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7/23/2019 Habitat_MetaEvaluacion1.pdf

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Meta-Evaluacin 2007-2012

TERCER ENTREGABLE

INFORME FINAL

PROGRAMA

Coordinador General: Dr. Alfonso X. Iracheta Cenecorta

Octubre de 2012


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Programa HbitatMeta-Evaluacin 2007-2012Informe Final

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Contenido

Introduccin ................................................................................................................................ 6

1. Descripcin del Programa ....................................................................................................... 7

1.1. Datos generales ........................................................................................................... 7

1.2. Objetivos ...................................................................................................................... 7

1.3. Problema focal ............................................................................................................. 7

1.4. Poblacin potencial y objetivo ...................................................................................... 8

1.5. Apoyos ......................................................................................................................... 9

1.6. Evolucin de la cobertura ........................................................................................... 10

2. Objeto de la evaluacin ........................................................................................................ 11

2.1. Objetivo general ......................................................................................................... 11

2.2. Objetivos especficos ................................................................................................. 11

2.1.1. En materia de evaluacin: ................................................................................... 11

2.2.2. En materia de monitoreo:..................................................................................... 11

3. Evaluacin ............................................................................................................................ 12

3.1. Anlisis de las evaluaciones realizadas durante el periodo 2007-2012 ...................... 12

3.1.1. Principales hallazgos ........................................................................................... 12

3.1.2. Avances y rezagos .............................................................................................. 21

3.1.3. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas............................................ 22

3.2. Revisin de informes de evaluacin de resultados o de impacto en el mbito

nacional o internacional de programas similares ............................................................... 333.2.1. Principales resultados .......................................................................................... 33

3.2.2. Valoracin de los hallazgos en el mbito internacional respecto de Hbitat ........ 39

3.3. Propuesta de agenda de evaluacin para el mediano plazo, 2013-2018 .................... 41

3.4. Evaluacin de Impacto ............................................................................................... 44

4. Monitoreo .............................................................................................................................. 47

4.1. Anlisis histrico de la MIRen el periodo 2007-2012 .................................................. 47

4.1.1. Cambios en el Nivel Fin....................................................................................... 48

4.1.2. Cambios en el Nivel Propsito ............................................................................. 504.1.3. Cambios en el Nivel Componentes...................................................................... 52

4.2. Valoracin del Resumen Narrativo de los niveles de Propsitoy Finde la MIR.......... 56

4.3. Valoracin de los indicadores de los niveles de Propsito y Fin de la MIR.................. 58

4.3.1. Cambios en los indicadores de Propsitoy Finde 2007 a 2012 .......................... 58

4.3.2. Validacin de los indicadores vigentes de los niveles de Propsitoy Fin............. 65


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4.4. Aspectos susceptibles de mejora vinculados con la MIR............................................. 70

4.5. Recomendaciones ..................................................................................................... 72

Conclusiones ............................................................................................................................ 75

Bibliografa ................................................................................................................................ 77


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ndice de tablas

Tabla 1. Evolucin de la cobertura..........10

Tabla 2. Evolucin de las definiciones de poblacin potencial y objetivo..29

Tabla 3. Alineacin del programa a objetivos del PNDy sus programas...48

Tabla 4. Cambios en el resumen narrativo de la MIR Hbitat, 2007-2012.50

Tabla 5. Cambios en el resumen narrativo de los componentes de la MIRHbitat, 2007-2012.54

Tabla 6. Anlisis de sintaxis y valoracin del resumen narrativo de la MIR del ProgramaHbitat, 2012..58

Tabla 7.1. Variacin en los indicadores del nivel Finde la MIRdel Programa Hbitat, 2007-2012.60

Tabla 7.2. Variacin en los indicadores del nivel Propsitode la MIRdel Programa Hbitat,2007-2012.............................63

Tabla 8. Validacin de los indicadores vigentes del nivel Fin de laMIR67

Tabla 8.1. Validacin de los indicadores vigentes del nivel Fin y Propsito de la MIR(continuacin).... ....69

Tabla 8.2. Validacin de los indicadores vigentes del nivel Fin y Propsito de la MIR(continuacin).70

Tabla 9.ASM vinculados con laMIRdel Programa Hbitat.........71

Tabla 10.ASMvinculados con la MIRdel programa Hbitat72


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Anexos

Anexo 1. Sntesis de evaluaciones del Programa Hbitat

Anexo 2. Fichas tcnicas de evaluaciones de programas similares

Anexo 2b. Fichas informativas de programas similares

Anexo 3. Agenda de evaluacin

Anexo 4. Principales fortalezas, oportunidades, debilidades, amenazas yrecomendaciones

Anexo 5.1. Histrico del resumen narrativo

Anexo 5.2. Histrico de indicadores

Anexo 6. Comparativo ECR-2011vs preguntas equivalentes en ECR-2007


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Lista de acrnimos y siglas

ASM Aspectos Susceptibles de MejoraBANOBRAS Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos, S.N.C.CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe

COLEF Colegio de la Frontera NorteCOLMEX Colegio de MxicoCONACULTA Consejo Nacional para la Cultura y las ArtesCONEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo SocialD-10 Diagnstico del Programa Hbitat, 2010DSC Desarrollo Social ComunitarioECR-11-12 Evaluacin de Consistencia y Resultados, 2011-2012EED-09-10 Evaluacin especfica de desempeo, 2009-2010EEMOP-09 Evaluacin de monitoreo de obra pblica, 2009FODA Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y AmenazasMEU Modalidad de Mejoramiento del Entorno UrbanoMIR Matriz de Indicadores para Resultados

MML Metodologa del Marco LgicoMTRI-11 Mesa Tcnica de Revisin interna de la Matriz de Indicadores, 2010NPPO Nota sobre Poblacin Potencial y Poblacin ObjetivoPI-08 Posicin institucional. Evaluacin especfica de desempeo, 2008PI-EMOP-09 Posicin institucional. Evaluacin de monitoreo de obra pblica, 2009PND Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012PRAH Programa de Prevencin de Riesgos en los Asentamientos HumanosPREP Programa de Rescate de Espacios PblicosRI-08 Informe de sesiones de mesa tcnica de revisin de indicadores del

Programa Hbitat, 2008ROP Reglas de OperacinSDUOT Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin del TerritorioSECTUR Secretara de TurismoSEDESOL Secretara de Desarrollo SocialSFP Secretara de la Funcin PblicaSHCP Secretara de Hacienda y Crdito PblicoSIIPSO Sistema Integral de Informacin de los Programas SocialesUNESCO Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la

CulturaUPAPU Unidad de Programas de Atencin a la Pobreza Urbana


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Introduccin

Este documento constituye el Informe Final de la Meta-Evaluacin 2007-2012 delPrograma Hbitat. La evaluacin tuvo por objetivo analizar los avances y logros en

materia de evaluacin y monitoreo durante el periodo 2007-2012, as como identificarreas de oportunidad en dichos temas, que permitan al Programa obtener mejoresresultados.

El trabajo se desarroll en gabinete conforme a los Trminos de Referencia establecidospor SEDESOL, utilizando los informes de las evaluaciones realizadas al programa duranteel periodo 2007-2012, as como la informacin directamente relacionada con las mismas(Reglas de Operacin, Aspectos Susceptibles de Mejora, Matriz de Indicadores pararesultados y sus fichas tcnicas, entre otros).

Cabe sealar que esta evaluacin se realiz en paralelo con la Meta Evaluacin 2007-2012 de otros programas de intervencin territorial (Recuperacin de Espacios Pblicos y

Prevencin de Riesgos en los Asentamientos Humanos), lo que permiti desarrollar unanlisis de carcter transversal a nivel de la Subsecretara de Desarrollo Urbano yOrdenamiento Territorial (SDUOT).

Las evaluaciones realizadas al Programa en el periodo 2007-2012 reconocen a Hbitatpor su fortaleza como instrumento de la poltica pblica federal capaz de incidir en elmejoramiento del entorno urbano y el desarrollo comunitario, lo que tambin se refleja enreportes sobre la satisfaccin de los beneficiarios.

Las recomendaciones propuestas en este trabajo se presentan directamente asociadas alas oportunidades, debilidades y/o amenazas identificadas, as como a detalles tcnicosobservados en la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR); sin embargo, es pertinente

orientar la atencin a las mismas en distintas escalas, tal como se indica en los siguientesprrafos.

En el caso de Hbitat, una parte importante de las recomendaciones se refiere a laconveniencia de robustecer sus modalidades de apoyo para el Mejoramiento del EntornoUrbano y Desarrollo Social y Comunitario a partir de reasignar, entre los programas de laSDUOT, parte de los apoyos que actualmente gestiona. Otro eje de propuestascorresponde a la posibilidad de mejorar la eficiencia y efectividad del programa mediantela integracin de procesos con los dems programas de la SDUOT. La agenda deevaluacin propuesta prev instrumentos para la validacin de estas recomendaciones.

En lo que se refiere a indicadores, las recomendaciones para Hbitat pasan por acotar el

Fin del programa al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes de las zonasurbano-marginadas, fortaleciendo y mejorando la organizacin y participacin social, ascomo el entorno urbano de dichos asentamientos, en tanto que el Propsitodelimitado alos Polgonos Hbitat.

Finalmente, se debe sealar la conveniencia de aprovechar el proceso de preparacin delPlan Nacional de Desarrollo 2013-2018, para que SEDESOL consolide la rectora de laspolticas federales de Desarrollo Urbano y Social.


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1. Descripcin del Programa

1.1. Datos generales

i. Nombre: Programa Hbitat.

ii. Siglas: Hbitatiii. Dependencia y/o entidad coordinadora: Secretara de Desarrollo

Social, Subsecretara de Desarrollo Urbano y Ordenacin delTerritorio, Unidad de Programas de Atencin a la Pobreza Urbana(UPAPU).

iv. Ao de inicio: 2003.

1.2. Objetivos

i. Objetivo general: Contribuir a la superacin de la pobreza y al mejoramiento dela calidad de vida de los habitantes de zonas urbano-marginadas, al fortalecery mejorar la organizacin y participacin social, as como el entorno urbano dedichos asentamientos.1

ii. Objetivo especfico: Mejorar las condiciones fsicas y sociales de las zonasurbano-marginadas para el desarrollo de sus habitantes.2

1.3. Problema focal

La existencia de zonas urbanas marginadas con alta concentracin de pobreza quepresentan condiciones fsicas y sociales desfavorables para el desarrollo de sushabitantes.3

De forma ms amplia y de acuerdo con las Reglas de Operacin vigentes (ROP, 2012), elproblema o necesidad que busca atender el Programa Hbitat se conceptualiza como se

menciona a continuacin:4Mxico se encuentra inmerso en un acelerado proceso de urbanizacin. Entre1940 y 1980 el pas experiment una tasa creciente de urbanizacin que nos hallevado a ser una sociedad predominantemente urbana. En la dcada de losochenta, ms de la mitad de la poblacin ya resida en localidades urbanas; y parael ao 2010 alcanz el 76.8% de la poblacin total; esta cifra corresponde a lainformacin del Censo de Poblacin y Vivienda 2010 del Instituto Nacional deEstadstica y Geografa.

El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL)estim que en 2010 el 45.5% de los habitantes localizados en mbitos urbanos,alrededor de 32.1 millones de personas, se encontraba en situacin de pobreza.

Las personas en situacin de pobreza se encuentran segregadas espacial, social yeconmicamente en zonas con instalaciones precarias y de escaso valor en elmercado urbano. Estas condiciones, al limitar el acceso de los pobres a las

1Reglas de Operacin 2012 del Programa Hbitat (ROP-12).

2Ibd.

3Anexo 1, Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012.

4ROP-12


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oportunidades que ofrecen las ciudades, generan barreras a la movilidad de laspersonas, propician su aislamiento y favorecen la reproduccin intergeneracionalde la pobreza. Los hogares pobres han tendido a asentarse en zonas que no sonapropiadas para el uso residencial, como son las reas inundables, contaminadas,contiguas a ros o de topografa muy difcil, lo que se traduce en vulnerabilidades

frente a las amenazas de origen natural.Con el objeto de focalizar la inversin de recursos en las zonas de mayorconcentracin de pobreza, el Ejecutivo Federal, a travs de la Secretara deDesarrollo Social, propuso al Poder Legislativo la identificacin de Zonas de

Atencin Prioritaria Urbanas. Dichas zonas estn compuestas por 335,418manzanas ubicadas en 2,109 localidades urbanas de 1,257 municipios del pas.

El Programa Hbitat acta en ciudades y zonas metropolitanas, con al menos 15mil habitantes, que integran el Sistema Urbano Nacional (SUN). En este mbito sehan identificado 296,043 manzanas con altos niveles de pobreza y rezagos eninfraestructura y servicios bsicos, en las que residen los integrantes de 6.7millones de hogares. De estos hogares, conforme a los datos del II Conteo de

Poblacin y Vivienda 2005, 28% no dispone de agua en la vivienda, 3.5% dedrenaje y 0.7% de electricidad.

Dentro de este universo de manzanas se han identificado las zonas con mayorconcentracin de hogares en situacin de pobreza que se denominan PolgonosHbitat.

De los hogares que conforman los Polgonos Hbitat, 35.2% no dispona de aguaen la vivienda, 4.9% careca de drenaje y 0.9% no contaba con electricidad. Lamayora de las ciudades en que se ubican estos Polgonos no dispone de sistemasde tratamiento de las aguas residuales y realiza la disposicin de buena parte delos desechos en tiraderos a cielo abierto.

1.4. Poblacin potencial y objetivo

i. Poblacin objetivo: Los hogares asentados en los Polgonos Hbitat y en reasde ciudades que presentan condiciones de marginacin, pobreza, inseguridado violencia social.5

ii. Poblacin potencial: Hogares asentados en los Polgonos Hbitat ubicados enciudades de al menos 15 mil habitantes de todo el pas. 6

Los Polgonos Hbitat pueden ser identificados por la SEDESOLo propuestospara serlo por los gobiernos locales. Los criterios que deben cumplir para sudefinicin son los siguientes:7

1. Estar ubicados en ciudades de al menos 15 mil habitantes, o quealcanzarn en el presente ejercicio fiscal tal umbral de poblacin.

2. Tener una concentracin de hogares en pobreza de al menos50% de los hogares ubicados en el rea. En ciudades donde no

5Ibd.

6Ibd. Numeral 3.1.

7Ibd. Numeral 3.3.1.


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se identifiquen polgonos con estas caractersticas, la Unidad deProgramas de Atencin de la Pobreza Urbana (UPAPU) podrautorizar Polgonos con al menos 30% de hogares pobres.

3. Presentar dficit en infraestructura, equipamiento y serviciosurbanos.

4. Contar con al menos 80% de lotes ocupados.

5. Estar claramente delimitados y localizados en el permetro urbanoo urbanizable del municipio o delegacin del Distrito Federal, deacuerdo con el plan o programa de desarrollo urbano vigente.

6. No estar en situacin irregular con respecto a la tenencia de latierra.

7. No estar ubicados en zonas de reserva ecolgica, zonasarqueolgicas o reas naturales protegidas.

1.5. Apoyos8

i. Tipo de apoyo: Subsidios federales que se complementarn con recursosaportados por los gobiernos locales para la ejecucin de obras y accionesque sirvan para promover el desarrollo social y urbano en los PolgonosHbitat y en reas de ciudades que presentan condiciones de marginacin,pobreza, inseguridad o violencia social.

ii. Caractersticas de los apoyos: Los apoyos estn clasificados en tresmodalidades que agrupan las lneas de accin que sern apoyadas consubsidios federales:

1. Desarrollo Social y Comunitario: Apoya acciones que contribuyen

a la formacin y fortalecimiento del capital social mediante eldesarrollo de las capacidades individuales y comunitarias, lapromocin de la equidad de gnero y la prevencin de la violenciafamiliar y comunitaria, entre otras.

2. Mejoramiento del Entorno Urbano: Promueve el mejoramientofsico de los Polgonos Hbitat y la integracin urbana de sushabitantes mediante la introduccin o mejoramiento deinfraestructura urbana y social bsica, el mejoramiento del entornoecolgico y la ejecucin de proyectos para la prevencin ymitigacin de riesgos en los polgonos Hbitat, y para elsaneamiento del entorno, entre otros.

3. Promocin del Desarrollo Urbano: Apoya acciones para elfortalecimiento de las capacidades de planeacin y gestin de losgobiernos municipales en materia de desarrollo social y urbano, yde ordenamiento territorial, entre otras.

8Ibd.


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1.6. Evolucin de la cobertura

La definicin de poblacin objetivo fue modificada en varias ocasiones durante el periodo2007-20129, lo que dificulta la comparacin de los niveles de cobertura, entendida comopoblacin atendida entre poblacin objetivo.

La siguiente tabla muestra la evolucin de la cobertura de Hbitat conforme a lo registradoen las evaluaciones realizadas al programa en el periodo.

Tabla 1. Evolucin de la cobertura10

Tipo de PoblacinUnidad de

MedidaECR-07 EED-08-09 EED-09-10 EED-10-11

Actualizacin PoblacinPotencial y Objetivo

2011

P. Potencial Hogares 5,090,247 5,090,247 5,891,216 5,891,216 4,555,741

P. Objetivo Hogares 1,949,128 1,949,128 1,952,667 4,133,013 1,661,325

P. Atendida Hogares 658,458 633,826 1,609,089 1,772,584 1,632,481

Cobertura 33.8% 32.5% 82.4% 42.9% 98.3%

Fuente: SEDESOL, Nota Sobre Poblacin Potencial y Poblacin Objetivo. Programa Hbitat. Subsecretara de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin,Direccin General de Anlisis y Prospectiva, noviembre, 2011. Mdulo de Cuenta Pblica 2011 del Portal Aplicativo de la Secretara de Hacienda yCrdito Pblico (PASH 2011). Evaluaciones Especficas de Desempeo 2008-2009, 2009-2010, 2010-2011 CONEVAL.

9VaseTabla 2Evolucin de las definiciones de poblacin potencial y objetivo (seccin 3.1.3.)

10Anexo 11, Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012.


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2. Objeto de la evaluacin

2.1. Objetivo general

Analizar los avances y logros en materia de evaluacin y monitoreo durante el periodo2007-2012, as como identificar reas de oportunidad en dichos temas que permitan alPrograma Hbitat obtener mejores resultados.

2.2. Objetivos especficos

2.1.1. En materia de evaluacin:

Analizar las evaluaciones realizadas durante el periodo 2007-2012,sintetizando para cada una de ellas los principales resultados y hallazgos, yen el caso de evaluaciones de resultados o de impacto, emitir unavaloracin tcnica sobre las metodologas empleadas.

Revisar informes de evaluacin de resultados o de impacto en el mbitonacional o internacional de programas similares y realizar una sntesis delos principales resultados, as como valorar tcnicamente la metodologaempleada.

Establecer una agenda de evaluacin del Programa Hbitat para el periodo2013-2018 con base en las necesidades de evaluacin detectadas,

justificando tcnica y/o empricamente la importancia de cada una de ellas.

Valorar la pertinencia de implementar una evaluacin de impacto, y en sucaso, establecer las etapas necesarias para realizar una evaluacin de estetipo.

2.2.2. En materia de monitoreo: Presentar un anlisis histrico (2007-2012) de los principales cambios en la

Matriz de Indicadores para Resultados, analizando las observacionesemitidas por los actores involucrados en su revisin y/o derivado deevaluaciones externas.

Con base en los bienes y servicios que entrega el Programa Hbitat(descritos en el nivel de Componentes de la MIR y en los tipos de apoyoestablecidos en las Reglas de Operacin), valorar la pertinencia ycongruencia del Resumen Narrativo de los niveles de Fin y Propsito de laMIR, en su caso proponer reas de mejora.

Analizar los indicadores de los niveles de Fin y Propsito de laMIR

, ascomo proponer las mejoras correspondientes en los mismos.


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3. Evaluacin

Las evaluaciones externas a los programas pblicos son un instrumento previsto en la LeyFederal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 78) para los programassujetos a reglas de operacin. Su realizacin est determinada por el Programa Anual de

Evaluacin que emitan el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de DesarrolloSocial (CONEVAL), la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de laFuncin Pblica.

Para el Programa Hbitat, durante el periodo 2007-2012 se realizaron las siguientesevaluaciones:

a. Evaluacin de Consistencia y Resultados 2007.

b. Evaluacin de los Centros de Desarrollo Comunitario 2007.

c. Evaluacin de Impacto en Infraestructura Bsica 2007.

d. Evaluacin Especfica de Desempeo 2008.

e. Evaluacin Especfica de Desempeo 2009-2010.f. Evaluacin Especifica de Monitoreo de Obra Pblica 2009.

g. Evaluacin Especfica de Desempeo 2010-2011.

h. Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-2012.

i. Evaluacin de Impacto 2008 - 2012

3.1. Anlisis de las evaluaciones realizadas durante el periodo 2007-2012

El anlisis que a continuacin se presenta ha tomado como referencia a las EvaluacionesExternas del Programa Hbitat realizadas en el periodo 2007-2012, por lo que todos los

resultados y hallazgos citados, as como las recomendaciones que derivaron del ejerciciode evaluacin de los aos de estudio contemplados, han sido analizadas y procesadosconforme a la normatividad establecida en el Mecanismo para el seguimiento a losaspectos susceptibles de mejora derivados de informes y evaluaciones a los programaspresupuestarios de la Administracin Pblica Federal. Por consiguiente, todas lasopiniones y valoraciones realizadas con base en el anlisis anterior son exclusivaresponsabilidad del equipo evaluador de la meta evaluacin 2007-2012.

Como primera parte se presenta una sntesis de los principales hallazgos de cadaevaluacin. Asimismo, el Anexo 1 de esta Meta-Evaluacin contiene fichas con eldesglose de los resultados presentados por cada una de las evaluaciones.

3.1.1. Principales hallazgos

Debe destacarse en primera instancia que en general las evaluaciones reconocen aHbitat como un programa social relevante en el mbito de la atencin a la pobrezaurbana:

Su novedad deriva de combinar instrumentos y acciones propios de la polticaurbana con iniciativas de desarrollo comunitario y social caractersticas de lapoltica social (ECR-07).


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Su diseo ha permitido no slo atender un problema de creciente relevancia enMxico, sino tambin coordinar de manera relativamente exitosa la intervencin dediferentes rdenes de gobierno (EED-08).

Hbitat es un programa que articula los objetivos de la poltica social con los de la

poltica de desarrollo urbano, para contribuir a reducir la pobreza urbana (EED-09-10).

a. Evaluacin de Consistencia y Resultados 200711

Sobre el impacto del programa, esta evaluacin seal la falta de un diagnstico preciso,en algunos de los campos en los que interviene el programa, a partir del cual puedaestimarse su grado de incidencia.

En lo que se refiere a la MIR del programa, la ECR-07 consider que los indicadoresreflejaban diferentes propsitos pero que a su vez no eran suficientes para mostrar elimpacto de las tres modalidades de intervencin, por lo que recomend implementar unasubmatriz para cada modalidad. La misma sugerencia se extendi a la vertiente decentros histricos, pues su universo, componentes y propsito tienen una lgica diferentea la que requiere una estrategia de combate a la pobreza.

Respecto a la planeacin estratgica del programa, la Evaluacin seal la ausencia delneas de referencia y la consecuente dificultad para establecer objetivos de mediano ylargo plazo. Para su solucin recomend en particular la participacin de instancias comoINEGIo CONAPO.

Tambin en el sentido de ampliar los mecanismos de coordinacin, la ECR-07 seal lacoincidencia del programa con otras instancias, como BANOBRAS y la Secretara deGobernacin, en el propsito de fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales atravs de la asignacin de recursos para la elaboracin de instrumentos de planeacin.

Asimismo, valor que la modalidad de promocin del desarrollo urbano trasciende elenfoque en polgonos en los que interviene el programa, pues incide en las condicionesde vida de los habitantes de la ciudad.

Por otro lado, la Evaluacin apreci que la capacidad instalada del programa puede verserebasada por la extensin y la magnitud de la pobreza en algunas entidades, para lo cualsugiri ampliar la participacin de los beneficiarios, las entidades acadmicas yorganizaciones civiles que tienen inters en dar solucin a la problemtica de la pobrezaurbana. De igual forma, puntualiz que las contraloras sociales podran adquirir msimportancia y contribuiran de modo razonable a vigilar el uso adecuado de los recursosque invierten Hbitat y los gobiernos locales, de modo que estos fondos se canalicenhacia las prioridades que los mismos integrantes de los hogares pobres identifican comosus problemas principales12.

b. Evaluacin de los Centros de Desarrollo Comunitario 200713

Los resultados de esta Evaluacin se presentan en torno a 5 lneas de investigacinsegn se detalla a continuacin.

11ECR-07, Resumen Ejecutivo y pgs. 176-177.

12Ibd, pg. 116

13ECDC-07, Resumen Ejecutivo.


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Referente a los procesos de operacin y gestin de los Centros de Desarrollo Comunitario(CDC), la Evaluacin concluy que el hecho de que el CDCsea administrado por un actordel gobierno o de la sociedad civil no implica diferencias significativas en la operacin (entrminos de la cantidad de servicios ofrecidos, la poca o mucha respuesta de los usuariosy las condiciones de la estructura fsica de los espacios); para este efecto se registr que

86% de losCDCes gestionado por Gobiernos Municipales, en tanto que el 14% restantees administrado por Organizaciones de la Sociedad Civil, aunque stas ltimas colaboranen casi 40% de los CDC; en general se aprecia que la autogestin es un procesoincipiente. Es de destacar que para casi la totalidad de los encuestados, la capacitacindel personal de los CDCes excelente.

En cuanto a la situacin financiera de los Centros, la ECDC-07encontr que solamente36% de los CDCcuenta con registros contables14. En este sentido, recomend priorizar lacapacitacin del personal a nivel municipal en labores de gestin y administracin derecursos para garantizar no slo el funcionamiento de los centros, sino tambin una mejorrendicin de cuentas y un aporte de informacin administrativa, contable y financiera quecoadyuve a los procesos de planeacin15.

La Evaluacin tambin diagnostic el estado fsico de los CDC e identific que losinmuebles adaptados para funcionar como CDCmuestran propensin a la insuficiencia odesaprovechamiento de espacios. En sentido similar, registr la apreciacin de losinspectores en el sentido de que una parte importante de los CDCno son apropiados parala actividad a la que se destinan, y que igualmente muchos carecen del mobiliario yequipo necesario. Estos hallazgos fundamentaron la recomendacin de establecerlineamientos de diseo que permitan una funcionalidad adecuada de las actividades y elaprovechamiento eficiente de los espacios disponibles. La Evaluacin tambin seala laconveniencia de impulsar, a travs del mejoramiento de la imagen de los inmuebles, unsentimiento de apropiacin de los espacios entre los usuarios y vecinos de los centrosque redunde en un mayor inters para el cuidado, mantenimiento y funcionamiento de losCDC.En este sentido, seala la conveniencia de impulsar que los gobiernos municipales

diversifiquen las fuentes de financiamiento para la dotacin de materiales y equipos.De la revisin de los servicios sociales ofrecidos en los CDC, se identific una granvariedad y heterogeneidad en el tipo de servicios, entre capacitacin, cuidado de lasalud, actividades deportivas y manualidades. Se destaca que la gratuidad o bajo costocontribuyen a la asistencia de la poblacin.

Por otro lado, la ECDC-07registr la satisfaccin del 90% de los usuarios con la calidad delos cursos y servicios y que para prcticamente la totalidad (97.9%) de los encuestadosel curso o servicio tomado ha sido til16.

Sin embargo seala que los beneficios generados por los CDCcon respecto a la creacinde capital humano y social no son an significativos, pues si bien los beneficiariosreportan mejoras en su situacin econmica y se aprecia que han estimulado la

construccin de relaciones sociales, no se registran aumentos importantes en losingresos que permitan elevar el nivel de vida de la poblacin beneficiaria 17.

14ECDC-07, Informe Final., pg. 245.15

Ibd, pg. 106.16

ECDC-07, Resumen Ejecutivo, pg. 10.17

Ibd, pg. 11.


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Finalmente, la ECDC-07 analiz el desempeo de los CDC ms eficientes y eficaces, engeneral son aquellos que cuentan con una oferta de servicios mltiple, respuesta deusuarios intensa, estructura fsica adecuada, perfil homogneo de usuarios, altaintensidad de uso, origen concentrado de recursos y oferta no especializada18.

Metodologa

La metodologa combin tcnicas de anlisis cuantitativo y cualitativo.

En el primer caso, se obtuvo informacin para dos dimensiones de anlisis:

1. A partir de una muestra de CDC, seleccionada de manera aleatoria y estratificada,se obtuvieron datos sobre la operacin, aspectos financieros, espacios construidosy oferta de servicios (cursos, talleres, etc.).

2. A partir de una submuestra de la muestra anterior, se aplicaron encuestas ausuarios y ex usuarios (en centros que no operaban), para obtener informacinsobre el perfil socioeconmico de los usuarios y su percepcin sobre los CDC.

El enfoque cualitativo permiti recopilar experiencias de los usuarios y no usuarios, as

como de actores clave (responsable del programa en las delegaciones, autoridadesmunicipales, coordinadores de CDC, lderes comunitarios y prestadores de servicios) sloes indicativa de ellos mismos, es decir, no es probabilstica.

El equipo meta evaluador considera que la metodologa desarrollada fue adecuada parallevar a cabo el monitoreo de los procesos de gestin y operacin de los CDC, desde unenfoque descriptivo.

Por otro lado, los resultados del anlisis cuantitativo sobre los usuarios y ex usuarios noes posible generalizarlos ya que la metodologa no garantiza que se trate de una muestraprobabilstica (se indica que es posible realizar las entrevistas a juicio a 20 usuarios enla submuestra), es por ello que los resultados presentados solamente son indicativos delas personas entrevistadas; adicionalmente, una anlisis de tipo multi-variante podra

haber sido ms enriquecedor que el meramente descriptivo, por ejemplo, desarrollandondices de satisfaccin.

c. Evaluacin de Infraestructura Bsica 200719

Esta evaluacin tuvo como propsito determinar el impacto del Programa Hbitat en laprovisin de infraestructura bsica (agua potable, drenaje y electricidad). El anlisiscuantific los cambios en la provisin de los servicios entre grupos de comparacin(polgonos) similares (con y sin intervencin de Hbitat), considerando los datosregistrados en el Censo de Poblacin 2000 y del Conteo 2005, lo que refleja los 2primeros aos de operacin del programa (2003 y 2004).

Como resultado del anlisis, la EIB-07 report impactos favorables y robustos en elacceso a drenaje, al detectar que los polgonos que implementaron programas dealcantarillado con apoyo de Hbitat redujeron el porcentaje de viviendas sin conexin adrenaje aproximadamente tres puntos porcentuales ms que los polgonos similares peroque no tuvieron ningn apoyo de Hbitat. Los impactos en acceso a agua potable y a

18Ibd, pg. 12.

19EIB-07, Resumen Ejecutivo, pgs. ix a xii.


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electricidad no se consideraron suficientemente robustos como para ser atribuibles alprograma.

Para explicar la falta de impacto del programa en los dos servicios antes mencionados, laEvaluacin sugiere como posibilidades la dilucin de los recursos del programa endiversas acciones o sub-areas, o bien la reasignacin de recursos por parte de losmunicipios para realizar obras similares en los polgonos no atendidos por el programa.Sin embargo, precisa que no encontr elementos para corroborar ninguna de estashiptesis.

Metodologa

La metodologa empleada en esta evaluacin fue de tipo cuantitativa enmarcada dentrode los diseos cuasi experimentales: el aparejamiento por propensin; el mtodo hizouso de la informacin del Censo de Poblacin y Vivienda 2000 y del Conteo de Poblaciny Vivienda 2005, ambos del INEGI.

Las variables sobre las que se midi el impacto del programa en el periodo del 2000 al2005 fueron: 1) cambio en el porcentaje de hogares sin agua en la vivienda; 2) cambio en

el porcentaje de hogares sin agua en el terreno; 3) cambio porcentual en el acceso adrenaje; y, 4) cambio en el porcentaje de hogares sin luz elctrica.

En opinin del equipo meta evaluador, si bien la metodologa fue adecuada, debesealarse que no obtuvo resultados concluyentes.

d. Evaluacin Especfica de Desempeo 200820

De acuerdo con el anlisis realizado en la EED-08, la diversidad de acciones del programano se refleja debidamente en planteamiento de su fin, propsito, componentes eindicadores. Tambin apreci que los recursos financieros del programa son insuficientes

respecto a su multiplicidad de objetivos, por lo que recomienda focalizar los recursos yactividades del programa a no ms de dos dimensiones en las que pueda realmenteinfluir para la superacin de la pobreza urbana.

Si bien reconoci a Hbitat como el programa social de atencin a la pobreza urbanams importante del gobierno federal, seal que a pesar de que Hbitat se habeneficiado de diversas evaluaciones de carcter cuantitativo y cualitativo, es difcilencontrar resultados robustos sobre el impacto del programa. Sus contribuciones msimportantes parecen estar en el mejoramiento de los servicios bsicos de infraestructuraurbana en los polgonos pobres, por lo que respalda la realizacin de una ampliaEvaluacin de Impacto.

Otras sugerencias de esta Evaluacin se refieren a fortalecer el sistema de seguimiento

de los proyectos, conjuntar recursos con otras instituciones y procurar una mayorparticipacin de los beneficiarios.

20EED-08, pgs. 27 y 28.


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e. Evaluacin Especfica de Monitoreo de Obra Pblica 200921

Esta Evaluacin comprendi la revisin de una muestra de obras nuevas ejecutadas por 5programas, entre ellos Hbitat. Para este programa, se encontr la totalidad de las obras,identificndose que el 95% de las mismas se encontraba operando; de las obras que noestaban en operacin, se identific como principal causa la falta de conexin a la red deservicios pblicos. Asimismo, se report que 68.4% de los beneficiarios entrevistadosconsider que la obra esa muy til.

Derivado de la inspeccin de las obras, la EEMOP-09 identific que uno de los mayoresretos del programa es incrementar la vida til de las obras a partir de la promocin deuna cultura del mantenimiento de las obras por parte del ayuntamiento y la comunidad,particularmente en las que son de beneficio indirecto a la poblacin como electrificacin,vialidades, banquetas y alcantarillados. En este sentido, propuso la obligatoriedad de unplan de mantenimiento para todos los proyectos de obra pblica, el cual rena loselementos necesarios y suficientes para que pueda verificarse su cumplimiento. Tambinrecomend establecer incentivos para propiciar el adecuado mantenimiento de las obras.

Asimismo, con el propsito de aumentar la vida til de las obras y mejorar la eficiencia enel uso de los recursos, sugiri el fortalecimiento de las figuras de participacin social,desde la decisin sobre las obras a realizar, hasta el mantenimiento de las mismas.

Metodologa

El estudio contempl dos enfoques de anlisis:

1. Anlisis cualitativo: entrevistas estructuradas a actores clave (responsables delprograma en las delegaciones, las autoridades municipales, instancias ejecutoras,entre otros), con el fin de obtener su percepcin sobre los proyectos desarrollados.

2. Anlisis cuantitativo: se integr por tres encuestas:

a. Encuesta de verificacin fsica

b. Encuesta a beneficiariosc. Encuesta a responsables de la operacin de la obra.

Para el caso del anlisis cuantitativo, se obtuvo una muestra de proyectos, seleccionadosmediante un esquema probabilstico, bietpico y por conglomerados. Se determin unacuota de beneficiados a entrevistar en cada obra muestreada y la seleccin del informantefue a conveniencia (el que se encontrar al momento de la visita de campo), por lo que losresultados de esta seccin solo son indicativos de las personas entrevistadas.

La metodologa implementada se considera adecuada en cuanto al logro de su objetivomayor, que fue supervisar la obra pblica ejecutada de 2002 a 2007; los resultadospermiten estimar indicadores sobre la existencia, operacin y mantenimiento que recibe laobra y hacer inferencia con ellos. Sin embargo, se considera que adolece de unametodologa ms adecuada para estimar la utilidad y satisfaccin de los beneficiarios; enprimera instancia, la seleccin de ellos no fue probabilstica, adems de que sera msconveniente desarrollar un anlisis de ecuaciones estructurales, identificando las variableslatentes que inciden en la satisfaccin. Tambin es cierto que el estudio de la satisfaccinpodra demandar una evaluacin independiente y que los resultados encontrados resultantiles para tener un primer acercamiento sobre la percepcin de los beneficiarios.

21EEMOP-09, Conclusiones, pgs. 12 a 25.


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f. Evaluacin Especfica de Desempeo 2009-201022

En esta Evaluacin se resaltan los resultados del programa en la provisin deinfraestructura en los Polgonos Hbitat; en particular destaca que los avances en cuantoa la introduccin de redes de agua (67.4% de la poblacin objetivo) y drenaje en (80.1%).

Respecto a la modalidad de Desarrollo Social, reconoce los esfuerzos del programa parapromover el incremento de capacidades individuales y comunitarias, la participacin de lapoblacin atendida y la equidad de gnero, as como la prevencin de la violencia.

La EED-09-10 recomend la realizacin de evaluaciones para conocer el avance en lareduccin de la pobreza urbana, a fin de identificar cules han sido las acciones msefectivas y consistentes del Programa para reducirla.Tambin sugiere evaluar si el rubrode Centros Histricos debe permanecer como parte de este Programa y revisar otrosprogramas sociales para conocer si tienen duplicidades con Hbitat. Sobre la MIR, aprecila posibilidad de mejorar la solidez tcnica de los indicadores en la MIR y de lainformacin registrada.

g. Evaluacin Especfica de Desempeo 2010-201123

LaEED-10-11 report resultados positivos de varias de las metas del programa en 2010.Asimismo, seala que en sus casi nueve aos de existencia, el programa ha sido capazde construir y entregar obra pblica a ms del 40% de la poblacin en situacin depobreza. En su apreciacin, estos resultados muestran que las metas del programafueron diseadas correctamente y que la inversin continuada a lo largo de los aosestaba bien planeada.

Como parte de los resultados de su anlisis, la Evaluacin recomend establecer unmtodo que permita conocer y evaluar la acumulacin de obras y acciones dentro de lospolgonos Hbitat en las zonas urbano marginales con el propsito de identificar aquellasacciones o polgonos que debieran graduarse del programa.

Por otro parte, la EED-10-11 sugiri la revisin de los indicadores incluidos en la MIR aefecto de asegurar la posibilidad de monitorear su evolucin respecto a otros aos.

h. Evaluacin de Consistencia y Resultados 2011-201224

En relacin con la efectividad del programa, la ECR-11-12seala que Hbitat contribuye acumplir las Metas del Milenio referidas a reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentajede personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios de saneamiento bsicos ymejorar considerablemente para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones dehabitantes de tugurios. Sin embargo, seal que es una intervencin acotada almejoramiento de las condiciones fsicas y sociales desfavorables de los Polgonos

atendidos, puescarece de otros instrumentos necesarios para atender la pobreza comoseran la educacin, la salud y el fomento del empleo que son responsabilidad de otrasdependencias.

22EED-09-10, pg. 24.

23EED-10-11, pgs. 15 y 16.

24ECR-11-12, pgs. 2 a 4 y 58 a 60.


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Respecto a sus indicadores, la Evaluacin apreci inconsistencias en la definicin de lapoblacin, por lo que recomend su redefinicin considerando al rea urbana comounidad de medida, por lo que la poblacin potencial seran las ZAP urbanas, que son lasque presentan el problema, y la poblacin objetivo seran los Polgonos Hbitat, que sonlas reas urbanas elegibles para la intervencin del Programa. Asimismo, seal que los

Componentes del programa reflejados en la MIRestn planteados como resultados y nocomo productos o servicios entregados, por lo que propuso su adecuacin. Tambinapunt que si bien las fichas tcnicas de los indicadores estn comple tas, no se cuentacon indicadores para medir la parte del Fin referente a calidad de vida.

Esta Evaluacin tambin identific que si bien el programa tiene un plan estratgico, eneste no se establecen metas de mediano plazo y no se traza una estrategia de cobertura;sobre sta ltima seala incluso que los cambios en la definicin y cuantificacin de lapoblacin objetivo impiden determinar los avances en cobertura25.

Sobre los procesos de seleccin, la ECR-11-12 reconoci avances en el establecimientode criterios de prioridad para la seleccin de proyectos y la simplificacin de lneas deaccin, as como en la disponibilidad de mecanismos documentados para verificar estos

procedimientos. Sin embargo, identific que se carece de mecanismos de verificacinpara los procesos de recepcin, registro y trmite, por lo que no se confirma de maneraestandarizada que los proyectos propuestos reflejan las necesidades e intereses de losavecindados del Polgono. Tambin apreci como rea de oportunidad el hecho de quelos beneficiarios no pueden presentar directamente sus iniciativas al programa26.

Finalmente, en cuanto a la vertiente Centros Histricos, la ECR-11-12 consider que entanto no se dirige a la poblacin objetivo ni contribuye al logro de su Propsito, no se

justifica que sea parte de este Programa.

Evaluacin de Impacto 2008-201227

En correspondencia con la metodologa empleada, los resultados atribuibles a laintervencin del programa Hbitat se dividen entre cuantitativos y cualitativos. De entrelos primeros destacan:

Respecto de los servicios: Incremento de entre 5 y 6% en las viviendas en calles conbanquetas y guarniciones. As mismo, las calles de los polgonos intervenidos muestranuna mayor probabilidad de esta pavimentadas (3.1%). En relacin al alumbrado pblico,si bien no se apreciar efectos significativos en cuanto a la disponibilidad del servicio, secomprob una mejora cercana al 5% en la calidad de este servicio (medida en trminosde si funcionaba por la noche). Tambin se encontr que se ha incidido favorable en lareduccin de tiempos de transporte al facilitar el traslado peatonal en banquetas ydisminuir la incidencia de inundaciones mediante la instalacin de drenaje.

25VaseTabla 2Evolucin de las definiciones de poblacin potencial y objetivo (seccin 3.1.3.)26

En la interpretacin del equipo meta evaluador, el rea de oportunidad se refiere a la posibilidad de quelos beneficiarios manifiesten a SEDESOL sus necesidades y as orienten sus acciones, lo que no implica seconstituyan en responsables de la ejecucin de la obra, lo que claramente no sera viable al carecer depersonalidad jurdica.27Sntesis del informe final de la Evaluacin de Impacto 2008-2012 del Programa Hbitat


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As mismo, la evaluacin apreci que la conjuncin de las acciones del programa se hatraducido en un incremento de 75.52 pesos en el precio promedio por metro cuadrado delsuelo en los polgonos de tratamiento, casi cuatro veces ms de la tasa real deapreciacin en el grupo de control. En sentido similar se cuantific que por cada peso queinvierte Hbitat en proyectos de Mejoramiento del Entorno Urbano en los polgonos de

tratamiento, el valor del metro cuadrado de construccin se increment 2.8 pesos.

En relacin a los beneficiarios, la evaluacin report un incremento significativo en losniveles de satisfaccin con la infraestructura fsica de las colonias. Tambin se identificquelas viviendas que cuentan con conexin de agua en sus servicios sanitarios a la vezmuestran una mayor presencia de recubrimiento, lo que sugiere que las acciones delprograma incentivan en los beneficiarios la realizacin de mejoras al interior de lasviviendas. As mismo se encontr evidencia de que los vecinos de los polgonosintervenidos muestran un mayor grado confianza entre ellos, aunque sin llegar arepresentar un efecto significativo sobre el comportamiento del capital social, al estar esteltimo sujeto a factores externos como la inseguridad, el desempleo, la cada en el poderadquisitivo de los salarios y la desconfianza en las instituciones pblicas.

Los hallazgos del estudio cualitativo confirman los resultados positivos encontrados en elcuantitativo respecto a la inversin en infraestructura, ya que de acuerdo con laspercepciones de los entrevistados, las obras de pavimentacin, drenaje, agua potable yalumbrado pblico, han mejorado la calidad de vida de sus habitantes en lo que se refierea la salud, el trnsito de las personas y el acceso a servicios diversos, as como en laasistencia al trabajo y a la escuela en poca de lluvias.

En el anlisis cualitativo se identificaron reas de oportunidad en la operacin delPrograma, que en la mayora de los casos no son responsabilidad directa de Hbitat sinode la instancia ejecutora, pero afectan sus potenciales resultados entre la poblacinbeneficiaria, como son los materiales y termino de las obras.

Metodologa

Se utilizaron dos enfoques cuantitativo y cualitativo.

El anlisis cuantitativo se utiliz para medir el impacto en el acceso y la disponibilidad delos hogares a servicios bsicos, infraestructura y equipamiento urbano (agua, drenaje,pavimento, alumbrado pblico, banquetas, electricidad y otros pertinentes), as como elimpacto en el valor inmobiliario de los predios y los efectos en el capital social. Para ellose contempl el diseo de 3 instrumentos de campo:

a. Cdula de inspeccin urbanstica de polgono,b. Cdula de inspeccin urbanstica de manzana y una

c. Encuesta en Hogares.

La informacin fue recolectada en dos momentos: lnea basal 2009 y seguimiento 2012,sobre una muestra de ms de 11 mil manzanas. La base de datos panel final, const de19,417 observaciones, fue as como se garantiz que el estudio contara con el poderestadstico necesario para medir los impactos en los objetivos definidos. En este sentido,cabe resaltar, que sta evaluacin tuvo un diseo metodolgico innovador para buscar elgrupo contrafactual, es decir el grupo de comparacin, al resolver el reto de la potenciaestadstica para calcular los impactos hasta el nivel de manzana lugar donde Hbitat


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invierte- al crear un ndice para medir las carencias urbanas, con el objetivo de conocer eluniverso de manzanas qu por sus carencias, Hbitat pudiera atender y despus realizaruna seleccin aleatoria de qu manzanas seran el grupo de tratamiento y cules controlen el periodo del estudio.

Tambin se definieron otro conjunto de variables, con el propsito de valorar otrosposibles efectos originados por el programa, los cuales fueron agrupados en 2 grandescategoras: satisfaccin con las condiciones fsicas y sociales del entorno urbano, ycalidad de vida en trminos de las condiciones de habitabilidad y calidad constructiva delas viviendas.

De manera complementaria al anlisis estadstico, se llev a cabo un estudio cualitativoen 2012, cuyo propsito fue profundizar a travs de entrevistas sobre los resultados de lamedicin cuantitativa y explorar los procesos implcitos en las acciones del programa.Esta investigacin tuvo lugar en 6 polgonos que fueron seleccionados con base endistintos niveles de rezago en infraestructura, as como en su localizacin en diferentesregiones del pas.

Las metodologas empleadas para medir el impacto en los 4 objetivos especficos de laevaluacin se aprecian adecuadas, resaltando el hecho que el diseo metodolgico parael anlisis cuantitativo fue meticuloso en respetar los preceptos de este tipo deevaluaciones. En tanto que en la presente evaluacin no vislumbran cambios en el capitalsocial, se aprecia que persiste el reto para analizar cmo se mejoran las relacionessociales a partir de mejoras en la infraestructura fsica.

3.1.2.Avances y rezagos

Para la identificacin de los avances y rezagos del programa en el periodo deobservacin, se aprovech la simetra estructural de la Evaluacin de Consistencia y

Resultados ECR-11-12respecto a la realizada en 2007.

De la comparacin de las valoraciones plasmadas en cada ECRpara un mismo atributo(vase tabla en Anexo 6), se identifica que el Programa Hbitat tuvo los siguientesavancesen el periodo 2007-2012:

i. Diagnstico del problema que atiende el programa.ii. Definicin de las poblaciones potencial y objetivo.iii. Elaboracin de un Plan Estratgico.iv. Mejoras en los indicadores de la MIR(lneas base).v. Recoleccin de informacin para monitorear su desempeo.vi. Instrumentos para medir el grado de satisfaccin de su poblacin atendida.

En forma anloga se identificaron deficiencias que, an y cuando fueron sealadas en laECR-07, prevalecen en la ECR-11-12, lo que evidencia rezagosen su atencin:

i. No se cuenta con una estrategia de cobertura documentada.ii. No se cuenta con informacin sistematizada que permita conocer la demanda

total de apoyos, pues no se lleva registro de las solicitudes no aprobadas.


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iii. Falta de mecanismos documentados para verificar el procedimiento pararecibir, registrar y dar trmite a las solicitudes de apoyo28.

3.1.3. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas

Para la realizacin del anlisis, los hallazgos de cada evaluacin fueron clasificados portemas. Su comparacin permiti identificar la continuidad o variacin de las apreciacionesde los diferentes evaluadores, que constituyen indicios para el planteamiento de lapropuesta de agenda de evaluacin de mediano plazo.

Para fines de su discusin, los hallazgos especficos fueron clasificados como fortalezas,oportunidades, debilidades y amenazas. Cabe sealar que en algunos casos laclasificacin corresponde a una interpretacin del equipo meta evaluador.

Es conveniente anticipar que las sugerencias asociadas a cada hallazgo, a la vez seplantean para validarse a travs de una agenda de evaluacin de mediano plazo ( vase

seccin 3.3).

a. Fortalezas

Una de las fortalezas que con mayor claridad se identifica en las evaluaciones de Hbitatse refiere a la efectividad de los apoyos otorgados en la modalidad de Mejoramiento delEntorno Urbano. [Fortaleza 1]

Sus contribuciones ms importantes parecen estar en el mejoramiento de losservicios bsicos de infraestructura urbana en los polgonos pobres (EED-0829).

El mejoramiento del entorno urbano por medio de obras en los hogares y en losPolgonos Hbitat, entre ellos los avances en la construccin de redes de aguapotable, drenaje y electricidad (EED-09-1030).

El programa Hbitat ha logrado un incremento constante en obras deinfraestructura en los polgonos intervenidos (EED-10-1131).

El Hbitat aporta directamente al logro de la meta del Programa Sectorial deDesarrollo Social de incrementar de 84 a 90% (entre 2005 y 2012) la proporcinde hogares ubicados en las zonas urbano-marginadas identificadas condisponibilidad de servicios bsicos (agua, drenaje y electricidad), respecto al totalde hogares ubicados en las zonas urbano-marginadas (ECR-11-12 32 ). A este

28 De acuerdo con ECR-11-12 (pg. 35, pregunta 29) el Programa plantea que no puede verificar que las

propuestas reflejen las necesidades y prioridades de los avecindados del Polgono, ya que su elaboracin, deacuerdo con las necesidades de la poblacin, las prioridades de Hbitat y las propias prioridades degobierno, es atribucin autnoma de los municipios. No obstante esta posicin, el equipo evaluadorconsidera que la verificacin por parte del Programa de la incorporacin de los requerimientos de loshabitantes del Polgono es una tarea crtica, ya que de lo contrario el Hbitat no lograr beneficiaradecuadamente a toda su poblacin objetivo. Para ello se podra aprovechar a las contraloras sociales y losobservatorios urbanos locales. El equipo meta evaluador coincidecon esta ltima apreciacin.29

Pg. 26.30

Pg. 24.31

Pg. 15.32

Pg. 2.


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respecto, se puede apuntar tambin la estimacin actualizada 2012 segn la cualse alcanzar una cobertura de 92.9%33.

Tambin en respaldo a esta modalidad, la EED-09-1034retoma los resultados de la EEMOP-09 en el sentido de que los resultados del programa Hbitat eran satisfactorios porquetodas las obras existan; 95.0% operaba y 99.0% de los beneficiarios perciba que la obratena algn grado de utilidad (68.4% consideraba que eran muy tiles).

Otra fortaleza que se reconoce en las evaluaciones de Hbitat es la que se refiere a lavinculacin entre las acciones de Mejoramiento del Entorno Urbano con otras relativas alDesarrollo Social y Comunitario: [Fortaleza 2]

El uso de instrumentos de poltica urbana y social (EED- 0835).

La combinacin de instrumentos de obra material, organizacin social y creacinde capacidades (EED-09-1036).

Sus obras ms destacadas han sido la construccin de infraestructura fsica(bsica y complementaria), la atencin a hogares y la formacin de organizacionescomunitarias (EED-10-1137).

Sin embargo, la ECR-11-1238matiza esta apreciacin al sealar que El Hbitat es unaintervencin acotada al mejoramiento de las condiciones fsicas y sociales desfavorablesde los Polgonos atendidos que no incorpora polticas de formacin de capital humanomediante educacin y salud, de fomento del empleo y de generacin de ingresos, que sonresponsabilidad de otras dependencias, lo que sugiere que no se aprecian resultadosrelacionados en cuanto a mejora del capital humano. Cabe sealar que en respuesta aesta apreciacin, la PI-ECR-11-12 indic que el programa contribuye a la formacin decapital humano y mejora las posibilidades de aumentar los ingresos familiares, medianteacciones para el desarrollo y la nutricin, salud comunitaria, apoyos para el procesoeducativo, promocin de la equidad de gnero y derechos ciudadanos, prevencin de laviolencia y para el desarrollo de capacidades para el trabajo.

En sentido similar, dos evaluaciones destacaron como fortaleza la satisfaccin de losbeneficiarios con el Mejoramiento del Entorno Urbano: [Fortaleza 3]

Los apoyos a la organizacin y participacin de la poblacin objetivo, reflejados enla satisfaccin de los beneficiarios con las obras (EED-09-1039).

La poblacin encuestada muestra satisfaccin con la mejora de las condicionesfsicas de los polgonos intervenidos (EED-10-1140).

Cabe apuntar que esta fortaleza se perciba ms bien como una oportunidad en la EED-08,pues en ella se sealaba que El fortalecimiento del programa se dar en una forma

33 Subsecretara de Prospectiva, Planeacin y Evaluacin, SEDESOL (2012). Indicadores de Desarrollo Social,ao 2, nm. 38, pg. 3.34

Pg. 15.35

Pg. 27.36

Pg. 24.37

Pg. 15.38

Pg. 2.39

Pg. 24.40

Pg. 15.


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importante cuando los beneficiarios se involucren ms y tengan el sentimiento depertenencia de las obras41.

En particular para la modalidad de Desarrollo Social y Comunitario, las EED-09-1042y EED-10-1143coincidieron en reconocer la asignacin de recursos hacia acciones orientadas apromover la equidad de gnero y la atencin a las vctimas de la violencia, aunque en elcaso de la EED-09-10apunta que ser necesario precisar metas y mejorar su impacto enlas poblaciones vulnerables a la violencia44. [Fortaleza 4]

En cuanto a los procesos involucrados en la operacin del programa, dos evaluacionesdestacaron de forma positiva el procedimiento de seleccin y monitoreo de la operacin:[Fortaleza 5]

Tiene mecanismos estandarizados para seleccionar, apoyar y seguir propuestasen su operacin (EED-0845).

Se tienen procedimientos adecuados para seleccionar proyectos y beneficiarios,otorgar los apoyos y ejecutar las obras y acciones. Adems, se cuenta conmecanismos documentados para verificar estos procedimientos. El SIIPSOcontiene

la informacin requerida para monitorear adecuadamente la operacin (ECR-11-1246).

Otra fortaleza sealada por la EED-08 47 es que el programa tiene informacinsistematizada para conocer la demanda de apoyos y las caractersticas de los solicitantes,as como para determinar la posicin geogrfica de los polgonos donde se concentra lapobreza patrimonial. [Fortaleza 6]

Por su parte la Evaluacin de Impacto 2008-2012 apreci que los beneficios directos eindirectos que genera la intervencin de Hbitat coadyuvan al cumplimiento de susobjetivos centrales de contribuir a la superacin de la pobreza y al mejoramiento de lacalidad de vida de los habitantes de zonas urbano-marginadas.[Fortaleza 7]

Finalmente, la misma Evaluacin de Impacto demostr que las acciones realizadas por elprograma inciden favorablemente en valor inmobiliario e incentivan la inversin de lospropios beneficiarios en sus viviendas. [Fortaleza 8]

41Pg. 27.

42Pg. 15.

43Pg. 27.

44Pg. 15.

45Pg. 27.

46Pg. 3.

47Pg. 3.


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b. Oportunidades

Como se anticip al identificar la fortaleza de Hbitat para vincular las acciones deMejoramiento del Entorno Urbano con las de Desarrollo Social y Comunitario, pero

sealar que el programa no incorpora polticas de formacin de capital humano medianteeducacin y salud, de fomento del empleo y de generacin de ingresos, que sonresponsabilidad de otras dependencias (ECR-11-12 48 ), las siguientes evaluacionesincluyeron sealamientos que indican la posibilidad de mejorar el desempeo delprograma si perfecciona su coordinacin con otras instituciones: [Oportunidad 1]

ECR-07 49 : El equipo evaluador no cuenta con las evidencias suficientes paradeterminar el grado de efectividad en la coordinacin de los programas federalescon los que se relaciona y se complementa Hbitat.50

EED-0851: El trabajar en conjunto con otras instituciones puede ayudar a tener unamayor cantidad de recursos para inversiones.

EED-09-10

52

: Sera recomendable comparar ste con otros programas sociales paraconocer si existen duplicidades entre ellos.

EI-08-12: Con el fin de potenciar el impacto del programa sobre el capital social, sesugiere fortalecer la participacin coordinada de otros programas sociales cuyosobjetivos pudieran ser complementarios o convergentes,

EI-08-12: Extender la difusin de Hbitat y de otros programas sociales, as comomejorar la coordinacin con todos aquellos programas que tienen una granincidencia en el medio urbano.

Respecto de este mismo tema, la ECR-11-12 identific 11 programas del gobierno federalcon los que Hbitat puede tener coincidencia o complementariedad53. De acuerdo coninformacin proporcionada por el Programa para esta Meta Evaluacin54, Hbitat dispone

de medios de control sustentados en sus RO para establecer coordinacin y evitar laduplicidad de esfuerzos. Asimismo, debe sealarse que conforme a las atribucionesprevistas para los gobiernos municipales en el artculo 115, la coordinacin de accioneses una responsabilidad que en primera instancia recae en dichas entidades. Sin embargo,en opinin del el equipo meta evaluador, Hbitat, o mejor an la SDUOT, puede contribuir asubsanar deficiencias de los gobiernos municipales a travs de la formalizacin demecanismos de coordinacin con otros programas a nivel federal para promover laestandarizacin de los procesos de coordinacin a nivel municipal.

Otra inquietud se refiere a la efectividad y eficiencia con que el programa busca alcanzarsu propsito. En este sentido, se percibe la oportunidad de mejorar la identificacin de las

48Pg. 58.

49Pg. 138 (pregunta 70).

50Derivado de esta observacin, en 2008 se estableci un ASMque se valor subsanado en marzo de 2011

con el Reporte MPPSUPAPU20110330 extrado del SIPPSO.51

Pg. 2752

Pg. 2453

Pregunta 13 (pg. 19) y Anexo 11, ECR-11-12.54

Documento interno Hbitat. Interaccin con otros programas federales.


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necesidades de la poblacin para determinar las acciones ms pertinentes en cadalocalidad: [Oportunidad 2]

Como no se ha elaborado un anlisis de estrategias que compare al Hbitat conotras intervenciones que atacan la pobreza urbana, tales como polticas de

desarrollo econmico, de redistribucin fiscal del ingreso, de desarrollo urbano, deseguridad pblica y de fortalecimiento del Estado de derecho, no se muestra quesea ms eficaz que otras alternativas para revertir las condiciones fsicas ysociales desfavorables de los polgonos (ECR-11-1255).

Para precisar el rea de oportunidad conviene enunciar el proceso de identificacin denecesidades y presentacin de propuestas segn se describe en la ECR-11-1256:

A partir de la promocin, el ejecutor y la poblacin de los Polgonos Hbitatelaboran los planes de desarrollo que les permiten identificar las necesidades yprioridades de las obras y acciones que requiere su entorno. El ejecutor, con baseen los planes de desarrollo, identifica las obras y acciones elegibles de acuerdocon las ROP, y elabora una propuesta de proyecto, integrando un expedientetcnico con anexos y perfil ejecutivo, con lo cual sustenta la propuesta de obrasque presenta a la delegacin.

De lo anterior, considerando la debilidad institucional de muchos gobiernos municipales, elequipo meta evaluador aprecia la conveniencia de que Hbitat establezca procedimientosde verificacin respecto a la pertinencia de las propuestas. En este sentido, se proponeconformar un Expediente del Municipio que sistematice la informacin de los estudios yproyectos realizados por todos los programas de SEDESOL(o al menos de la SDUOT) y seenriquezca gradualmente con datos de otras fuentes ( INEGI, CONAPOy otras entidades delgobierno) para un mismo municipio, a efecto de que cada nueva propuesta pueda servalidada documentalmente en funcin de su consistencia con la informacin disponible endicho expediente. Para perfeccionar esta idea es necesario revisar los procesosinvolucrados en la promocin, recepcin y seleccin de proyectos, para lo cual se plantea

la realizacin de una Evaluacin de Procesos (vaseseccin 3.3)57

.Un hallazgo de evaluaciones previas que ahora se visualiza como oportunidadcorresponde a la pertinencia de separar de Hbitat la vertiente relacionada con losCentros Histricos [Oportunidad 3]. En la EED-09-1058se indic que es necesario evaluarsi el rubro de Centros Histricos debe permanecer como parte de este Programa, entanto que en la ECR-11-1259se recomend lo siguiente:

Dado que la vertiente Centros Histricos no se dirige a la poblacin objetivo nicontribuye al logro de su Propsito, no se justifica que sea parte de este Programa,por lo que se recomienda que la SEDESOLsolicite a la Cmara de Diputados queasigne su ejecucin a otra dependencia con mayor pertinencia, como la SECTURoCONACULTA.

La Posicin Institucional frente a este planteamiento ha sido firme en sealar que:

55Pg. 58.

56Pg. 32, pregunta 26.

57Estas propuestas tambin forman parte de la Meta Evaluacin 2007-2012 de los Programas PREP y PRAH.

58Pg. 24.

59Pg. 58.


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Es necesario reiterar que los apoyos para la proteccin, conservacin yrevitalizacin de los centros histricos de las ciudades inscritas en la lista delpatrimonio mundial de la UNESCO, no distraen recursos para la superacin de lapobreza; son un mandato de la Cmara de Diputados al programa Hbitat pormedio del Presupuesto de Egresos de la Federacin para ahorrar gastos de

operacin. Hbitat es el nico programa de la SEDESOLcon cobertura y capacidadoperativa para ejercerlos (PI-09-10).

La proteccin y revitalizacin de los centros histricos en las ciudades inscritas enla lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO, adems de ser un mandato de laCmara de Diputados por medio del Decreto de Presupuesto de Egresos de laFederacin, tiene como propsito beneficiar a los habitantes de dichas ciudadesentre los que se encuentra la poblacin objetivo de Hbitat, y que hace eficiente elgasto pblico al evitar la creacin de estructuras administrativas paralelas para laejecucin de subsidios bajo los mismos esquemas operativos (PI-11-12).

Asimismo, la apreciacin de las evaluaciones antes citadas ha formado parte delmecanismo de Aspectos Susceptibles de Mejora desde el Mecanismo 2008,

considerndose como No Pertinente60bajo los mismos argumentos presentados en losdocumentos de PI,sealndose adems las sinergias entre diferentes instancias pblicasy privadas. Adicionalmente, el programa facilit un documento de trabajo61en el que sesealan los logros alcanzados por esta vertiente, entre los que se puede destacar elCorredor Peatonal Madero del centro de la Ciudad de Mxico.

No obstante lo anterior, el equipo meta evaluador considera que los apoyos asociados ala rehabilitacin de Centros Histricos puede desarrollar un mayor potencial al abordarsedesde la perspectiva del rescate de espacios pblicos. En tanto que el Programa deRescate de Espacios Pblicos es tambin un programa a cargo de la SDUOT, se percibe laviabilidad de traspasar esta vertiente sin detrimento del conocimiento adquirido porHbitat en su operacin y con relativa sencillez en cuanto al ajuste de presupuesto y losaspectos administrativos.

En sentido similar, se aprecia que los apoyos otorgados por Hbitat para la construccinde parques y canchas deportivas dentro de los Polgonos Hbitat pueden mejorarse en suefectividad si se asignan a PREPen funcin de su especialidad en espacios pblicos.

Un hecho importante a sealar es el que en las evaluaciones posteriores a la ECR-07nose encontraron menciones asociadas con la modalidad de Promocin del DesarrolloUrbano. Esta ausencia es indicativa de la insuficiencia en el monitoreo al desempeo delprograma respecto de esta modalidad, por lo que no es posible precisar aspectossusceptibles de mejora. [Oportunidad 4]

En su momento, la ECR-07seal que las intervenciones en la modalidad Promocin delDesarrollo Urbano, orientadas a fortalecer las capacidades de gestin y planeacin en los

mbitos locales, debera constituir un requisito indispensable para que los recursos que seinvierten en infraestructura se apliquen de acuerdo con planes que establezcanprioridades e impactos sustentados en estudios y anlisis serios62.

60De acuerdo con el Anlisis de Pertinencia de los ASMde octubre 2012 proporcionado por el Programa.

61Documento de trabajo-Hbitat. Permanencia de los apoyos a Centros Histricos en el Programa Hbitat.

62 Pg. 147 (pregunta 79). Asimismo, esta observacin parece haber propiciado un ASM en el Mecanismo

2008 que se subsan con la incorporacin de criterios de prioridad para la seleccin de proyectos en las ROP2009.


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Para el equipo meta evaluador es recomendable evaluar la conveniencia de integrar en unsolo programa el otorgamiento de apoyos para el desarrollo de instrumentos deplaneacin, de modo que se pueda establecer una seriacin en la elaboracin de losmismos. Se percibe que el Programa Prevencin de Riesgos en los AsentamientosHumanos (PRAH) puede ser fortalecido en este sentido; los Atlas de Riesgo impulsados

por este programa deben ser el insumo bsico para una adecuada planeacin deldesarrollo urbano (vasela propuesta de Evaluacin Estratgica en la seccin 3.3.).

En circunstancia similar estn las acciones relacionadas con la prevencin de desastresnaturales en los Polgonos Hbitat. Por la especialidad de PRAH, se aprecia la viabilidadde reubicar estas acciones en dicho programa, pues con ello se fortalece su realizacin(vaseseccin 3.3.). [Oportunidad 5]

As mismo, se aprecia que los Apoyos a ciudades afectadas por desastres naturales,entre las cuales se encuentra el otorgamiento de apoyos para la reposicin de enseresdomsticos tienen un enfoque en hogares afectados por desastres no coincide con lafocalizacin territorial del programa. Se sugiere valorar su realizacin a travs de otroprograma de SEDESOL cuyos apoyos se otorguen directamente a las personas (vase

seccin 3.3.). [Oportunidad 6]

c. Debilidades

De la revisin de las evaluaciones al Hbitat en el periodo 2007-2012 se identifica queuna debilidad persistente es la dificultad para medir de forma consistente la poblacin ypor tanto la evolucin en la cobertura [Debilidad 1]. La deficiencia se incorpor como ASMen 2010 y se podra considerar subsanada con la Nota sobre Poblacin Potencial yPoblacin Objetivo (NPPO) 2011, de la que se reproduce y complementa la Tabla 2.

Sin embargo, respecto a la ltima definicin (NPPO-11), la ECR-11-1263 seal que ladefinicin de poblacin potencial no corresponde a toda la que presenta el problema(pues no todos los hogares se encuentran en situacin de pobreza) y la de poblacinobjetivo no se refiere a la que se busca atender en el mediano plazo (pues se limita a unao)64.

De igual forma, la ECR-11-1265 hace notar el enfoque territorial del Programa y en esesentido propone redefinir la Poblacin Potencial y Poblacin Objetivo utilizando comounidad de medida directamente el nmero de Polgonos Hbitat. A este planteamiento, laPI-12para dicha evaluacin responde:

El enfoque territorial de Hbitat responde a la necesidad de aplicar eficientementelos subsidios federales. Los polgonos Hbitat se identifican con una metodologaque valora los niveles de pobreza, las carencias en infraestructura bsica y lamarginacin. Se considera que es correcto que su poblacin potencial y supoblacin objetivo se definan a partir de los habitantes de los polgonos Hbitat.

Los avances en la cobertura del programa se pueden constatar en los resultadosde su Evaluacin Especfica de Desempeo 2010-2011.

63Pg. 58.

64Cabe precisar que los criterios establecidos por CONEVAL (Punto 2.1.4 del Modelo de Trminos de

Referencia para la Evaluacin de Consistencia y Resultados) no especifican una temporalidad, por lo quetcnicamente es vlida la asimilacin de la poblacin objetivo a la meta anual, aunque igualmente quedaabierta la posibilidad de revisar la conveniencia de plantear metas de mediano plazo.65

Pg. 58.


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Tabla 2. Evolucin de las definiciones de poblacin potencial y objetivo

Documento Poblacin potencial Poblacin objetivoPoblacin

atendida

Evaluacin de Consistencia yResultados, 2007

La poblacin que se encuentra bajocondiciones de pobreza patrimonial enreas urbanas (5,090,247 hogares y

25.0 millones de personas).

Hogares en las Zonas Urbanas Marginadas (ZUM)donde se concentran los hogares en pobreza patrimonial(3,125 polgonos con ms del 50% de los hogares enpobreza).

--

Evaluacin Especfica deDesempeo, 2008-2099

Hogares urbanos en pobrezapatrimonial (5,090,247).

Hogares pobres residentes en Polgonos Hbitat(1,949,128).

633,826 hogares.



Hogares asentados en Polgonos Hbitat en zonasurbanas marginadas con mayor concentracin dehogares en situacin de pobreza, ubicados en ciudadesde al menos 15 mil habitantes; la concentracin de estoshogares debe ser al menos el 50%, presentar dficit deinfraestructura y con tenencia de la tierra regularizada(1,952,667).

1,609,089hogares



Hogares asentados en polgonos Hbitat, en zonasurbanas marginadas con mayor concentracin dehogares en situacin de pobreza, ubicados en ciudadesde al menos 15 mil habitantes, con una concentracin

de hogares en pobreza patrimonial de al menos 50%,con dficit de infraestructura, equipamiento y serviciosurbanos (4,133,013).

1,772,584hogares

Diagnstico del ProgramaHbitat, 2010

Poblacin que habita en Zonas deAtencin Prioritaria (ZAP) urbanas.(7,398,270 hogares y 31,260,594 de

personas).

Es el conjunto de ZAP-urbanas en las que se presentamayor concentracin de hogares en situacin depobreza (4,108,809 hogares y 17,604,981 personas).

--

Nota sobre Poblacin Potencialy Poblacin Objetivo 2011

La poblacin potencial del Programa sedefine ahora como los hogares

asentados en los Polgonos Hbitatidentificados.

La poblacin objetivo estar compuesta por la metaanual de hogares residentes en los Polgonos que sebenefician de la intervencin del Programa Hbitat.

Fuente: Nota sobre Poblacin Potencial y Poblacin Objetivo 2011

Como se puede apreciar, la PI difiere del planteamiento de la NPPO-11 pues considerapersonas en lugar de hogares (aunque es claro que los primeros forman parte de los

segundos). Frente a esta diversidad de unidades de medida, se aprecia convenientedefinir la unidad de medida (Polgono, Hogar o Persona) ms conveniente para cada tipode accin y clarificar las equivalencias entre unas y otras al realizar estimaciones.

Una recomendacin de la EED-10-1166en el sentido de establecer un mtodo que permitaconocer y evaluar la acumulacin de obras y acciones dentro de los polgonos Hbitat enlas zonas urbano marginales gener dos Aspectos Susceptibles de Mejora en elMecanismo 2011 que actualmente se reportan en proceso:

Analizar la acumulacin de obras y acciones dentro de los polgonos Hbitat,intervenidos para reducir la carencia de acceso a servicios bsicos en funcin dela metodologa para la medicin oficial de la pobreza, as como obras deinfraestructura complementaria67.

Identificar las condiciones que deben alcanzar los polgonos Hbitat intervenidospara separarlos de la cobertura del programa68.

66Pg. 16.

67 En la actualizacin a octubre 2012 de los ASM, se reporta con un avance de 50% indicando que se

encuentra en proceso el anlisis de la inversiones de Hbitat en infraestructura urbana complementaria(pavimentacin, alumbrado pblico, guarniciones y banquetas). 68

En la actualizacin a octubre 2012 de los ASM, se reporta con un avance de 0%.


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En la apreciacin del equipo meta evaluador, esta recomendacin de la EED-10-11 y losmismos ASM dejan entrever que la informacin sistematizada de los proyectos ejecutadosno es utilizada para valorar los avances y definir nuevos proyectos a nivel de cadapolgono y municipio. [Debilidad 2]

Esta debilidad se relaciona con la propuesta planteada anteriormente en el sentido deconformar el expediente del municipio (vase Oportunidad 2). Se considera que larevisin sistemtica de esta informacin como parte del proceso de seleccin deproyectos, adems de conducir a una programacin ms eficiente y eficaz en la atencinde las necesidades de cada localidad, debe tambin permitir identificar cuando unpolgono alcance las condiciones que en su caso se definan para separarlo de lacobertura del programa.

Por otra parte, sin que esto sea atribuible al Programa Hbitat, se percibe como debilidadque la estructura prevista para las EEDes insuficiente para profundizar de forma regularen el anlisis del desempeo del programa[Debilidad 3].

Esta debilidad est implcitamente reconocida en comentarios de Posicin Institucional:

Sin duda establecer un formato conciso como el de la EED resulta til para larendicin de cuentas. Sin embargo, es necesario adaptar el formato de la EEDparasuperar sus limitaciones, se considera necesario brindar mayor flexibilidad en eltipo y nmero de documentos que pueden ser presentados al equipo evaluadorpara su consideracin (PI-08).

Si bien se desarroll un trabajo de gabinete acode con los trminos de referencia,se considera que la informacin disponible haca factible un anlisis ms detalladode la informacin proporcionada para aportar valoraciones que, aunque sintticas,fueran sustanciales en trminos del cumplimiento de metas, poblacin potencial,poblacin objetivo y cobertura (PI-10).

Para subsanar esta deficiencia se recomienda impulsar que las futuras evaluaciones

definidas por CONEVALsean complementadas con el anlisis de la evolucin del programaen diferentes desagregados (geogrficos, por modalidad, tipo de apoyo, etc.) y sucorrelacin con fuentes externas de informacin, a efecto de identificar diferencias en losniveles de cobertura a nivel local.

As mismo, el equipo meta evaluador considera que el actual funcionamiento delMecanismo para el seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora derivados de lasevaluaciones a los programas de la administracin pblica federal (SHCP-CONEVAL-SFP,2011) tiene el inconveniente de no incluir la participacin directa de los evaluadores. Enopinin del equipo meta evaluador, este hecho no permite validar a priorique las accionesque se definen en atencin al ASM correspondan a la visin del evaluador.

De lo anterior, a efecto de prevenir que las soluciones planteadas en los ASM deriven en

motivo de controversia, se hace necesario que las recomendaciones de los evaluadoressean formuladas con mayor precisin en cuanto a su alcance para permitir su verificacinpuntual. El equipo meta evaluador se sugiere valorar la constitucin de un comitconsultivo (integrado por los distintos evaluadores del programa) que retroalimenteoportunamente la definicin de ASM.

d. Amenazas

En las evaluaciones consultadas se identifican dos riesgos externos para el desempeodel Programa Hbitat, ambos en el mbito de los gobiernos municipales.


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La EED-08seala que el programa no cuenta con un diagnstico sobre capacidades degestin en las ciudades69[Amenaza 1].Aunque la evaluacin no abunda respecto a estaobservacin, sugiere la existencia de reas de oportunidad para incrementar la eficienciaen los procesos del programa y/o SEDESOL para la supervisin de las instanciasejecutoras. En sentido similar, la Evaluacin de Impacto 2008 2012 identific reas de

oportunidad relacionadas con el seguimiento a las instancias ejecutoras70.Se precia de que la propuesta de conformar el expediente del municipio puede contribuira identificar deficiencias y plantear recomendaciones puntuales, tanto en la etapa deplaneacin como en la de seleccin de proyectos 71. Asimismo, la recomendacin deconsolidar en un solo programa los apoyos para instrumentos de planeacin (vaseOportunidad 4), tambin puede articularse con la atencin a esta amenaza, pues estosinstrumentos son fundamentales para el desarrollo de capacidades en los ejecutores.

Otra amenaza detectada por la EED-08 es el Riesgo de canalizar recursos a obras noprioritarias72, la cual tambin est implcita en un diagnstico de la ECR-11-12:

El Hbitat carece de mecanismos documentados de verificacin del procedimientode recepcin, registro y trmite de las solicitudes de apoyo, por lo que no seconfirma de manera estandarizada que los proyectos propuestos reflejan lasnecesidades e intereses de los avecindados del Polgono.73

Es importante resaltar que la observacin se refiere a mecanismos de verificacin (quepuedan ser ejecutados de forma centralizada) y no al propio proceso de recepcin,registro y trmite, el cual est documentado por la misma Evaluacin.74

Ms an, la misma ECR-11-12precisa que:

El procedimiento de recepcin, registro y trmite no permite que los hogares delos Polgonos Hbitat presenten directamente a la SEDESOL solicitudes de apoyopara proyectos elegibles, por lo que existe el riesgo de excluir a la poblacinobjetivo que podra contar con proyectos que cumplen con los criterios de

elegibilidad pero que no tiene el apoyo del ejecutor, lo que limita el logro delPropsito del Programa.75

Estos hallazgos refuerzan la impresin apuntada anteriormente en el sentido de que elprograma parece no utilizar registros sistematizados y planes integrales de intervencin

69Pg. 27.

70Vasesntesis de la Evaluacin de Impacto 2008-2012 en la seccin 3.1.1.

71Por ejemplo, si un municipio solicit y obtuvo apoyos para la construccin de redes de agua potable y

drenaje, sera razonable verificar la existencia de sistemas de tratamiento y en su caso orientarlo para quese plantee dicho proyecto. De forma similar, si un municipio tiene un nivel de riesgo elevado frente adesastres naturales y no ha elaborado su Atlas de Riesgo, se le debiera de inducir a ello de forma prioritaria;una vez existiendo este Atlas, sera posible identificar si un proyecto propuesto por el municipio se ubica enzona de riesgo para en su caso solicitar su reubicacin o incluso fundamentar el rechazo de la solicitud.72

dem. Cabe aclarar que esta observacin se transform en un ASM del Mecanismo 2010 y se considersubsanado con el mantenimiento de los criterios para priorizar proyectos en las ROP-2010 (provenientes deun ASM-2008 similar subsanado en las ROP-2009, comentado en la Oportunidad 4). Sin embargo, se apreciaque dichos criterios son tiles para la seleccin pero no necesariamente para la elaboracin de la propuesta,pues actualmente esta se concibe como una responsabilidad del ejecutor.73

Pg. 35 (pregunta 29) y pg. 59.74

Pag. 32 (Pregunta 26)75

Pg. 3.


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en cada polgono (vase mecanismos para la identificacin de la poblacin objetivo enltimo prrafo de la seccin 3.1.2, Oportunidad 2 y Debilidad 2) para validar la pertinenciade las propuestas de las instancias ejecutoras, existiendo un margen de discrecionalidaden la solicitud de apoyos por parte de los ejecutores, que si bien no contraviene lanormatividad, s puede disminuir la eficiencia y eficacia de del programa las solicitudes no

corresponden a los problemas ms apremiantes de sus localidades. [Amenaza 2]Cabe presentar la Posicin Institucional a este respecto:

Conforme al Artculo 115 Constitucional, en Hbitat los principales ejecutores sonlos municipios, quienes identifican y proponen los proyectos a financiar [], ascomo en cumplimiento de los objetivos del programa (PI-11-12).

Las intervenciones ejecutadas por los municipios se apegan a la aperturaprogramtica del Programa y respetan el orden de las necesidades einfraestructura urbana. Los proyectos se dirigen, en primer trmino, a abatir eldficit de agua, drenaje y electrificacin en cada Polgono; posteriormente, seatienden otros requerimientos en materia de servicios y equipamientos urbanos(PI-EMOP-09).

Adicionalmente, el Programa promueve que los habitantes de las zonas deactuacin participen en la elaboracin y actualizacin de planes de desarrollo delos polgonos Hbitat, en los que se identifican necesidades y se establecen lasprioridades de las obras y acciones que son apoyadas por el programa ( PI-EMOP-09).

En cualquier caso, para contrarrestar este riesgo, se aprecia imperativo revisar losprocedimientos involucrados (vasepropuesta de Evaluacin de Procesos en seccin 3.3)y determinar la conveniencia de conformar y utilizar el ya mencionado expediente delmunicipio como herramienta para orientar a los municipios en la identificacin de lasnecesidades prioritarias para su poblacin. Inclusive, el equipo meta evaluadorrecomienda establecer como filtro para e

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