suecia – Esp 15,3 17,5 17,7 17,8 17,3 17,6 16,1 13,8 14,2 14,1 13,7 12,4 11,1 14,1

1. Sin Holanda Fuente: OCDE

313 | P á g i n a

En todo caso, dejando al margen avatares coyunturales, la realidad es que los

impuestos en España son considerablemente más bajos que en la mayoría de los

países avanzados de la UE. Por ejemplo, en el año 2008, la diferencia con respecto al

promedio estaba en 6 puntos del PIB y con respecto a los países más avanzados (países

nórdicos, o, incluso, Francia, Italia y Bélgica), la diferencia superaba los 10 puntos.

Estas diferencias son similares a las que ha habido durante la mayor parte de los

últimos años y sólo se han reducido en un periodo de recaudación excepcional para

España (especialmente en el IS) y se han aumentado en un periodo de colapso

recaudatorio.

Un análisis más pormenorizado del que es posible aquí pondría de manifiesto

que esta conclusión general se traslada a los impuestos particulares. Esto es, lo que se

recauda por la mayoría de los impuestos, especialmente por los indirectos, es reducido

según los estándares de la UE.

La implicación obvia es que si queremos prestaciones públicas comparables a

las de los países socialmente más avanzados, habrá que aumentar los impuestos a

niveles parecidos a los que tienen ellos.

4.3. Problemas del sistema Fiscal

El sistema fiscal actual tiene, esencialmente dos tipos de problemas. Por un

lado, están los problemas de diseño, que afectan a las características de los las normas

fiscales. Por otro, están los problemas de gestión que se traducen en unos niveles muy

elevados de fraude.

a) Problemas de diseño. Los problemas de diseño afectan fundamentalmente

al IRPF y en menor medida al IS.

a.1. El IRPF actual es un impuesto injusto en el que contribuyentes iguales

pagan impuestos muy distintos (inequidad horizontal). Por un lado, las rentas del

capital pagan menos que las del trabajo (por la dualidad). Por otro, hay deducciones

con un coste muy elevado y de dudosa justificación que afectan más a unos

contribuyentes que a otros. Esto incluye, por ejemplo, las deducciones por adquisición

de planes de pensiones (que se estima que en el 2011 costará más de mil millones de

euros, equivalentes al 2,5% de lo recaudado por el IRPF) o la nueva deducción por

mejoras en la vivienda habitual (con un coste tasado en más de 2.000 millones de

euros en el 2011, equivalentes al 3% de la recaudación). Además, la propia normativa

bonifica algunas rentas y permite, a través del sistema de módulos, declaraciones muy

314 | P á g i n a

por debajo de lo real. Las rentas exentas incluyen, por ejemplo, las plusvalías en la

vivienda propia (con un coste en el 2011 de casi 400 millones de euros145, pero que en

los tiempos del boom inmobiliario suponía varias veces esto), las indemnizaciones por

despido (coste de casi 270 millones), o determinadas ayudas de la UE (relacionadas

con la Política Agraria Común (PAC). Las bonificaciones incluyen los rendimientos de

arrendamientos de viviendas (que se reducen entre un 50% y un 100%, según el tipo

de arrendatario, y cuyo coste es de más de 600 millones en el 2011).

Otros problemas del IRPF incluyen el tratamiento inadecuado de las rentas

plurianuales, la ausencia de ajustes por la inflación (tanto en la base, como en los

incrementos de patrimonio), la escasa justificación de la deducción por rendimientos

del trabajo y el tratamiento inadecuado de algunos instrumentos de inversión (como

las SICAV).

Finalmente, y más importante, hay unos niveles de fraude muy elevados que

hacen que quienes tienen rentas no retenidas (esto incluye no sólo a contribuyentes

con rentas altas) tributen muy por debajo de sus ingresos reales.

Esta inequidad horizontal trasciende a la capacidad recaudatoria del impuesto.

Como el impuesto se percibe injusto, los contribuyentes se oponen a que se aumente.

Además, tratan de defraudarlo e incluso consideran legítimo hacerlo. Por otro lado, es

complicado aumentar la presión fiscal sobre contribuyentes que pueden estar

soportando ya impuestos sustanciales (el 10% de los declarantes más ricos paga casi la

mitad del impuesto), mientras que hay una gran cantidad de contribuyentes que pagan

poco (en relación a su renta).

a.2. Sociedades. El IS tiene varios problemas. Uno importante, es que muchos

contribuyentes están utilizando su normativa y falta de control para eludir el pago del

IRPF (por la vía de considerar todos sus gastos personales como gastos empresariales).

Además de esto, hay una diversidad de tipos poco justificable que beneficia a ciertas

empresas (PYMES, cajas rurales, sociedades de inversión, cooperativas, etc.). El coste

de estas reducciones de tipos es de más de 1.400 millones de euros (equivalentes a

casi el 10% de la recaudación).

El impuesto también tiene diversos incentivos y una deducción por reinversión

de beneficios extraordinarios. En cuanto a los incentivos, si bien es cierto que,

145 Según el presupuesto del Estado de beneficios fiscales.

315 | P á g i n a

acertadamente, se ha ido realizando una depuración progresiva, en el año 2011 aún

subsisten diversos incentivos (investigación, desarrollo e innovación tecnológica,

donaciones, inversión en Canarias, algunas producciones culturales146, etc.) con un

coste aproximado de 1.000 millones de euros147.

Otros problemas del IS son la deslocalización de beneficios de las empresas

transnacionales y, al igual que en el IRPF, los elevados niveles de fraude.

a.3. Otros impuestos

En la mayoría de los restantes impuestos el mayor problema es el fraude. Con

todo, hay algunas cuestiones conceptuales y prácticas que merece la pena resaltar.

En el caso del IVA, cabría plantearse establecer un tipo uniforme único. La

razón es que no está claro que las ganancias mínimas de progresividad que produce

tener varios tipos compensen las complicaciones técnicas que introduce. Quizá lo más

razonable sería tener un tipo general del 18% y una serie de bienes exentos. Por otro

lado, tanto el IVA, como los impuestos sobre el consumo se enfrentan al problema

esencial de erosión de la base por la extensión del comercio electrónico.

Finalmente, cabe señalar que hay una desaparición progresiva del Impuesto de

Sucesiones (entre parientes de primer grado) en casi todas las CC.AA. que en algunas

se extiende a las donaciones. No gravar la transmisión de riqueza (al menos de los

patrimonios más altos) es un error porque, al final, favorecerá la acumulación de

riqueza y, por extensión, la desigualdad. Máxime, cuando muchas rentas elevadas

consiguen eludir el pago del IRPF y de Sociedades.

b) Fraude fiscal

Probablemente el problema más importante que tiene el sistema fiscal español

es el fraude fiscal. El fraude fiscal ha sido un problema largamente ignorado porque

había un margen recaudatorio amplio con los contribuyentes controlados

(fundamentalmente asalariados) y porque de esta forma se evitaba enfrentarse a

grupos de interés con un peso económico y social sustantivo. Esto incluye a las

146 Está previsto que desaparezcan en el 2014.

147 Como ha sido tradicional, en el País Vasco y Navarra hay muchos más incentivos a las empresas y ninguna previsión

de reducirlos.

316 | P á g i n a

instituciones financieras, las asociaciones empresariales y las rentas elevadas. El coste

de esta inacción ha sido una pérdida recaudatoria y una inequidad radical del sistema

fiscal. Y en el camino, el Estado se ha dejado buena parte de la legitimidad para exigir

los impuestos a quienes no pueden evadirlos.

El fraude no sólo supone una merma recaudatoria sustancial sino, que más allá

de esto, afecta a la justificación del sistema fiscal, la capacidad de aumentar los

impuestos e, incluso, resta cualquier legitimidad al Estado para aumentar los

impuestos.

a) Reduce la recaudación. Obviamente, el fraude hace que se recaude menos.

Es difícil saber cuánto, pero el consenso es que el fraude se sitúa entre el 20% y el 25%

del PIB. A los niveles actuales de presión fiscal, esto supondría entre 6 y 7 puntos del

PIB. Reducirlo a la mitad supondría, por tanto, entre 3 y 3,5 puntos del PIB.

Obviamente, reducir el fraude conlleva costes recaudatorios, pero nunca de la

magnitud de los posibles beneficios. Por ello, desde un punto de vista financiero

reducir el fraude será ventajoso. Es más, incluso si no lo fuera, es decir, si costara más

reducirlo que lo que se obtiene, por razones éticas y de legitimidad del Estado habría

que hacerlo.

b) Incita a los contribuyentes honrados a unirse a las filas de los

defraudadores. Cuando un contribuyente honrado observa que su vecino de enfrente

que gana lo mismo que él no paga impuestos, inmediatamente defraudará si puede. En

un sentido básico el fraude es una bola de nieve siempre creciente.

c) Deslegitima el sistema fiscal y, por extensión, reduce el derecho del Estado

a exigir el pago de impuestos a quienes no pueden defraudar (quienes tienen rentas

retenidas, fundamentalmente rentas del trabajo, intereses y dividendos).

Simplemente, un Estado que, por la causa que sea, permite defraudar a una parte de la

población (empresarios, autónomos, profesionales y rentas altas) no tiene derecho

moral a exigir el cumplimiento fiscal al resto de la población.

d) Impide aumentar los tipos impositivos de los impuestos directos cuando es

necesario. El hecho de que sólo una parte de la sociedad pague implica que es más

difícil aumentar los impuestos. Primero, porque es posible que quienes los pagan estén

soportando ya una presión fiscal considerable. Segundo, porque quienes pagan se

opondrán a aumentos de impuestos que, al final, sólo recaen sobre ellos.

317 | P á g i n a

Como ya se ha señalado, en el futuro, debido al envejecimiento, mantener el

Estado del Bienestar, incluso en una versión reducida, va a requerir una cantidad

sustancial de impuestos adicionales. Si, por el fraude, no se pueden aumentar los

impuestos directos de forma significativa, todo el ajuste fiscal deberá recaer en los

impuestos indirectos. De entrada, esto sería injusto porque los impuestos indirectos

son regresivos. Pero es que, además, será insuficiente, porque no es probable que los

impuestos indirectos puedan allegar por sí solos los recursos necesarios.

e) Favorece el fraude en el cobro de prestaciones públicas. Muchas

prestaciones públicas están ligadas a la declaración de renta. Eso incluye, desde ayudas

a la vivienda, pasando por las becas para los hijos, hasta ayudas para viajes o

transporte (especialmente en la jubilación). El fraude, además del ahorro de

impuestos, va acompañado del premio adicional de prestaciones públicas a quienes

tienen menos renta.

4.4. Reforma del Sistema Fiscal

En esta sección se detallarán las medidas de reforma necesarias para dotar al

sistema fiscal de capacidad recaudatoria y reducir la inequidad.

4.4.1. Delimitación de objetivos

El diseño de los sistemas fiscales debe buscar la eficiencia, la equidad

(horizontal y vertical) y la flexibilidad (capacidad recaudatoria y ajustes a la coyuntura).

En la sección 3 se ha argumentado que las consideraciones de eficiencia son de

segundo orden, especialmente cuando los niveles de fiscalidad son tan moderados

como los que hay en España. Ciertamente, los empresarios y las rentas altas advierten

siempre que las subidas de impuestos dañarán la economía y producirán

deslocalizaciones. Es normal que lo hagan, porque de esta forma han conseguido en el

pasado notables ahorros fiscales. Sin embargo, que lo digan no significa que sea cierto.

La realidad es que, dejando al margen casos extremos, los desincentivos creados por

los impuestos son reducidos y los riesgos de deslocalización limitados.

La equidad vertical (progresividad del sistema fiscal) es un valor ético

importante, pero la redistribución que puede lograrse con los impuestos es mucho

menor que la que se logra con el gasto. Por ello, aumentar la progresividad de los

impuestos no debe ser una prioridad, máxime cuando, por un lado, los que declaran ya

318 | P á g i n a

soportan una progresividad notable y, además, debido al fraude, los que más pagan

por el IRPF no son necesariamente los que tienen más renta.

En consecuencia, las medidas de reforma que se proponen se basan en un

doble objetivo:

a) Garantizar la equidad horizontal del sistema fiscal. Esto es, que no haya

discriminaciones entre contribuyentes y que todos los que tienen la misma renta

paguen los mismos impuestos. Se trata de garantizar la igualdad de todos los

contribuyentes ante la ley fiscal, eliminando los privilegios que en la actualidad tienen

algunos contribuyentes (rentas altas) y algunos tipos de renta (rentas no salariales).

b) Dotar al sistema fiscal de la capacidad recaudatoria suficiente para hacer

frente a los retos presupuestarios presentes y futuros. Esto incluye, desde la mejora de

las prestaciones básicas (sanidad o educación, por ejemplo), hasta el desarrollo de la

ley de servicios sociales.

4.4.2. Estrategia y Medidas contra el Fraude

Cualquier reforma fiscal en España debería dar prioridad a la lucha contra el

fraude y establecer una política de tolerancia cero con los defraudadores. Para ver

cómo debería ser esta política, es conveniente comenzar recordando que el fraude en

España es elevado fundamentalmente por dos razones:

a) Porque no hay una voluntad política de reducir el fraude.

El fraude fiscal ha sido totalmente ignorado por las autoridades políticas, como

si fuera algo que no existiera. Y cuando se descubren determinados fraudes, se actúa

con una tolerancia extrema148. La prueba más evidente de la tolerancia y falta de

voluntad política para luchar contra el fraude, son los elevados niveles de fraude que

hay.

Un ejemplo reciente ilustra bien esta falta de voluntad. En el año 2010 se ha

recibido información (dada por las autoridades francesas) sobre 3.000 contribuyentes

con cuentas en Suiza. Lo único que se ha hecho ha sido pedirles que regularicen su

situación. Los que han aceptado hacerlo han ingresado 260 millones de euros. El

148 En casos como las tramas del IVA no existe tolerancia. Pero sí existe en casi todos los demás casos.

319 | P á g i n a

problema es que el delito fiscal se comete a partir de una ocultación de la cuota de

120.000 euros. Pero ninguno de estos contribuyentes que han regularizado su

situación (en la parte descubierta) ha sido imputado por delito fiscal. Su razonamiento

para el futuro está claro. Seguir defraudando es bueno, porque si te cogen, sólo te

hacen ingresar lo que has defraudado con intereses de demora y, puede que con una

sanción pequeña.

b) Porque lo racional es defraudar cualquier renta no retenida

La probabilidad de que la Hacienda detecte una renta no retenida es próxima a

cero (porque las tasas de inspección son muy bajas). Si se detecta, no es probable que

sólo se descubra parte de las efectivamente defraudadas. Además, la sanción es

pequeña y la reprobación social inexistente. Finalmente, incluso si es descubierto y

sancionado, el defraudador puede eludir el pago en el procedimiento ejecutivo con

diversas estratagemas. Dado lo anterior es obvio que lo racional es defraudar. Yendo al

extremo, casi puede decirse que declarar rentas no retenidas es una donación graciosa

al Estado.

Para reducir el fraude es necesario que deje de ser rentable defraudar. Para

ello, es necesario actuar en todos los ámbitos que lo posibilitan.

A) Voluntad Política

Los políticos deben transmitir inequívocamente que van a implementar una

política de tolerancia cero con el fraude. Para ello, deberían situar el problema del

fraude en el centro del debate fiscal y anunciar medidas de lucha contra el fraude.

Algunas medidas efectivas y clarificadoras sobre la nueva actitud contra el fraude

serían la dotación de más medios económicos en la lucha contra el mismo, la creación

de una Policía Fiscal, el seguimiento y evaluación de las políticas de lucha antifraude,

etc.

B) Control del Fraude

En la actualidad, la probabilidad de detección de quienes tienen rentas no

retenidas es muy baja. Y debe ser prioritario aumentarla. Para ello, hay tres

direcciones de avance. Primero, incrementar las inspecciones aumentando el número

de inspectores, dotando de mayor capacidad investigadora a subinspectores y otros

agentes tributarios, y desplazando personal desde la gestión a la inspección. Segundo,

320 | P á g i n a

aumentar y mejorar la base de datos, especialmente en lo relativo a información de

carácter extra fiscal. Simplemente, se debe identificar a los contribuyentes cuyo nivel

de vida no se corresponde con lo declarado. Tercero, elaboración de modelos fiables

de estimación de defraudadores potenciales.

C) Sanción

Defraudar debe dejar de ser un ejercicio rentable para el defraudador. Es decir,

su valor esperado debe ser negativo. Y, para ello, es necesario que las sanciones

directas e indirectas sean más altas. Esto conlleva aumentar las multas y que se

apliquen en el grado más alto, revisar automáticamente todas las declaraciones no

prescritas del contribuyente y realizarle un seguimiento posterior especial durante al

menos cinco años, crear un régimen especial para contribuyentes defraudadores, dar

publicidad a la identidad de los defraudadores (para determinados niveles de fraude),

etc.

D) Cobro de la Deuda

Mucho del fraude descubierto no acaba siendo cobrado porque los

contribuyentes han vaciado los patrimonios embargables. Para paliar esto es necesario

que la vía ejecutiva actúe con rapidez y tomar medidas que eviten la ocultación de

patrimonios.

E) Cierre de Vías de Elusión

Hay varias regulaciones que se deberían modificar para reducir la elusión. La

primera y más importante es modificar la normativa del IS para evitar que los

empresarios individuales (y los pequeños e incluso medianos) lo utilicen para

defraudar (cargando, por ejemplo, gastos personales a la empresa). Otras medidas

necesarias incluyen eliminar el sistema de módulos, reformar la tributación de las

SICAV (que deberían tributar anualmente como incrementos de patrimonio) y de las

rentas irregulares149 (que la parte imputable al año de la renta tribute al tipo marginal

y la restante al marginal medio de los últimos años). Otras medidas incluirían la

149 En la actualidad la renta se reduce en un 40% (si se ha generado en dos años o menos) o 50% (si se ha generado

en más de dos años) y lo restante tributa al tipo marginal. A partir del 2011 la reducción máxima es de 300.000. Esto

reduce la magnitud del problema pero no lo elimina.

321 | P á g i n a

obligación de declarar las compras de bienes y servicios de gran cuantía y los cobros de

más de 3.000 euros realizados en metálico150.

F) Control de los Resultados

Al igual que ocurre en muchos países, anualmente se debe establecer un

contrato de objetivos entre la Administración Tributaria y el nivel político, en el que se

especifiquen objetivos de inspección bien definidos. Se debe controlar el logro de

estos objetivos y analizar la eficiencia de la gestión. Todos estos datos (objetivos,

logros y eficiencia) deben hacerse públicos anualmente en un Informe Anual de la

Gestión e Inspección que debería presentarse ante el Parlamento. Este informe

debería incluir también información sobre las estimaciones de los niveles de fraude y

serviría, entre otras cosas, para evaluar la evolución en la lucha contra el mismo.

G) Rechazo Social

El fraude fiscal no tiene un rechazo social suficiente. Es posible que esto se

deba, entre otras a causas, a que se percibe que los impuestos no son justos y a que el

dinero no se gasta bien. Para reducir el rechazo social, por tanto, el primer paso es

modificar el sistema fiscal de tal forma que sea percibido como justo por los

ciudadanos.

Junto a lo anterior es necesario pasar de una publicidad positiva contra el

fraude (que pone el énfasis en las ganancias del gasto asociado a los impuestos), a otra

más agresiva (que lo ponga en que es equiparable a robar y en que la detección

mejora). Otras medidas serían introducir la educación fiscal en los colegios y utilizar las

páginas web de las Haciendas y el Gobierno para la educación fiscal.

H) Responsabilidades Solidarias

Muchas veces el fraude se comete con ayuda directa o indirecta de otras

personas o instituciones. Esto puede incluir, por ejemplo, a Instituciones Financieras o

profesionales como los asesores fiscales. Es necesario que quien colabore con el fraude

de cualquier forma (poniendo los instrumentos necesarios, por ejemplo) sea

corresponsable del mismo.

150 Esto sería, simplemente, extender a otros sectores la obligación que tienen actualmente las instituciones financieras

(declarar los movimientos en efectivo o tarjeta de más de 3.000 euros).

322 | P á g i n a

4.4.3. Cambios en el sistema fiscal actual

En esta sección se proponen medidas de reforma de los impuestos ya

existentes. Como ya se ha señalado, estas medidas buscan la equidad horizontal y

dotar de capacidad recaudatoria al sistema.

A. IRPF

La base de la reforma sería buscar la equidad horizontal (la redistribución se

puede lograr de forma más efectiva por el lado del gasto), eliminando deducciones y

bonificaciones cuestionables y tomando medidas efectivas para reducir el fraude.

Además, se trataría de que el IRPF fuera un impuesto justo con el contribuyente,

dando un tratamiento adecuado a la inflación y a las rentas irregulares, y diseñando

de forma adecuada las deducciones. En particular, se eliminarían (o reformarían)

deducciones y exenciones que pretenden aumentar la progresividad del impuesto. A

cambio se reducirían los tipos para las rentas más bajas. La razón es que la

progresividad debe incorporarse en la tarifa, y no en las deducciones. En lo esencial, se

retornaría a la esencia de lo que es un IRPF. Un impuesto que grava de forma conjunta

y progresiva toda la renta del contribuyente.

El primer paso sería eliminar el sistema dual de IRPF. La dualidad ni mejora la

eficiencia de asignación del ahorro ni, mucho menos, evita deslocalizaciones del

capital, porque, como ya se ha señalado, las reducciones de tipos no las evitan (salvo

que se baje el tipo a cero). La dualidad es simplemente un eufemismo para gravar a

tipos más bajos los rendimientos del capital151.

Un segundo elemento de la reforma sería eliminar las rentas exentas. Esto

incluye eliminar, entre otras, las siguientes exenciones: becas a los deportistas,

rendimientos obtenidos en el extranjero, premios de determinados juegos de azar,

prestaciones por desempleo (en forma de capital), ciertas ayudas comunitarias

relacionadas con la PAC, ciertas indemnizaciones de los seguros, 1.500 euros de

dividendos, etc. En particular, se eliminaría la exención de las plusvalías en la vivienda

propia (siempre que se reinvierta en una nueva vivienda). Esta exención no sólo es

injusta (¿por qué no se exime una plusvalía en acciones que se dedica a comprar una

151 Si se eliminara el sistema dual habría que reintroducir el sistema de imputación de los dividendos que había antes

de 2007.

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casa?) y favorece un juego de la pirámide (vender una casa para comprar otra más

cara) que ha encarecido las viviendas en España.

La tercera modificación del impuesto consistiría en eliminar algunas

deducciones y reformar otras. Esto incluiría extender a toda la población la eliminación

de la deducción por vivienda, quitar la absurda nueva deducción por obras de mejora

en la vivienda habitual, retirar a todo el mundo la deducción de los 400 euros y

eliminar la deducción por adquisición de planes de pensiones. La lógica de la

deducción por planes de pensiones es extraña. Se puede pensar que se justifica para

que la gente adquiera planes complementarios que complementen las pensiones

públicas. Sin embargo, a fecha de hoy las pensiones públicas son bastante elevadas y

sustituyen casi el 90% del último salario cobrado por el trabajador. En este contexto no

se necesitan pensiones privadas complementarias.

Siendo esto cierto, se puede argumentar que la acumulación de pensiones

privadas (gracias a estos incentivos) permitirá que en el futuro se puedan reducir las

públicas sin grandes conflictos sociales, porque la mayoría de la población tendrá

pensiones privadas. De entrada, este razonamiento es cuestionable porque, si no hay

dinero para financiar las pensiones públicas, ¿por qué se van a financiar las pensiones

privadas con dinero público? Incluso dejando esto al margen, la argumentación es

doblemente falsa. Por un lado, la mayoría de la población no está acumulando un

capital significativo en pensiones privadas. Sólo las rentas más elevadas lo hacen y,

generalmente, por razones fiscales. Por otro lado, contrariamente a lo que se ha

afirmado muchas veces, las pensiones privadas o son poco rentables (si se invierten en

renta fija) o conllevan asumir grandes riesgos individuales y colectivos (si se invierten

en bolsa. Cabe recordar que, incluso en un año de crisis como 2011, esta deducción

cuesta el 2,5% de lo recaudado.

Por otro lado, se debe modificar el diseño de la deducción por rendimientos del

trabajo y de las deducciones familiares. En su diseño actual, la deducción por

rendimientos del trabajo es más que cuestionable, porque la cuantía de la deducción

es decreciente con el nivel de renta, cuando lo equitativo sería lo contrario. La razón es

simple. Si el objetivo de hacer la deducción decreciente es aumentar la progresividad

del IRPF, esta deducción es incorrecta, porque la progresividad debe establecerse en la

escala y no en las deducciones. Si se trata de reconocer los gastos de difícil

justificación, éstos son más importantes en los niveles altos de rentas de trabajo que

en los bajos, por lo que la deducción debería ser creciente. Y si se busca compensar a

las rentas bajas por el mayor fraude fiscal que pueda haber en los niveles altos,

324 | P á g i n a

especialmente las rentas no salariales, la vía de compensación no es ciertamente

establecer una deducción decreciente de los rendimientos del trabajo.

Lo razonable desde la perspectiva de la equidad horizontal sería eliminar la

deducción por rendimientos del trabajo y sustituirla por otra de gastos del trabajo que

incluyera todos aquellos en los que puede incurrir un asalariado (transporte,

formación, ropa de trabajo, coste de las agencias de empleo, etc). Esta deducción

requeriría justificación documental o estaría sujeta a algún tipo de estimación. Al

contribuyente se le podría dar la opción de sustituir la deducción justificada por una

deducción general en la base, pero de cuantía fija no demasiado elevada. Para

compensar la pérdida de progresividad del IRPF, al modificar esta medida, se deberían

reducir los tipos marginales aplicables a las rentas más bajas.

En el caso de las deducciones familiares habría que modificarlas haciéndolas la

suma de un componente fijo, más otro variable. El componente fijo debería ser algo

superior a la deducción actual. El componente variable permitiría deducir gastos

extraordinarios (por ejemplo, gastos en educación obligatoria no cubiertos por la

educación pública gratuita, gastos en guarderías o en personas que cuidan a

dependientes) con justificación documental.

Otras medidas necesarias de reforma incluyen eliminar el sistema de módulos,

porque plantea más problemas de lo que resuelve. Por un lado, permite la emisión de

facturas falsas lo que reduce lo recaudado por IVA e IS. Por otro lado, permite que

ciertos contribuyentes (generalmente de rentas medias o altas) puedan tributar

legalmente por debajo de sus ingresos verdaderos. Esto tiene implicaciones:

evidentemente, se debe extender la supresión de los módulos al IVA.

En el ámbito técnico, es necesario modificar el tratamiento de las rentas

irregulares y ajustar los impuestos por la inflación. Las rentas irregulares se reducen un

40% (si han sido generadas en dos años) o un 50% si han sido generadas en más de

dos años, con un límite de reducción de 300.000152. Desde un punto de vista

económico el tipo de gravamen correcto para una renta que ha sido generada en n

años es el tipo marginal medio aplicable a las rentas del contribuyente (excluida la

ganancia) de los últimos n años (incluyendo el de la declaración).Como cada

contribuyente tiene que guardar las declaraciones durante cuatro años, esto se podría 152 Este límite se impuso para evitar que las indemnizaciones millonarias por despido de los ejecutivos (que

corresponden a varios años de trabajo) se beneficiaran de estas reducciones. Sin embargo las indemnizaciones y bonos

de hasta 750.000 euros se seguirán beneficiando de esta norma y las que sean más altas se beneficiarán parcialmente.

325 | P á g i n a

aproximar en la práctica estableciendo que las rentas irregulares se graven al tipo

marginal medio de los años en que se han generado, con un máximo de cinco.

Alternativamente, si se desea simplificar este esquema, la n-ésima parte de la ganancia

se podría gravar al tipo marginal del año y el resto a un porcentaje de este tipo

marginal.

Por otro lado para ajustar los impuestos por la inflación y evitar los aumentos

de impuestos reales derivados de los incrementos de renta meramente monetarios, es

necesario indiciar el impuesto. Esto es, abrir todos los años los tramos de base a la

misma tasa que la inflación y actualizar todas las deducciones. También habría que

actualizar el valor de adquisición en el cálculo de las plusvalías.

Otras medidas necesarias en el IRPF serían modificar el tratamiento de las

SICAV (haciéndolas tributar anualmente como incrementos de patrimonio153), hacer

que tanto en IRPF, como en IS las ganancias patrimoniales no justificadas se graven

salvo que se demuestre que fueron adquiridas con dinero que tributó154 y la

obligatoriedad de incluir en el IRPF un anexo de gastos extraordinarios.

B. Impuesto de Sociedades. El IS debe buscar la neutralidad. Esto es, no alterar

las decisiones empresariales básicas de qué producir y cómo producir. Para ello, debe

en lo esencial gravar todas las empresas y todas las actividades al mismo tipo efectivo.

Esto implica dos tipos de medidas. Por una lado, eliminar los tipos impositivos

reducidos (incluidos los de las PYME) y, por otro, eliminar todas las deducciones

(excepto las que se refieren a bonificaciones por contratar a trabajadores con

problemas especiales en el mercado de trabajo). También debe eliminarse la exención

por reinversión de beneficios extraordinarios.

Además de la no neutralidad, el IS tiene dos problemas que deben resolverse.

Primero, que hay unos niveles de fraude muy elevados. Segundo, que debido a la falta

de control del impuesto y a la normativa vigente muchos empresarios pequeños y

medianos utilizan el impuesto apara acabar evitando pagar el IRPF. Para ello, cargan

153 El gobierno va a modificar el tratamiento de las SICAV para evitar que las retiradas de beneficios puedan disfrazarse

de retiradas del capital aportado. Pero esto es insuficiente, porque por la vía de buscar socios ficticios (llamados

popularmente “mariachis”) las rentas altas acaban transformando un instrumento de inversión colectiva (las SICAV) en

un mecanismo de gestión de patrimonios individuales que les sirve para diferir el pago de impuestos.

154 Esta provisión añadiría a la que existe actualmente la cualificación de que se demuestre que fueron adquiridas con

dinero que tributó. De esta forma, equivale, básicamente, a la no prescripción del fraude.

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sus gastos personales a la empresa y formalmente cobran retribuciones pequeñas y

obtienen beneficios bajos.

Para reducir el fraude, incluyendo la deslocalización de beneficios a países con

baja tributación, deben utilizarse el tipo de medidas 4.4.2. Esto es, más control y más

sanciones. Por otro lado, para evitar que el impuesto sea utilizado para eludir el IRPF,

la deducción del gasto en determinados bienes susceptibles de ser utilizados

privadamente (vehículos e inmuebles, por ejemplo) debe reducirse drásticamente, de

tal forma que en la mayoría de los casos sea no deducible.

C. Aumentar los Tipos del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

El Impuesto de Sucesiones y Donaciones es un instrumento esencial para

reducir la concentración de riqueza. Por ello deberían aumentarse los tipos

impositivos para las trasmisiones de patrimonios elevados.

D. IVA

Se debe eliminar el sistema de módulos en el IVA y plantearse simplificar el

esquema de tipos impositivos. Lo ideal sería, como se hace en Dinamarca, dejar un tipo

único y mantener algunas exenciones.

E. Crear una Contribución Social de la Solidaridad

Siguiendo el modelo francés, se debería crear un impuesto nuevo cuyos

ingresos estuvieran afectos a prestaciones sociales. Este impuesto tendría un

componente personal y otro empresarial El componente personal sería un impuesto

sobre el patrimonio de los más ricos. El componente empresarial gravaría los

beneficios de las empresas más grandes.

F. Analizar la Tributación de la Transacciones Electrónicas

Es necesario cuanto antes avanzar en el diseño de mecanismos para poder

gravar las transacciones electrónicas, porque, si no, se corre el riesgo de que se

erosione la base fiscal de los impuestos indirectos.

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5. CONCLUSION

En este artículo se ha argumentado que el sistema fiscal español es

esencialmente injusto y que tiene una capacidad recaudatoria limitada. Es injusto, por

cómo están diseñados algunos impuestos y, esencialmente, por el fraude. Tiene una

capacidad recaudatoria limitada por dos razones. Primero, porque debido a la evasión

y elusión fiscal hay una cantidad considerable de contribuyentes y rentas al margen del

sistema fiscal (especialmente en lo relativo a los impuestos directos). Segundo, porque

es difícil que, habiendo tanto fraude, quienes están pagando acepten aumentos

adicionales de impuestos. Esto pone en peligro el mantenimiento del Estado del

bienestar, porque, debido al envejecimiento, van a ser necesarios muchos más

recursos para mantenerlo. En realidad, incluso si se reducen las prestaciones, serán

necesarios más recursos.

Estos nuevos recursos deben venir de aumentos de la recaudación. En este

trabajo se ha argumentado que, contrariamente a lo que se suele afirmar

(especialmente por los afectados), dentro de unos amplios márgenes de tipos,

aumentar los impuestos no crea desincentivos significativos, ni genera

deslocalizaciones importantes. Sin embargo, para poder aumentar los impuestos y que

la sociedad lo tolere es necesario, por una lado, racionalizar el gasto y, por otro,

aumentar la equidad de los impuestos. La reducción del fraude es necesaria, de hecho,

no sólo para que los impuestos sean aceptados socialmente sino también para dotar al

sistema fiscal de la capacidad recaudatoria que necesita.

A continuación se ha señalado que el objetivo esencial de la reforma debe ser

aumentar la equidad horizontal (que contribuyentes iguales paguen impuestos

iguales). La redistribución sería un objetivo secundario (excepto para evitar la

concentración excesiva de riqueza), porque en la práctica la mayor parte de la

redistribución se realiza por el lado del gasto.

Sobre estas premisas se propone dar una prioridad absoluta a la lucha contra el

fraude, estableciendo una política de tolerancia cero con los defraudadores. En cuanto

a los impuestos, se propone eliminar la dualidad del IRPF, depurarlo de deducciones y

exenciones y dar un tratamiento adecuado a los gastos personales, a la deducción por

rentas del trabajo, a la inflación y a las rentas irregulares. En el IS, se proponen

medidas que garanticen la neutralidad del impuesto. Estas medidas incluyen la

igualación de tipos y la eliminación de incentivos. Un elemento esencial de la reforma

es evitar que las personas puedan utilizar el Impuesto de Sociedades para (por la vía de

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cargar gastos personales a las empresas) eludir el IRPF. También se propone aumentar

el Impuesto de Sucesiones y Donaciones, crear una Contribución Social de Solidaridad

(como combinación de un impuesto sobre las grandes fortunas y de un recargo en

Sociedades para las grandes empresas), establecer un tipo único en el IVA y poner

énfasis en el control del comercio electrónico.

REFERENCIAS

Albarrán, I. y Alonso, P. (2009): La población dependiente en España: estimación del

número y coste global asociado a su cuidado. Estudios de Economía vol. 36, nº2,

Diciembre 2009, 127-63

http://www.econ.uchile.cl/uploads/publicacion/9e31f8dbc88835a6ff4b13f9d6bf70fa7

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Comisión Europea (2009): 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections

for the EU-27 Member States (2008-2060). European Economy 2/2009

http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf

Friedrich Schneider (2005): Shadow Economies of 145 Countries all over the World:

Estimation Results over the Period 1999 to 2003. Mimeo.

http://www.dur.ac.uk/john.ashworth/EPCS/Papers/Schneider.pdf