Guia Zonif Costera

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIALSubsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE)Primera Edicin, Agosto 2011

Registro de Propiedad Intelectual N: 206802I.S.B.N.: 978-956-8468-35-4

COORDINACIN Departamento de Polticas y DescentralizacinDivisin de Polticas y EstudiosSUBDERE

Coordinador: Osvaldo HenrquezEquipo de Trabajo: Carmen Schlotfeldt L.; Jorge Ibez Z.

Colaboracin y Revisin: Claudia Bruna y Mnica Baeza (Direccin Nacional de Planeamiento MOP); Gustavo Labbe (MINDEF-SSFFAA), Fernando Pea (UCT), Consuelo Castro y Claudia A. Alvarado (PUC),Eric Salas M. (CLAEH-Uruguay)

PATROCINIOPrograma de Crdito de Apoyo a la Gestin Subnacional (AGES)SUBDERE- DIPRES - BID

APOYO EN PRODUCCIN GRFICACentro de Documentacin y Publicaciones, CEDOC-SUBDERE

DISEO Y PRODUCCINTorrealba y Asociados S.A.

FOTOGRAFAS:Banco de Fotos CEDOCBanco de Fotos Programa Zonificacin de Usos del Borde Costero

Se autoriza la reproduccin total o parcial, con fines no comerciales, por cualquier medio o procedimiento, siempre que se incluya la cita bibliogrfica del documento.

Impreso en Chile/Printed in Chile

ndice

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ndice05 PRESENTACIN

07 1. ZONIFICACIN COSTERA; CONTEXTO Y CONCEPTUALIZACIN

07 1.1. EL PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

08 1.2. EL COMPONENTE COSTERO EN EL PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

09 1.3. MARCO TERICO CONCEPTUAL.

13 1.4. LA ZONIFICACIN COSTERA; UN INSTRUMENTO DE PLANIFICACIN

16 1.5. LA MODELACIN DE ESCENARIOS; LA PROSPECTIVA

21 1.6 DELIMITACIN DEL MBITO DE PLANIFICACIN

28 2. METODOLOGA PARA LA MACROZONIFICACIN COSTERA

28 2.1. ANTECEDENTES Y PRESENTACIN

29 2.2. ELEMENTOS BASES PARA LA ZONIFICACIN

32 2.3. SECUENCIA METODOLOGA DE LA ZONIFICACIN DEL COMPONENTE ZONA COSTERA

37 2.4. FASE PREPARACIN

54 2.5. FASE DIAGNSTICO Y PROSPECTIVA

84 2.6. FASE DE PROPUESTA

103 REFERENCIAS

109 TEXTOS LEGALES

111 PGINAS WEB

Presentacin

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PRESENTACIN

La Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), en el marco del Programa de Apoyo a los Gobiernos Regionales, ha considerado relevante elaborar la Gua de Zonificacin Costera para el Ordenamiento Territorial. Este documento constituye un instrumento orientador para las tareas de planificacin costera, al contribuir en el fortalecimiento de las competencias, de las capacidades tcnicas y del proceso de descentralizacin.

Chile es una nacin esencialmente costera: con ms de 83.000 kilmetros de longitud es la novena zona econmica exclusiva ms grande del mundo. Esto se refleja en su estructura poltico-administrativa: 14 de sus 15 regiones, 33 de sus 54 provincias y 102 de sus 346 municipios, son costeros.

El enorme potencial que otorga la condicin costera del pas genera una creciente y mltiple valoracin por parte de los agentes pblicos y privados. Esto, porque, por ejemplo, desde el punto de vista ambiental, la zona costera es zona

de interface tierra-mar donde se insertan ecosistemas de singular biodiversidad; y, desde una dimensin cultural patrimonial, sta posibilita la realizacin de actividades de recreacin y esparcimiento potenciando el desarrollo urbano y el turismo. De esta manera, estos intereses deben coexistir con otros vinculados a actividades productivas estratgicas como las instalaciones portuarias, pesqueras, energticas o mineras.

Considerando todas estas variables, esta Gua asume el desafo de orientar estratgicamente el desarrollo territorial de las mltiples actividades y usos econmico-sociales que se emplazan en la zona costera, aplicando procedimientos tcnico-polticos para la articulacin estratgica de los actores. Asimismo, facilita la gestin territorial y fortalece la capacidad de coordinacin de la administracin regional en el proceso de concordar usos preferentes de la zona costera, entre el sector pblico y el privado.

La Gua de Zonificacin Costera para el Ordenamiento Territorial tiene un carcter eminentemente prctico y debe asumirse como un material de referencia en torno a temas crticos propios de los procesos de planificacin territorial costera.

La Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo est permanentemente apoyando el proceso de decisin de los actores de cada territorio, debido a que existe conciencia de que sta es la senda adecuada para fortalecer la descentralizacin, eje fundamental de nuestro quehacer.

MIGUEL FLORES VARGASSubsecretario Desarrollo Regional y Administrativo

Zonificacin Costera; Contexto y Conceptualizacin

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1. ZONIFICACIN COSTERA; CONTEXTO Y CONCEPTUALIZACIN

1.1. El Plan Regional de Ordenamiento Territorial.1

El Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) est estrechamente vinculado con la Estrategia Regional de Desarrollo. Ambos en conjunto constituyen la visin del desarrollo regional deseado, donde el PROT refleja en forma textual y, en parte, cartogrfica, el orden y la estructura territorial correspondiente de los objetivos de desarrollo definidos en la estrategia regional. El instrumento entrega un marco para el impacto territorial deseado de las medidas pblicas y privadas de desarrollo, con un enfoque en las inversiones y decisiones productivas, sociales y ambientales. Como instrumento de control del gobierno regional para el desarrollo a largo plazo, el Plan contiene criterios (objetivos y principios) para la evaluacin de proyectos para fomentar un desarrollo sustentable de la regin. Sus afirmaciones y definiciones se visualizan en forma textual, en mapas temticos y en un mapa sintetizado de imagen objetivo territorial y lineamientos. Como planos supra-locales, generalmente se elaboran en una escala de 1: 250.000.

El PROT persigue el objetivo de apoyar de manera ptima la estructura territorial y los procesos en la regin de acuerdo a los objetivos generales (por ejemplo, la reduccin de las disparidades regionales, el crecimiento de la productividad regional, etc.). Para ello, el territorio

1. Este apartado ha sido extrado del documento SUBDERE- GTZ, 2008; Sistematizacin del Proceso de Acreditacin de las Condiciones Iniciales para la Transferencia de Competencias de Planificacin a los Gobiernos Regionales".

regional se subdivide en espacios parciales (zonificacin) y se aclaran las prioridades en forma de preferencias y restricciones. Aparte de este esquema de ordenamiento esencial de un plan de ordenamiento territorial, adicionalmente se establecen determinaciones ms detalladas para influenciar el ordenamiento territorial a largo plazo y de la manera deseada como, por ejemplo:

a. La clasificacin del sistema de asentamientos humanos, y en particular la tipificacin de sus centros urbanos, segn la funcin y centralidad que ejercen en la red de asentamientos;

b. El registro de reas de inters especial con cualidades naturales, econmicas o culturales, como cuencas hidrogrficas, zonas costeras o reas tursticas; y

c. La identificacin de reas de desarrollo y corredores, etc.

Sobre esta base se indica dnde el gobierno regional quiere fomentar el desarrollo de manera especial, dnde quiere restringirlo y qu recursos naturales habra que proteger especficamente. En el marco de estas definiciones, la planificacin debe tomar en cuenta las disposiciones legales relevantes como, por ejemplo, la proteccin de la naturaleza; y las planificaciones sectoriales, particularmente con respecto a la infraestructura del transporte. A pesar de que el plan de ordenamiento territorial muestra un estado territorial deseado de la regin (derivado de distintos escenarios), en la prctica se trata generalmente de una proyeccin de la estructura territorial hacia el futuro que tiene que tomar en consideracin mltiples aspectos determinantes del proceso.

GUA DE ZONIFICACIN COSTERA PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL

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Generalmente, el proceso de consensuar los lineamientos de ordenamiento territorial con las comunas ofrece grandes ventajas establecer un intercambio de informacin y de consulta recprocos, segn el principio del contraflujo, lo que a futuro permite vincular las comunas de manera ms estrecha con las disposiciones del ordenamiento territorial regional.

El monitoreo constituye una base importante para el ordenamiento territorial, para utilizarlo de manera efectiva en su funcin de control regional. Se realiza en el marco de un sistema de indicadores de ordenamiento territorial como, por ejemplo, la distribucin de la densidad demogrfica, el tipo y el alcance de los servicios pblicos y equipamientos sociales, el acceso a la infraestructura supra local, etc., que se pueden agrupar en un catastro de ordenamiento territorial sobre la base de unidades geogrficas. Para compartir los resultados con la opinin pblica, se pueden elaborar informes peridicos que, a la vez, podrn servir como base para un debate pblico sobre el estado del ordenamiento territorial.

1.2. El componente Costero en el Plan Regional de Ordenamiento Territorial.2

En la bsqueda del desarrollo sostenible a travs del Ordenamiento Territorial, se marcar el nfasis en los complejos procesos espacio temporales de transformacin territorial en su triple dimensin econmica, sociocultural y ambiental. Existe un amplio consenso a nivel mundial respecto de este enfoque de carcter integral, el cual pretende alcanzar los siguientes objetivos: econmicos,

2. SUBDERE, 2010; Plan Regional de Ordenamiento Territorial; Contenido y Procedimiento;.

Los procesos de ordenamiento territorial son de largo plazo y se deberan inscribir en un horizonte temporal de 10 aos. El ordenamiento territorial requiere de la continuidad y de un marco estable de objetivos que, sin embargo, debe ser lo suficientemente amplio para poder integrar tambin desarrollos a corto plazo. Como instrumento de planificacin, el ordenamiento territorial regional sirve para participar en la toma de decisiones sobre desarrollos futuros relacionados con los planes sectoriales o de la planificacin de las inversiones.

El propsito central del ordenamiento territorial regional es dar un marco orientador a las planificaciones del sector pblico y de las comunas, es decir, vincularlas con las disposiciones del ordenamiento territorial. El plan regional de ordenamiento territorial solo tiene carcter indicativo. Es decir, su relevancia aumenta sobre todo con la participacin intensiva de los actores pblicos y privados en la fase de la planificacin y en el proceso de la bsqueda de consensos en relacin a los objetivos y directrices. En este proceso de bsqueda de consensos, que tcnicamente debe estar preparado en forma meticulosa, se deben considerar todas las informaciones relevantes, los planes de inversin sectorial, los programas estratgicos, etc., para disponer de una base lo ms realista posible para las decisiones tomadas por el ordenamiento territorial. De especial relevancia son las informaciones provenientes del sector del transporte, del rea de la vivienda y el urbanismo, de la planificacin ambiental y turstica, de los sectores de la salud y de la educacin, de las reas de la energa, agua y residuos, y del sector productivo.


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ligados a la nocin de competitividad o de insercin competitiva de las regiones y el pas en la economa global; socio-culturales, ligados a la idea de inclusin y cohesin social; y ambientales, vinculados a la idea de sustentabilidad ambiental del desarrollo.

Con tales propsitos y enfrentados a la complejidad de abordar el ordenamiento territorial de un espacio fsico concreto, resulta adecuado identificar unidades del mismo, las que denominaremos componentes de anlisis territorial. Por componentes de anlisis entenderemos aquellas topologas y/o unidades territoriales entendiendo el territorio en cuanto gnesis humana, que pueden ser constatadas al nivel del pas en un gran nmero de lugares y mbitos concretos, a diferentes escalas. Ello resulta metodolgicamente adecuado, como un mtodo de abordaje ms simplificado, que permitira conocer ms precisamente el funcionamiento de cada componente, para luego integrarlos todos a nivel regional.

Para los efectos de elaborar el Plan Regional de Ordenamiento Territorial, se han definido los siguientes cinco componentes de anlisis territorial: rural, urbano, costero, cuencas hidrogrficas, y el anlisis de los riesgos de origen natural relevantes en el ordenamiento del territorio regional. No cabe duda que podrn existir sub-categoras dentro de stos, como por ejemplo: espacios lacustres, cuencas urbanas, sub-componente de infraestructura, etc. Ello ser materia de definicin regional, en funcin de las caractersticas propias de cada territorio y de las variables de anlisis que la regin priorice.

En forma especfica, en el componente de Anlisis Costero se deben definir usos preferentes3 de la costa los que se determinarn teniendo en consideracin factores geogrficos, naturales, recursos existentes, planes de desarrollo, centros poblados prximos y aledaos, as como definiciones de uso ya establecidas por organismos competentes4, todo ello con el objeto de mejorar las condiciones de desarrollo del borde costero.

1.3. Marco Terico Conceptual.

Para hablar de ordenamiento territorial de la zona costera es necesario acotar algunos conceptos bsicos, sobretodo por que al revisar distintas fuentes que se refieren al anlisis de este espacio, aparece una variedad de vocablos que a veces no son suficientemente explicitados, son confusos y no menos de las veces, son utilizados indistintamente5. Para efectos de la elaboracin del componente costero

3. Como lo define el Plan Regional de Ordenamiento Territorial Regin de Aysn 2005, una zona preferente es aquella orientada a cumplir una o varias funciones territoriales, las cuales deben ser conservadas y desarrolladas en el tiempo. Esto implica que todas las otras funciones o usos territoriales deben supeditarse a la funcin o uso fijado como preferente en el proceso de zonificacin. Una zona preferente no es excluyente para otras funciones o usos territoriales; todos los otros usos podrn desarrollarse siempre y cuando se ajusten a los criterios de compatibilidad establecidos para ese efecto.4. Se debe sealar que las definiciones de uso a las cuales se podra hacer referencia son por ejemplo aquellos definidos por zonificaciones establecidas en los Instrumentos de Planificacin Territorial, u otras tales como: AMCP (reas Marinas y Costeras Protegidas), A.A.A. (reas Apropiadas para el Ejercicio de la Acuicultura), CC.MM.(Concesiones Martimas), CC.AA. (Concesiones Acucolas), AMERB (reas de Manejo y Explotacin de Recursos Bentnicos), ECMPO (Espacios Costeros Marinos de los Pueblos Originarios), ARPA (rea Reservada para la Pesca Artesanal), ARPT (rea Reservada para Uso Preferentemente Turstico), ARPP (rea Reservada para Uso Preferentemente Portuario), etc.5. Es as como aparecen vocablos tales como: borde costero, zona costera, rea costera, espacio de influencia costera, costa y litoral, entre otros.


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del Plan Regional de Ordenamiento Territorial se adopta la definicin de los siguientes tres conceptos: zona costera, borde costero y zona de influencia costera.

Convendremos que la zona costera del litoral es una franja longitudinal, paralela al ocano, en la que interaccionan, tanto desde el punto de vista fsico y biolgico como social y econmico, la tierra y el mar6. El resultado de esa interaccin es una "zona con caractersticas singulares, tanto en el lado terrestre como en el martimo"7. Al mismo tiempo, se podra afirmar que hay un acuerdo general en considerarla como un espacio geogrfico de extensin variable, situado en el contacto entre la litosfera, la hidrosfera y la atmsfera, lo que le otorga caractersticas nicas tanto de riqueza como de fragilidad y complejidad8. En cuanto tal, se constituye en interfase donde se establecen procesos de alto dinamismo fsico-biolgico y que le otorgan caractersticas de alta fragilidad y al mismo tiempo, inusitada valoracin9.

La delimitacin de la zona costera del litoral puede realizarse en funcin de diversos prismas o mbitos de aproximacin disciplinar. As por ejemplo, desde el punto de vista geogrfico, si bien es consensuado que su ancho ser variable, sus lmites son,por un lado, con la zona ocenica y por otro, con la zona continental. Sin embargo, la delimitacin en trminos fsicos y biolgicos no es la nica ni la ms interesante desde la perspectiva de la ordenacin del territorio. La importancia de esta estrecha franja es tan grande para las actividades

6. El concepto de zona costera es homologable con lo que en Espaa se ha convenido denominar espacio litoral o simplemente litoral.7. Pujadas, 1998.8. Andrade, 2008.9. Andrade 2008; Schlotfeldt 2005; Andrade y Castro 1997.

humanas, que condiciona completamente los usos del suelo en una banda mucha ms ancha (Pujadas 1998), y que aqu convendremos en denominar zona de influencia costera como se definir a seguir.

Hoy en da, debido a la gran importancia que ha adquirido esta rea, en los aspectos sociales, econmicos y ecosistmicos, se est adoptando el concepto de Zona Costera, definida como la zona donde se manifiesta ecolgicamente la interaccin de la tierra, el mar y la atmsfera, y ser determinada por cada Estado Parte de acuerdo con los criterios tcnicos y cientficos pertinentes10.

Por otra parte, el borde costero del litoral es un concepto legal, definido en la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero del Litoral de la Repblica11 en la cual lo define como aquella franja del territorio que comprende los terrenos de playa fiscales, la playa, las bahas, golfos, estrechos y canales interiores, y el mar territorial de la Repblica. Se entiende entonces que el borde costero es un sub-mbito de la zona costera o en su mxima expresin igual-, y cuyos lmites de jurisdiccin administrativos estn definidos por norma y comprenden, en el espacio territorial, bsicamente los denominados terrenos de playa de mar. Estos terrenos tienen establecidos su anchura en esa misma norma, establecindose que es equivalente a ochenta metros frente a predios fiscales y, frente a predios privados, se restringe a resguardar una franja de 8 metros de ancho como servidumbre de paso a partir de la lnea de ms alta marea12 de la costa del litoral o lnea de playa13.

10. Artculo II, Obligaciones Generales; Protocolode Paipa 1989.11. D.S. 475, de 1994.12. Art. 1, N 7, Reglamento de Concesiones y Autorizaciones de Acuicultura; art. 1.1.2, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.13. Art. 1, N 23, Reglamento sobre Concesiones Martimas.


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De acuerdo con el artculo 594 del Cdigo Civil, la lnea de ms alta marea es aquella que seala el deslinde superior de la playa hasta donde llegan las olas en las ms altas mareas y que, por lo tanto, sobrepasa tierra adentro a la lnea de la pleamar mxima. Para su determinacin, la Direccin General del Territorio Martimo y Marina Mercante, si lo estima necesario, podr solicitar un informe tcnico al Servicio Hidrogrfico y Oceanogrfico de la Armada.14

La inusitada valoracin de las zonas costeras y del borde costero en particular tiene su correlato y expresin concreta en la creciente ocupacin de dichos espacios. Corresponden a zonas fuertemente presionadas debido a su localizacin privilegiada para diversas actividades humanas, incluido el proceso de masificacin de segundas residencias, sino tambin debido a la funcin que estos espacios tienen asignada en un esquema de creciente integracin econmica planetaria, en donde las costas representan la zona de contacto con el mundo exterior15. La creciente transformacin-valoracin del espacio costero ha intensificado el aparecimiento de conflictos entre usos y actividades, aumentando el riesgo de mutua interferencia o incompatibilidad entre ellos as como tambin aumentar la vulnerabilidad de poblaciones y actividades frente a amenazas naturales.

14. Ministerio de Defensa Nacional; Normas y Glosario para Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero.15. Andrade, B; Arenas, F; Guijn, R. 2008.

En este sentido, el ordenamiento territorial expresa la voluntad de corregir los desequilibrios en materias social, econmica y ambiental, muchas veces resultantes de los intereses diversos y contradictorios que se expresen en esta zona costera y que se traducen normalmente en conflictos por el uso de recursos. Por consiguiente, en las tareas de planificacin se debern proponer acciones tendientes a establecer los reequilibrios de una zona dada y la relacin de las actividades con sus recursos reconociendo para ello, tanto las funciones territoriales como los problemas y procesos territoriales.

As, se entender por zona de influencia costera todo espacio terrestre y martimo donde se hace sentir o se expresan las influencias de algunas de las actividades costeras o no- que generen un impacto positivo o negativo, directo o indirecto en la zona costera. Esta zona de influencia tendr una definicin espacial largos y anchuras- variable segn la funcin o problema territorial de anlisis. Esta zona, en algunos casos podr coincidir con la definicin de la zona costera, (para algunos tambin denominada zona de influencia directa), y en otros podr exceder esta limitacin. Esto ltimo es el caso por ejemplo de la revisin de un problema de contaminacin de las aguas de mar en una zona estuarina provocada, por ejemplo, por contaminaciones provenientes de asentamientos humanos (u otras actividades productivas) lejos del mbito de influencia tierra mar. Esta zona de influencia costera mayor, tambin denominada indirecta, podr contener para su demarcacin, la definicin de la cuenca o subcuenca hidrogrfica asociada, y por cuyos cursos hdricos fluye la contaminacin al mar.


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De hecho, el reconocimiento de la fuerte inter-relacin entre las zonas costeras marinas y las cuencas hidrogrficas costeras hacen que sea necesario vincular los programas de manejo integrado de zonas costeras y el manejo integrado de las cuencas hidrogrficas, teniendo en cuenta que la contaminacin y la degradacin de los ros que descargan en el mar, ocasionan asimismo daos

a los ecosistemas marinos costeras.16 Con tal propsito, es que el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ha venido promoviendo a travs del Programa de accin Mundial para la Proteccin del Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en Tierra (GPA) la aplicacin del enfoque denominado en ingles ICARM para vincular ambos sistemas y lograr un desarrollo ordenado y sostenible de dichos espacios.17

El enfoque funcional por lo tanto tiene un alto valor operacional aplicado al OT, dado que el reconocimiento de las funciones territoriales facilita, por ejemplo, la zonificacin funcional as como el anlisis de compatibilidad de intereses que en l convergen. Si bien las funciones territoriales dependen del respectivo contexto cultural, del espacio fsico concreto y del momento histrico-temporal, se reconocen por lo menos cinco funciones: identidad (tipo de relaciones), hbitat (el lugar), trabajo (produccin), abastecimiento y recreacin (reproduccin). En este contexto, las tareas de planificacin en el marco del ordenamiento territorial permite, sobre la base de los intereses y caractersticas fsicas de la zona costera, entregar una gua de cmo desarrollarla en un marco de opciones deseables y factibles, que reflejen compatibilidades entre todos los intereses y funciones que se presentan en los diversos sistemas territoriales all identificados y entre ellos.18

16. En el documento de la Comisin Permanente del Pacfico Sur (2004) se encuentra, entre otros, el caso de estudio de la Cuenca del Biobo, uno de los sistemas hidrolgicos ms importantes del pas y al mismo tiempo, uno de los ros con mayores disturbios ambientales. 17. Ibid.18. Mayor informacin sobre el enfoque funcional puede revisarse en el Documento de SUBDERE 2010, Plan Regional de Ordenamiento Territorial; Contenido y Procedimiento.

FIGURA N1:Delimitacin de la Zona Costera y Zona de Influencia Costera.

Fuente: Adaptacin de esquema Tipificacin Administrativa del Borde Costero del Litoral de Chile. Normas y Glosario para las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero. Ministerio de Defensa Nacional. Subsecretaria de Marina. 2009.

Borde CosteroZona CosteraZona de Influencia Costera


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As mismo, se puede definir la zona de influencia costera segn funcin o problemas o territoriales incluyendo aqu, ciertos fenmenos o procesos que requieran algn tipo de ordenacin y que tiene dos grandes modalidades de intervencin: intervenciones centradas en la eleccin de diversas alternativas posibles y aquellas centradas en la armonizacin de mltiples usos en el mbito terrestre y marino19. A travs del anlisis de las zonas de influencia la ordenacin de la zona costera se vincular con los dems componentes a saber: anlisis rural, anlisis urbano y el anlisis de cuencas (como se ejemplific) y que servirn, a su vez, para definir el modelo de ordenacin deseado.

Finalmente, es imprescindible incorporar en la planificacin territorial de zonas costeras la necesidad de compatibilizar aspectos tales como el diagnstico fsico-natural de las ciudades y pases, el sistema jurdico-administrativo que los rige, y las lecciones aprendidas de fenmenos naturales ocurridos en el pasado. La importancia de que el conocimiento tcnico cientfico acerca de este tipo de eventos naturales camine al mismo paso que las polticas pblicas, redunda en una planificacin marino costera inteligente, que considere los riesgos y los espacios de forma integral.20 Como lo seala el Dr. Barragn el problema de la seguridad debe incluirse como un objetivo prioritario en la agenda poltica de aquellos pases donde fenmenos como los terremotos y maremotos ocurren ms frecuentemente; con recursos asociados, con la aprobacin de normas ligadas al tema y con mayor legitimizacin de la disciplina social.21

19. Pujadas, 2008.20. Palabras del Dr. Barragn en el Taller Integracin de Conocimientos y Experiencias en Manejo Integrado de Zonas Costeras ante Riesgos Naturales", 2010.21. Es necesario sealar que el tema riesgos est ampliamente tratado en SUBDERE 2011, Gua Anlisis de Riesgos Naturales para el Ordenamiento Territorial.

1.4. La Zonificacin Costera; Un instrumento de planificacin.

Es importante hacer la diferencia entre planificacin y gestin. La planificacin proporciona las bases para la toma de decisiones de cmo los recursos deben ser utilizados y protegidos y, por otro lado, la gestin est vinculada a las estrategias y operaciones necesarias para alcanzar los objetivos sealados en esa planificacin. Por ello se dice que la planificacin es un instrumento para la gestin. Al mismo tiempo y en una escala subsidiaria, los procesos de planificacin pueden utilizar diversas metodologas de aproximacin para la definicin de esos objetivos. Existen diversas metodologas de planificacin entretanto se observa que la experiencia internacional utiliza, prioritariamente, aquellas relacionadas con la zonificacin.

La metodologa de zonificacin es usada en forma preferente debido a su utilidad para acomodar los mltiples y diversos intereses y necesidades de los diferentes actores y actividades en las zonas costeras, orientando y controlando la sustentabilidad del desarrollo. La zonificacin es as un mtodo ampliamente aceptado para regular las acciones y usos en uno de los espacios ms sensibles y frgiles del planeta, de importante valor ecolgico, altamente demandado y con ya, muchos impactos humanos acumulados.

La zonificacin es un instrumento abocado a la gestin del territorio costero y cuyos resultados son la asignacin participativa de usos preferentes en el borde costero. En cuanto tal, es una herramienta complementaria a la planificacin y gestin territorial, ya que se integra con la Estrategia Regional de Desarrollo de la cual se desprende-, de los instrumentos de planificacin territorial (Plan Regulador Intercomunal, Plan Regulador Comunal, etc.) as como de la planificacin sectorial vinculada a dicho espacio.


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d. Las zonificaciones se constituyen en ejercicios participativos que buscan la coherencia y viabilidad entre el conjunto de instrumentos pblicos, en pos de obtener una visin de desarrollo comn frente a las oportunidades endgenas y exgenas que detenta el borde costero

La zonificacin es el proceso de ordenamiento de los espacios que conforman el Borde Costero del litoral, que tiene por objeto definir el territorio y establecer sus mltiples usos, expresados en usos preferentes y excepcionalmente exclusivos, y graficados en planos que identifiquen, entre otros aspectos, los lmites de extensin, zonificacin general y las condiciones y restricciones para su administracin. La zonificacin consiste en generar condiciones favorables a la conservacin, al equilibrio medioambiental y social, y a la inversin pblica y privada, proporcionando estabilidad y certeza respecto del uso sustentable de los espacios contenidos en el Borde Costero Regional.

Por ello, la zonificacin tiene al menos los siguientes propsitos: "(1) determinar los objetivos y propsitos especficos de las distintas reas del litoral (2) propender a una adecuada compatibilizacin de las distintas actividades que se realizan o pueden realizarse en el borde costero (3) Orientar el desarrollo equilibrado de las diferentes actividades productivas que se desarrollen en el borde costero (4) propender a la preservacin y conservacin de zonas de borde costero. En trminos de objetivos especficos la zonificacin debe (1) identificar las actividades estratgicas para el desarrollo del borde costero (2) definir las reas de uso preferente del litoral regional, y anlisis de compatibilidad de usos de los mismos (3) propender a la proteccin de las reas de valor de biodiversidad y patrimonio cultural del

En Chile y para el caso del borde costero, tambin es as y lo establece la Poltica Nacional de Usos del Borde Costero22. La Poltica propone para el litoral chileno cinco usos preferentes que corresponden a una macro zonificacin nacional de usos relevantes para (1) puertos (2) astilleros y construccin de naves (3) regularizacin asentamientos humanos y caletas de pescadores (4) recreacin y esparcimiento (5) industrias, actividades econmicas y de desarrollo. El proceso de zonificacin del borde costero es la tarea ms importante que hasta la fecha estn realizando las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero. Correspondiendo a un proceso participativo que involucra al Estado, privados y la sociedad civil, lo cual ha establecido un precedente importante para que los diferentes grupos legtimamente organizados manifiesten sus opiniones.23

La zonificacin regional plantea los siguientes aspectos24:

a. La zonificacin entrega el marco orientador para facilitar la toma de decisiones de los actores pblicos y privados que actan en el borde costero.

b. La zonificacin provee las bases para una coordinacin del desarrollo costero, integrando los instrumentos de planificacin en la gestin de la zona costera complementaria en el mbito territorial a los instrumentos de planificacin existentes.

c. La zonificacin tiene un referente conceptual vinculado a la necesidad de potenciar el desarrollo de esta franja en un contexto participativo

22. Decreto Supremo N 475, 1994.23. Castro, C; Alvarado; C., 200924. Comisin Regional de Uso del Borde Costero (CRUB), Regin del Bio Bo, 2006-2007.


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borde costero, terrestres y marinas; y (4) involucrar a los actores del borde costero regional en la zonificacin, ms all de la elaboracin del instrumento, articular un grupo de trabajo enfocado en la gestin del mismo".25

El Proceso de Zonificacin costera, -en cuanto componente del Plan Regional de Ordenamiento Territorial y en tanto instrumento orientador-, propone el uso racional del espacio costero a partir de las potencialidades rescatadas y los intereses consensuados, debiera generar condiciones favorables a la inversin, proporcionando estabilidad y certeza respecto del uso

25. CRUB Biobo; 2006-2007.

RECUADRO N 1CARTOGRAFAS (LAYERS) PARA LA ZONIFICACIN; UN EJEMPLO.

PLAN DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DE LAS ZONAS COSTERAS Y MARINAS DEL PACFICO SUDESTE

a. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas basadas en sus usos actuales; b. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas en funcin de los ecosistemas y recursos presentes (unidades

medioambientales); c. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas en funcin de su contaminacin; d. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas en funcin de su erosin y otras formas de deterioro ambiental; e. La clasificacin y representacin cartogrfica de las reas costeras y marinas en funcin de su fragilidad ecolgica; f. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas costeras y marinas en funcin de los status de reas protegidas presentes en

dichas zonas; g. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas costeras y marinas en funcin de su uso turstico, reas de esparcimiento,

deportes acuticos; h. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas costeras y marinas en funcin de su susceptibilidad de ser afectadas por

incrementos del nivel del mar y cambios climticos; i. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas costeras y marinas en funcin de los riesgos para navegacin y transporte de

hidrocarburos, sustancias nocivas y otro tipo de mercaderas peligrosas; j. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas marinas y reas costeras de las vas de acceso de los contaminantes al medio

marino y costero regional; k. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas marinas y reas costeras en funcin de su densidad poblacional, incluyendo los

asentamientos humanos marginales, migraciones: l. La clasificacin y representacin cartogrfica de las zonas marinas y reas costeras en funcin de sus divisiones poltico-administrativas de

cada pas.

Fuente: Comisin Permanente del Pacfico Sur, Manejo Integrado de Zonas Costeras, 2004. (Pgina WEB)

sustentable de los espacios contenidos en la zona costera regional, en un escenario amplio de potenciales de desarrollo y acorde con los intereses regionales, locales y sectoriales, con el propsito de mejorar las condiciones de vida de la comunidad en general y de las comunidades costeras en particular.26

26. Portal de los Siete Mares, 2008 (Pgina WEB).


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La zonificacin, basada en el supuesto de que todos los sectores que participan de la zona costera articulan sus intereses de manera calificada, la metodologa se centra en la construccin de acuerdos ciudadanos respecto del uso del territorio, manejando y previniendo los conflictos que de la interaccin de estos intereses pudieran surgir.27 En ese contexto, la elaboracin de la Zonificacin Regional responde a un proceso participativo gradual, que en su primera instancia convoca a algunos profesionales del mbito pblico a nivel regional, luego incorpora a la totalidad de los servicios pblicos y finalmente al sector privado y comunidad representada en general.

1.5. La Modelacin de Escenarios; la Prospectiva.

La metodologa de zonificacin del componente costero, como cualquier tarea de planificacin, debe realizar la operacin de observar el futuro. Son diversos los puntos de vista o enfoques que se pueden seleccionar y donde la observacin debe al menos incluir un enfoque normativo-institucional y un enfoque descriptivo prospectivo de caracterizacin territorial.

El enfoque normativo-institucional, en cuanto anlisis transversal, deber revisar el conjunto de cuerpos legales que regulan los distintos aspectos relacionados con el uso del borde costero, dando un marco jurdico a su zonificacin. En el enfoque descriptivo prospectivo o enfoque prospectivo- la modelacin de escenarios deber construir imgenes de futuro las que pueden ser de distintos tipos, entre otros: los futuros posibles, los futuros probables, y el futuro deseable, todo lo cual se diagrama en la figura a continuacin.

27. Ibid

Existe una gama de futuros posibles. Estas imgenes pueden ser tomadas tambin como descripcin de alternativas realizables o bien, localizadas en un mundo de utopas, como alternativas irrealizables (como aquello que es imposible que suceda). Dentro de esa diversa gama de alternativas posibles, algunas de ellas podrn ser consideradas como ayudas para la seleccin de una mejor e incluso, como directrices en su realizacin.

Tambin pueden existir futuros probables. En este caso, la anticipacin del futuro puede emplearse tambin para ayudar a preparar a las personas a afrontar lo que se considera inevitable, un buen ejemplo de ello son las reas de riesgo ante tsunamis. Otra manera de identificar esos futuros probables es ver tambin proyeccin de tendencias y donde, de no intermediar una accin, el futuro puede ser un futuro probable. Tambin, y aqu la importancia del anlisis prospectivo, se puede construir la descripcin de un futuro deseable. A partir de su aceptacin, por parte de los distintos actores involucrados en el proceso de planificacin, podr convertirse en un enfoque normativo.


17

En el "proceso de construccin de escenarios, lo que tradicionalmente se denomina prediccin, se plantean cuestiones como las siguientes: qu le suceder al objeto A en el tiempo B si no se interfiere en el curso de los hechos? Qu le sucedera si decidimos introducir el elemento (objeto, accin, etc.) C". As, el enfoque prospectivo -o prospectiva - en cuanto disciplina

FIGURA N2:Prospectiva.

especializada y cientfica, tiene como finalidad el desarrollo del conocimiento sobre el futuro, elaborando sus pronsticos sobre los escenarios posibles. Al tratar del uso de la prospectiva es importante sealar lo decisivo de no limitarse a considerar los campos observados, sino tambin observar al observador, o a las observaciones de ste cuando mira al futuro".28

28. Centro de Estudios de Postgrado de Administracin de Empresas de la Universidad Politcnica de Madrid,(pgina WEB).

Fuente: Adaptado de; Cereceda M., 2008, Mtodos y Tcnicas de Prospectiva.

La visin de futuro y sus enfoques

pasado presente futuroENFOQUE FRANCS PROSPECTIVO

Futuros posibles

Tendencia futura

visin

CONSTRUCCIN DESDE EL FUTURO DESEABLE

ESTUDIA EL PRESENTEDESDE EL FUTURO


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Un aspecto fundamental de la prospectiva es, en cuanto opcin o alternativa de futuro, entender que sta puede ser influenciada por decisiones actuales; en otras palabras, se trata de la anticipacin para aclarar la accin presente. La prospectiva es, en primer lugar, un acto imaginativo y de creacin; luego, una toma de conciencia reflexin sobre el contexto actual; y por ultimo, un proceso de articulacin y convergencia de las expectativas, deseos, intereses y capacidad de la sociedad para alcanzar ese porvenir que se perfila como deseable.

El propsito de la prospectiva es preparar el camino para el futuro, adoptndolo como objetivo (deseable y posible). La prospectiva gua las acciones presentes y el campo de lo posible del maana. La prospectiva, adems de permitir e impulsar el diseo del futuro, aporta elementos muy importantes al proceso de plantacin y a la toma de decisiones, ya que identifica peligros y oportunidades de determinadas acciones futuras, adems de que permite ofrecer polticas y acciones alternativas, aumentando as el grado de eleccin. Entre los propsitos importantes de esta aproximacin cabe mencionar los siguientes: (1) Generar visiones alternativas de futuros deseados (2) Proporcionar impulsos para la accin (3) Promover in formacin relevante bajo un enfoque de largo alcance (4) Hacer explcitos escenarios alternativos de futuros posibles, y (5) Establecer valores y reglas de decisin para alcanzar el mejor futuro posible.

As mismo la prospectiva mantiene un amplio horizonte temporal: se interesa por eventos y situaciones a largo plazo. Ello trae consigo la flexibilidad ya que por tratarse de una visin a alcanzar en varios aos, permite la eleccin de futuros alternativos. Las relaciones dinmicas constituyen otro atributo importante de la prospectiva. Esta no es unidireccional en el tiempo, se interesa esencialmente en la evolucin, el cambio y la dinmica de los sistemas sociales. De esta manera asume la existencia de vnculos dinmicos entre las variables incluidas en el anlisis. Procede considerando la transformacin o modificacin constante y rpida de las estructuras del sistema en cuestin. 29

29. Management & Emprendimiento; 2007; Prospectiva; (Pg. WEB).


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FIGURA N3:Secuencia de Pasos de la Prospectiva.

La visin de futuro y sus enfoques

ENTRADAS

ANLISIS

INTERPRETACIN

PROSPECCIN

SALIDA

ESTRATEGIAS

Qu parece estar sucediendo?

Qu necesitamos hacer?

Qu deberamos hacer?Cmo lo haramos nosotros?

Qu realmente est sucediendo?

Qu podra suceder?Qu debera suceder?

Fuente: Adaptado de; Cereceda M. 2008, Mtodos y Tcnicas de Prospectiva.

Segn la Comisin Europea "la prospectiva ha despertado gran inters en los ltimos aos. Este trmino abarca una gran variedad de actividades, algunas ya conocidas y otras ms novedosas. Pero hay razones que explican este creciente inters. Comparada con los anlisis de futuros y las tcnicas de planificacin a largo plazo ms convencionales, la prospectiva presenta dos caractersticas. En primer lugar, incorpora el conocimiento de los retos y oportunidades existentes a largo plazo en el proceso de toma de decisiones inmediatas. En segundo lugar, su anlisis del largo plazo no es abstracto, sino que est relacionado con la realidad presente y los actuales procesos de decisin".30

30. Comisin Europea 2002, pg. VII.

Un aspecto fundamental de la prospectiva es que introduce el concepto del largo plazo en relacin con las tendencias y posibles acontecimientos venideros. "El horizonte temporal de las actividades de prospectiva regional vara de forma considerable en la prctica. La definicin de largo plazo no es la misma en todas las culturas. En los estudios enfocados hacia la prospectiva territorial, se ha fijado el horizonte temporal en torno a los 20 aos. Por el contrario, en los estudios orientados al desarrollo sectorial, suelen ser notablemente ms cortos, a veces de tan slo 5 aos. Estas diferencias reflejan la disparidad de usuarios, temas y culturas".31

31. Ibid, pg. 71.


20

"Una aparente paradoja de la prospectiva regional es que, mientras un horizonte temporal largo ofrece la oportunidad de construir una amplia visin del territorio, las expectativas de la mayora de agentes se reducen a las actividades a corto plazo. En realidad, el motivo que impulsa la prospectiva regional es reflexionar sobre el futuro con miras a actuar sobre el presente. Dicho de otro modo, se trata de reajustar el presente a fin de prepararse mejor para el futuro".32

"La contribucin de la prospectiva es doble: por una parte aporta informacin estratgica difcil de adquirir que sirve para la toma de decisiones, y, por otra, funciona como un instrumento de movilizacin socioeconmica para fomentar la sensibilizacin y crear un consenso en torno a formas prometedoras de explotar las oportunidades y reducir los riesgos de la evolucin cientfica y tecnolgica".33 "Los programas de prospectiva pueden presentar muchas variaciones y matices. Existe una primera clasificacin fundamental de las actividades en funcin de su estructura ms o menos ascendente o descendente".34

"Las actividades de prospectiva varan segn se estructuren de arriba abajo o de abajo arriba. Los ejercicios de prospectiva descendente (de arriba abajo) otorgan menor importancia a la interaccin. Para que se trate de prospectiva propiamente dicha, es preciso que se hayan buscado los datos iniciales en muy diversas fuentes y que hayan sido analizados por un pequeo grupo de expertos. Este grupo debe integrar diversos intereses no slo especialistas en futuros y otras disciplinas y, en particular, debe poner

32. Ibid. pg. 71.33. Ibid. pg. 38.34. Ibid. pg. V.

en contacto a investigadores y profesionales (empresas o responsables polticos) del campo analizado. Adems, ha de solicitar informacin y opinin al conjunto de la comunidad. A menudo, ello implica utilizar mtodos de gran contenido formal, como los cuestionarios Delphi, pero tambin se puede recurrir a seminarios pblicos y similares. Este material es la base de los resultados obtenidos por el grupo de expertos y el propio proceso de consulta contribuye a propagar el mensaje de la prospectiva. Tambin es frecuente que haya varios grupos de expertos trabajando de forma paralela sobre distintos temas y que otro grupo se encargue de articular sus conclusiones".35

35. Ibid. pg. 39.

FIGURA N4:Estructuracin de la Prospectiva.

Ms hincapi en el anlisis de futuros

Ms hincapi en el trabajo en red,las consultas y la participacin

PROSPECTIVADESCENDENTE

PROSPECTIVAASCENDENTE

Fuente: Comisin Europea; 2002; Gua Prctica de Prospectiva Regional en Espaa; Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Blgica.


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"Los ejercicios de prospectiva ascendente (de abajo arriba) otorgan mayor importancia a la interaccin. En estos se solicita informacin sobre la forma de realizar la actividad de prospectiva: su diseo, su contenido (por ejemplo, los temas a tratar), cmo dirigir los mensajes a determinados grupos, etc. Hay varias maneras de obtener este tipo de informacin: debates en sitios de Internet, reuniones en localidades y con grupos de inters especiales o presentaciones en unos muy diversos foros. Tambin hay muchos ejercicios de prospectiva que estn a medio camino entre la estructura ascendente y la descendente, es decir, que combinan elementos propios de ambos enfoques. El mtodo ascendente tiene ventajas considerables: permite ampliar el arco de conocimientos, otorga mayor legitimidad a la actividad y puede reportar mayores beneficios. No obstante, su organizacin requiere tiempo y una minuciosa planificacin. Adems, son inevitablemente difciles de controlar y se corre el riesgo de verse influenciado por opiniones e ideas interesadas.36

1.6. Delimitacin del mbito de Planificacin.

Es importante reiterar que el borde costero, tal como est concebido en la legislacin chilena y ms especficamente en la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero, corresponde a un espacio muy reducido sujeto a regulacin especial lo que no permite abarcar de una manera sistmica el anlisis y la planificacin de la zona costera en su totalidad, sealando que si bien la consideracin de un espacio restringido de planificacin costera es muy til para la regulacin sectorial del uso de recursos del litoral, esto no es suficiente para la escala ms amplia en la que se orienta el ordenamiento territorial de la zona costera.37

36. Ibid. pg. 39.37. Castro, Consuelo; Alvarado, Claudia; 2009.

La delimitacin de la zona costera por lo tanto incluida la zona de influencia costera- es un ejercicio interdisciplinario realizado con el propsito de proveer una representacin cartogrfica del territorio sobre el cual se ha de ejercer la planificacin y su posterior manejo. As explicitada, la zona costera debe consistir en un rea de anchura finita, limitada en extensin con el fin de permitir su ordenamiento territorial adecuado. Sus lmites, comprende desde las 12 millas del mar territorial y hacia el interior, toda aquellos ecosistemas, paisajes, microcuencas contiguas, sistemas de humedales costeros, as como todas aquellas reas de importancia cultural, recreativas, sociales y econmicas funcionalmente interdependientes del litoral.

Esta definicin, no agrega ni supone introducir un nuevo lmite normativo en los instrumentos de planificacin territorial vigentes. Por el contrario, la superficie que define la zona costera, para los propsitos de la macrozonificacin, se integrara armnicamente a los instrumentos referidos, al mismo tiempo que facilitara la administracin, gestin y fiscalizacin del sistema de concesiones martimas, competencia de Subsecretaria de las Fuerzas Armadas, ex Subsecretara de Marina.

Para los objetos de orientar el trabajo de su definicin, se adopta y expone a continuacin la Propuesta Metodolgica para la Delimitacin de Zonas Costeras desarrollada en la Universidad Central de Venezuela, adoptando un criterio de libertad con el propsito de realizar las necesarias adaptaciones a la realidad nacional.38

38. Abogado R., Mara Teresa; Mndez A. Mara Virginia; 2002-2003; pp. 103-115.


22

Para los procesos de gestin, una planificacin de la zona costera "tiene mayor probabilidad de xito cuando el rea adoptada es estrecha, como garanta de ganar mayor control y mejores resultados. Por el contrario, cuando el rea es ms ancha el control se disipa y con l las responsabilidades y dada la existencia de mltiples tomadores de decisiones y pueden entrar a competir entre ellos. Partiendo de lo expuesto y en el marco de lo que significa el ciclo de la planificacin, visualizamos la metodologa para la delimitacin compuesta por cuatro fases que se repiten constantemente en forma cclica, en donde a medida que se adelanta en el proceso se identificarn y delimitarn zonas ms pequeas de manejo, es decir, se definirn lmites cada vez ms estrechos, para facilitar su control. Por otro lado, la definicin de los lmites tiene que poseer propsitos especficos donde se considere, principalmente, el desarrollo del Estado desde todos los puntos de vista posibles tomando en cuenta la proteccin de las reas frgiles, la existencia de las redes de produccin y transporte y los usos del suelo. Tambin los lmites deben agrupar recursos naturales significativos, a fin de crear perspectivas multi-sectoriales que idealmente se enfoquen e interconecten con todos los sectores".39

Las fases metodolgicas para la delimitacin de zonas costeras segn Abogado M.T. y Mndez A.M. Virginia son las siguientes:

a. "La Fase 1 de delimitacin comprende la identificacin de asuntos claves, en funcin de la naturaleza del problema que se desea resolver, por lo que el objetivo del Componente Zona Costera del Plan de

39. Ibid, pg. 105 - 106.

Ordenamiento Territorial (extrados de la Estrategia Regional de Desarrollo) debe estar bien definido as como identificar y evaluar los requerimientos del mismo. Es un proceso en el cual se recopila, integra y prioriza la informacin y representa una fase crucial ya que proporciona los cimientos para las subsecuentes fases.

b. En la Fase 2 se seleccionan los criterios a emplear para la delimitacin, y en ella se consideran criterios prcticos, tomando en cuenta la heterogeneidad tanto de las caractersticas fsico-naturales de la zona, como las caractersticas socioeconmicas y culturales. El proceso de seleccin implica una sistematizacin y jerarquizacin de las variables intervinientes en el problema acordado, por ejemplo si la delimitacin es a escala regional de nada sirve identificar dunas, playas o acantilados, si no ms bien grandes ambientes como costas arenosas o rocosas. Es decir, en esta fase se considera el alcance, por lo que se debe tener bien claro el objetivo y tambin representa una fase clave dentro de la delimitacin, porque el centro de esta propuesta lo representa la adecuada seleccin de los mismos.


23

c. La Fase 3 comprende la definicin de la zona costera y deben aplicarse los criterios seleccionados en la fase anterior utilizando lmites cartogrficamente representables, acordes a la escala seleccionada en el trabajo. Una vez seleccionados los objetivos propuestos para el componente costero del Plan, se procede a la delimitacin que permitan solventar problemas de escala regional e ir disminuyendo el rea de trabajo, hasta solucionar problemas de escala local los cuales se presentan de una manera ms compleja e independiente en

materias de micro zonificacin. Para comprender el planteamiento anterior, la Figura N5 muestra la forma esquemtica, como dentro del proceso cclico de la planificacin y dependiendo del alcance del plan a implementar, se realizan tantas delimitaciones como sean necesarias, hasta reducir la escala de accin y obtener reas de manejo estrechas donde se pueda establecer mayor control y mejores resultados".40

40. Ibid, pg. 107.

FIGURA N5:Proceso Cclico de Planificacin.

FASE 1Identificacinde asuntos

FASE 4Identificacinde asuntos

FASE 2Seleccinde criterios

FASE 3Seleccinde criterios

FASE 1

FASE 4 FASE 2

FASE 3

FASE 1

FASE 4 FASE 2

FASE 3

Fuente: Abogado R., Mara Teresa; Mndez A. Mara Virginia; 2002-2003.


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Criterios para la Delimitacin de Zonas Costeras:

"La tarea de la delimitacin involucra como punto de mayor relevancia la seleccin de criterios apropiados que permitan el reconocimiento de las homogeneidades, las prioridades y las caractersticas ms sobresalientes que distinguen la zona costera, y la explicacin de las fuerzas distintivas que condicionan su formacin".41 Los siguientes criterios establecern los lmites del componente zona costera del Plan Regional de Ordenamiento Territorial: (a) las caractersticas fsicas naturales (b) criterios poltico-administrativos regionales, provinciales y municipales y, (c) variables socioeconmicas, culturales y ambientales. Finalmente, el mbito de aplicacin corresponder al mbito de competencia del instrumento, en este caso a la Regin.42

41. Ibid, pg. 107.42. Ibid, pg. 107.

Criterio de caractersticas fsico natural:

Por medio de este criterio se pretenden "conocer las caractersticas bsicas del escenario fsico-natural, sus posibilidades y la interaccin entre sus elementos, con el objeto de tener la informacin suficiente que permita realizar un anlisis detallado de las unidades ambientales, ecosistemas y recursos naturales de la zona costera, de los cuales depende el equilibrio de este sistema, y que sustenta las actividades que se desarrollan en las costas. Es decir, donde se establezca una estrecha relacin de dependencia entre el aprovechamiento de los recursos naturales y la supervivencia de las poblaciones. Debern estudiarse los diferentes ecosistemas en atencin a su lmite espacial, estructural y funcional, de forma tal de incluirlos o excluirlos dentro de la delimitacin... Las diferentes unidades de inters que se pueden considerar de acuerdo al tipo de ambiente y al medio al que pertenece, para servir de referencia la diferenciacin que se requiere realizar",43 se muestran en el Recuadro N 2 a continuacin.

43. Ibid, pg. 109.


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RECUADRO N2El Subsistema Fsico Natural en la Ordenacin de las reas Litorales.

MEDIO GRANDES AMBIENTES CARACTERSTICAS Y ASPECTOS DESTACADOS UNIDADES DE INTERS

Terrestre

Sierras litorales paralelas a la costa (vertiente, ladera)

Superficie con pendiente considerable, regulacin aporte de sedimentos, puede no entenderse como parte del litoral Bosque

Piedemonte, llanura litoral mbito de transicin entre ambientes terrestres y marinos, escasa o nula pendiente, material detrtico. Llanuras, lagunas

Ejes fluviales y reas nter fluviales Aporte de agua dulce, procesos erosivos, reas de posible riesgo.

Cuencas hidrogrficas, llanuras de inundacin.

De topografa singular Penetracin ambientes terrestres en el mar, difcil accesibilidad, reserva natural, paisaje destacado Isla, islote, cabo, promontorio

Marino-terrestre

Zonas hmedasreas de acumulacin sometidas a la influencia mareal escasa profundidad, circulacin horizontal y vertical de agua, salinidad variable

Marismas, manglar, estuario, delta y laguna.

Costas arenosasAcumulacin de arena por accin del viento, corrientes, mareas, oleaje, defensas naturales, relacin duna-playa, paisaje destacado

Duna, playa, isla barrera, flecha, delta.

Costas rocosas Masas rocosas de diversos orgenes y material, paisaje destacado (acantilado), reas de inestabilidad.Acantilado arrecife,

plataforma de abrasin.

Marino

Aguas abiertas y fondos marinos Dinmica litoral, aguas en movimiento, batimetra

Nertica, pelgica, abisal, bentonita.

Cuerpos de agua cerrado y semicerrados

Condiciones de abrigo, circulacin limitada de agua, especiales caractersticas hidrodinmicas, dinmica litoral muy singular

Baha, estrecho, golfo, ensenada, laguna.

Fuente: Barragn, J. 1997.

"El lmite interior de la zona costera, desde el punto de vista de los criterios naturales, podra identificarse hasta los sitios en que los organismos vivos dependen del sistema marino para cumplir sus funciones vitales; en cambio el lmite mar adentro estara condicionado por elementos mucho ms dinmicos en trminos generales, y por lo tanto sera menos evidente y podra extenderse varios kilmetros al mar. El uso de este criterio implica extensos conocimientos y presenta una mayor complejidad en cuanto a las tcnicas y las experiencias cientficas. Un excelente ejemplo para definir la franja es por medio de una coherencia hidrolgica, es decir, estableciendo las principales cuencas perpendiculares a la

lnea de costa, siendo estas subregiones funcionales ya que sus partes estn interrelacionadas con la red hidrolgica".44

El criterio administrativo: "El uso de divisiones poltico-administrativas para el establecimiento del lmite es ms generalizado, y la ventaja ms sobresaliente en su aplicacin radica en que facilita el proceso de toma de decisiones y la aplicacin de los mecanismos de control, as como tambin desde el punto de vista de la informacin disponible, al estar organizada con base en

44. Ibid, pg. 109.


26

unidades administrativas comparables. Son fcilmente reconocibles, cartografiables y administrativamente viables... De este criterio destacan dos caractersticas, la multiplicidad y variedad de divisiones que cubren la zona que involucra intereses a distintas escalas, las cuales no siempre coinciden y pueden diferir en cuanto a sus propsitos. Y la segunda es respecto a su rigidez, donde a veces la zona que comprende un municipio puede incluir reas que no poseen relacin con el sistema costero o que existan ecosistemas que sobrepasen los lmites municipales".45

El criterio referido a las caractersticas socioeconmicas y culturales "busca analizar e identificar los centros poblados que guarden relaciones funcionales, reflejando condiciones de dependencia y asociacin entre s donde se demuestren enlaces culturales y econmicos en un espacio definido, por un proceso de ocupacin y consolidado por las interacciones desarrolladas por la poblacin y el medio donde sta habita. El uso de determinados indicadores socioeconmicos como la distribucin de la poblacin, la infraestructura fsica o la frontera agrcola, a pesar de ser indicadores sumamente valiosos en cuanto a su significacin local y/o regional, adolecen de limitaciones en cuanto a su aplicabilidad. La distribucin de la poblacin es un criterio simple que conjuga numerosos factores, es as mismo el ms dinmico para la delimitacin, pero su utilizacin no es aconsejable mas sin embrago, en combinacin con otros criterios puede dar resultados satisfactorios. Existen aspectos ms simples como la infraestructura fsica, principalmente las carreteras existentes a lo largo de la costa que han sido usadas como criterio de delimitacin

45. Ibid, pg. 111.

en algunos pases. Este criterio tiene la ventaja de que a pesar de su rigidez, define claramente el rea de ordenamiento. En lneas generales la aplicacin de este criterio es compleja y suele no ser legalmente viable por no respetar la divisin poltico-administrativa y poseer variables poco espacializables".46

Con relacin a las variables ambientales es necesario recordar que "el impacto ambiental por efectos antrpicos y naturales es creciente sobre los ecosistemas costeros en general. Este criterio toma en cuenta la repercusin territorial de los impactos ambientales, y est fundamentado en que los problemas que aquejan el espacio litoral suelen afectar por un lado, a la conservacin de espacios y especies naturales, y por otro la estructura productiva de la sociedad (ingresos por turismo, pesca, acuicultura). Siendo muchas veces el resultado de la interaccin no armnica entre las caractersticas fsico naturales y las socioeconmicas, y si adems se tiene en cuenta la fragilidad de las zonas costeras, es lgico pensar que los problemas sern numerosos, aunque generalmente existen 4 grandes conflictos: (1) la utilizacin competitiva del espacio costero derivada de la interaccin espacial entre diversos usuarios de la zona; (2) el impacto ambiental de los usos mltiples y la modificacin de los procesos costeros y la contaminacin; (3) los conflictos socioeconmicos que se derivan de la utilizacin competitiva de la base de los recursos como es el caso del desplazamiento de actividades tradicionales como la pesca, y el reemplazo de las mismas por nuevos proyectos de desarrollo; y (4) inadecuada legislacin que se refiere a los problemas derivados de los vacos legales".47

46. Ibid, pg. 112.47. Ibid, pg. 112 - 113.

Metodologa para la Macrozonificacin Costera

27

Un subcriterio del anterior se refiere a la definicin de distancias arbitrarias, "se trata de una zona de anchura fija de acuerdo a una distancia seleccionada, puede ser a partir de la lnea de las altas mareas y otra figura similar. Adolece de considerables limitaciones, particularmente en la delimitacin del lmite interior ya que entre otras cosas, el espacio delimitado al responder a una distancia arbitraria muy difcilmente coincide con el de las unidades administrativas, ni guarda relacin con los rasgos naturales ms sobresalientes del rea costera, su relevancia econmica, los patrones de desarrollo urbano y su rea de influencia, patrones sociales y culturales, y menos con los sistemas ecolgicos propios de la zona. La experiencia existente indica que se trata de un rea relativamente fcil de delimitar y de representar cartogrficamente, sin embargo, su utilidad destaca slo si se aplica luego de identificar los elementos biofsicos y socioeconmicos crticos, en este caso la distancia seleccionada solo tendr por objeto encerrar las reas de ordenamiento prioritario".48

"Es as como los lmites geogrficos de cada sistema litoral deben ser trazados conforme al uso de indicadores, que definan los componentes de cada sistema y permitan su identificacin... La importancia de los criterios propuestos radica en su visin de conjunto, lo ideal es solapar cada uno de estos criterios por capas para llegar a la delimitacin ms coherente e idnea de la zona a estudiar, aunque en realidad todo depende del objeto de delimitacin, por cuanto a veces un solo criterio podra ser til en un caso determinado. La flexibilidad de los criterios adoptados deber estar directamente relacionada con el dinamismo del proceso de delimitacin y de ordenamiento, y cualquiera que sean los criterios

48. Ibid, pg. 114.

adoptados la zona costera debe estar delimitada de manera que: (a) su delimitacin sea clara, comprensible y est sujeta a representacin cartogrfica; (B) que evidencie la realidad de la zona costera y los factores estructurales que la componen (naturales, econmicos, sociales, culturales, poltico administrativos, etc.); y (c) debe comprender reas de recursos de importancia ambiental y econmica teniendo en consideracin las necesidades y tendencias de desarrollo del rea, as como las potencialidades de los recursos y los problemas de uso mltiples que estn comprendidos en el uso actual y potencial de la zona costera".49

"La delimitacin con base a rasgos naturales, complementada con otros criterios socioeconmicos, y todo ello ajustado lo ms posible a la divisin administrativa existente, sera la forma ms efectiva de lograr un compromiso entre tantas y tan diversas opciones en pro de la homogeneidad y la funcionalidad de la delimitacin. No hay un criterio que sea aplicable universalmente, ni puede uno solo de ellos satisfacer todos los requerimientos para una delimitacin efectiva de las zonas costeras. Usar un solo criterio puede tener la ventaja de la simplicidad, pero usando otros criterios se gana realismo y confiabilidad. Este enfoque indica que cada criterio empleado da como resultado una dimensin diferente de la zona costera, tanto espacial como funcional produciendo diferentes delimitaciones".50

49. Ibid, pg. 115.50. Ibid, pg. 115.

28


2. METODOLOGA PARA LA MACROZONIFICACIN COSTERA

2.1. Antecedentes y Presentacin.

La gua metodologa para la macro zonificacin costera, que corresponde a uno de los cinco componentes de anlisis del Plan Regional de Ordenamiento Territorial51, es una herramienta tcnica ajustada a la institucionalidad y marcos poltico-normativos vigentes en el pas, e inserta en el Sistema Regional de Planificacin52. Su amparo terico, desarrollado en el primer captulo de este documento, est adems complementado por los aprendizajes adquiridos en las diversas experiencias de zonificacin costera en el pas, sobretodo, aquellas desarrolladas en el marco del Programa de Zonificacin de Borde Costero53.

51. Los otro cuatro componentes o sistemas territoriales- son: el urbano, el rural, el de cuencas hidrogrficas y el componente transversal de riesgos.52. El Sistema Regional de Planificacin contempla cuatro instrumentos interrelacionados entre si: la Estrategia Regional de Desarrollo, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial, las Polticas Pblicas Regionales y el Presupuesto Plurianual de Inversiones. Mayor detalle de los objetivos, principios e instrumentos del Sistema Regional de Planificacin se pueden revisar en el Documento SUBDERE-GTZ, Sistema Regional de Planificacin (SRP); Elementos para su Operacionalizacin Integral; 2008.53. Cabe recordar que el Programa e Zonificacin Regional del Borde Costero se desarrolla a partir de la firma de Convenio de Cooperacin tripartitos (SUBDERE, ex SSMARINA Y GORES), firmados entre los aos 2007 y 2009, y donde se explicita el compromiso a desarrollar de forma conjunta, las acciones tendientes al fortalecimiento del proceso de descentralizacin y desconcentracin de la gestin pblica, apoyando tcnica y financieramente a las Comisiones Regionales de Uso del Borde Costero, en el marco de la implementacin de la Poltica Nacional de Uso del Borde Costero. Mayor informacin sobre este proceso se encuentra en el documento de Sistematizacin del Programa Nacional para la Zonificacin del Uso del Borde Costero Regional, documento de trabajo de noviembre de 2009 elaborado por el Departamento de Polticas y Descentralizacin de la Divisin de Polticas y Estudios de SUBDERE.

Sin embargo se debe reconocer tambin que las experiencias desarrolladas en el Programa mencionado y por ende de esta Metodologa, estuvieron basadas en lo que corresponde a su componente tcnico-metodolgico, en el valioso material desarrollado por organismos de cooperacin internacional que apoyaron en forma pionera a las Regiones de Coquimbo, Aysn y Biobo54. Dichas experiencias, lideradas por la Comunidad Econmica Europea en el caso de la Regin de Coquimbo, y por la Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) en las Regiones de Aysn y Biobo, permitieron al Programa de Zonificacin de Borde Costero contar, desde su partida, con un valioso material orientador, escrito, grfico y cartogrfico.55

En sntesis, se puede afirmar que la gua que aqu se presenta es la resultante de tres procesos paralelos: por un lado, la construccin de un cuerpo tcnico-metodolgico a partir de los conocimientos disponibles, por otro, la puesta a prueba de ese mismo cuerpo tcnico-metodolgico en su aplicacin en todas las regiones costeras del pas, y finalmente, la evaluacin de los procesos y resultados alcanzados en el desarrollo de las tareas de zonificacin del borde costero nacional. El anlisis y evaluacin iterativa de esos tres procesos permitieron abstraer el cuerpo tcnico-metodolgico de las experiencias, y sistematizarlo en el formato de una gua metodolgica.

54. Mayor informacin al respecto del proceso de zonificacin costera en Chile puede ser revisado en el documento SUBDERE 2008 Sistematizacin Programa Nacional para la Zonificacin del Uso del Borde Costero Regional".55. La documentacin aludida est referida en los siguientes documentos: 1) SERPLAC Regin de Coquimbo (2006) Programa Integrado de Gobernabilidad y Descentralizacin Ms Regin. Experiencia Piloto en Ordenamiento Territorial del Borde Costero de la Regin de Coquimbo. 2) SERPLAC Regin de Aysn (2005). Zonificacin del Borde Costero. Gua Metodolgica de Zonificacin Regional del Uso del Borde Costero Litoral. La Experiencia de la Regin de Aysn, y 3) SERPLAC Regin de Aysn (2008). Mtodo Utilizado en la Microzonificacin del Borde Costero Sur de la Regin de Aysn.


29

Es muy importante destacar la relevancia que ha tenido para la estructuracin de esta gua el haber contado con la las regiones costeras del pas. Ello garantiza en mejor medida su futura utilidad y replicabilidad en la medida en que ha contado con la casustica ms completa, con un representativo abanico de las mltiples realidades geogrfico-ambientales, sociales y productivas del pas todo lo cual, en su conjunto, ha posibilitado realizar las tareas de abstraccin y sntesis posterior.

La zonificacin costera tiene como fin ltimo la conduccin de una intervencin eficiente y racional del espacio, compatibilizando los objetivos sealados en la Estrategia Regional de Desarrollo con las aptitudes y caractersticas de ese territorio y, espacializando la forma que toman o pudieran tomar en ese espacio los intereses existentes o potenciales. El trabajo de macro zonificacin se da en un contexto de participacin ciudadana que, traducida en un acuerdo social, valida y facilita su aplicacin prctica.

Es un instrumento que tiene como objetivo explicitar una imagen de desarrollo deseada y acorde con los intereses regionales, locales y sectoriales, y al mismo tiempo, promover condiciones favorables a la inversin, proporcionando estabilidad y certeza respecto del uso sustentable de los espacios, con el propsito de mejorar las condiciones de vida de la comunidad.

2.2. Elementos Base para la Zonificacin.56

El desarrollo de los territorios implica acercarse a alcanzar en forma equitativa tres objetivos fundamentales: la cohesin econmica y social; el manejo y conservacin de los recursos naturales y del patrimonio cultural; y una ms balanceada competividad de las regiones y por ende, del pas. Dada la gran incertidumbre creada por el dinamismo del entorno y la creciente complejidad de los procesos territoriales, desde el punto de vista metodolgico es necesaria una aproximacin de un enfoque sistmico con el propsito de responder a la necesidad de entender la estructuracin espacial desde una perspectiva de conjunto y desde una visin territorial.

Un elemento que est por detrs de las tareas de zonificacin incluye la idea de atraccin y disponibilidad de recursos financieros, con el propsito de orientarlos hacia la inversin productiva. Sin embargo, tambin deben incorporarse otros factores vinculados bsicamente a la capacidad de introducir innovaciones en el tejido productivo y empresarial. Si el propsito de la planificacin es apoyar a impulsar el desarrollo de un mbito de gestin, la incorporacin del territorio como contexto para la apreciacin sistmica de los proceso de desarrollo, a su vez, resuelve un problema operacional y poltico muy sensible: la siempre escasa coordinacin y espacios de dilogo entre las instancias regionales y las instancias comunales de decisin.

56. Los elementos bases que aqu se detallan han sido extrados y adaptados desde una revisin bibliogrfica de los siguientes autores (en bibliografa): Arnold y Osorio 2003; Boisier 1997; Boisier 2003; Committee on Spatial Development European Comission 1992; Delgadillo y otros 2001; Farins 2001; Iranzo 2006; Mideplan 2006; Ministerio de Planificacin Federal 2008; Plaza y otros 2003; Silva 2003; Soms 2009; European Conference of Ministres for Spatial Regional Planning 2007; y Subdere 2010 PROT

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proceso al conjunto de actores involucrados, objetos y sujetos del proceso de planificacin territorial. Por esta ltima caracterstica es por sobretodo un proceso poltico no obstante su base debe tambin ser de tipo cientfico-tcnico.

Otro elemento base lo constituye la idea que, en torno al desarrollo del territorio costero, es necesario recuperar el planeamiento como herramienta de gobierno, y con ello, liderar los procesos necesarios para conducir al territorio por el sendero del esperado desarrollo. El trmino planificacin costera- debe traer consigo la idea de reflexin asociada a la accin; el clculo sistemtico con base para decisiones estratgicas; la necesidad de indagar el futuro para decidir sobre el presente; la necesidad de coherencia entre los objetivos y los medios que se destinan para alcanzarlos. En suma, la planificacin costera debe ser entendida como un instrumento de trabajo que busca anticipar acontecimientos econmicos y sociales para intentar encauzarlos en una direccin determinada. Es pues, una forma de intervencin sobre la realidad a partir de informacin sistematizada, procedimientos de coordinacin institucional y activacin de canales de participacin, cuyo propsito central es lograr objetivos que interesan a toda la sociedad o a una parte de ella.

La importancia del enfoque de ordenamiento territorial es un intento por integrar la planificacin socioeconmica con la fsica, superar la parcialidad del enfoque temtico en la planificacin sectorial y ampliar la reducida escala espacial del planeamiento municipal. Su orientacin se dirige a procurar la consecucin de la estructura espacial adecuada para un desarrollo eficaz y equitativo de la poltica econmica, social, cultural y ambiental de la sociedad. Contribuye en el progreso de gestin del

A su vez el territorio en las tareas de planificacin, es aquel que lo designa como un espacio socializado, apropiado y producido por sus habitantes, independiente de su tamao y sus lmites naturales o administrativos. As, no slo debe ser considerada como una contenedora de procesos econmicos y sociales, sino como una red de actores que posee la capacidad potencial de incidir en sus propias posibilidades de transformacin y cambio.

La Planificacin es un componente integrante del proceso de gestin, y como tal, es un instrumento al servicio de un proceso y no al contrario. La existencia de un modelo de gestin vinculado al proceso de planificacin territorial (elaboracin, consenso, gestin y evaluacin) permitir una correcta e integral evaluacin expost del proceso de planificacin y las necesidades de ajustes.

Las tareas de planificacin son un ejercicio permanente e iterativo, en tanto desarrolla sus planteamientos y propuestas a travs de sucesivas aproximaciones, proponiendo, verificando y retroalimentando las proposiciones iniciales. Son una dimensin importante de la capacidad de gobernar, particularmente vlida cuando se requiere desplegar esfuerzos permanentes para lograr objetivos a largo plazo. Y, desde una perspectiva amplia, se define como cualquier proceso racional de anticipacin y toma de decisiones sobre accin futura.

La planificacin es un proceso real, iterativo e imperfecto de exploracin sistemtica del futuro y de direccin y coordinacin de los diversos agentes y organizaciones econmicas y sociales en pos de ciertos objetivos. Debe entregar lineamientos estratgicos de desarrollo a seguir imagen futura-, bajo un concepto de desarrollo sustentable, e identificando e incorporando en el


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desarrollo en el marco de los procesos de descentralizacin del aparato pblico del pas. Est mucho ms cerca de la prctica planificadora y de la toma de decisiones polticas que del anlisis cientfico del territorio.

Corresponde a la expresin espacial de las polticas econmicas, sociales, culturales y ecolgicas de la sociedad, y cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organizacin fsica del espacio segn un concepto rector. Se trata de objetivos y metas que la sociedad involucrada se propone y desea alcanzar, a la luz de las limitantes y potencialidades del territorio. Promueve tambin el fortalecimiento o la creacin de formas de cooperacin que permitan contribuir a una interrelacin entre poltica sectoriales -que a la fecha han sido implementadas en forma independiente- y que afectan un mismo territorio.

Apoya la coordinacin vertical, por niveles de gestin de gobierno, incorporando para estos fines al sector privado y la ciudadana estableciendo las modalidades y mbitos de participacin. Contribuye a disminuir la tensin que se produce entre las diferentes condiciones iniciales o de partida de niveles de desarrollo- y los desafos que ello impone a los principios de equidad territorial. As mismo, contribuye a superar las disparidades intrarregionales en la medida en que posibilita proyectar objetivos concordantes con las situaciones territoriales particulares; al contrario, el desarrollo de una planificacin aislada de unidades menores probablemente favorecera la mantencin y posible potenciacin de las disparidades regionales.

Al estar vinculado a la Estrategia Regional de Desarrollo, debe convenir una visin futura del territorio regional, proporcionando un referente para orientar las acciones tanto de los decisores pblicos como privados. Sirve como una seal clara y transparente para las polticas de inversin, y por ello y con un carcter anticipatorio, los impactos en los sistemas de ciudades, las ciudades y las reas rurales circundantes.

La Zonificacin por usos es una metodologa que permite su aplicacin en cuanto instrumento al servicio de los procesos de planificacin a travs del ordenamiento territorial. Orienta la planificacin sin estandarizar las realidades identitario-regionales. Muy por el contrario, en cuanto instrumento permitir que la toma de decisiones, orientadas a la consecucin de una imagen objetivo de desarrollo regional, sea un constructo a partir del propio territorio. Concordante con los principios de unicidad y coordinacin, permite la posibilidad de ensanchar el horizonte de planificacin ms all de las polticas puramente sectoriales, para enfocarlo a todo el territorio, teniendo en cuenta adems las condiciones y oportunidades de desarrollo que emanan de cada una de las zonas costeras y sus reas de influencia. Contribuye a la necesaria articulacin de las mltiples acciones que intervienen en el territorio y que han respondido ms a lgicas sectoriales y presupuestarias y menos a una concepcin de una imagen objetivo del querer ser de un desarrollo.

La zonificacin debe ser entendida como un instrumento de trabajo que busca anticipar acontecimientos econmicos y sociales para intentar encauzarlos en una direccin determinada. Es una forma de intervencin sobre la realidad a partir de informacin sistematizada,

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procedimientos de coordinacin institucional y activacin de canales de participacin, cuyo propsito central es lograr objetivos que interesan a toda la sociedad o una parte de ella. Deber resguardar coherencia con respecto a otros instrumentos, normativas y planes que inciden sobre el mismo territorio. Es un proceso complejo en el que interactan factores polticos, institucionales, sociales, culturales y econmicos Est destinado a lograr acuerdos y compromisos trascendentes entre el sector pblico, las organizaciones sociales y la iniciativa privada, en funcin y objetivos compartidos, entonces, el principal desafo poltico y tcnico del desarrollo ser estimular el dilogo, buscar consensos y establecer alianzas para garantizar la accin coordinada de todos ellos. Debe por lo tanto propiciar tambin un proceso de activacin y canalizacin de fuerzas sociales, de avance en la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva, tratndose tambin de un proceso social y cultural.

2.3. Secuencia Metodolgica de la Zonificacin del Componente Zona Costera.

El proceso de participacin ciudadana se basa en el supuesto de que todos los sectores que participan de la zona costera articulan sus intereses de manera calificada, la metodologa se centra en la construccin de acuerdos ciudadanos respecto del uso del territorio, manejando y previniendo los conflictos que de la interaccin de estos intereses pudieran surgir. La elaboracin de la zonificacin responde a un proceso participativo gradual, que en su primera instancia convoca a algunos profesionales del mbito pblico constituidos en un equipo tcnico en el seno de la Divisin de Planificacin y Desarrollo Regional de los Gobiernos Regionales. La zonificacin, entendida

como la accin de asignar usos, funciones, potenciales, valores y objetivos a diferentes porciones de la zona costera debe ser, adems, la instancia por excelencia para realizar procesos participativos e integrados57. La integracin, como se indic, es vertical entre los instrumentos estrategia, plan, polticas, programacin-, pero tambin de carcter horizontal con los dems instrumentos de planificacin territorial vigentes, regionales o sectoriales. Por tratarse de un ejercicio de planificacin prospectiva que desencadena en la modelacin de una propuesta pblico-privada concertada, la secuencia metodolgica establece tres grandes fases: la de preparacin, la de diagnstico y prospectiva y la fase de propuesta tal como se mostr en la Figura N 3. (pg. 19)

Las fases preparatoria, de diagnstico y prospectiva, y de propuesta, estn integradas por dos o tres actividades y stas, a su vez, por un nmero de tareas articuladas entre s. Si bien, se presentan esquemticamente como fases sucesivas, se debe comprender que en la realidad, la zonificacin es un proceso cclico y iterativo, constante e

57. Sera conveniente diferenciar en cuanto a participacin de espacios inter y multiculturales. En este sentido cobra importancia que los procesos de participacin ciudadana sean abordados reconociendo los saberes de la comunidad local, su identidad y sus prcticas, situacin que permitir abordar metodolgicamente la complejidad del territorio. En este contexto, sera conveniente asumir que la participacin en la planificacin de los espacios costeros se presenta como un elemento transversal y fundante; que observa a la participacin ciudadana como un proceso que busca en todo momento la endogenizacin o apropiacin del procedo por parte de los diferentes actores del proceso autoridades, privados y sociedad en general-, la cual participa en base al uso de la opinin y la deliberacin sustentada en el manejo de antecedentes e informacin. La participacin requiere ser por ello diferenciada y propositiva, y debe estar presente en todo el proceso, no slo en la fase de diagnstico y si tambin en las fases de planificacin y validacin de las propuestas.


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integrante de los mltiples otros procesos de planificacin del desarrollo. Como se ha dicho anteriormente, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial es la espacializacin de la Estrategia de Desarrollo Regional y, el componente de la zona costera es adems, slo uno de los cinco componentes de anlisis del Plan.

La secuencia metodolgica que se presenta en la Figura N6 a continuacin desagrega en actividades y tareas las tres fases sealadas. Es necesario sealar que esta secuencia metodolgica es una adaptacin y mejoramiento de aquella utilizada en la complementacin del Programa Nacional para la Zonificacin del Uso del Borde Costero Regional, Convenio SUBDERE - SUBSEMAR y Gobiernos Regionales 2007-2010.

FIGURA N6:Secuencia Metodolgica Zonificacin del Componente Zona Costera.

FASE DE PREPARACIN

EVALUACIN EINSTALACIN

ELABORACINDEL PLAN

DE TRABAJOPROD

UCTO

S

INDUCCINDEL PROCESO

DIFUSIN DELPROCESO

IDENTIFICACINPRELIMINARDE ACTORES

EVALUACINCAPACIDADESINSTALADAS

DIAGNSTICODESCRIPTIVO(Lnea base)

LNEA BASE

DELIMITACINREA DE

PLANIFICACIN

DATOS EINDICADORES DECARACTERIZACIN

TERRITORIAL

CARTOGRAFATEMTICA

ZONIFICACINPROPUESTA PBLICA

PROPUESTA PBLICACONSENSUADA

CRITERIOS PRELIMINARES DE COMPATIBILIDAD

PROPUESTAPBLICA-PRIVADACONSENSUADA

CRITERIOS DEFINITIVOS

DE COMPATIBILIDAD

MAPASINTERESES

SECTORIALES

SUPERPOSICINDE INTERESESAJUSTADOS

MAPASEMFORO

MATRIZ DECOMPATIBILIDAD

ZONIFICACINPROPUESTA

PBLICA PRIVADA

SUPERPOSICININTERESES ACTORES

PRIVADOS

MAPASEMFOROAJUSTADO

MATRIZ DECOMPATIBILIDAD

AJUSTADA

RECOPILACININFORMACIN

BASE

CARTA BASE YSISTEMATIZACINDE INFORMACIN

TERRITORIAL

DIAGNSTICOANALTICO

MODELO ACTUALDE OCUPACINZONA COSTERA

CONSTRUCCINDE IMAGENOBJETIVO

INTEGRACINDIMENSIONES

CARACTERIZACINTERRITORIAL

ESTABLECIMIENTODE ZONAS

HOMOGNEAS

TENDENCIAS Y CONFLICTOS

TERRITORIALES

RECOPELACIN DEINFORMACIN BASE

REVISIN Y/OELABORACINCARTA BASE

IMAGENOBJETIVO Y PROSPECTIVA

MODELO FUTURODE OCUPACINZONA COSTERA

FASE DE DIAGNSTICO Y PROPECTIVA FASE DE PROPUESTA

ANLISIS DEESCENARIOS:TENDENCIAL Y DESEABLE

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La Fase de Preparacin resalta la importancia otorgada en el proceso a la generacin y fortalecimiento de las relaciones de cooperacin y trabajo conjunto al interior del gobierno regional y entre los sectores, y por ende el correspondiente respaldo poltico necesario, que facilitar el trabajo tcnico del equipo profesional responsable de liderar el proceso de zonificacin del componente costero del PROT.

FIGURA N7:Fase de Preparacin.

Tcnicamente esta fase debe ser entendida como la de preparacin e instalacin de capacidades e informacin que posibiliten realizar los procesos de zonificacin. Sus productos son, en consecuencia, la elaboracin de un Plan de Trabajo para el Proceso, la elaboracin o rectificacin de la Carta Base, y una caracterizacin territorial de la zona costera regional. Con tal propsito las actividades comprendidas en esta fase son de dos tipos: el primero, de evaluacin e instalacin de capacidades y el segundo, de recopilacin de informacin base de caracterizacin regional.

Fase de Preparacin


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El Plan de Trabajo, producto de esta fase, deber tomar en consideracin una evaluacin de las capacidades instaladas para llevar adelante el proceso humanas, de equipamientos, de informacin-, as como, identificar y disear el conjunto de actividades que se orientarn a inducir y difundir el proceso entre los sectores y el mundo privado y de la sociedad civil. Por otra parte en esta fase se debe, adems de elaborar o revisar la cartografa de la zona costera, recopilar y sistematizar la informacin base que permitir una adecuada caracterizacin territorial de la zona.

La Fase de Diagnstico y Prospectiva concentra su atencin en la interaccin de actividades de procesamiento de toda la informacin relevante para consensuar la imagen objetivo de la zona costera comunal, aspectos crticos y procesos territoriales propios de la fraccin o la totalidad de la zona, la actualizacin o generacin de su carta base, y en especial la georreferenciacin en escala de detalle de los usos del territorio actuales y futuros que se superponen o interceptan. Es en esta fase donde se ajusta la delimitacin de la

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