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Pobreza y desarrollo urbano en el Perú72

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Elementos de contexto económico, social, políticoy cultural del Perú

La primera constatación cerca del contexto nacional tieneque ver con el estancamiento de América Latina en la supera-ción de la pobreza. El Perú, se encuentra en una situación rela-tivamente mejor en relación a otros países del continente, peroestá rezagado frente a la meta comprometida en la Declara-ción del Milenio. Según la CEPAL la mejor posible performancenacional sólo llegaría a cumplir la meta de pobreza en el año2010 (CEPAL, Síntesis del Panorama Social de América Lati-na, 2002-2003).

Se nos presenta una aparente paradoja, puesto que por unlado la situación macroeconómica del país es estable duranteun periodo relativamente largo y, por el otro, esa estabilidadno produce resultados en términos de desarrollo. Esta para-doja está íntimamente relacionada con los grandes temas de laglobalización y el desarrollo en un mundo unipolar, en el cualya no es posible aceptar que el solo crecimiento económico

NOTA: Este artículo se elaboró en el marco de una consultoría para Oxfam GB-Perú en setiembre del 2003.


sostenido resolverá los grandes problemas de la pobreza y ladesigualdad.

Normalmente se asume que las situaciones de poco creci-miento económico determinan los bajos niveles generales devida y que es preciso que haya esfuerzos sustanciales de pro-ducción económica para que ocurra el desarrollo. Si bien estaafirmación es básicamente correcta, el problema consiste enque se asume que las propuestas de desarrollo económico sonuniversales y neutras en su formulación cuando existen diver-sas estrategias posibles para lograr el desarrollo sostenible. Loque sucede es que la propuesta de desarrollo que actualmentehegemoniza no solamente no redistribuye el ingreso, sino queaumenta la vulnerabilidad de los países mismos.

Los problemas derivados de esta situación empiezan a apa-recer más allá de la escena política convencional. Para acercar-se a la situación peruana es preciso observar las similitudes ydiferencias con los países vecinos. Tanto en Ecuador como enBolivia –países netamente andinos como el Perú– existen vas-tos grupos sociales marginados no solamente del desarrollo,sino de las propuestas mismas de desarrollo que están en vi-gor. En Ecuador y Bolivia, sin embargo, existen movimientosque expresan las necesidades de los sectores tradicionalmentemarginados del campo. La vigencia del Ayllu en Bolivia y elMovimiento Pachacuti en Ecuador es mucho mayor que lacomunidad campesina en el Perú. En esos países inclusive secuenta con representantes indígenas en sus parlamentos. Elloshan tenido decisiva influencia en la caída y reemplazo presi-dencial ecuatoriano de los años pasados y en la reciente situa-ción de crisis boliviana. La representación política de estosmovimientos es más bien de corte tradicional y populista, peroella se nutre de la identidad existente y de la protesta frente ala exclusión social y, sobre todo, económica. En el caso perua-no los grupos y partidos que buscan proponer medidas que

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atiendan a los sectores dejados de lado por la política econó-mica y por la sociedad tienen las mismas características popu-listas e inconsistentes que en los países vecinos, pero no ex-presan a ningún movimiento puesto que éste no existe.

La situación a que aludimos tiene algunas repercusionesque deben ser destacadas para el análisis del contexto urbanoperuano actual.

En primer lugar tenemos la austeridad fiscal y la ciudad. Sila ciudad es un satisfactor social de primer orden, es evidenteque la inversión en la infraestructura urbana resulta un temade gran importancia para permitir que las mayorías urbanaspuedan desplegar sus esfuerzos de producción social y econó-mica. En la situación actual, mantener los equilibrios financie-ros hace imposible que el país pueda destinar importantes re-cursos para el gasto en la infraestructura urbana lo que consti-tuye la plataforma sobre la cual se desarrollan las actividadesy la vida de las mayorías urbanas. La coyuntura económica,entonces, hace imposible pensar en el desarrollo de nuevasinfraestructuras urbanas de gran importancia. El gasto públi-co se encuentra drásticamente controlado, de manera tal queno es posible siquiera acceder a recursos de endeudamientoexterno con facilidad. Adicionalmente, todo esfuerzo de me-jora de los servicios públicos se efectúa sobre la base de suprivatización. La privatización supone la eliminación de unsubsidio encubierto al consumo que, aunque indiscriminado,en ciertos casos contribuía al bienestar de las familias de bajosingresos. Más importante aún es el hecho que en algunos ser-vicios como el agua y desagüe las empresas privatizadas con-sideran poco rentable invertir en redes para las familias debajos ingresos ya que tradicionalmente la recuperación de estainversión se efectuaba sobre la base de la tarifa aplicada al con-junto de usuarios. Ahora no se busca aumentar la tarifa delconjunto, sino que el costo real de las instalaciones sea sufra-


gado por el propio Estado o por los usuarios directamente afec-tados.

En segundo lugar, vale la pena constatar que la falta demovimientos genuinos que expresen las reivindicaciones delos marginados y las características de la sociedad política con-vencional determinan que no haya quien proponga de mane-ra consistente atender las necesidades de la sociedad urbanapobre. Menos aún hay una propuesta de desarrollo urbanoque tenga elementos que ayuden a desarrollar el conjunto delsistema urbano y del país. Con la extinción en los años ochen-ta del movimiento barrial se presenta un serio problema derepresentación de los intereses de las mayorías urbanas en losasuntos de vivienda y desarrollo urbano. A menudo aparecenprotestas y planteamientos de defensa del consumidor, los queno tienen como correlato un cuestionamiento al fundamentomarginalizador de las políticas públicas, sino a sus efectos enel grupo específico que expresa su descontento.

En tercer lugar existe una particularidad en la precariagobernabilidad peruana en relación a los países andinos yacitados. La falta de expresión de las reivindicaciones de lasmayorías marginadas bajo la forma de grandes movimientossociales y la fragilidad del sistema político determinan unagran vulnerabilidad en el sistema para canalizar las deman-das sociales. Ellas solamente son atendidas a través de preca-rios canales de participación en los procesos de gestión local.Esta situación puede ingresar en un momento crítico debidoal hecho que las grandes restricciones en el gasto público es-tán generando frustración en las municipalidades, en especial,en las municipalidades urbanas. En el caso de los gobiernoslocales de las ciudades medianas y pequeñas, existe aún laposibilidad de acudir a los mecanismos de inversión de com-pensación social que, aunque insuficientes para atender lasdemandas que los procesos de planificación social,

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crecientemente participativos, todavía captan la atención ge-neral como mecanismo de financiamiento de las obras locales.

De manera general, entonces, ni hay una clara visión alter-nativa de lo que puede hacerse para obtener resultadossostenibles en el desarrollo urbano y nacional, ni hay movi-mientos sociales autónomos que presionen a la sociedad abuscar tal visión. Este es el contexto global en que se desarro-llan las ciudades peruanas de nuestros días.

Las principales características y tendenciasdemográficas del país

El Perú del nuevo siglo, a la cabeza de los países latinoa-mericanos, es un país eminentemente urbano, ya que más del70% de su población vive en ciudades. La primacía urbana deLima no ha sufrido modificaciones, lo cual nos remite a unagran expectativa de lo que el proceso de regionalización pe-

Población 2002

Población (miles) 26749Tasa de crecimiento 1.53Promedio diario de crecimiento 1101Componentes de crecimiento (por cada mil)Tasa de natalidad 23.7Tasa de mortalidad 6.2Tasa de migración -2.3

Estructura de género miles hab. %Hombres 13454 50.3Mujeres 13295 40.7Estructura por edadesDe 0 a a14 años 9014 33.7De 15 a 64 años 16424 61.4Más de 65 años 1311 4.9

Estructura según área de residenciaUrbana 19313 72.2

Rural 7436 27.8

Fuente: INEI


ruano pueda proporcionar en el desarrollo de las ciudades enlos años que vienen. De manera general, sin embargo, se espe-ra que para el 2030 de cada 10 peruanos 9 vivirán en ciudades,lo cual plantea el tema de la vida urbana y de la red de ciuda-des como un tema básico para el desarrollo.

Desde hace más de una década el asunto de las migracio-nes a la gran ciudad ha dejado de ser el tema más significativoen la evolución demográfica urbana. En Lima, son los hijos delimeños los que aumentan la población muy por encima deaquellos que llegan a la ciudad, lo cual implica un importantecambio en la pobreza. En las décadas anteriores, una caracte-rística de la pobreza era su origen provinciano y hasta rural,razón por la cual se afirmaba con razón que a partir de losaños sesenta la pobreza se trasladó del campo a la ciudad. Ennuestros días, los nuevos pobres urbanos son hijos de la ciu-dad y tienen actitudes y conductas distintas de las del inmi-grante provinciano. El aumento del crecimiento vegetativo porsobre el crecimiento por migración no es uniforme en todo elpaís, pero la pauta de la ciudad de Lima ya es seguida pormuchas, aunque no por todas, pues existen aquellas comoIquitos, Huancayo, Tacna, Pucallpa, Juliaca y Huánuco queregistraban tasas de crecimiento superiores al 4% anual en elperiodo intercensal anterior.

Lo más significativo desde el punto de vista de las ciuda-des son dos importantes hechos: El primero es el aumento re-lativo de los jóvenes por sobre los niños. Nuestras ciudades demanera general tienen menos niños y más jóvenes, lo cual ates-tigua una estabilidad demográfica que fuera prevista para estadécada ya en los años setenta. Para ilustrar esta situación mos-traremos a continuación tres ejemplos de lo que sucede ennuestras ciudades, siendo el tercero el caso típico de los añossesenta, mientras que los dos primeros evidencian la tenden-cia actual. El Tambo, en Huancayo, y Comas, en Lima, han

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experimentado un importante crecimiento de jóvenes y unarelativa disminución de niños. En otras palabras, los niños deayer son los jóvenes de hoy. Esta situación es más parecida ala media nacional que la de San Juan de Lurigancho, el distritolimeño en el cual hay no solamente un mayor crecimiento dela población, sino un significativo aumento de niños.

Las implicancias de este hecho no pueden ser desdeñadas.Si en las décadas anteriores, el problema a atender consistía enla salud y la educación infantiles, en nuestros años de lo quese trata es de proporcionar empleo, educación superior y alo-jamiento a las nuevas generaciones nacidas en la ciudad.

Otro cambio demográfico tiene que ver con el aumentode la expectativa de vida de las personas. Los adultos mayo-res aumentan, ya que la mortalidad adulta ha disminuido yaumenta la expectativa de vida al nacer. Quienes nacen enciudades el año 2002 vivirán en promedio 72 años, esto es, 7años más que sus compatriotas rurales. Esto trae como con-secuencia la necesidad de disponer de servicios específicospara el adulto mayor, los que no se restringen a la salud yabarcan asuntos tan disímiles como el acondicionamiento delespacio público, el transporte y los equipamientos sociales yculturales.

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Esperanza de vida al nacer (años)(2002)

Nacional Hombre Mujer

Según género 69.7 66.6 71.6

Nacional Urbana Rural

Según área de residencia 71.6 72 64.8

Fuente: INEI.

El segundo hecho demográfico de relevancia para exami-nar la situación actual de las ciudades es el aumento del em-barazo juvenil. Si bien las estadísticas muestran una reduc-ción en la tasa de natalidad urbana, las organizaciones gu-bernamentales y no gubernamentales vienen advirtiendoacerca del explosivo aumento de los embarazos adolescen-tes. El embarazo precoz representa una carga tan dura comoinesperada para las familias urbanas pobres. Un hijo antici-pado y hasta no deseado puede representar la línea divisoriaentre el éxito y fracaso económico no solamente de la joveninvolucrada, sino de su familia entera, ya que por un ladotrunca las posibilidades de preparación escolar o profesionaly por el otro demanda gastos que afectan la precaria economíafamiliar. Finalmente, esto también aumenta el hacinamientoal interior de las viviendas, ya que generalmente el o la jovencon familia habitan en el hogar de sus padres, ahora converti-dos en abuelos.

Aumento de la desigualdad social

De manera general, el aumento del precio de los produc-tos de consumo básico no ha venido acompañado por el au-

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mento de los ingresos, lo cual es un primer indicador de lapobreza peruana. Es necesario, sin embargo, comparar las fa-milias de mayores ingresos con las de menores ingresos paraapreciar la situación de desigualdad en el país y su evolución.Es conocido que la característica latinoamericana es la grandesigualdad en los ingresos de ricos y pobres. La diferenciaentre el ingreso de los más ricos y de los más pobres es mayorque en otros continentes, lo cual revela la magnitud de la tareadel desarrollo. En el Perú, el decil de más bajos ingresos perci-bía en 1996 tan solo el 2% del ingreso nacional, mientras que eldecil de más altos ingresos percibía el 35% del ingreso nacio-nal, lo que grafica esta situación. Especulando estadísticamente,bastaría sólo una disminución del 2% en el monto de ingresodel 10% más rico del país, parea duplicar el ingreso de los máspobres del país.

Evolución del precio de la canasta familiar 1997-20021/

1997 134.55% S/. 2261.95

1998 144.32% S/. 2426.05

1999 149.32% S/. 2510.22

2000 154.94% S/. 2604.57

2001 158.00% S/. 2656.02

2002 159.54% S/. 2681.97

Fuentes: Instituto Nacional de Estadística e Informá-tica. Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.1/ Año Base:1994.

En la última década el tema de la pobreza y de la desigual-dad han llamado poderosamente la atención por lo que se hanefectuado esfuerzos para eliminar esta brecha. El esfuerzo efec-tuado en el Perú se manifestó en la inversión social, como par-te integrante de las políticas de ajuste y compensación. Ello

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determinó que a mediados de los años noventa pudo acreditarseuna ligera disminución de la pobreza en las áreas rurales comoresultado de la prioridad otorgada por organismos gubernamen-tales tales como FONCODES, PRONAMACHS y el PRONAAen las áreas rurales. Al iniciarse la nueva década esta situaciónse ha revertido, puesto que la pobreza rural ha aumentado.Los límites de la eficacia de las políticas de compensación so-cial han sido descritos a partir de los casos de Chile y Bolivia,que han tenido suficiente número de años en aplicar las políti-cas de ajuste y compensación. Una vez suspendidas las activi-dades de “compensación” –que son concebidas como paliati-vo momentáneo mientras ocurren los procesos de desarrollo–volvió a aparecer la pobreza, lo cual cuestiona la validez de lasacciones de ajuste que suponen un desarrollo espontáneo dela economía.

El análisis del coeficiente de Gini –que mide la desigual-dad– nos permite apreciar varios hechos. En primer lugar, laserie que va desde 1997 nos indica que tras una bajada en ladesigualdad el año 2000 (que algunos explican como resulta-do de modificaciones en los procedimientos de medición) estaha empezado a aumentar.

En segundo lugar, apreciamos un coeficiente de desigual-dad más bajo en las áreas rurales que en las urbanas, debido alhecho que el mundo rural es pobre de manera generalizada,mientras que en las ciudades hay mayor desigualdad.

La desigualdad económica sólo es un indicador de ladesigualdad social en el Perú. La falta de un movimiento socialde expresión indígena en el país debe ser considerada comouna expresión de la situación de debilidad de las mayoríasnacionales y no solamente de las mayorías rurales, debido aque ello contribuye a una situación en la cual las necesidadesespecíficas de un país pluriétnico y pluricultural no se reflejanen los planteamientos de desarrollo nacional. Este es el caso


específico de las políticas de vivienda. La heterogeneidad deestilos de desarrollo en el país se expresa de manera muy claraen los pueblos jóvenes del país y tienen la ventaja adicional demostrar que ello no es un asunto puramente andino, ya queacontece en toda ciudad, sea costeña o serrana. Como vere-mos más adelante, la producción de viviendas deautoconstrucción, asunto masivo en el Perú, no es objeto depolíticas públicas.

En los últimos meses, esta situación se ha visto confirmadapor el Informe de la Comisión de la Verdad. Este informe hamostrado de manera descarnada que la muerte de las perso-nas quechua hablantes no tiene la misma importancia que lade las personas que viven en la ciudad. La respuesta airada derechazo de la sociedad política nos indica a su vez la profun-didad de las diferencias existentes y la negativa a reconoceresta realidad de desigualdad en el Perú.

Evolución de los índices de Gini

Fuente: ENAHOs; elaboración Desco.

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Rural Lima Metrop Urbana Perú

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Aumento de la desigualdad interurbana

La desigualdad urbana debe ser apreciada en relación ados asuntos: la desigualdad entre las diferentes ciudades yaquella al interior de las ciudades mismas. Pensamos que elasunto menos valorado es el de la desigualdad interurbana, loque es uno de los tantos elementos que denotan la falta depreocupación sobre el sistema urbano nacional y lo que puedehacerse a favor de procesos de desarrollo nacional.

En la última década, el producto bruto interno nacional haaumentado, de manera tal que el Perú ya no es consideradomás como un país pobre, sino un país de ingresos medios. Elproducto per cápita en la actualidad es de US$ 4,800 anuales,que se descompone en:

• Agricultura 10%

• Industria 35%

• Servicios 55%

Los sectores más dinámicos se sitúan en la minería y laagricultura de exportación. El sector servicios presenta unasituación más compleja de analizar debido a la importante tasade subempleo existente, que se expresa en este rubro.

Esta situación no quiere indicar que la riqueza se distri-buye de manera uniforme en el país, puesto que tanto la mi-nería como en menor medida la agricultura de exportaciónrealizan sus ganancias en la gran ciudad de Lima. Por el con-trario, es conocido que la demanda por una descentraliza-ción nacional es sostenida no solamente por los sectores po-pulares del país, sino también por la empleocracia y los pe-queños y medianos empresarios provincianos. Esta situacióntambién influye en las tensiones políticas dentro de la socie-dad oficial. A lo largo de los últimos años, en el ParlamentoNacional se han expresado y se expresan de diferentes ma-


neras tensiones entre los parlamentarios provincianos y losvinculados a la capital.

El análisis de la evolución de la pobreza refleja la situaciónde las ciudades en el país. Desde 1997 hasta 2001 ha aumenta-do tanto la pobreza como la pobreza extrema (28 y 34% res-pectivamente). Este aumento promedio no refleja la situaciónde las ciudades, ya que se encuentra estabilizado por el bajoaumento relativo en el mundo rural porque este no puedeempobrecerse ya más. Mientras que en Lima la pobreza extre-ma no ha mostrado un aumento relativo (esto es, se mantieneen la misma tendencia), tanto la pobreza como la extrema po-breza han aumentado dramáticamente en las ciudades peque-ñas. A pesar que la condición de capital de departamento noindica necesariamente el tamaño de la ciudad, de manera ge-neral puede afirmarse que a medida que la ciudad es más pe-queña la pobreza aumenta más.

La importancia de las grandes ciudades del Perú y la gra-vedad de sus problemas ha tenido como resultado perder devista lo que sucede en las ciudades medianas y pequeñas. Elaumento de la pobreza extrema en las ciudades pequeñas nosindica que éstas no pueden cumplir a cabalidad el papel defeedback al mundo campesino y es un indicador ex post deque el sistema urbano solamente tiene flujos que van de laperiferia al centro.

El tema de la relación entre el campo y la ciudad debecontar con más atención. Las ciudades pequeñas son el lugarde los intercambios económicos y culturales con el mundorural. Allí se prestan los servicios a los habitantes del campo.Solamente en las zonas más tradicionales los desplazamien-tos de las familias son reducidos. Aún allí, las relaciones en-tre las familias de uno y otro lado son permanentes y fluidasde modo tal que –como señala gráficamente Amat y León– laciudad constituye una suerte de nuevo “piso ecológico” del

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hombre y la mujer andinos. No debe considerarse descabe-llado, entonces, pensar en las ciudades como lugares de ser-vicio para las actividades rurales y que una dimensión delproceso de desarrollo rural se encuentra en las actividadesurbanas allí donde viven las personas relacionadas con elmundo rural. De lo anterior puede deducirse que en las polí-ticas y proyectos que se ejecutan en las ciudades debe estarsiempre presente una “dimensión rural” –tal como ahora seacepta la necesidad de disponer de una dimensión de géne-ro– ya que ciertas acciones pueden tener repercusiones posi-tivas o negativas en familiares del campo o, simplemente, enactividades rurales que se ramifican hacia la ciudad. Esta di-mensión rural debe estar presente en las actividades que sedesarrollan en las ciudades y no solamente con los pobres delas ciudades. Así, por ejemplo, el desarrollo de la telefonía yde las tarjetas pre-pago permite que personas en Lima pue-dan comunicarse con personas de gran parte del país a cos-tos accesibles. Igualmente, las acciones de alfabetización deadultas en barrios populares pueden impactar en sus congé-neres del campo o en la habilidad de estas mujeres para me-

Porcentaje de incremento de la pobreza entre 1997 y 2001

Incremento de lapobreza% 1997-2001

Incremento de lapobreza extrema%

1997-2001

Lima 25 00

Ciudades capital de departamento 55 117

Otras ciudades 58 131

Rural 18 23

Perú 28 34

Fuente: ENAHOs, elaboración Desco.


jorar sus relaciones con el mundo rural o del pequeño centropoblado1.

Aumento de la desigualdad intraurbana

En su Informe Anual 2002 sobre los Derechos Humanos enel Perú, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos(CNDH) ha incluido por primera vez una sección sobre el temade la vivienda, a instancia de las ONG vinculadas en el tema,en las que se señalan de manera general las carencias en esterubro que, por cierto, afectan a las familias de más bajos ingre-sos. Además del déficit de vivienda existente, el informe pres-ta atención a la situación de quienes viven en viviendas dealquiler, generalmente en condiciones de hacinamiento ytugurización. Esta situación afecta de manera particular a lasciudades de Lima, Trujillo, Arequipa y Cusco, con los mayo-res índices de hacinamiento en los centros urbanos.

El asunto del déficit de vivienda y su falta de atención serátratado más adelante. Nos interesa en esta sección destacarque las carencias en vivienda constituye solamente un indica-dor de los problemas de desigualdad en el acceso mismo a laciudad. El Informe de la CNDH toca, en otras secciones, lasdiferencias que existen en el acceso a servicios tan elementalescomo la salud y la educación, en las que una clara discrimina-ción se establece entre las familias de ingresos bajos y altos. ElInforme destaca el alto grado de centralismo en las prestacio-nes de salud, lo cual abona a la diferenciación entre ciudades

1 Este autor constató que las actividades del PAIT en las ciudades serranas fueronefectuadas sin tomar en consideración los periodos de siembra y cosecha del campo.La mujer que participaba en esos programas se vio obligada a escoger entre enrolarseen el programa (y obtener ingresos monetarios) o asistir a las tradicionales faenas decosecha que le proporcionaban seguridad alimentaria. Modificar las fechas del PAIThubiera sido suficiente para asegurar ambos aspectos.

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peruanas. Citando a la Organización Panamericana de la Sa-lud, el informe muestra las diferencias en el tipo de enferme-dades y causas de la mortalidad entre ricos y pobres, lo cualconstituye un indicador de desigualdad.

En relación a la educación, el INEI nos provee de informa-ción general que relaciona la educación por niveles de ingre-so, que ratifica lo señalado líneas arriba.

Como se observa en el cuadro que presentamos, solamen-te en la educación primaria hay un acceso similar entre lospobres y no pobres, no ocurriendo lo mismo en la educacióninicial y en la educación secundaria. Además de los proble-mas de acceso, los asuntos de la mala calidad de la educaciónpública, así como la educación privada para familias de bajosingresos no necesitan mayor discusión por ser ampliamenteconocidos.

Buscando enfocar el asunto de la desigualdad, mucho pue-de afirmarse respecto a la desigualdad en el acceso a la ciudad.

Fuente: Censos Nacionales, elaboración CIDAP.

65.86594.971

297.478

520.377

0

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3 0 0

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CE NSO 1981/1993

1981 1993


Aquí hay una serie de elementos insuficientemente analiza-dos y que deben formar parte de una apreciación sobre la si-tuación urbana en el Perú.

Es clave preguntarnos acerca del acceso a infraestructura yservicios elementales en las ciudades. La falta de agua y desagüeen las periferias urbanas y la ausencia o mala calidad de lavialidad. Un asunto clave al respecto está en las vías de comu-nicación convenientemente asfaltadas y en la calidad de losservicios de transporte público. La proliferación de “ticos” ymototaxis aseguran un servicio muy eficaz y personalizado,pero a costa de la eficiencia global del sistema debido a loscostos del combustible y a la contaminación. La falta de agua

EDUCACIÓN (Año 2000)

Años promedio de estudio de la población de 15 años a más

NACIONAL HOMBRE MUJER

Según género 8.3 8.9 7.8

Nacional Urbana Rural

Según área de residencia 8.3 9.7 5.4

Tasa de analfabetismo de la población de 15 años a más (%)

Según género 11.7 17

Tasa de asistencia por condición de pobreza (%)

POBRE NO POBRE

A educación inicial de la población

de 3 a 5 años 42.3 56.9

A educación primaria de la población

de 6 a 11 años93.6 93.2

A educación secundaria de la población

de 12 a 16 años 50.9 76.4

Fuente: INEI.

93Gustavo Riofrío

corriente y transporte adecuado atentan contra la productivi-dad del hombre y la mujer de la ciudad y, por tanto, contra sucapacidad de generar ingresos. En algunas ciudades, la elec-tricidad aún continúa siendo un problema. Si no es por su ca-rencia, es la falta de interconexión con el sistema nacional, quehace que se utilice energía fósil a costos poco competitivos parael conjunto nacional.

Respecto del transporte, una visión poco adecuada de larealidad en los barrios populares no reconoce el sobre-esfuer-zo que efectúan las familias pobres, muy en particular de lasmujeres. Las ciudades populares y en especial los pueblos jó-venes son ciudades “de a pie”, en las que el transporte de cor-tas distancias es muy importante. El transporte intra urbanono cuenta con sistemas adecuados, puesto que se piensa quelo único importante es el transporte de grandes distancias. Elloha generado la proliferación de mototaxis, ya que ellos brin-dan el servicio de cortas distancias de manera personalizada yeficaz, aunque a costos poco eficientes para la familia y muycontaminantes para la sociedad. El transporte en triciclos ymototaxis cumple una importante función de provisión deempleo, por lo que no debiera ser eliminado, pero sí apoyadocon el objeto de bajar sus costos y mejorar la eficiencia globaldel sistema que ahora irrumpe en la escena urbana sin unaadecuada reglamentación. A medida que la ciudad crece y seconsolida, las distancias a recorrer van haciéndose más largasy se presenta un vacío entre el sistema local de triciclos ymototaxis y el sistema urbano general con el transporte de lar-ga distancia. El transporte a media distancia no puede ser su-plido por los mototaxis y no hay propuestas para ello, lo cualempieza a convertirse en un problema en muchas ciudadesperuanas. Encontramos, entonces, un problema de calidad delservicio para las cortas distancias y un problema de acceso paralas medias distancias.


Hay otros servicios que son claves de satisfacer en el mun-do globalizado, que aún no se han desarrollado conveniente-mente en las ciudades. La telefonía y el acceso a Internet sonasuntos tan importantes que no tener acceso a ello limita seve-ramente las posibilidades de integrarse al país y al mundo. Laproliferación de cabinas de Internet en el Perú lo distinguepositivamente de los países vecinos. Sin embargo, el uso delInternet está reducido a actividades del tipo “chat” y a costosinnecesariamente altos para la ganancia que el servicio puedereportar a las empresas telefónicas. Un acceso mayor a partirde la escuela posibilitará el desarrollo de destrezas y la comu-nicación para la juventud.

Hasta el momento hemos aludido a las condiciones dehabitabilidad urbana en los barrios populares del país. Las fa-milias de bajos ingresos no solamente habitan sus lugares deresidencia, sino que recorren toda la ciudad. El acceso a la ciu-dad como un todo es un asunto menos percibido y atendido.Normalmente nos referimos a la calidad de la vida, servicios yequipamiento en los lugares de residencia y constatamos lafalta de servicios y equipamiento allí. Pero las familias habi-tan toda la ciudad y el asunto también está en la falta de acce-so equitativo al conjunto del tejido urbano: plazas, avenidasprincipales, edificios públicos y demás no acogen a la familiapobre y, en particular, a la mujer pobre.- Empezando por el transporte, la mototaxi puede ser eficaz

para los trayectos cortos, pero no para los largos desplaza-mientos. El transporte público es poco eficaz por los tiem-pos y las rutas. Ello se agrava a medida que se agranda laciudad. Adicionalmente hay que mencionar que el trans-porte en mototaxi es altamente contaminante, sobre todoen aquellos vehículos que utilizan motores a dos tiempos,asunto que debiera ser reglamentado.

95Gustavo Riofrío

- El acceso a ciertas plazas y lugares públicos se hace másdifícil en las ciudades grandes en los que la pobreza tienepoco espacio: falta de baños públicos, de asientos y lugaresde descanso o abrigo. Lo más importante, sin embargo, resi-de en la falta de acceso –en especial a la mujer pobre– a losedificios públicos. Ellas no tienen asientos para descansar,son mal vistas si vienen con sus niños, no hay lugares apro-piados para cambiar pañales y, por cierto, deben franquearintimidantes servicios de seguridad públicos o privados queexigen documentos e impiden el ingreso con “bultos”; estoes, con lo que deben cargar para el conjunto de tareas a cum-plir en una larga jornada de desplazamiento fuera del hogaro del barrio. Si existe la vecina o el servicio de cuidado diur-no infantil y sino existe un transporte rápido y barato, lamujer tendrá que hacer de su traslado a la ciudad para al-guna gestión o negocio toda una complicada jornada.

La importancia de este acceso diferencial al conjunto de laciudad reside en la falta de ciudadanía para las actividades delos pobres, para sus estilos de vida, para sus necesidades es-pecíficas. Ello produce sobrecostos para sus actividades pro-ductivas, sean o no formales.

El mejor ejemplo de ello reside, quizás, en la falta de ade-cuación de las vías para el transporte en triciclos, que es muyfrecuente. El diseño de las pistas (líneas, cebras, lugares deestacionamiento, entre otros elementos) está pensado paraautomóviles y no para triciclos y mototaxis. La señalizaciónno les permite un acceso y tránsito adecuados. Por esta razónellos siempre van a “interferir” con el transporte y tránsitoconsiderado “normal”, esto es, el de los grandes vehículos amotor y en especial con los automóviles. Considérese, por ejem-plo, la situación de aquellos países asiáticos en los que la bici-cleta tiene carta de ciudadanía en las pistas, que son muy an-chas, dado que la mayoría de la gente se transporta en bicicleta.


De manera general, es necesario señalar que las políticas ylas inversiones hacia la ciudad conciben el desarrollo urbanoen función de un solo estilo de vida y de producción –la granempresa trasnacionalizada– en el cual la pequeña produccióninformal no es percibida con necesidades específicas. La pe-queña producción informal de bienes y servicios constituyeun sistema productivo y social específico que demanda que laciudad le ofrezca espacio formal: espacio para transportar lasmercancías, espacio para comerciar al aire libre, espacio enlos vehículos y para que éstos se estacionen adecuadamente.Se trata de espacios que no se prevén en la ciudad “formal” yque limitan el acceso a la urbe de formas de producción (lapequeña y micro empresa) perfectamente válidas y que debenser apoyadas, en vez de ser restringidas, ilegalizadas o“informalizadas”. El error de base resulta de la combinaciónde la tradicional actitud despectiva de la sociedad oficial pe-ruana a la vida de los pueblos con la reciente difusión del “pen-samiento único” y de la globalización. Ellas generan visionesdel desarrollo urbano en las que la formalización de los siste-mas productivos locales está fuera de lugar y solamente se asu-me la necesidad de formalizar a las personas. En el caso deformalizar a las personas, de lo que se trata es que ellas dejende hacer lo que están haciendo y desarrollen sus actividadessegún un patrón único considerado el oficial y formal. En elcaso de la formalización de los sistemas de lo que se trata es deaceptar que existen diversas modalidades de producción –in-cluyendo la producción de la ciudad– y no una sola. Todasestas modalidades necesitan de atención pública específica yque la ciudad las acoja con equidad, esto es, respetando, alen-tando y buscando modernizar los procesos sin desconocer nibuscar desvirtuar la esencia específica que las anima, que esdiferente de aquella que anima a las actividades consideradasformales.

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Un ejemplo de la posibilidad de desarrollar políticas comolas que sugerimos es proporcionado por el Parque Industrialde Villa El Salvador. A diferencia de los parques industrialesconvencionales (como el que originalmente se había planifica-do para dicho distrito) este parque tiene lotes más pequeños yuna red de equipamiento destinado a brindar los servicios quela gran industria no necesita, pero que la pequeña industria sí.Entre ellos encontramos los maquicentros, destinados a brin-dar maquinaria de uso eventual al pequeño empresario. Tam-bién se encuentran los centros de capacitación y de exposiciónferial de los productos. Se puede apreciar que el sistema buscala normalización, el control de calidad y, por cierto, la formali-dad en las actividades de las empresas, pero lo hace de unmodo distinto al necesario por la gran empresa. Para generareste espacio para la producción con características sui génerisfue necesario entender –en este caso intuir– que no se tratabasimplemente de “formalizar” a personas sino que era necesa-rio acoger, incentivar y formalizar un sistema de producción quetiene modos de funcionamiento y reglas específicas, suscepti-bles de ser mejoradas y modernizadas.

Ausencia de discusión sobre la ciudady la vivienda

Tanto en las grandes ciudades como en los pequeños cen-tros poblados, la actividad principal de las autoridades y lospueblos consiste en tramitar y ejecutar obras de acondiciona-miento territorial. Tal como los canales de riego en el campo,la ciudad bulle de acciones de agua y desagüe, edificación deescuelas, parques y edificios públicos y de acciones depavimentación. Para no hablar del acondicionamiento de nue-vas urbanizaciones o, simplemente de las demandas de legali-zación de suelo que iniciarán muchas acciones en la nueva


urbanización. Todas estas actividades expresan la voluntadde desarrollar los pueblos y, en el terreno más específico, demejorar el medioambiente construido. Planear el desarrollode estas inversiones urbanas y darle una forma específica esasunto al cual se le presta poca atención. La forma y caracterís-ticas de la ciudad, el gran contenedor de las actividades urba-nas, no pueden ser consideradas como elementos irrelevantespara las acciones de desarrollo.

La ciudad es un satisfactor social de primer orden, ya quesus espacios públicos y la heterogeneidad de actividades re-presentan el medioambiente en que se desenvuelven las per-sonas, tal como la naturaleza es el medioambiente de las acti-vidades rurales. Los acontecimientos urbanos tienen tantaimportancia para el “productor” en la ciudad como los tienenlos fenómenos climáticos rurales. El ancho de las vías, la edifi-cación de edificios, el flujo de tránsito, la existencia de contro-les y sanciones, el estado de los parques y veredas, etcétera,son tan importantes a la vida urbana como lo son el ancho delos ríos, la cercanía a otros pueblos, el apoyo de las institucio-nes, la existencia de montañas, la actividad comercial o cons-tructiva y los fenómenos meteorológicos. Por ello, así como ennuestros días se discute acerca de la necesidad de contar conpolíticas “pro-pobres” que faciliten la eliminación de la pobre-za, también es necesario que las ciudades mismas tengan elcarácter de pro-pobres.

Estamos lejos de tener en la agenda la propuesta de hacerque las ciudades peruanas tengan el carácter de pro-pobres,ya que el tema de las características que debiera de tener elsistema urbano peruano ni siquiera es asunto público.

Con el joven proceso de regionalización, el país ha entradoen un momento en el cual la discusión de los planes de desa-rrollo regional y local se ha puesto a la orden del día. Las in-versiones en infraestructura, sin embargo, aún están lejos de

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responder a un plan de acondicionamiento del espacio dentrodel cual el acondicionamiento urbano es un tema de gran im-portancia. La red de ciudades de una determinada región y elsistema urbano en general son asuntos igualmente importan-tes como descuidados. Lo más probable es que se asista, almenos en un primer momento, a la continuación de la actitudque busca la mayor inversión en una localidad sin considerarlas prioridades de la localidad vecina. El hecho que el tema“urbanismo” no haya estado presente en las autoridades na-cionales es conocido. Nuestros ministerios han sido de “vi-vienda y construcción” antes que de “vivienda y urbanismo”,como en la mayoría de países latinoamericanos. Lejos estamosde una situación como la brasileña en la cual la nueva autori-dad es el “Ministerio de las Ciudades”.

Con lo anterior no queremos afirmar que el análisis de lasituación urbana del país debiera reducirse a sus aspectos es-paciales. Lo que afirmamos es que la dimensión espacial esuno de los asuntos ausentes de la discusión urbana al pensaren el desarrollo nacional.

Donde mejor se advierte esta ausencia de relación entrelos asuntos del planeamiento urbano y las políticas socialeses en el tema de la vivienda. Las dos manifestaciones espa-ciales más notorias del déficit de la vivienda son las áreastugurizadas –asunto de gran importancia en algunas de lasmás importantes ciudades del país, incluyendo a Lima– y lospueblos jóvenes.

La urbanización de pueblos jóvenes y similares es la mo-dalidad mayoritaria en todo el Perú; no hay ciudad, exceptoLima (40%), en la cual esta modalidad no supere el 60% deltejido urbano. No obstante, las políticas de acondicionamien-to territorial se han preocupado en el mejor de los casos en elsaneamiento de los terrenos y en el orden de la lotización, masno en el saneamiento de las viviendas, que se edifican sin nin-


gún tipo de asistencia técnica ni apoyo legal ni financiero. Elmejor ejemplo de ello lo proporcionan las recientes activida-des de COFOPRI, la actividad sistemática más importante de-sarrollada en los pueblos jóvenes. Desde 1996 hasta julio de2003 se han entregado 1’332,481 títulos de propiedad en 17regiones del país, 45% de los cuales se entregaron en Lima(según información publicada por COFOPRI). La entrega detítulos de propiedad se efectuó afirmando que permitiría elacceso al crédito a las familias que allí habitan, pero ello no hasucedido. Desde el año 2000 hasta abril de 2003, sólo se hanregistrado 52,000 préstamos hipotecarios, equivalente al 3.2%del total de títulos inscritos, la mayoría de los cuales pertene-cientes al Banco de Materiales y el resto aplicables a aquelloslotes situados en las áreas formalizadas de mayor riqueza omovimiento comercial. Podría afirmarse que también ha sidomateria de una política pública la dotación de agua y desagüe,así como los equipamientos e infraestructura urbanos, peroello no es exacto. Como es conocido, este tipo de inversionesse efectúa en la medida en que las demandas se hacen paten-tes –y hasta violentas– y no como resultado de un plan. Res-pecto del agua, no existen fondos específicos suficientes parasu dotación, de manera tal que durante los años noventa losrecursos del FONAVI fueron utilizados con tal fin,distrayéndolos de su objetivo original. En todos los casos, lasinversiones en escuelas, centros de salud y equipamientos detodo tipo no son resultados de planes nacionales, sino de pla-nes sectoriales, en los que cada organismo maneja análisis pro-pios y tiene su propia prioridad. En otras palabras, las inver-siones efectuadas por empresas de servicios y ministerios seefectúan sobre la base de ventanas de oportunidad que apare-cen sin que se hayan planificado ni pertenezcan a una pro-puesta integral de acondicionamiento territorial. Este tipo deacción es resultado y causa a la vez de actitudes populistas y

101Gustavo Riofrío

de política tradicional respecto de las necesidades urbanas, yaque el modo de obtener las inversiones se basa en complejasnegociaciones de poder. Resulta evidente que detrás de laspropuestas de inversión existen visiones de desarrollo de lospueblos y las autoridades. Pero estas visiones no se transfor-man en objetivos explícitos y planificables de desarrollo. Ade-más, ellas no concuerdan con otras visiones de la misma co-munidad o con visiones de conjunto que podrían señalar pau-tas para la determinación de las prioridades de inversión.

Este campo agitado y confuso es propicio para la acción delos grupos de poder y de los lobbies comerciales e industriales,los que puede efectuarse sin control alguno y pareciendo ser-vir a poco definidos intereses de la sociedad. La mejor mues-tra de ello es proporcionada por la actual política de vivienda,opuesta a lo que debiera ser una política urbana para las gran-des ciudades del país y que favorece a un sector de industria-les de la construcción, los que hasta el momento no han pro-ducido más de 10,000 unidades de vivienda en tres años. Elgobierno actual cuenta con fondos suficientes para desarrollarprogramas de apoyo a la producción progresiva de vivienda,que es la que efectúan las familias en los pueblos jóvenes, perosu política no desarrolla acciones en este sentido. Todos losesfuerzos, concertados con los grandes empresarios, se con-centran en la producción de vivienda nueva, en especial paralas familias de ingresos medios. El programa MIVIVIENDA,para estos sectores ya ha generado 10,000 créditos hipoteca-rios; cerca de esa cantidad está siendo producida también den-tro del programa Techo Propio, que entrega viviendas con unsubsidio de US$ 3,600, cantidad poco sostenible y excesiva paraatender las necesidades de las familias de bajos ingresos. No-sotros estimamos que un subsidio de US$ 1,200 ya constituyeuna suma significativa para apoyar a las familias de bajos in-gresos para edificar la primera parte de sus viviendas o para


densificar sus propiedades produciendo departamentos parala segunda generación de familias que viven en los pueblos jó-venes de las grandes ciudades del país. La actual política devivienda solamente busca atender el déficit cuantitativo, me-diante la producción de vivienda nueva en suelo nuevo, asun-to que ya no corresponde a las necesidades de las grandes urbesdel país. Esta producción, además, se efectúa mediante las gran-des empresas constructoras, que no están en capacidad ni tie-nen el interés comercial en producir viviendas de muy bajo cos-to, asunto que sí es atendido por los pequeños productores devivienda a menudo informales, que viven en pueblos jóvenes.

Se estima que el déficit de viviendas en el Perú es de 1.3millones, de los cuales 75% es el déficit cualitativo (viviendasen pueblos jóvenes y áreas tugurizadas). Las acciones en vi-vienda no consideran ni el mejoramiento de la vivienda ni laedificación masiva de viviendas de muy bajo costo, que es laque efectúan las familias en los pueblos jóvenes. El gráfico acer-ca de los niveles de consolidación nos indica que en Lima so-lamente 6% de las viviendas están en situación de extremaprecariedad (esto es, en esteras), mientras que el resto habitaen viviendas que al menos tienen muros exteriores y esperanun techado definitivo. La cantidad de familias por lote se hamodificado. Mientras que en las viviendas precarias habita porlo general una familia, en las demás habitan dos o más fami-lias, siendo que la segunda familia habita en condiciones deprecariedad. Un proceso de densificación de vivienda podríaproducir más viviendas en el mismo lote, donde por lo gene-ral ya existen los servicios y equipamientos mínimos, que ase-guran que esa familia solamente requiere de una viviendaadecuada para superar las necesidades urbanas insatisfechas,mientras que en el primer caso se necesita el acceso al agua, ala educación y demás para situarse por encima de las necesi-dades básicas insatisfechas.

103Gustavo RiofríoN

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Además del asunto del déficit de vivienda en los pueblosjóvenes, debe prestarse atención a la situación de las áreastugurizadas, en particular en las ciudades de Lima, Arequipa,Trujillo y Cusco. El deterioro de estas áreas solamente puedeser evitado por medio de una política de renovación urbanaque aparece como demasiado cara si es que se justifica única-mente en acciones de preservación cultural y patrimonial, queconstituyen el principal interés de las autoridades locales ynacionales. Las acciones de renovación urbana inspiradas enasuntos de conservación y revitalización patrimonial conside-ran que los habitantes de estas áreas no necesitan ser“revitalizados” y más bien constituyen un estorbo y hasta lacausa del deterioro de estos tejidos urbanos.

Tanto en lo que se refiere a los pueblos jóvenes como a lasáreas tugurizadas de los centros urbanos ocurre el mismo pro-blema conceptual. La noción de mejoramiento urbano no es en-tendida en toda la acepción del concepto, que involucra a lavez al mejoramiento del tejido urbano como el de las vivien-das, respetando ante todo al vecindario. En el caso de las áreastugurizadas hasta donde se llega es al mejoramiento de lasáreas públicas y de ciertas edificaciones de gran valor monu-mental, no importando los habitantes, que normalmente sequiere desalojar y reubicar… en nuevos pueblos jóvenes. Enrelación a los pueblos jóvenes se ha anunciado el inicio de pro-gramas de mejoramiento urbano, que están inspirados en laspropuestas del BID que sostiene que en los barrios muy po-bres no hay nada más que hacer que acciones de mejoramien-to público y no de mejoramiento o apoyo a la vivienda.

Eficiencia sin gobernabilidad

En esta sección quisiéramos abordar algunos asuntos vin-culados a la gobernabilidad en las ciudades. Respecto de ello,

105Gustavo Riofrío

conviene trabajar dos elementos: las políticas respecto de laorganización social y el proceso de regionalización.

La consolidación urbana de las ciudades más grandes delpaís, unido a los fenómenos de mercado han traído consigoprocesos de heterogeneidad y diferenciación de la población.La juventud urbana, por ejemplo, no sigue patrones únicos deconducta, aún en quienes pertenecen al mismo sectorsocioeconómico. En un mismo ámbito geográfico podemosencontrar barrios muy nuevos junto con áreas bastante conso-lidadas y con todos sus equipamientos. Las familias tienencomo opción un comportamiento que las agrupa en organiza-ciones vecinales –para las que todo asunto que acontezca en lacomunidad es de su incumbencia, tal como en un gobiernolocal– junto con organizaciones funcionales, que agrupan a losindividuos por áreas de interés. Más aún, si en las décadas delsesenta y setenta predominaba la acción de las organizacionesvecinales, ahora predomina la organización de tipo funcional.Así, debido a que la mayoría de los habitantes de un pueblojoven eran niños, las organizaciones de padres de familia, res-ponsables de los asuntos escolares pertenecían o eran depen-dientes de la organización vecinal. En nuestros días, las aso-ciaciones de padres de familia (APAFAS) no tienen relaciónestable con las organizaciones vecinales que, de manera gene-ral, están en proceso de declinación. Esta declinación no sola-mente obedece al hecho de que consolidación urbana y lamunicipalización de los asuntos vecinales hacen menos nece-saria la acción colectiva, sino también al hecho de que las polí-ticas públicas de compensación social han evitado tratar conlas organizaciones vecinales, prefiriendo un tratamiento mássegmentado a la organización social. Adicionalmente, la crisiseconómica y las políticas populistas han debilitado la capaci-dad de la población de sostener a sus dirigentes, que actúansobre la base voluntaria. De esta manera, aún en los barrios


nuevos, en donde es necesaria la acción de toda la comunidadpara atender asuntos de regularización del suelo y de acondi-cionamiento territorial, es patente la falta de cohesión de laorganización. La modalidad en que se han llevado a cabo laspolíticas de compensación social han tenido mucho que vercon este fenómeno de debilitamiento y subordinación de laorganización social. Las políticas públicas han buscadosectorizar a la población más que reforzarla. Al buscar focalizarla pobreza, se ha buscado relación con las organizaciones delos más pobres, dejando de lado a las organizaciones de lospobres. Esta separación entre pobres y muy pobres resulta ar-tificial en la vida de los barrios. Ella escinde a las organizacio-nes sociales convirtiéndolas en organizaciones con un solopropósito y un solo canal de relación con el Estado y los orga-nismos de apoyo social (incluyendo las ONG). La separaciónde la comunidad entre pobres y muy pobres, rompe el mejorcamino de subsidio cruzado que ha existido en la sociedadperuana que es, precisamente, el subsidio que los pobres de lasociedad han hecho hacia los muy pobres de la misma comu-nidad.

Probablemente el tema de los nuevos pueblos jóvenesgrafique mejor que nada esta escisión entre los pobres y losmuy pobres. Un estudio efectuado por Desco en el año 2001en el Cono Sur de Lima ha ubicado los nuevos asentamientoshumanos de la última década. Ellos ya no se asientan en terre-nos que pueden ser habilitados con facilidad, sino en áreas deriesgo y en las partes más altas donde resulta demasiado carono solamente la construcción de las viviendas, sino la dota-ción de servicios y equipamiento (ver mapa). Se trata de alre-dedor de 25,000 nuevos lotes, en donde lo que aparece es lapobreza extrema segregada de la pobreza, asunto inédito en elpaís hasta la década de los noventa.

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El reciente proceso de regionalización, por otra parte, traeimportantes cambios en el país. Con las elecciones regionalesse ha abierto formalmente las puertas para una descentraliza-ción del Estado y para la mejora del proceso de toma de deci-siones local. Los recursos que se han asignado hasta el mo-mento son sumamente reducidos y no se comparan con losque sigue manejando el gobierno central. Las regiones poseenrecursos propios que, como es el caso del Arequipa, no supe-ran a veces la suma de 10 millones de soles anuales. En nues-tros días se viene trasfiriendo a las regiones una serie de pro-gramas gubernamentales, tales como FONCODES,PRONAMACHS, Provías rural y demás, que tienen un presu-puesto mayor de 700 millones de soles anuales, lo cual excedeel total de los presupuestos de los gobiernos regionales. Suce-de, sin embargo, que estos programas se han formulado sobrela base de acuerdos nacionales de financiamiento con organis-mos internacionales y no permiten a las regiones un margende maniobra tal que haga que sean puestos al servicio de losproyectos regionales, a menos que éstos movilicen recursosextra que no disponen. En otras palabras, los gobiernos regio-nales se convierten –al menos en esta fase– en operadores deprogramas nacionales.

El tema de la regionalización resulta de suma importanciaen lo que a la gobernabilidad local y nacional se refiere. Lalegislación respecto del manejo presupuestal establece tantopara los gobiernos municipales como regionales la necesidadde hacer planes y presupuestos de manera participativa. Lamodalidad de participación que permite la ley pareciera muyamplia en lo que a procedimientos se refiere, pero resulta sien-do demasiado restringida respecto al tiempo para el procesode discusión y toma de decisiones, puesto que ello estánormado en función de los intereses y la visión del Ministeriode Economía y Finanzas y los plazos que desde el ministerio –

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y no desde las municipalidades y las regiones– se consideranadecuados para su accionar. El procedimiento aprobado parahacer planes y presupuestos no considera los siguientes asun-tos clave para garantizar que ellos sean un vehículo de partici-pación de la sociedad y, por tanto de gobernabilidad local:• No se considera un suficiente grado de libertad local, ya

que, como se indicó, varios programas y recursos vienen“amarados” desde el gobierno central.

• No se proporciona suficientes recursos para la capacita-ción de funcionarios y sociedad civil con el objeto de efec-tuar los procesos participativos de manera holgada.

• No se considera que el proceso de participación tiene queser gradual: se permitió a las municipalidades solamenteun mes para hacer planes participativos y no se dará recur-sos a éstas para que hagan esta actividad en 2004.

• No se proporciona libertad para el manejo presupuestal.Ahora las municipalidades tienen menos libertad en elmanejo de sus ingresos que antes de la nueva ley munici-pal, lo cual es incongruente con el reducido monto de re-cursos que manejan.

• No se garantiza que los montos presupuestales aprobadosentre gobiernos y sociedad civil –según los procedimien-tos del Ministerio de Economía y Finanzas– vayan a serefectivamente puestos a disposición de estos organismos,con lo cual se genera frustración y se amenaza el pacto so-cial que pueda haber sido establecido en ese momento.

El resultado es que en el mejor de los casos pueden cumplir-se objetivos de eficiencia en el gasto, pero no de gobernabilidad.En otras palabras, los objetivos de control de gasto desde el go-bierno central se cumplen, pero no los objetivos de libertad einiciativas de regiones y municipios. Esta situación es particu-larmente crítica en circunstancias en que la credibilidad de los


pueblos en el poder central, tanto en el Poder Ejecutivo comoen el Legislativo y Judicial es baja y el país se encuentra atrapa-do por una política económica muy restrictiva en el gasto paracumplir con objetivos de estabilidad. Si la regionalización erapercibida como un proceso que generaría oportunidades dedesarrollo por la vía de permitir el involucramiento de los acto-res locales en los procesos de decisión, esto es un asunto que nose puede encontrar en la actualidad.

Adicionalmente, conviene preguntarse si los procesos dedecisión local son relevantes para las decisiones de importan-cia macro regional.

Un estudio efectuado por la Universidad de Lima muestraque el sector privado tiene desconfianza y desaprobación frentea los procesos regionales de toma de decisiones, como se mues-tra en el cuadro.

Mucho Poco Nada

Grado en que la descentralización

beneficiará a la empresa privada 19.4 46.3 34.3

Grado en que la descentralización

logrará impulsar el desarrollo de las

regiones 22.4 50.0 27.6

Muy deacuerdo

Deacuerdo

Endesacuerdo

Muy endesacuerdo

Grado de conformidad con la leyde descentralización que crea 25gobiernos regionales con admi-nistrativa y económica

2.2 35.8 30.6 29.9

Fuente: Universidad de Lima, Grupo de Opinión Pública, Perúmetro #6, opiniónde los líderes empresariales 2002. Muestra en julio 2002 de 134 presidentes de di-rectorio de las 1000 empresas con mayor facturación a nivel nacional.

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El resultado de ello es que las decisiones sobre las másimportantes inversiones de impacto regional se toman en lacapital y entre pequeños grupos poco transparentes. Es de pre-sumir que algunas decisiones tomadas entre al gobierno cen-tral y las grandes empresas no coincidan necesariamente conlas prioridades (caso del cultivo de la caña para producir alco-hol en San Martín) o inclusive con los intereses (caso de laminería en Piura) de los gobiernos regionales o locales.

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