Guía para la incorporación de la variable riesgo en la gestión integral de nuevos proyectos de...

S e c r e t a r í a T é c n i c a d e

Gestión de Riesgos

GUÍA PARA LA INCORPORACIÓN DE LA VARIABLE RIESGO EN LA GESTIÓN

INTEGRAL DE NUEVOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

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“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOSPROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”

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Guía para la Incorporación de la Variable Riesgo en la Gestión Integral de Nuevos Proyectos de

Infraestructura

MCSIE - Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa

Miguel Carvajal - Ministro

STGR - Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos

Lorena Cajas Albán - Secretaria

PNUD - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

José Manuel Hermida - Representante Residente

Claudio Providas - Representante Adjunto

José Agusto - Gerente Área de Gobernabilidad

Unidad de Gestión de Riesgo del PNUD

Jeannette Fernández

Yovanna Chaves

Borja Santos

Formulación de la Metodología:

Fabricio Yépez, Doctor en Ingeniería Civíl, Consultor PNUD, Profesor Principal Universidad San Francisco de Quito

Edición:

Lorena Cajas Albán – STGR (Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos)

Jeannette Fernández – PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)

Fotografías de la portada:

Yovanna Chaves – PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)

Dirección Gráfica e impresión

Publiasesores Cía. Ltda. Francisco Pizarro N 26-104 y Marieta de VeintimillaTelf.: 255-5140 / 250-5425E-mail: [email protected]

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PRESENTACIÓN .............................................................................................................................................7

1 LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR ............................................................................................................................................9

2 NUEVA ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ECUADOR ..............11

3 INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA .................................................................................13

3.1. Generalidades .........................................................................................................................13

3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios .............................................................................14

3.2.1. Detección de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (Pre- Factibilidad y Factibilidad) ....................................................................................................14

3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseños Definitivos.........................................................................................................................18

3.2.3. Importancia de la Fiscalización de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional .................................................................................................................20

3.3. Gestión del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratación, Aspectos Técnicos, Legales y Financieros .................................................................................................................................................22

3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Términos de Referencia y Contratos de Consultoría, Construcción y Fiscalización. ............................................22

3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con la Variable Riesgo: Presupuesto y Contingencias ...................................................................................................................27

3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratación ..............28

3.4. Gestión del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecución .................................................30

3.4.1. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de Construcción ....................................................................................................................30

3.4.2. CumplimientodeNormativas,CalidaddeMaterialesyVerificacióndeEspecificaciones ...............................................................................................................31

3.4.3. Importancia de la Fiscalización y Papel de la Entidad Contratante en la Gestión del Riesgo y Toma de Decisiones ...........................................................................................32

3.4.4. Auditoría de Entidades de Control y la Gestión del Riesgo .................................33

3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construcción .................34

3.5. Gestión del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operación y Mantenimiento de la Obra .....35

3.5.1. Planes de Operación, Mantenimiento y Presupuestos ..........................................35

CONTENIDO

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3.5.2. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operación ..37

3.5.3. Involucramiento Comunitario ......................................................................................38

3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos .................................................................39

4 CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA .........................................................41

4.1. Creación y/o Fortalecimiento de Unidades Técnicas para la Elaboración y Operación del Manual de Procedimientos Institucional ....................................................................................41

5 CAPACITACIÓN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS ..........................................43

6 LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA ......................................................................................................................................45

6.1. Construcciones Escolares, Amenaza de Inundaciones (1/3) ...........................................46

6.2. Construcciones del Sector Salud ante Amenaza por Inundaciones (1/3) ..................................55

6.3. Construcciones de Obras Viales y Puentes ante Amenaza de Inundaciones (1/3) ......64

6.4. Obras de Saneamiento, Alcantarillado, Agua Potable, Riego Ante Amenaza de Inundaciones (1/4) ........................................................................................................... 71

6.5. Construcción de Obras Hidráulicas Pequeñas ante Amenaza de Inundaciones (1/2) 81

6.6. AmenazasyVulnerabilidaddeEdificacionesenGeneral ...............................................87

ANEXO 1 .........................................................................................................................................................89

AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIÓN DEL RIESGO ..............................................................................................................................................................................89

1 INTRODUCCIÓN..............................................................................................................................91

2 AMENAZAS NATURALES .............................................................................................................92

2.1. Amenaza por Inundaciones ..................................................................................................92

2.2. Amenaza por Terremotos ......................................................................................................99

2.3. Amenaza por Actividad Volcanica ....................................................................................104

2.4. Amenaza por Deslizamientos ............................................................................................109

3 GESTIÓN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES ..... 111

3.1. DefinicionesdeParametrosdelRiesgoydeDesastres ..................................................114

3.2. Control y Mitigación de Riesgos y Responsables de La Gestión del Riesgo ............................125

ANEXO 2 .......................................................................................................................................................129

GLOSARIO DE TÉRMINOS RELACIONADOS CON LA GESTIÓN DEL RIESGO .........................129

REFERENCIAS .............................................................................................................................................141

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Dentro del nuevo contexto mundial, fuertemente marcado por la ocurrencia de desastres cada vez másfrecuentesydemayormagnitud,esimposiblenoreflexionarsobrelaproblemáticaquerodeaalas diversas situaciones de crisis que ocurren en las distintas zonas del país y del mundo.

Estareflexiónnosllevaaconsideracionesmásprofundasenlabúsquedadelascondicionessubya-centes que hacen que una amenaza natural, al actuar sobre los elementos expuestos, genere tal im-pacto que se convierta en un desastre. De allí que conocer las condiciones de vulnerabilidad social, física, económica e institucional que los procesos sociales de desarrollo generan en nuestras comu-nidades, resulta indispensable para poder emprender en acciones concretas de reducción del riesgo de desastre.

Elprocesodeidentificacióndevulnerabilidadesresultacomplejopuestoqueéstasestándirectamen-te relacionadas con el tipo de amenaza, de allí que la solución para reducir el impacto frente a inunda-ciones de una determinada estructura, no necesariamente satisface los requerimientos sísmicos por ejemplo. Por ello, una perspectiva de multi-amenaza asegura el comportamiento más seguro de una estructura, el que requiere al mismo tiempo un trabajo de coordinación interdisciplinario.

Por lo señalado, en un país como el nuestro, que puede verse expuesto a la acción de diversas solici-taciones externas como por ejemplo inundaciones, sismo, actividad volcánica, deslizamientos, entre otros,esindispensablecontarconinstrumentosquenosayudenaidentificaropcionesquebrindenmayor seguridad a nuestras estructuras, infraestructura y líneas vitales, para evitar las enormes pér-didas humanas y materiales que inciden en el desarrollo humano y económico de nuestros pueblos.

LamayoríadelainfraestructuraexistenteenelEcuadorpresentaseriasdeficienciasdecomporta-miento al ser requeridas por acciones no permanentes como aquellas generadas por una amenaza natural como las ya señaladas, tanto en el análisis y diseño, así como en la construcción y mante-nimiento.Elproblemapuedeverseaúnmásseriosiseincluyenaquellasestructurasquehansido

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afectadas por sismos (Marzo 87, Bahía 98), o inundaciones (El Niño 82-83, 97-98) y cuyos procesos dereconstrucciónnofueronrealizadosconnormasyestándaresapropiados,dejándolasaúnmásdebilitadas frente a la acción de nuevos eventos. En consecuencia, muchas de las obras de infra-estructura que se constituyen como logros del desarrollo para nuestros pueblos, han sido erigidas con altos niveles de vulnerabilidad, respondiendo a una ausencia de políticas para la gestión del riesgo en las instituciones nacionales.

Es por esto que el Gobierno Nacional ha asumido la responsabilidad de elevar la Gestión del Ries-go al nivel de una Política de Estado, asegurando de esta manera su incorporación transversal en el nuevo modelo de desarrollo del país, lo que constituye sin duda alguna un gran aporte para elevar los niveles de sostenibilidad de los logros del desarrollo en el Ecuador.

En este marco, la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, STGR, con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, presenta esta guía, para la incorporación de la varia-ble riesgo en los nuevos proyectos de infraestructura, misma que está dirigida principalmente a los sectores encargados de los procesos de análisis, diseño y construcción de infraestructura, a findebrindarleslineamientosgeneralesquesirvancomoelementosparagestareltannecesarioproceso de incorporación de la gestión del riesgo en cada una de las fases de los proyectos que se construyen en nuestro país.

Ing. Lorena Cajas AlbánSecretaría Técnica de Gestión de Riesgos

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• No existe una tradición de incorporar consideraciones de ries-godentrodelagestióndeproyectos,nienelsectorpúblico,nien el sector privado.

• No se conoce con claridad el tipo de información que está dispo-nible, o que se requiere, para incorporar parámetros de riesgo en losproyectosdeinversiónpública.

• Desconocimiento de instrumentos técnicos que facilitarían la incorporación de acciones concretas de reducción del riesgo.

• Falta de coordinación y cooperación interinstitucional entre las en-tidadesdelsectorpúblicoparaaprovecharsuscapacidadesyopti-mizar el uso de recursos disponibles.

• Poco interés en la incorporación de la gestión del riesgo en las ins-tituciones, por lo que no se cuenta con recursos, como por ejem-plo personal capacitado, para considerar la variable riesgo en las distintas etapas de un proyecto de inversión.

• Debilidadtécnica,económicayfinancieradelasinstitucioneslocales, tales como municipios y gobiernos seccionales, para la construcción de infraestructura segura para enfrentar ame-nazas naturales.

• Repetición sistemática de malas prácticas en los diseños y/o en la construcción de obras de infraestructura a nivel nacio-nal,queaúnsinlaocurrenciadeunaamenazanaturalyahanpresentado problemas estructurales, como es el caso de puen-tes,víasycarreteras,proyectoshidroeléctricos,refinerías,etc.,demostrando que las falencias no sólo se encuentran en el sec-torpúblico,sinotambiénydemaneraimportanteenelsectorprivado nacional e internacional que también participa en ese tipo de proyectos de gran envergadura.

Los talleres participativos or-ganizados por la Secretaría Técnica de Gestión de Ries-gos STGR en Julio de 2008, con el auspicio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, permi-tieron identificar una seriededeficienciasenelciclodeproyectos de inversión pú-blica asociados con las prác-ticas de reducción del riesgo de desastre, entre ellas se destacan:

1 LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

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“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOSPROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”1

En el mismo sentido, el Plan Nacional de Desarrollo presentado en 2007 por laSecretaríaNacionaldePlanificaciónpara el Desarrollo SENPLADES, resu-me estos hallazgos de la siguiente ma-nera (SENPLADES, 2007a):

1. Ausencia de políticas de gestión de riesgos, a pesar de que ciertos fenómenos naturales son muy recurrentes.

2. Ausencia de un Sistema Nacional de Gestión de Riesgos que defina las acciones adecuada-mente coordinadas en prevención, mitigación, preparación, atención, rehabilitación y recons-trucción.

3. Debilidad institucional para promover e imple-mentarlagestiónderiesgosenlaplanificacióny falta de recursos para impulsarlas.

4. Escasa coordinación entre las instituciones cien-tíficotécnicasqueproduceninformaciónsobreamenazas y vulnerabilidades, y entre ellas las entidades promotoras de proyectos.

5. Inexistencia de mecanismos de difusión de la información técnica disponible. Dicha informa-ción se encuentra dispersa, incompleta, descen-tralizada y en ocasiones caduca.

6. Uso indebido del suelo y ausencia de una ley nacional de ordenamiento territorial.

7. La pobreza y el crecimiento poblacional se desa-rrolla en muchas ocasiones en áreas de riesgo.

8. No se están utilizando mecanismos de transfe-rencia de riesgos.

9. Ausencia de análisis de riesgos en los proyectos de desarrollo y de inversión.

10. Degradación de los recursos naturales y de áreas protegidas.

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1. La nueva constitución del Ecuador vigente desde Oc-tubre de 2008, incorpora una visión explícita de gestión de riesgos, a través de los artículos 389 y 390, proporcio-nando de esta manera un adecuado marco legal para la construcción de un Sistema Nacional Descentralizado de Gestión del Riego.

2. LaSecretaríaNacionaldePlanificaciónparaelDesarro-lloSENPLADESfijacomounadelaspolíticasprincipa-les para cumplir la meta 9 del Objetivo 7 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el Ecuador, la reducción de desastres como parte de la política de desarrollo.

3. Dentro de la reforma del Estado se crea el Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa, que ini-cialmente incluye el área de gestión del riesgo, pero que posteriormente le da categoría de vice-ministerio a la Se-cretaría Técnica de Gestión del Riesgo1, la que absorbe a la antigua Defensa Civil y promueve mecanismos para la coordinación de acciones ligadas, no sólo al manejo de la emergencia, sino también a la promoción de una visión de Gestión Integral del Riesgo y Reducción del Riesgo de Desastre.

1 Decreto Ejecutivo No. 1046-A de Abril de 2008 para la creación de la STGR

Desde su inicio en Enero de 2007, el Gobierno Nacional del Ecuador ha dado primordial importancia a los aspectosrelacionadosconlaplanificaciónparaeldesarrollo;enesamedida,laconsideracióndequelosdesastresnaturalesimpactansignificativamenteyretrasanlosprocesosdedesarrollo,hahechoqueeltemase posicione en las agendas nacionales. Así, se han logrado alcanzar verdaderos hitos históricos, no sólo dentro del país, sino incluso regional y globalmente:

2 NUEVA ORGANIZACIÓN PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ECUADOR

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4. En medio de este proceso de cambios estructurales profundos, la atención de la emergencia por inunda-ciones producida en Enero y Febrero del 2008 en la Costa ecuatoriana, produjo un cambio significativocon respecto a la atención a otros desastres, incluso similares, del pasado. La creación y funcionamien-to del primer Ministerio Regional denominado del Litoral, creado en Julio de 2007, probó una adecua-da coordinación de esfuerzos inter-institucionales y multi-sectoriales, que permitió generar una respuesta post-desastre inmediata e importante, la cual ha sido reconocida a nivel internacional (Portaluppi, 2008). El resultado fue la creación de un mecanismo de coordi-nación de respuesta que funcionó adecuadamente y que, sin lugar a duda, servirá como un insumo de las lecciones aprendidas para la construcción del Siste-ma Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos.

5. En Noviembre de 2008, la STGR define sus líneasprioritarias de trabajo dentro de las que se destaca la búsquedademecanismospara incorporarcomoejetransversalenlasactividadesdeplanificaciónparaeldesarrollo, la línea de trabajo 4.2 para la instauración de normativas a fin de que toda inversión públicacontemple el análisis y la reducción de riesgos, desde la etapa de prefactibilidad hasta su operación.

Esta guía metodológica se enmarca dentro de este contexto, con el pro-pósito de servir de insumo a las instituciones ecuatorianas para cum-plir las metas, mandatos, políticas y líneas de acción descritas anterior-mente. Se espera ofrecer recomendaciones básicas para una detección temprana de amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestruc-tura,afindeestablecerunaestrategiadereducciónderiesgosdelosfuturos proyectos a construirse en el Ecuador.

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Unproyectodeinfraestructurapúblicaesunainversiónquerespondeaunadeci-sión sobre el uso de recursos, con el objeto de incrementar, mantener o mejorar la producción de bienes o la prestación de servicios a la sociedad o parte de ella. Cada proyecto tiene sus propias particularidades, tanto por su ubicación como por la manera en que será construido y operado. Todas las etapas por las que atraviesa un proyecto, desde su concepción hasta su operación, forman parte del denominado Ciclo de Vida de un proyecto, el cual incluye las siguientes etapas:

Estado del proyecto Etapa del ciclo de vida del proyecto

Pre-inversión

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Pre-factibilidad

Factibilidad

InversiónDiseño

Ejecución (construcción)

Operación Operación y mantenimiento

3.1. Generalidades

3 INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

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Una vez tomada la decisión de invertir en una obra de infraestructura, arranca la visualización de posibles soluciones ingenieriles para dar respuesta a los problemas detectados, estimar su alcance y especialmente realizar un análisis del impacto socio-económico de no ejecutar la obra(idea y perfildeproyecto).Laetapadepre-factibilidadconstituyeeldiseñopreliminaropre-diseñoqueconlleva la selección de las diferentes alternativas técnicas que pueden resolver las necesidades identificadas,asícomoladeterminaciónde losrequerimientos técnicosdecadaalternativa.Lapre-factibilidad genera información sobre las características, limitaciones, costos de capital y ope-ración, así como restricciones económicas, sociales, políticas, culturales, ambientales, instituciona-les y legales que tiene el proyecto. Finalmente, la etapa de factibilidad constituye un análisis com-prensivodelosresultadostécnicos,financieros,económicosysocialesdeunainversión(dadalaalternativa técnica y sus requerimientos respectivos seleccionados en la etapa de pre-factibilidad). El informe de factibilidad es la culminación de la formulación de un proyecto y constituye la base para la toma de decisiones sobre su ejecución.

Si la decisión es favorable, la siguiente etapa es la de estudios definitivos, denominada también estudios de ingeniería, queterminan en el conjunto de planos estructurales, instalaciones, equipamiento y servicios, etc, que son requeridos para obtener lalicenciadeconstrucción,incluyendolasespecificacionestéc-nicas bajo las cuales se debe construir el proyecto.

Estaguíametodológicadefineelciclo1deproyectosofasede“estudios”ycomprende lasetapasde idea,perfil,pre-factibi-lidad,factibilidadyestudiosdefinitivos,esdecir,todaslasac-tividades previas a la fase de ejecución. El ciclo 2 de proyectos incluyeencambiolacontratación,ladefinicióndelosaspectostécnicos,legalesyfinancieros.Elciclo3serelacionaconlafasedeejecuciónyfinalmenteelciclo4tienequeverconlafasedeoperación y mantenimiento del proyecto.

3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios

3.2.1. Detección de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (Pre-Factibilidad y Factibilidad)

Resulta evidente que, para mitigar el riesgo por eventos naturales al que puede verse sometido un futuroproyectodeinfraestructura,debecuantificarseeseriesgoysuscomponentes,afindediseñaruna estrategia para enfrentarlo. Esto implica que el análisis del riesgo debe constituirse en todo un capítulo en todas las etapas de la fase de estudio. Así ya lo han reconocido varios países, entre ellos Perú2 , Colombia y lo están exigiendo varias instituciones crediticias como el Banco Interamericano de Desarrollo, BID3. Otros organismos internacionales tales como el Sistema de Naciones Unidas, SNU,

2 PautasMetodológicasparalaIncorporacióndelAnálisisdelRiesgodeDesastresenlosProyectosdeInversiónPública,Volumen3,SerieSistemaNacionaldeInversiónPúblicaylaGestióndelRiesgodeDesastre,MinisteriodeEconomíayFinanzasdelPerú,

3 Desde el año 1998, el BID aplica su política OP-704 para la incorporación de reducción del riesgo en los proyectos que el bancofinancia.

El informe de factibilidad es la culminación de la formulación

de un proyecto y constituye la base para la toma de

decisiones sobre su ejecución.

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impulsan procesos de toma de conciencia y fortalecimiento de capacidades para que la reducción del Riesgo de Desastre se haga efectiva. Como ejemplo se cita el soporte que ha otorgado la Estra-tegia Internacional para la Reducción de Desastres, EIRD, a las agencias gubernamentales de Filipi-nas para lograr la reducción del riesgo de desastre en las fases de planeamiento de las carreteras de ese país4, o este mismo documento que se realiza con apoyo del PNUD.

En el Ecuador, la SENPLADES ha decidido exigir la in-corporación de un análisis de riesgo, desde la fase de estudios, en la presentación de proyectos de inversión y de cooperaciónexternano-reembolsable,para calificarsu nivel de prioridad. Se deben incorporar los resultados de los estudios sobre amenazas y vulnerabilidades aso-ciadas a las que estará sometido el proyecto en su área deinfluencia,incluyendomedidasorientadasareducirlas vulnerabilidades, así como los recursos que se re-querirían para introducir medidas de prevención y miti-gación como las de preparación y respuesta5.

Sin embargo, quienes tienen la primera responsabilidad de exigir la incorporación de criterios de reducción del riesgo desde la fase de estudios, son las mismas insti-tucionesoempresaspúblicasyprivadasinteresadasenllevar adelante la construcción del proyecto. De allí la necesidad de contar con instrumentos metodológicos y procesos de capacitación para impulsar estos procesos institucionales.

Sibienenlasetapasdeideageneralyperfildeproyectoseestápensandoyaenelsitiodeempla-zamiento de la obra a construirse, y podría disponerse de información sobre amenazas naturales pre-existentes en la zona, es en realidad en la etapa de pre-factibilidad donde debe realizarse un estudiodeidentificaciónycuantificacióndelasamenazasnaturalesalasqueestarásujetoelpro-yecto así como un estudio preliminar sobre la vulnerabilidad del proyecto ante tales amenazas. El estudio de amenazas describe el tipo, naturaleza, características y potencial de las amenazas, llegandoaunacuantificacióndediferentesnivelesdeamenazacondiferentesprobabilidadesdeocurrencia.Elestudiodedeteccióndevulnerabilidadesunestudiopreliminardondesedefinenlas debilidades del anteproyecto ante diferentes niveles de amenazas, e incluso las medidas de mitigación posibles para lograr que el anteproyecto supere los diferentes niveles de amenaza, bajocriteriosderiesgoaceptable.Ladefinicióndelasmedidasdeprotecciónomitigaciónayu-darán a mejorar la estimación de costos del proyecto en etapas de pre-factibilidad y factibilidad. Este tipo de estudios requiere por lo general de un equipo multidisciplinario que esté familiariza-do con los aspectos aquí señalados.

4 National Disaster Coordinating Council, NDCC, Filipinas, 20065 SENPLADES, 2008

Sin embargo, quienes tienen la primera

responsabilidad de exigir la incorporación

de criterios de reducción del riesgo

desde la fase de estudios, son las

mismas instituciones oempresaspúblicasyprivadas interesadas

en llevar adelante la construcción del

proyecto.

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La pregunta básica inicial que debe realizarse el proyectista o promotor del proyecto en las etapas iniciales de la fase de estudios es:

Puede el área de estudio verse afectada por una o más amenazas naturales ?

i. Historial de eventos peligrosos en el área

ii. Informes sobre ocurrencia de desastres pasados, sobre daños reportados a la in-fraestructura y sobre rehabilitaciones o reparaciones realizadas

iii. Evaluaciones de amenazas y vulnerabili-dades del área en cuestión

iv. Evaluaciones del riesgo y mapas de ries-gos disponibles

v. Disponibilidad de mapas topográficos,fotografías aéreas y/o satelitales, anti-guas y recientes

vi. Estudios de impacto socio-económico luego de desastres en el área

vii. Recopilaciones sobre experiencias pasa-das y lecciones aprendidas

Para responder esta pregunta será necesario revisar la informa-ción disponible con la que cuentan varias instituciones técnico-científicasydeatenciónde emergencias.Conelpropósitodeorientarlabúsquedadeestainformación,enelAnexo1sehacereferencia a aquella existente en el Ecuador. Muchas veces la re-solución de esta información no es la apropiada para el nivel deproyecto;sinembargo,sípermitetenerunavisiónglobalso-bre las características generales de la zona de implementación del proyecto. Es claro que en la geografía del Ecuador, casi con certeza se encontrará al menos una de todas las amenazas na-turales aquí descritas, por lo que no se las debe perder de vista. Teóricamente, si la información recopilada indica la inexistencia de amenazas naturales en la zona de implantación del proyecto, esto implicaría que el riesgo es nulo, lo que debe explicarse en la memoria técnica, respaldando las decisiones adoptadas. No obstante, se debe tener mucho cuidado con el hecho de que la inexistencia de información no implica la inexistencia de ame-nazas.

La manera de responder esta pre-gunta de forma preliminar es reco-pilando toda la información exis-tente relacionada con:

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La segunda pregunta básica que debe formularse el proyectista en las etapas iniciales de la fase de estudios, luego de conocer la existencia de las amenazas naturales es:

Cuáles son las vulnerabilidades o las debilidades del proyecto ante las amenazas detectadas ?

i. Qué efectos tiene la ocurrencia de cada amenaza sobre el proyecto

ii. Eselproyectosuficientementesólidopararesistir todas las amenazas?

iii. Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el proyectosobrevivirsinningúndañoyquemedidas de protección, interna o externa, se deben implementar? Revisar la factibili-dad técnica y económica.

iv. Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el proyecto presentar daños técnica y econó-micamente reparables y qué medidas de protección, interna y externa, se deben im-plementar? Revisar la factibilidad técnica y económica.

v. Hasta qué nivel y tipo de amenaza debe el proyecto sobrevivir sin llegar al colapso, aunque sufra daños irreparables técnica o económicamente, y qué medidas de pro-tección internas y externas se deben im-plementar? Revisar la factibilidad técnica y económica.

vi. ¿Cuálessonloscostosylosbeneficiosdelao las medidas de mitigación, en términos económicos y de calidad de vida?

Silainformacióndisponiblesobrelasamenazasesadecuada,elplanifi-cador puede llevar a cabo la evaluación preliminar de la vulnerabilidad de su proyecto frente a tales amenazas. Si la información disponible no esadecuada,elplanificadoroproyectistadebecontratarlosestudiosdedetecciónycuantificacióndeamenazas,yapartirdedichosresultados,realizar el estudio preliminar de vulnerabilidades. La información sobre lasamenazasporterremotosyvolcanesesporlogeneralsuficienteparahacer una evaluación preliminar. En el caso de las amenazas sobre inun-daciones y derrumbes, es a menudo necesario realizar estudios detallados de amenazas.

Esta pregunta puede responderse en formapreliminarsiseevalúacómolaamenaza natural afectará al proyecto y qué defensas dispone o debe dispo-ner para disminuir la afectación. Pue-de entonces analizarse lo siguiente:

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Una vez evaluada la viabilidad técnica y económica del proyecto en el estudio de prefactibili-dad, deben estimarse los costos de las medidas de mitigación. En el estudio de factibilidad, al considerar las alternativas del proyecto, deben seleccionarse las opciones que ofrezcan mejores posibilidadesparalamitigacióndeamenazas.Laevaluacióneconómicafinaldebeincluircon-sideracionesderiesgo,yeldiseñotécnicodefinitivodebeincorporarlasmedidasestructuralesy no estructurales óptimas para la mitigación de las amenazas. Por tanto, en la etapa de pre-factibilidad o en la factibilidad, es posible que el resultado del análisis sea que la construcción del proyecto no es viable, sea por consideraciones técnicas o económicas, las cuales podrían estar afectadas por los resultados del análisis de amenazas y vulnerabilidades. Por ello, el capítulo del análisis de riesgos asociados con eventos naturales puede llegar a ser decisivo para la construc-ción o no de un proyecto.

3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseños Definitivos.

Una vez que un proyecto ha sido analizado en las etapas de pre-factibilidad y factibilidad y se ha tomadoladecisióndeseguiradelanteporquelosbeneficiossuperanloscostos(incluyendoloscostosdemitigacióndelriesgo),elsiguientepasoesrealizarlosestudiosdefinitivos,loscualesdeben incluir una serie de áreas de especialización en todas las que se deberá constatar la consi-deración de medidas estructurales de mitigación y, de ser el caso, las medidas no estructurales, a maneradesub-proyecto.Unejemplodeloquedebencontenerlosdiseñosdefinitivosseresumea continuación:

− Estudios de diseño de ingenierías: Deben incluirse los diseños de todos los com-ponentes del proyecto, a un detalle tal que permitan su construcción sin margen adudas.Sedeberánincluirtodoslosplanostopográficos,geométricos,estructu-rales, de instalaciones, y planos de detalle de aquellos aspectos de alta importan-ciaodedifícilejecución,queclarifiquenlosplanosgenerales.Adicionalmente,debenespecificarseclaramentelosdiseñosyplanosdedetalledelasmedidases-tructurales adoptadas para la disminución de los riesgos asociados con eventos naturalesdetectadosyevaluadosenlazonadelproyectoysuáreadeinfluencia.La completitud del estudio es de importancia fundamental para la disminución del riesgo. Una pregunta que debe necesariamente realizar tanto el gerente del proyectocomolainstitucióndueñadelproyecto,alrecibirlosestudiosdefiniti-vos es:

Están los estudios completos ?

Típicamente, cuando los estudios o los detalles no se encuen-trancompletos,elconstructoryelfiscalizadorsevenavocadosa tomar decisiones técnicas sobre el proyecto que debieron to-marse en la etapa de diseño por el diseñador. El problema se presenta cuando los trabajos están en marcha y el constructor opta por decidir sobre aspectos técnicos sin el soporte de un es-tudio adecuado, sea por falta de tiempo, por desconocimiento o por abaratar/encarecer costos, aprovechando la falta de clari-daddealgúnaspectodelproyecto.Enocasiones,conlaaproba-cióndirectaotácitadelafiscalización.Estosproblemastiendena incrementar la vulnerabilidad del proyecto.

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− Memorias técnicas de cálculo, diseño y estudios complementarios: Debe incluirsetodalainformacióngeneradaenelestudiodefinitivo,queper-mitió plasmar el diseño en los planos del proyecto. Las memorias de cálculo son fundamentales para conocer las premisas e hipótesis de cál-culo y diseño adoptadas por el profesional encargado de los estudios finales,yfacilitanlalabordefiscalizacióndeestudios.Enlasmemoriasse deben detallar los resultados de los estudios de las amenazas natu-rales detectadas en la zona del proyecto, el potencial de las amenazas consideradas, la vulnerabilidad estructural del proyecto asociadas con las amenazas y las medidas de mitigación adoptadas para disminuirlas. Todos los estudios complementarios que se realizaron previo al diseño tales como estudios geológicos y de suelos, estudios de amenazas, estu-dios de vulnerabilidades, etc., se deben encontrar en la documentación a entregarse al gerente o institución dueña del proyecto. En documento separado debe solicitarse al diseñador un detalle de las medidas estruc-turales y no estructurales que adoptará el proyecto para mitigación de riesgos naturales y el impacto esperado de las mismas.

− Cantidades de obra y presupuesto del proyecto: Los diseños de-finitivosincluyenlosrubrosdeconstrucciónnecesariosparaeje-cutar la obra, con los precios unitarios de cada uno de ellos. Esta información, junto con las cantidades de obra, permite disponer delpresupuestoreferencialdefinitivo,elcualdebereflejarcla-ramente el costo del proyecto incluyendo las medidas estruc-turales y no estructurales descritas en las memorias de diseño. Este aspecto ha sido tradicionalmente una de las fuentes más importantes de creación de vulnerabilidad en los proyectos. Si los diseños se han ejecutado erróneamente o con falencias im-portantes, a más de poner en riesgo la seguridad del proyecto pueden causar que los costos reales sean mucho mayores que los del presupuesto referencial y, por consiguiente, si no exis-teelfinanciamientoo laherramienta legal (contratos comple-mentarios limitados) puede llegar a paralizarse la obra o puede ejecutarseanti-técnicamente(aúnconociendoquenoeséticoniresponsableelhacerlo),conelfindeterminarlaobrayevitarproblemas de tipo político y legal.

− Especificaciones técnicas: Como se discutió anteriormente, una gran fuente de vulnerabilidades es la falta de claridad o de información res-pecto a los detalles constructivos del proyecto, que provocan la tomade decisiones sobre la marcha de la construcción que pueden no estar ba-sadas en criterios técnicos adecuados ni sustentados en estudios, au-mentando la vulnerabilidad intrínseca del proyecto. Por esta razón, la descripciónsuficienteyadecuadadelasespecificacionestécnicasbajolas cuales se deben ejecutar los diferentes rubros de construcción, son de gran importancia.

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Metodología y cronograma de construcción: Las hipótesis y suposiciones adoptadas en el diseño deben estar necesariamente relacionadas con la pro-puesta del diseñador de cómo se va a ejecutar el proyecto y, por tanto, el diseñador debe describir pormenorizadamente la metodología de construc-ción a aplicarse en las diferentes etapas del proyecto, no sólo para lograr que la ejecución tenga éxito, sino para disminuir vulnerabilidades tanto en la etapa de construcción como una vez que ésta haya concluido. De similar manera, el manejo de tiempos durante cada etapa de construcción debe des-cribirse claramente en un cronograma, donde además deben incorporarse las actividades relacionadas con las medidas no estructurales que se aplica-rán durante la construcción.

3.2.3. Importancia de la Fiscalización de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional

UsualmentelasentidadespúblicasyprivadasdelEcuadorutilizansupropiopersonaltécnicopararealizartareasdefiscalizacióndelostraba-jos presentados en la fase de estudios. Son ellos los encargados de revi-sareltrabajo,verificarsilosestudiosestáncompletosyadecuadamenteejecutados y de solicitar aclaraciones a los contratistas cuando sea nece-sario.Finalmentesonelloslosquefirmanlasactasdeentrega-recepciónde los trabajos de consultoría de estudios.

Es ese mismo personal quien usualmente se encarga de las tareas rela-cionadasconlasetapasiniciales(ideayperfildelproyecto).Enocasio-nes se encargan también de los trabajos de las etapas de pre-factibilidad y factibilidad, aunque no es usual que se encarguen de los diseños de-finitivos, especialmente cuandoelproyecto superacierto tamaño,en-vergadura o importancia. En todo caso, el personal técnico institucional suele encargase directamente de preparar los términos de referencia que servirán de documentos contractuales para la contratación de los estu-dios de un proyecto.

De allí que un aspecto fundamental para la reducción de la vulnerabili-dad de los proyectos de infraestructura es, entonces, la capacitación del personal técnico de las instituciones, pues son parte fundamental en la cadena de producción de los estudios y son los puntos focales de revi-sión de la adecuada incorporación de criterios de reducción del riesgo en la fase de estudios de un proyecto de infraestructura.

Una manera adecuada de controlar que efectivamente se apliquen los criterios descritos es elaborar un manual de procedimientos interno o unreglamentointernoinstitucionalquesirvadeguíaparaverificarlaaplicación de dichos criterios en las diversas fases de diseño. Dicho ma-nualpuedeincluirunalistadeverificacióndeactividades.Unejemplodelistadeverificaciónparalafasedeestudiosdefinitivos,conlasacti-vidades más importantes, es la siguiente:

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Elmanualdeprocedimientosinternonecesitaserdiscutidoalinteriordelainstitución,afinde que pueda ajustarse a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe serdecumplimientoestrictoydebecontemplarmedidasparaverificacióndesucumpli-miento. El manual puede ser revisado cada cierto tiempo, para ser retroalimentado con las experiencias vividas en su aplicación.

Listadeverificacióndeactividadesa realizarse en la fase de estudios de un proyecto

i. Seencuentranlosestudiosdefinitivospresenta-dos claramente detallados y completos?

ii. Se han analizado todas las amenazas natura-les detectadas en el área del proyecto ?

iii. Se ha evaluado la vulnerabilidad del proyec-to frente a los diferentes tipos y niveles de amenazas naturales a los que está sujeto ?

iv. Son aceptables los niveles de riesgo a los que está sometido el proyecto?

v. Se encuentran descritas claramente las me-didas estructurales y no estructurales para la mitigación de riesgos del proyecto ?

vi. Incluyen los diseños del proyecto las obras necesarias para mitigar los impactos de las amenazas ?

vii. Son las medidas no estructurales de mitiga-ción de riesgo propuestas aceptables para la institución y se encuentran dentro de su ám-bito o jurisdicción ? Son socialmente factibles de aplicar ?

viii. Incluyenlasespecificacionestécnicaspresen-tadas aquellas necesarias para la implemen-tación de las medidas estructurales de miti-gación de riesgos ?

ix. Incorpora la metodología de construcción medidas para mitigación de riesgos durante y después de la construcción ?

x. Incluye el presupuesto los costos de las medi-das de mitigación ?

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Con el propósito de transparentar, agilitar y actualizar los procesos de contratación en el sector públicodelEcuador,sehanintroducidoalgunoscambiosymejorasrecientes.Apartirdesupublicación el 4 de Agosto del 2008 se encuentra vigente la Ley Orgánica del Sistema Nacional deContrataciónPúblicaaprobadaporlaAsambleaNacionalConstituyente.Lassubsiguientespublicaciones del Reglamento General de dicha Ley del 8 de Agosto del 2008 mediante decreto presidencial 1248 y de sus Reformas del 17 de Septiembre de 2008 mediante decreto presidencial 1331, han completado el nuevo marco legal para los procesos de contratación, a los cuales debe someterse todo nuevo contrato de proyectos de infraestructura.

Adicionalmente al marco jurídico mencio-nado, muchas de las instituciones públicasutilizan como herramienta contractual las normativas y especificaciones técnicas de otras instituciones o normativas y códigos de construcción de carácter internacional, que sean aplicables al tipo de proyecto que se va a ejecutar. Típicamente, son muy utili-zadas las Especificaciones Generales para la Construcción de Caminos y Puentes MOP-001-F-2002, las cuales son una recopilación de las especificaciones que usaba el Minis-terio de Obras Públicas desde 1993 al 2002y de un estudio realizado por Corpecuador a la fecha de su publicación (MOP, 2002). Esta publicación contiene especificaciones generales y específicas para la construcción de proyectos de infraestructura con diferen-tes tipos de materiales, complementadas con la llamada a la utilización de normativas de carácter internacional tales como las de las siguientes instituciones cuyas siglas se ano-tan en Inglés: Asociación Americana de Au-topistas Estatales y Oficinas de Transporte AASHTO, Instituto Americano del Concreto,

ACI, Instituto Americano para la Construc-ción en Acero, AISC, Sociedad Americana de Pruebas y Materiales ASTM, Sociedad Ame-ricana de Suelda AWS entre otras, que con-tienen descripción de especificaciones y bue-nas prácticas en la construcción. Se suelen utilizar estos documentos como normativas contractuales con el propósito de garantizar una buena calidad de materiales y de ejecu-ción de un proyecto.

Finalmente, dentro del marco jurídico general, cabe mencionar la creación del Sistema Nacio-nal Descentralizado de Gestión de Riesgos y el mandato específico de que “las institucionespúblicasyprivadasincorporenobligatoriaydemanera transversal, la gestión del riesgo en su planificaciónygestión”,ambascláusulasper-tenecen al Art. 389 de la nueva constitución del Ecuador aprobada y vigente desde Octubre de 2008, cuya legislación está en proceso de elabo-raciónafindequeelmandatopuedaserapli-cado en todos los procesos de contratación de estudios y de construcción de infraestructura en el futuro.

3.3. Gestión del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratación, Aspectos Técnicos, Legales y Financieros

3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Términos de Referencia y Contratos de Consultoría, Construcción y Fiscalización.

Si bien la Constitución del Ecuador manda a todos los ciudadanos a incor-porarlagestióndelriesgoenlaplanificaciónygestióndelasactividades,es necesario completar el marco legal que permita aplicar dicho mandato. Noobstante,elactualmarcolegaldecontrataciónpúblicatienealgunashe-rramientas que pueden ayudar a la aplicación de criterios de riesgos en la gestión de proyectos de infraestructura.

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En el capítulo anterior se discutieron varias estrategias que pueden imple-mentarse para mitigar los riesgos naturales en proyectos de infraestructu-ra a construirse. El principio “prevenir antes de lamentar”, o el principio “los costos de prevención son mucho menores que los de reconstrucción” se aplican cuando en la fase de estudios se toman todos los cuidados del caso para lograr minimizar las vulnerabilidades. La manera de estipular su obli-gatoriedad por parte de la institución promotora de la obra es a través de los contratos y sus términos de referencia, tanto de consultoría de diseños como deconstrucciónydefiscalización.

• Encontratosdeconsultoríadeestudiosydefiscalización.-

La nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación PúblicaestableceensuArtículo23,queantesdeiniciarunpro-cedimiento contractual, la entidad contratante debe contar con los estudios y diseños completos, definitivos y actualizados,planosycálculos,especificacionestécnicas,debidamenteapro-bados por las instancias correspondientes. El mismo Artículo menciona que la máxima autoridad de la entidad contratante y los funcionarios que hubieren participado en la elaboración de los estudios, en la época en que éstos se contrataron y aproba-ron, tendrán responsabilidad solidaria junto con los consultores o contratistas, si fuere del caso, por la validez de sus resultados y por los eventuales perjuicios que pudieran ocasionarse en su posterior aplicación. Los funcionarios de la institución que participan en los diseños son generalmente los que aportaron alasetapasinicialesdelosestudios(ideayperfil)yaquellosqueactuaroncomofiscalizadoresdelosconsultoresdiseñado-res. Todos tienen, junto a la máxima autoridad de la institución dueña del proyecto, responsabilidad compartida y, por tanto, todos deben procurar que los estudios se desarrollen técnica y económicamenteeficientes.

En primer lugar, la ley busca hacer cumplir una de las estrate-gias de mitigación importantes, que es la de disponer de estu-dios completos previo al procedimiento contractual. Por otro lado, generaliza responsabilidades. Si no hubo una adecuada detección de amenazas y, por consiguiente, el proyecto resulta vulnerable y causa un desastre que pudo ser evitado, es factible labúsquedade responsablespor lavía civil openal,no sóloentre los consultores sino también entre los contratantes.

En cuanto a la completitud del diseño, en el capítulo anterior se describió una lista de los aspectos que deberían cubrir los estu-diosdefinitivosdeunproyecto,incluyendolosrequerimientosde estudios de amenazas y vulnerabilidades, la estimación del riesgo y de medidas de mitigación. Todos estos requisitos de-berían ser parte de los términos de referencia del contrato de consultoríadeestudiosdefinitivos.Debeconcientizarse,tanto

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a los contratantes como a los contratistas, de que el disminuir de manera adecuada la vulnerabili-dad de un proyecto al impacto de las amenazas naturales, minimizará cualquier eventual perjui-cio que en el futuro podría ser objeto de reclamo legal a ambas partes.

No obstante, los contratantes, que son normalmente los fiscalizadores de los estudios, tienenun campo de acción limitado al revisar la adecuada validez de los estudios presentados por el contratista, puesto que, aún cuando estén técnicamente preparados, no podrán comprobar laveracidaddealgunosresultadossinrealizarellosmismoslasverificacionesnuméricasquesonelpropósito mismo del contrato de consultoría. Por ello, es de gran importancia que las memorias decálculoydiseño,lasespecificacionestécnicasylametodologíadeconstrucciónseencuentrenclaras,completasydetalladas.Enelcasodequelosfuncionariosnoesténlosuficientementepre-parados desde el punto de vista técnico, o si los funcionarios que toman las decisiones pertenecen a disciplinas que no les permita tomar juicios técnicos adecuados, se corre el riesgo de aceptar di-seños incompletos o inapropiados. Se insiste entonces en la necesidad de capacitación, alrededor de estos temas, para un adecuado control y supervisión de este tipo de inversiones.

En este sentido, la misma Ley Orgánica del Sistema de Contra-tación establece en su Artículo 100, respecto a la responsabili-dad de los consultores, que éstos son legal y económicamente responsablesdelavalidezcientíficaytécnicadelosservicioscontratados y su aplicabilidad, dentro de los términos contrac-tuales, las condiciones de información básica disponible y el conocimiento científicoy tecnológico existente a la épocadesu elaboración. Esta responsabilidad prescribe en el plazo de cincoaños,contadosapartirdelarecepcióndefinitivadelosestudios. El mismo Artículo establece que, si por causa de los estudios elaborados por los consultores, ocurrieren perjuicios técnicos o económicos en la ejecución de los contratos, estable-cidos por la vía judicial o arbitral, la máxima autoridad de la entidad contratante dispondrá que el consultor sea suspendi-do del Registro Único de Proveedores (RUP) por un período de cinco (5) años, sin perjuicio de las demás sanciones apli-cables.Estassonherramientasqueclarificanalcontratistasuresponsabilidadenlaejecucióndelosestudiosdefinitivos.

El Artículo 100 de la Ley mencionada también estipula que, en el caso de ejecución de obra, asi-mismo serán suspendidos del RUP por el plazo de cinco (5) años, sin perjuicio de su responsabili-dadcivil,losconsultoresqueelaboraronlosestudiosdefinitivosyactualizadossiesqueelpreciode implementación de los mismos sufriere una variación sustancial a la prevista, por causas im-putables a los estudios, siempre y cuando dicho perjuicio haya sido establecido por la vía judicial oarbitral.Todasestasmedidasbuscanlograrestudiosdefinitivoscompletosyveraces,queevitenla mala práctica ingenieril y evite posibles intentos de corrupción.

Respectoaloscontratosdefiscalización,enlostérminosdereferenciaoenelcuerpodelcontratodebetambiénespecificarselaresponsabilidaddelconstructorenladeteccióntempranadeame-nazas o vulnerabilidades no consideradas en el diseño, durante la fase de construcción, así como la obligación de coordinar y resolver, tanto con el consultor de estudios como con la entidad con-tratante, cualquier vacío encontrado en los estudios o cualquier aclaración que permita evitar la construcción de vulnerabilidades, así como el análisis de cualquier amenaza o vulnerabilidad que

En el cuerpo del contrato

debe también especificarsela

responsabilidad del constructor en la

detección temprana de amenazas o

vulnerabilidades no consideradas en el

diseño

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sehayadetectadodurantelafasedeconstrucción.Enelcontratodefiscalizacióndebeestarestipuladalafacultaddelfiscalizadorpara,desernecesario,paralizarlaobratotaloparcial-mente,hastaqueestosaspectosseencuentrenclarificadosyresueltos,afindelograrunarealreducción de riesgos e incluso el éxito funcional del proyecto.

Las estrategias para la reducción de riesgos por desastres naturales en con-tratosdeconstruccióndifierenuntanto,dependiendodelamodalidaddecontratación. La mayoría de los proyectos de infraestructura en el Ecuador utilizan la modalidad de contrato por precios unitarios, esto es, en base a un presupuesto referencial, rubros, cantidades de obra y precios de rubros. En esta modalidad los diseños están ya disponibles permitiendo de esta mane-raobtenerdichopresupuestoreferencial.Sisedisponedelosestudiosdefi-nitivos del proyecto y si éstos se encuentran completos y fueron realizados de manera técnica y éticamente correcta, incorporando los criterios de ges-tión de riesgos descritos en este documento, se habrá dado ya grandes pasos hacia la mitigación del riesgo ante amenazas naturales de la infraestructura a construirse. Únicamente resta una adecuada ejecución del proyecto, ve-lando porque en la etapa de construcción se observen y respeten todos los diseños,planos,detalles,especificaciones,ybuenasprácticasdelaconstruc-ción, que permita una real mitigación del riesgo. Bastaría con estipular en los términos de referencia y en el cuerpo del contrato de construcción, el cumplimiento de todos los aspectos mencionados, incorporando en alguna parte de los documentos contractuales la necesidad de que el constructor también participe en la detección de amenazas y vulnerabilidades no pre-vistas en la fase de estudios, que puedan ser tomadas en cuenta de alguna manera,encoordinaciónconlaentidadcontratanteyconelfiscalizador,afindemitigarelriesgonodetectadopreviamente.

En los términos de referencia de los contratos de construcción suele solici-tarse al constructor que en su oferta describa la metodología de construc-ción junto con un cronograma del proyecto. Esta solicitud puede ser aprove-chada para que, en los términos de referencia, se requiera al constructor que dicha metodología describa un proceso continuo de monitoreo, mediante el cual se posibilite una detección temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en los diseños o en el proceso constructivo, e incluso pro-poner la adopción de medidas estructurales y no estructurales que puedan ser analizadas, consensuadas y adoptadas en acuerdo entre la institución contratante y el fiscalizador. La lecturade lametodología propuesta porelconstructorpuedeinclusoservirparacalificarsuexperiencia,capacidadtécnica y pro-actividad frente a la gestión de riesgos de proyectos de infra-estructura.

Para el caso de los contratos en los cuales el contratista ejecuta el proyecto y provee el mantenimiento necesario en la fase de operación por un período detiempoespecificado,talescomolosactualescontratosdevíasycarrete-rasejecutadasporelMinisteriodeTransporteyObrasPúblicasdelEcuador,los términos de referencia deben incorporar requerimientos de manejo de

• Encontratosdeconstrucción.-

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amenazas y vulnerabilidades en fase de operación. El contratista debe tener claro, a través de los re-querimientos de los términos de referencia, que ser diligente en la fase de construcción y responsable en la disminución de vulnerabilidades disminuirá sus costos de mantenimiento del proyecto.

En los casos en los cuales se utilizan otras modalidades de con-tratación tales como la BOT (build, operate, transfer), el período que la obra permanece bajo custodia del contratista puede ser algunos años o décadas, con lo cual la detección de amenazas y disminución de vulnerabilidades es de suma importancia para ambas partes. Una base de la modalidad de contratación BOT es compartir entre contratante y contratista un nivel de riesgos aceptado y pasar de un esquema inicial en el que la institución contratantefirmabauncontratodemenorprecioconel riesgode afrontar mayores costos ante eventos inusuales de riesgo, a un esquema diferente en el que el contratante paga un precio mayor pero es el contratista quien debe enfrentar riesgos que son difíciles de evaluar si no se han realizado adecuados estudios de amenazas y vulnerabilidades. Esta idea fundamental podría no seraplicablecuando,apesardequesehayafirmadouncontratoBOT, se haya estipulado que la institución contratante absorberá todos los riesgos, como desafortunadamente ha sido el caso de algunos contratos de concesiones viales.

Otra modalidad que se ha utilizado recientemente en el Ecuador es la modalidad EPC (Engineering, Pro-curement, Contract) o llave en mano, en los cuales la institución contratante está dispuesta a pagar más por sus proyectos - a veces considerablemente más- si se pudiera tener mayor certeza que no se excederá elpreciofinalyquesecumpliráconelplazoseñalado.

En esta modalidad se exige al contratista de construcción asumir mayor responsabilidad y adoptar un nivel de riesgos mayor que el que se estipula en los contratos tradicionales, a cambio de un mejor pre-cioparaelcontratista.Laventajadelcontratantees,quepodrádisponerdeunpreciofijoparalaobra,a pesar de que existan algunos riesgos presentes, los cuales los absorverá el contratista. Para lograr esa mayorcertezadelpreciofinal,amenudoselesolicitaalcontratistacubrirriesgostalescomolaiden-tificacióndecondicionesdesuelosinesperadas,yquelosrequerimientosindicadosporlainstituciónrealmente logren el objetivo deseado. Si el Contratista debe hacerse cargo de tales riesgos, la institución entiende que al hacer responsable al contratista en la estimación de costos de tales riesgos, aumentarán loscostosdeconstrucción.Lainstitucióncontratantesueledisponerúnicamentedeestudiosdepre-factibilidadyfactibilidad,yselesolicitaalcontratistaverificartodalainformaciónylosdatosrele-vantesyrealizarlasinvestigacionesnecesarias,asícomotambiénlosdiseñosdefinitivosdeingeniería,en los cuales es posible que el contratista pueda ofrecer una solución técnica al proyecto que mejor seadecúeasuexperienciaycapacidad.Luego,enlaetapadeconstrucción,lainstitucióncontratantesuele tener un control limitado del proyecto, pero debe ser capaz de controlar la calidad de los trabajos ysusespecificaciones,afindequesehagancumplirlosobjetivosdelproyecto.

En contratos EPC, es la entidad contratante quien debe asegurarse que el contratista realice los dise-ños de ingeniería considerando todas las estrategias de manejo y mitigación de riesgos descritos en este documento, caso contrario, el contratista puede obviar algunas medidas de disminución de vul-nerabilidadesafindequesucostointernoseamenor,conelperjuiciocorrespondientealproyecto.Por otro lado, durante la construcción es la institución contratante quien debe procurar se vele por

El contratista debe tener claro, a través

de los requerimientos de los términos de referencia, que ser diligente en la fase de construcción y responsable en la disminución de

vulnerabilidades disminuirá sus costos de mantenimiento del

proyecto.

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la calidad de la ejecución y por la aplicación de las medidas de reducción de vulnerabilidades. Por ello, esta modalidad de contratación exige una muy buena y mejor preparación técnica del personal de la institución contratante, para que proporcione el contrapeso necesario al contratis-ta, logrando que se construya el proyecto con los mayores estándares de calidad y seguridad.

Entre otros, los problemas de la probable debi-lidad institucional aquí descritos de la contra-tación EPC se evidenciaron en la contratación y ejecución del proyecto hidroeléctrico San Fran-cisco, el cual presenta grandes vulnerabilidades incluso ante actividades puras de operación del proyecto.Todasesasdificultadesdebenserrevi-sadas y resueltas para evitarlas en las próximas

contrataciones de otros proyectos hidroeléctricos para los cuales se piense utilizar la misma moda-lidad EPC.

Cabe mencionar que, de acuerdo con la nueva Ley OrgánicadelSistemaNacionaldeContrataciónPú-blica, se crea el Instituto Nacional de Contratación Pública,cuyasobligacionesincluyenelde“expedirmodelos obligatorios de documentos precontrac-tuales y contractuales, aplicables a las diferentes modalidadesyprocedimientosdecontrataciónpú-blica, para lo cual podrá contar con la asesoría de la Procuraduría General del Estado y de la Contraloría General del Estado”. Se esperaría que dichos mode-los incorporen cláusulas que apliquen los criterios de reducción de riesgos aquí descritos.

3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con aa Variable Riesgo: Presupuesto y Contingencias

Una buena práctica en la toma de decisiones para evaluación de proyectos de infraestructura radica en la consideración simultánea de tres elementos funda-mentalescomosoneltécnico,políticoyeconómico,siendoéstosdosúltimoslos que tradicionalmente han tomado mayor relevancia, y particularmente el económico. La incorporación de criterios de reducción del riesgo de desastre al diseño, construcción y operación de nuevos proyectos de infraestructura podría implicarlainversióndemayoresrecursoshumanosyfinancieros,tornándoselos proyectos en mas costosos, lo que eventualmente podría generar alguna re-sistencia para su aplicación efectiva.

Si la frecuente ocurrencia de desastres asociados con eventos naturales y la cantidad de daños a la economía, a la infraestructura y a la sociedad no sonsuficientesparamotivarlamitigacióndelriesgodedesastres,haciendovisible la premisa de que es mejor y más barato prevenir que re-construir, entoncesdeberíadisponersedeunanálisiscosto-beneficiodelproyectoagestarse, con y sin medidas de mitigación de riesgos, de tal manera que pueda apreciarse el real impacto de la disminución de vulnerabilidades.

No obstante, la evaluación económica de los impactos de futuros desastres no es tarea fácil, pues los daños esperados pueden ser de diverso tipo: daños directos, es decir daños físicos a la infraestructura, instalaciones, servicios, capital productivo, medio ambiente, costos de atención al desastre, costos dereparaciónyreconstrucción;dañosindirectosquepuedendefinirsecomotrastornos secundarios que afectan la oferta de bienes y servicios, tales como pérdidas por falta de producción o rendimiento de dicha producción, por afectación a la economía productiva en general por menores oportunidades

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de generar ingresos, endeudamientos futuros, caídas en plusvalías, impactos sociológicos, etc.

Y aunque todos los costos mencionados son de difícilestimación,esmáscomplicadoaúnevaluarlos costos provenientes de pérdidas humanas e impactos al medio ambiente, costos de salud de los heridos, costos de atención a corto y mediano plazoadamnificados,refugiados,costosparalaeconomía del lugar por movimientos migratorios, incremento de la inseguridad y otros efectos so-ciales. La suma de todos ellos podría llegar a ser inconmensurable.

En este sentido, la alternativa lógica, viable y de costos bajos en comparación con los costos de no adoptarlos, es la aplicación de criterios de reducción del riesgo de desastre. Los cos-tos de las medidas de gestión de riesgos deben estar incorporados al presupuesto referencial del proyecto y, en vista de que pueden existir amenazas o vulnerabilidades latentes pero no detectadas en la fase de diseños, se debe pre-

parar un presupuesto de contingencias que puede ser utilizado para minimizar los efectos de esas amenazas y vulnerabilidades no detec-tadas. Las instituciones encargadas de evaluar los proyectos deben estar conscientes que la aplicación de criterios de gestión de riesgos in-volucra mayores recursos que son por demás justificados.

Estos criterios deben ser conocidos y comparti-dos con los funcionarios de los distintos nive-les de organizaciones e instituciones del sector públicoquetienenunrolencualquieradelasetapas de la gestión de proyectos de infraes-tructura: los departamentos técnicos, legales, administrativos, financieros, de auditoría ycontraloría, y todas sus autoridades máximas. También deben ser compartidos con las agen-ciasquefinanciandichosproyectos,talescomolos organismos multilaterales de cooperación y financiamiento, bancos estatales, privados,nacionales e internacionales, fondos especiales, fiduciarias,etc.

3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratación

Como se mencionó en el capítulo anterior, una manera efectiva de controlar la aplicación de criterios de gestión de riesgo, es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamentointernoinstitucionalquesirvadeguíaparaverificarlaaplicacióndedichoscriterios en las fases de formulación de términos de referencia y en las fases de contrata-ción.Dichomanualpuedeincluirunalistadeverificacióndeactividadesconteniendolasactividades más importantes para estas fases, un ejemplo se muestra a continuación:

Listadeverificacióndeac-tividades a realizarse en la fase de formulación de tér-minos de referencia y con-tratación

i. Conocenlosdepartamentosdefinanzasylegaldelainsti-tución los criterios de manejo del riesgo ante desastres por eventos naturales?

ii. Describeelcontratodeestudiosdefinitivoslanecesidadderea-lizar estudios completos y detallados que incorporen estudios de amenazas y de vulnerabilidades inherentes al proyecto?

iii. Estipula el contrato de estudios la obligación del consultor de presentar un plan de mitigación de riesgos por amenazas naturales, con la descripción de medidas estructurales y no estructurales, así como los costos de dicho plan?

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iv. Están los costos de los planes de mitigación incorporados al presupuesto referencial del proyecto?

v. Estánlasespecificacionestécnicasdelproyectoformuladasen forma clara y detallada, de tal manera de procurar una alta calidad de ejecución del proyecto y evitar la construc-ción de vulnerabilidades?

vi. Contienenloscontratosdediseños,construcciónyfisca-lización, laobligatoriedaddesujetarsea lasespecifica-ciones técnicas del proyecto, así como la de utilizar do-cumentos técnicos referentes al ámbito del proyecto, que son de generalizada y recomendada utilización, tales comolasespecificacionesMOP-2002yotrasnormativasde construcción nacionales e internacionales?

vii. Describen los términos de referencia en forma íntegra el proyecto, así como las obligaciones de las partes, sin de-jar dudas que puedan generar vulnerabilidades?

viii. Contemplan los términos de referencia y el contrato, tan-todelcontratistadediseñosdefinitivoscomodelcons-tructor y del fiscalizador, la obligatoriedadde realizaruna evaluación de amenazas y vulnerabilidades que ha-yan sido pasadas por alto o que se detecten durante el proceso constructivo?

ix. Dispone la institución contratante de un fondo de reser-va o de un presupuesto para contingencias provenientes de amenazas y vulnerabilidades no detectadas y que de-ban ser mitigadas?

x. En el caso de otra modalidad de contratación diferen-te a la de cantidades de obra y precios unitarios, está la institución contratante técnicamente preparada para manejar ese tipo de contratos, de manera de asegurar la incorporación de criterios de reducción de riesgos?

xi. En el caso de modalidades contractuales especiales, exis-te en realidad una transferencia de riesgos desde la enti-dad contratante hacia la entidad contratista?

Elmanualdeprocedimientosinternopuedeserdiscutidoalinteriordelainstitución,afindeajus-tarlo a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe ser de cumplimiento estricto ydebecontemplarmedidasparaverificacióndesucumplimiento.Elmanualpuedeserrevisadoyactualizado de tiempo en tiempo, para ser retroalimentado con las experiencias y lecciones aprendi-das durante su aplicación.

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3.4. Gestión del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecución

Durante la fase de estudios se analizaron y adoptaron las medidas, estructurales y no estruc-turales, que son necesarias para disminuir la vulnerabilidad del proyecto de infraestructura ante las amenazas naturales detectadas en toda esa fase. No obstante, todas las medidas de mitigacióndevulnerabilidadesyriesgosquesediseñenysepresupuestennotendráneficaciasi no se adoptan realmente en la construcción del proyecto. En este apartado se discutirá las maneras como el constructor puede aportar a disminuir vulnerabilidades y la importancia de lafiscalizaciónenestetipodeactividades.

3.4.1. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de Construcción

Durante la fase contractual, se asegura mediante cláusulas claramente establecidas, las obli-gaciones del constructor de acuerdo con los diseños entregados, los cuales deben incluir las medidas de mitigación de riesgos. Sin embargo, es posible que en ocasiones se detecten en esta etapanuevasamenazasosedetectenindiciosquehagansospecharquelasamenazasdefinidasen las fases de estudios fueron subestimadas. Un ejemplo típico de esta situación es cuando al realizar las excavaciones de la cimentación del proyecto o cuando se realizan los trabajos de corte y movimiento de tierras de una carretera, se encuentran condiciones de suelo y subsuelo más desfavorables que las condiciones descritas en los estudios, pudiéndose incrementar el potencial de la amenaza por deslizamientos o fallas en las cimentaciones. Otro ejemplo típico es cuando los estudios subestiman la cota del nivel de agua de la amenaza por inundaciones y, por tanto, los estribos del puente pueden desestabilizarse o destruirse, o la mesa de la carretera queda sumergida luego de la inundación, provocando daños en la estructura.

Las buenas prácticas de construcción indican que el proyecto debe ejecutarse minimizando los riesgos que generen las acti-vidades propias de la construcción. Los encargados de la ejecu-ción deben velar por la aplicación de metodologías correctas y adecuadasparacadatipodeobra,conelfindeevitarproble-mas y contratiempos, disminuir costos y evitar riesgos. Adicio-nalmente, un constructor responsable debe estar en capacidad de detectar, utilizando argumentos técnicos, si los diseños han subestimado total o parcialmente algunos detalles del diseño del proyecto, que incremente los riesgos que se quieren evitar. Esos argumentos pueden basarse en información levantada de la zona del proyecto, la cual sea nueva o diferente a la estableci-da en los diseños. Es obligación del contratista comunicar estos hallazgos,tantoalafiscalizacióncomoalaentidadcontratante,loantesposible,afindequepuedanadoptarselasmedidasquese requieran para resolver estos inconvenientes.

Una mala práctica en la fase de construcción consiste en ejecutar el proyecto lo más rápidamente posible, sin detenerse a analizar las anomalías detectadas en su ejecución, con el propósito de completar el proyecto pronto y al menor costo. Este ha sido el caso de algunos proyectos de infra-estructura importante para el Ecuador, donde luego de sufrir los daños durante la fase de opera-ción se detectan problemas de diseño y/o problemas de ejecución, que se pasaron por alto o que no se les dio la importancia del caso, incrementando dramáticamente la vulnerabilidad de los

Un constructor responsable debe

estar en capacidad de detectar, utilizando

argumentos técnicos, si los diseños han subestimado total

o parcialmente algunos detalles del diseño del proyecto,

que incremente los riesgos que se

quieren evitar.

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mismos (caso Proyecto Hidroeléctrico San Fran-cisco). Por ello se hace indispensable que, en pro-yectos ejecutados bajo modalidades contractuales tipo EPC, llave en mano o similares, se establezca por escrito la obligatoriedad del constructor de detectar, informar y resolver conjuntamente con los dueños del proyecto, las anomalías detectadas que puedan incrementar la vulnerabilidad de un proyecto.

La detección temprana de amenazas o vulnerabili-dades no consideradas en las etapas de diseño de un proyecto son fundamentales para el proceso mismo de gestión global e integral del riesgo del proyecto. La proactividad en este sentido puede

significareléxitodelproyectoysusupervivenciaante la ocurrencia de un evento natural.

Siempre es posible detectar amenazas o vulne-rabilidades, puesto que los diseños se basan en la cantidad y calidad de información disponible en sus diferentes etapas y en la capacidad de los diseñadores para enfrentar esas amenazas y planificarmedidasdemitigación.Losconstruc-tores pueden incluso solicitar (con criterios téc-nicamentefundamentados)alafiscalizaciónyala entidad contratante la realización de estudios complementarios o incluso la paralización total oparcialdelproyecto,deserelcaso,afindega-rantizar la adecuada ejecución del proyecto.

3.4.2. Cumplimiento de Normativas, Calidad de Materiales y Verificación de Especificaciones

Una gran fuente de creación de vulnerabilidades está relacionada con la inobservanciadelasespecificacionestécnicas,lascualesbuscanquelaobraserealiceconlasuficientecalidaddematerialesydeejecución,yapegadasa los requerimientos de las normativas de construcción, que deben ser do-cumentos adjuntos al contrato. El incremento de vulnerabilidades aumenta definitivamenteelriesgoalqueestánsometidoslosproyectos,aúncuandoel potencial de las amenazas permanezca constante.

Este hecho se ha evidenciado una y otra vez, en la ejecución de proyectos deinfraestructuratantopúblicoscomoprivadosenelEcuador.Carreterasy calles cuya carpeta de rodadura es destruida a las pocas semanas o meses de su construcción, deslizamientos y derrumbes de terrenos mal estabili-zadosquedestruyencarreterasypuentes,túnelesquepresentanfallases-tructurales a los pocos meses de utilización, escuelas y hospitales que son destruidosporvientoseinundacionesinclusoleves,edificiosparaserviciospúblicosyterminalesdetransportequenuncaentraronenfuncionamientoporproblemasestructuralesdetectadosantesdefinalizarlasobras,etc.,soncomunes de detectar, a pesar de que los contratos de las mismas poseen un formato típico, en el cual se establecen las obligaciones del contratista de velar por la calidad de los materiales y de la ejecución del proyecto e incluso dispone la entrega de garantías de buen uso de materiales y de calidad de ejecución de obra que la entidad contratante puede ejecutar en el caso de no cumplirse dichas obligaciones.

Desafortunadamente, en varios de los casos no se llegan a establecer res-ponsabilidades ni se aplican los mecanismos legales respectivos y se pro-duceunapérdidalamentablederecursospúblicosyprivados.Noseaplicael criterio de que quien genera el riesgo es el responsable de cubrir con los costos del desastre.

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En algunos casos, los altos riesgos generados en estasobrassehanconvertidoendesastres,aúnsin la presencia de un evento natural desenca-denante. Si este tipo de obras llega a entrar en operación y se presenta una amenaza natural, el desastre podría ser de grandes proporciones. Cuando en realidad ocurre un desastre, se tiende a responsabilizar por los daños a la naturaleza y por ello se le llama “desastre natural”. Los de-sastres no son naturales, lo son las amenazas. La vulnerabilidad es socialmente construida y, por tanto, el riesgo es responsabilidad de todos los actores involucrados. El desastre también.

Es en la fase contractual cuando la entidad contratanteespecificaclaramentelasresponsa-bilidades de los contratistas respecto a la ade-cuada ejecución del proyecto. La ley establece la obligación de los contratistas de entregar

garantíasporfielcumplimientodelcontratoygarantías técnicas para ciertos bienes que for-men parte del proyecto tales como equipos, maquinaria, etc., a más de la garantía por buen usodelanticipoquerecibe.Lagarantíadefielcumplimiento de contrato es la que procura asegurar la debida ejecución de la obra y la buena calidad de los materiales utilizados en un proyecto, y no se devuelve hasta realizar las recepcionesprovisionalydefinitivadelaobra.Entre la recepción o recepciones provisionales quesepracticarenylarecepcióndefinitivade-ben transcurrir al menos 6 meses, tiempo en el cual el contratista sigue siendo responsable de la obra. La obligación del contratista es realizar adecuadamente su trabajo y la obligación de la entidad es asegurarse que así sea y sancionar al contratista que incumpla su obligación. Este aspecto se discute en el siguiente apartado.

3.4.3. Importancia de la Fiscalización y Papel de la Entidad Contratante en la Gestión del Riesgo y Toma de Decisiones

La forma en la que la entidad contratante se asegura, que el constructor ejecutelaobrademaneraadecuada,esatravésdelasupervisiónofiscaliza-ción,seainternaoexterna.Estareadelafiscalizaciónestarpresentedurantetodo el proceso de ejecución de la obra, protegiendo los intereses de la enti-dad contratante y del proyecto. Fiscalizador es quien administra el contrato, quien juzga la buena o mala calidad de materiales, de procedimientos, de personal de construcción y quien autoriza pagos de planillas, incrementos de obra, obras adicionales, entre otros, es por tanto una de las acciones más importantes en la ejecución de un proyecto.

En ocasiones, los técnicos de lamisma institución son los fiscalizadores.No obstante, las entidades tienen pocos técnicos y, como se ha descrito en estedocumento,enocasionesnoestánlosuficientementepreparados,es-pecialmente cuando tienen que servir de contrapeso técnico a personal de contratistas internacionales. Es por ello que ciertas entidades contratan una fiscalizaciónexterna.Cuandoésteeselcaso,elconsultorcontratadodebeser un profesional o un grupo de profesionales competentes en la materia relacionada con el proyecto. Deben ser, por sobre todo, imparciales, hones-tos y tener claro que están representando y protegiendo los intereses de la entidad contratante, del proyecto e incluso de la sociedad.

Enlagestiónderiesgosdeproyectosdeinfraestructura,lafiscalizacióndeconstrucción tiene un papel fundamental, en dos aspectos principales: 1) asegurando la buena calidad de la ejecución del proyecto, lo cual elimina muchas de las vulnerabilidades que puedan construirse, y 2) participa en la

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detección temprana de amenazas y vulnerabili-dades no detectadas en la etapa de diseños.

Como ya se describió, el constructor debe par-ticipar en la detección temprana de amenazas y vulnerabilidades no consideradas en los diseños. Sin embargo, dependiendo del tipo de contrato, es posible que no se esfuerce en ello, pues toma-ría tiempo y recursos el adoptar las medidas ne-cesarias para mitigar esos riesgos no detectados previamente.Esentoncesdondelafiscalizacióndebe actuar de manera proactiva. La fiscaliza-ción tiene la facultad de incluso detener, total o parcialmente, la ejecución de la obra, luego de la detección de problemas durante la fase de construcción, inherentes a falencias de diseño o a falta de medidas de mitigación de riesgos ante amenazas detectadas conposterioridad. La fis-calización puede también autorizar, previo con-sulta con la entidad contratante, la ejecución de los estudios adicionales que se requieran para solventar los inconvenientes que se presentan durante la ejecución del proyecto.

En los casos en los que se deben resolver pro-blemas detectados durante la fase de construc-ción,esdeberde lafiscalizacióneldemostrartécnicamente a la entidad contratante la ne-cesidad de adoptar medidas para mitigar los riesgos encontrados. No obstante, la entidad contratante tiene que estar también dispues-ta a reconocer la importancia de mitigar esos riesgos,aúncuandoello impliquepérdidadetiempo y recursos. La entidad contratante debe estarconscienteque,antelaopiniónpúblicaesla entidad responsable por los daños que pu-dieran ocurrir al proyecto debido a un desas-tre,aúncuandolegalmentelaresponsabilidadpuede ser compartida entre todos los actores involucrados en las fases de estudios, contra-tación, construcción y fiscalización. Por ello,los funcionarios de las entidades contratantes siempre deben adoptar una posición proactiva y sobre todo técnica, al momento de tomar de-cisiones que afecten la seguridad de la obra de infraestructura.

3.4.4. Auditoría de Entidades de Control y la Gestión del Riesgo

Cuandodeobrapública se trata, existenautoridadesde controldelEstadoque pueden actuar para coadyuvar a que la gestión del riesgo se adopte en todas las fases del ciclo de vida de un proyecto, pero sobretodo, en la fase de construcción.

La Contraloría General del Estado es el organismo competente para la vigi-lanciadequelosproyectosdeinfraestructurapúblicasehayanejecutadocon-forme lo estipulan los contratos de construcción. En la mayoría de ocasiones, la Contraloría realiza análisis especiales posteriores a la construcción de un proyecto,conelfindeanalizarlacorrectautilizacióndelosfondospúblicos.En otras ocasiones, la Contraloría puede y ha desarrollado controles durante la misma etapa de construcción, incluso desde sus inicios hasta la culminación de un proyecto. Estas ocasiones pueden aprovecharse para no solamente reali-zaruncontroldelmanejotécnicoyfinancierodelcontrato,sinotambiénparaobservar si se están aplicando criterios de manejo de riesgos. En los casos en los que ha realizado auditorías durante la ejecución del proyecto, se ha pre-ocupado por la completitud de diseños, por la adecuada calidad de materiales y de metodologías de construcción, así como por juzgar el adecuado sustento técnico de incrementos de obra, trabajos adicionales, contratos complemen-tarios y otros aspectos que pertenecen al manejo mismo del contrato, que de alguna manera ayudan a mitigar los riesgos desde el punto de vista de evitar construcción de vulnerabilidades.

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Es de desear que el papel de estos organismos de control se amplíe y pasen a pertenecer en un futuro cercano al Sistema Nacional de Gestión de Riesgos, puesto que pueden desempeñar un

papel importante en impulsar la aplicación de criteriosdegestiónderiesgosenlaobrapública.Hasta que ello no ocurra,tendrán un papel muy limitado para propósitos prácticos.

3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construcción

Si la entidad contratante está efectivamente dispuesta a aplicar criterios de riesgo en la construcción de proyectos de infraestructura, una manera efectiva de controlar que se estén aplicando dichos criterios es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que sirvadeguíaparaverificarlaaplicacióndedichoscriteriosenlasetapasdeejecucióndelospro-yectos.Dichomanualpuedeincluirunalistadeverificacióndeactividades.Unejemplodelistadeverificaciónconlasactividadesmásimportantesparaestasfases,eselsiguiente:

Lista de verificaciónde acti-vidades a realizarse en la fase de ejecución de proyecto

i. Disponelainstitucióndesuficientepersonaltécnicocapacitadopararealizarunaadecuadafiscalizacióndeproyectosdeinfra-estructura, incorporando criterios de gestión de riesgos ?

ii. Son los Fiscalizadores externos contratados técnicamente ca-paces para aplicar criterios de gestión de riesgos durante la construcción de proyectos ?

iii. Aún cuando actúan Fiscalizadores externos contratados,dispone la institución de un personal técnico idóneo para su-pervisar las labores de Fiscalización, para adoptar medidas cuando se requieran para mitigar el riesgo de los proyectos no detectado previamente, y para defenderlas técnicamente antelosorganismosdecontrolpúblico?

iv. Dispone la entidad contratante de un contingente de recur-sos económicos y humanos para afrontar las medidas de mitigación necesarias para disminuir vulnerabilidades de-tectadas durante la fase de construcción?

v. De aplicarse procedimientos contractuales especiales, tales como los BOT o los EPC, está la institución contratante técni-camente capacitada para controlar y exigir a los contratistas nacionales e internacionales que apliquen criterios de gestión deriesgosenlosproyectos,aúncuandoestoimpliquedificul-tades en las relaciones contractuales especiales ?

vi. Dispone la institución de procedimientos internos para aten-der los requerimientos de los organismos de control en el caso de auditorías externas durante la fase de construcción y luego de ella?

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vii. Se está retro-alimentando la institución contratante y su per-sonal técnico de la información y experiencias vividas con la mitigación de riesgos de proyectos no detectados en etapas previas a la construcción?

viii. Está el cuerpo de contratistas (tanto de ejecución de obra comodeconsultoríaparafiscalización)delaentidadcom-prometido con la gestión de riesgos en la etapa de construc-ción del proyecto? Qué indicadores se han establecido para verificarelcumplimientodeestecompromiso?

3.5. Gestión del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operación y Mantenimiento de la Obra

3.5.1. Planes de Operación, Mantenimiento y Presupuestos

Luego de la ejecución de un proyecto de infraestructura, la fase que sigue y que es muy poco atendida, es la de operación y mantenimiento, entendiéndose como mantenimiento a las acciones y trabajos preventivos que deben realizarse, continua y periódicamente, en forma sistemática, para proteger la obra física, maquinaria, equipos y otros bienes, de la accióndeltiempoyeldesgasteporsuutilizaciónyoperación,conelpropósitofinaldemaximizar el tiempo de uso de la infraestructura y que cumpla, por tanto, con los propósi-tos para los cuales fue construida.

Como ejemplo se señala la polí-tica operativa sectorial del BID, denominada “Mantenimiento y conservación de obras físicas y equipos”, que plantea que el mantenimiento necesario de un proyecto de infraestructura puede ser de dos tipos (BID, 2009):

1) Rutinario, relacionadas con la conservación, limpieza y buen funcionamiento de la obra física, maquinaria, equipos, que debe llevarse a cabo cada cierto tiempo, a intervalos regulares y predeterminados, tales como pinturas, rellenos de baches, limpieza de caminos, cambios de aceite de maquinarias, etc. El costo de este tipo de mantenimiento no suele ser alto, y en general se encuentra detallado en los presupuestos de opera-ciones normales.

2) Periódico, el cual considera cambios parciales o ajustes, que generalmente son necesarios realizar a distintos in-tervalos de tiempo para corregir posibles fallas o prevenir daños mayores derivados del desgaste por el tiempo de uso, de los efectos del clima y/o de la intensidad de su operación, por ejemplo, cambio de piezas importantes por desgaste, ajuste de estructuras o de máquinas, renovación de capas de asfalto, refuerzo de estructuras, etc. Este tipo de mantenimiento, también denominado correctivo, se debe llevar a cabo antes de que la infraestructura deje de operareficientementeysueletenercostosmuchomayo-res al mantenimiento rutinario. Cuando existe, el presu-puesto necesario suele encontrarse en los presupuestos de inversión de una entidad.

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MuchasdelasinstitucionespúblicasyprivadasdelEcuador,incluidaslasdirectamenterelacionadasconobrapública,noconsideranalmantenimientoperiódicodentrodesusprioridadesypresupues-tos anuales. En el mejor de los casos se considera un presupuesto para un mantenimiento rutinario. En otros casos, ciertas instituciones crean la infraestructura, la cual una vez construida es traspasada o cedida a otras instituciones más pequeñas en recursos humanos, físicos y económicos, las cuales en teoría deberían hacerse cargo del mantenimiento, pero sus falencias de recursos no lo permiten. En casos extremos, se han detectado proyectos de infraestructura abandonados, pues al no recibir mantenimiento se han deteriorado al punto de dejar de ser funcionales.

En tal sentido, la falta de mantenimiento provoca que los proyec-tos de infraestructura lleguen a un deterioro temprano, con la con-secuente pérdida de sus habilidades para enfrentar amenazas e incrementando el riesgo. Para evitarlo, el criterio lógico de manejo de riesgos es crear y ampliar la cultura del mantenimiento, a través de algunas actividades tales como:

• Incluir en el presupuesto anual, los recursos para el mantenimiento rutinario y periódico.

• Creación o mejoramiento de equipos de trabajo para realizar las labores de mantenimiento y el entrenamiento de dicho personal.

• Establecimiento de estándares de operación y de mantenimiento de acuerdo con el tipo de infraes-tructura a mantener.

• Programación y planificación de los planes demantenimiento, incluyendo la elaboración de manuales de procedimientos.

• Programación y planificación de inspeccionesperiódicas a los proyectos de infraestructura.

Es interesante describir la nueva modalidad de contratación que el Gobierno del Ecuador está im-plementando para la construcción de vías y carreteras, la cual consiste en incorporar al contrato de construcción la obligación pagada del contratista de mantener operativa la carretera por un tiempo perentorio, con lo cual se alienta la buena ejecución de los proyectos. Al Contratista le va a interesar minimizar sus costos de mantenimiento, procurando una buena calidad de ejecución de la obra. El interés del Contratista de ejecutar la obra con calidad y seguridad se incrementará en procesos de contratación BOT y puede que se pierda tal interés al aplicar procesos de contratación tipo EPC, los cuales deben ser adecuadamente regulados.

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3.5.2. Detección Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operación

Siempre es posible el caso en el que, ni en las fases de estudios ni en la fase de construcción, se hayan detectado amenazas y vulnerabilidades latentes al proyecto. En otras ocasiones, el haber construido el proyecto genera nuevas amenazas y vulnerabilidades. Tal es el caso, por ejemplo, de las vías y carre-teras las cuales generaron trabajos de corte y relleno realizados de manera deficientegenerandoladerasqueconeltiempo,durantelafasedeoperaciónse vuelven inestables, creando una nueva amenaza, ante la cual la vía es muy vulnerable. Otro ejemplo típico puede encontrarse cuando al construir cual-quier proyecto de infraestructura, se detiene o interrumpe el libre flujo deagua, o no se toman medidas para su desvío y control oportuno, generando laderas y suelos inestables.

Este tipo de amenazas y vulnerabilidades deben ser detectadas a tiempo duran-te la fase de operación y mantenimiento. Con ello puede estudiarse el problema, encontrar su solución y aplicarla antes de que la amenaza se desencadene y genere un desastre. Por supuesto, siempre es preocupante el hecho de que las medidas de mitigación, sean directas o indirectas, presenten un alto costo, no sólo por el costo de ejecución sino por el costo de interrupción del servicio de la obra de infraestructura.

La detección temprana de amenazas y vulnerabilidades en fa-ses de operación, dependiendo del tipo de infraestructura, es crucial para garantizar la propia supervivencia del proyecto. Por ejemplo, en el caso de proyectos de presas para centrales hidroeléctricas, el monitoreo e instrumentación constante de esfuerzos internos, movimientos de la presa, de sus apoyos, caudalesypresionesdeinfiltracióndeagua,delaestabilidadde los taludes de los márgenes de los ríos, de la cantidad de se-dimentos, de efectos erosivos, etc., permite detectar problemas que pueden poner en riesgo al proyecto y aplicar soluciones in-mediatas. En el caso de puentes, la inspección y mantenimien-toadecuadopermiteincrementarlavidaútildeloselementosestructurales del mismo, de sus apoyos y de sus estribos, ante amenazas de desbordamientos de ríos, erosión de estribos y de los propios elementos estructurales resistentes del puente.

Aúncuandoseapliquenmedidasdemitigaciónenlasfasesdeoperaciónymantenimiento, es posible que en ciertas ocasiones se pueda hacer muy poco para mitigar las amenazas y vulnerabilidades que se detecten luego del pro-cesoconstructivo,seaporlasdificultadestécnicas,económicaseinclusopo-líticas. Por ello, es posible que incluso se las pase por alto, y las entidades promotoras del proyecto acepten la existencia del riesgo, el cual podría no ser aceptable y el desastre será cuestión de tiempo. Estos son principios de poca sostenibilidad, que una sociedad responsable no puede darse el lujo de crearlos.

La detección temprana de amenazas y

vulnerabilidades en fases de operación,

dependiendo del tipo de

infraestructura, es crucial para

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3.5.3. Involucramiento Comunitario

Una herramienta interesante para detectar tempranamente amenazas y vulnera-bilidades de proyectos de infraestructura en fases de operación y mantenimiento es la participación comunitaria en estos procesos. Los habitantes de una comuni-dadpodríanserpartícipes,nosólodelosbeneficiosdelproyecto,sinotambiéndel proceso de construcción y de mantenimiento del mismo. La comunidad le interesa que su camino o carretera no se vea obstruido o destruido por posibles derrumbes, deslizamientos o inundaciones, por lo que pueden participar orga-nizadamente en su mantenimiento y, de detectarse problemas pueden alertar a los responsables institucionales y aplicar medidas preventivas.

Por supuesto que para optimizar este mecanismo, los habitantes de las comuni-dades deben pasar por un proceso de capacitación, no sólo acerca de los procedi-mientos e importancia de las actividades de mantenimiento, sino también acerca de cómo detectar problemas o amenazas que pongan en riesgo el proyecto, y qué hacer cuando se detecten estos problemas.

La participación comunitaria en el mantenimiento de pro-yectos de infraestructura requiere de un acuerdo entre la co-munidad y la entidad encargada del proyecto. Dicho acuer-do incluiría detalles sobre el presupuesto para el personal de supervisión, el personal de trabajo, materiales y equipo, los mecanismos de comunicación entre las partes, cronogra-mas etc. El presupuesto podría incluso ser compartido o no, dependiendo del caso, aunque en la mayoría de veces quien cargacontodoelpresupuestoeslaentidadpública.Entodocaso, estos vínculos entre la entidad y la comunidad trae consigomásbeneficioscolaterales,talescomolacreacióndecapacidades locales, el aprovechamiento de recursos loca-les, la creación de una cultura sostenible de mantenimiento, la promoción de economías locales, capacitación local, in-corporación de aspectos de género en el trabajo, mejor cui-

dado del medio ambiente, etc.

Existen ya experiencias en el Ecuador en contratos de mantenimiento entre en-tidadespúblicasycomunidades,generandoelaparecimientodepequeñasmi-croempresas dedicadas a estas labores. Entre esas entidades están algunos Con-sejosProvincialesydestacaelMinisteriodeTransporteyObrasPúblicas,quienatravésdeunsistemaparticipativodemantenimientovialhafirmadomásde100 contratos de este tipo con microempresas de mantenimiento o asociacio-nes viales, las cuales están integradas por vecinos para mantener y velar por el bienestar de las vías y carreteras. Las personas que integran las microempresas son seleccionadas por la comunidad y de los ingresos que reciben por su traba-jo, aportan mensualmente a la comunidad. Estos programas de participación comunitaria no sólo fomentan las economías locales e impulsan la creación de plazas de trabajo, sino que también ayudan a resolver otros problemas de las comunidades, tales como la migración hacia otras provincias y ciudades o hacia otros países.

Los habitantes de una comunidad

podrían ser partícipes, no sólo delosbeneficios

del proyecto, sino también del proceso

de construcción y de mantenimiento

del mismo.

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3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos

La detección de amenazas y vulnerabilidades en la fase de manteni-miento y operación de un proyecto puede decidirse como una política permanente de una institución, y plasmarse en manuales o cartillas de procedimientos internos que permitan su seguimiento y auditoría de cumplimiento.

Un ejemplo interesante de manual de procedimientos interno es el re-glamento del Comité de Desastres Naturales de la Comisión de Estu-dios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas CEDEGÉ, apro-bado en Marzo del 2000. Dicho reglamento establece la creación de un comité permanente con una estructura funcional a nivel ejecutivo y a nivel local (en cada proyecto en construcción o en operación), el cual es el responsable de los estudios e investigaciones de zonas en riesgo de serafectadaspordesastres,particularmenteaquellasáreasdeinfluenciade los proyectos de Cedegé, así como de ejecutar planes y programas de atención de emergencias ante desastres de origen natural, a nivel de sus proyectos de infraestructura. Es de particular importancia el estable-cimiento de manuales de operación y mantenimiento en todo proyec-to, incluyendo instrucciones claras y concretas para operar el proyecto frente a eventos naturales peligrosos. Para ello se establecen diferentes niveles de alertas, para cada uno de los cuales se describen las acciones a ejecutarse para mitigar el riesgo de sus proyectos y de la población que habitaenlasáreasdeinfluenciadelosproyectos(CEDEGÉ,2000).

La creación de manuales de procedimientos como el descrito, así como la aplicación de dichos manuales son herramientas de gestión de riesgos muyútilesparalamitigacióndelosdesastres,antes,duranteyluegodesuocurrencia.Dichosmanualespuedeincluirunalistadeverificacióndeactividades.Unejemplodelistadeverificaciónconlasactividadesmás importantes para estas fases, es la siguiente:

Lista de verificación de ac-tividades a realizarse en la fase de operación y mante-nimiento

i. Disponelainstitucióndesuficientesrecursoshumanosy económicos para realizar un adecuado mantenimien-to, rutinario y periódico de los proyectos de infraes-tructura ejecutados por ella ?

ii. Dispone de estándares de operación y mantenimiento de acuerdo con el tipo de proyecto?

iii. Dispone de planes y programas de mantenimiento adecuadamenteplanificados?

iv. Dispone de programas de inspección periódica de pro-yectos ?

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v. Los planes de inspección periódica incluyen medidas de detección de amenazas y vulnerabilidades no con-sideradas anteriormente ?

vi. Dispone de personal capacitado para detectar amena-zas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructu-ra ?

vii. Mantiene la institución programas de participación y capacitación comunitaria para actividades de mante-nimiento de proyectos ?

viii. Dispone la institución de planes de contingencia para mitigar riesgos debido a amenazas detectadas duran-te la fase de operación y mantenimiento ?

ix. Dispone la institución de planes de contingencia para actuar antes, durante y después de desencadenada una amenaza o de ocurrido un desastre ?

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4 CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA

Esfundamentalque,tantolasinstitucionespúblicascomoprivadasqueva-yan a ejecutar proyectos de infraestructura incorporando la variable ries-go, dispongan de cuadros técnicos capacitados que puedan asegurar que se incorporen los criterios de manejo de riesgos en la gestión integral de proyectos en todas sus fases. Sin embargo, como se ha discutido a lo largo de este documento, muchas de las decisiones sobre proyectos pueden no estar en manos de técnicos por lo que todo el personal de la institución que esté relacionado con alguna parte del ciclo de gestión integral de proyectos de infraestructura debe estar capacitado respecto a amenazas, vulnerabili-dades y riesgo de desastres.

Las instituciones suelen disponer de departamentos técnicos a los cuales se les encarga todos los aspectos relacionados con el diseño, la construcción y fiscalizacióndeproyectos,mientrasquesonotroslosdepartamentosencar-gados de las fases contractuales, de disponer de los presupuestos necesarios y de tomar las decisiones de ejecutar o no tal o cual proyecto. En muchas ocasiones no existe una adecuada coordinación entre departamentos, ha-ciendo ardua la tarea de querer incorporar la variable riesgo en todos los procedimientos, de manera coordinada. Es aquí donde pueden ayudar en gran medida los manuales de procedimientos institucionales dentro de los cualesseespecifiquenlasactividadesespecíficasparamanejodelriesgodeproyectos.

En tal sentido, una alternativa es crear o fortalecer los departamentos técni-cos de las instituciones, para que ellos sean encargados de, no sólo asegurar que se tomen en cuenta los criterios de manejo de riesgos en todas las etapas, sino de crear aquellos manuales de procedimientos internos institucionales, afindequeelrestodedepartamentospuedantenerunlibretodeactuaciónencuantoamanejoderiesgosserefiere.

En las instituciones en las que se encuentran creadas las Diplasedes (Di-recciones de Planeamiento para el Desarrollo Nacional creadas por la Ley de Seguridad Nacional), una alternativa es reorganizarlas técnicamente y

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4.1. Creación y/o Fortalecimiento de Unidades Técnicas para la Elaboración y Operación del Manual de Procedimientos Institucional

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entregarles la responsabilidad de crear los manuales de procedimientos in-ternos tomando en cuenta la variable riesgo en la gestión integral de pro-yectos.

Otra opción es organizar procesos de capacitación y entrenamiento internos enlainstitución,afindequeenformaparticipativa,entretodoslosórganosde decisión, se elaboren los principios para el manual de procedimientos interno y se entrene a todos los usuarios.

Debe recordarse que el objetivo del manual de procedimientos es permitir que los procesos se cumplan y que los resultados de su aplicación puedan ser revisados, auditados y mejorados.

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5 CAPACITACIÓN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS

Si bien las entidades promotoras de los proyectos de infraestructura son las responsables de procurar que los criterios de manejo de riesgos se consideren dentro de la gestión integral de los proyectos, también participan y son res-ponsables de ello los agentes externos que colaboran con ellos en los diseños, lafiscalizaciónylaconstruccióndelosproyectos(yenocasionestambiénenlafase de operación y mantenimiento). Dichos agentes externos son consultores y contratistas, los cuales tienen un rol que desempeñar. También son agentes externos involucrados las autoridades de control y auditoría, los medios de comunicación y la comunidad en general.

En este sentido, lo óptimo es que todos los agentes externos se capaciten, al igual que los miembros de las instituciones contratantes, en todos los aspectos relacionados con las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos ante la ocu-rrencia de desastres de origen natural. No obstante, para poder aplicar todos los criterios de manejo de riesgos detallados en este documento, se requiere que al menos los consultores y contratistas estén al tanto de dichos criterios, de su importancia y de su responsabilidad. Las instituciones contratantes podrían impulsar seminarios, cursos y talleres de capacitación de los actores internos y externos,afindecumplirconsunuevafunciónexigidaenlaconstitución.

El contenido de los programas de capacitación podría diseñarse para seguir el orden de temas abordados en el presente documento, sustentados como expe-riencias reales vividas en el pasado, para así concientizar a los asistentes en la importanciaynecesidaddelostemas.Elimplementarunsistemadecertifica-ción de consultores y contratistas que hayan asistido y/o aprobado los progra-mas de capacitación en temas de riesgos podría ser un elemento interesante que deba exigirse a dichos profesionales para participar o volver a participar en el diseño y/o la ejecución de nuevos proyectos de infraestructura.

Finalmente, no puede olvidarse el papel de la comunidad en general, en es-pecial de las universidades y otros centros de investigación, quienes pueden multiplicar el proceso de capacitación en manejo de riesgos a toda la población o a buena parte de ella. Una sociedad bien capacitada puede disminuir en gran medida los efectos de los desastres futuros.

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6 LISTA DE VERIFICACIÓN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

En esta sección se presenta una selección de las principales situaciones que pue-dencrearvulnerabilidadesalasinfraestructuras.Debeverificarselaexistenciadeéstas y otras condiciones en los nuevos proyectos a construirse y, de detectarse, sedebentomarlasmedidasparaeliminaromitigardichosaspectosafindelo-grar una reducción efectiva de riesgos. Las vulnerabilidades dependen del tipo deinfraestructuraydelaamenazaconsideradayasísehanclasificadoenestasección.

Estosaspectosestántabuladosconelfindequeestaevaluaciónsirvacomounpunto de partida para que las instituciones que deseen generar sus propias listas deverificaciónlohagan,incluyendoaspectospropiosdesusproyectosyloscam-bios que consideren pertinentes. De ninguna manera están descritas todas las vul-nerabilidadesposibles.Asimismo,sehanincorporadosrepresentacionesgráficassimplificadasquerepresentanelaspectodevulnerabilidadaverificarse.

Tanto para las construcciones escolares, del sector salud, del sector vial, así como para las construcciones de puentes, obras de saneamiento, alcantarillado, agua potable,riego,obrashidráulicaspequeñasyedificacionesengeneral,sedescri-ben las más importantes vulnerabilidades que pudieran aparecer en la creación de nueva infraestructura, frente a las amenazas provenientes de inundaciones, terremotos, deslizamientos y volcanismo activo. Para saber si la estructura anali-zada se encuentra amenazada por estos fenómenos naturales, pueden realizarse las siguientes preguntas:

• Se encuentra la obra en una provincia o cantón inundable o pro-penso a lluvias intensas?

• Se encuentra la obra en una provincia o cantón con amenaza sís-mica alta o muy alta ?

• Se encuentran laderas o suelos inestables alrededor de la obra, susceptibles de deslizarse o derrumbarse?

• Se encuentra la obra cerca de un volcán activo o en una zona de afectaciónimportanteporflujosdelava,lodos,flujospiroclásti-cos, deslizamientos o caída severa de ceniza ?

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6.1. CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (1/3)

ÍCONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES

La cota de contrapiso o plan-ta baja de la escuela es infe-rior a la cota de las calles cir-cundantes ?

Está la napa freática inferior al nivel de cimentación ?

La cota de contrapiso o planta baja de la escuela es inferior a la cota de inundación espe-rada o es inferior a la cota de inundación histórica ?

La construcción se encuentra en un relleno sobre planicies anteriormente inundadas o sobre o cerca a rellenos de quebradas y cauces de ríos antiguos ?

Son los niveles de las aulas de planta baja más altos que los niveles de patios y áreas verdes ?

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CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)


Disponen los patios y áreas verdes de un adecuado dre-naje hacia afuera del recinto escolar ?

Son los niveles de piso de las baterías sanitarias y los ni-veles de las tapas de pozos sépticos y cisternas más altos que los niveles de patios y áreas verdes ?

Es el sistema de cubierta del tipoasbestocementoofibro-cemento, tal que pueda agrie-tarse fácilmente y permitir el ingreso de las aguas lluvias a las aulas ?

Existe un canal de recolec-ción de aguas perimetral a la construcción, cunetas o zan-jas, que permita un drenaje pluvial adecuado ?

Se requiere un dique para proteger la construcción ?

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CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)


Dispone la construcción de un sistema de bombeo para su utilización en caso de inundación ?

(Basada en OPS, 2007).

Dispone la construcción de zócalos o muros pequeños en las puertas de acceso ?

Existe un plan de mante-nimiento para limpieza de drenajes, cubiertas, accesos, cisternas ?

Están las estanterías, los sis-temas eléctricos, equipos y enseres elevados y no a ras del piso ?

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CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SISMICA (1/3)


Está la construcción sobre suelo de relleno o sobre sue-lo de propiedades mecánicas inferiores ?

La cimentación de la estruc-tura ha sido diseñada para fuerzas sísmicas ?

Es la estructura de la cons-trucción una estructura simé-trica y regular en planta y en elevación ?

Fue su estructura diseñada con criterios de diseño sis-mo-resistente, considerando la importancia de la cons-trucción para la sociedad ?

Es la calidad de los materia-les usados en la estructura apropiada ?

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CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/3)


Existen concentraciones de masa en la cubierta de la es-tructura, tales como tanques reservorios de agua elevados ?

Están las paredes de la cons-trucciónadecuadamentefija-das a la estructura ?

Cuando las paredes no son continuas a todo lo alto y presentan ventanas altas, es-tán las paredes aisladas de la estructura ?

El sistema de piso de la cons-trucción está adecuadamente fijadoyvinculadoconlasco-lumnas de la estructura ?

Tienen los volados de los sis-temas de piso una dimensión muy grande que parezcan in-seguros ?

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CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SÍSMICA (3/3)


Las columnas de la estructu-ra se encuentran alineadas horizontal y verticalmente ?

Está la estructura adosada a una estructura vecina ?

CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)


La cimentación de la cons-trucción se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?

La ladera es propensa a des-lizarse ? Existe un estudio de estabilidad de la ladera ?

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Presenta la ladera señales de deslizamientos históricos o señales de movimientos ac-tivos ?

Las construcciones cercanas presentan fisuras y dañospor movimientos de los sue-los debajo de ellas ?

Existe la posibilidad de llu-vias fuertes en la zonas de la ladera ?

CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)


Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, ta-les como cunetas de corona-ción y derivación ?

Existen obras de contención o de estabilización de los ta-ludes de la ladera ?

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CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)


Está la construcción dentro del perímetro de alta peligro-sidadvolcánicasegúnlosma-pas de peligro de la zona ?

Está la construcción cerca a sitios de evacuación de ma-terial piroclástico, lavas o la-hares ?

Está la construcción cerca a ríos o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acu-mulamiento de material pro-veniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ?

Si la construcción está fuera del perímetro de alta peligro-sidad volcánica, su cubierta está diseñada y construida para soportar la carga de ce-niza acumulada ?

Tienen las puertas y ventanas la facilidad de aislarse total-mente para evitar entrada de ceniza ?

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CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)


Dispone la construcción de depósitos de agua adecua-damente sellados para evi-tar la entrada de ceniza ?

Puede re-ubicarse la cons-trucción si ésta se encuen-tra en zona de alto peligro volcánico ?

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6.2. CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR INUNDACIONES (1/3)


La cota de contrapiso o plan-ta baja del centro de salud es inferior a la cota de las calles circundantes ?

Está la napa freática inferior al nivel de cimentación ?

La cota de contrapiso o plan-ta baja del centro de salud es inferior a la cota de inunda-ción esperada o es inferior a la cota de inundación histó-rica ?

La construcción se encuentra en un relleno sobre planicies anteriormente inundadas o sobre o cerca a rellenos de quebradas y cauces de ríos antiguos

Son los niveles de planta baja más altos que los niveles de patios y áreas verdes exterio-res ?

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CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3)


Disponen los patios y áreas verdes de un adecuado dre-naje hacia afuera del centro de salud ?

Son los niveles de piso de las baterías sanitarias y los ni-veles de las tapas de pozos sépticos y cisternas más altos que los niveles de patios y áreas verdes ?

Es el sistema de cubierta del tipoasbestocementoofibro-cemento, tal que pueda agrie-tarse fácilmente y permitir el ingreso de las aguas lluvias al centro de salud ?

Existe un canal de recolec-ción de aguas perimetral a la construcción, cunetas o zan-jas, que permita un drenaje pluvial adecuado ?

Se requiere un dique para proteger la construcción ?

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Dispone la construcción de un sistema de bombeo para su utilización en caso de inundación ?

(Basada en OPS, 2007)

Dispone la construcción de zócalos o muros pequeños en las puertas de acceso ?

Existe un plan de mante-nimiento para limpieza de drenajes, cubiertas, accesos, cisternas ?

Están las estanterías, equipos médicos, equipos eléctricos, equipos y enseres elevados y no a ras del piso ?

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CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/3)




Es la estructura de la cons-trucción una estructura simé-trica y regular en planta y en elevación ?

Fue su estructura diseñada con criterios de diseño sis-mo-resistente, considerando la importancia de la cons-trucción para la sociedad ?


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Existen concentraciones de masa en la cubierta de la es-tructura, tales como tanques reservorios de agua elevados ?

Están las paredes de la cons-trucciónadecuadamentefija-das a la estructura ?

Cuando las paredes no son continuas a todo lo alto y presentan ventanas altas, es-tán las paredes aisladas de la estructura ?

El sistema de piso de la cons-trucción está adecuadamente fijadoyvinculadoconlasco-lumnas de la estructura?

Tienen los volados de los sis-temas de piso una dimensión muy grande que parezcan in-seguros ?

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Si la estructura del centro de salud es muy irregular en planta, existen juntas de construcción adecuadamen-te dispuestas ?

Si la estructura dispone de muros de cortante, están si-métricamente dispuestos y hacia la periferia de la estruc-tura ?

Todas las columnas del edi-ficioseencuentranalineadastanto horizontal como verti-calmente ? Existe alguna co-lumna que nace en un piso alto ?

Existen columnas cortas en el edificio (más pequeñas queun piso) ? Existen colum-naslargaseneledificio(másgrandes que un piso) ?

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La cimentación de la cons-trucción se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?





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CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)


Existen obras en la cres-ta de la ladera que sirven para controlar escurri-mientos, tales como cune-tas de coronación y deri-vación ?

Existen obras de conten-ción o de estabilización de los taludes de la ladera ?

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Está la construcción dentro del perímetro de alta peligrosidad volcánicasegúnlosmapasdepeligro de la zona ?



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Si la construcción está fuera del perímetro de alta peligro-sidad volcánica, su cubierta está diseñada y construida para soportar la carga de ce-niza acumulada ?

Tienen las puertas y ventanas la facilidad de aislarse total-mente para evitar entrada de ceniza ?

CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)


Dispone la construcción de depósitos de agua adecuada-mente sellados para evitar la entrada de ceniza ?

Puede re-ubicarse la cons-trucción si ésta se encuentra en zona de alto peligro vol-cánico ?

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6.3. CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/3)


Es la cota de proyecto de la vía, superior a la cota máxima de inundación ? Está el table-ro del puente sobre la cota máxima del espejo de agua en caso de inundación ?

Está la napa freática inferior a la rasante de la carretera o inferior al nivel de cimenta-ción del puente ?

Está la carretera o el puente alterando los patrones natu-rales de drenaje de la zona que la atraviesa ?

Se está respetando al máxi-mo en el diseño los terrenos naturales y su vegetación ?

Tiene la carretera o el puente unadecuadodrenajesuperfi-cial, tanto longitudinal como transversal ?

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Existe el riesgo de tapona-miento de drenajes de la ca-rretera o puente ?

Se están canalizando las aguas lluvias hacia cursos de aguas existentes fuera de la plataforma de la carretera o puente ?

La carretera o puente produ-jo taludes de más de 60 gra-dos de inclinación ?

Los taludes formados pre-sentan condiciones de esta-bilidad adecuadas ? Existe un estudio de estabilidad de taludes ?

Se han diseñado las obras de estabilización, de control de drenaje o de protección de ta-ludes donde son necesarios ?

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CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3)

ÍCONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONESEstá la obra suficientementealejadadecaucesoflujosdeagua, y optimizados el nú-mero de cruces y contactos conflujosdeagua?

Se han diseñado adecuada-mente las obras de drenaje y sub-drenaje donde se necesi-ten,identificandoloslugaresactivos durante las estacio-nes lluviosas ?

Están las cunetas de la vía di-señadas con un revestimien-to adecuado ?

Está la cimentación del puen-te y sus estribos protegidos contra la erosión del agua o hay posibilidad de socava-ción de la cimentación del puente ?

CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/2)


Los taludes conformados para la obra presentan condiciones deestabilidadadecuadas,aúnpara cargas sísmicas ?

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Se han diseñado adecuada-mente las obras de sub-dre-naje de taludes donde se ne-cesite,afindeliberarpresióndinámica hidráulica ?

Se han diseñado las obras de estabilización, de control de drenaje o de protección de ta-ludes donde son necesarios ?

Se está respetando al máxi-mo en el diseño los terrenos naturales y su vegetación ?


CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/2)


Las características del suelo de cimentación son compe-tentes para recibir las cargas del puente ?

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Fue la superestructura del puente diseñada con criterios de diseño sismo-resistente ?


Dispone el diseño del puente juntas sísmicas en apoyos ?

CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)


La cimentación del puente se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?

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CONSTRUCCIONES DE OBRAS CIVILES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)


Existen obras en la cres-ta de la ladera que sirven para controlar escurri-mientos, tales como cune-tas de coronación y deri-vación ?

Existen obras de conten-ción o de estabilización de los taludes de la ladera ?

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CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/1)


Está la carretera o el puente dentro del perímetro de alta peligrosidadvolcánicasegúnlos mapas de peligro de la zona ?



Disponeeldiseñoalgúntipode obra de protección de la construcción frente a flujosde material volcánico ?

Puede re-ubicarse la cons-trucción si ésta se encuentra en zona de alto peligro vol-cánico ?

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6.4. OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/4)


Está la napa freática inferior a la cota de proyecto de las obras ?

Puede la obra colapsar al es-tar sumergida en agua proce-dente de una inundación ?


Hay la posibilidad de conta-minación del agua en pozos que son fuentes de agua ?


Puede ocurrir daños a las obras de captación por asen-tamientos que puedan ocu-rrir en inundaciones ?

Pueden las tuberías de con-ducción de agua y los canales a cielo abierto ser afectadas por roturas de las obras en caso de inundación ?


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OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/4)


Cuando las tuberías de con-ducción son elevadas para salvar una quebrada o cauce de un río, están sus apoyos alejados del borde para im-pedir erosión y socavación en el caso de crecidas en el cauce ?


Cuando las tuberías están enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, suficientemen-te profundas para evitar que el material del cauce erosione las bases del cauce y golpee a la tubería ?


Están las bombas y otros equipos electro-mecánicos del sistema ubicados por so-bre la cota máxima de inun-dación ?


Existe la posibilidad de obs-trucción de los colectores de aguas por el ingreso de escombros producto de la inundación ?

Están las obras de recolección y depósito de aguas diseña-das para soportar la cantidad de agua que puede ingresar por efecto de la inundación ?


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Pueden las letrinas, los pozos sépticos y las zanjas o pozos de percolación ser afectados por la inundación ?


Las plantas de tratamiento de aguas se encuentran a ni-veles inferiores a los de máxi-ma inundación ?


La obra está diseñada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza periódicas ydefácilejecución,conelfinde eliminar lodos, sedimen-tos acumulados u otros pro-ductos retenidos durante la inundación ?Está la obra alterando los pa-trones naturales de drenaje de la zona que la atraviesa ?Se está respetando al máxi-mo en el diseño los terrenos naturales y su vegetación ?

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ÍCONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONESLos materiales utilizados en las obras impiden la apari-ción de filtraciones de aguaque puedan contaminar, so-cavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimenta-ción ?Está la construcción cerca a ríos o cauces que puedan in-crementar su caudal y trans-portar material o que puedan represarse por acumulamien-to de material durante las inundaciones, de tal forma que socaven las bases de las obras o puedan causar su de-bilitamiento ?

OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/4)


Está la napa freática inferior a la cota de proyecto de las obras ?


Las características del suelo de cimentación son compe-tentes para recibir las cargas de la obra ?

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La cimentación de las obras es suficienteparagarantizarla verticalidad de los muros o paredes de las obras ?




Puede ocurrir daños a las obras de captación por asen-tamientos del terreno que puedan ocurrir en sismos ?

Pueden las tuberías de con-ducción de agua y los canales a cielo abierto ser afectadas por roturas de las obras en caso de sismo ? Estás esas tu-berías o canales atravesando fallas geológicas activas ?

Cuando tuberías de conduc-ción se elevan para salvar una quebrada o cauce, están sus apoyos alejados del bor-de para impedir su colapso si los taludes generados se deslizan en el caso de un sis-mo ?

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Cuando las tuberías de con-ducción son elevadas para salvar una quebrada o cau-ce de un río, está la tubería ubicada por sobre el nivel máximo del cauce en caso de inundación ?


Cuando las tuberías de con-ducción son enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, están las tuberías cruzando una fa-lla sísmica activa ?



Están las obras de recolec-ción y depósito de aguas di-señadas para soportar la can-tidad adicional de agua que puede ingresar por efecto de cambios en los caudales de origen por movimientos sís-micos ?


Las plantas de tratamiento de aguas, obras de depósitos, recolectores de manantiales, etc., se encuentran diseñados para soportar la acción diná-mica de los sismos ?


La obra está diseñada para permitir tareas de limpieza periódicas y de fácil ejecución, conelfindeeliminarlodos,se-dimentos acumulados u otros productos retenidos durante el terremoto ?

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Pueden las paredes de pozos, cajas de recolección o galerías, sufrir desmoronamiento debi-do a la baja calidad del suelo afectada por vibraciones de origen sísmico ?

Se han diseñado adecuada-mente las obras de sub-dre-naje de taludes donde se ne-cesite,afindeliberarpresióndinámica hidráulica ?


ÍCONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONESLos materiales utilizados en las obras impiden la aparición de grietas y filtraciones quepuedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimentación ?

OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)


La cimentación de las obras se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentación ?


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OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)



Cuando tuberías de con-ducción se elevan sobre una quebrada o cauce, están sus apoyos alejados del borde para evitar su destrucción en el caso de que taludes gene-rados sean inestables ?


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Cuando las tuberías de con-ducción son enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, están las tuberías cruzando taludes inestables que puedan rom-per tramos de la tubería ?


Los materiales utilizados en las obras impiden la apari-ción de filtraciones de aguaque puedan contaminar, so-cavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimenta-ción o a la ladera cercana ?


OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)


Esta la construcción dentro del perímetro de alta peli-grosidad volcánica segúnlos mapas de peligro de la zona ?

Está la construcción cerca a sitios de evacuación de material piroclástico, lavas o lahares ?

Está la construcción cerca a ríos o cauces que pue-dan transportar material o que puedan represarse por acumulación de material proveniente de erupciones o de lahares ?

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Disponen las unidades de captación de tapas sanita-rias herméticas para evitar ingreso de ceniza y polvo volcánico ?

Los materiales compo-nentes de la obra pueden reaccionar químicamente con la acidez de las aguas que contienen ceniza vol-cánica, como por ejemplo, provocar oxidación y con-taminación ?

OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)

ÍCONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONESLa obra está diseñada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza periódicas ydefácilejecución,conelfinde eliminar lodos, sedimen-tos acumulados u otros pro-ductos volcánicos ?Disponeeldiseñoalgúntipode obra de protección de la construcción frente a flujosde material volcánico ?Los materiales utilizados en las obras impiden la apa-rición de agrietamientos y filtraciones de agua quepuedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentación o a la ladera cercana ?

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6.5. CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/2)


Está diseñada la presa con su cresta a una cota adecuada si-guiendo los estudios hidroló-gicos correspondientes ?


Es el sistema de evacuación de lodos adecuado para un correcto desfogue de los mis-mos, manteniendo invariable la capacidad de almacena-miento de la presa ?


Está la presa adecuadamente diseñada y construida para evitar fisuras y filtracionesen su estructura debido al impacto directo de rocas y escombros del río en crecidas ? se han dispuesto canales la-terales adicionales ?


Son los vertederos de rebo-se suficientes para desalojarcaudales excedentes en cre-cientes ?


La cimentación de la presa está diseñada y ejecutada de tal manera de evitar erosión y socavación que comprome-tan su estabilidad ?

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CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/2)

ÍCONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONESEstá la obra diseñada de tal manera que permita un fácil acceso para el mantenimien-to y limpieza periódicos ?

Están las superficies de laobra expuestas a la caída directa de agua, protegidas para evitar la erosión ?

Los túneles de conducciónestán diseñados para mane-jar caudales importantes sin erosión de sus paredes o, es-tán construidos con materia-les que soporten la erosión ?

Las obras civiles adiciona-les (centrales de generación, casa de máquinas, tuberías de conducción y derivación, obras de captación, etc.) pue-den ser revisadas siguiendo la listadeverificacióndesutipología correspondiente

CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA SÍSMICA (1/2)


Está la obra y su cimentación diseñada con criterios sismo-resistentes, incluyendo el efec-to dinámico del embalse ?

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Están los estribos de la presa garantizando su funciona-miento ante condiciones de sismo ?

Se ha considerado en su di-seño y construcción las mag-nitudes de aceleraciones sís-micas esperadas en el sitio de emplazamiento

Aún cuando el sitio de em-plazamiento tenga una peli-grosidad sísmica moderada o leve, se han considerado criterios sismo-resistentes ante eventos de acción sís-mica inducida por presas y embalses ?

Pueden ocurrir daños a las obras por asentamientos del terreno que puedan ocurrir en sismos ?

CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA SÍSMICA (2/2)

ÍCONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONESLa obra está diseñada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza periódicas ydefácilejecución,conelfinde eliminar lodos, sedimen-tos acumulados u otros pro-ductos retenidos durante el terremoto ?

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Pueden las paredes de pozos, túnelesogalerías,sufrirdes-moronamiento debido a la baja calidad del suelo o roca afectada por vibraciones de origen sísmico ?

Se han diseñado adecuada-mente las obras de sub-dre-naje de taludes donde se ne-cesite,afindeliberarpresióndinámica hidráulica ?Los materiales utilizados en las obras impiden la apari-cióndegrietasyfiltracionesque puedan contaminar, so-cavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimenta-ción ?

CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2)


La cimentación de las obras o de algunas de ellas se en-cuentra en una ladera, gene-rando diferentes niveles de cimentación ?

Las laderas de la cuenca son propensas a deslizarse ? Exis-te un estudio de estabilidad de las laderas y taludes ?

Presenta la ladera señales de erosión, deslizamientos históricos o señales de movi-mientos activos ?

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CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)



Existe en general un plan de manejo de laderas y taludes alrededor del embalse, para todo tipo de condiciones hidro-meteorológicas y sís-micas ?

Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de filtraciones de agua quepuedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentación o a las laderas cercanas ?

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CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2)


Esta la construcción dentro del perímetro de alta peligro-sidadvolcánicasegúnlosma-pas de peligro de la zona ?



Disponen las unidades de captación de tapas sanitarias herméticas para evitar ingre-so de ceniza y polvo volcáni-co

Los materiales de la obra pueden reaccionar química-mente con la acidez de las aguas que contienen ceniza volcánica, como por ejemplo, provocar oxidación y conta-minación ?

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CONSTRUCCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS PEQUEÑAS ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2)

ÍCONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONESLa obra está diseñada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza periódicas y de fácil ejecu-ción,conelfindeeliminarlodos, sedimentos acumu-lados u otros productos volcánicos ?Dispone el diseño algúntipo de obra de protección de la construcción frente a flujos dematerial volcáni-co ?Los materiales utilizados en las obras impiden la aparición de agrietamien-tos y filtraciones de aguaque puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de ci-mentación o a la ladera cer-cana ?

Puede re-ubicarse la cons-trucción si ésta se encuen-tra en zona de alto peligro volcánico ?

6.6. AMENAZAS Y VULNERABILIDAD DE EDIFICACIONES EN GENERAL

Engeneralsonaplicablesloscriteriosdelalistadeverificaciónparaelcasodeconstruccionesescolares y construcciones del sector salud.

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AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE

LA GESTIÓN DEL RIESGO

ANEXO 1

ANEXOS 1

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1 INTRODUCCIÓN

Puede entenderse como fenómeno natural a cualquier evento de la naturaleza que pueda ser detectado, sea directamente por los senti-dos o por medio de instrumentación. Algunos de estos fenómenos pueden representar un peligro para el ser humano y la infraestruc-tura física construida, pasando entonces a denominarse amenaza natural.

ElEcuador,porsuposicióngeográficaenelplaneta,seencuentrasometido a diversas amenazas naturales, principalmente de origen geológico e hidro-meteorológico, que cada cierto tiempo afectan, en mayor o menor grado, a la población y su infraestructura. De entre todas ellas, las amenazas que mayor impacto socio-económico han causado son las inundaciones, los eventos sísmicos, los volcánicos y los movimientos de masas o deslizamientos. A continuación se describen brevemente cada uno de ellos en el contexto del territorio nacional, haciendo referencia a su impacto y recurrencia histórica.

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1“INCORPORANDO UNA VISIÓN DE REDUCCIÓN DEL RIESGO EN LOS

PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA”

2 AMENAZAS NATURALES

El Ecuador es uno de los países del hemisferio occidental más propenso a sufrir los efectos de los fenómenos naturales. Uno de los más recurrentes es el ENOS (El Niño – Oscilación del Sur), un fenómeno oceánico-atmosférico queconsisteenlainteraccióndelasaguassuperficialesdelocéanoPacíficotropical con la atmósfera circundante y con la atmósfera global, creando entre otros, dos fenómenos oceánicos principales: el calentamiento atípico de lasaguas tropicalesdelocéanoPacíficoconocidopopularmentecomofenómeno de El Niño y, por otro lado, el enfriamiento atípico de las mismas aguas, fenómeno conocido como La Niña.

La fase cálida del ENOS, denominado El Niño, puede aparecer en cualquier época del año, sin embargo entre diciembre y marzo cuando sus características se combinan con la estacionalidad normal (estación de lluvias), sus efectos se venamplificados.Ocurre recurrentementeenciclosdeentre2y7años,pro-duceuncalentamientoanormaldelasaguasecuatorialesdelOcéanoPacíficotropical,elcualcuandoalcanzaunaintensidadfuerteomuyfuerte,influyeenlas condiciones climáticas como vientos, temperaturas y precipitaciones, en mu-chaspartesdelmundo.Entérminosprácticos,laocurrenciadeElNiñosignifi-caquemuchasregionesnormalmentehúmedas,comoIndonesia,lleganasersecas, mientras que las áreas normalmente secas, como las de la costa oeste de América y el Ecuador en especial, se humedecen con precipitaciones intensas.

Los efectos del ENOS cálido se hicieron notar en mayor medida durante el Niñode1982yelde1997-1998,esteúltimoconsideradoelmayordelsiglopa-sado, que afectó a más de 7 millones de personas (aprox. el 60% de la población del Ecuador, el 89% de ellas pertenecientes a la costa ecuatoriana), un área de aproximadamente 78.477 Km2 y entre 3500 y 4000 millones de dólares en pér-didas (Martínez, 2008), equivalentes al 14.6% del PIB de 1997. No sólo se pro-dujeron daños en los sectores: agrícola, transporte y carreteras, infraestructura básica, vivienda, salud, comercio, industria, etc., sino que también se provocó una importante migración campo-ciudad, nuevos asentamientos humanos en otras zonas igualmente de alto riesgo, invasión de tierras, creación de barrios marginales, con el consecuente impacto social.

2.1. Amenaza por Inundaciones

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La fase fría del ENOS (La Niña), retira el aporte de evaporación del océano para la generación de lluvias, sin embargo permite el avance de otros sistemas climáticos continentales, lo que en oca-siones también provoca precipitaciones fuertes en el Ecuador e inundaciones, como las ocurridas durante el 2008. La Niña de ese año permitió de forma indirecta ingresos de humedad desde el norte, Amazonía (desde el noroeste del Brasil) y sureste del país, lo que se tradujo en lluvias con-siderablesanivelnacionalocasionandoimpactossignificativosen66cantonesde13provincias1. La falta de mantenimiento de la infraestructura en el sector vial, salud, obras civiles como puentes y diques, entre otras, agravaron la situación de vulnerabilidad de la costa ecuatoriana, sumado además a la generación de zonas de riesgo por degradación ambiental, explotación no controlada de bosques y migraciones internas no ordenadas de las poblaciones rurales hacia las ciudades.

Losefectosdelaestacióndelluviasdel2008fueroncatastróficos:losríossetaponaronporexcesode sedimentos, especialmente basura acu-mulada, lo que causó su desbordamiento. Así mismo, el nivel de agua de las repre-sas afectó a las comunidades aledañas y se reportó que las inundaciones también afectaron a los servicios de electricidad y de agua en muchas comunidades. Existen referencias de que muchas de las fuentes de agua habilitadas para consumo huma-no se vieron severamente contaminadas durante las inundaciones. De acuerdo a información disponible a la fecha de ela-boración de la Evaluación de la Seguri-dad Alimentaria en Emergencias, ESAE2, la infraestructura de 1296 instalaciones educativas estuvieron afectadas en dife-rentes magnitudes, de éstas 194 escuelas requirieron rehabilitación urgente y completa y 1102 necesitaban rehabilitación moderada. Se estima que en las zonas rurales, hasta 1 millón de niños fueronafectados.Unresumendelasafectacionespuedenobservarseenlasfiguras2.1,2.2yTabla2.1. En general, las primeras estimaciones hablan de 300.000 personas afectadas y más de 1200 millones de dólares en pérdidas (el 2.5% del PIB 2008) (Cordero, 2008).

1 Ecuador 2008, La respuesta frente a las inundaciones en el Litoral, Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 20092 ESAE

Fig. 2.1. Inundaciones en la costa ecuatoriana, invierno 2008, por efecto de la fase fría del ENOS (La Niña) y el aporte de los sistemas climáticos

continentales(PeñafielP.,2008)

Fig. 2.2 Impactos sobre las viviendas invierno 2008. Fuente y elaboración:

Encuesta a hogares equipo ESAE –Ecuador 2008 (Martínez, 2008).

19.4%

NoAfectadas

LevementeAfectadas

ParcialmenteAfectadas

TotalmenteDestruidas

30.1% 30.2% 20.4%

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Balance de afectacionesProvincias afectadas 13/24Cantones afectados 66/149Total personas fallecidas 64Total personas desaparecidas 6Total de personas afectadas 275.000Total albergues 375Población albergada 15.822Puentes Afectados 15Kilómetros de vías afectas 2.841Escuelas severamente afectadas 1.681Viviendas afectadas 1.804Hectáreas de cultivo afectadas 83.269Hectáreas de cultivo perdidas 97.870Productores que perdieron todos sus cultivos 33.961Productores que perdieron sus actividades pecuarias 1.457

Tabla 2.1. Balance de afectaciones por inundaciones del 2008. Fuente: Ecuador 2008, La Respuesta frente a las Inundaciones en el Litoral,

Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009

En general, toda la costa ecuatoriana y algunas provincias de la Sierra y el Oriente sonafectadasporinundaciones,comopuedeverseenlafigura.2.3(Desinventar–LaRed,2008).Unmapadeamenazaporinundacionesseencuentraenlafigura2.4. (Demoraes y D´ercole 2001), mostrando diferentes niveles de amenazas por cantón.

La región del litoral ecuatoriano es la más propensa a sufrir inundaciones, debido, entre otras razones, a la existencia de grandes plani-cies adyacentes a los ríos que se inundan recu-rrentemente, a la acumulación de sedimentos y taponamiento de cauces, que disminuyen lacapacidaddeflujodeloscuencasnaturalesproduciendo desbordamientos. Este proble-ma se agrava cuando la población se asienta a orillas de los cauces e incluso construyen rellenos cerca a los bordes, provocando inun-daciones en el momento de una crecida.

Enlosúltimosañossehanpuestoenmarchaimportantes esfuerzos para evaluar los ries-gos por inundaciones. La Secretaría Nacional dePlanificaciónyDesarrollo,SENPLADES,ex-Odeplan, y el Centro Internacional para la Investigación del Fenómeno de El Niño, CIIFEN, han producido algunos mapas de

Fig. 2.3. Fuente: Base de Datos DESINVENTAR, La RED, 2008.

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riesgo(figuras2.5a2.7),quepuedenorientarlaplanificación,aunqueescalasdemayorde-tallesontodavíainexistentesydebenseraúngenerados para uso en el nivel municipal.

En el ejemplo que se muestra a continua-ción, los mapas permiten realizar un aná-lisis cualitativo de la vulnerabilidad de los centros educativos, de salud y red vial pri-maria en la costa ecuatoriana. Esta infor-mación actualizada al 2008, muestra que la ubicación y distribución espacial de varias de las obras de infraestructura se concen-tra en zonas inundables de la cuenca, que sugieren condiciones crecientes de inun-dabilidad por la intervención desordena-da de la cuenca, causando la pérdida de capacidad de autorregulación natural del sistema, lo que las convierte en zonas de alto riesgo.

Fig. 2.4 Nivel de Amenazas por Inundación en Ecuador. Demoraes y D´ercole, 2001

Comopuedeverseen lafigura2.7, losnivelesdeexposiciónde la infraes-tructura de las escuelas, hospitales y vías terrestres las convierte en altamente vulnerables frente a eventos extremos de precipitaciones, y las subsecuentes inundaciones (Martínez, 2008).

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Fig. 2.5. Sistema vial y su ubicación en las zonas de riesgo por inundación. Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).

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Fig. 2.6. Ubicación de escuelas en el litoral ecuatoriano en las zonas de riesgo por inundación.

Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).

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Fig. 2.7. Ubicación de los centros de salud del litoral ecuatoriano en las zonas de riesgo por inundación.

Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martínez, 2008).

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Finalmente, se presenta a continuación un mapa que globaliza la amenaza por inun-dación del Ecuador y que también puede servir como herramienta de planificacióna escala macro. A través del procesamiento de información meteorológica y oceanográ-ficarealizadopor laSecretaríaNacionaldePlanificación y Desarrollo – SENPLADES,dentro del marco del proyecto PREANDI-NO3, se obtuvo el mapa de “Susceptibilidad a Inundaciones” para un período de 25 años, coninfluenciadeeventos“ElNiño”yperío-dos de precipitación de mayor intensidad, el cual permite visualizar con mayor objetivi-dad las zonas susceptibles a ser inundadas, afindesertomadasencuentaenlaplanifi-cación de la infraestructura a construirse, así como para procesos de ordenamiento terri-torial (Fig. 2.8).

En este mapa, denominado de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador se distinguen los siguientes grados de amenaza o peligrosidad (suscepti-bilidad): zonas inundadas permanentemente y que corresponden a man-glaresypantanos;zonasinundadastemporalmenteporrecurrenciadelasestacionesinvernales“normales”;y,zonaspropensasainundacionesdebi-do a precipitaciones de alta intensidad. Estas zonas con diferente grado de peligrosidad se distribuyen predominantemente en las regiones del Litoral y Amazónica.

2.2. Amenaza por Terremotos

El Ecuador se encuentra ubicado sobre el denominado Cinturón de Fue-godelPacífico,quesecaracterizaporunagranactividadgeodinámicaque genera, a su vez, eventos sísmicos y volcánicos de gran intensidad. Esta actividad geodinámica está relacionada directamente con los cam-bios geológicos constantes que sufre el planeta, desde su formación hace miles de millones de años. En el Cinturón de Fuego se libera más del 80% de toda la energía sísmica producida por el planeta y es el lugar de origen de los terremotos de mayor magnitud. De hecho, en 1906, frente a las costas de Esmeraldas, ocurrió el sexto terremoto más grande registrado mediante instrumentos en el mundo (Mw=8.8).

Frente a las costas ecuatorianas, la placa de Nazca (porción de la cor-tezaterrestrebajoelocéanoPacífico,enpermanentemovimiento)co-lisiona y se hunde (subduce) bajo la placa continental sudamericana, provocando el fenómeno denominado subducción (Fig. 2.9). Debido a

3 PREANDINO es el Programa Andino para la Prevención y Mitigación de Riesgos, mismo que fue desarrollado entre el 2000 y 2004

Fig. 2.8. Mapa de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador. Fuente: SENPLADES/CAF, 2005

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esta situación, las placas, que están en cons-tante movimiento, provocan fuerzas de ro-zamiento muy importes que provocan en un momento determinado la fracturación de las rocas,liberandosúbitamentelaenergíaacu-mulada provocando los sismos. Dependien-do del tamaño de la ruptura se tiene sismos pequeños, medianos o grandes. Uno de los problemas mayores asociados con la gene-ración de sismos en las zonas de subducción está relacionado con el tamaño de los sismos, ya que en esta región ocurren terremotos de gran magnitud, los cuales son capaces de provocar tsunamis, tal como ocurrió en Su-matra en el año 2004.

Fig. 2.9 Corte transversal de la placa sudamericana a latitud 0 grados (Fuente Instituto Geofísico - EPN).

Fig. 2.10. Sistema de fallamiento activo (Rivadeneira et al, 2007)

Adicionalmente,elEcuadorestáatravesadoporunaseriedefallasgeológicassuperficiales,pro-ducto del efecto de la subducción. Los principales sistemas de fallamiento activo se muestran en lafigura2.10.

Estos sistemas de fallas afectan principal-mente a las poblaciones ubicadas en el Valle Interandino, en donde en tiempos históricos han ocurrido sismos de importancia que han provocado muertes y pérdidas materiales de importancia. Como ejemplos se pueden mencionar los sismos de Riobamba de 1767, Ibarra 1868 y Ambato 1949 (Rivadeneira et al, 2007). Tanto el fenómeno de subducción como los fallamientos superficiales son lasdos principales fuentes generadoras de los terremotos ecuatorianos, los cuales pueden observarse en la recopilación de sismicidad histórica e instrumental de la Fig. 2.11 reali-zada para el período 1541 – 1995 por la Red Sísmica del Austro ubicada en la Universi-dad de Cuenca (García, 1997).

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Fig. 2.12. Mapa de aceleraciones sísmicas básicas de diseño del Código Ecuatoriano de la Construcción CEC-2002 (Yépez et al,

1999)

Fig. 2.11. Sismicidad histórica e instrumental del Ecuador 1541-1995 (García, 1997)

Lamaneradecuantificarelpotencialde laame-naza sísmica es investigar de manera probabilista todas las posibles fuentes generadoras de sismos, la historia sísmica del país, su potencial sísmico y calcular, utilizando modelos probabilistas, la po-sibilidad de ocurrencia de un terremoto de una magnitud determinada en un lugar específico,para un período de tiempo considerado. Los resul-tados numéricos se traducen en mapas de amena-za sísmica, cuando se escoge un período de tiempo determinado para el cual es posible la ocurrencia del evento considerado.

A partir de los estudios de amenaza sísmica, las normativas de construcción tales como el Código Ecuatoriano de la Construcción CEC-2002 (Yépez et al, 1999) adoptan un nivel de terremoto base que se utilizará en el análisis y diseño de las construc-ciones. Es usual, en este tipo de códigos de construcción, que se adopte como lapso detiempoenriesgounperíodode50años,queeseltiempoesperadodevidaútilmínimodeunaconstruccióndetipoedificación.Entonces,elniveldelterremotodediseño de los códigos es aquel que tiene una probabilidad de ocurrencia del 10% en los próximos 50 años y su tamaño se mide mediante un parámetro denominado ace-leración sísmica, la cual determinará el nivel de fuerzas al que una estructura deberá someterse sin colapsar. El CEC-2002 describe este concepto mediante un mapa de aceleraciones sísmicas de diseño que puede observarse en la Fig. 2.12, donde el color más intenso determina una aceleración mayor, por lo tanto, mayor amenaza sísmica. En las zonas rojas, que comprenden todo el litoral ecuatoriano y la parte centro norte delaserranía,laaceleraciónbásicadediseñoesde0.4veceslagravedad.Nosignificaesto que no puedan ocurrir eventos sísmicos que provoquen aceleraciones mayores, sino que su probabilidad es menor para el mismo período de tiempo bajo riesgo con-siderado.

Del mapa puede observarse el mayor peligro sísmico de la costa ecuatoria-na y del Callejón Interandino centro-norte, sitios donde se han producido los mayores terremotos, tal como se indicó anteriormente. Menor peligro se encuentra en zonas intermedias a las descritas y en el nor-oriente ecua-toriano. No obstante, todo el territorio continental e insular presenta amenaza sísmica, aunque de nivel diferenciado.

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Es necesario mencionar también, que cuando los terremotos se generan en el mar, frente a las costas,ysondeciertascaracterísticas,puedenproducirmovimientossúbitosdelacortezasub-marina que generan ondas de energía, las cuales pueden viajar hasta miles de kilómetros por el mar a velocidades de hasta 800 km/h y, al llegar a las costas, pueden convertirse en olas gigantes, de varios metros de altura, que pueden arrasar con las zonas costeras, incluso varios kilómetros tierra adentro. Este fenómeno es conocido como tsunami, de cuya ocurrencia en el pasado existe alguna evidencia frente a las costas de Esmeraldas, Manabí y Guayas, afortunadamente en épocas de menor población y desarrollo4. En vista de las características del fenómeno, éste puede pro-ducirse no sólo por terremotos frente a las costas del Ecuador, sino por terremotos más lejanos ocurridosfrentealascostasdeotrospaísesdeSudaméricaydelcinturóndefuegodelPacífico.Los sismos que producen estos fenómenos son aquellos que superan los 7 grados en la escala de Richterylosefectosqueéstospuedencausarsoninundacionessúbitasyviolentas,especialmenteenlitoralesbajosyextensosocondesembocadurasfluvialesmuyamplias.

La Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos STGR, ex-Defensa Civil, dispone de algunos mapas que intentan describir las posibles zonas inundables y rutas de evacuación de algunas ciudades costeras del Ecuador, frente a posibles maremotos de sis-mosmoderados.Aúnesnecesariogenerarmapaspara otras ciudades y para sismos mayores, con-siderando incluso los efectos multiplicadores que resultan cuando los maremotos afectan los deltas de ríos, generando mangas de agua marina y dis-tancias inundables grandes (STGR, ex - Defensa Civil, 2005).

En general, los terremotos de magnitud 5 o superior pueden causar daños a la infraestructu-ra construida, desde leves y moderadas (reparables) hasta graves y totales (colapso) (Fig. 2.13). Adicionalmente, pueden detonar la ocurrencia de otras amenazas, tales como deslizamientos, represamientos, incendios, agrietamientos en suelos, hundimientos, etc.

4 3 de Enero 1906, entre San Lorenzo y Tumaco, 2 de Octubre 1933, frente a Salinas, 12 de Diciembre de 1953frente a Puerto Bolívar, Enero 1958, frente aEsmeraldas, 12 de Diciembre 1979, frente a Esmeraldas, 4 de Agosto 1998 frente a costas Manabí. Fuente STGR 2008.

Fig.2.13.EdificiocolapsadoduranteelsismodeBahíade1998

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CASO DE ESTUDIO DAÑOS EN EDIFICIOS, SISMO DE BAHÍA DE CARÁQUEZ, 1998

Fig.2.14DañosestructuralesenedificiosdeBahíadeCaráquezproducidosporconcentracionesdeesfuerzosencolumnas cortas (Ceresis, et. al, 1998)

Un estudio realizado por el CERESIS y la Escuela Politécnica Nacional sobre el im-pacto generado por el terremoto del 4 de Agosto de 1998 en Bahía de Caráquez (Cé-resis et.al, 1998), describe los daños genera-dos en la infraestructura de dicha ciudad. El documento que hace énfasis en la necesi-dad de aprender de esta experiencia señala las siguientes como las causas principales de los daños observados:

• Elevadavulnerabilidaddelasedificacionesde hormigón armado por la presencia de columnascortas,entrepisosflexibles,excesi-vas deformaciones de los marcos compara-dos con la capacidad de deformación de las paredes, presencia de losas planas sin vigas descolgadas (Fig. 2.13, 2.14),

• Excesiva excentricidad generada por irre-gularidades de rigidez y masa en altura, lo que puede generar una indeseada tor-sión en planta (Fig. 2.15),

• Deficienciasenlaaplicacióndelanorma-tiva sismorresistente y poco conocimiento delafilosofíadediseño.

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Sibienelsismoprodujoelcolapsototaldeunedificio(Fig.2.13)yalgunosdañosestructurales importantes, los mayores daños observados corresponden a elemen-tos no estructurales, los cuales fueron en su mayoría susceptibles de reparación, pero a unos costos excesivamente altos.

Porotrolado,lasedificacionesescolaresyelhospitaldeBahíadeCaráquezsufrie-ron daños importantes, que obligaron a desalojar a los estudiantes e instalar un hospital de campaña para no dejar desatendida a la población.

Fig.2.15DañosestructuralesynoestructuralesenedificiosdeBahíadeCaráquezproducidosporexcentricidades en planta y fenómenos de torsión (Ceresis et. al., 1998)

2.3. Amenaza por Actividad Volcánica

Los fenómenos geodinámicos relacionados con la dinámica interna del planeta, en algunos casos asociados al proceso de la subducción, generan una gran actividad volcánica como es el caso del Ecuador. En estas regiones, debido a la importante fricción y presiones a las que se encuentran someti-das las rocas de la corteza terrestre, éstas sufren el fenómeno defusión parcial, provocando la forma-ción de “bolsas”de roca fundida (magma) las cua-les,debidoasudensidad,asciendenalasuperficieformando los volcanes.

Fig. 2.16. Fracturamiento de la corteza terrestre que provocasalidademagmaalasuperficie

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Fig. 2.18 Amenaza volcánica potencial en el Ecuador (Infoplan – IG, EPN)

En el Ecuador existen alrededor de 280 volcanes, de los cuales hay evidencia de que 50 de ellos pueden considerarse activos y 8 se encuentran en plena actividad o son potencialmente reacti-vables: Cotopaxi, Tungurahua, Guagua Pichincha, Pululahua, Reventador, Cayambe, Antisana y Sangay. En el territorio insular existen varios volcanes, entre los que se destacan por su actividad reciente el Cerro Azul, Sierra Negra (isla Isabela) y el volcán La Cumbre en la isla Fernandina. En este caso, el fenómeno que produce esta actividad volcánica está asociada a lo que se denomina un punto caliente, similar al que dio origen a diferentes sistemas insulares, como los de Hawaii.

Fig. 2.17 Productos volcánicos que pueden ocurrir en actividad latente

Laactividadvolcánicaseevalúaenproporciónal número de erupciones ocurridas, al índicede explosividad por unidad de tiempo y a la actividad fumarólica que muestra el volcán. Por otro lado, los productos de una actividad volcánicason:flujosdelavayformacióndedo-mos,flujospiroclásticos,explosioneslaterales,flujosdelodoolahares,deslizamientosoava-lanchas, caída de ceniza y pómez, lanzamiento de proyectiles a altas velocidades, emanación de gases tóxicos (que en combinación con el agua pueden generar una lluvia acida), caída de ceniza y movimientos sísmicos moderados (fig. 2.17). No todos esos productos ocurrenen todos los volcanes, no obstante, todos estos productos pueden afectar a la infraestructura construida de diferentes formas, e incluso pue-den destruirlas total o parcialmente.

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A diferencia de la amenaza sísmica, la amenaza volcánica y sus productos prin-cipales afectan, en la mayoría de los casos, a sitios puntuales, que pueden estar localizados a pocos kilómetros a la redonda o más distantes (en el caso de ce-niza) y pueden durar días, semanas, meses o años. Por ejemplo, el Reventador se muestra potencialmente peligroso solo para la infraestructura existente en la zona (oleoductos SOTE y OCP). El Guagua Pichincha es potencialmente peli-groso para todo el Distrito Metropolitano de Quito y sus más de 2 millones de habitantes, además de su infraestructura. Por otro lado, de ocurrir una erupción importante del Cotopaxi, sus efectos podrían sentirse hasta en 6 provincias del Ecuador (Cotopaxi, Tungurahua, Pichincha, Esmeraldas, Pastaza y Napo) y afec-tar a más de 3 millones de personas y su infraestructura.

Enlosúltimosaños,laerupcióndelvolcánTungurahuahasidounodelosepisodios volcánicos de importancia debido a su largo período de actividad, (más de 10 años) y también por los efectos que ha causado en la zona de influencia,enespecialdurantelaerupcióndeAgostodel2006,cuandoseprodujeron víctimas mortales. Por otro lado, el sector agrícola y ganadero se ha visto altamente afectado por las constantes caídas de ceniza que pro-dujo una disminución drástica de estas actividades, reduciendo la calidad de vida de las poblaciones ubicadas en las cercanías, en especial al occidente delvolcán.Porestemotivo,enlazonasehandiversificadootrasfuentesderecursos, muy diferentes a las que inicialmente la población tenía en el área. Por otro lado, el sector turístico, principalmente del cantón Baños, también ha sufrido un impacto importante a causa de este fenómeno.

La manera de evaluar el potencial nocivo de los productos volcáni-cos es, a través de los mapas de peligro volcánico, que expresan los territorios que pudieran ser afectados por dichos productos, dada una erupción importante del volcán y los niveles de afectación en una escala simple, represen-tada por colores que representan el nivel de afectación (Fig. 2.18 y 2.20, para el caso de Ecuador). Los flujos de lava, piroclásticos y delahares pueden preveerse estu-diando la topografía del territorio y los depósitos anteriores. No obs-tante, si por la erupción cambia dicha topografía, es posible que los resultados sean distintos.

Fig. 2.19. Erupción volcánica moderada del Tungurahua. Fuente: Bustillos J., 2008, (http://www.igepn.edu.ec/IMAGENES%5CVOLCANES%5CTUNGURAHUA%

5C2008%5CFoto-Fweb.jpg).

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Fig. 2.20. Mapa de peligros potenciales del Volcán Tungurahua(Fuente IG-EPN)

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CASO DE ESTUDIO: EL VOLCÁN TUNGURAHUA

Durante los meses de Julio y Agosto de 2006 se presentó la reactivación del volcán Tungurahua, la cual produjo una serie de daños y pérdidas en tres provincias ecuatorianas, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo. Esta situación puso en evidencia las altas condiciones de vulnerabilidad de la población ecuatoriana frente a eventos de este tipo.

La tendencia migratoria hacia las cercanías del volcán Tungurahua y la densificacióndelazona,laocupacióninadecuadadelterritorio,laamplia-ción de la frontera agrícola hacia las zonas de alta peligrosidad y las condi-ciones de pobreza de la población, así como las debilidades institucionales ydeficienciasenlaspolíticasdeldesarrollo,sonlosfactoresdeterminantesde la causa de los desastres en esa área. De otro lado, la carencia de una adecuada estrategia de preparación para la respuesta y las debilidades en el sistema educativo y de capacitación, tanto de la población como de las instituciones, acrecentaron el impacto del volcán (PNUD, 2006).

A raíz de las erupciones volcánicas perdieron la vida seis personas y se generaron grandes pérdidas sociales y económicas. Cerca de 24,000 hec-táreas de cultivos perdidas, 850 viviendas a ser reconstruidas, más de 17 puentes arruinados. Los efectos sociales fueron devastadores, toda vez que un gran porcentaje de los afectados fueron campesinos cuyo princi-pal medio de vida es el cultivo de productos de subsistencia en las faldas del volcán. En las provincias afectadas, la pobreza llega a niveles del 67,4%segúnelíndicedeNecesidadesBásicasInsatisfechas-NBI,dondehay cantones con NBIs de hasta 72,5%, como en el caso del cantón Penipe (PNUD, 2006).

Afinesdel2007einiciosdel2008,unnuevoepisodiovolvióagenerarzozo-braenlapoblaciónubicadaenlaszonasdeinfluenciadelTungurahua.Estavez con una estructura institucional más sólida para manejo de la emergen-cia (Ministerio de Coordinación de la Seguridad Interna y Externa MCSIE y la naciente Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos STGR) y con un proceso de preparativos más sólido, el que abrazó a la comunidad, se redujeron las pérdidas y se mejoró notablemente el manejo de la emergencia (moviliza-ción de población en riesgo, programas para recuperación de medios de vida, reubicación permanente en programas de vivienda y ubicación tem-poral en albergues bien dotados, entre otras acciones).

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2.4. Amenaza por Deslizamientos

Los deslizamientos son movimientos de masas de tierra, lodo, roca y otros mate-riales, que se desprenden de una montaña o ladera y, por gravedad, se deslizan arra-sando con la infraestructura que encuen-tranenlosflancos,afectandoalaexistenteal pie y en la corona de la misma. El de-tonante principal de este fenómeno es la presenciadeagua,seasuperficialosubte-rránea y, por ello, la cantidad de eventos es mayor en las estaciones lluviosas. No obs-tante, otros desencadenantes pueden ser: deterioro de las propiedades mecánicas de los materiales, vibraciones, movimientos sísmicos, erosión de taludes por viento y agua, la ocurrencia de otros deslizamientos junto, bajo o sobre el mismo, deforestación y remoción de vegetación, cortes, desban-ques, rellenos y en general el mal uso del suelo y del agua por parte de la población. Las provincias que más deslizamientos re-portan son Azuay, Esmeraldas, Manabí, Pi-chincha, Cañar, Loja y Napo. La provincia que más eventos ha sufrido históricamente es Manabí.

Fig. 2.21. Deslizamiento en carreteras, invierno Ecuador 2008(Rivera, 2008)

Fig. 2.22. Destrucción de viviendas y vías por deslizamientos, Terremoto de El Salvador 2001 (Hernández, 2004)

Se observa que en el Ecuador la ma-yor cantidad de daños asociados con esta amenaza se producen por la reactivación de deslizamientos anti-guos que no han sido debidamente estudiados, inventariados y repre-sentados para concebir las solucio-nes técnicas adecuadas el momento de la construcción de obras de infra-estructura. En otros casos, se observa que las condiciones anti-técnicas con las que se ejecutan las obras de infra-estructura afectan directamente los taludes de una ladera, por ejemplo, cuandoseefectúancortesdeficientesen taludes o cuando se construyen obras sobre la ladera o en su cresta, obstruyendo drenajes naturales y provocando infiltraciones nodesea-das de agua en el talud.

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Entre los posibles daños directos de un deslizamiento están: destrucción de viviendas, carreteras, puentes, sistemas de alcantarillado, acueductos y canales de riego, poliductos, gasoductos, oleoductos, redes de energía eléctrica, tierras cultivables, etc. A manera de ejemplo, las pérdidas relacionadas con deslizamien-tos durante el fenómeno de El Niño 1997-1998, en áreas cultivadas fueron del 42.5% de un total de 70.000 hectáreas afectadas. El resto de pérdidas se debieron directamente a las inundaciones (STGR, ex-Defensa Civil, 2005). Otro hecho destacable es el caso del terremoto del Reventador en 1987, el cual produjo poten-tes deslizamientos que quitaron la vida a 3500 personas, destruyeron el sistema del oleoducto transecuato-riano SOTE, impidiendo el transporte de crudo y su exportación por varios meses, ocasionando cientos de millones de dólares en pérdidas al Ecuador.

No obstante, un deslizamiento logra causar daños indirectos que pueden ser de mucho mayor en-vergadura, como por ejemplo el represamiento de ríos que a su vez causan inundaciones, como losucedidoenelsectordeLaJosefinaen1993,dondeserepresóelríoPauteyafectónosóloalaszonas aledañas y su infraestructura, sino que puso en peligro a la represa del proyecto Paute, la más grande generadora de energía eléctrica en el país. El deslizamiento causó uno de los represamientos naturales más grandes del mundo, con una potencia de 20 millones de m3, formando un lago de 200 millones de m3 aguas arriba, que produjo la muerte de unas 100 personas, y destruyó más de 1000 hectáreas de tierras cultivables, infraestructura, e incluso la central termoeléctrica de la provincia.

La manera de identificar este tipo deamenaza es a través de estudios detalla-dos de áreas potencialmente inestables, y de la elaboración de mapas de peligro de deslizamientos o de susceptibilidad de deslizamientos. En el Ecuador se han realizado algunos esfuerzos en este sen-tido, disponiéndose de mapas de peli-gro de la cuenca del Paute (3635 km2, Proyecto Precupa), Bahía de Caráquez (12 km2, EPN), Francisco de Orella-na (60km2, UE), laderas del Pichincha (EMAAP-Q, IRD), Tosagua-Charapotó-Montecristi (50km2, Gobierno Nacio-nal), Esmeraldas (120km2, BID, Proyec-to Patra), y algunos en las provincias de Carchi e Imbabura. Como ejemplo, en las figuras 2.23 y 2.24 se presentandos mapas de susceptibilidad de desli-zamientos, el primero a escala local de una zona del país, y el segundo a escala nacional. Quedamucho aún por estu-diar, mapear y sobretodo difundir a las autoridadesycomunidad,afindequeeste tipo de amenazas pueda ser toma-do en cuenta de manera adecuada, para reducir el riesgo de desastre por desli-zamientos.

Fig. 2.23. Mapa de susceptibilidad de deslizamientos, parroquia Pimampiro, Provincia de Imbabura (Plaza, 2005)

Fig. 2.24. Potencial de deslizamientos en el Ecuador(Demoraes y D´ercole, 2001)

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3 GESTIÓN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES

La necesidad de enfrentar la disminución del riesgo y la mitiga-ción de desastres, como medida imprescindible para coadyuvar al desarrollo sustentable de la sociedad en su conjunto, requiere del establecimiento de un marco conceptual claro, conciso y completo sobre los elementos que se encuentran involucrados en el riesgo. De esta manera, se puede analizar la mejor estrategia para su ma-nejo o reducción, tendientes a evitar que los desastres sigan convir-tiéndose en los grandes enemigos del desarrollo.

A pesar de que las sociedades a lo largo de la historia, y por diferen-tes factores, han sufrido pérdidas, tanto en vidas como materiales, debe llamarse la atención sobre el hecho de que cada vez más los desastres asociados con fenómenos naturales, son uno de esos fac-tores, interrumpiendo en gran medida el crecimiento social y eco-nómico, especialmente de los países menos desarrollados.

El concepto de desarrollo sostenible implica un cambio muy im-portante en la mentalidad y cultura institucional de los actores que trabajan en la gestión del desarrollo de los países, buscando adoptar un nuevo paradigma: el actuar proactivamente antes que reactivamente. Esto implica que las sociedades tomen en cuenta de manera muy seria, el riesgo de desastres, conozcan cuáles son sus mecanismos de generación y adopten una estrategia concen-suada que permita prevenir, reducir y gestionar los riesgos de la maneramáságil,yeficiente,enfuncióndelosrecursosdisponi-bles.

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Estafilosofíade incorporarcriteriosdereduccióndelriesgodedesastreyevaluarsu impactoen el desarrollo, debe contar con mecanismos sencillos e incluso rutinarios, debiendo abordarse demaneraintegral,entodoproyectodeinversiónpública.Estaconclusiónserefuerzacadavezque ocurren eventos de cualquier magnitud que producen daños considerables, instantáneos o acumulados.

Fig.3.1.Númerodedesastresocurridosenel Ecuador por año (STGR, ex-Defensa Civil,

2005)

Fig. 3.2 Tipología de Desastres en el Ecuador

TIPOLOGÍA DE DESASTRES PARA ECUADOR

Fuente: Desinventar, 1970-2004

Siguiendolatendenciamundial,elnúmerodedesastresenelEcuadorvaenaumentoexponencialsegúnpuedeverseenlafigura3.1,quecorrespondeaunaestadísticaconunaventanade40años.SegúnlabasededatosDESIVENTAR,lasinundacionessonlasquemásserepiten,seguidasdelosdeslizamientos,siendoestosúltimosloseventosquehancausadoelmayornúmerodevíctimasenel país, dato que puede claramente cambiar si ocurriera un evento sísmico de magnitud importante cercadeuncentroaltamentepoblado.Geográficamente,Manabíeslaprovinciaconmayornúmero

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de víctimas mortales por desastres causados por fenómenos naturales, seguida de Guayas y Pichin-cha. No obstante, son las inundaciones en la época del fenómeno del Niño los desastres que mayor númerodedamnificadosymayordeterioroalmedioambientehanprovocado,seguidoporlosde-sastres por deslizamientos y sismos. Basta con señalar que las inundaciones durante el fenómeno de El Niño 1997-1998 causaron daños acumulados del 14% del PIB del Ecuador de esos años.

Figura 3.3. Crecimiento anual del PIB y principales desastres naturales en Ecuador,

período 1980 – 2001 (EIRD, 2004)

Elefectodelosdesastresnoesigualentodaslassociedades.Segúnestadís-ticas del Banco Mundial, en 1999 los desastres ocasionados por fenómenos naturales causaron 105.000 víctimas y US$100.000 millones en pérdidas al-rededor del mundo, de los cuales el 95% ocurrió en los países en vías de de-sarrollo. En otras palabras, las pérdidas causadas por los desastres en países en vías de desarrollo, en términos de porcentajes del PIB, son 20 veces ma-yores que las de los países desarrollados. Este nivel de pérdidas no puede sino tener un fuerte impacto en el nivel de subdesarrollo, golpeando y dis-torsionandolaseconomíasdeesospaíses.Enlafigura3.2puedeobservarseuna estadística para una ventana de 21 años, en la que se demuestra clara y contundentemente, para el caso del Ecuador, el impacto de los desastres sobre el crecimiento económico, medido en términos del Producto Interno Bruto – PIB. Pérdidas de tal magnitud limitan el desarrollo sustentable de la sociedad.

Junto a esta distorsión, los países en desarrollo se ven presionados a una explotación más extensiva de sus recursos naturales, lo cual exacerba los efectos de los fenómenos naturales, tales como las inundaciones o los desli-zamientos, generando desequilibrios ambientales que en muchos casos son irreversibles.

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En conclusión, los desastres están, aumentando como consecuencia de los problemas no resueltos del desarrollo, agravados por el cambio climático y sobretodo por la poca o ninguna participación deactoresclavedeldesarrollosostenible,comosonlosplanificadoresytomadoresdedecisiones,yaque en las actividades económicas y sociales que se generan no consideran el riesgo (PNUD, 2001). Si se ha de hablar de desarrollo, crecimiento económico y desarrollo sustentable, se tiene que hablar definitivamentederiesgosydesastres,ydecómoenfrentarlos,puesnosoninevitables.

3.1. Definiciones de Parámetros del Riesgo y de Desastres

Paraefectosdedefinicionesbásicasrelacionadasconlagestióndelriesgo,seutili-zarán aquellas propuestas por la STGR y complementadas por las usualmente acep-tadas en la literatura internacional que corresponden a las de la Estrategia Interna-cional para la Reducción de Desastres, EIRD, del Sistema de Naciones Unidas, las cuales han sido actualizadas al 2009 y otras expresamente utilizadas en esta guía (UNISDR, 2009;Yépez, 2001). Para una revisión exhaustivade esta terminologíapuede referirse al Anexo 2. Algunas de las más importantes y que vale la pena re-saltar son:

DESASTRE

Entendidocomolamodificacióndelascondicionesnormalesdefuncionamientode un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona alteracio-nes intensas, graves y que exceden la capacidad de respuesta de los afectados. (STGR, 2009). Para propósitos de esta guíaseproponelasiguienteclasificaciónde los desastres:

a. Desastres de origen natural o socio-naturales

Son aquellos desastres generados por un fenómeno natural, desencadenado por las fuerzas dinámicas de la naturaleza, o por la intervención humana. A su vez puedenclasificarseen:

• Meteorológicos, aquellos que tienen que ver con la atmósfera y el clima (huracanes, ciclo-nes y tifones, tornados, tormentas, sequías)

• Topográficosygeotécnicos,relacionadosconlasuperficiedelaTierra(deslizamientos,de-rrumbes,avalanchas,flujos)

• Tectónicos o geológicos, relacionados con fe-nómenos al interior del planeta (terremotos, erupciones volcánicas, maremotos y tsuna-mis).

No se incluyen los de carácter hidrológico, ya que pueden caer en cualquiera de las tres sub-clasificaciones:lasinundacionespuedentenerorigenmeteorológico(lluvias),geotécnico(repre-samientos, ruptura o desviación de causes) o tectónico (terremotos).

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b. Desastres antrópicos o sociales

Son aquellos desastres causa-dos por el hombre o grupos sociales. A su vez pueden clasi-ficarseen:

• Guerras y delincuencia

• Exclusión humana, causados por la falta de garantías económicas, sociales y políticas a la existencia de con-diciones básicas de subsistencia para todos.

• Mal manejo de los recursos y desechos, provenientes de los abusos del uso del territorio, desconociendo las limitaciones del medio natural

• Accidentes causados por imprevisión o por limitacio-nes de la capacidad humana para el manejo de la tec-nología

• Otros relacionados con crisis política, social, económi-ca, pobreza, efectos de la globalización, deuda externa, libre comercio, agricultura extensiva, turismo masivo, masificacióndelusodelaenergía,etc.

RIESGO DE DESASTRE

Serefierealaspotencialespérdidaspordesastre,envidas,estadodesalud,me-dios de vida, propiedades y servicios, que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad en particular en un determinado período de tiempo futuro. Resulta entonces, que el Riesgo es una estimación de lo que va a ocurrir, una proyección o un cálculo de las posibles pérdidas que pudieran ocurrir luego de un desastre. Por lo tanto, la actualización de las condiciones pre-existentes del riesgo es el desastre.

Por consiguiente, si se desea que la sociedad disminuya los potenciales daños que sufriría por un desastre, es necesario disminuir o mitigar las condiciones pre-existentes de riesgo, es decir, manejar al riesgo para minimizar sus efectos en el desarrollo (Gestión del Riesgo). Suele decirse por tanto que el Desastre no es más que un Riesgo no manejado.

GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRE

Es el conjunto de decisiones administrativas, de organización y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas,estrategiasyfortalecersuscapacidadesafindereducirelimpactodeamenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) los efectos adversos de los desastres.

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La gestión del riesgo supone el hecho de conocerlo, calcularlo, monitorearlo, para entonces comprender como reducirlo o eliminarlo. Supone también conocer sus componentesy lamaneradeestimarlo, afindeplanificarunaestrategiaparamitigarlo. Una ecuación que representa los componentes del Riesgo y su manera de interacción puede escribirse de la siguiente manera:

RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD/CAPACIDAD

Se dice entonces, que los desastres se presentan cuando se desencadena una fuer-za o energía con potencial destructivo (AMENAZA) y encuentra condiciones de debilidad ante esa fuerza o incapacidad para reponerse de sus efectos (VULNE-RABILIDAD). La VULNERABILIDAD determina la intensidad del desastre, es decir, el gradodedestrucción.LaCAPACIDADactúa inversamente al riesgo,representando la combinación de todos los recursos y conocimientos existentes en una comunidad o sociedad que pueden disminuir los efectos de un desastre, mientras más capacitada se encuentra una comunidad, menores serán los efectos desastrosos.

A manera de ejemplo se puede analizar el riesgo de desastre por desliza-miento para una pobla-ción, éste depende de los tres factores ya menciona-dos (Yépez, 2001):

1. La masa del bloque de suelo (tierra) que eventualmente pue-de deslizarse hacia abajo del talud o ladera (AMENAZA)

2. Las características de la población que hacen posible que se vea afectada por el deslizamiento, tales como la localización en un área peligrosa, falta de protecciones (VULNERABILI-DAD).

3. El desconocimiento de la población sobre el qué hacer en caso de que la amenaza se presente, y la falta de recursos para re-ponerse o reaccionar inmediatamente ante el desencadena-miento de la amenaza (CAPACIDAD).

AMENAZA

Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema está expuesto. De presentarsesemanifiestaenunlugarespecíficoconunaintensidad,magnitudydu-ración determinada. Puede ser de origen natural, socio natural y antrópico.

Ejemplos: • Sismos

• Inundaciones

• Derrame de combustibles

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La Amenaza puede caracterizarse por la magnitud y duración del fenómeno, su fuerza o energía potencialmente peligrosa por su capacidad de destruir y la probabilidad de que esa energía se desencadene. Usualmente se habla de probabilidades de ocurrencia de eventos de diferente nivel o magnitud en un intervalo o lapso de tiempo determinado. Pueden señalarse tres componentes de la amenaza (Yépez, 2001):

La Energía Potencial, que representa la magnitud de la actividad o cadena de actividades que podrían desencadenarse.

La Susceptibilidad o predisposición de un sistema para generar o liberar la energía potencialmen-te peligrosa, ante la presencia de elementos desencadenantes o detonadores.

Los Detonadores o Desencadenantes, que constituyen eventos externos con capacidad para libe-rar la Energía Potencial.

Se puede decir entonces, que un detonador adecuado para un determinado nivel de susceptibili-dad desencadena la energía potencial.

Para el mismo ejemplo an-terior, la Amenaza de desli-zamiento en una cierta zona urbanizada de la periferia ur-bana proviene de (Fig. 3.4):

1. Las miles de toneladas de tierra que al perder cohe-sión podrían desplazarse por la ladera de una montaña (Energía Potencial).

2. La fuerte pendiente de la montaña y la baja compac-tación que tiene la tierra en la parte alta debido a su composición particular y la deforestación de que fue víctima, de modo que es propensa a deslizarse (Suscep-tibilidad).

3. La circunstancia de que para llevar agua a su casa, algu-nas familias hicieron un canal rudimentario en la parte altadelamontañayestecanalproducefiltracionescon-tinuas hacia la tierra de baja compactación (Detonan-te).

Esta amenaza surge entonces de una fuerza potencialmente peligrosa, la pre-disposición de esa fuerza a desencade-narse y un evento que la desencadena.

Figura 3.4. Componentes de la amenaza por deslizamiento sobre una comunidad asentada en las cercanías del futuro deslizamiento.

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VULNERABILIDAD

Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que incre-menta su probabilidad de sufrir daños.

Ejemplos:• Viviendas construidas sin normas

sismo resistentes

• Bajo nivel de percepción del riesgo

• Desorganización comunitaria e ins-titucional

La vulnerabilidad es la pre-disposición interna de un elemento a ser afectado por una amenaza determinada.Por tanto, si lavulnerabilidadesbajao inexistente,aúncuando laamenazasealatente no hay destrucción ni pérdidas, por tanto no hay riesgo. Usualmente, la vulnerabilidad se expresa como la probabilidad de que ocurran diferentes niveles de daño ante diferentes niveles de amenaza considerados (Yépez, 2001).

Los componentes de la Vulnerabilidad pueden clasificarsedelasiguientemanera:

1. Grado de Exposición: Tiempo y modo de estar expuesto un sistema a los efectos de una amenaza.

2. Grado de Protección: Defensas del sistema y de sus elementos que reducen o eliminan la afectación de la amenaza.

Si se considera el mismo ejemplo anterior, la vulne-rabilidad de la población que se encuentra bajo la amenaza de deslizamiento se debe a:

1. Población asentada en un área de riesgo, de fuerte pendiente, cerca de riachuelos o quebradas (más vulnerable) o lejos de ellas (grado de exposición).

2. Algunas áreas están protegidas por bosques, muros de con-tención, mientras que otras áreas están totalmente desprotegi-das (grado de protección).

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CAPACIDAD

Es la combinación de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre.

El concepto de capacidad puede incluir medios físicos, institucionales, sociales o económicos así como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestión. La capacidad puede tam-bién ser descrita como aptitud.

Pueden establecerse 3 principales capacidades de la sociedad para enfrentar o manejar el desastre (Yépez, 2001):

1. Capacidad de Reacción Inmediata: Capacidad de reac-cionar, protegerse y evitar el daño ante la ocurrencia de una amenaza.

2. Capacidad de Recuperación Básica o Temprana: Ca-pacidad de re-establecer las condiciones esenciales de subsistencia de todos los elementos de la sociedad, evitando su destrucción o deterioro luego del evento destructivo. Rehabilitación.

3. Capacidad de Reconstrucción: Recuperación de las condiciones iniciales y normales de vida o de opera-ción de una sociedad, retorno a su estado previo antes de la ocurrencia de la amenaza, y ojalá en una condi-ción menos vulnerable.

Si se analiza la capacidad de la población del ejemplo anterior que se encuentra bajo la amena-za de deslizamiento se tendría:

1. No existen sistemas de alerta temprana y la comu-nidad no está preparada para actuar con celeridad y seguridad. Nadie sabe cómo protegerse, y muchas muertes se deben a un rescate inefectivo, tardío y len-to (Capacidad de Reacción Inmediata).

2. La comunidad no tiene la capacidad autónoma para lo-grarlascondicionesesencialesparalasupervivencia;enocasiones los municipios proveen esas condiciones bási-cas (Capacidad de Recuperación Básica o Temprana).

3. La zona de deslizamiento se convierte en un área pro-tegida, y los supervivientes son recogidos, reubicados en otras áreas y recuperan las condiciones iniciales de vida (Capacidad de Reconstrucción).

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FASES DEL DESASTRE

Aunque muchos autores prefieranhablardeuncon-tinuo más que de fases del desastre, esta aproximación puede facilitar una más fá-cil comprensión del proce-so. Si se habla de fases en-tonces, pueden tenerse en cuenta las siguientes:

• La fase de exposición de la comunidad o la sociedad a la amenaza.

• La fase de recuperación de las condiciones esenciales de vida u operación.

• La fase de recuperación temprana

• La fase de recuperación y reconstrucción del sistema afec-tado.

Durante la ocurrencia de un desastre e inmediatamente después del mis-mo, las instituciones del Estado, la sociedad organizada, las agencias de ayuda humanitaria y cooperación, se centran principalmente en satisfacer las necesidades esenciales de vida de las personas y las necesidades bási-cas inminentes, incluyendoelsalvar lasvidasqueaúnesténenriesgoyaplicar acciones para minimizar el daño, restaurar el orden y recuperar las condiciones mínimas de operación de las actividades, en suma garantizar la gobernabilidad.

No obstante, desde el mismo momento de ocurrido un desastre, las auto-ridades deben empezar a pensar en los mecanismos para la recuperación delosmediosdevidaperdidosoafectadosyplanificar lasaccionesparala transición hacia el desarrollo futuro de la comunidad, las cuales debe-ríanincorporarprincipiosdeplanificación,sustentabilidadymitigaciónderiesgos para evitar la repetición del desastre. Esta es la denominada fase de recuperación temprana.

Finalmente, todas las actividades que se concentran en recuperar las condi-ciones iniciales pre-desastre, o al menos se dirigen hacia ese objetivo, per-tenecen a la fase de recuperación y reconstrucción, fase en la cual se deben planificartodaslasaccionesafindeminimizarlosriesgosfuturosyevitarre-construcción de vulnerabilidades.

Sin embargo, el desastre puede presentarse con mayor fuerza en cual-quiera de esas cuatro fases, en todas, o en algunas de ellas. Aunque en América Latina suele llamarse desastre solamente a la primera fase, en realidad muchos de los desastres ocurridos en países como el Ecuador du-rantelaúltimadécadadelsigloXXseprodujeronmásestragosenlafasede recuperación y de reconstrucción antes que en la de exposición, por la falta de preparación de la sociedad para reaccionar a los desastres, para prevenirlos y para atender emergencias. Por ello, la gestión de desastres tiene que ver con mejorar la capacidad de prevención, reacción y de recu-peración de una sociedad.

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ENCADENAMIENTOS DE RIESGOS Y DESASTRES

A menudo cuando se produce un desastre, éste puede des-encadenar otros, dependiendo del grado de vulnerabilidad de loselementosexpuestosensuzonade influencia. En lafigura3.5puedeobservarseunejemplodeencadenamientode amenazas, riesgos y desastres: así por ejemplo, la amenaza 1 (lluvias por tormentas) cae en arenas anegadizas, pudiendo causar un desastre, 1a (inundación). Si esa misma amenaza 1 caeenterrenosdeforestadosyaflojalatierra,puedecausarundesastre 1b (deslizamiento). Este deslizamiento se convierte en una amenaza 2, la cual, si cae sobre un área urbana puede producir un desastre 2a (aplastamiento). Si este deslizamiento convertido en amenaza 2 cae sobre un río y lo represa, puede causar un desastre 2b (avalancha), la cual a su vez puede con-vertirse en una amenaza 3, si se desata sobre un área urbana y causa un desastre 3 (arrasamiento). Este es un ejemplo de cómounaamenazapuedecausarmúltiplesdesastresencade-nados,conlasconsiguientesmúltiplespérdidasasociadas.

Fig. 3.5. Ejemplo de desastres en cadena (Yépez, 2001)

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CONSECUENCIAS BÁSICAS DE LOS DESASTRES

Los desastres producen alteraciones en los ecosis-temas, es decir, impactos en:

1. Seres humanos: pérdidas de vidas, daños en las relaciones familiares, sociales, económicas y políticas, pérdida de pro-ductividad y prosperidad.

2. Seres vivos no humanos: pérdida de individuos y especies, cambio entre las relaciones entre especies.

3. Medio físico construido: daños en la infraestructura y pér-dida de servicios

4. Medio físico natural y medio ambiente: Deterioro de la at-mósfera y el aire, deterioro del suelo, deterioro del agua y modificaciónenlaexposiciónalsol.

Estas consecuencias pueden llegar a ser inconmensurables, irreparables o irreversibles. Por ejemplo, la pérdida de vidas o la pérdida de especies enteras no pueden llegar a valorarseentérminosmonetarios.Lamodificacióndelageografía,lapérdidadepro-ductividad o el deterioro al medio ambiente pueden llegar a ser irreversibles.

ESTIMACIÓN DE COSTOS ($)

Los desastres constituyen también una oportunidad para que la po-blación tome conciencia sobre la falta de prevención y mitigación previa al evento. La tendencia actual de valorar los costos de daños por desastre, permite desincentivar la generación de riesgos futu-ros, si seaplicara lafilosofíadequeelquegenerael riesgodebepagarlo.

Los costos luego de un desastre pueden ser anali-zados desde los siguientes puntos de vista:

• Costo de la infraestructura, patrimonio y bienes perdidos luego del desastre.

• Costo de las acciones de emergencia, atención del desastre y rehabilitación inmediata. Este proceso puede tomar un tiempo desde la ocurrencia del evento, como referencia, hasta 3 meses posteriores.

• Costo de programas de rehabilitación para re-establecer condiciones mínimas de supervivencia u operatividad del sistema (como referencia, 6 meses posteriores al evento).

• Costos de reconstrucción (como referencia 1 año o más, o la pérdidadefinitivadelbien).

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El lucro cesante al no poder utilizar el bien, por ejemplo un hotel que haya sufrido des-trucción, dependiendo de la magnitud de los daños, el tiempo que tome esta actividad implicará mayores o menores pérdidas.

Los tiempos aquí descritos son meramente referenciales, los cuales dependerán de las capacidades de la comunidad o de la sociedad para enfrentar el desastre y para recu-perarse, entre ellas, la capacidad de los gobiernos nacionales y locales, de la misma comunidad, de la asistencia externa, etc.

Los costos por pérdidas luego del desastre, más los costos por asistencia humanitaria y la inversión en rehabilitación y reconstrucción que debe realizarse luego de un de-sastre de envergadura, pueden superar fácilmente la capacidad de la sociedad de un país en vías de desarrollo, por lo que usualmente dicho país suele recurrir a fuentes definanciamientoreembolsableynoreembolsable.Implicaque,paraintentarrecupe-rarse del desastre, ese país debe incrementar su endeudamiento y su dependencia, por lo que el concepto de sustentabilidad del desarrollo resulta imposible de aplicar.

RIESGO ACEPTADO Y RIESGO ACEPTABLE

Como se describió anteriormente, los estudios de amenazas determi-nan la probabilidad de ocurrencia de diferentes niveles o magnitudes de amenazas en un lugar y en un lapso de tiempo determinados. Implica que es posible la ocurrencia de eventos desde moderados hasta severos y, por tanto, si existe vulnerabilidad, existe la probabilidad de ocurrencia de diferentes niveles de daños (riesgo), desde moderados hasta severos, en los proyectos de infraestructura. Debido a que no es económicamente factible construir proyectos totalmente invulnerables, siempre habrá el riesgodesufrirdaños.Quiéndefinesiesosdaños(oelnivelderiesgo)son o no aceptables?

En relación a los daños y a los costos de reparación que pueden oca-sionarse a un proyecto de infraestructura, se pueden distinguir cuatro zonas(figura3.6),cuyadiferenciacióndependedeconsideracionestéc-nicas, políticas, sociales y económicas:

Fig. 3.6 Magnitud de daños vs. Costo de reparación de los daños

Cost

o de

los D

años

Intensidad de los Daños

Zona IZona II

Zona IIIZona IV

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- Zona I o zona de riesgo controlable (evitable): En esta zona la sociedad en-frenta eventos de consecuencias muy leves y se dispone de los recursos tec-nológicos y económicos para emprender las tareas de control, prevención y mitigación del riesgo de su infraestructura, hasta un valor ideal. Por ejem-plo,elriesgodesufrirdañosenlasedificacionesdeunaciudadecuatorianaporlaocurrenciadevientos,esbajo;portanto,esfácilaplicarmedidasdemitigación del riesgo hasta volverlo nulo o muy pequeño.

- Zona II o zona de riesgo mitigable: En esta zona, las consideraciones técnicas y/o económicas sobre una infraestructura indispensable para el desarrollo de una co-munidad hacen que sólo sea posible reducir el riesgo hasta un nivel tolerable o de“aceptableconvivencia”.Porejemplo,unaedificacióndeimportanciahistóri-ca puede ser reforzada hasta lograr disminuir su vulnerabilidad ante terremotos, pero solo es posible reducir los futuros daños en cierto porcentaje, debido a que técnica y económicamente no es posible eliminar su vulnerabilidad intrínseca.

- Zona III o zona de riesgo aceptado: cuando se sabe de antemano de las amena-zas latentes, pero cuando el costo de las decisiones o de las medidas de protec-ción a la infraestructura se tornan social, cultural o económicamente tan altos, que se decide convivir con unos “niveles aceptables” de riesgo. El juicio de “riesgo aceptado” no siempre depende del “nivel real de riesgo”, sino más bien de consideraciones subjetivas. Por ejemplo, se conoce que todos los proyectos de infraestructura construidos antes de los años 80s en el Ecuador son muy vulnerables a terremotos, debido a que antes de esa fecha las normativas de construcción no eran adecuadas. La cantidad de infraestructura construida es tal, que no es posible reforzarlas a todas, con lo cual la sociedad decide convivir con ese nivel de riesgo.

- Zona IV zona de riesgo inmanejable: cuando las inversiones en prevención o mitigación sencillamente superan el valor del bien que se desea proteger, por ejemplo, invertir 10 millones de dólares en un seguro contra inundaciones para proteger una carretera en la costa que cuesta 15 millones.

Porotrolado,lasnormativasdeconstrucciónactualesenelmundoespecificanquelainfraestructuraa construirse debe ser diseñada para soportar ciertos niveles de amenazas naturales. Si la infraestruc-tura llega a soportar la ocurrencia de esos niveles de amenazas, debería sobrevivir con daños leves o reparables, no obstante, siempre existe el riesgo de que los niveles de amenazas se superen y los daños(riesgo)seancuantiosos.Esteesunejemplodeldenominadoriesgoaceptable,quedifiereno-tablemente del concepto de riesgo aceptado, el cual es más aplicable a la infraestructura existente. La nueva infraestructura a construirse en el Ecuador debe diseñarse bajo el criterio de riesgo aceptable únicamente.Enestemismosentido,ladefiniciónquelaEstrategiaInternacionalparalaReducciónde Desastres –EIRD- le otorga al riesgo aceptable es: “el nivel de pérdidas potenciales que una socie-dad o comunidad considera aceptable dadas sus condiciones sociales económicas, políticas, cultura-les, técnicas y ambientales” (UNISDR, 2009).

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3.2. Control y Mitigación de Riesgos y Responsables de la Gestión del Riesgo

Analizando los componentes fundamentales del Riesgo, fácilmente puede descubrirse que, para disminuir o mitigar el riesgo, es necesario disminuir la amenaza, disminuir la vulnera-bilidad y/o incrementar las capacidades. En ocasiones es posible actuar sobre la amenaza, especialmentecuandoenéstaestáincluidalaacciónhumana;sinembargo,enlamayoríadeloscasoslasúnicasalternativasposiblessonlareduccióndelavulnerabilidadyelincrementodecapacidades.Lamaneramáseficientededisminuirlasamenazasy/olasvulnerabilidadesesdefinirlastécnicamenteycalcularelriesgo.Apartirdelosresultadossepuedenanalizarlasalternativas de reducción y diseñar estrategias efectivas de mitigación. Estas estrategias pue-denaplicarseymonitorearsesuevolución,afinderetroalimentartodoelproceso.

En general, la mitigación del riesgo tiene que ver con una suma de políticas, estrategias, accio-nes y actividades realizadas por la sociedad para garantizar una reducción de los factores que generan el riesgo. Dichas acciones se relacionan directamente con el crecimiento social y econó-mico y con las políticas de desarrollo de las instituciones, empresas, gobiernos locales o nacio-nales. En general tienen que ver con la disminución, sea de las amenazas o de la vulnerabilidad y con el incremento de capacidades de las comunidades o de la sociedad en su conjunto.

La idea fundamental es romper el círculo vicioso de los desastres, que suele suceder en socie-dadesdondenoexisteculturademanejoygestiónderiesgosydedesastres(figura3.7).Elcír-culoviciosodelosdesastresnohacesinoreflejarlamaneraenquelasmencionadassociedadesactúandespuésdeundesastre,ycómoestedesastrepuedevolverarepetirse.Sinembargo,para romper este círculo es necesario un cambio de paradigmas en la sociedad, que anticipe las amenazas y vulnerabilidades antes de que el desastre ocurra, que establezca un enfoque inte-gral de prevención y educación, en vez de mirar lo fragmentado e incompleto de la atención delosdesastres(figura3.8).Estosparadigmasredundanencrearunaculturadeprevenciónyreducción de la vulnerabilidad, y que se convierta en una política de Estado. Actuar preventi-vamente antes que reactivamente.

Figura 3.7 Círculo vicioso de los desastres (Mora,1999)

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Lasmedidasdemitigaciónderiesgossuelenclasificarseenestructuralesynoestructu-rales. Las primeras tienen que ver con la infraestructura misma, como por ejemplo, la creaciónyaplicacióndecódigosdeconstrucciónmodernosyfiables,elcumplimientodeespecificacionestécnicasadecuadas,reparación,rehabilitaciónoreforzamientodeobras, construcción de estructuras de protección de infraestructura tales como diques, muros de contención de taludes inestables, etc. Las medidas no estructurales se con-centranenidentificarlaszonaspropensasasufrirdesastres,yenlimitarsuuso,porejemplo,zonificaciónterritorial, incentivostributarios,programasdeaseguramiento,reubicación de poblaciones, planes de uso del suelo, etc.

Figura 3.8 Rompiendo el círculo vicioso de los desastres (Mora,1999)

Cuando en los países en vías de desarrollo se analiza la infraestructura física ya cons-truida, típicamente se intentan aplicar en primer lugar medidas no estructurales, de-bido a que las medidas estructurales tienen un costo directo que debe ser absorbido por la sociedad, el cual podría llegar a ser extremadamente alto o difícil de cubrir en economías pequeñas.

La mitigación del riesgo es una tarea de todos los actores involucrados, entre ellos los sectorespúblicoyprivado, lasorganizacionesoperativas, las institucionescientífico-técnicas, las ONGs y OBCs, la sociedad civil en su conjunto y la cooperación internacio-nal. De allí que se dice que existe una responsabilidad compartida y socializada en la gestión de riesgos y desastres.

El énfasis fundamental en la elaboración y diseño de estrategias y políticas para la reducción del riesgo de desastre debe anclarse en la prevención y mitigación pre-evento, lo cual permitirá, en el mediano y el largo plazo, reducir las cuantiosas pér-didas de vidas, el ahorro nacional y los recursos que podrían tener un mejor destino para elevar los niveles de sostenibilidad del desarrollo.

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Sin embargo, la adopción de una cultura de prevención se torna compleja puesta que requiereunprocesosostenidoconlaidentificacióndeunliderazgosólidoyconinver-siones, seguramente no tan altas, pero cuyos resultados sólo se podrán apreciar en el mediano y largo plazo contrariando la tradicional visión corto-placista de algunos to-madores de decisión, pudiendo por tanto quedar relegado el proceso.

Por lo señalado, el rol cataliza-dor y de liderazgo de la STGR resulta fundamental para de-finir estrategias y orientar laconstrucción de políticas pú-blicas que ofrezcan un marco legal e institucional que favo-rezca estos procesos en lo na-cional, regional y local. Con ese propósito, a continuación se señalan algunos elementos que pueden contribuir a ese propósito:

- Promoción de mecanismos permanentes de gestión del riesgo, coordinados por la STGR de modo que se optimi-cen los esfuerzos, se eviten duplicaciones y se socialice el conocimiento.

- Desarrollo de capacidades e inversión para la reducción de la vulnerabilidad y el riesgo asociado con diversas amenazas.

- Incorporación de medidas de reducción de la vulnerabi-lidad en etapas tempranas de la gestión de proyectos de infraestructuratalescomoplanificaciónyfinanciamiento.

- Incorporación de medidas de reducción de la vulnerabi-lidad en etapas de ejecución y de operación de proyectos de desarrollo.

- Establecimiento e instalación de sistemas de alerta tem-prana.

- Desarrollo de sistemas de información para la gestión del riesgo

- Promoción de consideraciones de reducción de riesgo en las futuras inversiones de desarrollo y en actividades de reconstrucción para evitar la re-construcción de vulnera-bilidades.

- Aumento de las capacidades nacionales, regionales, provinciales y cantonales para la gestión del riesgo y la reducción de desastres, de manera multi-disciplinaria e inter-sectorial.

- Capacitación y sensibilización de los actores políticos y sociales sobre las ventajas de invertir en prevención y mitigación al tiempo que se eleva su participación como entes co-responsable en dicha gestión.

- Adopción de mecanismos legales y administrativos rela-cionados con la gestión del riesgo.

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- Capacitación del recurso humano en la gestión del ries-go y la mitigación de desastres a todo nivel o instan-cia.

- Establecimiento de redes de investigación, documenta-ción, información y cooperación.

- Democratización e institucionalización del uso de la información para la reducción del riesgo de desastre a través de una apropiada coordinación para el inter-cambio y difusión del conocimiento ya existente sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos.

- Contar con estrategias efectivas para exigir y monito-rear el uso de códigos, normas y estándares para cons-trucción de infraestructura segura.

- Establecimiento de fondos acumulativos y contingen-tes para la prevención y atención de desastres.

- Generación de mecanismos para la valoración econó-micayfinancieradelriesgo.

- Implementación del uso de instrumentos financierospara proteger al Estado y los privados de las pérdidas por desastres utilizando mecanismos como seguros, re-aseguros, microcrédito, entre otros.

- Establecimiento de una cultura de responsabilidad en la generación del riesgo.

- Incorporación obligatoria de la variable riesgo en todo plan y proyecto de desarrollo de la sociedad y el Esta-do.

- Desarrollodecapacidadestécnico–científicasqueper-mitan estimar el riesgo y establecer estrategias y políti-cas más efectivas de mitigación del riesgo.

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GLOSARIO DE TÉRMINOS RELACIONADOS

CON LA GESTIÓN DEL RIESGO

ANEXO 2

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Los términos más importantes relacionados con los conceptos de gestión de riesgos se detallan a continuación.EstoshansidotomadosdelareferenciaoficialformuladaporlaSTGR,demaneracomplementaria se utilizaron otras fuentes como por ejemplo aquella propuesta por UN-EIRD y otrosquesonespecíficosparalapresenteguía.

Alerta Temprana

Estado que se declara con anterioridad a la manifestación de un fe-nómenopeligrosooeventoadverso,conelfindequelosorganismosoperativos de emergencia activen procedimientos de acción preesta-blecidosyparaquelapoblacióntomeprecaucionesespecíficasdebi-do a la inminente ocurrencia del evento previsible.

Los sistemas de alerta temprana incluyen tres elementos, a saber: conoci-miento y mapeo de amenazas; monitoreo y pronóstico de eventos inminentes; proceso y difusión de alertas comprensibles a las autoridades políticas y po-blación; así como adopción de medidas apropiadas y oportunas en respuesta a tales alertas

Amenaza / peligro

Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema estáexpuesto.Depresentarsesemanifiestaenunlugarespecíficocon una intensidad, magnitud y duración determinada.

Puede ser de origen natural, socio natural y antrópico.

Ejemplos:

Sismos

Inundaciones

Derrame de combustibles

Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden derivar en futuras amenazas/peligros. Las amenazas pueden ser individuales, combinadas o se-cuenciales en su origen y efectos.

Amenazas hidrometeorólogicas

Procesos o fenómenos naturales de origen atmosférico, hidrológico u oceanográfico,quepuedencausarlamuerteolesiones,dañosmate-riales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental.

Ejemplos de amenazas hidrometeorológicas son: inundaciones, flujos de lodo y detritos, ciclones tropicales, frentes de tormentas, rayos/truenos, tormen-tas de nieve, granizo, lluvia y vientos y otras tormentas severas; permagel (suelo permanentemente congelado), avalanchas de nieve o hielo; sequía, desertificación, incendios forestales, temperaturas extremas, tormentas de arena o polvo.

Amenazas Naturales

Procesos o fenómenos naturales que tienen lugar en la biosfera que pueden resultar en un evento perjudicial y causar la muerte o lesio-nes, daños materiales, interrupción de la actividad social y económi-ca o degradación ambiental.

Las amenazas naturales se pueden clasificar por origen en: geológicas, hi-drometeorológicas o biológicas. Fenómenos amenazantes pueden variar en magnitud o intensidad, frecuencia, duración, área de extensión, velocidad de desarrollo, dispersión espacial y espaciamiento temporal.

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Análisis de amenazas / peligros

Estudiosdeidentificación,mapeo,evaluaciónymonitoreodeuna(s)amenaza(s) para determinar su potencialidad, origen, características y comportamiento.

Análisis de Riesgos

Identificarelorigen,naturaleza,extensión, intensidad,magnitudyrecurrencia de la amenaza.

Determinar el grado de vulnerabilidad, capacidad de respuesta y grado de resiliencia.

Construir escenarios de riesgos probables.

Identificarlasmedidasyrecursosdisponibles

Fijar prioridades en cuanto a tiempos y activación de recursos.

Determinarnivelesaceptablesderiesgo,costo-beneficio.

Contar con sistemas de administración efectivos y apropiados para implementar y controlar los procesos anteriores.

Asistencia / respuesta

Provisión de ayuda o intervención durante o inmediatamen-te después de un desastre, tendente a preservar de la vida y cubrir las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada. Cubre un ámbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado.

Capacidad

Combinación de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre.

El concepto de capacidad puede incluir medios físicos, institucionales, so-ciales o económicos así como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestión. La capacidad puede también ser descrita como aptitud.

Capacidad de enfrentar

Medios por los cuales la población u organizaciones utilizan habili-dades y recursos disponibles para enfrentar consecuencias adversas que puedan conducir a un desastre.

En general, esto implica la gestión de recursos, tanto en períodos normales como durante tiempos de crisis o condiciones adversas. El fortalecimiento de las capacidades de enfrentar a menudo comprende una mejor resiliencia para hacer frente a los efectos de amenazas naturales y antropogénicas.

Código de Construcción

Un conjunto de reglamentos, regulaciones y estándares asociados que tienen la intención de controlar aspectos relacionados al diseño, construcción, materiales, alteración y tipo de uso de estructuras que son necesarias para garantizar la seguridad y bienestar de las perso-nas, incluyendo su resistencia al colapso y al daño.

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Concientización Pública

Información a la población en general, tendente a incrementar los niveles de conciencia de la población respecto a riesgos potenciales y sobre acciones a tomar para reducir su exposición a las amenazas. Estoesparticularmenteimportanteparafuncionariospúblicoseneldesarrollo de sus responsabilidades con el propósito de salvar vidas y propiedades en caso de desastre.

Las actividades de concientización pública promueven cambios de compor-tamiento que conducen a una cultura de reducción del riesgo. Esto implica información pública, difusión, educación, emisiones radiales y televisivas y el uso de medios impresos, así como el establecimiento de centros, redes de información y acciones comunitarias participativas.

Degradación ambiental

La disminución de la capacidad del ambiente para Vivir con el Riesgo Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres responder a las necesidades y objetivos sociales y ecológicos.

Los efectos potenciales son variados y pueden contribuir al incremento de la vulnerabilidad, frecuencia e intensidad de las amenazas naturales. Algunos ejemplos: degradación del suelo, deforestación, desertificación, incendios fo-restales, pérdida de la biodiversidad, contaminación atmosférica, terrestre y acuática, cambio climático, aumento del nivel del mar, pérdida de la capa de ozono.

Desarrollo de capacidad

Esfuerzos dirigidos al desarrollo de habilidades humanas o infraes-tructuras sociales, dentro de una comunidad u organización, necesa-rios para reducir el nivel del riesgo.

En términos generales, el desarrollo de capacidad también incluye el acre-centamiento de recursos institucionales, financieros y políticos entre otros; tales como la tecnología para diversos niveles y sectores de la sociedad.

Desarrollo sostenible

Desarrollo que cubre las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de cubrir sus propias necesida-des. Incluye dos conceptos fundamentales: “necesidades”, en particular aquellas inherentesa lospobres,aquienessedebedarprioridad;y laidea de “limitaciones” de la capacidad del ambiente para resolver nece-sidades presentes y futuras, impuestas por el estado de la tecnología y la organización social. (Comisión Brundtland,1987).

El desarrollo sostenible se basa en el desarrollo sociocultural, la estabilidad y decoro político, el crecimiento económico y la protección del ecosistema, todo ello relacionado con la reducción del riesgo de desastres.

Desastre

Eslamodificacióndelascondicionesnormalesdefuncionamientodeun individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona alteraciones intensas, graves y que exceden la capacidad de respues-ta de los afectados.

Un desastre es función del proceso de riesgo. Resulta de la combinación de amenazas, condiciones de vulnerabilidad e insuficiente capacidad o medidas para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo.

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El Niño-Oscilación del Sur (ENOS)

Interaccióncomplejadelocéanopacíficotropicalylaatmósferaglo-bal que resulta en episodios de ciclicidad variable de cambio en los patronesoceánicosymeteorológicosendiversaspartesdelmundo;frecuentementeconimpactossignificativos,talescomoalteraciónenel hábitat marino, en las precipitaciones, inundaciones, sequías, y cambios en patrones de tormenta.

El Niño, como parte de ENOS, se refiere a temperaturas oceá-nicas bien por encima de la media a lo largo de las costas de Ecuador, Perú y norte de Chile, así como a lo largo del océa-no Pacífico en su zona ecuatorial este; mientras que la Oscila-ción Sur se refiere a los patrones mundiales asociados de cam-bios en las precipitaciones y presión atmosférica. La Niña se refiereapatronesocondicionesaproximadamenteinversasaElNiño.Estos fenómenos pueden durar varias temporadas.

Elementos Expuestos

Personas, propiedades, sistemas u otros elementos presentes en las zonas peligrosas, que son por tanto sujetos a pérdidas potenciales.

EmergenciaEs la alteración de las condiciones normales de funcionamiento de un individuo o grupo humano, causada por un evento o por la inminen-cia del mismo, que requiere de una reacción inmediata y oportuna de la sociedad con sus propios recursos.

Evaluación del riesgo / análisis

Metodología para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a tra-vés del análisis de amenazas potenciales y evaluación de condiciones existentes de vulnerabilidad que pudieran representar una amenaza potencial o daño a la población, propiedades, medios de subsistencia y al ambiente del cual dependen.

El proceso de evaluación de riesgos se basa en una revisión tanto de las ca-racterísticas técnicas de amenazas, a saber: su ubicación, magnitud o inten-sidad, frecuencia y probabilidad; así como en el análisis de las dimensiones físicas, sociales, económicas y ambientales de la vulnerabilidad y exposición; con especial consideración a la capacidad de enfrentar los diferentes escena-rios del riesgo.

Evento Adverso Cualquier situación capaz de desencadenar efectos no deseados.

Gestión de Emergencias

Organización y gestión de recursos y responsabilidades para el ma-nejo de todos los aspectos de las emergencias, en particular prepara-ción, respuesta y rehabilitación.

La gestión de emergencias incluye planes, estructuras y acuerdos que per-mitan comprometer los esfuerzos del gobierno de entidades voluntarias y privadas de una manera coordinada y comprensiva para responder a todas las necesidades asociadas con una emergencia. El concepto gestión de emer-gencias es también conocido como “gestión de desastres”.

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Gestión de Riesgos:

Procesointegraldeplanificación,organización,direcciónycontroldirigido a la reducción de riesgos, manejo de desastres y recupera-ción ante eventos ya ocurridos, orientado al desarrollo humano, eco-nómico, ambiental y territorial, sostenible.

ÁREAS COMPONENTES

Análisis de riesgos Estudio de Amenazas y Vul-nerabilidad

Reducción de riesgos Prevención, Mitigación

Manejo de emergencias Preparación, Alerta y Res-puesta

Recuperación Rehabilitación y Reconstruc-ción

Gestión del Riesgo de Desastre

Conjunto de decisiones administrativas, de organización y conoci-mientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar políticas, estrategias y fortalecer sus capacidades afindereducirelimpactodeamenazasnaturalesydedesastresam-bientales y tecnológicos consecuentes.

Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevención) o limitar (mitigación y prepara-ción) los efectos adversos de los desastres.

Información PúblicaInformación, hechos y conocimientos adquiridos o aprendidos como resultado de investigación o estudio, disponible para ser difundida alpúblico.

Instalaciones Críticas

Las estructuras físicas primarias, las instalaciones técnicas y sistemas que son social, económica y operacionalmente esenciales para el funciona-miento de la sociedad o comunidad, tanto in circunstancias de rutina como en circunstancias extremas de una emergencia.

Manejo de la Emergencia

La organización y administración de los recursos y responsabilidades para enfrentar todos los aspectos de las emergencias, particularmen-te la preparación, respuesta y las etapas iniciales de recuperación.

Medidas de control

Todas aquellas medidas tomadas para contrarrestar y/o reducir el riesgo de desastres. Frecuentemente comprenden medidas de inge-niería (estructurales) pero pueden también incluir medidas no estruc-turales y herramientas diseñadas y empleadas para evitar o limitar el impacto adverso de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnológicos consecuentes.

Medidas estructurales y no-estructurales

Medidas de ingeniería y de construcción tales como protección de estructuras e infraestructuras para reducir o evitar el posible impacto de amenazas.

Las medidas no estructurales se refieren a políticas, concientización, desa-rrollo del conocimiento, compromiso público, y métodos o prácticas opera-tivas, incluyendo mecanismos participativos y suministro de información, que puedan reducir el riesgo y consecuente impacto.

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Mitigación

Medidas o acciones estructurales y no estructurales de intervención implementadas para reducir el riesgo existente, y así disminuir los daños y el impacto potencial.

Ejemplos.

• Construcción de muros de gaviones para minimizar las inundacio-nes.

• Obras de estabilización de taludes

• Manejoadecuadodecuencashidrográficas

Planificación territorial

Ramadelaplanificaciónfísicaysocio-económicaquedeterminalosmediosyevalúaelpotencialolimitacionesdevariasopcionesdeusodel suelo, con los correspondientes efectos en diferentes segmentos de la población o comunidad cuyos intereses han sido considerados en la toma de decisiones.

La planificación territorial incluye estudios, mapeo, análisis de información ambiental y sobre amenazas, así como formulación de decisiones alternativas sobre uso del suelo y diseño de un plan de gran alcance a diferentes escalas geográficas y administrativas.

La planificación territorial puede ayudar a mitigar desastres y reducir ries-gos, desmotivando los asentamientos humanos de alta densidad y la cons-trucción de instalaciones estratégicas en áreas propensas a amenazas; así como al favorecer el control de la densidad poblacional y su expansión, el adecuado trazado de rutas de transporte, conducción energética, agua, al-cantarillado y otros servicios vitales.

Plan de Reducción de Riesgo de Desastres

Un documento preparado por una autoridad, sector, organización o empresaque establece lasmetasyobjetivos específicospara la re-ducción del riesgo de desastres, en conjunto con las acciones para cumplir dichos objetivos.

Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastre

Términogenéricopara identificar losmecanismosnacionalesdecoor-dinación y formulación de políticas de reducción de riesgo de desastre, los cuales son multi-sectoriales e interdisciplinarios por naturaleza, que cuentanconlaparticipaciónpública,privadaydelasociedadcivil,inclu-yendo todas las entidades involucradas de un país.

Preparación

Medidas y acciones implementadas para reducir la pérdida de vidas humanas u otros daños.

Su objetivo es organizar y facilitar los operativos para el aviso y sal-vamento de la población y sus bienes en caso de emergencias.

Ejemplos:

• Planes de emergencia y contingencia

• Mapas de Riesgos

• Simulacros

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Prevención

Conjunto de medidas y acciones implementadas con anticipación para evitar o impedir que se presenten y generen nuevos riesgos.

Ejemplos:

• Ordenamiento territorial

• Ordenanzas y leyes de uso de suelo y construcción.

• Cultura del respeto ambiental

Dependiendo de la viabilidad social y técnica y de consideraciones decosto/beneficio,lainversiónenmedidaspreventivasse justificaen áreas afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientización y educaciónpública relacionadas con la reduccióndel riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los com-portamientos sociales, así como a promover una “cultura de preven-ción”.

PronósticoDeclaracióndefinidaoestimaciónestadísticadelaocurrenciadeunacontecimiento futuro (UNESCO, WMO). Este término tiene significa-dos diferentes según la disciplina.

Reconstrucción:

Es el proceso de restablecimiento a mediano y largo plazo, de las condiciones físicas, sociales y económicas, para alcanzar un nivel de desarrollo igual o superior al existente antes del desastre.

Ejemplos:

• Recuperación de medios de producción

• Reconstrucción de puentes y vías

• Reforzamiento de infraestructura básica

Recuperación

Decisiones y acciones tomadas luego de un desastre con el objeto de restaurar las condiciones de vida de la comunidad afectada, mientras se promueven y facilitan a su vez los cambios necesarios para la re-ducción de desastres.

La recuperación (rehabilitación y reconstrucción) es una oportunidad para desarrollar y aplicar medidas para reducir el riesgo de desastres.

Rehabilitación:

Restablecer a corto plazo las condiciones normales de vida mediante la reparación de los servicios sociales básicos.

Ejemplos:

• Restablecimiento temporal de agua potable, energía eléctrica y comunicaciones.

• Limpieza de vías tras un derrumbe

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Reducción del riesgo de desastres

Marco conceptual de elementos que tienen la función de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible.

El marco conceptual referente a la reducción del riesgo de desastres se compone de los siguientes campos de acción, según lo descrito en la publicación de la EIRD “Vivir con el riesgo: informe mundial so-bre iniciativas de reducción de desastres”, Ginebra 2002, página 23; retomados en el presente informe, página 15:

Evaluación del riesgo, incluyendo análisis de

vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de amenazas;

Concientización para modificar el comportamiento

Desarrollo del conocimiento, incluyendo información, educación y capacita-ción e investigación;

Compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organiza-ción, política, legislación y acción comunitaria;

Aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental, prácticas para el de-sarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes y alianzas.;

Sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronóstico, predicción, difusión de alertas, medidas de preparación y capacidad de enfrentar.

Reforzamiento

Refuerzo de estructuras para hacerlas más resistentes a las fuerzas de amenazas naturales.

El reforzamiento implica la consideración de cambios en la masa, rigidez, humedad, trayectoria de carga y ductilidad de materiales y puede implicar cambios radicales tales como la introducción de reguladores de absorción energética y sistemas de aislamiento adecuados. Ejemplos de reforzamiento son la consideración de carga del viento para consolidar y minimizar su fuerza, o en áreas propensas a terremotos, el refuerzo de estructuras.

Resiliencia / resiliente

Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente ex-puestasaamenazasaadaptarse,resistiendoocambiandoconelfinde alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y es-tructura. Se determina por el grado en el cual el sistema social es ca-paz de auto-organizarse para incrementar su capacidad de aprendi-zajesobredesastrespasadosconelfindelograrunamejorprotecciónfuera y mejorar las medidas de reducción de riesgos de desastres.

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Respuesta:

Comprende las acciones de atención llevadas a cabo durante una emergencia y que tienen por objeto salvar vidas, reducir el sufri-miento humano y disminuir las pérdidas de bienes y servicios.

Ejemplos:

• Búsquedayrescate

• Evacuación

• Alojamiento temporal

Riesgo

Es la probabilidad de ocurrencia de un peligro latente que provoca pérdida de vidas humanas, pérdidas económicas, sociales o ambien-tales en un sitio particular y durante un tiempo de exposición deter-minado, ejemplos:

Viviendas construidas sin códigos sismo resistentes en una zona sísmica. Probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas es-peradas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsidencia, inte-rrupción de actividad económica o deterioro ambiente) resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condicio-nes de vulnerabilidad.

Convencionalmente el riesgo es expresado por la expresión Riesgo = Amenazas x vulnerabilidad. Algunas disciplinas también incluyen el concepto de exposición para referirse principalmente a los aspec-tos físicos de la vulnerabilidad. Más allá de expresar una posibilidad de daño físico, es crucial reconocer que los riesgos pueden ser inhe-rentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es importante considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos ocurren, por consiguiente, la población no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causas subyacentes.

Riesgo Aceptable

Nivel de pérdidas, que una sociedad o comunidad considera acepta-ble, dadas sus existentes condiciones sociales, económicas, políticas, culturales y ambientales.

En términos de ingeniería, el concepto de riesgo aceptable se usa también para definir medidas estructurales y no estructurales implementadas para reducir posibles daños hasta un nivel en el no afecte la población y propieda-des, de acuerdo a códigos o “prácticas aceptadas” basadas, entre otras varia-bles, en una probabilidad conocida sobre la ocurrencia de una determinada amenaza.

Riesgo de DesastreLas potenciales pérdidas por desastre, en vidas, estado de salud, me-dios de vida, propiedades y servicios, que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad en particular en un determinado período de tiempo futuro.

Riesgo ResidualEl riesgoquepermanecedemaneranogestionada,aúncuandosehan tomado medidas efectivas de reducción de riesgo de desastres, y para el cual deben mantenerse las capacidades de respuesta de emer-gencia y de recuperación.

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Servicios de Emergencia

El conjunto de agencias especializadas que tienen responsabilidades yobjetivosespecíficosdeserviryprotegeralaspersonasysuspro-piedades en situaciones de emergencia.

Sistemas de Información Geográficos (SIG)

Análisis que combinan base de datos relacionales con interpretación espacialyresultadosgeneralmenteenformademapas.Unadefini-ción más elaborada es la de programas de computador para capturar, almacenar, comprobar, integrar, analizar y suministrar datos terres-tres georeferenciados.

Los sistemas de información geográficos se están utilizando con mayor fre-cuencia en el mapeo y análisis de amenazas y vulnerabilidad, así como para la aplicación de medidas encaminadas a la gestión del riesgo de desastres.

Vulnerabilidad

Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que incrementa su probabilidad de sufrir daños.

Ejemplos:

• Viviendas construidas sin normas sismo resistentes

• Bajo nivel de percepción del riesgo

• Desorganización comunitaria e institucional

Condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos, y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas.

Para factores positivos que aumentan la habilidad de las personas o comu-nidad para hacer frente con eficacia a las amenazas, véase la definición de capacidad

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Gestión de Riesgos

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