Guia Para Abrir Gobiernos

GUA PRCTICA PARA ABRIR GOBIERNOSMANUAL DE OPEN GOVERNMENT PARA GOBERNANTES Y CIUDADANOS

IntroduccinQu es el gobierno abierto

(y qu no lo es)

MILA GASC@MilaGasco

Noviembre 2014

NDICE

PRESENTACIN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

PRLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

INTRODUCCINQu es el gobierno abierto (y qu no lo es), MILA GASC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

CAPTULO 1El gobierno abierto en el ciclo de las polticas pblicas (Modelo LUDO), ALBERTO ORTIZ DE ZRATE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

CAPTULO 2Transparencia y rendicin de cuentas, de las leyes de transparencia a losreglamentos, RAFA RUBIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

CAPTULO 3Diseo de una iniciativa de apertura de datos pblicos, ALBERTO ORTIZ DE ZRATE . . . . . . . . . . . . 67

CAPTULO 4Participacin: Dnde est el ciudadano?, CSAR CALDERN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

CAPTULO 5Participacin interna: nuevas formas de gestin que dan protagonismo a las personasque trabajan en las Administraciones, MILA GASC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

CAPTULO 6Tecnologa y gobierno abierto, PABLO DAZ CRUZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

ANEXOLos autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

5PRESENTACIN

Internet y las TIC han llegado para quedarse, y una de las externalidades positivas que estnproduciendo en las agendas de los gobiernos de todo el mundo es una tendencia crecientehacia una terica armonizacin de las mismas.

Si hace escasos tres aos conceptos como transparencia, participacin, rendicin de cuen-tas, open data o Gobierno Abierto eran principios ajenos a las prioridades gubernamenta-les, hoy comienzan a formar parte de un nuevo corpus doctrinal que recorre los principios rec-tores y las legislaciones de los gobiernos de todo el mundo.

Tanto el mundo del derecho como el de la teora poltica en espaol, desde la publicacin en 2010 de Open Government-Gobierno Abierto (Algn Editores), primer compendio sobre estas cuestiones, han producido ya una variada literatura terica sobre este nuevo paradigma, reco-rriendo los efectos tericos de su aplicacin en distintos estamentos gubernamentales, desde el ejecutivo hasta el legislativo, con tmidos esbozos en el judicial.

Pero hasta ahora ninguno de esos textos tericos haba abordado la puesta en marcha de un proceso de apertura gubernamental desde el lado prctico, es decir, una gua para abrir gobier-nos que contase con la experiencia de expertos que trabajan en este campo, y que hayan con-tribuido a dimensionar, planificar y aplicar estas teoras en la compleja realidad del ejercicio del gobierno.

Este trabajo tiene precisamente ese objetivo. Desde Goberna America Latina y de la mano de un grupo de especialistas en estas materias hemos querido proporcionar a polticos, funcionarios y profesionales una gua prctica que sirva para poder dar esos primeros pasos en el largo cami-no hacia la consecucin de gobiernos ms abiertos, transparentes y participativos.

PRLOGO

Vivimos tiempos difciles, quienes afi rman que solo vivimos una crisis econmica se equivocan, estamos inmersos en la mayor crisis de valores de los ltimos 30 aos.

El mundo ha cambiado de forma radical, y va a seguir cambiando a un ritmo nunca antes visto, los cambios que antes se producan al ritmo en el que una imprenta produca un peridico, ahora es el de un paquete de datos que tarda en llegar desde un smartphone a otro en un men-saje en whatsapp.

El papel de la prensa, los partidos, la sociedad civil, el papel de todos los intermediarios sociales tradicionales ha saltado por los aires, y nada ha venido an a llenar ese vaco de legitimidad.

La sociedad de nuestros mayores se ha ido, y ya nunca va a volver, podemos quejarnos amarga-mente, pero creo que lo inteligente no es eso, sino comenzar a pensar e imaginar el mundo del futuro, el mundo en el que queremos vivir y se eduquen nuestros hijos.

Las ideas por las que se mueve la nueva generacin poco tiene que ver con la de hace solo veinte aos. Hablan de transparencia, de participacin, de gobiernos abierto. Les reto a que encuentren alguno de esos conceptos desarrollados en los programas electorales de cualquier partido poltico hasta hace solo cinco aos.

No se esfuercen, no los van a encontrar.

El propio signifi cado de las palabras es distinto, cuando preguntas por la idea de participacin a alguien de la generacin que hizo la transicin seguro que la enmarca en el sistema de parti-dos. Hoy ya existe una nueva arquitectura de la participacin nacida en la red que impregna todo, una participacin con claves absolutamente diferentes.

Es mejor que lo entendamos cuanto antes, se acab la vieja poltica, la poltica de hacer las cosas PARA los ciudadanos. Es la hora de hacer las cosas CON los ciudadanos.

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Ese y no otro es el origen de la nueva confi guracin de la poltica espaola, latinoamericana y mundial y nos convendra dejar de estar a la defensiva respecto a esas nuevas reivindicaciones e incorporarlas a nuestra forma de hacer poltica, construir legitimidades, y gobernar.

Y ah nace este libro, como una respuesta organizada a ese nuevo magma social que estamos comenzando a percibir. Una respuesta en forma de gua en la que un grupo de autores a los que he tenido el privilegio de coordinar, abandonan la torre de marfi l de las sublimes teoras y las bajan a tierra, pasando de las palabras a los hechos todo el corpus doctrinal que compone el paradigma del gobierno abierto.

Ante usted tiene una obra con vocacin de arte menor, alejada de los primeros principios y que pretende, de la mano de un grupo de reputados especialistas, traducir teoras en acciones, prin-cipios en planifi cacin y discursos en estrategias.

Nada menos.

Csar CaldernCoordinador de la obra

GUA PRCTICA PARA ABRIR GOBIERNOSManual de Open Government para gobernantes y ciudadanos

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IntroduccinQu es el gobierno abierto

(y qu no lo es)

MILA GASC@MilaGasco

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E n enero de 2009, el presidente estadounidense Barack Obama fi rma el Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto1, en el que se pone de manifi esto el compromiso de su Administracin con la innovacin gubernamental y, en concreto, con la transparencia, la parti-cipacin y la colaboracin. En diciembre de ese mismo ao, el Gobierno de Estado Unidos aprueba la Directiva de Gobierno Abierto2 que establece fechas lmite para la accin y que prioriza cuatro reas de intervencin: 1) la publicacin de informacin gubernamental en lnea, 2) la mejora de la informacin gubernamental, 3) la creacin e institucionalizacin de una cultura de gobierno abierto y 4) la creacin de un marco de polticas pblicas para el gobierno abierto.

Desde entonces, administraciones pblicas de todo el mundo han puesto en marcha iniciativas de lo que se ha venido llamando gobierno abierto y han trabajado en la redefi nicin de las re-laciones entre ellas y con los ciudadanos. As, la estrategia Putting the Fronteline First: Smar-ter Government3, de diciembre de 2009, ya compromete a la Administracin del Primer Minis-tro britnico, Gordon Brown, con un gobierno ms abierto y orientado a la sociedad, apostando radicalmente por la apertura de datos y de promocin de la transparencia. Por su lado, en fe-brero de 2010, el Gobierno de Australia publica la versin defi nitiva de su estrategia de gobier-no 2.04, basado en tres pilares relacionados con una cultura de apertura: 1) liderazgo, polticas pblicas y gobernanza para conseguir los cambios requeridos en la cultura y en las prcticas del sector pblico, 2) adopcin de herramientas y prcticas colaborativas web 2.0 y 3) acceso abier-to a la informacin gubernamental. Tambin en septiembre de 2010, Uruguay inaugura su portal nacional de datos abiertos, el primero en Amrica Latina, dando continuidad al trabajo que, desde comienzos de ese mismo ao, vena realizando la Intendencia de Montevideo.

Paralelamente, organizaciones y mecanismos de colaboracin internacionales se han hecho eco de este movimiento. En marzo de 2010, los Ministros y Jefes de delegaciones de los pases de la

1. http://www.whitehouse.gov/the_press_offi ce/TransparencyandOpenGovernment. 2. http://www.whitehouse.gov/sites/default/fi les/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf. 3. http://www.offi cial-documents.gov.uk/document/cm77/7753/7753.pdf.4. http://www.fi nance.gov.au/publications/gov20taskforcereport/doc/Government20TaskforceReport.pdf.


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Unin Europea y de Amrica Latina y el Caribe, reunidos en el V Foro Ministerial UE-ALC sobre la Sociedad de la Informacin, se comprometen a promover la puesta a disposicin de datos e informaciones de inters pblico as como a adecuar las normativa en materia de transparen-cia5. Del mismo modo, en junio del mismo ao, la OCDE rene a un grupo de expertos para discutir sobre cmo conseguir un gobierno ms abierto e innovador, cuestin que esta organi-zacin ya vena abordando desde 2008, y establecer diez principios de gobierno abierto: com-promiso, derechos, claridad, tiempo, inclusin, recursos, coordinacin, rendicin de cuentas, evaluacin y ciudadana activa.

Sin embargo, posiblemente, el acontecimiento que marca un punto de infl exin tiene lugar durante el 66 perodo de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, celebrado en septiembre de 2011, donde se lanza a nivel mundial la Alianza para el Gobierno Abierto6, una iniciativa liderada por los Gobiernos de Estados Unidos y Brasil con el objetivo de proveer una plataforma internacional para reformadores nacionales comprometidos con gobiernos ms abiertos y con mejor capacidad de respuesta hacia sus ciudadanos y que ha pasado de 8 pases fundadores a 64 pases miembros, entre los cuales 16 son de Iberoamrica7.

Los orgenes

A pesar de la evidente popularizacin del concepto de gobierno abierto en los ltimos cuatro aos, la primera referencia escrita al trmino se debe a Wallace Parks que, en 1957, publica el artculo titulado The open government principle: Applying the right to know under the constitution8. En l, el autor no defi ne explcitamente el gobierno abierto (de hecho, el trmino nicamente apare-ce cuatro veces en 22 pginas) pero su uso a travs del texto deja claro que, para Parks, ste tiene que ver con la disponibilidad de informacin gubernamental y con la rendicin de cuentas.

En Estados Unidos, el pensamiento de Parks es utilizado como parte de una fuerte campaa de presin legislativa que termina, a pesar de las reticencias del entonces presidente Lyndon B. Johnson, en la ratifi cacin del Freedom of Information Act (FOIA) en 1966. Como consecuencia, en las siguientes dcadas, el trmino de gobierno abierto se conceptualiza como sinnimo del acceso pblico a la informacin gubernamental o transparencia gubernamental.

5. http://eeas.europa.eu/lac/madrid2010/events/infosoc/docs/2010_fi nal_declaration_es.pdf. 6. http://www.opengovpartnership.org/es. 7. Los 16 pases iberoamericanos que, en noviembre de 2014, formaban parte de la Alianza son: Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Espaa, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago y Uruguay.8. Parks, W. (1957), The open government principle: Applying the right to know under the constitution. The George Washington Law Review, 26(1): 1-22.

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INTRODUCCINQu es el gobierno abierto (y qu no lo es)

Un proceso similar se produce en Europa, slo que unos aos ms tarde. As, Dinamarca y No-ruega aprueban leyes equivalentes en 1970 mientras que Francia y Holanda lo hacen en 19789. Por su parte, tambin a fi nales de la dcada de los setenta, el gobierno britnico impulsa toda una serie de iniciativas relacionadas con una mayor libertad de informacin y de acceso a las actividades del gobierno, cuyo objetivo principal es reducir la opacidad.

En defi nitiva, por casi ms de dos dcadas, gobierno abierto se asocia al acceso y a la libertad de informacin, a leyes sobre secretos ofi ciales y a la posibilidad de poder obtener informacin sobre las actividades gubernamentales, perspectiva que va unida a la promocin de leyes sobre el derecho de acceso a la informacin pblica y sobre la transparencia.

Y hoy en da?: El debate conceptual sobre gobierno abierto en la actualidad

Afi rmar que no existe claridad conceptual sobre el trmino de gobierno abierto en una intro-duccin a un libro que pretende ser aclaratoria y establecer un marco de comprensin para el conjunto de la lectura no es empezar con buen pie. Sin embargo, a pesar de que con el tiempo, la vinculacin del concepto a la transparencia ha ido depurndose y matizndose para ir defi -niendo la capacidad que los ciudadanos tienen en una democracia para sostener un gobierno plenamente responsable por sus acciones y para evaluar la validez de las medidas que adopta, todava se hace difcil determinar con precisin el concepto.

En el ltimo congreso del CLAD (Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo), celebrado en Quito (Ecuador) en noviembre de 2014, entre otros aspectos, se conclua que, a pesar de que el imaginario colectivo comprende fcilmente el concepto y lo relaciona con el buen gobierno o, incluso, la buena gobernanza, no existe todava una propuesta conceptual consensuada. Para diferentes autores y organizaciones, el gobierno abierto se vincula a una serie de principios que no siempre son coincidentes. Veamos algunos ejemplos.

Sin duda, una primera referencia es el ya mencionado Memorando sobre Transparencia y Go-bierno Abierto del estadounidense Presidente Obama que, como ya he avanzado, introduce los principios de transparencia, colaboracin y participacin. En dicho Memorando, la transpa-rencia se vincula explcitamente con la rendicin de cuentas y se defi ne como la puesta a dis-posicin de los ciudadanos de informacin gubernamental que puede encontrarse y utilizarse

9. Suecia y Finlandia reconocen mucho antes el derecho a la informacin. Conjuntamente lo hacen como derecho constitucional en 1766. Posteriormente, tras su independencia, Finlandia aprueba la Ley de Publicidad de Documentos Ofi ciales en 1951.


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fcilmente. El documento, adems, alienta a las agencias y departamentos a utilizar la tecno-loga con este fi n. Por su parte, la participacin se relaciona con la implicacin ciudadana en la formulacin de polticas pblicas, lo que se considera fundamental para mejorar la efi ciencia del gobierno y la calidad de sus decisiones. Finalmente, la colaboracin va ms all del ciuda-dano como individuo y de su derecho a saber y a participar en los procesos polticos: tiene en cuenta a otros actores, internos y externos a la administracin, y persigue el trabajo conjunto y transversal en las tareas propias de la administracin.

Varios trabajos, acadmicos y prcticos, han conceptualizado el gobierno abierto haciendo n-fasis en estos tres principios. Yo misma, en la Gua de Buenas Prcticas de Gobierno Abierto10, he optado por su utilizacin, lo que me ha llevado a afi rmar que un gobierno abierto es un gobierno transparente (es decir, un gobierno que fomenta y promueve la rendicin de cuentas ante la ciudadana y que proporciona informacin sobre lo que est realizando y sobre sus planes de actuacin), un gobierno colaborativo (es decir, un gobierno que implica y comprome-te a los ciudadanos y otros actores, internos y externos a la administracin, en su propio traba-jo) y un gobierno participativo (es decir, un gobierno que favorece el derecho de la ciudadana a participar activamente en la conformacin de polticas pblicas y anima a la administracin a benefi ciarse del conocimiento y experiencia de los ciudadanos) (p. 42).

Un segundo conjunto de principios es el que promueve la Alianza para el Gobierno Abierto. Incluye la disponibilidad de informacin sobre las actividades gubernamentales, la partici-pacin ciudadana, la integridad profesional y el uso de las nuevas tecnologas para la aper-tura y la rendicin de cuentas11. El primer principio puede vincularse a la transparencia pero va ms all de lo establecido en el Memorando del Presidente Obama y no slo implica la pu-blicacin sistemtica de informacin en un formato que facilite la reutilizacin sino que apues-ta especfi camente por los estndares abiertos para promover el acceso de la sociedad civil a los datos pblicos as como para facilitar la interoperabilidad de los sistemas de informacin del gobierno. El principio de participacin ciudadana, por su parte, se refi ere tanto a la implicacin en la formulacin de polticas pblicas como en la realizacin, seguimiento la evaluacin de diferentes actividades gubernamentales. Este principio, por tanto, ana en un solo concepto lo que el primer modelo separa en dos. Finalmente, el tercer principio, la integridad profesional, se vincula claramente a la tica, los cdigos de conducta y las prcticas para evitar la corrupcin, aspectos no recogidos explcitamente en el Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abier-to estadounidense.

10. Gasc, M. (2014). Gua de Buenas Prcticas de Gobierno Abierto. Bogot: Observatics Universidad Externado de Colombia. Documento disponible en http://www.gobiernolocal.gob.ar/sites/default/fi les/guiadebuenaspracticasengo-biernoabierto-140923062754-phpapp02%281%29.pdf. 11. http://www.opengovpartnership.org/es/acerca-de/declaraci%C3%B3n-de-gobierno-abierto.

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Desde una perspectiva ms prctica, Oszlak y Kaufman (2014)12 analizan el contenido de los planes de accin de los pases miembros de la Alianza para el Gobierno Abierto y concluyen que son siete las categoras o familias (que permiten agrupar las iniciativas incluidas en dichos planes: la ampliacin de la informacin pblica disponible para la ciudadana, la garanta y mejora del ejercicio del derecho a la informacin pblica, la mejoras del acceso a los servi-cios pblicos y a sus canales de entrega, la proteccin de los derechos de usuarios y funcio-narios, el incremento de la transparencia en la gestin pblica, la promocin de la partici-pacin ciudadana en la gestin estatal y el aumento de la capacidad institucional para una gestin abierta. Transparencia y participacin vuelven a estar presentes como principios orien-tadores para varias de estas categoras pero, adems, se incluyen aspectos relacionados con la gestin de los procesos al interior de las administraciones pblicas a la hora de conseguir go-biernos ms abiertos.

Para aterrizar un poco ms los anlisis intelectuales, fi nalmente, quiero hacer referencia a un debate que ha tenido lugar en las redes durante el ao 2014 y que ha sido liderado, precisamen-te, por uno de los autores de este libro, Alberto Ortiz de Zrate, sobre la defi nicin y operacio-nalizacin del gobierno abierto13. Partiendo de la trinidad obamiana, los participantes en di-cho debate hemos discutido principios y, en realidad, elementos clave relacionados con el gobierno abierto. Algunas de las conclusiones ms relevantes a las que esta interaccin ha dado lugar son14:

4 No est clara la diferencia entre participacin y colaboracin. De hecho, son trminos que pueden ser utilizados indistintamente, como sinnimos. A nivel acadmico, Meijer et al. (2012) ya han dado cuenta de esta similitud entre conceptos hasta el punto de que los autores han limitado a dos los principios de gobierno abierto: transparencia (visin) y par-ticipacin (voz)15.

4 La transparencia no aporta valor por s misma si no se vincula con la rendicin de cuentas. Me parece que este aspecto es fundamental. A pesar de que muchos documentos utilizan estos dos conceptos como trminos anlogos, en realidad, no lo son. En mi ltimo trabajo sobre Redes sociales, transparencia y gobierno abierto en Catalua argumento

12. Oszlak, . y Kaufman, E. (2014). Teora y prctica del gobierno abierto: Lecciones de la experiencia internacional. IDRC, RedGealc y OEA.13. Puede accederse al contenido del debate en http://www.novagob.org/discussion/view/60851/%C2%BFcomo-defi -nimos-gobierno-abierto. 14. Expongo a continuacin algunas de las propuestas sobre las que los participantes han mostrado un mayor grado de acuerdo pero tengo que sealar que, a pesar de ello, todava existe desacuerdo en relacin a algunos aspectos entre los que han intervenido en el debate.15. Meijer, A., Curtin, D. y Hillebrandt, D. (2012). Open government: Connecting vision and voice. International Re-view of Administrative Sciences, 78(1): 10-29.


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que la transparencia privilegia una condicin informativa mientras que la rendicin de cuentas implica la presentacin de evidencias que lleven a la argumentacin para justifi car el ejercicio de la autoridad o la responsabilidad asignada16. De este modo, para que la transparencia resulte en una mayor rendicin de cuentas deben producirse los siguientes hechos: 1) la informacin se revela (se abre), 2) esta informacin llega a su pblico obje-tivo, 3) este pblico objetivo es capaz de procesar la informacin y reaccionar consecuen-temente y 4) los gobernantes contestan a la reaccin de los ciudadanos o son sancionados a travs de mecanismos institucionales. Basndome en Fox (2007)17, presento, adems, el siguiente cuadro que creo que puede ser clarifi cador para entender las relaciones entre trasparencia y rendicin de cuentas:

Cuadro 1: Relaciones entre transparencia y rendicin de cuentas

Transparencia Rendicin de cuentas

Opaca Clara Suave Dura

Diseminacin y acceso a la informacin

Responsabilidad institucional de dar respuesta

Sanciones, compensaciones y/o correctivos

Fuente: Gasc (2014).

4 Parece que la transparencia precede a la participacin/colaboracin. Esta idea podra jus-tifi car la gran apuesta de los gobiernos por la transparencia. As, por ejemplo, segn el estudio realizado por Global Integrity en 201218, de los 1.179 compromisos contemplados en dichos planes de accin, 190 estaban relacionados con iniciativas de datos abiertos (siendo stas, junto con las de gobierno electrnico, las ms populares) y 93 con las de acceso a la informacin/libertad de informacin (ver Cuadro 2).

16. Gasc, M. (2014). Redes sociales, transparencia y gobierno abierto en Catalua. Barcelona: Generalitat de Cata-lunya. Documento disponible en http://www.esade.edu/research-webs/esp/igdp/investigacion/proyectos/proyecto-cali-dad-democratica. 17. Fox, J. (2007). The uncertain relationship between transparency and accountability. Development in Practice, 17(4-5): 663-671.18. Ver http://www.globalintegrity.org/blog/ogp-action-plan-assessments y http://corrupcion101.wordpress.com/2013 /01/09/los-paises-latinoamericanos-en-la-alianza-para-un-gobierno-abierto/.

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Cuadro 2: Tipos de compromisos impulsados por los planes de accin elaborados en el marco de la Alianza de Gobierno Abierto

Categora Nmero de compromisos

Gobierno electrnico 199

Datos abiertos 190

Participacin/compromiso ciudadano 131

Acceso a la informacin/libertad de informacin 93

Presupuesto y planifi cacin fi nanciera 79

Gobernanza subnacional 57

Servicio civil/funcin pblica 50

Anticorrupcin 34

Compras y contrataciones pblicas 29

Construccin de capacidades/formacin 28

Fuente: Global Integrity (2012).Nota: Esta tabla hace slo referencia al 75% de los compromisos identifi cados.

Tambin la academia ha hecho nfasis en esta relacin secuencial entre transparencia y participacin. Villoria (2013), por ejemplo, establece que, para conseguir una participacin ciudadana, que se exprese a travs del ejercicio deliberativo y la toma de decisiones co-mn, se precisan niveles altos de transparencia19. Otros autores son ms modestos y expli-citan que se necesita un mnimo de informacin para poder participar aunque, a partir de estos mnimos, una mayor transparencia no siempre resulta en una mayor participacin.

4 La participacin/colaboracin es clave para conseguir un gobierno ms abierto. Son varios los participantes en el debate que se han referido con fuerza a esta dimensin del gobierno abierto, asocindola a un necesario reequilibrio de poderes. Como uno de ellos afi rmaba, el gobierno abierto tiene mucho de alteracin de las reglas de juego vigentes que consisten en un ciudadano empequeecido frente a una poltica y burocracia hegem-nicas en la resolucin de los asuntos pblicos. Se trata, en este sentido, como comentaban otros, de empoderar al ciudadano y de promover el control social, de incrementar la inte-raccin multilateral entre los diferentes grupos de actores clave para la gobernabilidad de los territorios, de fortalecer la democracia participativa, de fomentar la escucha activa. Ya en 2010, Csar Caldern y Sebastin Lorenzo, en un libro pionero sobre gobierno abierto, adelantaban una defi nicin que haca nfasis en el principio de participacin: un gobierno abierto es un gobierno que entabla una constante conversacin con los ciudadanos con el

19. Villoria, M. (2013). Hacia una gestin pblica ms transparente. Bases conceptuales . Ponencia presentada en las Jornadas Transparencia Pblica en Andaluca. Sevilla, 6-7 de marzo.


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fi n de or lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboracin de los ciudadanos en el desarrollo de los servicios que presta y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente (p. 11)20.

Este nfasis en la participacin/colaboracin pone necesariamente de manifi esto la impor-tancia del concepto de corresponsabilidad, es decir, la relacin de compromiso mutuo que se establece entre el estado y la ciudadana, la conviccin de que, para avanzar en pos de una mejora de los servicios pblicos, las polticas pblicas y, en ltimo trmino, el desarro-llo humano, es preciso el trabajo conjunto.

4 La apertura no es un objetivo per se. Los gobiernos deben ser ms abiertos por el impac-to que esta apertura tiene en trminos de valor pblico (defi nido genricamente como aquello que el pblico, los ciudadanos, valoran). Afi rmaba Carles Rami en su conferencia impartida en el marco del XIX del CLAD, titulada Procesos de institucionalizacin e inno-vacin en Amrica Latina: respondemos bien a estos retos los tericos y prcticos de la administracin pblica?, que es el valor pblico un concepto ambiguo y subjetivo, que tiene que ver con la calidad de vida, el bienestar y la felicidad, el desarrollo humano21. Por ello creo que incrementar dicho valor pblico debe ser el objetivo ltimo de cualquier go-bierno y defi endo que un gobierno ms abierto es, tambin, un gobierno con mayor capa-cidad de aumentar el valor pblico.

Pero, entonces, qu es el gobierno abierto?

El debate conceptual expuesto pone de manifi esto la diversidad de perspectivas y enfoques a los que el concepto de gobierno abierto ha dado lugar pero, tambin, permite identifi car algu-nos aspectos en los diferentes modelos alrededor de los cuales parece existir cierto consenso, lo que me va a permitir proponer una defi nicin de gobierno abierto, vlida para enmarcas los captulos que componen este libro. Para ello, voy a ir por partes, partiendo de las ideas sobre las cuales creo que todos estamos de acuerdo.

4 El gobierno abierto est vinculado a la transparencia y a la participacin. La transparencia tiene que ver con el acceso a la informacin y puede ser pasiva (obligacin de las adminis-traciones pblicas a responder las consultas o demandas ciudadanas de informacin pbli-

20. Caldern, C. y Lorenzo, S. (2010). Open government gobierno abierto, Alcal La Real: Algn Editores.21. Hago ma la defi nicin de desarrollo humano proporcionada por Amartya Sen: la capacidad de las personas para vivir la vida que consideran digna vivir. Dicha defi nicin hace nfasis en el desarrollo desde diferentes puntos de vista (econmico pero tambin social o poltico).

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ca) o activa (puesta a disposicin del pblico de informacin relevante sin que medie una solicitud externa). La participacin se refi ere a la implicacin de los ciudadanos y de otros actores en la tarea de gobernar. En otros trabajos he distinguido entre los trminos de participacin (implicacin en el ciclo de anlisis de polticas pblicas, en los procesos de-mocrticos, en la toma de decisiones polticas) y colaboracin (implicacin en el diseo, produccin, provisin y evaluacin de servicios pblicos) aunque, en aras de lograr un mayor consenso, no me importa utilizar el trmino de participacin, aunando ambos con-ceptos.

4 La transparencia slo es til si resulta en una mayor rendicin de cuentas y, por tanto, si permite que los ciudadanos tomen decisiones que premien o sancionen a sus representan-tes polticos en funcin de cmo han ejercido realmente sus responsabilidades.

4 El gobierno abierto reconoce que ni las instituciones polticas ni las administraciones p-blicas son ya el nico actor con capacidad de infl uir en los procesos de gobernabilidad y que, por tanto, como he sealado, deben habilitarse espacios de participacin. Pero este reconocimiento no puede ser unilateral. Se necesitan ciudadanos y organizaciones corres-ponsables, comprometidos con el devenir de sus territorios.

A partir de estos tres primeros aspectos, me tomo la licencia de hacer ma, aunque con algunas pequeas modifi caciones, una parte de la defi nicin proporcionada por Alberto Ortiz de Zrate en el debate resumido con anterioridad: gobierno abierto se defi ne como un modelo de go-bierno basado en la transparencia y la rendicin de cuentas y en la participacin y la cola-boracin, que apuesta por el co-gobierno y que, en este sentido, instaura una manera de gobernar ms dialogante, con mayor equilibrio entre el poder de los gobiernos y de los gobernados, lo que implica dar voz a una ciudadana corresponsable.

Pero hay dos elementos ms que me gustara incluir en dicha defi nicin:

4 Un gobierno puede abrirse de muchas maneras. La transparencia y la participacin no son mbitos de actuacin nuevos. Existen, por ejemplo, desde hace aos, iniciativas en Amri-ca Latina, impulsadas por gobiernos nacionales y, sobre todo locales, o por organismos internacionales, que han promovido la implicacin de la ciudadana en los procesos polti-cos. Las experiencias, innovadoras en muchos casos (como la boliviana Ley de Participacin Popular o los presupuestos participativos de Brasil) han resultado de una diversidad y complejidad extraordinarias aunque no siempre han producido resultados positivos. Lo que s es inslito hoy en da es la intensa utilizacin de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (TIC), que han permitido canalizar con mayor facilidad nuevas demandas


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de informacin o que han dado acceso a miles de ciudadanos a la arena poltica. Tanto la Alianza de Gobierno Abierto como el Memorando sobre Transparencia y Gobierno Abierto hacen nfasis en el uso de la tecnologa a la hora de hacer que un gobierno sea ms abier-to. Por ello, afi rmo que un gobierno abierto sin TIC es posible pero, tambin, que las TIC tienen el potencial de acelerar los procesos de apertura de los gobiernos.

4 Las iniciativas de gobierno abierto deben perseguir la maximizacin del valor pblico. Me-jores decisiones y polticas pblicas, mayor efi cacia y efi ciencia, mejores servicios pblicos deben tener como objetivo ltimo la mejora del bienestar de los ciudadanos.

La consideracin de estos aspectos me lleva a refi nar mi primera propuesta y a afi rmar que gobierno abierto puede defi nirse como un modelo de gobierno que persigue maximizar el valor pblico promoviendo la transparencia y la rendicin de cuentas y la participacin y la colaboracin y, a travs de la priorizacin de un uso intensivo de la tecnologa, apostando por el co-gobierno y, en este sentido, instaurando una manera de gobernar ms dialogante, con mayor equilibrio entre el poder de los gobiernos y de los gobernados, lo que implica dar voz a una ciudadana corresponsable.

Gobierno abierto y otros conceptos

Ms all de los orgenes normativos del concepto y de la defi nicin fi nalmente propuesta, son muchos los autores y documentos que vinculan al gobierno abierto con otros conceptos y co-rrientes conceptuales. Una de ellas es la que lo relaciona con el llamado gobierno electrnico y que establece que el primero es una evolucin natural del segundo. Esta perspectiva se inspi-ra en el rol que las TIC juegan en los diferentes momentos del proceso de modernizacin/refor-ma de la administracin pblica. Por tanto, es un enfoque que parte de una defi nicin de go-bierno abierta claramente vinculada a la tecnologa.

El Cuadro 3 da cuenta de esta sucesin de ideas.

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Cuadro 3: El papel de las TIC en diferentes momentos del proceso de modernizacin/reforma de la administracin pblica

Tipo de organizacin Fase de modernizacin Papel de las TIC

Burocrtica Inicial. El objetivo es ganar en efi cacia y efi ciencia

En la automatizacin de fl ujos de trabajo y reorganizacin de procesos internos

Profesional Avanzada. Ya se ha adoptado el enfoque de la gestin pblica (nfasis en la efi ciencia pero, tambin, en servir al ciudadano)

Sin olvidar lo anterior, las TIC facilitan la interaccin con los ciudadanos a travs de portales y pginas web

Relacional Finalizando el proceso. Se ha adoptado el paradigma de la gobernanza (el ciudadano no es slo un cliente sino que participa en los procesos de gobernabilidad)

Clave en relacin a la transparencia y la rendicin de cuentas, por un lado, y a la colaboracin y la participacin, por el otro

Fuente: Basado en Gasc (2014).

En trminos de conceptos, y dadas las descripciones realizadas, concluyo que durante la prime-ra etapa son ms frecuentes las iniciativas de administracin electrnica, defi nida como el conjunto de actuaciones que implican la utilizacin de las TIC en la organizacin interna de la administracin, mientras que, en la segunda, predominan aquellas de gobierno electrnico; es decir, actuaciones que implican la utilizacin de las TIC en las relaciones externas entre la ad-ministracin y el gobierno y los ciudadanos y las empresas. Finalmente, la tercera etapa es una etapa de apertura, hacia dentro y hacia afuera, de adopcin de un paradigma de gobernanza y, por ende, de colaboracin, lo que se pone de manifi esto en la implementacin de iniciativas de democracia electrnica, innovacin social, interoperabilidad o co-creacin. Ello hace ms per-tinente hablar de gobierno abierto.

Pero las actuaciones de gobierno abierto no sustituyen a las de gobierno electrnico ni vicever-sa. El Cuadro 3, en realidad, muestra qu se prioriza en cada etapa de modernizacin (lo que, a su vez, es consecuencia de la necesaria adaptacin de las administraciones pblicas a la evolu-cin del contexto y, por tanto, a nuevos objetivos polticos y sociales, referencias territoriales y segmentos de poblacin) y, en funcin de dicha prioridad, cul es el uso ms relevante que se realiza de la cada vez ms sofi sticada tecnologa. En este sentido, el gobierno abierto se cons-truye sobre el gobierno electrnico porque se basa en sus avances tcnicos. Sin embargo, el gobierno electrnico parece tener un enfoque exclusivamente de gestin mientras que el go-bierno abierto trasciende esa perspectiva. Impacta en los procedimientos pero, como he reco-gido en mi propuesta de defi nicin, supone un cambio de paradigma en la manera de gobernar, en la manera de hacer poltica.


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Una segunda corriente a la que se ha asociado el concepto de gobierno abierto es la de la innovacin abierta. Entender esta relacin requiere defi nir el segundo concepto. Innovacin abierta es un trmino acuado por Henry Chesbrough, profesor y director del Centro para la Innovacin de la Universidad de Berkeley y del Departamento de Sistemas de Informacin de ESADE, en 200322. Chesbrough contrapone la innovacin abierta a la innovacin cerrada. Afi rma que, bajo un modelo de innovacin cerrada, la innovacin exitosa requiere control. En otras palabras, las empresas deben generar sus propias ideas, desarrollarlas, manufacturarlas, comer-cializarlas y distribuirlas. Al mismo tiempo, este autor defi ne la innovacin abierta como una estrategia a partir de la cual las empresas van ms all de los lmites internos de su organiza-cin y donde la cooperacin con profesionales externos pasa a tener un papel clave. En un modelo de innovacin abierta, las fronteras entre la compaa y su entorno son porosas. A pesar de que la teora sobre la innovacin abierta naci en relacin a la industria y el mundo empresarial, son muchos los que piensan que puede ser aplicada a otros campos y, en particular, al mbito de lo pblico. Para estos autores, cuando as se hace y la tecnologa tiene un papel fundamental, estamos ante iniciativas de gobierno abierto que ponen nfasis en la resolucin colaborativa de los problemas pblicos (que pueden ir desde la defi nicin de la agenda pblica hasta la necesidad de disear un tipo especfi co de servicios para abordar un reto territorial determinado). No obstante, como fcilmente se puede deducir, la fi losofa de la innovacin abierta inspira ciertas actuaciones de gobierno abierto pero no es sufi ciente para entender la transcendencia de este concepto.

22. Chesbrough, H. (2003). The era of open innovation. MIT Sloan Management Review, 44(3): 35-41.

Captulo 1El gobierno abierto en el ciclo de las

polticas pblicas (Modelo LUDO)

ALBERTO ORTIZ DE ZARATE TERCERO@alorza

Noviembre 2014

25

1.1. Introduccin al modelo LUDO

1.1.1. Por qu dibujar los conceptos de gobierno a bierto sobre el ciclo de polticas pblicas

En el artculo introductorio de este libro, la doctora Mila Gasc nos ha ilustrado acerca de las diferentes concepciones de esto que llamamos gobierno abierto, y que tambin podramos lla-mar, por ejemplo, gobernanza colaborativa. Desde luego, es habitual cierta dispersin en la defi nicin de conceptos relativamente recientes, e incluso en conceptos ms consolidados, como pueden ser los de innovacin o administracin electrnica.

Por sealar dos de los ejemplos ms conocidos, el modelo Obama de Gobierno abierto se estruc-tura en torno a tres principios: (i) transparencia, (ii) participacin y (iii) colaboracin cada uno de los cuales est sujeto a cierto debate sobre su defi nicin, mientras que la Alianza para el Gobierno Abierto declara cuatro principios: (i) rendicin de cuentas, (ii) tecnologa e innova-cin, (iii) participacin ciudadana y (iv) transparencia. Desde el punto de vista de este autor, ambas formulaciones apuntan en la misma direccin y la aparente discrepancia entre los dos modelos puede servir para dotar de mayor riqueza y para conseguir una mayor adaptacin en diferentes entornos a las iniciativas concretas que se llevan a cabo. Quiz esa es una conclusin que pueda derivarse de estudios existentes, como el reciente anlisis internacional de Oszlak y Kaufman sobre planes de accin de gobierno abierto23. Por lo tanto, damos la bienvenida al debate conceptual, siempre que sirva para enriquecer las perspectivas.

En todo caso, en este captulo no vamos a repetir el trabajo conceptual realizado en la intro-duccin. En cambio, vamos a proponer el encaje de los principios de Gobierno abierto, siguien-do aproximadamente el modelo de Obama, en el ciclo de las polticas pblicas.

23. Oszlak y Kaufman (2014): Teora y prctica del gobierno abierto: Lecciones de la experiencia internacional; Ed. Red GEALC. Disponible en: [http://www.redgealc.org/teoria-y-practica-del-gobierno-abierto-lecciones-de-la-experiencia-internacional/contenido/5951/es/]


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El primer motivo que me lleva a practicar este ejercicio radica en que el ciclo de polticas p-blicas supone un esquema para la accin. Como veremos, el esquema ms comn dibuja una actividad continua de refl exin-creacin-accin-evaluacin donde los principios de gobierno abierto actan como concentradores de sentido, como atractores ideolgicos. Por lo tanto, las ideas de apertura pueden ser aplicadas como parte de la puesta en marcha de una poltica pblica, lo que hace que el problema descienda del abrumador cmo abrir Gobiernos al ms factible cmo abrir polticas pblicas concretas.

El segundo motivo se relaciona con la fuerza didctica que ofrece el modelo del ciclo de polti-cas pblicas, especialmente para deslindar los conceptos participacin ciudadana y colabora-cin ciudadana. Por cierto, he tenido que aadir ciudadana para evitar confusiones con otros usos, especialmente cuando hablamos de colaboracin. Desde mi punto de vista, la llamada colaboracin pblico-privada, o la colaboracin interadministrativa, no son por s mismos componentes de gobierno abierto. Esto es, pueden practicarse con aplicacin de valores open, pero tambin de la manera contraria.

El tercer motivo y, en realidad, el motor que me llev a pergear este modelo, es la voluntad de hacer algo por clarifi car el escenario de la participacin ciudadana. La participacin ha deveni-do un concepto demasiado elstico, con fronteras imprecisas y aplicacin multinivel. Por otra parte, hay una tendencia a reducirla a la prctica del voto.

1.1.2. Orgenes del modelo LUDO

En este artculo se bosqueja un modelo descriptivo para entender y ordenar las iniciativas de gobierno abierto en el marco del ci clo de creacin de las polticas pblicas24, 25, 26. Este mode-lo se denomina modelo LUDO de gobierno abierto. Este modelo fue surgiendo a partir de diferentes posts en el blog Administraciones en red27. El artculo original est publicado por el grupo GIGAPP, del Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset28. Aqu vamos a resumir el modelo, a actualizarlo parcialmente y a aadir algunas consideraciones para la prctica.

24. May, J. V., & Wildavsky, A. B. (1978). The Policy cycle. Beverly Hills: Sage Publications.25. Anderson, J. E. (1984). Public policy-making (3rd ed.). New York: Holt Rinehart and Winston.26. deLeon, P. (1999). The Stages Approach to the Policy Process: What has it Done? Where Is It Going? In P. A. Saba-tier (Ed.), Theories of the policy process (pp. 19-33). Boulder, Colo.: Westview Press.27. Ortiz de Zrate, A. y Ortiz, I.: Administraciones en red . [http://eadminblog.net/]28. Ortiz de Zrate, A. (2012) Modelo LUDO: el gobierno abierto desde la perspectiva del ciclo de las polticas pblicas; GIGAPP Estudios Working Papers; No 15 (2012). Disponible en: [http://www.gigapp.org/es/component/jresearch/?view=publication&task=show&id=400]

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CAPTULO 1El gobierno abierto en el ciclo de las polticas pblicas (Modelo LUDO)

Adems de los motivos mencionados anteriormente, LUDO naci para aportar claridad y buen diseo, de manera que la dimensin abierta se pueda incorporar en la gestin de lo pblico sistemticamente. Desde el punto de vista de la gobernanza, pretende promover contratos claros entre los poderes pblicos y la ciudadana respecto al momento y al grado de poder que se devuelve, ya que el gobierno abierto consiste fundamentalmente en devolver poder a la ciu-dadana.

El modelo LUDO recibe inspiracin del proyecto Crossover29, cofi nanciado por la Comisin Eu-ropea, en torno a lo que ellos llaman Policy-Making 2.0, y de manera ms explcita de los desarrollos de uno de sus autores, David Osimo, en el blog Benchmarking e-government in web 2.030. Osimo y sus compaeros tratan de enlazar las fases y subfases del ciclo de las polticas pblicas con el uso de herramientas tecnolgicas colaborativas, en un contexto de web 2.031. La aproximacin de LUDO, en cambio, no es tecnolgica, si bien presupone que, en el siglo XXI, todas las actividades humanas son susceptibles de ser mediadas por la tecnologa.

Un origen anterior del modelo LUDO hay que rastrearlo en el captulo titulado Por qu esta obsesin con la participacin ciudadana? que escrib para el libro Open Government: Gobier-no Abierto32. El texto trataba de hacer ms comprensible y ms factible la participacin ciuda-dana, por una parte mediante su incorporacin a actividades de la gestin pblica o, si se quiere, al ciclo de las polticas pblicas y, por otra parte, haciendo explcita la devolucin de poder que se produce, a partir de una versin simplifi cada de la escalera de Arnstein33.

1.1.3. Breve descripcin del modelo LUDO

LUDO es un modelo que pone en relacin dos ideas, ciclo de polticas pblicas y niveles de de-volucin de poder, con el concepto contemporneo de gobierno abierto, defi nido po r los princi-pios de transparencia, participacin y colaboracin.

LUDO no es un modelo prescriptivo, sino descriptivo. Esto es, no funciona como una receta para el diseo de iniciativas de gobierno abierto, sino como un elemento organizador y clarifi cador de estas iniciativas que conduzcan a un mejor entendimiento, un mejor diseo y un contrato social ms claro.

29. http://www.crossover-project.eu/30. http://egov20.wordpress.com/31. Mureddu, Osimo, Misuraca y Armenia (2012): A New Roadmap for Next-Generation Policy-Making. Accesible en [http://www.crossover-project.eu/Details.aspx?EntityId=473]32. Caldern y Lorenzo (coord.) (2010): Open Government: Gobierno Abierto; Algn Editores.33. Arnstein, S. (1969): A ladder of citizen participation; Journal of the American Institute of Planners, vol. 35, no. 4.


28

LUDO se construye dentro del marco poltico de una democracia representativa, en donde la ciudadana entrega poder a sus representantes polticos y a la Administracin pblica para la toma de decisiones en el mbito pblico. Los elementos de gobernanza que introduce el gobier-no abierto suponen, por lo tanto, un enriquecimiento democrtico del sistema, no una sustitu-cin por otro. Estamos hablando de democracia deliberativa, no de democracia directa en su formulacin ms radical.

LUDO recibe su nombre del juego de mesa tambin conocido como parchs, debido a que su formulacin grfi ca intenta parecerse al tablero donde se juega este juego. Tambin quiere ser un homenaje al primer lugar donde lo present, el municipio de Berisso (Argentina), teniendo en cuenta que en Argentina y otros pases latinoamericanos y en Reino Unido el parchs es conocido como ludo.

LUDO no es un acrnimo de nada, aunque se ha elegido una palabra de 4 letras para represen-tar las 4 fases del ciclo de las polticas pblicas. De manera ldica, a veces hemos jugado a decir que LUDO Gov equivale a Linked Useful Democratic Open Government.

1.2. Modelo LUDO 2D: el tablero de las polticas pblicas

1.2.1. El primer anillo: fases del ciclo de las polticas pblicas

Las polticas pblicas se construyen segn un ciclo continuo de refl exin y accin. El juego del parchs/ludo se parece a es te ciclo al menos en algunos rasgos:

4 se mueve en crculos en direccin a las agujas del reloj, 4 es posible empezar en cualquier cuadrante, 4 slo se puede jugar en compaa.

El ciclo de las polticas pblicas puede simplifi carse como un compuesto de 4 fases, que aqu vamos a nombrar a partir de los verbos de accin evaluar-defi nir-disear-hacer:

4 Evaluar polticas: considerada en ocasiones como la ltima etapa, prefi ero ponerla en cabeza, para resaltar el carcter de ciclo continuo. 4 Defi nir la agenda: corresponde a la fase de defi nicin de las agendas pblicas, donde se

detectan, seleccionan y defi nen los problemas pblicos a abordar.

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4 Disear polticas: el diseo de las polticas concretas que darn solucin a los problemas pblicos, incluyendo aqu la toma de decisiones. 4 Hacer/implantar: la ejecucin de las acciones y la consecucin de resultados.

Grafo 1: ciclo de las polticas pblicas

EVALUAR

Rendicinde cuentas

AGENDA

Establecerprioridades

EJECUTAR

Implantarmedidas

DISEAR

Defi nirsoluciones

Comunicacin

En este artculo no hay espacio para una explicacin profunda de estas fases. Un ejemplo de gua til y sencilla de entender es A Practical Guide to Policy Making in Northern Ireland34. En ella, se hace esta vvida caracterizacin de las cuatro fases:

Tabla 1: relacin entre la gua de Irlanda del Norte y el primer anillo del modelo LUDO

Policy Making in Nothern Ireland Modelo LUDO

Manteining policy - testing success and making it stick Evaluar polticas

Strategic thinking - understanding the problem Defi nir la agenda

Development of policy - developing solutions Disear polticas

Implementing policy change - putting solutions into effect Hacer/implantar

34. Gobierno del Reino Unido (2003) A Practical Guide to Policy Making in Northern Ireland. Disponible en:


30

1. 2.2. El segundo anillo: cuestiones fundamentales en la puesta en prctica del gobierno abierto

En el segundo anillo recogeremos las cuestiones fundamentales (issues) que aparecen cuando abordamos cada una de las fases del ciclo de las polticas pblicas con valores de gobierno abierto. El contenido de este anillo est abierto y, como veremos en el punto 1.3., depende del grado de devolucin de poder que se produzca.

Entre tanto, vamos a completar este anillo con un asunto en cada uno de los cuadrantes. Entre corchetes, se seala a cul de las 4 fases corresponde.

4 Auditora social: apertura de la evaluacin al control social y toma de responsabilidad sobre los resultados [EVALUAR]. 4 Deliberacin pblica: apertura de la agenda poltica al debate con los distintos grupos de

inters [DEFINIR]. 4 Cocreacin: apertura a la inteligencia colectiva del diseo de las polticas pblicas [DISE-

AR]. 4 Corresponsabilidad: apertura de la accin pblica a la ciudadana para la generacin di-

recta de valor pblico de manera colaborativa [HACER].

1.2.3. El tercer anillo: l os principios del gobierno abierto

El tercer anillo pretende mapear los principios de Open Government sobre el modelo LUDO, a partir de los tres principios que Barack Obama (2009) formul en su Memorando35.

4 Transparencia: la situamos en el cuadrante evaluar. Aunque la transparencia sea un re-quisito de cualquiera de las fases del ciclo de las polticas, es en la evaluacin donde se manifi esta de forma sustantiva, ya que su objetivo directo es que la ciudadana ejerza la evaluacin sobre la accin de Gobierno. 4 Participacin: este principio desborda nuestro esquema y ocupa dos cuadrantes, los de

defi nir y disear. La deliberacin y la cocreacin seran, respectivamente, las activida-des participativas con las que se defi ne la agenda y se disean las polticas. 4 Colaboracin: es el principio que corresponde al cuadrante hacer. En nuestro esquema,

la colaboracin sucede en el momento de la ejecucin, cuando la ciudadana es parte ac-tiva en la generacin de valor pblico.

35. Obama, B. (2009) Transparency and Open Government: Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. [Internet] Disponible en:

31


1.2.4. Espacio exterior: implicaciones poltic as del modelo LUDO

En el crculo exterior situamos las implicaciones polticas del modelo, que pretenden aportar contexto, pero que desbordan los propsitos de este modelo.

4 Control ciudadano: el ejercicio de la transparencia a travs de la rendicin de cuentas por parte del Gobierno permite una evaluacin ciudadana independiente. 4 Democracia deliberativa: la deliberacin pblica enriquece la democracia representativa. 4 Innovacin abierta: el diseo de las polticas pblicas con la participacin de muchos

agentes heterogneos pretende una mayor calidad del diseo, una mejor adecuacin de las soluciones y la construccin de consensos en la toma de decisiones. 4 Sociedad civil en red: cuando el Gobierno busca la corresponsabilidad en la ejecucin de

las polticas o en la prestacin de los servicios pblicos a travs del empoderamiento ciu-dadano, precisa de una potente sociedad civil dispuesta a asumir su parte en la creacin de valor pblico.

1.2.5. El tablero de juego del modelo LUDO 2D

Con estos elementos, el L UDO queda construido tal como se muestra en esta imagen:

Grafo 2: modelo LUDO 2D


32

1.3. Modelo LUDO 3D: grados de apertura

1.3.1. Grados de apertura y devo lucin de poder

Podemos defi nir el gobie rno abierto como aquel que devuelve poder a la ciudadana mediante el ejercicio de la transparencia, la participacin y la colaboracin. Sherry Arnstein ya expresaba esta equivalencia entre participacin ciudadana y devolucin de poder en 1969. En A ladder of citizen participation dibuja una escala de 8 peldaos que lleva desde estadios no participa-tivos y que l caracteriza como manipulacin gubernamental, hasta estadios de control ciu-dadano, donde el poder queda en manos ciudadanas.

El modelo LUDO toma de Arnstein la idea de que la devolucin de poder puede ser mayor o menor. A la hora de disear una poltica pblica, el papel reservado a la ciudadana puede variar ampliamente. Tomando a la devolucin de poder como elemento defi nitorio del gobierno abierto, diremos que una poltica ser ms o menos abierta en funcin de la cantidad de poder devuelto a la ciudadana.

En cambio, LUDO reduce la escala de 8 peldaos de Arnstein a una de slo 3 pasos, siguiendo el espritu de construir un modelo lo ms simple posible.

4 Nivel 0 Informacin: la informacin, por s misma, no entrega poder, pero es el requisi-to inicial para empoderar a la ciudadana y el primer objetivo de toda estrategia de aper-tura. En este escaln se establece una comunicacin eminentemente unidireccional, donde la Administracin funciona como emisor. 4 Nivel 1 Consulta: en este nivel agrupamos todas las variedades en que alguna cantidad

de poder se comparte entre la Administracin y los administrados. En este escaln se dis-tribuye una parte del poder, siguiendo un modelo comunicativo bidireccional, en una rela-cin de conversacin. 4 Nivel 2- Delegacin: supone la devolucin de poder en un rea concreta de la gestin

pblica, en la cual la sociedad pasa a liderar la accin. En este escaln funciona una lgica de redes, donde la Administracin se ocupa primordialmente de que la red crezca y de que fl uya el conocimiento entre nodos distantes.

1.3.2. Asuntos fundamentales en funcin del grado de apertura

En el modelo LUDO 2D, habamos reservado el segundo anil lo para recoger eso que hemos lla-mado las cuestiones fundamentales. Dijimos que el contenido de este anillo est abierto y que toma diferentes concreciones en funcin del grado de apertura que estemos aplicando.

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Sin intencin de ser exhaustivo, sugerimos estos valores en cada cuadrante:

4 EVALUAR: Nivel 0: rendicin de cuentas. Nivel 1: feedback ciudadano. Nivel 2: rating ciudadano.

4 DEFINIR: Nivel 0: publicar y difundir agenda. Nivel 1: deliberacin pblica. Nivel 2: agenda ciudadana.

4 DISEAR: Nivel 0: exposicin pblica de proyectos. Nivel 1: crowdsourcing. Nivel 2: decisiones delegadas.

4 HACER: Nivel 0: publicar avance. Nivel 1: beta-testers. Nivel 2: corresponsabilidad.

Al aadir el eje grados de apertura, nuestro parchs toma la tercera dimensin. Esta sera la representacin grfi ca de cada capa:

Grafo 3: modelo LUDO 3D


34

1.4. Herramienta prctica: el radar del gobierno abierto

1.4.1. El radar del gobierno abierto

El radar del gobierno abierto es un grafo a partir del modelo que pretende servir para llevar a la prctica LUDO como esquema descriptivo de la apertura de una poltica pblica. Por lo tanto, sirve como herramienta didctica y comunicativa para explicar el papel que se otorga a la ciu-dadana en cada una de las fases del ciclo de las polticas pblicas.

Presentamos dos formulaciones del radar:

4 Radar LUDO bsico: esquema simple para representar grados de apertura sobre 4 ejes. 4 Radar LUDO avanzado: representa grados de apertura sobre actividades dentro de cada eje.

A continuacin, el radar bsico. Si representamos el grado de apertura de una poltica sobre este esquema, nos quedar un polgono de cuatro lados, de forma y rea variables.

Grafo 4: radar LUDO bsico

35


El radar LUDO avanzado incluye actividades concretas dentro de cada eje, representando lo que llamamos la versin extendida de LUDO, tal como se muestra en la tabla adjunta:

Tabla 2: modelo LUDO (versin extendida)

modelo LUDO evaluar defi nir disear hacer

fases del ciclo evaluar polticas establecer la agenda formular polticas implantar acciones

actividades (modelo LUDO extendido)

monitorizacin tomar evidencias debatir propuestas ganar respaldo

feedback identifi car problemas redactar propuestas accin colaborativa

anlisis de datos priorizar debatir soluciones cambiar conductas

cues

tion

es

fund

amen

tale

s 0. informacin rendicin de cuentas defi nirexposicin de

proyectos publicar avance

1. consulta feedback ciudadano deliberacin pblica crowd-sourcing estado beta

2. delegacin rating ciudadano agenda ciudadana decisiones delegadas corresponsabilidad

principios del oGov transparencia participacin participacin colaboracin

implicaciones polticas control ciudadano democracia deliberativa innovacin abierta sociedad civil

El radar avanzado quedara as:

Grafo 5: radar LUDO avanzado


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Si representamos el grado de apertura en cada uno de los 12 ejes, tenemos una representacin de cmo abordar con una orientacin open un proyecto completo. Pensemos, por ejemplo y tal como propone el proyecto Crossover, en qu herramientas de las web 2.0 pueden dar sopor-te a la implicacin ciudadana en cada uno de estas actividades. O en cmo nuestro plan de comunicacin contribuye a alcanzar un grado determinado de apertura en cada actividad.

1.4.2. Precauciones con el uso del radar: ms no es mejor

Al principio de este artculo hemos dicho que LUDO pretende ser un modelo descriptivo y no prescriptivo. Efecti vamente, el modelo no toma postura acerca de cul es el grado de apertura ms adecuado en cada caso. El hecho de que el radar dibuje polgonos ms o menos extensos puede llevar a interpretar que son mejores o peores. Nada de eso. Cada poltica debera contar con su propia estrategia de apertura y este modelo debera ayudar a hacerla explcita.

Hay una serie de supuestos ideolgicos detrs del modelo LUDO que es preciso clarifi car:

a. El modelo LUDO clasifi ca actividades impulsadas por los poderes pblicos. No recoge las actividades emprendidas por la propia sociedad civil, aunque el grado 2-delegacin esta-blece un puente para recoger actividades de innovacin social que aborden problemas re-cogidos en la agenda.

b. Como ya se ha sealado, LUDO presupone un marco poltico de democracia representativa, en el que la apertura viene para enriquecer las decisiones y aumentar la legitimidad de las polticas. No plantea un cambio del marco hacia una democracia directa.

c. LUDO funciona en un esquema del ciclo de polticas pblicas donde se pretende enriquecer la solucin de problemas de manera deliberativa, mediante mecanismos como la experimenta-cin o la cocreacin. El voto, en cambio, no aparece de manera explcita, puesto que sus efectos son de polarizacin de la opinin, en lugar del acercamiento e integracin de posturas.

d. LUDO considera la informacin es el grado 0 de la apertura. Con esto queremos decir que es el mnimo reclamable. Una poltica pblica que no est bien explicada y difundida tiene un dfi cit fundamental. Diramos que se encuentra por debajo del nivel mnimo ya no de apertura, sino de una mera dignidad.

e. LUDO entiende que ms apertura no es siempre lo mejor. Opinamos que cada proyecto necesitar de una geometra diferente, en funcin de su naturaleza y de factores ambien-tales. Los wicked problems y, entre ellos, los casos NIMBY (Not In My Back Yard) no se pueden resolver con mxima delegacin.

f. El modelo LUDO debera servir para clarifi car las reglas del juego, de manera que evite la principal causa del fracaso de los procesos participativos; esto es, la desconfi anza y el sentimiento por parte de la ciudadana de haber sido manipulada.

37


1.5. Descripcin de la apertura de una poltica mediante el modelo LUDO

1.5.1. Repblica Dominicana: programa Formacin para el Desarrollo

Repblica Dominicana tuvo la ms baja inversin pblica educativa total d e Latinoamrica entre 1990 y 200836, con un porcentaje del PIB que va desde 0.9 % en 1991 al 2.3 % en 2008, que ha venido acompaada de los peores resultados de la regin en las pruebas de evaluacin educativa.

La sociedad civil dominicana reclam al Gobierno de la Repblica que emprendiera una mejora sustancial. En 2010, los distintos movimientos sociales se agruparon en torno a la campaa Educacin Digna37, tambin llamada la campaa amarilla, para reclamar una inversin del 4% del PIB nacional en educacin pblica.

Como resultado, el 4 de diciembre de 2012, el gobierno de Repblica Dominicana anuncia que el 4% de su PIB se destinar a educacin en el 2013.

Este es un caso en que el activismo ciudadano se pone en marcha a partir del conocimiento aportado por una evaluacin. Podemos decir que aqu el ciclo del cambio comienza cuando se aporta sufi ciente informacin sobre la poltica educativa del Gobierno. La presin del activismo consigue provocar un cambio en la agenda del partido que gana las elecciones, el cual aumen-ta la prioridad y la intensidad de la inversin en educacin pblica. Hasta el momento, hemos visto un comportamiento reactivo del Gobierno.

En cuanto a la fase de diseo de la solucin, parece que algn papel ha tenido la ciudadana, ya que la Coalicin Educacin Digna ha seguido ejerciendo su papel de canalizadora de la de-manda social. En todo caso, el diseo estratgico que se adopta para aplicar esta inversin es el programa Formacin para el Desarrollo. Una de sus medidas ms importantes consiste en la construccin de escuelas por todo el pas.

Ahora vamos a ver un comportamiento proactivo del Gobierno para incorporar a la ciudadana en la implantacin de las medidas adoptadas. En concreto, en el plan de construccin de escue-las. Para ello, hace uso del portal Compras Dominicana que representa uno de los mejores ejemplos de transparencia en el pas.

36. CEPAL (2010): Panorama social de Amrica Latina. Accesible en [http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/41799/PanoramaSocial2010.pdf]37. http://educaciondigna.com/


38

En la imagen podemos ver un mapa38 donde se ha seleccionado una de las regiones. A la iz-quierda aparecen centros educativos sobre los que se ofrece informacin.

Imagen 1: PED - Programa de Educacin para el Desarrollo (Repblica Dominicana)

A travs de esos enlaces es posible obtener informacin acerca de la licitacin de la obra y de la marcha de la misma. Asimismo, se ofrece informacin en persona y documental en las comu-nidades donde se estn construyendo. De esta manera, se empodera a la ciudadana para que ejerza una supervisin continua sobre la marcha de la obra y a que detecte irregularidades. Este es un caso de colaboracin en la accin pblica.

Adems, el Gobierno est adoptando otra medida que podramos encuadrar tanto en el cua-drante de hacer como en el de evaluar. Me refi ero a las veeduras. La Veedura Ciudadana es un mecanismo de participacin social a travs del cual representantes de instituciones de la sociedad civil se agrupan con el fi n de hacer seguimiento al cumplimiento de obligaciones, compromisos, competencias y funciones de las entidades pblicas39.

38. http://comprasdominicana.gov.do/web/guest/programa_educacion_para_el_desarrollo39. http://www.osce.gob.pe/red/default.asp?pin=h3.htm

39


En el caso de Repblica Dominicana, estas comisiones de veedura estn integradas por repre-sentantes de distintas organizaciones empresariales y de la sociedad civil, as como por perso-nalidades de reconocida reputacin, quienes participan en los procesos de contratacin pblica, desde la convocatoria hasta la adjudicacin del contrato fi nal y la entrega de la obra, bien o servicio de que se trate.

Las comisiones actan con independencia, por lo que quiz podramos considerar este un caso de delegacin de la funcin inspectora a la sociedad civil, sin perjucio de la inspeccin que si-gue realizando la propia Administracin pblica.

En resumen, hemos visto en esta poltica educativa estos elementos:

4 Evaluar: Grado 0 - Informacin. Publicacin de estadsticas educativas 4 Defi nir: Grado 1 - Consulta. Acogida en los presupuestos de la reclamacin del 04% del

PIB para la educacin pblica. 4 Disear: Grado ? (desconocido). Programa Educacin para el Desarrollo. 4 Hacer: Grado 2 - Delegacin. Empoderamiento ciudadano para la supervisin de las obras. 4 Evaluar: Grado 2 - Delegacin. Veeduras ciudadanas.

Esperamos que otros equipos de investigacin profundicen ms en este caso, que describan los procesos llevados a cabo, junto con los aciertos y fracasos, adems de realizar el seguimiento completo de esta poltica para ver si alcanza su impacto deseado: reducir la inequidad y mejo-rar los resultados en las evaluaciones educativas.

Captulo 2Transparencia y rendicin de cuentas,

de las leyes de transparencia a los reglamentos

RAFA RUBIO@rafarubio

Noviembre 2014

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L a historia reciente del gobierno abierto ha estado protagonizada por la sociedad civil , que a travs de iniciativas ciudadanas o informes in dependientes, han ido impulsando su de-sarrollo pero fue en el ao 2009 cuando el gobierno abierto adquiri carta de naturaleza en las instituciones. Tras una campaa electoral en el que el uso de las nuevas tecnologas se convir-ti en un elemento clave para garantizar su eleccin, el Presidente de los Estados Unidos co-menzaba su labor aprobando una directiva del gobierno abierto (Open Government Directive). En la misma estableca su compromiso para restaurar la confi anza pblica y establecer un sis-tema de transparencia, participacin ciudadana y colaboracin. Una apertura que, en sus pala-bras, fortalecera la democracia y mejorara la efi cacia de su gobierno.

El desarrollo normativo del Gobierno Abierto: el gobierno abierto ms all de los valores

El gobierno abierto tiene una base cultural, apostando por valores similares a los de la web 2.0, como la transparencia, apertura y colaboracin, proponiendo al ciudadano como socio de go-bierno, pero todava estamos lejos de materializar esos valores en instituciones. Por lo general obsrvamos como la institucionalizacin del gobierno abierto es, en palabra de Cotino insustan-cial jurdicamente, inaplicada y con propsitos esencialmente propagandsticos.

Si, por poner un ejemplo, hablamos de colaboracin vemos como las nuevas tecnologas hacen que la colaboracin sea posible, y eso est creando una cultura colaborativa en campos como el acadmico o la fi nanciacin de proyectos que puede ser trasladada a la administracin. La colaboracin permite involucrar a los ciudadanos en el trabajo de su gobierno, contar con su trabajo para mejorar los resultados de esta labor. Ya existen algunos ejemplos de agencias del gobierno, normalmente norteamericanas, que han logrado comenzar los cambios necesarios para introducir la colaboracin en las estructuras de gobierno, involucrando por ejemplo a grupos de expertos en la produccin de contenidos, en la evaluacin de patentes, en su catalo-gacin, e incluso en la propia prestacin de servicios, en una decidida apuesta por un cambio de mentalidad, de procedimientos de trabajo, de criterios de decisin. En Espaa destaca el


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ejemplo de las Comunidades de prctica de Catalua (COPS) con ms de 19000 usuarios y 1465 comunidades pero en uno y otro caso todava estamos lejos de regular aspectos como quin est llamado a colaborar, cmo se concretar esta colaboracin, como medir la intensidad de estas colaboraciones...

Algo parecido ocurre con la participacin, las iniciativas en este campo, como consultas ciu-dadanas o presupuestos participativos, no han sido hasta el momento ms que experiencias restringidas al mbito de lo local, aisladas y con un alto componente publicitario. No pode-mos engaarnos, fuera de los experimentos de laboratorio, la participacin no ha logrado colmar las expectativas generadas, y no basta con echarle la culpa al ciudadano, que, de manera abrumadora (70%), considera imposible infl uir en poltica40. Se trata de experiencias que, por lo general, carecen de un marco normativo adecuado para su generalizacin, ms cerca de ser adornos de carcter smblico que de suponer un cambio en los principios y el funcionamiento de las instituciones. Algunos podrn argumentar que la formalizacin de la participacin podra limitar su ejercicio pero la realidad es que el gobierno abierto no se construye con normas participativas vaporosas y jurdicamente insustanciales. Tampoco es un problema de la difi cultad de regular cuando estn implicados aspectos tecnolgicos. El problema suele ser de voluntad poltica para asumir compromisos concretos y, en consecuen-cia, exigibles.

A pesar del xito del trmino, el gobierno abierto es todava un proyecto en construccin, al que todava le falta impactar positivamente en la sociedad, y en el que tras la siembra de teoras y experimentos deberamos a empezar a cosechar resultados. En el panorama se encuentran distintas iniciativas sueltas, ms efectistas que efectivas, estticas pero estticas en el camino de la regeneracin democrtica. Siguiendo con el smil se puede decir que de momento slo se han puesto los cimientos del gobierno abierto: la transparencia, la colaboracin y la participa-cin y, sobre esos cimientos, se ha de construir un edifi cio democrtico sano y efectivo. Todava falta mucho por hacer. Mucho por avanzar en el gobierno abierto que precisa de una sociedad de la informacin desarrollada, un marco regulatorio adecuado, y un liderazgo poltico decidido, defi nido en un plan integral. As lo sealaba hace ya unos aos la recomendacin e-democracia 2009 de la OCDE: La incorporacin de las TIC en los procesos democrticos por lo general re-quiere cambios estructurales y la reforma procesal (punto 63), lo que hace que el derecho se convierta en un aliado imprescindible para lograrlo.

40. M. Castells et al, 2003. Ref. Machado, Antoni. Gobierno Abierto, una aproximacin desde el Estado, en Open Government, Gobierno Abierto, Coord. Cesar Caldern y Sebastin Lorenzo, Algon Editores, 2010, Pgs. 110. El dato corresponde a Catalua, la Comunidad Autnoma Espaola que ms ha apostado, desde hace aos, por la implantacin de sistema de participacin ciudadana.

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CAPTULO 2Transparencia y rendicin de cuentas, de las leyes de transparencia a los reglamentos

De ah la necesidad de pasar de la teora a la prctica, de los valores a los hechos, asumir com-promisos normativos que obligen a los poderes pblicos y vayan alterando su funcionamiento y su organizacin. Cada vez son ms los que han empezado a trabajar en esta direccin. No slo en Estados Unidos, donde la pionera directiva aprobada por Obama en 2009 establece una serie de obligaciones comunes para las distintas agencias del Gobierno, que se han ido implementan-do desde entonces, sino muchas otras administraciones, tambin en Espaa, de mbito regional o local.

De la ley a la cultura o de la cultura a la ley

En el gobierno abierto pasar de las musas al teatro es pasar de los libros y las presentaciones a las instituciones. Y para lograrlo, adems de un plan estratgico es necesario establer un marco jurdico que incorpore los valores y los procedimientos propios del gobierno abierto al funcio-namiento habitual de la administracin, generando una serie de derechos y obligaciones tanto a los ciudadanos como a la misma administracin.

A la hora de afrontar la apertura de un gobierno, nos enfrentaremos a la famosa pregunta del huevo y la gallina. Son las normas las que crean la cultura jurdica o estas no son ms que la juridifi cacin de una serie de comportamientos ya existentes.

Podemos hablar del gobierno abierto, en trminos de polticas pblicas que buscan implantar slidos marcos jurdicos, institucionales y polticos que rijan el acceso a la informacin, la con-sulta y la participacin pblica. Y no hay duda que la elaboracin de normas jurdicas se en-cuentra predeterminada por estas polticas pblicas. As Virgilio Zapatero afi rma que toda nor-ma comienza a partir de una exigencia, o compromiso, de intervencin para resolver un problema, creando, modifi cando o eliminando un estado de cosas, pero son los gobiernos los que ante estas necesidades lideran la accin poltica. Siendo en la prctica las leyes fruto de la actividad de la Administracin, o de otros rganos constitucionales que promueven la accin normativa del Parlamento.

Este proceso se puede observar tambin en el gobierno abierto que, como seala Sergio Castel (2013), se ha tratado de desarrollar por ds vas, el modelo de experimentacin y la va norma-tiva. El modelo de experimentacin optaba por la aplicacin progresiva de mecanismos de participacin entendiendo que la puesta en marcha de estos procesos supondra un cambio de cultura41. Ultimamente podemos decir que se ha generalizado la estrategia normativa, que opta

41. Castel pone como modelo de esta opcin a Catalua y Aragn.


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por la creacin de normas jurdicas, principalmente leyes y reglamentos, que pretenden ir con-solidando principios, organizaciones y procesos para el establecimiento del gobierno abierto.

La estrategia normativa, sera parte de lo que Bobbio (2006) denomina tcnicas de alentamien-to, propias de un Estado que entiende el ordenamiento jurdico como ordenamiento con funcin promocional.

Las leyes, especfi cas o generales, relacionadas con el gobierno abierto son la va ms efi caz para abrir la puerta a un cambio en las estructuras administrativas, en sus procesos, en sus herramientas, y lo que es an ms importante, en la mentalidad (cultura) de la Administracin y la sociedad en su conjunto, que lleva tiempo demandando este tipo de comportamientos abiertos como forma de hacer poltica.

La ley es slo un escaln ms en este proceso, tan necesario, de pasar de los valores a las realidades. Estamos ante una gran oportunidad de provocar un verdadero cambio de men-talidad en la administracin y las instituciones hacia el gobierno abierto, una oportunidad de empezar a trabajar con indicadores reales, medibles y comprensibles, de empezar a abrir una puerta a la participacin verdadera de la sociedad, incluso una buena oportunidad, para que emprendedores varios hagan negocio del procesamiento de esta informacin para hacer del gobierno abierto una realidad transformadora que vaya mucho ms all del eslo-gan publicitario.

Quin puede regular

Los gobiernos que esperan para ser abiertos son de todo tipo, estatal, autonmico o local y la apertura, desde el aspecto puramente normativo, depende en gran medida de ellos mismos. No es necesario esperar a que el Estado regule, sino que cada gobierno cuenta con sufi ciente espacio competencial para establecer las normas del gobierno abierto. La clave es de desa-rrollar las potestades de autoorganizacin administrativa que ordenamientos como el espa-ol conceden a los distintos territorios, (en Espaa Comunidades Autnomas, o entes loca-les). La clave para no traspasar esas fronteras competenciales pasa por mantenerse al margen de la dimensin subjetiva del derecho en cuestin y limitarse a elementos relativos a su ejercicio. En Espaa eso es especialmente fcil tras las ltimas reformas de los Estatutos de Autonoma que dotan de cobertura a una regulacin general de la participacin y la transpa-rencia (Castell, 2013).

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Fundamento constitucional

Podemos decir que hay un principio jurdico-constitucional objetivo que impulsa a los poderes pblicos a ir desarrollando polticas pblicas de gobierno abierto. El derecho de los ciudadanos a la informacin, a la consulta y la participacin en la elaboracin de polticas debe ser recogi-da por las leyes. Este principio general ya se intuye en documentos como los de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Informacin, Ginebra, 2004 y Tunez 2005. En la misma lnea se desenvuelven derechos como el acceso a la informacin pblica (confi rmado por el TEDH en 2009 como derecho de la libertad de informacin del artculo 10 CEDH42).

En Espaa Castel (2013) se refi ere a distintos principios constitucionales sobre los que construir el gobierno abierto. Desde el prembulo constitucional, que establece un marco constitucional de una sociedad democrtica avanzada, en la que corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica, eco-nmica, cultural y social (artculo 9.2), garantizar el principio de publicidad (artculo 9.3) y sa-tisfacer los intereses generales con efi cacia y objetividad (artculo 103), la promocin de la transparencia y la participacin ciudadana constituye la esencia del Estado social y democrti-co de derecho.

Elementos clave del gobierno abierto como la transparencia y la participacin tambin tienen un anclaje constitucional claro. En el caso de la transparencia el propio prembulo de la ley 19/2013 seala como el derecho de acceso a la informacin pblica parte de la previsin con-tenida en el artculo 105.b) de nuestro texto constitucional, aunque algunos han ido ms all reivindicado este derecho como un derecho fundamental, recogido en el artculo 20.1.a que reconoce la libertad de expresin, a la luz de su interpretacin segn la Declaracin Universal de Derechos Humanos que, en su artculo 19, reconoce el derecho de acceso a la informacin como parte inherente a la Libertad de Expresin.

Algo similar podemos decir de la participacin, en el que junto a una vinculacin genrica a la participacin poltica del artculo 23, que el Tribunal Constitucional no ha reconocido43, la par-ticipacin se vincula a la efi cacia de las decisiones pblicas (artculo 103) lque justifi cara, entre

42. As lo ha reconocido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha reconocido en sus sentencias T rsas g a Szabads gjogok rt vs Hungary y Kenedi vs Hungary. 43. En este sentido se pronunci la StC 119/1995, de 17 de julio: no estamos ante cauces articulados para conocer la voluntad de la generalidad de los ciudadanos en los distintos mbitos en que territorialmente se articula el Estado precisamente en lo que tiene de general, sino ms bien para or, en la mayor parte de los casos, la voz de intereses sectoriales de ndole econmica, profesional, etc. Se trata de manifestaciones que no son propiamente encuadrables ni en las formas de democracia representativa ni en las de democracia directa, incardinndose ms bien en un tertium genus que se ha denominado democracia participativa (FJ 6).


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otros motivos, esta profundizacin de la participacin ciudadana, instando a los poderes pbli-cos a abrir canales que permitan adecuar las polticas pblicas a las demandas sociales, y otorga a los ciudadanos la posibilidad de proporcionar elementos de juicio sufi cientes para garantizar no slo la legalidad, sino tambin el acierto y oportunidad de las decisiones admi-nistrativas y revestirlas adems de legitimidad democrtica. En ese mismo sentido se manifi es-ta el artculo 105.a que garantiza la intervencin en el procedimiento de elaboracin de las disposiciones administrativas, reconociendo el trmite de audiencia a los ciudadanos, directa-mente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley.

Cotino seala como puede afi rmarse con carcter general que hay un principio jurdico-consti-tucional objetivo que impulsa a los poderes pblicos a adoptar polticas en la direccin de la implantacin del gobierno abierto. Y derecho como el derecho al sufragio activo y pasivo y el derecho de participacin general (art. 23 CE), el derecho de peticin (art. 29 CE), el libre acceso a la informacin (en su caso pblica ex art. 20), el derecho a la buena administracin, 47 el derecho de acceso a los registros o archivos o el derecho de audiencia previa a las decisiones (art. 105 CE), entre otros pueden dar cobertura a este principio objetivo.

La implantacin del gobierno abierto tambin puede generar algn tipo de amenaza para dere-chos fundamentales ya establecidos y en ese sentido habr que estar pendiente del derecho a la igualdad (art. 14) garantizando que la brecha digital no sea un obstculo para la incorpora-cin de los ciudadanos al gobierno abierto, el principio de no discriminacin en la implantacin del gobierno abierto. En este sentido el derecho de acceso como acceso universal se viene rei-vindicando a nivel internacional como un desarrollo del artculo 19 de la DUDH44. Como la po-sibilidad material de acceso no es el nico condicionante para el uso de estas herramientas, tan propias del gobierno abierto, se debera evitar la imposicin de interactuar a travs de medios electrnicos (algo que se ha colado en algunas normativas recientes)45 algo que se considera cada vez ms normal y menos discriminatorio, aunque los tribunales han alertado de la necesi-dad de interpretarlo de manera restrictiva. En esta misma lnea tambin algunos autores alertan sobre el peligro de sobrerepresentar a los usuarios habituales y experimentados de las tecnolo-gas por su nmero o la frecuencia de su uso, o la intensidad del mismo, lo que favorecera la radicalizacin del espacio poltico y la creacin de espacios privados en los que se difumina el concepto de espacio pblico, imprescindible para la existencia del Estado.

En resumen existen principios constitucionales sufi cientes para fundamentar la adopcin de pol-ticas pblicas destinadas a consolidar el gobierno abierto. Este, y no otro, ha sido el fundamento

44. Nuestra visin comn de la Sociedad de la Informacin, Aptado. 2, nmeros 21, 23, 24, 25, 26, 27 y 28.45. 6Artculo 27.6 de la ley 11/2007 que habilita a las Administracions Pblicas a establecer reglamentariamente la obligacin de comunicarse con ellas utilizando slo medios electrnicos.

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utilizado por los ordenamientos territoriales, en Espaa especialmente los autonmicos, para incorporar el gobierno abierto a normas marco como los Estatutos de Autonoma. as por ejem-plo en Espaa en la ola de reformas estatutarias comenzada en 2007 hemos visto como se han recogido expresamente principios como el de transparencia (como principio de organizacin y funcionamiento de la Administracin (artculo 62.3 EAAr)) o el fomento de la participacin ciudadana (artculos 39 EAExt y 31 EAAnd) la obligacin de los poderes pblicos de promover la participacin social en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas, as como la participacin individual y colectiva en los mbitos cvico, poltico, cultural y econmi-co (artculos 15.3 EAAr, 43 EACat, 9.4 EACV, 10.3.19 EAAnd y 15 EAIB). Al igual que los derechos recogidos por la Constitucin, este tipo de declaraciones no es sufi ciente para la implementa-cin del gobierno abierto, y difi cilmente pueden servir, por si slos, para obligar a los poderes pblicos. Es necesario el desarrollo de un rgimen jurdico especfi co, a travs de leyes y su desarrollo reglamentario, que se apoyen en estos principios y derechos.

El modelo normativo: Todos para una o una para todas

Podemos decir por tanto que los principios jurdicos-constitucionales slo se convierten en ver-daderos derechos subjetivos por la va de su posterior desarrollo legislativo. Se tratara por tanto de derechos de confi guracin legal, cuyo reconocimiento se vincula a su regulacin por ley. El desarrollo normativa del gobierno abierto no depende en la mayora de los casos de una norma de rango legal, al tratarse, como hemos visto, del desarrollo de elementos ya regulados en las leyes, especialmente de tipo intrumental o tecnolgico. As una primera opcin para desarrollar las bases jurdicas del gobierno abierto pasa por incorporar estas a normas de contenido general, como el artculo 37 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Adminis-traciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (lPC) o la ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la informacin, de participacin pblica y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que adapta el ordenamiento jurdico interno a la Directiva 2003/4/CE de acceso a la informacin en materia de medio ambiente46.

46. En este sentido pueden servir de ejemplo e artculo como el 6 de la Ley 11/2007, que establece las bases al recono-cer a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones Pblicas utilizando medios electrnicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artculo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, as como para obtener informacin, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, reali-zar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos. En la misma lnea continua la ley 11/2007 que establece la obligatoriedad de sedes electrnicas para los poderes pblicos (con una serie de contenidos bsicos) o impone los boletines ofi ciales electrnicos... Tambin puede resultar interesante hacer referencia a la directiva europea 2003/98 de noviembre de 2003 relativa a la reutilizacin de la informacin del sector pblico, y la correspondiente Ley 37/2007 de 16 de noviembre sobre reutilizacin de la informacin del sector pblico.


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Por el contrario cada vez es ms frecuente, como ha ocurrido en Espaa especialmente en el campo de la transparencia, la participacin o el acceso electrnico, aprobar leyes especfi cas sobre la materia47, regulando nuevos instrumentos participativos con el objeto de promover el ejercicio de este derecho, que se asume como autntico derecho subjetivo, de manera ms ac-tiva, ordenando procedimentalmente el funcionamiento de los mismos, asumiendo una natura-leza codifi cadora y un espritu transversal.

Cabe an

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