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GUÍA JURÍDICA DE LOS ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL

DE LAS ACTIVIDADES MINERAS

Francisco Barrios Vargas

I. INTRODUCCIÓN. Al inicio de la década de los noventas, se inició en Perú un proceso de atracción de la inversión para el desarrollo de proyectos en los sectores productivos, a fin de levantar la economía que habían dejado en un estado deplorable los gobiernos de las décadas anteriores. Una de las formas en que se vio materializado este proceso fue la reforma del tratamiento normativo de la industria minera. No obstante, el impulso de la industria se vio acompañado de normas destinadas a proteger el ambiente, a fin de armonizar el crecimiento económico con una adecuada gestión ambiental. En

SUMARIO I. Introducción. II. Origen y evolución del EIA en la legislación

peruana. III. El EIA: Desarrollo normativo y aplicación

práctica. IV. Conclusiones.


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este sentido, se dio un fuerte impulso a la obligación de que todos los proyectos mineros nuevos contaran, para su ejecución, con un Estudio de Impacto Ambiental (en adelante, EIA) aprobado. Esta obligación generó que casi la totalidad de los proyectos que deban desarrollarse en el sector minero tengan necesariamente que contar con un EIA aprobado previamente a su ejecución, lo cual hace de éste quizá el instrumento más importante en materia ambiental, no sólo para la minería, sino también para todos los sectores productivos. El presente estudio tiene por finalidad desarrollar, a través del Derecho, la aplicación de los EIAs en las actividades de la mediana y gran minería1, detallando su regulación normativa y analizando su aplicación práctica, de manera tal que sirva como una guía jurídica no sólo para los abogados que se vean ante la ardua tarea de asesorar o liderar la parte legal de un proyecto minero, sino también para los empresarios o consultores involucrados en ello. II. ORIGEN Y EVOLUCIÓN DEL EIA EN LA LEGISLACIÓN PERUANA. 2.1.- Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales: El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (en adelante, Código del Medio Ambiente), aprobado mediante Decreto Legislativo N° 613 y publicado con fecha 08 de setiembre de 1990, incluyó por primera vez en la legislación peruana la obligación de contar con un EIA para la ejecución de todo proyecto o actividad que pudiera generar impactos considerables en el ambiente.2 Asimismo, el artículo 8 de dicha norma enumeró determinadas actividades que, de manera particular, estaban obligadas a contar, 1 El presente estudio se circunscribe a los proyectos y normas aplicables a la mediana y a la gran minería, mas no al régimen de la pequeña minería y de la minería artesanal, al que son aplicables la Declaración de Impacto Ambiental y el EIA Semidetallado, conforme a la Ley N° 27651. 2 El artículo 8 del citado Código dispuso que “Todo proyecto de obra o actividad, sea de carácter público o privado, que pueda provocar daños no tolerables al ambiente, requiere de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) sujeto a la aprobación de la autoridad competente”.

Guía Jurídica de los Estudios de Impacto Ambiental de las Actividades Mineras

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para su ejecución, con un EIA aprobado, dentro de las cuales fue considerada la actividad minera.3 2.2.- Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada: Luego de poco más de un año de publicado el Código del Medio Ambiente, el 13 de noviembre de 1991 se publicó la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, aprobada por Decreto Legislativo N° 757. Esta norma se dio como parte de la política del Gobierno de turno de atraer la inversión privada a fin de reactivar la economía nacional, manteniendo la obligación de contar con un EIA previamente a la ejecución de las actividades que pudieran implicar un riesgo para el ambiente.4 2.3.- Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero: Continuando la política de promover el crecimiento económico, con fecha 14 de noviembre de 1991 se publicó la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero, aprobada por Decreto Legislativo N° 708, la sustituyó el texto de los artículos 62 y 63 del Código del Medio Ambiente5: en cuanto al artículo 62, precisó la obligación de contar con la aprobación, por cuestiones ambientales, de los proyectos de ubicación, diseño y funcionamiento de las actividades de beneficio y explotación mineras, incorporando además la necesidad de contar con un EIA para solicitar una concesión de beneficio; en cuanto al artículo 63, dispuso que los EIAs para labores de explotación estuvieran destinados al control de los efluentes sólidos y líquidos.

3 El Código del Medio Ambiente fue derogado en el año 2005 por la Ley N° 28611 – Ley General del Ambiente. 4 Artículo 51 del Decreto Legislativo N° 757: “La Autoridad Sectorial Competente comunicará al Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, sobre las actividades a desarrollarse en su sector, que por su riesgo ambiental, pudieran exceder los niveles o estándares tolerables de contaminación o deterioro del ambiente, las que obligatoriamente deberán presentar estudios de impacto ambiental previos a su ejecución […].” El subrayado es del autor. 5 Estas modificaciones fueron hechas por los artículos 49 y 50, respectivamente, del Decreto Legislativo N° 708. Dichos artículos fueron incorporados en el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo N° 014-92-EM, en sus artículos 221 y 222, los mismos que posteriormente fueron derogados por la Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 28611 – Ley General del Ambiente.


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2.4.- Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica: El 01 de mayo de 1993, fue publicado el Reglamento del Título Décimo Quinto (sic) del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería6, aprobado por Decreto Supremo N° 016-93-EM, más conocido como “Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica”. Este Reglamento desarrolló y precisó las obligaciones de carácter ambiental a las que están sujetos los titulares de la actividad minero-metalúrgica, siendo uno de sus principales aportes el desarrollo de la aplicación de los EIAs y de los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMAs). Es en esta norma donde se precisa la obligación de los titulares de la actividad minera de presentar un EIA cuando pasen de la etapa de exploración a la de explotación, y cuando, estando en la etapa de explotación, pretendan ampliar su sistema de beneficio. 2.5.- Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental: El 23 de abril de 2001 fue publicada la Ley N° 27446 – Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental –, la cual creó el Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) y estableció un proceso uniforme para la evaluación del impacto ambiental de los proyectos de inversión, independientemente del sector productivo a los que éstos pertenezcan. Esta norma divide la figura del EIA en el EIA Semidetallado y en el EIA Detallado, aplicables a los proyectos según el grado de los impactos ambientales negativos que pudieran generar. Sin embargo, a la fecha esta Ley no se encuentra reglamentada, por lo que se sigue aplicando las normas sobre evaluación del impacto ambiental

6 El Decreto Legislativo N° 708 modificó y derogó diversos artículos de la Ley General de Minería, disponiendo además, en su Novena Disposición Transitoria, que se aprobara el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería incorporando las normas y modificaciones hechas por este Decreto. El resultado fue el Decreto Supremo N° 014-92-EM (en adelante, TUO LGM).


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aplicables a cada sector, conforme a lo dispuesto por su Única Disposición Transitoria. 2.6.- Ley General del Ambiente: Finalmente, con fecha 15 de octubre de 2005 se publicó la Ley General del Ambiente – Ley N° 28611 –, cuyo artículo 24.1 dispone que “Toda actividad humana que implique construcciones, obras, servicios y otras actividades, así como las políticas, planes y programas públicos susceptibles de causar impactos ambientales de carácter significativo, está sujeta […] al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental – SEIA […].” En otras palabras, dicho artículo establece la obligación de que las actividades que puedan causar impactos ambientales significativos cuenten, para su ejecución, con un EIA o con el estudio ambiental correspondiente aprobado. III. EL EIA: DESARROLLO NORMATIVO Y APLICACIÓN PRÁCTICA. 3.1 Concepto de EIA: El Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica contiene una definición del EIA propio de la actividad minera, y que, aunque un poco extensa, explica correctamente los componentes y la finalidad del EIA. Según el artículo 2 de dicha norma, los EIAs son estudios que deben efectuarse en proyectos para la realización de actividades en concesiones mineras, de beneficio, de labor general y de transporte minero, que deben evaluar y describir los aspectos físico-naturales, biológicos, socio-económicos y culturales en el área de influencia del proyecto, con la finalidad de determinar las condiciones existentes y capacidades del medio, analizar la naturaleza, magnitud y prever los efectos y consecuencias de la realización del proyecto, indicando medidas de previsión y control a aplicar para lograr un desarrollo armónico entre las operaciones y el medio ambiente.


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3.2 Propósito del EIA: El EIA es un instrumento preventivo. Su propósito esencial es prevenir los impactos ambientales negativos significativos en el ambiente físico y social del área de influencia de la zona en la que se ejecutará el proyecto. Para ello (y éste es otro de sus objetivos), es necesario que en el EIA se identifique los posibles impactos que pudieran sobrevenir en el ambiente como consecuencia de la ejecución del proyecto. El EIA cumple cuatro funciones principales que se señalan a continuación, de las cuales las tres primeras son los pasos previos para alcanzar la última (que es la esencial y más importante):

1. Establecer las condiciones ambientales existentes antes de la ejecución del proyecto.

2. Detallar las características del proyecto y de las actividades a realizar.

3. Determinar los posibles impactos ambientales.7 4. Definir las acciones de control, minimización y previsión de

dichos impactos. Al respecto, la Guía para elaborar Estudios de Impacto Ambiental aprobada por la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (en adelante, DGAAM) del Ministerio de Energía y Minas (en adelante, MEM) señala en el numeral 3 de su Introducción que “El propósito de llevar a cabo un EIA es establecer las condiciones ambientales existentes, dentro y en el ámbito de influencia del proyecto para evaluar los posibles impactos que pueden ser ocasionados por el proyecto e identificar las medidas de mitigación que serán necesarias para eliminar o minimizar los impactos a niveles aceptables.” Evidentemente, la finalidad de definir las acciones de control, minimización y previsión de los posibles impactos ambientales 7 Entiéndase por impacto ambiental, también al impacto social que pueda generar el proyecto. En efecto, el EIA tiene un componente social importante, pues los impactos del proyecto, negativos y positivos, no sólo podrán verse reflejados en el ambiente físico y biológico, sino también en el ambiente social circundante, lo cual hace necesario que éstos sean evaluados y que se establezca medidas para evitarlos o minimizarlos y para lograr una adecuada convivencia con la población involucrada.


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es que las mismas se apliquen durante la construcción y operación del proyecto, y no que permanezcan en el estudio como “letra muerta”. Otro de los objetivos del EIA es determinar las medidas de cierre que serán ejecutadas luego de finalizadas las operaciones tanto parcial como totalmente, pues éste debe incluir un capítulo sobre aquéllas, aunque sólo a nivel conceptual. Sin embargo, el instrumento de gestión ambiental por excelencia destinado a la ejecución del cierre de operaciones es el Plan de Cierre de Minas, el cual se desarrolla en el numeral 3.6.4 del presente estudio. 3.3 ¿Cuándo es exigible un EIA?8

3.3.1 Nuevas operaciones y ampliación del sistema de beneficio: El artículo 24.1 de la Ley General del Ambiente dispone que toda actividad humana que implique construcciones, obras y otras actividades susceptibles de causar impactos ambientales de carácter significativo, está sujeta al Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). El artículo 3 de la Ley del SEIA dispone que a partir de la entrada en vigencia de su Reglamento, no podrá iniciarse la ejecución de proyectos de inversión que puedan causar impactos ambientales negativos, y que ninguna autoridad podrá autorizar la ejecución si el proyecto no cuenta previamente con la certificación ambiental correspondiente.9 Hasta la fecha no ha sido aprobado el Reglamento de dicha norma y su Única Disposición Transitoria establece que, en tanto no se expida este Reglamento, se aplicarán las normas sectoriales correspondientes (en lo que no se oponga a la referida Ley). En tal sentido, corresponde remitirnos a las normas del sector minero que contemplan esta exigibilidad.

8 Agradezco la valiosa colaboración prestada por la Dra. Ada Alegre Chang (Ada Alegre Consultores S.A.C.) y por el Dr. Rasul Camborda Bejarano (DGAAM), para el presente análisis. Quiero dejar constancia, sin embargo, las opiniones brindadas por dichas personas no son necesariamente las consignadas en este análisis. 9 Como se ha señalado, la Ley del SEIA divide la figura del EIA en el EIA Semidetallado y en el EIA Detallado. El primero es aplicable a los proyectos cuya ejecución puede originar impactos ambientales moderados y cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante la adopción de medidas de fácil ejecución. El segundo es aplicable a los proyectos cuyas características pueden producir impactos ambientales negativos significativos y que pueden requerir un análisis profundo para proponer un manejo ambiental adecuado.


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De acuerdo con el artículo 7, incisos 2 y 3, respectivamente, del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica, los titulares de la actividad minera deberán presentar un EIA en los siguientes casos: a) Cuando, habiendo completado la etapa de exploración,

proyecten iniciar la etapa de explotación. El inicio de la etapa de explotación y de la implícita fase previa

de construcción podrían generar en el entorno impactos negativos de carácter significativo si se realizan sin una adecuada evaluación ambiental, razón por la cual es necesario contar con un EIA aprobado para ello. Esta exigibilidad es clara y completamente comprensible, por lo que no merece mayor desarrollo.

b) Cuando, encontrándose en la etapa de producción u operación,

requieran ampliar sus operaciones. El término “ampliar sus operaciones” puede resultar

excesivamente amplio, pues una vez iniciadas las operaciones, casi cualquier variación podría ser considerada como una ampliación o una modificación, por mínima que sea. Sin embargo, ésta no es la finalidad de dicho artículo, el cual debe entenderse e interpretarse debidamente concordado con el artículo 20 de la misma norma.

El artículo 20 del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica señala a la letra que “El solicitante de una concesión minera y/o de beneficio, así como los que realicen ampliaciones de producción en sus operaciones o de tamaño de planta de beneficio superiores al 50%, tendrán en cuenta lo dispuesto por el Artículo 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros aprobado por Decreto Supremo No. 018-92-EM en lo referente al Estudio de Impacto Ambiental.” Dicho artículo 35 dispone que para solicitar una concesión de beneficio se deberá adjuntar el cargo de haber presentado el correspondiente EIA a la DGAAM. Así, concordando los artículos 7.2 y 20 del Reglamento para la Protección Ambiental en la


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Actividad Minero-Metalúrgica, la ampliación a que se refiere el primero debe entenderse según los términos del segundo. El referido artículo 20 presenta una mala redacción y por ello puede generar confusión y erradas interpretaciones. En consecuencia, procederé a analizarlo e interpretarlo parte por parte, a fin de lograr un mejor entendimiento del mismo:

Parte 1: “El solicitante de una concesión minera tendrá en cuenta lo dispuesto por el Artículo 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros, en lo referente al Estudio de Impacto Ambiental.” ¿Esto quiere decir que quien solicite una concesión minera debe presentar un EIA? Evidentemente, quien realice un petitorio minero no está en la obligación, por este solo hecho, de presentar un EIA. Lo estará cuando, luego de haber realizado las actividades de exploración y determinado que existen suficientes recursos, decida iniciar la etapa de explotación. Esta parte del artículo debe ser precisada. Parte 2: “El solicitante de una concesión de beneficio tendrá en cuenta lo dispuesto por el Artículo 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros, en lo referente al Estudio de Impacto Ambiental.” La referencia al “solicitante de una concesión de beneficio” es adecuada, pues la construcción de una planta de beneficio (paso previo al otorgamiento de la concesión de beneficio) requiere contar con un EIA aprobado. Parte 3: “Los que realicen ampliaciones de producción en sus operaciones o de tamaño de planta de beneficio superiores al 50%, tendrán en cuenta lo dispuesto por el Artículo 35 del Reglamento de Procedimientos Mineros, en lo referente al Estudio de Impacto Ambiental.” Es preciso determinar antes a qué se refiere el artículo con “ampliaciones de producción en sus operaciones o de tamaño de planta de beneficio”: “Producción en sus operaciones”


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debe entenderse como la capacidad que se tiene en la Unidad Minera para extraer el material mineralizado que existe en el subsuelo (en otras palabras, para extraer la roca del yacimiento). La utilización del término “producción” puede inducir a error, pues no se refiere realmente a la capacidad para generar – producir – un “producto final” (por ejemplo, cobre fino), sino a la capacidad para extraer el material del subsuelo. Por su parte, la referencia a “tamaño de planta de beneficio” es también equívoca. En este caso la norma se refiere a la capacidad de tratamiento/procesamiento de mineral de la planta de beneficio (lo cual no necesariamente depende de su “tamaño”). En efecto, tanto los EIAs (en lo referente a la planta de beneficio) como las concesiones de beneficio son aprobados sobre la base de una capacidad de tratamiento/procesamiento de cierta cantidad de toneladas métricas por día (capacidad a instalarse, en el caso del EIA, e instalada, en el caso de la concesión de beneficio). Esta capacidad se refiere a la cantidad de material que se ha extraído del subsuelo y que puede procesar la planta para producir un “producto final”. Es claro que el artículo requiere una precisión en ambos casos. Definidos los términos, debe hablarse del porcentaje. El texto bajo análisis señala que las “ampliaciones” superiores al 50% requieren de un EIA. El segundo párrafo de este artículo 20 dispone que el porcentaje de ampliación se medirá sobre la base de la capacidad de producción aprobada en el último EIA. Como vemos, el segundo párrafo repite el error del primero al hacer referencia a la capacidad de “producción”, lo cual deberá interpretarse según el análisis efectuado líneas arriba. En todo caso, lo importante es que define un porcentaje de ampliación (50%), superado el cual deberá requerirse un nuevo EIA, y que este porcentaje se determina sobre la base de la capacidad aprobada en el último EIA. ¿Esto quiere decir que los titulares de la actividad minera que quieran ampliar su sistema de beneficio hasta en un 50% no


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requieren de un nuevo EIA10? ¿Y que aquéllos que quieran realizar una ampliación del 50.01% en adelante deberán, necesariamente, presentar un nuevo EIA? La norma es clara11. Sin embargo, más que disponer un porcentaje fijo que pudiera ser en muchos casos arbitrario y alejado de la realidad, lo ideal hubiera sido que la norma contemplara un criterio de riesgo en virtud del cual se exija un EIA únicamente para aquellas ampliaciones que puedan generar impactos ambientales negativos significativos y que se vayan a ejecutar en áreas que no fueron evaluadas en el EIA original. Este criterio se encuentra amparado por los artículos 24.1 de la Ley General del Ambiente y 4 de la Ley del SEIA, lo cuales limitan la exigibilidad del EIA a las actividades que puedan causar impactos ambientales negativos significativos. En consecuencia, ¿qué pasaría si la ampliación es superior al 50%, pero se proyecta ejecutar en un área ya evaluada en el EIA original y no va a implicar nuevos impactos ambientales negativos? ¿Merecerá realizar un nuevo EIA? Quizá técnicamente no sea necesario conforme al criterio indicado en el párrafo precedente. Sin embargo, si bien éste es válido, la norma dispone que sí es necesario y, por ello, a la hora de solicitar la modificación de la concesión de beneficio a la Dirección General de Minería (en adelante, DGM), ésta, a través de la Dirección Técnica Minera, exigirá que se cuente con dicho estudio ambiental aprobado por la DGAAM. De otro lado, en el caso de una ampliación menor del 50%, dicho criterio sí sería legalmente aplicable en virtud de las

10 Al utilizar el término “nuevo EIA” quiero hacer una diferenciación entre esta figura y la de Modificación a un EIA o EIA Modificatorio, ya que la primera es más compleja tanto en su elaboración como en su aprobación. Las principales diferencias entre ambas es que el EIA Modificatorio debe limitarse a las implicancias ambientales del proyecto de modificación, no debería requerir una nueva línea base ambiental y le es aplicable un procedimiento de aprobación más simple. 11 No concuerdo con la necesidad de contar con un nuevo EIA, pues por más que la ampliación pueda implicar un cambio importante en el proyecto, ya hay muchos aspectos que han sido evaluados en el EIA original y que no debieran exigirse nuevamente, por lo que debería bastar con un EIA Modificatorio. Sin embargo, esta norma no contempla la figura del EIA Modificatorio, por lo que la DGAAM se ha visto obligada a aplicar la literalidad, exigiendo un nuevo EIA.


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normas que lo amparan, por más que el Reglamento en cuestión señale un parámetro específico. Si la ampliación proyectada (menor del 50%) pudiera generar impactos ambientales significativos e involucrara un área no evaluada en el EIA original, sería factible requerir una modificación del EIA aprobado (conocida como EIA Modificatorio).

Como se ha podido apreciar, el texto bajo análisis adolece de imprecisiones y genera diversas interpretaciones, todo ello en razón de una inadecuada redacción de la norma y de los vacíos legales existentes. Por ello, lo mejor es mantener un contacto directo y constante con las autoridades, a efectos de proceder de la mano con ellas y evitar la imposición de multas.12 3.3.2 Ampliación o modificación de la infraestructura de una Unidad Minera: Es común que las Unidades Mineras sean objeto de ampliaciones o modificaciones en su infraestructura (ya no hablamos de la producción o del sistema de beneficio, sino de las demás instalaciones, ya sean administrativas u operativas), como la construcción de nuevas oficinas, campamentos, almacenes, entre otros. En estos casos sería absurdo tener que realizar un EIA (en este caso, un EIA Modificatorio), con todo lo que ello implica. Aquí debería aplicarse el criterio antes indicado, en el sentido de que debiera requerirse un EIA Modificatorio, únicamente si es que las nuevas obras pudieran generar impactos ambientales negativos significativos y fueran a ejecutarse en áreas que no han sido evaluadas en el EIA original.13 Como se ha señalado, este criterio, si bien se encuentra respaldado por las normas indicadas anteriormente, no cuenta con una norma expresa del sector, por lo que una situación que involucre la ampliación de las instalaciones de una Unidad Minera quedará sujeta al discernimiento de las 12 No obstante, no sería extraño encontrar interpretaciones distintas de la DGAAM y del OSINERGMIN. 13 Sí sería razonable, por ejemplo, exigir un EIA Modificatorio en caso de que el proyecto de ampliación incluya la construcción de una nueva presa de relaves o de un botadero de desmonte, pues son instalaciones cuya utilización podría generar impactos ambientales negativos significativos sin una adecuada evaluación.


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autoridades. Sin embargo, éstas deben tener en cuenta que el proceso de elaboración y aprobación de un EIA o de un EIA Modificatorio demanda una importante inversión en tiempo y en dinero, por lo que cualquier análisis sobre su exigibilidad debe tomar en cuenta este factor, además de los factores netamente normativos y ambientales. 3.3.3 Inclusión de nuevas áreas a ser explotadas: Es también común que, luego de iniciadas las operaciones, se descubra o adquiera nuevas áreas, adyacentes o cercanas a las operaciones, que contengan recursos minerales susceptibles de aprovechamiento. En caso de que se decida incluir en el programa de explotación a estas nuevas áreas no evaluadas en el EIA original, se deberá contar con la previa aprobación de un EIA Modificatorio. Hago mención a áreas “adyacentes o cercanas”, debido a que en este caso la distancia puede jugar un papel importante en la determinación del estudio aplicable. Si las áreas a incluir en la operación se encuentran ubicadas junto a o cerca de ésta, de manera que puedan considerarse como parte de las operaciones o como una ampliación de las mimas, debe manejarse como una modificación a un EIA (EIA Modificatorio). En cambio, si las nuevas áreas se encuentran a una distancia considerable, de manera que evidentemente deban considerarse como un nuevo proyecto, éste significará una nueva operación y requerirá un EIA propio (nuevo EIA). 3.3.4 Concesiones de transporte minero y de labor general: Existen cuatro clases de concesiones mineras: la concesión minera propiamente dicha (que otorga el derecho de explorar y explotar los recursos minerales), la concesión de beneficio, la concesión de labor general y la concesión de transporte minero. Ya se ha hablado acerca de las concesiones mineras y para las concesiones de beneficio. Respecto de las concesiones de labor general y de transporte minero, si bien el Reglamento de Procedimientos Mineros no exige contar con un EIA para su otorgamiento, legalmente sí debiera requerirse en virtud de otras disposiciones. Por un lado, en la definición de EIA contenida en el artículo 2 del Reglamento para la


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Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica se señala que los EIAs son estudios “[…] que deben efectuarse en proyectos para la realización de actividades en concesiones mineras, de beneficio, de labor general y de transporte minero […].”14 (El resaltado es del autor). Por otro lado, son aplicables también a este caso los ya comentados artículos 24.1 de la Ley General del Ambiente y 4 de la Ley del SEIA. En efecto, dado el impacto ambiental que pueden generar las actividades involucradas en dichas concesiones, es necesario que previamente se cuente con un EIA para su otorgamiento15. En caso de que el sistema de transporte minero sea parte de un proyecto que vaya a pasar de la etapa de exploración a la de explotación, ambos aspectos pueden ser contemplados en un mismo EIA. 3.3.5 En conclusión, sin que la siguiente relación sea excluyente, se deberá contar con la aprobación previa de un EIA o de un EIA Modificatorio en los siguientes casos:

a) De un EIA original o nuevo: • Cuando, habiendo completado la etapa de exploración, se

proyecte iniciar la etapa de explotación. • Cuando se requiera ampliar el sistema de beneficio (ya sea

por ampliación de la capacidad de extracción de material o de la capacidad de procesamiento de mineral) en más del 50%.

• Cuando se requiera el otorgamiento de una concesión de beneficio, de labor general o de transporte minero.

b) De un EIA Modificatorio (ya se está en operación y/o se cuenta

con un EIA aprobado): • Cuando se requiera ampliar el sistema de beneficio (ya sea

por ampliación de la capacidad de extracción de material 14 A manera de referencia, cabe señalar que en el numeral 3 de la Introducción de la Guía para Elaborar EIAs se señala que los proyectos que incluyen actividades de transporte minero requieren un EIA. 15 Al igual que para las concesiones de beneficio, al inicio de la solicitud de otorgamiento de las concesiones de transporte minero y de labor general ante la DGM, el EIA debe haber sido presentado ante la DGAAM. Para la construcción de las instalaciones, el EIA debe estar aprobado.


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o de la capacidad de procesamiento de mineral) hasta en un 50%, y esta ampliación se vaya a ejecutar en áreas no evaluadas en el EIA original y pueda causar un impacto ambiental negativo significativo.

• Cuando se quiera incluir nuevas áreas (adyacentes o cercanas a las incluidas inicialmente en el EIA) para ser explotadas.

• Cuando se quiera ampliar o modificar la infraestructura de una operación minera, siempre que se vayan a ver involucradas áreas no evaluadas en el EIA original y el proyecto pueda causar un impacto ambiental negativo significativo.

3.4 Entonces, ¿el EIA es una autorización? En esencia, no. La aprobación de un EIA no constituye de por sí una autorización16 propiamente dicha y, en consecuencia, no es una autorización para el inicio de una operación minera. En esencia, la aprobación de un EIA implica que el proyecto a ejecutarse es ambientalmente viable. Más que un “permiso ambiental”, como comúnmente se llama a los estudios ambientales, el EIA es un requisito previo fundamental con el que necesariamente se debe contar antes del inicio de las operaciones. Para el inicio de las actividades de explotación se requiere, además, contar con una serie de autorizaciones o tener aprobados diversos procedimientos administrativos vitales para la ejecución misma del proyecto, según las normas aplicables a cada caso. Por ejemplo, será necesario obtener la autorización del propietario del terreno superficial en el que se desarrollará el proyecto, el Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) de dicha zona, el Plan de Cierre de Minas, la concesión de beneficio y la concesión de transmisión eléctrica (de ser el caso), entre otras autorizaciones.17 16 Si bien conforme al Derecho Administrativo existe una diferencia entre licencia, autorización y permiso, en este estudio estas figuras se utilizan de manera indistinta, a fin de hacer el tema más digerible para el lector, que no necesariamente es abogado. 17 El artículo 12.2 de la Ley del SEIA señala, a mi parecer erradamente, que la resolución que aprueba el EIA constituye la certificación ambiental correspondiente, con lo cual queda “autorizada” la ejecución del proyecto propuesto. Esta disposición podría generar conflictos entre los titulares de la actividad respectiva (no sólo de la


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Muchas de estas autorizaciones o procedimientos tienen como requisito previo el tener aprobado el EIA, lo que hace que la aprobación de éste sea, la mayoría de las veces, el primer paso en el proceso de obtención de aquéllos.18 Sin embargo, en la práctica podría verse al EIA como una autorización, pues, siendo un requisito previo fundamental, no se podrá iniciar operaciones hasta que éste haya sido aprobado por la autoridad competente, e incluso un requisito previo para obtener los permisos necesarios para la ejecución del proyecto. Hacerlo podría, por un lado, generar la imposición de multas considerables y, por otro, afectar la relación con la población o poblaciones del área de influencia del proyecto. 3.5 Autoridad Competente: La autoridad competente para evaluar y resolver sobre las solicitudes de aprobación de los EIA de la industria minera es el MEM, a través de la DGAAM.19 Esta competencia se origina en el artículo 50 de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, el cual dispuso que el Ministerio del sector correspondiente a la actividad realizada es la autoridad competente para conocer los asuntos ambientales.20 Esta atribución de los Ministerios implicó una “sectorialización” de las competencias ambientales. Como bien

minera), las autoridades y las poblaciones cercanas al proyecto, pues es clara en decir que la aprobación del estudio ambiental implica una autorización para el inicio de operaciones. ¿Qué pasaría, entonces, si el titular aún no cuenta con la autorización del propietario de los terrenos superficiales, con la autorización de la DGM para construir la planta de beneficio o la concesión de beneficio para operarla? ¿Basta entonces la “certificación ambiental” para iniciar las operaciones? Evidentemente, no. 18 Alegre Chang, Ada. “El arte de obtener licencias y permisos ambientales en el Perú.” Revista “Minería”, edición febrero 2007. Lima: Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. Página 30. 19 No obstante, en estos días se está discutiendo la viabilidad de crear un Ministerio del Medio Ambiente que sea el ente rector en materia ambiental en el país, encontrándose en debate el papel que jugará dicho Ministerio en la aprobación de los EIAs de la actividad minera. 20 Dicha fórmula también fue recogida por la Quinta Disposición Final de la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero y, posteriormente, por el artículo 226 del TUO LGM.


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señala la Dra. Ada Alegre21, “[…] se estableció una suerte de principio de ventanilla única en materia ambiental […] en base a lo cual se dispuso que la autoridad ambiental competente es la que corresponde al sector económico en el que una empresa desarrolla sus actividades.”22 Por su parte, el artículo 4 del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica designó al MEM como la autoridad competente en materia ambiental del sector minero-metalúrgico, y dispuso de manera expresa la competencia exclusiva de éste para aprobar los EIAs de las actividades minero-metalúrgicas. A su vez, la competencia específica de la Dirección General de Asuntos Ambientales (hoy de la DGAAM) para evaluar y aprobar dichos estudios fue otorgada mediante Decreto Supremo N° 053-99-EM. 3.6 Contenido y Estructura del EIA: En sentido amplio, un EIA debe contener toda la información necesaria para establecer las condiciones ambientales existentes dentro y en el ámbito de influencia del proyecto, a fin de evaluar los posibles impactos que pueden ser ocasionados por éste e identificar las medidas de mitigación necesarias para eliminar dichos impactos o minimizarlos a niveles aceptables.23 En sentido estricto, de acuerdo con el artículo 20 del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica, el EIA debe contener lo establecido en la Parte Uno del Anexo 2 de dicho Reglamento.24 La citada Parte Uno establece la estructura y el contenido que deben presentar los EIAs. De acuerdo con ésta, el EIA debe comprender lo siguiente: 21 Alegre Chang, Ada. “El arte de obtener licencias y permisos ambientales en el Perú.” Revista “Minería”, edición febrero 2007. Lima: Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. Página 30.27. 22 Teóricamente, esta “sectorialización” permite que el EIA correspondiente a cualquier proyecto de inversión directamente relacionado con las operaciones mineras (por ejemplo, una carretera por la que se transportará el mineral), sea tramitado por el titular de la actividad minera ante la DGAAM. Sin embargo, en la práctica muchos de estos EIAs son tramitados ante otras autoridades del rubro específico de cada proyecto. 23 Numeral 3 de la Introducción de la Guía para elaborar EIAs. 24 El artículo 10.1 de la Ley del SEIA establece también el contenido que deberán presentar los EIAs.


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1. Resumen Ejecutivo. 2. Antecedentes. 3. Introducción 4. Descripción del área del proyecto. 5. Descripción de las actividades a realizar. 6. Efectos previsibles de la actividad. 7. Control y mitigación de los efectos de la actividad. 8. Análisis costo-beneficio de la actividad a desarrollar.

Cada uno de dicho ítems contiene una serie de requisitos que deberán ser desarrollados e incluidos en el EIA por la empresa consultora que lo elabore.25 Un factor importante que debe tener en cuenta el titular de un proyecto minero que decida presentar un EIA, es que éste debe ser elaborado y presentado a nivel de factibilidad. A continuación se desarrolla brevemente algunas partes importantes del contenido que debe presentar el EIA: 3.6.1 Resumen Ejecutivo: La Resolución Ministerial N° 596-2002-EM-DM – Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios de Impacto de Ambiental en el Sector Energía y Minas –, establece algunas características que deberá observar dicho Resumen. El artículo 9 de la citada norma dispone que éste deberá ser redactado en un lenguaje sencillo, hacer referencia al marco legal que sustenta los EIAs, transmitir una idea clara del proyecto en cuanto a su ubicación, tipo y cantidad de recurso a explotar, contener información sobre infraestructura, tiempo de ejecución, área, requerimiento de mano de obra,

25 La Guía para elaborar EIAs (Disponible en: http://www.minem.gob.pe/archivos/dgaam/legislacion/guias/ gelaboestuimpacambi.pdf) es una importante y muy útil herramienta para tal efecto, pues desarrolla los aspectos que debe comprender un EIA y contiene pautas para guiar su elaboración. Es un documento referencial no vinculante cuya observancia no puede ser legalmente exigida por ninguna autoridad. Sin embargo, la DGAAM suele formular observaciones a los EIAs tomando como fuente a esta Guía. Cabe señalar que a la fecha existe un proyecto de ley que pretende otorgar carácter vinculante a las guías técnicas para la elaboración de EIAs.


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características de la zona y posibles impactos, así como contener las medidas para mitigar o eliminar dichos impactos.26 3.6.2 Aspectos jurídicos: a) Permisos En el capítulo de Antecedentes del EIA se debe detallar las autorizaciones que hayan sido obtenidas o que deba obtenerse para la ejecución del proyecto, tales como las relacionadas con el uso del agua, con los terrenos superficiales y el CIRA. Sin embargo, tener dichas autorizaciones aprobadas no es un requisito para que se apruebe el EIA. Como se ha señalado anteriormente, el EIA es una evaluación de la viabilidad ambiental de un proyecto, no una autorización para el inicio de las operaciones, por lo que no tendría sentido exigir la obtención de otros permisos o acuerdos para la aprobación de dicho estudio. Por ello, no deben ser exigidos por la DGAAM. En todo caso, la previa obtención de las autorizaciones necesarias para el inicio de las operaciones será fiscalizada posteriormente por el OSINERGMIN. b) Titularidad de las concesiones mineras Un aspecto legal que debe estar totalmente saneado es el relativo a la titularidad de las concesiones mineras involucradas en el proyecto, debiendo describirse su estado legal también en el capítulo de Antecedentes. Las concesiones mineras directamente involucradas en la explotación del mineral deben estar a nombre del titular del proyecto, ya sea porque le fueron otorgadas directamente por el Estado, porque las adquirió en virtud de un contrato de transferencia o porque le han sido cedidas mediante un contrato de cesión minera o similar. En caso de que sea titular de las concesiones en virtud de algún contrato, éste deberá encontrarse vigente y debidamente

26 Cabe señalar que si el Resumen Ejecutivo no cumple con dichas características, el EIA se tendrá como no presentado (artículo 9 del Decreto Supremo N° 596-2002-EM-DM, concordado con el artículo 8 del Decreto Supremo N° 053-99-EM).


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inscrito en la partida electrónica de las respectivas concesiones.27 Respecto de las áreas en cuyos terrenos superficiales se vaya a construir las instalaciones del proyecto, no será necesario acreditar la titularidad de las concesiones mineras, pues esto sólo será necesario cuando se pretenda extraer mineral de las mismas. Es recomendable, sin embargo, que toda el área involucrada en el proyecto se encuentre cubierta por concesiones mineras del titular, no sólo por protección ante una posible contingencia con otro concesionario minero, sino porque ello permitirá ampliar la zona de explotación a las demás concesiones. Para esto último, en el EIA deberá evaluarse el impacto ambiental y el área de todas estas concesiones mineras. 3.6.3 Plan de Manejo Ambiental: El Plan de Manejo Ambiental es la parte más importante del EIA. Si la finalidad esencial del EIA es prevenir los impactos ambientales negativos en el área de influencia de la zona en que se ejecutará el proyecto, el Plan de Manejo Ambiental es el instrumento específico para ello. En él se definen las acciones de control, minimización y previsión de los impactos que deberán ejecutarse durante toda la vida del proyecto. De acuerdo con el Capítulo II (“Descripción de las actividades a llevarse a cabo”), numeral 4, de la Guía para elaborar EIAs, el Plan de Manejo Ambiental debe esquematizar las obligaciones ambientales en el manejo del proyecto e indicar las actividades y programas que serán implementados antes y durante el mismo para garantizar el cumplimiento con los estándares y prácticas ambientales existentes28.

27 Artículo 163 del TUO LGM.- Los contratos mineros constarán en escritura pública y deberán inscribirse en el Registro Público de Minería, para que surtan efecto frente al Estado y terceros. 28 Es importante tener en cuenta que el titular minero deberá respetar todos los Límites Máximos Permisibles que sean aplicables a sus operaciones.


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3.6.4 Plan de Cierre de Minas:29 Todo titular de actividad minera está obligado a realizar el cierre de las áreas, labores e instalaciones de una unidad minera, a través del Plan de Cierre de Minas30, llevando a cabo las medidas de rehabilitación necesarias antes, durante y después del cierre de las operaciones31. El primer contacto del titular de un proyecto minero con el Plan de Cierre de Minas se da en el EIA, pues éste debe incluir un Plan de Cierre de las operaciones. Sin embargo, el Plan de Cierre de Minas que forma parte del EIA se elabora sólo a nivel conceptual32, ya que dicho instrumento se debe presentar a nivel de factibilidad dentro del plazo de un año luego de aprobado el EIA por la DGAAM33. 3.6.5 Ampliación del EIA en proceso de aprobación: El artículo 22 del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica dispone que la DGAAM, a través de la DGM, puede solicitar al administrado que amplíe su EIA (que se encuentra en proceso de aprobación) en caso de que se trate de un proyecto de gran envergadura o que pueda implicar un impacto significativo en el ambiente, debiendo esta ampliación considerar los aspectos indicados en la Parte Dos del Anexo 2 de dicho Reglamento. La citada Parte Dos comprende el desarrollo y análisis de alternativas del proyecto, incluyendo una alternativa de “no acción”. En efecto, tratándose de proyectos que tengan las características indicadas, la autoridad podrá exigir que el EIA en proceso se extienda para desarrollar alternativas a algunos aspectos del proyecto, e incluso la alternativa de que el proyecto en sí no se 29 De acuerdo con la definición dada por el artículo 3 de la Ley N° 28090 – Ley que Regula el Cierre de Minas –, el Plan de Cierre de Minas es un instrumento de gestión ambiental conformado por acciones técnicas y legales, destinado a establecer medidas que se deben adoptar a fin de rehabilitar el área utilizada o perturbada por la actividad minera para que ésta alcance características de ecosistema compatible con un ambiente saludable y adecuado para el desarrollo de la vida y la preservación paisajista. 30 Artículo 3 del Reglamento para el Cierre de Minas, aprobado por Decreto Supremo N° 033-2005-EM. 31 Artículo 3 de la Ley que Regula el Cierre de Minas. 32 Artículo 9 del Reglamento para el Cierre de Minas. 33 Ibidem.


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lleve a cabo. La finalidad de desarrollar estos aspectos adicionales es garantizar que el administrado haya analizado y tomado en cuenta las alternativas “menos nocivas” para el ambiente, debiendo especificar en esta extensión los fundamentos que le llevaron a elegir una alternativa y a rechazar otra.34 La alternativa de la “no acción” sólo podrá ser aceptable en caso de que los impactos ambientales, sociales y económicos, sean más perjudiciales que beneficiosos. 3.7 Procedimiento de Evaluación del EIA: 3.7.1 Registro de entidades autorizadas a elaborar EIA: Todos los EIAs que se presenten para su aprobación deben haber sido elaborados por una empresa inscrita en el “Registro de Entidades Autorizadas a realizar Estudios de Impacto Ambiental en el Sector Energía y Minas”, el cual es administrado por el MEM. Esta obligación se encuentra regulada en el artículo 51 de la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada y el artículo 21 del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica. Para ello, mediante Resolución Ministerial N° 143-92-EM/VMM se creó el referido registro en la Dirección General de Asuntos Ambientales del MEM, norma que fue dejada sin efecto por la Resolución Ministerial N° 580-98-EM-VMM, la cual a su vez ratificó la existencia de dicho registro y reformuló su estructura y procedimientos. En consecuencia, el titular del proyecto deberá encargar la elaboración de su EIA a una entidad que se encuentre inscrita en el citado registro. 3.7.2 Requisitos formales para presentar el EIA La presentación del EIA ante la DGAAM debe realizarse observando los siguientes requisitos formales:

34 Capítulo IV de la Guía para elaborar EIAs.


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a) Debe presentarse a la DGAAM dos ejemplares impresos y digitalizados del EIA35: uno de ellos para revisión de la DGAAM y otro para que pueda ser consultado por el público en virtud del derecho de participación ciudadana.

b) Se debe adjuntar el comprobante de haber entregado un ejemplar del EIA ante el INRENA. Ello en razón de que el artículo 1 del Decreto Supremo N° 056-97-EM36 dispone que las actividades que modifican el estado natural de los recursos naturales renovables agua, suelo, flora y fauna37, previamente a su aprobación por la autoridad sectorial competente, requieren opinión técnica del Instituto Nacional de Recursos Naturales – INRENA.38 Asimismo, el artículo 64 del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, aprobado por Decreto Supremo Nº 038-2001-AG, estable el mismo requisito en caso de que las actividades a realizar modifiquen el estado natural de dichos recursos, cuando éstos se encuentren ubicados en las Zonas de Amortiguamiento de las Áreas Naturales Protegidas (ANP).39

c) Se debe adjuntar también el comprobante de haber presentado dos ejemplares impresos y digitalizados del EIA, tanto en la Dirección Regional de Energía y Minas (DREM) correspondiente a la zona del proyecto como en la Municipalidad Distrital de la

35 Artículo 3 del Decreto Supremo N° 053-99-EM – Establecen disposiciones destinadas a uniformizar procedimientos administrativos ante la Dirección General de Asuntos Ambientales. 36 Decreto Supremo N° 056-97-EM – Establecen casos en que aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental y Programas de Adecuación de Manejo Ambiental requerirán la opinión técnica del INRENA. 37 El artículo 2 de la misma norma señala como actividades que modifican el estado natural de dichos recursos a la alteración del flujo y/o calidad de las aguas, la remoción del suelo y de la vegetación, el uso del suelo para depósito de relaves, entre otras; es decir, actividades vinculadas generalmente con la minería. 38 Cabe señalar que el citado artículo 1 del Decreto Supremo N° 056-97-EM, modificado por Decreto Supremo N° 061-97-PCM, dispone que es la autoridad sectorial la que deberá remitir al INRENA el ejemplar del EIA, no el administrado. 39 Debe tomarse en cuenta que, conforme al Art. 4.2 de dicho Reglamento, las actividades que se realicen en las Zonas de Amortiguamiento no deben poner en riesgo el cumplimiento de los objetivos y fines para los que fue creada la ANP. Asimismo, conforme al artículo 21 de la Ley N° 26834 – Ley de Áreas Naturales Protegidas –, concordado con el artículo 102 de su Reglamento, en las ANP de uso indirecto no se permite la extracción de recursos naturales.


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zona en la que posteriormente se llevará a cabo la Audiencia Pública.40

d) De acuerdo con el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del MEM41, debe presentarse un total de 30 ejemplares del Resumen Ejecutivo: 5 en la DGAAM y 25 en la DREM correspondiente. Si bien dicho TUPA lo establece como una obligación del administrado (el cual deberá acreditar su cumplimiento adjuntando el cargo de haber presentado los 25 ejemplares en la DREM), el artículo 8 de la Resolución Ministerial N° 596-2002-EM-DM dispone ésta es una obligación de la DGAAM y la DREM, pues señala que éstas están obligadas a proporcionar al público que lo solicite, de forma gratuita, hasta un límite máximo de 30 ejemplares del Resumen Ejecutivo.

e) A fin de acreditar la vinculación de quien solicita la aprobación del EIA con el proyecto, se debe presentar copia autenticada por el fedatario institucional del MEM, legalizada por Notario o certificada por los Registros Públicos, según corresponda, del documento que acredite la representación legal o las respectivas facultades inscritas en el registro correspondiente.42

g) Por último, deberá pagarse los correspondientes derechos por el trámite y adjuntarse, debidamente llenado, el formato de presentación que para estos casos ha establecido el MEM.

3.7.3 Participación Ciudadana Un componente sumamente importante y algunas veces definitorio del procedimiento de revisión y aprobación de un EIA es la participación ciudadana. La participación ciudadana en materia ambiental es un derecho de todas las personas y uno de los principios fundamentales del Derecho Ambiental43. Tiene por

40 Artículo 8 del Decreto Supremo N° 596-2002-EM-DM. 41 Disponible en http://www.minem.gob.pe/ministerio/tupa/TUPA0130oct07.pdf. 42 En caso de que el titular del proyecto sea una persona jurídica, el representante que suscriba la solicitud de aprobación del EIA deberá contar con facultades generales de representación debidamente inscritas en la partida electrónica de la empresa, conforme a lo dispuesto por el artículo 53 de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General – y el artículo 14 de la Ley N° 26887 – Ley General de Sociedades. 43 Artículo III del Título Preliminar de la Ley General del Ambiente.


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finalidad permitir al ciudadano común expresar sus opiniones, plantear sus consultas y colaborar, con su conocimiento, en los procesos de toma de las decisiones que involucren aspectos ambientales44. El Reglamento de Consulta y Participación Ciudadana en el Procedimiento de Aprobación de los Estudios Ambientales en el Sector Energía y Minas, aprobado por Resolución Ministerial N° 596-2002-EM-DM, es la norma aplicable a los procesos de participación ciudadana para los EIAs (y otros estudios ambientales) de las actividades mineras45. De acuerdo con dicha norma, existen diversos mecanismos de participación ciudadana que deben ser implementados durante el procedimiento de evaluación de un EIA. a) Talleres Participativos: El primero de los mecanismos a aplicar es el de los talleres participativos previos. Éstos pueden llevarse a cabo antes del inicio de la elaboración del EIA, durante su elaboración y luego de presentado al MEM. El número de talleres es determinado por la DGAAM en coordinación con la DREM respectiva, en función de la envergadura del proyecto y de su incidencia territorial46, debiendo por lo menos llevarse a cabo un taller en cada localidad ubicada en el área de influencia directa del proyecto47. b) Audiencia Pública: El momento central del proceso de participación ciudadana es la Audiencia Pública. De acuerdo con la definición contenida en el artículo 3.2 del citado Reglamento, ésta es un acto público a cargo de la DGAAM (o de la DREM respectiva, si el encargo le ha sido delegado por la DGAAM), en el cual se presenta a la ciudadanía el EIA ingresado al MEM, registrándose las observaciones que formulen

44 “Informe Legal sobre la Participación Ciudadana”. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, noviembre de 2004. Página 1. 45 Actualmente se encuentra en discusión un proyecto de reglamento de participación ciudadana aplicable únicamente a la industria minera, el cual ha generado fuertes críticas por parte del sector debido a la poca vinculación de dicho proyecto con la realidad y a su pronosticada falta de efectividad para prevenir conflictos socio-ambientales. No obstante, contiene algunas buenas excepciones. 46 Artículo 3.1, literal c), de la Resolución Ministerial N° 596-2002-EM-DM. 47 Artículo 4 de la Resolución Ministerial N° 596-2002-EM-DM.


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los asistentes. Por lo general se lleva a cabo sólo una audiencia, pero la DGAAM puede disponer que se realice más de una dependiendo de la envergadura del proyecto y de su incidencia territorial48. El lugar, el día y la hora de la audiencia son establecidos por la DGAAM, para lo cual se deberá tomar en cuenta el centro poblado más cercano al proyecto, así como el día y hora que garanticen una mayor asistencia de la población. La convocatoria a la audiencia requiere de una importante difusión. Para ello, una vez presentado el EIA, la DGAAM notificará al titular del proyecto el aviso mediante el cual se hará de conocimiento del público que se ha presentado dicho estudio y se convocará a Audiencia Pública. Este aviso deberá ser publicado por el titular en el Diario Oficial El Peruano y en el diario de mayor circulación de la zona del proyecto, con un mínimo de 40 días calendarios de anticipación respecto de la fecha de la audiencia. Si bien el Reglamento bajo análisis no lo regula, el MEM tiene la política de solicitar al titular que publique el referido aviso en lugares visibles de los centros poblados de la zona de influencia del proyecto. Asimismo, el titular debe contratar la difusión de la convocatoria a través de anuncios radiales en una estación radial de la localidad o localidades donde se ejecutará el proyecto. En el caso del EIA Modificatorio, no se requiere de una Audiencia Pública, pero sí de talleres participativos49. Del mismo modo, aunque el Reglamento en cuestión no lo dispone, mediante dicha notificación el MEM requiere al titular para que presente los originales de las publicaciones efectuadas, así como copia del contrato de difusión radial, entre otros documentos. Por otro lado, el artículo 6.3 del Reglamento en cuestión otorga a las autoridades involucradas la facultad de solicitar el apoyo de la fuerza pública, a fin de resguardar la seguridad de las personas. Asimismo, el artículo 7 prevé la posibilidad de suspender la audiencia por caso fortuito o fuerza mayor, a fin de que se realice en fecha posterior.50 48 Ibidem. 49 La explicación sobre la base jurídica de esto se encuentra en el numeral 3.7.4 del presente estudio. 50 Uno de los aspectos positivos del proyecto de reglamento que se viene discutiendo es que plantea la posibilidad no sólo de suspender al Audiencia Pública, sino también de prescindir de ella definitivamente por caso fortuito, fuerza mayor o por cualquier otra circunstancia (como el uso de la violencia) que pudiera poner en riesgo la salud o integridad de los participantes. En estos casos, el proyecto prevé el reemplazo de la


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Luego de realizada la Audiencia Pública, el público interesado (que no será necesariamente de la zona de influencia del proyecto) podrá presentar a la DGAAM o a la DREM respectiva observaciones, propuestas o sugerencias, las cuales deberán ser evaluadas por la DGAAM, señalando el resultado de dicha evaluación en el informe que emita durante el procedimiento de revisión del EIA. 3.7.4 Plazo de aprobación del EIA: Puede decirse que en el procedimiento de aprobación de un EIA existen dos plazos: el plazo legal y el plazo real. El plazo legal es de 120 días calendarios51. Al respecto, es importante tener presente que se trata de un procedimiento administrativo de evaluación previa con silencio administrativo negativo52. Esto significa, por un lado, que la DGAAM deberá evaluar la legalidad de la solicitud y su correspondencia con las normas aplicables, previamente a su aprobación, y, por otro lado, que vencido el referido plazo sin que la DGAAM haya emitido algún pronunciamiento sobre la evaluación del EIA, éste se tendrá por desaprobado. En este último caso el administrado tiene dos opciones: 1) interponer el recurso correspondiente a fin de impugnar esta denegatoria tácita o 2) esperar a que la DGAAM se pronuncie. Dado que la primera de las opciones suele tomar un tiempo excesivo, es recomendable optar por la segunda. En consecuencia, el plazo de 120 días fijado por la norma es, antes que un plazo para la aprobación, un plazo para una primera revisión. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 4 del Decreto Supremo N° 053-99-EM, de existir observaciones al EIA, la audiencia por otros mecanismos de participación y amplia difusión a través de medios de comunicación locales. No obstante, algunos hechos recientes hacen necesario incluir como causal para prescindir de la audiencia, a la manipulación o presión social insuperable que impida a la población participar o manifestarse libremente en ella. 51 Artículo 4.1 de la Ley N° 27798 – Ley que establece plazos para la evaluación previa de ciertos procedimientos administrativos tramitados ante el Ministerio de Energía y Minas. 52 Artículo 1 del Decreto Supremo N° 036-2006-EM – Establecen Disposiciones Generales para la aplicación del Silencio Administrativo Negativo en procedimientos tramitados ante la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros –, concordado con el artículo 34 de la Ley del Procedimiento Administrativo General y con la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 29060 – Ley del Silencio Administrativo.


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DGAAM notificará por escrito al administrado para que absuelva las mismas en un plazo máximo de 90 días. Si no se subsana las observaciones dentro del plazo otorgado, el procedimiento podrá ser declarado en abandono. Luego de subsanadas las observaciones, la DGAAM tendrá un plazo de 30 días calendarios para emitir un pronunciamiento. Este nuevo plazo también está sujeto al silencio administrativo negativo53, por lo que será de aplicación lo indicado en el párrafo precedente. Asimismo, el INRENA, que también participa en la evaluación del expediente a través de la emisión de una opinión técnica (favorable o desfavorable), tendrá un plazo de 20 días hábiles desde que le fue remitido el expediente, para pronunciarse sobre la evaluación del EIA. Si no se pronuncia dentro de dicho plazo, se deberá entender que no tiene observaciones al EIA.54 En conclusión, luego de la primera evaluación, la DGAAM emitirá observaciones al expediente, las cuales deberán ser subsanadas por el administrado, repitiéndose esta secuencia hasta que el expediente se encuentre totalmente subsanado, a criterio de la DGAAM. Es por ello que se habla de un plazo real, pues en la práctica el procedimiento de revisión y aprobación de un EIA suele tomar, por lo general, desde siete meses (en el mejor de los casos) hasta un año y medio, dependiendo de la calidad del expediente.55 Por otro lado, no menos importante es el plazo que se aplica a la revisión y aprobación de un EIA Modificatorio. En realidad, este procedimiento no se encuentra regulado en una norma, lo cual constituye un gran vacío legal que el MEM ha sabido corregir. En efecto, si bien la figura del EIA Modificatorio legalmente no existe, el MEM ha corregido este defecto estableciéndola en su TUPA como un

53 El artículo 5 del Decreto supremo N° 053-99-EM, modificado por Decreto Supremo N° 041-2001-EM, prevé para este caso el silencio administrativo positivo; sin embargo, conforme a las normas citadas en la Nota al pie de página N° 52, este artículo debe entenderse modificado y adecuado al silencio administrativo negativo. 54 Artículo 1 del Decreto Supremo N° 056-97-EM, modificado por Decreto Supremo N° 061-97-PCM. 55 Es común que la calidad del EIA dependa del nivel de la entidad que lo elabore. Un EIA de baja calidad será objeto de una mayor cantidad de observaciones, lo cual redundará en la duración del procedimiento. Asimismo, el poco personal de la DGAAM y la excesiva laboral de éste juegan un papel importante en el plazo.


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procedimiento regulado y adoptando criterios para su aplicación. El plazo legal previsto por el TUPA para este procedimiento es de 30 días hábiles, plazo que estará sujeto a las consideraciones indicadas anteriormente para la aprobación de un EIA original, incluyendo el silencio administrativo negativo56. Por su parte, el plazo real varía generalmente de cuatro meses (en el mejor de los casos) a un año, dependiendo también de la calidad de la información que se presente. En ambos casos, luego de subsanadas todas las observaciones y haber cumplido todo el procedimiento, la DGAAM aprobará el EIA mediante Resolución Directoral. 3.8 Cumplimiento del EIA y Fiscalización Ambiental: El EIA es un instrumento que debe ser aplicado de manera efectiva durante la construcción y operación del proyecto, pues todo lo declarado en él constituye un compromiso del titular que deberá ser respetado durante toda la vida de la mina. Para garantizar el cumplimiento de los compromisos asumidos en virtud del EIA57, la legislación ha dispuesto una serie de mecanismos de control de las actividades mineras, como las fiscalizaciones anuales en materia ambiental., Desde el año 2007, la fiscalización corresponde al OSINERGMIN (históricamente estuvo a cargo del MEM), pues le fue transferida mediante Ley N° 2896458. De acuerdo con el Reglamento de Fiscalización de las Actividades Mineras, aprobado por decreto Supremo N° 049-2001-EM59, la fiscalización se realiza a través de los

56 Artículo 1 del Decreto Supremo N° 036-2006-EM. 57 El artículo 6 del Reglamento para la Protección Ambiental en la Actividad Minero-Metalúrgica dispone que es obligación del titular poner en marcha y mantener programas de previsión y control contenidos en el EIA. 58 La “Ley que transfiere competencias de supervisión y fiscalización de las actividades mineras al OSINERG” modificó la Ley N° 26734 (Ley de creación del OSINERG), definiendo a esta entidad como “Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería – OSINERGMIN –, transfiriéndole las competencias de fiscalización reguladas en la Ley N° 27474 y adecuándola a las nuevas competencias otorgadas. Dicha transferencia comprendió la fiscalización de las actividades mineras de la mediana y gran minería, pero no de la pequeña minería ni de la minería artesanal, la cual está a cargo de los Gobiernos Regionales. 59 Esta norma reglamenta la Ley N° 27474 – Ley de Fiscalización de las Actividades Mineras –, la cual fue derogada por la ley que otorgó esta competencia al


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Programas Anuales de Fiscalización (y excepcionalmente, de los exámenes especiales dispuestos para situaciones específicas). Es así que anualmente se lleva a cabo en cada unidad minera una fiscalización ambiental mediante la cual se verifica el cumplimiento de los compromisos y aspectos de carácter ambiental contenidos en el EIA y que todas las actividades que se realizan en la unidad minera se hagan observando las normas ambientales aplicables. La fiscalización es realizada in situ por un fiscalizador externo (generalmente una empresa) designado por el OSINERGMIN, el cual debe estar inscrito en el Registro de Fiscalizadores Externos que antes administraba la DGM y que ahora debe implementar el OSINERGMIN.60 Luego de finalizada la fiscalización, el fiscalizador emitirá un informe que deberá ser presentado a dicha entidad. En caso de corroborarse un incumplimiento grave del EIA o de las normas ambientales, podrá aplicarse las multas que correspondan según el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de OSINERGMIN, aprobado por Resolución N° 640-2007-OS-CD. Asimismo, el fiscalizador puede emitir observaciones que deberán ser subsanadas por el titular minero en los plazos que, para tal efecto, se determinen en el acta que se suscriba al finalizar la visita de fiscalización. IV. CONCLUSIONES. El EIA es un instrumento necesario y obligatorio para el inicio de todo proyecto minero y, en algunos casos, para las ampliaciones de éstos. No debe ser visto solamente como una obligación legal a ser cumplida para el inicio de una actividad, sino como una oportunidad para demostrar que la minería, además de generar desarrollo y riqueza, se puede realizar en armonía con el ambiente. Es por ello que su aprobación debe consolidarse como garantía de que OSINERGMIN. Sin embargo, la Primera Disposición Complementaria Transitoria de esta última ley, señala que, en tanto se aprueben por el OSINERGMIN los procedimientos de fiscalización de las actividades mineras a su cargo, seguirán vigentes las disposiciones sobre esta materia contenidas en la Ley Nº 27474 y continuarán aplicándose los procedimientos establecidos en el Reglamento de Fiscalización de Actividades Mineras. 60 Artículo 5 y Primera Disposición Complementaria Transitoria del la Ley N° 28964.


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la ejecución de un proyecto minero no afectará significativamente el ambiente, para lo cual el Estado, los titulares de la actividad minera y las entidades encargadas de elaborar los EIAs deben sumar esfuerzos. Como habrá podido apreciarse a lo largo del presente estudio, un EIA está vinculado con muchas normas jurídicas de obligatorio cumplimiento, tanto durante como después de su aprobación. No he pretendido abarcar la totalidad de normas relacionadas con el tema (pues implicaría un trabajo sumamente extenso), sino aquéllas más importantes y fundamentales que deben ser necesariamente tomadas en cuenta por los abogados, empresarios o consultores cuyo trabajo esté relacionado con un EIA o con la ejecución de un proyecto minero. Dichas normas se encuentran dispersas y contienen una serie de imprecisiones, por lo que es necesario mejorarlas e integrarlas en un cuerpo normativo de más fácil acceso, comprendiendo de manera expresa el criterio de riesgo analizado en el presente estudio. Desde su elaboración, pasando por su revisión, aprobación e implementación, un EIA demanda una gran inversión en tiempo y en dinero. El tiempo juega un papel importantísimo tanto en la construcción de un proyecto minero como en el inicio de las operaciones, y el EIA es uno de los ejes centrales, por lo que una planificación estratégica de los innumerables permisos y gestiones exigidos por la legislación, con énfasis en el EIA, es especialmente recomendable.

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